Primera Sesin

Principios del Derecho

Ambiental
Jenny Caldas Vliz

Ante los vacos de la legislacin ambiental se aplican los

principios inspiran el derecho ambiental
Ante la poca claridad o indefinicin de una norma
ambiental debe acudirse a los principios del derecho
ambiental para una adecuada interpretacin.
Ante la contradiccin de normas ambientales, se usan
los principios para lograr una integracin de las normas
de manera lgica y armoniosa.
Inspiracin de la legislacin ambiental

Los daos de carcter ambiental no siempre

pueden ser reparados, no es posible que las cosas
vuelvan al estado anterior al que se encontraban.
Ante la certeza respecto a que una actividad puede
provocar un dao ambiental se deben adoptar las
medidas necesarias para prevenirlo y evitar que se
produzca.
Fin fundamental del derecho ambiental evitar que el
dao se produzca, lo cual no implica que los daos
no sean indemnizables.

Al basarse en la idea que el Estado no debera

causar daos ambientales, dicho principio sustenta
la creacin a nivel nacional e internacional de un
marco legislativo ambiental, el establecimiento de
procedimientos, compromisos, tipificacin clara de
sanciones y la utilizacin de instrumentos de
gestin ambiental.
Ejemplo: Estudio de Impacto Ambiental.

Artculo VI.- Del principio de prevencin

La gestin ambiental tiene como objetivos prioritarios

prevenir, vigilar y evitar la degradacin ambiental.
Cuando no sea posible eliminar las causas que la
generan, se adoptan las medidas de mitigacin,
recuperacin, restauracin o eventual compensacin,
que correspondan.

P. de accin precautoria, de proteccin anticipatoria

Cuando hay un riesgo al ambiente, cientficamente
comprobado, se deben tomar las medidas necesarias
para conjurarlo (principio de prevencin).
En algunos casos no existe certeza cientfica sobre el
riesgo al ambiente, pero existen indicios razonables.
La falta de certeza cientfica no podr ser utilizada como
razn para postergar la adopcin de medidas eficaces
que impidan una afectacin al ambiente.

Tiene su origen en la doctrina jurdica Alemana

(vorsorgeprinzip)
y
se
ha
desarrollado
notablemente en Europa en donde se llama tambin

principio de la accin precautoria, principio de la

aproximacin precautoria, principio de la
proteccin anticipatoria y el de la accin sobre
una base precautoria.

No es aceptado en EEUU donde es considerado un

enfoque, pero no un principio: () nosotros no

reconocemos algn Principio Precautorio Universal.

Nosotros consideramos este un concepto mtico,
quizs como un unicornio John D. Graham (poltico
y analista de temas ambientales reconocido en
EEUU).

Es uno de los principios ms importantes en la

poltica ambiental de prevencin, sin embargo su
principal crtica radica en su indefinicin.

Finalidad: Proteger al ambiente antes que

alguna situacin de riesgo lo haya puesto en
peligro, y an cuando no exista certeza
cientfica.

Debe existir el peligro de un dao grave e

irreversible.
Incertidumbre cientfica.
Indicios razonables de amenaza (ejemplo el uso
de CFC y el agotamiento de la capa de ozono).

Inversin de la carga de la prueba

Cmo actuar de manera razonable?

PRINCIPIO 15
Con el fin de proteger el medio ambiente, los Estados debern
aplicar ampliamente el criterio de precaucin conforme a sus
capacidades. Cuando haya peligro de dao grave o irreversible, la
falta de certeza cientfica absoluta no deber utilizarse como razn
para postergar la adopcin de medidas eficaces en funcin de los
costos para impedir la degradacin del medio ambiente.
(Consensualmente, esta es la definicin ms autorizada del
Principio Precautorio)

Convencin Marco de las Naciones Unidas sobre el

Cambio Climtico (1992)
Convenio sobre la Diversidad Biolgica (1992)
Protocolo de Cartagena sobre Seguridad de la
Biotecnologa
Protocolo de Bioseguridad de Montreal (1992)
Convenio de Viena para la proteccin de la capa de
ozono (1985)
Tratado de Amsterdam (Unin Europea 1997)

Artculo VII.- Del principio precautorio

Cuando haya peligro de dao grave o irreversible, la
falta de certeza absoluta no debe utilizarse como
razn para postergar la adopcin de medidas
eficaces y eficientes para impedir la degradacin del
ambiente.

() de modo que cuando haya indicios razonables de

peligro de dao grave o irreversible al ambiente o, a travs

de este, a la salud, la ausencia de certeza cientfica no
debe utilizarse como razn para no adoptar o postergar la
ejecucin de medidas eficaces y eficientes destinadas a
evitar o reducir dicho peligro. Estas medidas y sus costos
son razonables considerando los posibles escenarios que
plantee el anlisis cientfico disponible. Las medidas
deben adecuarse a los cambios en el conocimiento
cientfico que se vayan produciendo con posterioridad a su
adopcin. La autoridad que invoca el principio precautorio
es responsable de las consecuencias de su aplicacin

No busca reparar los daos ambientales causados

por el agente, busca internalizar las externalidades
Por qu se justifica la regulacin?
Qu son las externalidades? Son un beneficio o un
costo que no refleja su precio real en el mercado.

Cuando las acciones de un agente econmico

afectan a otro por un mecanismo diferente al
sistema de precios (Roxana Barrantes y Carolina
Trivelli. Bosques y Madera-Anlisis del caso
peruano)

Busca incorporar en la estructura de costos de un

bien o servicio los costos de las medidas de
prevencin que deben adoptarse.
Incorporar en los costos lo que cuesta no generar
un dao al ambiente, ejemplo, plantas de
tratamiento de aguas, uso de rellenos sanitarios
autorizados, entre otros.

Artculo VIII.- Del principio de internalizacin de costos

Toda persona natural o jurdica, pblica o privada, debe
asumir el costo de los riesgos o daos que genere sobre el
ambiente.
El costo de las acciones de prevencin, vigilancia,
restauracin, rehabilitacin, reparacin y la eventual
compensacin, relacionadas con la proteccin del ambiente
y de sus componentes de los impactos negativos de las
actividades humanas debe ser asumido por los causantes
de dichos impactos.

Del principio de sostenibilidad

La gestin del ambiente y de sus componentes,
as como el ejercicio y la proteccin de los
derechos que establece la presente Ley, se
sustentan en la integracin equilibrada de los
aspectos sociales, ambientales y econmicos
del desarrollo nacional, as como en la
satisfaccin de las necesidades de las actuales y
futuras generaciones.

Supone la responsabilidad comn de todos

los Estados en el cuidado, proteccin y
remediacin del medioambiente ya que en
conjunto han contribuido a su degradacin.
Sin
embargo
supone
tambin
una
responsabilidad diferenciada entre ellos
basada en las tecnologas y recursos
financieros con los que disponen.

Los pases desarrollados tendrn mayores

obligaciones ambientales, siendo este un
caso de discriminacin positiva ya que los
Estados en vas de desarrollo tendrn
menores
obligaciones
de
proteccin
ambiental a diferencia de los Estados
desarrollados.

PRINCIPIO 7

Los Estados debern cooperar con espritu de solidaridad

mundial para conservar, proteger y restablecer la salud y la
integridad del ecosistema de la Tierra. En vista de que han
contribuido en distinta medida a la degradacin del medio
ambiente mundial, los Estados tienen responsabilidades
comunes pero diferenciadas. Los pases desarrollados
reconocen la responsabilidad que les cabe en la bsqueda
internacional del desarrollo sostenible, en vista de las
presiones que sus sociedades ejercen en el medio ambiente
mundial y de las tecnologas y los recursos financieros de que
disponen.

Artculo IX.- Del principio de responsabilidad

ambiental
El causante de la degradacin del ambiente y de sus
componentes, sea una persona natural o jurdica,
pblica o privada, est obligado a adoptar
inexcusablemente
las
medidas
para
su
restauracin, rehabilitacin o reparacin segn
corresponda o, cuando lo anterior no fuera posible,
a compensar en trminos ambientales los daos
generados, sin perjuicio de otras responsabilidades
administrativas, civiles o penales a que hubiera
lugar.

Responsabilidad ambiental, civil,

administrativa y penal
Responsabilidad objetiva

Artculo X.- Del principio de equidad

El diseo y la aplicacin de las polticas pblicas
ambientales deben contribuir a erradicar la pobreza y
reducir las inequidades sociales y econmicas
existentes; y al desarrollo econmico sostenible de las
poblaciones menos favorecidas. En tal sentido, el Estado
podr adoptar, entre otras, polticas o programas de
accin afirmativas, entendidas como el conjunto
coherente de medidas de carcter temporal dirigidas a
corregir la situacin de los miembros del grupo al que
estn destinadas, en un aspecto o varios de su vida
social o econmica, a fin de alcanzar la equidad
efectiva.

Este principio est reconocido en una multiplicidad

de tratados y otros instrumentos ambientales
multilaterales, entre ellos, la Agenda 21.
Conforme a este principio, las restricciones que se
imponen al derecho de propiedad y al de libertad
econmica fundadas en razones ambientales,
deben efectuarse de manera creciente, deben ser
revisables cada cierto tiempo, y deben conformarse
al nivel de desarrollo econmico y social del pas.

Principio de Gradualidad
33.4 En el proceso de revisin de los parmetros de
contaminacin ambiental, con la finalidad de
determinar nuevos niveles de calidad, se aplica el
principio de la gradualidad, permitiendo ajustes
progresivos a dichos niveles para las actividades en
curso.

Artculo XI.- Del principio de gobernanza ambiental

El diseo y aplicacin de las polticas pblicas
ambientales se rigen por el principio de gobernanza
ambiental, que conduce a la armonizacin de las
polticas,
instituciones,
normas,
procedimientos,
herramientas e informacin de manera tal que sea
posible la participacin efectiva e integrada de los
actores pblicos y privados, en la toma de decisiones,
manejo de conflictos y construccin de consensos,
sobre la base de responsabilidades claramente
definidas, seguridad jurdica y transparencia.

Conjunto de relaciones entre los miembros de las

tres esferas de la sociedades : El Estado, el mercado
y la sociedad civil.
El manejo de los asuntos ambientales desde el
punto de vista de la institucionalidad.
Existen varios modelos de gobernanza.

Manejo de los asuntos ambientales en un lugar en

particular.
Conjunto de relaciones entre los miembros de los
tres actores de una sociedad democrtica: el
Estado, la sociedad civil y el mercado.
No son modelos de regulacin independientes.
No necesariamente funcionan de manera aislada.

Modelo ms convencional
Conocido como command and control o
comando control.
Aprobacin de normas y controlar luego el
cumplimiento
de
las
obligaciones
ambientales.
Carcter controlador y punitivo.

El

Gobierno juega un rol fundamental: establece

estndares, establece sanciones y las aplica.
Se asume que los comportamientos ambientales
inadecuados no cambian a menos que se aplique
una sancin (generalmente pecuniaria ms medidas
correctivas).
Nuestro sistema jurdico es principalmente de
comando y control.

Las autoridades estatales disean e implementan

mecanismos de carcter econmico con la finalidad
de promover que las empresas adopten prcticas
ambientales por encima de los estndares
ambientales permitidos.
Mecanismos econmicos o incentivos tributarios
para las empresas.
Las iniciativas de las empresas tienen carcter
voluntario (eso lo diferencia del sistema comando
control)
Puede coexistir con el sistema comando control.

Problemas ambientales como externalidades

negativas, el modelo busca crear herramientas
que promuevan la internalizacin.
Los agentes econmicos se manejan por la
maximizacin de ganancias.
Clases de incentivos: reduccin o inafectacin
de tributos, incentivos administrativos (por ejm.
reduccin de tasas), puntajes adicionales en las
licitaciones pblicas y reconocimiento pblico
(premios).

Ley General del Ambiente, Ley 28611

Artculo 36.- De los instrumentos econmicos

36.1 Constituyen instrumentos econmicos aquellos basados en

mecanismos propios del mercado que buscan incentivar o desincentivar
determinadas conductas con el fin de promover el cumplimiento de los
objetivos de poltica ambiental.
36.2 Conforme al marco normativo presupuestal y tributario del Estado,
las entidades pblicas de nivel nacional, sectorial, regional y local en el
ejercicio y mbito de sus respectivas funciones, incorporan
instrumentos econmicos, incluyendo los de carcter tributario, a fin de
incentivar prcticas ambientalmente adecuadas y el cumplimiento de los
objetivos de la Poltica Nacional Ambiental y las normas ambientales.
36.3 El diseo de los instrumentos econmicos propician el logro de
niveles de desempeo ambiental ms exigentes que los establecidos en
las normas ambientales.

Rol que cumple la sociedad civil y su

participacin en las discusiones y debates,
oposicin y crtica social.
Indispensable: el rgimen democrtico
Altos niveles de participacin ciudadana,
capacidad de organizacin de la poblacin.

Debilidades: dificultades en la organizacin, puntos

de vista divergentes en la propia sociedad civil, falta
de financiamiento y falta de autonoma.
Modelo muy cuestionado especialmente para resolver
problemas ambientales complejos.
Rol: propulsor de alerta
No se limita a los sistemas formales de participacin
(como los talleres y audiencias pblicas) incluye las
manifestaciones espontneas e informales, pero
organizadas y sin violar los derechos constitucionales
de terceros.

Interaccin entre los representantes del

Estado, el mercado y la sociedad civil.
Debate y negociacin entre los diferentes
actores,
todos
ellos
con
diferentes
perspectivas
Los diferentes actores (o grupos de inters)
trabajan hacia un entendimiento comn de
los problemas especficos y hacia un plan
colectivo de accin.

La meta es alinear los intereses privados con los

colectivos para lograr una accin concertada.
El Estado participa mediante la promulgacin de
leyes y reglamentos, as como tambin mediante
los representantes del Gobierno en las mesas de
negociacin y de dilogo.

Segunda Sesin
Competencias
Ambientales

Con el objetivo de fomentar el crecimiento de la

inversin privada en todos los sectores de la economa,
el 13 de noviembre de 1991 se public el D.Leg 757 el
cual establece la regla de competencia ambiental:
Regla de competencia ambiental. La autoridad ambiental
competente es aquella que corresponde al sector al que
pertenece la empresa. Sin perjuicio de las competencias
que le corresponden a las autoridad regionales y
municipales. Surgen entes supervisores con funciones
de sancin (ejm. OSINERGMIN, OEFA)
Si la empresa realiza 2 o ms actividades: la autoridad
competente es aquella por la que obtiene sus mayores
ingresos anuales brutos (ejm: casos de integracin
vertical como las cementeras y las empresas
agroindustriales)

Reclamo del gremio empresarial en los 90:

implementacin de una ventanilla nica
ambiental.
Nunca se implement
Regresa la discusin y se pretende
establecer dicha ventanilla nica mediante
el SENACE.

LAS COMPETENCIAS SECTORIALES VS LAS TRANSECTORIALES

LEY GENERAL DEL AMBIENTE

Artculo 53.- De los roles de carcter transectorial
53.1 Las entidades que ejercen funciones en materia de salud ambiental,
proteccin de recursos naturales renovables, calidad de las aguas, aire o
suelos y otros aspectos de carcter transectorial ejercen funciones de
vigilancia, establecimiento de criterios y de ser necesario, expedicin de
opinin tcnica previa, para evitar los riesgos y daos de carcter
ambiental que comprometan la proteccin de los bienes bajo su
responsabilidad. La obligatoriedad de dicha opinin tcnica previa se
establece mediante Decreto Supremo refrendado por el Presidente del
Consejo de Ministros y regulada por la Autoridad Ambiental Nacional.

LAS COMPETENCIAS SECTORIALES VS LAS TRANSECTORIALES

Competencias transectoriales son aquellas que son comunes a

todos los sectores.
Referida a permisos y autorizaciones o a opiniones tcnicas.
Ejemplos de competencias transectoriales:
La que ejerce el Servicio Nacional de reas Naturales
Protegidas (SERNANP) antes INRENA respecto a las reas
naturales protegidas.
La que ejerce la Direccin de Capitanas y Puertos (DICAPI)
respecto al mar, ros y lagos navegables.

Organismo transectorial del Estado en lo relativo a

competencias ambientales.
Rector del Sistema Nacional de Gestin Ambiental.
Creado por el D. Leg 1013 en el marco de la delegacin de
facultades para facilitar la implementacin del TLC Per Estados Unidos.

Entidades creadas, adscritas o incorporadas al MINAM:

SENHAMI
Instituto Geofsico del Per (IGP).
Organismo de Evaluacin y Fiscalizacin Ambiental
(OEFA).
Servicio Nacional de reas Protegidas por el Estado
(fusionado con el INRENA).

Formular, planificar, dirigir, coordinar, ejecutar, supervisar y evaluar la

poltica nacional del ambiente aplicable a todos los niveles de gobierno.
Garantizar el cumplimiento de las normas ambientales, realizando
funciones de fiscalizacin, supervisin, evaluacin y control, as como
ejercer la potestad sancionadora en materia de su competencia y dirigir
el rgimen de fiscalizacin y control ambiental y el rgimen de incentivos
previsto por la Ley N 28611, Ley General del Ambiente (a cargo de
OEFA).
Promueve la solucin de conflictos ambientales a travs de los
mecanismos extrajudiciales de resolucin de conflictos, constituyndose
en la instancia previa obligatoria al rgano jurisdiccional en materia
ambiental.
Elaborar los Estndares de Calidad Ambiental (ECA) y Lmites Mximos
Permisibles (LMP)
Dirigir el Sistema Nacional de Evaluacin de Impacto Ambiental y el
Sistema Nacional de Informacin Ambiental (SEIA).
Implementar los acuerdos ambientales internacionales y presidir las
respectivas comisiones nacionales.

Promover y coordinar la adecuada gestin de residuos slidos, la

proteccin de la calidad del aire y el control del ruido y de las radiaciones
no ionizantes y sancionar su incumplimiento
Promover la investigacin cientfica, la innovacin tecnolgica y la
informacin en materia ambiental, as como el desarrollo y uso de
tecnologas, prcticas y procesos de produccin, comercializacin y
consumo limpios.
Promover la participacin ciudadana en los procesos de toma de
decisiones para el desarrollo sostenible y fomentar una cultura ambiental
nacional.
Elaborar el informe sobre el estado del ambiente y la valoracin del
patrimonio natural de la Nacin.

Resolver, en ltima instancia administrativa el conflicto de

competencia entre dos o ms entidades pblicas de mbito nacional,
regional y/o local, cul de ellas debe actuar como autoridad
competente cuando estas se atribuyan funciones ambientales de
carcter normativo, fiscalizador o sancionador sobre una misma
actividad; y resolver conflictos en materia ambiental a travs de la
conciliacin u otros mecanismos de solucin de controversias
extrajudiciales, constituyndose en la instancia previa extrajudicial
de carcter obligatorio antes de iniciar una accin judicial en materia
ambiental (Tribunal de Solucin de Controversias Ambientales).

LEY GENERAL DEL AMBIENTE

Artculo 54.- De los conflictos de competencia

54.1 Cuando en un caso particular, dos o ms entidades pblicas se
atribuyan funciones ambientales de carcter normativo, fiscalizador o
sancionador sobre una misma actividad, le corresponde a la Autoridad
Ambiental Nacional, a travs de su Tribunal de Solucin de Controversias
Ambientales, determinar cul de ellas debe actuar como la autoridad
competente. La resolucin de la Autoridad Ambiental Nacional es de
observancia obligatoria y agota la va administrativa.
Esta disposicin es aplicable en caso de conflicto entre:
a) Dos o ms entidades del Poder Ejecutivo.
b) Una o ms de una entidad del Poder Ejecutivo y uno o ms gobiernos
regionales o gobiernos locales.
c) Uno o ms gobiernos regionales o gobiernos locales.
54.2 La Autoridad Ambiental Nacional es competente siempre que la
funcin o atribucin especfica en conflicto no haya sido asignada
directamente por la Constitucin o por sus respectivas Leyes Orgnicas,
en cuyo caso la controversia la resuelve el Tribunal Constitucional.

 La que ejerce la Autoridad Nacional del Agua (ANA) respecto

a los usos de agua y las plantas de tratamiento,
vertimientos y reso de aguas residuales tratadas.
La que ejerce la DIGESA (Direccin General de Salud)
respecto a los residuos slidos y a la opinin tcnica previo
al vertimiento o reso de aguas residuales tratadas.
La que ejerce el Ministerio de Cultura (MC) respecto a los
restos arqueolgicos
La que ejerce SERNANP respecto a las reas Naturales
Protegidas (ANP)
La que ejerce IMARPE respecto a actividades que puedan
causar impacto en los recursos marinos

Proyecto de implementacin de la explotacin de

minerales en la costa norte del pas.
Instalaciones involucradas:
A cargo del Ministerio de Energa y Minas (Evaluacin
Ambiental)
Tajo abierto para la extraccin de Mineral (EA a cargo del
MEM)
Planta de Beneficio (EA a cargo del MEM) y dems facilidades
Requiere del CIRA para movimiento de tierras (MC)

El proyecto requiere de la obtencin de agua para sus

actividades de beneficio. El agua ser tomada del mar y
desalinizada en una planta (ANA a cargo de la licencia de uso
de aguas desalinizada))

Proyecto de implementacin de la explotacin de

minerales en la costa norte del pas.
Instalaciones involucradas:
Para tomar el agua de mar se debe instalar una tubera y una
bomba de succin que se colocar en un rea de playa
(DICAPI debe autorizar el uso de rea acutica y otorgar una
concesin de rea acutica para instalar las tuberas lo que
implica evaluacin de los efectos ambientales de su
instalacin).
En el campamento requiere de uso del agua para cocinas y
baos (ANA y DIGESA a cargo de evaluar los aspectos
tcnicos y ambientales de la planta de tratamiento)

Proyecto de implementacin de la explotacin de

minerales en la costa norte del pas.
Instalaciones involucradas:
Una vez utilizadas las aguas en el proceso de beneficio y en
los campamentos la misma debe ser vertida en el mar (ANA y
DIGESA a cargo de evaluar los aspectos tcnicos y
ambientales de la planta de tratamiento y de las
caractersticas del vertimiento)
Para realizar el vertimiento se requiere de otra tubera para
verter el agua al mar y de una bomba de impulsin (DICAPI
debe autorizar el uso de rea acutica y otorgar una
concesin de rea acutica para instalar la tubera lo que
implica evaluacin de los efectos ambientales de su
instalacin).

Proyecto de implementacin de la explotacin de

minerales en la costa norte del pas.
Instalaciones involucradas:
Para disponer de sus residuos slidos requieren de un
relleno sanitario (fuera del rea de su concesin)- (DIGESA
debe autorizar el proyecto de relleno sanitario)
Requiere generar su propia electricidad para lo cual requiere
instalar una planta de generacin a diesel (MEM debe
autorizar el funcionamiento de la planta y el uso del
combustible)