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  • La Transicion Hacia El Desarrollo

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    La transicion hacia el desarrollo sustentable Perspectivas de América Latina, y el Caribe PRESENTACION Han transcurrido diez afios deste la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo la Cumbre de R fo ccelebrada en Rio de Janeiro en 1992, y de la aprobacién de sus acwerdos, que junto con la Agenda 2/ abrian nuevas y prometedo- ras perspectivas de acciin hacia ef desarrollo sustentable. La proaima Cumbre Mundial sobre Desarrollo Sostenible que hhabré de celobrarse en Johannesbusgo en agosto y septiembre de 2002 ofrece la oportunidad de hacer un balance eritico sobre la evolucién de los problemas ambientales y el eumplimiento de los compromisas de Rio en esta década pasada, Pero al mismo tiempo ‘nos plantea la necesidad de reflexionar sobre las nuevas perspectivas ‘que se abren hacia el futuro para la consteuceidn de sociedades sustentables, Desde el inicio de los debates y las poli ies, y lo largo del trayecto que va de Estocolmo a Rio yde Rio a Johannesburgo, investigadores y politicos de los diferentes paises de América Latina y el Caribe han tomado una posicién en estos cas ambien- Copyrighted material asuntos de eardcter global, regional y nacional. Este libro es un ‘esfuerZo mas para generar una reflexidn y andlisis de estos procesos desde nuesteas propias condiciones y ciecunstancias, con el con- ‘curso de algunos de los mejores pensadores sobre los diferentes temas que conforman la agenda ambiental Con este propdsita, el Instituto Nacional de Ecologia de México (INE), el Programa de Nociones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA) y la Universidad Auténoma Metropolitana, Unidad Xochimileo (UAM-X} invitaron a un grupo de expertos de América Latina y el Caribe al Taller: “De Roa Johannedurga La Transicién hacia et Desarrollo Sustentable: Perspectivas de América Latina”, que se efectu6 en ta ciudad de México los dias 6 al 8 de mayo de 2002. Fueron tres dias de discusidn intensa, cordial, y apasionada sobre el andlisis eritico de la problemstica politica, social y ecoligica de nuestra regiOn; tres dias de reflexion y de propuestas sobre las perspectivas para la sustentabilidad que se abren a partir de sus potenciales ambientales, unos de los m: portantes del planeta, por sus riquezas biol6gicas, hidrolégicas y culturales, El presente libro es producto de ese esfuerzo, Los textos aqui reunidos muestean la riqueza de pensamientos, la diversidad de ‘opiniones y la multitud de propuestas que fueron generadas en ‘estas discusiones. Uno de los participantes en el taller exclamé en la mitad de una encendida discusién: “Es preciso ser poéticos para poder ser objetivas. Esa frase, mejor que ninguna otra, resume el cespiritu de nuestro esfuerz0: es necesario sofae en un por venir mejor para poder estar con los pies bien puestos en este mundo, Este libro es el reflejo de nuestras ilusiones cokectivas, por las que todos, como pensadores, vivimos. Al van nuestras razones, nuestros deseos, y nuestros sueflos, con la esperanza de que algin ‘df podrin hacerse realidad. Por ellos despertamos todos los dias. Copyrighted material Esperamos que este andlisis contribuya a explorar aeciones, derroteros y politicas que aproximen al mundo hacia un desarrollo mds benigno, hacia un futuro sustentable fundado en una mayor armonia con ta naturaleza, distribuciGn econémica, justici social y una efectiva democracia politica, RicardoSénchec envy Patricia RemeroLankaowasex) Exequiel Eccrra int seMannaty Copyrig ¢ material AGRADECIMIENTOS Las instituciones organizadoras desean agradecer la participacién en distintas fuses de esta publicacién a las siguientes personas: Ricardo ‘Sinchez (PNUMA), Patricia Couturier (UAM-X), Ratll Marc6 del Pont Lalli (INE), Alberto Aldama (INE), Eduardo Peters (INE), Martha Rodriguez (U AM-X).al personal de la Coordinacién de Planeacién y Desarrollo Académico (UAM-X), Tannia Falconer (PNUMA), Claudia Hoyos (INE) y Guadalupe del Castillo (INE) Copyright naterial Cartruvo 1 EL DESARROLLO SUSTENTABLE EN AMERICALATINA YEL CARIBE DESDE Rio 1992 ¥ LOSNUEVOS IMPERATINOS DE INSTITUCIONALIDAD ROBERTO P. GUIMARALS® Y ALICIA BARCUNAY® Las alos nowenta comenzaron con grandes cambios en la agenda in- ternacional. El punto de inflexién fue la Cumbre de la Tierra, celebra- ‘da en Rio de Janeiro en 1992, donde se sentaron las bases para una nueva visin mundial del desarrollo sostenible a través de convencio- rnescomo lade diversidad biol6gica y la del cambio climatico. De este modo, la apertura de espacios para el desarrollo sostenible estuvo es trechamente vinculada con Ia evoluciGn de la situaci6n, de laagenda y de los desafios ambientales en lx dlima década y eon Jos profundos Imveaigalor dela Divisio de Dewaotl Soserible y Actanientos Hum: de LCEPAL en Santiago de Chile Correo: equaraeseeelac cl Directora dela Divisio de Desarrollo Soxemible y Axntamientos Humanos ‘de LACEPAL en Santiago de Chile. Correo: abarcenateclac cl Copyright ¢ material 16. RossiroP. Guintansnsy ALICIA BARCENA cambios que lacegin ha experimentado, particularmente a parti de la intensifcacién del proceso de globulizacién (CEPAL 200 a). Ello ha reforzado la nociin de fines de Jos ochenta relativa al agotamiento de los modelos econdmicos y de organizacién de ta sociedad, a la par de lus carencias de losestilos de desarrollo para res- ponder a los nuevos retos, tal como indicaba la propia Resolucién ‘4d/ 228 de Naciones Unidas que convoes la Confereneia de Rio, A ‘estos estos de desarrollo, a los problemas tradicionales de pobreza y desigualdad, se afladen ahora los limites y requisitos ecoligicos y ambientales para lograr un crecimiento sastenible y equitativo du- rante el presente siglo. Si, por un lado, las necesidades de incrementar lariqueza nacional para satistacer necesidades bésicas de una poblacién, ccreciente pueden representar una presién ain mds seveea para la base de recursos naturales de la regi6n, por el otro, el ineremento de ‘actividades extractivas e industriales provoca un deterioro ain més agndo en Ia capacidad de recuperaciin y regeneracion de los ecosistemas que proween los servicios ambientales La evolucidn en la forma de percibir los desatios actuales permite hacer un balance positive del entorno internacional en relacién con el desarrollo sostenible. Se han incorporado nuevos conceptos como el de responsabilidad compartida aunque diferenciada,el principio quien ‘contamina, paga y el principio precautorio, Se han incluide tambign uews actores no estatales, con especial peso para la comunidad cclentifica y el sector privado, y se ha reforzado el papel de la sociedad civil en ta bésqueda de soluciones para los desafios del desarrollo sostenible (Rarcena 1999), Es importante destacar que el surgimiento de nuevos actores no significa la superucidn o la disminucién del papel del Estado. Por el ccontrario, crece el reconocimiento de que, pese alos vaivenes ideols- aicosde los tikimos afios, el Estado sigue teniendo una responsabilidad muy particular en materia regulatoria y de articulacidn entre los sectores productivos, comunitariosyy sociales, en especial en educaci6n, ‘seguridad ciudadana y medio ambiente (Guimaries 1990 y 1996, BIRD 1997). De hecho. el papel del Estado es inieoporque trasciende la I6gica del mereado mediante la salvaguardia de valores y pedcticas Copyright naterial DEsaenoLo SUSTENTASLE EIMPERATIVOS DE INSTITUCIONALIDAD 17 de justicia social y de equidad, ¢ incorpora la defensa de los derechos difusos de la ciudadanfa; neveserio, porque la propia Wgica de la acumulaeidn capitalista requiere de la oferta de “bienes comunes™ que no pueden ser producidos por actorescompetitivos.en el mercado, € indigensable, porque se dirige a las generaciones futuras y trata de procesos ambientales que no pueden ser sustituidos por capital 0 tecnologia. Ello cobra aiin més importancia cuando se meonoce que la gobernabilidad, definida hasta hace muy poco en funci6n de la tran icin de regimenes autoritariosa demoersticos, 0 en fanciGn de los desafios antepuestos por la hiperinflaciéa, se funda hoy en las posibilidades de superacién de la pobreza y de ladesigualdad. Como indicaba en 1994 el nformesdbre el DewrrolloH umano del PNUD, nadie debiera estar condenado a una vida breve o miserable slo pomjue nacid en la clase equivocada, en el pafs ineorrecto 0 con et sexo erraneo. Las nuevas bases de convivencia que proveen de gobernabilidad al sistema politico requieren por tanto de un nuevo paradigma de desarrollo que coloque al ser humano en el centro de ese proceso. que considere el ercimiento econémico como un medio ¥ no como un fin, que proteja las oportunidades de vida de las ‘generaciones actuales y utueas, y que, por ende, respete la integridad de los sistemas naturales que permiten la existencia de vida en el planeta. Desde una perspectiva no tan positiva habsla que recordar las advertencias surgidasa mediados de la década, en el sentido de evitar que lx preocupacisn por losproblemas ambientalesen la escala global de lugar a la introduccién de nuevas “condicionalidades” para la coopetacisn internacional. Del mismo modo, habefa que eesistir también las tendencias a reemplazar la ayuda al desarrollo s6lo por et comerio, lo que se resumis en Rio en la propuesta de trade, not aid (comerio, no ayuda). Por otra parte, en muchossectores los principios de proteccién ambiental ain se consideran una restricei6n al desarrollo econémico y social, lo que ha limitado la capacidad pblica para detener el creciente deteriom de ecosistemas criticos y controlar la contaminacién. El grueso de las politicas ambientales explicitas, ast Copyright naterial 18 RossiroP. Guintansnsy ALICIA BARCENA como los instrumentos de regulacin directae indirecta utilizadosen la regiGn son de cardcter reactivo. Las politicas preventivas yde foment tendentes a inerementar la calidad ambiental vinculada eon la ‘competitividad han recibido unatencién mucho menor. En resumidas cuentas, a diez aos de Rio 1992, América Latina y cel Caribe apenas han iniciado la sinda del desarrollo sostenible, La regiin asumis con entusiasmo los compromisos de la Cumbre, pero {os logros son aén insuficientes. El proces fue seguido no slo por {os gobiernos nacionales sino también por muchas organizaciones civiles y empresariales, universidades y centros de investigacién, ast ‘come innumerables gobiernos locales, que se fueron involuerando cada vez mds en su puesta en marcha. Sin embargo, restan muchos pasos por cumplir y auevos desaflos por enfrentar, algunos de los ‘cuales no existian al momento en que se celebré la Conferencia de Rio, Esta realidad estd ereando imperativos adicionales y distintos de _gestiGn ambiental global y par ende de cooperucisn internacional. Por un lado, estin llevando a los gobiernos a una actuaciéa internacional mas proactiva con el objetivo de proteger los bienes pliblicos globales a partir de esquemas multilaterales innovadores. Por otro lado, esta nueva era de cooperaci6n esté propiciando un rot cada vez mds protagénico del sector privado, particulamente en et diseno e instrumentacin de algunos acuerdos ambientales munttilaterales y sus protocolos tales como ta Comvencién de Cambio, Climético, e! Protocole de Kioto y la Convencién de Diversidad Bioligica y su Protocolo de Cartagena. EVAWUACION DE LA susteNteiLipan ex Awéaicn LATINA Y EL CARIBE EXTRER {0 1992 ¥ JouaNNEsBURGO 2002 Eldocumento preparao por CEPALY ln Oficina Regional del PNUMA para la Conferencia Regional de América Latina y el Caribe prepara- toria de la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Sostenible (Johannes: burgo 2002), presenta un panorama de lasituacién en la regién des- de la Conferencia de Rio (CEPAL-PNUMA 2001). Se ha nutrido de Copyright naterial DEsARnoLLo SUSTENTASLE EIMMERATIVOS DE INSTITUCIONALIDAD 19 cconsultas nacionales y de reuniones subregionales, inéditas.en proce- sosde este tipo, que han permitido elevar la dindmica participativa de Jos pages ¢ identifiear las perspectivas de una plataforma de accién futura, Se hacontado también con una importante contribucién de la sociedad civil gracias, entre otras cosas, a su participacién en los eon- sejos nacionales de desarratlo sostenible a nivel nacional y mediante los encuentros celebrados en ocasin de las reuniones subregionales. En términos estrictamente exandmicun, los paises de América Latina {yl Caribe atravesaron en la década pasada una etapa de profundas reformas econmicas centradas en una mayor apertura comercial, ast ‘como en la liberalizacién de los mereados financieros nacionales y de los fujos de capitales con el exterior, acompafadas de un papel preponderante de ta iniciativa privada en la produecién de bienes y servicios yen la provision de servicios publicos y prestaciones sociales (CEPAL 200 1a). A partir de 1990, la actividad productiva empez6 a ‘recuperarse y muchas de lus presiones inflacionaris y desestabilkzadoras se fueron abatiendo, dejando atrds la llamada década perdida en el desarrollo econdmico de lt regién. No obstante, los ritmos de ‘crecimiento del conjunto de los pafses siguieron siendo significativa- mente inferiores a los aleanzados en las décadas anteriores a Ia crisis de la deuda, ademds de estar estrechamente vinculade a los ciclos internacionales de capital, imprimiéndole asiun cardcter de votatilidad alcrecimionto econdmico. En general lacarga teibutaria sigue siendo baja yen un buen admero de casos depende de ingmesos volitiles con ‘escaso dinamismo. Ademés, los grados de evasiGn y de elusin fiseal son elevados, La débil estructura fiscal de la mayoria de los paises se ‘combina con tasas de shor nacional inadecuadas, que no superan los niveles de los aftos ochenta, y con la persistente fragilidad de los sistemas financieros nacionales (CEPAL 2001b). La stuaciSn wxrial en América Latina y el Caribe en los aflosnoventa s© caracteriad por la consolidacin de la teansickin demogrifica y el progresivo envejecimiento de la poblaciéa, el insuficiente dinamismo de la generacién de empleo, la relativa reducci6n de la pobreza y el aumento de la desigualdad en varios paises. Igualmente significativos han sido los avances en materia de equidad de género y ls mayor Copyright naterial 20, RosseroP, Guimantesy ALICIABARCENA participacién de la mujeren el mercado de trabajo, la recuperacign de lu inversiGn social y larealizaci6n de importantes reformas en las politicas sociales (CEPAL 200 1e). Mientras, se vuelve cada dia mas evidente ue el proceso de crecimiento econdmico no baste para satisfacer los requerimientos sociales de la sostenibilidad resulta, mis que de las tasas anuales de crecimiento, de un estily de desarrollo en téminos de los patrones de produceién y cansumo que engendra, Si bien la recuperaci6n del crecimiento en la Gltima década ha sido insaficiente para afrontar las erecientes necesidades de una poblacién que sigue aumentando, esto no debiera soslayar los aspectos estructurales de ta realidad socioecondmica de la regién. Bsto indica que los patrones histéricas de aeumulacién y los estilos de desarrollo en el significado propuesto originalmente por laCEPAL (Pinto 1978) no han logrado cambiar las asimetrias sociales que se producen, adn en Jos perfodosde auge del crecimiento. Ello pone de relieve, una vez mis, por encima e los imperativas de crecimiento de corto plazo, la urgencia de introducie cambiosestracturales profundosen losestilos de desarrollo vigentes. Por ditimo, en términos ambientates, pese al inmenso potencial ecolégico de la regién, la contaminacién muestra signos de empeoramiento preocupante, producto del crecimiento eeondmico, poblicional y de la profundizacién de ciertos patronesde produceisn y consumo. En términos generales, las causas de Ia creciente contaminacién del aire, el suelo y el agua que experimenta laregién y sus consecuencias sobre la salud estén asociadas al proceso de urhanizacian no planificada y a la agricultuca (PNUMA 2000), EL considerable crecimiento urban ha hecho que una gran proporeiéa, de lapoblackia de la wgién sua las consecuencias del empeoramiento cen Ia calidad del aire, de la contaminacién por residuos s6lidos y peligrosos, del deterioro de las zonas costeras y de la contaminaci6n, del agua, EI hacinamiento y ka falta de infraestructura propicizn el aumento de b exposici6n a contaminantes, por ello son los estratos més pobres los que suelen sufrir en mayor medida los efectos de ta contaminacisn. Copyright naterial DEsARnoLLo SUSTENTASLE EIMPERATIVOS DE INSTITUCIONALIDAD 21 AVANCES INSTITUCIONALES BN LA GESTION AMBIENTAL EN Auénica LaTIVAY BL CaRrOE Lo$ marcos regu latorios ambientales experimentaron un proceso de evolucién importante en ls dltima década (PNUD 1999), Entre los temas que presentan mayores avances en este periodo destacan ta eva wacién de impacto ambiental, el ordenamiento territorial, los nuevos delitos y responsabilidades penales por datio ambiental, las tasas de contaminacién y otros instrumentos econémicos, la consagraciin de accionesjudiciales de defensaambiental, los mecanismos de partici paciGn ciudadana y las imitaciones al dominio por razones ambien ta les. Haan sido igualmente relevantes los procesos de reformas a leyes seetoriales que regulan la explotacién, uso y conservackin de los re- cursos naturales renovables y no renovables. Elproceso de integracin de las politicas ambientalesa las politicas sectoriales registra avances y retrocesos, Fin general, lineorporacion del concepto de uso sostenible de los recursos y conservacion det ‘medio ambiente en diferentes devas de la producci6n y de hos servicios es todavia incipiente. Las politicas macroeconémicas. y las politicas sectoriales en salud, educaci6n, agricultura, mineria y otras, han tomado may poco en cuenta ls dimensién ambiental. De hecho, las numerosas «falls del mercado», una de ls mayores cousas subyacentes del deterioro ambiental, expresan esta situacién. Ha habido avances considerables en materia econémica.en lo que respecta la disminucion de desequilibrios fiscales, la eeduccién de la inflaeién, al ineremento, de las exportaciones, a la puesta en marcha de auevos process de integrackén regional y en la ateacckin de flujos significativos de in- versién extranjera. Pese a ello, el crecimiento econémico y el incre- mento de la productividad han sido frustrantes. La inestabitidad det crecimiento y la frecuencia de ks crisis financieras indican que no se hhan eliminado las causas de inestabilidad y algunas pueden incluso estar hoy mis acentuadas, En resumen, las instituciones reguladoras enfrentan el reto reciente de disefiar instromentos de gestién ambiental que puedan ser efectivos y econémicamente eficientes en el logro de las metas Copyright naterial 22, RonseroP, Guiwansesy ALICIABARCENA ambientales, sobre todo ante la percepeién de que los esquemas regulatorios tradicionales no han tenido éxito en responder adecuada- mente alos process de deteriora de la calidad ambiental que aquejan laregiGn (Acquatella 2001). Ademis, dado elentorno de restriceisn fiscal que enfrentan la mayoria de los pales, as autoridades ambientales tienen menos posibilidades de fortalecer so capacidad mediante ‘mayors asignaciones presupuestales y deben explorar opciones para autofinanciar la gestiGn ambiental (CEPAL-PNUD 2001). EVOLUCION DELOS ACUERDOS MULFUATERALESA PARTIR DE La conreReNcIA DE RIO La Conferencia de Rio mares un bito al generar acverdos que dan tun tratamiento mds integral a los temas ambientales globales, y al incorporar coma meta principal el desarrollo sostenible, Los cinco acuerdosde Rio constituyen quizas la respuesta politica mis univer. sal y articulada para establecer un régimen internacional de coope- racién con laplena incorporacién de la dimensién ambiental. Eso se hha reafirmado también en la Declaracién de Rio, que califiea el ere- imiento econémico y social al remitirse a los fundamentos de los procesos de produceién y consumo, yl incorporar el concepto de Estocoimo de “esponsabilidades comunes aunque diferenciadas”, ue quedé plenamente reconocido en el principio siete de la Decla- racién de Rio La conciencia mundial sobre la interdependencia entre patses respecto a los problemas ambientales propicié que los instrumentos juridieamente vinculamtes de Rio se adoptaran y ratificaran més rSpidamente que en otras décadas ycon una membresia précticamente universal. Eleambio esencial de talesacuentos esque se haevidenciado la comelacién entre medio ambiente, patrones de produccién y consumo con politicas econémicas, comewiales y sociales. Esto se hhace particu larmente evidente en el Protocolo de Kioto y en el de Cartagena, Otros avances posteriores a Rio han sido los acuerdos ‘muttlaterales con énfasisen preocupaciones ambientales que. debido Copyright naterial DEsaRnoLLo SUSTENTASLE EIMPERATIVOS DE INSTITUCIONALIDAD 23 al avanee en el conocimiento cientifico, resurgen como temas ‘emer gentes. Tal es el eas0, por ejemplo, del Convenio de Rotterdam (1998) para la aplicacién del Procedimiento de consentimiento fundamentado previo a ciertos plaguicidas y productos quimicos peligrosos objeto de comercio internacional, y el Convenio de Estocolme sobre contaminantes orgénicos persistentes (2001) En felacién con Ia institucionalidad internacional, se cre6 la ‘Comision sobre el Desarrollo Sostenible (CDS) paradar seguimiento 44 Jos acuerdos logrados en Rio, en especial a la Agenda 21. Esto propicié la participacisn de otros sectores (energia, agricultura, salud, centre otros), ademas de lasautoridades nacionales responsables por la gestin ambiental. Sin embargo, la CDS ha enfrentado dificultades importantes, talescomo elexcesivo acento ambiental de laconcepeién ‘que Ie ha dado a la sostenibilidad del desarrollo y la poca integracion con las politiews socio-econémicas, lo eual impidi6 Ia articulaci6n de polfticas con una visin integral del desarrollo. Los acuerdos ambientales multilaterales han establecido, ademés, instituciones formales, con secretarias separadas con mandatos especificns, derivados de procesos intergubernamentales propios de cada tratado. Se formaliz6, por dltimo, el Fondo Mundial para el Medio Ambiente para brindar financiamiento para lainstrumentaci6n de actividades y politicas acordadas por las conferencias de kis partes con respecto temas globales, como ha sido el caso en cambio climatico, biodiversidad, aguas internacionales, preser vaci6n de li capa de ozone ysmds recientemente, protecelin contra la degradacién de los suctos, desertificacién y contaminantes orginicos persistentes. A PORTES REGIONALES PARA UNA AGENDA GLOBAL DELA SOSTENIBLIDAD En una comparacién mundial, los pafsesde América Latina y el Cari be se caracterizan por el elevado nivel de ratifiacién de al menos diez de los acuerdos ambientales juridicamente vinculantes. Sin embar go. cesta celeridad en la ratficacién contrasta con wna aplicacisn limitada Copyright naterial 24 RonseroP, Guimantesy ALICIABARCENA ‘que se explica, entre otras causas, por el ineumplimiento, por parte de Jos paises desarrollados, de los compromisos fundamentales adquiri- dosen ka Cumbre de la Tierra, Hasido igualmente notable el liderazgo de los paises de la regién en las negociaciones relacionadas con dos temas ambientales de particular relevancia en la agenda global, a sie ber, eleambio climatico y a biodiversidad, Un ejemplo de este liderazgo s produjo en el marco del Protocolo de Kioto, por intermedio det Mecanismo para un Desarrollo Limpio, euya instrumentaciin puede representar importantes ingresos para el desarrollo sostenible en ta region. Merece mencién también el potencial que puede significar la valoracién econdmica de los servicios ambientales de la regién. Se hhan desarrollado numerosas iniciativas en tal sentido. En Brasil, por ejemplo, existe un sistema a travésdel cual ls recaudaciones realizadas 4 partir delICMS (equivalente al [VA existente en muchos paises de Ia regiGn), se restituyen a municipios que protegen losecosistemas natu- rales que prestan servicios ambientales. Ot caso interesante esel de Costa Rica, donde se reconocieron algunos servicios ambientales prestados por los bosques y se establecié un mecanismo para pagar por ellosa sus propietarios. En Colombia y Guatemala shan efectuado cexperiencias de fijacién de tarifas por el uso de agua de euencas hidrogeéticas, que deben ser pagadas por los benetficiarios aguas abajo. Los fondos asi recaudados sirven para financiar actividades de ‘conser vacidn en la cuenca alta. La regl6n offece tambin un potencial muy amplio para aportar servicios ambientales a sectores econémicos esteatégicos tales como cl turismo y el comercio de productos orginicos y otros productos biisieos con eertifieados de sostenibilidad ambiental. Si se usan con

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