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Priscilla Connolly*
EJ artculo tiene como objetivos
analizar la accin gubernamental ante los d a o s
habitacionales causados por los sismos y los efectos
que de sta se derivan sobre
la p o l t i c a habitacional. El a n l i s i s se divide en cuatro etapas: diagnstico del problema; el Programa Emergente de Vivienda, fase uno; el Programa de R e n o v a c i n
Habitacional Popular y la fase dos del Programa Emergente.
Por medio del anlisis de las caractersticas del Programa de R e n o v a c i n Habitacional Popular se identifican los contenidos programticos innovadores, principalmente los que se refieren a los aspectos normativos de la c o n s t r u c c i n y plan e a c i n , y a las condiciones financieras. Sin embargo, se considera que la p o l t i c a
habitacional general del p a s parece retomar las mismas tendencias que la han caracterizado.
Este artculo intenta responder a dos preguntas, distintas pero interrelacionadas. La primera de ellas es cmo respondi el gobierno mexicano a los daos habitacionales causados por los sismos de septiembre
de 1985?, y la segunda qu efectos duraderos han tenido los sismos sobre
la poltica habitacional? La respuesta a la primera interrogante la abordamos bajo la hiptesis de que los programas de reconstruccin en materia
de vivienda fueron condicionados en gran medida por la poltica habitacional prevaleciente. Desde la percepcin y cuantificacin de los daos,
hasta la puesta en marcha de proyectos definitivos de reconstruccin, la
prctica estatal reprodujo los conceptos subyacentes a la poltica habitacional ejercida en las ltimas dcadas. A l mismo tiempo, y aqu entra en
operacin nuestra segunda hiptesis, los sismos, sus efectos y los programas habitacionales subsecuentes, seguramente contribuirn a transformar
los conceptos que definen qu es y qu debe ser la poltica habitacional
de este pas.
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ESTUDIOS
DEMOGRFICOS Y
URBANOS
lo que exista antes, sino que tambin la identificacin, descripcin y evaluacin de estos daos responden a concepciones, ideologas y objetivos
polticos. No nos debe sorprender, entonces, un hecho que ha sido ampliamente comentado en relacin con la tragedia de 1985: las incoherencias
y amplias disparidades entre las diversas estimaciones, oficiales o no, de
los daos, sobre todo en lo que se refiere a vivienda.
El cuadro 1 recordar al lector algunas de las versiones ms notablemente dispares de la destruccin habitacional. Si lo contradictorio de las
distintas versiones no nos sorprende, por lo menos merece algn comentario, que podemos referir a cuatro aspectos.
Como observacin preliminar, llama la atencin la enorme preponderancia de informacin referida a la ciudad de Mxico, comparada con
el resto del pas. Ciertamente, en trminos absolutos, fue en la capital y,
especialmente, en los cuatro o cinco kilmetros cuadrados del centro,
donde se produjo la mayor destruccin. Sin embargo, en trminos relativos, y an tomando como base la estimacin mxima de 100 000 viviendas afectadas en el Distrito Federal, los daos sufridos en Ciudad Guzmn y en sus municipios aledaos fue mucho mayor. En esta zona, se
estim la destruccin total de 1 454 casas, ms otras 1 266 severamente
daadas, que en conjunto representan alrededor de 30% de todas las viviendas existentes en esa zona en el momento de los sismos (datos tomados
de El Universal y La /ornada del 11 de octubre de 1985 y de Exclsior
del 1 de diciembre de 1985). La poca atencin prestada a los problemas
habitacionales derivados de los terremotos fuera del rea metropolitana
de la ciudad de Mxico (AMCM) y especialmente en las reas rurales,
empieza a comprobar nuestra primera hiptesis; tal hecho simplemente
refleja la distribucin geogrfica, no slo de la inversin pblica sino tambin de las investigaciones en materia habitacional realizadas hasta la fecha.
Lamentablemente, este ensayo no puede corregir ese sesgo, por lo que de
aqu en adelante nos referiremos exclusivamente a la situacin de la capital.
El segundo comentario va en el sentido siguiente: si el carcter y la
magnitud de los daos se determinaron por las caractersticas de los edificios existentes, la estimacin numrica tambin tuvo que ver con el conocimiento de la situacin anterior. A pesar de que la ciudad de Mxico y,
sobre todo, el Distrito Federal, es con mucho la entidad ms estudiada
del pas (y quiz se encuentre entre las ciudades ms analizadas del
mundo), la estadstica disponible sobre la vivienda en ella es bastante
escasa. No se sabe cuntos edificios o inmuebles hay en el AMCM, ni en
el Distrito Federal; mucho menos se conoce la proporcin que se destina
a la vivienda. Ciertamente, se cuenta con estimaciones aproximadas acerca
de los usos del suelo: 61% del rea urbanizada en el Distrito Federal se
destina a la habitacin (DDF, 1984b), porcentaje ligeramente menor que
la proporcin de edificios habitacionales afectados por los sismos en relacin con el total. Pero no se sabe cuntas viviendas se localizan en este
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CUADRO 1
Fuente
Viviendas o
familias
Personas
1985
27 sept.
7 oct.
15 oct.
17 oct.
G.
Carrillo A .
Sedue (La Jornada)
19 oct.
11 nov.
20 die.
40 000 damnificados
3 600 viviendas destruidas
30 000
viviendas
destruidas y 60 000
viviendas d a a d a s
3 500 a 4 000 familias damnificadas en
otras colonias
30 000 damnificados
ms de 150 000 damnificados
3 200 y 750 damnificados en Tlatelolco y
Unidad Benito Jurez,
respectivamente
carencia permanente
para no menos de
13 000 familias
aproximadamente
250 000 damnificados
aproximadamente
100 000 personas viviendo en condiciones precarias; 37 000
damnificados en albergues y campamentos
1986
26 feb.
18 sept.
54 352 damnificados
por p r d i d a total o
afectacin severa de
su vivienda
100 000
afectadas
familias
derse en
sin d a o s
viviendas
(20 000
sin atenviviendas
severos)
espacio. Extrapolando los datos censales para 1980, desglosados por municipio y delegacin, se puede estimar que las 100 000 viviendas afectadas
representan alrededor de 25% de todo el acervo habitacional que exista
en las delegaciones Venustiano Carranza y Cuauhtmoc, o 6% de todas
las viviendas en el Distrito Federal. No obstante, los problemas relacionados con la captura de datos de ese censo impiden determinar la magnitud
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ESTUDIOS DEMOGRFICOS Y
URBANOS
relativa de los daos habitacionales por localidades ms reducidas (colonia u otro tipo de zona). Este desconocimiento con respecto al acervo habitacional de la ciudad de Mxico constrasta con los registros existentes
acerca del nmero, capacidad y ubicacin de otros tipos de edificios afectados por los sismos, tales como las escuelas, los hospitales y las oficinas
pblicas. Si hubiera existido una informacin previa ms precisa sobre
la situacin habitacional prevaleciente antes de los sismos, seguramente
el panorama que se present de los daos sufridos habra sido muy distinto.
Otro factor relacionado con las limitaciones de los conocimientos previos acerca de la situacin habitacional en la ciudad de Mxico, tambin
impidi la cuantificacin precisa de los daos causados por los sismos
a la vivienda. Este factor se refiere a la calificacin del " d a o " . Excepto
en los casos muy evidentes, como los derrumbes totales o parciales, cmo
y en qu medida se determina si una vivienda result daada? Se podra
pensar que una vivienda "afectada" por los sismos es aquella que se volvi inhabitable por esta causa. Pero aqu la cuantificacin de los daos
tropieza con los mismos problemas que los intentos de estimar los "dficit" habitacionales. Qu se considera habitable y qu no? Segn el estudio de la extinta coordinacin general del Plan Nacional de Zonas Deprimidas y Grupos Marginales sobre necesidades esenciales, basado en datos
censales de 1970, 81% de las viviendas en el Distrito Federal (la entidad
federativa con las mejores condiciones habitacionales) no cumpla con uno
o varios de los criterios mnimos de habitabilidad; 11% de estas viviendas estaban totalmente deterioradas estructuralmente y otro 52% parcialmente deterioradas (Coplamar, 1982). Otras fuentes hablan de un dficit
acumulado de aproximadamente 800 000 viviendas en el Distrito Federal, o 45% del acrvo total de la entidad (DDF, 1984a). As, hay discrepancias en cuanto a la definicin de una vivienda "habitable", a la vez
que, independientemente del criterio adoptado, una gran parte de las
viviendas existentes antes de los sismos estaba inhabitable, un buen
nmero de ellas, incluso, por su estado estructural ruinoso. Basta rccor
dar a los cuatro o cinco muertos que cada ao reclamaba la poca de lluvias, al desplomarse las podridas estructuras de adobe y bveda de las antieuas vecindades centrales Fue muv difcil en estos casos distineuir entre
los estragos repentinos de los sismos y la destruccin acumulada durante
aos por el desgaste natural y la falta de mantenimiento.
-
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ESTUDIOS DEMOGRFICOS Y
URBANOS
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CUADRO 2
Organismo
3 945
30%
1 620
11%
2 704
19%
5 618
40%
n.d.
Fovi / banca
AURIS
Fovissste
Infonavit
Pemex
n.d.
CFE
Fovimi / Issfam
n.d.
160
1%
14 146
100%
Fonhapo
Total
N m e r o de
cdulas
canalizadas
por Sedue
al 20/1/86
2
2 229
16%
1 623
11%
5 747
41%
4 072
29%
339
2%
43
0.3%
30
0.2%
0
14 083
100%
N m e r o de
viviendas
asignadas
al 20/1/86
2
661
13%
490
9%
1 541
30%
2 347
45%
145
3%
24
0.5%
n.d.
-0
5 208
100%
N m e r o de
crditos
asignados
al 20/1/86'
4 234*
332
50
12
n.d.
0
4 628
El otro sector de damnificados identificados como beneficiarios potenciales del Programa Emergente de Vivienda, curiosamente llamado "poblacin abierta", corresponde a familias que perdieron sus viviendas en las
colonias consideradas "de clase media", en virtud de lo cual se presuma
que tales familias pudiesen ser sujetos de crdito para alguno de los organismos financieros de vivienda.
La estimacin inicial del nmero de unidades necesarias para realojar a los sectores antes mencionados fue de 8 756: 3 020 de Tlatelolco,
736 de la unidad habitacional Benito Jurez y 5 000 de las colonias medias.
Por lo anterior, las 14 146 viviendas disponibles se consideraron suficientes
para cubrir esta necesidad. Sin embargo, tal estimacin fall por varias
razones. En primer lugar, el nmero de damnificados en Tlatelolco y, sobre
todo, la demanda de la llamada "poblacin abierta", fueron mucho mayores
de lo esperado. De hecho, las solicitudes de atencin desbordaron la deli-
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mitacin territorial originalmente identificada, correspondiente principalmente a la delegacin Cuauhtmoc; 35% de ellas provino de otras nueve
delegaciones e, incluso, del Estado de Mxico. Lo anterior ocurri a pesar
de la apertura del programa a familias afectadas por la expropiacin de
predios en las colonias populares que, siendo derechohabientes o sujetos
de crdito de los organismos viviendistas, optasen por adquirir una casa
o departamento ofrecido por el Programa Emergente en lugar de beneficiarse del Programa de Renovacin Habitacional Popular.
A pesar de la ampliacin del universo territorial del Programa Emergente o quiz a causa de ello, muchos damnificados en las .colonias
donde operaba el programa no fueron beneficiados del mismo. Entre otras
cosas, la vivienda ofrecida se ubicaba en las afueras de la ciudad y generalmente no igualaba ni la calidad ni el tamao de los departamentos y
casas destruidos por el temblor. Asimismo, gran parte de la supuesta
poblacin beneficiaria del programa no result ser tan econmicamente
solvente como se pensaba: poco ms de tres cuartas partes de los damnificados atendidos por el Programa Emergente declararon percibir ingresos
familiares de menos de cuatro veces el salario mnimo, lmite mnimo para
acceder a crditos habitacionales de la banca privada o de AURIS, por
ejemplo (datos de Sedue citados en Ziccardi, 1986 y en Fonhapo, 1986).
Este hecho explica las diferencias entre la participacin relativa de los
distintos organismos en el programa, originalmente y en su aplicacin
final, sobre todo, la menor importancia del Fovi y AURIS (vase el cuadro 2).
Slo un grupo de este "sector territorial" de damnificados, frente a su
evidente incapacidad para acceder a una vivienda del Fovi y su ineligibilidad para beneficiarse de los dems organismos habitacionales, logr negociar una solucin alternativa a los crditos ofrecidos por el Programa Emergente. Los residentes de los cuartos de azotea de la unidad Nonoalco-Tlatelolco, organizados en su unin correspondiente, fueron incluidos como
beneficiarios del programa de Renovacin Habitacional Popular.
Los requisitos de ingresos para acceder a un crdito habitacional de
Fovi o AURIS, no fueron las nicas condiciones impuestas a los damnificiados para beneficiarse del Programa. Los dems organismos financieros
atendan slo a sus derechohabientes y, en este sentido, igual que en la
determinacin de las condiciones del prstamo, se presentaron escasas diferencias con respecto a sus reglas de operacin normales. Desde el punto
de vista de los beneficiarios, su condicin de damnificado slo signific
dos concesiones en cuanto al costo de su nueva vivienda. A los adquirientes de casas o departamentos financiados por la banca, se les concedi una reduccin del enganche y mayores facilidades para el pago del
mismo. En segundo lugar, a todos los beneficiarios del programa y por
una sola vez, se les eximi del pago de los gastos relacionados con la compra de su vivienda: del impuesto sobre la adquisicin de inmuebles y de
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112
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CUADRO 4
Nmero de viviendas
Total
Demolicin y obra
nueva
Rehabilitacin
Reparaciones menores
Vivienda provisional
Ayuda de renta
Metas
junio de 1986
Metas
noviembre de 1986
Viviendas
terminadas
(15 de noviembre
de 1986)
44 437
42 000
8 729
28
11
4
26
34 500
6 700
800
n.d.
6 413
1 748
568
13 093
(sept. de 1986)
n.d.
302
649
486
007
12 000
n.d.
115
116
Laflexibilidadnormativa de los proyectos permiti (o fue indispensable para) la aplicacin de un criterio urbanstico inusitado en un programa de renovacin de esta envergadura: la conservacin estricta de la
lotificacin anterior. La reconstruccin de ms o menos el mismo nmero
de viviendas, con las mismas familias en el mismo predio, pudo haber resultado de un deseo de conservar "la vecindad", tan alabada por todos los
sectores en las discusiones que tuvieron lugar en los meses posteriores
a los sismos. Sin embargo, las caractersticas arquitectnicas de los prototipos de Renovacin rescatan poco de aquella frmula tradicional de
vivienda colectiva; ms bien emulan el departamento convencional a una
escala reducida. Lo significativo de la conservacin del predio como unidad base, tanto para la siembra de los prototipos como para la constitucin de la propiedad en "condominio vecinal", reside entonces en el nivel
de la administracin del programa; Jos beneficiarios estn organizados
por predio. Si esta solucin parece obvia por la gnesis del programa, no
deja de ser innovadora y excepcional, con implicaciones importantes y,
quiz, duraderas para la configuracin social de los residentes del rea
central. Para un anlisis de las implicaciones del "condominio vecinal",
vase el artculo de E. Duhau en este volumen.
La ltima faceta del programa Renovacin Habitacional Popular que,
aparentemente, ofrece parmetros nuevos, es el aspecto financiero. Con
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programa tienen poco que ver con los precios de nroducctn reales dadas
la alta tasa ^ i n f l a c i n
determinar el grado de subsidio sin cono^
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Sea como sea, el nivel de subsidio otorgado por Renovacin Habitacional Popular es bastante alto, tan alto que podemos pensar que las
viviendas son un virtual regalo. Lo anterior es cierto no obstante las condiciones de recuperacin impuestas por el Banco Mundial y no obstante
las dificultades que algunos de los beneficiarios puedan tener para enfrentar
las mensualidades, sobre todo porque muchos de ellos no estn acostumbrados a pagar ms que "rentas congeladas". En este sentido, el programa
no sale de la pauta histrica caracterstica de la poltica habitacional mexicana: la de canalizar una alta concentracin de recursos econmicos, sociales y polticos en beneficio, por una sola vez, de un sector especfico y
limitado de la poblacin. En este sentido, tambin, cabra preguntar si
Renovacin Habitacional Popular no hace ms que reproducir la esencia
del rgimen de "rentas congeladas" que pretendi sustituir.
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costo del suelo, cuyo monto se incluir en los pagos mensuales de amortizacin; tendrn que desembolsar, adems, un enganche equivalente a
10% del costo de la obra.
En tercer lugar, a los beneficiarios de "fase dos" se les exigieron una
serie de requisitos, como comprobar que su vivienda qued afectada seriamente por el temblor, comprobar ingresos mensuales menores a 2.5 veces
el salario mnimo, etc. Todo parece indicar el regreso al manejo burocrtico de los programas habitacionales.
Por ltimo, los alcances de 'fase dos' son bastante modestos tanto en
relacin con los programas emergentes anteriores como en cuanto al tamao
del problema. A mediados de noviembre de 1986, "fase dos" contemplaba
la construccin de 12 590 viviendas y la rehabilitacin de otras 3 350, y
el avance fue de aproximadamente 6 000 viviendas en 283 predios. Para
esas fechas se haba cerrado la convocatoria para las solicitudes de crdito, aunque segn las declaraciones del director del programa " s i el edificio result daado, 'fase dos' puede atender el problema todava".
Tericamente, la primera fase del Programa Emergente de Vivienda
ya termin; Renovacin Habitacional Popular entrega sus ltimas viviendas en febrero de 1987 y, en este mismo mes, "fase dos" inicia su ltima
obra. Aunque los rezagos ya sealados permiten prever la prolongacin
de estos programas en atencin a los damnificados hasta mediados del ao
en curso, por lo menos, no es arriesgado afirmar que la poltica de reconstruccin habitacional, en lo esencial, ya se acab.
2
Un buen n m e r o de beneficiarios del programa "fase dos" ha logrado negociar la e x e n c i n del pago inicial de 10%, mismo que es cubierto por donativos
de diversos organismos de beneficiencia, nacionales e internacionales?
120
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