Libro Ideas para Una Educacion de Calidad 2a Ed Agosto2006

I.S.B.N.
956-7183-12-0
Registro Propiedad Intelectual Inscripcin N 128.005
Publicado en Santiago de Chile.
Primera edicin: septiembre de 2002.
Segunda edicin: agosto de 2006.
Fundacin Libertad y Desarrollo
Alcntara 498, Las Condes, Santiago.
Telfono (56 2)3774800
E-mail: lyd@lyd.org
http://www.lyd.org
Edicin y coordinacin editorial: Ximena Acevedo R.
Diseo segunda edicin: Alejandra Urza I.
Impreso en Quebecor World Chile S.A.
ndice
Prlogo a la segunda edicin. Cristin Larroulet

Prlogo. Luca Santa Cruz
I.
Diagnstico
1.
TIMSS: Mitos y realidades. M. de los ngeles Santander
Calidad de la educacin chilena en cifras.

Brbara Eyzaguirre y Carmen Le Foulon V.
7
9
15
17
2.
53
3.
Evaluacin de la Educacin Media. Rosita Camhi
123
II.
PROPUESTAS
161
La educacin chilena en la actual encrucijada.

Cristin Larroulet
163
Educacin de calidad para todos:

Prebsica, Bsica y Media. Patricia Matte
181
Estructura institucional, recursos y

gestin en el sistema educacional chileno.
Pablo Gonzlez
201
4.
5.
6.
7. Es la Reforma Educacional el camino
para resolver los problemas del sector?

Mara de los ngeles Santander
287
Una estructura que presione a las escuelas

a hacerlo bien. Brbara Eyzaguirre y Loreto Fontaine
317
Calidad y gestin en educacin.

Mariana Aylwin, Krista Kafer y Annie Mair
Preguntas del siglo xxi. Jos Joaqun Brnner
407
8.
9.
10.
I deas para una E ducaci n de C alidad
PRLOGO A LA SEGUNDA EDICIN
El problema de la calidad de la educacin sigue siendo

la principal debilidad en nuestro sistema escolar. Si se estudian las pruebas
SIMCE para los cuartos bsicos que miden la calidad de la educacin de
los aos 1999, 200 y 2005, se aprecia que los resultados se han mantenido
estancados en un promedio de 250, 250 y 253 puntos respectivamente.
Tambin se aprecia que los establecimientos de menor rendimiento son los municipales, con un puntaje promedio para el ao 2005
de 240; le siguen los particulares subvencionados con 261 y, finalmente,
los colegios particulares con 301.
Asimismo, si nos comparamos internacionalmente, tambin se aprecia un estancamiento en materia de calidad. La prueba
TIMMS del ao 200 mostr que en comparacin al ao 1999 no hemos
progresado, lo que se traduce en que Chile obtiene 70 puntos menos
que el promedio internacional.
En suma, no obstante el esfuerzo realizado en materia de
recursos, de nuevos programas, de aumento de remuneraciones de profesores, Chile no ha logrado cambiar esta realidad.

libertad y desarr o ll o
Hace 4 aos publicamos la primera edicin del libro Ideas

para una educacin de calidad, con recomendaciones de polticas de lo
que haba que hacer para superar esta realidad. Se contina debatiendo
el tema en nuestro pas. Este libro que editamos por segunda vez, entrega
un conjunto de polticas pblicas propuestas por destacados expertos que
estamos seguros que, de ser adoptadas, permitiran mejorar la calidad de la
educacin en Chile.
Cristin Larroulet
Director Ejecutivo
Libertad y Desarrollo
PRLOGO
El complemento indispensable para el buen funcionamiento de una sociedad, organizada principalmente en torno a la libertad,
es la creacin de oportunidades educacionales. En una sociedad moderna
basada en la economa de mercado y en la democracia, que premia la creatividad y la inteligencia, el imperativo ms importante es la creacin de un
sistema educacional que permita que todos sus miembros puedan desarrollar en todos los niveles las capacidades con que han sido dotados.
En cierto modo el principio organizador de esta modernidad es un sistema de recompensas basado en el premio a la inteligencia y
el esfuerzo personal. Eso hace necesario tomar en cuenta que la inteligencia no es un fenmeno esttico, sino que requiere de instruccin y desarrollo por medio de la educacin. Estas oportunidades no se dan siempre
espontneamente y deben, por lo tanto, ser estimuladas.
Es indudable que en los ltimos 50 aos el pas ha incrementado enormemente su capital humano, lo que ha permitido hasta
ahora un cierto nivel de crecimiento. Es as, por ejemplo, que en 1950 slo
el 1,6% de la poblacin acceda a niveles superiores de educacin; y en

1960, el ,95%. Sin embargo, hacia 1998 esta cifra haba aumentado al
,% y en la actualidad este incremento se estima en ms de 0%. Del
mismo modo, el promedio de aos de escolaridad que en 1950 era de
3,74 aos y en 1960, 4,07, actualmente alcanza a prcticamente 10 aos.
Respecto a la cobertura sucede algo similar si se considera que la correspondiente a educacin media en 1950 alcanzaba a menos del 20% de la
poblacin y actualmente cubre a ms del 90%.
Es ms, las cifras revelan un cambio saludable en las prioridades del Estado en materia educacional tendiente a promover un mayor
desarrollo de los niveles bsico y medio. Con anterioridad, la educacin superior, que beneficiaba a menos del 2% de la poblacin, congregaba por lejos la mayor cantidad de recursos. Baste recordar, por ejemplo, que en 1951,
el Estado gastaba anualmente un milln 66 mil 625 pesos por alumno de la
educacin superior, en tanto destinaba anualmente slo 75.0 pesos para
cada alumno de la educacin bsica y 9.79 pesos para cada estudiante
de educacin media. Ello, con el agravante de que lo probable es que aquel
2% de la poblacin que concentraba el gasto estatal en educacin correspondiera a los sectores ms favorecidos de la sociedad.
Esta tendencia se ha revertido y ya en 1995 tenamos
que el gasto anual por alumno en educacin bsica se haba elevado a
0. pesos, a 07.8 en educacin media y a . pesos en educacin superior.
Este aumento del gasto en educacin ha sido importante y
positivo, pero ha creado nuevos desafos de calidad y de equidad que hoy
debemos enfrentar.
Para lograr nuevos avances en el desarrollo y en el crecimiento econmico es indispensable mejorar las oportunidades para que
10
todos los chilenos, ms all de su origen, puedan desarrollar las capacidades con que han sido dotados.
Esta situacin est lejos de cumplirse si no se atienden las
profundas diferencias en las oportunidades educacionales de los diferentes
sectores: baste sealar al respecto que uno de cada egresados de colegios
particulares obtiene ms de 670 puntos en la Prueba de Aptitud Acadmica,
mientras slo uno de cada 7 de colegios subvencionados alcanza dicho
promedio. Tales diferencias no pueden ser atribuidas a factores distintos a
las oportunidades educacionales, ya que las, por cierto escasas, experiencias en sectores de pobreza que han aplicado mtodos de mejoramiento
de la calidad de la enseanza y una inversin per cpita mayor, logran en el
SIMCE resultados comparables a los de los colegios particulares.
Por otra parte, los retornos de la educacin han cambiado
radicalmente en relacin a los aos 60. Entonces, por cada ao adicional
de educacin bsica caba esperar entre un y un 9% de aumento en los
ingresos; por cada ao de educacin media, un %; y por cada ao de
educacin universitaria, un %. Hoy en cambio, cada ao adicional de
educacin bsica representa slo un % de incremento en los ingresos;
cada ao de media, un 9%; en tanto cada ao adicional en la universidad
asegura un incremento de un 0% en los ingresos. En otras palabras, las
deficiencias en la educacin media representan un verdadero cuello de
botella para una mejor movilidad social y para un mejoramiento de los
ingresos de los chilenos.
En este sentido, si bien la evidencia emprica respecto a una
relacin entre desigualdad y menor crecimiento econmico no es concluyente, en lgica, todo indica que si la sociedad moderna exige de informacin y conocimiento, estas carencias en las oportunidades educacionales
11
de la mayora del pas implican el desperdicio de un potencial creativo

que, a su vez, es el que genera, en definitiva, el crecimiento.
Es ms, el filtro que atena las consecuencias sociolgicas
de la desigualdad e impide las molestias, insatisfacciones o el conflicto
social que ella potencialmente produce, es la movilidad social y sta no
puede darse en forma fluida si todos los sectores no mejoran su acceso a
una educacin media de calidad y a la educacin superior.
La necesidad de introducir mejoramientos efectivos a la
calidad de la educacin es compartida por todos los sectores, pero no
siempre existe claridad o consenso respecto a los mejores mecanismos
para alcanzar las metas compartidas.
Este libro de Libertad y Desarrollo busca aportar al debate
pblico sobre este tema, entregando una serie de artculos de diversos autores. El propsito de esta iniciativa es mostrar algunas ideas para mejorar
la calidad de la educacin, que no sean meras promesas o compromisos
demaggicos, sino que efectivamente contribuyan a promover mejores niveles de enseanza y aprendizaje para todos los nios de nuestro pas.
Estos ensayos que nos complacemos en entregar incluyen
un diagnstico de la situacin actual realizado sobre la base de la serie
de evaluaciones existentes, tanto nacionales como internacionales, que
dejan en evidencia las alarmantes deficiencias actuales. La realidad que
muestran esas cifras nos plantean desafos gigantescos.
La segunda parte de esta publicacin se aboca a la bsqueda de soluciones prcticas y propuestas para paliar esta realidad y se
refieren principalmente a temas de gestin al interior de las escuelas; a la
creacin de los incentivos necesarios para mejorar el rendimiento; y a la
necesidad de mejorar la eficiencia en el uso de los recursos que se des12
tinan para la educacin. Se entregan tambin antecedentes importantes

respecto de los cambios que ya han sido implementados y de algunos
resultados posibles de observar, de modo de poder introducir las modificaciones necesarias para aprovechar todo el potencial benfico que estas
medidas podran generar.
Este libro, como lo seala su nombre, puede contribuir enormemente a la discusin sobre los caminos para alcanzar una educacin
de calidad. Es ms, dada la importancia que tiene la educacin para los
individuos y para la sociedad, mejorar las oportunidades educacionales
para todos tendr ciertamente alta prioridad en la agenda nacional, ms
all de cualquier diferencia poltica o ideolgica.
Luca Santa Cruz S.

Consejera de Libertad y Desarrollo
13
I D IAG N STI CO
1 TIMSS: Mitos y Realidades

La autora es economista, Mster en Polticas Pblicas de la Universidad

de Chicago e investigadora del Programa Social de Libertad y Desarrollo.
1. Q u e s e l T I M S S ?
El TIMSS (Third International Mathematics and Science Study), es
una prueba internacional que mide el nivel de la educacin en un
conjunto de pases, en las reas consideradas fundamentales para la
generacin de capital humano: matemticas y ciencias, permitiendo
comparar resultados entre los diferentes pases y entre mediciones de
diferentes aos.
El TIMSS es dirigido por la Asociacin Internacional para la Evaluacin del Logro Educacional (IEA), cooperativa internacional independiente compuesta por centros de investigacin. El propsito principal
es efectuar estudios comparativos de logro educacional a gran escala
para obtener informacin sobre los efectos de las distintas polticas y
prcticas en los pases. El TIMSS forma parte de una serie de estudios
que esta institucin ha venido realizando en las reas de matemticas
y ciencias desde 1959.1
El TIMSS se efectu por primera vez en 1995, en 41 pases en los
que se midi el desempeo de alumnos de tercero, cuarto, sptimo,
1
First International Mathematics Study, 1959-1967; First International Science Study, 1966-1973;
Second International Mathematics Study, 1976-1987; y Second International Science Study,
1980-1989.
19
octavo grados y ltimo ao de educacin secundaria. En 1999, 26

de los pases que participaron en el primer estudio se adhirieron al
segundo, incorporndose otros 12. Esta segunda medicin (llamada
TIMSS 1999 o TIMSS-R), en la que Chile particip por primera vez, se
concentr exclusivamente en alumnos de octavo bsico.
Se proyecta el desarrollo de una nueva prueba para el 2003 la que
incluir alumnos de cuarto y de octavo grado.
Para la implementacin del estudio cada pas design un centro
nacional encargado de conducir las actividades y un coordinador nacional de investigacin2, que sera el encargado de implementar las
actividades de acuerdo con los procedimientos definidos internacionalmente. En Chile esta responsabilidad recay sobre la Unidad de
Currculum y Evaluacin del Ministerio de Educacin.
Para seleccionar una muestra representativa de colegios y de
alumnos, el TIMSS utiliza un sistema que consta de dos etapas: primero se escoge un grupo de colegios (pblicos y privados) en cada pas
y luego se selecciona en forma aleatoria un curso de matemticas
de 8 bsico de cada uno de ellos. El examen es rendido por todos
los alumnos de este curso3. En el caso de Chile, la muestra estuvo
compuesta por 185 colegios, con un total de 5.907 alumnos4 y sus
profesores. De acuerdo a la metodologa utilizada para la seleccin
de la muestra no es posible diferenciar los resultados entre distintos
niveles socioeconmicos, ni tipos de establecimientos educacionales
en los distintos pases.
El que tambin es el encargado de contestar la encuesta referente a la estructura, organizacin y contenidos del curriculum nacional.
3
El mtodo utilizado para recopilar la informacin referente al logro acadmico es el Item
Response Theory (IRT), el cual calcula un puntaje promediando las respuestas de cada alumno en los temes que a ellos corresponda de forma tal de tomar en consideracin la dificultad y discriminacin en cada uno de stos (ya que no todos los alumnos contestan
exmenes iguales).

Originalmente la muestra comprenda la examinacin de 6.283 estudiantes, pero debido a
que algunos de ellos se encontraban ausentes o no eran elegibles slo fueron evaluados
5.907.
20
Cuadro 1
Ranking general de puntajes

Matemticas
Ciencias
1. Singapur
604
1. Taiwn
569
2. Corea del Sur
587
2. Singapur
568
3. Taiwn
585
3. Hungra
552
4. Hong Kong
582 4. Japn
550
5. Japn
579
5. Corea del Sur
549
6. Blgica
558
6. Holanda
545
7. Holanda
540 7. Austria
540
8. Eslovaquia
534 8. Rep. Checa
539
9. Hungra
532 9. Inglaterra
538
10. Canad
531
10. Finlandia
535
11. Eslovenia
530
11. Eslovaquia
535
12. Fed. Rusa
526
12. Blgica
535
13. Australia
525
13. Eslovenia
533
14. Finlandia
520
14. Canad
533
15. Rep. Checa
520
15. Hong Kong
530
16. Malasia
519
16. Fed. Rusa
529
17. Bulgaria
511
17. Bulgaria
518
18. Letonia
505
18. EE.UU.
515
19. EE.UU.
502
19. N. Zelandia
510
20. Inglaterra 496
20. Letonia
503
21. N. Zelandia 491
21. Italia 493
Promedio
487
22. Malasia 492
22. Lituania 482
23. Lituania 488
23. Italia 479
Promedio
488
24. Chipre 476
24. Tailandia 482
25. Rumania 472
25. Rumania 472
26. Moldavia 469
26. Israel 468
27. Tailandia 467
27. Chipre 460
28. Israel 466
28. Moldavia 459
29. Tnez 448
29. Macedonia 458
30. Macedonia 447
30. Jordania 450
31. Turqua 429
31. Irn 448
32. Jordania 428
32. Indonesia 435
33. Irn 422
33. Turqua 433
34. Indonesia 403
34. Tnez 430
35. Chile
420
35. Chile
392
36. Filipinas
345
36. Filipinas
345
37. Marruecos
337
37. Marruecos
323
38. Sudfrica
275
38. Sudfrica
243

Fuente: TIMSS Report 1999.
21
El TIMSS mide el aprendizaje que los alumnos de octavo bsico

logran de ciertos contenidos tericos, evala el desarrollo de sus habilidades e intenta profundizar en el proceso de identificacin de las variables que podran determinar el nivel de aprendizaje alcanzado. Entre
stas se encuentran la actitud del alumno y del profesor hacia las materias en cuestin, el nivel de recursos econmicos y educativos de los
que dispone el alumno en el colegio y en su hogar, la distribucin de
tiempo dedicada a distintas actividades por parte de los profesores, los
contenidos del currculum oficial y el efectivamente aplicado, el nivel
acadmico de los docentes, la distribucin de actividades en el tiempo
libre de los alumnos y su percepcin con respecto a sus habilidades
individuales para afrontar las distintas materias. De acuerdo a esto, se
analizan ciertas caractersticas de los alumnos, profesores, colegios y
el currculum utilizado; mediante encuestas efectuadas a profesores5,
directores de escuelas6 y a los mismos alumnos7, las que son complementadas con filmaciones en las clases.
2 . R e s u lta d o s g e n e r a l e s
El TIMSS-R, que evala a estudiantes de 8 bsico, presenta un
promedio internacional de 487 puntos en la prueba de matemticas y
de 488 en la de ciencias, siendo superados estos puntajes promedio
slo por 19 de los 38 pases participantes. Destacan los resultados de
algunos pases asiticos que estn dentro de los 5 mejores en ambas
pruebas: Singapur, Corea del Sur, Taiwn y Japn.
En el caso de Chile, ste se ubica en el lugar 35 del ranking en ambas
Son encuestados acerca de los distintos nfasis puestos en las clases, las prcticas utilizadas, preparacin profesional y sus visiones relativas a las matemticas y ciencias.

Encuestados acerca del grupo de profesionales de la escuela, recursos disponibles, cursos
de matemticas y ciencias ofrecidos y soporte a los profesores.

Los alumnos evaluados contestan encuestas referentes a sus actitudes hacia las matemticas y las ciencias, sus autoconcepto acadmico, actividades de clases, caractersticas del
hogar y actividades que realizan fuera de la escuela.
22
pruebas, superando solamente a Filipinas, Marruecos y Sudfrica8. Los

alumnos chilenos de 8 bsico obtuvieron 392 puntos en matemticas,
quedando 95 puntos bajo el promedio internacional, en tanto que en
la prueba de ciencias el promedio obtenido de los estudiantes chilenos
fue de 420 puntos, es decir, 66 bajo el promedio internacional.
3 . R a z o n e s d e l o s r e s u lta d o s d e f ici e n t e s
Los datos analizados reflejan la mala situacin relativa en que se
encuentra Chile, lugar 35 dentro del ranking de 38 pases, y tambin
el bajsimo desempeo de nuestros mejores alumnos frente a los de
otros pases.
El deficiente resultado de Chile no es cuestionable: a pesar de ser
el nico pas latinoamericano participante lo que podra justificar su
desventajosa posicin relativa en el ranking, los resultados absolutos
confirman la inadecuada preparacin de los estudiantes chilenos.
Muchos de los argumentos que buscan explicar el pobre desempeo nacional, se enfocan hacia factores socioeconmicos; apuntando por ejemplo a la herencia social o a factores relacionados con el
nivel de recursos educativos con que cuenta el nio en su hogar. Sin
embargo, existen otros que se excluyen de los anlisis y que pareciera
importante considerar.
La interpretacin que el gobierno realiz de la informacin incluida
en el TIMSS establece tres causas principales del mal resultado obtenido por Chile; stas tienen que ver con: el currculum imperante al momento de tomarse la prueba, el que habra tenido un desfase respecto a
las tendencias internacionales; el nivel de recursos educacionales en el
hogar, ya que las familias chilenas tendran comparativamente un pobre
nivel de recursos educativos para apoyar a sus hijos; y la organizacin de la
enseanza en el aula, la que al parecer no sigue un patrn apropiado.

Se debe mencionar que no existe diferencia estadsticamente significativa con otros pases
como Irn e Indonesia.
23
Este captulo analiza la informacin cuantitativa contenida en el

informe internacional. Si bien esta informacin es til porque facilita
una descripcin ms completa de las situaciones educacionales de
los distintos pases participantes, no permite hacer un anlisis de regresin con las variables de control adecuadas para determinar cules
son efectivamente aquellas variables que influyen principalmente en
los resultados acadmicos de los estudiantes, debido a que slo algunos de los factores determinantes de este rendimiento estn contenidos en el estudio del TIMSS.
Debido a estos problemas de informacin es que se ha optado
por realizar un anlisis de correlacin9 con algunas de las variables
contenidas, haciendo especial referencia a aquellas que fueron identificadas como principales causantes del rendimiento en el documento
del gobierno y aquellas que, no habiendo sido consideradas, parecen
tener cierta influencia10.
a. Cobertura educacional
Al analizar las condiciones de cada uno de los pases participantes
en el estudio podemos observar que se presentan algunas diferencias en la cobertura de educacin secundaria. Para el caso de Chile
sta alcanza al 85%11, superando la cobertura de ms de la mitad de
los pases incluidos en el estudio.
Se podra pensar que una mayor cobertura afectara la posicin
relativa en el ranking TIMSS de un pas, en el sentido que ste mostrara los resultados de un grupo mayor de nios el que contendra tal
como el gobierno describe en su anlisis una proporcin importante
de nios de extraccin social ms pobre o con mayores necesidades educativas, mientras en otros pases de recursos similares una buena parte de

10
11
24
Estimando la relacin entre los resultados del TIMSS y una variable en cada caso, es decir,
regresiones simples. Esto no permite determinar la existencia de causalidad, por lo que se
hace necesaria mayor informacin para un anlisis ms completo al respecto.
El anlisis se basar en los resultados de la prueba de matemticas.
Fuente: World Development Indicators 2000, World Bank.
estos nios se encuentra fuera de la educacin. Dicho argumento estara

insinuando que la muestra de cada pas no sera representativa, con lo
cual la informacin extrada del estudio tampoco lo sera. Si consideramos que las muestras son representativas como seala el estudio
internacional no debiese haber problema de sobre representacin de
algn grupo especfico ya que las medias muestrales por la ley de los
grandes nmeros convergen a la media de la poblacin.
Adicionalmente podemos mencionar que, de ser cierto el argumento anterior acerca de la sobre representacin, debiera presentarse una correlacin negativa entre la variable cobertura y los puntajes
obtenidos en el TIMSS; con lo que menores puntajes se obtendran en
casos en que la cobertura fuera mayor, explicndose a travs de esta
hiptesis parte de los malos resultados obtenidos por nuestro pas.
Sin embargo, esta situacin no es la que se comprueba de los
resultados del TIMSS. Tal como muestra el grfico 1, existira una correlacin positiva entre la cobertura escolar en jvenes de 14 aos y
los resultados que stos obtienen en el examen, es decir, pases con
mayor cobertura muestran mejor rendimiento promedio.
Grfico 1
Puntaje TIMSS y cobertura escolar

700
600
500
400
Chile
300
200
20
40
60
80
100
120
Cobertura nivel secundario
Por otro lado, si efectivamente nuestra mayor cobertura estuviera

influyendo en los bajos resultados promedio, debido a que seran incluidos estudiantes de menor rendimiento esperado, entonces las diferencias de rendimiento no debieran producirse al comparar slo los
mejores resultados de cada pas. Sin embargo, al comparar en trminos
25
absolutos a distintos grupos al interior de los pases se observa cmo el

promedio general de Chile es similar al obtenido por el percentil 5 en
Taiwn; ms an, el 5% de mejores alumnos chilenos (percentil 95) posee resultados equivalentes a la mediana de Singapur, confirmndose
la poca validez de la hiptesis del gobierno.
b. PIB per cpita
Tradicionalmente se ha justificado el desfavorable desempeo de
Chile en el contexto internacional, en variables relacionadas con el nivel
socioeconmico. Nuestro pas posee un producto per cpita (paridad
poder de compra)12 de us$12,240, esto es superior al de la Rep. Checa,
Hungra, Malasia, Eslovenia, Eslovaquia, Federacin Rusa, entre otros. Si
bien es cierto que existe una relacin positiva entre el nivel de PGB per
cpita de los pases y los resultados obtenidos por stos en los exmenes TIMSS (ver grfico 2) tambin es cierto que la muestra de pases
contiene un nmero importante de ellos que a pesar de presentar un
menor producto per cpita que Chile muestran resultados bastante
por sobre el promedio internacional, logrando ubicarse dentro de los
primeros 15 lugares del ranking.
En relacin con lo anterior tambin podemos descartar como
causa de los malos resultados, el nivel de desarrollo econmico en
que se encuentra nuestro pas.
Grfico 2
Puntaje TIMSS Y PIB per cpita

700
500
Chile
300
100
10000
20000
Fuente: TIMSS 1999, basado en estadsticas del World Bank.
12
26
30000
40000
c. Recursos educacionales en el hogar

El TIMSS presenta un ndice que intenta medir la disponibilidad de
recursos educacionales con que los nios cuentan en el hogar. Este
ndice (HER13) es calculado combinando las respuestas a 3 preguntas
efectuadas a los nios participantes en el examen14, las que se agruparon en: nmero de libros, elementos de estudio (computador, escritorio
y diccionario) y nivel de educacin de los padres. En base a estas respuestas los alumnos son clasificados en tres niveles de recursos (alto15,
medio16, bajo17).
Grfico 3
TIMSS y % de alumnos con HER bajo

800
600
400
Chile
200
0
20
40
% alumnos
60
80
Al relacionar la variable HER con los resultados obtenidos por los

jvenes en la prueba TIMSS18 se observa una correlacin negativa en Index of Home Educational Resources.
Al ser los nios y no los padres de ellos los que contestaron la encuesta puede existir cierto
grado de error.
15
Alumnos que reportan contar con ms de 100 libros, computador, escritorio, diccionario, y
al menos uno de sus padres posee educacin superior.
16
Alumnos que no pertenecen a los niveles alto ni bajo.
17
Alumnos que reportan tener 25 o menos libros, no tener los tres elementos de ayuda establecidos como relevantes (es decir, les falta alguno(s) de lo(s) siguiente(s): computador,
escritorio, diccionario) y sus padres no han completado la educacin secundaria.
18
Es importante destacar que esta estimacin debiera considerar los efectos generados por
el hecho que el ingreso familiar influye tanto el resultado del TIMSS de los estudiantes como
tambin el ndice HER, pero al no tener la informacin necesaria para descomponer los efectos es que se utiliza esta forma. Sin embargo, se debe tener presente que los estimadores
estn incluyendo el efecto total y no el parcial correspondiente al HER exclusivamente.
13
14
27
tre la proporcin de alumnos que se encuentran en el nivel de bajos

recursos educacionales en el hogar en los distintos pases y sus resultados acadmicos. Esto significa que a mayor proporcin de estudiantes
con un bajo nivel de recursos educacionales en cada pas, menor es
el promedio nacional de rendimiento en el TIMSS. Sin embargo, esta
correlacin que se muestra en el grfico 3 no significa que esta variable
proporcin de alumnos con bajo nivel de recursos educacionales en
el hogar sea efectivamente la causa del mal desempeo de los alumnos, ya que son diversos los factores que afectan de manera simultnea el rendimiento escolar y que deben ser considerados.
Se observa tambin que el grupo de alumnos chilenos que tiene
acceso a un nivel de recursos educativos superior (aproximadamente
un 6 % de la muestra pertenece a alto HER) logra resultados no slo
inferiores a la media internacional del grupo de estudiantes que tiene
acceso a ese nivel de recursos educativos, sino que inferiores al promedio internacional de estudiantes en un nivel medio (medio HER) de recursos educativos (476 puntos versus 487 puntos). Tambin influyen en
los resultados acadmicos de los jvenes la calidad de los profesores,
las tcnicas de enseanza que ellos utilizan, los incentivos que guan su
labor, la calidad y gestin de las escuelas, la frecuencia de uso de libros y
diccionario, entre muchas otras. Lamentablemente la informacin contenida en el estudio del TIMSS no permite considerar estas variables
con el fin de determinar el grado de influencia de cada una.
De esta forma comprobamos que la informacin disponible no
permite determinar el efecto que cada uno de los factores contenidos en el TIMSS tiene en los resultados acadmicos de cada pas. No
existe evidencia significativa que sustente el argumento utilizado por
el gobierno para justificar el mal resultado de nuestro pas, el cual
consideraba como causa de los malos resultados al alto porcentaje
de alumnos que poseen bajo nivel de recursos educacionales en el
hogar. Esto, ya que no se cuenta con informacin suficiente de otras
variables relevantes que permitan determinar efectivamente la influencia sobre los resultados acadmicos.
28
El documento publicado por el gobierno comentaba que de los

pases seleccionados (en el cuadro que se presenta en el documento, que
incluye slo a Chile, Canad, Hungra, Italia, Filipinas, Singapur y Estados
Unidos), Chile es el que cuenta con la mayor proporcin de nios evaluados por el TIMSS provenientes de hogares con un bajo nivel de recursos
educacionales.
Sin embargo, dicha seleccin de pases exclua a todos aquellos
que presentaban una mayor proporcin de nios en esa situacin.
Tal es el caso de Tnez, Sudfrica, Tailandia, Irn, Turqua, Marruecos
e Indonesia.
De acuerdo a la informacin contenida en el cuadro no es Chile
el pas que presenta mayor proporcin de estudiantes en la categora
de bajos recursos educacionales en el hogar; sin embargo, los resultados acadmicos de aquellas naciones que tienen mayor proporcin
de jvenes en esta situacin son, por lo general, tambin mayores.
En forma adicional, al comparar los resultados de los jvenes que
componen exclusivamente ese grupo, observamos cmo algunos de
stos (Tnez (434), Tailandia (447), Irn (404), Turqua (410)) son mejores
que los que logran en promedio los estudiantes de nuestro pas (392
puntos).
El TIMSS entrega tambin informacin detallada relativa a algunos componentes del indicador HER. En lo que dice relacin con los
tres elementos definidos como necesarios (computador, escritorio,
diccionario) es posible comprobar que si bien al interior de cada pas
el promedio de logro acadmico de aquellos alumnos que poseen
estos tres artculos es mayor que el de los que carecen de alguno,
no es posible determinar, a partir de esa informacin si su presencia afecta el resultado obtenido o si la falta perjudica efectivamente
el desempeo escolar de los nios. Debido que slo se cuenta con
informacin agregada no es posible cruzar esta informacin con la
referente al nivel de educacin de los padres, nmero de horas de
estudio, u otras variables relevantes.
29
Cuadro 2
Bajo nivel de recursos educacionales en el hogar

(bajo HER)
Pas
Puntaje Grupo bajos rec.
Puntaje Promedio
% alumnos
Chile
355
392
38
Tnez
434
448
38
Sudfrica
246
275
44
Tailandia
447
467
51
Irn
404
422
54
Turqua
410
429
48
Marruecos
333
337
63
Indonesia
381
403
44
Fuente: TIMSS 1999.
Se presenta, adicionalmente, informacin del nmero de libros de

que dispone el alumno en su hogar. Si bien existen estudios que confirman la existencia de correlacin positiva entre el acceso a libros y
los resultados que obtienen los estudiantes, no es posible determinar
efectivamente la influencia que stos tendran en este caso, ya que la
correlacin puede ir en la direccin contraria, es decir, que aquellos
alumnos con mejores resultados acadmicos posean tambin marcadas preferencias por la lectura, por lo que instaran a sus padres a
adquirir un mayor nmero de ellos.
Otro componente del ndice que mide la disponibilidad de recursos educacionales en el hogar (HER) es el nivel de educacin de los
padres19. Se muestra una relacin positiva entre el nivel de estudios
de los padres y los resultados obtenidos por los nios en cada pas,
en el sentido que son mejores los resultados acadmicos de aquellos nios cuyos padres presentan mayores niveles de estudios. Sin
embargo, la informacin no permite determinar la magnitud de la
19
30
Vale la pena comentar que las categoras de respuesta fueron definidas por cada pas de
acuerdo a sus propios sistemas educativos, por lo que puede no ser completamente comparable entre pases.
diferencia entre los puntajes que sera explicada por el distinto nivel
educacional de los padres.
Al respecto, se producen grandes diferencias entre los resultados
de estos grupos en los distintos pases. En Chile existe un 14% de los
alumnos examinados cuyos padres completaron la educacin superior; estos jvenes muestran un resultado promedio de 470 puntos en
el examen. En el caso de Singapur, los resultados de los nios cuyos
padres tienen altos niveles de educacin superan notoriamente los
de los chilenos, logrando 652 ptos. Estas diferencias nos impulsan a
continuar buscando factores que nos permitan explicar los buenos
resultados que algunos pases logran, para determinar cules son las
falencias existentes en Chile.
Si bien la informacin que se entrega en relacin al grado de equipamiento de los hogares es til en el sentido que permite describir
con mayor detalle la situacin al interior de cada pas; a partir de ella
no es posible establecer el efecto que los recursos educativos del hogar
tienen sobre los resultados acadmicos de los jvenes.
Al igual que en las variables descritas anteriormente, slo es posible determinar la existencia de correlacin entre los resultados en el
TIMSS y esta variable; y si sta es positiva o negativa. Lograr determinar una posible causalidad requiere de mayor informacin20.
Son muchos los factores que junto a la variable HER determinan en definitiva los resultados, por lo que la conclusin del documento del gobierno de que sta sera una de las principales causas
del mal desempeo obtenido por los estudiantes chilenos parece un
poco apresurado.
d. Extensin del tiempo escolar

Se presentan comparaciones en trminos del nmero de horas
de clases promedio durante el ao escolar, de acuerdo a lo reportado
20
Correlacin no implica causalidad.

31
por los profesores. La informacin revela que contrariamente a lo

que se piensa existe una relacin inversa entre el nmero de horas
de clases y los resultados acadmicos de los alumnos, es decir, aquellos pases que presentan mayor tiempo escolar obtienen resultados
menores en el TIMSS.
Grfico 4
TIMSS y nmero de horas de clases

800
600
400
Chile
200
0
50
100
150
horas de clases
200
250
Esto no significa que a mayor nmero de horas de instruccin los

alumnos disminuirn sus conocimientos, sino que slo deja en evidencia la falta de causalidad existente entre estas variables. Ello se
debe, en parte, a que el tiempo escolar puede estar siendo utilizado
con mayor o menor eficiencia en los distintos pases. Adems puede
darse el caso que estudiantes con peores resultados estn recibiendo
ayuda adicional por lo que ese mayor tiempo estar relacionado con
bajo desempeo. Por ello es posible descartar la argumentacin relativa a la necesidad de extender la jornada para lograr mejoramientos
significativos en la calidad de la enseanza, como se ha implementado en nuestro pas.
Se observa de qu forma nuestro pas, que muestra un promedio de 161 horas dedicadas a clases de matemticas, notoriamente
superior al de otros pases y al promedio general de los pases considerados (129 horas anuales), presenta un resultado en matemticas
notoriamente deficiente (392 puntos). A pesar de esta situacin, el go32
bierno en su documento ha calificado la posicin de Chile como muy

satisfactoria debido a esta diferencia.
Al diferenciar entre los estudiantes al interior de cada pas llama
la atencin lo que sucede entre los alumnos chilenos. Aquellos que
reciben ms de 5 horas de matemticas a la semana, es decir un 13%
de los jvenes, obtienen un promedio de 394 puntos en el TIMSS.
Sin embargo, aquellos que reciben un promedio de horas superior
a 2 pero inferior a 2,5, tienen resultados promedio de 414 puntos. La
misma situacin se repite en Singapur donde los que pertenecen al
grupo con ms de 5 horas de enseanza obtienen 592 mientras que
los que reciben menos de 3,5 horas semanales logran 623.
De esta forma, al igual que en el anlisis de las variables anteriormente presentadas, podemos sealar que no es posible determinar
el efecto que el nmero de horas de clase en forma independiente presenta sobre los resultados acadmicos, ya que si bien esta variable se correlaciona con los resultados del TIMSS no existe evidencia
de causalidad.
e. Recursos de la escuela
Es posible diferenciar entre recursos especficos para ciertas actividades, los que inciden en los resultados de las materias directamente relacionadas; y otros recursos que son generales, es decir, facilitan
las oportunidades de aprendizaje del currculum general.
De acuerdo a ello el TIMSS elabora un ndice de recursos disponibles para la instruccin de las matemticas (ASRMI) y otro de ciencias
(ASRSI), basado en las respuestas a preguntas acerca de los dficit generales que afectan la capacidad para otorgar instruccin (materiales
de instruccin, presupuesto para insumos, infraestructura, sistemas
de calefaccin y electricidad, espacio fsico para ensear) y otras sobre los requerimientos especficos a las matemticas y a ciencias. De
acuerdo a este ndice las escuelas se clasifican en nivel alto, medio y
bajo. Estudiantes en el nivel alto indica que sus directores reportaron
33
que ambos tipos de dficit (general y especfico) tienen poca o nula

incidencia en la capacidad de ensear. Aquellos en el nivel medio
pertenecen a escuelas cuyos directores reportaron que uno de los
dficits afecta la instruccin, mientras que en el nivel bajo indica que
ambos dficits afectan la capacidad de ensear.
La informacin entregada permite identificar una relacin levemente positiva entre los resultados del TIMSS y la proporcin de estudiantes en escuelas con altos recursos. Esta correlacin no permite
confirmar o descartar el efecto que los recursos de la escuela pudieran
tener en los resultados acadmicos de los jvenes en distintos pases.
Si bien la relacin es positiva, no significa que los recursos determinen
las mejoras en el TIMSS (grfico 5).
Grfico 5
TIMSS y altos recursos escuelas

800
600
400
Chile
200
0
0
10
20
30
40
% de alumnos con altos recursos
50
60
Grfico 6
TIMSS y bajos recursos escuelas

700
600
500
400
Chile
300
200
20
34
40
60
% de alumnos con bajos recursos
80
La causalidad se puede producir en ambas direcciones, es decir,

es posible que los recursos en la escuela sean los responsables en
cierta medida de los resultados acadmicos, o bien que, por tener
algunas escuelas un logro escolar deficiente, sus directores utilicen
la justificacin del dficit como excusa del mal desempeo, siendo
clasificadas como de bajo nivel de recursos.
Al analizar la situacin de las escuelas con bajos recursos se aprecia
que la correlacin entre la proporcin de alumnos en estas escuelas y
los resultados obtenidos por cada pas es mayor. Esta es una de las muchas variables que afectan el desempeo escolar por lo que considerarla en forma independiente no resulta adecuado y no permite confirmar
la conclusin del documento del gobierno en que se expresa que a
mayor nivel de equipamiento de las escuelas, mejores fueron los resultados
de los alumnos, tanto en matemticas como en ciencias.
La encuesta muestra que 22% de los estudiantes chilenos que
rindieron el examen de matemticas asisten a escuelas con un nivel
alto de recursos, es decir, cuyos directores informan no tener restricciones que afecten la instruccin. En el nivel medio, donde se encontraran escuelas que presentan slo un tipo de falencias generales o
especficas a las matemticas, est el 68%; quedando slo un 10% de
estudiantes en situacin de necesidad urgente de suplir. Algo similar
ocurre en el caso de ciencias. A nivel internacional en cambio, cerca del 20% de los estudiantes pertenecen al nivel bajo del indicador,
quedando slo un 18% en el nivel alto.
f. Currculum
Las oportunidades de aprender que enfrentan los estudiantes
depende en gran medida de las metas curriculares de cada pas. Es
necesario comparar los distintos contenidos de los currculos oficiales de cada pas participante, sin embargo, ello no es suficiente porque el currculo oficial probablemente no representa lo que efectivamente se ensea en las salas de clases (que el estudio del TIMSS
35
ha denominado como currculo implementado), pero al menos es

una aproximacin.
De acuerdo a la informacin existente, 35 de los 38 participantes reportaron tener metas curriculares nacionales, es decir, impuestas en forma pareja para todas las escuelas. Adicionalmente es necesario considerar los contenidos de dichos currculos, ya que el logro alcanzado por
cada pas puede estar influido por el hecho de que ste no contenga
los requerimientos necesarios, o bien que, contenindolos el currculo
implementado difiera del oficial, no transmitiendo efectivamente las
materias. Ninguna de estas situaciones son posibles de determinar con
la informacin disponible en el TIMSS, pero sta sirve como referente
de los sistemas utilizados por otros pases, a pesar que stos puedan no
ser el ptimo sobre el que debiramos basar nuestro currculo21.
Los diferentes sistemas educativos utilizan diversos mecanismos
para promover que el currculo oficial sea el que efectivamente se
ensee en las escuelas. Entre stos, el trabajo directo con profesores y
estudiantes de pedagoga entrenados en los temas de los currculos;
recomendacin u obligacin de uso de materiales de instruccin especficos, como textos, guas pedaggicas y notas de los ministerios;
y monitoreo e inspeccin de los establecimientos.
Chile utiliza dos de estos mtodos, ambos referentes a los materiales de instruccin. Al analizar lo que ocurre en otros pases observamos que son comunes las polticas de capacitacin de los profesores,
especialmente de los que ya se encuentran ejerciendo su labor docente, lo que se da en 34 de los 38 pases incluidos en la muestra.
La informacin proporcionada permite observar diferencias en los
nfasis (mayor, moderado, menor) puestos en los currculos oficiales
informados por cada pas. Cabe hacer notar que stos se refieren a nfasis relativos, los que pueden no ser comparables debido a la falta de
homogeneidad que se puede presentar al comparar criterios utilizados
para clasificar en grado alto, moderado o bajo en cada pas.
21
Es cuestionable el que busquemos establecer un currculo que cubra especficamente los

contenidos del TIMSS.
36
Estos resultados se complementan con las respuestas de los profesores sobre los temas que enfatizan en las salas de clases. Un 72% de
los estudiantes chilenos asisten a clases de matemticas que enfatizan principalmente nmeros, a diferencia del promedio internacional
que muestra que slo un 14% de nios se encuentra en esa situacin,
mientras que muestran un mayor porcentaje de estudiantes asistiendo a clases donde se enfatiza en forma combinada la enseanza de
lgebra, geometra y nmeros. Sin embargo, existen diferencias considerables entre los pases. Es posible observar casos como el de Inglaterra donde el 100% de los alumnos reciben el tipo de enseanza
combinada, a diferencia de la Federacin Rusa donde el porcentaje es
cero, no siendo posible determinar cul sistema es mejor.
Estas diferencias de currculos tendern a afectar el resultado relativo de cada pas en la medida que los temas examinados difieran de
los enseados en los diferentes pases. Este argumento corresponde al
utilizado en el documento del gobierno como una de las principales
causas del mal desempeo acadmico de nuestros jvenes. En aquel
documento se menciona que el currculum en que fueron formados
nuestros jvenes tanto en matemticas como en ciencias, no les preparaba para las demandas de conocimientos y capacidades formuladas en el
TIMSS... Este desfase entre el currculum nacional y las tendencias mundiales en educacin, est superado por la reforma curricular en marcha...22.
Sin embargo, el anterior argumento del currculo distinto como una
de las principales causas de los malos resultados pierde validez al considerar los resultados que Chile hubiese obtenido de considerar slo
preguntas relacionadas con materias actualmente consideradas en
nuestro currculos.
Para evaluar el efecto que las diferencias en currculos pudiera tener en los resultados finales, el TIMSS recolect informacin en base a
los encargados de cada pas, los que evaluaron cada tem del examen
22
Durante el ao 2001 se renovaran los planes y programas de sptimos bsicos y terceros

medios y para el 2002 se completar el nuevo ciclo curricular para los octavos aos y cuarto
medio.
37
definiendo si estaba o no incluido en el currculum oficial de su pas.

De los 38 pases participantes en el estudio, 34 reportaron que ms de
3/4 de los puntos (127 de los 169) contenan materias apropiadas para
sus currculos. Sin embargo, se hizo el ejercicio de identificar aquellos
temes que stos no cubren de forma de omitirlos para cada pas, obtenindose slo un efecto pequeo en el patrn de resultados mostrado por el estudio sin descontarlos.
Cuadro 3
Puntaje matemticas considerando

slo temes en currculo chileno
Pas
Puntaje
Singapur 80
Corea del Sur 73
Hong Kong 73
Taiwn 73
Japn 72
Blgica
66
Hungra
60
Eslovaquia
61
Holanda
61
Eslovenia
60
Malasia
60
Canad
59
Fed. Rusa
57
Australia
57
Rep. Checa
56
Finlandia
56
Bulgaria
54
Letonia
52
Promedio Internacional 51

Pas
Puntaje
Inglaterra
50
Italia
50
N. Zelandia
49
Lituania 49
Chipre 48
Rumania
47
Moldavia
46
Tailandia
45
Israel 44
Tnez 41
Macedonia
39
Jordania
39
Turqua
37
Irn
37
Indonesia
34
Chile
32
Filipinas
27
Marruecos
24
Si se supone que se aplica una prueba de matemticas de acuerdo

al currculo de nuestro pas, la posicin de Chile en el ranking mundial
no cambia; es decir, considerando slo preguntas contenidas en el programa chileno, la posicin de Chile en el ranking contina siendo 35 de
38 (cuadro 3). Al considerar los currculos aplicados por el resto de los
38
pases la posicin relativa de Chile tampoco cambia y el desempeo es

consistentemente inferior al promedio internacional.
Adems, se debe considerar que cuando se aplic la prueba,
aproximadamente 23 pases, entre los que se encuentra Chile, estaban en proceso de revisin de sus currculos: por lo tanto, aunque
Chile pudiese lograr mejoras absolutas en sus resultados producto de
un nuevo programa, se debe considerar que otros pases con mejor
desempeo estn mejorando sus programas y la posicin relativa de
Chile podra permanecer constante en nuevas mediciones.
g. Tamao del curso

Para Chile el promedio para toda la muestra es de 31 alumnos
para clases de matemticas y de 34 para ciencias; siendo el promedio
internacional para ambas clases de 31 alumnos.
Es difcil definir la relacin existente entre el logro acadmico y
la relacin alumno/profesor, debido a la variedad de prcticas de
aprendizaje existentes. Cursos pequeos pueden establecerse tanto
para alumnos con problemas de aprendizaje como para aquellos con
ventajas, pudiendo reflejar menores resultados que el promedio en
el primer caso o mayores en el segundo. Por otro lado, debido a las
caractersticas de las zonas rurales, es comn que las escuelas ubicadas ah posean menor nmero de alumnos por las caractersticas
de su poblacin y que los resultados en los exmenes sean bajos.
Lamentablemente el TIMSS no permite diferenciar entre resultados
de escuelas ubicadas en zonas rurales y urbanas.
De acuerdo a lo anterior no es posible concluir que el nmero de
alumnos por clase sea una variable que influye en el desempeo de
los alumnos; un contraejemplo a la hiptesis relativa a la necesidad
de disminuir el tamao de los cursos se presenta para el caso de los
pases que ocupan los cinco primeros lugares en el desempeo en
matemticas, ya que todas las clases tienen un tamao promedio superior a la media internacional.
39
h. Nivel de preparacin de los profesores

El estudio TIMSS colecta informacin relativa a la autopercepcin
de los profesores en sus capacidades para ensear determinadas materias. Se comprueba una relacin negativa entre el porcentaje de
alumnos cuyos profesores se sienten mal preparados para ensear y el
resultado que obtienen en el examen; es decir, los puntajes en el TIMSS
son menores al existir una mayor cantidad de alumnos enseados por
profesores que se sienten con deficiente capacidad para hacerlo.
Sin embargo, existe un serio problema de error en el indicador de la
autoevaluacin que los profesores efectan, toda vez que si bien existirn efectos positivos en los nios si los profesores23 se encuentran bien
preparados para ensear (y lo contrario suceder si stos se encuentran
mal preparados), tambin se producir una evaluacin ms positiva de
los profesores si los nios muestran mejores resultados acadmicos; es
decir, no es posible determinar la direccin de la causalidad.
En relacin a la certificacin24 necesaria para ejercer la profesin de
profesor la mayora de los pases muestra altas tasas de participacin:
en promedio 85% de los alumnos son enseados por profesores certificados. Chile cuenta con un 99% de sus alumnos en esta situacin, similar a la de Singapur, Australia, Bulgaria, Canad, Japn y Macedonia.
Se incluye tambin informacin relativa al dficit de profesores
de buena calidad que se puede producir. De acuerdo a la opinin
de los directores, en Chile no habra problema de falta de profesores
preparados para ensear, o al menos su carencia de ellos no afecta el
logro acadmico de los alumnos.
Slo un 7% de los estudiantes estn recibiendo educacin en establecimientos donde se considera que debido a la falta de profesores
La informacin fue obtenida a travs de un cuestionario de dos partes en el que se pregunt a profesores acerca de su capacitacin y experiencia previa; actividades y materiales
utilizados en la sala de clases; etc. Los resultados de esta encuesta no necesariamente representan la situacin de todos los profesores de 8 bsico, ya que slo los profesores de
aliumnos examinados por el TIMSS fueron encuestados.
24
Pero existe un amplio rango de criterios al definir certificacin. A modo de ejemplo se
presenta el caso de Irn, que requiere dos aos de educacin superior para calificar a un
profesor; a diferencia de Canad, que exige seis aos.
23
40
bien calificados se est afectando el nivel de enseanza. Este grupo

alcanza a nivel internacional un promedio de 19%. Sin embargo, la relacin entre los resultados acadmicos y el porcentaje de estudiantes bajo
esas condiciones no dice mucho, slo se conoce el tamao del grupo
que se encontrara en problemas, pero no se cuenta con informacin
sobre las magnitudes del problema en cada pas. El estudio tambin
entreg informacin con respecto a otras caractersticas de los profesores como edades, sexo y nivel de estudios superiores. Para Chile se
observa un bajo porcentaje de profesores de matemticas menores de
cuarenta aos en relacin al promedio internacional (20% versus 46%) y
aproximadamente un tercio que son mayores de cincuenta aos. En el
rea de ciencias, por su parte, un 26% de los profesores son menores de
cuarenta mientras que 26% supera los 50 aos de edad. Sin embargo,
es posible comprobar (ver grfico 7) que no existe una relacin directa
entre el porcentaje de nios enseados por profesores mayores de 50
aos y el resultado que stos obtienen en el examen.
Grfico 7
TIMSS y edad de profesores

800
600
400
Chile
200
0
0
10
20
30
40
% de alumnos con profesores mayores de 50 aos
50
Con respecto a la preparacin acadmica de los profesores se

aprecia que un 99% de los alumnos evaluados en Chile cuenta con
profesores certificados (ver grfico 8); en el rea de matemtica un
78% de los estudiantes tiene profesores con especialidad en ella. Estos resultados son levemente superiores al promedio internacional y
son similares a los obtenidos en ciencias. Sin embargo, se comprueba
que no existe relacin entre el grado de certificacin de los profeso41
res y el resultado acadmico obtenido por lo nios, situacin similar

al caso referente a los profesores con especialidad.
Grfico 8
TIMSS y profesores certificados

800
600
400
Chile
200
0
0
20
40
60
80
100
% de alumnos con profesores certificados
120
Fuente: TIMSS Report 1999
Pareciera ser ms determinante, por ejemplo, la extensin de los

perodos de prcticas con tutores y la comunicacin de experiencia
personal entre profesores. Japn tiene comparativamente un menor
nmero de horas frente a sus alumnos, pero son comunes las discusiones acadmicas en que los profesores comparten informacin
sobre prcticas educacionales. Adems, los resultados de TIMSS 1995
permiten concluir que no existe relacin entre nmero de aos de
experiencia del profesor y desempeo obtenido; y que la relacin de
este ltimo con el nivel de especialidad de los profesores es escasa.
Pareciera ser ms determinante la planificacin y organizacin de la
clase que la preparacin acadmica.
Esta situacin lleva a cuestionarnos sobre la necesidad de la certificacin existente hoy en da en nuestro pas. Pareciera ms lgico
permitir el ingreso al ejercicio de la labor docente a profesionales de
reas afines a la respectiva asignatura que presenten vocacin por
ensear, principalmente en aquellas especializaciones donde existe
dficit.
42
i. Expectativas educacionales
Si bien es cierto existira un efecto positivo en el desempeo de
los nios, generado por las expectativas que ellos tienen con respecto a su futuro, toda vez que stas influyen en la motivacin de los
alumnos para estudiar y terminar el colegio, no son posible de estimar con la informacin disponible, ya que tambin es probable que
la direccin de la causalidad vaya en sentido opuesto; es decir, que la
relacin positiva entre ambas variables se deba a que el mejor desempeo escolar produce cambios positivos en las expectativas futuras. Por esta razn la variable de las expectativas medida por el TIMSS
no es considerada como explicativa al momento de determinar los
factores que influyen en el logro acadmico.
A pesar de lo anterior, es interesante presentar los resultados de la
encuesta en los que se muestra que las expectativas de los alumnos
chilenos con respecto a terminar el colegio son similares a la media
internacional; un 54% cree que terminar la universidad, un 18% que
seguir un estudio tcnico y un 19% que terminar la educacin secundaria.
j. Nivel de autoconcepto positivo

Al igual que en el caso de las expectativas de estudios en el futuro, el autoconcepto de los estudiantes se encuentra en gran medida,
determinado por el rendimiento que el estudiante alcanza. De esta
forma no es posible determinar si el hecho de poseer un autoconcepto positivo afecta de la misma forma el rendimiento, o en trminos
opuestos, el mayor logro acadmico produce una mejora en el autoconcepto de los estudiantes.
El estudio presenta un ndice que intenta medir el nivel de confianza de los alumnos hacia el aprendizaje de las matemticas. Es
construido en base a 5 preguntas contestadas por los nios: 1) me
gustaran las matemticas mucho ms si no fueran tan difciles, 2) a
pesar de hacer mi mayor esfuerzo, las matemticas son ms difciles
43
para m que para el resto de mis compaeros, 3) nadie puede ser bueno en todas las materias y yo no soy talentoso para las matemticas,
4) tiendo a pensar que si inicialmente no entiendo desde el principio
algo en matemticas, nunca lo voy a entender, 5) las matemticas no
son mi fuerte. Los estudiantes que se encuentran en desacuerdo con
las cinco aseveraciones reflejan un alto ndice, aquellos que concuerdan con las cinco pertenecen al grupo con bajo ndice y el grupo
intermedio est compuesto por todas las dems combinaciones.
Las respuestas de los alumnos chilenos en esta rea, si bien se
encuentran bajo el promedio internacional, no muestran resultados
preocupantes. Un 11% muestra un alto nivel de confianza en s mismo
para aprender esta materia, mientras que un 68% pertenece al nivel
intermedio, lo que slo refleja que en una o ms de las aseveraciones
est de acuerdo.
Si bien al interior de cada pas la relacin que existe entre el
grado de confianza de los alumnos en aprender esta materia y el
puntaje obtenido en el TIMSS es positiva, llama la atencin el hecho
que los pases con mejores resultados acadmicos muestren bajos
niveles de confianza en sus estudiantes. Esto podra estar reflejando
mayores autoexigencias en algunos grupos, por lo que se hace difcil la comparacin entre pases, especialmente al incluir pases de
culturas tan diversas. A modo de ejemplo se da el caso de Singapur
que logrando un promedio de 604 puntos en la prueba, slo tiene
un 15% de alumnos que reconocen tener un alto nivel de confianza
en aprender la materia, situacin que se repite en la mayora de los
pases asiticos.
De similar forma se estima un indicador relativo a la actitud hacia las matemticas y a las ciencias. En ellos se presentan los mismos
problemas referentes a la autoseleccin que los alumnos realizan al
momento de contestar, toda vez que su actitud positiva estar directamente relacionada con su rendimiento en esa materia. Si bien es
cierto tambin existen efectos positivos de esa actitud sobre los resultados, la informacin disponible no permite establecer una relacin
44
clara, por lo cual no es posible considerar esta variable como factor

determinante de los resultados.
4 . Fact o r e s f u n da m e n ta l e s
n o i n clu i d o s e n e l a n lisis
El anlisis anterior permite comprobar si las causas que generalmente se entregan como explicacin de los malos resultados que los
jvenes de nuestro pas obtuvieron en el TIMSS, efectivamente corresponden a las variables que mayor efecto producen en el rendimiento.
Pudimos comprobar cmo la informacin del TIMSS, a pesar de entregar datos tiles respecto a la situacin relativa en que se encuentra
Chile, no permite efectuar un anlisis que d cuenta de la importancia
relativa que cada variable tiene al momento de explicar el resultado
acadmico como el documento de gobierno pretenda.
Si bien pudimos identificar ciertas correlaciones, hace falta incluir
variables determinantes sin las cuales no es posible despejar el efecto
que los otros factores pudieran tener. Entre stas se encuentran variables como el sistema de gestin de las escuelas, mecanismos de
incentivos a profesores, grado de flexibilidad en la contratacin de
stos, existencia de accountability por los recursos entregados, participacin de los padres en la escuela, entre muchas otras.
El presente captulo identifica algunas de estas variables que teniendo igual y mayor influencia en los resultados acadmicos que
aquellas que se mencionaron como causantes del mal resultado en el
TIMSS, no fueron consideradas, lo que deja ese anlisis incompleto.
a. Autonoma en la gestin de las escuelas

El TIMSS no permite diferenciar los resultados de las escuelas evaluadas por tipo de dependencia, es decir, no es posible considerar
45
las variables asociadas a la gestin como factores determinantes del

rendimiento. Sin embargo, a partir de otros estudios y de informacin
del SIMCE podemos comprobar que existe una estrecha relacin entre el logro acadmico de los alumnos y la gestin de las instituciones
educacionales.
Estudios internacionales muestran que las escuelas exitosas se
sustentan en modelos descentralizados de gestin educacional, donde existe una gran autonoma y donde los directores pueden ejercer
su liderazgo, contando con la mayor libertad para tomar decisiones
en aspectos como: administracin del presupuesto, profesores a contratar, mtodos de enseanza a aplicar, metas concretas a alcanzar,
incentivos al buen cumplimiento y sanciones al no cumplimiento
adecuado de las responsabilidades docentes.
El sistema educacional chileno, a pesar de haberse descentralizado y de entregar los recursos en funcin del nmero de estudiantes
que efectivamente asiste a clases, posee rigideces importantes que le
impiden realizar los cambios necesarios para obtener mejoras significativas en los resultados acadmicos de los estudiantes. La subvencin principal instrumento de asignacin de recursos en un sistema
descentralizado ha ido perdiendo importancia relativa. Cada ao es
mayor la proporcin de recursos que se reparten a travs de programas especiales que no premian las mejoras en rendimiento logradas
por algunas escuelas, de forma de motivar un mejor desempeo en
el sistema, sino que ms bien se asignan a aquellas que muestran
peor desempeo, no entregndoles los incentivos apropiados para
que superen esa situacin.
Adicionalmente, la subvencin actual contempla una gran proporcin de recursos previamente destinados, reduciendo la flexibilidad en el manejo del presupuesto a nivel de cada escuela.
Es necesario establecer medidas bsicas de cumplimiento y
otorgar libertad para que los directores desarrollen con creatividad
los sistemas ms adecuados para motivar e incentivar mejoras en
el rendimiento de sus profesores, toda vez que si no se logran estas
46
metas corren el riesgo de que los padres de sus alumnos opten por
trasladarlos a establecimientos que ofrezcan mejores posibilidades de
aprendizaje. Es decir, los directores tienen todos los incentivos para
buscar una gestin eficiente de su labor, por lo que se debiera confiar en lo que pueden realizar para generar diferentes alternativas de
administracin a lo largo del pas, tratando de promover aquellas que
muestren mejores resultados.
b. Accountability
Es posible mencionar un sinnmero de esquemas sobre cmo
asignar financiamiento pblico a las escuelas, algunos de ellos con
resultados ms eficientes que otros. Dentro de esta amplia gama de
alternativas es fundamental exigir resultados en forma peridica a
cambio de los recursos otorgados.
Todo sistema debe estar basado en incentivos que promuevan
alcanzar el mximo rendimiento. Tanto las instituciones como las
personas que las componen deben saber que su accionar generar
consecuencias, tanto en el caso de resultados positivos en que las
consecuencias se traducirn en distintas formas de premio; como en
el caso de resultados negativos o deficientes, que generarn algn
tipo de castigo.
Hoy da vemos cmo en nuestro pas las escuelas reciben recursos
ao a ao sin que a cambio se les pongan exigencias. Los resultados
acadmicos de nuestros alumnos son cada vez ms preocupantes;
sin embargo, no se imponen metas de logro a las distintas escuelas
de forma de exigir mejoras concretas. Ms an, aquellas escuelas que
presentan peor rendimiento reciben recursos adicionales, a diferencia de las que teniendo bajo rendimiento muestran mejoramientos
significativos.
Es necesario definir responsabilidades al interior de la estructura
escolar en nuestro pas. Actualmente, sta recae en las escuelas lo
que parece completamente razonable; sin embargo, no se han tras47
pasado a ellas todas las herramientas para que puedan cumplir su

labor en forma eficiente. Las escuelas necesitan contar con libertad
para administrar sus recursos, tanto econmicos como humanos y sin
estos cambios no es justo que ellas sean consideradas como nicas
responsables de la mala gestin actual.
Si se dan los incentivos que promuevan una mejor gestin al interior de las escuelas, exigindoles metas concretas a cumplir en plazos
determinados y estableciendo sanciones por su no cumplimiento, no
es necesario mantener las rigideces existentes hoy.
c. Incentivos a la labor docente

El factor docente corresponde al principal determinante de la calidad de la educacin que se imparte. Sin un equipo de profesores eficientes, difcilmente se lograrn resultados positivos en la formacin
de nios y jvenes.
Lamentablemente el TIMSS no cuantifica su efecto en el rendimiento; sin embargo, es posible describir la situacin de los docentes
que se presenta en Chile. La estructura actual de remuneraciones de
la gran mayora de los profesores en Chile25 no cuenta con los mecanismos ni incentivos necesarios para lograr el mximo desempeo docente. La ley 19.070 sobre el Estatuto Docente, dictada en 1991,
estableci un esquema salarial uniforme a todos los profesores. De
acuerdo a este sistema, la remuneracin de un profesor depende de
sus credenciales educacionales y los aos de experiencia, ms otras
asignaciones (perfeccionamiento, desempeo difcil, responsabilidad
directiva y tcnica pedaggica, unidad de perfeccionamiento profesional, entre otros) y bonos. Poca importancia relativa tienen las asignaciones especiales que buscan incentivar el desempeo en las aulas
a travs de premios a los profesionales que muestren resultados destacables. Esta estructura nada tiene que ver con los logros acadmi25
48
Se excluyen los profesores de escuelas particulares pagadas, ya que ellas no se encuentran

afectadas por el Estatuto Docente.
cos de los alumnos afectados, que son los que en definitiva debieran
guiar el diseo de la estructura de remuneraciones.
Pareciera razonable establecer un sistema que diferenciara las remuneraciones sobre la base del desempeo individual; sin embargo,
las presiones del gremio docente se han opuesto terminantemente a
este cambio.
Hasta ahora los profesores han recibido aumentos importantes
en sus remuneraciones, los que no se han traducido en mejoras en
la calidad de la enseanza. Durante el perodo 1990-1997 las remuneraciones promedio de los profesores se incrementaron en forma
sostenida a una tasa promedio anual de 10,4%, permitiendo que en 7
aos los salarios reales de los docentes se hayan doblado respecto a
los exhibidos en 199026.
No existe justificacin alguna para que estos profesionales negocien sus aumentos de remuneraciones en forma directa con el
Ministerio de Educacin, ya que este sistema restringe la autonoma
de gestin por parte de los administradores de los establecimientos
educacionales. Los empleadores de los profesores son los directores
de las distintas escuelas y son ellos los que debieran negociar con los
profesores, de la misma forma en que lo hacen en los establecimientos particulares pagados. Adicionalmente, es necesario entregar mayor autonoma a las escuelas para que as puedan disear mecanismos de incentivos que generen los resultados acadmicos, exigiendo
calidad como contrapartida de una mejor remuneracin.
5 . Co n clu si o n e s
El presente estudio ha intentado en base a los resultados del
estudio del TIMSS (Third International Mathematics and Science Study)
26
Fuente: Remuneraciones de los Profesores en Chile, P. Rojas. Estudios Pblicos 71. Centro de
Estudios Pblicos.
49
comprobar cules seran los principales factores determinantes del

rendimiento escolar.
Se analizaron principalmente aquellas variables que fueron previamente identificadas por el gobierno como las causantes de los
resultados deficientes. Entre ellas se mencionan las diferencias en
el currculo que se entrega a los jvenes en nuestro pas en relacin a los de los dems pases participantes; la disponibilidad de
recursos educacionales en los hogares; y otras variables relativas a
los recursos de la escuela y nivel de preparacin de los profesores,
entre otras.
Si bien la informacin contenida en el estudio TIMSS es de enorme valor por la gran variedad de antecedentes que presenta, no
posibilita un anlisis completo que permita estimar la influencia de
algunos de los factores que mayor incidencia pueden tener en el
desempeo escolar. La falta de informacin de variables tan importantes como las relacionadas con tipo de gestin de las escuelas,
estructura de incentivos a los profesores, o la existencia de metas
concretas de cumplimiento, no hicieron posible un anlisis de regresin mediante el cual se despejarn los efectos de cada uno de
los factores relevantes.
De acuerdo a lo anterior slo fue posible realizar un anlisis de
correlaciones entre cada una de esas variables y los resultados en el
examen de los distintos pases participantes. Esto permiti descartar
algunas de las explicaciones entregadas al momento de buscar responsables del desempeo deficiente.
Utilizando un anlisis similar al que concluye que ellas seran las
principales causas fue posible comprobar que:
las diferencias en cobertura escolar que supuestamente habran perjudicado la posicin relativa de Chile al cubrir ste una
mayor proporcin de estudiantes con dificultades, no explican
la situacin desventajosa en que nuestro pas se encuentra;
el PIB per cpita ms bajo alcanzado por Chile no es justificacin del menor desempeo;
50
la gran proporcin de estudiantes pertenecientes a familias

con bajo nivel de recursos educacionales no necesariamente
debiera traducirse en un menor logro acadmico;
la mayor extensin del tiempo en la escuela lejos de asegurar
mejoras en el rendimiento, muestra una correlacin negativa
entre las variables,
los recursos de la escuela muestran un bajo nivel de relacin
con los resultados en el TIMSS;
la preparacin de los profesores, las expectativas educacionales
de los estudiantes y su autoconcepto positivo no pueden ser
consideradas como variables explicativas debido a la posible
existencia de colinealidad entre cada una de ellas y la variable
que mide el rendimiento.
Si bien esta metodologa no permite identificar cules seran los
factores que efectivamente estaran incidiendo en la situacin actual
de Chile, al menos hace posible evaluar la veracidad de algunas de las
conclusiones a las que llega un anlisis de similar tcnica publicado
por el gobierno.
Finalmente, este documento incluye una breve descripcin de algunos factores que no estando contenidos en el TIMSS, poseen una
ingerencia sustancial en la calidad de la enseanza que se imparte
en nuestro pas. Entre stos se mencionan la falta de autonoma en la
gestin al interior de las escuelas y la carencia de accountability y de
incentivos a la labor docente.
51
B ibli o g r a f a
Beyer, H. Un Desarrollo Institucional Insuficiente en Educacin: Reflexiones a

propsito de los resultados del TIMSS. Serie Documentos de Trabajo 315, 2001.
Centro Estudios Pblicos.
Casey, S. No Excuses: Lessons From 21 High-Performing, High-Poverty Schools.
The Heritage Foundation.
Chubb, J., Moe, T. Politics Markets and Americas Schools. The Brookings
Institution.
Eyzaguirre, B. Polticas Educacionales Comparadas: Consideraciones a partir
del Tercer Estudio Internacional de la Enseanza de Matemticas y Ciencias. Serie
Documentos de Trabajo 288, 1998. Centro Estudios Pblicos.
Goldberger, A. Introductory Econometrics. Harvard University Press. 1998.
Libertad y Desarrollo. Las Tareas de Hoy, Polticas Sociales y Econmicas para
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Ministerio de Educacin (Unidad de Currculum y Evaluacin, Departamento de Estudios). Tercer Estudio Internacional de Matemticas y Ciencias
1999. Informe Preliminar de Resultados. 2000.
Mizala, A., Romaguera, P. Remuneraciones y los Profesores en Chile. Documento de Trabajo 93, Serie Economa. Centro de Economa Aplicada; Universidad de Chile.
Sancho, A., Arancibia, V., Schimdt, P. Experiencias Educacionales Exitosas.
Serie Informe Social 52. Libertad y Desarrollo.
TIMSS 1999, International Mathematics Report, Findings from the IEAs Repeat of the Third International Mathematics and Science Study at the Eighth
Grade.
TIMSS 1999, International Science Report, Findings from the IEAs Repeat
of the Third International Mathematics and Science Study at the Eighth
Grade.
World Bank. World Development Report 2000.
52
2 La Calidad de la
Educacin Chilena en Cifras
Brbara Eyzaguirre y Carmen Le Foulon
Una primera versin de este trabajo apareci publicada en el N 324 de la serie

Documentos de Trabajo, del Centro de Estudios Pblicos. En esta publicacin
se reproducen tres de los captulos de la versin completa.
Brbara Eyzaguirre, sicloga educacional especializada en desarrollo cogni-tivo, con experiencia en programas de mejoramiento de la calidad de la
educacin en sectores de escasos recursos. Fundadora y asesora pedaggica
de la Escuela San Joaqun (Renca), perteneciente a la Fundacin Marcelo Astoreca. Investigadora del Centro de Estudios Pblicos.
Carmen Le Foulon, Ingeniero Comercial, Pontificia Universidad Catlica de
Chile. Magister en Economa Aplicada mencin Polticas Pblicas, PUC. Investigadora del Centro de Estudios Pblicos.
Las autoras agradecen los comentarios de Harald Beyer, Loreto Fontaine y
Salvador Valds.
En este trabajo se analiza informacin proveniente de tres estudios uno nacional y dos internacionales sobre los conocimientos
y destrezas bsicas que exhibe la poblacin chilena. Conforme a la
informacin examinada, se concluye que todas las investigaciones
muestran, consistentemente, que un grupo significativo de la poblacin chilena no alcanza los niveles mnimos de conocimientos para
desempearse e integrarse bien en la sociedad actual. Los estudios
analizados dejan en evidencia, asimismo, la ausencia de estndares
altos en educacin y la necesidad de contar con ellos. A la luz de estos
resultados, se discuten lneas de accin para el mejoramiento de la
educacin en Chile, destacndose la importancia que tienen en este
sentido las evaluaciones del rendimiento escolar.
En 1983, el informe Una Nacin en Riesgo1 puso en evidencia cun
deficitaria era la calidad de la educacin en EE.UU. El informe comenzaba con la siguiente frase: Si una nacin extranjera impusiera a nuestros
nios la educacin que nosotros les estamos entregando, tomaramos este
acto como una declaracin de guerra. Desde ese momento el tema de

National Commission on Excellence in Education, A Nation at Risk; The Imperatives for Education
Reform, 1983.
55
educacin dej de ser tarea de padres de familia, profesores y especialistas para transformarse en un problema nacional. Con el intenso
debate que sobrevino, naci un movimiento desde las bases que
ha generado mucha experimentacin. Esta diversidad de proyectos
e iniciativas localizadas, unidas a la entrega de fondos del gobierno
central y de fundaciones privadas para investigar, evaluar avances y
difundir las experiencias exitosas, seguramente los ayudar a superar
la situacin en que se encuentran. Quizs hace diez aos, por falta
de datos, no habramos estado en condiciones de emitir un informe
similar para nuestro pas. Sin embargo, hoy nos encontramos ante una
irrupcin de estudios cuantitativos sobre la calidad de la educacin
en Chile, que es necesario interpretar y difundir. La mayora de ellos
han sido encargados por el Ministerio de Educacin en un positivo
esfuerzo por incorporar nuestro sistema educacional al contexto de
las exigencias mundiales.
En este trabajo se selecciona un conjunto de cifras indicativas de
la calidad de la educacin en Chile, se hace un anlisis de los datos y
a la luz de los resultados se discuten ciertas lneas de accin. Para el
anlisis se consideraron siete estudios: cuatro nacionales y tres internacionales que incluyen a Chile, tres de los cuales fueron escogidos para
incluir en este libro. Todos los estudios considerados para este anlisis
aportan informacin acerca de la adquisicin de habilidades, destrezas
y conocimientos bsicos necesarios para el desenvolvimiento cotidiano y laboral: ninguno de ellos mide conocimientos innecesarios,
ni de alto nivel acadmico. Todos, igualmente, se caracterizan por su
representacin precisa de la poblacin, buen nivel tcnico, validez de
diseos y confiabilidad en el anlisis de datos.
Lamentablemente ninguno de los estudios considerados en este
trabajo posibilita realizar comparaciones a travs del tiempo, ya que
todos son de corte transversal, es decir, evalan a la poblacin de
referencia en un momento dado2. En efecto, con anterioridad a 1999,

56
El estudio TIMSS permite comparaciones entre los pases que participaron en 1994 y 1998,
sin embargo, Chile particip slo en 1998.
la principal evaluacin de cobertura nacional, el SIMCE, no era comparable en el tiempo. La Prueba de Aptitud Acadmica (PAA) tampoco
lo es hasta el momento y nuestra participacin en las evaluaciones
internacionales slo es reciente. Un pas que invierte en educacin el
7,4% del PIB, sumando el gasto pblico y privado3, debiera contar con
evaluaciones que permitan identificar posibles avances o retrocesos
en la aplicacin de sus polticas educacionales.
1. El S I M C E y l a c a li da d d e l a
e d u c aci n b sic a y m e d i a e n C h il e
El Sistema Nacional de Medicin de la Calidad de la Educacin
(SIMCE), del MINEDUC, debiera ser uno de los instrumentos que arrojan
mayor informacin sobre el rendimiento en educacin, ya que realiza
evaluaciones censales al final de 4 y 8 bsicos y II medio. Sin embargo,
sacar conclusiones no es tan fcil como se esperara. Para comprender la
razn de esta dificultad es necesario entender cmo estn construidas
las pruebas del SIMCE. Las evaluaciones del SIMCE anteriores al ao
1998 estaban diseadas de modo que el promedio de logro constante
fuera de 65% en 4 bsico y de 60% en 8 bsico4. Para obtener estos
resultados, los niveles de dificultad de las pruebas experimentaban
variaciones de ao en ao; por lo tanto, los porcentajes generales de
logro no reflejaban en qu medida se haban adquirido los contenidos
esperados para cada curso. Las nuevas pruebas, que utilizan la teora de
respuesta al tem, tambin presentan algunas dificultades para hacer
conclusiones sobre el nivel de cumplimiento del currculo. Estas pruebas
tienen que conciliar una discriminacin fina entre los alumnos para hacer
un ranking de los colegios y la determinacin del grado de dominio de

Cifras de 1999.
Las variaciones observadas en los porcentajes de logro promedio del pas con el 65%
esperado se deben a diferencias entre la submuestra utilizada en el estudio preliminar del
nivel de dificultad de los temes y la poblacin evaluada. Vase B. Eyzaguirre y L. Fontaine,
Qu Mide Realmente el SIMCE? (1999).
57
los contenidos. Si la discrepancia entre lo que saben los nios y lo que se

espera del currculo es muy grande, el evaluador se ve en la necesidad
de optar entre no poder jerarquizar a los alumnos que no alcanzan el
mnimo o bajar el nivel de exigencias para poder discriminar bien en
esa categora5. Esta limitacin se debe al hecho que las pruebas deben
incluir un nmero restringido de preguntas para que los resultados no
se distorsionen por fatiga. Por lo tanto, en base a las nuevas pruebas
es difcil determinar la brecha entre lo que se espera que dominen los
nios al finalizar un curso y lo que saben. Tampoco aportan informacin
significativa las categoras de rendimiento establecidas posthoc por
el MINEDUC, porque se definen en torno a los logros relativos y no a lo
que se espera que dominen6.
Sin embargo, si se analizan los porcentajes de logro dados por el
SIMCE junto a un anlisis de los grados de dificultad de las preguntas
de la prueba, es posible concluir algo acerca del rendimiento de los
nios. A continuacin se revisarn temes de reas significativas de
cada asignatura para perfilar el nivel de conocimiento alcanzado por
los alumnos chilenos. Se tomarn los ltimos SIMCE disponibles de
cada curso, ms la penltima evaluacin de 4 bsico, porque recoge
informacin que complementa la de 1999.
. Desempeo en lenguaje y comunicacin
a) Comprensin de lectura
En lenguaje, uno de los aspectos ms importantes por evaluar
es la comprensin lectora de los alumnos. Esta habilidad no slo

58
Es decir, el mximo poder de discriminacin de las preguntas est dado por lo que la
poblacin conoce; por lo tanto, si la poblacin por evaluar est muy lejos de lo definido
para un curso determinado, la prueba tendr que ajustar su nivel de dificultad a lo que sabe
la poblacin.
Las categoras establecidas se dividen en cuatro niveles de rendimiento: deficiente, bsico,
medio y alto. En las pruebas de 4 bsico, el nivel alto de logro se refiere al cumplimiento
de los objetivos mnimos y contenidos fundamentales y el nivel bsico se refiere al logro de
objetivos de 2 bsico. Para obtener esta informacin fue necesario analizar las preguntas
contestadas por los alumnos en cada categora.
supone obtener informacin y comunicarse a travs de lo escrito,

sino que implica la posibilidad de aprender a travs de la lectura.
Adems, dada la relacin entre comprensin oral y escrita, involucra
la capacidad de entender lo que expone el profesor y lo que se dice
en los medios de comunicacin. La comprensin de lectura est
directamente asociada a la adquisicin de vocabulario, y es, a su vez,
uno de los mejores predictores del xito acadmico. El anlisis de
las pruebas de 4y 8 bsico nos muestra que en enseanza bsica
alrededor del 40% de los alumnos no logra responder preguntas
literales de textos simples acerca de materias conocidas. En segundo
medio este porcentaje baja al 33% de los alumnos que permanecen
en el sistema, lo que no se debe a que la poblacin haya mejorado
su capacidad lectora, sino a que en los dos primeros aos de enseanza media ha desertado el 14% de los alumnos. Aquellos que
abandonaron el sistema seguramente tienen una capacidad lectora
peor que la de los que permanecieron en l. La lectura de los textos
utilizados en la prueba nos muestra que los porcentajes de logro
obtenidos son an menos alentadores que lo que revelan las cifras
anteriores, ya que el nivel de dificultad de las lecturas y de las tareas
exigidas es extremadamente bsico. A continuacin entregamos
algunos ejemplos:
El SIMCE de 4 bsico de 1996 elige el siguiente texto informativo
breve, sobre un tema ya estudiado en ciencias:
El ambiente natural que nos rodea se llama naturaleza. Es el conjunto de seres vivos y de materia que existe en la Tierra [...]
Pregunta: A qu se llama naturaleza en la lectura?
a) a los seres vivos y a la materia;
b) a la inteligencia del hombre;
c) al agua, el aire y las rocas.
El 42% no logr contestar bien esta pregunta7.

Extractado de MINEDUC, Manual de Orientaciones para la Interpretacin de Resultados de
Cuarto Ao Bsico 1996 (1997).
59
En 8 bsico las lecturas elegidas son elementales y en la prctica

corresponden a 6 bsico8. Una muestra de ello es el extracto de
uno de los dos textos incluidos, titulado El Come Palabras.
Pepa, ser el salvador de la escuela, voy a comerme todas las palabras, todos los nios me lo agradecern. Con un sistema rgido y ordenado, Lucas comenz a engullir las palabras ms apetitosas. Seguira
un cuidadoso orden gastronmico: en primer lugar el aperitivo; para
un plato ligero y liviano escogi las preposiciones: a, ante, bajo [...]
Lo que Lucas no sospechaba es que su accin comedora empezara a complicar mucho las relaciones comunicativas con los hombres.
Al da siguiente, al pedir el bocadillo del colegio: Pap, ponme pan
ggg mantequilla. S, Lucas, pero, qu te pasa? Qu es ese ruido tan
extrao? Te pondr el pan ggg mantequilla.
Frente a este texto, el 19% no pudo contestar la pregunta de por

qu Lucas quera comerse las palabras, la cual tena una respuesta
textual en las alternativas sera el salvador de la escuela, y el 38%
no pudo distinguir el problema que se origin con la falta de las
preposiciones representado en la alternativa un impedimento
para comunicarse.
En el SIMCE de II medio 1998 se presenta una lectura de dos prrafos de extensin sobre la segunda guerra mundial. Para juzgar
el nivel de dificultad se debe tener en cuenta que los alumnos
estudiaron el tema previamente en 8 bsico. Por lo tanto estn
familiarizados con los hechos y conceptos tratados en el texto.
Las preguntas son las siguientes:
) Qu llev a Estados Unidos a tomar parte en la segunda guerra mundial?
La respuesta se encontrara en la siguiente seccin: Japn, ansioso

de dominar el Pacfico, atrajo al conflicto a los Estados Unidos. Se
acepta como correcta cualquier respuesta que sugiera el inters
de los japoneses o de Japn por dominar el ocano Pacfico.
Vase B. Eyzaguirre y L. Fontaine, Qu Mide Realmente el SIMCE? (1999).
60
2) En qu ao comenz a perder la guerra Alemania?
La respuesta se desprendera de la siguiente oracin: Durante

los tres primeros aos, la oleada de la victoria favoreca exclusivamente a Alemania y a las naciones que se le unieron; pero a fines
de 1942, los aliados detuvieron primero el avance del Eje y luego
empezaron a reducirlo.
3) Qu significa Europa fue el teatro inicial del conflicto?
La alternativa que dice que la segunda guerra mundial comenz

en Europa se desprende directamente del texto, ya que ste se
refiere a la invasin de Polonia por Alemania como el comienzo
de la guerra y luego se explaya sobre la extensin del conflicto a
los otros continentes9. En promedio, el 33% de los alumnos no
contesta estas preguntas que exigen una mnima interpretacin.
Estos alumnos estn a dos aos de rendir la prueba de aptitud
acadmica (PAA), que incluye textos y preguntas significativamente ms difciles. Desde luego, en ella los trozos son ms extensos y
por lo general no tratan temas vistos en clases. Esta discrepancia
en los niveles de exigencia enva seales equivocadas a las escuelas y alumnos. Les indica que alcanzan niveles aceptables cuando
en realidad sus logros son mediocres.
Las respuestas a las tareas de comprensin presentadas en el SIMCE
nos muestran que, aproximadamente, uno de cada tres alumnos tiene
dificultades para comprender tareas simples de lectura. Si ello es as,
entonces el aprendizaje independiente a travs de guas enfrenta una
seria limitacin. Seguramente los nios que no pueden leer los trozos
presentados se vern seriamente frustrados si intentan estudiar solos
en los textos de estudio de ciencias e historia correspondientes a su
curso, ya que son ms complejos que los trozos presentados. Algo similar sucede con la literatura: sta exige seguir una trama que requiere
ir ms all de una lectura literal; el nio debe inferir y anticipar lo que
Extractado de MINEDUC, Informe de Resultados Segundo Ao de Educacin Media (1999).

61
suceder para poder entender el libro y entretenerse con l. Los listados

de libros sugeridos por el propio MINEDUC estn muy por sobre las
capacidades lectoras mostradas por los alumnos. La dificultad para leer
tambin tendr consecuencias en matemtica, ya que los problemas
enunciados verbalmente requieren de un buen manejo del lenguaje
oral y escrito. Por lo tanto, el problema puntual de comprensin lectora
tendr consecuencias en el aprendizaje general.
Respecto de aquellos alumnos que responden bien, no es posible
determinar cul es su real nivel de comprensin lectora, porque las
tareas presentadas tienen un techo que no permite distinguir cunto
ms pueden leer. Sabemos que pueden leer trozos de un mnimo
nivel de dificultad, pero no sabemos cmo enfrentarn los textos que
corresponden a su curso. En otros pases se han realizado pruebas
que logran distinguir con ms certeza las habilidades lectoras de su
poblacin10, las que se podran tomar como ejemplos para perfeccionar las pruebas.
b) Redaccin
Redaccin es una destreza que ha ido adquiriendo cada vez ms
importancia en el currculo. Ya no es slo un medio para comunicarse,
sino que se entiende como un poderoso instrumento del pensamiento. En el acto de componer, los escritores aclaran y ordenan sus ideas,
aprenden de s mismos y del mundo. Tambin se sabe que ayuda a
10
62
El Departamento de Educacin de Estados Unidos aplica una prueba muestral a toda la

nacin que distingue tres niveles de lectura (avanzado, adecuado, bsico) para tres tipos de
textos diferentes (literarios, informativos, instructivos), exigiendo realizar distintas tareas que
demuestren comprensin (respuestas literales, respuestas que exigen interpretacin, respuestas
personales y crtica). El estado de Texas realiza una prueba especfica de comprensin lectora
anual y censal por cada curso. Para elaborarla, un grupo de expertos define previamente el nivel
lector requerido para cada curso, y en base a ello se definen los criterios exigidos. La OECD
junto con Statistics Canada realiza un estudio internacional de habilidades lectoras que distingue
con claridad distintos niveles de comprensin en lectura de prosa, documentos y textos con
datos cuantitativos. Vase, respectivamente; U.S. Department of Education (National Center for
Education Statistics), The NAEP Guide (1999); Texas Education Agency, Interpreting Assessment
Reports: Texas Student Assessment Program (2000); y OECD y Statistics Canada, Literacy in the
Information Age (2000).
asimilar mejor la estructura de la lengua, y por lo tanto facilita la comprensin escrita y la comunicacin oral. En 4 bsico (SIMCE 1996)11,
el 70% de los nios en escuelas municipalizadas y el 64% en escuelas
privadas subvencionadas no saba separar las frases y oraciones con
la puntuacin correspondiente. Esto puede obedecer a que los alumnos redactan pocas veces, a que no se les insista en la importancia
de la puntuacin, a que rara vez les corrijan sus escritos o a que no
asimilan lo que se les ensea. En cuarto bsico la mayora de los nios
debiera utilizar intuitivamente los puntos para separar sus ideas.
No es posible desprender mayor informacin de esta prueba porque no se dio a conocer cul era la tarea exigida y cules los criterios
para asignar los puntajes de logro.
En 8 bsico12 se mantienen los problemas de ortografa literal
y de puntuacin y, al igual que en la prueba anterior, es poco lo que
se puede decir de los dems aspectos porque no se da a conocer la
naturaleza de la tarea.
En II ao de enseanza media13, el 12% ni siquiera intenta la tarea de
redactar una carta a un amigo o amiga expresando felicidad o alegra
en 10 lneas. Un 21% obtiene cero puntos en redaccin, lo cual implica
que el texto es ilegible o incomprensible, no manifiesta el sentimiento
pedido a pesar de haber empleado el formato de carta. Un 14% presenta problemas de contenido o de forma, los alumnos no redactan con el
formato de carta o expresan moderadamente el sentimiento exigido.
Es curioso notar que este porcentaje de alumnos no es capaz de seguir
instrucciones simples, aun cuando han asistido por ms de diez aos al
colegio. Adems de los problemas de formato, la calidad de la redaccin afecta a la comprensin del texto. En los casos en que la redaccin
es clara, caen en esta categora los que cometen hasta cinco errores de
Los resultados expuestos se basan en MINEDUC Manual de Orientaciones para Interpretacin
de Resultados de 4 bsico 1996, (1997).
12
Los resultados expuestos se basan en MINEDUC, Resultados SIMCE Octavos Aos 1997: Castellano (1998).
13
Los resultados expuestos se basan en MINEDUC, Informe de Resultados Segundo Ao de Educacin Media (1999).
11
63
acentuacin y dos de literacin. Un 38% escribe en formato carta pero

el sentimiento expresado se confunde con otros, presentan problemas
de redaccin que no afectan la comprensin y tienen hasta siete errores ortogrficos. Slo un 16% alcanza el puntaje mximo que se da a
nios que logran expresar claramente un sentimiento de felicidad en
formato carta, aceptndose hasta dos errores de acentuacin y uno de
literacin. Tenemos as que el 47% de los alumnos de segundo medio
redacta en forma muy insuficiente una carta sencilla.
Cuando se les pide a los alumnos hacer una redaccin que requiere un poco ms de elaboracin, como explicar en sus propias
palabras lo que es una revista, el 74% de los alumnos no es capaz de
dar una definicin mnimamente aceptable. Slo el 1% incorpora en
su respuesta una explicacin que incorpora la funcin de una revista
y sus principales caractersticas.
Incluir en el SIMCE una seccin de redaccin ha sido un gran
avance y, dada su importancia, est plenamente justificado el mayor
costo que implica corregirla manualmente por jueces expertos. Sin
embargo, si queremos que la evaluacin de esta destreza sea una
seal para que en efecto se ensee a redactar, se debe incluir en el
currculo y en las pruebas un espectro ms amplio de tareas (textos
narrativos, informativos y ensayos). A su vez, para que las evaluaciones
aporten informacin til es necesario definir criterios de correccin
claros que den cuenta del tipo de aciertos y errores cometidos y difundirlos junto a ejemplos reales corregidos.
. Desempeo en matemtica
Las pruebas muestran que la mayora de los estudiantes no logra saber los conceptos que el currculo define para cada curso en el
tiempo esperado. Esto es grave, porque la brecha que se va produciendo ao tras ao conduce a que los alumnos egresen de cuarto
medio sin los conocimientos mnimos.
Para lograr que la mayora de los alumnos manejen los conceptos matemticos requeridos por los programas actuales en ense64
anza media, es necesario que en cada ao de enseanza bsica

se logren los contenidos esperados para cada curso14. La construccin de los conceptos matemticos sigue un orden lgico, donde
los ms avanzados suponen un conjunto de nociones previas. Si se
analiza la carga de conceptos de matemtica del currculo de los
ltimos cursos de bsica y de enseanza media, nos daremos cuenta de que para dominarlos no se puede perder el ritmo. El nivel de
conocimiento de los alumnos de 4 bsico evidenciado en la prueba SIMCE indica que alrededor de dos tercios de los alumnos no ha
aprendido las nociones bsicas de matemtica que les permitirn
abordar los conceptos exigidos en los cursos siguientes. La suma, la
resta y el clculo mental no estn bien afianzados y tampoco dominan la multiplicacin. Es difcil entonces que puedan enfrentar con
buen pie el aprendizaje de la divisin, las fracciones y decimales
que les corresponden a continuacin. Esto implica que irn acumulando dficit y que difcilmente habrn logrado aprender al final de
su educacin escolar lo que el pas ha considerado que son los objetivos fundamentales y contenidos mnimos de matemtica. Esta
realidad queda en evidencia en los resultados que presentamos a
continuacin.
Sobre la prueba de matemticas de 4 bsico15 de 1996 es poco
lo que se puede decir, dado que los temes publicados son slo 4 de
un total de 45.
En la pregunta Cunto es 3.800 (500 + 200)?, con las alternativas:
A) 3.500; B) 3.300 y C) 3.100, slo el 50% de los alumnos la contesta y de
ellos el 40% no lo hace bien. Otro tanto sucede con la operacin 5 x
(149 38), que es resuelta slo por un tercio de los alumnos.
14
15
En la Tercera Prueba Internacional de Ciencias y Matemticas (TIMSS), Singapur, Corea, Japn

y Hong Kong destacan por su rendimiento en matemticas. Ellos logran que sus alumnos
aprendan cada ao lo planificado en su currculo, lo que permite que puedan cubrir conceptos nuevos en los cursos siguientes. Slo de esta forma los alumnos alcanzan a dominar el
gran nmero de conceptos matemticos que requieren los programas de estudio.
Los ejemplos y resultados estn basados en MINEDUC, Manual de Orientaciones para la Interpretacin de Resultados de Cuarto Ao Bsico 1996 (1997); MINEDUC, Informe Tcnico SIMCE 2000
(1999), folleto tcnico con el anlisis de los resultados del SIMCE de 4 Bsico de 1999.
65
Las dos operaciones restantes se refieren a una suma y una resta

de fracciones con igual denominador (3/7 + 2/7) y (3/6 2/6). Esto es
simple operatoria, no explora manejo conceptual de fracciones que
normalmente implica un mayor nivel de dificultad. An as, el 40%
de los alumnos no logra resolverlas. No tenemos informacin sobre
resolucin de problemas, rea en que normalmente hay resultados
ms bajos que en la de clculos directos.
En este mismo curso, en la prueba de 1999, el 32,4% de los alumnos cae en la categora deficiente. Esto indica que casi un tercio de los
alumnos ni siquiera ha adquirido las destrezas esperadas para segundo
y tercero bsico. El 31% alcanza ese nivel bsico y el 25% logra un nivel
intermedio que implica un dominio precario de los contenidos de 4
bsico. Slo el 11,4% logra el nivel alto que se traduce en un buen manejo de los contenidos mnimos y objetivos fundamentales de ese curso.
Alcanzar el nivel alto no significa, en caso alguno, haber avanzado ms
all de los contenidos mnimos exigidos para cuarto bsico.
En la prueba de 8 bsico de matemtica (1997) se obtuvo 62,7%
de logro. El anlisis del nivel de dificultad de la prueba revela que las
preguntas elegidas corresponden, en promedio, a materias de sexto
bsico chileno y de un quinto bsico internacional. Es decir, tenemos
slo 63% de logro en tareas que corresponden a dos y tres aos ms
bajos que el ao cursado16.
Segn los resultados de la prueba, slo el 35,6% de los alumnos
de 8 bsico habra respondido bien ms del 70% de esta prueba de
bajo nivel de dificultad. En la prueba para II medio (1998), cerca del
70% de las preguntas corresponden a contenidos de 8 bsico, pero
exigen razonamiento, lo que aumenta en algo su nivel de dificultad. El
15% corresponde a resolucin de problemas con contenidos bsicos
de 2 medio y el 15% a definiciones y operatoria de materia de enseanza media.
Como dijimos anteriormente, de los puntajes generales no se puede desprender directamente informacin acerca del nivel de dominio
16
66
Vase B. Eyzaguirre y L. Fontaine, Qu Mide Realmente el SIMCE? (1999).
de los contenidos de los jvenes de la edad. El anlisis de los porcentajes de logro de cada pregunta s lo puede hacer. De las 45 preguntas,
7 involucran aplicar proporciones a problemas de la vida diaria, en las
cuales el porcentaje de alumnos que responde correctamente nunca
supera ms del 40%. Un ejemplo de uno de ellos es:
Chile es un pas largo y angosto, como ya sabemos, y por consiguiente su mapa tambin lo es. Si consideramos que de Arica a Magallanes hay, aproximadamente, 4.000 kilmetros..., qu largo tendra el
mapa de Chile si se dibujara un centmetro por cada kilmetro?17
El 69% de los alumnos no marc la alternativa correcta en esta pregunta que debiera ser parte del repertorio de alumnos de 8 bsico.
Poco se puede decir de la preparacin de nuestros alumnos para
leer grficos. La nica pregunta incluida en esta rea se poda resolver
fcilmente sin recurrir al grfico.
En materias propiamente de II medio, como es la resolucin de
problemas utilizando sistemas de ecuaciones, el porcentaje de alumnos que logra contestar correctamente desciende an ms. Slo el
1% logra plantear una pregunta sobre la base del enunciado verbal
del problema y del sistema de ecuaciones correspondiente. El formular una pregunta tiene la dificultad de ser tarea exigida con poca
frecuencia a los alumnos de la enseanza chilena, aunque el folleto
que se envi a los colegios para dar a conocer el nuevo formato de
la prueba inclua ejercicios similares y les daba especial importancia a
los problemas de sistemas de ecuaciones.
Las restantes preguntas que incluyen ecuaciones son mucho ms
fciles que la anterior y an as tienen un bajo porcentaje de logro. Slo
el 40% de los alumnos es capaz de valorizar una ecuacin sencilla para
calcular cmo vara el costo de una tirada de peridicos segn el nmero de ejemplares. Slo la mitad de los alumnos pudo seleccionar
una ecuacin para representar cunto ganara una persona con relacin al sueldo de otra. Nociones bsicas de ecuaciones y expresiones
17
Los resultados expuestos se basan en MINEDUC, Informe de Resultados Segundo Ao de

Educacin Media (1999).
67
algebraicas se comienzan a ensear en 7 bsico y se esperara que en

segundo medio este nivel elemental estuviera consolidado.
Estas nociones son indispensables para trabajar con frmulas
sencillas en fsica, qumica, manejo de datos en las ciencias sociales,
clculos de intereses y resolucin de problemas sencillos de la vida
diaria. Sin embargo, la mitad de los alumnos de 2 medio no las domina y seguramente el grupo que desert tampoco18.
. Desempeo en historia y geografa
En la prueba de historia y geografa19 de 8 bsico el panorama no
difiere de lo que sucede en lenguaje y matemtica. Una proporcin
importante de alumnos no logra adquirir conceptos mnimos para ubicarse en el espacio y en el tiempo. Por ejemplo, el 45% de los alumnos
no tiene clara la ubicacin de los continentes, materia que corresponde
a los primeros cursos de enseanza bsica y que debiera ser reforzada
cuando se estudia historia americana y universal. Para ellos Amrica es
uno de los continentes que rodean el Mediterrneo, y no pueden identificar a Europa como el nico continente, entre las alternativas presentadas, que se ubica completamente en el hemisferio norte, a pesar de
que se les ayuda con el mapamundi, el cual tiene la lnea del Ecuador
dibujada y el nombre de los continentes escritos. En un mundo globalizado como el nuestro, nadie podr sostener que estos conocimientos
son innecesarios. Despus de 9 aos de escolaridad, con 180 minutos
de clases semanales de historia y geografa, lo mnimo que podemos
exigir es que ubiquen los continentes en un mapa.
La prueba revela tambin que los nios desarrollan poco su lgica.
Por ejemplo, una de las preguntas presenta un mapa de la segunda
regin con la siguiente leyenda: En el mapa se observa, oscurecido, el
territorio ocupado por un pueblo que habit los oasis del Desierto de AtaDe la cohorte de edad que ingresa a primero bsico, el 35% ha desertado al terminar
segundo ao medio, segn MINEDUC, Compendio de Informacin Estadstica (1999).
19
Se analiz la prueba de 8 bsico de 1997 segn el informe del MINEDUC, Historia y Geografa:
Resultados SIMCE Octavos Aos de 1997 (1998).
18
68
cama, desarrollando en ellos la agricultura..., y luego pide a los alumnos

que indiquen a qu pueblo precolombino se refiere el prrafo.
El 30% de los alumnos no selecciona la alternativa atacameos, es
decir no se dan cuenta de que la pregunta sugiere la respuesta20.
En la pregunta que exige manejar el concepto de tiempo, los alumnos tambin evidencian pocas habilidades deductivas, o carencias en
aritmtica bsica. La mitad de los alumnos no fue capaz de calcular, a
partir de la lnea del tiempo presentada, cul de los cinco perodos de la
historia, con sus aos de inicio y de trmino, tiene la mayor duracin.
La prueba de historia y geografa revela un nivel menos que mnimo de exigencia y un nivel bajo de aprendizaje. Es difcil que nios con
este grado de conocimientos puedan alcanzar, en los cuatro aos de
enseanza media que les quedan, un marco conceptual que les permita integrar los acontecimientos que enfrentarn a lo largo de su vida, en
un todo que tenga un grado de organizacin y de relacin entre s.
. Evolucin de los rendimientos
Como consecuencia de la tcnica escogida para disear la prueba
SIMCE, no se ha podido establecer la evolucin que ha tenido la calidad
de la educacin a travs del tiempo. Como ya se explic, se opt por
un sistema de pruebas relativas en las cuales los puntajes medios se
mantienen constantes ao tras ao. Para lograrlo, se varan los niveles
de dificultad de una a otra evaluacin. En consecuencia, no procedan
las comparaciones entre las pruebas. Existe un proceso tcnico para
equiparar puntajes, pero en el caso de las ltimas mediciones no se han
cumplido los requisitos tericos para que las equivalencias sean vlidas
y confiables21. Las evaluaciones futuras sern comparables.
Los pueblos precolombinos se estudian dos veces en enseanza bsica, por lo tanto
debiera ser una materia bien conocida por los alumnos.
21
Para que sean comparables, se requiere que las pruebas compartan caractersticas de
contenido y formato. Dado que las pruebas se reestructuraron con el cambio de currculo,
no fue posible cumplir con estos criterios.
20
69
. Consideraciones sobre los sistemas de evaluacin

El SIMCE nos muestra que la calidad de la educacin en Chile es deficiente, pero adems queda en evidencia que el sistema de evaluacin
en s tiene problemas de calidad. Invertir en su perfeccionamiento es
esencial si queremos tener indicadores que ayuden a adoptar medidas
fundadas en datos precisos ms que en apreciaciones generales.
La prueba del SIMCE fue diseada para obtener informacin del
estado de la educacin en el pas y para dar a conocer a los apoderados la calidad pedaggica de los establecimientos. Este segundo
objetivo es fundamental, ya que uno de los principales mecanismos
para mejorar el rendimiento es la presin que pueden ejercer los padres al matricular o retirar a los alumnos de las escuelas22.
Ambos roles no se han cumplido bien. Esto se debe en parte a
caractersticas de las pruebas, pero tambin se debe a una falta de
elaboracin y difusin de los resultados. Un pas que est invirtiendo
fuertemente en educacin23 y que aspira a mejorar sus logros debiera perfeccionar sus sistemas de evaluacin. Al revisar el SIMCE a
la luz de los sistemas de evaluacin nacionales o estatales de otros
pases, queda en claro que estos ltimos entregan ms y mejor informacin24. En general, un buen sistema de medicin permite contestar las preguntas descritas en el Cuadro 1 para cada nivel (en negrita
se destacan aquellos puntos en que el SIMCE entrega informacin
efectivamente). Contar con un sistema de evaluacin que contenga
buena informacin es un primer paso, el siguiente es invertir en la
difusin de los mismos.
En el sistema actual, los establecimientos municipales y particulares subvencionados reciben
sus ingresos de acuerdo al nmero de nios matriculados en sus respectivas escuelas. Por lo
tanto, perder matrcula arriesga la viabilidad financiera de sus proyectos.
23
Inversin de 2.700 millones de dlares anuales, segn la Ley de Presupuesto de 1999.
24
Vanse los informes del US. Department of Education (National Center for Education Statistics),
The NAEP Guide (1999). Tambin al sistema de Texas, en Texas Education Agency, Interpreting Assessment Reports: Texas Student Assessment Program (2000); Texas Education Agency,
2000 Accountability Manual: The 2000 Accountability Rating System for Texas Public Schools and
Schools Districts (2000); Texas Education Agency, Snapshot 99. 199899 School District Profiles
(2000); OECD y Statistics Canada, Literacy in the Information Age: Final Report of the International
Adult Literacy Survey (2000).
22
70
Cuadro 1
Preguntas que un buen sistema de

evaluacin nacional permite contestar
A nivel pas
Si existe un avance o un retroceso en
el logro nacional a lo largo del tiempo.
Cul es el tamao de la brecha entre
lo que nos proponemos que sepan
nuestros nios y lo que logran.
Cuntos nios son promovidos sin haber
dominado los contenidos mnimos para
cada curso.
Cmo es el ritmo de aprendizaje de
los alumnos (cuntos nios se quedan
estancados en los primeros aos,
cuntos avanzan a un ritmo constante
pero muy lento y cuntos van logrando
las metas anuales o ms).
Cul es el rendimiento de las
comunas y de las escuelas.
Cul es el beneficio en trminos de
rendimiento de programas especficos.
A nivel escuela
Cmo se compara
su escuela con las de
caractersticas similares
Cules son las tpicos
deficitarios y fuertes
de cada asignatura*.
Cuntos alumnos no estn
logrando los objetivos
mnimos y contenidos
fundamentales para ser
promovidos de curso**.
A nivel padres y alumnos

Cmo est el alumno en
relacin con la poblacin
general.
Si el alumno est aprendiendo
lo que se espera para cada
curso.
Cul es la calidad del colegio
en trminos de cumplimiento
de los planes de estudio.
Cules son los colegios
comparables que lo hacen
mejor.
* El SIMCE incluye informacin acerca de los porcentajes de logro por contenidos especficos. Sin embargo, el anlisis no est
a la altura de la informacin entregada por pruebas como el NAEP. Esta da una retroalimentacin detallada de los tipos de
habilidades y conocimientos alcanzados. Para esto elabora criterios (benchmarks) en cada una de las grandes reas de cada
asignatura. Vase: US. Department of Education, The NAEP Guide (1999).
** El actual SIMCE estableci categoras de rendimiento que permiten clasificar el rendimiento de los alumnos en alto, intermedio,
bsico y deficiente. Sin embargo, ellas no estn definidas en funcin de los objetivos mnimos y contenidos fundamentales
del curso evaluado. Por ejemplo, el nivel bsico corresponde, ms o menos, a preguntas de segundo bsico. Por lo tanto, los
establecimientos no reciben informacin directa sobre el nmero de nios que logra los objetivos mnimos.
Fuente: Elaboracin propia.
Hay ejemplos de experiencias exitosas en las cuales nos podemos

apoyar. Una de ellas es el sistema de evaluacin e informacin a los
padres instituido en el estado de Texas25. En el Cuadro 2 se entregan
25
Vanse Texas Education Agency, Interpreting Assessment Reports: Texas Student Assessment
Program (2000); Texas Education Agency, 2000 Accountability Manual: The 2000 Accountability Rating System for Texas Public Schools and Schools Districts (2000); Texas Education
Agency, Snapshot 99: 199899 School District Profiles (2000).
71
detalles de los datos recogidos, conocerlos es importante porque

Texas tiene una poblacin escolar similar a la de Chile y los costos de
implementacin del sistema son manejables26. Enriquecer la elaboracin y mejorar la difusin de la informacin que entrega el SIMCE
es un imperativo para el mejoramiento de la calidad de la educacin.
Los ejemplos anteriores pueden servir de pauta para ello.
Cuadro 2
Informacin entregada a los padres,

a las escuelas y al pblico general por
el Sistema de Evaluacin de la Calidad
de la Educacin de Texas (TASS)
Padres y alumnos
Escuela
Pblico general
Objetivos detallados por

asignatura. Por ejemplo, en
comprensin de lectura se
distinguen 6 objetivos, cada uno
con una medicin independiente.
Resumen del desempeo de

los cursos. Incluye nmero y
porcentaje de alumnos que
domina cada objetivo y porcentaje
que cumpli con el mnimo
esperado en la asignatura.
El sistema de evaluacin de
Texas obliga a los distritos y a
los establecimientos a realizar al
menos una reunin para informar
pblicamente sus resultados.
Esta poltica es parte de las
exigencias de rendicin de cuentas
establecidas en el estado. Para esto
elabora una serie de informes en
los cuales clasifica a los colegios
en cuatro categoras; el principal
indicador utilizado es el porcentaje
de alumnos que aprueban o fallan
en los exmenes. Adems se
incluye repitencia y deserciones,
entre otros. Las categoras son:
Ejemplar, Meritorio, Aceptable e
Inaceptable.
Nmero de respuestas correctas

y nmero total de preguntas
evaluadas por asignatura y por
objetivo.
Informe de rendimiento segn

grupos demogrficos en cada
asignatura y por objetivos.
Los datos resumidos de las

escuelas y de los distritos son
de conocimiento pblico y se
difunden a travs de un informe
detallado de sus perfiles.
26
72
El proceso completo desde la elaboracin hasta la difusin de los resultados por nio
para una prueba, lase matemtica o comprensin lectora, es de aproximadamente US$ 3
y US$4 dlares.
(continuacin Cuadro 2)
Padres y alumnos
Escuela
Se seala si el alumno logr el

nivel de dominio mnimo en cada
objetivo por asignatura.
En redaccin, se entrega un
informe en el que se especifica
el nmero de alumnos que se
encuentra en cada categora
analtica.
En redaccin se entrega
informacin analtica sobre la
organizacin y estructura del
ensayo exigido, sobre la ortografa,
uso de vocabulario y construccin
de oraciones.
Listado de alumnos que cumplen

con los requisitos para graduarse.
Se informa si el alumno logr

aprobar las expectativas mnimas
de cada asignatura y se entrega el
puntaje obtenido en la prueba.
Informe sobre los avances

realizados respecto a aos
anteriores
Pblico general
Adems, se presenta en forma

grfica el lugar ocupado por
el alumno con relacin a la
poblacin que dio la prueba.
Logro de cada alumno, ms
un informe acumulativo en el
tiempo.
Fuente: Elaboracin propia a partir de informacin del sistema de evaluacin del estado de Texas (TAAS).
2 . L a c a li da d d e l a e d u c aci n c h il e n a
e n e l co n t e x t o l ati n oa m e ric a n o
En 1997, el Laboratorio Latinoamericano de Evaluacin de la Calidad de la Educacin, de UNESCO, realiz el Primer Estudio Internacional Comparativo de Lenguaje, Matemtica y Factores Asociados,
73
el cual tiene por objetivo comprender el estado de la educacin en

Amrica Latina. Los pases que participaron en el estudio son trece:27
Argentina Honduras Mxico Paraguay Per
Repblica Dominicana Venezuela Bolivia Brasil
Chile Colombia Costa Rica Cuba.
Este estudio nos permite conocer tanto el logro educacional de
los nios de la regin como de cada pas y abre la posibilidad a la
comparacin entre ellos. Una ventaja de esta investigacin es que
por primera vez se realiza un estudio de este tipo slo en pases de
Amrica Latina, pases que presentan un nivel similar de desarrollo y
que se consideran semejantes en cuanto a cultura y tradicin, a pesar
de las diferencias idiosincrsicas propias de cada uno. El estudio puso
especial nfasis en el logro de una base curricular consensuada entre
todos los Estados participantes. As, se puede sostener que la comparacin es justa.
El estudio sondea el nivel educativo obtenido por los nios de
enseanza primaria, los cuales suman en la regin ms de setenta y
cuatro millones. Se realiza a travs de una muestra estratificada ponderada representativa de dos grados: tercero y cuarto28. El nmero
de nios y nias evaluados es de aproximadamente cincuenta y cinco
mil en total.
Las reas consideradas son lenguaje y matemtica, lo que presenta una ventaja adicional respecto de otros estudios internacionales en que ha participado Chile, en los cuales no se evala el rea
verbal. Los tpicos evaluados en lenguaje son comprensin lectora,
anlisis de textos y redaccin. En matemtica se incluy la medicin
Laboratorio Latinoamericano de Evaluacin de la Calidad de la Educacin (UNESCO), Primer
Estudio Internacional Comparativo sobre Lenguaje, Matemtica y Factores Asociados en Tercero y
Cuarto Medio, Primer Informe (1998) y Segundo Informe (2000). Sin embargo, los resultados
son pblicos para once de ellos, ya que Per no dio autorizacin para que se publicaran y los
resultados de Costa Rica no se incluyeron por razones tcnicas.
28
En el caso de Brasil se procedi de una manera distinta al muestreo general. En el proceso
de estratificacin se agreg una etapa ms. En ella se eligieron tres estados y en cada uno
de ellos se seleccionaron tres municipios con nivel de desarrollo bajo, medio y alto.
27
74
de cuatro tpicos: numeracin, operatoria con nmeros naturales,

fracciones, geometra y medicin. Incorpora, adems, interpretacin
de grficos, reconocimiento de patrones, manejo de probabilidades
y relaciones entre datos. La principal conclusin de este estudio es
que el nivel de desempeo alcanzado por todos los pases evaluados es bajo, a excepcin de Cuba, que logra resultados significativamente superiores.
2.1 Lenguaje
En lenguaje se analiza la comprensin lectora de los alumnos. La
principal conclusin es que el nivel de logro es en general bajo. Segn el Segundo Informe (2000) del Laboratorio Latinoamericano de
Evaluacin de la Calidad de la Educacin, la mayora de los estudiantes de la regin realizan procesos de lectura en los que prima una
comprensin fragmentaria y localizada, y que aun cuando se podra
afirmar que se les est enseando a leer, los alumnos no logran entender plenamente el significado del texto ni realizar interpretaciones
de lo que leen. Lamentablemente, Chile no escapa de este diagnstico. Este resultado no debiera sorprender, porque es concordante
con lo que el SIMCE muestra acerca de la comprensin lectora de
nuestros alumnos. En el Grfico 1 se muestran los resultados por pas
para la prueba de lenguaje de los cuartos bsicos. Excepto Cuba, que
se escapa significativamente de la mediana regional la cual divide a
toda la poblacin en dos grupos con un 50% de los estudiantes en
cada uno, los pases se concentran alrededor de sta. Sin embargo,
se pueden distinguir dos grupos entre ellos. El primero lo constituyen
Chile junto con Argentina, Brasil, Colombia, Mxico y Paraguay, cuyas medianas estn por sobre la mediana regional. El otro grupo est
conformado por los pases cuya mediana est por debajo del promedio regional, los cuales son Bolivia, Honduras, Repblica Dominicana y Venezuela. En el Grfico 1 tambin se puede apreciar que parte
de nuestros mejores alumnos, el 25% superior, slo logra resultados
similares a los de los alumnos cubanos ubicados en el 50% inferior.
75
Parte de nuestro 10% superior se compara slo a los alumnos que se

encuentran levemente por sobre el promedio en Cuba. Se realiz un
anlisis ms fino de la habilidad de lectura de la poblacin y para eso
se distinguieron tres niveles de desempeo, en base a la dificultad de
la tarea y el tipo de habilidad requerida:
Nivel I: lectura literal: se requiere slo una comprensin literal del
texto, como reconocer actores de un relato o identificar fragmentos claves en la argumentacin.
Nivel II: parafraseo, es decir, traducir el texto a palabras propias.
Nivel III: lectura de carcter inferencial: requiere que el estudiante infiera las respuestas del texto, como, por ejemplo, relacionar
partes del texto en torno a un tema.
Grfico 1
Lenguaje cuarto bsico

100
150
200
250
300
350
400
450
100
150
200
250
300
350
400
450

Argentina
Bolivia
Brasil
Chile
Colombia
Cuba
Honduras
Mxico
Paraguay
Rep. Dominicana
Venezuela
10
25
50
75
90
Percentiles
Fuente: Laboratorio Latinoamericano de la Calidad de la Educacin (UNESCO),
Primer Estudio Internacional Comparativo sobre Lenguaje, Matemtica y Factores
Asociados en Tercero y Cuarto Grado. Primer Informe (1998).
76
El porcentaje de nios que alcanzan el nivel I en la regin est

por sobre el 90% en las zonas urbanas y el 82% en las zonas rurales.
Esto implica que en la regin, salvo excepciones, se est logrando al
menos la alfabetizacin inicial. Entre los pases, casi no se evidencian
diferencias para el estrato urbano, ya que estn todos sobre el 90%;
en Chile lo consigue el 94,5% de los alumnos y Cuba logra que todos
sus alumnos superen esta valla. En el sector rural se observan mayores
variaciones, ya que Brasil, Honduras y Repblica Dominicana tienen
porcentajes menores a 80%, Chile el 89% y Cuba el 100%.
En el nivel II, el porcentaje de logro disminuye significativamente y se observan diferencias importantes entre pases, zonas demogrficas y aun entre subzonas urbanas (megaciudades y ciudades).
El promedio regional en el estrato urbano en megaciudad es de
76%, Chile se ubica exactamente en el promedio y Cuba se aleja
logrando el 99%. Superamos a Mxico, que tiene 70% de logro y
Brasil est sobre nosotros con 88%. En el estrato urbano en ciudades, el porcentaje de logro promedio es menor, 64%, y se evidencia
una dispersin similar entre pases. Para los estratos rurales, uno de
cada dos nios no alcanza el nivel II a escala regional, siendo Cuba
el nico pas en que el 95% de sus alumnos lo alcanza. Chile, junto
con Brasil y Argentina ubican a poco ms del 60% de sus alumnos
en este nivel y Bolivia, Honduras y Repblica Dominicana ubican el
40% o menos.
En el nivel III, que indica la capacidad de comprender efectivamente un texto, el promedio de logro es bajo. En las megaciudades,
el promedio regional es de 54%; en las ciudades es de 45% y en las
zonas rurales de 32%.
En el Grfico 2 se observa que la mitad de los pases logran que
el 50% de los alumnos en zonas urbanas alcancen el nivel III. Sin
embargo, aun cuando Chile supera los porcentajes alcanzados por
la regin, estos niveles estn lejos de los logrados por Cuba: 90%.
77
Grfico 2
Porcentaje de los alumnos que alcanzan el nivel III

en lenguaje por estrato demogrfico
100
50
38
36 33
43
44
30
29
32
megaciudad
urbano
Paraguay
Mxico
17
rural
48
42
38 39
25
20
Venezuela
53
41
Rep. Dominicana
60
Honduras
Bolivia
Argentina
20
35
24
38
53
Cuba
42 39
Colombia
40
62 58
59
Chile
60
90
72
Brasil
80
93 92
Fuente: Laboratorio Latinoamericano de la Calidad de la Educacin (UNESCO), Primer Estudio Internacional Comparativo sobre Lenguaje, Matemtica y Factores Asociados en Tercero y Cuarto Grado. Segundo
Informe (2000).
En el Grfico 3 se observa el porcentaje de logro en el nivel III

segn dependencia administrativa, en donde los establecimientos
privados incluyen tanto los particulares subvencionados como los
particulares pagados.
Grfico 3
Porcentaje de alumnos que alcanza el

nivel III en lenguaje por estrato administrativo
64
43
34
30
28
53
37
36 32
Paraguay
40
92
Mxico
100

78
80
72

67
57
55
60
53

48
45
41
29
49
37
Venezuela
Honduras
Cuba
Estrato privado
Rep. Dominicana
Estrato pblico
Colombia
Chile
Brasil
Bolivia
Argentina
20
Fuente: Laboratorio Latinoamericano de la Calidad de la Educacin (UNESCO), Primer Estudio Internacional Comparativo sobre Lenguaje, Matemtica y Factores Asociados en Tercero y Cuarto Grado. Segundo
Informe (2000).
78
En Chile ms del 40% de los estudiantes de todo el pas no alcanza

el nivel III, es decir, no comprende bien lo que lee. Este grupo difcilmente podr utilizar la lectura como recurso para seguir aprendiendo.
Con respecto a nuestros vecinos, no evidenciamos una clara ventaja
frente a ellos, incluso Argentina y Brasil muestran un mayor porcentaje
de nios en el nivel III.
2.2 Matemtica
En matemtica se evalan los contenidos mnimos requeridos hasta cuarto bsico, como numeracin, operatoria con nmeros naturales,
fracciones comunes, geometra y habilidades matemticas.
La principal conclusin del estudio es que los alumnos de la regin,
tal como lo seala el informe, slo alcanzan un nivel bsico de reconocimiento de signos y estructuras, pero con escasa capacidad para
resolver problemas matemticos, sean simples o complejos, que se presentan en situaciones cotidianas.
Grfico 4
Matemtica cuarto bsico

100
150
200
250
300
350
100
150
200
250
300
350
400
450
Argentina
Bolivia
Brasil
Chile
Colombia
Cuba
Honduras
Mexico
Paraguay
Rep. Dominicana
Venezuela
10
25
50
75
400
450
90
Percentiles
Fuente: Laboratorio Latinoamericano de la Calidad de la Educacin (UNESCO), Primer Estudio
Internacional Comparativo sobre Lenguaje, Matemtica y Factores Asociados en Tercero y Cuarto Grado.
Segundo Informe (2000).
79
En el Grfico 4 se pueden observar los resultados de cada pas

para la prueba de cuarto bsico en matemtica. Chile obtiene un
resultado superior a la mediana regional, junto con Argentina, Brasil,
Colombia y Mxico. Por otro lado, Bolivia, Honduras, Paraguay, Repblica Dominicana y Venezuela exhiben rendimientos inferiores a la
mediana regional. Cuba se distingue como el nico pas con puntajes
muy superiores a la mediana. En efecto, en Chile el 10% superior slo
supera al 25% peor de los alumnos cubanos, obteniendo, por tanto,
puntajes inferiores a los del alumno promedio en Cuba.
Situarse sobre la mediana regional no implica un buen manejo
matemtico, como se observa al analizar el nivel de logro alcanzado
segn los siguientes criterios:
Nivel I: reconocimiento y utilizacin de hechos y relaciones
matemticas bsicas. Los alumnos son capaces de abordar
ejercicios usuales y rutinarios de las salas de clases.
Nivel II: reconocimiento y utilizacin de estructuras matemticas simples. Los alumnos pueden abordar tanto los ejercicios
usuales y rutinarios de aula como problemas simples, en donde
deben aplicar operaciones bsicas como la suma, resta, multiplicacin y divisin.
Nivel III: reconocimiento y utilizacin de estructuras matemticas complejas. En este nivel se ubican los estudiantes que
pueden utilizar procedimientos usuales y no usuales para la resolucin de problemas.
En la regin, el nivel I lo logra aproximadamente el 90% de los nios. Cerca del 94% de los escolares chilenos y el 99% de los cubanos,
en zonas urbanas, logran este nivel. Nuestro pas est por debajo de
Cuba, Argentina y Bolivia, pero supera a Paraguay, Venezuela y Brasil,
entre otros. Los nios de la regin que estn cursando tercero y cuarto bsico dominan al menos los contenidos esperados para los dos
cursos iniciales de enseanza bsica.
En el nivel II, el rendimiento demostrado anteriormente no se
mantiene y las diferencias se acentan entre estratos. El nivel de lo80
gro de los estudiantes en estratos urbanos en megaciudades es de

54%, Cuba se destaca con 95%, le siguen Argentina con 79%, Mxico
con 62% y Chile con 58%. Honduras y Repblica Dominicana ubican
a cerca de 35%. En las zonas urbanas, excluyendo megaciudades, el
49% de los estudiantes logra este nivel, siendo Cuba el pas de mejor
desempeo: el 90% de sus alumnos logra este nivel. Chile, con un
resultado similar al de Bolivia, consigue que el 50% de sus alumnos
alcance el nivel intermedio. En el estrato rural, los resultados de Latinoamrica son inferiores, con un logro de 40%. Cuba mantiene un
alto porcentaje, 89%, y Chile lo baja, con un 38%, similar al de Repblica Dominicana. Honduras y Venezuela se ubican por debajo nuestro,
con cerca del 22% de alumnos en el nivel II.
En el nivel III el porcentaje de logro de la regin es muy bajo, tanto
para las zonas urbanas, megaciudades (18%) y ciudades (13%), como
para las zonas rurales (12%). Chile evidencia un muy bajo desempeo: menos del 15% de nuestros estudiantes alcanza este nivel. Cuba,
en cambio, logra que el 79% de sus alumnos alcancen este nivel (ver
Grfico 5).
Grfico 5
Porcentaje de los alumnos que alcanza el nivel III

en matemtica por estrato demogrfico
100
82
80
76
72
60
40
megaciudad
urbano
13 13 10
9 8
6 47
33 2
Venezuela
Rep. Dominicana
Paraguay
8 6 12
Mxico
12
7 10 6
Honduras
1715
Cuba
12 14 8
Colombia
Argentina
Chile
11
Brasil
26
Bolivia
20
rural
Fuente: Laboratorio Latinoamericano de la Calidad de la Educacin (UNESCO), Primer Estudio

Internacional Comparativo sobre Lenguaje, Matemtica y Factores Asociados en Tercero y Cuarto Grado.
Segundo Informe Preliminar (2000).
81
Al analizar el desempeo en el nivel III por estrato administrativo,

Grfico 6, se observa una diferencia en el porcentaje de alumnos que
no son capaces resolver problemas en matemtica; sin embargo, los
dos estratos se encuentran en una condicin precaria. El 93% de los
alumnos en escuelas municipales urbanas no es capaz de aplicar la matemtica aprendida para resolver situaciones de la vida cotidiana, mientras que en las escuelas privadas urbanas el porcentaje es un 85%. Se
podra pensar que las exigencias de este nivel son imposibles de lograr
por nios de 4 bsico, pero el logro de Cuba prueba lo contrario: slo
el 21% no pudo responder bien a las tareas requeridas.
Grfico 6
Porcentaje de los alumnos que alcanzan el nivel III

en matemtica por estrato administrativo
100
79
80
20
7 5
10
Mxico
10
privado
12
2
4 7
2 5
Venezuela
pblico
Cuba
15
Colombia
Honduras
26
11
Chile
18
Brasil
Bolivia
23
12
Argentina
20
Paraguay
40
Rep. Dominicana
60
Fuente: Laboratorio Latinoamericano de la Calidad de la Educacin (UNESCO), Primer Estudio Internacional Comparativo sobre Lenguaje, Matemtica y Factores Asociados en Tercero y Cuarto Grado. Segundo Informe Preliminar (2000).
Para finalizar, se concluye que los resultados de Chile son bajos.

En matemtica se revela un menor nivel de logro que en lenguaje,
con un 85% de los alumnos incapaces de resolver problemas tanto de
la vida diaria como complejos. A pesar del mejor logro evidenciado
en lenguaje, que Chile tenga un 40% de nios que no comprenden lo
que leen es un mal comienzo, sobre todo si consideramos a la lectura
como herramienta fundacional del aprendizaje. Aun cuando Chile ha
82
logrado destacarse econmicamente en la regin, en educacin no

logramos sobresalir.
En el estudio se insina la posibilidad de revertir los bajos resultados de la regin. El anlisis de las variables de contexto muestra que
entre las variables que inciden en el rendimiento hay algunas que son
modificables. Segn el estudio, la mayor parte de la varianza de los resultados, dos tercios, se explica por factores propios de las escuelas. Se
observa as que las escuelas pueden compensar los efectos negativos
de elementos estructurales, como el entorno familiar. Por lo tanto, hay
espacio para la accin.
Otro hallazgo importante se refiere al efecto del gasto en los
rendimientos educacionales. En este estudio se concluye que las
diferencias no son necesariamente producto de un mayor o menor gasto por alumno. Esto no quiere decir que no haya necesidad de invertir en
educacin, pero se seala que se puede invertir en medidas efectivas de
bajo costo, y obtener mejoras sustanciales en el rendimiento29.
En esta evaluacin, Cuba ocupa un lugar destacado en la regin.
Se erige, as, en un modelo interesante de estudiar30. Evidencia anecdtica indica que este pas tiene un buen sistema de formacin de
profesores. Una proporcin de sus docentes se forma en universidades
extranjeras, en las cuales asimilaron el alto estndar de educacin que
prima en el Este de Europa31. Los profesores en Cuba son evaluados
constantemente y se les exigen informes del rendimiento de sus alumnos. Si su desempeo no es satisfactorio, deben volver a la universidad.
Slo pueden retornar al aula cuando han logrado aprobar exmenes
que acrediten idoneidad. Otra variable por considerar es que el nivel de
Laboratorio Latinoamericano de la Calidad de la Educacin (UNESCO), Primer Estudio Internacional Comparativo sobre Lenguaje, Matemtica y Factores Asociados en Tercero y Cuarto Grado:
Segundo Informe (2000).
30
Los buenos resultados de Cuba son vlidos y confiables. Los investigadores del Laboratorio
Latinoamericano decidieron repetir la evaluacin en Cuba dada la divergencia de sus resultados con el resto de la regin. En esta reevaluacin confirmaron los rendimientos obtenidos.
31
Entre los pases participantes en el TIMSS, la Repblica Eslovaca, Hungra, Eslovenia, la Federacin Rusa, la Repblica Checa, Bulgaria y Letonia estn, tanto en matemtica como en
ciencias, sobre la media. Slo Lituania y Rumania no se diferencian de la media internacional.
El nico que est bajo la media en ambas mediciones es Moldavia.
29
83
ingreso de los profesores no difiere sustancialmente del de los dems

profesionales, lo que puede atraer a la pedagoga a personas que no
consideraran dicha opcin por el costo de oportunidad. Por otra parte,
tienen un sistema educacional que premia la excelencia de los alumnos, dando mejores oportunidades a quienes tienen condiciones y se
esfuerzan ms.

3 . L a co mpr e n si n l e ct o r a d e l o s c h il e n o s
s e g n e l Est u d i o I n t e r n aci o n a l d e l Ni v e l
L e ct o r d e A d u lt o s ( I A L S) 32
Los indicadores de analfabetismo ya no entregan informacin
suficiente del nivel educativo de los pases; son medidas demasiado
gruesas. La pregunta fundamental ha cambiado de cuntas personas
pueden leer en un pas, a cun bien puede leer la poblacin. Con esto
surge la necesidad de elaborar indicadores ms finos.
Concientes de este nuevo desafo, la OECD realiza desde hace seis
aos una encuesta internacional del nivel lector adulto. La primera se
efectu en 1994, y participaron 4 pases miembros de la organizacin.
Le sigue un estudio en 1996, en el cual se incorporaron 5 pases ms.
En 1998 se realiz el Tercer Estudio Internacional de Nivel Lector de Adultos, en el que se incluy Chile, a iniciativa del gobierno y coordinado
por la Facultad de Economa de la Universidad de Chile33. En esta ltima evaluacin, los participantes son 20 pases, todos miembros de la
OECD, excepto Eslovenia y el nuestro.
Esta seccin se basa en B. Eyzaguirre, X. Hinzpeter y C. Le Foulon, Los Chilenos No Entendemos
lo que Leemos (2000). ste a su vez se refiere al estudio realizado por la OECD en conjunto con
Statistics Canada, en el marco del estudio internacional del nivel lector, International Adult
Literacy Study (IALS), cuyos resultados aparecen en el informe Literacy in the Information Age:
Final Report of the International Adult Literacy Survey (2000). El Departamento de Economa de
la Universidad de Chile public el informe final sobre esta evaluacin para Chile, vase D.
Bravo y D. Contreras, Competencias Bsicas de la Poblacin Adulta (2001).
33
La coordinacin de la participacin estuvo a cargo de David Bravo y Dante Contreras, del
Departamento de Economa de la Universidad de Chile.
32
84
Este estudio permite conocer el nivel de comprensin lectora de

las personas entre 16 y 65 aos de cada pas. La calidad de la educacin
se ve indirectamente evaluada a travs de este estudio, ya que si bien
no hay una relacin unvoca entre ambos, la educacin escolar s afecta
al nivel lector de la poblacin. En este estudio se puso especial cuidado
en la representatividad de la muestra de cada pas y en la aplicacin
de un conjunto de estndares tcnicos para velar por la validez de los
resultados. Asimismo, se realiz un cuidadoso proceso de adaptacin
de las preguntas al lenguaje de cada pas para asegurar que la comparacin fuera justa. Por otra parte, la correccin y codificacin de las
respuestas fueron chequeadas en sucesivas etapas. Esta prueba se realiza en base a la teora de respuesta al tem, la cual permite determinar
la habilidad de una persona y, por lo tanto, predecir la probabilidad de
que responda correctamente una pregunta34.
3.1 Definicin de las habilidades de comprensin lectora
El estudio evala la capacidad de los adultos para comprender y
emplear informacin escrita presente en las actividades diarias, necesaria para alcanzar metas personales y desarrollar las potencialidades
que cada cual posee.
A cada persona entrevistada se le encuesta primero por medio de
un cuestionario de preguntas referidas a variables socioeconmicas y
luego se le entrega un cuadernillo que contiene seis tareas. Si contesta al menos dos de ellas correctamente, se le entrega un cuadernillo
adicional con temes de mayor nivel de dificultad. Si no es capaz de
contestar al menos dos correctamente, la entrevista concluye. No hay
una restriccin de tiempo para contestar las preguntas, y se incenti34
Se puso gran cuidado en que la muestra fuera representativa de la poblacin del pas
evaluado, y que el muestreo fuera probabilstico. Chile utiliz un muestreo estratificado en
cuatro etapas. Adems, se cheque que existiera un porcentaje de respuestas vlido para
pruebas de este tipo. En Chile se encuest a 3.583 personas, con una tasa de respuesta
del 74,4%. Para velar por la calidad, Statistics Canada realiz una revisin cuidadosa de
los procedimientos empleados por cada pas en el muestreo y toma de la encuesta. Para
mayor detalle, vase OECD y Statistics Canada, Literacy in the Information Age: Final Report of
the International Adult Literacy Survey (2000), Anexos A, B y C.
85
va a los participantes a completarlas. As, cada entrevistado tiene el

mximo de oportunidades para demostrar sus capacidades.
El estudio distingue tres reas:
Lectura de prosa: implica el conocimiento y habilidades necesarias para entender y usar informacin contenida en textos
como editoriales, noticias, folletos y manuales de instruccin.
Lectura de documentos: implica el conocimiento y habilidades
necesarias para ubicar y usar informacin contenida en diversos formatos como aplicaciones de trabajo, formularios de pagos, programaciones de televisin, mapas, tablas y grficos.
Lectura de datos cuantitativos: implica el conocimiento y habilidades necesarias para aplicar las operaciones aritmticas que se
requieren para comprender y/o inferir informacin en textos impresos como, por ejemplo, calcular una propina o determinar el
inters de una hipoteca aparecido en un aviso publicitario.
Dentro de cada rea el estudio distingue 5 niveles:
Nivel 1: incluye a las personas con habilidades muy pobres, incapaces, por ejemplo, de determinar, a partir de la informacin
impresa la dosis correcta de medicamento a ingerir de acuerdo
a la edad (vase pregunta 1).
Nivel 2: en esta categora estn las personas que slo pueden
manejar material simple, claramente expresado, en el cual las
tareas requeridas son poco complejas. Los individuos que se
encuentran en este nivel manifiestan un bajo nivel de habilidad lectora, y si bien pueden haber desarrollado las destrezas
necesarias para manejarse en las exigencias diarias, su bajo nivel de desempeo les hace difcil enfrentar nuevas demandas,
as como aprender en el trabajo.
Nivel 3: es considerado el nivel mnimo adecuado para enfrentar las exigencias de la vida diaria y del trabajo en una sociedad
compleja y avanzada. Son individuos que estn justo en el ni86
vel de habilidades requeridas para completar exitosamente la

educacin secundaria y el ingreso a la educacin superior.
Niveles 4 y 5: describen a quienes han demostrado ser capaces
de integrar distintas fuentes de informacin y resolver problemas ms complejos. Muestran un dominio de las habilidades
de alto nivel para procesar informacin.
Esta clasificacin permite adems distinguir dos grandes grupos: aquellos que alcanzan el nivel mnimo para funcionar en la
era de la informacin, conformado por quienes se encuentra en los
niveles 3, 4 y 5; y aquellos que no alcanzan este nivel mnimo, de los
niveles 1 y 2.
El puntaje obtenido determina el nivel en que se encuentra cada
persona, e indica que esa persona tiene determinada probabilidad
de comprender las lecturas incluidas en ese preciso nivel de dificultad. Por ejemplo, si se obtiene un puntaje entre 226 y 275 puntos, la
persona se ubica en el nivel 2, con lo que tiene un 80% de probabilidades de comprender un texto de nivel 2, una mayor probabilidad de
comprender textos de nivel 1 y probabilidades decrecientes para los
niveles superiores35.
A continuacin se incluyen dos ejemplos para ilustrar los niveles. La pregunta 1 pertenece al nivel 1 de prosa. En sta se pide
determinar el mximo nmero de das en que una persona puede tomar un medicamento. La respuesta aparece literalmente en el
apartado denominado Dosis. En la pregunta 2, que corresponde
al nivel 4 de documentos, se pide describir cmo han variado los
usos del petrleo entre los aos 70 y 89. Su lectura muestra que no
es una tarea que requiera un alto grado de estudios previos para
responderla; slo se necesita ser sistemtico en la comparacin de
los dos recuadros.
Un individuo que obtiene 250 puntos en lectura de documentos, lo que lo ubica en el nivel
2, tendr el 94% de probabilidad de leer con xito un texto de nivel 1, el 82% del nivel 2, el
50% del nivel 3, el 34% del nivel 4 y el 3% del nivel 5.
35
87
Pregunta 1
Pregunta lectura de prosa nivel 1. Puntaje: 188
Determine el mximo nmero de das que usted puede tomar el medicamento.
MEDCO ASPIRINA 500
INDICACIONES: Dolores de cabeza, musculares, reumticos, dentales y de odos.
ALIVIA LAS MOLESTIAS DEL RESFRIO COMUN
DOSIS: Oral, 1 2 tabletas cada 6 horas preferiblemente acompaadas de alimento, por
un plazo no mayor de 7 das.
Guardar en lugar fresco y seco.
PRECAUCIONES: No usar en caso de gastritis o lcera pptica. No usar si se estn tomando drogas anticoagulantes. No usar en caso de enfermedades hepticas o asma
bronquial. Si se consume en grandes dosis o por largos perodos puede causar dao a
los riones. Antes de usar este medicamento, habiendo sarampin o influenza, consulte
con su mdico acerca del sndrome de reyes, una seria aunque poco comn enfermedad. Durante la lactancia y el embarazo debe consultar con su mdico antes de consumir este medicamento, especialmente en el ltimo trimestre. Si los sntomas persisten o
en caso de una sobredosis accidental, consulte a su mdico.
Mantenga lejos del alcance de los nios.
INGREDIENTES: Cada tableta contiene 500 mg de cido acetilsaliclico Excipientes c.b.p.
1 tableta
Reg. N 88246
Hecho en Canad por Sterling Products, INC 1600 Industrial Blvd., Montreal, Quebec,
HSI P1
Nota: Traduccin libre del original. No contamos con la traduccin oficial de este ejemplo. Fuente:
OECD y Statistics Canada, Literacy in the Information Age: Final Report of the International Adult Literacy
Survey (2000).
Pregunta 2
Pregunta lectura de documentos nivel 4. Puntaje: 341
Resuma cmo variaron los porcentajes de petrleo usados para distintos propsitos entre 1970 y 1989.
1970
1989
Transporte
53,0%
Transporte
62,9%
Empresas Elctricas 6,3%
Residencia y Comercial 14,8%
Industrial 25,9%
Empresas Elctricas 4,3%

Residencia y Comercial 8,1%
Industrial 27,4%
Nota: Traduccin libre del original. No contamos con la traduccin oficial de este ejemplo. Fuente:
OECD y Statistics Canada, Literacy in the Information Age: Final Report of the International Adult Literacy
Survey (2000).
88
3.2 Los chilenos no comprenden bien lo que leen

Chile tiene un muy bajo nivel lector: ms del 80% de la poblacin
entre 16 y 65 aos se ubica bajo el nivel de lectura mnimo para funcionar en la era de la informacin. Este porcentaje se obtiene al incluir en
un solo grupo a aquellos que no logran alcanzar el nivel mnimo (niveles 1 y 2). Esto significa que cuatro de cada cinco chilenos no cuentan
con las destrezas mnimas para afrontar situaciones cotidianas con relativa facilidad como, por ejemplo, determinar de la lectura de un manual
de uso de una bicicleta, el ajuste de la altura del asiento.
Grfico 7
Nivel de comprensin de lectura poblacin chilena

1665 aos*
%
100
Prosa
Documento
Cuantitativa
80
60
40
20
0
20
40
60
80
100
Nivel 1
Nivel 2
Nivel 3
Niveles 4 y 5
* Las barras para cada prueba estn apiladas; cada seccin representa el porcentaje de la poblacin
en ese nivel, y la barra acumula el 100% de la poblacin. En vez de apilarse desde cero hacia arriba,
la lnea de referencia se ha fijado entre los niveles 2 y 3. As, las barras se han alineado para que las
proporciones en los niveles 1 y 2 se ubiquen bajo la lnea horizontal de referencia, y los niveles 3, 4 y
5 sobre ella. Esto se hace para diferenciar claramente a las personas que se ubican en los niveles 1 y
2 que estn bajo el nivel mnimo para desempearse en la era de la informacin de aquellas en los
niveles 3, 4 y 5 que alcanzan el nivel adecuado.
Fuente: OECD y Statistics Canada, Literacy in the Information Age: Final Report of the International Adult
Literacy Survey (2000).
En el nivel 3 se ubica el 13% de la poblacin adulta. En los niveles

superiores, 4 y 5, Chile logra ubicar slo al 2%. Estos dos ltimos niveles
no requieren habilidades extraordinarias, los que se ubican en ellos son
89
slo buenos lectores. Sorprende que nuestro pas obtenga al 2% de su

poblacin en ellos. Se trata de una cifra muy inferior a la esperable, ya
que cerca del 11% de la poblacin chilena cuenta con educacin superior completa36.
El desempeo de Chile es an peor cuando se exige interpretar
datos numricos incluidos en los textos. Casi el 60% se encuentra en
el nivel 1, lo que significa, por ejemplo, que 3 de cada 5 chilenos entienden con dificultad la frmula para preparar una mamadera, impresa en un tarro de leche en polvo.
3.3 Chile ocupa el ltimo lugar entre los pases evaluados
En relacin con los otros pases participantes, Chile ocupa el ltimo lugar en las tres reas evaluadas. Y no slo se encuentra en el ltimo lugar, sino que la distribucin del nivel lector en Chile es inversa a
la de los pases mejor evaluados (vase Grfico 8).
GRAFICO 8
100
80
60
40
20
0
20
40
60
80
100
Suecia
Noruega
Finalndia
Holanda
Canad
Australia
N. Zelandia
Dinamarca
EE.UU.
Blgica
Alemania
Suiza (francesa)
Reino Unido
Irlanda
Repblica Checa
Suiza (alemana)
Hungra
Eslovenia
Portugal
Polonia
Chile
Distribucin de la poblacin
segn nivel lector de prosa
Nivel 1
Nivel 2
Nivel 3
Niveles 4 y 5
Fuente: OECD y Statistic Canada Literacy in the Information Age: Final Report of the International Adult Literacy Survey (2000)
36
90
Se obtiene de la encuesta CASEN 1998, y se considera a la poblacin entre 16 y 65 aos

que hayan cursado estudios en establecimientos de educacin superior, tanto centros de
formacin tcnica, como institutos profesionales y universidades. Si consideramos slo a
quienes cuentan con educacin universitaria completa, este porcentaje cae a 6%.
Analizando los resultados se distinguen tres tipos de pases:

Los que tienen un mayor porcentaje de su poblacin ubicado
sobre el nivel lector mnimo (Suecia, Noruega, Dinamarca).
Los que tienen un porcentaje semejante de su poblacin ubicado sobre el nivel mnimo y bajo l (Inglaterra, Estados Unidos,
Nueva Zelandia).
Los que tienen la mayor parte de su poblacin bajo el nivel
mnimo (Portugal, Polonia, Chile).
Aunque Chile comparte los ltimos lugares con Portugal y Polonia, los chilenos estn significativamente peor que los portugueses y
polacos, cuando se trata de tener conocimientos matemticos bsicos para comprender un texto.
3.4 Nivel lector segn nivel ocupacional
Al analizar las categoras ocupacionales de mayor nivel en Chile,
llama la atencin la baja concentracin de personas con buen nivel
lector. Menos del 10% de los profesionales y gerentes (managers) chilenos se ubican en los niveles lectores 4 y 5, y ms del 50% estn bajo
el nivel mnimo adecuado para funcionar en la era de la informacin
(vase Cuadro 3). Esta distribucin es similar, por ejemplo, a la de los
operadores de mquinas y ensambladores en Alemania y peor que
la de los mismos operadores de mquinas y ensambladores de los
pases nrdicos37.
En la mayora de los pases evaluados existe una proporcin significativa de personas con buena lectura (niveles 4 y 5) en todas las categoras ocupacionales. Estas personas de alto nivel lector son capaces
37
En parte, esta diferencia se puede comprender mejor si se considera que entre los gerentes
se incluyen a todos los administradores, tanto de las grandes empresas como de las
microempresas. Por otra parte, el nivel de produccin industrial en pases como Alemania
exige operarios de alta calificacin. Por ejemplo, la Daimler-Benz slo acepta alumnos con
buenas calificaciones escolares para su capacitacin en la empresa. Los niveles alcanzados
por los operarios de esta empresa y en Toyota son equivalentes a los de un ingeniero de
ejecucin. Vase M. S. Tucker y J. B. Codding, Standards for Our Schools (1998), p. 23.
91
de entender lo que leen y, por lo tanto, de aprender y buscar nuevas

tcnicas, o mejoras, convirtindose en lderes de sus pares. Con lo
cual se cuenta con un contingente en cada ocupacin que puede,
con mayor probabilidad, potenciar el desarrollo y la innovacin en
su rea, y adoptar una posicin informada respecto a los conflictos
que les ataen. En Chile, esta posibilidad se ve fuertemente limitada,
ya que en la mayora de las ocupaciones lo que hay es un porcentaje
insignificante de personas con capacidad lectora elevada.
3.5 Nivel lector y nivel educacional
En el estudio se aprecia una relacin entre el nmero de aos de
estudios y el nivel lector alcanzado. Aquellos que tienen educacin
universitaria completa leen mejor que los que tienen slo educacin
media completa, y stos, a su vez, que los que no completaron educacin media. Sin embargo, se observan diferencias importantes entre los pases al interior de estos mismos grupos. Si se considera slo
aquellos que tienen educacin media incompleta, vemos que existen diferencias considerables entre pases respecto a la proporcin
de personas capacitadas para funcionar en la era de la informacin.
Como se ve en el Grfico 9, en la mayora de los pases ms de un
tercio se ubica por sobre el mnimo aceptable. Polonia y Portugal, que
comparten con Chile los ltimos lugares, nos superan ligeramente, ya
que ubican a un poco ms del 10%, mientras que en Chile tan solo
4% de los individuos que no terminaron la enseanza media alcanza
estos niveles.
Hay cuatro factores que permitiran explicar este hecho: diferencias en la calidad de la educacin, diferencias en el nmero de aos de
escolaridad de la poblacin38, sociedades que exigen ms o menos
lectura a sus miembros para poder desenvolverse en ella, y distintos
grados de oportunidades para educarse en forma continua.
Entre los que no terminaron enseanza media hay diferencias importantes en el nmero de
aos que alcanzaron a cursar. Probablemente los nrdicos tienen una escolaridad relativa
mayor que la poblacin chilena.
38
92
Grfico 9
Porcentajes de la poblacin con

educacin media incompleta ubicada en
los niveles 3, 4 y 5 en lectura de documentos
Suecia

Alemania
Repblica Checa

Dinamarca
Noruega

Pases Bajos
Blgica (flamenca)
Finlandia
Australia
Suiza (italiana)
Reino Unido
Nueva Zelandia
Canad
Suiza (alemana)
Irlanda
Suiza (francesa)
EE.UU.
Polonia
Portugal
Hungra
Eslovenia
Chile
0
10
Porcentaje
20
30
40
50
60
70
Fuente: OECD y Statistics Canada, Literacy in the Information Age: Final Report of the International Adult Literacy
Survey (2000).
Cuadro 3
Distribucin de la poblacin de cada grupo

ocupacional por nivel lector de documentos
Pas
Chile
Ocupacin
Nivel 1 Nivel 2 Nivel 3 Nivel 45
Gerentes y profesionales
21,1
37,7
31,4
9,7
Ventas/servicio
53,1
34,2
11,9
0,8
Operadores de mquina/ensambladores
53,6
33,5
12,6
0,3
EE. UU.
5,1
14,9
41,0
39,1
Ventas/servicio
26,6
25,4
32,8
15,2
35,4
32,2
25,8
6,6
Alemania Gerente y profesionales
1,5
20,0
36,4
42,1
Ventas/servicio
5,5
37,3
39,3
17,9
11,7
48,3
32,1
7,8
Suecia
1,6
13,7
38,2
46,4
Ventas/servicio
5,9
21,5
41,3
31,3
7,3
19,3
45,3
28,1
Fuente: OECD y Statistics Canada, Literacy in the Information Age: Final Report of the International Adult
Literacy Survey (2000).
93
El IALS entrega evidencia de que al menos uno de ellos est incidiendo negativamente. La calidad de nuestra educacin media es
peor que la de los pases que obtienen mejores resultados. Esto se
puede observar en el Grfico 10, que compara las poblaciones que
tienen educacin media completa. En l se aprecia una diferencia de
50 puntos en contra de Chile en una escala de 500. Esta diferencia de
puntaje es equivalente a un nivel de habilidad lectora39.
El Grfico 10 tambin muestra que la calidad de la educacin superior del pas es baja. La capacidad que tienen los chilenos egresados
de la educacin superior de comprender lo que se lee es similar al promedio obtenido por los norteamericanos que solamente finalizaron la
enseanza secundaria y al de los suecos que tienen menos escolaridad
que la enseanza media completa. En Chile, las universidades e institutos de educacin superior no desarrollan un nivel lector adecuado
para funcionar en la era del conocimiento, ni siquiera lo exigen para
graduarse en ellas. Alumnos que no alcanzan los niveles 4 y 5 obtienen,
sin embargo, un ttulo universitario o tcnico.
Grfico 10
Nivel lector de prosa segn nivel educacional

Puntos
500
Educacin
Superior
Completa
450
400
Educacin
Media
Completa
350
300
250
0
Suecia
Finalndia
Noruega
Canad
Blgica (francesa)
Pases Bajos
Australia
Alemania
Reino Unido
EE.UU.
Irlanda
N. Zelandia
Portugal
Suiza (italiana)
Repblica Checa
Dinamarca
Suiza (francesa)
Suiza (alemana)
Eslovenia
Polonia
Chile
Hungra
200
Educacin
Media
Incompleta
Fuente: Organization For Economic Co-Operation and Development, Statistic Canada, Literacy in the
Information Age: Final Report of the International Adult Literacy Survey (2000).
39
Se podra pensar que estas diferencias se pueden atribuir a su vez a diferencias en las
oportunidades de educacin continua de los pases. Sin embargo, esta hiptesis no es
viable, ya que estas discrepancias se mantienen cuando se comparan individuos jvenes
(entre 20 y 25 aos) que no se han beneficiado de la educacin continua.
94
Grfico 11
Nivel lector de prosa segn rango de edad

(26-35 aos) (56-65 aos)
26-35
56-65
EE.UU.
Nueva Zelandia
Alemania
Suiza
Dinamarca
Repblica Checa
Irlanda
Hungra
Chile
Suecia
Noruega
Reino Unido
Pases Bajos
Australia
Portugal
Blgica (flamenca)
Canad
Polonia
Finlandia
Eslovenia
0
50
100
150
200
250
300
350
400
450
500
Puntaje
5 25
50
75 95
Percentiles
Fuente: OECD y Statistic Canada, Literacy in the Information Age: Final Report of the International Adult Literacy Survey (2000).
95
3.6 Evolucin del nivel lector en el tiempo

Se podra argumentar que los resultados no son un reflejo del actual sistema educacional, sino que ms bien muestran carencias de las
cohortes ms antiguas. Por consiguiente, es importante analizar qu
es lo que ha sucedido en los ltimos cuarenta aos en educacin, y
preguntarse si son diferentes los logros de las distintas generaciones.
En el Grfico 11 se muestra cmo ha cambiado el nivel lector entre
las generaciones de 26 a 35 aos y las de 5665 aos. Efectivamente,
Chile ha mejorado sus puntajes en 30 puntos.
Este avance podra atribuirse mayoritariamente al aumento en la
cobertura en educacin en las ltimas dcadas, ya que si se relaciona
(vase Grfico 12) el nivel lector con la edad de los evaluados, comparando individuos con el mismo nivel educacional, destaca que en
Chile no hay diferencias significativas entre las distintas cohortes de
edad. Los chilenos con educacin media completa entre 16 y 25 aos,
entre 26 y 35 aos, entre 36 y 45 aos y entre 45 y 65 aos presentan
prcticamente el mismo puntaje40.
Grfico 12
Nivel lector de prosa de la poblacin que complet

enseanza secundaria por rangos de edad
Puntaje

350

330
290

26-35
36-45
Eslovenia
Polonia
Finalndia
Australia
Hungra
Blgica (francesa)
Noruega
Dinamarca
Suiza
Pases Bajos
Suecia
Canad
Portugal
Repblica Checa
Chile
Reino Unido
Irlanda
EE.UU.
46-65
N. Zelandia
270
210
190
170
0
16-25
Fuente: OECD y Statistics Canada, Literacy in the Information Age: Final Report of the International Adult Literacy Survey (2000).
40
Sin embargo, al analizar la relacin incluyendo ms variables en el anlisis, vemos que la

edad tiene una incidencia negativa. Esto puede indicar un deterioro de las habilidades con
el transcurso del tiempo o una educacin de mejor calidad para las cohortes ms jvenes.
96
La cobertura es ya una tarea casi totalmente lograda en educacin bsica, mientras que en educacin media todava existe un
porcentaje importante de jvenes que desertan. Sin embargo, seguir
aumentando los puntajes slo al ampliar la cobertura tiene un lmite:
el puntaje de quienes cuentan con educacin media completa. Y este
puntaje es bajo, como ya se ha sealado. As, el lograr una cobertura
total slo ayudara en una pequea parte a paliar el bajo nivel lector
de Chile. Resta incrementar la calidad de la educacin, que hoy en da
es deficiente.
El pobre desempeo de la cohorte ms joven se confirma en el
Grfico 13. La capacidad lectora de los jvenes egresados de educacin media es mucho menor que la de los jvenes de todos los dems pases. Tampoco escapa la educacin superior. Los jvenes chilenos presentan un nivel menor, y en el mejor de los casos similar, al de
quienes completaron educacin media, e incluso comparable al de
aquellos que no la completaron, en Dinamarca, Suecia, Pases Bajos,
Reino Unido y Australia.
Grfico 13
Nivel lector de documentos segn nivel

educacional de jvenes entre 2025 aos
Puntos
400
Educacin
Superior
Completa
350
300
Educacin
Media
Completa
250
Chile
EE.UU.
Polonia
Hungra
Irlanda
Eslovenia
Portugal
Australia
N. Zelandia
Canad
Reino Unido
Noruega
Rep. Checa
Suecia
Pases Bajos
Dinamarca
200
Educacin
Media
Incompleta
Fuente: OECD y Statistics Canada, Literacy in the Information Age: Final Report of the International Adult Literacy Survey (2000).
En resumen, en este estudio queda en evidencia el bajo nivel lector de nuestra poblacin. Ms grave an, muestra que quienes debie97
ran haber adquirido las destrezas mnimas no lo han logrado. As, los
egresados de educacin media en Chile no alcanzan el mnimo aceptable y se ubican por debajo del logro de todos los dems pases con
igual nivel de educacin. Esta situacin no es superada en la educacin superior: los jvenes egresados de ella tampoco tienen buenos
niveles de logro, aunque sus puntajes son similares incluso a los de
quienes no terminaron educacin media en los pases nrdicos.
Tener una poblacin con un bajo nivel lector es relevante para
el nivel de vida de los chilenos. Este estudio encuentra evidencia de
que las habilidades lectoras inciden en las oportunidades de empleo
y de ingreso. Las personas de baja comprensin lectora tienen mayor
probabilidad de estar o mantenerse cesantes, y si estn empleadas,
suelen estarlo en ocupaciones de menor jerarqua y percibiendo menores ingresos. Esta evidencia confirma que se trata de una habilidad
esencial.
Esto corrobora la necesidad de contar con diagnsticos adecuados que nos ayuden a tomar conciencia de las carencias. Slo as se
podrn disear medidas para paliarlas. Si el IALS ofrece participar en
estos estudios al menos cada cuatro aos, no habra necesidad de
elaborar pruebas propias. Bastara con el seguimiento que se podra
hacer sobre la base del estudio internacional. En caso contrario, sera
recomendable invertir en la contratacin de un equipo externo con
experiencia, como Statistics Canada, para que nos enfrentara peridicamente con nuestra realidad.
4 . Co n clu si o n e s y pr o p o sici o n e s :
e st n da r e s a lt o s pa r a e d u c aci n
Es muy distinto tener la intuicin de que la calidad de la educacin en Chile no es buena, a contar con evidencia rotunda, proveniente de distintas fuentes, sobre la precariedad de nuestros resultados.
Los estudios nacionales e internacionales en las diversas asignaturas y
98
en los distintos grupos etreos nos muestran, consistentemente, que

un grupo significativo de la poblacin no alcanza los niveles mnimos
de conocimientos para funcionar e integrarse bien en la sociedad
actual41. Algunos de los puntos que sobresalen en cada uno de los
estudios son:
Las pruebas nacionales de evaluacin de la calidad de la educacin muestran que cerca del 40% de los alumnos de 4 y
8 bsicos y 2 medio no alcanzan el nivel ms elemental de
comprensin lectora. Redaccin es una habilidad an menos
desarrollada: el 47% de los alumnos de 2 medio no puede redactar bien una carta sencilla.
En historia y geografa, el 45% de los alumnos de 8 bsico no
puede ubicar los continentes en un mapa; ni calcular, a pesar
de contar con la lnea del tiempo con fechas, qu perodo de la
historia es el ms largo.
Segn el Primer Estudio Internacional Comparativo del Laboratorio Latinoamericano de la Calidad de la Educacin (UNESCO)
queda en evidencia que el 40% de los nios de 3 y 4 bsico
no comprende bien lo que lee y el 85% no puede aplicar los
conceptos matemticos aprendidos para resolver problemas
de la vida diaria.
Malasia supera a Chile por ms de 100 puntos en la prueba del
TIMSS. Hecho sorprendente, ya que es un pas algo ms pobre
que el nuestro, sus salas de clases tienen ms alumnos que las
nuestras, los salarios de los profesores son levemente ms ba41
Los niveles mnimos para funcionar en el mundo de hoy se han definido, en estas
pruebas, segn paneles de expertos y de manera emprica. En el primer caso, un conjunto
de expertos hace un anlisis de los conocimientos y habilidades que se requieren para
realizar las tareas que la sociedad demanda, por ejemplo comprender la informacin de
un diario. Tambin toman en consideracin los currculos de cada nacin, que a su vez
han consultado a especialistas para definir lo que necesariamente se debe aprender. Una
va complementaria son los estudios empricos en los cuales se analiza la relacin entre
el dominio de contenidos y destrezas con la probabilidad de estar empleado, de tener
mejores ingresos, de colaborar con la comunidad, etc.
99
jos que los de los chilenos en los primeros aos laborales y no

ms de un 12% ms altos despus de treinta aos de profesin.
Su cobertura es tanto o ms alta que la chilena42. Se debe
considerar adems que en los aos sesenta el porcentaje de la
poblacin sin educacin, mayor de 25 aos, llegaba al 58,5% en
Malasia, mientras que en Chile alcanzaba al 23,5%43.
Segn el Estudio Internacional de Nivel Lector de Adultos (IALS),
el 85% de los chilenos entre 16 y 65 aos no es capaz de comprender bien lo que lee. Slo el 15% tiene un nivel lector que le
permite responder a las exigencias de la era de la informacin.
Este estudio permite afirmar que el perfil lector de nuestros
profesionales y administradores no supera el de los operarios
de mquinas de Alemania.
Chile tiene un desempeo similar al del resto de los pases de
Latinoamrica (exceptuando a Cuba, que sobresale por su mejor rendimiento) y se ubica en los ltimos lugares entre las 38
naciones participantes en el TIMSS y las 14 del IALS.
Una lectura transversal de estos estudios nos indica que hay una
consistencia bsica en los resultados. En matemticas, en todas las
edades, se observa que ms de tres cuartas partes de la poblacin no
es capaz de utilizar la matemtica para resolver problemas de la vida
cotidiana. En comprensin lectora casi la mitad de la poblacin no
alcanza niveles que le permitan hacer inferencias simples a partir de
lo ledo. Pero con criterios ms exigentes44 este dficit alcanza, en la
poblacin adulta, a 4 de cada 5 personas.
H. Beyer, Falencias en el Desarrollo Institucional en Educacin: Reflexiones a Propsito de los
Resultados del TIMSS (2001).
43
Datos extrados de R. Barro y J. Lee, International Data on Educational Attainment Updates
and Implications (2000).
44
El IALS elabora cinco niveles, el primero incluye a personas con habilidades de lectura muy
pobres, que son incapaces de obtener informacin literal a partir de un texto escrito. El
segundo nivel incluye a todos aquellos individuos que slo pueden leer textos simples
para obtener informacin directa, y cuyo nivel lector les impedira utilizar la lectura como
un medio para aprender en el trabajo. En Chile, slo un poco ms del 15% supera ambas
categoras.
42
100
Los estudios internacionales nos muestran que toda nuestra poblacin, incluidos los sectores de ms altos recursos, tiene un rendimiento
bajo en relacin con pases de buenos niveles educacionales. Tambin
se encuentran indicios de un grupo de nios que arrastran sus dficit iniciales a lo largo de la enseanza: los conocimientos y destrezas
que esos nios no desarrollaron en los primeros aos de escolaridad
tampoco los adquieren con posterioridad. Detectar la persistencia de
los dficit de aprendizaje es importante porque tiene implicancias directas para el diseo de polticas pblicas. Por ejemplo, stas pueden
ir desde incentivar la formacin de profesores especialistas en lectura
y clculo inicial hasta licitar las escuelas municipalizadas que en forma
persistente no logran buenos rendimientos. Por lo tanto, son necesarias
investigaciones que avalen o rechacen esta hiptesis. Para poder afirmarlo concluyentemente se deben realizar estudios de seguimiento de
los alumnos a travs de los distintos cursos, lo que permitira constatar
la evolucin de los dficit.
Tambin es importante investigar en qu medida este bajo rendimiento incide en el desarrollo de hbitos de trabajo. Es probable
que los bajos resultados se asocien a una falta de exigencias, la que
normalmente deriva en el desarrollo de un ritmo lento de trabajo,
baja capacidad de concentracin, cansancio excesivo ante cargas
mnimas, escasa constancia, falta de rigurosidad, poca tolerancia a la
frustracin, dificultad para jerarquizar y planificar tareas, interiorizacin de bajos estndares.
Los ndices de equidad de la educacin en Chile no se trataron
extensamente en este trabajo. Si bien es importante distinguir las diferencias de rendimiento entre niveles socioeconmicos y entre dependencias educativas para la elaboracin de polticas focalizadas, el
dficit de calidad es tan generalizado y profundo que bien merece
abordarse como un problema pas45.
45
UNICEF, Indicadores Relevantes 2000. Chile Se Construye con Todos sus Nios y Adolescentes
(2000).
101
4.1 La necesidad de estndares altos y explcitos

El SIMCE (Sistema Nacional de Medicin de la Calidad de la Educacin) pone en evidencia las falencias de nuestro sistema educativo;
sin embargo sus indicadores muestran porcentajes de insuficiencia
menores que los encontrados en las pruebas internacionales. Probablemente esto se debe a diferencias en los niveles de dificultad
de las distintas pruebas. Esto nos lleva directamente al problema
de los estndares. Queremos estndares distintos de los internacionales? Qu niveles de conocimientos y destrezas queremos que
alcancen nuestros alumnos? Qu consideraremos aceptable y qu
impresentable?
Por estndar nos referimos a la norma, el patrn, que marca el
deber ser. Aquel punto por debajo del cual se experimenta incomodidad si no se lo ha alcanzado. En sistemas complejos como el educacional es importante tener los estndares claros.Estos proveen de
un foco comn que canaliza las energas, lo cual impide que stas se
desven hacia la satisfaccin de las necesidades e inclinaciones personales de los agentes del sistema. Cuando no hay metas claras, la
agenda se define por los imperativos de los participantes (polticos,
colegas, alumnos, supervisores, padres, pares de los alumnos) y los
resultados del sistema responden a una suma de circunstancias ms
que al esfuerzo deliberado del conjunto para alcanzar una meta comn46. Los estndares orientan a los individuos hacia los fines para
los cuales el sistema fue instituido.
Por otra parte, cuando lo que se quiere lograr est bien definido y es lo suficientemente concreto, se puede exigir cuentas a los
responsables. Las instituciones eficientes tienen instituidos sistemas
para poner en evidencia el grado de cumplimiento de sus metas y
definen consecuencias en torno a ello47.
Vase S.Q. Wilson, Defining Task: Situational Imperative (1989)

R. Cyert, The Economic Theory of Organization in the Firm (1988) citado en E. A. Hanushek (ed).
The Role of Incentives: Improving AmericaSchools (1996), p. 234.
46
47
102
Estudios sobre sistemas educativos exitosos, en los cuales es rutinario alcanzar altos niveles de logro con alumnos de habilidades
comunes, muestran estndares de rendimiento acadmico tan altos
como los mejores del mundo, parejos para todos los individuos y tan
claramente descritos que virtualmente todos los alumnos saben qu
se espera de ellos. A la vez, cuentan con evaluaciones externas que
calzan con estos estndares. Los pases y colegios con sistemas educativos exitosos tienen tambin una clara orientacin hacia los resultados y la determinacin de llevar a todos los alumnos hacia altos
niveles de logro sin escatimar esfuerzos para lograrlo48.
Por otra parte, hay evidencia de que los alumnos se benefician al
asistir a cursos con estndares altos: las ganancias en aprendizaje son
mayores cuando los estudiantes toman cursos ms exigentes, aun
cuando se comparen alumnos de habilidad y nivel socioeconmico
similares y cuyos profesores tengan las mismas calificaciones49.
En Chile no est explcitamente definido lo que se espera y los
estndares implcitos tienden a ser bajos. El currculo debiera ser
uno de los instrumentos principales para fijar el nivel por alcanzar
en cada curso, pero en nuestro pas ste es percibido como una declaracin de intenciones ms que un requisito que debe ser exigido.
Ello ocurre, en parte, porque el nivel de logro no est bien definido,
y en parte porque nadie enfrenta consecuencias cuando no se cumplen las metas50. El SIMCE tampoco establece una norma porque
utiliza una escala relativa. En futuras evaluaciones se pretende fijar
la escala, pero an no es un hecho bien definido. Las pruebas de
ingreso a la universidad tambin son relativas y aunque no lo fueran, tampoco constituiran un estndar nacional, ya que afectan a
Vase M.S. Tucker y J.B. Codding Standards for Our Schools: How to Set Them, Measure Them
and Reach Them (1998).
49
J.Bishop, "The Impact of Curriculum-Based External Examination on School Priorities and
Student Learning (1996)
50
Definir un currculo que no conlleva sanciones para los alumnos que no lo dominan es muy
distinto al ejercicio de elaborar un listado de criterios de logro destinado a la elaboracin
de pruebas que tendrn consecuencias para los alumnos. Este ltimo ejercicio obliga a ser
ms selectivo y concreto.
48
103
una proporcin muy pequea de la poblacin: alrededor del 30%

de los alumnos de cada generacin la rinde y una proporcin an
ms pequea tiene un afn competitivo real51. Entre los pases europeos y asiticos con buen nivel educacional la norma ms que la
excepcin es contar con estndares explcitos y altos definidos por
los exmenes nacionales de finales de ciclo. Estados Unidos tena
una tradicin de libertad curricular y, ante el mal rendimiento exhibido por sus alumnos, se encuentra actualmente en proceso de
implementar una educacin basada en estndares. Es as como en
1994 el gobierno se propuso estar entre los primeros en las pruebas
de rendimiento internacionales en ciencias y matemticas e invertir
todos los esfuerzos para lograrlo. Adems defini que los alumnos
de 4, 8 y 12 terminaran sus cursos habiendo demostrado competencia en los ramos especficos. Hubo un acuerdo bipartidario
en el Senado sobre la importancia de contar con objetivos claros
para poder definir con certeza las polticas educacionales de la nacin y consenso acerca de que el rendimiento de los alumnos es
un problema nacional que requiere atencin seria52. Tambin hubo
respuestas de parte de cada uno de los Estados: cuarenta y nueve
estados optaron por definir sus propios estndares, disear sistemas
de evaluacin acordes a ellos y exigir cuentas en base a los resultados. Diecisiete estados cuentan con estndares claros, evaluaciones
y polticas de promocin o graduacin asociadas a stos53. En Chile,
todava no nos convencemos de que podemos aspirar a una educacin de calidad. An nos pensamos como pas subdesarrollado,
cuyas metas son aumentar cobertura, disminuir desercin y lograr
Una proporcin importante se somete a la prueba de aptitud acadmica como un trmite
porque numerosos institutos y trabajos exigen prueba de aptitud rendida, sin consideraciones de puntaje.
52
EE.UU. defini en 1994 los objetivos de educacin para el ao 2000; entre ellos encontramos: los niveles de graduacin de enseanza secundaria se elevarn al 90% de la poblacin; los alumnos de 4, 8 y 12 terminarn sus cursos habiendo demostrado competencia
en los ramos especficos; los alumnos de EE. UU. sern los primeros del mundo en las pruebas de rendimiento en ciencias y matemtica. Vase E. A. Hanushek, Outcomes. Cost, and
Incentives in Schools (1996), p.46.
53
Vase J. R. Betts y R. M. Costrell, Incentives and Equity under Standards-Based Reform (2001).
51
104
alfabetizacin. Compararse con los pases desarrollados es considerado por muchos como impropio y sera suficiente posicionarse entre los primeros en Latinoamrica54.
Los padres aspiran a una buena educacin para sus hijos, de hecho
el 70% espera que los establecimientos educacionales preparen a sus
hijos para estudios universitarios55. Pero es difcil que esto se traduzca
en estndares altos, ya que lo ms probable es que no sepan en detalle
cules son las exigencias escolares especficas que ello implica, dado
que la mayora de la poblacin no tiene la experiencia de haber accedido a la universidad y el sistema no entrega informacin que permita
identificar la brecha entre el nivel educacional que reciben sus hijos y el
que se requiere para ingresar a la educacin superior.
A su vez, gran parte de los profesores tiene historias de escolaridad lejanas a la excelencia acadmica56, por lo tanto, es posible que
sus estndares implcitos se ajusten a lo que se les exigi en su vida
escolar. De hecho, sus apreciaciones sobre la calidad de la educacin
en Chile tienden a ser ms complacientes que lo que correspondera
dada la realidad educacional del pas. En la encuesta realizada por el
CIDE en noviembre del 2000, el 38% de los profesores califica nuestra
educacin de buena o muy buena, el 48% de regular y slo el 13% de
mala o muy mala. La apreciacin de los directores no difiere mucho
Por ejemplo, el Colegio de Profesores no aprob la iniciativa del Ministerio de Educacin
de participar en la prueba internacional PISA por considerar que Chile no est preparado
para medirse con naciones desarrolladas, mientras no se solucionen las situaciones
laborales y salariales de los 140 mil maestros, El Mercurio A12, mircoles 22 de agosto
2001. La siguiente entrevista a una directora de una escuela bsica municipalizada de Lo
Espejo es una evidencia anecdtica de los bajos estndares: La poblacin escolar nuestra
es una poblacin escolar muy pobre, muy modesta, estrato social muy bajo, con muchas
limitaciones, yo creo que tiene muchas fortalezas, pero tambin tiene muchas debilidades,
tiene muchas amenazas, aqu es un sector rodeado de drogas, entonces el hecho de que
el nio venga a la escuela, primero, que venga a la escuela!, es un logro; en segundo lugar,
que tenga logros, que pase metas, que llegue a sus metas, se es otro logro; que se interese
por conocer, por aprender cosas, se es otro logro; y nuestra tarea se siente satisfecha
cuando el nio ya, de octavo ao, puede egresar, en fin, se es el cuento. En MINEDUC,
Aprender Jugando: Utilizacin de Juegos Personales en el Proceso Educativo (2001).
55
Datos obtenidos en CIDE, II Encuesta Nacional a los Actores del Sistema Educativo 2000 (2001).
56
Vase C. Le Foulon, Remuneraciones de los Profesores: Antecedentes para la Discusin (2000).
De un conjunto de carreras universitarias seleccionadas, los puntajes de corte de las carreras
de pedagoga se encuentran en el grupo de puntajes ms bajos.
54
105
de la de los profesores: el 32% la considera buena o muy buena, el

62% regular y el 6% mala o muy mala. Estas percepciones contrastan,
por ejemplo, con los resultados del SIMCE de 4 bsico de 1999, en el
cual el 32% de los alumnos de ese curso no ha logrado an las destrezas esperadas para 2 bsico, el 31% se encuentra en el nivel de 3
bsico, 25% domina en forma incipiente los contenidos propios del
curso evaluado y slo 11% los maneja adecuadamente.
La falta de claridad con respecto a lo que esperamos de nuestra
educacin qued en evidencia en las encontradas reacciones frente a
los resultados de las pruebas internacionales: por una parte, sorpresa,
por otra, incredulidad y una cierta tendencia a minimizar sus resultados con justificaciones de diverso tipo.
La articulacin y validacin de estndares ms altos y explcitos
aparece entonces como una necesidad. Al parecer, una de las vas
para lograrlo es imponer currculos con objetivos de logro concretos
acompaados de pruebas de evaluacin externas referidas a criterios
que impliquen costos para los alumnos. Segn los anlisis comparados de polticas educacionales, los pases que siguen esta lnea alcanzan mejores niveles de rendimiento57.
Para definir nuestros estndares podramos considerar los niveles de logro internacionales. Esto implica identificar los pases mejor
evaluados que puedan servir de referencia (benchmark). Singapur ha
utilizado con xito esta manera de proceder. Aun cuando se encuentra en el primer lugar en los rankings internacionales de educacin,
sus autoridades educacionales identifican establecimientos extranje Los pases que siguen este camino no son excepciones, de los 38 que rindieron el TIMSS en
1995, 21 sistemas educacionales nacionales tienen este tipo de evaluaciones en matemticas
y ciencias, entre ellos: Bulgaria, Dinamarca, Hong Kong, Irn, Israel, Pases Bajos, Nueva Zelandia, Rusia, Singapur, Tailandia, y cuatro lo tienen en una de las dos materias. Por otra parte,
en Estados Unidos, 49 estados tienen estndares acadmicos en al menos una materia, 50
evalan el aprendizaje de los alumnos, 27 exigen cuentas a las escuelas por sus resultados y
18 requieren que los alumnos aprueben una prueba para obtener el diploma de graduacin.
Para un anlisis emprico y terico del tema, vase J. Bishop, The Effect of National Standards
and Curriculum-Based Exams on Achievement (1997); www.edwork.org. Seeking Stability For
Standards-Based Education (2001), pp. 8-9; L. Wessman, Schooling, Resources, Educational Institutions, and Student Performance: The International Evidence (2000).
57
106
ros que han alcanzado niveles de excelencia superiores a los de ellos.

Adems, establecen convenios con estas instituciones para que los
evalen externamente, de modo que as mantienen sus estndares
altos y libres de presiones internas para bajarlos. Un pas con el cual
nos podramos comparar es Malasia. Como vimos anteriormente, ste
tiene un nivel de desarrollo similar al nuestro pero con rendimientos muy superiores. Una opcin complementaria sera definir nuestros estndares de acuerdo a lo que internacionalmente se considera
apropiado dominar en cada ciclo. El TIMSS, el NAEP, el IALS y el PISA58
son todas pruebas de buen nivel que han realizado un gran esfuerzo
para distinguir cules son los grados de conocimiento y destrezas mnimos, adecuados y avanzados en cada ciclo. Para esto estudiaron los
currculos de los distintos pases, consultaron expertos y analizaron los
rendimientos tipo de la poblacin.
Otro camino es definir lo que se quiere lograr a la salida del sistema escolar y desde este punto de partida fijar las metas para cada
etapa. Es decir, los estndares de cada ao estarn determinados por
las conductas de salida de los exmenes finales. Este es el estilo adoptado por los pases asiticos exitosos y por el estado de Texas. Dado
que el conocimiento se construye sobre los aprendizajes anteriores,
consideran que slo es posible llegar a las exigentes metas propuestas para el final de la educacin media si en cada curso se cumple con
la proporcin de conocimientos que les corresponden. El currculo
exige estudiar los contenidos una sola vez y las etapas siguientes suponen esos conocimientos y destrezas. Estos pases no permiten que
los nios sean promovidos sin lograr los conocimientos requeridos en
cada curso y para monitorear este proceso los nios son evaluados
por exmenes externos en cada nivel. El TIMSS muestra que estos
pases logran los primeros puestos gracias a que los nios tienen un
avance sostenido y constante a travs de los aos.
58
M. Martin, I. Mullis, E. Gonzalez et al. (eds), TIMSS 1999. International Science Report (2000); M.
Martin, I. Mullis, E. Gonzalez et al. (eds). TIMSS 1999. International Mathematics Report (2000);
U.S. Department of Education, The NAEP Guide (1999); OECD y Statistics Canada, Literacy in
the Information Age: Final Report of the International Adult Literacy (2000).
107
Cualquiera de los mtodos anteriores debe considerar la importancia de generar un debate pblico previo a la fijacin de los estndares. Es necesario llegar a un consenso que los valide, ya que si no se
legitiman, el riesgo de que sean boicoteados es alto. Es probable que
el debate que apenas se produjo con la implementacin del nuevo
currculo surja con ms fuerza y de manera espontnea si se anuncia
la posibilidad de imponer costos asociados al incumplimiento de las
metas propuestas. Los objetivos dejarn de ser indiferentes porque ya
no se podrn eludir tan fcilmente.
Es esperable que la aplicacin de evaluaciones externas, que implican costos para los establecimientos y los alumnos, produzcan fuertes
controversias sobre los contenidos evaluados. Exmenes libres de controversias son tan quimricos como una educacin libre de orientacin
valrica. Por lo tanto, si resultara imposible llegar a consenso, existen
otras alternativas para promover estndares altos.
Una opcin es la posibilidad de seleccionar libremente el tipo de
examen y la instancia evaluadora. Para que esta alternativa contribuya
al mejoramiento de la educacin y no se preste a corrupciones, debe
contar con un mecanismo que prestigie las pruebas ms exigentes
y descarte aquellas que no lo son. La va por la cual se logra esto es
entregando amplia informacin a los usuarios sobre la calidad de las
evaluaciones y datos sobre los logros postescolares de aquellos que
han aprobado los diferentes tipos de exmenes. Los padres debieran exigir y escoger los colegios que se rigen por exmenes de ms
prestigio, porque stos entregan informacin confiable acerca de la
educacin que reciben sus hijos59. Esta alternativa es atractiva, porque respeta la libertad de enseanza consagrada en la Constitucin y
reconoce el derecho de los padres a elegir la educacin que quieren
para sus hijos.
Si esta alternativa va acompaada de acreditacin de los alumnos, la evaluacin debe

consignar mltiples oportunidades para aprobarlas y entregar certificados diferenciados
para distintos niveles de logro. Si no se toman estas medidas, las motivaciones para que
surjan y se elijan instituciones examinadoras poco exigentes sern muy altos.
59
108
Un camino intermedio es liberar las opciones slo para aquellos

establecimientos que han pasado una valla de excelencia. Estos podran escoger planes propios y evaluaciones externas de prestigio.
Esta posibilidad actuara adems como un incentivo para que las escuelas mejoren su rendimiento.
Dadas las amplias consecuencias que generara cualquiera de
estas alternativas, antes de emprender alguna de ellas es necesario
estudiar el tema con detenimiento, recogiendo primero la vasta experiencia internacional que existe al respecto.
Por ltimo, es necesario mencionar el rol que tiene la informacin
en el proceso de elevar los estndares. Si se comparan las encuestas
aplicadas a los actores del sistema educativo por el CIDE en el ao
1999 y al final del 2000, se observa que la calificacin asignada a la calidad de la educacin en Chile baj en ese perodo. Se puede pensar
que en este cambio de opinin influy la difusin de los mediocres
resultados obtenidos por Chile en el SIMCE y en las pruebas internacionales. En este sentido, el rol que juegan los lderes de opinin tambin es importante. En los aos 90, en Estados Unidos, Albert Shanker,
presidente de la Federacin Americana de Profesores, jug un rol central en la creacin de un sentido de urgencia frente al problema de la
educacin. En su columna dominical del The New York Times insista
en que nuestro sistema es devastadoramente malo para todos los
jvenes. No estamos produciendo un grupo superior que est a la
altura de las otras naciones industrializadas, y nuestro grupo base est
en condiciones terribles. Estamos lisiando a nuestros jvenes porque
les estamos enviando el mensaje equivocado. El mensaje equivocado
es entregar un diploma por el solo hecho de quedarse en el colegio
el tiempo suficiente.60
Se debe llegar al convencimiento de que Chile no tiene problemas estructurales que le impidan aspirar a estndares ms altos. En
lo econmico se ha ido demostrando que no exista una inferioridad
econmica propia de la nacin, slo una institucionalidad que no
Vase D. Ravitch, In Search of Standards (2000), p.431
60
109
promova el buen desempeo. En educacin probablemente sucede

lo mismo; por una parte, lo ms seguro es que el problema no est
centrado en las habilidades innatas de nuestra poblacin, como lo
demuestran los antecedentes recogidos en el estudio sobre los preescolares61, sino ms bien en factores institucionales como los identificados en las investigaciones de Beyer (2001), Wessman (2000) y
Hanushek (1996)62. En estos artculos queda en evidencia la importancia de contar con metas concretas y altas en concordancia con un
sistema que exija cuentas a las escuelas y las presione para hacerlo
bien. En Chile, en el diseo del sistema educacional est incorporado
un mecanismo de presin. La competencia por captar alumnos, o al
menos, a no perderlos empuja a las escuelas a elevar o mantener el
nivel de calidad63. Sin embargo, las posibilidades de competencia se
ven limitadas y existen ciertas condiciones, especialmente para los
establecimientos municipales, que atenan los incentivos generados
por el sistema de pago por asistencia. As, parece necesario disear
medidas que lo fortalezcan y que lo complementen.
Por ejemplo: flexibilizar la legislacin vigente para que permita
condicionar el cargo, tanto del director de educacin municipal como
el de los directores de las escuelas, al mejoramiento de los indicadores de calidad; establecer en la legislacin la posibilidad de ofrecer en
comodato los colegios municipalizados que persistentemente muestren malos resultados a instituciones que tengan trayectoria de eficiencia, sobre la base de un compromiso de mejoramiento; crear un
fondo al cual puedan postular las escuelas con malos resultados, para
contratar servicios de asesora a instituciones con trayectoria educa Vase seccin 1 del Documento de Trabajo N 324, Centro de Estudios Pblicos.
Vanse H. Beyer, Falencias en el Desarrollo Institucional en Educacin: Reflexiones a Propsito de
los Resultados del TIMSS (2001); L. Woessman, Schooling, Resources, Educational Institutions,
and Student Performance: The International Evidence (2000), y E. Hanushek, Outcomes, Costs,
and Incentives in Schools (1996).
63
Para una descripcin del sistema vase O. Larraaga, Descentralizacin de la Educacin
en Chile: una Evaluacin Econmica (1995). Para una revisin de los efectos del sistema
de voucher, vanse A. Mizala y P. Romaguera, Desempeo Escolar y Eleccin de Colegios: la
Experiencia de Chile (1998); C. Aedo y C. Sapelli, El Sistema de Vouchers en Educacin: Una
Revisin de la Teora y Evidencia Emprica para Chile (2001).
61
62
110
cional exitosa. Lo fundamental es que aquellas escuelas que sistemticamente lo hacen mal no queden en la impunidad.64
Todos estos cambios sern abordables si la opinin pblica los
apoya y si hay voluntad poltica para emprenderlos. El primer paso es
reconocer que hay una realidad urgente que modificar.
4.2 Consideraciones sobre los sistemas de evaluacin
En el mejoramiento de la calidad de la educacin, las evaluaciones estn jugando un rol central. Sin embargo, si estn mal diseadas
pueden incidir negativamente. La diferencia est en los detalles. Aunque es virtualmente imposible llegar a un sistema perfecto, las ventajas de evaluar superan ampliamente a las desventajas asociadas.
No es la ocasin de hacer un anlisis acabado del tema, slo
formularemos algunas inquietudes que surgieron en la revisin del
conjunto de evaluaciones tratadas en este trabajo. Estas debieran ser
abordadas en futuras investigaciones.
1. Queda en evidencia la necesidad de contar con evaluaciones
que permitan hacer seguimientos de los avances en el tiempo.
Como ya se mencion, esto es esencial para la definicin de las
polticas pblicas, slo as se podr concluir si se est en la direccin correcta y determinar el efecto de programas especficos.
2. Resalta la importancia de elaborar una poltica estable de participacin en evaluaciones internacionales, las cuales cuentan
con claras ventajas, ya que son de muy alto nivel tcnico, no estn sujetas a presiones internas que las hagan bajar sus estndares, presentan un nivel de exigencia a la altura de los pases a
los cuales aspiramos parecernos y nos permiten participar en la
discusin de los pases desarrollados respecto a la educacin.
3. Se requiere contar con una mayor transparencia en los aspec64
No es el objetivo de este trabajo proponer medidas para perfeccionar la institucionalidad.

Para un anlisis acabado, vase L. Fontaine y B. Eyzaguirre, Una Estructura que Presione a las
Escuelas a Hacerlo Bien (2001).
111
tos tcnicos de las evaluaciones nacionales. Las especificaciones tcnicas de las pruebas deben ser explicitadas y puestas a
disposicin del pblico para su libre discusin. Tambin surge
una necesidad de mayor transparencia y difusin de los diagnsticos realizados con fondos pblicos y de las polticas que
se van a seguir en evaluacin.
4. Fortalecer las estrategias de difusin de resultados. Contamos
con un sistema nacional de evaluacin (SIMCE) que cumple con la
importante funcin de rankear a los colegios65. Esto es posible
gracias a que nuestro sistema es de carcter censal. Sin embargo,
es indispensable mejorar la entrega de resultados. Por una parte,
asegurar que todos los padres tengan acceso a los resultados
y, por otra, que les sean comprensibles y tiles para la toma de
decisiones. Los apoderados no se inquietarn por la educacin
de sus hijos mientras no puedan sopesar el grado de efectividad
del establecimiento que eligieron. Si los padres cuentan con esta
informacin, el sistema educacional actual tendr posibilidades
de mejorar, ya que operara el nico mecanismo de presin que
tiene incorporado el sistema. Las escuelas slo se movilizarn si
los padres eligen a aquellas que lo estn haciendo bien y se retiran de aquellas que son ineficientes. Contar con un sistema de
evaluacin que contenga buena informacin es un primer paso,
el siguiente es invertir en la elaboracin de estos resultados y en
la difusin de los mismos. Hay ejemplos de experiencias exitosas
en las cuales nos podemos apoyar66.
5. Impulsar y reconocer el esfuerzo de las escuelas. Las evaluaciones
permiten exigirles cuentas a los establecimientos. Ya se
El mejoramiento de la calidad de la educacin en Chile descansa en la competencia por
los alumnos entre escuelas. El ranking permite a los padres elegir aquellas escuelas que lo
hacen mejor y sancionar a las deficientes con el retiro o no matriculacin de sus hijos.
66
Para un ejemplo, vase el sistema de Texas en: Texas Education Agency, Interpreting Assessment
Reports: Texas Student Assessment Program (2000); Texas Education Agency, Accountability
Manual. The 2000 Accountability Rating System for Texas Public Schools and Schools Districts
(2000), y Texas Education Agency, Snapshot 99. 1998-99 School District Profiles (2000).
65
112
mencion que en el sistema actual los padres son los primeros

que deben actuar sobre la base de esta informacin. Adems,
se ha instaurado un mecanismo para premiar a las escuelas
que se desempean bien, el Sistema Nacional de Evaluacin de
Desempeo (SNED). Este entrega dinero a los profesores de las
escuelas que han aumentado sus puntajes en el SIMCE y que
adems exhiben buenos ndices en otras reas. Sin embargo,
las consecuencias que enfrentan los establecimientos son an
dbiles. Si los padres y el pblico estuvieran adecuadamente
informados y actuaran en consecuencia, manteniendo el
SNED, an se podra pensar en mecanismos complementarios
para aquellos casos que persisten en un mal desempeo. La
literatura revisada muestra que hay diversos mecanismos
que deben estudiarse. Uno de ellos, propuesto por H. Beyer
(2001) para las escuelas municipalizadas que se encuentran en
el tercio inferior de rendimiento, consiste en que el personal
directivo y los profesores perderan algunos de los privilegios
que les confiere el Estatuto Docente, especialmente aquellos
que se refieren a la inamovilidad. En este esquema el Estatuto
es un `beneficio que se mantendra slo si los resultados
de la escuela son positivos. En caso contrario, se perderan
en favor de los padres, de los nios y las nias que asisten a
esas escuelas67.Otra alternativa es la posibilidad de licitar la
administracin de la escuela mediante la aprobacin de los
padres. Otras opciones que estn operando en EE. UU. son
entregar un bono extra a los alumnos de escuelas pblicas de
bajo rendimiento para que se trasladen a escuelas que exigen
un pago y que son de buen rendimiento o la obligacin de
someterse a una asesora externa debidamente auditada. Lo
importante sera probar a pequea escala estas alternativas y
ver su viabilidad y los mritos de cada una. Lo esencial es que
67
H. Beyer, Falencias en el Desarrollo Institucional en Educacin: Reflexiones a Propsito de los

Resultados del TIMSS (2001), p. 31.
113
la escuela enfrente consecuencias ya sea positivas o negativas,

segn sea su desempeo.
6. Validar la comparacin entre escuelas. El rendimiento en las
pruebas de evaluacin no slo responde a los esfuerzos de las
escuelas sino que tambin se explica por el nivel de recursos
econmicos que maneja cada escuela y por las caractersticas
de los alumnos, en especial su medio socioeconmico y su capacidad intelectual. Por tanto, no parece justo comparar en los
mismos trminos a establecimientos que compiten bajo condiciones diferentes. Este hecho tiene dos peligros, el primero es
que sea muy difcil validar un sistema de rendicin de cuentas,
porque los que se sienten evaluados lo perciben como injusto.
El segundo problema es que puede llevar a la expansin de
programas que no funcionan (tienen buenos resultados por
caractersticas ajenas al quehacer pedaggico) y al cierre de
otros que son verdaderamente efectivos. Para solucionar estos
problemas se han ideado los sistemas de medicin del valor
agregado68. Sin embargo, stos tambin tienen inconvenientes. Uno de ellos es que el sistema de evaluacin se hace ms
complejo, lo que redunda en un menor grado de comprensin del mismo por parte del pblico. En segundo lugar, puede
llegar a institucionalizar las bajas expectativas para los pobres,
las minoras y los alumnos con problemas de aprendizaje. Para
solucionar esta disyuntiva, hay que explorar nuevas alternativas. Una posibilidad es la instauracin de un bono diferenciado
para aquellas escuelas que atienden alumnos con mayores dificultades, con el fin de validar el sometimiento de todos a un
mismo parmetro de evaluacin.
7. Impulsar y reconocer el esfuerzo de los alumnos. Nuestras
pruebas de evaluacin externa no entregan informacin por
El valor agregado significa medir el impacto que tienen el quehacer pedaggico de la
escuela en forma independiente del tipo de alumnos que atiende y del monto de recursos
que maneja.
68
114
alumno, con la excepcin de la prueba de admisin a la educacin superior (PAA). Tampoco implican costos para ellos. Por lo
tanto, los estudiantes se miden slo en relacin con sus compaeros, lo cual genera el incentivo para ponerse tcitamente
de acuerdo a esforzarse poco. Esto obliga al profesor a bajar el
estndar, ya que no puede reprobar a la mayora de los alumnos. Los estudios muestran que pruebas externas con costos
para los alumnos tienen beneficios en cuanto cambian los incentivos que ellos enfrentan y tienen una incidencia positiva
en el desempleo69. En la implementacin de un sistema de
este tipo hay que minimizar los riesgos con un diseo cuidadoso. Entre los ms importantes est el aumento de la repitencia
y la desercin, la posible restriccin a la libertad de enseanza
y efectos no deseados, como el reducir la enseanza slo a lo
que se evala.
8. Establecer pruebas que diferencien en varias categoras de logro, ya que si stas implican costos para los alumnos, la existencia de una sola categora (aprobado/reprobado) puede inducir
a bajar los estndares. Si se establecen estndares altos, con
el actual nivel de calidad de la educacin un gran porcentaje
de los alumnos no sera capaz de aprobar, lo cual hara polticamente inviable las evaluaciones. Por otra parte, la existencia
de una sola categora de logro no incentiva el esfuerzo de los
alumnos, ya que no premia a los que van ms all del nivel mnimo requerido para aprobar. Para evitar un alto porcentaje de
reprobacin, mantener estndares altos y premiar el esfuerzo
de los alumnos, se puede establecer un sistema de categoras
diferenciadas de logro, con niveles que vayan desde deficiente
hasta excelente, pasando por bsico, satisfactorio y meritorio.
Otra opcin es implementar un sistema flexible, en que se per Vanse J. Bishop, The Impact of Curriculum-Based External Examinations on School Priorities
and Student Learning (1996); J. Bishop, The Effect of National Standards and CurriculumBased Exams on Achievement (1997), y J. R. Betts y R. M. Costrell, Incentives and Equity under
Standards-Based Reform (2001).
69
115
mita volver a dar varias veces la prueba si se fracasa, con un

lmite de repeticiones. Estos exmenes se podran rendir aun
cuando no se est en el curso en que habitualmente se evala.
Existe amplia evidencia internacional respecto de ambas opciones, las que se deben estudiar a fondo para instaurar un sistema similar en Chile, analizando las ventajas y desventajas de
cada una. Se debe tener presente, sin embargo, que cualquiera
sea el sistema elegido, es importante que las pruebas se vayan
aplicando progresivamente.
9. Controlar la distorsin de los resultados por el potencial problema de inflacin de puntajes. La inflacin de resultados consiste
en un aumento de los puntajes que no est acompaado de
incrementos similares en el aprendizaje. Esto puede generarse
por el hecho de que en la actualidad se considera pedaggicamente recomendable dar a conocer los temes de las pruebas
para que la poblacin sepa con claridad qu se espera de ella
y entienda a qu se refieren los resultados. En consecuencia, es
ms fcil que se proceda a un adiestramiento en el tipo de preguntas especficas en desmedro del dominio general. Por otra
parte, tambin se puede generar inflacin cuando los costos
asociados a las evaluaciones son altos. En estos casos hay grandes incentivos para hacer trampas que distorsionan los puntajes. Las pruebas internacionales peridicas o las evaluaciones
muestrales independientes y paralelas a las pruebas centralizadas son mecanismos que se deben explorar para minimizar
este problema.
10. Controlar los incentivos que tiene el Estado para bajar los estndares de las evaluaciones. Para verificar el cumplimiento de
los objetivos del currculo nacional se pueden elaborar evaluaciones con niveles de dificultad muy distintos70. El Estado, al
tomar parte activa en la administracin de la educacin y al
70
Vase Debra Viadera, How High the Bar (2001).
116
mismo tiempo ser juez, enfrenta un conflicto de intereses. Por

lo tanto, estar tentado a bajar los estndares y a minimizar los
malos desempeos en la interpretacin de los resultados. Es
primordial, entonces, estudiar la forma de asegurar la necesaria
independencia.
11. Modificar el diseo de las pruebas y la elaboracin de la informacin que stas entregan, de modo que los equipos pedaggicos de las escuelas tengan acceso a diagnsticos ms
detallados. Si las pruebas no distinguen subreas y agregan
gruesamente los resultados, las escuelas no podrn utilizar
dicha informacin para planificar mejoras especficas y no
tendrn la oportunidad para monitorearlos. Por ejemplo, en
lenguaje, es ms til tener subpruebas independientes: de
redaccin, de lectura, de literatura y de aspectos normativos
de la lengua. Cada una con niveles de dificultad graduados.
Esto facilitara la evaluacin de pequeos avances y definira
las submetas necesarias para alcanzar los objetivos terminales.
Esto es plenamente compatible con la elaboracin de pruebas
de criterio, en las cuales se establecen niveles de desempeo
que deben ser alcanzados por los alumnos. Se debiera estudiar
iniciativas complementarias que faciliten el acceso a pruebas
de diagnstico que puedan ser administradas por los propios
establecimientos. Para esto se podra pensar en un banco de
pruebas, el que adems de ser proveedor de stas, procesase
los resultados y efectuase cursos de capacitacin.
Sin duda este listado no es exhaustivo. Son slo algunos puntos
que resaltaron al revisar los estudios tratados en este trabajo. Los pases exitosos de Asia, los de Europa oriental y occidental y 50 estados
de EE.UU.tienen historias acumuladas de evaluacin de sus sistemas
de incentivos como tambin de la difusin de los resultados71. Com71
Ulrich Boser, Pressure Without Support (2001)

117
parar las amplias y diversas experiencias de evaluacin que estn

operando hoy en el mundo nos puede ayudar a generar y mejorar el
debate acerca del sistema al cual tenemos que llegar en Chile. sta es
una tarea para abordar en el futuro.
Las evaluaciones son un poderoso instrumento para mejorar la calidad de la educacin. Ellas impiden que nos formemos ideas romnticas
acerca de cunto estn aprendiendo los nios. Este aterrizaje, duro en
nuestro caso, finalmente puede resultar beneficioso. Tomar conciencia
de los problemas es el primer paso para el cambio y la evaluacin continua es la que nos puede guiar a encontrar el camino.
Las evaluaciones internacionales nos muestran pases en los cuales la mayora de los alumnos logran aprender bien lo necesario para
tomar decisiones informadas, mejorar sus comunidades, comprender
sus responsabilidades y ganarse la vida. Las investigaciones de la educacin preescolar en Chile nos muestran, a su vez, que los nios de
este pas tienen potencialidad para ello. Entonces no hay razones que
estn fuera de nuestro control que nos impidan lograr para Chile un
mejor nivel de educacin.
118
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122
3 Evaluacin de
la Educacin Media
Rosita Camhi
La autora es economista de la Universidad de Chile e investigadora

del Programa Social de Libertad y Desarrollo.
I n tr o d u cci n
El objetivo de la prueba SIMCE 98 fue tener una base de comparacin para evaluar, en el futuro, la reforma curricular que recin empezaba a aplicarse. El uso de una nueva metodologa de puntajes no
permite comparar el desempeo logrado por los establecimientos en
esta prueba con evaluaciones anteriores.
En la primera parte del trabajo se analizan los resultados obtenidos identificando diferencias de logros educacionales segn los
diferentes tipos de dependencia educacional ya sean municipales,
particulares subvencionados con y sin financiamiento compartido,
corporaciones y particulares pagados y segn modalidades de educacin como cientfico humanista y tcnico profesional.
Con respecto al tipo de dependencia, los establecimientos particulares pagados superan con creces el promedio nacional, en tanto
que los particulares subvencionados superan levemente el promedio,
siendo mejor el rendimiento logrado por aquellos con financiamiento
compartido; los municipales no alcanzan dicho promedio y los dependientes de corporaciones se encuentran cercanos al promedio de
125
rendimiento. En cuanto a la modalidad de educacin, los establecimientos cientfico humanistas logran desempeos mucho ms altos
que los tcnico profesionales, a pesar que los conocimientos entregados en las reas de lenguaje y matemticas son los mismos.
La distribucin geogrfica de los puntajes muestra que los promedios regionales estn concentrados en torno a la media nacional,
concluyendo que no existen regiones en que la educacin sea particularmente buena o mala. Al analizar los puntajes a nivel comunal se
ven comunas de muy bajo rendimiento y otras mejores. Sin embargo,
entre las comunas con mejores promedios ninguna de ellas cae en
el tramo de ms alto rendimiento. La mayora de las comunas con
bajo desempeo son rurales, con pocos establecimientos impartiendo educacin media y con altos ndices de pobreza, en tanto que las
comunas con mejor desempeo se caracterizan por ser urbanas y
pertenecer en general a la Regin Metropolitana.
Con respecto a los puntajes promedio obtenidos por establecimientos subvencionados, se puede destacar que entre los 25 mejores
slo aparecen establecimientos cientfico-humanistas y en su gran
mayora son de la modalidad particular subvencionados con financiamiento compartido.
Otro aspecto importante, tratado en la segunda parte del trabajo,
se refiere al rendimiento escolar medido a travs de las tasas de abandono y de reprobacin. En el ao 1990 ambas tasas eran prcticamente iguales en las dos modalidades de educacin media. Sin embargo,
en 1998 la educacin cientfico humanista haba disminuido en mayor
medida dichas tasas al compararlas con la tcnico profesional.
Un problema importante que se analiza posteriormente y que
afecta a la enseanza media corresponde a la desercin escolar. La
participacin escolar de la poblacin entre 14 y 17 aos (la poblacin
que debiera estar asistiendo a enseanza media) es de un 90%. No
obstante, cerca 100 mil jvenes han desertado y se encuentran fuera
del sistema escolar. La proporcin de jvenes que no asiste a un establecimiento educacional es superior en las reas rurales que en las
126
urbanas. As, en el 2000, la cobertura en los sectores urbanos era de

92% y en rurales, de 77%. Dentro de la poblacin que ha desertado
la gran mayora proviene de los hogares con menores ingresos y muchos de ellos han debido abandonar la escuela por tener que trabajar
para ayudar a sus familias.
La ltima parte del trabajo corresponde a un anlisis de los principales problemas detectados en este nivel de enseanza y algunas
propuestas especficas para contribuir a su solucin.
En encuestas a empresarios, acerca de las habilidades que debe
tener un joven al ingresar al mundo laboral, ellos privilegian la disposicin a aprender por sobre los conocimientos especializados que puedan adquirirse en la enseanza tcnica por lo cual se propone para
ambos tipos de enseanza la necesidad de fortalecer el desarrollo de
dichas habilidades bsicas.
Con respecto a la matrcula de establecimientos tcnico profesionales ha ido aumentando durante la dcada hasta alcanzar el 45% de
la enseanza media, demostrando un creciente inters por este tipo
de educacin, que parece reportar mayores beneficios que la cientfico humanista a los estudiantes de menor nivel socioeconmico que
no pueden acceder a la educacin superior al egresar. Para mejorar
esta modalidad de educacin que presenta serias deficiencias se propone incorporar mecanismos para certificar la enseanza tcnica, lo
que el SIMCE actual no contempla y una mayor integracin con la
educacin tcnica superior.
Por ltimo, con respecto al problema de la desercin escolar, se
propone incluir programas especiales de retencin y reinsercin escolar para evitar que los alumnos abandonen la escuela y tambin
incentivos econmicos a las familias ligados a la permanencia en la
escuela. En este sentido, se considera positivo el Programa Liceo para
Todos puesto en prctica recientemente por el MINEDUC, ya que con
ello se ha comenzado a abordar este problema.
127
I . C A L I DAD DE L A EDU C AC I ON M ED I A
. Resultados nacionales de educacin media
por dependencia y modalidad de educacin
En la educacin media, como en la bsica, existen cuatro sistemas
de administracin educacional: establecimientos municipales, particulares subvencionados, particulares pagados y corporaciones, que
se diferencian en su dependencia tanto administrativa como presupuestaria. A pesar de que los cuatro sistemas entregan a sus alumnos
el mismo currculum bsico de materias, se constatan diferencias importantes en cuanto al rendimiento que logran sus alumnos.
La Prueba SIMCE 1998 se aplic a los 2 aos de enseanza media a travs de un nuevo tipo de prueba acorde con los objetivos
de aprendizaje de la reforma curricular en marcha. En esta oportunidad se evalu el aprendizaje en las materias de castellano y matemticas. Adems, se utiliz una nueva metodologa de medicin,
que no permite efectuar comparaciones con evaluaciones anteriores
efectuadas a ese nivel de enseanza, ni evaluar los avances a nivel de
cada establecimiento. Se utiliz una escala de puntuacin que consiste en poner el promedio nacional de respuestas correctas en los 250
puntos y la desviacin estndar en 50 puntos. Pudiendo interpretarse,
los puntajes, como distribuidos en forma normal. De esta manera se
generaron tramos de puntajes de 50 puntos cada uno1.
Los resultados nacionales indican una brecha importante entre
los puntajes obtenidos por los diferentes tipos de administracin.
Con una calidad educacional bajo el promedio para los establecimientos municipales, cercana al promedio para los colegios particulares subvencionados y muy sobre el promedio en los establecimientos particulares pagados (ver Grfico 1). Esta diferencia en el
rendimiento es apreciable tanto en el rea de lenguaje como en
matemticas.

Por lo que cada tramo corresponde a 1 desviacin estndar.
128
Grfico 1
Puntajes obtenidos en SIMCE 98 por dependencia

299,2
296,6
300
Municipalizados
290
Corporacin
Puntajes
280
Particular
Subvencionados
270
260
247,0
250
253,5
236,3
240
Particular Pagados
252,4
245,4
236,3
230
220
Lenguaje
Matemticas
rea de Instruccin
Debido a que existen en Chile dos modalidades de educacin

media, la educacin cientfico humanista (CH) y la tcnico profesional
(TP), ambas enfocadas a objetivos distintos; la prueba SIMCE del ao
1998 midi el rendimiento logrado en los dos tipos de enseanza. Al
analizar los puntajes obtenidos por las dos modalidades, se observa
una superioridad en la educacin CH sobre la TP, a pesar de que los
conocimientos entregados hasta 2 Medio son similares en el rea
lenguaje y matemticas (ver Grfico 2).
Grfico 2
Puntajes obtenidos en SIMCE

por modalidad de enseanza
Puntajes obtenidos
270
267,2
286,0
Cientfico
Humanista
260
Tcnico
Profesional
250
240
239,2
237,7
231,2
231,1
Polivalente
230
220
210
Lenguaje
Matemticas
rea de Instruccin
129
Respecto de los establecimientos que imparten ambas modalidades de enseanza (cientfica humanista y tcnico profesional), llamados
polivalentes, su rendimiento es menor que el de los establecimientos
que imparten slo un tipo de enseanza, demostrando as, que las dos
modalidades de enseanza tienen requerimientos muy diferentes y es
conveniente que los establecimientos se especialicen en un tipo de enseanza y no intenten impartir las dos en forma conjunta.
. Resultados por tramos de puntaje y dependencia

Al analizar todos los establecimientos del pas en forma agregada,
se observa un 49,5% de establecimientos con puntajes bajo el promedio nacional. Adems, se ve una clara superioridad de la enseanza
CH, siendo la TP la que baja el promedio nacional. As el 32% de los
establecimientos CH cae bajo el promedio de 250 puntos, mientras
que en el caso de los tcnico profesionales lo hace el 76%. Por otra
parte, se constata que aquellos establecimientos que logran mejores
puntajes (sobre 300 puntos), corresponden exclusivamente a establecimientos CH (ver Cuadro 1 y Grfico 3).2
Cuadro 1
Tramos de puntaje en las modalidades CH, TP y CH-TP
Puntajes
150-200
201-250
251-300
301-350
Total
CH
N estab. %
11
1,0
346
31,0
492
44,0
268
24,0
1117
100
TP
N estab. %
12
2,8
312
73,1
103
24,1
0
0
427
100
CH-TP *
N estab.
%
2
0,9
190
86,4
28
12,7
0
0
220
100
Total
N estab.
25
848
623
268
1764
%
1,4
48,1
35,3
15,2
100
* Corresponde a los establecimientos polivalentes.
Para el anlisis agregado de puntajes por establecimientos, modalidad y dependencia, se

trabaj con los promedios matemticas/lenguaje.
130
GRFICO 3
Porcentajes de los establecimientos de

cada modalidad por tramo de puntaje
TRAMOS DE PUNTAJE POR MODALIDAD Y DEPENDENCIA

90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
86%
Humanista
Cientfico (%)
73%
Tcnico
Profesional (%)
48%
Polivalente (%)
44%
Total (%)
35%
31%
24%
24%
15%
12%
1% 3% 1% 1%
0% 0%
150200
201250
251300
301350
Tramos de Puntajes
. Establecimientos particulares pagados

Los establecimientos particulares pagados se encuentran en su
mayor parte con puntajes sobre la media nacional de 250 puntos (Ver
Cuadro 2). Un 91,6% de ellos obtuvieron puntajes sobre la media. Asimismo, cerca del 59% de ellos cae en el tramo de mayor puntaje (sobre 300 puntos).
Cuadro 2
Tramos de puntaje en establecimientos

particulares pagados
Puntajes
151200
N establecimientos
2
(%)
0,4
N de alumnos
17
(%)
0,1
201250
36
7,9
1.410
6,5
251300
202
44,5
7.557
34,7
301350
214
47,1
12.773
58,7
Total
454
100,0
21.757
100,0
131
. Establecimientos particulares subvencionados

Los establecimientos particulares subvencionados presentan una
situacin diferente, segn si estn o no adscritos a la modalidad de
financiamiento compartido. Los establecimientos particulares subvencionados que tienen financiamiento compartido logran un mayor
rendimiento que aquellos que no lo tienen. As en establecimientos en
que el financiamiento es compartido, un 35,2% obtuvo puntajes bajo la
media nacional, en comparacin con los establecimientos donde no es
compartido en que un 61,1% de stos obtuvo puntajes bajo la media
nacional (ver Cuadros 3 y 4).
Cuadro 3
Tramos de puntaje establecimientos particulares

subvencionados con financiamiento compartido
Puntajes
N establecimientos
(%)
0,9
201250
142
251300
228
301350
Total
151200
N de alumnos
(%)
363
0,8
34,3
20.431
44,0
55,1
22.456
48,4
40
9,7
3.153
6,8
414
100,0
46.403
100,0
Cuadro 4
Tramos de puntaje establecimientos particulares

subvencionados sin financiamiento compartido
Puntajes
(%)
N de alumnos
(%)
151200
3,2
434
1,8
201250
143
57,9
16.166
65,4
251300
87
35,2
7.353
29,7
301350
3,6
779
3,1
247
100,0
24.732
100,0
Total
132
N establecimientos
. Establecimientos municipales
Los establecimientos municipales presentan menor rendimiento
que los particulares subvencionados. En stos, el 85,7% de los establecimientos obtuvieron puntajes menores al promedio nacional y slo
el 0,9% se ubica en el tramo de mayor puntaje (ver Cuadro 5).
Cuadro 5
Tramos de puntaje en establecimientos municipales

Puntajes
N establecimientos
(%)
N de alumnos
151200
11
1,9
1.460
1,4
201250
487
83,8
82.441
79,3
251300
78
13,4
17.716
17,1
301350
0,9
2.285
2,2
581
100,0
103.902
100,0
Total
(%)
. Establecimientos dirigidos por corporaciones

Los establecimientos dirigidos por corporaciones no presentan
una realidad mejor que los establecimientos anteriores. Un 58,8 % de
estos establecimientos obtuvieron puntajes menores al promedio nacional y ninguno de ellos se ubica en el tramo de mayor puntaje (ver
Cuadro 6).
Cuadro 6
Tramos de puntaje establecimientos de

corporaciones privadas en la modalidad TP
Puntajes
N establecimientos
(%)
N de alumnos
(%)
151200
201250
40
58,8
6.637
51,8
251300
28
41,2
6.168
48,2
301350
68
100,0
12.805
100,0
Total
133
. Resultados por tipo de enseanza y dependencia

Las diferencias de rendimiento entre establecimientos que imparten enseanza cientfico humanista y tcnico profesional son muy marcadas, independiente del tipo de dependencia de los establecimientos.
As, caen bajo la media de 250 puntos la mayor parte de los establecimientos tcnico profesionales. Entre ellos, el 66,6% de los liceos particulares pagados, el 68,8% de los particulares subvencionados con
financiamiento compartido, el 82,6% de aqullos sin financiamiento
compartido y el 58,8% de los dependientes de corporaciones.
El caso de los establecimientos municipales es diferente, porque
caen bajo la media la mayora de ellos, tanto en la modalidad TP como
en la CH. Esto ltimo seala el bajo rendimiento que estn logrando
los liceos municipales, que son los peor evaluados en ambas modalidades de enseanza (ver Cuadro 7).
Cuadro 7
Porcentaje de establecimientos
con puntajes bajo la media poblacional,
por tipo de enseanza y dependencia
Dependencia
Part. Pagado
HC
TP
HC-TP *
7,9
66,6
Part. Subv. c/ financ. compartido
23,4
68,8
42,9
Part. Subv. s/ financ. compartido
33,7
82,6
68,0
Municipales
79,5
83,5
97,6
58,8
Corporaciones
* Corresponde a los establecimientos polivalentes.
No existen establecimientos de esa combinacin.
Considerando que las corporaciones administradoras de establecimientos educacionales corresponden, en general, a asociaciones
gremiales de productores que tienen grandes incentivos para formar
a su futura fuerza laboral de la mejor forma posible, sorprende que
estos establecimientos no tengan un desempeo notablemente me134
jor que el resto de los que imparten educacin tcnica. Lo anterior

puede ser una seal de que los programas de estudios propuestos
por el Ministerio de Educacin ponen nfasis en aspectos que los
productores no necesariamente consideran relevantes, para el buen
desempeo laboral futuro de los estudiantes.
Al observar la distribucin de frecuencias3, de los puntajes promedios de todos los establecimientos, se observa bastante dispersin. Si
se desglosan los resultados segn modalidad, aparecen dos distribuciones completamente diferentes. Una, con una media cercana a los
235 puntos en los tcnico profesionales y otra con una media en los 290
puntos para los cientfico humanista. A su vez, los puntajes obtenidos
por la educacin tcnico profesional se distribuyen de manera bastante
normal, no as la educacin cientfico humanista en que la dispersin de
los puntajes es alta. Esta situacin obedece principalmente a que esta
modalidad incluye establecimientos particulares pagados donde se
constatan mayores puntajes, lo que no ocurre en los establecimientos
tcnico profesionales, los que en su gran mayora son subvencionados;
slo tres establecimientos particulares pagados imparten la modalidad
tcnico profesional (ver Grficos 4 y 5 ).
GRFICO 4
Frecuencia Relativa
DISTRIBUCIN RELATIVA DE PUNTAJES PROMEDIO

DE ESTABLECIMIENTOS
4,0%
3,5%
3,0%
2,5%
2,0%
1,5%
1,0%
0,5%
0,0%
170
190
210
230
250
270
Puntajes
290
310
330
Para realizar la distribucin se consideraron intervalos de puntajes de un ancho de 2 puntos

cada uno. Calculando el porcentaje de establecimientos que obtuvieron puntajes promedio dentro del tramo comprendido desde los 200 a 202 puntos, 202 a 204 puntos, 204 a 206
puntos y as sucesivamente hasta el ltimo tramo que va de los 348 a 350 puntos.
135
GRFICO 5
Frecuencia Relativa
DISTRIBUCIN RELATIVA DE PUNTAJES PROMEDIO

DE ESTABLECIMIENTOS CH vs. tp
4,0%
3,5%
3,0%
2,5%
2,0%
1,5%
1,0%
0,5%
0,0%
Educacin Cientfico Humanista

Educacin Tcnico Profesional
176
196
216
236
256
276
Puntajes
296
316
356
. Resultados regionales
Cuadro 8
Ranking de puntajes regionales promedio
Regin
IX R. Araucana
N alumnos
Promedio
Mat. y Leng.
Dispersin puntajes
en la regin*
12.302
238,5
33,0
I R. Tarapac
6.395
241,5
31,6
VIII R. Bo-Bo
26.477
244,0
35,2
VII R. Maule
11.781
244,5
31,8
IV R. Coquimbo
8.504
246,5
34,4
II R. Antofagasta
6.443
248,0
32,4
III R. Atacama
3.779
248,0
28,5
X R. De Los Lagos
13.306
248,0
32,1
VI R.: L. B. OHiggins
10.137
250,0
32,8
V R.n Valparaso
22.887
251,5
33,1
XII R. Magallanes
2.284
252,0
28,1
R. Metropolitana
83.688
255,5
35,4
1.261
256,0
25,2
XI R. Gral. C. Ibez
* Dispersin de los puntajes de establecimientos al interior de cada regin, medida en desviaciones

estndar en torno a la media de los establecimientos de la regin.
136
En los puntajes promedio regionales, no se ve ninguna regin con

un promedio bajo o sobre los 200 y 300 puntos respectivamente4.
Las regiones IX, I, VIII y VII, aparecen como las peores a nivel nacional.
Asimismo, aparecen como las mejores regiones la XI, Metropolitana,
XII y la V (Cuadro 8).
La alta concentracin de los promedios regionales en torno a la
media nacional muestra que no hay regiones en las que el nivel educacional sea caractersticamente malo o bueno en relacin con las otras
regiones. La regin con el peor promedio se aleja de la media nacional en 11 puntos y la regin con el mejor promedio slo se aleja en 6
puntos. An ms, las regiones no se diferencian mucho en el grado de
dispersin de los puntajes obtenidos por sus establecimientos.
. Resultados comunales
El anlisis de los promedios comunales muestra una dispersin
algo mayor que a nivel regional. La comuna con peor puntaje promedio (Dalcahue) se encuentra a 62 puntos del promedio nacional, y la
con el mejor puntaje, est alejada del promedio en 48 puntos (Vitacura). Al seleccionar los 50 peores promedios comunales se aprecia una
concentracin de estas comunas en las regiones VIII y IX. La mayora
de stas son de tipo rural o semi rurales y donde existen pocos establecimientos que imparten educacin media (en muchos casos existe
slo uno). Las comunas urbanas con peores rendimientos coinciden
con comunas donde se registran tambin altos ndices de pobreza
como es el caso de Pudahuel y Cerro Navia en la Regin Metropolitana y de Lota en la VIII regin (anexo 1). Al considerar las 50 comunas
con los mejores puntajes, la ubicada en el lmite inferior (Comuna de
Villa Alemana) obtuvo un puntaje muy similar al promedio nacional
Todas las regiones se encuentran dentro del rango comprendido entre una desviacin estndar bajo y sobre la media
137
de 250 puntos y la mayora de ellas se concentra en el tramo de 250

a 260 puntos. Por otra parte, ninguna de ellas supera los 300 puntos.
La mayora de las comunas con mejores puntajes corresponde a sectores urbanos con mayor concentracin poblacional. Por otra parte,
dentro de los 25 mejores promedios comunales un gran nmero corresponde a la Regin Metropolitana. Este hecho se hace ms notorio
si consideramos las 10 comunas con mejor promedio (anexo 2).
. Resultados por establecimientos

En este anlisis se consideraron solamente los establecimientos
subvencionados o que reciben aportes del Estado, excluyendo a los
particulares pagados. Entre los 25 establecimientos con ms bajos
puntajes, la mitad corresponde a tcnico profesionales y el 50% restante a cientfico humanistas y polivalentes. Estos establecimientos se
distribuyen por igual en comunas urbanas y rurales y segn dependencia. Sorprenden los bajos promedios obtenidos en estos establecimientos, que se ubican entre 180 y 200 puntos (anexo 3). Si se realiza
el mismo listado para los 25 establecimientos con mejores puntajes
(sin incluir los particulares pagados), aparecen en ste slo establecimientos de la modalidad cientfico humanista. Todos ellos obtienen
un puntaje promedio sobre los 300 puntos. En este listado dominan
los establecimientos particulares subvencionados de financiamiento
compartido y aparecen tres establecimientos municipales (los tres corresponden a la Regin Metropolitana), que son el Instituto Nacional,
el liceo Carmela Carvajal de Prat y el liceo Jos Victorino Lastarria que
son establecimientos de una larga historia educacional y de alta calidad de enseanza, donde adems son admitidos slo alumnos de
altos promedios de notas (anexo 4).
138
I I . R END I M I EN T O Y DE S E R C I ON E S CO L A R
Una vez analizado el rendimiento educacional que imparten
los establecimientos de enseanza media y que puede considerarse como bastante regular, respecto de los objetivos que se han
propuesto las autoridades educacionales, se presentan en esta seccin algunos antecedentes relacionados con el nivel de cobertura,
retencin y aprobacin de los alumnos que asisten a ese nivel. Tambin se analiza la desercin escolar, que es uno de los problemas
importantes que afecta a los jvenes en nuestra sociedad.
. Cobertura y Rendimiento
De acuerdo a la informacin del Ministerio de Educacin, la
cobertura de enseanza media es cercana al 84% para el pas. Esta
cobertura es menor que la observada en enseanza bsica, que
alcanza al 97%.
En los aos noventa no se ha visto un aumento constante de
la matrcula de enseanza media y sorprende la disminucin de la
matrcula el ao 1994. A pesar de lo anterior, destaca el aumento
de la matrcula tcnico profesional, que aunque no supera la cientfico humanista, ha hido ganando terreno con el tiempo, pasando
de un 35,5% de la matrcula total en 1990 a un 45,1% en 1998 (ver
Cuadro 9).
Respecto del rendimiento logrado por los alumnos entre los
aos 1990 y 1998, la educacin tcnico profesional y la cientfico
humanista se han ido diferenciando en sus tasas de reprobacin
y de abandono. En el ao 1990 ambas tasas eran prcticamente
iguales en las dos modalidades de educacin media. En 1998 la
educacin cientfico humanista haba disminuido sus tasas de reprobacin y abandono ms de lo que lo hizo la tcnico profesional
(ver Cuadro 10).
139
Cuadro 9
Composicin de la matrcula
de enseanza media a nivel nacional
1990
1994
1998
Mod.
Enseanza
N
Alumnos
% del
total
N
Alumnos
% del
total
N
Alumnos
% del
total
Cientf.Human.
464.423
64,5
387.272
58,3
424.892
54,9
Tcnico Prof.
255.396
35,5
277.226
41,7
349.142
45,1
Total
719.819
100,0
664.498
100,0
774.034
100,0
Fuente: Ministerio de Educacin, Divisin de Planificacin y Presupuesto
Cuadro 10
Tasas de reprobacin y abandono

en educacin media, nios 14-17 aos
1990
1994
1998
Cientfico Humanista
12,4
11,3
7,3
Tcnico Profesional
12,3
13,7
8,7
Total
12,4
12,3
7,9
Cientfico Humanista
7,3
6,8
4,5
Tcnico Profesional
7,6
7,4
5,5
Total
7,4
7,1
5,0
Tasas de Reprobacin:
Tasas de Abandono:
Fuente: Ministerio de Educacin, Compendio de Informacin Estadstica 1998.
Si se asume que los alumnos que abandonan la educacin media

son los de menor rendimiento acadmico, el que la tasa de reprobacin haya disminuido junto con la de abandono puede implicar que el
nivel de exigencia para aprobar curso ha disminuido, entre otras cosas,
porque en muchos liceos existe promocin automtica, vale decir los
alumnos no repiten de curso. Si la calidad de educacin no ha mejora140
do sustancialmente, ahora logran el nivel mnimo de aprobacin aun

los alumnos de bajo rendimiento, los que en el pasado hubieran tenido
mayores incentivos para abandonar el sistema. La cobertura de la educacin media presenta variaciones importantes en las distintas regiones
del pas. Las regiones con mayor cobertura son la I (95,8%) la V (92,2%),
la XII (88,9%), Metropolitana (88,6%) y XI (88%). Entre aquellas con menor cobertura se encuentra la VII (79,2%), X (79,7%) y la IX (80,9%) (ver
anexo 5). La V, XII, Metropolitana y XI regiones corresponden, adems,
a las con mayor puntaje promedio regional en el SIMCE 98. La tasa de
reprobacin presenta variaciones importantes entre regiones, siendo la
XI regin la que presenta las mayores tasas en ambas modalidades de
educacin. Respecto de la tasa de abandono los porcentajes fluctan
bastante entre regiones, yendo desde 10,45% (en la tcnico profesional
de la XI regin) hasta 2,87% (en la cientfico humanista de la XII regin).
. Desercin escolar
Con el objeto de conocer en mayor profundidad el problema de
la desercin escolar se analizaron antecedentes extrados de la Encuesta CASEN 2000. Esta encuesta se basa en una muestra nacional
representativa de toda la poblacin de 14 a 17 aos que al momento
de la encuesta no est asistiendo a algn establecimiento educacional. De este modo se puede conocer con mayor precisin las
caractersticas de los jvenes que han desertado segn su nivel socioeconmico, ya que la tasa de abandono estimada por el Ministerio de Educacin, se refiere a abandono del establecimiento pero no
registra si se incorpor en otro colegio o si se retir definitivamente.
Esta informacin se puede desagregar con representatividad hasta
el nivel regional.
Al analizar la participacin escolar de la poblacin entre 14 y 17
aos se observa que un 10% de ella no asiste, lo que corresponde a
141
cerca 106 mil jvenes que han desertado del sistema educacional5.
La cobertura de educacin media ha ido aumentando en el pas,
pero sigue habiendo una gran diferencia entre los sectores rurales
y urbanos. As, en el 2000, la cobertura en los primeros es de 76,8%
y en los segundos de 92% (ver Cuadro 11). Sin embargo, del total de
jvenes que no asiste, cerca del 70% reside en reas urbanas.
Cuadro 11
Cobertura de la educacin media a nivel nacional

Area Geogrfica
1990
1994
2000
Urbano
86,3
88,3
92,0
Rural
50,0
56,8
76,8
Total
80,5
83,8
90,0
Fuente: MIDEPLAN, Departamento de Estudios Sociales, Encuesta CASEN, aos respectivos.
Al analizar la cobertura de la educacin media en los diferentes

quintiles de ingreso, se observa que crece en forma ms lenta en el
primero que en los restantes quintiles6 (9 puntos porcentuales), en
los quintiles intermedios crece entre 11,7 y 11,9 puntos porcentuales
y en promedio 9,5 puntos. As, aunque la cobertura a nivel nacional
ha ido aumentando, lo ha hecho a tasas diferentes en los diferentes
estratos socioeconmicos, haciendo que los ms pobres se mantengan en niveles menores de cobertura y que el problema de falta
de educacin condicione las posibilidades futuras de ascenso en la
escala socioeconmica (ver Cuadro 12).
Resultados de la VII Encuesta de Caraterizacin Socioeconmica Nacional (CASEN 1998), Documento N5, Situacin de la Educacin en Chile 1998, Ministerio de Planificacin y Cooperacin Divisin Social. Santiago, Julio 1999.

Sin considerar el quinto quintil, donde la cobertura ha aumentado en menor medida por
estar cerca del lmite mximo de 100%.

142
Cuadro 12
Cobertura de educacin media, por quintil de ingreso

Quintil de Ingreso
I
II
III
IV
V
Total
1990
73,3
76,3
80,5
87,2
94,3
80,5
1994
73,9
79,8
86,6
90,9
96,7
83,8
2000
82,3
88,0
92,4
96,1
98,5
90,0
Incremento(%)
9
11.7
11.9
8.9
4.2
9.5
Fuente: MIDEPLAN, Divisin Social, Departamento de Estudios Sociales, encuesta CASEN, aos
respectivos.
La encuesta CASEN ha entregado, en forma repetida, dificultad

econmica o el estar trabajando o buscando trabajo como las principales razones de no asistir la enseanza media. (ver Cuadro 13). Los
problemas econmicos de la familia y del alumno son por consiguiente
razones importantes para dejar de estudiar y ponerse a trabajar. El costo
alternativo para ellos de continuar estudiando es alto. Por otra parte, la
poblacin de esa edad no considera que la asistencia a la enseanza
media sea una alternativa rentable, que vaya a aumentar sus ingresos
futuros en una magnitud tal, que valga la pena privarse de los ingresos
que se pueden obtener durante esos 4 aos trabajando. En algunos
casos no es la poblacin de esa edad la que toma la decisin de asistir
a la enseanza media, sino sus padres que los inducen a ayudar econmicamente a la familia.
Cuadro 13
Principal razn de no pertenencia a la

educacin media(poblacin de 14 a 17 aos) 7
Razn
Dificultad Econmica
Est Trabajando o buscando trabajo
22.8
14.0
Maternidad o Embarazo
13.9
Fuente: Resultados de la VIII Encuesta de Caraterizacin Socioeconmica Nacional (CASEN),

Situacin de la Educacin en Chile 2000, Julio 2001.
143
Llama la atencin que maternidad y embarazo se est constituyendo en una razn tan importante para desertar de la escuela y que afecta a las adolescentes que quedan embarazadas mientras estudian.
Otro antecedente importante muestra que los jvenes que no
asisten a un establecimiento educacional residen en hogares en que
el ingreso promedio del trabajo del hogar corresponde al 52,1% del
obtenido por los hogares cuyos jvenes asisten. Asimismo, el promedio de escolaridad de los jefes de hogar de los jvenes que no asisten
es 3,4 aos menos que aquel de los jefes de hogar cuyos jvenes asisten (ver Cuadro 14).
Cuadro 148
Ingreso promedio y escolaridad jefes de hogar

a los que pertenece la poblacin de 14 a 17 aos
(segn asistencia a establecimiento educacional en 1998)
Asiste
No Asiste
Promedio de ingreso del trabajo
$450.434
$234.889
Promedio de escolaridad (en aos)
9,3
5,9
Antecedentes relacionados con la desercin a nivel regional muestran que las regiones Metropolitana, VIII, X, y VII concentran la mayor
cantidad de poblacin de 14 a 17 aos no incorporada al sistema educativo (como nmero de personas).
Asimismo, las regiones VII, X y IX tienen la ms alta proporcin
de su poblacin en este tramo de edad que no asiste a un establecimiento educacional. La cobertura de la enseanza media es a nivel
regional, muy similar en los niveles socioeconmicos altos, pero en el
primer quintil de ingresos se ven diferencias notorias. Los extremos
de mayor cobertura son la I regin con de 95,8% y los de menor se
encuentran en la VII regin con 68,1% (ver Cuadro 15).
Fuente: Resultados de la VII Encuesta de Caraterizacin Socioeconmica Nacional (CASEN

1998), Documento N5, Situacin de la Educacin en Chile 1998, Ministerio de Planificacin
y Cooperacin Divisin Social. Santiago, Julio 1999.
144
Cuadro 15
Cobertura de enseanza media por quintil

de ingreso autnomo regional 9
Quintil de ingreso autnomo per cpita del hogar
Regin
II
III
IV
95,8
89,6
97,9
96,8
99,9
II
74,7
85,2
87,2
95,8
99,7
III
85,9
76,0
86,6
99,2
100,0
IV
73,4
82,5
69,5
98,2
94,5
88,6
87,8
94,9
95,7
99,1
VI
83,4
80,7
82,6
85,2
97,3
VII
68,1
76,0
80,0
83,6
95,2
VIII
77,0
85,6
88,5
94,6
96,7
IX
76,7
73,4
80,0
87,4
96,7
73,6
72,6
77,2
88,6
96,7
XI
84,4
90,0
85,3
90,7
90,1
XII
75,8
91,5
94,1
87,1
100,0
R.M
79,3
86,5
91,1
95,8
98,5
Total
77,4
84,1
88,4
94,5
97,7
I I I . C ON S I DE R A C I ONE S F I NA L E S Y P R O P UE S TA S
. Resultados
El SIMCE aplicado a la educacin media ha pemitido tener una
primera medida de la calidad de educacin que actualmente se imparte en el contexto de la reforma educacional que recin se incia.
Fuente: MIDEPLAN, Departamento de Informacin Social, Encuesta CASEN 1998.
145
Junto con ello, tambin queda de manifiesto que es necesario clarificar con mayor precisin qu debe exigirse de este tipo de educacin, ya que por un lado no estara cumpliendo las exigencias del
actual mercado laboral y por otro muestra un bajo retorno, lo que le
resta importancia como un medio de movilidad social10. An existe
un problema importante de cobertura de la educacin media en los
sectores ms pobres y es poco lo que se est haciendo por atraer o
retener a los alumnos a la escuela.
Entre otros aspectos, la prueba SIMCE muestra grandes diferencias de logros educacionales segn la dependencia y modalidad de
educacin. As, al igual que en enseanza bsica los colegios particulares pagados superan con creces el promedio de logros, en tanto que
los particulares subvencionados superan levemente el promedio, los
municipales no alcanzan el promedio y los establecimientos dependientes de corporaciones se encuentran cercanos al promedio. Este
ltimo tipo de colegios son administrados directamente por corporaciones ligadas a diferentes asociaciones gremiales de la produccin
y comercio bajo la modalidad de convenios y se especializan en la
enseanza tcnico profesional. Otra diferencia importante se registra
al analizar los resultados por modalidad, donde los colegios cientfico
humanista logran resultados bastante superiores a los colegios tcnico profesionales.
Al respecto, cabe destacar que esta medicin se tom en el momento que se inicia la reforma educacional para educacin media y
contempla un cambio en la metodologa de medicin, por lo cual,
segn lo sealado por las autoridades educacionales, constituir un
piso para ir evaluando la calidad de la educacin media en los prximos aos.
Un estudio muestral cuyo objetivo fue conocer la evolucin del rendimiento con respecto a lo logrado en el SIMCE 94 aplicado tambin a
10
H. Beyer, Educacin y Desigualdad de Ingresos. Una Nueva Mirada. Estudios Pblicos N 77,
Verano del 2000. Actualmente un ao adicional de educacin media tiene un efecto marginal en los salarios del 10%, mientras que un ao adicional de educacin superior tiene un
retorno de 22%.
146
los segundos medios, donde se elabor una equivalencia de puntajes

entre las dos pruebas, demostr que en promedio no se registra un
avance sustancial entre esa fecha y el actual SIMCE.11
Por consiguiente, a partir de los resultados del SIMCE 98 surgen
importantes interrogantes respecto de la calidad de educacin que
se est entregando en ese nivel de enseanza y si ella resulta adecuada para preparar a los jvenes en un contexto donde se requiere que
la futura fuerza laboral se inserte en mercados del trabajo cada vez
ms competitivos.
. Educacin cientfico humanista v/s tcnico profesional

La diferencia ms importante en cuanto a logros escolares se registra al comparar ambas modalidades de enseanza. El nuevo marco
curricular del Ministerio de Educacin basado en los Objetivos Fundamentales y Contenidos Mnimos tom en cuenta los enfoques que
deban tener las dos modalidades de la educacin media: la enseanza cientfico-humanista que est orientada preferentemente a preparar los alumnos para la educacin superior y la tcnico profesional
orientada a formar tcnicos en cerca de 44 especialidades agrupadas
en 13 sectores econmicos. En esta modalidad el objetivo principal es
impartir alguna especialidad que al egresar facilite el acceso inmediato al mercado laboral.
Si bien ambas modalidades de educacin tienen objetivos diferentes, la reforma tambin estableci un plan general con similar contenido en disciplinas como castellano, matemticas y ciencias, con un
currculum comn para los dos primeros aos (primero y segundo
medio). Este est orientado a generar destrezas y habilidades bsicas, las que son necesarias para continuar los estudios superiores o
11
MINEDUC, sobre un estudio efectuado por la Escuela de Sociologa de la Universidad Catlica, 1999.
147
ingresar al mundo laboral. As, los dispares resultados entre ambas

modalidades no se justificaran, ya que la Prueba SIMCE mide precisamente los logros respecto de esos contenidos bsicos en lenguaje y
castellano, los que debieran ser los mismos en la enseanza cientfico
humanista o tcnico profesional.
. Algunas propuestas
Independientemente de la modalidad de enseanza sea sta
cientfico humanista o tcnico profesional es necesario hacer la educacin media pertinente y relevante. Muchos de los esfuerzos que se
estn haciendo a travs del nuevo currculum y el Programa MECE
MEDIA, conducen a esa mejora. Sin embargo, tambin deben ser
acompaados de cambios que conduzcan a mejorar la gestin de los
establecimientos para elevar el rendimiento actual y para adaptarlo
en mejor forma a los requerimientos del mercado laboral. Algunas
propuestas:
. Qu se espera de la enseanza media?
La enseanza media ha cobrado gran importancia en la discusin acerca del mejoramiento de la calidad de la educacin y especialmente en lo que concierne a educacin o trabajo. De acuerdo al
informe de la Comisin Scanss efectuado en Estados Unidos y a raz
de los profundos cambios experimentados en el mundo laboral durante los ltimos aos, las escuelas secundarias debieran preparar a
los jvenes y capacitarlos para entrar en un mercado laboral dinmico
y de criterios de excelencia que hoy son mundiales. En este contexto,
las empresas buscan en sus trabajadores, la adaptabilidad y la capacidad de aprender en equipo. El nuevo trabajador debe ser innovador,
saber resolver problemas responsablemente y tener la capacidad y
actitud necesaria para ayudar a los empresarios a mejorar sus nego148
cios12. Para esto es necesario el desarrollo de tres competencias fundamentales, las que deben ser aplicables tanto si se trabaja en un
taller mecnico como en un despacho ejecutivo:
a) Capacidades Bsicas: entender lo que se lee, saber redactar,
comprender aritmtica y matemticas, tener capacidad de expresin y de escuchar.
b) Aptitudes Analticas: pensar de modo creativo, tomar decisiones,
solucionar problemas, saber aprender y razonar.
c) Cualidades Personales: responsabilidad individual, autoestima,
sociabilidad y autocontrol.
Alguna informacin recopilada a travs de encuestas efectuadas a los empresarios en nuestro pas acerca de las habilidades que
debe poseer un joven al ingresar al mundo laboral, revelan que stos
privilegian la disposicin a aprender por sobre los conocimientos especializados. Entre las cualidades necesarias destacaron: autonoma
en el desempeo laboral, persistencia en el desarrollo de la tarea, capacidad para enfrentar y superar dificultades, espritu de superacin,
capacidad de anlisis y sntesis, habilidad numrica y verbal, puntualidad, disciplina, tenacidad, responsabilidad y creatividad13.
. Fortalecer el desarrollo de habilidades bsicas
Independientemente de los conocimientos tcnicos logrados es
necesario promover al mximo el desarrollo de la habilidades bsicas
sealadas que es lo que hoy se est necesitando en el mercado laboral. De este modo se lograr preparar en mejor forma a los jvenes
para el trabajo y especialmente a aquellos que no continan estudios
superiores, los que constituyen una alta proporcin de los egresados.
Informe de la Comisin Scanss (Secretarys Comission on Achieving Necesary Skills): Lo que
el Trabajo Requiere de las Escuelas, 1998.
13
Recopiladas en Ministerio de Educacin: Evaluacin del Marco Institucional de la Educacin
Media Tcnico Profesional. Elaborado por el Depto. de Economa de la Universidad de Chile,
1999.
12
149
Considerando estos requisitos, los programas en ambas modalidades debieran poner un mayor nfasis en esta formacin general,
que actualmente es precaria. Tanto la educacin cientfico-humanista como la tcnico-profesional, la que actualmente capta un 45%
de la matrcula, muestran una carencia importante en la actual enseanza de habilidades bsicas en lenguaje y matemticas, lo que
est detectando la prueba SIMCE. El desarrollo de dichas habilidades y otras debieran asimismo ser evaluadas permanentemente en
las futuras pruebas de evaluacin escolar.
. Carencias de la educacin tcnico-profesional
En el ltimo tiempo en Chile, se ha otorgado gran prioridad a los
liceos tcnicos y la matrcula de estos establecimientos ha ido aumentando sostenidamente. En general la educacin tcnico profesional
tiende a ser bien valorada por las familias y especialmente aquellas
pertenecientes a los sectores ms modestos. De este modo le ven
mejores expectativas en trminos de oportunidades para incorporarse rpidamente al mercado laboral.
Actualmente los retornos a la educacin no diferiran mucho
entre aquellos que han optado por educacin cientfico-humanista
o tcnico profesional por lo que el aumento de la cobertura de este
tipo de enseanza parece ir ms all de eventuales cambios en la
demanda laboral14.
Por otra parte, existen diferencias importantes en la tasa de retorno a la experiencia laboral entre los egresados de las dos modalidades, observndose que al cabo de un tiempo, este retorno es mayor o igual para los egresados de la enseanza cientfico humanista,
lo que sera consistente con la alta probabilidad de obsolescencia
de los conocimientos especficos adquiridos en la formacin tcnico profesional. La educacin tcnica resulta ms costosa para el
Estado y no podra llegar a ser tan eficaz, porque las habilidades que
H. Beyer: Op. Cit. 1
14
150
transmite tienen una alta tasa de obsolescencia por la imposibilidad

de las escuelas de acceder a tecnologa de punta.
Independientemente de la preparacin o rentabilidad que puedan obtener los egresados de la enseanza tcnica, hay un factor
socioeconmico que s la justifica y que debe considerarse. Este tipo
de educacin resulta una adecuada alternativa para muchas familias que no cuentan con recursos para financiar una educacin post
media, que pueden acceder a ella en forma gratuita o a bajo costo,
lo que tambin constituye un incentivo para que esos estudiantes
no deserten de la escuela y adquieran algn grado de capacitacin
para insertarse posteriormente en el mercado laboral. Por consiguiente debiera ser mejorada en los siguientes aspectos:
. Certificacin de la enseanza
Uno de las falencias importantes detectadas es la carencia de
estndares evaluativos pertinentes para la educacin tcnico profesional, como tambin la certificacin de aprendizajes los que sera
necesario desarrollar por parte del Ministerio de Educacin, ya que
actualmente slo se pueden medir o evaluar habilidades o conocimientos bsicos a travs del SIMCE y no se cuenta con alguna medida
de la calidad de la educacin tcnica propiamente tal15. Esta certificacin de aprendizajes debiera efectuarse considerando las demandas o requerimientos tcnicos que se necesitan en las empresas, de
modo que al contratarlos stas puedan contar con alguna medida de
la preparacin que han logrado los estudiantes al egresar. Tambin
ello puede constituir un incentivo a las escuelas para esforzarse por
mejorar sus programas y los mtodos de aprendizaje.
15
Op. cit. 4
151
. Mayor integracin de la enseanza media

tcnico-profesional con la educacin tcnica superior
Es necesario promover una mayor integracin entre la enseanza tcnico profesional y la educacin superior tcnica, por la va
otorgar continuidad de los estudios en centros de formacin tcnica
o institutos profesionales por uno o dos aos ms. Esto requiere, sin
embargo, que exista una mayor compatibilidad entre los programas
o metodologas de estudio de ambas modalidades (media y superior), lo que sera necesario llevar a cabo por parte de las autoridades
educacionales.
. Becas a los egresados
Debiera establecerse adems un sistema de becas o crdito para
que alumnos de buen rendimiento y bajo nivel socioeconmico pudieran continuar en este tipo de programas integrados al momento
de egresar. Esto no ocurre hoy en da, ya que no hay ayuda para continuar los estudios superiores en la enseanza tcnica post media.
. El problema de la desercin escolar
Como se ha sealado en la segunda parte del estudio, se constata a nivel de enseanza media que una importante proporcin
de alumnos, cerca de 100.000 jvenes, termina desertando de la escuela. La mayor parte de ellos ha desertado por motivos socioeconmicos o por problemas de rendimiento escolar, sindoles muy
difcil volver a insertarse, ya que las alternativas que se dan a nivel
de los colegios, son casi inexistentes. La desercin escolar, junto
con limitar las posibilidades de lograr trabajos mejor remunerados
en el futuro o acceder a alguna forma de capacitacin, se constituye
adems en un problema social. La falta de oportunidades lleva a los
jvenes a la vagancia, la droga y la delincuencia juvenil, dificultando
an ms su incorporacin a la sociedad.
152
. Subsidios a los estudiantes para evitar que deserten

Es muy importante que a nivel de enseanza media, junto con
las polticas y esfuerzos que efecten los colegios para lograr un
mejoramiento de la calidad se promuevan programas especiales de
retencin e insercin escolar para evitar que los alumnos ms pobres deserten antes de completar el ciclo educacional. Programas
importantes a llevar a cabo pueden ser subsidios consistentes en
incentivos econmicos a la familia ligados a la permanencia en la
escuela y a la aprobacin de curso. En este sentido las autoridades
educacionales han comenzado a abordar el problema, lo que es positivo. Con este fin ha sido creado recientemente por el Ministerio
de Educacin el Programa Liceo para Todos, el que est destinado
a disminuir la desercin escolar en 270 liceos identificados como de
mayor vulnerabilidad socioeconmica y educativa del pas. El programa incluy la entrega en el 2000 de 3.125 becas en dinero, las que
se renovarn ao a ao16.
.9 Programas especiales de reinsercin
Para retener y reinsertar a los jvenes a la escuela y especialmente a aquellos que ya llevan ms de un ao fuera del sistema,
se requiere de una mayor ayuda o refuerzo escolar a travs de programas especiales de nivelacin lo que hoy da no se efecta. Estos
programas debieran orientarse a reforzar los contenidos bsicos en
matemticas, lenguaje y comprensin, ya que de esta forma reciben
una preparacin que los puede ayudar mejor a insertarse posteriormente en el mercado laboral. Es necesario identificar colegios que
atienden poblaciones con alto riesgo de desercin y considerarlos
para una subvencin especial o bien otorgar incentivos o asignacio16
Fuente: Ministerio de Educacin, pgina web. El monto de la beca es $ 142.000 anuales,

depositado en 4 cuotas en una cuenta de ahorro de los estudiantes seleccionados en cada
liceo.
153
nes especiales por integrar y mantener al alumnado y lograr xito

oportuno. Conviene asimismo, incentivar una mayor flexibilidad en
horarios, currculos y estructura del calendario escolar en aquellos
colegios con alto ndice de desercin por trabajos temporales como
ocurre en el sector rural.
154
ANEXO S
Anexo 1
Comunas con los 50 peores puntajes promedio *
Regin Comuna
N
Alum
Promedio
Mat/Leng.
Regin
Comuna
N
Alum
Prom.
Mat/Leng.
Dalcahue
28
188
IV
Mte. Patria
220
213
VIII
Quilaco
33
193
VI
Codegua
105
213,5
IX
Saavedra
61
198
VII
Sag. Familia
93
214
IX
Melipeuco
31
200,5
IV
Ro Hurtado
48
214
VIII
San Rosendo
50
201,5
R. M.
Lampa
138
214,5
IX
Ercilla
24
202,5
IX
Renaico
96
214,5
VIII
Tirua
56
202,5
VIII
Cobquecura
90
214,5
VII
Colbn
174
203
VIII
Florida
112
214,5
R. M.
Pudahuel
602
204
IX
T. Schmidt
60
214,5
El Quisco
128
205,5
VIII
Sta. Brbara
98
214,5
VII
Pencahue
74
209
IX
Los Sauces
75
215
R. M.
Cerro Navia
514
209,5
VII
Villa Alegre
154
215,5
IV
Canela
64
209,5
VIII
Lota
733
215,5
R. M.
Huechuraba
72
210,5
VII
Chanco
106
216
VIII
Pemuco
62
210,5
VI
Coinco
41
216
VIII
Pinto
135
210,5
R. M.
Lo Espejo
270
216
IV
Punitaqui
91
210,5
IX
Vilcn
231
216,5
IX
Nva. Imperial
712
210,5
IX
Gorbea
67
216,5
II
S. P. de Atac.
211
IX
Freire
67
216,5
VIII
Quilln
51
211
VIII
Coihueco
147
216,5
IX
Galvarino
94
211,5
IX
Lonquimay
87
216,5
P. Almonte
131
212
R. M.
Mara Pinto
59
216,5
IX
Curarrehue
38
212
VIII
Portezuelo
62
216,5
Huara
45
212,5
R. M.
El Monte
94
217
III
Freirina
54
213
VII
Ro Claro
40
217,5
* Corresponde al promedio comunal considerando establecimientos Municipales, Particulares Subvencionados

y Particulares Pagados.
155
Anexo 2
Comunas con los 50 mejores puntajes promedio*
Regin Comuna
N
Alum
Promedio
Mat/Leng.
Regin Comuna
N
Alum
1008
Prom.
Mat/Leng.
250,5
Pto Montt
2.309
257
486
250,5
R. M.
uoa
5.093
257,5
V. Alemana
VII
Parral
Valparaso
4.747
251
VI
Rancagua
3.987
257,5
II
Antofagasta
3.638
251
III
D. de Almagro
322
258,5
Frutillar
197
251,5
VI
San Vicente
558
259
Quilpu
2.018
251,5
Valdivia
2.007
259
R. M.
S. Bernardo
2.763
252
San Felipe
1.140
259
IV
Illapel
535
252,5
VIII
Concepcin
5.988
260
Puerto Varas
413
253,5
VI
Machali
158
260
VI
San Fernando
1.481
253,5
IV
La Serena
2.856
262
Isla de Pascua
35
253,5
VII
Curic
2.032
262
Quillota
1.788
253,5
XI
Coyhaique
753
262,5
Los Andes
1.347
253,5
VII
Vichuqun
27
262,5
R. M.
Colina
362
254
R. M.
La Florida
4.441
264,5
Osorno
2.445
254
XII
Navarino
21
264,5
VIII
Chilln
3.242
254
Via del Mar
4.882
265
VIII
Arauco
328
254
VI
Santa Cruz
640
270
XI
Chile Chico
90
254
R. M.
Santiago
XII
Pta. Arenas
1.923
254,5
Panquehue
III
Copiap
1.831
254,5
R. M.
La Reina
Calle Larga
114
254,5
R. M.
R.M.
Macul
1.284
255
VIII
S. Pedro
669
La Unin
451
R.M.
Maip
3.418
11.999
45
271,5
276
1.362
281,5
Lo Barnechea
864
284
Sto. Domingo
82
288,5
255,5
R. M.
Providencia
4.064
294,5
256
R. M.
Las Condes
3.456
296
256,5
R. M.
Vitacura
1.307
298
* Corresponde al promedio comunal considerando establecimientos Municipales, Particulares Subvencionados

y Particulares Pagados
156
Anexo 3
Los 25 establecimientos con

los ms bajos puntajes a nivel nacional *
Regin Comuna
Nombre
N
P.
Modalidad Dependencia Alum Mat./Leng.
IX
Nva. Imperial L.Tc.Part. Guacolda
TP
P.Subv.
53
180,5
Dalcahue
L.Dalcahue C41
HC
Municipal
28
188
Huara
I. Agrcola Kusayapu
TP
P.Subv.
27
190,5
Valdivia
L. C. Acharan Arce
HC
P.Subv.
22
191
R. M.
Santiago
C. Lord Cochrane
HC
P.Subv.
90
191,5
R. M.
Cerrillos
E.Ind. Part. Cerrillos
R. M.
Lo Espejo
Liceo B133
R. M.
San Ramn
VIII
R. M.
TP
P.Subv.(C)
205
192
HC-TP
Municipal
63
192,5
C. Educ.Mun.San Ramn
TP
Municipal
95
193
Quilaco
C. Voc. Artesanal Rural
HC
Municipal
33
193
Talagante
C. Educ.Ag. Talagante
TP
P.Subv.(C)
48
193
R. M.
San Joaqun
E Ind.Part L.B.OHiggins
TP
P.Subv.
89
194
Valparaso
C. de Capac. Lab.
TP
P.Subv.
70
194,5
VIII
Lota
Liceo Sta. Doris 35
HC
P.Subv.
14
196
R. M.
La Florida
Politc.Los Hroes
TP
P.Subv.(C)
53
196
V.del Mar
Ob. Rafael Lira I.
TP
P.Subv.(C)
57
196,5
R. M.
P.Hurtado
Paul Harris
TP
Municipal
85
197,5
IX
Saavedra
L. R. de Suecia C19
HC
Municipal
61
198
IX
Nva, Imperial L. L. Gonzlez V. B17
HC
Municipal
207
198,5
VI
Rancagua
L. Vitorino Lastarria B3
HC
Municipal
199
198,5
R. M.
Talagante
L.de Talagante (Ex A-119)
HC
Municipal
125
199
R. M.
San Joaqun
E.Tec Part. Lib.B.OHiggins
TP
P.Subv.
69
199
VIII
Lota
L. Politc. A46
TP
Municipal
283
200
R. M.
Pudahuel
L. C.Educ. Pudah C87
HC-TP
Municipal
281
200
II
Antofagasta
L. La Portada A22
HC-TP
Municipal
225
201
IX
Melipeuco
L. Mun. Los Andes C49
HC
Municipal
31
201
* Se excluyen de la lista los establecimientos particulares pagados.
157
Anexo 4
Los 25 mejores establecimientos a nivel nacional *
N
Pr.
Modalidad Dependencia Alum. Mat/Leng.
Reg. Comuna
Nombre
VI
Sta. Cruz
L. Mara Auxiliadora
HC
P.Subv.(C)
78
307
VIII
Chilln
C. de la Pursima C
HC
P.Subv.
88
307,5
IV
Ovalle
C. San Viator 97
HC
P.Subv.(C)
42
307,5
VII
Constitucin
C. Bosques de Gaia
HC
P.Subv.(C)
12
307,5
V.del Mar
L. Parroquial San Antonio
HC
P.Subv.(C)
133
309
R. M.
Providencia
J. Victorino Lastarria A 45
HC
Municipal
440
309,5
VI
S. Vicente
Colegio Salvador 42
HC
P.Subv.(C)
74
310
R. M.
Barnechea
C, La Dehesa Mujeres 804
HC
P.Subv.
27
310,5
Los Andes
C. Mara Auxiliadora
HC
P.Subv.(C)
87
311
VI
S. Fernando
San Fernando College 9
HC
P.Subv.(C)
30
311
VIII
Chilln
Colegio Padre A. Hurtado
HC
P.Subv.(C)
124
311,5
R. M.
Santiago
Colegio Santa Cruz
HC
P.Subv.(C)
67
312,5
R. M.
Est. Central
Liceo Ruiz Tagle
HC
P.Subv.(C)
77
313
VI
Sta. Cruz
Ins. Reg. Federico Errzuriz
HC
P.Subv.
124
315
Osorno
Colegio San Mateo
HC
P.Subv.
112
315
V.del Mar
L. Jos Cortes Brown
HC
P.Subv.(C)
122
315,5
R. M.
Santiago
Colegio San Ignacio
HC
P.Subv.
106
316
R. M.
La Florida
Instituto La Salle
HC
P.Subv.(C)
88
316,5
V. del Mar
C. Rubn Castro Diurno
HC
P.Subv.(C)
71
317
VIII
Concepcin
L. Salesiano Domingo Savio
HC
P.Subv.(C)
84
318,5
R. M.
El Bosque
Liceo Liahona
HC
P.Subv.(C)
89
320
R. M.
Las Condes
Ins. Pte. Errzuriz
HC
P.Subv.(C)
43
322,5
R. M.
San Miguel
Inst. Miguel Len Prado
HC
P.Subv.(C)
90
331,5
R. M.
Providencia
C. Carvajal de Prat A44
HC
Municipal
360
333,5
R. M.
Santiago
Instituto Nacional
HC
Municipal
643
334,5
* Se excluyen de la lista los establecimientos particulares pagados.
158
Anexo 5
Cobertura educacin media,

tasa de reprobacin, de abandono;
por regin y modalidad de enseanza

Regin
N Alum.
Cobertura Ed. Media

(% 1997)
Reprobacin (% 1997)
CH
TP
Abandono (% 1997)
CH
TP
6.395
95,8
7,44
10,08
6,01
6,73
II
6.443
86,4
9,76
14,27
6,25
7,03
III
3.779
87,4
11,61
10,95
9,02
6,07
IV
8.504
82,4
7,80
11,79
8,35
6,79
22.887
92,2
8,17
9,67
5,43
5,89
VI
10.137
85,0
8,43
7,13
5,41
3,98
VII
11.781
79,2
7,91
9,20
5,92
5,74
VIII
26.477
87,4
10,76
8,94
6,54
4,96
IX
12.302
80,9
8,82
10,39
5,50
6,47
13.306
79,7
8,78
10,19
7,53
7,33
XI
1.261
88,0
12,54
13,76
7,17
10,45
XII
2.284
88,9
7,79
9,66
2,87
4,82
R. M
83.688
88,6
6,80
9,99
3,83
6,83
209.244
86,9
8,3
10,0
5,4
6,4
Total Pas
Fuente: MIDEPLAN, Depto. de Estudios Sociales, Ministerio de Educacin, Compendio de Informacin Estadstica.
Ministerio de Educacin, Unidad de Curriculum y Evaluacin.
159
B ibli o g r a f a
Beyer Harald, Educacin y Desigualdad de Ingresos, Una Nueva Mirada. Estudios Pblicos N 77, Verano del 2000.
Butelman A. y Romaguera P., Educacin Media General Vs. Tcnico Profesional: Retorno Econmico y Desercin. CIEPLAN, Colecin de Estudios N38, Diciembre de 1993.
GarcaHuidobro Juan Eduardo, 1999. La Reforma Educacional Chilena.
Editorial Popular, Madrid.
Informe de la Comisin SCANSS (Secretarys Comission on Achieving Necesary Skills, de EE UU): Lo que el Trabajo Requiere de las Escuelas.
Ministerio de Educacin: Compendios de Estadsticas Educacionales, 1990
1998.
Ministerio de Educacin. Evaluacin del Marco Institucional de la Educacin
Media Tcnico Profesional. Elaborado por un equipo investigador del Departamento de Economa de la Universidad de Chile.
Ministerio de Educacin, 1999. Resultados SIMCE 2 Ao Medio 1998, Total de
Establecimientos del Pas, (por regin, provincia y comuna). Unidad de Curriculum y Evaluacin.
Ministerio de Educacin, 1999. SIMCE Informa sobre Resultados de Medicin
Nacional de 2 Ao Medio. Septiembre de 1999.
Ministerio de Planificacin y Cooperacin, Divisin Social, Encuesta CASEN
1998 y 2000.
160
I I PRO PU E STAS
4 La Educacin Chilena
en la Actual Encrucijada
Cristin Larroulet
El autor es economista de la Universidad Catlica; Mster en Economa de

la Universidad de Chicago y director ejecutivo de Libertad y Desarrollo.
I n tr o d u cci n
La educacin y su impacto en el capital humano de Chile resultan
fundamentales para el desafo del desarrollo con igualdad de oportunidades. Recordemos las reflexiones que en el ao 1994 hiciera un
grupo de chilenos convocados por el gobierno para analizar el tema
de la educacin, instancia en que se realiz un esfuerzo importante
para consensuar un diagnstico y un conjunto de propuestas para
mejorar la educacin bsica y media; y que se convirti en el documento Desafos de la Educacin Chilena frente al Siglo 211. La Comisin
postul en calidad de diagnstico un planteamiento que es importante citar:
Las causas del profundo desajuste de la educacin son mltiples,
interrelacionadas y complejas. Pero hay dos elementos de base que, si
se quiere efectivamente avanzar por el camino de la modernizacin
educacional, necesitan ser corregidos a la brevedad:
el contexto legal-administrativo, esto es, de gestin y de manejo
de recursos humanos, materiales y de financiamiento, en que ac
Comit Tcnico Asesor para la Modernizacin de la Educacin Chilena, ms conocido como

Informe Brnner.
165
tualmente operan las escuelas no ofrece los incentivos adecuados para mejorar su calidad, aumentar su efectividad y por esta
va tornarse ms equitativa. En las escuelas y liceos municipales
esta situacin se ve agravada por las rigideces adicionales que
establece la Ley del Estatuto Docente y,
la inversin del sector est muy por debajo de lo que se necesitara para que el pas pueda modernizar su educacin.
En el debate que existi en la denominada Comisin Brnner,

como en el que ha existido en el pas por dcadas acerca de las polticas ms adecuadas para abordar el desafo de la educacin, hay un
aspecto que es central. Este se refiere al tipo de polticas pblicas que
requiere el pas a las puertas del siglo xxi. Hay acuerdo en el sentido
que para mejorar la cobertura y la calidad de nuestro sistema educacional, asegurando la igualdad de oportunidades a todos los chilenos,
el Estado tiene un rol importante. En lenguaje econmico esto significa que hay un bien pblico asociado a la educacin. La discusin es
entonces cmo realizar esa accin, esto es definir cul es la poltica
pblica ms adecuada.
1. Opci o n e s d e p o l tic a s
p blic a s e n e d u c aci n
Una opcin es a travs de una poltica pblica ms bien centralista, desde el Ministerio de Educacin, guiando desde el nivel central
las reformas que el sistema requiere. En otras palabras, ella se refiere
a utilizar polticas de oferta concebidas por la autoridad para afectar
directamente los insumos del proceso educativo.
La otra opcin es actuar a travs de instrumentos descentralizados con que los padres y comunidades escolares van decidiendo
las mejores opciones educacionales y el Estado genera un marco de
incentivos para que ese proceso privilegie los mejoramientos de calidad y la igualdad de oportunidades. Es decir, polticas que acten
166
por el lado de permitir la libertad de eleccin de las personas. As,

el desafo desde el punto de vista de las polticas pblicas dice relacin con la forma en que se estructuran las polticas educacionales
en un sistema donde se ha descentralizado la provisin del servicio
educacional.
En este contexto es deber del Estado asegurar que se provea una
educacin de calidad mnima para todos. Sin embargo, lo anterior no
significa que el Estado deba asumir el papel de educador, sino que
debe ocuparse de que los contenidos y requerimientos de la educacin sean de calidad y adecuados al mundo actual; que todos los nios tengan acceso a la educacin y que no deserten; que se focalice
el gasto pblico en los ms pobres; y que se aprovechen realmente
las capacidades existentes.
Cuando se acta por el lado de la demanda, es a nivel de cada
escuela, son los directores, profesores, alumnos, los padres y apoderados, quienes deben cumplir la misin educacional. Esto significa
que deben contar con las atribuciones, los recursos y flexibilidad
necesaria para desarrollar su proyecto educativo. A las autoridades
educacionales les corresponde, entonces, cumplir un rol facilitador
y orientador de la gestin educacional, poniendo los incentivos
para que ello ocurra.
2 . E v o lu ci n d e l a s p o l tic a s
p blic a s e n e d u c aci n
Durante las ltimas dos dcadas el pas ha venido realizando importantes reformas educacionales. En la dcada de los 80 se impulsaron principalmente en la lnea de la descentralizacin, y en la dcada
de los 90 ha habido un cambio de la poltica hacia un enfoque ms
centralista, donde el Ministerio de Educacin ha pasado a tener una
ingerencia directa, interviniendo en los diversos aspectos relacionados con el proceso educativo.
167
. Descentralizacin de la gestin educacional

A principio de los aos 80, el sistema educacional chileno se caracterizaba por un alto nivel de centralismo. Ms del 70% de la matrcula
total asista a escuelas pblicas administradas por el Ministerio de Educacin. Como un medio para incentivar una mejor gestin educacional
y as introducir mayor eficiencia al sistema educativo, se llev a cabo
un proceso de descentralizacin del sector. Fue as como, a partir de
1980, se comenz a traspasar los establecimientos administrados por el
gobierno central a travs del Ministerio de Educacin hacia las municipalidades. Ya en 1983 haban sido traspasados 5.692 establecimientos,
es decir, el 87% de ellos. Por otro lado, las instituciones de educacin
secundaria tcnico-profesional fueron transferidas hacia asociaciones
gremiales y agentes privados sin fines de lucro. Hacia 1989 el proceso
de descentralizacin se haba completado.
Bajo este proceso, las municipalidades pasaron a administrar los
colegios, su personal y su infraestructura, mientras que el Ministerio
de Educacin mantuvo las funciones de financiamiento, supervisin,
evaluacin y control, definicin de los currculos y la administracin de
programas de asistencialidad escolar, tales como alimentacin escolar
y textos. La administracin local de los establecimientos educacionales constituy un esfuerzo por acercar las polticas educacionales a los
ciudadanos, a la familia. Es ms fcil para las familias opinar, evaluar y
sancionar el comportamiento de un gobierno local, que hacerlo sobre las acciones de un Ministerio de Educacin que se encuentra muy
lejos del ciudadano preocupado por la educacin.
. Subsidio a la demanda:
libre eleccin, competencia y participacin privada
Otra reforma importante dentro del marco de descentralizacin
de las polticas pblicas y quizs la ms importante de todas, fue la
puesta en prctica de un sistema de subsidio a la demanda. A contar
de 1980, los recursos asignados por el Estado a la educacin son distri-
168
buidos a los establecimientos, ya sean municipales o particulares subvencionados, mediante una subvencin por alumno efectivamente
asistente. Con ello se entreg a la familia la posibilidad de decidir libremente su preferencia educacional, ya sea enviando a su hijo a un
establecimiento particular subvencionado de una orden religiosa, de
una institucin gremial, de un empresario privado, o de cualquier otra
combinacin, o bien a un establecimiento municipal.
Esta subvencin en su origen fue calculada de forma de cubrir
tanto los costos operacionales como los costos de capital de los diferentes tipos y niveles de educacin, de modo de constituir un incentivo econmico que lograra atraer al sector privado a participar
en la provisin de servicios educacionales. Gracias a que el nuevo
sistema se implement en un ambiente de libre entrada al mercado
educacional, y dado los buenos resultados que comenzaron a mostrar los alumnos que asistan a establecimientos del sector privado
subvencionado, se pudo observar un enorme auge en este sector
a partir de 1980. Este tipo de colegios aument su matrcula desde
430.000 estudiantes en el ao 1980 a 832.000 en 1985, casi duplicando
su participacin en la matrcula total en slo cinco aos, para luego
estabilizarse en torno a un tercio de la matrcula total del sistema, con
1.256.116 alumnos en el ao 20002.
La posibilidad de que las familias pudieran elegir libremente el
establecimiento de su preferencia, combinada con la subvencin
escolar por alumno como principal fuente de financiamiento estatal
de los colegios tena por objeto incentivar a que los establecimientos
pblicos y privados pudieran competir en igualdad de condiciones.
Como resultado de estos cambios descentralizacin y la introduccin de competencia a travs de la subvencin se fue logrando un
mejoramiento paulatino de la calidad de la educacin chilena. Una
medida de ello es la comparacin de los resultados homogeneizados
de las pruebas de evaluacin PER y SIMCE entre 1982 y 1990, donde
Fuente: Compendio de Informacin Estadstica del MINEDUC, 2000.
169
se observa un aumento del promedio de rendimiento en las pruebas

matemticas y castellano de 6,2% para todo el sistema educacional,
el cual se descompone en un aumento de 4,6% en establecimientos
municipales, 12,3% en colegios particulares subvencionados y 8,3%
para el sector particular pagado.
Pero el mayor logro de los cambios anteriormente mencionados
se obtuvo en otro aspecto, que dice relacin con el incremento de
la cobertura educacional. La escolaridad promedio de la poblacin
aument fuertemente desde 4,5 aos en 1970 a 8,6 aos en 1990 y ha
seguido aumentando hasta alcanzar a casi 10 aos en la actualidad.
La cobertura en educacin bsica aument desde el 93% en 1970 a un
95% en 1990; la educacin media, por su parte, tambin experiment
un impresionante aumento al pasar desde un 50% a un 81% durante
el mismo perodo y llegando a ser 90% en la actualidad3.
La descentralizacin realizada tuvo un efecto especialmente positivo en la cobertura educacional para la poblacin de escasos recursos.
De acuerdo al Mapa de la Extrema Pobreza4, en 1970 un 43% de los nios en edad escolar y en condicin de extrema pobreza no asista a la
escuela lo que se deba principalmente a la falta de escuelas. Dicha tasa
se haba reducido al 9,9% hacia 1982 y hoy en da alcanza a un 2,3%.
. Financiamiento compartido
Otro instrumento que debe ser clasificado dentro del marco de
polticas descentralizadas, es el sistema de financiamiento compartido. Este mecanismo implementado a principios de los 90 abri
la posibilidad a los establecimientos educacionales subvencionados
para que recibieran mensualmente un aporte familiar adicional a la
subvencin. El sistema establece que a mayor aporte familiar, la subvencin estatal se ve reducida en un porcentaje creciente. Cuando
el cobro mensual alcanza a aproximadamente $45.000, el estableci

Fuente. Encuestas CASEN

Mapa de la Extrema Pobreza, ODEPLAN. Universidad Catlica de Chile 19741986.
170
miento pierde el derecho a recibir subvencin estatal y pasa a la categora de colegio particular pagado5.
El financiamiento compartido surge como una forma de allegar
ms recursos a la educacin, reconociendo que dentro de los alumnos que se educan en el sector subvencionado, existen familias que
pueden y estn dispuestas a aportar alguna cantidad de recursos
para mejorar la calidad de la educacin de sus hijos. De hecho, los
resultados de la encuesta CEP 20016 arrojaban que un 56% de los
padres encuestados con hijos en edad escolar estaban dispuestos a
realizar un aporte mensual adicional.
El sistema de financiamiento compartido es importante, no slo
porque permite a los padres contribuir dentro de sus posibilidades
a otorgar una educacin de mejor calidad a sus hijos, sino tambin
porque permite liberar recursos fiscales para que sean destinados en
forma ms focalizada a las personas que ms los necesitan. Las familias aportaron a travs del sistema de financiamiento compartido un
total de $80.000 millones de pesos el ao 2000, cifra que lleg a los
$102.000 millones al ao 2001.
Es claro que este sistema de financiamiento ha abierto un espacio
importante para el desarrollo de la educacin particular subvencionada
en Chile. A la fecha, alrededor de 1.577 colegios particulares subvencionados esto es el 42% de los establecimientos, cuentan con el sistema
de financiamiento compartido, lo que significa que aproximadamente
el 68% de los alumnos que asisten a colegios del tipo particular subvencionado realizan aportes a travs de esta modalidad.
Por su parte, la cobertura de este sistema dentro del sector municipalizado ha sido mucho menor a la del sector particular subvencionado alcanzando slo al 2% de la matrcula. La explicacin puede
estar en que los establecimientos municipales se ven enfrentados a
diversas restricciones para entrar al sistema de financiamiento compartido. Aquellos que imparten educacin bsica tienen prohibicin
Segn valores USE, actualizados a 2001.
Estudio Nacional de Opinin Pblica, Centro de Estudios Pblicos.
171
de ingresar al sistema, y aquellos que imparten educacin media slo

pueden adoptarlo si se comprometen a aceptar gratuitamente a cualquier alumno que lo solicite. Esto dificulta en la prctica la adopcin
del sistema de financiamiento compartido por parte de la educacin
media municipal. A ello se le debe agregar el requisito de contar con
el acuerdo de los centros de padres y apoderados para ingresar al
sistema y para determinar el monto del cobro.
. Desarrollo curricular
Otro esfuerzo importante en la direccin de la descentralizacin
fue la posibilidad introducida por la Ley Orgnica Constitucional de
Enseanza al otorgar mayor libertad y creatividad en el diseo del
currculos a los propios establecimientos. La ley estableci la existencia de un marco curricular de objetivos y contenidos mnimos obligatorios, dejando libertad a los establecimientos para elaborar sus
propios planes y programas basados en stos. Esta reforma en pro
de la libertad de enseanza requiere, no obstante, ser acompaada
de incentivos para transformarla en realidad y de un nuevo rol del
Ministerio de Educacin para estimular el proceso creativo que esta
mayor libertad permite.
3 . P o l tic a s c e n tr a lista s
No obstante las reformas sealadas y los avances logrados en la
dcada de los 80, stos fueron insuficientes. En efecto, a principios de
los 90, los logros alcanzados en la prueba SIMCE, por la gran mayora de los estudiantes continuaban siendo bajos, a raz de lo cual las
autoridades iniciaron un proceso de reformas destinadas a acelerar el
mejoramiento de la calidad educacional.
Estas reformas poseen caractersticas diferentes a las descritas
anteriormente, en el sentido que, en general, se observan reformas
172
claramente ms centralistas, ms enfocadas a los insumos del proceso

educacional y lideradas por el Ministerio de Educacin y no por las
comunidades escolares. An as, debe reconocerse que no todas las
reformas aplicadas en ese perodo tienen esa caracterstica; de hecho
tanto el financiamiento compartido como la flexibilidad curricular se
materializaron a partir de los 90.
Entre las reformas ms importantes pueden mencionarse las siguientes:
. Estatuto Docente
El Estatuto Docente fue dictado en 1991 con el propsito de mejorar las condiciones laborales de los profesores. Este cuerpo legal establece una serie de normas laborales comunes a todos los profesores
impuestas desde el nivel central; normas que afectan las decisiones
que debieran tomarse a nivel de cada escuela constituyndose en un
obstculo para una mejor gestin educacional.
Tal como lo seal el Comit Tcnico Asesor para la Modernizacin
de la Educacin Chilena en su informe: Esta forma de organizar el campo
laboral de la profesin docente no ha beneficiado ni a los profesores, como
est a la vista, ni a la profesin como tal; ni ha promovido la calidad de la
enseanza ni su efectividad, ni tampoco responde a las exigencias que tiene
el pas. El resultado ha sido ms bien catastrfico.
Como consecuencia del Estatuto Docente el gobierno central, a
travs de los Ministerios de Educacin y de Hacienda, acta como
un monopsonista: fija las remuneraciones del profesorado, y con ello
concentra las presiones del gremio de profesores sobre el gobierno,
aumentando las probabilidades de huelgas y otros conflictos. Las
rigideces que impone el Estatuto han hecho prcticamente imposible a los sostenedores modificar su planta docente para ajustarla
ante cambios en la matrcula, que es la que determina el monto de
recursos percibidos. Tampoco pueden promover incentivos especiales a los profesores que se destaquen por mritos o desempeo.
De esta forma se han producido desequilibrios financieros estruc173
turales, que en el caso de los establecimientos municipales han debido ser cubiertos por recursos aportados por las municipalidades.
En el caso de los colegios particulares subvencionados las rigideces
son menores que en el sector municipalizado: sin embargo, tambin han afectado la capacidad de gestin de los establecimientos,
incidiendo negativamente en la calidad de la educacin subvencionada. Adems de lo anterior, debe considerarse que la legislacin
impone una importante rigidez en las polticas de personal relacionadas con los directores de los establecimientos, limitacin grave,
dado el importante rol de liderazgo que el director debe cumplir
para que una escuela sea exitosa.
. Programas de apoyo a la educacin
Otros programas han puesto nfasis en mejorar el proceso educativo. Si bien muchos de estos programas pueden ser razonables
desde la perspectiva de sus objetivos y de sus metas de corto plazo,
resulta preocupante su diseo centralizado. A travs de estos programas, el gobierno ha proporcionado a los establecimientos insumos
como: mobiliarios, textos escolares, bibliotecas de aula, material didctico, y otros; adems de prestar apoyo de asesora tcnica en la
elaboracin de proyectos. Los programas se han financiado centralizadamente y se entregan en forma adicional a la subvencin escolar.
Debido a esto, la subvencin por alumno principal elemento para
el financiamiento de la educacin pblica, ha ido perdiendo peso
dentro de los gastos del Ministerio de Educacin, a pesar de haber
aumentado en trminos absolutos. Mientras los gastos totales del MINEDUC destinados a operacin, desarrollo de nuevos planes y programas de estudio creci en un 217% entre 1990 y 2000, el gasto en
subvenciones lo haca en 187% y los recursos destinados a programas
extra subvencin entre stos, programas MECE, Extensin Jornada
Escolar, PME, P900 aumentaban en 571%.
Entre los programas de apoyo a la educacin se pueden destacar
los siguientes:
174
a) Programa de Mejoramiento de la Calidad y Equidad de la Educacin Bsica (MECE Bsica)

Los objetivos generales de este programa financiado en parte con recursos del Banco Mundial fueron elevar el piso de
calidad de la educacin pblica, tanto urbana como rural, mediante una combinacin de inversiones en insumos materiales
dirigidos directamente a los contextos de aprendizaje de las
escuelas como textos escolares, bibliotecas de aula y otros. Con
el pasar del tiempo el proyecto de MECE se ha ampliado desde
el nivel bsico, a educacin media y educacin superior.
b) P900: Programa de mejoramiento de la calidad de las escuelas de
sectores de pobreza
Dentro del marco de accin del programa MECE se puso en
prctica un programa conocido como el Programa de las 900
Escuelas (P900), que se orient a los grupos en situacin de
riesgo educacional, vale decir a aquellas escuelas que mostraban
menores rendimientos. El programa entrega recursos especiales
(materiales educativos y apoyo tcnico) a las escuelas bsicas
subvencionadas entre 1990 y 1997 el programa se focaliz en
los alumnos de 1 a 4 bsico; luego en 1998 se incorporan los de
5 a 8 bsico que presentan problemas de bajo rendimiento
escolar. Hasta el ao 2000 los recursos se focalizaban en el 10%
inferior de ellas, pero desde 2001 el grupo a beneficiar se ampli
al 18% de establecimientos de menor resultado7.
Entre los resultados8 entregados por el programa se pueden
mencionar algunas mejoras en los rendimientos de las escuelas participantes; sin embargo, stos no parecen muy significativos. Adicionalmente se ha mencionado que parte importante
de las escuelas reingresaron al programa; es decir, la ayuda que
se les otorg no las habilit para superar los problemas que
Estos porcentajes excluyen a aquellas ecuelas atendidas por el Programa Bsica Rural.
Informe Direccin de Presupuestos. Ministerio de Hacienda.

175
enfrentan. Parece razonable realizar una evaluacin acabada

del programa, especialmente en lo que dice relacin con su
estructura de incentivos.
c) Programa MECE Rural
Este tambin es un programa focalizado que se aplic en ms
de tres mil escuelas rurales del pas atendidas por uno y hasta
tres profesores. Consiste en apoyo en la forma de textos, bibliotecas y material didctico y una propuesta pedaggica especfica para las condiciones culturales de la ruralidad. El programa
avanz gradualmente a partir de 1992, comenzando por las regiones con mayor poblacin rural y escuelas ms vulnerables.
Ha sido evaluado positivamente, ya que, al parecer, ha tenido un
impacto en los resultados en las escuelas donde fue aplicado.
d) Proyectos de Mejoramiento Educativo (PME)
Este programa consiste en el financiamiento de un conjunto
de proyectos generados por las escuelas, que compiten anualmente por dicho financiamiento, en un marco institucional que
evala la calidad de los proyectos en trminos de su impacto
sobre el aprendizaje de competencias fundamentales. La escuela que se adjudica un PME se hace acreedora a un monto
de recursos y a un paquete de apoyo didctico. No se cuenta
con antecedentes relativos al impacto de este programa, pero
se sabe que ha motivado a los profesores para desarrollar nuevas iniciativas de mejoramiento educativo.
e) Jornada Escolar Completa Diurna
Uno de los cambios ms reciente y que representa el componente ms importante de la reforma educacional impulsada
por el gobierno del Presidente Frei, lo constituye la implementacin de la Jornada Escolar Completa (JEC) obligatoria para los
establecimientos subvencionados. Esta medida consiste bsicamente en establecer un aumento en el tiempo de trabajo
176
escolar en los colegios subvencionados, desde un promedio

de 32 horas pedaggicas semanales a 38 horas para el caso de
3 a 8 ao de enseanza bsica, y desde 36 horas pedaggicas
semanales a 42 horas para el caso de la educacin media. Una
vez que se haya implementado la JEC, la duracin del ao escolar aumentar a 1.140 horas para la educacin bsica y a 1.260
horas para la educacin media, situndonos a niveles similares a los pases europeos y superiores al promedio mundial de
tiempo oficialmente dedicado al estudio.
La prolongacin de la jornada escolar es algo que puede generar efectos importantes, sobre todo en las escuelas donde
asisten los nios ms pobres; sin embargo, tambin puede
transformarse en ms horas vacas de contenidos relevantes si
no existe un proyecto educativo claro, con recursos para ponerlo en prctica y sobre todo con el poder de decisin a nivel
de cada establecimiento para llevarlo adelante. Si bien existe
cierto consenso de que es deseable que los nios permanezcan un mayor nmero de horas en el colegio, es necesario preguntarse si es ste el mecanismo ms adecuado para mejorar
la calidad, o hubiera sido mejor destinar ms recursos de libre
disponibilidad para los establecimientos a travs de la subvencin escolar o bien, apoyar con una mayor subvencin a los
establecimientos ms pobres o a los que presenten menores
rendimientos.
La Jornada Escolar Completa ha presentado algunos inconvenientes en su implementacion. Por un lado, incrementa los
costos variables de operacin de los colegios, como son las
remuneraciones de los profesores, los gastos administrativos,
y otros insumos como materiales de laboratorio, luz, etc. El financiamiento del mayor costo variable se aborda por la va de
una mayor subvencin escolar; pero la JEC tambin impone
en trminos generales mayores costos de uso del capital fijo
como por ejemplo, terreno, edificaciones, laboratorios, salas de
177
clase, etc. En este caso no se sigui la sana poltica de incluir

dentro del clculo de la subvencin escolar el costo de uso de
la infraestructura adicional requerida por la JEC, sino que se estableci un sistema de asignacin contra la presentacin de
proyectos por parte de los establecimientos. Para posibilitar la
ampliacin de establecimientos existentes y la construccin de
nuevos establecimientos, el gobierno cre un aporte de capital adicional para establecimientos que requieran inversin en
infraestructura. Estos recursos se distribuyen de acuerdo a una
evaluacin caso a caso dentro del marco de un concurso en
que los proyectos de diferentes establecimientos compiten entre s. El avance en esta materia ha sido lento, por lo engorroso
del procedimiento de postulacin y ha demorado la reforma
en muchos colegios, especialmente aquellos ms alejados o
de mayor pobreza.
Parece cuestionable la necesidad de establecer un sistema de
extensin de la jornada escolar como mecanismo general de
solucin de los problemas de calidad que enfrentan todos los
establecimientos. Cada uno de ellos se encuentra inserto en
una realidad distinta, por tanto los problemas y por ende las
soluciones que requieren debieran adecuarse a estas realidades.
Todos los proyectos descritos son loables desde la perspectiva de que corresponden a un diagnstico correcto y tratan
de alcanzar objetivos que compartimos. Sin embargo, es difcil que obtengan buenos resultados en el largo plazo a un
costo razonable. Ello debido a que su enfoque se basa en la
intervencin del Ministerio de Educacin en el proceso educativo a travs de instrumentos de diseo e implementacin
centralizada y de aumento de recursos. Surge la inquietud
razonable relativa a que si la reforma no genera los estmulos adecuados a nivel de cada escuela y cada sala de clases,
no habr mejoras permanentes en la calidad de nuestra edu178
cacin9. Existen experiencias en otros pases que muestran

esfuerzos centrados en el aumento de recursos, sin los resultados esperados, a menos que se intervengan otros factores
que dicen relacin con el mejoramiento de la gestin al interior de las escuelas10.
4 . D e s a f o s f u t u r o s
De lo anterior es posible apreciar dos tipos de polticas: unas enfatizan la descentralizacin, las decisiones de los padres de familia, los
educadores y los estmulos impersonales para responder a objetivos
predeterminados. Las otras se relacionan con programas definidos y
controlados por la autoridad y slo en parte por la comunidad escolar.
Las primeras fueron ms importantes en la dcada de los ochenta y
las segundas en los noventa, existiendo claramente visiones diferentes en materia de polticas educacionales.
La pregunta es para el futuro cul de ellas debe ser priorizada? A
la luz del desafo del siglo xxi cul es el nfasis ms eficaz?
Hay dos elementos centrales que fueron postulados por la Comisin Brnner: aquellos que dicen relacin con lograr estmulos para
mejorar la gestin educacional y aquellos relacionados con los recursos destinados a la educacin. Ambos elementos guardan una estrecha relacin entre s. Nada se ganara con gastar ms si no se cambia
el contexto y los incentivos dentro de los cuales operan las escuelas;
y no sera suficiente modificar ese contexto y los incentivos que proporciona si el pas no invierte ms en educacin.
Diversos son los antecedentes que muestran cmo algunos pases
con mayor nivel de gasto y/o mayor tiempo escolar no han logrado
alcanzar buenos resultados acadmicos; stos ayudan a concluir que

10
Libertad y Desarrollo, Tema Pblico N 488. SIMCE 99 Cmo enfrentar el Problema?

The Heritage Foundation: Issues 2000. Education: Achieving Results Through Real Accountability by Nina Shokraii.
179
las variables recursos y priorizacin en polticas que se concentren

en los insumos no permiten asegurar un mejoramiento de la calidad
educacional en un pas. La nica manera que Chile responda a los
desafos de hoy y de las generaciones futuras es enfatizar los instrumentos de polticas pblicas en un marco de mucho mayor descentralizacin de la gestin educacional.
Dado lo anterior se debiera tender a reforzar los mecanismos de
subsidio a la demanda, de libre eleccin para los padres y de mayor
autonoma de los establecimientos sujetos a metas especficas. Esto
significa que la mayor cantidad de recursos posibles debieran ser
transferidos a travs de la subvencin educacional en un marco de
autonoma de la gestin y de sana competencia entre los colegios.
Este ser el nico modo de que las escuelas se constituyan verdaderamente en el centro del proceso educativo y logren dar el gran salto
que hoy requiere la educacin.
180
5 Educacin de Calidad para Todos:
Bsica, Preescolar y Media

Patricia Matte
Versin actualizada del trabajo aparecido en el libro Chile 2010: el Desafo del
Desarrollo, editado por Libertad y Desarrollo.
La autora de este captulo es consejera de Libertad y Desarrollo y presidenta de la Sociedad de Instruccin Primaria.
Colaboraron: Luz Mara Vergara, quien trabaj en la Corporacin de Educacin y Salud de Las Condes y actualmente lo hace en la Universidad Santo
Toms; Brbara Eyzaguirre y Loreto Fontaine, del Centro de Estudios Pblicos; Mara de la Luz Lira, consejera de la Sociedad de Instruccin Primaria;
y Rosita Camhi, investigadora del Programa Social de Libertad y Desarrollo.
Nuestro pas ha realizado grandes esfuerzos en el sector educacin, que se demuestran en la excelente cobertura educacional, sobre todo en el nivel bsico, y las mejoras experimentadas en el nivel
pre-bsico y medio. El gasto en el sector educacin tambin ha experimentado un alza importante de un 228% en trminos reales, entre
1990 y 2002, lo que muestra la magnitud del esfuerzo realizado. An
as hay conciencia generalizada de que las cosas no andan bien, los
rendimientos de los alumnos no mejoran y lo que es ms grave, parte
de esos recursos adicionales se estaran desperdiciando.
Varios aspectos estn hoy da conspirando para evitar que se
generen los resultados esperados dentro del sistema. Aunque se ha
aumentado en forma considerable el gasto destinado a educacin,
muchos de esos mayores recursos no han sido destinados a la subvencin de libre disponibilidad del sostenedor, sea ste municipal
o privado, sino que han sido atados a remuneraciones con distintas
asignaciones y nombres y luego a diversos programas que maneja el
Ministerio en forma centralizada. Se debiera continuar en la lnea de
aumentar el gasto, sobre todo en lo que dice relacin a la educacin
bsica y media, pero a travs de incrementos de la subvencin.
183
Asimismo debe tenerse como antecedente para continuar aumentando el gasto el hecho que hay que extender la cobertura preescolar y mejorar su calidad, en los sectores de extrema pobreza, por la
relevancia que para el rendimiento educacional futuro de esos nios
tiene esa modalidad de educacin. Se debe mejorar tambin la cobertura en educacin media donde adems existe una alta desercin
escolar; todo ello si se desea disminuir las desigualdades de ingreso y
mejorar la productividad de los trabajadores.
En el aumento del gasto destinado a educacin, debieran concurrir tanto el sector pblico como los padres y apoderados a travs del
financiamiento compartido, ya que esta modalidad ha demostrado
no slo ser un mayor aporte de recursos, sino tambin representa un
mayor compromiso de los padres.
Los cambios ms relevantes dentro del sistema educacional se
deben dar en la gestin de los establecimientos municipales, puesto
que es all donde se encuentran las razones de por qu los esfuerzos
realizados no han producido los resultados esperados. El Ministerio de
Educacin, que debe ser el garante de una educacin de calidad para
todos, debe transformar su estructura interna y para ello se requiere
avanzar mucho ms en la lnea de una efectiva evaluacin por objetivos, ms que de procedimientos, y de un real traspaso de funciones
educacionales al nivel del establecimiento mismo.
Los componentes de la actual reforma educacional son todos
muy valiosos, pero no sern sostenibles en el tiempo de no transformarse, en forma radical, las estructuras organizacionales de los establecimientos educacionales, principales destinatarios de los distintos
subcomponentes de la reforma. Un solo ejemplo: la prolongacin de
la jornada horaria, algo de tremenda trascendencia especialmente en
las escuelas de sectores ms pobres, puede transformarse en mayor
cantidad de horas totalmente vacas de contenidos relevantes, de no
existir la voluntad y los conocimientos de los profesores, liderados por
un director con un proyecto educativo muy claro, con recursos para
ponerlo en prctica y sobre todo, con el poder de decisin para com184
binar dichos recursos y lograr los objetivos deseados. Nada de ello es

posible hoy da en la mayora de las escuelas municipales.
I. POLTICAS
. Fundamentos
Es deber del Estado asegurar una educacin de calidad a todos
los chilenos. Esto no significa que el Estado asuma el papel de educador, sino que provea los medios para que todos los nios chilenos
puedan acceder a una educacin. El Estado tiene la responsabilidad
de que los contenidos sean de calidad y adecuados a las necesidades del mundo actual. Tambin debe responder porque se asegure
la igualdad de oportunidades y se focalice el gasto en los ms necesitados, a la vez que se aprovechen racionalmente las capacidades
existentes.
Ni el Ministerio de Educacin ni los alcaldes lograrn crear por
s solos colegios exitosos. Es la comunidad de cada escuela padres,
directores, profesores y alumnos la llamada a lograr una escuela de
excepcin. Para asegurar un compromiso ms profundo de la comunidad escolar en la gestin de las escuelas, es necesario entregarles
mayores grados de autonoma. El papel de las autoridades educacionales debe entenderse como facilitador y orientador de la gestin de
las comunidades escolares, pero no puede sustituirla y menos imponerles una visin del proceso educacional.
. Perfil de una escuela exitosa
Diversas investigaciones internacionales muestran claramente el
perfil de las escuelas exitosas. Son los rasgos de estos establecimientos los que hay que intentar replicar en las escuelas subvencionadas
de nuestro pas. Las escuelas efectivas o exitosas que hay que imitar
185
tienen algunas caractersticas, estrechamente asociadas entre s, que

son un requisito para su efectividad. Estas son:
Sentido de misin: poseen un proyecto educativo definido y
compartido por padres, apoderados, profesores y alumnos.
Tienen metas claras y cultivan la disciplina de trabajo en conjunto, en un ambiente de alta cohesin.
Autonoma: cada establecimiento se organiza de acuerdo a su
proyecto educativo, de la manera que estime mejor para alcanzar sus metas. No est sujeto a una malla de instrucciones
y restricciones de tipo burocrtico y define sus programas con
flexibilidad dentro de un marco de objetivos fundamentales y
contenidos mnimos establecidos por la autoridad central.
Liderazgo: el equipo directivo de la escuela, conducido por su
director, ejerce un rol educativo y administrativo. Programa las
actividades con los docentes y analiza permanentemente la
marcha de la escuela. El establecimiento exitoso se fija altos estndares y est convencido que sus alumnos pueden lograrlo.
El progreso en todas las reas es permanentemente evaluado y
existen instancias internas para corregir lo que no funciona.
Clima organizacional: existe un clima o ethos escolar positivo,
que infunde los valores del establecimiento y permea a todos
los actores del proceso. Este clima incide en la motivacin de la
comunidad escolar y en la disciplina y dedicacin de sus miembros.
Gestin responsable: cada establecimiento cuenta con los recursos, humanos, materiales y financieros suficientes para poner
en prctica su proyecto educativo. Tiene flexibilidad para contratar y retribuir a los docentes de acuerdo a su desempeo.
Posee una infraestructura y equipamiento digno. El gasto por
alumno es suficiente para otorgar una educacin de calidad y
para ello contribuyen al financiamiento de la escuela, aparte
del Estado, los padres de familia que pueden hacerlo.
186
Responsabilidad por los resultados: cada establecimiento se hace

responsable por sus resultados educativos frente a los alumnos,
los padres y a la comunidad en general. La informacin sobre
los resultados de los establecimientos educacionales debe ser
provista por el Ministerio de Educacin en forma simple, para
ser comprendida por la mayora y difundida a todo nivel. Debe
existir una estructura de incentivos claros y transparentes que
premie el buen trabajo, corrija el mediocre y sancione el mal
desempeo.
. Propuestas de poltica
Las polticas pblicas en materia educacional debieran orientarse
a lo siguiente:
Garantizar a todos los nios de Chile una educacin de calidad
tal que les asegure el pleno desarrollo de sus potencialidades
e igualdad de oportunidades, independientemente de su nivel
socioeconmico.
Garantizar a los padres chilenos la posibilidad de elegir el establecimiento educacional que ms se adecue a su proyecto
de vida y de futuro para sus hijos, los que podrn, si cuentan
con los medios para hacerlo, aportar recursos financieros para
mejorar la calidad de la educacin.
Para que las dos proposiciones anteriores sean una realidad, se
requiere de establecimientos educacionales autnomos y descentralizados que cuenten con los medios econmicos, pedaggicos y humanos para poner en prctica mltiples tipos de
proyectos educativos, que satisfagan la demanda heterognea
de servicios educacionales.
Los profesores, principales responsables de la educacin que
se imparte en los establecimientos educacionales, debern
contar con una adecuada poltica de remuneraciones e incen187
tivos, que sean acordes a su estatus de profesionales y a la calidad de su desempeo.

El Ministerio de Educacin debe hacerse responsable de asegurar la calidad de los servicios educacionales prestados por
los entes descentralizados y para ello debe disponer de los recursos suficientes para otorgar financiamiento. Asimismo debe
focalizar los mayores recursos y esfuerzos para la atencin
de los alumnos de los sectores ms vulnerables, asegurando
de esta forma la igualdad de oportunidades para todos. Los
alumnos de sectores ms necesitados requieren de un mayor
esfuerzo y por lo tanto, las instituciones dedicadas a ellos requerirn de mayores incentivos para lograr los mismos resultados. El Estado deber buscar mecanismos para identificar
adecuadamente estos alumnos ms vulnerables y concentrar
en ellos los mayores esfuerzos.
El papel del Ministerio en nuestro concepto consiste ms que
en un regulador de iniciativas y un controlador de los insumos,
en un acreditador de las instituciones implicadas y evaluador
de los resultados de aprendizaje en las diferentes etapas de la
educacin. Para ello debe establecer los estndares y disear
sistemas de evaluacin y proporcionar a los usuarios (padres y
alumnos) toda la informacin necesaria para que stos puedan
libremente escoger las alternativas que ms les convengan.
Debe existir una poltica de fortalecimiento del desarrollo de
iniciativas privadas que se interesen por la labor educacional.
Existen en Chile numerosas instituciones que cumplen con xito una labor educacional en todos los niveles socioeconmicos, pero que a menudo ven entrabados sus esfuerzos debido
a regulaciones inadecuadas. Pensamos que debe facilitarse el
que estas iniciativas se desarrollen y aporten toda su creatividad y energa para solucionar los graves problemas educacionales que tenemos.
188
I I ACC I ONE S
. Referentes a la cobertura del sistema educacional

. Educacin pre escolar
Se ha demostrado la gran rentabilidad social que tienen los programas de atencin preescolar en los nios de mayor pobreza. Sin
embargo, el desarrollo y habilitacin de programas de jardines infantiles tradicionales se ve limitado por su alto costo. Esto ha llevado a
la puesta en prctica de alternativas de atencin no convencionales,
tales como los jardines familiares que se desarrollan en locales disponibles en las comunas o los programas de guardadoras, los que han
tenido excelentes resultados. Adicionalmente, este tipo de programas
crea un incentivo a elevar la participacin laboral de la mujer y con
ello a mejorar el nivel de ingresos de las familias pobres.
Es por consiguiente necesario aumentar la cobertura de atencin
preescolar lo que debiera hacerse a travs de 3 vas:
Haciendo obligatorio el kinder en sectores de extrema pobreza
(nios de 5 a 6 aos) donde ya existe subvencin, pues todava
hay un porcentaje importante de nios de los estratos ms pobres que no asiste.
Extender la subvencin educacional a pre-kinder (4 a 5 aos)
a travs de un fondo acotado a distribuir en las escuelas que
reciben alumnos de menor nivel socioeconmico.
Ampliar las modalidades de atencin, para llegar en forma flexible a cubrir las necesidades de los menores entre 2 y 4 aos en
sectores pobres. Ello debe efectuarse a travs de un subsidio
especial que deber entregarse directamente a la madre trabajadora para sus hijos, que al momento de postular, tengan entre
2 y 4 aos. Este subsidio deber ser focalizado en los sectores
ms pobres, a travs de los instrumentos correspondientes.
189
. Educacin media
Lo primero que debe hacerse es mejorar la calidad de la educacin que imparten los establecimientos de enseanza media
para hacerla pertinente y relevante. Muchos de los esfuerzos
que se estn haciendo a travs del programa MECE Media,
conducirn a esa mejora, siempre que se acompaen de cambios drsticos en la gestin de los establecimientos.
Como ello puede no ser suficiente para retener a los alumnos
ms pobres en los establecimientos, se debiera crear un subsidio especial consistente en un monto en dinero ligado a la
asistencia del nio al liceo y a aprobar de curso.
Es necesario adems identificar escuelas que atienden poblaciones de alto riesgo de desercin y considerarlos para esta
subvencin especial o para premios especiales por mantener
al alumnado y lograr xito oportuno. Conviene tambin contar
con la posibilidad de que estos establecimientos, tengan una
mayor flexibilidad en sus horarios, currculos y estructuras del calendario escolar con el fin de facilitar la aplicacin de sistemas de
nivelacin que evitan la desercin causada por fracaso escolar.
An poniendo en prctica todas estas medidas, quedar un
remanente de jvenes que no se podrn insertar en el proceso
educativo formal y para ellos debe existir una subvencin que
les permita acceder a una alternativa de formacin profesional
en oficios. Actualmente existen alternativas muy interesantes
que se estn implementando con aportes del SENCE y de entes privados.
190
. Calidad y gestin de los establecimientos educacionales

. La escuela, centro del quehacer educativo
Con el fin de que la escuela llegue a ser el centro del quehacer educativo, debe promoverse que todos los actores del sistema educacional
estn al servicio de la escuela misma (Estado, recursos, municipios, docentes, alumnos, padres y apoderados). Para ello, cada escuela o liceo
debe contar con las atribuciones, recursos y flexibilidad necesarios con
qu desarrollar su proyecto educativo. Lo anterior supone hacer efectiva la descentralizacin a nivel comunal y ello implica al menos:
Capacitar a los directores y equipos directivos en gestin pedaggica y administracin.
Entregar a los directores y equipos de gestin, la informacin
de presupuesto anual que ser asignado a la escuela para su
operacin y funcionamiento.
Promover que los recursos del Ministerio, a travs de la subvencin y los aportes del municipio, sean entregados directamente a la unidad educativa, la escuela, y a su vez fortalecer la
facultad de administrar por parte del director y el equipo de
gestin.
Fortalecer la descentralizacin, a nivel de la escuela, de la administracin de los recursos humanos, pedaggicos y presupuestarios.
Para promover una efectiva independencia del establecimiento se propone un sistema de acreditacin externa que permita
que la escuela, por un determinado perodo, pueda desenvolverse con una mayor autonoma.
. Un ministerio facilitador
Esto significa redefinir radicalmente el rol del Ministerio de Educacin, centrndolo en la definicin de normas, financiamiento de ser191
vicios y evaluacin de las polticas educacionales. En este sentido el

Ministerio debiera cumplir las siguientes funciones:
Plantear objetivos de logros concretos a nivel nacional: para
ello se debiera agregar a los programas existentes de enseanza bsica metas de logro especificadas para ciclos de 2 4
aos en las asignaturas principales, como un modo de aclarar
a los profesores y padres las metas a lograr y de esta forma
promover una mejora en la calidad de la educacin.
Incentivar la existencia de alternativas descentralizadas y
privadas de evaluacin de calidad, diferentes al SIMCE, que
permitan a los establecimientos ir optando por estndares
superiores.
Perfeccionar el SIMCE, tanto en cuanto al diseo de la prueba misma (de modo que se evale en base a criterios), como
a la comunicacin de los resultados a padres y profesores. Se
debe tender a que la informacin dada exprese claramente
los logros obtenidos con respecto a las metas establecidas.
Con ello se pretende facilitar a los profesores un mejor monitoreo de su labor y a la vez aumentar la capacidad de los
padres para evaluar el desempeo de los colegios y presionar por el logro de objetivos especficos.
Trabajar en el diseo de un sistema de acreditacin para los
establecimientos.
Propender a una mejora de las bases curriculares actuales.
Conformar, a nivel del Ministerio, un banco de proyectos
educativos alternativos que estn a disposicin de los establecimiento educacionales, que no puedan por sus propios
medios elaborar un proyecto propio.
Incentivar y apoyar a las comunas que no cuenten con los
recursos humanos y financieros para llevar a cabo el proceso
de transferencia de responsabilidades a las escuelas mismas
y establecer plazos para efectuar este traspaso.
192
El Ministerio debiera promover en forma activa el que los

municipios entreguen la administracin educacional a las
entidades de la comunidad que mejor puedan realizar la tarea de educar.
. Promover una mayor descentralizacin del sistema
Para avanzar hacia una mayor descentralizacin, se sugiere ampliar las alternativas de gestin actualmente existentes en la educacin municipal en orden buscar el arreglo que ms se adecue a la
realidad de la escuela y localidad respectiva. En todo caso, cualesquiera sean las alternativas que se elijan, debern adoptarse las medidas
necesarias para que los alumnos pertenecientes a una determinada
comuna, no sean discriminados en cuanto a su ingreso a algn establecimiento, promovindose que la seleccin de ellos, cuando hay
ms demanda que vacantes, sea aleatoria.
Las alternativas que a continuacin se proponen, buscan abrir
una amplia gama de posibilidades, de modo de encontrar la ms conveniente para cada lugar. Lo anterior significa promover una poltica
abierta a distintos arreglos y estilos de gestin.
Facilitar y promover la constitucin de corporaciones o fundaciones privadas, con o sin fines de lucro entre profesores, como
tambin entre profesores y/o padres y apoderados, u otros que
puedan estar interesados en administrar los establecimientos, a
travs del sistema de concesin u otro que se decidiera aplicar.
Entregar la administracin de las escuelas a corporaciones o fundaciones privadas sin fines de lucro, que ya tengan a su cargo la
administracin de establecimientos educacionales (instituciones
de Iglesia, corporaciones privadas empresariales, otros).
Constituir consorcios de escuelas pertenecientes a comunas
pequeas y aisladas y administrarlas en forma conjunta por el
nivel regional o el que sea ms adecuado para hacerlo.
193
. Fortalecimiento de la profesin docente

El Gobierno Central debe promover un verdadero fortalecimiento
y dignificacin de esta profesin, entregando a los profesores las herramientas para que puedan trabajar con tranquilidad y exigiendo calidad,
como contrapartida de una mejor remuneracin e incentivos. Medidas
conducentes a ello significan avanzar a lo siguiente:
Crear un sistema confiable de evaluacin por desempeo sobre el cual basar un sistema de incentivos.
Garantizar una remuneracin bsica para todos los docentes
como piso, pero flexibilizando su aumento sobre la base de
sistemas objetivos de evaluacin de desempeo profesional.
Ampliar las becas para que postulantes con buenos puntajes
ingresen a carreras de educacin.
Ampliar la becas por excelencia, al exterior y dentro del pas, a
los docentes que estn interesados en hacer intercambios, garantizando su retorno y permanencia en la escuela de origen.
Crear fondos concursables para capacitacin y perfeccionamiento de profesores, al cual se postule por comunas; tambin
para financiar semestres sabticos remunerados para los docentes, cada cierto nmero de aos, que les permitan estudiar
dentro o fuera del pas.
Avanzar en el sector municipal hacia una negociacin colectiva por escuela, en la misma forma que actualmente lo hacen
los profesionales de la educacin del sector particular.
Extender el sistema de fondos concursables para proyectos innovativos elaborados por profesores.
Permitir el ingreso al ejercicio de la funcin docente a profesionales de reas afines a la respectiva asignatura, principalmente
en aquellas especializaciones donde actualmente existe dficit
con la obligacin de realizar cursos de pedagoga.
Crear una asignacin de dedicacin exclusiva, para los profe194
sores que se desempeen en jornada completa en un mismo

establecimiento.
. Los padres, protagonistas del proceso educativo
Para lograr una activa participacin de los padres y/o apoderados
en la escuela, el Ministerio debe velar porque se les provea informacin clara y pertinente sobre todos los aspectos del proceso educativo, con el objeto de hacer transparentes las caractersticas de las escuelas mismas. Para ello se debiera propender a que se les entregara
al menos la siguiente informacin:
El Proyecto Educativo, cuando el alumno ingrese al establecimiento.
Informacin de resultados de pruebas u otros instrumentos de
evaluacin de calidad.
El listado de proyectos especficos en que haya participado la
escuela y los premios o incentivos que sta haya recibido.
Informacin sobre los planes y programas que sern aplicados
en la escuela y medidas para remediar las debilidades en reas
claves acompaadas de plazos en el que estas deficiencias van
a ser superadas.
Propender a la creacin de escuelas para padres y la ampliacin
de la alternativa del financiamiento compartido, que genera
incentivos para que el apoderado se incorpore en el proceso
educativo.
. Descentralizacin de la asistencialidad escolar
Con los recursos de los programas asistenciales (alimentacin escolar, transporte, libros, tiles, becas de internado, becas socieconmicas y otros) actualmente centralizados, se debiera constituir un fondo
concursable para programas asistenciales relacionados a educacin o
alimentacin, al cual se postulen proyectos locales. Con ello se preten195
de entregar a las comunas y establecimientos una mayor autonoma y

la posibilidad de participar con proyectos que digan relacin con los
problemas propios y su propia realidad educativa.
. Otras medidas para mejorar la educacin bsica y media
Fondos concursables que permitan la participacin de centros
de investigacin privada en el desarrollo e investigacin de
nuevos proyectos educacionales.
Banco de proyectos educativos que estn a disposicin de los establecimientos educacionales, que no puedan, por sus propios
medios elaborar un proyecto propio.
Promover la creacin de alternativas descentralizadas y privadas
de evaluacin de calidad, diferentes al SIMCE, que permitan a
los establecimientos ir optando por estndares superiores de
calidad.
Promover en los municipios la idea de pre-universitarios para los
jvenes del quintil de ms bajos ingresos que hayan obtenido
buenos promedios durante sus aos de estudio.
Articular las especialidades de la educacin tcnica-profesional, con
aquellas similares en la educacin tcnica superior, de modo de
validar la enseanza media tcnico-profesional y que sta sea
vista como una forma vlida de acceder a estudios superiores.
Mejorar la licitacin de textos y materiales escolares de modo de
lograr:
Una mejor calidad de los textos, compatible con la voluntad
de dar a todos los nios una educacin de calidad. Una mayor participacin de los usuarios (los profesores) en la seleccin del material que van a utilizar.
Una mayor diversidad de los textos actualmente disponibles.
Fortalecer la educacin de adultos, la educacin diferencial
y la especial. Las nuevas realidades en la composicin etrea
196
del pas y la necesidad de abordar las nuevas problemticas

del proceso de aprendizaje, hacen necesario perfeccionar los
programas, aumentar los recursos y fortalecer las acciones de
capacitacin de profesores tanto en la educacin de adultos,
como en la educacin diferencial y especial.
. Referente al financiamiento de la educacin
Avanzar a un mejoramiento de la calidad de la educacin requerir tambin continuar aumentando en forma gradual el
presupuesto del sector hasta alcanzar un 8% del PIB.
La subvencin debiera ser la forma preferente de transferir recursos al sistema educacional. Por ello se recomienda terminar
con el sistema de asignacin de recursos va leyes especiales
que no slo distorsionan el sistema de incentivos, sino que adems dificultan la autonoma y el manejo administrativo de los
establecimientos. Se sugiere, tambin, incluir en el monto de la
subvencin el costo de capital, lo que permitira a los establecimientos planificar su expansin en el mediano y largo plazo.
Incentivar en forma especial mejoras en la calidad de la educacin en las escuelas que acogen a los nios de situacin
socioeconmica y cultural ms vulnerable. Para ello se debe
avanzar a la implementacin de dos medidas complementarias:
Suplemento por logro educacional en localidades aisladas: Se
debe reconocer que existen localidades aisladas que hoy
en da se encuentran situadas principalmente en sectores
rurales, donde no hay un grado de competencia suficiente
para incentivar mejoras en la calidad educacional. Para estos efectos se propone incluir en el clculo del monto de
la subvencin, un factor que dependa del mayor resultado
logrado entre dos pruebas SIMCE consecutivas. El monto de
la subvencin por este concepto debe ser decreciente en
el tiempo (por ejemplo, disminuir en forma lineal desde un
197
15% a un 0%), pero asegurado por un perodo de tiempo: 4

a 6 aos).
Suplemento por condicin socioeconmica para un 20 % de
las escuelas en condicin de pobreza del pas o para escuelas
que en su matrcula tengan al menos un 25% del alumnado en
condicin de extrema vulnerabilidad. Con el propsito de ser
lo ms objetivo posible en la determinacin de la vulnerabilidad y definir los porcentajes, deber otorgarse un certificado en que se declare objetivamente esta condicin, sobre la
base de fichas CAS u otros instrumentos que se creen para
este efecto.
En enseanza media es necesario un mejoramiento considerable
de la subvencin para educacin tcnico-profesional en cada
una de sus modalidades, ya que se encuentra muy desfasada
con respecto al costo real de una educacin tcnica de calidad. Ello implicara, necesariamente, terminar con el sistema
de entregar esta subvencin de acuerdo al presupuesto histrico a los liceos dependientes de las corporaciones empresariales y cambiarlo a la modalidad de subvencin por
alumno atendido.
. Mayor participacin privada en la tarea educacional
El sector privado no puede estar al margen de esta urgente tarea,
ya que se requiere no slo de sus aportes econmicos, sino tambin
de su creatividad e innovacin. Para esto se propone:
Ampliar la aplicacin de la Ley de Donaciones a la Educacin:
Para crear mayor espacio a la contribucin del sector privado
a la educacin, es necesario perfeccionar la ley de donaciones
en el sentido de incluir a las personas naturales. Concretamente se propone modificar la Ley 19.247, en los siguientes aspectos: incluir a las personas naturales dentro de los donantes, que
actualmente estn fuera de la franquicia tributaria.
198
Mayor incentivo al financiamiento compartido: ste no es slo

una frmula efectiva de allegar ms recursos, sino tambin una
forma de acrecentar el compromiso con la calidad de los distintos actores del sistema educativo. Este sistema ha permitido a
los padres involucrarse ms en la educacin de sus hijos y poder exigir mejor calidad de educacin a los establecimientos.
Por otro lado, ha abierto un espacio importante para el desarrollo de la educacin particular subvencionada en Chile. Tal es
as, que actualmente cerca del 69% de los alumnos que asisten
a colegios de ese sector realizan aportes a travs del sistema de
financiamiento compartido.
Se propone ampliar las posibilidades de adoptar el sistema de
financiamiento compartido, flexibilizando la normativa existente y permitiendo que el municipio tome las decisiones al
respecto de acuerdo a su realidad. En aquellos colegios que
adopten el financiamiento compartido, se garantizar el pago
de los derechos de escolaridad mediante la implementacin
de un fondo de becas para aquellos alumnos que por razones socioeconmicas no puedan hacerlo. Para ello se sugiere
que el Ministerio aporte, junto con el sostenedor, recursos para
constituir ese fondo de becas. El Ministerio puede concurrir al
fondo con los recursos que descuenta a aquellos colegios que
cobran ms all de una unidad de subvencin.
Libreta de ahorro para la educacin a familias de escasos recursos: Se propone constituir un sistema de ahorro familiar
durante la enseanza bsica y media, que se complementar con recursos fiscales proporcionales al esfuerzo relativo de
ahorro, lo que constituye tambin un incentivo para completar
la educacin media. La propuesta consiste en un compromiso
de ahorro previo mensual que se prolonga sistemticamente
en el tiempo y que culmina en cuarto medio. Al completar la
enseanza media, el beneficiario puede optar por dar por concluido sus estudios o proseguir en la enseanza superior, que
199
puede ser tcnica o universitaria, acorde a la decisin de cada

familia. La desercin en cualquier etapa, cesa el derecho a retiro, salvo en la parte de los ahorros propios.
200
6 Estructura Institucional,
Recursos y Gestin
en el Sistema Escolar Chileno
Pablo Gonzlez
Este documento forma parte del proyecto Alcance y Resultados de las Reformas Educativas en Argentina, Chile y Uruguay de los Ministerios de Educacin
de Argentina, Chile y Uruguay, grupo asesor de la Universidad de Stanford/
BID, Cooperacin Tcnica No Reembolsable N ATN/SF-6250-RG, publicado
con el resto de estos trabajos. Las opiniones vertidas en este documento no
necesariamente representan las de las autoridades actuales o anteriores de
los Ministerios de Educacin, de la Universidad de Stanford o del BID.
Se agradecen los valiosos comentarios de Cristin Cox, Martin Carnoy, Patrick
McEwan, Cristin Daz, Mauricio Contreras y los participantes de un seminario
realizado el 6 de diciembre de 2001, en el Banco Interamericano de Desarrollo
en Washington, los que por supuesto no son de modo alguno responsables
de los errores que este trabajo pueda contener.
El autor es economista, Universidad Catlica. PhD en Economa de la Universidad de Cambridge y profesor del Departamento de Ingeniera Industrial de la Universidad de Chile.
I n tr o d u cci n
Este documento revisa los principales temas relacionados con la
gestin y el financiamiento de la educacin en Chile. En la primera
parte se entrega una caracterizacin del gasto por sectores y niveles
de enseanza y un anlisis de su distribucin entre los distintos niveles
socioeconmicos. En la segunda parte se analizan las justificaciones y
problemas detrs de las piezas fundamentales del financiamiento pblico al sistema escolar. En la tercera parte se revisan los principales temas relacionados con la gestin de los establecimientos educacionales.
En la cuarta parte se describen los principales gastos privados. El documento se cierra con una discusin de los principales desafos en estos
mbitos, seguida de un resumen de conclusiones.
1. G a st o t o ta l , s e ct o r e s y n i v e l e s
a. Cuatro sectores o dependencias
Existen cuatro formas de gestin distintas en el sistema escolar chileno: municipal; particular subvencionada por el Estado; particular pagada (sin subvencin estatal); y corporaciones empresariales que admi203
nistran establecimientos educacionales de propiedad fiscal (y que son

conocidos como corporaciones D.L. 3.166 por el decreto que consagr
esta concesin). El cuadro 1 muestra la importancia relativa de cada uno
de los sectores y su evolucin en el tiempo.
Cuadro 1
Matrcula nios por dependencia
Aos
Total
Fiscal
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2.841.726
2.819.139
2.869.435
2.886.552
2.963.410
2.967.864
2.962.755
2.989.032
2.976.011
2.963.139
2.938.720
2.983.383
3.007.628
3.047.572
3.111.727
3.270.614
3.306.154
3.337.976
3.429.927
3.508.509
2.215.973
425.518
369.189
341.994
331.110
316.594
Municipal
Part.
Subvenc.
Part.
Pagado
Corpor.
3166
1.695.038
1.672.593
1.626.968
1.605.185
1.555.059
1.797.953
1.781.413
1.745.598
1.717.222
1.698.842
1.721.375
1.725.620
1.746.235
1.777.750
1.828.022
1.839.124
1.840.184
1.866.991
1.884.320
430.232
553.600
643.868
758.842
832.455
913.925
910.968
939.445
954.642
960.460
949.038
963.061
973.515
985.854
1.005.131
1.080.412
1.104.650
1.138.080
1.202.327
1.256.116
195.521
144.983
183.785
158.748
194.660
182.286
196.200
209.758
217.737
228.205
234.442
245.585
256.700
264.615
282.659
309.468
311.483
309.378
306.591
312.808
57.634
58.416
58.034
57.252
56.398
53.362
51.793
50.868
46.187
52.712
50.897
50.334
54.018
55.265
Fuente: Divisin de Planificacin y Presupuesto, Ministerio de Educacin.

Nota: Matrcula al 30 de abril de cada ao segn informes de las Secretaras Regionales.
Nota:La matrcula de 1981 de establecimientos fiscales incluye la matrcula traspasada a establecimientos
municipales durante ese ao, que fue cuando se produjo el mayor nmero de traspasos.
En 1981, la ley de Subvenciones introdujo un pago por alumno que

asiste a clases que poda ser recibido en condiciones similares por sostenedores educacionales municipales o particulares. Los sostenedores
204
educacionales son una figura jurdica que puede administrar uno o varios establecimientos educacionales, respecto a los cuales se obligan a
cumplir las disposiciones legales vigentes a cambio del derecho a percibir la subvencin estatal. En el sistema municipal existen dos tipos de
sostenedores: corporaciones municipales que se rigen por el derecho
privado para sus empleados no docentes y cuyo fin es administrar conjuntamente los servicios de educacin, salud y cementerios, y Departamentos de Administracin de la Educacin Municipal (desde ahora
en adelante DAEM), que se rigen por el derecho pblico y a cuyos empleados son aplicables las normas para trabajadores municipales. Slo
53 municipios alcanzaron a formar corporaciones antes que la Contralora General de la Repblica prohibiera la creacin de nuevas entidades.
Los sostenedores privados pueden tener diversas formas jurdicas, con
o sin fines de lucro.
Los requisitos para el reconocimiento oficial de establecimientos
por parte del Ministerio de Educacin son transparentes y pblicos, debiendo acreditarse especialmente el cumplimiento de normas relativas
a la infraestructura y al cuerpo docente. Este reconocimiento oficial no
slo es necesario para que el sostenedor pueda impetrar la subvencin
estatal, sino que tambin es requerido para que sean legalmente vlidos dentro del territorio nacional los certificados y ttulos emitidos por
un establecimiento educacional. Los sostenedores del sistema municipal y particular subvencionado atienden a casi el 90% de la poblacin
escolar chilena.
Por otra parte, las corporaciones que se rigen por el DL 3.166 administran, desde 1985, 71 establecimientos fiscales de enseanza tcnicoprofesional en virtud de convenios de concesin, que fueron negociados directamente con las instituciones adjudicatarias, contra montos
fijos, que por alumno son mayores que la subvencin educacional.
Actualmente estas corporaciones deben comprometerse a mantener
o incrementar su matrcula, a cambio de lo cual pueden recibir una subvencin por alumno adicional equivalente al valor por nivel y modalidad de enseanza correspondiente a la especialidad.
205
La mayor parte de las corporaciones DL 3.166 son propiedad de

agrupaciones gremiales de empresas, las que en teora tendran dos
ventajas para administrar este tipo de establecimientos. En primer lugar, la vinculacin de esta modalidad de enseanza con los gremios
empresariales debera permitir que la mejor informacin de stos respecto a los requerimientos del mercado laboral fuese traducida en las
aulas de clases y los talleres en una formacin ms relacionada con las
necesidades del aparato productivo. En segundo lugar, adjudicar la
administracin a organizaciones que agrupan al conjunto de empresas de una misma rea de actividad debiera permitir que se invierta
en capital humano que es especfico a la actividad econmica, pero
que es general respecto a cada empresa individual. Como es sabido
desde Becker (1964), las empresas individualmente no estarn dispuestas a invertir en capital humano general, pero s estarn dispuestas a
incurrir en esos costos actuando asociadamente, pues de este modo
internalizan la externalidad1.
Incorporar a estos establecimientos a un rgimen distinto de la
subvencin puede justificarse sobre la base de generar un polo de
excelencia en el sector tcnico-profesional, que beneficie al resto del
sistema en la medida que exista capacidad de transmisin e imitacin, y para interesar a un sector, tradicionalmente resistido dentro
de la cultura docente. El debate respecto al tema an est abierto. En
todo caso la evaluacin disponible sobre la enseanza media tcnicoprofesional (Bravo, 1999), no encuentra una ventaja estadsticamente
significativa de las corporaciones 3.166 sobre el resto de la enseanza
media tcnico-profesional, considerando la situacin de una muestra
representativa de egresados.
Finalmente, los colegios particulares pagados no reciben ningn
tipo de ayuda estatal. Atienden a los sectores de mayores ingresos,
Los desarrollos recientes sobre este tema (Acemoglu y Pischke, 1999a y b, Stevens, 2001)
no han modificado esta conclusin esencial, aunque han encontrado condiciones bajo las
cuales algunas empresas realizarn inversin en capital humano general bajo condiciones
de competencia imperfecta en el mercado laboral. En cualquier caso esta inversin ser
inferior a la ptima.
206
como puede desprenderse del cuadro 2, que presenta la composicin

de la matrcula de cada sector (las corporaciones abarcan una proporcin muy pequea de la matrcula total para ser representada adecuadamente en la encuesta de hogares). La mayor parte de la matrcula
de los establecimientos del sector municipal se concentra en los estudiantes de los deciles de menores ingresos, mientras los establecimientos particulares subvencionados tienen una proporcin relativamente
pareja de su matrcula proveniente de los distintos deciles de ingreso,
excepto en el quintil superior. La mayor proporcin de matrcula del
conjunto del sistema proviene de los hogares de menores recursos,
como puede apreciarse en la ltima columna del cuadro: los estudiantes del primer quintil triplican a los del quinto. Esto se debe a la mayor
concentracin de hijos en los hogares ms pobres.
Cuadro 2
Distribucin porcentual de matrcula

por dependencia y deciles de ingreso
Municipal
Particular
subvencionado
I*
21,3
10,5
3,1
15,7
II
18,3
11,5
2,4
14,3
III
14,7
12,2
3,8
12,7
IV
12,2
12,5
3,6
11,4
9,5
11,6
5,0
9,7
VI
8,2
10,3
3,8
8,4
VII
6,8
10,7
6,9
8,1
VIII
4,7
10,4
11,8
7,4
IX
3,2
7,4
22,0
6,6
X**
1,2
2,9
37,5
5,6
Total
100,0
100,0
100,0
100,0
Decil
Particular
pagado
Total
Fuente: Gonzlez et al. (2001) sobre la base de encuesta CASEN 1998.

*10% ms pobre. **10% ms rico
207
Si bien todos los establecimientos particulares subvencionados y

municipales tienen derecho a la misma subvencin estatal por nivel y
modalidad de enseanza, por alumno que asiste a clases, existen importantes diferencias de recursos a los que cada uno puede acceder
que es importante aclarar:
Se permite el cobro a las familias en los establecimientos municipales de enseanza media y en los establecimientos particulares, a travs del sistema de financiamiento compartido que
revisamos en la seccin 4a. En 2000 estos recursos alcanzaron
$82,3 mil millones. El 98% de estos recursos es captado por los
establecimientos particulares. El 42% de los establecimientos
particulares subvencionados (68% de la matrcula) y el 2% de
los establecimientos municipales (5% de la matrcula) est en
esta modalidad.
Los establecimientos municipales pueden ser financiados a
travs del presupuesto del municipio y en sus proyectos de infraestructura por fuentes regionales (Fondo Nacional de Desarrollo Regional y Fondo de Infraestructura Educativa). En el ao
2000, los recursos invertidos por los municipios alcanzaron 62,3
mil millones de pesos y la inversin regional se elev a 26,6 mil
millones de pesos.
Finalmente existe una serie de programas del Ministerio de Educacin que no discriminan por dependencia y todos los establecimientos subvencionados y corporaciones DL 3.166 pueden acceder
a recursos de empresas a travs de la ley de donaciones con fines
educacionales (seccin 4b).
b. Diferencias de aprendizaje por sector

En Chile, debido a que es uno de los pocos casos de aplicacin
de un sistema de subsidio a la demanda a escala nacional, ha habido
una prolfica actividad de investigacin en torno a sus efectos, que se
208
ha concentrado en evaluar la eficiencia relativa de ambos sectores y

el impacto de la mayor competencia. En el cuadro 1 se puede apreciar
el principal efecto visible del sistema de subvenciones: el aumento de
la matrcula privada. En 1981, el 78% de los alumnos asista a establecimientos fiscales. Ya en 1990, la proporcin de alumnos matriculados
en el sistema municipal haba descendido a 58% (60% si se consideran
las corporaciones DL 3.166, que administran privadamente colegios
de propiedad fiscal). En 2000, la proporcin haba descendido a 54%.
Los resultados de logros de aprendizaje de las pruebas SIMCE
tienden a favorecer en promedio al sector privado. Sin embargo, estos resultados brutos no son directamente comparables, ya que los
estudiantes que asisten a cada grupo de establecimientos son distintos. En particular, los alumnos de establecimientos municipales tienen
climas educacionales y nivel socioeconmico de sus hogares (los que
abreviaremos por NSE) ms bajos, lo que redunda en mayores dificultades para alcanzar un mismo nivel de aprendizaje (Fuller y Clarke,
1994, Hanushek, 1995 y 1996).
El camino privilegiado por los economistas para determinar si una
forma de gestin es efectivamente superior a la otra son los estudios
economtricos de funciones de produccin educacional. Estos estudios
postulan que existe una relacin entre los resultados de aprendizaje
(SIMCE o PAA en nuestro caso)2 y variables de las familias y los alumnos
(especialmente NSE, composicin y tamao del hogar, edad, etc.) y de
los establecimientos (modalidad, tiempo de instruccin, disponibilidad
de textos, tamao del establecimiento y de los cursos, dependencia,
etc.), que puede ser estimada siguiendo tcnicas economtricas estndar. En la mayora de los estudios aplicados a Chile se considera que
toda la diferencia entre establecimientos municipales y particulares
puede condensarse en un parmetro nico, por lo que se incluye una
variable dicotmica para cada dependencia, dejando por defecto el valor cero para la dependencia municipal. En un nmero menor de estu Resultados relacionados con la insercin ocupacional no han podido ser testeados por
limitaciones de los datos.
209
dios se estiman regresiones separadas para cada sector, lo que permite

que se manifiesten diferencias para todos los parmetros.
Lamentablemente, la estimacin de funciones de produccin
educativas debe enfrentar varios problemas, lo que ha llevado por el
momento a resultados que no son concluyentes. Quizs la nica conclusin que es comn a todos los estudios que se han realizado para
el caso chileno es que efectivamente las variables de NSE son un determinante importante de los logros de aprendizaje, por lo que no es
correcto comparar la eficiencia relativa de distintos colegios sobre la
base de sus resultados brutos, sin corregir por diferencias de NSE. Esto
representa un problema de poltica serio, en la medida que un sistema
de subsidio a la demanda, requiere que las familias dispongan de informacin sobre la calidad de la educacin impartida por cada escuela
para tomar sus decisiones en forma adecuada. Este tema vuelve a abordarse en la seccin 2b.
Probablemente la nica forma de tener estimaciones del efecto
escuela que no presenten problemas de poltica requerira mediciones
de valor agregado, a travs de evaluaciones de los mismos estudiantes
al inicio y al final de cada ciclo de enseanza. Este tipo de medicin
de valor agregado resolvera asimismo varios de los problemas que
afectan a las estimaciones economtricas, que se relacionan con variables no medibles que seran constantes (y por tanto controlables) si pudiera considerarse la evolucin de un mismo estudiante en el tiempo.
Adems estas mediciones permitiran tomar mejor en cuenta el retraso
escolar y eventualmente la desercin del sistema.
Las dos principales dificultades que se han reconocido hasta el
momento en esta literatura se relacionan con lo que estara capturando la variable NSE de las familias en una regresin por mnimos
cuadrados ordinarios:3

Todos los estudios realizados en Chile son de diseo no experimental, es decir, los alumnos
no son asignados aleatoriamente entre establecimientos privados o municipales. Por el
contrario, tanto las familias como los establecimientos toman decisiones que afectan el
tipo de alumno que es atendido en cada uno de ellos. El diseo experimental resolvera el
primer problema destacado a continuacin, pero no el segundo.
210
Sesgo de seleccin: este problema surge porque no todas las

variables de las familias y de los alumnos que afectan los resultados de aprendizaje estn adecuadamente medidas e incorporadas en la regresin, lo que puede llevar a que se confunda
el efecto de las variables omitidas con el efecto medido y atribuido a la variable dependencia. Las dos formas de abordar
este problema son, en primer lugar, incluir un gran nmero de
estas variables, y en segundo lugar, utilizar tcnicas estadsticas
ms sofisticadas (Heckman, 1979)4. Sin embargo, esta ltima alternativa es vlida slo si se cumplen ciertos supuestos bastante fuertes, que segn McEwan (2000) rara vez son chequeados
por los autores que los utilizan. En particular, al menos una de
las variables utilizadas para estimar la probabilidad de asistir a
una escuela privada no debe estar correlacionada con el error
aleatorio de la ecuacin que modela los resultados de los estudiantes, de lo contrario se agravara el problema de sesgo.
Efecto de los pares: los resultados de un estudiante sern mejores mientras mejores sean las caractersticas de sus compaeros de curso y sus familias (Epple y Romano, 1998, Moffitt, 2001).
Al tener los establecimientos privados un mayor porcentaje
relativo de estudiantes de NSE alto, no considerar esta variable
explicativa (que de hecho slo puede hacerse para regresiones
que utilizan datos por alumno) llevara a que el efecto privado
medido a travs de la variable dicotmica para la dependencia
combinara el efecto pares debido a las diferencias de NSE con
el efecto de las diferencias atribuibles a la gestin de estas escuelas. Aun cuando para las decisiones familiares individuales
es indiferente la razn que explicara un mejor rendimiento esperado de un estudiante en un establecimiento privado, desde el punto de vista de poltica pblica la conclusin es muy
Se estima una primera ecuacin probit para la probabilidad de asistir o no a una escuela
privada, la que es posteriormente utilizada para construir una variable de selectividad que
es incluida como variable independiente en la ecuacin de logro de aprendizaje.
211
distinta, ya que el primer efecto no altera los rendi-mientos del

sistema en su conjunto (por el contrario, algunos autores sostienen que una menor mezcla social, que se producira por la
bsqueda por parte de los establecimientos privados de estudiantes de mayor NSE, podra reducirlos).
Por otra parte, los estudios que analizan los datos de las pruebas
a nivel individual deben reconocer que la frmula para determinar
los errores estndar de los coeficientes no es correcta cuando los
estudiantes estn agrupados en escuelas o cursos u otras unidades
(Somers et al., 2001, Deaton, 1997). Para este problema hay dos soluciones: corregir los errores estndar, siguiendo a Rogers (1993) o utilizar
modelos multinivel.
Los primeros estudios utilizaron datos al nivel del establecimiento para submuestras de los que rindieron la prueba. Rodrguez (1998),
Aedo y Larraaga (1994) y Aedo (1997) encontraron una ventaja estadsticamente significativa de los establecimientos particulares subvencionados. Posteriormente siguieron trabajos que, utilizando la muestra
completa del SIMCE, encontraron que la ventaja de las escuelas privadas subvencionadas por el Estado sobre las municipales se reduca
hasta casi desaparecer al controlar por nivel socioeconmico (Mizala y
Romaguera, 2000a y Bravo et al., 1999).
Mizala y Romaguera (2000a) utilizan el puntaje promedio (de matemticas y castellano) en la prueba SIMCE de cuarto bsico de 1996 y
encuentran que no hay diferencias estadsticamente significativas entre
establecimientos particulares subvencionados y municipales, aunque s
entre particulares pagados y el resto. Lo mismo ocurre al estimar regresiones para el cambio en el SIMCE de cuarto bsico entre 1994 y 1996,
que intentara corregir el sesgo de variables omitidas (no medidas) que
se mantendran constantes para cada escuela en esos aos5.

Esto no es exactamente un modelo de valor agregado en el sentido referido anteriormente

(aunque se denomine como tal en la literatura), ya que no mide el cambio para un mismo
estudiante sino para un mismo colegio con distintos grupos de estudiantes y con pruebas
que no son del todo comparables.
212
Bravo et al. (1999) utilizan todas las pruebas SIMCE entre 1982 y 1997
para cuarto y octavo ao bsico, encontrando que al controlar por NSE
la brecha entre establecimientos municipales y particulares subvencionados decrece tanto respecto a los resultados en matemticas como
en castellano, pero en la mayora de los casos la diferencia es positiva
y significativa (especialmente en los primeros aos de la dcada de los
ochenta), excepto en los aos 1996 y 1997 donde es negativa y significativa o cero. Adems estos autores muestran que dos tercios de la
varianza en los resultados de las pruebas son atribuibles a varianza al
interior de los establecimientos y slo un tercio corresponde a varianza
entre establecimientos, lo que ilustra las limitaciones del anlisis al nivel
de establecimiento.
Considerando la misma base que Mizala y Romaguera (2000), esto
es los puntajes promedio de la prueba SIMCE para 1996, pero corrigiendo por sesgo de seleccin, Tokman (2001) tambin encuentra que
el efecto privado medido por la variable dicotmica se reduce, hasta
volverse negativo, al incluir controles. Uno de los aportes que realiza
este trabajo es permitir que las diferencias entre dependencias no se
reduzcan slo a una nica variable dicotmica, sino tambin se reflejen en los otros coeficientes estimados. Esto le permite mostrar que
los establecimientos municipales obtienen mejores resultados que
los privados con poblaciones de nivel socioeconmico ms bajo, y
lo contrario ocurre con estudiantes provenientes de niveles socioeconmicos ms altos.
Contreras (2001) es el nico estudio que utiliza las bases de datos de las pruebas de seleccin para la universidad para parte de la
dcada de los noventa. Adems estima regresiones separadas para
hombres y mujeres y para cada una de las pruebas, corrigiendo por
sesgo de seleccin, aunque no por caractersticas de los pares ni por
agrupamiento (clustering). Si bien el efecto privado es positivo en las
estimaciones OLS, al corregir por sesgo de seleccin utilizando como
instrumento la disponibilidad de escuelas particulares pagadas y subvencionadas en la comuna, el valor de este efecto se triplica. El autor
213
explica esta aparente contradiccin, argumentando que los estudiantes que no pueden ingresar al sistema privado son tambin aquellos
que ms se beneficiaran de hacerlo.
El problema de agrupamiento y el efecto de pares tampoco es
considerado por Mizala y Romaguera (2000b) ni Sapelli y Vial (2001), que
utilizando la prueba SIMCE de segundo medio de 1998 obtienen diferencias significativas a favor de los particulares subvencionados. El
primer estudio no puede corregir por sesgo de seleccin, argumentando que las bases de datos del Ministerio de Educacin no disponen
de instrumentos apropiados. El segundo estudio corrige por sesgo de
seleccin, utilizando como instrumento variables dicotmicas para la
provincia (nivel territorial intermedio entre la regin y la municipalidad)
y estima ecuaciones separadas para los tres sectores, encontrando tambin efectos positivos para los dos mtodos de estimacin.
McEwan (2001) considera el efecto de los pares al nivel de los compaeros de curso (que puede considerarse ms preciso que al nivel
de escuela) utilizando los resultados por alumno del SIMCE de octavo
bsico de 1997. Estimando ecuaciones separadas para seis sectores
encuentra que el estudiante pblico promedio tendra un mejor
desempeo en el sector particular pagado y en menor magnitud en
el sector particular subvencionado catlico, lo que es consistente con
McEwan y Carnoy (2000) que utilizan las bases para cuarto bsico, y
con estudios previos, como Schiefelbein (1991) y Rodrguez (1988). Tanto el
sector particular subvencionado no religioso y protestante as como
las corporaciones municipales, tienen menores logros que los DAEM.
Para sesgo de seleccin utiliza el nmero de escuelas de cada sector
por kilmetro cuadrado en la comuna. Al testear la validez del supuesto de no correlacin de esta variable con el error de la ecuacin
de logro, encuentra que la correccin por seleccin no sera apropiada slo para comparaciones entre establecimientos municipales y
particulares pagados. Al controlar por sesgo de seleccin slo sigue
siendo positivo el efecto particular pagado. McEwan (2000), utilizando
la misma base de datos, pero distinguiendo slo cuatro sectores (mu214
nicipal, particular subvencionado catlico, particular subvencionado

no religioso y particular pagado) y utilizando variables dicotmicas
(dummy), encuentra que son los establecimientos particulares subvencionados catlicos los que tienen mejores resultados significativos
estadsticamente (tanto en el puntaje en matemticas y castellano
como en la probabilidad de repetir), mientras los particulares pagados
y subvencionados no religiosos no se diferenciaran de los municipales al aplicar controles.
Somers et al. (2001) es uno de los pocos trabajos que considera el
efecto de pares y la estructura multinivel. Utilizando la base de datos
de UNESCO-OREALC para diez pases, obtiene resultados positivos
para las escuelas privadas en Chile (medido a travs de una variable
dicotmica), que puede contrastarse con un efecto privado ambiguo
para el conjunto de pases (resultado enfatizado por este trabajo). Sin
embargo, este efecto para Chile es un agregado de particulares con y
sin subvencin estatal, por lo que no aporta evidencia respecto a las
ventajas de una u otra modalidad de gestin desde el punto de vista de decisiones de poltica pblica. De hecho, las escuelas privadas
no apoyadas por el Estado mantienen una ventaja estadsticamente
significativa en casi todas las investigaciones, pero la comparacin de
stas con los establecimientos subvencionados por el Estado es menos relevante (dados los niveles de ingreso de la poblacin, la opcin
de expandir significativamente el sector particular pagado no est en
el horizonte de lo posible).
Utilizando la misma base de datos que Bravo et al. (1999), Carnoy
y McEwan (2001) investigan el efecto de la competencia privada en el
rendimiento de las escuelas municipales, midiendo la intensidad de la
competencia a travs del porcentaje de matrcula privada en la comuna.
Estos autores intentan corregir tanto problemas de variables omitidas
como de sesgo de seleccin o simultaneidad. Lo primero, utilizando
como variable dependiente el cambio en el cambio en los resultados
del SIMCE de un ao a otro: trabajar con primeras diferencias slo elimina el error que es constante en el tiempo, mientras trabajar con se215
gundas diferencias permite tambin remover el error de tendencia, que

podra deberse a cambios en los niveles de dificultad de las pruebas,
aumento en la preparacin para la prueba por parte de los colegios
o las inversiones realizadas por el Ministerio de Educacin durante la
dcada de los noventa (nuevamente no se considera que los puntajes
de las pruebas no son estrictamente comparables en el tiempo, pues
no hay equating). Para remover el sesgo de seleccin realizan una estimacin en dos etapas, utilizando como variable instrumental del porcentaje de educacin privada la densidad de poblacin de la comuna.
Estos autores lejos de encontrar efectos positivos de la competencia
en los resultados de las escuelas municipales, obtienen efectos negativos especialmente fuera de la Regin Metropolitana. Las hiptesis que
plantean para explicar estos resultados incluyen: falta de incentivos en
las escuelas pblicas para responder a una disminucin de los ingresos por subvencin; limitaciones en su gestin (por ejemplo, falta de
autonoma) que pudieron impedir un mejoramiento de calidad; y que
las escuelas pblicas ya estaban operando eficientemente antes de la
reforma financiera.
Estos resultados son confirmados por Hsieh y Urquiola (2001), quienes encuentran que el principal efecto de la competencia entre establecimientos fue un aumento de la segregacin. La prdida de los
estudiantes menos aventajados en los establecimientos municipales
(que seleccionaran menos) es mayor a la ganancia de los estudiantes
que migran a las escuelas selectivas, con lo que el efecto del cambio
en la distribucin de los estudiantes ser negativo en el agregado.
El efecto distribucin, a su vez, superara a las posibles ganancias en
productividad, con lo que el efecto agregado de la competencia sera
negativo.
En teora podra criticarse a este tipo de anlisis del impacto de la
competencia en el rendimiento de los establecimientos pblicos, que
no es necesario que actualmente haya mayor participacin privada
para que la amenaza de entrada genere una presin efectiva. Un ms
efectivo aislamiento de la competencia ocurre en las zonas rurales,
216
donde para recibir los incrementos de ruralidad (que, como veremos

ms adelante, permiten la operacin de unidades ms pequeas, y
por tanto con mayores costos medios, en zonas de mayor dispersin
geogrfica), se requiere que no haya otros establecimientos a cinco
kilmetros a la redonda. Sin embargo, hay otras condiciones que varan en las escuelas rurales, lo que dificulta el anlisis.
Mizala et al. (1998) es el nico estudio que ha utilizado la metodologa no paramtrica DEA y la estimacin de una frontera de produccin estocstica para analizar la eficiencia tcnica de los establecimientos educacionales. Su conclusin para los distintos sectores es
que los colegios particulares pagados son ms eficientes, seguidos de
particulares subvencionados y posteriormente los municipales.
Carnoy y Marshall (2001) utilizan 7 de los 13 pases incluidos en el
Laboratorio Latinoamericano de Evaluacin de la Calidad de la Educacin,
Primer Estudio Internacional Comparativo sobre Lenguaje, Matemtica y
Factores Asociados en Tercer y Cuarto Grado, Santiago, UNESCO. Al utilizar
los coeficientes de Chile para los otros pases (lo que pretende medir
el efecto de una organizacin industrial distinta) encuentra que la gran
mayora mejora, especialmente debido al efecto de la autonoma del
director. El mejoramiento es mayor en lenguaje que en matemticas.
Tambin obtiene que una vez controladas las diferencias socioeconmicas de las familias de los estudiantes, el coeficiente asociado al sector
privado no es significativo.
Muchos de los estudios reseados colapsan toda la diferencia
entre establecimientos en una constante. Desde una cierta perspectiva de la econometra, lcidamente desarrollada en Spanos (1986), lo
ms apropiado parecera ser estimar ecuaciones separadas para cada
sector y posteriormente testear la hiptesis nula de igualdad en el
resto de los parmetros. En esta lnea argumental, si no se sigue este
procedimiento, se puede cuestionar el significado de diferencias que
a priori se colapsan en un parmetro nico sin base ni en la teora de
funciones de produccin ni en la realizacin especfica del proceso
estocstico en estudio.
217
Tambin es contrario a la intuicin que la correccin por sesgo de

seleccin incremente los coeficientes estimados. Si los establecimientos privados seleccionan a sus alumnos, es ms probable que lo hagan
sobre la base de variables observables y no observables (no incluidas
en las bases de datos), algunas de las cuales estarn positivamente
correlacionadas con el rendimiento de los estudiantes6. En este caso,
las ecuaciones que slo controlan por variables observables sobreestimarn el efecto privado, por lo que al corregir por sesgo de seleccin,
el efecto privado debera reducirse. Los argumentos que se han esgrimido para explicar que algunos estudios encuentran exactamente lo
contrario seran (i) que el efecto de las familias ocurre principalmente a
travs de la eleccin del colegio y no tanto afectando el rendimiento
de los alumnos; (ii) que el alumno marginal excluido de la educacin
privada se beneficiara ms de poder ingresar a este sistema.
Cabe mencionar que Figlio y Stone (1999) utilizaron el National Education Longitudinal Survey de 1988 en EEUU para realizar varias pruebas estadsticas que les llevaron a rechazar tanto el uso del porcentaje
de habitantes catlicos en una localidad como instrumento, como el
de la pertenencia individual a una religin. Este resultado es corroborado por Neal (1997). El efecto de mantener, equivocadamente, este
set de instrumentos es en general aumentar el efecto estimado para
las escuelas privadas. Esto por supuesto no pretende invalidar los resultados de los estudios que corrigen por sesgo de seleccin, pero
deja abierta la necesidad de incorporar a futuro mayor informacin,
que permita mayores luces sobre este problema.
Finalmente, y aplicable al conjunto de anlisis que se han realizado respecto a los resultados de las pruebas, no se ha considerado
empricamente hasta el momento que los datos de las pruebas SIMCE provienen de distribuciones acotadas en su parte superior, pues

En la muestra aleatoria de Parry (1996), 15% de los establecimientos municipales y 63% de

los establecimientos particulares subvencionados usaban algn mtodo para seleccionar
a sus estudiantes. En la muestra de Gauri (1998) 18% de los estudiantes de establecimientos
municipales, 37% de los de establecimientos particulares subvencionados y 82% de los de
establecimientos particulares pagados rindi un examen de ingreso.
218
el rendimiento mximo de 100% es alcanzado por un grupo de estudiantes que podra haber obtenido un rendimiento an mayor, de
haberlo permitido las preguntas de la prueba.
En sntesis, los estudios con las bases de datos SIMCE para 1996 y
1997 coinciden en encontrar que la ventaja particular subvencionada
desaparece, pero los resultados para aos anteriores y para 1998 son
distintos. Se deben estos resultados a las caractersticas de la prueba
o al mtodo de estimacin? Sin duda hay diferencias respecto a lo ltimo, ya que los estudios que corrigen por el efecto de los pares se
concentran en esos aos, en tanto la correccin por clustering de las
observaciones no ha sido aplicada a los datos del SIMCE. Las correcciones por sesgo de seleccin no estn exentas de controversia. As, el debate respecto a las ventajas de la gestin privada por sobre la gestin
pblica de las escuelas parece an abierto en Chile, lo que no deja de
constituir un dilema desde el punto de vista de poltica pblica: Cmo
es posible que, con tantas menores trabas en la gestin, la educacin
privada no tenga una ventaja mucho ms significativa sobre la educacin municipal?
c. Evolucin del gasto en educacin

Desde el retorno a la democracia en 1990, Chile ha privilegiado
fuertemente la inversin en educacin. El total de gasto pblico en
educacin pas de 2,6% del PIB en 1990 a 4,3% en 2000, y se estima
que el gasto privado se expandi a una tasa an mayor, pasando de
1,8% del PIB a un 3,1% en 1998 (MINEDUC, 2000). Este ltimo incremento
se explicara principalmente por los pagos de las familias en educacin
superior cuyo arancel promedio es cercano actualmente a los dos mil
dlares, independientemente de si la institucin es pblica o privada,
y cobros de colegios particulares pagados sin apoyo estatal.
El gasto del Ministerio de Educacin acumula un 181% de crecimiento real entre 1990 y 2000, recuperndose de la sostenida cada
experimentada durante la dcada del 80, y superando en un 104% los
219
niveles del ao 1982 (cuadro 3). El monto total pagado en subvenciones

aumenta en forma anloga en el perodo: en un 177% entre 1990 y 2000
(la comparacin con 1982 tiene menos sentido en este caso, ya que un
porcentaje de la matrcula se mantena en el sector fiscal).
Cuadro 3
Evolucin del gasto en educacin

y sistema de subvenciones
En millones de pesos
Gasto M.de
Educacin
Indice
1982=100
Porcentaje
Subvencin
Subvencin
por alumno
Indice
1982=100
1982
736.453
100
50,3
13.787
100
1983
683.045
93
47,9
11.815
86
1984
665.064
90
47,4
11.050
80
1985
664.312
90
45,2
10.308
75
1986
603.680
82
57,1
11.685
85
1987
555.181
75
64,8
10.898
79
1988
573.547
78
63,6
11.009
80
1989
560.035
76
64,5
10.974
80
1990
533.781
72
63,8
10.445
76
1991
580.172
79
60,2
10.844
79
1992
656.518
89
58,9
11.872
86
1993
731.656
99
57,7
12.931
94
1994
793.783
108
60,3
14.508
105
1995
916.027
124
63,3
17.278
125
1996
1.039.147
141
63,1
18.648
135
1997
1.157.282
157
64,2
20.894
152
1998
1.274.587
173
62,6
22.216
161
1999
1.386.761
188
62,3
23.322
169
2000
1.499.695
204
63,0
24.896
181
Fuente: Elaborado a partir de Compendio Estadstico del Ministerio de Educacin.

Notas: Gasto Ministerio de Educacin excluye cultura. Porcentaje subvencin corresponde a la transferencia va subvenciones (captulo 20 de la ley de presupuestos) ms convenios D.L. 3166 respecto
al gasto del Ministerio de Educacin excluyendo cultura. Subvencin por alumno corresponde a la
subvencin promedio mensual efectivamente pagada (de acuerdo a la definicin anterior) por alumno
matriculado en el sistema subvencionado y corporaciones 3.166
220
La subvencin por alumno promedio pagada crece en un 81%

desde 1982, gracias a un incremento de 138% en la dcada de los noventa7, lo que explica su estabilidad como componente mayoritario
del gasto pblico: en 1990 se destinaba un 64% del presupuesto a
financiar la subvencin (a la que se han sumado las transferencias a
corporaciones 3.166); el ao 2000 se destinaba un 63%. Los aportes a
las instituciones de educacin superior e investigacin representan
un 15% del gasto total. El aumento en el sistema escolar regular (incluyendo parvularia y excluyendo adultos) representa un 84% del incremento del gasto observado durante la dcada.
El cuadro 4 muestra la evolucin del gasto total por niveles de enseanza, asignando los gastos efectuados en los distintos temes de
presupuesto en los niveles que corresponden y prorrateando los gastos
comunes. El cuadro 5 presenta una estimacin del gasto pblico por
alumno en 19998.
En el perodo que se inicia en 1990, el incremento ms importante
lo ha tenido la educacin especial, en parte debido a un crecimiento
de matrcula cercano al 50%, pero sobre todo debido a un crecimiento de los valores de los factores de subvencin ocurridos a mediados
de la dcada, que se traduce en un fuerte aumento del gasto por
alumno. Este incremento probablemente ha estado en la base del
aumento de matrcula. El gasto por cada alumno de educacin diferencial es 2.3 veces el registrado en educacin bsica, lo que refleja los
mayores costos de esta modalidad.
La subvencin por alumno se ha calculado en este caso como el total de gasto en subvenciones y corporaciones DL.3.166 dividido por la matrcula efectiva registrada en estos sectores, y
no como un promedio ponderado de factores corregido por asistencia promedio.

La matrcula corresponde al total del nivel informado en MINEDUC (2000), menos la matrcula
particular pagada, en el caso de la bsica, media y especial. En el caso de parvularia adems se
suma la matrcula de jardines de la JUNJI, y los totales informados para programas presenciales y semipresenciales (no se incluye a Integra). La matrcula de educacin de adultos incluye
las modalidades subvencionadas regulares (se resta de la estadstica regular la matrcula particular pagada) ms las no convencionales. La matrcula de educacin superior corresponde
a las universidades con aporte fiscal directo, e incluye postgrado y posttulo.
221
Cuadro 4
Gasto por nivel de enseanza

(Millones de pesos promedio de 1999, variaciones en porcentaje)
Ao
Parvularia
Bsica
1980
25.943
247.108
Especial MediaHC MediaTP Adultos Superior Cultura

2.643
56.036
34.335
26.603
237.829
2.522
1990
42.356
272.539
4.734
52.215
38.635
7.057
96.529
3.338
1999
102.092
706.015
34.433
127.113
133.879
16.569
215.341
15.619
198099
294%
186%
1203%
127%
290%
-38%
-9%
519%
198090
63%
10%
79%
-7%
13%
-73%
-59%
32%
199099
141%
159%
627%
143%
247%
135%
123%
368%
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de Ministerio de Educacin (2000).
Cuadro 5
Gasto pblico por alumno en 1999

En pesos anuales
Parvularia
Bsica
Especial
Media
Adultos
Superior
Matrcula
342.833
2.125.114
45.957
724.939
148.529
206.574
Gasto x alumno
297.789
332.224
749.244
360.018
111.553
1.042.439
90
100
226
108
34
314
Bsica = 100
Fuente: Gonzlez et al. (2001).
El menor crecimiento lo tiene el sistema de educacin superior, a

pesar de haber acumulado una mayor cada durante la dcada precedente. Esta situacin es analizada en detalle en Gonzlez (2000). Actualmente se gasta en educacin superior cerca de 3.1 veces lo que se
gasta en un estudiante de educacin bsica, lo que es comparable a
las proporciones observadas en pases desarrollados, y muy inferior a
las 11 veces que se registraban en 1983. Este ajuste es adecuado considerando las posibilidades de financiamiento privado que ofrece este
nivel de estudios. Cabe consignar que la proporcin sera an ms
baja si no se incluyeran en el gasto los recursos transferidos para el
financiamiento de la investigacin a travs de conicyt, los que se
222
fundamentan en razones distintas a las relacionadas con la docencia

(aun cuando hay interaccin entre ambos productos). En contrapartida, la recuperacin de costos en este nivel es muy alta y la oferta,
tanto pblica como privada, se ha expandido fuertemente, posibilitando el acceso de una proporcin creciente de la tambin creciente
proporcin de alumnos egresados de la enseanza media.
La educacin de adultos registra una fuerte baja en la dcada de
los ochenta, lo que se refleja tanto en una fuerte cada del gasto por
alumno9 como una importante reduccin de matrcula. Si bien parte
de este ajuste puede ser razonable para una racionalizacin de los
costos de este tipo de atencin y una disminucin de su necesidad
como consecuencia de la mayor escolaridad de la poblacin, sera
deseable contar con estudios de costos relativos de las distintas modalidades de enseanza de adultos para una calidad adecuada, que
adems permita racionalizar los diferentes programas. Este es en general un comentario extensible a los otros niveles y programas.
Esta ltima necesidad se aplica tambin a la educacin parvularia,
que cuenta con una diversidad importante en la oferta. A partir de
2001 se estableci un fondo acotado para subvencionar al primer nivel de transicin con recursos superiores a los 5 mil millones de pesos.
Esta parecera ser la mejor opcin viable para ampliar radicalmente
y en corto tiempo la cobertura en este nivel, con una relacin costo
efectividad adecuada. Un fondo acotado permite hacerlo en forma
focalizada. El gasto pblico por alumno es bastante distinto segn
si se consideran las modalidades no convencionales. Haberlo hecho
en nuestro clculo nos lleva a estimar que ste alcanza a un 90% del
gasto en enseanza bsica. En Baytelman et al. (1999) la proporcin
para 1996 se invierte, alcanzando el gasto por alumno en enseanza
parvularia un 120% del gasto en bsica, debido a la no inclusin, en
el denominador, de las modalidades no convencionales. No obstante,
la proporcin habra disminuido desde un 185% en 1981, lo que pro 2,6 veces entre 1982 y 1990 (Baytelman et al., 1999).
223
bablemente reflejaba el predominio de formas ms caras de atencin

parvularia en aquella poca.
La relacin entre los gastos por alumno en enseanza bsica y
media ha sido relativamente estable en el tiempo. Ms recientemente
refleja valores de subvencin mayores en el ltimo nivel, as como
mayores gastos por alumno en los programas de mejoramiento de
calidad. Por ejemplo, el programa Enlaces ha alcanzado una mayor
cobertura en media, los recursos por alumno de los programas MECE
realizados con la colaboracin del Banco Mundial tambin consideraban montos mayores por alumno (Cox y Gonzlez, 1998), los internados
captan una mayor proporcin de estudiantes de enseanza media y
el programa Montegrande slo va dirigido a este nivel. No obstante,
el programa de alimentacin tiene una mayor cobertura en enseanza bsica y los incrementos de ruralidad impactan en mayor medida
en este nivel.
En conclusin, los gastos por alumno en cada uno de los niveles
parecen adecuados de acuerdo a parmetros internacionales, por lo
que no parece ser obvia una reduccin de alguno de ellos que permita liberar recursos y mejorar la eficiencia. Todos tienden a reflejar
diferencias en la estructura de costos eficientes y la diversidad en la
capacidad de recuperar costos mediante cobro a las familias. En 1999,
el gasto promedio por estudiante en enseanza bsica era de $27.685
mensuales, mientras el gasto promedio en subvencin por alumno
(en todos los niveles) era de $22.854. La diferencia sera mayor si se
considerara slo el nivel de ense-anza bsica en este ltimo, con el
grueso de la brecha siendo atribuible especialmente a los programas
distintos a la subvencin.
En el caso de enseanza media existe un debate respecto a las distintas modalidades de atencin: tcnico-profesional en sus distintas ramas y cientfico-humanista. La proporcin de estudiantes en el primer
tipo de formacin ha crecido desde 35% en 1990 a 45% en 2000. La
reforma curricular ha apuntado a fortalecer la matriz comn de ambas
modalidades. La evaluacin disponible de los resultados de la ensean224
za media tcnico-profesional (Bravo,1999), muestra que sus egresados

tienen buenos ndices de insercin a los cinco aos de egreso. Por otra
parte, Bravo et al. (2001) analizan la formacin dual, de incipiente desarrollo en Chile, encontrando mayores tasas de prctica y de obtencin
de ttulo, mayores tasas de ocupacin que la enseanza media normal
y mejor costo-efectividad. Esta modalidad permite adems la atraccin
de recursos de las empresas, sin costo fiscal. El estudio referido muestra
que las empresas estn interesadas en seguir recibiendo aprendices,
mostrando un nivel de satisfaccin de stas con la experiencia. Las conclusiones relativas a extensin del sistema son puestas en cuestin por
los autores, que recuerdan que las experiencias se han realizado con
alumnos ms motivados y con mejores antecedentes de rendimiento
y conducta. Con todo, ambas evaluaciones relacionadas con la educacin vocacional son auspiciosas para su desarrollo, lo que es congruente con la percepcin de algunos actores respecto a la necesidad de
formar ms tcnicos de nivel intermedio.
d. Componentes del gasto pblico

El gasto del Ministerio de Educacin para el ao 2000 puede ordenarse en los grupos definidos en el cuadro 6 (una descomposicin
alternativa se analiza en el cuadro 11). Algunas precisiones son necesarias para entender el contenido de este cuadro. En los grupos de gasto programas de enseanza bsica, media y adultos se incluyen todos
los programas educacionales dirigidos a mejorar las condiciones de
aprendizaje para alumnos del respectivo nivel. No se incluyen los recursos destinados a cubrir los costos operacionales regulares, que estn concentrados en el rubro subvencin no marcada y DL3.166. El
grupo educacin preescolar, en cambio, considera todos los recursos
invertidos en las distintas modalidades de enseanza en este nivel,
con excepcin de la subvencin de escolaridad para el segundo nivel
de transicin, incluida en el mismo rubro anterior. Esto abarca el pago
225
del personal que atiende directamente a los alumnos y otros gastos

operacionales de los jardines infantiles y modalidades no convencionales de atencin. La asistencialidad corresponde principalmente a
las raciones alimenticias administradas por la junaeb (Junta Nacional de Auxilio Escolar y Becas), adems de otros programas de ese
organismo (como salud escolar, campamentos escolares, hogares),
internados relacionados con establecimientos subvencionados y becas ejecutadas a travs de las Secretaras Regionales Ministeriales de
Educacin.
Cuadro 6
Gasto del Ministerio de Educacin en el sistema

escolar por grupo ao 2000
(Millones de pesos)
Presupuesto
Grupo de gasto
Itemes presupuestarios
Vigente
Ejecutado
Programas
enseanza bsica
Educacin mapuche e intercultu ral bilingue, programa

drogas, extraescolar, actividades educativas de libre
eleccin, PME, guas de aprendizaje, recursos pedaggicos,
P900, MECE bsica, textos enseanza bsica, informtica,
grupos especiales, subvencin de refuerzo educativo.
24.711,7
(1,9%)
19.919,3
(1,6%)
Programas
enseanza media
Liceos de anticipacin, desarrollo prcticas pedaggicas,

Acle, planes de asistencia tcnica, textos, bibliotecas, PME,
fortalecimiento educacin tcnico profesional, retencin
escolar, informtica y equipamiento.
16.680,7
(1,3%)
16.155,4
(1,3%)
Preescolar
JUNJI, Integra, programa de educacin prebsica, Conozca

a su hijo.
47.324,0
(3,7%)
47.262,6
(3,7%)
Adultos
Programa especial de nivelacin bsica de trabajadores y

mejoramiento educacin de adultos
829,6
(0,1%)
817,2
(0,1%)
Asistencialidad
JUNAEB, internados, becas indgenas y de enseanza media
110.911,2
(8,7%)
111.484,6
(8,7%)
Profesores y no
docentes
Premios de excelencia docente, fortalecimiento de la

formacin inicial de docentes, becas para alumnos
destacados de pedagoga, publicaciones curriculares,
perfeccionamiento fundamental y en el exterior,
subvenciones marcadas para sueldos (incluyendo
excelencia, desempeo difcil, subvencin adicional
especial, bonificacin compensatoria).
94.560,9
(7,4%)
93.456,4
(7,4%)
226
Subvencin no
marcada
y DL3166
Corporaciones DL 3166
21.346,9
(1,7%)
21.338,1
(1,7%)
Subvencin de escolaridad, ruralidad e incremento

subvencin de escolaridad
814.851,
(63,7%)
813.632,8
(63,7%)
Infraestructura
FIE
30.323,5
(2,4%)
30.323,5
(2,4%)
Aporte suplementario de capital adicional y asistencia

tcnica para inversin en infraestructura
61.433,6
(4,8%)
61.366,2l
(4,9%)
Subvencin anual de apoyo al mantenimiento
11.365,2
(0,9%)
11.365,2
(0,9%)
1.358,1
(0,1%)
1.358,1
(0,1%)
Otros
43.244,3
(3,4%)
32.124,0
(2,6%)
Total
1.279.204
1.260.756
Evaluacin
SIMCE
Fuente: Elaborado a partir de comportamiento presupuestario 2000, Departamento de Recursos Financieros, Ministerio de Educacin.
El gasto en profesores y no docentes no incluye la totalidad del gasto por este concepto, sino los que pueden ser identificados especficamente con esta finalidad. Gran parte de la subvencin no marcada, de
hecho, es utilizada para pagar sueldos. Las acciones destinadas a mejorar la calificacin de los docentes actuales y futuros suman un total de
9,9 mil millones de pesos. La subvencin de desempeo de excelencia,
asociada al SNED (Sistema Nacional de Evaluacin del Desempeo de
los establecimientos educacionales), considera $8,5 mil millones y la
asignacin de desempeo difcil utilizada para pagar directamente incrementos salariales a docentes que trabajen en establecimientos con
condiciones laborales ms exigentes, por su aislamiento geogrfico o
sus condiciones de marginalidad, de $13,4 mil millones. El resto corresponde al pago de sueldos establecido en leyes especiales.
La subvencin no marcada corresponde al captulo subvencin educacional menos todos los temes de gasto que tienen una
finalidad especfica (internados, SNED, desempeo difcil y otros relacionados con salarios, y mantenimiento). Cabe destacar, no obstante,
227
que, incluso en el caso del cumplimiento de los convenios DL 3.166,

la mayor parte de este gasto est obligado para el pago de sueldos y
salarios de profesores y, en menor medida, personal no docente.
El gasto en infraestructura escolar se ha ido incrementando en forma importante, primero con una accin decidida de mejorarla y actualizarla en algunas regiones, a travs del FNDR (Fondo Nacional de
Desarrollo Regional), luego con la creacin del FIE (Fondo de Infraestructura Educacional) y posteriormente con el aporte suplementario
por costo de capital adicional. Durante la dcada de los ochenta los
establecimientos municipales se haban deteriorado, debido a los bajos
niveles de inversin. Los recursos del FNDR se distribuan entre regiones fundamentalmente sobre la base de criterios geopolticos, y cada
consejo regional (CORE) decida las inversiones que seran financiadas,
debiendo el sector educacin competir con otras prioridades sociales.
El criterio geopoltico de asignacin de recursos, permita que la inversin educativa de algunas regiones extremas (que no necesariamente
daban alta prioridad a educacin) fuese casi treinta veces superior por
alumno a otras ms densamente pobladas. Esto motiv la creacin del
FIE en el ao 1995, lo que mejor la distribucin de recursos entre regiones (al considerar esta asignacin el nmero de alumnos y de establecimientos educacionales de cada regin), pero estuvo asociado
a un efecto sustitucin en el FNDR, que en el balance llev a una reduccin de los recursos que las regiones destinaban a inversin educacional. Los recursos regionales se redujeron an ms con la puesta
en marcha del programa que deba permitir el trnsito hacia la jornada
escolar completa, que en el ao 2000 consider ms de 61 mil millones de pesos (considerados en el tem aporte suplementario por costo de capital adicional). Estos recursos son distribuidos sobre la base
de un concurso competitivo de proyectos, abierto a establecimientos
municipales y privados subvencionados. Los recursos a los que cada
establecimiento puede optar dependen estrictamente de la cantidad
de alumnos matriculados en el establecimiento que no podran permanecer en l en caso de sustituirse el sistema de doble turno sin realizar
228
nuevas inversiones, y del tipo de inversin que debera realizarse para

evitar esta situacin. Todos los establecimientos que requieran este tipo
de recursos tienen derecho a ellos, pero el concurso es necesario para
ajustar el momento de la obtencin de los fondos a la disponibilidad
de presupuesto.
Otra forma de ordenar el gasto se presenta en el cuadro 7, donde
se muestra que los programas focalizados representan slo un 12%
del presupuesto del ao 2000 (y un 12,2% de la ejecucin). La mayor parte de este gasto es asistencial (raciones alimenticias y becas),
seguido en importancia por el esfuerzo que se realiza en prebsica.
Los programas de discriminacin positiva alcanzan a un 3,8%. No se
incluye la subvencin de educacin especial, porque no se considera
explcitamente el dato separadamente de la subvencin en la contabilidad presupuestaria. Otros programas existentes donde la focalizacin podra ser incluida en forma natural, o donde podra establecerse algn mecanismo de recuperacin de costos, alcanzan slo un
0,8% del total.
Cuadro 7
Ordenamiento segn criterios de vulnerabilidad o

discriminacin positiva
Presupuesto
Tipo de gasto
Itemes presupuestarios
Vigente
Ejecutado
Focalizado
Integra, educacin prebsica, JUNAEB y otros asistenciales,

asignacin de desempeo difcil, programas de retencin
en enseanza media, P900 y prevencin adicciones,
subvencin de refuerzo educativo.
153.768
153.870
Dirigido a grupos
especiales
Indgenas, rurales (incluye internados) y grupos especiales

(no incluye subvencin educacin especial).
48.594
48.516
Fcilmente
focalizables
Proyectos de Mejoramiento Educativo, textos escolares

y actividades curriculares de libre eleccin.
9.997
9.857
1.066.869
1.048.514
Resto sistema escolar Incluye partidas generales que no discriminan por

caractersticas de la poblacin.
Fuente: Elaborado a partir de comportamiento presupuestario 2000, Departamento de Recursos Financieros, Ministerio de Educacin.
229
Cuadro 8
Focalizacin del gasto social en educacin

por niveles de quintil de ingreso
(% del total del nivel captado por cada quintil)
II
III
IV
1996
Educacin total a/
34,0
26,1
19,4
14,0
6,5
Preescolar
34,9
29,6
18,2
12,2
5,1
Bsica
38,2
26,3
17,6
12,5
5,3
Media
26,5
24,7
22,2
17,6
9,1
Adultos
19,0
32,5
25,3
18,5
4,7
Educacin total
35,2
27,6
19,6
12,3
5,2
Preescolar
32,4
30,9
18,3
13,4
4,9
Bsica
38,2
26,7
18,6
11,4
5,1
Media
29,2
28,1
22,8
14,2
5,7
Adultos
25,1
33,1
21,3
14,8
5,7
2000
Fuente: Encuesta CASEN 1996 y 2000, MIDEPLAN.

Nota: a/ Educacin total en 1996 incluye una estimacin del crdito universitario, mientras que en el
ao 2000 no lo considera.
No obstante lo anterior, un anlisis de la focalizacin del gasto a partir de la encuesta CASEN (cuadro 8) muestra que sta es bastante alta,
en buena medida por la concentracin del quintil de ms altos ingresos
en establecimientos pagados y las diferencias en el nmero de hijos
por hogar entre quintiles de ingreso observadas en la ltima columna
del cuadro 2. En 1996 el gasto pblico se concentraba en mayor medida
en el 40% ms pobre en la enseanza bsica y prebsica, ambos con un
64,5%. En media el porcentaje del gasto que llegaba al 40% ms pobre
se reduce a 51,1% debido a que el abandono del sistema se concentra en mayor medida en los sectores de menores ingresos, lo que se
asemeja a la educacin de adultos, que alcanza a un 51,5% (no obstante tanto preescolar respecto a bsica como adultos respecto a media,
230
cubren comparativamente en menor medida al 20% ms pobre). En el

ao 2000, la focalizacin se mantiene relativamente constante en bsica y preescolar, pero mejora en media y adultos, donde la proporcin
captada por el 40% ms pobre sube a 57,3% y 58,2%, respectivamente.
Lo primero puede deberse a una mejor retencion del sistema. Exista el
temor que un acceso diferenciado a la jornada completa o una menor
focalizacin de las raciones alimenticias (en la medida que ellas se van
extendiendo a un porcentaje mayor de nios con la incorporacin de
establecimientos a la jornada completa) redujera la focalizacin, especialmente en enseanza bsica.
e. Inequidades en el gasto total

grafico 1
aporte a los establecimientos educacionales

e ingreso familiar
200.000
180.000
160.000
140.000
120.000
100.000
80.000
60.000
3
2
1
40.000
20.000
00.000
500.000
1.000.000
1.500.000
2.000.000
Ingreso Familiar
1
2
3
4
Subvencin
Subv. + Transf. y otros ingresos munic.
Subv. + Transf. y otros ingresos munic. + Finan. Compartido
Pago Part.
El grfico 1, proveniente de Gonzlez et al. (2001), presenta una estimacin de los gastos por alumno dependiendo del nivel de ingresos
en los tres sectores principales, basada en antecedentes de la encuesta
231
CASEN 1998 y una encuesta a una muestra representativa de 148 establecimientos pagados. Las fuentes de financiamiento en el sistema
subvencionado incluidas en este grfico son tres: la subvencin por
alumno; los aportes de las familias por concepto de financiamiento
compartido; y los aportes municipales. Los aportes se ajustan de acuerdo a una funcin cuadrtica a los niveles de ingreso de los hogares. De
este grfico se desprende que:
(a) Existen fuertes diferencias de gasto por alumno que se relacionan positivamente con el nivel de ingresos de las familias.
(b) Las principales diferencias de recursos por alumno en el sistema
escolar son entre el sistema particular pagado y el sistema subvencionado.
(c) El aporte de las familias por concepto de financiamiento compartido es creciente con el nivel de ingresos, pero los alumnos de
menores ingresos tambin reciben parte de estos aportes, ya sea
porque sus familias hacen un esfuerzo ms que proporcional a
su ingreso o porque se benefician de los aportes de otras familias
en virtud del sistema de becas que analizaremos ms adelante.
El punto (a) anterior configura una situacin de inequidad en el
gasto que refuerza desigualdades de origen: como ya se mencion en
la seccin b, innumerables estudios nacionales e internacionales encuentran que el nivel socioeconmico o el clima educativo del hogar
se relacionan positivamente con los resultados acadmicos de los estudiantes. Para llegar a un mismo nivel de logro educativo, los estudiantes provenientes de familias ms vulnerables deberan contar con un
volumen mayor de recursos, que compense sus mayores dificultades
de aprendizaje. Las diferencias de recursos positivamente relacionadas
con el nivel de ingresos agudizan estas desigualdades.
No est claro cmo se compara la equidad del sistema escolar respecto a otras naciones, ya que ste no es un tema suficientemente estudiado. Son pocos los pases que registran mediciones de gasto por
alumno al nivel de escuelas. Ritzen et al. (1997) describe diferencias de
hasta 6 veces de gasto por alumno entre distritos de una misma ciudad
232
en los Estados Unidos. En cambio, el sistema holands, que contempla un sistema de transferencias fiscales similar al chileno, establece un
aporte fiscal mayor para hijos de inmigrantes, reconociendo el mayor
esfuerzo necesario para llevar a estos alumnos a un rendimiento similar
al de las familias de habla holandesa. En otros pases latinoamericanos,
las diferencias se relacionarn con la asignacin de docentes y sus calificaciones la que muchas veces no seguir criterios transparentes y
objetivos, o con las disponibilidades financieras de los estados, provincias o municipios cuando el financiamiento depende de los gobiernos
sub-nacionales.
Puede afirmarse que el sistema chileno tiene una ventaja en trminos de equidad al establecer una regla transparente para las transferencias fiscales (proporcional al nmero de alumnos atendidos) y al
hacer depender menos la magnitud de los recursos disponibles de
los impuestos recaudados por los niveles locales10. Sin embargo, aunque est en estudio, an no aprovecha la posibilidad de compensar
desigualdades de origen, como hace el sistema holands. Adems la
introduccin del sistema de financiamiento compartido, abre la puerta para la posibilidad de mayores desigualdades de recursos.
As, pese a que el gasto en subvenciones ejerce una influencia igualadora, el resto de los gastos producen diferencias al interior del sistema,
pero no est claro cmo estas diferencias se comparan con las observadas en otros pases. No obstante, el sistema educacional chileno est
segmentado por nivel socioeconmico. Como se discutir ms adelante (nota al pie 14), hay diversas fuerzas que operan en este sentido,
y no hay estudios que indiquen la importancia relativa de las distintas
causas. En bsica, al trasladarse menos de un 10% de los estudiantes entre comunas, probablemente la segregacin espacial es determinante,
pero en media alrededor de un tercio de los estudiantes de todos los
10
El financiamiento municipal adems incorpora una frmula de compensacin para los

municipios ms pobres, a travs del llamado Fondo Comn Municipal. En contraposicin,
un ejemplo de mecanismo de financiamiento ms local como el argentino, pese a
establecer transferencias federales compensatorias, presenta diferencias de gastos por
alumno en enseanza bsica de 8,1 veces entre las provincias de mayor y menor gasto.
233
deciles se traslada de comuna. Una ilustracin de los niveles de segmentacin puede encontrarse en el cuadro 9. En este cuadro se ordenan los alumnos segn el ingreso de su hogar y los establecimientos
segn el ingreso promedio de los hogares del conjunto de alumnos
del establecimiento.
Cuadro 9
Alumnos y establecimientos segn

decil de ingresos familiares
4 bsico
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
Sin Dato
2 medio
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
Sin Dato
Decil del Alumno

V
VI
VII
II
III
IV
VIII
IX
44,4
20,8
10,3
4,8
2,1
15,6
1,1
,4
,2
X
,2
31,8
23,5
14,5
8,8
3,5
13,0
2,6
1,1
,7
,5
25,1
20,7
16,1
10,8
6,9
12,0
4,6
2,3
1,0
,5
19,9
18,7
16,7
12,6
8,4
11,3
6,3
3,6
1,8
,8
14,6
15,5
15,7
14,4
10,9
11,5
8,6
5,2
2,6
,9
10,3
12,6
14,2
14,4
12,5
9,9
11,4
8,7
4,5
1,4
5,8
8,6
11
13,6
12,7
9,6
14,7
13,0
8,3
2,7
2,4
4,5
6,8
10,1
12,2
8,1
15,9
18,6
15,7
5,6
,7
1,5
2,4
4,3
8,1
6,7
11,6
19,4
26,9
18,3
,1
,1
,1
,4
6,4
8,0
1,5
3,5
14,4
65,4
1,0
1,2
1,8
1,5
19,8
68,0
1,7
1,7
2,1
1,2
II
III
IV
Decil del Alumno

V
VI
VII
VIII
IX
38,0
19,8
16,1
9,2
6,5
4,3
3,0
1,9
1,1
,2
23,4
18,0
17,5
12,7
10,3
6,8
6,0
3,0
1,9
,5
16,4
14,5
15,7
14,3
12,9
8,8
8,9
5,3
2,5
,7
11,5
10,9
13,6
14,3
14,6
11,5
12,3
7,0
3,4
,7
6,6
8,7
10,6
12,5
14,5
12,1
15,9
11,1
6,4
1,7
3,4
4,2
5,5
9,0
12,7
12,2
19,1
17,7
12,8
3,5
1,2
1,7
2,4
4,2
7,2
8,6
18,5
22,9
24,6
8,7
,4
,7
,9
1,6
3,1
4,2
10,9
20,6
34,4
23,1
,0
,1
,0
,3
,6
,9
2,2
8,9
28,9
58,0
,1
,0
,5
1,2
8,2
89,9
6,0
5,6
7,5
9,7
9,9
8,9
13,1
12,1
12,3
14,8
Puede apreciarse que los establecimientos que concentran principalmente alumnos de los sectores ms pobres o ms ricos tambin
tienen en su interior alumnos que no corresponden al patrn prome234
dio de ingresos del establecimiento. Donde hay ms diversidad de

alumnos es en el segmento de establecimientos medio de ingresos.
La mayor concentracin se produce en el decil de mayores ingresos
seguido del decil de menores ingresos. En bsica, el 80% de la matrcula del decil ms rico de establecimientos proviene del 20% ms
rico de la poblacin (suma de las dos ltimas columnas de la fila 10),
mientras el 65% de la matrcula del decil ms pobre de establecimientos proviene del 20% ms pobre de la poblacin (suma de las dos
primeras columnas de la fila 1). En media estos porcentajes cambian a
98% y 58%, respectivamente.
La correlacin entre nivel de aporte municipal y nivel de ingresos
es menos clara, as como su relacin con el aporte por financiamiento
compartido. El cuadro 10 presenta un ordenamiento del gasto por
comunas, agrupndolas en deciles de acuerdo al aporte promedio
por concepto de financiamiento compartido (primer grupo de filas) y
municipal por alumno (segundo grupo).
Las comunas con aporte por alumno por concepto de financiamiento compartido ms bajo tienen en promedio un aporte comunal
ms alto por alumno. El aporte comunal va cayendo a medida que
aumenta el aporte de las familias, excepto al pasar al decil de ms alto
aporte. Esto es congruente con la economa poltica de la gestin local: si las familias, que eligen a los responsables de la gestin del municipio, prefieren establecimientos privados subvencionados, entonces las preferencias porque la comuna dedique recursos a educacin
municipal se reduce, pues preferirn otros gastos que las beneficien
ms directamente.
Del mismo modo, si se ordenan las comunas segn el aporte promedio por alumno del municipio, el aporte promedio por financiamiento compartido en establecimientos de la comuna no muestra
ninguna relacin sistemtica con el nivel de aporte municipal por
alumno a los establecimientos de esa dependencia, y si cualquiera, la
relacin es inversa.
235
Cuadro 10
Distribucin de recursos educacionales por comunas
Por decil de financiamiento

compartido promedio comunal
Por decil de aporte local

promedio comunal
Financiamiento
compartido
promedio
Aporte
local
promedio
Aportes
totales
15
6
7
8
9
10
0
23
227
617
1261
3114
6073
5781
2509
2870
1709
3477
6073
5804
2736
3486
2970
6591
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
642
784
978
469
681
404
330
249
430
276
600
1017
1430
1802
2204
1673
3315
4299
6113
23255
1242
1801
2408
2271
2885
3077
3645
4547
6543
23531
2 . El sist e m a d e s u b v e n ci o n e s
a. Teora: beneficios
Hasta aqu, est claro que la subvencin es el componente fundamental del financiamiento del sistema escolar con apoyo estatal.
Un sistema de financiamiento basado en un subsidio a la demanda pretende generar un mercado de educacin con demandantes que
pueden elegir a qu oferente comprar sus servicios, con libre entrada
y salida de proveedores y libre competencia entre sectores pblico y
privado, con o sin fines de lucro. Israel (1997) resume la evidencia internacional respecto a la relacin entre el nivel de competencia y la eficiencia
236
en la produccin de cualquier bien o servicio, y su contrapartida, la relacin entre la ineficiencia en el uso de recursos y la falta de competencia
(sectores protegidos por barreras al comercio, monopolios de diverso
origen, etc.). En estos casos los perjudicados son los consumidores de
los bienes y servicios, que normalmente no tienen la organizacin para
enfrentar los daos derivados de la posicin privilegiada de grupos minoritarios. En el sector educacin se aplica un principio similar, aunque
con algunas complicaciones adicionales, como veremos ms adelante.
La lgica del modelo de subvenciones se basa en el supuesto fundamental que las familias escogeran establecimiento educacional en
forma racional, y que la variable principal en la cual basaran sus decisiones sera la calidad de la educacin impartida. As la competencia entre
las distintas unidades educativas debera centrarse en el mejoramiento
de la calidad del servicio educacional entregado. Interesados en atraer
un mayor nmero de alumnos a sus aulas, lo que puede lograrse mejorando la asistencia o aumentando la matrcula, los establecimientos
deberan preocuparse de hacer el mejor uso posible de sus recursos
escasos11 para maximizar la calidad de la educacin impartida. En el
sistema de subvenciones los establecimientos no slo deben preocu11
En trminos econmicos, la maximizacin de utilidades de las unidades educativas las llevara

a igualar el rendimiento marginal de cada peso gastado en los factores productivos que
contraten y minimizar costos. Aqu se plantea el problema de economa poltica asociada a
este tipo de reformas: la reduccin de costos de los insumos podra llevar a los empleadores a
buscar pagar el menor salario posible y a reducir el empleo. En rigor, sta no es toda la verdad,
ya que los salarios seran determinados por el valor producto marginal del ltimo trabajador
contratado y su costo de oportunidad, como en cualquier otro mercado laboral. Efectivamente
los empleadores no estarn dispuestos a pagar un salario por sobre el valor producto marginal
del factor ni a contratar cantidades superiores al ptimo que maximiza utilidades, pero estarn
dispuestos a pagar ms por los trabajadores ms calificados, de mejor desempeo o cuyas
capacidades sean comparativamente ms escasas. Estas virtudes no estn presentes en un
sistema de contratacin por parte del Estado, en donde las remuneraciones tienden a ser
homogneas y fijadas por ley. Debe al mismo tiempo recordarse que las contrataciones en
un mercado funcionando libremente corresponderan en teora al ptimo social: lo que los
sindicatos se resistiran a perder seran las rentas que actualmente extraen, por un lado de
los alumnos y sus familias, si el presupuesto hacia el sistema educacional est fijo, o por otro
de los contribuyentes, si el presupuesto se incrementa en virtud de las ineficiencias (sueldos
excesivos y parejos o sobre contratacin) introducidas por el sindicato. Es la dependencia del
monto de recursos totales invertidos en educacin de un proceso poltico (generalmente
poco consciente del costo de oportunidad de los recursos), lo que hace a las remuneraciones
docentes dependientes de la presin que se pueda ejercer sobre el aparato estatal
(independientemente de la regulacin que afecte al mercado laboral de los profesores).
237
parse que los alumnos se inscriban, lo que ya es virtuoso, sino adems

que, una vez inscritos, asistan a clases. En contrapartida, en el sistema
tradicional, ambos incentivos estn ausentes, ya que atraer ms alumnos slo significa ms trabajo para los profesores.
A un nivel de sistema el mejoramiento se produce no slo porque cada establecimiento tiene los incentivos a mejorar su calidad
y hacer el mejor uso posible de sus recursos, sino tambin que las
unidades de mejor calidad o que se adapten ms rpido a las demandas de la gente creceran y las que lo hiciesen ms mal (o menos
bien), perderan alumnos, veran reducirse sus ingresos y tenderan a
desaparecer.
El sistema de subvenciones genera tambin un incentivo a preocuparse de las preferencias y necesidades de las familias. Interesadas
por atraer y mantener a los alumnos en sus aulas, los establecimientos
educacionales debern ir respondiendo a lo que quieren las personas, que ser necesariamente diverso. La teora indica que en ambientes suficientemente competitivos, las familias con mayor inclinacin
hacia el deporte buscarn establecimientos con ese sesgo; es decir,
con mejores instalaciones para practicarlos, que cuenten con buenos entrenadores, etc. As los establecimientos educacionales se irn
especializando en distintos segmentos del mercado. Estas fuerzas
competitivas que llevan a preocuparse por las preferencias y que por
consiguiente generan diversidad, estn ausentes en los sistemas de
financiamiento tradicionales, donde la tendencia es ms bien hacia la
reproduccin de un patrn nacional comn.
Un tercer tipo de beneficios es una mayor disposicin de las familias a involucrarse, tanto apoyando la educacin de los nios como
exigiendo una buena gestin a las propias escuelas. En el proceso
de adquirir informacin sobre educacin para seleccionar adecuadamente el establecimiento educacional para sus hijos, los apoderados
pueden aprender ms respecto a su importancia como primeros educadores y su rol en las distintas etapas de la formacin de sus hijos.
Debido al mismo proceso, se preocuparn de lo que est ocurriendo
238
al interior del establecimiento y especialmente de los resultados que

ste alcance. Dotado de mayores atribuciones como ciudadano, gracias a la creble amenaza de castigar al proveedor del servicio educacional con el retiro de su hijo(a), podr exigir buenos resultados, mejor
trato, progresos sostenidos, informes peridicos, etc. En este sentido
ampla las posibilidades de que emerja la voz de las familias (Hirschman, 1973), con el consiguiente beneficio no slo en trminos del
mejoramiento de la gestin del sistema, sino eventualmente tambin
con la profundizacin de la democracia que ello implicara.
Un cuarto beneficio eventual es que se abre la posibilidad de
aprovechar mejor la disposicin a pagar de las familias, lo que incrementara el volumen de recursos privados invertidos en el sistema, y
que abre tambin la posibilidad de focalizar mejor el gasto pblico.
En Chile, esto se ha permitido a partir de 1993, con la ley de Financiamiento Compartido.
Un quinto elemento que se ha destacado es la posibilidad de reducir la burocracia asociada a los sistemas centralizados, burocracia
que, por sus dimensiones, sera escasamente eficiente y difcilmente
sujeta del control social. Desde la economa poltica se ha argumentado que los intereses de esta burocracia pueden confluir con los
del gremio docente y que, unidos tcitamente, pueden manipular el
proceso poltico en beneficio propio y mejorar sus remuneraciones,
sin una contrapartida en una mayor productividad. La solucin a este
desperdicio de recursos pblicos consistira en acercar ms la gestin poltica a las familias que reciben el servicio, las que s pueden
exigir y supervisar resultados, mediante la descentralizacin o la privatizacin de la gestin.
Hay otros beneficios, menos destacados en la literatura especializada, quizs por ser ms propios de los pases de menor desarrollo
relativo, que merecen destacarse. La subvencin por alumno distribuye recursos entre los establecimientos en funcin de un parmetro
objetivo y transparente. Las unidades escolares tendrn as recursos
proporcionales al real servicio que prestan. En contrapartida, en el sis239
tema tradicional la probable ausencia de parmetros claros para la

asignacin de recursos puede llevar a que una proporcin exagerada
de recursos sea invertida en establecimientos relativamente poco eficientes o en aquellos que gozan de una influencia relativamente mayor. Este es el fenmeno de captura (Paul, 1991), una de las principales
razones que dificultan los procesos de modernizacin del Estado en
los pases en desarrollo. En este contexto, no slo los incentivos, sino
tambin la asignacin de recursos y la equidad, pueden mejorarse
ostensiblemente con un sistema de subsidio a la demanda.
Un ltimo beneficio del sistema de subvenciones se relaciona con
el tratamiento de los procesos de inversin y de incremento de cobertura. Esto, que no tiene importancia en los pases desarrollados,
donde la cobertura del sistema escolar es cercana al 100% en todos
los niveles y donde la poblacin se mantiene relativamente estable,
es ms relevante en el caso de los pases en desarrollo mientras mayor es la tasa de crecimiento de la poblacin y menor es la cobertura
inicial. Con la ley de Subvenciones, el Ministerio de Educacin ya no
tiene que negociar anualmente con el de Hacienda el incremento
de cobertura del sistema escolar. Se puede discutir una proyeccin,
pero si sta resulta equivocada, por ejemplo porque la matrcula aumenta ms de lo proyectado, la subvencin ser pagada por la cantidad efectiva de alumnos atendidos, en cumplimiento de una ley.
Esto entrega una garanta a los agentes privados que deciden invertir
en el sistema, los que de este modo slo deben asumir el riesgo de
no poder captar la cantidad de alumnos que esperaban, pero no el
riesgo del precio asociado a esa cantidad. No obstante, en la dcada
de los ochenta, parte del ajuste fiscal que sigui a la crisis de 1982-83
se logr a costa de reducir el valor de la subvencin por alumno. Sin
embargo, la cobertura en enseanza media se increment, creciendo
el nmero de alumnos en 30%, a pesar de no haber sido una poltica
explcita durante la dcada.
En el mismo sentido, la privatizacin del riesgo de la inversin es
un beneficio importante del cambio de sistema de financiamiento. Es
240
el agente privado o pblico descentralizado (municipal en el caso chileno), que arriesga sus propios recursos al instalar un establecimiento
educacional, ya que recuperar su inversin slo en la medida que alcance una matrcula adecuada a la escala de su proyecto12. Esto lleva
a una mayor racionalidad en las decisiones de localizacin y de capacidad del recinto, pues el agente local cuenta con mejor informacin
y con incentivos para tomar buenas decisiones.
El sistema implantado en Chile se aparta de la idea original de un
sistema de vouchers al pagar a los sostenedores educacionales en
lugar de a las familias. Esto permite diferenciar por las caractersticas
de los establecimientos educacionales (ruralidad y modalidad y nivel
de enseanza) y tiene un menor costo administrativo, ya que sera
ms costoso emitir y controlar tres millones de vouchers que diez mil
cheques. Adems que el pago no sea directo a las familias permite
incentivar la asistencia de los alumnos a clases, aun cuando esto no es
relevante con una adecuada medicin y control de resultados finales,
que llevara a los establecimientos a asegurar que los estudiantes que
hubiesen perdido clases las recuperaran.
Por otra parte, si el pago fuese directo a las familias stas podran
tomar ms conciencia de sus derechos como consumidores, ampliando el impacto de las bondades de la eleccin en trminos de involucramiento en la educacin de los nios y voz en el sistema. Adems
en un sistema de vouchers sera ms fcil un pago selectivo o diferenciado a las familias de menores recursos, lo que requerira de un
adecuado sistema de acreditacin.
12
Para el caso de los establecimientos municipales, en Chile existe un proceso de inversin

regional cuyo origen est radicado en los propios municipios y donde la asignacin de
recursos depende del gobierno regional.
241
b. Problemas: teora y prctica

Los grandes temas del funcionamiento de un sistema de subsidio
a la demanda en educacin, cualquiera sea su forma, son: la posibilidad que la competencia se base en la manipulacin de indicadores
de calidad; la racionalidad de la eleccin de las familias; las diferencias
de costo por alumno, que pueden no ser tomadas debidamente en
cuenta por el sistema; la ausencia de competencia en algunas zonas
de mayor dispersin geogrfica; y los costos, especialmente psicolgicos, en que incurren los alumnos que deciden cambiarse de escuela por no estar satisfechos con la calidad de la educacin impartida y
los costos educacionales que afectan a los estudiantes que se quedan
en un establecimiento que puede entrar en un espiral de deterioro
(migracin de alumnos buscando mejor calidad, disminucin de recursos, mayor reduccin de calidad, etc.). A continuacin revisamos
esos problemas en mayor detalle.
La introduccin de un sistema de subsidio a la demanda cambia
radicalmente el balance de la relacin de las familias con respecto al
establecimiento educacional y los profesores, dotando a las primeras
del poder que tienen los clientes respecto a cualquier proveedor de
bienes y servicios. Esto resuelve el problema de agencia descrito por
ejemplo en Paul (1991), Savedoff (1997) y Gonzlez (1998), estableciendo
en las familias la funcin de principal respecto a los trabajadores del
establecimiento13. El problema por resolver es que tanto los mltiples
y complejos procesos que ocurren al interior de la escuela como el
producto final de ellos en los alumnos, son difcilmente comprensibles para los padres y apoderados. En el caso de otros bienes, los con13
El dilema de agente-principal se produce porque el principal (usualmente quien contrata y

remunera un trabajo) no puede tener certeza de que sean sus objetivos los que orientan la
actividad del agente (quien realiza el trabajo por encargo del principal) ni tampoco puede
verificar la eficiencia y eficacia de esas acciones. Si se pudiese especificar exactamente lo
que se espera de cada unidad educativa y eso fuese mensurable, el problema desaparecera.
En el caso de la educacin financiada por el Estado, el principal Estado est muy lejos del
agente escuela o profesores, por lo que debe recurrir al diseo de mecanismos como
el sistema de subvenciones o el SNED, que se describe ms adelante. Por las limitaciones
de estas frmulas y sus alternativas de control burocrtico ms tradicionales, el peso del
control debe moverse hacia quien recibe la prestacin del servicio.
242
sumidores pueden determinar su nivel de satisfaccin, sobre la base

de caractersticas ms fciles de evaluar. En educacin existen fuertes
asimetras de informacin que hacen difcil que esta retroalimentacin se produzca14.
La resolucin de este problema requiere la generacin de sistemas de evaluacin que permitan apoyar las decisiones de las familias y comparar resultados entre distintos establecimientos y respecto a estndares deseables. sta es la finalidad del SIMCE (Sistema de
Medicin de la Calidad de la Educacin), que comienza a difundirse
pblicamente a partir de 1995. Sin embargo, este indicador puede
generar otras distorsiones. En particular potencia el ms complejo
de los problemas asociados a un subsidio a la demanda, la llamada
competencia-S (Glennerster, 1993): una forma de mejorar el resultado
promedio de una escuela es excluir de ella a los alumnos de menor
rendimiento, potencial (por ejemplo, estudiantes ms pobres) o real.
Esto tiene efectos negativos directos sobre los alumnos y las familias afectadas, distorsiona la competencia por calidad educacional y
acrecienta la segmentacin social del sistema escolar (Blaug, 1967). El
resultado neto a un nivel agregado puede ser incluso una reduccin
de la calidad del sistema, en la medida que la homogenizacin de
las caractersticas de los estudiantes de cada curso deteriore el rendimiento total promedio, al perjudicar a los alumnos que estn por
debajo del promedio de rendimiento ms que lo que podra mejorar
la situacin de los buenos alumnos.
Por otra parte, ms all de los rendimientos que se pueden alcanzar, la mezcla social es considerada uno de los objetivos que debiera
perseguir un sistema educacional, o al menos una de las externalidades
positivas que debiera tomarse en cuenta. En esta lnea de razonamiento, se supone que una experiencia educacional comn donde convi La educacin forma parte de un conjunto de bienes donde existen fuertes asimetras
de informacin en favor del prestador y en contra del comprador, que hacen al primero
vulnerable al comportamiento oportunista del segundo. Hansmann (1980) acua el
nombre mercados de confianza y argumenta que en ellos los proveedores preferidos por
los demandantes del servicio sern empresas sin fines de lucro.
14
243
ven estudiantes de distintos sectores sociales y capacidades iniciales

facilita que stos compartan un set comn de valores y apoyen a las
instituciones econmicas, polticas y sociales de una democracia15.
En realidad el problema que causa la competencia-S es inherente
a la imperfeccin de la informacin respecto al producto del sistema escolar, y a la necesidad de generar indicadores para medirlo.
Supongamos que la funcin objetivo de las unidades educativas es la
maximizacin de utilidades, o la diferencia de ingresos y costos para
unidades sin fines de lucro (que les permitiran utilizar por ejemplo el
excedente resultante en su misin principal). Y supongamos tambin
que las familias quieren la educacin de la mejor calidad posible, pero
no tienen otra forma de aproximarse a ella sino a travs de un indicador difundido por alguna instancia pblica. En ese contexto, los establecimientos educacionales optimizarn sobre el valor del indicador y
no sobre la verdadera calidad de su producto. Y esto puede tener las
consecuencias negativas que acabamos de revisar.
Ntese que si se quiere colocar el nfasis del sistema en los resultados, independientemente de que este nfasis se logre a travs de
un subsidio a la demanda o de incentivos por el lado de la oferta, la
medicin es necesaria. La va ms directa es el mejoramiento de los
indicadores, de modo de captar ms integralmente los objetivos de
la poltica educacional. Por lo tanto es el nfasis en resultados brutos
lo que puede llevar a una dinmica de competencia-S, ms que la
existencia de un sistema de subsidio a la demanda en s.
Una medida que aborda esta problemtica es el ya mencionado
SNED, creado en la ley que flexibiliz el Estatuto Docente (Ley 19.410 de
15
Cabe mencionar que las fuerzas que llevan a la segmentacin social en el sistema imperante
en Chile son tres. En primer lugar, una que no tiene que ver con la poltica educacional es la
segmentacin espacial de las ciudades, donde los barrios y comunas tienden a concentrar
grupos cada vez ms homogneos, a travs del impacto de esta dinmica en el valor del
suelo urbano. En segundo lugar, la competencia S tiende a producir una segmentacin
por capacidades reales o esperadas (es decir a travs de la expulsin o de la seleccin de
estudiantes). En tercer lugar, la poltica de cobro en establecimientos con financiamiento
compartido y particulares pagados hace que los recursos con que cuentan los estudiantes
vare directamente con el nivel socioeconmico de las familias.
244
1995) e implantado a partir de 1996. Nacido en el marco de un acuerdo de remuneraciones con el Colegio de Profesores que permiti los
cambios al Estatuto, el SNED entrega un incremento de subvenciones
al 25% de establecimientos con mejores resultados de aprendizaje,
incremento que debe ser transferido ntegramente a los docentes de
ese establecimiento. En su filosofa, el SNED busca acercarse a una
medida de valor agregado por el establecimiento educacional, corrigiendo los resultados del SIMCE por los factores ajenos al desempeo de los establecimientos educacionales, los que de acuerdo a
la evidencia internacional corresponden fundamentalmente al nivel
socioeconmico y el capital cultural de las familias de los estudiantes.
Esto equivaldra a recuperar, a partir de los resultados brutos, el valor
agregado al descontar los insumos iniciales. Si bien sta es la filosofa
del sistema, las limitaciones del instrumento de medicin SIMCE impiden por el momento lograr ese objetivo.
En el mediano plazo, cuando los instrumentos de medicin puedan adaptarse a las necesidades de la poltica, se podr, por ejemplo,
hacer un seguimiento del progreso de cada alumno. No obstante, en
la actualidad, un determinante fundamental de la posicin en el ranking es la superacin de los establecimientos respecto a s mismos.
Adicionalmente, el Ministerio de Educacin busca establecer un sistema de informacin que permita penalizar, en el SNED, la exclusin
o expulsin de estudiantes. Lo sealado constituye un complemento
importante a los estmulos que slo por el lado de la demanda construy el sistema de subvenciones, y debiera contribuir en forma significativa a corregir algunas de las distorsiones de este ltimo. Con el
afinamiento de este tipo de instrumento sera eventualmente factible,
a futuro, avanzar hacia un esquema de financiamiento que considere
no slo la asistencia de los alumnos, sino tambin sus resultados. Lo
importante es que los establecimientos no sean recompensados por
sus resultados brutos, sino por el valor agregado que aportan a cada
estudiante, del que deben hacerse responsables desde el comienzo
hasta el final de sus estudios.
245
Cmo debiera enfrentarse entonces la expulsin de estudiantes

por parte de un establecimiento educacional? Cuando la sociedad ha
hecho una opcin porque toda su poblacin alcance el nivel de enseanza media, no se concibe que a una parte de esa poblacin le sea
negado ese derecho. Entran en conflicto dos principios jurdicos que
estn consagrados, en el caso de Chile, en la Constitucin: el de la libertad de enseanza con el derecho a la educacin. Aun cuando de
acuerdo al derecho internacional (que se va imponiendo de la mano de
la globalizacin) probablemente debiera predominar el segundo sobre
el primero, lo cierto es que en este momento se enfrenta una situacin
de conflicto. La teora econmica recomendara resolver esta encrucijada respetando ambos, al obligar a las instituciones que violan el principio del derecho a la educacin a compensar por las externalidades
negativas que genera la expulsin de estudiantes, tanto sobre stos
como sobre el resto del sistema educacional, que en virtud de ese derecho debe hacerse cargo del estudiante afectado. Sera recomendable
que se especificaran transparentemente y por ley las reparaciones, de
modo de evitar la incertidumbre y los costos asociados a los procesos
judiciales que dirimiran cada situacin especfica en caso de dejarse
abierto en trminos generales el tema.
En todo caso, la disponibilidad de informacin no garantiza que
las decisiones de las familias de los estudiantes sean racionales. La racionalidad de la decisin de las familias es cuestionada por los detractores de la opcin subsidio a la demanda, tanto por la disponibilidad y
confiabilidad de la informacin, como por la real capacidad de hacer
un uso adecuado de ella. Es cierto que la publicacin y amplia difusin de los resultados del SIMCE facilita que efectivamente los padres
y apoderados lo utilicen y que el SNED entrega informacin adicional,
corrigiendo algunos de los problemas asociados al uso del SIMCE. Sin
embargo, es difcil impedir que los padres y apoderados se vean influenciados por propaganda de escaso contenido o smbolos de status
como uniformes especiales o nombres en ingls. Es lo que ocurre en el
caso de los otros bienes y servicios, aunque puede parecer natural que
246
en educacin genere especial preocupacin por las caractersticas del

bien y la segmentacin social que pueden llevar asociados esos fenmenos. Un mayor y mejor uso de informacin por parte de las familias
y las comunidades educativas en general, puede requerir campaas de
difusin de derechos de los consumidores, fortalecimiento de las organizaciones de padres y alumnos, oficinas de informacin o guas para
usuarios, etc, iniciativas que el gobierno ha emprendido a partir de 1995.
En todo caso, algunos estudios han detectado avances respecto al tipo
de informacin (educativamente relevante) considerada en la eleccin
de establecimiento por las familias en el rea metropolitana de Santiago (Aedo, 1996, y Medlin, 1996).
Un tercer gran tema emerge con respecto al tratamiento de las
zonas rurales. Por una parte, la provisin de educacin tiene fuertes
economas de escala. En las escuelas bsicas, los costos medios decrecen fuertemente hasta los noventa alumnos; y en los liceos el costo
medio mnimo se alcanza cerca de los 1.200 alumnos en Inglaterra y
por sobre los dos mil en Estados Unidos (Johnes,1993). En consecuencia, el subsidio por alumno debe ser mayor en las zonas de baja densidad poblacional. En 1988 se cre la subvencin de ruralidad, pero slo
en 1995 el tema fue abordado en forma decidida, cuando en funcin
de estimaciones de costos de funcionamiento para distintos tipos de
establecimientos, se modificaron la tabla y el piso de ruralidad, as
como las condiciones de acceso a este incremento de la subvencin.
El efecto prctico de estos cambios fue un incremento al triple del
gasto total por concepto de subvencin por ruralidad (Gonzlez, 1995).
En todo caso, las correcciones por ruralidad no deben neutralizar los
incentivos a captar ms matrcula y aprovechar las economas de escala, aun en las zonas ms apartadas. Es as como, por ejemplo, la
fusin de escuelas pequeas es recompensada con la mantencin
de los incrementos de subvencin por tamao durante los tres aos
siguientes a la fusin.
Por otra parte, los incentivos a mejorar calidad por la va de atraer ms alumnos no pueden funcionar en zonas donde slo hay
247
espacio para un nico proveedor. Para que el monopolista se preocupe de la calidad es necesario un adecuado complemento del
derecho a cambiarse de establecimiento. La difusin de resultados
y una mayor voz de las familias en escuelas y liceos (Hirschman,
1973), pueden generar dinmicas de cambio ms eficientes que la
opcin de salida o voto con los pies consagrado por el sistema
de subvenciones. Asimismo, el SNED otorgar incentivos adicionales
al mejoramiento de calidad. Ntese, en todo caso, que el problema
del monopolio es mucho ms generalizado dentro del paradigma
de subsidiar la oferta.
Un cuarto tipo de problema tiene su origen en que el mejoramiento de calidad requiere que los malos establecimientos vayan
perdiendo alumnos, hasta eventualmente cerrar si no son capaces de
mejorar. Sin embargo, el cambio de escuela, contrariamente al cambio
de marca de jabn, tiene costos altos para los estudiantes. El proceso
que culminara eventualmente con el cierre de una escuela, puede ser
lento e involucrar un deterioro paulatino de la calidad de la educacin,
que sufrirn los alumnos que permanezcan en ella durante ms tiempo. Esta situacin puede sugerir intervenciones antes de atravesar ese
doloroso proceso, rol que sera asumido por la supervisin tcnicopedaggica y los programas de apoyo focalizado. Malos resultados
sistemticos, a pesar de las intervenciones anteriores, plantean tambin la necesidad que los administradores locales puedan cambiar al
equipo directivo, posibilidad abierta con los cambios logrados en la
ley 19.410 de 1995 y 19.532 de 1997, o cerrar establecimientos y reubicar
a sus estudiantes, lo que fue abierto con las reformas legales de 1995,
en el caso municipal.
En el caso de los establecimientos particulares el propietario est
facultado para tomar ese tipo de medidas, y tiene los incentivos a
hacerlo debido a la amenaza a su supervivencia. El cumplimiento de
la funcin de garante de la fe pblica que cabe al Estado respecto a la
educacin escolar pudiera permitir medidas ms directas, precedidas
de advertencias fundadas en amenazas crebles de intervencin o li248
quidacin en casos extremos, lo que en el futuro sera factible con el

perfeccionamiento del SNED.
Un quinto tipo de problema surge a partir de la privatizacin o
descentralizacin del riesgo de la inversin. En primer lugar, agentes
razonablemente aversos al riesgo subinvertirn en establecimientos
educacionales. En segundo lugar, las decisiones de localizacin de
conjuntos habitacionales son tomadas por una reparticin del Ministerio de Vivienda y Urbanismo, hasta 1994 sin una debida consideracin de las necesidades de servicios pblicos de salud y educacin en
el rea. Estas decisiones no involucran a agentes locales que podran
reaccionar planificando anticipadamente la infraestructura de este
tipo de servicios. El tiempo de construccin de conjuntos habitacionales para miles de familias que provienen de otras comunas puede
tomar menos de un ao, mientras el proceso de construccin de establecimientos municipales puede ser mucho ms lento y engorroso,
ya que involucra varias instancias tcnicas y polticas.
La falta de planificacin urbana tambin llev, en algunas zonas, a
no provisionar adecuadamente terrenos para construir los necesarios
recintos de servicios. La respuesta privada tampoco ha sido automtica, lo que ha producido escasez en algunas comunas, y la consiguiente utilizacin de mecanismos de racionamiento va precios, que han
provocado quejas de las familias respecto al mecanismo de financiamiento compartido. Por otra parte en zonas rurales no existe informacin que avale una situacin de este tipo en enseanza bsica,
y en enseanza media se ha optado por soluciones que faciliten el
desplazamiento de estudiantes.
c. Hasta dnde la descentralizacin?

Muchos de los problemas revisados en la seccin anterior no son
propios del sistema de subvenciones, sino que son inherentes a cualquier intento por mejorar la calidad y la eficiencia en el uso de recursos al interior del sistema escolar. El paradigma alternativo desde don249
de se parti, subsidiar la oferta, no establece los incentivos correctos

a mejorar calidad y eficiencia a menos que se generen mediciones de
logro, se coloquen premios y castigos en funcin de estas mediciones, etc., lo que genera problemas similares a los que revisamos, pero
con una institucionalidad menos flexible y una economa politica ms
compleja, que puede conspirar contra los cambios y la transparencia.
Tampoco fomenta el desarrollo de la competencia privada, que es
una fuerza que disciplina al conjunto del sistema.
En la actualidad, gran parte del gasto pblico en educacin es definido en el nivel local, ya que las transferencias realizadas a travs del
sistema de subvenciones a los sostenedores municipales y particulares, ms las transferencias a los establecimientos tcnico-profesionales administrados por corporaciones, representan el 75% del gasto
total del Ministerio de Educacin canalizado hacia el sistema escolar.
Sin embargo, el Estatuto Docente limita fuertemente la capacidad de
los sostenedores municipales de decidir respecto a estos gastos, y en
menor medida limita tambin a los particulares subvencionados. Lo
anterior, sumado al eventual clientelismo poltico y a una aparente
alta tasa de licencias mdicas de los docentes, sesga fuertemente el
gasto local en el sector municipal hacia remuneraciones. En efecto,
en este sector, al menos el 85% de los ingresos por concepto de subvenciones fue destinado en los aos 1996 y 1997 a remuneraciones
de docentes, con 14% de los municipios del pas gastando montos
superiores al 100% de sus ingresos por subvencin16.
Considerando el personal no docente, el 88% del gasto total en
educacin realizado por los municipios va dirigido a remuneraciones.
El problema con este gasto es que en gran medida ha sido fijado por
ley, por lo que los sostenedores tienen actualmente poco margen de
decisin al respecto, lo que diluye una gran virtud de la organizacin
del sistema escolar chileno, que son los incentivos a tomar decisiones
administrativas acertadas.
16
La subvencin representa alrededor del 80% de los recursos que los municipios gastan en
educacin.
250
Junto con el crecimiento en el gasto en subvenciones, principalmente vinculado a salarios, los gobiernos de la Concertacin han
explorado otras vas de aportar recursos al sistema escolar. En efecto,
los programas de mejoramiento de calidad y equidad, infraestructura,
informtica educativa, y la ampliacin de la asistencialidad estudiantil,
textos y materiales escolares, dirigidos desde el nivel central hacia los
establecimientos, no han sido financiados a partir de las subvenciones
sino a travs de otros mecanismos. La opcin de llegar rpidamente a
establecimientos con insumos y mejoramiento de procesos se justifica
ampliamente debido a la precariedad de recursos y capacidades con
los que contaba el sistema escolar en 1990. Un mecanismo centralizado
de eleccin de polticas y gasto se justificaba, adems, desde el punto
de vista econmico, por cinco razones principales (Gonzlez, 1999):
Economas de escala: la compra centralizada de grandes cantidades de insumos mediante licitacin pblica permita grandes
reducciones de costo. Tal es el caso de las raciones alimenticias
y los textos escolares. Recientemente se ha abierto la opcin de
elegir entre un men acotado de software educativo, de asesora privada y en un rango ms acotado, de textos escolares.
Innovaciones y puesta al da: los cuadros tcnicos de alto nivel con
que contaba el Ministerio de Educacin permitan colocar al sistema al da en diversas materias, lo que habra sido imposible por
la ausencia de difusin de estos conocimientos y capacidades al
interior del sistema escolar. Para avanzar en trminos de descentralizacin a futuro es necesario construir los incentivos para que
el sistema escolar aprenda, replique e innove.
Economas de mbito: la produccin conjunta de las iniciativas
permita acceder a un abaratamiento de costos mayor que el
que proviene simplemente de las economas de escala. Hay
complementariedad en el diseo de programas, en los mecanismos de licitacin, en las cadenas de distribucin, etc. La
escala del cambio habra sido probablemente inmanejable
desde los niveles ms descentralizados.
251
Focalizacin: Algunos gastos por definicin deban focalizarse

por mecanismos ad-hoc; por ejemplo, las raciones alimenticias,
las becas estudiantiles y otras polticas asistenciales.
Externalidades positivas: Si estos recursos se hubiesen transferido va subvencin, una serie de gastos convenientes desde el
punto de vista social podan no realizarse por ser menos convenientes desde el punto de vista privado. Este poda ser el
caso de las raciones, los textos, programas como el MECE-rural
que requera de una alta coordinacin, etc. Adems el impacto
de los programas de mejoramiento de calidad poda potenciarse al alcanzar los cambios una escala mayor, en la medida
que haya complementariedad entre las distintas iniciativas.
Merece mencin aparte un caso especial de externalidad desde
el punto de vista de las unidades educativas descentralizadas, el perfeccionamiento de docentes. Por las mismas razones mencionadas
en la primera seccin en referencia al caso de las corporaciones empresariales administrando establecimientos tcnico-profesionales, el
perfeccionamiento es capital humano general para cada sostenedor,
lo que lleva a que ningn sostenedor estar dispuesto a financiarlo.
Sin embargo, desde el punto de vista del sistema escolar en su conjunto es una inversin con una rentabilidad probablemente muy alta.
Los incentivos llevaran a subinvertir en capital humano. El tema del
perfeccionamiento no se ha resuelto adecuadamente a travs de incentivos, y ha sido necesario recurrir a frmulas muy diversas, tratadas
en otro artculo de este proyecto.
Complementando lo anterior, apartndonos de los paradigmas
de comportamiento eficiente asociados a la competencia perfecta, la
entrega de recursos en forma ms descentralizada hubiese abierto la
posibilidad que stos tambin fuesen destinados a remuneraciones
debido a la predominancia de factores polticos. Desde esta perspectiva, el financiamiento directo del conjunto de iniciativas asegur que
los recursos fueran efectivamente usados en los diversos programas
de mejoramiento de calidad y equidad. El conjunto de los gastos del
252
Ministerio de Educacin no canalizados va subvenciones permite

que las remuneraciones en personal docente y no docente representen menos del 70% del gasto dirigido a establecimientos escolares
municipales, lo que es ms cercano a las proporciones observadas en
pases desarrollados. La gran mayora de estos programas aprovechan
importantes economas de escala y mbito y su contabilidad separada facilita que desde el punto de vista poltico este gasto se haga
visible y no vaya siendo absorbido por las remuneraciones.
Por otra parte, los programas han sido criticados por i) reducir la
posibilidad que los establecimientos realicen las inversiones que les
resulten ms costo-efectivas de acuerdo a su propia realidad particular; y ii) disminuir los incentivos a que los estudiantes se cambien a
mejores establecimientos educacionales por temor a perder ciertos
beneficios (Sapelli y Torche, 2001). Lo ltimo es especialmente relevante para el caso de las raciones alimenticias, que son entregadas de
acuerdo a la vulnerabilidad promedio de primero bsico y primero
medio del establecimiento.
El cuadro 11 presenta una clasificacin para analizar la importancia relativa de los programas y la asistencialidad, permitiendo apreciar los nfasis de la poltica gubernamental en el perodo 1990-96
y 1996-2000. Es posible apreciar que el gasto en programas crece
de 2,8 a 4,3% del total entre 1990 y 1996, para luego caer a 3,1%. La
asistencialidad se va reduciendo de un 7,3% del total a un 6,9% y luego a un 5,6%. En contrapartida, el gasto en infraestructura crece de
2,2-2,5% del total en el perodo 1990-96, a 5,8% del total en 2000 (habiendo podido representar un porcentaje an mayor de no mediar
una ejecucin muy baja de los fondos ejecutados a travs de los
gobiernos regionales). El gasto en enseanza preescolar se mantiene relativamente estable, aunque no es posible desagregar el gasto
en este nivel realizado a travs del sistema de subvenciones. Como
ya se dijo, la importancia del gasto en subvencin se mantiene relativamente estable en el perodo.
253
Cuadro 11
Gasto promedio perodo 1990-2000

por clasificacin de tipo de gasto
(Millones de pesos de 2000)
1990
1996
2000
Subvencin y corporac. 3.166
342.849.869
662.668.603
954.739.646
Infraestructura (incluye FNDR)
12.347.394
26.866.031
87.942.264
Programas
15.213.162
45.752.731
47.424.114
100.245.616
179.702.651
226.283.000
Educacin superior
Cultura
3.466.301
11.788.434
16.308.300
Asistencialidad
40.045.617
73.382.109
84.593.357
Preescolar
17.199.388
32.571.572
44.472.986
Otros
18.301.983
28.099.248
50.491.866
Fuente: Elaborado a partir de Compendio Estadstico del MINEDUC 2000 y comportamiento presupuestario 2000, 1996 y 1990.
Nota: Subvencin y corporaciones 3.166 de acuerdo a informacin del Compendio. Infraestructura
considera ejecucin del FNDR, de acuerdo a lo informado en Compendio Estadstico del MINEDUC,
adems de FIE, Aporte por costo de capital adicional y asistencia tcnica. Educacin superior y cultura de acuerdo a informacin del compendio. Asistencialidad incluye JUNAEB, becas para estudiantes
destacados de pedagoga, becas especiales de enseanza media, becas indgenas y en 1990 CADEL.
Preescolar incluye JUNJI, Conozca a su hijo y programa de mejoramiento de la educacin prebsica.
Otros corresponde a las partidas que no pudieron ser asignadas. El total suma a la ejecucin MINEDUC
neta de transferencias consolidables al interior del sector y saldo final de caja, la ejecucin del FNDR de
acuerdo a la informacin del Compendio.
En trminos de tasa de crecimiento promedio anual, la subvencin crece en promedio a un ritmo de 11%, con una ligera baja al final
del perodo. Los programas crecen a una tasa de 20% anual entre
1990 y 1996, pero slo a un 1% en el perodo 1996-2000. En contrapartida, el gasto en infraestructura crece a un ritmo de 14% en el perodo
1990-96, acelerndose a un promedio de 35% entre 1996 y 2000, producto de las inversiones para la extensin de jornada. En trminos de
factores que explican el incremento del gasto, que casi se triplica en
el perodo, el 64% corresponde a crecimiento del gasto en subvencin, 8% a infraestructura (14% del correspondiente al perodo 19962000), 5% a asistencialidad, 3% a preescolar y slo 3% a programas
educacionales.
254
Es posible concluir que la asistencialidad y especialmente los programas de mejoramiento de calidad han ido perdiendo importancia
relativa hacia el final de la dcada. Circunstancialmente, el gasto en infraestructura ha crecido mucho. Representa casi el doble que el gasto
en programas educacionales en bsica, media y adultos. Cuando las
inversiones para el trnsito a jornada completa se hayan materializado, se producir una holgura presupuestaria que, de mantenerse su
asignacin al presupuesto educacional, puede provocar un gran impacto en el sistema educacional.
3 . T e m a s r e l aci o n a d o s co n l a g e sti n
El sistema de subvenciones debiera inducir a los establecimientos,
a maximizar el valor neto de su funcin objetivo (sea sta calidad de
la educacin o utilidades) y que tomen las decisiones ms convenientes en trminos de contratacin de insumos y utilizacin de procesos
o tecnologas. Si, por ejemplo, la evaluacin interna u otras medidas
que requieran la generacin de informacin fuesen rentables, los directores de establecimientos deberan tomarlas.
sta es la teora. Sin embargo, existen dudas razonables respecto a
la capacidad de la administracin de los establecimientos educacionales para detectar los usos de recursos ms efectivos. Esto debido a la ignorancia general sobre los determinantes de una educacin de calidad.
Adems, la aplicacin de mtodos de administracin modernos, como
tcnicas de planificacin, gestin participativa, polticas de recursos
humanos, sistemas de evaluacin e incentivos, crculos de calidad, etc.,
parecen estar relativamente ausentes del mbito educacional.
La modernizacin de la gestin no ha sido un proceso destacable de los cambios en el sistema escolar chileno. Desde el Ministerio
de Educacin y la Subsecretara de Desarrollo Regional ha habido programas de mejoramiento de la gestin que han capacitado y buscado
introducir modelos de gestin modernos, a travs de programas que,
255
con recursos fiscales y sobre la base de un proyecto especfico (licitado

pblicamente), ponen a trabajar a una empresa con amplia experiencia
en esta materia con un municipio o un conjunto de municipios. Al final
de esta seccin se resumen los resultados de las evaluaciones disponibles sobre esta experiencia. A continuacin revisamos los problemas
que han sido considerados relevantes en distintos momentos.
Uno de los problemas, al menos en el caso municipal, parece ser la
disolucin de incentivos que ocurre en la cadena administracin municipal a establecimiento educacional (Gonzlez, 1995, Carnoy y McEwan,
2001). Los incentivos a atraer ms alumnos son percibidos correctamente por la primera y no necesariamente por el segundo. En la medida
que la primera no sepa trasladar estos incentivos al segundo (ya sea a
travs de incentivos o control), los directores slo percibirn que incrementar el nmero de profesores del establecimiento y disminuir el nmero de alumnos por curso es conveniente (lo que en todo caso sera
resistido por el sostenedor). Del mismo modo, cualquier aumento de
los recursos que un establecimiento genera puede ser utilizado por el
sostenedor para subsidiar las ineficiencias de otros establecimientos o
incluso para financiar otro tipo de actividades. Las ineficiencias pueden
mantenerse en todo el sistema a pesar de la presin de la competencia,
en la medida que los incentivos en la prctica no estn operando, y la
ineficiencia en el uso de recursos (o ineficiencia X) sea generalizada en
el sistema. La obligacin que el equipo directivo de un establecimiento
extendida al encargado de la gestin al nivel del municipio en el caso
de aquellos que no funcionen como corporaciones municipales, est
formado por profesores, requisito establecido en el Estatuto Docente,
puede contribuir a la mantencin de esta situacin, si la preparacin de
los docentes en este mbito no es la ms adecuada.
Para que los incentivos del sistema operen es necesario que los
sostenedores que administran un conjunto de establecimientos consideren cada unidad como un centro de costos independiente. Por ser
las dotaciones municipales y al variar las remuneraciones por factores
legales, relacionados con la antigedad ms que con el desempeo
256
en este ejercicio a cada unidad educativa debe imputarse el gasto que

resulta de multiplicar las horas del establecimiento por la remuneracin
promedio por hora del municipio ms que el gasto efectivo en remuneraciones docentes del establecimiento. Para avanzar en esta lnea, es
necesario evaluar si hay rigideces en el formato del presupuesto municipal que impiden que los municipios puedan llevar una contabilidad
de este tipo para efectos de planificacin y control de gestin. Tambin
debieran estudiarse los modelos de gestin que utilizan sostenedores
particulares que administren redes de establecimientos.
En esta perspectiva, se ha intentado acercar los recursos a los
directores de establecimientos municipales, aunque no tanto para
mejorar los incentivos que ste enfrenta como para permitir una gestin de recursos ms efectiva y relacionada con las necesidades de
la comunidad educativa. La ley que aprob la jornada completa en
1997, abri la posibilidad que el municipio delegue en los directores la
gestin directa de los recursos para la administracin de programas
de mejoramiento de calidad del Ministerio de Educacin, las donaciones y las cuotas de financiamiento compartido. Sin embargo, no ha
sido posible extender esta facultad a la subvencin, ya que esto estara en conflicto con la adscripcin al municipio del personal docente.
Para avanzar ms en este sentido, el municipio debera licitar al sector
privado la administracin del establecimiento educacional, paso que
ha sido dado en algunas comunas por la oposicin de derecha. Adems, la delegacin de facultades es atribucin del alcalde, lo que ha
limitado su uso, probablemente por resistencia de stos a una posible
prdida de influencia.
De acuerdo a las evaluaciones, el conflicto entre la direccin del
establecimiento y el sostenedor ha sido evidente en el programa
Montegrande, que entrega grandes cantidades de recursos a determinados liceos de enseanza media con el objeto de convertirlos en
polos de desarrollo e innovacin. Este proceso habra funcionado
mejor en los establecimientos que contaban con facultades delegadas con anterioridad al programa.
257
La forma en que se ha estructurado el sistema escolar subvencionado hace difcil que el municipio asuma una funcin de gobierno
local en materia educacional. Al ser parte en la provisin del servicio
educativo no puede representar tampoco los derechos de sus electores frente al proveedor del servicio. La nica frmula de gestin en
que estas posibilidades se abren son las mencionadas licitaciones de
establecimientos, que incluso permitiran especificar ciertas caractersticas del servicio educativo sobre las cuales el municipio podra
ejercer una funcin de superintendencia. Tanto la evaluacin de la
experiencia con la licitacin de establecimientos educacionales como
de la utilizacin de las facultades delegadas es una necesidad para el
progreso del sistema escolar subvencionado.
Los resultados relativamente ambiguos a los que llega la literatura
de funciones de produccin educacional en el caso chileno tampoco constituiran evidencia til respecto a experiencias de este tipo. Se
tratara de una nueva frmula de gestin privada (en el caso de las licitaciones) o pblica ms autnoma (en el caso de las facultades delegadas), que perfeccionara el marco anterior, en el primer caso pudindose
aadir objetivos explcitos de rendimiento y la fiscalizacin ms directa
del municipio por sobre la ms indirecta eleccin de las familias.
Mientras avanzaban los programas de mejoramiento de calidad se
deba atender al mismo tiempo la presin de los actores del sistema,
escenario que fue dominado ampliamente por el Colegio de Profesores, y donde en episodios puntuales han emergido en menor medida
problemas levantados por asociaciones de sostenedores. Los intereses
de los padres, apoderados y estudiantes del sistema escolar no han sido
representados durante el perodo, aunque el Ministerio ha intentado
mantener la prioridad en la calidad y pertinencia de la enseanza en el
entendido que ste es el inters de la gran mayora de la poblacin. La
apertura de canales para la participacin de los padres es una forma de
mejorar la presin por calidad sobre el sistema educacional. La frmula
de contratos explcitos de licitacin podra potenciar una alianza estratgica entre el municipio y las familias.
258
Uno de los problemas que enfrentan los sistemas educacionales

del mundo es la falta de definicin de un principal claro sobre el cual
los agentes deben rendir cuentas (ver nota al pie 12). En realidad, el
Ministerio de Educacin o los alcaldes no son sino agentes de la
sociedad, as como los directores pueden percibirse como agentes
de los alcaldes y los profesores como agentes de los directores o los
sostenedores. Las reglas de inamovilidad por supuesto debilitan an
ms un nexo imperfecto y diluido. Mizala et al. (2000) muestra que en
el sistema chileno, los profesores perciben mltiples principales, y los
padres no son percibidos como relevantes en este rol.
La publicacin de los resultados del SIMCE ha mejorado la informacin con la cual las familias ejercen su opcin eleccin y abierto
o fortalecido el ejercicio de la opcin voz en su nivel ms bsico.
Tambin habra alguna evidencia, an no sistematizada, respecto al
inters de los padres por colaborar para que los establecimientos progresen, especialmente donde no hay mejores alternativas de oferta.
Sera conveniente la evaluacin de esta disposicin y los canales que
se pueden ofrecer para potenciar una funcin de principal para las
familias de los alumnos, lo que no slo parece conveniente desde
el punto de vista de la eficiencia del sistema, sino tambin desde el
fortalecimiento de la responsabilidad social y la ciudadana y la profundizacin de la democracia. Una cultura relativamente autoritaria
del sistema podra hacer particularmente difcil la incorporacin de
este actor en forma plena.
Las normas laborales atraviesan la discusin sobre gestin en el
sistema escolar. El Estatuto Docente de 1991 introdujo un conjunto de
nuevas normas para el sector municipal (hasta entonces regido por un
Cdigo del Trabajo similar para toda la economa), que junto con algunas interpretaciones posteriores de la Contralora General, eran bastante ms rgidas que las que regan para el sector pblico. Por ejemplo,
las causales de despido eran mnimas (faltas muy graves debidamente
acreditadas tras largos sumarios); se dificultaba enormemente el traslado de un docente de un establecimiento a otro en la misma comuna; y
259
los docentes podan recibir certificados mdicos que les inhabilitaban

para ejercer la docencia de aula pero mantenan la obligacin para el
municipio de seguir financiando su sueldo (en lugar de jubilar por enfermedad profesional).
Las normas son modificadas en el ao 1995, en un contexto de
fuerte crisis econmica de la educacin municipal (ver Gonzlez, 1995).
La flexibilizacin de esta normativa es uno de los logros ms importantes del segundo gobierno de la Concertacin en materia de gestin, e
incluy medidas impopulares como la correccin de los problemas
enumerados en el prrafo anterior. Posteriormente la conciencia que se
tom respecto a la importancia de una direccin idnea y con la debida autonoma, permiti en 1997 la concursabilidad, cada cinco aos,
del cargo de director de establecimiento, aunque se han mantenido
requisitos y criterios que pueden restar relevancia a esta medida.
Tambin en 1995 se introdujeron, con vigencia a contar de 1996,
los Planes Anuales de Desarrollo de la Educacin Municipal (PADEM),
que obligan a una suerte de planificacin estratgica a los sostenedores municipales y que enmarcan las disminuciones o aumentos de dotacin docente en diagnsticos, polticas y proyecciones locales que
cuentan con participacin de la comunidad escolar. Esta medida busca
tanto mejorar el gobierno y la gestin local (que en muchos casos ni
siquiera estaba realizando este tipo de anlisis bsico) como la transparencia, accountability y la participacin de la comunidad. Por otra
parte, los ajustes de la dotacin docente deben producirse en el marco
de esta planificacin anual, debidamente fundados en cambios de matrcula, racionalizaciones administrativas y fusin de establecimientos
educacionales.
Quizs la consecuencia ms importante del Estatuto Docente fue
la fijacin de normas salariales uniformes para todo el sistema municipal, algunas de ellas extensibles al sector particular. El objetivo
explcito de estos cambios fue la uniformidad de los salarios de los
profesores y su relacin estricta con factores objetivos vinculados a la
antigedad. La dispersin salarial observada en el breve perodo de
260
flexibilidad salarial de la dcada de los ochenta era considerada negativa e injusta por el gremio. El Estatuto tambin index los salarios
docentes municipales a la Unidad de Subvencin Educacional (USE)17
y abri la puerta para negociaciones peridicas entre el Colegio de
Profesores y el Ministerio de Educacin para la determinacin de las
remuneraciones docentes. De estas negociaciones hasta el momento
los empleadores directos han estado curiosamente excluidos, transformndose en meros pagadores de salarios pactados con el Estado,
como en los sistemas centralizados.
La influencia del gremio se manifiesta tambin en la posposicin
por casi una dcada de la aplicacin de un sistema de calificaciones en
el sector subvencionado municipal. Esto impide de hecho a los municipios terminar la relacin laboral con los profesores que desempean
mal su funcin y dificulta la posibilidad de estimular a los mejores elementos. Esto hace que de hecho las causales de separacin se limiten
a faltas muy graves o a cambios en la dotacin de horas necesarias
relacionadas con cambios de matrcula, racionalizacin de cursos y fusin de establecimientos. La legislacin vigente para el sector municipal refleja un temor a la politizacin de la funcin docente, al uso de la
discrecionalidad por parte de las autoridades, que es la cara negativa
de la posibilidad de tomar decisiones administrativas acertadas.
Una evaluacin de las acciones de apoyo a la gestin de algunos
sostenedores municipales (Ministerio de Educacin, 1999), especialmente
en comunas rurales, realizadas por el Ministerio de Educacin en la segunda mitad de la dcada, encontr que sus problemas econmicos
se deban principalmente a sobredotacin de personal y la disminucin
de matrcula en algunas de ellas. Muchos establecimientos presentaban problemas de infraestructura que generaban gastos no planificados. Adems se desconocan las fuentes alternativas de financiamiento
17
Esto determina que cada vez que sta se reajusta se reajustan automticamente las
remuneraciones base y asignaciones salariales de los profesores, lo que ha llevado a que a
veces se han reajustado los factores que multiplican la USE en lugar de la USE misma, para
evitar este efecto en cadena.
261
que permitiran mejorar la situacin financiera. Algunos de los problemas de gestin de los DAEM incluan: duplicidad de funciones, ambigedad en el desarrollo de tareas y ambiente de trabajo influenciado
por pautas informales de comportamiento, lo que redunda en un clima
laboral de bajo nivel; organigrama vertical, que produce dependencia
de los funcionarios respecto a la direccin del DAEM y poca interconexin entre las distintas unidades; inexistencia de sistemas de control
e indicadores de gestin; ausencia de un sistema formal, estandarizado
y centralizado del estado financiero y contable, tanto del DAEM mismo
como de las unidades educacionales, lo que no permite llevar un sistema de cuentas claro para identificar los niveles de dficit ni sus orgenes; poca coordinacin entre el DAEM y los dems entes municipales y
entre aqul y los establecimientos educacionales (Ministerio de Educacin,
1999). Ramrez y Ziga (1997) tambin encontraron que el rea financiera
era la ms dbil, y que en ella no se observaron cambios significativos
en las formas tradicionales despus de las intervenciones de los programas gestionados por el Ministerio del Interior, lo que es atribuido a falencias importantes de manejo y administracin de recursos al interior
de los municipios. Sin embargo, perciben con optimismo indicios de un
cambio cultural en distintos mbitos que, como todos los cambios de
este tipo, necesariamente sera de lenta maduracin.
4 . R e c u rs o s pri va d o s
a. Recuperacin de costos
Puede considerarse que la poltica de recuperacin de costos en
educacin superior ha sido relativamente exitosa en Chile, pero ha
tenido efectos indeterminados sobre la equidad. La posibilidad de
introducir crditos en este nivel hace particularmente atractiva esta
opcin, la que ha llevado a que nuestro pas sea uno de los que ms
aprovecha en el mundo la inversin privada en educacin superior.
262
Este camino se ha explorado tambin en el sistema escolar, como

adelantamos en las secciones anteriores, tambin con resultados indeterminados sobre equidad18.
En 1993 se modificaron las normas de cobro a las familias en el
sistema escolar subvencionado, fomentndose un sistema de financiamiento compartido para las escuelas bsicas privadas subvencionadas (no as a las municipales) y para toda la enseanza media
subvencionada. La ley estableci una tabla de descuento de la subvencin fiscal que vara por tramos en funcin del nivel de cobro,
hasta el lmite de 4 USE mensuales en que el establecimiento debe
abandonar el sistema subvencionado para convertirse en particular
pagado, sin aporte fiscal (primera columna cuadro 12).
Cuadro 12
Tablas de descuento y aporte al fondo de becas

del sistema de financiamiento compartido
Tramo de cobro medio
Hasta 0,5 USE
Descuento
Aporte fiscal
Aporte sostenedor
5%
0,5 a 1 USE
10%
100%
5%
1 a 2 USE
20%
50%
7%
2 a 4 USE
35%
20%
10%
Nota: El descuento y el aporte del sostenedor al fondo de becas corresponden a un porcentaje sobre el cobro
por financiamiento compartido. El aporte fiscal al fondo de becas se calcula como un porcentaje de los recursos
que se descuentan.
El objetivo de este sistema ha sido aumentar el volumen de recursos disponibles para educacin, aprovechando la disposicin a
pagar de las familias por una mejor educacin para sus hijos (la que
18
Glomm y Ravikumar (1992) han entregado un marco formal a esta intuicin. En un modelo
de crecimiento endgeno encuentran que si la educacin es pblica la desigualdad
decrece ms rpido pero si el sistema educacional es privado logra tasas de crecimiento
de los ingresos mayores, a menos que la desigualdad inicial de ingresos sea muy grande.
Las sociedades democrticas tenderan a elegir educacin pblica si la mayor parte de la
poblacin se sita por debajo del ingreso promedio.
263
por supuesto vara para un mismo nivel de ingresos). Adems permite

focalizar mejor los recursos pblicos, ya que al aumentar el nivel de
cobro, se reduce la subvencin.
Debido a los problemas de seleccin de alumnos y cancelaciones
de matrcula por no pago de cuotas en algunos establecimientos de
financiamiento compartido, se estableci, a partir de 1998 con carcter voluntario y de 1999 con carcter obligatorio, un sistema de becas,
cuyo nmero mnimo es creciente con el nivel de cobro. La segunda
columna del cuadro 12 (Descuento) muestra el porcentaje de la subvencin que es descontado por el Estado, el que es creciente con el
cobro medio a las familias (identificado en la primera columna). La columna de aporte fiscal indica el porcentaje de este descuento que es
colocado por el Estado a disposicin del establecimiento para financiar
las becas. La ltima columna indica el porcentaje de los ingresos de las
familias que el sostenedor debe aplicar al fondo de becas, y representa
un subsidio cruzado de las familias que pagan ms hacia las que se les
cobrar menos que el promedio. El fondo de becas mnimo de cada
establecimiento es la suma de ambos aportes19.
Asimismo, problemas originados por alzas muy fuertes de las
cuotas de financiamiento compartido de un ao a otro, considerando
que la relacin entre proveedor y demandante en educacin debe
ser de largo plazo, motivaron la obligacin de informar con tres aos
de anticipacin (horizonte que se renueva cada ao) los mximos niveles de reajuste de las cuotas. Estos cambios fueron introducidos por
la ley 19.532 de 1997.
Durante el ao 2000, se estima que el total de becas (completas
equivalentes) dentro del sistema escolar se acercaba a las 65.500, correspondientes a un total de exenciones de 8 mil millones de pesos.
No existe informacin que permita conocer la focalizacin de estas
exenciones de cobro. La encuesta CASEN 2000 slo recoge informa19
Las becas pueden ser totales o parciales. En este ltimo caso, la exigencia sera que la suma
de las diferencias de lo que se cobra a los alumnos con exencin parcial respecto al cobro
promedio del establecimiento sea equivalente al monto de becas completas indicadas en
el cuadro 12.
264
cin para los beneficios estatales. Habra sido interesante contar con
informacin del nivel socioeconmico de los alumnos favorecidos
con el sistema de becas de financiamiento compartido, para conocer
la disposicin de los establecimientos que cobran a integrar, por esta
va, alumnos cuyas familias no estn en condiciones de cancelar los
valores promedio exigidos al resto.
Cabe destacar que con el financiamiento compartido lo que se
desea es extraer la disposicin a pagar, pero sta vara no slo con las
preferencias de las personas sino tambin con la capacidad de pago.
En teora la cantidad que los estados invierten en educacin corresponde a las preferencias del votante medio, lo que lleva a que se desperdicien los recursos de aquellos ciudadanos que tienen preferencias
de mayor gasto, que de hecho gastaran ms si la educacin no se
financiara con impuestos. En casi todos los pases esto de hecho ocurre con la cola superior de la distribucin de preferencias, que enva a
sus hijos a establecimientos particulares sin financiamiento estatal. La
puerta que abre el financiamiento compartido es que los ciudadanos
que estn dispuestos a contribuir ms puedan hacerlo. Sin embargo,
la diferencia con el proceso poltico es que se trata de la asignacin de
recursos que son distribuidos equitativamente entre todos, mientras
la disposicin a pagar de los propios recursos depende no slo de las
preferencias sino tambin de los recursos. Es este ltimo aspecto el
que enfatizan los opositores al financiamiento compartido.
Que una familia contribuya a financiar la educacin de su hijo depende de una serie de factores, que incluyen su nivel de ingreso, su
disposicin a pagar por una mejor educacin, y la disponibilidad de
alternativas de costo diverso. Todo lo dems constante, la capacidad
de un establecimiento de exigir un determinado pago a las familias
ser mayor mientras:
Mayor el ingreso de las familias;
Mayor su disposicin a pagar, o la importancia que asigna a
entregar una buena educacin a sus hijos e hijas;
Menor la disponibilidad de alternativas.
265
En el cuadro 13 puede apreciarse que la poblacin en los dos primeros quintiles est concentrada en los establecimientos en los tramos inferiores de cobro. Sin embargo, hay algunos alumnos que se
encuentran en los tramos ms altos. Estos probablemente requieren
de alguna exencin para mantenerse dentro del establecimiento. La
poblacin en el quintil ms alto de ingreso est concentrada en establecimientos particulares con pagos superiores a 1 USE mensual.
Cuadro 13
Monto pagado mensual por dependencia

segn quintil de ingreso ao 1998 (En porcentaje)
Tramo USE y dependencia
Quintil de ingreso
I
II
III
IV
Total
Particular Subvencionado
0 a 0,5
0,5 a 1
1a2
2a4
4 y ms
Total
46,4
33,0
16,1
3,0
1,5
100,0
31,1
39,6
21,5
5,9
1,9
100,0
23,1
36,0
27,8
10,4
2,6
100,0
14,5
33,5
31,6
17,0
3,4
100,0
8,3
19,8
30,1
29,9
12,0
100,0
25,0
33,9
25,5
12,0
3,6
100,0
Municipal
0 a 0,5 USE
0,5 a 1 USE
1 a 2 USE
2 a 4 USE
4 y ms USE
Total
68,5
24,1
1,8
3,0
2,6
100,0
62,4
27,2
8,2
2,2
0,0
100,0
65,9
24,2
5,1
3,3
1,5
100,0
60,2
13,1
22,3
3,0
1,4
100,0
35,6
34,4
9,0
9,3
11,6
100,0
61,7
23,5
9,1
3,5
2,3
100,0
Fuente: Melis (2000) utilizando MIDEPLAN, Encuesta CASEN 1998.

Nota: Se excluye al servicio domstico puertas adentro y su ncleo familiar.
Por otra parte, los porcentajes de poblacin de cada quintil de ingresos que paga por su educacin pueden revisarse en el cuadro 14.
De todos los quintiles, un porcentaje significativo de los alumnos que
asisten a establecimientos educacionales particulares subvencionados
est pagando por su educacin. En el primer quintil casi la mitad de
266
los alumnos en enseanza preescolar y bsica en el sistema particular subvencionado est pagando, mientras en la enseanza media la
proporcin se eleva al 70%. Los porcentajes de cada quintil que est
pagando aumentan con el nivel de ingreso, incluso en la enseanza
media municipal.
Cuadro 14
Porcentaje de la poblacin que asiste

a establecimientos subvencionados
con financiamiento compartido
por quintil de ingreso ao1998
Quintil de ingreso
III
IV
II
Particular subvencionado
Educacin preescolar
Enseanza Bsica
Enseanza Media
Total
45,9
48,3
69,7
52,5
67,8
68,0
78,5
70,4
77,4
73,9
82,9
76,5
Municipal
Enseanza Media
16,8
20,9
24,2
IV
Total
84,2
79,8
86,0
81,9
85,7
81,1
87,1
83,5
70,0
68,2
80,8
71,6
27,9
29,6
22,1
Fuente: Melis (2000) utilizando MIDEPLAN, Encuesta CASEN 1998.

Nota: Se excluye al servicio domstico puertas adentro y su ncleo familiar.
Tambin es posible analizar la situacin del financiamiento compartido a partir de la informacin socioeconmica del SIMCE 1999. El
cuadro 15 clasifica a los establecimientos sin ruralidad en cuatro grupos
de acuerdo a un ndice socioeconmico calculado sobre la base de la
educacin del padre y la madre, los ingresos del hogar y el ndice de
vulnerabilidad de la JUNAEB20. Cabe destacar que en este caso los estratos no contienen igual nmero de observaciones, como es el caso
de la agrupacin por quintiles de la encuesta CASEN. Por ejemplo, los
grupos alto y medio alto contienen cada uno casi el doble de alumnos que el grupo bajo.
20
Ver Mizala y Romaguera (2000c).
267
Cuadro 15
Financiamiento compartido
por nivel socioeconmico del establecimiento
en establecimientos sin ruralidad
Nivel socioec.
Bajo
Medio-Bajo
Medio-Alto
Alto
Sin Dato
Total
Variable
Mnimo en $
Mximo en $
Media en $
Desviacin tp. $
Alumnos
Establecimientos
Mnimo en $
Mximo en $
Media en $
Desviacin tp. $
Alumnos
Establecimientos
Mnimo en $
Mximo en $
Media en $
Desviacin tp. $
Alumnos
Establecimientos
Mnimo en $
Mximo en $
Media en $
Desviacin tp. $
Alumnos
Establecimientos
Mnimo en $
Mximo en $
Media en $
Desviacin tp. $
Alumnos
Establecimientos
Mnimo en $
Mximo en $
Media en $
Desviacin tp. $
Alumnos
Establecimientos
268
Municipal
67
1.679
643
300
4.714
9
183
3.061
1.048
647
27.467
31
250
6.181
1.950
1.101
35.729
35
722
8.149
2.306
1.577
15.114
16
991
2.262
1.178
447
950
3
67
8.149
1.637
1.183
83.974
94
Particular Subv.
48
4.979
968
995
8.502
22
122
8.391
2.543
2.001
61.770
84
115
18.735
3.903
2.958
197.318
277
283
34.497
7.867
5.570
524.515
731
77
31.814
6.050
6.919
23.090
141
48
34.497
6.381
5.300
815.195
1.255
Total
48
4.979
852
832
13.216
31
122
8.391
2.083
1.838
89.237
115
115
18.735
3.603
2.844
233.047
312
283
34.497
7.711
5.574
539.629
747
77
31.814
5.858
6.848
24.040
144
48
34.497
5.938
5.244
899.169
1.349
El porcentaje de alumnos del grupo socioeconmico bajo que

paga por su educacin es bastante menor al presentado para el primer
quintil por la CASEN, alcanzando slo un 13,7% de los inscritos en el sector particular subvencionado y un 3,1% del total de este grupo. Como
es de esperar, la proporcin de alumnos que paga por su educacin va
creciendo con el nivel socioeconmico del establecimiento, pero en
forma ms gradual que lo reportado a partir de la CASEN.
Los rangos de aporte son tambin distintos. Mientras una proporcin significativa de los estudiantes del grupo de mayores ingresos
paga valores sobre 1 USE, los establecimientos que atienden a alumnos de nivel socioeconmico bajo y medio bajo cobran un mximo
de 8.391 pesos por alumno, con medias de 968 y 2.543 pesos, respectivamente. El incremento de los aportes por alumno es ms gradual
que lo que se puede observar a partir de la clasificacin por quintil de
hogares de la CASEN. Tambin las varianzas se van ampliando notablemente a medida que crece el nivel socioeconmico del establecimiento. Cabe destacar que establecimientos que atienden a poblacin de altos ingresos tienen rangos muy amplios de cobro, incluso a
partir de niveles inferiores a 300 pesos.
La diferencia respecto a los tramos de cobro y respecto al porcentaje de alumnos que paga entre las dos fuentes de informacin probablemente se debe a que los datos de la encuesta CASEN se construyen
considerando el nivel socioeconmico del alumno, y la forma que se
puede utilizar la informacin del SIMCE requiere agruparla por nivel
socioeconmico del establecimiento (ya que debe ser cruzada con la
base de datos de financiamiento compartido). La diferencia refleja que
en el sistema hay una mezcla de niveles socioeconmicos. El 20,6% de
los estudiantes del primer quintil y el 29,3% del segundo quintil (dentro
del universo de los que pagan: en las tres ltimas filas del cuadro 13)
que est en establecimientos que cobran ms de 1 USE (de acuerdo a
la CASEN), asiste a aquellos que estn clasificados (de acuerdo al SIMCE)
como medio altos y altos.
Por otra parte, los antecedentes por establecimiento permiten
aventurar que los sostenedores que atienden a segmentos de mercado
269
pertenecientes mayoritariamente a estratos de menores recursos y que

se han incorporado al sistema de financiamiento compartido, tienen
una poltica de cobro que se ajusta a su mercado objetivo. En contrapartida en los establecimientos dirigidos a segmentos altos, si bien imperan criterios de cobro ms elevados, hay un porcentaje significativo
que cobra menos de 1 USE e incluso hay un 11,6% de la matrcula particular subvencionada de altos ingresos a la que no se le cobra.
Estos antecedentes de mezcla social afirman en principio la poltica
de becas establecida en la ley, pero hacen ms urgente la evaluacin
de su funcionamiento en la prctica. La flexibilidad en la administracin
de las exenciones es en teora ajustada a una realidad como la descrita,
pero es importante determinar si se est pudiendo utilizar adecuadamente la discrecionalidad. El diseo del sistema de becas de financiamiento compartido pretende precisamente responder a una realidad
como la descrita, incentivando una suerte de arancel diferenciado al
nivel de cada establecimiento. En el origen de esta poltica se parti de
la base que en este nivel se poda hacer uso de ms informacin sobre
la situacin particular de cada una de las familias y de los cambios de
esta situacin en el tiempo. Sera interesante contar con una evaluacin
del funcionamiento de este sistema, la opinin de padres, apoderados
y directivos, la informacin utilizada por los sostenedores, la focalizacin de las becas y descuentos y la medida en cunto stos excedan a
los mnimos establecidos en la ley.
b. Donaciones
Pese a haberse aprobado una ley especialmente generosa en 1993
que permite a las personas jurdicas (empresas) deducir del pago de
impuestos hasta un 57,5% del monto aportado21,las donaciones al sis21
El 50% del aporte puede ser deducido directamente del impuesto a pagar y el 50% restante
puede ser descontado como costo de la base imponible, lo que con una tasa de impuesto
a las empresas de 15%, agrega el 7,5% restante. El lmite mximo para las donaciones que
puede descontar una empresa es el menor entre el 2% de su base imponible de primera
categora o 14.000 UTM (valor una UTM en noviembre 2001 es $28.496).
270
tema escolar que la utilizan no son an importantes. En cinco aos,

hasta 1998, sumaban menos de diez mil millones de pesos (comparado
con 15 mil millones anuales de donaciones a universidades en ese mismo ao). Un proyecto de ley que tiende a facilitar el trmite de la donacin y a vincular mejor a los establecimientos con los posibles donantes
a travs de intermediarios privados especializados, adems de extender
los incentivos tributarios a las personas naturales, no fue despachado al
Congreso en 1998 debido a la oposicin anunciada por los diputados
oficialistas, cuyo temor es que los fondos sean canalizados hacia proyectos de carcter ideolgico conservador. Es importante resolver este
nudo que entrampa el desarrollo en sociedad. El acto de donacin se
relaciona con aspectos bsicos de respeto y reconocimiento del otro,
de aceptacin de la legitimidad de sus necesidades y con la satisfaccin
de los que ms tienen de aportar a mejorar la situacin de los dems
(Swope y Teixid, 1998), lo que se contrapone al egosmo y el individualismo que aparentemente predominan en la sociedad chilena. En ese
sentido podra profundizar valores democrticos y mejorara la convivencia social. Adems allegara recursos adicionales para el sistema
escolar chileno. Es necesario evaluar el funcionamiento de las leyes de
donaciones en general, tanto desde el punto de vista de sus resultados
como de las fortalezas y debilidades de su operacin.
5. Temas pendientes
Hay varios temas que deben ser abordados en los prximos aos,
adems de los que ya han sido mencionados en las secciones anteriores, algunos de los cuales destacamos a continuacin.
a. Subvenciones o programas
Durante la dcada de los noventa, se privilegiaron dos tipos de
gastos: remuneraciones docentes y nuevos programas educativos
271
dirigidos desde el centro del sistema. Se puede argumentar, en este

sentido, que se ha dado poca oportunidad al funcionamiento de la
descentralizacin y de los incentivos del sistema de subvenciones.
Sapelli y Torche (2001) han argumentado que incluso algunos programas inhiben la libre eleccin de establecimiento educacional (los
estudiantes no elegiran el establecimiento de mejor calidad por
temor a perder ciertos beneficios, como las raciones alimenticias).
Si bien a comienzos de la dcada de los noventa la situacin del
sistema educacional era lo bastante crtica como para justificar una
aproximacin como la seguida, el contexto con que se inicia el sigloxxi permite explorar nuevos cursos de accin, a partir de lo avanzado en los ltimos once aos. Las necesidades son ms diversas,
especficas y menos obvias y en el pas se ha consolidado un sistema descentralizado fuerte, con experiencia y capacidades desarrolladas, capaz de dar respuestas a esa diversidad. Parece conveniente
fortalecer el sistema incrementando los recursos de libre disponibilidad entregados a travs de las subvenciones, para posteriormente
evaluar los resultados de estas medidas. Parece poco conveniente
seguir ensayando soluciones globales y uniformes, como la reduccin de tamao de los cursos, o el alza de las remuneraciones, si se
puede dar libertad de decisin respecto a estas medidas a establecimientos que tienen los incentivos a tomar decisiones administrativas acertadas. Haciendo uso de su mejor informacin, los establecimientos pueden optar, entre los distintos caminos, por aquel que les
parezca ms costo-efectivo. El nfasis del sistema en los resultados
aportar la retroalimentacin necesaria para corregir los errores que
se puedan cometer. Incluso es posible pensar en el diseo de esquemas de portabilidad para algunos programas (como las raciones
alimenticias) o de eleccin por parte de los sostenedores educacionales entre conjuntos de posibilidades (ampliando las opciones que
se han ensayado respecto a software, textos y asesoras). El sentido
de esta ltima alternativa es que sean las necesidades del sistema
educacional, expresadas por los agentes a los que se ha asignado
272
la responsabilidad de la gestin, las que determinen los usos de los

recursos. Esto puede ser complementado con evaluaciones de los
distintos programas, como se sugiere ms abajo.
b. El gremio como grupo de inters
Incluso como medida uniforme, las propuestas levantadas por el
gremio docente (remuneraciones y tamao de los cursos), en el legtimo derecho a defender los intereses de sus afiliados, parecen ser las
menos convenientes desde el punto de vista de mejorar los logros de
aprendizaje, de acuerdo a los estudios internacionales (Fuller y Clarke,
1994, Hanushek, 1995 y 1996). Estos mismos estudios fueron parte de la
justificacin de la jornada escolar completa, pues el tiempo de exposicin frente al aula y el dedicado a preparacin de tareas eran dos
de los tres insumos ms importantes que afectan los resultados de
aprendizaje de los estudiantes. Sobre este cambio se aaden otros
beneficios ms all de los logros acadmicos, pero lo ms importante,
el salto es discreto en trminos de volumen de recursos, por lo que no
puede ser implementado en forma gradual, mediante aumentos sostenidos de subvenciones como los sugeridos en el punto anterior. La
reduccin en el tamao de los cursos y el aumento de remuneraciones, as como cambios metodolgicos o mejoramientos en los textos,
materiales, bibliotecas y laboratorios, caen en la categora opuesta. Lo
preocupante es que la alta capacidad de presin de este grupo de
inters puede llevar a desenlaces con un alto costo social en trminos
de recursos utilizados en forma poco eficiente, pudiendo llegarse a
privilegiar en los prximos aos no slo inversiones que no respondan a las necesidades locales (como se ha sugerido en el punto anterior), sino las inversiones globales menos eficientes.
c. Necesidad de experimentar y evaluar
La aplicacin del mtodo cientfico en escuelas y liceos consistira en ensayar distintas posibilidades y evaluarlas. La multiplicidad
273
de iniciativas y metodologas aplicadas permitira sacar conclusiones

robustas respecto a la conveniencia de unos caminos por sobre otros.
La evaluacin de los resultados de polticas y programas sociales ha
progresado mucho en los ltimos tiempos. Por lo tanto, an sin necesidad de ensayar frmulas adicionales, ya sera tericamente posible
haber acumulado conocimientos respecto a la eficiencia, el costoefectividad, la equidad, y otras dimensiones de inters, de las distintas
polticas y programas. Las evaluaciones no pueden limitarse a una
descripcin y anlisis de fortalezas y debilidades del objeto de anlisis,
lo que siendo til es insuficiente, pues restringe la posibilidad de comparaciones entre alternativas, limitndose a mejorar una de ellas.
d. Necesidades de investigacin
Si el Estado no dedica recursos a investigacin es difcil que sta
se desarrolle en educacin. Es difcil que el sistema desarrolle espontneamente un esfuerzo en esta materia, porque los beneficios privados (que pueden ser apropiados por la unidad que desarrolla la investigacin) son bajos en comparacin a los beneficios sociales para
el conjunto del sistema (lo que garantiza al menos una fuerte subinversin social). No parece privadamente rentable para las propias
instituciones educativas investigar, y es difcil, aunque no imposible, el
desarrollo de empresas proveedoras de estos servicios, que busquen
crear esta demanda. Esto es as aun en el caso de investigaciones
aplicadas relacionadas con tecnologas en el sector, ya que excepto
en el caso de software, es difcil patentar los nuevos desarrollos y no
existe (paradjicamente) una cultura de evaluacin que analice los
atractivos relativos de diferentes opciones.
Probablemente la evaluacin de las acciones actualmente en
curso es una de las principales necesidades de investigacin. Pero
existen varias otras. El propio sistema de subvenciones, o el conjunto
del financiamiento, podra someterse a una evaluacin que profundice en las virtudes y defectos revisados anteriormente. Por otra parte,
las diferencias en el valor de la subvencin por nivel y modalidad de
274
enseanza y para zonas rurales constituyen una de las virtudes del

modelo chileno, pues permitiran acomodar las respectivas diferencias de costos de funcionamiento. Esto requerira la generacin de estudios de costos que determinen y actualicen peridicamente estas
diferencias. Tambin es necesaria una evaluacin comprensiva, que
rinda cuenta de las fortalezas y debilidades de los modelos de gestin
pblica y privada del sistema escolar actualmente imperantes en Chile, especialmente las innovaciones ms recientes de delegacin de
facultades y licitacin de establecimientos municipales. Adems de la
distincin respecto a la ausencia de finalidad de lucro que incorporan
algunos estudios, la poltica de selectividad de los establecimientos
tambin es otra variable que debiera afectar los resultados, independientemente de la propiedad del establecimiento.
e. Jornada completa
El monto de recursos involucrado en esta iniciativa es enorme.
Una poltica racional exige evaluar tambin el conjunto de resultados
de este programa, y determinar las formas ms efectivas de utilizacin
del mayor tiempo disponible para la enseanza y otras actividades en
espacios pblicos que debieran quedar a disposicin de la comunidad
escolar ms all del horario de clases. Cabe preguntarse qu debiera
hacerse si el balance de los resultados y los costos de la medida resultase negativo, ya que detener su implantacin creara dos tipos de
regmenes escolares muy diferenciados22. Si bien la idea est mucho
mejor fundamentada que las formas en que se aplicaron los reajustes
de remuneraciones durante la dcada, la posibilidad de evaluacin
y correccin no debe ser desestimada. La relacin simple detectada
entre tiempo de aprendizaje y tareas en las mediciones del SIMCE o
22
Por ejemplo, podra compensarse a los establecimientos que no hayan alcanzado a entrar
en el nuevo rgimen de jornada con los mayores recursos que habran podido obtener a
travs de la subvencin pero permitindoles un uso distinto y diverso, cuyos resultados
deberan quedar sujetos a evaluacin de modo de permitir cambios y ajustes en el
tiempo.
275
la evidencia internacional que muestra que el tiempo es una variable

importante en los estudios de funciones de produccin, no es evidencia suficiente respecto al costo efectividad de los recursos invertidos.
Levin (1989) muestra que no obstante ser una medida cuyos beneficios
pueden superar a los costos, en Estados Unidos existan otras posibilidades que podan ser ms costo-efectivas que una jornada de clases
ms larga. Esta misma preocupacin por los resultados puede ayudar a
garantizar un mayor impacto de la iniciativa.
En todo caso, cabe destacar tambin que adems de representar
un cambio de escala que hace difcil esta opcin a travs de incrementos graduales y sostenidos de la subvencin, hay externalidades que
escapan al sostenedor individual (por ejemplo en trminos de uso de
espacios pblicos, o los efectos futuros en pobreza, movilidad social y
convivencia democrtica). Estas razones respaldan el curso de accin
seguido hasta ahora, pero no contradicen la necesidad de evaluar.
f.
Equidad
En este artculo se han presentado evidencias y argumentos relacionados con la falta de equidad y dinmicas de segregacin presentes en el sistema. El diseo de un mecanismo que mejore los recursos
con que cuentan los estudiantes provenientes de familias ms pobres
es una necesidad para una sociedad ms equitativa, con mayor igualdad de oportunidades. Cabe destacar adems que aun cuando el objetivo equidad suele estar reido con consideraciones de eficiencia
(los mismos recursos pueden tener un mayor impacto productivo en
otros usos), ste no es necesariamente el caso, ya que los ms pobres
enfrentan una restriccin de liquidez que limita sus posibilidades de
inversin en educacin para sus hijos. sta es una prioridad del gobierno actual y la propuesta preparada por encargo del gobierno en
esta materia considera una mayor subvencin segn la pobreza de la
familia de cada estudiante, lo que sera acreditado individualmente a
travs de la ficha CAS (Gonzlez et al., 2001). Este sistema favorecera
la movilidad de estudiantes, que actualmente estara siendo limita276
da por la forma en que se entregan otros programas (Sapelli y Torche,

2000), especialmente las raciones alimenticias de JUNAEB (al ser entregados por vulnerabilidad promedio del establecimiento, los nios
ms pobres perderan su derecho en caso de moverse a un establecimiento con baja vulnerabilidad).
g. Exclusin de alumnos
Los exmenes de admisin a los establecimientos y la expulsin de
estudiantes por motivos de rendimiento, conducta u otros, son exacerbados por un sistema que enfatiza la medicin de resultados brutos.
La propuesta en este mbito es doble. En primer lugar perfeccionar
la medicin de resultados para aproximar mejor un concepto de valor agregado, y fomentar que los establecimientos se hagan cargo de
principio a fin de sus alumnos. En segundo lugar, los establecimientos
que incurren en prcticas selectivas estn imponiendo un costo sobre
el resto del sistema y la sociedad en general, que es una externalidad
negativa de la que no se estn haciendo cargo. Para no esperar que el
derecho internacional se imponga en este tema, es conveniente que el
gobierno fije ciertos estndares y reparaciones generales, que daran
transparencia y estabilidad a las reglas del juego.
h. Cierre de escuela y despido de profesores
La presin por calidad debiera llevar a que los elementos que
no se desempean bien, sean escuelas o trabajadores, vayan cambiando su comportamiento o saliendo del sistema. Esto ha sido resistido tanto por el Ministerio de Educacin como por el Colegio
de Profesores. En efecto, el P900 es un programa educacional dirigido a apoyar a las escuelas que tienen problemas de rendimiento.
Si bien ste es un programa que muestra interesantes resultados,
cabe preguntarse por qu hay escuelas que se han mantenido dentro del programa por aos, sin mejorar, incluso en comunas donde
hay establecimientos con buenos rendimientos. Es correcto seguir
277
apoyndolas? Por qu las familias siguen acudiendo a ellas? No es

conveniente pensar en su intervencin y cambios ms drsticos en
su administracin?
La resistencia a la calificacin de los docentes en el sistema municipal, a la cual el Ministerio ha cedido por una dcada (pero que se ha
resuelto favorablemente en apariencia), impide de hecho determinar
la salida de los docentes que se desempean mal, causal establecida
en el Estatuto Docente. En contrapartida, los sostenedores particulares aplican en general un perodo de un ao de prueba antes de contratar a un profesor, aunque muchas veces no disponen de esquemas
adecuados de evaluacin (Mizala et al., 2000). El costo de esta resistencia a despedir a los malos docentes afecta a generaciones de nios
y nias. Es tico mantener esta situacin? Por lo dems el despido
es una solucin frente a situaciones extremas, siendo probablemente
preferible la evaluacin ligada a polticas de recursos humanos que
corrijan las deficiencias, por ejemplo a travs del perfeccionamiento,
instancia que quedara abierta si se permitiera una gestin local con
ms recursos de libre disponibilidad.
i. Estrs sobre el sistema y poltica de recursos humanos
Existe alguna evidencia informal respecto del estrs por el exceso
de lneas de accin y demandas que llegan hasta los establecimientos educacionales. El fortalecimiento del accountability del sistema,
el nfasis creciente en resultados y la posibilidad de mayor flexibilidad
de las relaciones laborales no puede sino agravar esta situacin. Los
actores del sistema deben entender que profesores que son llevados
a situaciones de estrs slo podran lograr buenos resultados en un
plazo muy corto, pero se perjudicaran las perspectivas en plazos ms
largos. Parte importante del xito de cualquier organizacin reside en
una buena gestin de recursos humanos, y esto es an ms vlido en
actividades como la educacin, donde el principal costo es sin duda
los salarios. Para eso, la legislacin debe adaptarse para permitir una
poltica de recursos humanos integral, de resorte de cada sostenedor,
278
que considere, entre otros, remuneraciones, ascensos, perfeccionamiento, seleccin e incentivos. Es muy probable que el bajo impacto
de las remuneraciones de los docentes en los logros de aprendizaje
de sus alumnos, que han encontrado los estudios internacionales, se
deba a que las remuneraciones dependan en casi todos los casos
de escalas nacionales y no estaban determinadas por polticas de
recursos humanos definidas localmente con criterios empresariales.
Por otra parte la baja dispersin salarial que fue un objetivo buscado
por la poltica a comienzos de los noventa y corroborado por Mizala y
Romaguera (2000) tiene un efecto negativo en la atraccin de las personas ms capaces a la profesin docente23.
j. Cambio y vocacin
Son varias las instancias que estn exigiendo al sistema, pero
hay un gran activo que podra aprovecharse en aras de potenciar
el cambio: la vocacin de la mayora de los profesores. Lamentablemente muchos docentes se han planteado en oposicin a la
reforma educacional, porque no se han sentido partcipes de ella.
Tampoco suelen hacerse cargo de su responsabilidad respecto a los
problemas de aprendizaje de los alumnos, atribuyendo sus causas
a otros factores (Mizala et al., 2000). Parte importante del cambio
necesario en el sistema pasa por un cambio en la actitud de los
docentes, y se es un desafo pendiente de la poltica educacional.
Las polticas diseadas en este sentido, como los premios de excelencia docente o las pasantas en el extranjero, tambin deben ser
evaluadas. Ms participacin y voz son una alternativa de poltica
cuya exploracin est pendiente, tanto respecto a profesores como
a familias y alumnos.
23
Este es un resultado formalmente demostrado por Roy (1951). A igualdad de preferencias

por las carreras y de salarios promedio entre carreras, los ms capaces preferirn aquellas
con mayor dispersin de ingresos.
279
6 . Co n clu si o n e s
Este artculo hace una revisin de los principales temas del financiamiento y la gestin del sistema escolar chileno. Algunos puntos
centrales que surgen del anlisis se destacan a continuacin.
Existen diversas fuentes de financiamiento a la cual los establecimientos pueden acceder, que difieren entre sectores y explican importantes diferencias en los recursos por alumno con que cuentan
distintos establecimientos, las que tienden a correlacionarse positivamente con el nivel socioeconmico de las familias. No obstante,
estas diferencias no alcanzan los niveles observados en pases donde
el financiamiento es fundamentalmente local, debido al efecto ecualizador de la transferencia fiscal.
Pese a que el subsidio fiscal no incorpora correcciones por equidad y que la fraccin focalizada del gasto pblico es baja, su distribucin entre quintiles de ingreso es progresiva. La evolucin reciente
del gasto por niveles de enseanza muestra una mejor asignacin,
que se ha potenciado por las polticas de recuperacin de costo que
permiten financiar los mayores costos de la educacin superior con
recursos privados.
Los trabajos empricos se han centrado en las comparaciones entre
establecimientos pblicos y privados y los efectos de la competencia,
debiendo abordar varios problemas metodolgicos de difcil solucin.
Esta dicotoma pblico-privada parece insuficiente para explicar diferencias significativas de rendimiento, por lo que sera necesario incorporar variables que rindan cuenta de diferencias al interior de la caja
negra de la gestin de los establecimientos escolares y distinguir la
diversidad al interior de estas clasificaciones, incluyendo niveles de autonoma y selectividad.
Se han revisado tambin los distintos beneficios y problemas del
sistema de financiamiento va subvenciones. En buena medida lo que
se impone es un desafo sobre los sistemas de evaluacin, que el SNED
en su versin actual slo aborda parcialmente. Por diversas razones, no
slo es necesario mejorar constantemente las evaluaciones, sino tam280
bin tender hacia la medicin de valor agregado por los establecimientos educacionales. En este contexto, la publicacin del SIMCE tiene
efectos positivos, especialmente directos e indirectos sobre eficiencia,
pero tambin tiene consecuencias negativas, que debieran ser resueltas por esta va.
Los programas educacionales abordan temas que no seran adecuadamente resueltos por agentes locales con sus propios recursos.
Actualmente representan un porcentaje poco significativo del total de
presupuesto de educacin, que ha venido declinando en el tiempo, a
favor de las inversiones necesarias para la jornada completa. Cambios
en la asignacin de recursos hacia una focalizacin ms individual podran eliminar posibles efectos negativos de los programas sobre la
eleccin de las familias.
Si se puede haber exagerado la posibilidad que los programas
limitaran una buena gestin local, est claro que las normas salariales s la afectan, y perjudican en mayor medida al sector municipal.
Esto, junto a las diferencias de recursos, distorsiona la competencia.
Las evaluaciones disponibles dan cuenta de problemas de gestin al
nivel de los sostenedores municipales.
Respecto a los recursos privados, se ha avanzado especialmente en
educacin superior, pero tambin se han logrado importantes avances
especialmente en enseanza media. Visto desde el lado positivo, el financiamiento compartido tiende a reducir la brecha entre el sistema
subvencionado y el particular pagado, fomenta la participacin y exigencias de las familias y aumenta los recursos disponibles en el sistema
escolar. Las regulaciones sobre el financiamiento compartido pretenden incentivar una menor exclusin por razones socioeconmicas y
relaciones ms equilibradas y de largo plazo entre los establecimientos
educacionales y las familias. Por otra parte, existe amplio margen para
incentivar las donaciones privadas, mecanismo que actualmente recauda muy pocos recursos. Es necesario evaluar el funcionamiento de
estas normativas, as como aquellas relacionadas con la gestin de los
establecimientos.
281
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286
7 Es la Reforma Educacional
el Camino para Resolver

los Problemas del sEctor?
La autora es economista, Mster en Polticas Pblicas de la Universidad

de Chicago e investigadora del Programa Social de Libertad y Desarrollo.
I n tr o d u cci n
La calidad de la educacin en nuestro pas ha alcanzado niveles
preocupantes. Son diversas las mediciones que confirman este diagnstico, tanto a nivel nacional como internacional. Si bien la preocupacin por introducir cambios que logren mejorar esta situacin es
generalizada, las soluciones que se han implementado ltimamente
no tendran la misma aceptacin.
Durante la dcada pasada se comenz a poner en marcha una serie de medidas que buscaban corregir el problema. En este sentido se
opt por incrementar considerablemente el gasto pblico destinado a
educacin, lo que se tradujo, en parte, en mejoramiento de remuneraciones y en la creacin de programas de intervencin en reas especficas en las que se quera focalizar, entre ellos P900, MECE, etc.
Luego, en 1997, se defini una herramienta ms amplia de aplicacin: la Reforma Educacional, la que con sus cuatro componentes:
cambios curriculares, programas de mejoramiento e innovacin, desarrollo profesional docente y extensin de la jornada escolar, agregados a los programas ya existentes, intenta mejorar la calidad de la
educacin.
289
El diseo de la Reforma contiene algunas deficiencias y los cambios que se han llevado a cabo no aseguran que se logre el objetivo
de mejorar la calidad de la educacin.
Las ltimas mediciones dadas a conocer, SIMCE 1999 y 2000, adems del TIMSS (ver captulo 1), dan una nueva seal de alerta en el
mismo sentido.
Si queremos mejorar efectivamente es necesario poner en marcha importantes modificaciones en la gestin de las escuelas, introduciendo componentes que motiven a todos los actores del sistema
educativo a hacer bien su trabajo, y que tanto directores como profesores sientan que ello se traducir en sanciones y/o premios.
Son las escuelas las responsables ltimas de la calidad de la educacin que se imparte en cada una de ellas; sin embargo, la gran mayora no cuenta con los mecanismos necesarios para gestionar sus
recursos en forma eficiente.
I . S I T UAC I N AC T UA L DE L A EDU C AC I N
Los indicadores de calidad existentes en nuestro pas han dejado
en evidencia la preocupante situacin en que se encuentra la enseanza en las escuelas. Hoy el diagnstico es compartido: la calidad de
la educacin es deficiente.
. SIMCE
El Sistema de Medicin de la Calidad de la Educacin (SIMCE) evala peridicamente el rendimiento de los alumnos de 4 y 8 bsico y
2 medio. Las mediciones se realizan todos los aos y se va alternando
el nivel es decir, 4, 8, o 2 medio que rinde el examen.
El diseo de esta prueba ha sufrido diversas modificaciones desde su inicio. La ltima de ellas consistente en la introduccin de
290
preguntas de distinto peso de acuerdo al grado de dificultad si

bien tiene algunas ventajas1, dificulta la observacin del grado de
cumplimiento que alcanzan los nios debido a que an no se ha
dado a conocer qu representa el puntaje obtenido en cada asignatura; es decir, los antecedentes no permiten determinar qu proporcin de los contenidos de cada curso fue efectivamente alcanzada
por los nios. La falta de determinacin de la meta que se espera
alcancen los alumnos en cada nivel de enseanza no posibilita observar si con el tiempo los resultados efectivamente se acercan o
no a ella.
Los resultados de las ltimas pruebas realizadas permiten apreciar la situacin en que se encuentran nuestros estudiantes en la
actualidad.
. 4 bsico (1999)
La prueba SIMCE 1999 muestra el desempeo de los alumnos
de 4 bsico en las materias de matemticas, lenguaje y comprensin del medio natural, social y cultural. El currculum que se evalu
en dicha oportunidad correspondi al nuevo programa que haba
comenzado a ser aplicado en este curso en 1998.
Los resultados nacionales por la forma en que est diseada la
prueba muestran un promedio de 250 puntos por asignatura2. Se
producen diferencias importantes entre el rendimiento de establecimientos particulares y aquellos que reciben financiamiento pblico, sean particulares o municipales (Cuadro 1).
Un puntaje superior a otro reflejara efectivamente un mayor nivel de aprendizaje

Y debido a que corresponden a la primera prueba SIMCE que se raliza a los estudiantes
de 4 bsico bajo el nuevo currculum, se convertir en el ao base para las midiciones
futuras.

291
Cuadro 1
Resultados SIMCE (puntaje)
Municipalizados
Lenguaje
Matemticas
Comprensin
238
239
238
Partic. Subvencionados
258
256
257
Partic. Pagados
298
298
300
Promedio nacional
250
250
250
El promedio alcanzado por las escuelas municipales se encuentra muy por debajo del promedio nacional de 250 puntos. Las
particulares, por su parte, muestran resultados superiores a ste,
especialmente aqullas sin financiamiento pblico, que muestran
un promedio cercano a los 300 puntos, esto es, una desviacin estndar sobre el promedio nacional. Son diversas las causas de estas diferencias de rendimiento entre las distintas dependencias; sin
embargo, no es objeto de este documento el analizarlas. Si bien la
informacin relativa al puntaje obtenido por cada establecimiento
permite analizar comparativamente su desempeo en las distintas
reas evaluadas, ste no refleja qu es lo que efectivamente aprendieron los alumnos. Para analizar los resultados y lograr determinar
qu significa el puntaje en trminos del logro alcanzado, el SIMCE
1999 determina 4 categoras de desempeo: deficiente, bsico, intermedio y alto3 (Cuadro 2).
Cuadro 2
Alumnos por niveles de desempeo (%)

Deficiente Bsico Intermedio
Alto
Total
Lenguaje y Comunicacin
19%
31%
25%
25%
100%
Matemticas
32%
31%
25%
11%
100%
Comprensin del Medio
27%
36%
26%
11%
100%
Para definicin de cada nivel de desempeo en cada materia ver anexo 1.
292
El Cuadro 2 muestra la preocupante situacin de la calidad de la

educacin de los 4 bsicos de nuestro pas. El caso ms crtico se
presenta en matemticas, donde ms de un tercio de los alumnos
son clasificados con desempeo deficiente, y el tercio siguiente como
bsico.
Lamentablemente, esta informacin no se entrega en forma
desagregada por establecimiento, ya que los puntajes no son automticamente traducibles a alguna de las categoras. Sin embargo,
sera de gran utilidad para los padres y apoderados de los estudiantes estar al tanto del desempeo de la escuela a la que asisten sus
hijos, para posibilitarles una decisin ms informada.
. 8 bsico (2000)
Esta prueba utiliza tambin la nueva metodologa que incluye
preguntas de distinto grado de dificultad; sin embargo, evala el programa de estudios antiguo, es decir, previo a la Reforma debido a que
el currculum nuevo para 8 bsico comenzar a ser aplicado desde
el ao 2002.
Los resultados del SIMCE 2000 son tan preocupantes como los
del ao 1999. Si bien la informacin dada a conocer no permite realizar la clasificacin por nivel de desempeo no es posible saber qu
proporcin de alumnos obtiene resultados deficiente, bsico, intermedio o alto sta puede ser comparada con la situacin reflejada en la
medicin anterior de 8vo bsico, realizada en 1997. En esa ocasin se
realizaron estudios4 que mostraron el bajo logro alcanzado por los estudiantes en la prueba, lo que se sumaba al hecho que algunas de las
preguntas de la prueba reflejaban un nivel de dificultad equivalente a
6 bsico de nuestro pas y cursos an menores a nivel internacional.
El SIMCE 2000 muestra que la situacin se mantiene prcticamente inalterada con respecto a la medicin del ao 1997. Lo preocupante

Qu mide realmente el SIMCE? B. Eyzaguirre y L. Fontaine. Estudios Pblicos 75. Centro de

Estudios Pblicos, 1999.
293
de ello no es slo el estancamiento en que se encuentra la calidad de

la educacin que estn recibiendo los escolares de nuestro pas, sino
tambin en que este estancamiento se produce en un nivel de desempeo sumamente deficiente, del que se hace urgente emigrar.
Una caracterstica especial que tiene la medicin del ao 2000 es
que incluye informacin referente a caractersticas socioeconmicas
de los alumnos que participaron. Esta nueva informacin permitira
comparar los resultados entre escuelas con caractersticas similares,
de forma de aislar el efecto de otros factores que afectan el rendimiento (Cuadro 3).
Cuadro 3
Resultados SIMCE por nivel socioeconmico

Matemticas
Castellano
Hist. y geog.
Ciencias Nat.
Bajo
230
228
228
233
Medio bajo
232
233
233
234
Medio
248
249
249
248
Medio alto
277
276
275
273
Alto
302
297
296
297
Los grupos de ingresos medios y bajos son los que alcanzan el menor rendimiento en todas las materias evaluadas. Las causas de esta situacin son diversas; entre ellas se encuentra la falta de involucramiento de los padres, formacin de los profesores, problemas de gestin
en las escuelas, entre otras. Cabe destacar que el presupuesto pblico
ha optado por la estrategia de atacar este problema por medio de la
asignacin de recursos especiales a las escuelas con malos resultados a
travs de diversos programas manejados en forma centralizada por el
Ministerio. Llama la atencin que luego de varios aos bajo esta estrategia, el grupo de menor nivel socioeconmico, es decir, aquel al que
se busca entregar una ayuda especial, sea el nico que no presenta
mejora en ninguna de las materias (Cuadro 4).
294
Cuadro 4
Variacin SIMCE 19972000 (Por grupo socioeconmico)

Nivel soc.
Matem.
Castellano
Historia
Cs. Nat.
Bajo
s/v
s/v
s/v
s/v
Medio bajo
s/v
s/v
s/v
Medio bajo
s/v
s/v
Medio alto
s/v
s/v
Alto
s/v
s/v
s/v: sin variacin
. TIMSS
El Tercer Estudio Internacional de Matemticas y Ciencias (TIMSS)
realizado el ao 1999 y dado a conocer a fines de 2000 evala el rendimiento de los alumnos de 8 bsico en una serie de pases. El estudio
dado a conocer el ao pasado correspondi a la primera ocasin en
que Chile particip, registrndose un resultado que lo ubic en el lugar 35 entre 38 pases con resultados muy por debajo del promedio
internacional.
Cuadro 5
Puntajes TIMSS (Matemticas)

Ptje. Mximo (Singapur)
604
Ptje. Promedio
487
Ptje. Chile
392
Ptje. Mnimo (Sudfrica)
275
El estudio muestra (Cuadro 6) que slo un 1% de los alumnos chilenos lograron ubicarse en el grupo compuesto por el 10% de mejores puntajes del total de alumnos evaluados en todos los pases.
Esto significa que ellos lograron superar los 616 puntos. Esta situacin
contrasta con la de pases como Singapur donde el 46% de sus alum295
nos logran ubicarse en este nivel, o Corea del Sur con 37% y Japn
con 33%. Dentro del grupo de 25% de mejores puntajes hay slo un
3% de alumnos chilenos, ya que la gran mayora de ellos se ubicaron
en la categora de ms baja evaluacin. Es decir, un 52% de nuestros
jvenes examinados no lograron superar los 396 puntos.
Cuadro 6
Estudiantes chilenos en
cada categora internacional
Categora
Top 10%
25% Superior
Mediana
32
25% Inferior
48
Fuente:TIMMS Report 1999
Al analizar los resultados obtenidos por distintos grupos al interior

de nuestro pas (Cuadro 7) se observa que el segmento compuesto
por el 5% de alumnos chilenos con ms bajos resultados (percentil 5)
muestra un promedio que slo alcanza los 253 puntos, es decir, cerca
de la mitad del puntaje promedio internacional. Por otra parte, en el
extremo superior de la distribucin, correspondiente al 5% de mejores resultados (percentil 95) se observa un promedio de 533 puntos,
slo 45 por sobre el promedio internacional.
Tambin es til comparar la situacin al interior de Chile con la de
los otros pases participantes. El Cuadro 7 muestra la distribucin de
puntajes al interior de una serie de pases.
Es posible observar que el promedio total de alumnos chilenos
obtienen resultados inferiores al percentil 5 correspondiente al 5%
de peor resultado de pases como Blgica, Canad, Taiwn, Finlandia, Hong Kong, Japn, Corea, Holanda, Singapur y Eslovaquia. Ahora
bien, si slo comparamos la situacin de los mejores alumnos chilenos (percentil 95) observamos que ellos obtienen rendimientos equi296
valentes al percentil 25% de pases como Hong Kong, Japn, Corea

del Sur, Singapur y Taiwn, siendo este ltimo el que muestra el mejor
resultado promedio para el grupo compuesto por el 5% de mejores
puntajes (739 puntos, es decir, 206 puntos por sobre el promedio de
nuestros mejores alumnos).
Cuadro 7
Percentiles de logro por pas (Matemticas)

Pas
per.5
per.25
per.50
per.75
per.95
Blgica
424
511
563
611
674
Canad
406
484
533
581
646
Chile
253
336
391
448
533
Taiwn
396
524
595
656
739
Finlandia
408
479
523
565
623
Hong Kong
456
538
587
632
693
Japn
441
529
583
633
702
Corea
448
538
592
640
710
Holanda
410
495
545
590
653
Singapur
464
555
608
658
728
Eslovaquia
407
485
534
585
656
Los antecedentes anteriores SIMCE, TIMSS describen en gran

medida la situacin actual de la educacin en Chile y hacen evidente
la urgente necesidad de introducir cambios.
A continuacin se describen y analizan algunos de los cambios
que se estn realizando y se proponen algunas modificaciones en la
bsqueda de una educacin de buena calidad.
297
I I . M E TA : M E J O R A R L A C A L I DAD
La poltica educacional tiene como meta la bsqueda de una mejor calidad de la educacin. En los aos 80 se avanz en este camino
a travs de la competencia entre las escuelas, las que por el inters de
atraer a una mayor cantidad de alumnos a sus aulas buscaban perfeccionar su desempeo. En los aos 90 se plane complementar el
sistema anterior con intervencin directa del Ministerio en las reas
que ste consideraba necesario. Hoy esta ltima estrategia se sigue
desarrollando y ha tomado el nombre de La Reforma.
. Qu se entiende por mejor calidad?

Luego de varios aos desde que se comenz a implementar la
Reforma, an no se ha definido la meta concreta que se aspira a alcanzar con todos los cambios que se estn llevando a cabo.
Todo proyecto y en especial aquellos relativos a temas sociales
por el impacto no esperado que pudieran tener, debe establecer
clara y concretamente desde el principio su objetivo para medir si
efectivamente las polticas que se estn implementando nos acercan
o no a esa meta. En este sentido, debiera pensarse que toda inversin
sea con recursos pblicos y/o privados es precedida por un anlisis
de los posible beneficios y costos; y de ser los primeros mayores que
los segundos optar por realizar la inversin. Sin embargo, an no se
da a conocer la estimacion (cuantificacin) de los posibles beneficios
que la Reforma generar.5
Una vez establecidas las metas especficas que se espera alcanzar es preciso realizar evaluaciones en forma peridica, para ir determinando el grado de avance que se logra. De no ser as, se puede
continuar eternamente por el camino equivocado sin introducir las
correcciones correspondientes.
Aavik, et al. 2001, Heckman et al. y Heckman et al. 1999, entre otros.
298
La Reforma no slo no ha definido la meta esperada, sino que

ni siquiera ha establecido ni diseado las variables que posibilitaran
medir los avances efectivos6. Se espera mejorar SIMCE o utilizar otro
sistema de medicin? Se espera incrementar los puntajes promedio
en 10, 50 o ms puntos? Se espera mejorar principalmente los puntajes de aquellos establecimientos con peor desempeo o de todos
por igual? Todas estas son preguntas que debieran ser contestadas
antes de seguir invirtiendo, con el objeto de posibilitar una evaluacin seria.
I I I . C O M P ONEN T E S DE L A R EFO R M A
. Algunos antecedentes preliminares
La Reforma educacional con sus 4 componentes comenz a
ser implementada en forma gradual en 1997; sin embargo, fue precedida por diversos cambios de gran relevancia, los que tambin sern
comentados en este captulo.
El gasto en educacin ha crecido en forma considerable en el ltimo tiempo (Grfico 1). Si se considera el perodo 19902002 es posible
observar que se ha triplicado el presupuesto total destinado a este
sector, alcanzando los $1.800.000 millones para el ao 2002.
La mayor proporcin de estos recursos ha sido destinada a la
subvencin; sin embargo, cada vez en mayor proporcin se han ido
creando programas especiales manejados directamente por el Ministerio de Educacin y que buscan beneficiar a grupos especficos de la
poblacin. Entre estos programas se encuentran el P900 (o programa
de Escuelas Pobres) que distribuye recursos adicionales a aquellos
establecimientos educacionales que obtienen menor rendimiento

Toda evaluacin de programas de este tipo requiere como contraparte un grupo de

control, el que debiera ser establecido con anterioridad a la aplicacin del programa. De
no contarse con este grupo se dificulta enormemente la evaluacin de los efectos reales
de la reforma
299
en las pruebas SIMCE, programa MECE (mejoramiento de calidad y

equidad de la educacin), etc.
Grfico 1
Evolucin del gasto en educacin

en millones de pesos 2002
1.800.000
1.200.000
600.000
0
1990
1994
1998
2000
2001
2002
Fuente: Mineduc
Estos programas tienen como objetivo mejorar la calidad de sectores especficos, pero los resultados de la calidad de la educacin que se
presentaron en el punto realtivo al SIMCE 2000 no muestran los avances que se pudieran haber esperado luego de esta poltica focalizada.
En este sentido cabe mencionar que en el ltimo SIMCE se incluy por
primera vez informacin diferenciada por nivel socioeconmico, y en
la cual era posible distinguir los avances logrados por cada uno de estos niveles. Llama la atencin que el nico nivel que no muestra avance
en ninguna de las materias sea justamente el de menores ingresos, es
decir, aquel al que se ha dado mayor nfasis.
Lo anterior sugiere que, al parecer, la poltica de decisin centralizada de recursos, en que stos se asignan para fines especficos sin
flexibilidad para adaptarlos a los problemas propios que vive cada escuela; no sera la ms apropiada.
Se debe buscar la forma de atacar en forma eficiente los distintos
problemas que enfrentan las escuelas y que les impiden alcanzar un
rendimiento de excelencia. En este sentido, vale recordar los beneficios del sistema de cupones (vouchers) sobre el que est fundado el
sistema de subvenciones vigente en nuestro pas.
300
Si ste fuera implementado como fue originalmente diseado

por el Nobel de Economa, Milton Friedman7, consistira en la entrega
de cupones directamente a los padres para que ellos financiaran la
educacin de sus hijos en cualquier colegio de su preferencia. Los
colegios compitiendo en igualdad de condiciones e interesados en
atraer a la mayor cantidad de alumnos posible de forma de incrementar sus ingresos buscaran la mejor manera de administrar sus
recursos financieros y humanos para lograr una educacin de calidad. Aquellos establecimientos que no lo lograran, veran reducirse
la demanda por sus servicios y por tanto tenderan a desaparecer, sin
necesidad que el Estado interviniera en este proceso. Seran los padres, los que por medio de su decisin de mantener a sus hijos o retirarlos, determinaran la permanencia o desaparicin de los distintos
establecimientos.
Para esto es fundamental que los padres y apoderados cuenten
con toda la informacin relevante para tomar sus decisiones correctamente, que tengan acceso a informacin referente al logro acadmico de la escuela qu proporcin de los contenidos de cada curso
fueron efectivamente alcanzados, cmo est la escuela en relacin a
las otras, y que por otro lado esta informacin sea procesada para
hacerla ms entendible y transparente.
Sin embargo, el sistema de subvenciones vigente no cuenta con
todas estas caractersticas que contempla el sistema de cupones original. No existe la flexibilidad necesaria para gestionar las escuelas de
acuerdo a la realidad en que est inserta cada una. En este mismo
sentido, existen condiciones diferentes de financiamiento para las
escuelas municipales y las particulares subvencionadas, ya que las
primeras reciben importantes recursos adicionales, no funcionando
completamente para ellas el incentivo de mejorar la calidad con el
objetivo de atraer mayor cantidad de alumnos. De no ser as, estos
establecimientos seguiran funcionando con los recursos entregados
por las municipalidades.
The Role of Government in Education.
301
Estas falencias seran las principales culpables del mal rendimiento de algunas escuelas y no parece posible solucionarlas con la creacin de programas centralizados.
En la bsqueda por mejorar la calidad de la educacin a travs de
recursos asignados directamente desde el Estado, tambin se decidi
aumentar los salarios de los profesores bajo el supuesto que mayores
salarios generaran mejoramientos de calidad.
Grfico 2
Evolucin de remuneraciones promedio mensuales

para jornada de 44 hrs.
700,000
600,000
500,000
400,000
300,000
200,000
100,000
0
90
91
92
93
94
95
96
97
98
99
00
01
02
Fuente: Mineduc.
Sin embargo, esta poltica tampoco logr el objetivo para el cual

fue establecida. Luego de incrementarse significativamente las remuneraciones de los profesores en el perodo 19902002 (ver Grfico 2)
los resultados acadmicos son los anteriormente mencionados.
. Anlisis crtico de componentes de la Reforma

En este mismo contexto de decisiones centralizadas se circunscriben los cambios que componen la Reforma los que se presentan
en 4 reas: currculum, programas de mejoramiento de la calidad,
desarrollo de los profesores y extensin de la jornada escolar, cada
uno de los cuales ser brevemente explicado y comentado a continuacin.
302
. Cambios curriculares
La Reforma establece la revisin y rediseo de los Objetivos Fundamentales y Contenidos Mnimos Obligatorios tanto de nivel bsico
como medio. La implementacin de stos fue definida en forma gradual, de acuerdo al siguiente calendario:
1997: 1 y 2 bsico
1998: 3 y 4 bsico
1999: 5 bsico y I medio
2000: 6bsico y II medio
2001: 7 bsico y III medio
2002: 8 bsico y IV medio
De acuerdo a esto, el ao 2002 egresan los primeros alumnos que

estudiaron toda su educacion media con los nuevos programas; y recin en el 2009 lo hara la primera generacin que hizo su educacin
completa con los programas reformados.
Los Objetivos Fundamentales son definidos por el Ministerio de
Educacin como las competencias que los alumnos y alumnas deben
lograr en los distintos perodos de escolarizacin, para cumplir con los objetivos generales y requisitos de egreso de la enseanza bsica y media. Los
Contenidos Mnimos Obligatorios, por su parte, se definen como los
conocimientos especficos y prcticas para lograr destrezas y aptitudes que
los establecimientos deben obligatoriamente ensear, cultivar y promover
para cumplir los Objetivos Fundamentales de cada nivel educativo.
No es el objeto de este documento analizar en detalle los nuevos
contenidos, sino slo comentar algunos cuestionamientos que se derivan de su implementacin.
En primer lugar, cabe mencionar que los programas definidos por
el Ministerio de Educacin contienen los elementos mnimos que
deben ser incluidos en los programas de todas las escuelas del pas:
es decir, si bien es posible introducir nuevas metodologas y nuevos
componentes, esto ser posible slo en la medida que se cumpla con
el marco curricular obligatorio.
303
En un principio parece razonable la existencia de contenidos

mnimos a exigir; sin embargo, si su extensin es muy amplia le podra quitar espacio a los colegios para implementar aquellos componentes de sus programas que son justamente las caractersticas
que los hacen diferenciarse del resto. Diversos expertos han criticado fuertemente esta excesiva extensin de los mismos, aludiendo a
que con el tiempo disponible ni siquiera sera posible entregar esos
conocimientos, y por tanto, menos posible an complementar con
otros tambin importantes. Al parecer, los contenidos mnimos correran el riesgo de transformarse en un currculum nico para cada
nivel de enseanza, igual para todos los estudiantes del pas que
estuvieran cursando ese nivel.
De producirse esta situacin, se estara restringiendo a los padres la libertad de enseanza, elemento fundamental de nuestro
sistema educacional. El sistema de subvenciones permite que los
padres con completa libertad opten por el establecimiento de
su preferencia, comparando las distintas alternativas existentes, estructura que requiere la presencia de una oferta educacional heterognea.
Los problemas de extensin de los Objetivos Fundamentales y
Contenidos Mnimos mencionados, que podran traducirse en un programa obligatorio nico, afectaran fuertemente las posibilidades de
contar con una oferta diversa. La carencia de esta diversidad atentara
contra la libertad de enseanza, toda vez que solamente permitira la
libertad de eleccin entre escuelas iguales. Ello podra verse afectado, por ciertos contenidos valricos que de acuerdo a la opinin de
expertos pudieran haberse incluido.
. Programas de mejoramiento de calidad y equidad
La Reforma contempla la introduccin de una serie de programas
nuevos complementarios a los ya existentes que buscan corregir
algunas deficiencias especficas. Es as como se crean Programa de
304
Liceos de Anticipacin (Montegrande)8, Enlaces, entre otros.

Estos programas son gestionados en forma centralizada por el
Ministerio de Educacin, quien determina tanto las acciones a realizar
como los establecimientos que se beneficiarn de ellos. Este sistema,
al igual como ocurre en el caso de la Jornada Escolar Completa, no
entregara la flexibilidad suficiente para adaptar los recursos a las necesidades especficas de la escuela, lo que podra dificultar el logro de
la meta de mejorar la calidad de la enseanza.
En este sentido hace falta determinar metodologas de evaluacin que permitan verificar la efectividad de las acciones que se estn
realizando.
. Desarrollo profesional docente
Otro de los componentes de la Reforma educacional es el que se
refiere a la situacin de los profesores, que contempla tanto programas de mejoramiento de su situacin econmica, como otros asociados a su calidad profesional.
Es ampliamente reconocida la estrecha relacin existente entre el
desempeo escolar y el factor docente. Un profesor que posea la vo
Montegrande iniciado en 1997 a ser ejecutado en cinco aos tiene por objeto contribuir a la
generacin de conocimientos y experiencias que aportan diseos y fundamentos a la poltica
educacional para la enseanza media subvencionada, lo que realiza apoyando el desarollo de
propuestas educativas innovadoras diseadas por un conjunto de liceos. La evaluacin realizada
el ao pasado (Direccin de Presupuesto, Ministerio de Hacienda) comenta que no se dispondra
de ningn instrumento sistemtico que permitiera medir los resultados de los proyectos en el
aprendizaje de los alumnos. Esto resulta preocupante toda vez que este programa fue diseado
con objeto de experimentar diversas metodologas para identificar aquellas que permitieran un
mejor desempeo. Adicionalmente, se manifiesta la existencia de problemas en la futura replicabilidad de los diseos estudiados a travs del programa, esto por cuanto las caractersticas
de los proyectos educativos obedecen ms bien a condiciones de contexto de los liceos, las
cuales no son necesariamente extrapolables. De acuerdo a esto, qu sentido tiene entonces
esta experimentacin. Al parecer se ha convertido en un programa que beneficiar exclusivamente al grupo de 51 liceos escogidos, no existiendo justificacin suficiente para financiar con
recursos pblicos la enseanza de excelencia de determinado grupo de estudiantes en vez de
aplicar medidas que beneficien al sistema en general. Estos liceos, en forma adicional a los recursos especiales que les son asignados, reciben otros beneficios exclusivos; es as como los liceos
Montegrande recibieron a travs del programa Enlaces una dotacin de equipos superior al
conjunto de establecientos nacionales y una capacitacin de mayor profundidad y cobertura.
305
cacin, capacidad y estmulos necesarios intentar que sus alumnos

aprendan a pesar de las dificultades que puedan enfrentar. Es en este
contexto en el que se busca introducir cambios. En efecto, existen
ciertas carencias en la formacin de algunos profesores y problemas
importantes en los incentivos que regulan su trabajo, los que se hace
necesario corregir.
Sin embargo, surgen diferencias en las estrategias que se presentan para enfrentar estos problemas. En lo que dice relacin con los incentivos, parece til analizar la estructura de remuneraciones vigente
en la actualidad. Las polticas de incrementos salariales de los ltimos
aos ya desde antes que se comenzara a aplicar la Reforma han
estado basadas en la premisa que establece que el bajo nivel de remuneraciones de los profesores sera una de las causas principales
del mal desempeo escolar de los nios. De esta forma se ha dado
preferencia a aumentarlos en forma pareja con la esperanza que ello
traiga consigo las mejoras necesarias.
Es posible presentar dos argumentos en relacin a lo anterior. Uno
de ellos se refiere a que no est clara la direccin de causalidad que
debe existir entre el nivel de remuneraciones y las mejoras en rendimiento educacional de los alumnos; es decir, no existe consenso en
cul de las variables determina a la otra. Un mal rendimiento se explicara por bajas remuneraciones de los profesores, o bien, el mal desempeo de los alumnos determina que la remuneracin al factor docente
sea insuficiente? La trayectoria que han mostrado las remuneraciones
de este sector parece ser guiada por la primera hiptesis, ya que stas
han crecido significativamente sin habrsele requerido para esto mostrar mejoramientos en su desempeo docente (Grfico2). Es tiempo de
evaluar si la premisa que ha guiado las negociaciones de sueldo con el
gremio de los profesores ha tenido los resultados esperados.
En este sentido se presenta como antecedente un estudio realizado por la Universidad de Chile9, que plantea que el problema existen
Documento de Trabajo N 93, Serie Economa. Centro de Economa Aplicada, Universidad

de Chile, Remuneraciones y los Profesores en Chile. A. Mizala y P. Romaguera.
306
te en nuestro pas no se debe a que las remuneraciones sean bajas,

sino ms bien a la estructura con que se aplican, ya que sta es plana
y poco variable en el tiempo; es decir, no van aumentando a medida
que el logro y el esfuerzo individual realizado sean mayores.
Probablemente un grupo importante de docentes estarn en desacuerdo con la estructura actual de remuneraciones, porque representa un subsidio de los profesores con mejor desempeo los que en
una situacin de mayor flexibilidad estaran recibiendo salarios mayores hacia los docentes con un rendimiento menor, quienes en una situacin distinta obtendran remuneraciones inferiores a las actuales.
Por tanto no es efectivo buscar las mejoras en el desempeo como
consecuencia de los incrementos salariales, ni el continuar incrementando las remuneraciones de los profesores en forma pareja, ya que ese
sistema no otorga los incentivos necesarios para generar los cambios
que se requieren. Qu motivar a un profesor a aumentar su esfuerzo
si est consciente que no hacindolo obtendr igual retribucin?
Es necesario sealar que se estn haciendo algunos esfuerzos en
este sentido, ya que se encuentra en discusin una asignacin que premie la excelencia pedaggica y que se implementara a partir de este
ao; sin embargo, la propuesta original adolece de algunas deficiencias
importantes en el sentido que la evaluacin que se realiza del profesor
no considerara el efecto que logra en los nios, sino ms bien sus propias competencias acadmicas. Si lo que se busca es mejorar el aprendizaje en los alumnos, debiera medirse ese efecto, y premiar a aquellos
docentes que logran el objetivo.
La Reforma, adems del tema de remuneraciones, contempla
tambin la entrega de mayor capacitacin a los docentes en diversas
reas del conocimiento. Para esto se han diseado algunos programas
especiales10 que se encuentran actualmente en implementacin.
Entre ellos se pueden mencionar: Programa de perfeccionamiento
10
Que se agregan a los ya existentes que estn contenidos en otras reas de la Reforma,
como son los talleres de profesores del P900, microcentros de coordinacin pedaggica
del programa Educacin Bsica Rural, PME, Enlaces, entre otros.
307
fundamental de docentes (consistente en la capacitacin de los profesores en los nuevos contenidos que debern incluir de acuerdo a
la reforma curricular en marcha), fortalecimiento a la formacin inicial
de docentes11 (buscar mejorar la calidad de la enseanza de la pedagoga), entre otros.
. Extensin de la jornada escolar
La Reforma educacional contempla la extensin de la jornada escolar, tanto para bsica como para media. En el primer caso se pasa
de 30 horas semanales de clases a 38, es decir, aumentando en 27%
el tiempo que los nios permanecen en la sala de clases; y en educacin media se extiende desde las 36 horas exigidas a 42, esto es, un
incremento de 17%.
Si bien en un principio pudiera parecer conveniente esta decisin,
toda vez que pudiera significar mayor estudio por parte de los nios,
cabe mencionar que la relacin tiempo-rendimiento no es directa, lo
que quiere decir que el mayor tiempo en la escuela no necesariamente
se traducir en mejoramientos de la calidad de la enseanza. El resultado depender fuertemente de los contenidos que se entreguen en el
menor tiempo y de los procesos utilizados para esa tarea.
Al analizar la experiencia internacional es posible observar resultados muy distintos. Si bien se presentan pases con alto nivel de logro
11
El FFID, iniciado en 1997 para ser ejecutado en cinco aos, busca mejorar la calidad de la
docencia a travs de la entrega de becas y del financiamiento de proyectos de fortalecimiento en algunas universidades. El informe de evaluacin realizado por un grupo de expertos (Direccin de Presupuesto, Ministerio de Hacienda) comenta la falta de elaboracin
de un diseo claro y concreto del programa hacia un objetivo determinado; al parecer
ste se fue constituyendo con el paso del tiempo. Parece preocupante que si se destinan
recursos por un monto superior a 13.500 millones de pesos a un programa social, ste
carezca de la programacin, definicin de metas y plazos para cumplirlas. Se establece que
el programa no cuenta con un sistema de evaluacin de efectos o impacto de sus acciones
sobre la calidad de formacin de docentes. Se recomienda, de acuerdo a esto, aplicar a los
egresados de las universidades del programa, los estndares de desempeo con el fin de
generar un piso inicial que permita a futuro hacer comparaciones respecto de los avances
logrados, cuidando bien de identificar aquellos avances que efectivamente se derivan de
este programa y aquellos asociados a otros programas complementarios, como son el de
perfeccionamiento fundamental, MECESUP, y becas.
308
acadmico y jornada escolar alta, lo que pudiera reflejar una relacin

directa entre ambas variables, tambin se encuentran pases que teniendo ms horas de clases presentan resultados sumamente deficientes, como es el caso de Indonesia, Marruecos y Tailandia; y otros que
con jornada reducidas logran excelentes resultados, como ocurre en
el caso de Holanda, Singapur y Australia. Lo anterior parece indicar que
la relacin no sera nica; es decir, la extensin de la jornada escolar no
necesariamente lograr los resultados que esperamos alcanzar.
Lo anterior es fcil de observar en el Grfico 3. La funcin de produccin de la educacin est compuesta por diversos factores, y entre
ellos se encuentra la extensin de la jornada escolar. De acuerdo a la
eficiencia en el uso que se le d a esos factores es que los resultados
pueden ser los que muestra la curva 1 en que el rendimiento para una
cantidad determinada de factores es mayor a la curva de referencia
(x), o aquellos reflejados en la curva 2 en que el rendimiento para esa
misma cantidad de factores es menor. Es decir, los mismos recursos pueden traducirse en resultados completamente distintos, por lo
que habr que procurar la introduccin de medidas que fomenten la
excelencia, las que tienen directa relacin con los incentivos de desempeo12.
Grfico 3
Funcin de produccin de la educacin

Rendimiento
1
X
Horas
12
Beyer, Eyzaguirre y Fontaine (2000).

309
Pero las crticas a la JEC no se centran solamente en los cuestionamientos sobre la efectividad de sta poltica como la adecuada
para lograr mejoramientos en la calidad de la educacin, sino tambin ha sido fuertemente debatida la idea de que sta sea obligatoria para todas las escuelas del pas. En efecto, la normativa de la
JEC establece como obligatorio este sistema sin considerar el hecho
que muchas escuelas presentan problemas de rendimiento derivados de razones distintas a la extensin de la jornada.
Chile tiene una gran diversidad, existen diferencias enormes entre las regiones y comunas del pas. Cada una enfrenta realidades y,
por tanto, problemas diferentes, por lo que es necesario que exista
la flexibilidad suficiente que les permita adaptar sus recursos a esas
realidades. La situacin de la educacin tambin cae en esta categora. Si bien son muchas las localidades que presentan problemas
en la calidad de la educacin que estn recibiendo sus nios y jvenes, no todas requieren de la misma solucin.
Las causas de lo anterior son diversas: falta de recursos humanos,
falta de recursos financieros, infraestructura, nivel de compromiso de
la familia, desercin, entre muchos otros. De acuerdo a esto no parece razonable intentar establecer soluciones homogneas que deban
implementarse en todas las escuelas por igual. Debe respetarse la
pluralidad existente y disear soluciones adecuadas a cada realidad.
En este sentido se requiere otorgar flexibilidad y autonoma a las escuelas para que ellas asignen los recursos adicionales que se les estn
otorgando para atacar sus problemas especficos.
La JEC significa una enorme cantidad de recursos destinados a
infraestructura, subvencin, capacitacin, etc. Estos mismos recursos pudieran ser asignados a las distintas escuelas sin restringir su
uso a determinadas acciones, sino que entregndoles autonoma
para que ellas los destinen a solucionar sus principales problemas.
Esta alternativa debiera ir acompaada de los incentivos correctos,
es decir, aquellos que generarn las mejoras de calidad que aspiramos alcanzar, para lo cual se requiere establecer metas concretas
310
de logro y un plan con plazos especficos en que ellos debieran ir

cumplindose.
Pero el hecho de hacer obligatoria la poltica de jornada escolar completa no afecta solamente la eficiencia en la bsqueda de
los mejoramientos de calidad, sino que tiene adems importantes
efectos relativos a la libertad de enseanza. De la misma forma en
que la falta de flexibilidad en el currculum afecta las posibilidades
de eleccin de colegios por parte de los padres, la obligacin de los
colegios a ofrecer sus servicios nicamente bajo el rgimen de JEC
limita considerablemente la heterogeneidad necesaria para que los
padres seleccionen el establecimiento de su preferencia.
Han pasado 4 aos desde que se aprob la extensin de la jornada escolar. Si bien en marzo 2002 se cumple el plazo establecido
para que este sistema logre la cobertura total, an falta por integrar
a una gran proporcin de alumnos. Hasta ahora son 6.191 los establecimientos que se encuentran en rgimen de jornada completa o
que estn en proceso de implementarla, lo que representa alrededor de 68% de las escuelas subvencionadas del pas. Sin embargo,
no todas han ejecutado este sistema a raz de la Reforma. En 1997,
previo a la decisin de establecer esta medida en forma obligatoria
ya existan 3.384 escuelas que funcionaban con jornada completa,
por lo que slo 2.807 escuelas pueden asociar este cambio al avance
de la Reforma.
Cabe mencionar los antecedentes aportados por la evaluacin
realizada por la Universidad Catlica el ao 2001. sta no da cuenta de los mayores logros acadmicos que estos cambios pudieran
haber generado sobre los alumnos, debido en parte a que no ha
pasado un tiempo suficiente que posibilite esta medicin; y por lo
tanto, slo permite apreciar las percepciones de directores, profesores, padres, apoderados y estudiantes con respecto a la JEC.
Los logros notificados dicen relacin principalmente con los beneficios sociales generados por la mayor permanencia de los estudiantes en las escuelas, es decir, el que estn menos tiempo solos en
311
las casas o en la calle, que vean menos televisin, etc. Si bien estos
beneficios son importantes, no justifican la enorme inversin que la
JEC ha significado, ya que sa sera una forma bastante costosa de intentar proteger a los alumnos de riesgos que enfrenta el entorno13.
Es por esto que debemos insistir en que se establezcan metas concretas de mejoramiento acadmico, que las escuelas sean evaluadas en
base a estos avances, permitiendo as tambin una medicin de los
efectos que la Reforma va generando.
Actualmente se encuentra en el Congreso para su pronta tramitacin, el proyecto de ley que busca extender el plazo lmite para la
implementacin obligatoria de la JEC, que venca en marzo del ao
2002. El proyecto establece como nuevo plazo marzo del 2007; sin
embargo, no parece razonable fijar metas rgidas, ya que varios colegios tanto municipales como particulares subvencionados han
presentado problemas en la implementacin de la Jornada Escolar
Completa. Estos problemas estn relacionados con temas tan relevantes como uso del tiempo escolar, falta de terreno para la ampliacin de las escuelas y rigideces en el uso de los recursos adicionales
que se les estn asignando; al extremo que algunos colegios han
preferido no postular a los concursos de aporte de capital debido
a los altos costos que la JEC les impone, no convencindolos que
ellos se traducirn en mejoras efectivas en la enseanza. No ser
mejor esperar un tiempo suficiente y evaluar los logros en aquellas
escuelas que ya se encuentran en este sistema, para ver si es econmicamente conveniente el hacer esta decisin obligatoria?
13
La evaluacin de la UC informa que alrededor del 18% de los profesores indican que ste
es un nfasis prioritario de la JEC.
312
I V. CON C LU S I ONE S
El mayor gasto en educacin es generalmente presentado como
un logro. Sin embargo, si ste no se traduce en mejoras efectivas en la
calidad del servicio, esos recursos se habrn desperdiciado.
La reforma ha dejado fuera algunos aspectos claves para el mejoramiento de la calidad de la educacin, los que se hace necesario
incluir:
Definir metas concretas de logro que permitan evaluar peridicamente los avances, tanto a nivel de cada escuela como de
la Reforma en su conjunto.
Entregar a las escuelas las herramientas necesarias para lograr
una buena gestin. Ellas deben ser las responsables finales del
desempeo de sus alumnos, sin embargo no cuentan con la
autonoma ni flexibilidad necesarias para hacerlo de forma eficiente.
Disear mecanismos que incentiven a los actores del sistema
educativo a hacerlo bien. Que tanto los directores como los
profesores deban dar cuenta de sus acciones y sientan que
existen premios y sanciones que se deriven de ellas.
Creacin de un ente autnomo que entregue informacin
relativa a la calidad de la educacin en forma transparente y
oportuna.
En general, se propone fortalecer el sistema de subvenciones
de forma que ste pueda operar como fue idealmente definido, y as aprovechar todas las ventajas que puede generar.
313
ANEXO
Niveles de desempeo en SIMCE 4 bsico 199914
Lenguaje y Comunicacin: Comprensin Lectora

Nivel deficiente: aunque los alumnos de este nivel sepan leer, no
alcanzan a dominar en forma completa y estable las destrezas
de comprensin de lectura descritas para el nivel bsico.
Nivel bsico: encontrar informacin explcita en un texto y distinguir entre diferentes tipos de textos (por ejemplo, diferenciar
si lo que han ledo es un cuento, un poema, una noticia, un
instructivo o un aviso).
Nivel intermedio: si se les presentan distintos textos breves, seleccionar el que contiene la informacin que se les solicita, e identificar para qu se usan determinadas palabras en los textos (por
ejemplo, para describir una cualidad o indicar una accin).
Nivel alto: alcanzar una comprensin ms global de los textos
e inferir datos o intenciones que no estn explcitos en ellos.
Por ejemplo, identificar el propsito con que fueron escritos, o
bien, deducir las motivaciones o emociones de los personajes.
Educacin matemtica
Nivel deficiente: si bien los alumnos de este nivel pueden haber
desarrollado habilidades numricas y nociones de geometra y
ubicacin espacial, su desempeo es inestable y no alcanzan
un dominio completo de las destrezas bsicas descritas en el
nivel siguiente.
Nivel bsico: reconocer figuras geomtricas bsicas como cua
drado, tringulo o rectngulo, adems de leer y descomponer
Inserto del MINEDUC en prensa, Julio 2000.
14
314
nmeros de cuatro cifras. Tambin comparar longitudes y distancias en planos sencillos (por ejemplo, planos de calles).
Nivel intermedio: reconocer cuerpos geomtricos como cono,
pirmide, cilindro o cubo y resolver problemas cotidianos que
implican sumar y restar. Tambin calcular multiplicaciones y
divisiones con multiplicador y divisor de una cifra y usar una
regla graduada en centmetros para medir longitudes.
Nivel alto: resolver problemas que involucran multiplicacin o
divisin y calcular resultados parciales para llegar a una solucin global de los problemas planteados. Adems resolver problemas que requieren fraccionamiento de unidades (medios,
tercios y cuartos) y calcular intervalos de tiempo.
Comprensin del medio natural, social y cultural
Nivel deficiente: los nios de este nivel muestran un desempeo
inestable o incompleto en las habilidades y manejo de conocimientos requeridos para alcanzar el nivel bsico.
Nivel bsico: establecer relaciones sencillas de temporalidad, reconociendo cul es la primera etapa en una secuencia de eventos y leer mapas con simbologa concreta. Tambin establecer
relaciones de adaptacin de los seres vivos a su medio, vinculando la forma corporal y el medio ambiente en que viven.
Nivel intermedio: aplicar conceptos bsicos del subsector (por
ejemplo, la evaporacin) para interpretar fenmenos de la vida
cotidiana. Ordenar tres o ms elementos de una secuencia temporal y obtener conclusiones a partir de experimentos simples.
Nivel alto: utilizar conocimientos ms especficos que en niveles
anteriores para predecir consecuencias de fenmenos o para
formular por escrito explicaciones sencillas. Inferir el objetivo de
un experimento, explicar su resultado o seleccionar el diseo experimental ms apropiado para resolver una interrogante dada.
315
Beyer, H., Eyzaguirre, B. y Fontaine, L. La Reforma Educacional Chilena: Una

Apreciacin Crtica. Serie Documentos de Trabajo 306, Julio 2000. Centro de
Estudios Pblicos.
Garca Huidobro, J.E. (editor). La Reforma Educacional Chilena. Editorial Popular.
Heckman, J. Sample Specification Bias as a Specification Error. Econometrica. 1979.
Heckman, J. Instrumental Variables: A Study of Implicit Behavioral Assumptions Used in Making Program Evaluations. Journal of Human Resources XXXII.
1979.
Heckman, J., Ichimura, and Todd, P. Matching as an Econometric Evaluation
Estimator. Review of Economic Studies. 1997.
Ichimura, H. and Taber, C. Direct Estimation of Policy Impacts. Mimeo.
2000.
Los Desafos de la Educacin Chilena Frente al Siglo 21. Comit Tcnico Asesor
del Dilogo sobre la Modernizacin de la Educacin Chilena designado por
S.E. el Presidente de la Repblica. 1994.
Mincer, J. Schooling, Experience and Earnings. Columbia University Press,
1974.
Santander, M.A. TIMSS: Mitos y Realidades. Serie Informe Social 63, Libertad y Desarrollo.
316
8 Una Estructura que Presione
a las Escuelas a Hacerlo Bien
Loreto Fontaine y Brbara Eyzaguirre
Estudio publicado en el libro Qu hacer ahora? Propuestas para el desarrollo,

editado por el Centro de Estudios Pblicos.
Loreto Fontaine es Mster en educacin (M. S.) e investigadora del Centro
de Estudios Pblicos.
Brbara Eyzaguirre es sicloga educacional especializada en desarrollo
cognitivo, con experiencia en programas de mejoramiento de la calidad de
la educacin en sectores de escasos recursos. Investigadora del Centro de
Estudios Pblicos.
Las autoras agradecen los aportes de Harald Beyer, Carmen Le Foulon y
Teresita Tagle, como tambin los comentarios de Osvaldo Larraaga.
En el proyecto de desarrollo del pas, la educacin ocupa un lugar

central. En las ltimas dcadas se han realizado mltiples intervenciones al sistema, se han invertido grandes sumas y se ha realizado una
importante reforma curricular. Sin embargo, los rendimientos acadmicos no son los que esperamos. Cada vez hay mayor conciencia de que
uno de los factores esenciales para el mejoramiento de la calidad de la
educacin es el exigir cuentas a cada uno de los subsistemas implicados. Los establecimientos educacionales, los profesores y los alumnos
tienen que ser evaluados y tienen que responder por sus desempeos.
Los pases que logran buenos resultados tienen instituidos sistemas eficientes para exigir cuentas, aunque difieren entre ellos en el modo de
implementarlos1. Chile opt hace veinte aos por una estructura que
Los pases que obtienen buenos resultados en las pruebas internacionales de rendimiento
tienen instituidos diversos sistemas para presionar a los establecimientos y actores educativos a hacerlo bien. Algunos de estos sistemas son descentralizados, otros estn fuertemente controlados desde el nivel central y muchos de ellos tienen sistemas mixtos. La
tendencia es controlar por resultados dando amplios mrgenes de autonoma en la gestin educativa. Algunos ejemplos: Cuba, fuertemente centralizada, exige a los directores y
profesores que no se desempean bien volver a la universidad para actualizar sus conocimientos. En Singapur las escuelas exitosas cuentan con plena autonoma; en cambio, las
con rendimiento inferior son directamente intervenidas desde el nivel central. El estado de
Texas, que ha mejorado sus ndices notablemente, tiene un sistema mixto. La rendicin de
cuentas es monitoreada centralmente. Si el condado o la escuela no muestra un desempeo plenamente satisfactorio se les exige la elaboracin de un proyecto estratgico y si las
falencias son severas se exige el reemplazo de todo el equipo directivo. Los distritos que lo
hacen bien siguen con su autonoma acostumbrada.
319
lleva implcito un sistema de rendicin de cuentas que est en la avanzada de las tendencias mundiales de descentralizacin. La base de este
sistema es que la libre eleccin de los padres debidamente informados,
operar como mecanismo de presin. Sin embargo, desde un principio no se implement totalmente y luego fue intervenido con medidas
que distorsionaron an ms las bases que lo hacen eficiente.
Este captulo presenta las ventajas que tiene el modelo adoptado
por Chile, analiza las condiciones para hacerlo operable y los problemas que vulneran estas condiciones. Luego describe las medidas que
debieran abordarse para que funcione bien. El eje de estos cambios se
refiere, en primer lugar, a potenciar aquellos factores inherentes al sistema, que operan como mecanismos de presin para una mayor eficiencia. La propuesta tiene que entenderse como un conjunto sistmico
de medidas, en el sentido que cada una de ellas es indispensable para
que la educacin entre en un crculo virtuoso de cambios. Sin embargo, pueden destacarse, entre otras, la institucin de exmenes externos
para certificar el logro, por parte de los alumnos, de los conocimientos
correspondientes a las diversas etapas del proceso educativo. Se espera
que estos exmenes generen una presin de los padres a exigir mejores resultados. A la vez se proporciona a stos ms espacios y mecanismos para ejercer su papel de usuarios.
Se proponen tambin medidas administrativas tendientes a que
las escuelas funcionen con mayor autonoma y a la vez perciban los
costos de una mala gestin. Con estos propsitos se abordan modificaciones concretas a la gestin municipal, al Estatuto Docente y una
solucin de administracin delegada para las escuelas municipalizadas que lo hacen sostenidamente mal. Las posibilidades de remontar
los ndices de calidad de la educacin son escasas si no se abordan
estas medidas que presionan a las municipalidades, escuelas, profesores y alumnos a hacerlo mejor.
En segundo lugar, se plantea la necesidad de fortalecer el acervo
de recursos educativos del pas. No se han sistematizado las experiencias exitosas, tenemos pocos profesionales formados en las reas de
320
investigacin, evaluacin y curriculum; un cuerpo de profesores que

necesita mejorar su formacin y textos escolares con importantes deficiencias. Estos recursos son necesarios para que las escuelas cuenten
con las herramientas tcnicas necesarias para abordar sus tareas. La
propuesta entiende que stos se podran generar espontneamente,
como producto de la demanda, si las escuelas se sienten exigidas a
desempearse mejor. Sin embargo, planteamos la necesidad de acelerar el proceso estimulando el desarrollo de recursos humanos y didcticos. Por otra parte, en el sistema propuesto, en que el ensayo y
error es uno de los caminos centrales para llegar a soluciones eficientes, proponemos facilitar los medios para que las mejores prcticas se
difundan y traspasen.
1. D e scripci n d e l sist e m a act ua l

Nuestra educacin escolar se divide en dos etapas: un nivel bsico
obligatorio de ocho aos que atiende alumnos entre los seis y los trece
aos y un nivel medio de cuatro aos, no obligatorio2, que cubre a los
alumnos entre los catorce y los diecisiete aos, aproximadamente.
La matrcula total en 1999 fue de alrededor de 3.430.000 alumnos con 2.305.000 en el nivel bsico distribuidos en 9.297 escuelas y
alrededor de 804.000 en el nivel medio, distribuidos en 3.312 establecimientos3. Segn las estadsticas proporcionadas por el Ministerio
de Educacin la cobertura de la enseanza bsica es casi total, alcanzando un 96%, en tanto en la enseanza media sta sera de 83%.
Existe adems un nivel de educacin preescolar no obligatorio que
atiende a unos 400.000 nios de cero a seis aos. El ltimo curso de
Cuando se public la primera edicin de este libro, la enseanza media no era obligatoria,
pero ahora s lo es.

A estas cantidades hay que agregar la matrcula de la llamada Educacin Especial, que
atiende a 46.000 alumnos en diversas situaciones de discapacidad.
321
este nivel (kinder) se encuentra adscrito al sistema escolar y atiende

a aproximadamente 275.000 nios. Los otros cursos preescolares son
atendidos en varios sistemas de diferente origen administrativo y no
forman parte de este anlisis.
Administrativamente el sistema escolar se distribuye en tres categoras de dependencia o propiedad:
Educacin municipal, que atiende al 54,5 % de la matrcula.
Educacin particular subvencionada, que atiende al 35,1% de la
matrcula.
Educacin particular pagada, que atiende al 8,9% de la matrcula.
(El 1,5% restante corresponde a escuelas con administracin delegada).
El sistema municipal y particular subvencionado se financia bsicamente con un sistema de subsidio a la demanda, mediante un
bono que entrega el Estado a los sostenedores por alumno atendido y asistiendo a clases. Esta subvencin representa aproximadamente un 76% del gasto del Ministerio de Educacin en el sistema
escolar. En la actualidad el bono es aproximadamente de 24.000 pesos por alumno para la enseanza parvularia y bsica y entre 29.000
y 39.000 pesos por alumno en la enseanza media, segn sea la
modalidad cientfico-humanista o tcnico-profesional. El gasto actual en educacin, incluyendo educacin superior, corresponde a
un 7% del PIB, de lo cual, aproximadamente, un 3,9% corresponde
a gasto pblico central y un 3,1% al gasto privado. El gasto efectivo
del Ministerio de Educacin para el ao 1999 fue de 1.351 miles de
millones de pesos.
Si examinamos algunos indicadores de eficiencia, vemos que
slo un 46,5% de los alumnos logran completar la educacin bsica
en el nmero estipulado de ocho aos. El tiempo promedio de egreso para esta etapa es de 9,6 aos. En la enseanza media cientficohumanista, slo el 48,6% logra xito oportuno y el tiempo promedio
de egreso es de 5,1 aos. Estos ndices caen an ms si se desagrega
por dependencia, alcanzando la educacin municipal slo un 41% de
322
xito oportuno en ambas etapas4. En cuanto al ndice de xito total,

es decir, el nmero de alumnos de una cohorte que, ingresando a I
medio, logran terminar su enseanza, alcanz, para la cohorte que
termin en 1999 y considerando hasta tres repeticiones de curso, slo
al 70,6%. El ndice de xito total considerando los alumnos desde que
ingresaron a primero bsico, considerando hasta tres repeticiones en
cada ciclo, alcanz un 49% en 19995.
Los resultados de las evaluaciones internas de rendimiento (SIMCE) consistentemente han revelado que el sistema no cumple con los
objetivos de aprendizaje propuestos ni logra la esperada equidad en
materia de calidad que era uno de los objetivos primordiales de los
ltimos gobiernos. Se observan diferencias importantes de resultados entre el sector pagado y el sector subvencionado. Dentro de ste
tambin hay diferencias entre las escuelas municipales y las particulares subvencionadas a favor de estas ltimas.
Estos resultados se confirman con los de evaluaciones internacionales. El Laboratorio Latinoamericano de la Educacin, que evala rendimiento en 4 bsico, muestra que Chile no tiene un rendimiento destacado en la regin. Slo se ubica en el promedio y muy por debajo de
Cuba, que es el nico pas cuyo rendimiento alcanza el nivel de un pas
desarrollado. El estudio Nivel Lector para la Era de la Informacin realizado entre los pases pertenecientes a la OCDE (Organizacin de Cooperacin y Desarrollo Econmico) en el cual particip Chile, demuestra
que nuestra poblacin no alcanza los niveles mnimos de comprensin de lectura ni de manejo numrico necesarios para funcionar en
una sociedad moderna. Ms del 80% de los chilenos entre 15 y 65 aos
demostr carecer del nivel de lectura mnimo y en las pruebas que involucraban manejo de datos numricos los resultados era an ms po-

Servicio de Informacin del Ministerio de Educacin de Chile, 1998-1999. www.mineduc.cl

Todos los datos son calculados a partir de la informacin proporcionada por el Ministerio
de Educacin en su Compendio de informacin estadstica, 1999.
323
bres6. Esta realidad ha producido en el pas una importante reaccin y

un consenso sobre la urgencia de revisar nuestras polticas y concentrar
los esfuerzos en superar esta precariedad.
El anlisis y las medidas propuestas a continuacin se organizan
en dos secciones: la primera corresponde a los ajustes que deben
hacerse a la estructura del sistema y la segunda, al problema de los
recursos humanos y pedaggicos.
2 . Aj u st e s a l S ist e m a
Una educacin de calidad ofrece a las personas la posibilidad de
desarrollar sus potencialidades, adquirir el acervo cultural y valrico
de su sociedad y desarrollar las habilidades y destrezas para desenvolverse en el mundo de hoy. El sistema educacional chileno define un
marco curricular nacional que determina los objetivos mnimos y contenidos fundamentales para el pas y entrega a cada establecimiento
educacional la facultad para elaborar sus propios proyectos educativos. De este modo, el Estado facilita un nivel mnimo de educacin
que asegure la integracin de todos los individuos a la sociedad,
permitiendo a la vez a cada escuela la libertad para conceptualizar
y ofrecer lo que entiende por una educacin de calidad. El presente
estudio se ocupa de mejorar la capacidad del sistema para lograr que
todos los alumnos alcancen estos objetivos mnimos y contenidos
fundamentales.
La estructuracin de nuestro sistema educacional se basa en la
libre eleccin: la idea central es que se obtendrn servicios educacionales ms eficientes si los padres tienen la posibilidad de elegir libremente

Vase el anlisis hecho por Eyzaguirre, B., Le Foulon, C. y Hinzpeter, X., Los Chilenos no Entendemos lo que Leemos, a partir del estudio internacional Literacy in the information age:
Final report of the International Adult Literacy Survey. Organization for Cooperation and
Development and Statistics Canada, 2000. Centro de Estudios Pblicos, Puntos de Referencia N 230, Santiago, 2000.
324
los colegios y si stos compiten por los alumnos. En el caso particular

de Chile, el Estado subsidia la demanda para los sectores menos favorecidos, buscando asegurar a todos un acceso mnimo a la educacin.
Esta subvencin es transportada por el alumno hacia la escuela a la
que ste asiste, lo que permite allegar recursos a los establecimientos
en proporcin exacta a los alumnos atendidos y removerlos instantneamente si el alumno se retira. Este sistema posibilita el que los padres
escojan libremente la escuela de su preferencia, incluyendo las del sector particular subvencionado. Adems, facilita que aquellos que pueden y desean hacerlo, aporten recursos adicionales a la educacin de
sus hijos mediante el sistema de financiamiento compartido.
El modelo asume que los padres buscarn maximizar el nivel de
aprendizaje de sus hijos y para identificar las mejores alternativas, adquirirn un conocimiento certero de los costos y de los logros que podra tener su hijo en cada establecimiento. Si la escuela seleccionada
no cumple con sus expectativas, trasladarn a sus hijos a otro establecimiento que calce con sus demandas. En este marco, los colegios
competirn para proveer la mejor educacin posible y as atraer a ms
estudiantes. Los establecimientos que tienen xito podrn financiarse y
mantenerse en el tiempo porque tendrn un mayor nmero de alumnos, mientras que los que pierden alumnos tendrn que esforzarse por
mejorar para no incurrir en dficit. De este modo, el sistema tiene implcito los incentivos que orientan a las escuelas hacia el mejoramiento de
la calidad de la educacin.
En este modelo el Estado asume un rol subsidiario en el cual se
separa la provisin de recursos de la provisin de servicios. Tericamente, esto facilitara la descentralizacin, ya que pasa a ser resorte de
cada escuela el fijar las estrategias para lograr los fines que el Estado
y los padres le encomiendan. El papel del Estado consiste en definir
los objetivos mnimos, definir y administrar los sistemas de evaluacin
que informan a los usuarios del logro de los objetivos y, en ltima
instancia, estimular la existencia de recursos materiales, humanos y
didcticos para que las estrategias puedan ser implementadas.
325
Este modelo terico tiene entre sus ventajas las siguientes:

Da libertad a los padres para elegir la educacin que estimen
mejor para sus hijos.
La necesidad de adaptarse a las distintas necesidades y preferencias genera innovacin, diversidad de proyectos y soluciones
que permite a los padres ms opciones y una mejor satisfaccin
de sus necesidades.
La toma de decisiones se hace localmente, por lo tanto las soluciones se adecan mejor a los problemas.
La diversidad de propuestas permite, por la va de la experimentacin natural, la autoseleccin de las mejores respuestas. El pas
no se juega por un proyecto nico, sino que, por medio del ensayo y el error, se consolidan las experiencias ms exitosas.
La responsabilidad de exigir cuentas recae en los padres que
son los que estn ms cerca de la entrega del servicio y los ms
interesados en los resultados.
Los establecimientos que lo hacen mal experimentan consecuencias. El sistema tiene incentivos implcitos que presionan
hacerlo bien.
La autocomplacencia y la gestin burocrtica no tienen cabida,
porque la competencia entre establecimientos obliga a mejorar
o al menos a igualar lo que otros estn dispuestos a ofrecer.
El modelo entraa tambin riesgos e inconvenientes que es necesario reconocer para poder prevenir:
La competencia basada slo en un factor, por ejemplo, calidad
acadmica o logros deportivos, puede llevar a que los establecimientos, buscando mostrar a las familias buenos indicadores,
tiendan a discriminar, excluyendo a los alumnos menos aventajados en esos aspectos (competencia-S). Este factor puede llevar
a una mayor segmentacin del sistema.
La posibilidad de escoger aumenta las probabilidades de que los
326
padres se autosegmenten, agrupndose, al elegir el colegio de

sus nios, de acuerdo a diferentes caractersticas tales como etnia, religin, opciones valricas, clase, etc.7. Con esto se atena
el potencial que tiene la educacin de actuar como factor de integracin social. Este es un riesgo inherente a todo sistema que
permita la libre eleccin por parte de las familias.
La posibilidad, inherente al modelo de que las escuelas menos
eficientes desaparezcan por prdida de los alumnos, puede
significar, en la prctica, un perjuicio importante para aquellos
alumnos que demoren su decisin de retirarse. Estos percibirn los efectos de una escuela a media marcha, situacin que
puede prolongarse indefinidamente a menos que exista un
mecanismo que facilite un cierre o un cambio de administracin oportuno para las escuelas ineficientes.
Este sistema ha estado vigente, en trminos gruesos, desde 1980
hasta ahora. Sin embargo, desde su puesta en marcha se le introdujeron
modificaciones y limitaciones que impidieron al sistema operar dentro
de la lgica propia del modelo8. A partir del ao 1990, en que asume
el gobierno de la Concertacin, se opta por conservar la estructura
imperante, entendindola como un buen sistema para asignar recursos,
pero se intenta empujar el mejoramiento de la calidad de la educacin
con una intervencin dirigida desde el centro9.
Vase la situacin en Nueva Zelandia en Fiske E.B. and Ladd, H. F. (2000), When Schools
Compete, A Cautionary Tale, The Brookings Institution Press, Washington, 2000.

Las principales limitaciones se relacionaron con la falta de informacin a los usuarios (los
resultados del SIMCE slo se empiezan a publicar a partir de 1995) y con las barreras de
entrada a nuevas escuelas que operaron entre 1985 y 1988.

Vase Beyer, H., Eyzaguirre B. y Fontaine, L. La reforma educacional chilena: una apreciacin
crtica, Centro de Estudios Pblicos, Documento de Trabajo N 306, Santiago, Julio 2000. Vase tambin: Cox, C. y Gonzlez, P., De programas de mejoramiento a reforma en Cortzar, R. y
Vial, J. (Ed.), Construyendo Opciones: Propuestas Econmicas y Sociales para el Cambio de Siglo,
Dolmen, Santiago 1998; Cox, C., Market and state principles of reform in chilean education:
policies and results, en APEC Education Forum, Taipei: Bureau of International Cultural and
Educational Reforms, Taipei, 1999; Garca-Huidobro, J. E., La reforma educacional chilena
1990-1998: visin de conjunto, en Garca-Huidobro J. E. (Ed.), La Reforma Educacional Chilena,
Editorial Popular, Madrid, 1999.

327
Debido a estas modificaciones e intervenciones, estn conviviendo en nuestro sistema educacional distintas lgicas organizacionales
que entraban el sistema y dificultan que ste entre en un circulo virtuoso. Revisaremos entonces cules son las condiciones que se estn
vulnerando y las medidas que se debieran implementar para potenciar el sistema y para contrarrestar los riesgos descritos.
. Condiciones que hacen posible

el funcionamiento del sistema
Un sistema de subsidio a la demanda como el que se ha descrito,
implica que la comunidad y los padres valoran la educacin y perciben
que sta hace una diferencia en la calidad de vida y en las oportunidades laborales que se les abrirn a los alumnos. Se supone, por lo tanto,
el inters de los padres por optimizar sus decisiones al respecto. Esto
llevar a las escuelas a demostrar buenos resultados de aprendizaje y
a mantener las condiciones de disciplina y educacin valrica compartidas por la mayor parte de las potenciales familias atendidas, ya que
sus ingresos y finalmente su subsistencia, dependern del nmero de
alumnos que logren reclutar y mantener. En este esquema, los proyectos no exitosos no se mantendran en el tiempo y se elevara gradualmente el nivel de calidad y de eficiencia de todas las escuelas.
Pero para que el sistema opere cabalmente se requiere de la presencia conjunta de varias condiciones. Por diversas razones histricas,
no todas han estado presentes, lo que ha impedido que se manifieste
todo el potencial que tiene el sistema para incentivar la eficiencia de
las escuelas. A continuacin enumeramos estas condiciones, analizando cmo se cumplen ellas en el sistema educacional chileno para,
en la seccin siguiente, proponer medidas remediales.
Condicin 1
Informacin: los padres deben tener acceso a toda la informacin
acerca de los resultados de logro de las escuelas que han escogi328
do y su comparacin con otras escuelas. Tambin acerca de los

procedimientos y objetivos del plantel al que asisten sus hijos.
Condicin 2
Evaluacin: debe haber un sistema de evaluacin de los resultados confiable y permanente, que permita dar esta informacin.
Cmo se cumplen:
El elemento central de presin hacia una mejor calidad de la
educacin, en un sistema de subsidio a la demanda, es la accin
de los padres. Ellos son los que tienen que privilegiar ciertos establecimientos por sobre otros. En Chile hay evidencias de que
a los padres les importa la educacin10; sin embargo, la preocupacin no es todo lo activa que demanda un sistema de este
tipo. En parte, debido a que los apoderados no conocen bien el
sistema, y probablemente siguen esperando que el Estado les
asegure una enseanza de calidad de acuerdo a la antigua tradicin centralizada de educacin. En este sentido, el hecho de que
el bono por alumno sea entregado directamente al colegio y no
a los padres ha diluido la percepcin de que ellos son los responsables de sus opciones educacionales y que tienen derecho a
exigir calidad ya que estn aportando fondos al establecimiento
elegido.
Por otra parte, las evaluaciones, especialmente diseadas para
entregar informacin sobre calidad a los usuarios, no se han aprovechado debidamente. Los resultados del SIMCE se estn publicando
en Chile slo desde 1995. Aunque el Ministerio de Educacin entrega
10
La Encuesta de Opinin Pblica CEP (1997) revela que la mayora de los padres valora la
calidad de la instruccin acadmica como primer factor a la hora de escoger colegio para
sus hijos. Los factores considerados en 2 y 3er. lugar fueron el equipamiento del colegio y la
formacin tica y hbitos. Estos factores son marcadamente ms valorados que la cercana
al domicilio, la presencia de idiomas y deportes. La Encuesta Nacional a los actores del sistema educativo del CIDE de 2000 revela que un 67,6% de los padres valoran como objetivo final
de la educacin el que preparen al alumno para la universidad. Por su parte, Aedo, C. (1996)
observa que la mayor parte de los factores que los padres recomiendan tener presente a la
hora de escoger un establecimiento corresponden a factores de calidad: forma de entrega,
educacin personalizada, nmero de nios por curso, cursos extraprogramticos.
329
estos resultados a la prensa, no hay certeza de que stos sean conocidos efectivamente por los apoderados, especialmente en sectores
de bajo nivel socioeconmico. Esta informacin debiera entregarse
directamente a los padres en cada escuela, pero esta indicacin no
siempre se cumple y el Ministerio no ha presionado efectivamente
para que as se haga. La comprensin de los resultados tampoco ha
sido fcil para el pblico general, ya que el SIMCE ha estado en proceso de evolucin en los ltimos aos, utilizando diferentes instrumentos y diferentes formas de expresar los puntajes11.
Por otra parte, no se ha potenciado al mximo la presin que podran ejercer los padres porque en Chile tenemos un sistema de calificaciones escolares relativas, que enmascara los efectos de estar en escuelas ineficientes. La ausencia de pruebas nacionales que certifiquen
los conocimientos y habilidades adquiridos individualmente, permite
que los nios sean promovidos de curso e incluso obtengan buenas
notas aun cuando no han logrado los objetivos mnimos exigidos en
los programas de estudio. Es decir, un padre puede tener a su hijo en
un establecimiento con un SIMCE bajo, sin aprender lo que se espera
en ese curso y an as, obtener excelentes calificaciones. De este modo
el apoderado se desorienta y no percibe que su eleccin de establecimiento educacional ha sido inadecuada.
En Chile, los costos de escoger un establecimiento de baja calidad
son experimentados slo en el largo plazo. En la mayora de los pases
con buenos resultados en las pruebas internacionales12, los alumnos
tienen que aprobar exmenes externos para pasar de curso o para acceder desde temprana edad a distintas instancias educativas de prestigio. Esta realidad fuerza a estos padres a estar atentos a la calidad de
Un nuevo instrumento que parece corregir debilidades anteriores ha sido utilizado por primera vez en 1999 para 4 bsico. Las modificaciones eran indispensables dado que el instrumento anterior no slo no meda las habilidades que busca desarrollar el nuevo currculum,
sino su nivel de dificultad era ms bajo que el correspondiente a los cursos evaluados. Era
adems, por construccin, inadecuado para establecer comparaciones en el tiempo. Vase
Eyzaguirre y Fontaine, 1999. Qu mide realmente el SIMCE?, Estudios Pblicos, N 75, 1999.
12
Walberg H. J., Uncompetive American Schools: Causes and Cures en Ravitch, D. (Ed.) Brookings Papers on Education Policy: 1998. Brooking Institution Press, Washington, D.C., 1998.
11
330
la educacin que reciben sus hijos ao a ao, condicin que no est

operando con igual fuerza en nuestro pas.
Las evaluaciones internacionales, cuyos bajos resultados han tenido un fuerte impacto en la opinin pblica, no ofrecen resultados
desagregados por escuela, por lo cual tampoco han operado como
incentivo de superacin para las escuelas individuales. Sin embargo,
nos ayudan a tomar conciencia de nuestro dficit educacional y contribuyen a generar un debate ms activo en torno a la calidad de la
educacin. Pero a pesar de que en el ltimo tiempo se ha producido
mayor discusin del tema, el debate contina siendo muy espordico
y las autoridades educacionales no lo estimulan, porque estn en una
posicin ambigua. Ellos son juez y parte, evalan y son a la vez evaluados. Esta falta de independencia compromete sus apreciaciones y les
quita fuerza para informar derechamente a los padres sobre la calidad
del servicio que estn recibiendo de las escuelas.
Condicin 3
Competencia: debe haber posibilidades reales de que los alumnos puedan escoger otras escuelas en el caso de que el desempeo de un establecimiento sea insatisfactorio. La competencia
entre las escuelas debe darse en igualdad de condiciones.
Condicin 4
Contingencia de los recursos: los ingresos deben provenir mayoritariamente de la subvencin por alumnos para que la ganancia o prdida de un alumno no se diluya por el ingreso de otras
fuentes. Slo de esta forma la subvencin por alumno operar
efectivamente como incentivo. Debiera procurarse que si hay
otras fuentes de financiamiento disponibles, como programas
de ayuda focalizada, donaciones, etc., stas no distorsionen el
sistema de incentivos.
Condicin 5
Disposicin de los fondos: el riesgo de perder alumnos acta
como incentivo siempre y cuando las escuelas reciban direc331
tamente la subvencin por alumno atendido y no se desven

a un fondo comn. Adems tienen que tener autonoma para
manejarlos segn sus necesidades y para percibir las posibles
ganancias como beneficios para sus directores, profesores, sostenedores y establecimiento.
Cmo se cumplen:
Sin duda, el factor que genera mayor competencia es la existencia de padres dispuestos a trasladar a sus hijos a escuelas que les
den mayores garantas de buenos niveles de aprendizaje. Naturalmente, tambin es necesario que existan escuelas suficientes
entre las cuales los padres puedan escoger y tambin, la posibilidad que stas se creen si hay una demanda no satisfecha. Entre
los factores que inciden en la disponibilidad de escuelas est la
densidad poblacional y lo sustentable que pueda ser el instalar
y mantener una escuela. Existen muchos sectores, escasamente poblados, en que slo hay escuelas municipales13. No slo
no hay escuelas particulares en las cercanas, sino que adems
muchas de ellas se encuentran aisladas y ni siquiera tienen pares
municipales con quienes poder compararse. Tambin hay casos
en las grandes ciudades en que el rpido crecimiento urbano no
ha ido a la par con la creacin de escuelas14. En estas situaciones,
el factor competencia desaparece.
Aparentemente en las condiciones actuales, los incentivos para
la creacin de nuevos establecimientos son mnimos: el Estado no
est interesado por aumentar las escuelas municipalizadas, al menos
las de enseanza bsica, por estimar que ha logrado una buena cobertura. Por otra parte, para los particulares, las condiciones parecen
haberse tornado difciles. Hay alguna evidencia de que la gran mayo De las 270 comunas existentes en el pas, 90 carecen de escuelas particulares subvencionadas. Ver Mizala, Romaguera y Farren (1998), Eficiencia tcnica de los establecimientos educacionales en Chile. Documento de Trabajo 38, Centro de Economa Aplicada, DII, Universidad
de Chile, Santiago, 1998.
14
Gonzlez, P., Financiamiento, incentivos y reforma educacional en Garca-Huidobro J. E. (Ed.),
La Reforma Educacional Chilena, Editorial Popular, Madrid, 1999.
13
332
ra de los establecimientos particulares subvencionados pequeos o

medianos no son capaces de cubrir sus costos totales. Se mantienen
en el sistema gracias a que no consideran el costo de oportunidad del
capital y a que el excedente sobre los costos variables es an positivo.
Los nicos establecimientos que seran capaces de sustentarse son
aquellos que captan recursos econmicos de los padres de familia
a travs del financiamiento compartido15. En este sentido, tambin
son importantes las restricciones para la construccin de establecimientos, la falta de confianza en las condiciones que imperarn en el
futuro y las falta de simpatas por el sector en el discurso del Colegio
de Profesores y algunos dirigentes del gobierno.
Las escuelas particulares subvencionadas siempre estn enfrentando competencia, ya sea entre ellas o de las escuelas municipales.
Estas escuelas logran, en general, mejores resultados acadmicos que
las municipalizadas16, y aparecen como ms eficaces: muestran mejores ndices de xito oportuno, menor desercin y una relacin ms
alta de alumnos por profesor y de alumnos por establecimiento17. Los
padres aparentemente perciben ventajas en este tipo de escuelas: la
matrcula particular subvencionada ha subido regularmente, a expensas de la educacin municipal, llegando a duplicarse prcticamente en
Ver Quiroz, J., Chumacero, R., El Costo de la Educacin Particular Subvencionada en Chile.
Serie Documentos de Trabajo N 267, Centro de Estudios Pblicos. Santiago, 1997
16
La diferencias de puntaje entre establecimientos particulares subvencionados y municipalizados ha sido ampliamente debatido. La mayora de los estudios no son concluyentes por cuanto no controlan bien el nivel socioeconmico y el nivel educacional de la
madre que, se sabe, son factores directamente asociados al rendimiento. Las diferencias
de rendimiento son tambin atribuidas a factores de autoseleccin. Sin embargo hay
evidencia creciente de que estas diferencias son significativas aun cuando se controla
por el nivel socioeconmico de los alumnos. Para mayor informacin vase al respecto,
Mizala, A. Romaguera, P., Determinacin de factores explicativos de los resultados escolares
en educacin media en Chile. Documento de Trabajo 85, Centro de Economa Aplicada,
DII, Universidad de Chile, Santiago, 2000; Aedo C. y Sapelli, C., El sistema de vouchers en la
educacin: Una revisin de la teora y la evidencia emprica para Chile, Centro de Estudios
Pblicos, Serie Documentos de Trabajo, N 307, agosto 2000; Contreras. D., Evaluating a
Voucher System in Chile. Individual, Family and School Characteristics, Facultad de Ciencias
Econmicas y Administrativas, Universidad de Chile. Documento de Trabajo N 175, marzo 2001.
17
Vase Beyer, H. (2000), Las reformas de la educacin en Chile en Larran F. y Vergara, R., La
transformacin econmica de Chile, Centro de Estudios Pblicos, Santiago, 2000.
15
333
menos de veinte aos y cubriendo en la actualidad al 35% de los alumnos. Sin embargo, llama la atencin que los resultados no son todo lo
buenos que podran ser si hubiera una competencia realmente fuerte.
Este fenmeno se explicara, en parte, por el hecho de que las escuelas
municipalizadas no son una contraparte que generen, en las escuelas
particulares subvencionadas, la necesidad de mejorar demasiado. Basta con que se esfuercen muy poco ms, para obtener un rendimiento
levemente superior que las diferencie de las municipalizadas y as conquistar a los alumnos que necesitan para llenar sus vacantes.
La desinformacin de los padres, y el no percibirse como usuarios
que pueden escoger y exigir, puede ser otro factor que ayuda a explicar este fenmeno. Si bien la valoracin de la calidad por parte de los
padres se manifiesta al escoger una escuela en el momento de iniciar
la educacin de sus hijos, no parecen tan conscientes de sus posibilidades de presionar por un buen servicio y menos, de cambiarse a
otra escuela si sus expectativas no se ven satisfechas. Influye tambin
en la pasividad de los padres la idea de que no es conveniente el traslado de los alumnos de un establecimiento educacional a otro por el
costo emocional que esto les podra producir18.
Las escuelas municipalizadas tienen pocos incentivos para esforzarse ms, ya que se han vulnerado algunas de las condiciones esenciales
para que un sistema de subsidio a la demanda funcione como tal. Normalmente, no se ha respetado el principio de traspasar a cada escuela
los beneficios de realizar una buena gestin educacional o, si se quiere,
los costos de una mala gestin. Para muchas escuelas municipalizadas
la subvencin no es su nica fuente de ingresos, ya que perciben fondos adicionales de la municipalidad. El aporte municipal promedio por
Esta nocin no tiene una comprobacin emprica que se conozca. Por otro lado existen
evidencias de que el cambio de colegio es una prctica frecuente en pases como Alemania, donde a partir de 4 ao bsico se los ubica en distintos establecimientos segn los distintos tipos de educacin que se ofrecen. En Estados Unidos la prctica comn es mezclar
varias veces los cursos, a lo largo de la educacin escolar. Se concibe como una ventaja el
que los nios cambien constantemente de grupos ya que desarrollara flexibilidad y apertura. Por otra parte, este argumento de trauma psicolgico no toma en cuenta el dao a
largo plazo que se le genera al nio con el hecho de mantenerlo en un establecimiento de
mala calidad.
18
334
alumno, unido al aporte directo que realiza el Ministerio de Educacin

a la educacin municipal por la va de programas especiales, representa
un aumento promedio de 24% de la subvencin anual por alumno19.
Por lo general, estos aportes no se relacionan con el nmero de alumnos atendidos ni con los resultados de aprendizaje, por lo tanto no operan como incentivos para funcionar mejor.
Adems, los fondos de la subvencin son administrados centralmente desde la municipalidad. Se pierde as el control de los insumos
por parte de la directiva de la escuela. Aunque las municipalidades
perciben los incentivos asociados a una mayor cantidad de alumnos,
estos incentivos no son traspasados a las escuelas. Como se manejan
con un fondo comn, aqullas que ofrecen un mejor servicio y, por lo
tanto, son ms atrayentes para los padres, subsidian a otras de la misma
municipalidad que lo hacen peor. En lugar de percibir beneficios, estas
escuelas ms eficientes slo perciben una carga adicional de trabajo y
de responsabilidades. Las menos eficientes, en tanto, no perciben los
costos de perder alumnos, por lo tanto no se esfuerzan por lograr buenos resultados20. En este esquema no existen incentivos para esforzarse en lograr mejores aprendizajes ni tampoco para ser ms eficientes:
los directivos perciben que disminuir el nmero de los alumnos puede
ser incluso conveniente, sin necesariamente disminuir el de los profesores21.
El aporte municipal, sin embargo, se caracteriza por grandes diferencias entre unas municipalidades y otras (vase Larraaga O., Descentralizacin de la educacin en Chile: una
evaluacin econmica. Estudios Pblicos, N 60, Santiago 1995). Carecemos de informacin
sobre si esta mayor inversin se traduce realmente en beneficios para las escuelas o se
destina a la burocracia municipal.
20
Estas escuelas municipalizadas que pierden alumnos, pueden recibir amonestaciones del
departamento de administracin municipal, pero saben que no estn en una situacin de
vida o muerte como lo estara una particular subvencionada en esa situacin. Es ms, el
director de la escuela y sus profesores saben que no pueden ser despedidos porque estn
protegidos por el Estatuto Docente.
21
Por lo general, las escuelas particulares subvencionadas, tanto las con financiamiento compartido como las que no lo tienen, no reciben otros fondos que no dependan directamente del aporte de cada alumno, ya sea por concepto de subvencin o de pago compartido.
Y aun en los casos en que los sostenedores las administran en un sistema de fondo comn,
el costo de perder alumnos es para el sostenedor tan evidente que ste presionar a la
escuela a mejorar sus servicios.
19
335
Condicin 6
Identificacin del responsable: las consecuencias de las buenas
o malas prcticas deben recaer sobre los responsables de la
gestin. El sistema educacional es un sistema complejo, con
numerosos actores y se requiere que las responsabilidades
sean claramente establecidas.
Condicin 7
Autonoma pedaggica y administrativa: los responsables de
la gestin educacional tienen que tener autonoma para tomar
las decisiones educacionales y administrativas ms acertadas
que los lleven a obtener los logros de aprendizaje esperados,
a mantener sus alumnos y a minimizar costos. Slo si las escuelas tienen autonoma, los encargados de la gestin tendrn
responsabilidad sobre los resultados y as la comunidad podr
exigirles cuentas legtimamente.
Cmo se cumplen
Para el funcionamiento eficiente de cualquier sistema, tiene
que estar claro quin es responsable de la gestin. El sistema
educacional no escapa de esto; debe haber un responsable
claramente identificado que experimente los beneficios y los
costos de su accin. En el caso de las escuelas particulares subvencionadas este papel est claramente definido. Si la escuela
pierde alumnos es el sostenedor quin responde con su patrimonio y, posiblemente, el director de la escuela responde
con su puesto. Claro est que no es necesario perder alumnos
para que el incentivo funcione. Basta con que exista la amenaza para que el sostenedor adopte una actitud vigilante y cuide
su proyecto, manteniendo o mejorando la calidad de la educacin que ofrece.
En el sistema municipal la cadena de incentivos no es as de directa. Nadie hasta ahora ha puesto en tela de juicio la gestin de un
alcalde por bajos resultados en el SIMCE ni por una escuela en dficit.
336
La falta de publicidad de los resultados y la ausencia de difusin de

los balances de las escuelas ha contribuido a este factor. Tampoco el
director del Departamento de Administracin de Educacin Municipal (DAEM) pone en riesgo su trabajo por una mala gestin. Tiene
como excusa su restringido campo de accin: no puede despedir a
los directores de los establecimientos ni a los profesores y tiene poco
espacio para contratar a los profesores ms idneos. Por lo tanto, las
cuentas que se le pueden pedir son pocas. Es ms, el marco legal en
el cual fueron creadas las escuelas municipalizadas le encarga al municipio slo la funcin administrativa, correspondindole al Ministerio
de Educacin la facultad de velar por la calidad de la educacin en los
establecimientos.
En el nivel de la escuela, no existe una instancia que revise la
labor del director o pida cuentas de su gestin pedaggica; tampoco
podra haberla, en primer lugar, porque por estatuto, ste es inamovible y, en segundo lugar, porque no se le puede exigir cuentas dado
que las decisiones ms relevantes no dependen de l: no ha escogido
l mismo su equipo ni tiene verdadero mando sobre aqul, ni tampoco capacidad de decisin sobre el presupuesto22.
Los profesores no sienten tampoco sus puestos en riesgo, porque estn protegidos por el Estatuto Docente y adems no hay
cmo evaluar su trabajo23. Si bien el director podra tener certeza de
un desempeo insuficiente, le es difcil despedir: el procedimiento
legal contempla una accin en primer lugar de la municipalidad,
que debe nombrar una comisin para tal efecto y en segunda instancia, de otros profesionales de la misma escuela, quienes deben
participar en el sumario. Slo los profesores de menor antigedad
La administracin centralizada de las escuelas municipales y las regulaciones del Estatuto
Docente dejan poco espacio para la iniciativa del director en temas referentes a personal y
manejo de fondos (vase Larraaga, 1995).
23
Cuando se public la primera edicin de este libro an no se aprobaba la evaluacin docente que est en marcha actualmente. De todas maneras, sta no es una evaluacin de
desempeo, en cuanto lo que mide son los procesos y no los resultados; y sus consecuencias son bajas, lentas y bastante costosas de implementar.
22
337
pueden ver afectado su puesto de trabajo por una baja en la matrcula. Actualmente stos tampoco debieran estar tan apremiados,
porque la cesanta en el sector docente es slo de un 1%. Por lo tanto, en el sistema municipal, pocos se ven afectados laboralmente si
la calidad no es buena y los alumnos disminuyen.
En esta cadena de responsabilidades a menudo se deja de lado
a los alumnos. Cuando se analiza la estructura del sistema, muchas
veces los alumnos son concebidos como sujetos pasivos. Su rendimiento pareciera depender de las buenas metodologas, del uso de
tal o cual texto, de un trato motivante y comprensivo, etc. Sin embargo, los alumnos tienen voluntad propia y como tales tienen poder de
decisin. Pueden escoger entre esforzarse ms o no hacerlo, entre
ser disciplinados o estar contra las normas de convivencia. En este
sentido, los alumnos tienen una cuota importante de responsabilidad sobre su rendimiento y comportamiento. En nuestro sistema, no
estn claros para el alumno los costos de ser negligente frente a los
estudios o infringir la disciplina. Pueden ser promovidos de curso aun
cuando han estudiado poco y sin haber aprendido los objetivos mnimos estipulados. Hay una fuerte presin de las autoridades contra
la repitencia de curso y una cierta tendencia de la opinin pblica
contra la exigencia de estndares acadmicos altos. Los costos en trminos salariales vienen a evidenciarse aos ms tarde. En relacin con
los costos de no responder ante las normas de conducta que cada establecimiento exige, las seales se han debilitado en el ltimo tiempo,
ya que en numerosas oportunidades las autoridades han cuestionado la medida disciplinaria de la expulsin de alumnos por faltas graves, con el argumento que se trata de medidas discriminatorias y que
se oponen al derecho a la educacin. Si las escuelas no cuentan con
el respaldo de las autoridades en materia disciplinaria, se da la seal
que el alumno y los padres podrn rebelarse abiertamente contra las
normas de la comunidad escolar sin costo alguno para ellos.
En relacin a la autonoma pedaggica y administrativa: los responsables de la gestin educacional necesitan tener autonoma para
338
tomar las decisiones educacionales y administrativas ms acertadas,

que les lleven a obtener los logros de aprendizaje esperados, a mantener sus alumnos y a minimizar costos. Slo si las escuelas tienen
autonoma, los encargados de la gestin tendrn responsabilidad
sobre los resultados y as la comunidad podr exigirles cuentas legtimamente. A su vez, la autonoma tambin es importante para liberar
la capacidad creativa inherente al sistema. En este momento estn
conviviendo dos tipos de sistemas para asegurar calidad: la idea de
control por resultados implcita en el sistema de subsidio a la demanda por alumno y la idea de dirigir y regular centralmente los procesos
educacionales. Esta ltima le quita autonoma a los establecimientos
e invalida el exigirles cuentas porque el resultado obtenido es la consecuencia lgica de los procesos diseados por el Estado. Aunque la
ley permite diversidad de proyectos educativos, libertad de programas y uso de distintas metodologas de enseanza, el discurso de la
reforma del Ministerio de Educacin ha tendido a imponer sus propias visiones pedaggicas en aspectos metodolgicos, horarios, criterios de promocin, textos escolares, etc. En este sentido, el carcter
impositivo y excesivamente regulado con que se plantean muchos
de los programas focalizados provenientes del nivel central, y el rol
autoritario que muchas veces juegan los supervisores, en el marco
de la dependencia econmica de las escuelas, han sido factores que
inciden en una actitud dependiente de parte de las escuelas.
En lo administrativo, las rigideces laborales impuestas por el
Estatuto Docente, constituyen en muchos sentidos un freno a las
iniciativas que podran tomar los directores encaminadas a lograr
mejores rendimientos. Adems, la tradicin de educacin estatal y
centralizada de nuestro pas y la definicin difusa de la autoridad, repartida entre ministerio, municipio y directores, hacen difcil el que
los directores se sientan verdaderamente autnomos y responsables de su gestin.
339
Estatuto Docente
Dado que el Estatuto Docente se ha constituido en una piedra de
tope para la autonoma y el buen funcionamiento de las escuelas, nos
detendremos en l para analizarlo en detalle. Esta traba ya haba sido
advertida en 1994 en el informe Brnner24. Los inquietantes resultados del SIMCE y de las evaluaciones internacionales hacen necesario
reflexionar sobre los efectos que ha tenido esta estructura legal sobre
el sistema y buscar mecanismos que contraren dichos efectos.
Tal como est, el Estatuto quita eficiencia al sistema, por varias razones. La primera es que estipula condiciones demasiado rgidas y no
basadas en mrito para diferenciar los salarios del sistema municipal:
las nicas asignaciones por sobre la remuneracin bsica mnima nacional que considera el Estatuto corresponden a experiencia, perfeccionamiento, desempeo en condiciones difciles y responsabilidad
directiva y es la costumbre que todas ellas sean determinadas en negociacin nacional con el Gobierno. En la prctica esto significa impedir
que un municipio o una escuela ofrezca un mejor sueldo para retener
a un profesor eficiente o para llenar una posicin particularmente difcil
o desafiante. Al tener una escala nica y basar los incrementos bsicamente en antigedad, se configura un sistema bastante inflexible y de
escasa capacidad de motivar a los profesores a hacerlo bien, a tomar
mayores responsabilidades o a emprender tareas ms demandantes. Si
bien la ley otorga al empleador facultades para establecer asignaciones
especiales de incentivo profesional, en la prctica esto no se ha llevado
a cabo en la mayora de los municipios por la resistencia que ha puesto
el Colegio de Profesores a someterse a un sistema de calificacin.
La segunda razn se refiere a las condiciones complicadas y limitantes para la incorporacin de profesionales a la dotacin municipal:
la ley define quines son profesionales de la educacin, establece los
requisitos para quienes pueden postular, y determina quines no pueden ejercer labores docentes. Tambin establece el plazo mximo de
24
Comit Tcnico Asesor sobre la Modernizacin de la Educacin Chilena: Los Desafos de la

Educacin Chilena Frente al Siglo 21 (Informe Brnner), 1994.
340
antelacin con que debe quedar estipulado el nmero de docentes en

cada municipalidad (el 15 de noviembre del ao anterior), y ordena que
se incorporen previo concurso pblico, convocado dos veces al ao. La
comisin calificadora del concurso, luego de analizar los antecedentes,
debe emitir un informe sobre el cual decide el alcalde. Todo este procedimiento resta agilidad a la contratacin, diluye las responsabilidades
y aleja la decisin del director, quien finalmente es el que debe ejercer
el mando y, eventualmente, debiera responder por los resultados de su
establecimiento.
La tercera razn se refiere a las condiciones de terminacin de contrato, que exigen causales y procedimientos difciles de aplicar en los
casos de mal desempeo para los profesores municipales (las causales
referidas al desempeo de un profesor son falta de probidad, conducta inmoral e incumplimiento grave de las obligaciones que impone su
funcin y se requiere comprobarlas fehacientemente mediante un sumario ordenado por el Jefe de Administracin de Educacin de la municipalidad respectiva, en el cual participan un fiscal y un actuario elegidos entre los profesionales de la escuela, quienes deben efectuar una
investigacin y formular los cargos)25 y limitan la capacidad de los municipios de establecer contratos sujetos a plazo (slo un 20% de las horas
totales de la dotacin pueden ser contratos a plazo fijo) y de reducir la
planta de un colegio por disminucin de matrcula (debe seguirse un
engorroso procedimiento que consulta un escalafn y obliga a reubicar
a los profesores titulares en otros establecimientos de la comuna).
Este conjunto de condiciones impuestas por el Estatuto Docente
no slo pone obstculos para una gestin gil de parte de la directiva
del colegio, sino que impide al sistema dar a uno de sus principales
agentes las seales adecuadas de presin hacia un buen desempeo.
El Estatuto adems ha operado en sentido contrario a la buscada equidad, ya que permite que los profesores que han sido rechazados por el
sistema particular (que puede utilizar la figura de contratos a plazo fijo o
25
Vase Estatuto Docente, D.F.L. N 2, Texto refundido, coordinado y sistematizado de la Ley

19.070, publicado en el D. O. 22-1-97, Ediciones Publiley, 1997.
341
la de necesidad de la empresa) derivan hacia el sistema municipal donde permanecen definitivamente. De esta manera se produce el efecto
indeseado de que los alumnos de ms bajo nivel socioeconmico obtengan los profesores de peor calidad. La rigidez administrativa dificulta, adems, el acceso de personas flexibles, creativas y autnomas a la
profesin.
. Medidas
Las medidas que discutimos a continuacin buscan restablecer
las condiciones ms adecuadas para que el sistema de subsidio a la
demanda opere verdaderamente como incentivo para mejorar la calidad del servicio entregado por las escuelas.
a. Medidas orientadas a potenciar el papel los padres, en
cuanto a su capacidad de presin y eleccin, mejorando los sistemas de informacin y la existencia de evaluaciones vlidas:
a.1 Redefinir el rol del Ministerio26: Le correspondera al Estado las tareas de fijar objetivos, evaluar resultados, proveer informacin a
la comunidad y los padres, catalizar investigacin y proveer recursos. La tarea de gestionar las escuelas administrativa y pedaggicamente debe quedar en el nivel local. Esta medida da la
necesaria independencia al Ministerio de Educacin para informar a los padres de la calidad de las escuelas sin consideracin
de la dependencia administrativa (subvencionadas municipalizadas, subvencionadas particulares o particulares). Comunica,
adems, que el Estado no es el que garantiza la calidad de la
educacin y les traspasa la responsabilidad a los padres de buscar una buena alternativa educacional para sus hijos.
26
En los gobiernos de la Concertacin por la Democracia el Ministerio ha asumido el rol

de perfeccionar profesores, promotor de metodologas educativas, ejecutor de programas
remediales focalizados, elaborador de textos, etc.
342
a.2 El Estado debe definir y comunicar cules son las aspiraciones nacionales en cuanto a rendimiento. La discusin pblica y frecuente
de estas metas focalizarn la accin de las municipalidades y establecimientos y ayudar a los padres a precisar sus exigencias
frente a las escuelas. Las metas tienen que formularse en trminos concretos que orienten al pas, por ejemplo, las posiciones
que queremos lograr en pruebas internacionales y porcentajes
de logro en aprendizajes determinados en las pruebas internas.
Los estndares debieran ser altos y deben estar de acuerdo al
nivel de desarrollo que aspiramos. Sabemos que las expectativas altas inciden positivamente en el desempeo. El Estado tiene que ejercer un rol de liderazgo en este sentido. No puede
renunciar a una visin ambiciosa por el costo poltico que puede
implicar no cumplirla27.
a.3 Invertir en evaluacin. En las ltimas dcadas se han ampliado las
funciones de las evaluaciones y se les ha asignado un rol central
en el mejoramiento de la calidad de la educacin. Chile no se ha
puesto al da en el uso de esta herramienta. Necesitamos ampliar la gama y mejorar la calidad de nuestras evaluaciones para
contar con mejores indicadores. Estos nos permitiran fijar mejor
nuestras metas y evaluar avances o retrocesos, entregar informacin a los padres, detectar las mejores prcticas y difundirlas, informar acerca de las reas deficitarias para generar investigacin
y acciones focalizadas, y entregar informacin a empleadores
acerca de las competencias adquiridas por los alumnos. En este
sentido se necesita:
27
Cuando Estados Unidos percibi su prdida de posiciones en el ranking educacional, quedando bajo el promedio de los pases desarrollados, se propuso recuperar los primeros
lugares. Defini en 1994 los Objetivos de Educacin para el Ao 2000, entre los que se
encuentran: los niveles de graduacin de enseanza secundaria se elevarn al 90% de la
poblacin; los alumnos de 4, 8 y 12 terminarn sus cursos habiendo demostrado competencia en los ramos especficos; los alumnos de EE.UU. sern los primeros del mundo en
las pruebas de rendimiento en ciencias y matemticas. Hanusheck, E.A., Outcome. Cost, and
Incentives in Schools. Chapter 3, Pp.46. en Improving Americas Schools: The Role of Incentives,
editado por E.A. Hanushek. National Academy Press, Washington, DC, 1996.
343
Instaurar un sistema de pruebas centralizadas que certifiquen que los alumnos han adquirido las habilidades y
conocimientos requeridos al finalizar cada ciclo del proceso educativo28. Estas pruebas deben ser referidas a criterio29. La certificacin alerta a los padres sobre el nivel
de educacin que estn alcanzando sus hijos de manera
ms objetiva que las notas escolares y antes que sea demasiado tarde para remediarlo. No tendran que esperar
los resultados de la Prueba de Aptitud Acadmica (PAA)
o a que el joven reciba un bajo salario para darse cuenta
que equivocaron sus decisiones educacionales. Al estar
ms alertas, los padres presionarn a las escuelas para
que le ofrezcan una mejor educacin desde los primeros
aos.
Al mismo tiempo, con este sistema, los profesores y alumnos tendran una idea concreta de las metas que tienen
que alcanzar. Otra ventaja del sistema es que los padres y
alumnos no pueden presionar a los profesores a bajar los
estndares. El profesor se transforma en alguien que ayuda
a salvar estas vallas y se acaba con el rol antagnico de ser
el que pone las exigencias. Se premia adems el esfuerzo
personal: slo los alumnos que se esfuerzan, logran obtener
estos certificados. Se acaba as con la obtencin de grados
slo por asistencia. A partir de 4 bsico, los alumnos tienen
la opcin de volver a rendir estas pruebas en aos posteriores al que les corresponde, cuando estimen que estn pre-
Este tipo de pruebas es una prctica comn en los pases europeos y asiticos. En Estados Unidos, 38 de los 54 estados tienen este clase de evaluacin. Vese, Robitaille,
D.F. (Ed.), National Contexts for Mathematics and Science Education: An Enciclopedia of the
Education Systems Participating in TIMSS. IEA, TIMSS, Pacific Educational Press, 1997.
29
Los criterios se refieren a la definicin concreta de los objetivos de logro. Por ejemplo, el
programa francs exige para el final del nivel primario (5 bsico) ser capaz de redactar un
resumen a partir de un texto ledo. En este sentido, una prueba referida a criterio debiera
corroborar que el nio ha logrado esta competencia.
28
344
parados30. Para que no se ejerza una presin desmedida

que obligue a bajar los estndares de las pruebas, se puede
distinguir niveles, de modo que se destaque a los alumnos
que cumplen con los mnimos de los que hacen mayores
esfuerzos. Las escuelas tendran que informar a los padres
cuntos alumnos las aprueban y en qu niveles. Estos resultados reemplazaran al SIMCE.
Realizar pruebas de seguimiento de la calidad de la educacin a cargo del Estado, Universidades o Centros de Estudios. Deben formularse pruebas especiales para obtener
indicadores de avance. stas deben ser de carcter muestral
y deben guardarse los temes cuidadosamente a travs del
tiempo. No deben fundirse con las pruebas tipo SIMCE que
estn diseadas para rendir cuentas y cuyas caractersticas
las invalidan como pruebas de seguimiento: en ellas, los niveles de dificultad deben ser fijados de acuerdo a lo que saben los nios y deben ser transparentes para que cumplan
la funcin de informar acerca de las reas logradas y las que
estn en dficit.
La poltica de contratar evaluaciones internacionales debe
mantenerse en forma sistemtica. Estos indicadores son
los que nos permitirn mantener nuestros estndares altos independientemente de los intereses polticos y harn
que nuestra educacin se ajuste a niveles competitivos.
El Estado debiera crear un banco de pruebas que los establecimientos pudieran utilizar para autoevaluarse voluntariamente y as monitorear sus procesos, tanto para el rea
Las pruebas podran rendirse cada dos aos. En segundo bsico, el no aprobarlas debiera
implicar repetir el curso, porque las destrezas adquiridas en los primeros aos son fundacionales e indispensables para poder manejarse en los ciclos siguientes. En los cursos siguientes,
los alumnos que no rinden bien pueden ser promovidos aunque no reciban certificacin.
De este modo, no se producir un alto nmero de repitencias que haran inviable el sistema.
Las pruebas las podran repetir en aos sucesivos cuando estimen que estn preparados. El
servicio puede ser gratuito hasta el tercer intento, luego deben pagar por la examinacin.
30
345
de gestin como en el rea acadmica. Idealmente debiera recopilar los resultados de estas autoevaluaciones para
llegar a estandarizar las pruebas de modo que los colegios
pudieran tener parmetros de comparacin. Estas pruebas
seran de carcter complementario a las pruebas nacionales, ya que se dedicaran a monitorear el aprendizaje a nivel
ms micro.
a.4 Informar amplia y obligatoriamente a los padres sobre la calidad
de la educacin de las escuelas. Esta informacin debiera entregarse bianualmente, a cada apoderado, en un catastro de
establecimientos regionales. La informacin debiera incluir
nmero de alumnos que pasan las pruebas de certificacin o
puntajes del SIMCE de cada escuela. Incluir adems otros parmetros como nmero de nios que aprueban pruebas de
certificacin, puntajes obtenidos por los alumnos en Prueba de
Aptitud Acadmica, nmero de expulsados, calidad y estado
de las instalaciones, equipamiento didctico, proyectos extracurriculares, premios en campeonatos y otros. La informacin
debiera ser fcilmente comprensible y comparable.
a.5 Entrega del subsidio educacional directamente a los padres. Esta
medida puede significar un cierto aumento de los costos administrativos, pero conviene contemplarla, ya que busca potenciar la conciencia de que el padre elige y aporta a la escuela
que selecciona. El problema logstico se soluciona con un talonario personalizado por nio que tiene 12 bonos correspondientes al valor de cada mes.

346
El padre entrega el talonario completo a principios de ao y se

le devuelve el remanente de bonos en caso que el nio se traslade de establecimiento. Para no perder el control por da asistido se hacen los ajustes por asistencia trimestralmente como
se ha hecho hasta ahora.
b. Medidas orientadas a compensar las desigualdades de

entrada de los alumnos, evitar discriminaciones y segmentaciones
y legitimar la comparacin entre escuelas.
b.1 Bono diferenciado segn nivel socioeconmico. Se argumenta
que educar a nios que crecen en familias con menor nivel
educacional y bajos recursos econmicos es ms difcil. La
escuela debe compensar las carencias de repertorio cultural,
para lo cual puede requerir ms recursos (tiempo, profesores,
materiales, etc.). La entrega de una subvencin mayor a este
segmento de la poblacin permitira a las escuelas contar con
estos recursos. Con esta medida tambin se disminuye el riesgo de segmentacin implcito en un sistema de subsidio a la
demanda, ya que las escuelas estaran interesadas en recibir a
estos nios, porque aportaran ms recursos. Tambin al apoyar a los alumnos ms desfavorecidos permite medirlos con
los mismos parmetros de todas las escuelas del pas, restando
validez a las excusas principales que se utilizan para sustentar
expectativas bajas para ese grupo de nios.

31
Este subsidio debe asignarse individualmente al alumno. No es

recomendable entregar la subvencin diferenciada por escuela,
por una parte, porque al trasladarse el nio a otra escuela que
no tiene este tipo de subvencin se le estara aplicando un impuesto, y por otra, porque reunira a todos los nios de nivel socio-econmico bajo en escuelas determinadas. Este elemento
no slo es negativo en trminos de la integracin social, sino
tambin no es positivo en trminos de aprendizaje acadmico y
de formacin personal. La literatura muestra que los pares pueden afectar el desempeo positivamente si se integran nios
con mayores aspiraciones junto a los que tienen expectativas
bajas con respecto a su desempeo escolar31. La identificacin
de los receptores de este beneficio debe realizarla el municipio
Vase Hoxby, Caroline, Peer Effects in the Clasroom: Learning From Gender and Race Variation.
Working Paper 7867. National Bureau of Economic Research, Inc., August 2000.
347
a travs del mecanismo empleado actualmente para elaborar la

ficha CAS, la cual puede ser pedida por el apoderado o la escuela para determinados alumnos32.
c. Medidas orientadas a estimular la competencia entre los

establecimientos, y a traspasar efectivamente a las escuelas, a sus directores y profesores, el incentivo de atraer y mantener a los alumnos.
c.1 Mantener condiciones estables que generen certidumbre e incentiven
el asumir el riesgo de instalar nuevas escuelas particulares subvencionadas. Como toda actividad econmica, stas requieren de polticas claras, duraderas y realistas con respecto al financiamiento,
normativa regulatoria y aspectos laborales. El allegamiento de
recursos debiera ser preferentemente a travs de la subvencin,
evitndose los recursos con destinos especiales que quitan a las
escuelas la flexibilidad y autonoma necesarias.
c.2 Sustituir el sistema de administracin municipal centralizada de los
fondos de educacin. Cada escuela debe contar con la totalidad
de los fondos percibidos por concepto de subvencin segn
el nmero de alumnos que atienda. Esto le permitir percibir
directamente los incentivos de lograr atraer y mantener a los
alumnos. Los excedentes generados por una buena gestin
deben ser administrados en la escuela y pueden ser empleados como el director estime conveniente. En lo posible debiera evitarse la distorsin de la competencia ocasionada por los
aportes municipales. Para ello, puede drseles el mismo carcter de la subvencin, es decir, un aporte por alumno atendido,
32
El costo del bono diferenciado debiera contemplar la posibilidad de equiparar las condiciones de trabajo promedio de los profesores que se desempean en los establecimientos que reciben financiamiento compartido. De modo que las escuelas que atienden
a menores de sectores desventajados puedan atraer a los profesores en igualdad de
condiciones salariales. Ms all de este punto, la estimacin del monto de la subvencin
diferenciada requiere un estudio en profundidad de los exigencias extraordinarias que
implica educar a los nios de sectores pobres y de la cantidad de nios que se debe
incluir.
348
fijado por cada municipalidad para todos los alumnos de la

municipalidad por igual.
c.3 En aquellas comunas urbanas en que todas las escuelas del sector caen dentro del cuartil inferior de rendimiento en el SIMCE, se
propone entregar un bono de locomocin para los alumnos
que deseen trasladarse a otra comuna, as se evitara que las escuelas tuvieran a sus alumnos cautivos33. Una medida similar
se podra aplicar en zonas rurales, donde por la baja densidad
poblacional, existen pocas escuelas, pero es posible que en
esos casos las distancias a recorrer fueran muy largas e hicieran
impracticable la medida34.
d. Medidas orientadas a reestructurar la organizacin administrativa de las comunidades educativas. Se busca darles autonoma y
lograr una cadena ms clara de responsabilidades y de incentivos.
d.1 Fortalecer el papel de los directores35: Se propone redefinir su papel, entregndoles ms poder de decisin y autonoma. Esto
implica proporcionarles facultades que les posibiliten una gestin eficiente. Debieran poder:
Tomar las decisiones respecto a cmo distribuir su presupuesto, dando cuenta ante el Departamento de AdministraEsta medida puede parecer poco atractiva si se consideran los aumentos de costos por
movilizacin y el aumento de congestin por traslado. Sin embargo, la sola amenaza de
perder alumnos debiera actuar, por lo tanto, la movilizacin de nios no debiera alcanzar
altas cifras. Sera de esperar que los padres ejercieran presin sobre los alcaldes para que
mejoraran la calidad de la educacin municipalizada dado el problema que significara
para ellos el matricular a sus hijos en escuelas lejos del hogar.
34
Para el caso de zonas rurales aisladas, quizs sea necesario explorar otros mecanismos de
presin para compensar por la falta de competencia.
35
Numerosos estudios de efectividad escolar han establecido que las escuelas efectivas
tienen directores con fuerte liderazgo, capaces especialmente de trasmitir un sentido de
misin de la escuela, de establecer una atmsfera de cooperacin y responsabilidad compartida con los profesores, y de crear un clima de orden y disciplina conducente al aprendizaje. Vase Lockheed y Verspoor, A.M., Improving primary education in developing countries,
Oxford University Press, Oxford 1992. Tambin Arancibia, V., Efectividad escolar un anlisis
comparado, Estudios Pblicos, N 47 Santiago 1992, e Informe Brnner, 1994.
33
349
cin Municipal. Deben tener libertad para decidir los salarios,

los incentivos a los profesores, el destino de fondos ahorrados por concepto de buen cuidado del establecimiento y las inversiones en material didctico. De este modo el
director percibir los beneficios de administrar los fondos
eficientemente y de mantener o atraer ms alumnos. El municipio se reserva el derecho de exigir la mantencin del establecimiento en buen estado, el pago oportuno de leyes
laborales y la provisin de un fondo de indemnizacin de
profesores.
Esta medida no implica necesariamente recargar la labor
del director con tareas de tipo administrativo; puede ser
conveniente que estas tareas de contabilidad y manejo
directo de fondos queden a cargo de funcionarios de la
municipalidad.
Nombrar personal: los profesores deben ser nombrados
por el director y responder ante l. ste debe tener facultades de contratacin, disponer trminos de contratos, asignacin de tareas y designacin de sueldos. Debe poder
contratar servicios y asesoras si lo necesita.
d.2 Establecer un sistema para que el director d cuenta anual a los
padres y a la institucin administradora de los resultados de su gestin. Esto implica que el director d a conocer a los padres el
proyecto del colegio y les permita verificar su cumplimiento.
Esto podra expresarse en planes anuales destallados, con objetivos bien acotados en cuanto a currculo y metas de mejoramiento. Peridicamente se debe hacer una auditora externa
sobre el cumplimiento de este proyecto e informar los resultados a los padres. Tambin peridicamente (puede ser cada
dos aos) los padres deben votar la aprobacin de su gestin.
Dos perodos de mala evaluacin con mayora amplia obligan
al alcalde a nombrar un nuevo director.
350
El sistema de voucher tiene incorporado en su diseo la posibilidad de que los padres manifiesten su disconformidad retirando a sus hijos de la escuela. Con esta medida les damos
una cuota de poder adicional36, la cual ellos pueden ejercer
sin necesidad de retirar al nio del colegio, aunque pueden
hacerlo igualmente, si lo desean. Son ellos los que tienen mayor inters en que la educacin de sus hijos sea de calidad.
Por lo tanto son ellos los ms naturalmente motivados a pedir
cuentas sobre la gestin de la escuela a la que sus hijos asisten y tambin, los que ms directamente y quizs, con ms
prontitud pueden detectar deficiencias.
d.3 Dar una solucin administrativa de corto plazo a las escuelas municipales en situacin permanente de mala gestin. Si durante
tres perodos de dos aos los padres, con una mayora amplia,
no han aprobado la gestin de los directores propuestos por
el municipio, o si las escuelas no muestran, en ese perodo,
aumentos significativos en el SIMCE, se debe exigir la licitacin de la administracin a instituciones especializadas37 por
un perodo de al menos 6 aos. Al cabo de este tiempo los
padres votan nuevamente para decidir volver a la administracin municipal o seguir con el sistema de administracin
delegada. Si optan por la segunda opcin, el municipio debe
dar la posibilidad de compra a la institucin que asumi la escuela. Cuando la escuela est en las manos de la administra Hay quienes argumentan que los padres no saben identificar correctamente los factores de
calidad de una escuela, pero la evidencia emprica sugiere lo contrario. Las positivas experiencias del proyecto EDUCO en El Salvador y en Bolivia, que entrega la administracin de
las escuelas a los padres, ha demostrado que stos, incluso los de bajo nivel educacional,
son capaces de tomar las decisiones que mejor aseguren el aprendizaje de sus hijos. Vase
Jimnez, E. and Sawada, Y (1999), Do community-managed schools work? An evaluation of
El Salvadors EDUCO Program, The World Bank Economic Review, Vol. 13, N 3, Sept. 1999.
Igualmente, la experiencia neozelandesa muestra que la accin de los padres como responsables administrativos es eficaz (vase Fiske y Ladd, 2000).
37
Estas instituciones pueden ser fundaciones, corporaciones con o sin fines de lucro, universidades, sociedades de padres o de profesores, etc.
36
351
cin delegada es sta la que debe responder por el manejo

de los fondos y responder por los dficit. La municipalidad se
obliga a traspasar los montos que aporte a las dems escuelas
en igualdad de condiciones a las que tienen administracin
delegada.
d.4 Incentivar la autonoma pedaggica y administrativa de las escuelas. Esto requiere, adems de las medidas enunciadas:
Facilidades para que las escuelas puedan elaborar, escoger
o adaptar sus propios programas de estudio, as como las
metodologas que ms convengan a sus objetivos y a su
realidad particular. Para que esto sea posible es necesario
poner a su disposicin una amplia gama de informacin
confiable y completa. La autoridad central o las municipalidades deben facilitar este acceso, organizando un banco de programas alternativos, un catlogo de asesoras,
servicios y programas de ayuda y bonos para asistencia
tcnica. La participacin en programas de asistencia pedaggica organizados centralmente debe ser voluntaria;
debe posibilitarse la eleccin libre de los textos de estudio
y simplificarse las regulaciones, la burocracia y el tiempo
destinado a reuniones. Asimismo, deben instaurarse mecanismos para facilitar la comunicacin y traspaso de experiencias exitosas.
d.5 Modificar la funcin del municipio: El municipio deja de ser un
centro administrativo de las escuelas. Estas se manejan en forma autnoma y la municipalidad pasa a ser un centro de servicios, quedando a cargo de las siguientes funciones:
Seleccionar y exigir cuentas al director.
Contabilidad y administracin (planillas, licencias, cheques,
entrega de talonarios de la subvencin, identificacin de
candidatos al bono diferenciado).
352
Provisin de servicios comunes a varias escuelas: bibliotecas, canchas, piscinas, sala de actos, centros culturales, aseo
y seguridad.
Provisin de servicios educacionales que puedan ser compartidos entre varias escuelas: administracin de pruebas
de evaluacin, orientacin, psicopedagoga, deportes, auditoras, perfeccionamiento.
Centro y canalizacin de informacin y recursos a las escuelas sobre: asesoras, registros de profesores, productos y servicios, cursos de perfeccionamiento, banco de
programas alternativos, textos de estudio y otros materiales.
Los establecimientos, si lo desean, podran eventualmente
contratar algunos de stos u otros servicios de otros agentes
externos debidamente acreditados.
e. Las medidas orientadas a modificar el Estatuto Docente:

e.1 Limitar la negociacin con el Estado slo al sueldo mnimo. En
un nmero importante de establecimientos subvencionados,
el cubrir la planilla de profesores sobre la base del sueldo
mnimo deja hoy un margen reducido. Este hecho impide a
las escuelas disear polticas propias de incentivos y de diferenciaciones salariales. Las futuras negociaciones del salario mnimo no debieran sobrepasar el alza promedio de los
salarios reales para mantener un margen que permita hacer
diferenciaciones salariales significativas o cualquier otra inversin que el director estime conveniente. ste a su vez, al
estar controlado por su desempeo, sabr asignar bien sus
recursos. Los otros aspectos laborales tales como vacaciones,
reconocimiento de aos de servicios, horarios, nmero de
353
alumnos por curso y otras garantas deben ser negociadas en

el nivel de las escuelas, tanto en las municipalizadas como en
las particulares subvencionadas38.
e.2 Flexibilizar las condiciones de trmino de contrato. Para esto se
pueden adoptar varias estrategias alternativas:
Incluir en el contrato clusulas que estipulen las tareas y
funciones del profesor en forma especfica y de acuerdo
al proyecto educativo de cada escuela de modo que las
faltas a ellas estn incluidas en incumplimiento grave de
las obligaciones que impone su funcin. Eliminar la necesidad de sumario, bastando con que la direccin del colegio consigne durante dos semestres las faltas en el libro de
vida del profesor y se las den a conocer.
Hacer funcionar los mecanismos de evaluacin docente
que estn definidos en el Estatuto Docente. Esto es, llevar
a cabo las evaluaciones de desempeo, que hasta hoy se
han evitado, pero flexibilizando los plazos y entregando
mayores atribuciones a la direccin. La ley estipula que
dos aos en lista de demrito implica la cesacin del contrato, lo que ha generado la fuerte resistencia en el gremio
a la idea de ser evaluados (ver nota al pie 23).
Agregar la causal por necesidad de la empresa, como
existe para el sector particular, con indemnizacin por
aos de servicio39.
Basar los ajustes de planta que se realizan cada ao slo
en la decisin del director y no como lo ordena la ley, que
Los proyectos educativos de cada escuela requieren diferentes condiciones laborales. Si queremos diversidad de soluciones para adecuarse mejor a los problemas se requiere mayor
autonoma en estos aspectos. Por ejemplo, el exitoso proyecto educativo KIPP (Knowledge
is Power), apoyado por la cadena de tiendas GAP, demuestra que en sectores marginados la
continuidad del perodo escolar a todo el ao es indispensable para el apoyo formativo de los
alumnos. Esta medida no estara permitida en Chile dado que el Estatuto Docente negocia el
calendario escolar. Vase Feinberg, M. (2000) There Are No Shortcuts. www.kipp.org.
39
Vase al respecto, Tagle, T., Una Mirada a la Legislacin Laboral de los Profesores. Documento
en preparacin, Centro de Estudios Pblicos, Santiago 2000.
38
354
condiciona los trminos de contrato a los que tienen menor antigedad.

e.3 Flexibilizar condiciones de contrato:
Para los profesores que se incorporan por primera vez: se
propone que los nuevos contratos sean ms ventajosos
en trminos de salario, con un piso inicial ms alto e incrementos por mrito, pero, a la vez, ms arriesgados en
trminos de estabilidad, eliminndose la titularidad, facilitando la contratacin a plazo fijo para el primer tiempo (lo
que facilita el probar a un profesor en accin), ampliando
algunas de las causales y simplificando los procedimientos. De esta manera los compromisos anteriores siguen
siendo respetados, aunque se permite que los profesores
ms antiguos sean recontratados con las nuevas condiciones si as lo desean.
Eliminar las barreras de entrada a la profesin docente, impuestas por el Estatuto. Permitir que personas poseedoras
de otros ttulos acadmicos o profesionales sean contratadas para ensear en colegios. Esta medida presenta adems obvias ventajas para la enseanza, que se enriquece
con el aporte de otras perspectivas, otras formaciones,
otros hbitos y una mayor cercana al mundo real.
3 . Disp o n ibili da d d e r e c u rs o s
Para superar los problemas de calidad y equidad, es necesario desarrollar en el pas los conocimientos necesarios, generar los materiales
didcticos y contar con los recursos humanos calificados para educar.
En un sistema educacional competitivo y con recursos para invertir, la
dinmica misma del sistema debiera generar la oferta de profesores
ms capacitados, asesoras tcnicas y mejores materiales de apoyo. Si
355
las escuelas estn presionadas para hacerlo bien, aprendern a buscar

los caminos para lograrlo y la comunidad generar los servicios para
responder a estas demandas. Sin embargo, en la actualidad, el Estado
interviene activamente en estos aspectos creando programas especficos para hacerse cargo de estas necesidades. Uno de los problemas
que se generan con los programas centralizados es que al ser impuestos desde arriba pueden no responder a un diagnstico adecuado de
las prioridades de las escuelas, lo cual se puede traducir en una falta de
apropiacin y en el desaprovechamiento de los programas40. Por otra
parte, este sistema no tiene incorporado en s mismo un mecanismo
de evaluacin. En un sistema de libre eleccin, los programas que no
responden a las necesidades no son demandados y tienen que ser modificados o desaparecer. En cambio, cuando son impuestos y adems
llevan asociada la entrega de recursos que de otra manera no se recibiran, las seales que validan los programas se desvirtan. Por lo tanto, se
propone privilegiar los programas descentralizados.
40
Vase Beyer, H., Eyzaguirre, B. y Fontaine, L., La reforma educacional chilena: una apreciacin
crtica, Centro de Estudios Pblicos, Documento de Trabajo N 306, Santiago, julio 2000.
356
Cuadro 1
Propuestas respecto de los programas

centralizados actuales
Programa
Descripcin Actual
Propuesta
Bibliotecas,
Bibliotecas de
Aula, Materiales
Didcticos.
En el marco del proyecto MECE

Bsica se entregan libros para
la sala de clases y en el de
MECE Media se entrega un
monto fijo para seleccionar
libros de un catastro.
Se entrega un catastro, el Ministerio

negocia los precios con las editoriales y los
establecimientos deciden si gastar o no de
su presupuesto en estos temes. Se genera
presin para que los establecimientos
inviertan adecuadamente al publicar en
las evaluaciones de las escuelas el tipo de
equipamiento que estas tienen.
Textos Escolares
El Estado entrega los textos

de estudio para cerca del 90%
de los escolares chilenos.
sta es un rea en la cual
hay importantes economas
de escala. Sin embargo, al
ofrecer pocas alternativas (en
la mayora de los casos, una
sola) los textos no siempre son
aprovechados por los usuarios,
pues no responden
a sus
40
requerimientos .
Posibilidad de elegir entre ms alternativas. Si

ninguna de ellas satisface las necesidades de
la escuela, sta podra recibir un bono por el
monto equivalente para utilizarlo en la compra
de otros textos que se venden en el mercado,
aportando pago compartido.
Enlaces
Entrega de computadores
y capacitacin a todas las
escuelas del pas. Convenio
con Telefnica para conexin
de todas las escuelas va
internet. El programa incluye
el apoyo a las escuelas de parte
de las universidades zonales
y la creacin de un portal
educativo en conjunto con la
Fundacin Chile.
Entregar computadores y capacitacin a las

escuelas que an no tienen este beneficio.
Continuar con la mantencin del portal
educativo. Los recursos para la mantencin,
incremento y puesta al da de los equipos
deben canalizarse a travs de la subvencin.
Son las escuelas las que tienen que decidir
cmo van a continuar en el programa. El
Ministerio debiera negociar convenios con
servicios tcnicos y ventas de equipos que
podra ofrecer a las escuelas. La presin por
mantener el sistema funcionando estara dada
por las auditoras realizadas a las escuelas, que
comunicaran a la comunidad y padres sobre el
tipo de equipamiento que stas tienen.
Para un anlisis ms detallado del problema de los textos escolares vase: Beyer, H., Un
nuevo sistema de licitacin de textos escolares, en Eyzaguirre, B. y Fontaine, L. (Ed.), El
Futuro en Riesgo: Nuestros Textos Escolares. Centro de Estudios Pblicos. Santiago, 1997.
41
357
(CONTINUACIn)
Programa
Descripcin Actual
Propuesta
Programa 900
escuelas, Programa
Liceos focalizados,
Programa de
Mejoramiento de
la Educacin Rural
Estos programas intervienen

a las escuelas con bajos
rendimientos en el SIMCE y se
les entrega apoyo en asesoras
pedaggicas, de gestin y de
materiales didcticos.
Las medidas propuestas sobre bono

diferenciado, traspaso administrativo de
escuelas en situacin permanente de mala
gestin y bonos para ayuda tcnica hacen
innecesaria esta intervencin directa del
Ministerio.
Sistema Nacional
de Evaluacin
del desempeo
(SNED)
Este programa entrega un

incentivo econmico al 25% de
las escuelas que tienen mejor
desempeo. Intenta acercarse a
una medida de valor agregado
Este sistema debe continuar porque entrega

seales adecuadas a los establecimientos.
Adems premia equipos, lo cual contribuye a
consolidar un ethos positivo en las escuelas.
Se debieran perfeccionar algunos de los
indicadores que buscan controlar por nivel
socioeconmico. Se debe corregir la prctica
de llamarlo premio a la excelencia porque
induce a las escuelas a una autocomplacencia
perjudicial, al confundir excelencia con un
limitado progreso desde la situacin precaria
inicial. Premio al desempeo o al esfuerzo es un
nombre ms adecuado.
Proyecto
Montegrande
Este programa entrega

fondos concursables para
realizar proyectos educativos
innovativos a liceos que tienen
buena trayectoria educacional.
Este programa debe ser evaluado por

evaluadores independientes al Ministerio
de Educacin considerando avances en
indicadores duros de rendimiento.
El Ministerio podra facilitar a los liceos
que quisieran, asociaciones con liceos
internacionales de excelencia que pudieran
asesorarlos para mejorar su desempeo.
En este sentido tambin podra facilitar la
asociacin con facultades universitarias no
ligadas a educacin que pudieran asesorar en
administracin y asignaturas especficas.
Programas de
Mejoramiento
Educativo (PME)
Fondos concursables para

desarrollar proyectos de
mejoramiento educativo
al interior de las escuelas.
Aparte de entregar recursos
para mejorar calidad de la
educacin se buscaba generar
en las escuelas la capacidad
para analizar y reflexionar
sobre las practicas educativas y
elaborar proyectos.
Evaluar de manera independiente al Ministerio

de Educacin, la efectividad de este programa
en relacin a la capacidad para elaborar
programas y en las prcticas reflexivas de las
escuelas. Si no ha tenido efectos positivos
canalizar estos recursos va subvencin en
forma pareja para todos los establecimientos.
Si ha tenido efectos positivos, difundir los
mejores proyectos para que puedan ser
emulados y continuar con el programa.
358
A continuacin analizaremos las medidas necesarias para estimular la generacin de los recursos tcnico-pedaggicos y luego trataremos brevemente el tema de la continuidad de los programas que
actualmente estn operando con estos fines. Finalmente, nos detendremos en la formacin de los profesores, considerndolos como el
recurso necesario e indispensable del mejoramiento de la calidad de
la educacin.
. Recursos tcnico-pedaggicos
El principio que debiera primar con relacin a los programas de
apoyo tcnico para las escuelas es el de darles autonoma para decidir
qu necesitan y de quin lo necesitan. En este sentido, los recursos para
asesoras tcnicas, materiales didcticos, perfeccionamientos, contratacin de auditoras debieran canalizarse a travs de la subvencin. Es la
escuela la que tiene que decidir si invierte estos recursos en pagar a
profesores mejor formados o destinarlos a perfeccionar y a apoyar a
profesores con menos preparacin. Asimismo, son las escuelas las que
deben decidir qu tipo de textos o guas necesitan, si prefieren un laboratorio o ms computadores o ms libros para su biblioteca.
El Ministerio de Educacin no debiera encargarse de proveer servicios ni de disear materiales. Su labor debiera centrarse en canalizar
los recursos para responder a las necesidades diversas de las escuelas
y en estimular el acopio y desarrollo de conocimientos y saberes tcnicos necesarios para el mejor funcionamiento del rea educacional.
En este sentido podra emprender las siguientes medidas:
a. Medidas orientadas a la provisin de recursos:
a.1 Proveer fondos concursables para investigacin y creacin de
productos educacionales orientados tanto a la educacin escolar como a la formacin de profesores. Estos fondos debieran estar disponibles para universidades, centros privados de
investigacin y fundaciones educacionales sin fines de lucro.
359
a.2 Financiar becas de postgrado al exterior para investigadores,

evaluadores y diseadores de materiales didcticos, a todos
aquellos que quedaran admitidos en las veinte mejores universidades del mundo, garantizando su retorno.
a.3 Crear bancos de informacin que recopilaran las mejores
guas didcticas, filmaciones de clases ejemplares, planes y
programas de estudio, descripciones de las mejores prcticas, evaluaciones estandarizadas, investigaciones, experiencias piloto. En su seleccin debieran primar los criterios de
calidad, dados por su efectividad o por ser aprobados por un
comit editorial identificable. Sera importante s, asegurar la
variedad de enfoques pedaggicos y para esto sera necesario que hubiera una pluralidad de organismos que acreditaran
los materiales que podran figurar en este banco. El acceso
debiera ser libre y posiblemente canalizarse va internet en la
red de enlaces existente.
a.4 Publicar catastros de servicios ofrecidos para las escuelas por
organismos independientes. En ellos se describiran las caractersticas de las asesoras tcnicas, perfeccionamientos, materiales didcticos, textos de estudio, evaluaciones, acreditaciones,
etc. Sera crucial el incluir referencias acerca de la efectividad de
estos servicios.
b. Medidas con respecto a la continuidad de los programas
educativos centralizados:
El Ministerio de Educacin podra eventualmente dirigir ciertos
programas siempre y cuando:
b.1 Prueben no interferir con el sistema de incentivos que imperan
actualmente.
b.2 Prueben no poder traspasarse la responsabilidad a nivel ms
localizado.
b.3 Prueben producir manifiestas economas de escala.
360
b.4 Prueben ser eficientes con mediciones independientes y con

criterios referidos a rendimiento.
b.5 Sean experiencias a pequea escala que busquen probar o liderar determinadas polticas.
En este sentido, a continuacin se analizan los programas existentes y se propone la continuidad y modificacin de las principales
componentes de la actual reforma educacional.
. Recursos humanos: Los profesores

En pases en desarrollo es comn la observacin de que las iniciativas en el campo educacional se ven entrabadas por la escasez
de recursos humanos adecuadamente preparados42. Nuestro pas no
es la excepcin, aunque nuestros profesores poseen, en su mayora,
preparacin universitaria. Pese a sta, los bajos resultados en las evaluaciones internacionales podran indicar que este entrenamiento no
est proporcionando el nivel de conocimientos y competencias que
se necesita para las tareas que deben llevar a cabo. Por otra parte,
el sistema escolar tal como funciona hoy da, que permite diluir las
responsabilidades de una actuacin profesional deficitaria y que no
premia salarialmente un buen desempeo, no incentiva el que los
profesores por su cuenta busquen suplir eventuales carencias formativas. stas se evidencian en el nivel de los profesores que trabajan
en las salas de clases, en los niveles administrativos de las escuelas,
y tambin en las tareas relacionadas con investigacin, implementacin de programas a nivel general, (por ejemplo, evaluacin, supervisin, creacin de material educativo) y con la formacin y perfeccionamiento de profesores. El gran desafo para el sistema educacional
y para la sociedad entera es conformar un contingente amplio de
personas bien preparadas que lleve a cabo la tarea de ensear y que
Vase Lockheed, M. E. y Verspoor A. M., (1991), Improving Primary Education in Developing
Countries, Oxford University Press, Oxford 1991.
42
361
aporten al pas el conjunto de saberes tcnicos necesarios para la implementacin exitosa de polticas generales y para seguir avanzando
en conocimientos sobre el tema.
Ya en 1994 el llamado informe Brnner observaba deficiencias en la
formacin de los profesores y estableca la necesidad de intervenir43.
Aunque no hay evaluaciones empricas recientes sobre el dominio de conocimientos que tienen los profesores, las apreciaciones
cualitativas de numerosos directores e instituciones proveedoras de
servicios de perfeccionamiento o de asesora sugieren que stos en
general tienen un dominio insuficiente de sus disciplinas y dificultades para mantener sus conocimientos actualizados44. La formacin
metodolgica no es tampoco slida; las observaciones de clases revelan una base terica rudimentaria y un abanico limitado de herramientas de trabajo y de estrategias de enseanza45. El Ministerio de
Educacin constata estas deficiencias y en 1997 dispone un programa
de fondos concursables destinado a mejorar la formacin inicial del
profesorado. Dado lo reciente de estos programa no contamos an
con evaluaciones independientes que den cuenta de los resultados
de esta inversin46.
Comit Tcnico Asesor sobre la Modernizacin de la Educacin Chilena 1994, Los desafos
de la educacin chilena frente al siglo 21 (Informe Brnner). Santiago 1994.
44
La ltima evaluacin que conocemos fue en 1985 y demostr que los profesores de 8 bsico tienen un pobre dominio de las matemticas. Vase Schiefelbein, E., Anlisis del SIMCE
y sugerencias para mejorar su impacto en la calidad, en Gmez, S. (Ed.), La realidad en cifras,
Estadsticas Sociales, FLACSO, INE, UNRISD, 1992.
45
Vase al respecto Lpez, G., Assael. J. y Neumann E. La cultura escolar, responsable del fracaso?, PIIE, 1984. Tambin Edwards, V. y otros, El liceo por dentro, Ministerio de Educacin,
Programa Mejoramiento de la Calidad y Equidad de la Educacin, Santiago, 1995.
46
Las autoridades responsables informaron en 1999 que las reformas se concentraron primordialmente en cambios de los currculos de las carreras, en proporcionar a los alumnos
mejores oportunidades de prctica e interaccin con el sistema escolar, en programas de
mejoramiento acadmico-profesional de los docentes universitarios y en mejoras en infraestructura, bibliotecas y otros recursos informticos. La magnitud de las carencias detectadas por el Ministerio en las escuelas de educacin lleva a considerar si son suficientes los
montos asignados a este programa, ya que se destinan 25 millones de dlares repartidos
entre 17 escuelas de educacin para que renueven sus programas en un ciclo de 4 aos.
Vase al respecto, Ministerio de Educacin, Profesores para el siglo XXI, Ministerio de Educacin. Divisin de Educacin Superior, Santiago 1999. Y tambin Avalos, B., Mejoramiento de
la formacin inicial docente en Garca-Huidobro, J. E. (Ed.), La Reforma Educacional Chilena,
43
362
El grueso de las investigaciones sugiere que la efectividad de un

profesor est determinada bsicamente por sus habilidades acadmicas, su cultura general, su conocimiento de la disciplina, los contenidos y destrezas que sta requiere desarrollar en el estudiante, su
dominio del currculo, su repertorio de estrategias de enseanza y
evaluacin y su conocimiento acerca del desarrollo del nio47. Hoy
en da, en nuestro pas, este conjunto de caractersticas es difcil de
encontrar entre los estudiantes de pedagoga. La carrera educacional no atrae a los jvenes ms talentosos; debido probablemente a
las perspectivas poco satisfactorias que ofrece la carrera en trminos
monetarios y de status y porque se percibe como un camino rgido
y burocratizante, con poco espacio para la creatividad y poco desafiante intelectualmente. El nmero total de estudiantes matriculados
en estas carreras ha sufrido una disminucin del 5,6 % entre 1994 y
199848 y las escuelas se han visto obligadas, para llenar sus carreras de
pedagoga a aceptar alumnos con puntajes en el tercio inferior de la
distribucin de los puntajes de la PAA49.
El camino iniciado por la administracin anterior de otorgar becas a alumnos con buenos puntajes para que ingresen a pedagoga
puede ser una solucin parcial, pero se requiere tambin que se les
ofrezca a estos alumnos una carrera interesante, que les asegure una
buena formacin bsica. Es difcil que buenos alumnos se sientan
atrados por carreras mediocres, aun cuando el costo econmico
est cubierto. Las escuelas de educacin no han sido capaces de
generar una dinmica de superacin, manteniendo en general un
Vase Lockheed, M. E. y Verspoor A. M. (1991) y tambin McGinn, N. F. and Borden, A. M.,
Framing Questions, Constructing Answers: Linking Research with Educational Policy for Developing Countries. Harvard Institute for International Development, Harvard University Press,
Cambridge, 1995.
48
Ministerio de Educacin (1999): Profesores para el siglo XXI, Ministerio de Educacin. Divisin
de Educacin Superior, Santiago 1999.
49
Segn datos del Ministerio de Educacin un 19,3% de los alumnos ingresados a pedagogas tienen un puntaje de PAA inferior a 500 puntos y slo un 3,1% tiene un puntaje superior a 700 puntos. Vase Ministerio de Educacin (1999), y tambin UNICEF, La renovacin de
la profesin docente. Ciclo de debates: Desafos de la poltica educacional. UNICEF, Oficina de
rea para Argentina, Chile y Uruguay. Enero 2000.
47
363
bajo nivel de exigencia y una inversin reducida, que se traduce en

equipos docentes poco calificados acadmicamente, escasos recursos para bibliotecas e informtica, currculos inadecuados y poca
investigacin50.
El perfeccionamiento de profesores en servicio se ha utilizado en
Chile por muchos aos con el objeto de compensar deficiencias de formacin inicial, proporcionar nuevas tcnicas o actualizar contenidos de
la disciplina. En los ltimos aos, en el marco de la reforma educacional
se han llevado a cabo numerosos programas masivos de este tipo para
introducir a los profesores en los contenidos y metodologas propuestos en los nuevos currculos. No hay evaluaciones formales de todo este
proceso, pero la informacin disponible sugiere que estos cursos no
logran producir cambios apreciables en las prcticas docentes51.
A pesar de todas estas deficiencias de formacin y de los insatisfactorios resultados de aprendizaje que arrojan las evaluaciones, el
gremio de los profesores ha logrado imponer la idea de que slo los
poseedores de ttulos de pedagoga pueden garantizar el aprendizaje de los alumnos. Esta nocin ha quedado plasmada en el Estatuto Docente, de modo que es ilegal para un empleador contratar
un profesional que no sea pedagogo para actividades de docencia.
Por absurdo que parezca, en un liceo un ingeniero no puede ensear matemticas o fsica ni tampoco puede hacerlo un licenciado en
matemticas. Esta situacin se hace especialmente grave en algunas
asignaturas en que hay gran escasez de pedagogos (ciencias, idiomas, matemticas). Igualmente las tareas de gestin, tanto en el nivel
de las escuelas como en el de los municipios deben ser, por estatuto,
asignadas a pedagogos, quienes a menudo no poseen las competencias administrativas o financieras que se requieren.
Vase al respecto, Ministerio de Educacin, Profesores para el siglo XXI, Ministerio de Educacin. Divisin de Educacin Superior, Santiago 1999. Y tambin Avalos, B., Mejoramiento de
la formacin inicial docente en Garca- Huidobro J. E. (Ed.), La Reforma Educacional Chilena,
51
Vase al respecto Undurraga G. 1999.
50
364
Adems de la docencia, existen otras reas de la educacin en

Chile que requieren de mayor desarrollo y del concurso de personas
calificadas. Entre otras, la evaluacin de polticas pblicas, el desarrollo
de currculum, la administracin escolar, la creacin de textos y otros
materiales educativos, la evaluacin masiva de aprendizaje, el entrenamiento de docentes, etc. Hay pocas personas con los conocimientos
necesarios para la realizacin de estas tareas, lo cual lleva a realizarlas
con ciertos grados de precariedad y a menudo sin el suficiente conocimiento terico y emprico que sustente una accin eficaz. Por la misma
razn a menudo se suscriben polticas sin comprenderlas cabalmente,
sin una evaluacin crtica y sin experimentacin previa.
No es fcil romper este crculo. Se requieren cambios tanto desde
el sistema escolar como desde las entidades formadoras. El sistema escolar necesita presentar una carrera profesional con perspectivas ms
ventajosas en cuanto a sueldos y que ofrezca mayores posibilidades de
ser responsable, creativo y autnomo52. Las medidas descentralizadoras que hemos propuesto se orientan en ese sentido, especialmente al
dar a las escuelas mayor autonoma: en el largo plazo, una mayor autonoma debiera conducir a mayor flexibilizacin del quehacer educativo
y, por lo tanto, a soluciones creativas e innovadoras potencialmente
ms atrayentes para jvenes profesionales. En el mismo sentido, la idea
de fortalecer el papel de los directores puede transformar esta posicin
en una posibilidad realmente atractiva. Tambin las medidas orientadas
a flexibilizar el Estatuto Docente tendran un efecto similar al permitir
mayor variedad en los sueldos, aumentndose as las posibilidades de
una mejor retribucin por un mejor desempeo o por adquirir ms responsabilidades. La competencia por calidad entre las escuelas tendra
que traducirse en mejores salarios para los mejores profesores.
Los cambios que debieran hacerse desde las escuelas de educacin quedan fuera del alcance de este artculo y dependen de la de52
Para una revisin del tema salarial de los profesores, vase Le Foulon C. Remuneraciones
de los profesores: antecedentes para la discusin, Centro de Estudios Pblicos, Puntos de
Referencia N 235, Santiago 2000.
365
cisin de cada centro de formacin. Estos centros tendran que adaptarse si existieran condiciones ms exigentes para entrar al mercado
laboral. Los cambios debieran apuntar a conseguir mejores estudiantes o a compensar a travs de su currculo las deficiencias de entrada,
acentuando el desarrollo de habilidades acadmicas y conocimiento
de las disciplinas.
Las medidas que proponemos a continuacin se orientan a aumentar el capital humano dedicado a educacin en el pas, aumentando los recursos, fortaleciendo la formacin inicial y el perfeccionamiento de profesores en servicio y modificando las barreras de
entrada a la actividad educativa.
c. Medidas orientadas a mejorar los recursos humanos para
la educacin
c.1 Canalizar la provisin de recursos prioritariamente a travs de la
subvencin. Esta medida, acompaando los mecanismos de
presin a las escuelas que se han sugerido, las forzara por una
parte a incrementar los salarios para poder contratar y mantener a los mejores profesores y, por otra, a invertir en capacitacin, acreditacin y asesoras. Esto atraera personas de mejor
nivel acadmico a la actividad y a la profesin docente.
c.2 Flexibilizar barreras de entrada a la profesin docente, lo que implica eliminar algunas restricciones del Estatuto. El concurso
de otros profesionales puede significar un inmenso aporte a
nuestra educacin que se vera enriquecida por personas con
formaciones ms exigentes, con mayor dominio de las disciplinas. Con este fin proponemos:
Eliminar la restriccin de contratar slo personas con ttulo
de profesor para hacer clases y para puestos directivos. Personas con otros ttulos, tanto acadmicos como profesionales podran desempearse como profesores, especialmente
si se les permite trabajar tiempos parciales, como comple366
mento a sus jornadas habituales. Ensear en estas condiciones puede ser una posibilidad atractiva, por ejemplo, para
mujeres profesionales que por razones familiares desean
trabajar slo unas pocas horas, para jvenes que estn estudiando un postgrado en un rea afn o para profesionales
jubilados que desean mantener algunas horas de trabajo.
Esto tambin implica permitir la contratacin de profesionales no profesores en las DAEM y tambin en puestos administrativos dentro de los establecimientos
Habilitar procedimientos de calificacin (podra ser por la va
de exmenes, cursos breves o prctica observada) para facilitar la entrada a estos profesionales
c.3 Formacin, perfeccionamiento y acreditacin:
Fondos para escuelas de educacin: El programa de fondos
concursables para escuelas de educacin, financiado por
el Ministerio constituye un contexto interesante para desarrollar soluciones. Sera conveniente ampliarlos a proyectos
que integren varias facultades y que enfatizaran los aspectos de la formacin acadmica general y de la disciplina.
Estos parecen ser tan deficitarios como los aspectos pedaggicos, pero no se les ha dado importancia, al menos
en el diagnstico del problema. Especial atencin merece
el dominio de otros idiomas como modo de acceder al
caudal principal de la investigacin del rea. Tambin apoyar la formacin acadmica de los docentes universitarios,
ojal en universidades del exterior y apoyar, mediante los
mismos fondos la participacin por temporadas de docentes extranjeros en nuestras escuelas de educacin.
Exmenes de acreditacin de la disciplina: Tanto la formacin
inicial como el perfeccionamiento de docentes en servicio
se beneficiaran si se desarrollara un sistema de acreditacin no obligatoria basado en exmenes de aspectos de
367
la disciplina. Las mejoras salariales y tambin las contrataciones pueden hacerse condicionales a que los candidatos aprueben exmenes peridicos en las reas que se
estimen necesarias. Los empleadores (ya sean municipios,
sostenedores privados o directores) tendran la opcin de
exigir a sus contratados la aprobacin de determinados
exmenes. Estos pueden ser tomados por instituciones
especializadas53 independientes, las cuales velaran por el
prestigio de su examen, ya que de ello depende el que se
los contrate. De este modo, se podran sustituir muchos
de los cursos de perfeccionamiento por la rendicin de
un examen. Esta modalidad incentivara un estudio ms
serio de parte de los profesores, ahorrara recursos y tiempo y permitira la acreditacin de otros profesionales que
deseen dedicarse a la docencia. Quienes aprueban estos
exmenes son poseedores de una certificacin que les
permite aspirar a mejores condiciones de remuneracin y
a puestos de mayor responsabilidad.
. P ri o ri da d e s
Las medidas propuestas actan como un todo, en el sentido que
cada una de ellas es indispensable para que la educacin entre en
un crculo virtuoso de cambios. Sin embargo, algunas de ellas tienen
carcter de urgencia y su implementacin puede tener efectos positivos inmediatos sobre la calidad de la educacin. El cuadro a continuacin destaca aquellas medidas que no deben esperar y se sealan las
que se podran emprenderse en el corto y en el mediano plazo.
53
Un ejemplo de este tipo de instituciones es el Educational Testing Service, un organismo

privado sin fines de lucro de Estados Unidos, que administra pruebas de certificacin de
conocimientos en una gran variedad de disciplinas como el TOEFL, GRE, GMAT, SAT, etc.
Tambin se encarga de las pruebas de certificacin avanzada de profesores.
368
Medidas urgentes
Aumentar la calidad de la informacin entregada a los padres
sobre la calidad de las escuelas. La informacin debe hacerse
ms amplia, detallada y obligatoria.
Modificacin del Estatuto Docente.
Canalizar la mayor parte de los recursos econmicos a travs
de la subvencin y permitir que las escuelas dispongan de ellos
a su parecer.
Medidas a corto plazo
Instaurar un sistema de exmenes de certificacin centralizado
de los logros de aprendizaje de los alumnos.
Implementar un bono diferenciado a los alumnos de bajo nivel
socioeconmico.
Reemplazar el sistema de fondo comn de las municipalizadas
por uno que entregue a cada escuela la totalidad de la subvencin percibida por los alumnos matriculados en ella.
Fortalecer el papel de los directores, entregndoles mayor autonoma sobre el presupuesto y el manejo de personal.
Entregar a una administracin delegada las escuelas municipales en situacin permanente de mala gestin.
Crear banco de informacin sobre todo tipo de recursos educacionales.
Medidas a mediano plazo
Evaluar las polticas educativas sobre la base de mediciones referidas a avances en los aprendizajes.
Entregar el subsidio educacional directamente a los padres
mediante un talonario de bonos.
Fortalecer el papel de los padres otorgndoles derecho a voto sobre la gestin del establecimiento. Esta medida requiere instaurar
mecanismos de rendicin de cuentas de parte de la direccin.
369
Disponer fondos para bonos que permitan a los profesores

rendir exmenes de certificacin de conocimientos.
Seguir invirtiendo en educacin no tendr mayores resultados
a menos que se instalen polticas que incentiven a todos los actores a hacer bien lo que les corresponde hacer. Las medidas que proponemos se dirigen a responsabilizar ms directamente a todos los
agentes y usuarios del proceso educativo. A la vez, nuestra propuesta
entrega al Estado las tareas que le corresponden y sugiere, para las
municipalidades, un papel, en la gestin educacional, ms acotado
con sus posibilidades reales.
370
R e f e r e n ci a s B ibli o g r f ic a s
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374
9 Calidad y Gestin en Educacin
El presente captulo ha sido elaborado a partir de algunas de las presentaciones efectuadas en el seminario del mismo nombre que organiz Libertad y
Desarrollo.
Las intervenciones que se han reproducido en este captulo corresponden a
la de la Ministra de Educacin Mariana Aylwin O., la de la investigadora de la
Heritage Foundation, Krista Kafer y de la directora de Cleveland Elementary
School, Washington D.C., Annie Mair.
I . NUEVA E TA PA DE L A R EFO R M A EDU C AC I ONA L

M a r i a n a Ay l w i n O.
A comienzos de este ao planteamos que hemos pasado a una

nueva etapa de la Reforma Educacional que el pas ha estado impulsando desde la dcada de los 90. Chile hoy invierte en educacin tres
veces ms que hace 10 aos. Tenemos un nuevo currculum que culmina de implementarse el prximo ao en octavo bsico y en cuarto
medio. Han sido mejoradas significativamente las condiciones laborales de los profesores; todos quisiramos ms, pero la verdad es que
es incomparable la situacin laboral de los docentes hoy da a la que
exista hace diez aos.
El presupuesto de educacin es el segundo ms alto del pas y
en los ltimos aos ha sido uno de los que ms ha crecido. Su principal tem corresponde a las subvenciones. Contrariamente a lo que se
piensa, no ms del 10% corresponde a los recursos que se entregan a
travs de programas, de los cuales varios son de cobertura universal,
como textos de estudio, bibliotecas, informtica educativa. Los programas focalizados, incluidos en ese 10%, buscan apoyar a los establecimientos de mayor vulnerabilidad social. En este sentido, y aqu
discrepo con lo que algunos plantean, los que han recibido apoyo e
incentivos preferenciales no son los que obtienen bajos resultados de
aprendizaje, sino los que atienden los sectores ms pobres, que la ma377
yora de las veces coinciden. Entre stos se encuentran los programas

P 900 (Programa de las 900 escuelas ms necesitadas), Mejoramiento
de la Calidad y la Equidad Rural (MECE rural) y Liceo para Todos.
Los criterios que hemos tenido en cuenta para aumentar los apoyos al 26% de la matrcula en bsica y al 30% de los establecimientos
en media, han sido, fundamentalmente, la escolaridad de los padres,
el nivel socioeconmico y los ndices de repitencia y de desercin,
porque creemos que es ah donde tenemos que respaldar a esos establecimientos en forma especial para poder trabajar la calidad en un
contexto mucho ms difcil.
Hoy da tambin estamos empeados en impulsar la Jornada Escolar Completa (JEC) que significa ms tiempo para estudiar. A comienzos
del prximo ao tendremos a cerca del 50% de los establecimientos en
jornada escolar completa, pero slo el 35% de la matrcula.
Uno de los temas importantes a considerar hoy en da es que
tenemos los recursos educativos bsicos en nuestro sistema escolar.
Ese fue el gran esfuerzo de la dcada de los 90 y as lo demuestra la
Prueba TIMSS, en la que Chile se situ en el lugar 35 de 38 pases que
se midieron. Por supuesto que eso no nos produce orgullo o complacencia, pero tampoco somos masoquistas: nos estamos midiendo justamente para saber dnde tenemos que llegar y para recoger
los antecedentes que entregan esas pruebas. Por ejemplo, la prueba
TIMSS nos proporcion una informacin que es muy relevante: nuestros establecimientos educativos estn en un promedio razonable
respecto al nivel de los pases que se midieron en cuanto a sus recursos educativos. Todos quisiramos ms y yo he visto establecimientos
donde la infraestructura es an muy mala, donde los computadores no funcionan; tenemos conciencia de aquello. Sin embargo, hoy
da hay recursos educativos bsicos en nuestras escuelas y liceos. En
cambio, los recursos educativos de la familia son muy bajos y sa es
una realidad con la cual nosotros tenemos que batirnos: un 70% de
nuestra poblacin adulta no tiene escolaridad completa y eso afecta
los resultados educativos de sus hijos.
378
Por lo tanto, creo que estas pruebas internacionales nos dicen dnde tenemos que llegar, con qu recursos disponemos y cules son los
problemas. Somos uno de los primeros pases en Latinoamrica que se
est midiendo. Salimos penltimos; ltimo sali Colombia.
Durante los noventa se pusieron en marcha procesos centrados
en las escuelas y liceos, los que han apuntado, fundamentalmente, a
lo pedaggico. En la dcada anterior, la de los 80, hubo una gran reforma en el mbito financiero y administrativo del sistema educacional chileno. En esta dcada primera dcada del siglo xxi debemos
pasar de los procesos a los resultados. Aunque todos los procesos no
han concluido, tenemos que poner nuestra mirada en los resultados
y tensionar mucho ms al sistema escolar para que atienda a sus resultados educativos.
El foco, por lo tanto, es asegurar la calidad de los aprendizajes y eso
se juega mucho ms al interior de la escuela que fuera de ella. Por ello
hemos sostenido que ahora, la Reforma se juega en la sala de clases y
en el establecimiento escolar. Ese es su espacio. Una cosa es tener un
currculum, otra cosa es implementarlo; una cosa es tener ms tiempo
escolar, otra cosa es usar ese tiempo escolar; una cosa es tener informtica educativa, otra cosa es cmo usamos pedaggicamente la informtica educativa. Por lo tanto, el gran desafo para asegurar calidad hoy
da est fundamentalmente al interior de las escuelas y de los liceos.
Cmo se promueve la calidad
Qu garantiza la calidad? Hay evidencia emprica que demuestra

la importancia de la gestin en los resultados de aprendizaje. De ah
lo trascendente de esta reflexin que nos debe convocar a todos. El
Ministerio est muy interesado no slo en promover esta reflexin,
sino que en buscar soluciones para abordar de la mejor manera el
tema de la gestin en nuestros establecimientos.
Una gestin orientada a la calidad es una gestin que se hace responsable de los resultados de aprendizaje de los alumnos. Qu sig379
nifica esto? Que todos los actores del proceso educativo se organizan
con este fin, establecindose roles diferenciados para el Ministerio,
para los sostenedores, para los equipos directivos, para los profesores,
para los padres.
Quisiera referirme al tema de la gestin en trminos generales,
a travs de algunas reflexiones e inquietudes que nosotros nos estamos planteando en este mbito, y tambin las acciones concretas
que estamos implementando.
. Definir qu es la calidad
Hemos percibido dificultades para definir qu es la calidad. Nos
encontramos fundamentalmente con dos riesgos. El primero son las
bajas expectativas. Vivimos insertos en una cultura que se pone metas muy poco exigentes: bajas expectativas sobre los alumnos, bajas
expectativas sobre los profesores, bajas expectativas sobre lo que
pueden lograr los ms pobres, bajas expectativas respecto al Ministerio. Creo que nos est presionando una sociedad que se pone metas
poco exigentes en el mbito de la educacin. La tirana de las bajas
expectativas respecto a los alumnos es especialmente brutal, porque
termina siendo una profeca autocumplida.
El segundo riesgo que me preocupa bastante es que tambin veo
una especie de activismo que no se orienta necesariamente a los resultados de aprendizaje. Por ejemplo, acabo de estar en una comuna en
Chilo, conociendo una experiencia docente estupenda: un sistema de
televisin abierta que manejan los nios de una escuela y que est conectado a cinco comunas desde donde pueden ver por televisin los
programas que hacen los propios alumnos. Inicialmente fue un proyecto de mejoramiento educativo, que luego recibi apoyo del FONDART
y despus de la Fundacin Andes. A m no me cabe duda que esos
nios han mejorado su autoestima y su creatividad.
Son cosas que no dejan de ser tremendamente importantes, pero
380
hay que verificar que de ah pasen a otros estados, en los cuales, por
ejemplo, los nios aprendan fsica manejando el sonido y la imagen.
Cunto utilizamos esto para que nuestros nios aprendan ms? Que
no slo mejoren su autoestima lo que no es poco, sino que aprendan ms!
Tenemos entonces que definir con los establecimientos educa
cionales qu es la calidad, qu es una escuela de calidad, qu es un liceo de calidad, qu es un profesor de calidad. Dnde est la calidad?
Qu es lo que queremos lograr?
A esto debemos aadir una cultura chilena muy ajena a la evaluacin. Tenemos muy poca prctica de evaluacin. Es ms, a ningn
profesor le gusta que entren a su sala a observar su clase, porque se
siente amenazado. La evaluacin tiene un carcter fundamentalmente calificativo. No considera mejora.
A esto se suma que nuestro pas tiene una tradicin y una cultura de centralizacin muy fuertes. Hasta hace veinte aos, la inmensa
mayora de los establecimientos era del Ministerio de Educacin, por
lo tanto se mantiene en muchos de ellos la idea de que alguien de
afuera defina la calidad, y donde se define la calidad es al interior de
los establecimientos.
Por eso estamos promoviendo un dilogo sobre la calidad que legitime en las comunidades escolares un Marco para la Buena Enseanza. Sobre esa base ser posible construir indicadores de desempeo
para los docentes que permitan hacer una evaluacin orientada a la
calidad, porque no sacamos nada con hacer una evaluacin de desempeo docente que mida si el profesor lleg a tiempo o no. Necesitamos
introducir criterios que efectivamente miren y midan el desempeo
profesional del docente a travs de distintos instrumentos, que pueden ser una auto-evaluacin, un registro, material educativo, pruebas,
observaciones de clases. Un punto muy central es que los profesores
acepten que parte de la evaluacin y de la tarea de un director tiene
que ver con observaciones de sus propias clases.
Tambin es necesario construir indicadores para los equipos di381
rectivos qu es ser un buen director? y otros que permitan acreditar a los establecimientos para establecer con ellos compromisos de
gestin sobre los cuales tengan que rendir cuentas.
Recientemente organizamos un seminario sobre evaluacin del
desempeo docente y construccin de indicadores. Se realiz adems hace poco un viaje de estudio a Irlanda y Escocia, con el fin de
observar las experiencias de gestin en estos dos pases que estn
teniendo resultados educativos muy significativos. En este viaje participaron el presidente del Colegio de Profesores; el presidente de la
CONACEP, que es la principal agrupacin de sostenedores privados
que hay en Chile; el presidente de la FIDE; un representante de la Sociedad de Instruccin Primaria y algunos profesionales del Ministerio
de Educacin.
En Irlanda y Escocia conocieron la forma de construir indicadores
en forma participativa para definir qu es la calidad y que esas definiciones tengan legitimidad en la sociedad.
Es urgente generar una gran discusin que realizaremos este semestre con los profesores, sostenedores y equipos directivos, para
construir este Marco para la Buena Enseanza. En algunas cosas no
habr acuerdo pero hay un marco que servir de orientacin para
promover la evaluacin, y el mejoramiento de la gestin educativa en
nuestras escuelas.
. Responzabilizar a los establecimientos por sus resultados

Otro aspecto de la gestin que quisiera destacar es la necesidad
de establecer mecanismos que permitan responsabilizar a escuelas y
liceos de sus resultados escolares. Este ao, por primera vez, estamos
estableciendo compromisos de gestin en todos los establecimientos
focalizados de la Regin Metropolitana y queremos lograrlo en todo el
pas. Son compromisos que asume el sostenedor y la comunidad educativa respecto a sus resultados de aprendizaje. Tienen que ponerse
metas en disminucin de la repitencia, del abandono y mejoramiento
382
de los resultados insuficientes de las Pruebas SIMCE. Se trata de aquellos

establecimientos donde el Estado est poniendo ms recursos, porque
quiere apoyarlos para que mejoren su aprendizaje.
Estos compromisos nos han llamado la atencin, porque hemos
visto que algunos establecimientos que tienen ms del 30% de sus
nios con aprendizaje insuficiente en la ltima Prueba SIMCE, se proponen mejorar dos puntos en la prxima medicin. Y uno piensa:
Tienen el 30% de los nios que no saben el mnimo y se proponen subir
solamente al 28%!, Qu pasa ah?. Por qu esos establecimientos se
ponen metas tan bajas? No creen en sus alumnos? Tienen temor
de fallar? Nuestro inters es hacer en esos establecimientos un debate con la comunidad educativa, que permita determinar metas ms
exigentes. Los compromisos de gestin deben ser contra resultados.
Tiene que tener un costo para quienes no los cumplen e incentivos a
quienes s los logran.
Acabamos de concluir una investigacin respecto de 150 establecimientos que, pese a ser atendidos por programas focalizados del Ministerio, se han mantenido estancados por mucho tiempo. Al analizar
las causas, hemos comprobado que son muchas; algunas de ellas estn
relacionadas con la gestin y las bajas competencias de los profesores.
Hay profesores que no tienen los conocimientos ni la seguridad para
atender su asignatura; profesores que no pueden ensear bien a leer;
que no pueden ensear bien matemticas. Hay tambin gestiones sin
liderazgo; conflictos entre sostenedores y directores, etc.
Esa investigacin nos indica tambin que el promedio de permanencia de los directores en esas escuelas es de 7 aos. Por lo tanto,
tampoco es que haya directores que se han eternizado en un establecimiento educacional y que no pueden irse porque no son buenos. En
esos establecimientos no ha habido ese problema. Estamos determinando cules son muy puntualmente las causas, porque nuestro inters es someter esos datos a la discusin de todas las comunidades.
383
. Incentivos a la calidad
Estamos avanzando, por otra parte, en construir un sistema de
incentivo a la excelencia. Hoy da tenemos un incentivo colectivo el
SNED o Sistema Nacional de Evaluacin de Desempeo que se entrega al 25% de las escuelas y liceos que obtienen mejores resultados
en cada regin. Estamos construyendo ahora el Sistema de Excelencia
para que empiece a operar el prximo ao la asignacin de excelencia pedaggica que es un incentivo individual que se va a entregar en
forma gradual. Probablemente cubra hasta el 25% de los profesores;
tendr un carcter de voluntario, es decir los profesores que quieren
se acreditan para recibir esta asignacin; y ser transitoria, o sea es una
asignacin que dura un tiempo limitado. En este punto tenemos una
discusin con el Colegio de Profesores que la quiere permanente.
Nosotros sostenemos que la calidad no se gana para siempre, as
es que estamos viendo por cuntos aos se extiende la asignacin. El
profesor o profesora va a tener que someterse a un tipo de examen o
evaluacin para recibir esta asignacin de mrito y de reconocimiento a su trabajo individual.
Hay otros dos punto que me interesa destacar: el sistema de dar
cuenta; la responsabilizacin por los resultados educativos. La verdad
es que, en la prctica, los establecimientos no dan cuenta ni a los
padres ni a los sostenedores. Los sostenedores tampoco dan cuenta
al Ministerio. Por lo tanto se hace necesario crear una cultura de dar
cuenta y de responsabilizarse de los resultados.
. El papel de los padres

En esto juegan un rol muy fundamental las organizaciones de
padres. Pensamos que ellos exigen poco y exigen mal cuando van
a reclamar a un colegio. Reclaman por las cosas que no tienen que
reclamar y en cambio no reclaman y no preguntan, por ejemplo, por
qu no tienen profesor de Ingls o qu estn aprendiendo sus nios.
384
Hay una mala educacin de los padres en relacin a la exigencia que

deben tener respecto del sistema escolar.
Estamos trabajando en la lnea de la responsabilizacin. Una
muestra bien interesante es lo que se est realizando en los Liceos
Montegrande, que son liceos de anticipacin. El programa ha entregado mayor autonoma a los establecimientos y realiza visitas evaluativas en las que verifica en terreno, con profesionales externos,
cmo estn cumpliendo las metas que se propusieron. Eso significa
observar clases, conversar con los equipos directivos, ver los materiales educativos, etctera.
Por lo tanto, nos parece que tanto el dar cuenta como la integracin de padres que exijan resultados de aprendizaje, son aspectos
que tenemos que promover mucho ms.
. Promover la autonoma
Respecto a la autonoma, quisiera sealar que promoverla tiene
que ver con establecer una nueva relacin entre sostenedores y colegios y una nueva relacin entre el Ministerio y los establecimientos.
No es una tarea sencilla, aunque hemos desarrollado una poltica en
tal sentido. El ao 96 se modific el Estatuto Docente, de manera de
promover las facultades delegadas. Es interesante lo que ha ido pasando en los ltimos dos aos, en los que casi 700 establecimientos
en todo el pas han asumido las facultades delegadas.
La primera reaccin es habitualmente de miedo: los directores
tienen temor a administrar recursos porque nunca lo han hecho y
a tener ms facultades. Por otra parte, los sostenedores tienen temor
de perder poder. Por lo tanto nos damos cuenta que es importante
acompaar a los establecimientos en este proceso de autonoma. No
es llegar y traspasar facultades, porque muchas veces los establecimientos no saben qu hacer y nos hemos encontrado con que los
efectos en ocasiones terminan siendo desastrosos. Esto no quiere de385
cir que no tengamos que promover la delegacin de facultades y la

autonoma de los establecimientos educacionales. Est comprobado
que un establecimiento con mayor autonoma, se hace ms responsable de sus resultados educativos.
Nuevamente la experiencia de los Liceos Montegrande nos est
dando interesantes pistas en tal sentido. Muchas veces se dice que en
el Proyecto Montegrande hay una millonaria inversin y por eso tiene
xito. Montegrande significa slo seis mil pesos ms por alumno en
cinco aos. Montegrande ha acompaado el proceso de autonoma
de los establecimientos. No todos han resultado. De hecho, este ao
hemos anunciado a dos liceos que ya no seguirn en el programa,
porque no podemos entregar recursos si el establecimiento, desde el
ao 2000 hasta ahora, no ha podido hacerse cargo del proyecto que
present pese a todos los apoyos que ha recibido.
Hay algunos otros establecimientos que saben que estn con luz
amarilla. Sin embargo, quiero hacer notar que la mayora ha funcionado,
pero ha sido evidente que el paso de delegar autonoma no es automtico. Despus de una tradicin de gran centralizacin, se requiere
acompaar la generacin de autonoma de los establecimientos.
Deca que es necesario tambin establecer una nueva relacin
entre el Ministerio y los establecimientos educacionales. Queremos
innovar en el sistema de supervisin del Ministerio; queremos promover un sistema que apoye ms la calidad; que sea mucho ms profundo el apoyo del supervisor. Cuando digo ms profundo que nadie
me entienda mal no se trata de intervencionismo; se trata de que las
comunidades escolares tengan sus propios proyectos educativos y
que la supervisin se involucre, efectivamente, para apoyar cmo esas
comunidades educativas logran metas que se proponen y evale si
estn cumpliendo sus planes de accin y su proyecto educativo.
Nos encontramos frecuentemente con proyectos educativos
muy bonitos y sin embargo la vida cotidiana de la escuela y del liceo
transcurre completamente al margen de ellos. Tambin nos encontramos con planes de accin de un ao, muy categricos. Sin embargo,
386
cuando uno visita el establecimiento educacional, descubre que lo

que est haciendo no tiene nada que ver ni con su proyecto educativo ni con su plan de accin.
El punto es entonces cmo el Ministerio de Educacin acompaa a los establecimientos con una supervisin ms profunda, pero
tambin con mayores exigencias para que el establecimiento se vea
efectivamente interpelado a cumplir las propias metas que se fija.
Quisiera terminar simplemente sealando que tenemos un largo
camino por recorrer. Que ste es un tema fundamental para la nueva
etapa de la Reforma Educacional. Que tenemos que recoger las experiencias que se estn realizando, tanto en el sector privado como en el
Proyecto Montegrande y otras iniciativas municipales, para ver como
seguimos avanzando en un mbito tan trascendente para mejorar y
asegurar la calidad de nuestro sistema escolar.
Una ltima reflexin: acepto y comparto que puede ser ms fcil
promover procesos de autonoma en el sistema particular subvencionado. Sin embargo, no siempre es sencillo. Se hace ms fcil probablemente cuando el sostenedor es, a la vez, el director del establecimiento,
pero quiero afirmar que la autonoma no depende nicamente de la
propiedad del establecimiento. Eso est claro. Hay muchos establecimientos municipales o comunas que han demostrado que pueden
ejercer y entregar autonoma a sus establecimientos y que sus establecimientos pueden mejorar su gestin y su liderazgo interno.
Muchas cosas se me quedan en el tintero, pero quise compartir
las que, personalmente, siento ms importantes y ms vitales en esta
etapa de la Reforma Educacional.
387
I I . L A FUNDA M EN TA L TA R EA
DE L O S D I R E C T O R E S DE E S C UE L A

Krista Kafer
En la Fundacin Heritage hemos analizado la importancia del efecto que los directores de escuela tienen en el xito de sus alumnos. Los
buenos directores marcan una diferencia, la que es muy importante en
aquellas escuelas que atienden a nios en situacin de pobreza.
Una buena educacin puede considerarse como una escalera a
travs de la cual los nios pueden salir de la pobreza para alcanzar
una vida ms exitosa. Desafortunadamente, en muchos lugares de
Estados Unidos y alrededor del mundo la escalera se ha roto y se han
perdido las oportunidades para que estos nios puedan aprovechar
todo su potencial.
En Estados Unidos, de acuerdo a la prueba NAEP1, 60% de los
nios de 4 ao que viven en situacin de pobreza no son capaces
de comprender lo que leen. Hay gente que piensa que esta situacin
nunca cambiar, que los bajos resultados obtenidos por colegios con
menor desempeo son esperables, que estos nios nunca sern capaces de aprender. Pero en realidad estn equivocados; en la Fundacin Heritage hemos descubierto que existen muchas escuelas que

National Assesment for Educational Progress.
388
han obtenido resultados notables, a pesar de albergar mayormente a

nios en grave situacin de pobreza.
. xito educacional: no hay excusas

El libro No Excuses2 publicado por la Fundacin Heritage el ao
2000, relata la historia de 21 escuelas de alto rendimiento en Estados
Unidos. Entre ellas se encuentran colegios rurales y urbanos, bsicos
y medios, de administracin pblica, privada o de tipo charter, etc. A
pesar de que cada una de estas escuelas es diferente en muchos aspectos, tienen algunas caractersticas comunes: un alto porcentaje de estudiantes en situacin de pobreza al menos 75% y puntajes muy altos
en las pruebas nacionales de desempeo, ubicndose en el percentil
65 o superior, superando muchas veces los resultados de escuelas que
atienden en mayor proporcin a estudiantes de clase media y alta.
Otro aspecto que tienen en comn estas 21 escuelas es que todasposeen directores extraordinarios y dinmicos, con altas expectativas
para sus escuelas y para cada uno de sus estudiantes, a la vez que
muestran talento y capacidad para cumplir la promesa y convertirla
en un logro. Cada uno de estos directores posee el convencimiento
especial de que todos los nios pueden aprender, sin importar su origen, raza o nivel socioeconmico.
. Ejemplos exitosos
Entre los casos que se presentan en No Excuses, est la experiencia
de los directores y fundadores de las academias KIPP3, David Levin y
Michael Feinberg. Ellos, cuando an eran profesores en una escuela de
enseanza bsica en EE.UU, decidieron crear KIPP, cuyas sigla en ingls
No Excuses: Lessons from 21 High Performing, High Poverty Schools, Samuel Casey Carter, The
Heritage Foundation

KIPP: Knowledge is Power Program
389
significa Programa: Conocimiento es Poder. Se dieron cuenta que a

pesar de sus esfuerzos como profesores por ensear a sus alumnos, stos sucumban a las presiones del resto de los adolescentes una vez que
pasaban a enseanza media, y que a pesar que estos jvenes tenan
suficientes conocimientos, caan otra vez en una cultura de desesperanza, tan comn en ciudades del interior y en las escuelas rurales ms
desposedas.
Esa situacin es la que lleva a los nios a la desercin, a que no
aprendan a leer o no puedan resolver ejercicios de matemticas. Muchos de estos nios y jvenes no terminan la enseanza media y no
tienen las suficientes habilidades y oportunidades para ir a la universidad o para conseguir un buen trabajo. Las oportunidades laborales
no son alcanzables si no se posee la suficiente educacin.
Estos dos profesores se sintieron muy consternados por lo que vieron y en 1994 abrieron la Academia KIPP, cuyo objetivo especial como
escuela era que todos los nios pudieran llegar a la universidad. Con
este enfoque capacitaron a sus futuros profesores, recorrieron todo el
pas buscando nuevas formas de ensear y la mejor malla curricular, y
dieron a los docentes la autoridad para que pudieran ensear lo que
consideraran apropiado. No obstante, cada profesor es responsable directo (accountable) frente al director de la escuela, del xito y el progreso individual de cada estudiante. La Academia KIPP ha tenido mucho
xito en romper el ciclo de desesperanza en que muchos de los nios
se encontraban inmersos y ha logrado que muchos de ellos lleguen a
la universidad. Esta experiencia ha tenido tanto beneficio que instalaron una segunda Academia KIPP en el Bronx, Nueva York.
Cada uno de los directores cuyas experiencias estn contenidas
en el libro No Excuses han sido visionarios en crear altas expectativas
para sus estudiantes, el personal con que trabajan y ellos mismos. Establecen metas en lectura, matemticas, dominio del lenguaje y otros
ramos. Muchas de estas escuelas que atienden a nios de bajos recursos, tienen un gran porcentaje de inmigrantes que llegan a clases
sin saber nada de ingls. Por ello hacen que el dominio del ingls sea
390
una meta fundamental, ya que de lo contrario estos nios jams van

a poder integrarse a un mundo de mayor aprendizaje.
Otro caso exitoso que se presenta es el de Mabel Rimes, directora de
la escuela de enseanza bsica Mabel B. Wesley. Esta escuela logr una
tasa de aprobacin de 100% en la prueba estatal realizada en 1999.
Al referirse a las altas expectativas Rimes seala: A pesar que nuestros estndares acadmicos reflejan los resultados esperados por el Estado,
el solo hecho de pasar de curso no es aceptable, nuestro estndar est
basado en las ms altas expectativas para todos, independiente de sus
circunstancias socioeconmicas.
Para alcanzar altas expectativas, los directores de No Excuses rechazan las modas que surgen en la educacin y ms bien se concentran
en implementar una malla curricular adecuada. Sus energas estn centradas en que los estudiantes adquieran las habilidades bsicas, porque
entienden que si un nio no las domina no puede avanzar en su educacin. Es imposible tener una alta autoestima si no se sabe leer, escribir o hacer un simple ejercicio de matemticas. Estas escuelas dedican
tiempo a las artes, msica y a la educacin del carcter; buscan servir al
estudiante como un todo, integrando mente, cuerpo y espritu.
. La importancia de las pruebas

Sin excepcin, los directores de No Excuses han implementado
rigurosas pruebas para medir los resultados de sus alumnos, de forma
de asegurarse que tanto la escuela en general como cada clase en
particular, estn efectivamente ayudando a los estudiantes a aprender. La piedra angular de cada una de estas escuelas es que los nios
estn efectivamente aprendiendo. Los directores entienden que las
altas expectativas que se establezcan en sus escuelas no tendrn sentido si es que no son evaluadas a travs de sistemas concretos.
Estas pruebas proporcionan la herramienta de diagnstico necesaria que permite descubrir cules son los estudiantes que estn en
391
riesgo, de forma de ayudarlos a ponerse al da con sus compaeros. Al

respecto, es interesante sealar que hace un mes el segundo sindicato
de profesores ms grande del pas durante su ltima conferencia dio
a conocer una resolucin oponindose a las pruebas. Yo pens: Qu
pasara si la mayor asociacin de doctores rechazara los rayos X o algn otro tipo de herramienta de diagnstico? No pensaramos que
es absolutamente ridculo? Cmo podemos saber si un paciente est
mejorando si no realizamos pruebas y garantizamos que sus huesos
estn arreglados? Si en las escuelas no realizamos pruebas, no sabremos quin est leyendo, quin est escribiendo, quin puede hacer
ejercicios de matemticas. Pero no se trata slo de medir resultados
en forma agregada, los directores de las escuelas mencionadas en No
Excuses quieren saber qu es lo que cada uno de sus alumnos est
aprendiendo, por lo que invierten parte importante de su tiempo en
visitar las salas de clases, compartir con los estudiantes, con los padres,
con los profesores; ellos saben quin se est atrasando en las materias y
tambin quin va adelantado.
. La clave de una buena disciplina

Cada una de las escuelas analizadas ha logrado una disciplina excelente, estableciendo una cultura de aprendizaje que dice no a las
peleas, no a las interrupciones de clases. Esto lo han podido alcanzar
a travs de mantener un ambiente en el cual los nios sienten ansias
de aprender. Cada escuela es un lugar especial; en muchas de estas
comunidades la violencia es la norma general, fuera de las paredes
de la escuela los adultos hacen cosas terribles, por lo que es increble
que estos directores preserven un lugar de seguridad y aprendizaje
en medio de estas condiciones de vida. Para ello, han incentivado las
relaciones ms directas con los padres.
Tambin han comprobado que una de las mejores defensas contra
los problemas de disciplina es una malla curricular desafiante. Si el material es suficientemente desafiante, los nios se dedicarn a entender
392
y aprender las materias; y si sta se hace demasiado difcil para algunos

nios, las pruebas de rendimiento van a poder identificar a aquellos
que se estn quedando atrasados para entregarles la ayuda que necesitan. Los estudios han demostrado que los nios enfrentados a currculos tan difciles que los dejan atrasados del resto de sus compaeros,
o demasiado fciles, son los que presentan los mayores problemas de
disciplina.
. Involucrar a los padres

Otro aspecto interesante de estas escuelas es que muchos de sus
directores han rechazado el fenmeno de la promocin social, es decir,
la graduacin automtica de los nios al siguiente curso independiente de si realmente saben la materia. Los directores de No Excuses han
intentado innovar de forma de evitar esta situacin: han descubierto
maneras de involucrar a los padres ms desposedos, lo que al igual que
en Chile, en Estados Unidos es un gran desafo.
Muchos de estos padres no estn convencidos de la importancia
de la educacin, sus vidas son muy difciles y estn enfrentando diversos problemas constantemente. Pero los directores no han usado
esto como una excusa; por el contrario, han descubierto formas innovadoras de atraer a los padres para ensearles a preocuparse de los
logros de sus estudiantes. Han probado firmando contratos con los
padres, les han dado alimentos, han entendido las necesidades de la
comunidad y no han desaprovechado la oportunidad de encontrar
formas de entregar soluciones.
. Calidad de los profesores

Los buenos directores tambin son buenos profesores. A medida
que lea el libro descubr que muchos de estos directores fueron profesores anteriormente. Se convirtieron en directores porque fueron trans393
formndose en los lderes en las respectivas escuelas. Los buenos directores reconocen una enseanza de excelencia cuando la ven, saben
cmo encontrar buenos docentes y cmo persuadir a los malos para
buscar trabajo en otra parte. Saben cmo subirle el nimo a la escuela,
cmo mantener a todos contentos y felices de estar en el trabajo; proporcionan desarrollo profesional y cursos de perfeccionamiento. Cuando estos directores hacen los planes presupuestarios para las escuelas,
se aseguran que la mayor cantidad de dinero vaya a la malla curricular
y a la enseanza, y si esto significa recortar cosas extra lo hacen, porque
saben que la calidad de la enseanza es lo ms importante.
Un buen profesor es el mejor indicador del xito futuro de un
nio; asimismo, los malos profesores pueden enviar a un nio por un
camino que puede ser muy difcil de corregir. Los buenos directores,
por su parte, saben cmo comunicar sus expectativas a los docentes, a los funcionarios de la escuela, a los estudiantes y sus padres, as
como a la comunidad en general; y cuentan con el apoyo de todas
estas piezas claves.
Me gustara mencionar otro ejemplo de escuela exitosa. Gregory
Hodge es el director de la Academia Frederick Douglass. Esta escuela
obtuvo puntajes dos veces ms altos que los de otros establecimientos de la ciudad de Nueva York a pesar de su alto nivel de pobreza.
La escuela Douglass est abierta doce horas al da de lunes a viernes
y siete horas el sbado. El director Hodge seala que si tuviera financiamiento la tendra abierta incluso por ms horas. En la entrada del
establecimiento hay un mural de Frederick Douglass, esclavo autodidacta que luch por la abolicin de la esclavitud. El mural tiene escrita
slo una lnea: Sin lucha no hay progreso. El director Hodge seala:
De eso se trata. Sin educacin estos nios son esclavos del mundo en el
que viven. Con un verdadero aprendizaje no existe lmite para lo que ellos
podran llegar a hacer.
Con ms hombres y mujeres como el director Hodge y los otros
que hemos mencionado, podramos avanzar mucho en la bsqueda
de una educacin de buena calidad. Ellos tuvieron la visin, las altas
394
expectativas y el talento para seguir adelante. Los buenos directores

marcan un mundo de diferencia; proporcionan una cultura de aprendizaje y es muy importante que tanto aqu como en Estados Unidos
podamos darles la autonoma necesaria y la responsabilidad para realizar su trabajo.
Me parece muy interesante comprobar que el debate que estn
teniendo aqu en Chile sobre autonoma, accountability, responsabilidad, calidad, sistemas de pruebas, etc., es el mismo que actualmente
tenemos en EE.UU. Es sorprendente que el discurso que pronunci la
Ministra de Educacin, sea prcticamente el mismo que se dara en
Estados Unidos, son los mismos problemas a los que nosotros nos
estamos enfrentando.
Estados Unidos particip tambin en la prueba TIMSS4 y a pesar
que es una de las naciones protagonistas del mundo, los resultados
fueron bastante bajos, mucho ms atrs que otras naciones. Cuando
observamos este examen y la prueba nacional NAEP, comprobamos
que tenemos todava mucho por hacer. Tengo la esperanza que este
dilogo ser exitoso para llevar a nuestras escuelas a un nivel acadmico ms alto, que seremos capaces no slo de atender a todos los
estudiantes, sino que entregar especial atencin a los ms vulnerables entre nosotros.
Third International Mathematics and Science Study
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I I I . E S C UE L A C L E V E L A N D E L E M E N TA RY:

UN C A S O EX I T O S O

Annie Mair
Desde hace treinta aos que me he dedicado a la educacin, catorce de ellos en la escuela Cleveland Elementary, en Washington DC.
Debo reconocer que no ha sido una labor fcil, pero es un trabajo
que adoro.
Cleveland Elementary es una escuela muy antigua, construida en
1911, es decir tiene 90 aos. Su nombre fue escogido en honor de uno
de nuestros presidentes, Grover Cleveland y est ubicada en una de
las zonas de mayor trfico de drogas de la ciudad de Washington.
Cuando yo me incorpor a ella, el edificio necesitaba muchas reparaciones, pero comprendimos que tenamos que trabajar con lo que
disponamos. Fue necesario hacer cortinas para cubrir las ventanas, pintar y hacer nuestros propios arreglos para hacerla ms atractiva.
Para que se imaginen un poco el barrio en que est ubicada la
escuela les puedo contar que desde que yo trabajo ah ha habido
dos asesinatos justo enfrente. Sin embargo, a pesar de las circunstancias y condiciones adversas a las que nos enfrentbamos tenamos la
responsabilidad de que todo saliera bien dentro del recinto. Nuestra
labor era y sigue siendo ahora el sembrar semillas para el futuro
de los nios, los que dependen de sus profesores y de los directivos.
Gracias al esfuerzo de todo el equipo hemos logrado sacar la escuela
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adelante. Hace poco tiempo un periodista de un diario local la clasific como un oasis en medio del desierto.
. Liderazgo del director

Creo que el director es el que da la pauta, tiene la visin y debe
poder compartirla. Cmo hacer esto? En primer lugar, debo analizar la
forma en que veo mi labor como directora dentro de la escuela: como
poltico?, como un aliciente para el ego?, como un jefe y alguien que
est por sobre los dems? Definitivamente, no. Veo mi trabajo como
integrante de un equipo, porque el proyecto de la escuela es algo que
no puede hacer una persona por s sola. Nadie puede dirigir una escuela exitosa solo: se necesita a los profesores, a los porteros, a todos los
administrativos, a los empleados del casino, a los guardias de seguridad.
Todos deben ser valorizados por igual y nadie est por encima de los
dems en la escuela Cleveland. Es muy importante que todos los integrantes de este equipo sean valorados y reconocidos. Por ello, una de
las primeras cosas que hice como directora fue sacar el letrero donde
deca Comedor de profesores y lo cambi por uno que dice Comedor del personal.
En nuestro sistema est instaurado el da de reconocimiento a los
profesores, pero no slo a ellos se les debe valorar y reconocer, sino
que hay que tratar a todos con igual respeto. Mi lema est compuesto
por tres valores fundamentales: amistad, firmeza y justicia. Hay que
ensear a los nios y a todo el personal de la escuela a ser amistosos,
firmes y justos.
Creo que es fundamental dejar muy claro a cada persona con la
que uno se relaciona qu es lo que uno espera de ella. Cuando se
entrevista a nuevos profesores, todo el equipo participa en el proceso
de decisin de quin se integrar a la escuela, porque creo justo que
si cada uno de nosotros es responsable del producto, entonces debera tener participacin en la determinacin de quin va a desarrollar
ese producto.
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Cuando los profesores llegan a la entrevista, lo primero que les

digo es: si vas a trabajar aqu, tienes que amar a los nios, esto no puede ser slo un trabajo para ti, tiene que ser un compromiso. Un trabajo
es algo que generalmente uno hace para recibir un cheque, pero yo
creo que en estas escuelas debemos mirar ms all de eso.
. Importancia de la lectura
Uno de los programas que desarrollamos todos los das en Cleveland Elementary es el de lectura, le hemos denominado Leyndole al
Director. Consiste en que cada mes se selecciona a un curso de la escuela para que enve a dos estudiantes cada da a mi oficina para que
me lean 15 minutos, de 1:00 pm. a la 1:15 pm. De esta forma me hago
una idea de que nivel estn alcanzando mis estudiantes en cuanto a
la lectura. Todos deben aprender a leer.
. Accountability
Cada comienzo de ao los profesores me informan sobre sus expectativas individuales y ponen por escrito sus planes. Si tienen en su
curso a cinco estudiantes bajo el promedio, tienen que informarme
qu van a hacer con ellos, de qu forma los van a ayudar a llegar al
promedio. A mediados del ao nos reunimos nuevamente y los profesores me informan de los progresos que han realizado, esto es lo
que yo haba planeado hacer y aqu es donde nos encontramos ahora.
Algunas veces estn adelantados en su programacin, otras retrasados, conversamos sobre cmo pueden llegar donde necesitan estar y
luego a fin de ao volvemos a mirar los planes. Yo tambin defino mis
expectativas para el ao, escucho atentamente lo que piensan hacer
los profesores y les digo lo que yo espero. Esta frmula ha funcionado
bastante bien.
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. Trabajo con los padres

Una de las primeras actividades que realizamos cada ao son los
desayunos para los padres. Esta idea naci a raz de la experiencia de
la primera reunin de padres que organizamos cuando me integr a
la escuela como directora.
Creo que es fundamental mantener una relacin estrecha con los
padres y apoderados por lo que hay que buscar las formas de acercarlos a la escuela. A esta primera reunin no llegaron ms de 10 personas,
entonces me pregunt qu sera lo que pasaba, dnde estaba la gente.
Yo haba enviado las cartas y las invitaciones a la reunin y los padres no
haban asistido. Entonces una amiga me dijo la prxima vez que tengas
reunin, sirve comida y eso hice. Llegu a un acuerdo con un hotel, se
corri la voz de lo que bamos a hacer y llegaron padres de todas partes.
Uno tiene que hacer lo que es su deber hacer.
Desde esa ocasin, al comienzo de cada ao me reno con los
padres de cada curso. Les pido que me confen el cuidado de sus
nios por seis horas al da y les explico qu es lo que tenemos planificado hacer con sus hijos y con ellos mismos. Los padres saben qu
es exactamente lo que nosotros esperamos de los nios: que lleguen
con su uniforme todos los das, que hagan sus tareas todas las noches
y que traigan sus mochilas y sus cuadernos todas las maanas cuando lleguen a la escuela. Yo me paro en la puerta a esperarlos y ellos
saben que no van a pasar el control de la Sra. Mair si no trajeron su
mochila y sus cuadernos, as es que las traen. Bueno, algunas de las
mochilas tal vez estn vacas, pero las traen en la espalda, as es que
entran y empiezan a trabajar.
Otro tema importante es que los profesores se comuniquen peridicamente con los padres. Todos los meses se renen los profesores de cada nivel luego de hacer su planificacin individual. Es muy
importante para los profesores nuevos, que recin se integran al trabajo de la escuela reunirse con los antiguos y discutir lo que van a
hacer y cmo lo van a hacer, qu caminos van a tomar, etc. Luego se
enva un boletn a los padres para que estn informados de las acti399
vidades que se realizarn durante el mes y cules son las habilidades

que su hijo va a aprender.
Cada lunes se les enva un boletn para que ellos sepan todos los
das de la semana lo que su hijo tiene que hacer. Muchos de los nios
llegan a la casa y dicen no tengo tarea para hoy da, pero los padres
tienen el boletn y saben que no es as. Algunas veces el profesor tiene que hacer cambios y modificar el plan, pero igual los padres reciben la hoja todas las semanas, al igual que yo.
Uno de los problemas que enfrentamos en la escuela son los atrasos. Nuestros estudiantes son pequeos, tienen entre 3 y 9 aos, por
lo que generalmente su atraso se debe a los padres. Intentamos que
lleguen a la hora pero en muchas oportunidades los nios dicen: Trat de despertar a mi mam pero no se levantaba. Al llegar a la escuela,
toman desayuno y despus se van a clases. Creemos que es importante abordar las necesidades del nio como un todo, no se le puede
ensear a un pequeo que tiene hambre, por eso cuando llegan a la
escuela si tienen hambre los alimentamos y despus estn listos para
aprender.
Hay que conocer a los nios. Algunas veces incluso la ropa que
tienen puesta los hace sentirse incmodos; si se es el caso hay que
arreglarlo. Me acuerdo una maana en que lleg un nio de kinder y
traa puesta ropa que era demasiado grande para l, probablemente
era de su hermano mayor, y por su mirada me di cuenta que no estaba
feliz. Pasaron un par de horas y la profesora me llam a la sala porque
tena un problema. Era precisamente este nio el que estaba producindolo por lo que le cambiamos de ropa a algo ms cmodo y l se
tranquiliz.
. Un da en Cleveland Elementary School

Nuestro da escolar comienza a las siete de la maana, tenemos
un programa denominado antes de la escuela, porque hay algunos
padres que trabajan temprano y los nios llegan a esa hora. Dos pro400
fesores dirigen ese programa en que los nios se quedan hasta la hora
en que comienzan las clases. En este tiempo toman desayuno y leen
un libro o diarios hasta que los profesores los van a buscar a las 8:40 am.
El horario de instruccin escolar comienza a las 8:45. Los nios suben
a sus salas de clases donde existe lo que se ha denominado la operacin de la maana, que es simplemente un ejercicio de revisin en
lenguaje, matemtica y ortografa. Estoy convencida que la forma para
que los nios aprendan es que aprovechemos todas las oportunidades
para ensearles, ya no slo entre las nueve de la maana y las tres de
la tarde o cuando el profesor est frente a los estudiantes, sino que hay
que aprovechar todas las posibilidades de hacerlo fuera y dentro de la
sala de clases.
. La palabra del da
En Cleveland Elementary tenemos, por ejemplo, la palabra del da
que se escribe en la pared para que todos la lean al llegar; es posible
ver a muchos profesores que detienen a los alumnos y les preguntan
cul es sta. As los estudiantes se la aprenden y hablan de ella, y a la
salida les pregunto al azar cul es la palabra del da, les pido que la
deletreen y esto aumenta su vocabulario. A cambio reparto dulces o
algo especial.
Para ellos es un juego, pero lo hacemos para que el aprendizaje
sea entretenido. Tambin tenemos un bloque de lectura desde las
9:30 a las 11:40, durante ese perodo ejercitan lenguaje, deletrean palabras y redaccin. Tenemos 130 minutos de lectura todos los das y en
las tardes 150 minutos de matemticas.
Tambin hay algo diferente que hemos intentado hacer y que
ha funcionado increblemente bien. Me di cuenta que la parte ms
difcil del da era el recreo, porque all ocurran todos los accidentes
y las peleas. Por ello, decid que tena que encontrar una forma de
salir airosos del recreo. Lo que hice fue crear un calendario para que
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durante ese perodo, entre las 12:00 y la 1:00, en que normalmente es

el recreo, el profesor lleve a su grupo al casino a almorzar y se siente con ellos, al igual que los profesores de ramos especiales como
arte y msica. Cuando el grupo termina de almorzar, el profesor los
lleva de vuelta a la sala de clases y ensean matemticas; esto le
da a cada clase, desde el 1 o hasta 4 bsico, 35 a 40 minutos extra
de instruccin en matemticas y nuestros puntajes en este ramo se
han disparado.
Pero nunca he dicho que no pueden tener recreo. Le propuse
a los profesores que si ellos sentan que el grupo necesitaba gastar
energa, correr, etc., entonces ellos seran responsables de darles 5 a
10 minutos de recreo y eso tambin ha funcionado muy bien. Ha sido
una meta, porque generalmente cuando los nios salen a recreo y
luego vuelven, se demoran mucho tiempo en calmarse y pasar a la
siguiente fase, pero a nosotros no nos pasa eso. Desde la 1:00 a la
1:15 los estudiantes leen y todos los dems en las salas de clase estn
haciendo lo mismo; se es el perodo para una lectura sostenida y
slida, cuando la escuela est tranquila y todos estn leyendo.
En el stano se instal lo que denominamos una Pared de Palabras. Era una pared que nadie usaba y convenimos en que se poda
hacer algo til con ese espacio. Colocamos el alfabeto: letra A y debajo de ella pusimos las palabras bsicas que los nios tienen que conocer y as con todas las letras y con al menos diez palabras por cada
letra. Es un proceso de aprendizaje, cuando estn en la fila esperando
para ir al casino ustedes deberan escucharlos, se dicen entre ellos: yo
puedo leer todas esas palabras y luego a medida que avanzamos en el
ao, las cambiamos.
Tenemos nuestra promesa positiva, cada nio la sabe y la recita;
sta es: Yo soy alguien, soy capaz y adorable, me pueden ensear, por lo
tanto, puedo aprender, puedo hacer cualquier cosa si lo intento, me respeto a m mismo y a los dems, voy a hacer lo mejor que pueda cada da,
no voy a perder tiempo porque es demasiado valioso y yo soy demasiado
preciado y brillante. Yo soy alguien. La autoestima es muy importante.
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Aunque vengan de situaciones difciles, cuando llegan a la Escuela

Cleveland, sa es la mejor parte de su da.
Para nosotros en Cleveland, la lectura es muy importante, la incentivamos y tenemos lo que hemos denominado Alcanzando la Meta
que es un programa de incentivo a la lectura. Lo que hacemos es
que cada nio en 1 bsico debe leer 10 libros cada trimestre, lo que
significa que a final de ao ha ledo 40 libros, no slo leerlos, sino
que deben escribir un informe sobre ellos. Cada nio en 2, 3 y 4
debe leer 25 libros cada trimestre lo que significa que al final del ao
han ledo y han hecho un informe sobre 100 libros. El ao pasado, a
final de ao, los estudiantes haban enviado informes de ms de 10
mil libros para el ao y al final del ao nuestros socios en la Iglesia
Cameron auspiciaron un viaje para cada nio que haba alcanzado la
meta: un viaje de un da a un parque de entretenciones con todos los
gastos pagados. As es que los nios realmente luchan para alcanzar
sus metas y el ao pasado creo que tuvimos 85 nios que alcanzaron
la meta y fueron al viaje.
Cuatro veces al ao, tenemos concursos de ortografa, de lectura
y de matemticas, porque sabemos la importancia que tienen estas
materias. Cada nivel de kinder a 4 bsico tiene un libro de vocabulario que dice lo que cada nio debe saber al final del ao. Ellos deben poder leer y deletrear cada palabra del libro. Hacemos concursos
de ortografa que estn basados en las palabras que aparecen en el
libro. El concurso de matemticas, consiste en efectuar las operaciones bsicas, de acuerdo al nivel que se encuentren cursando: para
los de primer ao son sumas; para los de segundo ao son sumas y
restas; tercero, suma, resta y multiplicacin; cuarto ao suma, resta,
multiplicacin, divisin, algunas fracciones y problemas de palabras, y
los nios lo hacen muy bien. Les entregamos certificados, les damos
juguetes, les damos todos los tipos de incentivos que reciben como
ganadores y realmente esperan con ansias que lleguen los concursos. Tambin tenemos un concurso de geografa para los de tercero
y cuarto. En el patio hay una pintura de gran tamao con el mapa
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de Estados Unidos y los estudiantes de tercero y cuarto bsico saben

que antes de salir de cuarto deben poder identificar cada Estado, el
nombre del Estado y sus principales caractersticas. Cada semana elegimos un Estado para la semana, as es que es algo que escuchan
todos los das y ha sido muy exitoso.
. Las evaluaciones
Cada fin de ao se envan encuestas a los padres para que evalen a la escuela, a sus profesores y a la direccin. La evaluacin que se
hace de mi trabajo tambin depende del resultado que han logrado
los nios, por lo que todos estamos trabajando por el mismo objetivo.
El funcionario del casino tal vez tenga que sentarse y escuchar a un
estudiante leer, el portero tal vez tenga que entrar a una clase y leer, todos tienen un papel que desempear, no hay nadie que sea intocable
cuando se trata de educar a los estudiantes en la escuela.
Hace aproximadamente siete aos atrs, el sistema escolar de la ciudad decidi que tenan que cerrar algunas escuelas, y debido al lugar
donde estbamos ubicados y al status socioeconmico de los padres
de nuestros alumnos se dijo que nuestra escuela se cerrara. Personas
ajenas al establecimiento le dijeron al inspector que si intentaba cerrar
la escuela Cleveland no habra mucha reaccin por parte de los padres,
ya que se tena la impresin que ellos eran pasivos y no iban a causar
problemas. Al momento de anunciar que la escuela Cleveland estaba
en la nmina para ser cerrada, los padres se organizaron e impidieron el
cierre de ella, pero todo naci de su propia iniciativa.
Mi experiencia como profesora y directora es que aunque en Cleveland no ganamos suficiente, la recompensa la recibo cada vez que
uno mira hacia atrs y ve estudiantes cuyas vidas logr impactar en
forma positiva. Esa es nuestra verdadera recompensa. Slo unos das
antes de viajar a Chile estaba en una reunin con 20 personas las cuales no todas se conocan, por ello antes de comenzar, cada uno tuvo
que presentarse. Cuando un joven se present y escuch su nombre
404
record que haba tenido un estudiante con ese nombre en 4 y lo

reconoc, pero al mismo tiempo pens que no poda ser verdad. Sin
embargo, cuando me toc el turno y dije mi nombre l salt y dijo
yo saba, usted es la Seora Mair, usted fue mi profesora. Es tan bueno y
emocionante ver estudiantes con los que uno ha trabajado ser exitosos. Esa es mi misin, mi meta y mi pasin.
405
10 Preguntas desde el Siglo XXI

Jos Joaqun Brnner
Este artculo fue publicado en Revista Perspectivas (Departamento de Ingeniera Industrial, Universidad de Chile), vol. 4 N 2, 2001 (pp. 203-211).
El autor es Director de Investigaciones de la Escuela de Gobierno de la Universidad Adolfo Ibez y Director Adjunto del Programa de Educacin de la
Fundacin Chile. Paralelamente integra el Consejo del Instituto Internacional de Planeamiento Educacional de la UNESCO y del Consejo de la Agencia
Nacional de Evaluacin de la Calidad y Acreditacin de Espaa. Socilogo
especializado en temas de educacin y cultura, ha trabajado en ms de 25
pases de Amrica Latina, Europa Central y del Este y de frica. Realiz sus
estudios en las universidades Catlica de Chile y Oxford de Gran Bretaa.
El ao 2004 recibi el premio Kneller, otorgado por la Comparative and International Education Society, por servicios distinguidos en la investigacin
y la promocin de la educacin a nivel mundial.
Resumen
El presente artculo analiza las revoluciones educacionales ocurridas con la aparicin de la escuela, la formacin de los sistemas pblicos de enseanza en Europa y la masificacin educacional durante el
siglo xx. Es as como desarrolla la idea de que la educacin se encuentra en la actualidad en el umbral de una revolucin similar a las tres
anteriores, motivada por las posibilidades que traen consigo las nuevas tecnologas de informacin y comunicacin. Tambin analiza los
cambios que dichas tecnologas y la globalizacin producen en los
contextos dentro de los cuales se desarrolla la educacin. En particular, la transformacin de los contextos de informacin, conocimiento,
mercado laboral y de significados culturales. Y la manera como la empresa educacional se adapta a esos cambios, los riesgos que enfrenta
y las oportunidades que se le presentan.
409
D e l a c u lt u r a o r a l a l t e x t o impr e s o
Sobre los logros y las limitaciones de la reforma educacional se
ha dicho suficiente1, incluyendo el anlisis de tareas pendientes. Por
el contrario, apenas hemos comenzado a preguntarnos sobre cules
sern las ideas que guen nuestra accin hacia el futuro. Mi propsito,
por tanto, es abordar los cambios de contexto y las nuevas demandas
que enfrentar la educacin en el siglo xxi. Parto del siguiente supuesto: que nos encontramos a las puertas de una transformacin de naturaleza similar a aquellas otras que dieron origen, sucesivamente, a la
escuela, luego a la educacin pblica y, ms adelante, a la educacin
masiva. La hiptesis es que se aproxima una cuarta revolucin de esa
misma magnitud. En qu han consistido, esquemticamente, las anteriores revoluciones educacionales?
Sabemos que la educacin hunde sus races en un pasado tan
antiguo y misterioso como el del lenguaje. Ninguna sociedad, desde
que hay comunicacin simblica, pudo abstenerse de educar.2 Sin
embargo, en la mayor parte de las sociedades humanas en casi todos los
tiempos y lugares, segn ha mostrado Arnold Toynbee, la educacin,
en el amplio sentido de transmisin de una herencia cultural, ha sido una
actividad no deliberada y desorganizada. Por lo general la gente adquiere
su cultura ancestral como aprende su lengua materna.3
El origen de la escuela, en cambio, es ms reciente, al menos
aqul del cual desciende la moderna estructura escolar.4 Se conservan pocos testimonios de la existencia y el funcionamiento de estas
primeras escuelas medievales, anteriores al siglo XV.5 Los historia Ver Garca-Huidobro, Juan Eduardo (ed.), La Reforma Educacional Chilena; Editorial Popular,
Santiago, (1999)

Ver Henry, Jules (1971), Essays on Education; Penguin Books, Harmondsworth, cap. 5, A CrossCultural Outline of Education, pp. 72-183.

Toynbee, Arnold J. (1966), Conclusiones, en Edwards D. Myers, La Educacin en Perspectiva
Histrica; Fondo de Cultura Econmica, Mxico, p. 356.

Ver Aries, Philippe (1973), Centuries of Childhood; Penguin Books, Harmondsworth, pp. 132-323

Ver Hirsch, Rudolph (1990), Imprenta y Lectura entre 1450 y 1550. En Armando Petrucci (ed.),
Libros, Editores y Pblico en la Europa Moderna; Instituto Valenciano de Estudios e Investigacin, Valencia, p. 67.
410
dores nos informan que eran instituciones privadas, dependientes

de la Iglesia y dispersas territorialmente. No exista propiamente un
sistema escolar, planificado, coordinado y unificado. Ms bien, aunque haba pocas escuelas, su diversidad era grande, pues deban
atender a una variedad de grupos (nobles, urbanos y campesinos)
y tambin la distincin de sexos era importante.6 Su objetivo era
formar buenos cristianos y preparar personal para las tareas eclesisticas. La formacin prctica, en cambio, estaba en manos de la
familia y la comunidad.
La formacin transcurra esencialmente en un medio de cultura
oral, donde uno sabe lo que puede recordar7. De ah la importancia de la
memoria. El mtodo de enseanza era la repeticin. Los alumnos eran
pocos y se agrupaban sin importar sus edades. En general, la educacin
comenzaba tarde, entre los siete y nueve aos, y terminaba temprano,
alrededor de los quince aos. Slo cuando aparecen las universidades,
la educacin se prolonga ms all de la pubertad. No exista la nocin
de un currculum secuencial de materias. Tampoco haba lugares separados para la enseanza; los maestros dictaban sus lecciones en el
claustro o a las puertas de la iglesia. El conocimiento transmitido era
escaso, puesto que las necesidades formativas eran elementales y los
archivos acumulativos, reducidos. Es probable que por largo tiempo las
escuelas catedralicias contaran con slo uno o dos maestros. Ellos enseaban catecismo y latn, materias a las cuales luego se iran agregando
las artes liberales. Es evidente, leemos en un estudio contemporneo,
que por un largo perodo de tiempo los nios aprendan palabras y sentencias en latn sin entender su significado.8
Algunas cosas, como se ve, no han cambiado por siglos. He aqu,
entonces, el origen medieval de la educacin escolarizada; la primera
revolucin, aquella que invent la escuela.
Ver Shahar, Shulamith, (1992), Childhood in the Middle Ages; Routledge, London and New
York, pp. 162-253

Ver J. Ong, Walter (1982), Oralidad y Escritura. Tecnologas de la Palabra; Fondo de Cultura
Econmica, Mxico, pp. 15-80

Shahar Shulamith, op.cit., p. 189.
411
La segunda revolucin sobreviene con el proceso de concentracin poltica que lleva al establecimiento de los Estados-naciones, entre el Renacimiento y la Revolucin Industrial.9 Se pone entonces en
movimiento la creacin de sistemas escolares pblicos.10 Inicialmente
stos agruparon en unos pocos puntos las energas intelectuales de
las naciones europeas. Por primera vez aparecen componentes de lo
que hoy conocemos como un sistema estatal de educacin. Es decir,
un conjunto de instituciones formal y exclusivamente dedicadas a la
enseanza, con proyeccin hacia todo el territorio nacional y cuyo control y supervisin estaba, al menos en parte, en manos de la naciente
burocracia gubernamental. Este proceso sera acompaado por una
gradual secularizacin y homogenizacin de la educacin, facilitadas
por la difusin de la imprenta y el desarrollo de una incipiente cultura
cientfica.11 De hecho, las primeras revistas cientficas aparecen en la
segunda mitad del siglo xvii.
De la cultura oral se pasa entonces al reino del texto impreso. La
transmisin educacional se ordena hacia dentro, distinguiendo y organizando secuencialmente sus materias y hacia fuera, imponiendo una
serie de regulaciones del comportamiento; un cdigo de disciplina escolar. Los maestros se apartan de la tuicin eclesial y comienzan a especializarse y profesionalizarse. Los alumnos son clasificados segn edades
y la tarea educativa que ahora se extiende a un perodo bien definido
de la vida se instala en edificaciones propias que marcan fsicamente
su separacin dentro de la comunidad. La empresa educacional no se
limita ahora a formar buenos cristianos; se extiende a la formacin bsica una alfabetizacin difusa basada en los idiomas nacionales, a la
moral cristiana, a las artes liberales e incluye ciertos contenidos vocacionales. Un buen ejemplo de esta evolucin es el Principado de Brandenburgo, donde la educacin elemental se torna obligatoria el ao 1717.
Ver Houston R.A. (1997), Cultura e Instruzione nellEuropa Moderna; Societ editrice il Mulino,
Bologna
10
Ver S. Archer, Margaret (1984), Social Origins of Educational Systems; Sage Publications, London.
11
Ver Eisenstein, Elizabeth (1979), The Printing Press as an Agent of Change: Communication and
Cultural Transformations in Early Modern Europe; Cambridge University Press, 2 vols.
412
Los nios deban asistir a la escuela dos veces por semana, pero no todos tenan acceso a la enseanza pblica, sea por razones econmicas
o geogrficas. De modo que la educacin popular contina en manos
del clero local, del propietario de tierras o de la autoridad citadina, igual
como en la Edad Media12. Mientras tanto, la mayora de la poblacin
permanece an en el analfabetismo. Si creemos a Voltaire, en 1789 slo el
37% de los franceses saba firmar.13
La educacin masiva origen de la tercera revolucin, viene a poner fin a ese estado de cosas. Inicialmente, en efecto, ella equivale a la
alfabetizacin de todos. Saber leer y escribir se convierte en el eje de la
Galaxia Gutenberg14. De la mano con la Revolucin Industrial, la educacin de masas se hace cargo de adaptar la fuerza laboral a los nuevos
requerimientos de la economa y la ciudad. El educador norteamericano William T. Harris expres en su tiempo este ideal con toda claridad:
En la sociedad industrial moderna, la conformidad con el tiempo del ferrocarril, con el comienzo del da laboral en la fbrica y con otras actividades
caractersticas de la ciudad requiere de total precisin y regularidad. [] El
alumno debe cumplir sus deberes en el tiempo fijado, debe levantarse al sonido de la campanilla, moverse en lnea, retornar; en suma, realizar todos
los movimientos con igual precisin.15 Con ese fin, la educacin masiva
adopta un conjunto de tcnicas que la distinguen hasta hoy. Primero, instala un proceso de enseanza estandarizada en el mbito de la
sala de clases, el que, progresivamente, debe cubrir a toda la poblacin joven. Segundo, existen mltiples establecimientos coordinados y
supervisados por una autoridad central, los cuales deben inculcar una
disciplina de la mente y del cuerpo sobre la base de una rgida administracin de los tiempos y las tareas formativas. Tercero, hay un cuerpo
profesional de docentes incorporado al cuadro funcionario del Estado.
Houston, R.A. op. cit., pp. 66-67.
Bolleme, Genvive. Literatura popular y comercio del libro en el siglo XVIII. En Armando Petrucci (ed.), op.cit., p.216.
14
Ver McLuhan, Marshall (1962), The Gutenbeg Galaxy The Making of Typographic Man; University of Toronto Press.
15
Citado en Marshall, Ray/Tucker, Marc (1992), Thinking for a Living. Education and the Wealth
of Nations; Basic Books, New York, p. 14.
12
13
413
Cuarto, la enseanza se hace cargo de calificar y promover a los alumnos mediante un proceso continuo de exmenes. Quinto, se desarrolla
una serie de fundamentos filosficos y cientficos sedimentados en las
ciencias de la educacin que proporcionan las bases conceptuales y
metodolgicas para esta empresa, la ms ambiciosa emprendida por
el Estado moderno.
Durante los ltimos dos siglos, los supuestos de este cometido han
pasado a formar parte de la propia estructura y rutinas de la escuela. En efecto, se parte de la base que el conocimiento transmitido es
lento, limitado y estable; que la escuela constituye el nico canal de
informacin con que las nuevas generaciones entran en contacto; que
los soportes para la comunicacin escolar son la palabra magisterial
y el texto escrito; que la escuela demuestra su eficacia cuando logra
traspasar ciertos conocimientos y comportamientos cuyo dominio es
comprobado mediante exmenes; que la inteligencia a ser cultivada
es de naturaleza esencialmente lgico-matemtica y que la educacin
escolar encuentra apoyo en la familia, la comunidad local y las iglesias.
L a n u e va r e v o lu ci n e d u c aci o n a l
Hoy estamos a las puertas de una nueva revolucin educacional.
Tanto el contexto en que opera la escuela, como los propios fines de
la educacin, estn siendo transformados drstica y rpidamente por
fuerzas materiales e intelectuales que se hallan fuera de control de la
comunidad educacional y cuyos efectos sobre sta sern inevitables.
En primer lugar, el conocimiento deja de ser lento, escaso y estable. Por el contrario, est en permanente proceso de expansin y renovacin. Se estima que la riqueza global de conocimiento acumulado
se duplica actualmente cada cinco aos.16 La Universidad de Harvard
demor 275 aos en completar su primer milln de volmenes; re16
Daz Hochleitner, Ricardo (1998), Presidente del Club de Roma, Comienzo de un debate. En
Juan Luis Cebrin, La Red; Taurus, Madrid, p. 8.
414
uni el ltimo en slo cinco aos.17 Las revistas han pasado de diez
mil en 1900 a ms de cien mil en la actualidad.18 En el caso de las
matemticas, un analista seala que se publican anualmente 200.000
nuevos teoremas.19 Y las publicaciones de historia de slo dos dcadas entre 1960 y 1980 son ms numerosas que toda la produccin
historiogrfica anterior, desde el siglo iv a.C.20 Tambin la especializacin es cada vez ms pronunciada y pulveriza el conocimiento hasta
el infinito. Un estudio de comienzos de los aos noventa identifica
37.000 reas activas de investigacin cientfica21; todas ellas en plena
ebullicin. Slo en la disciplina de las matemticas existen ms de
1.000 revistas especializadas, las cuales califican la produccin de la
disciplina en 62 tpicos principales divididos, a su vez, en 4.500 subtpicos.
Todo esto la proliferacin y aparente anarqua en el mundo del
conocimiento, representa una verdadera mutacin del contexto en
que tradicionalmente ha operado la escuela. Qu deber ensear
en el futuro? Podr el currculum escolar adaptarse a esta mutacin?
Cmo incorporar el cambio permanente a la escuela? Y qu hacer
frente a una tan acentuada especializacin? Cules arreglos habr
que adoptar para transmitir una visin relativamente integrada del
conocimiento? Ser suficiente con incluir ciertos contenidos transversales o se necesitar un enfoque radicalmente distinto? Y cmo
escapar al dualismo entre una cultura cientfica cada vez ms abundante, dinmica y dividida, y una cultura humanstica que procura
conservar la sabidura de las tradiciones y la unidad de los valores
depositados en los grandes libros, en las palabras sagradas o en la
Ver Bok, Derek (1986), Higher Learning; Harvard University Press, Cambridge, Massachussets,
p.162.
18
Ver Rosovsky, Henry (1990), The University. An Owners Manual; WW. Norton Company, New
York, p. 102.
19
Ver Madison, B.L. (1992), Mathematics and Statistics. En B.R. Clark and Guy Neave, Enciclopedia of Higher Education; Pergamon Press, Oxford, pp. 2372-88.
20
Ver. Van Dijk, H. History. En B.R. Clark and G. Neave, op.cit., pp. 2009-19.
21
Ver SRI Project, New Directions for US-Latin American Cooperation in Science and Technology
(Final Report), June 1988, p. 44.
17
415
poesa? No es fcil saber las respuestas. Pero esto est claro: la escuela
no podr sobrevivir al cambio a menos que abandone las tcnicas y
los supuestos que le imprimi la Revolucin Industrial y su an ms
antiguo vnculo con el aprendizaje memorstico.
En segundo lugar, el establecimiento escolar ha dejado de ser
el canal nico mediante el cual las nuevas generaciones entran en
contacto con el conocimiento y la informacin. Hoy existen los medios de comunicacin y, a su lado, las redes electrnicas y una verdadera industria del conocimiento. Los medios tradicionales se han
vuelto ms potentes. As, por ejemplo, se estima que a comienzos
de la presente dcada se publicaban anualmente, en el mundo, cerca de 900 mil ttulos de libros; un 80% ms que veinte aos antes.22
A eso se agrega ahora la informacin electrnicamente transmitida.
Ya en 1980 un ciudadano promedio de una sociedad industrializada estaba expuesto a cuatro veces ms palabras/da que en 1960;
durante ese tiempo, la informacin electrnica creci a una tasa
anual compuesta de ms de un 8%, aumentando al doble cada diez
aos.23 Luego, si ayer el problema era la escasez de informacin, o
la lentitud de su transmisin, el peligro ahora es la saturacin informativa. Con el arribo de las nuevas tecnologas de informacin y
comunicacin est ocurriendo, pues, una revolucin de significado
comparable a aquella provocada por la imprenta. Hemos descubierto cmo emplear pulsaciones de energa electromagntica para incorporar y transmitir mensajes que antes se enviaban por medio de la voz,
la imagen y el texto.24 Segn ha dicho el Director del Laboratorio
de Medios del MIT, el lento manejo humano de la mayor parte de la
informacin en forma de libros, revistas, peridicos y videocasetes, est
por convertirse en la transferencia instantnea y a bajo costo de datos
electrnicos que se mueven a la velocidad de la luz.25
Ver UNESCO, Statistical Yearbook 1997, Paris, 1998.
Ver Newman, Russel (1993), The Future of Mass Communication; Cambridge University Press,
p. 50.
24
Ithiel de Sola Pool, Tecnologas sin Fronteras; Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 1990, p. 19.
25
Negroponte, Nicols (1995), Ser Digital; Editorial Atlntida, Buenos Aires, p. 12.
22
23
416
De modo que la net generation, de la cual se empieza a hablar,

efectivamente representa un reto para la enseanza.26 Podr sta
adaptarse a la cultura, ms variada y menos lexicogrfica, ms icnica
y menos focalizada de las nuevas generaciones? Qu har la escuela
para subsistir en un mundo multicanales, donde los nios dedican ms
horas a la televisin que a hacer tareas, y ms energa a sus pares que
a sus profesores? Cmo ensear a seleccionar y a discriminar entre
esta variedad informativa, donde el ruido suele entremezclarse con lo
valioso y las disonancias tienden a aumentar?
En tercer lugar, la palabra del profesor y los textos escritos han dejado de ser los soportes exclusivos de la comunicacin educacional. De
hecho, para el ao 2001 todos nuestros liceos y la mitad de nuestros
establecimientos bsicos estarn conectados a internet. Cada vez ser
ms frecuente la utilizacin de imgenes, videocasetes y esa biblioteca
borgiana que es la www. An sin considerar los medios electrnicos
de ltima generacin, ya la escena es una verdadera Torre de Babel. La
televisin presenta 3.600 imgenes por minuto, por canal. Cada emisora de radio, en promedio, genera alrededor de 100 palabras en igual
tiempo. Un diario puede contener unas 100 mil palabras y varios cientos
de imgenes. Las revistas y los libros agregan un flujo a escala similar.
Adems, cada persona est expuesta a unos 1.600 avisos publicitarios
por da27 y recibe varios miles de palabras adicionales a travs de las
comunicaciones telefnicas y de fax. A la luz de estos cambios, podr mantenerse inalterado el rol tradicional de la escuela y el profesor?
Qu mtodos pedaggicos ser necesario adoptar y desarrollar? Incluso, cabe preguntarse la sala de clases piedra angular de la educacin
masiva, podr subsistir a los cambios impuestos por las nuevas formas
de comunicacin. En suma, tambin la escuela tendr que adaptarse
al cambio tecnolgico, como est ocurriendo con las empresas y las
Ver Don Tapscott, Growing Up Digital. The Rise of the Net Generation; McGraw-Hill, New York,
1997.
27
Newman, Russel op.cit., p. 90.
26
417
universidades, con las funciones de gobierno y del hogar.28 Ms an, si

se piensa que a diferencia de lo sucedido en tiempos de la Revolucin
Industrial el cambio tecnolgico en curso afecta la propia estructura
del proceso educacional, sin detenerse a las puertas de la escuela. Tiene
que ver con las tecnologas de la palabra, con la transmisin del conocimiento y la informacin y con la organizacin del espacio y el tiempo
formativos. Y no slo con fbricas y ferrocarriles, telgrafos y mquinas
de produccin.
En cuarto lugar, la escuela ya no puede actuar ms como si las
competencias que forma, los aprendizajes a que da lugar y el tipo de
inteligencia que supone en los alumnos, pudieran limitarse a las expectativas formadas en la poca de la Revolucin Industrial. El cambio tecnolgico y la apertura hacia la economa global basada en el
conocimiento llevan necesariamente a replantearse las competencias
y destrezas que las sociedades deben ensear y aprender.29 Si bien
las especificaciones precisas variarn segn las sociedades, los principios subyacentes tienden a converger: se requiere mayor flexibilidad
y atencin a las caractersticas personales del alumno; desarrollar las
mltiples inteligencias de cada uno para resolver problemas ambiguos
y cambiantes del mundo real; habilidad para trabajar junto a otros y
comunicarse en ambientes laborales crecientemente tecnificados; destrezas bien desarrolladas de lectura y computacin; iniciativa personal
y disposicin a asumir responsabilidades. Es decir, todo lo opuesto de
aquello que busca la educacin masiva y estandarizada. A la luz de estas nuevas expectativas, tambin el currculum formativo, los mtodos
de enseanza y aprendizaje y los soportes tcnicos de la educacin
Como seal en una ocasin Louis Gerstner, Jr., Presidente de IBM: Antes de que podamos
poner en marcha la revolucin educacional, tenemos que reconocer que nuestras escuelas pblicas son instituciones low-tech en una sociedad high-tech. Los mismos cambios que han trado
consigo una transformacin cataclsmica de todos los aspectos de los negocios pueden mejorar
las maneras en que enseamos a estudiantes y profesores. Y pueden mejorar tambin la eficiencia
y efectividad con que gestionamos las escuelas. Citado por Wadi H. Hadad, Education for All in
the Age of Globalization. En Claudio de Moura Castro (de.), Education in the Information Age;
Inter-American Development Bank, Washington D.C., 1998, p. 24.
29
Ver, por ejemplo, Murnane, Richard J. and Levy, Frank (1996), Teaching the New Basic Skills;
Martin Kessler Books The Free Press, New York.
28
418
debern reinventarse. Incluso hay quienes desde ya propugnan que la

formacin bsica se estructure no en torno a las tradicionales reas y
materias, sino a temas o asuntos y a las competencias necesarias
para una sociedad donde los propios conceptos de trabajo, empleo y
tiempo libre estn cambiando rpidamente.30 Ni la educacin podr
mantenerse separada de los lugares de trabajo, ni stos podrn dejar
de aprender y ensear. La escolarizacin como rito de iniciacin en la
cultura dar paso as a la educacin permanente.
En quinto lugar, la escuela deber hacerse cargo del cambio experimentado por la familia, la comunidad y las iglesias. Vivimos una poca
prxima al reino de anomia; esto es, un estado de extrema incertidumbre,
en el cual nadie sabe qu comportamiento esperar de los dems en cada
situacin.31 Efectivamente, las sociedades modernas, contractualistas,
atomizadas, sin un fondo comn de creencias, encuentran dificultad
para regular normativamente el comportamiento de la gente. En vez de
integracin moral y un orden aceptado de sanciones, tiende a imperar
una ambigedad normativa. El pensamiento conservador suele achacar esos males a la televisin, como hace un autor cuando sostiene que
este medio se ha convertido en un instrumento para la diseminacin
de valores corruptivos desmoralizadores y destructivos, habiendo reemplazado las agencias tradicionales de socializacin y transmisin de
valores.32 No es efectivo, sin embargo, que unos medios hayan sustituido a otros. Lo que sucede es que ahora todos coexisten en un espacio
multidimensional, creando la sensacin de que nada es fijo y que todo
depende del punto de vista del observador. Esto plantea un desafo adicional para la escuela. Ella tendr que asumir nuevos roles en un contexto social cuyas bases tradicionales se han debilitado. Las interrogantes
que esto abre son apremiantes. Cmo organizar la educacin en vista
Ver Bertrand, Olivier (1998), Work and Education. En UNESCO, Education for the TwentyFirst
Century. Issues and Prospects; UNESCO Publishing, Paris, pp. 157-192.
31
Daherndorf, Ralf. Ley y Orden; Ediciones Civitas, Madrid, p. 199
32
Brzezinski, Zbigniew (1996), Las dbiles murallas del indulgente Occidente. En Nathan P. Gardels (ed.), Fin de Siglo. Grandes Pensadores hacen Reflexiones sobre Nuestro Tiempo; McGraw
Hill, Mxico, p. 54.
30
419
de los cambios en la familia? Cmo proceder frente a una cultura pluralista, donde distintos valores comandan la lealtad de diferentes grupos
y personas? Qu puede hacer la educacin para mitigar los efectos de
la anomia, como la droga y la criminalidad juveniles? Y qu papel le corresponder jugar en el desarrollo de una cultura cvica democrtica? La
ciencia est en condiciones de responder parsimoniosamente a estos
problemas; la educacin, en cambio, no puede esperar.
En suma, se est produciendo un verdadero cambio de marea.
La educacin ha dejado de ser coextensiva con la escuela y sta, a su
vez, est forzada a revisar sus propios fundamentos. De no hacerlo,
corremos un doble peligro: quedar rezagados como pas en trminos
de competitividad y, peor an, aumentar dentro de la sociedad la brecha entre los ricos en informacin y conocimiento y los pobres en el
control de esos bienes.
L e cci o n e s y d e s a f o s
Teniendo presente tales desafos, quiero concluir sealando algunas lecciones que podemos aprender de las anteriores revoluciones
educacionales.33
Primero, no debieran rechazarse los signos de cambio por estar
ellos an en ciernes como una mera utopa. Podra fcilmente sucedernos lo que al presidente de la Bristish Royal Society, a comienzos del
siglo xix, cuando se discuta en el Parlamento ingls una ley para extender la educacin bsica a las clases populares. l se opuso a dicha
propuesta por considerar dicho en sus palabras, que al final sta
resultara perjudicial para su moral y felicidad; les enseara a despreciar
su posicin en la vida en vez de hacerlos buenos trabajadores en la agricultura y otros empleos a que los destina su rango; en vez de ensearles
33
The World Bank, World Development Report 1998/1999. Knowledge for Development; The
World Bank, Washington, 1998.
420
subordinacin, los volvera rebeldes y refractarios []; los habilitara para

leer panfletos sediciosos, libros viciosos y publicaciones contrarias a la Cristiandad.34 No imagin que slo un siglo ms tarde, la Declaracin
Universal de los Derechos Humanos proclamara que toda persona
tiene derecho a la educacin. Lo que l rechaz, nosotros en nuestro
tiempo apenas necesitamos justificar.
Tampoco deberamos cometer el error de imaginar que el cambio
educacional ser guiado nicamente por las nuevas tecnologas de la
informacin y comunicacin, por poderosas que stas sean. La educacin es mucho ms que sus soportes tecnolgicos; encarna un principio formativo, es una tarea social y cultural que, cualesquiera sean las
transformaciones que experimente, seguir dependiendo, ante todo,
de sus ideales y sus componentes humanos y valricos. La historia nos
ensea que las tecnologas de la palabra son acumulativas, no sustitutivas, y que ellas dependen de los fines sociales y no al revs.
No sera correcto pensar que hay cosas inmutables en la educacin, como la actual forma de la escuela, la organizacin de la sala de
clases o la posicin que ocupa el texto escrito en la enseanza. Hemos visto que todo eso es producto de la historia. Son modalidades
que han arribado y se han modificado con el tiempo y que pueden
desaparecer, como han desaparecido ciertas concepciones pedaggicas, ciertos instrumentos de disciplina escolar y ciertas nociones
cientficas que en su momento parecan inamovibles.
Por ltimo, no cabe postular que la revolucin educacional llegar
a nuestras ciudades independientemente de lo que hagamos los agentes sociales. El tiempo se ha comprimido y sabemos que hay momentos
crticos para emprender las acciones. Una oportunidad desperdiciada
puede representar dcadas de rezago. As, por ejemplo, un reciente estudio seala que hace cuarenta aos Ghana y la Repblica de Corea tenan
prcticamente el mismo ingreso per cpita. En cambio, al comenzar la
presente dcada, el de Corea era seis veces superior al de Ghana, diferencia que se explicara hasta en un 50% debido al mayor xito de la repbli34
Citado en Donald, James (1992), Sentimental Education; Verso, London and York, p. 20.
421
ca asitica en adquirir y usar conocimientos. La inaccin, la tardanza o la

postergacin pueden hacer que se agrande la brecha de conocimiento,
con graves consecuencias para el desarrollo del pas. En pocas de globalizacin, la amenaza no es quedar atrs; es quedar excluidos.
Por el contrario, necesitamos afinar nuestra visin sobre los desafos
del futuro y construir acuerdos para avanzar en la direccin deseada.
Adicionalmente, tenemos que impulsar la innovacin, sin temor a experimentar. Todava nos pesa demasiado nuestra tradicin centralista
y tendemos a imaginar que las novedades educacionales deben venir
desde lo alto, definidas por el gobierno y aplicadas por los conductos regulares. Es probable que de persistir en esa conducta nos quedemos irremediablemente atrs. Sin experimentacin en todos los
niveles no hay innovacin. Sin innovacin no podremos transformar
la escuela para adaptarla a los nuevos requerimientos. Tambin necesitamos impulsar y fortalecer las labores de investigacin y desarrollo en
el campo educacional. Muchos de nuestros programas de apoyo para
las ciencias ni siquiera consideran la investigacin educacional aplicada;
en otros casos, los recursos asignados son escasos e intermitentes.
Finalmente, es importante que actuemos y aprendamos en conjunto. El futuro de la educacin no pertenece slo a sus protagonistas
directos. Hay que incorporar al debate y a la experimentacin a mltiples otros agentes y hacerlo de maneras decisivas: a los acadmicos
y las universidades; a los empresarios, particularmente del sector de
servicios de informacin y comunicacin; a los creadores y operadores de contenidos multimedia y a las comunidades locales y regionales. Hay mucho que ganar de la experiencia de todos ellos, igual que
de salir al mundo para identificar y transferir experiencias valiosas de
innovacin, pues la educacin ya no posee fronteras.
A lo largo de la historia, nunca han dejado de producirse cambios y utopas educacionales. Pero slo en pocas oportunidades el
contexto mismo se transforma al punto de superar la utopa. En esos
momentos se puede avanzar ms rpido, o bien, quedarse fuera y
retroceder. En esa encrucijada nos encontramos.
422

Libro Ideas para Una Educacion de Calidad 2a Ed Agosto2006

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I.S.B.N.

Prlogo a la segunda edicin. Cristin Larroulet

TIMSS: Mitos y realidades. M. de los ngeles Santander

Calidad de la educacin chilena en cifras.

Evaluacin de la Educacin Media. Rosita Camhi

La educacin chilena en la actual encrucijada.

Educacin de calidad para todos:

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7. Es la Reforma Educacional el camino

para resolver los problemas del sector?

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I deas para una E ducaci n de C alidad

PRLOGO A LA SEGUNDA EDICIN

El problema de la calidad de la educacin sigue siendo

Hace 4 aos publicamos la primera edicin del libro Ideas

I deas para una E ducaci n de C alidad

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de la mayora del pas implican el desperdicio de un potencial creativo

I deas para una E ducaci n de C alidad

tinan para la educacin. Se entregan tambin antecedentes importantes

Luca Santa Cruz S.

1 TIMSS: Mitos y Realidades

La autora es economista, Mster en Polticas Pblicas de la Universidad

I deas para una E ducaci n de C alidad

octavo grados y ltimo ao de educacin secundaria. En 1999, 26

I deas para una E ducaci n de C alidad

Ranking general de puntajes

Fuente: TIMSS Report 1999.

El TIMSS mide el aprendizaje que los alumnos de octavo bsico

I deas para una E ducaci n de C alidad

pruebas, superando solamente a Filipinas, Marruecos y Sudfrica8. Los

Este captulo analiza la informacin cuantitativa contenida en el

I deas para una E ducaci n de C alidad

estos nios se encuentra fuera de la educacin. Dicho argumento estara

Puntaje TIMSS y cobertura escolar

Cobertura nivel secundario

Por otro lado, si efectivamente nuestra mayor cobertura estuviera

absolutos a distintos grupos al interior de los pases se observa cmo el

Puntaje TIMSS Y PIB per cpita

Fuente: TIMSS Report 1999.

Fuente: TIMSS 1999, basado en estadsticas del World Bank.

I deas para una E ducaci n de C alidad

c. Recursos educacionales en el hogar

TIMSS y % de alumnos con HER bajo

Fuente: TIMSS Report 1999.

Al relacionar la variable HER con los resultados obtenidos por los

tre la proporcin de alumnos que se encuentran en el nivel de bajos

I deas para una E ducaci n de C alidad

El documento publicado por el gobierno comentaba que de los

Bajo nivel de recursos educacionales en el hogar

Puntaje Grupo bajos rec.

Fuente: TIMSS 1999.

Se presenta, adicionalmente, informacin del nmero de libros de

I deas para una E ducaci n de C alidad

d. Extensin del tiempo escolar

Correlacin no implica causalidad.

por los profesores. La informacin revela que contrariamente a lo

TIMSS y nmero de horas de clases

Fuente: TIMSS Report 1999.

Esto no significa que a mayor nmero de horas de instruccin los

I deas para una E ducaci n de C alidad