La reforma previsional en El Salvador (I)

Un creciente inters sigue suscitando en El Salvador el tema del manejo de

las pensiones por las administradora privadas En este informe de Synthesis,
cuya primera entrega publicamos hoy, se explica cmo era el antiguo sistema
y se sintetizan las caractersticas del nuevo rgimen
Synthesis Consultores Internacionales
1. Los Sistemas de Reparto y la Seguridad Social en El Salvador
El antiguo sistema de pensiones estaba administrado por el Instituto Salvadoreo
del Seguro Social (ISSS) y el Instituto Nacional de Pensiones de los Empleados
Pblicos (INPEP).
El ISSS fue creado en 1949 para dar cobertura en la rama de salud, y en 1969 se
incorpor el rgimen de pensiones para los riesgos de vejez, invalidez y muerte
(IVM), destinado a los trabajadores del sector privado.
El INPEP inici operaciones en 1975 uniformando los sistemas especiales de
pensiones del Estado, y para 1978 se incorporaron al mismo, los empleados
pblicos docentes.
El diseo que sustentaba los sistemas de pensiones del ISSS y del INPEP en el
rgimen de IVM se conoce como "sistema de reparto, de primas escalonadas, con
beneficios definidos".
Eran sistemas basados en un contrato social intergeneracional, por medio del cual
los trabajadores activos financiaban las pensiones de los jubilados, renovando
este acuerdo en el tiempo (el trabajador activo mantena la esperanza de que al
jubilarse, otros respondieran por su pensin). Adems defina previamente los
beneficios a los que tenan derecho, al ocurrir alguna de las contingencias de
IVM, y por tanto era necesario realizar clculos peridicos para ajustar las tasas
de cotizacin de acuerdo a escalas establecidas en la ley del ISSS y del INPEP,
para asegurar la sustentabilidad financiera de las reservas.
Asimismo, la administracin se centraba en dichas entidades pblicas, con
relativa autonoma para su gestin.
El principal problema de los sistemas de reparto era que no relacionaba los
aportes que realizaban los individuos con los beneficios que reciban al ocurrir
alguna de las contingencias de IVM.

Esta debilidad fue aprovechada por quienes, realizando el mnimo de aportes

requeridos, obtenan las mayores pensiones posibles, dndose una transferencia
de recursos desde los trabajadores de ms bajos ingresos y el Estado, hacia los
trabajadores de mayores ingresos, quienes estaban en condiciones ms ventajosas
de comprender mejor las leyes que normaban el funcionamiento del sistema.
Tambin permita que los sistemas se encontraran en permanente presin poltica
para relajar las condiciones de otorgamiento de pensiones (especialmente el caso
del INPEP), lo que se tradujo en inequidades internas, aument la fragilidad
financiera del sistema y por tanto el riesgo de insolvencia para los futuros
pensionados.
La inestabilidad econmica generada en el perodo del conflicto armado tambin
afect la solvencia actuarial del sistema: Gener una expansin del sector
informal de trabajadores, redujo los niveles salariales, aument la evasin de
cotizaciones y se deterior el valor real de las reservas tcnicas a consecuencia
del proceso inflacionario y las restricciones legales de la administracin de las
reservas, alcanzando rendimientos inferiores a las tasas de variacin del nivel
general de precios.
Otro importante defecto del diseo de estos sistemas es que no era capaz de hacer
frente a los cambios demogrficos de los nuevos tiempos.
El incremento en la edad de la poblacin o esperanza de vida es reconocido como
una tendencia demogrfica imperante tanto en pases desarrollados como en
pases en desarrollo, traducindose en mayores costos de jubilacin en los
sistemas de reparto.
Para el sistema consolidado ISSS-INPEP, en 1984 haba trece cotizantes activos
por cada pensionado. En 1986 lleg a 10.9, reducindose a 8.9 en 1996 y segn
proyecciones oficiales, sin tomar en consideracin la reforma al sistema
previsional, en el ao 2005 la relacin hubiera alcanzado los cuatro cotizantes
activos por cada pensionado.
Las diferentes tasas de cotizacin existentes entre el ISSS, INPEP rgimen
administrativo e INPEP rgimen docente, producan diferencias tanto en los
montos de aporte como tambin en la obtencin de beneficios, y dado que el
sistema no relacionaba las cotizaciones y las pensiones, los resultados distaban
bastante de una justicia social equitativa para todos.
Estas fueron las principales razones que desembocaron en el dficit actuarial
del sistema.

Las reservas tcnicas del ISSS e INPEP eran

insuficientes para hacer frente a los compromisos,
producto de los derechos adquiridos para con los
actuales pensionados, y los derechos en curso de
adquisicin para con quienes se encontraban
cotizando y mantenan la esperanza de recibir su
pensin en el futuro. Las proyecciones auguraban
una inminente insolvencia en el mediano plazo, y
cualquier correccin al sistema de reparto solo hubiera pospuesto ese resultado.
Dadas todas las debilidades que presentaban los sistemas de reparto con
beneficios definidos, la reforma al sistema previsional se convirti en una
necesidad que deba realizarse ms temprano que tarde. La mayora de pases con
sistemas de reparto en la regin se enfrentaron a los mismos resultados y a la
necesidad de reformar sus sistemas previsionales.
2. El Nuevo Sistema de Pensiones
Un sistema previsional tiene como misin fundamental proveer una
remuneracin suficiente a los pensionados y generar mecanismos de solidaridad
para quienes no llenan los requisitos para cubrir sus necesidades bsicas.
Los sistemas de reparto no eran capaces de cumplir dichos objetivos eficaz y
eficientemente, por lo cual El Salvador realiz una reforma estructural del
sistema, que se materializa en la nueva Ley del Sistema de Ahorro para
Pensiones.
El nuevo sistema posee las siguientes caractersticas:
1. Capitalizacin individual: Este sistema est basado en cuentas individuales que
son propiedad de cada uno de los cotizantes y en las cuales se van acumulando
las cotizaciones y la rentabilidad que generan. Esto permite relacionar el esfuerzo
de ahorro de cada trabajador y los beneficios que recibir al pensionarse, de
manera tal que cada persona se hace responsable de su propio futuro.
Tambin establece un mecanismo de autocontrol, en donde cada cotizante revisa
si en su cuenta individual aparecen las cotizaciones que su empleador le
descont, dejando al descubierto cualquier evasin de paso o irregularidad que de
otra manera sera difcil descubrir. Permite adems identificar al sector de la
poblacin de menores ingresos, que no es capaz de ahorrar lo suficiente para
financiarse una pensin que cubra sus necesidades bsicas, permitiendo que el
subsidio estatal sea enfocado a quienes realmente lo necesitan.

2. Administracin Privada: El Estado otorga la facultad de administracin del

sistema a empresas privadas (AFP) que deben constituirse como sociedades
annimas de giro nico, con un patrimonio mnimo de operacin que depende del
nmero de afiliados y tamao del fondo que administre y con contabilidades
separadas del Fondo de Pensiones.
3. Inversin de los Fondos en el Mercado de Capitales: Los recursos acumulados
son administrados por las AFP, que se encargan de invertirlos en instrumentos
financieros a travs de la Bolsa de Valores, con el objetivo exclusivo de obtener
la rentabilidad bajo ciertas condiciones de liquidez, diversificacin y riesgo.
4. Rol subsidiario y fiscalizador del Estado: El nuevo sistema otorga un subsidio
que garantiza una pensin mnima para los afiliados de menores ingresos que
habiendo laborado por el tiempo requerido, no lograren acumular la cantidad de
recursos que les permitan obtener una pensin que cubra sus necesidades bsicas.
Adems fiscaliza el fiel cumplimiento de las normativas legales que regulan el
funcionamiento del sistema.
En Amrica Latina las reformas iniciaron en Chile, donde se estableci el diseo
de un nuevo sistema de contribuciones definidas, que introduce componentes de
capitalizacin, administracin privada, inversin en el mercado de capitales y un
rol subsidiario y regulador del Estado. De esta manera, Chile (en 1981) sustituye
el rgimen de reparto por uno de capitalizacin; en Per (en 1993) y Colombia
(en 1994) los nuevos sistemas de capitalizacin se crearon en forma paralela y
funcionan de manera separada de capitalizacin se crearon en forma paralela y
funcionan de manera separada de los regmenes existentes; Argentina (en 1994) y
Uruguay (en 1995) integraron ambos regmenes existentes; Costa Rica (en 1996)
se decidi por un sistema de capitalizacin voluntario y, en Mxico y El Salvador
(en 1997) se sustituy el rgimen de reparto por uno de capitalizacin.
RESEA HISTORICA
La Seguridad Social en el sector pblico tuvo su origen desde la poca colonial, con prestaciones que cubran
en forma separada a empleados civiles y militares, a lo que se debi una evolucin gradual de cada una de
ellas, a travs de la promulgacin de diferentes leyes y reglamentos; con el propsito de proteger al trabajador
de los diferentes riesgos a los que estaban expuestos.

En la poca Colonial existan mecanismos de proteccin conferidos por el Reino Espaol a los servidores por
su lealtad a la corona. Despus del proceso emancipador, los empleados civiles fueron protegidos de
inmediato por ciertas normas jubilatorias, por la Ley N 3 que contena la orden de la Asamblea Nacional
Constituyente del 17 de diciembre de 1823, extensiva para efectos de jubilacin para empleados civiles y de
hacienda.

El 24 de mayo de 1930 la Asamblea Legislativa emiti la Ley de Pensiones y Jubilaciones Civiles, regulando
el derecho de jubilacin para los empleados civiles y el derecho de traspaso de la pensin en provecho de los
parientes en primer grado de consanguinidad en lnea recta y cnyuge del jubilado.
Paralelamente a esta ley operaban otros regmenes de pensiones, protegiendo a grupos especiales que
comprendan a los empleados de telecomunicaciones, correos nacionales, cuerpo diplomtico, el de los
jueces y magistrados del Poder Judicial y profesionales acadmicos honorarios (mdicos).

En la dcada de los aos 60's se crearon leyes e instituciones vinculadas con la seguridad social,
principalmente orientadas a la asistencia mdica y hospitalaria de grupos especficos, fundndose el Hospital
de ANTEL en 1967 para los trabajadores y empleados de telecomunicaciones, incorporando a todos los
maestros de las escuelas pblicas en 1968. En el mismo ao el Magisterio Nacional logra prestaciones
sociales consistentes en una cuota mensual de doscientos colones de pensin, para aquellos maestros que
por razones de enfermedad se les imposibilitaba prestar sus servicios y un seguro de vida gratis de dos mil
colones, duplicndose en caso de muerte accidental.

Por Tanto, en uso de sus facultades constitucionales y a iniciativa del Presidente de la Repblica Arturo
Armando Molina por medio del Ministerio de Hacienda, con el objeto de unificar en una sola entidad aquellas
disposiciones legales aisladas, que se haban emitido en materia de pensiones a favor de los empleados
pblicos civiles, se emite la Ley de Creacin del Instituto Nacional de Pensiones de los Empleados Pblicos
(INPEP), entidad oficial autnoma de derecho pblico, con personera jurdica y patrimonio propio, que tendr
por objeto el manejo e inversin de sus recursos econmicos destinados al pago de prestaciones, para la
cobertura de los riesgos de invalidez, vejez y muerte, de los empleados pblicos; con vigencia a partir del 2 de
noviembre de 1975; incorporando a los empleados pblicos docentes a partir del 1 de enero de 1978.

Implicaciones de reformas al
Sistema de Pensiones
Hasta finales de los noventa, en El Salvador exista un sistema de pensiones administrado por
el Estado, cuyos administradores eran el Instituto Salvadoreo del Seguro Social (ISSS) y el
Instituto Nacional de las Pensiones de los Empleados Pblicos (INPEP). El ISSS se instaur
en 1954, mientras que el INPEP se form en 1975. Segn la Superintendencia del Sistema
Financiero (SSF), en 1998 se dieron reformas al sistema de pensiones salvadoreo,
crendose el actual Sistema de Ahorro de Pensiones (SAP) y las Administradoras de Fondos
de Pensiones (AFP), los cuales se basan en un modelo de capitalizacin individual. Este
modelo lleva ya 15 aos en el pas y se ha visto afectado por varias reformas.

En este ao, se podran discutir nuevos cambios en el SAP, pues el 1 de julio, el ministro de
Hacienda, Carlos Cceres, sugiri a la Comisin de Hacienda y Especial del Presupuesto de
laAsamblea Legislativa reformar el actual Sistema de Pensiones. El funcionario afirm que el
prximo gobierno no tendr fondos para pagar las pensiones, por lo que ve necesario derogar
el decreto que respalda la pensin vitalicia. Ante esto, las reacciones no se han hecho esperar
y las implicaciones de una reforma empiezan a analizarse.
De acuerdo con Diario El Mundo, Cceres asegur a los diputados de la Comisin que la
deuda de pensiones puede pasar del 12 al 31 por ciento del Producto Interno Bruto (PIB). El
funcionario sostuvo que estn por finalizar un estudio sobre las pensiones y la presin que
ejercen sobre las finanzas pblicas. Agreg que ya tienen algunas propuestas para solucionar
el tema, entre las que se encuentra la eliminacin de las pensiones vitalicias. Este documento
espera presentarse a la Asamblea dentro de un mes o mes y medio, afirm el ministro.
En su editorial del martes 2 de julio, este mismo peridico recalc la vulnerabilidad que tiene el
actual Sistema de Pensiones en El Salvador, utilizado tradicionalmente como caja chica de
los gobiernos, critic el medio.
Por su parte, la Asociacin Salvadorea de Administradoras de Fondos de Pensiones
(ASAFONDOS) manifest que uno de los principales problemas en el Sistema es la poca
rentabilidad que generan los ahorros de los cotizantes. El marco legal y regulatorio aplicable a
la actividad de inversin de los Fondos de Pensiones se basa en un esquema de
establecimiento de lmites que define en qu tipo de instrumentos se puede invertir. Dicho
marco deja poco espacio a las Administradoras para que realicen su funcin de acuerdo a las
teoras de la Administracin, explic la entidad en su Diagnstico del Sistema de Pensiones
en El Salvador.
Segn ASAFONDOS, otra de las causas por las cuales hay poca rentabilidad es la
concentracin de los ahorros en los instrumentos pblicos, ya que la ley establece inversiones
obligatorias en el sistema pblico, principalmente en ttulos valores emitidos por el Fondo
Social para la Vivienda (FSV). Adems, hay limitaciones del Mercado de Valores Local, pues
el volumen de transacciones de la Bolsa de Valores de El Salvador (BVES) es relativamente
bajo y se concentra en operaciones de reporto, mercado en el que no operan los Fondos de
Pensiones. Existe una prohibicin de invertir en el extranjero, lo que genera inconvenientes

mayores gracias a las pocas opciones de inversin disponibles en el mercado, porque El

Salvador cuenta con pocas emisoras registradas.
En ese sentido, la Fundacin Nacional para el Desarrollo (FUNDE), asegur que el
funcionamiento del sistema antiguo endeud al pas de forma implcita en 60 por ciento con
relacin al PIB. Es por ello que para disminuir el dficit, muchos pases se han visto obligados
a aumentar la edad de retiro, disminuir las pensiones o aumentar el tiempo o tazas de
cotizacin. En otras palabras, Roberto Rubio, director ejecutivo de FUNDE, en entrevista
en Diario La Pgina, sugiri contemplar otros rubros de inversin de los fondos de pensiones
de los salvadoreos para incrementar su productividad, que puede ser en proyectos como la
ampliacin del Aeropuerto Internacional de El Salvador, titularizar las pensiones para
incrementar la rentabilidad de las mismas y que se promueva la inversin pblica y privada en
beneficio del desarrollo econmico y social del pas, concluy.
Asimismo, la Fundacin Salvadoreo para el Desarrollo Econmico y Social (FUSADES)
afirm que es urgente evitar que los fondos de pensiones continen siendo obligados a
realizar inversiones que perjudiquen a los cotizantes, como es el caso de los Certificados de
Inversin Previsional (CIP-A), usados por el Estado para financiar el pago de pensiones del
antiguo sistema pblico. La rentabilidad de los fondos de pensiones ha disminuido en el
tiempo por varias razones, aunque la cada se profundiz en los ltimos aos,
aclar FUSADES.
Ante esta situacin, ASAFONDOS ha propuesto reformas encaminadas a otorgar a los
trabajadores salvadoreos y sus familias la garanta de contar con un ingreso adecuado para
cubrir sus gastos de vida durante su etapa de retiro o en caso de invalidez o fallecimiento. Esto
se lograr siempre y cuando los ahorros generen ms rentabilidad y mayor confianza. Es
decir, el reto principal del actual Sistema de Pensiones es garantizar a los cotizantes una
pensin adecuada para su futuro, sin desconocer la realidad fiscal del pas y las obligaciones
que el Estado tiene con las personas cotizantes del sistema de ahorro anterior y el actual.