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Entendiendo Las Políticas Exteriores Latinoamericanas - Modelo para Armar
Entendiendo Las Políticas Exteriores Latinoamericanas - Modelo para Armar
Introduccin
Tan slo una dcada atrs el estudio de la poltica exterior latinoamericana poda ser descrito como un campo relativamente nuevo,
que se estaba independizando gradualmente de otras disciplinas
contiguas pero indudablemente distintas, como la historia, el derecho
internacional y la economa poltica. Durante la dcada de los setenta
el crecimiento de este campo de estudio fue estimulado por el mayor
protagonismo internacional que asumi Amrica Latina hacia esa
poca, as como por el surgimiento de una nueva comunidad de
especialistas, basada en una red creciente de centros ms bien pequeos de relaciones internacionales, asociados generalmente al Programa de Estudios Conjuntos sobre las Relaciones Internacionales de
Amrica Latina (RIAL). Durante esa "primera ola" de estudios de
poltica exterior en Amrica Latina, la mayor parte de los anlisis se
Parte de la investigacin para este trabajo fue realizada en el marco del proyecto "Democratizacin y Poltica Exterior en Argentina, Brasil y Uruguay", llevada a cabo en el Instituto
de Ciencia Poltica de la Universidad de Heidelberg, Alemania, con el patrocinio de la Deutsche
Forschungsgememschaft (DFG). Una versin abreviada del artculo se publica simultneamente
en el libro compilado por Heraldo Muozy Joseph S. Tulchin, Latn America in World Polltics
(Boulder, Col.: Westview Press, 1992,2a ed.).
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concentr en las relaciones con los Estados Unidos o en otros aspectos centrales de las relaciones internacionales de la regin. Se prest
ms atencin a los contenidos de la poltica exterior que al proceso
de adopcin de decisiones, incluyendo las fases de diseo y formulacin, los actores que intervienen, las negociaciones y la implementacin; tampoco se puso demasiado nfasis en la explicacin de
comportamientos concretos de poltica exterior de los pases de la
regin. Es cierto que, como pretendi demostrar una revisin previa
de este autor (van Klaveren, 1984a: 14-49), haban diversos elementos que parecan disponibles para la elaboracin de estudios de
carcter ms explicativo y comparativo, pero ellos necesitaban ser
sistematizados e integrados en enfoques ms coherentes y comprehensivos.
Al iniciarse la dcada de los noventa, el estudio de las polticas
exteriores latinoamericanas parece ms consolidado. Hay una produccin creciente de libros y, especialmente, artculos en este campo.
Cada ao, el programa del RIAL publica un informe sobre las principales tendencias del sistema internacional, vistas desde una perspectiva latinoamericana, adems de una serie de libros que contienen los
resultados de las investigaciones llevadas a cabo en el marco de sus
grupos de trabajo. Desde 1984, PROSPEL, un centro establecido en
Chile para el seguimiento de las polticas exteriores latinoamericanas,
ha editado una serie de anuarios que incluyen sendos captulos que
cubren ms de quince pases de Amrica Latina y el Caribe, as como
las relaciones con los principales socios de la regin (Muoz, 1990).
Por otra parte, los estudios centrados en pases se han ido extendiendo desde los ms conocidos casos de Brasil, Mxico, Argentina, Cuba,
Chile y Colombia a los menos conocidos casos de Costa Rica, Guatemala, Uruguay, Paraguay o del Caribe anglfono. Los programas
de licenciatura y de postgrado se han desarrollado no slo en los
pases con mayor orientacin internacional como Mxico, Brasil,
Argentina o Chile, sino que tambin en Centroamrica. Las relaciones entre los centros acadmicos son frecuentes e intensas y han
llevado al establecimiento de redes especficas, que se mantienen con
independencia de las organizaciones de ciencias sociales de carcter
ms general en la regin o las asociaciones internacionales que se
ocupan de los estudios latinoamericanos. La mayora de los esfuerzos
en la especialidad son realizados por los propios expertos latinoamericanos, aun cuando tambin hay aportes de autores estadounidenses
y, en mucho menor medida, de algunos europeos. Como consecuen[170]
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r- M
TOMA
DE
DECISIONES
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tericas usadas con frecuencia en Amrica Latina: enfoques sistmicos y de poltica de poder.
El medio interno de la poltica exterior es diferente al medio
externo, aunque slo sea porque la naturaleza de la poltica domstica es muy distinta a aqulla de la poltica internacional. Mientras
que en el sistema internacional no hay una fuente normativa nica y
el poder tiende a ser ms difuso y anrquico, en el medio interno la
autoridad y los canales para ejecutar las polticas son singulares y
relativamente claros.
Con el fin de entender las polticas exteriores latinoamericanas,
se debe hacer una distincin entre tres distintos elementos internos.
El primero se refiere a las caractersticas del sistema poltico. Por
cierto, este incluye el propio rgimen poltico, esto es, la forma de la
organizacin poltica. Sin embargo, como las cuestiones de poltica
interna que ocurren dentro de un mismo rgimen pueden desempear tambin un papel importante en la poltica exterior y como la
evidencia emprica no confirma necesariamente la creencia popular
de que hay una fuerte correlacin entre regmenes polticos y comportamientos de poltica exterior, parece ms apropiado usar la
nocin ms general y neutral de sistema poltico.
El segundo elemento del contexto domstico que parece relevante tiene que ver con las polticas econmicas de los pases. Considerando que todas las naciones latinoamericanas forman parte del
mundo en desarrollo, este elemento se hace equivalente a las estrategias especficas de desarrollo que han seguido. Esta variable parece
especialmente relevante para explicar el comportamiento de poltica
exterior en el rea de las relaciones econmicas internacionales, pero
tambin permea los temas de orientacin ms poltica en la regin.
La utilizacin de categoras generales Norte-Sur no parece especialmente provechosa en este contexto. La nocin de pases del Sur o del
Tercer Mundo puede ser atrayente desde el punto de vista poltico,
pero incluye a una agrupacin tan heterognea de Estados que su
validez analtica se hace muy cuestionable. Los pases ms influyentes
de Amrica Latina se ubican claramente en una categora intermedia
en el sistema econmico internacional (Orrego Vicua, 1979), comparten muchos de sus valores polticos y culturales con el mundo
occidental desarrollado y poseen sistemas polticos y estructuras
administrativas que, con todas sus limitaciones y singularidades, tienen ms en comn con aqullas de Europa y de Estados Unidos que
con otras reas del mundo en desarrollo.
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poblacin total, densidad, estructura demogrfica e indicadores relacionados. Los factores militares constituyen por .cierto otro recurso
tradicional de poltica exterior, si<bien su uso.efectivo ha sido ms
bien excepcional en la Amrica Latina contempornea. En trminos
regionales; estos factores militares han sido importantes para entender ia evolucin de las disputas territoriales y han conducido a
carreras armamentistas.
. Factores econmicos tales corno ia posesin oTalta de determinados recursos pueden desempear un papel importante- en la elaboracin de la -poltica exterior en Amrica Latina. Las grandes
reservas petroleras de Mxico y Venezuela han tenido -un efecto
profundo en sus polticas exteriores, as como la declinante dependencia brasilea de este producto ha dejado su huella en las relaciones internacionales de ese pas. Otros recursos econmicos pueden
ser igualmente influyentes en trminos de poltica exterior. El status
de Brasil como una de las diez economas mayores del mundo (en
trminos de su Producto interno Bruto) y su importante potencia
industrial, objetivamente lo colocan en una posicin internacional
muy distinta a la de Costa Rica o-de su vecino Uruguay. Diferencias
en niveles de-desarrollo pueden 1 desempear tambin un:-papel en
trminos de poltica exterior. Pases como Venezuela, Mxico, Brasil
y, en menor medida, Argentina y Chile, dedican algunos recursos a.la
cooperacin con los pases ms pobres de Centroamrica y del Caribe. Por otra parte, sus posiciones e intereses concretos con respecto
a las negociaciones econmicas globales pueden mostrar importantes
variaciones, tanto entre ellos mismos como respecto de los restantes
pases-de la regin.-'
En un mbito muy distinto, factores culturales y tnicos pueden
tener un cierto impacto en la" poltica exterior de varios pases latinoamericanos. Heterogeneidades tnicas y la presencia o ausencia
de conflictos en esta rea pueden" restringir o estimular ciertos comportamientos de poltica exterior y pueden en s mismas contribuir a
determinados perfiles.externos. Durante ciertos perodos, las races
indgenas de Mxico o Per han tenido repercusiones en el rea de
la poltica exterior. Algunos pases del Caribe anglfono se sienten
ms cercanos a Europa y frica que a sus vecinos latinoamericanos.
La manera en que los Estados usan sus recursos de poltica
exterior depende de la claridad y consistencia de sus objetivos y de la
fuerza y habilidades de sus instituciones en esta rea. Venezuela es
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cuentes oscilaciones en sus relaciones con los Estados Unidos (Russell, 1987; Tulchin, 1990) y el permanente y altamente simblico
debate entre los defensores de una poltica exterior firmemente
alineada con Occidente y una ms orientada hacia los pases en
desarrollo y Amrica Latina (Milenky, 1978).
Las prximas pginas pretenden proveer un diagrama preliminar de aquellas perspectivas tericas que pueden encajar en el marco
general que ha sido diseado en este artculo. Cada perspectiva
puede aclarar un elemento distinto del sistema, sea concentrndose
en el medio global, en el comportamiento de pases especficos, en el
contexto poltico, en factores econmicos internos o en el comportamiento de la organizacin o la poltica burocrtica. Este ejercicio
puede ser til para construir teoras parciales y puede hacer avanzar
nuestro conocimiento sobre la forma en que los sistemas de poltica
exterior funcionan en Amrica Latina. Sin embargo, en esta etapa
parece prematuro intentar explicar cmo se interconectan estas
distintas perspectivas tericas. Aun cuando uno de los mejores especialistas en la poltica exterior comparativa, Michael Brecher (1972,
1974), ha intentado establecer estas interconecciones en un caso
singular-Israel-, el modelo resultante parece demasiado complejo y
formal para ser aplicado a un conjunto de casos. Por otra parte, varias
de las perspectivas que se resumirn son todava demasiado preliminares y bsicas como para permitir su integracin en un esquema
explicativo ms amplio y ambicioso.
Perspectivas sobre las fuentes externas de la poltica exterior
Sistema internacional
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que esta mayor concentracin en productos manufacturados les garantice una situacin ms satisfactoria en trminos de comercio
exterior que la de pases como Chile, que se ha seguido especializando en la exportacin de productos primarios, aunque sobre una base
mucho ms diversificada que antes. La misma CEPALest modificando
su pensamiento de una manera gradual y sutil, como lo revela un
conocido informe que asume las veces de un nuevo manifiesto
(CEPAL, 1990). Este informe, que lleva la impronta del notable y
prematuramente fallecido economista chileno Fernando Fajnzylver,
representa un esfuerzo para aportar nuevos elementos a las estrategias de desarrollo de Amrica Latina, que incorporan la experiencia
de otras regiones que han sido capaces de superar los impedimentos
externos sealados por los autores de la regin. Como se poda
esperar, las experiencias del Sudeste asitico han tenido una cierta
influencia en esta rea, pese al hecho de que la comparacin entre
los procesos de desarrollo del Sudeste asitico y de Amrica Latina
es complicada y en ocasiones no se hace con el rigor necesario
(Gereffi, 1989).
Tambin se ha hecho presente en Amrica Latina un cierto
inters en el debate sobre el surgimiento de los megabloques, que en
muchos crculos se da como cierto, pese a la. evidencia contradictoria
que hay al respecto (Vernon, 1990). Las percepciones sobre la casi
inevitabilidad de esta tendencia ms bien ambigua explica el entusiasmo con el que muchos lderes y expertos de la regin han recibido la
propuesta para el establecimiento de una zona de libre comercio que
comprenda a todo el hemisferio occidental. Algunos parten del supuesto de que la integracin en un bloque econmico dominado por
los Estados Unidos es la nica alternativa disponible para la regin,
pese a la considerable diversificacin de los mercados externos y de
las fuentes de las inversiones directas que exhiben pases como
Argentina, Brasil, Colombia o Chile. Asimismo, se ha prestado alguna
atencin al papel de la regin en los nuevos procesos de globalizacn
de la produccin, cadenas productivas y redes de exportacin y de
colocacin de bienes, pero debe reconocerse que estos temas han
atrado ms la atencin en los Estados Unidos (Gereffi y Wyman,
1990), que en Amrica Latina, donde los antiguos paradigmas -sean
estructuralistas, marxistas o neoliberales- son particularmente persistentes.
El enfoque de la dependencia puede tambin ser considerado
como una perspectiva sistmica. Ha sido utilizado como un marco
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can como una coalicin amplia y flexible formada por los diplomticos
de Itamaraty, segmentos del sector militar y algunos grupos polticos.
Este consenso se expres sobre todo en algunas reas de las relaciones con los Estados Unidos, en la adopcin de una posicin ms
neutral ante el conflicto Este-Oeste y un nuevo nfasis en las relaciones con el resto de los pases latinoamericanos. Sin perjuicio de
algunos cambios de estilo, este consenso de poltica exterior fue
mantenido despus de la inauguracin de la Nova Repblica y los
primeros aos del nuevo gobierno democrtico. Ahora bien, la profunda crisis econmica y poltica que ha afectado a Brasil durante los
ltimos aos tambin ha erosionado este consenso y, en particular,
ha reducido el margen de maniobra de la poltica exterior. En suma,
la relacin que se puede establecer en el caso brasileo entre rgimen
poltico y poltica exterior es particularmente compleja y en modo
alguno unvoca.
El caso de Chile, un pas que sufri un cambio particularmente
violento de rgimen en 1973, ha sido estudiado desde una perspectiva
similar (Muoz, 1986; Wilhelmy, 1979). Es claro que la instalacin de
un rgimen militar condujo a profundos cambios en la poltica exterior y que la restauracin democrtica de 1990 tuvo un alcance
comparable. Sin embargo, no todas las reas de la poltica exterior
fueron afectadas en la misma medida. As, los cambios fueron ms
evidentes en el rea poltico-diplomtico, donde una poltica activa,
dinmica y pluralista fue reemplazada por una posicin ideolgica y
defensiva, que tuvo que enfrentar un rechazo generalizado a la
dictadura y un intenso aislamiento poltico. Sin embargo, el cambio
fue menos evidente en el rea estratgica, donde las percepciones y
posiciones tradicionales se mantuvieron inalteradas, especialmente
con respecto a los intereses y disputas territoriales. Por otra parte, el
cambio de rgimen de 1973 condujo a modificaciones muy significativas en las posiciones tradicionales del pas con respecto a los procesos de integracin regional o las negociaciones comerciales, que en
su mayora han sido mantenidas por el nuevo gobierno democrtico,
bsicamente porque tambin se han conservado los elementos centrales de la poltica econmica. Algunas investigaciones recientes
sobre la poltica exterior del Uruguay aportan conclusiones similares.
Un autor afirma que la recuperacin de la democracia en ese pas
llev a la introduccin de ajustes ms que de cambios profundos en
materia de poltica exterior (Lujan, 1991: 363), una conclusin que
tambin se podra aplicar al caso de Paraguay (Simn, 1990: 37-54).
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Aunque la historia y la cultura representan categoras extremadamente amplias que no se prestan con facilidad a cualquier forma de
"operacionalizacin", es obvio que tienen una fuerte influencia en la
poltica exterior. Correctas o incorrectas, las interpretaciones y mitos
histricos permean las percepciones de los actores de la poltica
exterior y gozan de enorme popularidad en la opinin pblica general.
Los factores histricos y culturales han sido cruciales en la
generacin de los sistemas de creencias, las imgenes y los prismas
"actitudinales" de las lites de poltica exterior en Amrica Latina.
Varios autores (Moneta, 1986: 3; Tulchin, 1990: 166-167; Escud,
1988: 261-280) han destacado la persistencia de imgenes distorsionadas entre las lites que intervienen en la poltica exterior argentina
con respecto a la relevancia objetiva del pas, su proyeccin internacional y su capacidad para actuar en el exterior. Durante la guerra del
Golfo varios partidos que integran la coalicin de gobierno en Chile,
apoyados por intelectuales y hasta por algunos estudiosos de la
poltica exterior, criticaron a la Cancillera por su reticencia a adoptar
un papel de liderazgo en la mediacin entre las partes en conflicto.
Comprensiblemente, en vista del fracaso de personalidades tan calificadas como el Secretario General de las Naciones Unidas, el Presidente Mitterrand y el Papa Woytila, el gobierno chileno fue lo
suficientemente prudente como para ignorar esas crticas y recordar
el papel modesto que un pas como Chile puede desempear en los
asuntos mundiales. En trminos ms serios, Wilhelmy (1979) ha
identificado la existencia paralela de tres subculuras distintas de
poltica exterior en Chile, segn sus percepciones sobre la posicin
internacional del pas y la evaluacin de su papel en los asuntos
regionales y mundiales.
El nacionalismo argentino ha sido alimentado por percepciones
de mutilaciones territoriales que no parecen justificadas en trminos
histricos (Escud, 1987) y que tampoco parecen muy relevantes
para un pas que no ha sido capaz de poblar su vasto territorio austral.
Sin embargo, ningn gobierno argentino podra desconocer esas
percepciones histricas. Paradjicamente, en Chile, uno de los supuestos beneficiarios de las prdidas sufridas por Argentina, las
percepciones sobre despojos territoriales y rivalidades histricas no
son muy diferentes y tambin tienen gran arraigo en una opinin
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se ha visto reducido, no tanto por una delegacin formal de atribuciones en favor de los Ejecutivos, que obviamente no estn dispuestos
a facilitar, sino que ms por el predominio de asuntos de "baja
poltica" (comercio, tecnologa, comunicaciones, etc.) 'sobre la "alta
poltica" (cuestiones territoriales, conflictos blicos, etc.). Mientras
que las provisiones legales para las ltimas suelen requerir de alguna
forma de aprobacin o de fiscalizacin parlamentaria, los temas de
"baja poltica" son menos reglamentados y normalmente pueden ser
manejados de manera ms discrecional por el Ejecutivo. En todo
caso, las atribuciones tradicionales de los Legislativos para ratificar
los tratados internacionales y, en algunos casos, interpelar a altos
cargos del Ejecutivo, les siguen otorgando competencias nada despreciables en esta rea.
Los partidos polticos han a menudo intervenido activamente
en una serie de temas de poltica exterior, no slo en consideracin
a las funciones naturales que cumplen en los regmenes democrticos,
sino que tambin por el fuerte inters que han manifestado en
algunas cuestiones internacionales. En pases como Argentina, Costa
Rica, Chile, Uruguay y Venezuela, tradiciones polticas slidas han
llevado tambin a la adopcin de programas o posiciones marcadas
en materia de poltica exterior, que en algunos casos incluso se han
referido a temas ms bien distantes de los intereses directos de cada
pas. Cuba representa por cierto un caso singular en esta materia, ya
que formalmente el Partido Comunista provee las orientaciones para
la conduccin externa (Hernndez, 1987). Sin embargo, en la prctica
es difcil encontrar otro pas en la regin con tal grado de concentracin de poderes en el lder mximo, Fidel Castro.
Adems, un creciente nmero de partidos polticos latinoamericanos ha establecido vnculos directos con partidos hermanos en la
regin y en otras partes del mundo, particularmente Europa. Estos
vnculos son especialmente fuertes en los partidos afiliados a las
Internacionales Demcrata Cristiana y Socialista y, en menor medida, a la Liberal, pero tambin se dan en los casos de los partidos ms
autctonos. Incluso el nacionalista Partido Revolucionario Institucional (PRI) de Mxico ha seguido esta tendencia, favoreciendo una
red especficamente latinoamericana de partidos polticos.
Asimismo, algunos grupos de inters han ejercido influencia en
algunas reas de la poltica exterior. Por ejemplo, la poderosa Federacin Nacional de Cafeteros de Colombia toma parte oficialmente
en la poltica internacional del caf de ese pas (Bushnell, 1975:410).
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En Venezuela, la Federacin de Cmaras de Comercio (Fedecmaras), logr bloquear durante varios aos la participacin de ese pas
en el Grupo Andino, porque estimaba que ella poda afectar los
intereses de la industria local (Portales, 1982). En Mxico, un reciente estudio de caso sobre la decisin del pas de adherir al GATT ilustra
el papel jugado por las principales asociaciones del sector privado
(Casar y Gonzlez, 1990: 187-191). En Chile, los sectores empresariales estn prestando gran atencin a los programas de cooperacin
e integracin fsica con Argentina, que algunos perciben como una
amenaza a sus intereses y que otros estn aprovechando para expandir sus operaciones y superar las limitaciones del pequeo mercado
interno.
Aunque se ha investigado muy poco el papel de la prensa en las
decisiones de poltica exterior, no ha sido en caso alguno insignificante, especialmente con respecto a temas sensibles referidos a cuestiones territoriales o ideolgicas. Pese a la competencia de la televisin,
los peridicos de algunos pases siguen contribuyendo poderosamente a la formacin de la opinin pblica en materias de poltica
exterior. Las editoriales de los diarios ms importantes de Argentina,
Brasil, Colombia, Costa Rica, Chile, Ecuador, Per, Uruguay o
Venezuela siguen representando una fuente de atencin y de preocupacin especial para las Cancilleras de esos pases.
Recursos
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