LOS PARADIGMAS DEL DESARROLLO EN LA HISTORIA

LATINOAMERICANA
Jos Antonio Ocampo *
Este ensayo muestra las tendencias ms destacadas de la historia de los paradigmas del
desarrollo en Amrica Latina. Es una tarea difcil, ya que no existe una historia del
pensamiento econmico latinoamericano como tal. El pensamiento estructuralista y su
evolucin hacia la teora de la dependencia ha recibido mayor atencin. Entre ellos se
cuentan el reciente volumen de Rodrguez (2006) sobre el pensamiento estructuralista, los
ensayos de Bielchowsky (1998) y Rosenthal (2004) sobre la historia del pensamiento
cepalino y el primer volumen de la autobiografa de Furtado (1989), que es en gran
medida una historia de los primeros aos de la CEPAL. A ello se deben agregar el
interesante trabajo de Joseph Love (1994) sobre ideas e ideologas econmicas en
Amrica Latina desde 1930, que se centra en gran medida en el estructuralismo, la
escuela de la dependencia y las influencias del marxismo sobre esta ltima, y el ensayo
ya clsico de Palma (1978) sobre la teora de la dependencia. El hecho de que las
escuelas estructuralista y dependentista tengan su propia historia refleja, sin duda, el
hecho de que, aunque influidas por corrientes de pensamiento externas a la regin,
tuvieron una gran originalidad, incluso si se piensa de ella como la originalidad de la
copia, para utilizar el sugestivo ttulo de un ensayo de Cardoso (1977) sobre la CEPAL.
No slo eso: stas son las nicas escuelas de pensamiento, que habiendo surgido de
Amrica Latina han influido sobre los debates econmicos internacionales. El resto se
visualizan a s mismas como contribuciones a una ciencia econmica que se considera
universal. Los ensayos sobre los debates nacionales son quizs ms abundantes, aunque
se encuentran muy dispersos. Entre ellos se destaca el libro de Ricardo Bielchowsky
(1996) sobre la historia del pensamiento econmico brasileo entre 1930 y 1964.
Ms que intentar una historia del pensamiento econmico latinoamericano, cuyas
peculiaridades nacionales deben ser todava objeto de ensayos al estilo del ltimo de los
textos mencionados, este trabajo toma una ruta diferente. Siguiendo los textos clsicos
sobre historia del desarrollo econmico latinoamericano,1 busca ms bien articular la
historia de las ideas con la de los procesos de desarrollo. Con tal propsito, utiliza
extensamente un ensayo previo del autor (Ocampo, 2004a), que analiz la relacin entre
Amrica Latina y la economa mundial desde fines del siglo XIX. Proporciona, en tal
sentido grandes lneas interpretativas de la relacin entre las ideas y los procesos de
desarrollo, ms que una historia rigurosa de unas u otros.
El ensayo est dividido en seis partes. Las dos primeras sirven de contexto. En la primera
de ellas se analizan algunos equvocos que son comunes en los debates sobre el desarrollo
*

Profesor de la Universidad de Columbia. Ex-Secretario Ejecutivo de la CEPAL. Quiero agradecer los

comentarios de Oscar Altimir y Osvaldo Sunkel a una versin anterior de este ensayo, as como los de
Ricardo Bielchowsky, Osvaldo Sunkel y otros participantes en el seminario sobre paradigmas que tuvo
lugar en la CEPAL en junio de 2007.
1
Vanse, entre otros, Furtado (1971) y Cardoso y Prez Brignoli (1979). Aunque con objetivos ms
amplios de presentar la teora del desarrollo econmico, el texto de Sunkel y Paz (1976) puede agregarse a
esta categora.

latinoamericano, en tanto que la segunda presenta tres hiptesis fundamentales para

entender los cambiantes paradigmas. Las tres secciones posteriores se refieren en forma
cronolgica a tres etapas generalmente bien aceptadas del desarrollo econmico
latinoamericano: la era de las exportaciones, la etapa de industrializacin dirigida por el
Estado, y la fase de las reformas de mercado. El ensayo concluye con unas breves
conclusiones, en las que se detallan algunas apreciaciones sobre el legado de la historia
de los paradigmas del desarrollo.
1.

Equvocos comunes

Los conceptos de ortodoxia y heterodoxia se han utilizado con frecuencia en los

debates de las ltimas dcadas para referirse a diferentes escuelas de pensamiento
econmico, pero no resultan siempre apropiados e incluso se tornan cada vez menos
relevantes a medida que nos adentramos en el pasado. Adems, estos conceptos tienen
sentidos cambiantes a lo largo del tiempo. De hecho, en muchos sentidos las ortodoxias
de ayer se han transformado en las heterodoxias de hoy y, a su vez, las ortodoxias de
hoy son a veces las ortodoxias de anteayer. Dos ejemplos servirn para ilustrar este
punto.
El primero tiene que ver con los objetivos de la poltica macroeconmica. En las primeras
dcadas de la posguerra, dominadas por el pensamiento keynesiano, la visin
predominante y, en este sentido, ortodoxa, indicaba que la poltica macroeconmica
debera propender al pleno empleo y el crecimiento econmico. Tan evidente era esta
idea para los pensadores de entonces que incluso qued consagrada en el primer artculo
del Convenio Constitutivo del Fondo Monetario Internacional, que en su segundo inciso,
relativo a los objetivos de la nueva organizacin y en relacin con el crecimiento
equilibrado del comercio internacional, agrega que con ello se busca alcanzar y
mantener altos niveles de ocupacin y de ingresos reales y a desarrollar los recursos
productivos de todos los pases miembros como objetivos primordiales de poltica
econmica. Esta idea suena heterodoxa hoy, cuando los bajos niveles de inflacin se
consideran casi como un sinnimo de estabilidad macroeconmica, y la visin
ortodoxa dominante seala que ste debe ser el objetivo central y quizs nico de los
bancos centrales, dos ideas que, sin duda, hacen remecer a Lord Keynes en su tumba.
Algo similar ocurren con la identificacin de desarrollo econmico con industrializacin.
Como lo muestra Love (1994), esta idea se afianz firmemente en torno a la Segunda
Guerra Mundial y se transform en la posguerra en la visin dominante y, en tal sentido,
ortodoxadel pensamiento sobre desarrollo econmico. Tanto as que, por lo menos
hasta los aos setenta, el Banco Mundial adhiri firmemente a este concepto, como lo
reflejan los trabajos de uno de sus economistas jefes ms reconocidos de entonces, Hollis
Chenery.2 La ortodoxia de entonces se ha transformado tambin en la heterodoxia de
hoy.

Vase, por ejemplo, la recopilacin de sus ensayos clsicos que hizo el Banco Mundial en Chenery
(1979).

Por otra parte, hay muchos estereotipos en la historia econmica latinoamericana e

incluso mundial, que resultan claramente equvocos. Uno de los ms comunes es la
tendencia a asociar el auge del comercio exterior del siglo XIX con el avance del libre
cambio. Esta asociacin, que resulta ciertamente vlida para Gran Bretaa en la segunda
mitad de dicho siglo es, por lo contrario, falsa en otras partes del mundo. En efecto, casi
todas las formas de pensamiento econmico de fines del siglo XIX y comienzos del siglo
XX eran liberales en el sentido de identificar el desarrollo econmico con la libre
empresa es decir, con el progreso de la empresa privada pero eran al mismo tiempo
nacionalistas y, por lo tanto, se expresaban en una poltica proteccionista en materia de
comercio exterior. No en vano, el historiador econmico Paul Bairoch (1993, caps. 2-4)
caracteriz la asociacin entre el librecambio y el auge comercial anterior a la Primera
Guerra Mundial como uno de los grandes mitos de la historia econmica mundial.
En realidad, hubo unos pocos pases que adoptaron una poltica librecambista por
decisin nacional, pero no hubo tal cosa como libre comercio internacional. Ms bien, la
poltica de comercio exterior sigui siendo parte de los procesos de consolidacin de los
Estados-Nacin, as como de las diferentes oleadas imperialistas. Las grandes potencias
emergentes, como Estados Unidos y Alemania, fueron firmemente proteccionistas y de
hecho, desarrollaron en su interior las defensas ms elaboradas del proteccionismo o,
como se vino a denominar posteriormente en los debates econmicos, de la industria
incipiente. Despus de un corto auge de las ideas librecambistas a mediados del siglo, la
tendencia mundial en las ltimas dcadas del siglo XIX y comienzos del siglo XX fue
hacia el proteccionismo. Segn veremos ms adelante, Amrica Latina no fue ajena a
dicha tendencia. Aquellas regiones de Asia o frica que siguieron la ruta librecambista lo
hicieron ms como imposicin del Imperio Britnico que como eleccin propia.
Un equvoco similar existe con la asociacin entre la fase de industrializacin de las
primeras dcadas de la posguerra en el mundo en desarrollo y la sustitucin de
importaciones, tanto as que el concepto de industrializacin por sustitucin de
importaciones se ha venido a utilizar corrientemente para referirse a este perodo. Esta
idea fue objeto de una crtica rigurosa en el proyecto sobre historia econmica de
Amrica Latina que, por solicitud del Banco Interamericano de Desarrollo, dirigi
Rosemary Thorp (vanse Thorp, 1998, y Crdenas, Ocampo y Thorp, 2003). All qued
claro que la sustitucin de importaciones fue apenas uno de los elementos de la estrategia
de industrializacin y no necesariamente el ms importante en varios pases, sobre todo
los ms pequeos, ni tuvo la misma importancia en los pases de mayor tamao en
distintas etapas del proceso de industrializacin. Para muchos, la sustitucin de
importaciones estuvo combinada con estrategias de exportacin e integracin econmica.
Por ese motivo, ese proyecto sugiri que el concepto de industrializacin dirigida por el
Estado capta mucho mejor lo que fue especfico de las polticas de desarrollo entre los
aos cincuenta y setenta.
Otro discurso asimila la ortodoxia contempornea al Consenso de Washington. Cada
da ha quedado ms claro que este concepto es objeto de mucha confusin. En
perspectiva, es claro que el declogo original que sugiri Williamson (1990) no suscita
realmente un consenso an entre los defensores de las reformas de mercado. A medida
que los resultados de las reformas de mercado mostraron sus limitaciones, la

heterogeneidad se ha ampliado y se han agregado elementos que antes haban estado por
fuera del consenso. La segunda generacin de reformas resulta un concepto an ms
confuso, entre otras porque existen discrepancias profundas sobre lo que significa el
desarrollo institucional, el supuesto foco de atencin de tal generacin de reformas.
Como resultado, hay en realidad muchas ms ortodoxias contemporneas de lo que se
supone a menudo (as como muchas ms heterodoxias). Esto corresponde, adems, al
concepto desarrollado desde los aos noventa por algunos autores de que en realidad no
existe un solo tipo de economa de mercado o, como lo formulan estos autores, de que
existen en realidad muchas variedades de capitalismo.3
Una historia de los paradigmas del desarrollo debe comenzar, por lo tanto,
reconociendo que esta historia no se presta a simplificaciones, que a veces confunden
ms de lo que aclaran, y que es necesario visualizar la heterogeneidad y la complejidad
de cada etapa de desarrollo y las formas cambiantes del concepto mismo de desarrollo.
2.

Tres proposiciones bsicas

Quisiera comenzar con tres proposiciones bsicas que nos sirven de marco de referencia
para muchos de los debates referidos a las distintas etapas del desarrollo latinoamericano.
La primera de ellas es que Amrica Latina se ha visto casi siempre a s misma en funcin
de su articulacin a la economa mundial. Esto es ciertamente vlido para el primer
perodo, la etapa exportadora, pero tambin lo es en el pensamiento estructuralista, que en
contra de las lecturas ortodoxas contemporneas, nunca promovi visiones autrquicas
del desarrollo. Todo lo contrario, la visin que eman del pensamiento de Prebisch fue la
de redefinir la articulacin de Amrica Latina con la economa mundial, no la de aislarse
de ella. Por eso incluso la CEPAL se torn en una crtica temprana de los excesos de
sustitucin de importaciones y en promotora de la diversificacin exportadora y la
integracin econmica.
Aunque algunas versiones del pensamiento estructuralista y dependentista tuvieron una
versin ms bien mecnica de la relacin entre la dependencia externa (o alguna de sus
dimensiones) y las estructuras internas,4 las versiones ms sofisticadas no incurrieron en
ese error. Por el contrario, la interaccin entre las formas por lo dems variablesde la
articulacin con la economa mundial y las estructuras econmicas, polticas y sociales
internas ocup un papel destacado en la literatura, como lo reflejan los trabajos de
Cardoso y Faletto (1969) y Sunkel (1971), entre otros. De hecho, lo que implicaban las
propuestas de Prebisch y la CEPAL es que era posible, dentro de ciertos mrgenes,
moldear la articulacin a la economa mundial, lo que a veces implicaba, sin embargo,
generar nuevas formas de dependencia externa.
Curiosamente, el pensamiento ortodoxo contemporneo es ms ambivalente en este
sentido. Por una parte, ha defendido a ultranza la liberalizacin del comercio exterior
3

Vanse, entre otros, Albert (1992), Hall y Soskice (2001) y Rodrik (2007).
Esto incluye el anlisis de los efectos del deterioro en los trminos de intercambio de materias primas,
cuyos efectos fueron ciertamente sobreestimados en la literatura cepalina, mxime cuando el perodo que
cubre desde los aos treinta al setenta no hubo tal tendencia al deterioro.
4

como mecanismo esencial para acelerar los ritmos de desarrollo. Pero, por otra, visualiza
las polticas econmicas y otras caractersticas internas de los pases como las
determinantes fundamentales del ritmo de crecimiento de los pases. Gradualmente, y con
particular fuerza a partir de la crisis asitica, se ha reconocido de nuevo el papel central
que juega el funcionamiento de los mercados internacionales particularmente de
capitales, pero tambin de materias primasen el crecimiento de los pases en desarrollo,
incluso con primaca sobre los factores internos.5
Curiosamente, el pensamiento marxista ha sido igualmente ambivalente en ese sentido,
como lo expresa en particular el debate sobre los modos de produccin en los aos
sesenta y setenta (Love, 1994). Aunque se reconoci la existencia de una jerarqua
econmica internacional (el imperialismo), el elemento dominante en dicho debate fue la
articulacin de diferentes modos de produccin, y entre stos y las estructuras de poder
de los pases y, por ello, la transformacin fundamental siempre fue vista como interna
(una revolucin nacional).
A grandes rasgos, sin embargo, los distintos paradigmas del desarrollo latinoamericano
han partido del anlisis de la integracin de los pases de la regin en la economa
mundial, aunque, por supuesto, con interpretaciones muy diferentes de las virtudes y
deficiencias de distintas formas de integracin. La historia del pensamiento sobre el
desarrollo en la regin se puede visualizar mejor a travs de un anlisis de las formas
variables de la articulacin de las economas latinoamericanas con el tambin cambiante
contexto internacional, ms que en funcin de factores fundamentalmente internos.
La segunda proposicin coincide mucho con lo expresado en el trabajo de Guillermo
O`Donnell (2008) en este libro y podra plantearse de la siguiente manera: el liberalismo
encarn su origen en una tensin fundamental entre la igualdad planteada primero
como igualdad ante la ley y la libre empresa, con su correlato en los derechos de
propiedad. El primero de estos elementos, la definicin de que todos los ciudadanos son
iguales ante la ley, es quizs el avance ms importante del mundo contemporneo y
quizs por ello de la definicin misma de modernidad, en contraposicin con las
estructuras estamentarias que la precedieron. Fue, adems, esencial para el surgimiento
del capitalismo moderno, porque ste necesita reconocer que todos los agentes
econmicos pueden relacionarse como iguales en el mercado, que adems est protegido
en su funcionamiento por un marco normativo que proporciona la ley, ante la cual los
ciudadanos son reconocidos tambin como iguales. En este sentido, los dos conceptos son
complementarios.
Al mismo tiempo, como lo seala Norberto Bobbio (1989) en un precioso libro sobre las
controversias histricas al interior del liberalismo italiano, existe una tensin constante
entre estos dos principios liberales, que produce vertientes que tienden a privilegiar
alternativamente el principio de igualdad o la defensa de los derechos de propiedad. Es
una tensin constante que se expresa tambin en la historia del liberalismo poltico a
5

Es este sentido, son muy interesantes los aportes de Calvo (2005), que ha sealado que tanto el auge de
los aos noventa como la crisis de fin de siglo fueron fruto de fenmenos internacionales ms que
nacionales. Vase tambin el ensayo reciente de Izquierdo et al. (2007).

nivel internacional. En efecto, bajo este nombre se identifican tanto partidos polticos,
como el austriaco y el alemn, defensores a ultranza de la libre empresa, como partidos
polticos como el ingls, el antiguo italiano y varios latinoamericanos (entre los cuales
sobresale quizs el colombiano) que, partiendo de la defensa de la igualdad social,
desarrollaron histricamente una tendencia intervencionista cercana a la social
democracia. En cierto sentido, la social democracia puede ser vista como una expresin
poltica acabada del principio liberal de igualdad de los ciudadanos.
La misma tensin se expresa en el pensamiento econmico. As, el institucionalismo
econmico moderno proclama los derechos de propiedad y los costos de transaccin
asociados a la debilidad o ausencia de dichos derechos como los ejes en torno a los cuales
se articula el desarrollo institucional (vase, en particular, North, 1990). Por el contrario,
un conjunto amplio de corrientes de pensamiento econmico coloca el anlisis de las
desigualdades que genera el mercado en el centro de su agenda, y propone medidas
redistributivas para corregir estos efectos, tanto a travs del presupuesto pblico como de
la regulacin de los mercados, especialmente el de trabajo. Este ltimo hecho no es en
vano, porque el mercado de trabajo es el que manifiesta de manera ms concreta que los
agentes que transan en el mercado son desiguales y que las regulaciones estatales deben
propender a corregir en parte dicha desigualdad. Esto es, por lo dems, lo que expresa la
escisin histrica del derecho laboral del derecho civil.
Adems, como lo seala ODonnell (2008), el principio de igualdad slo se ha
materializado en forma muy gradual a lo largo de la historia, an en los pases
industrializados y como resultado, adems, de largas luchas sociales. De esta manera, an
el pas que expres en su Declaracin de Independencia que era evidente, por s misma
la verdad de que todos los hombres son creados iguales, los Estados Unidos, tard casi
un siglo en reconocer que dicha igualdad era incompatible con la esclavitud, una lucha
que haba sido liderada desde comienzos del siglo XIX por el movimiento anti-esclavista
britnico. A su vez, el movimiento socialista sostuvo desde el siglo XIX una larga lucha
por los derechos a la igualdad de los trabajadores, que dieron origen a las normas de
proteccin laboral y al nacimiento gradual del Estado de Bienestar. De manera similar, el
movimiento feminista llev a cabo primero la campaa por el derecho al voto y luego una
lucha prolongada por la igualdad de las mujeres en otras esferas de la vida econmica y
social. Cabe recordar, adems, que el derecho al voto no solamente se neg por mucho
tiempo a las mujeres sino tambin a los hombres que carecan de propiedad o eran
analfabetos. Solo en pocas relativamente recientes se adopt finalmente el sufragio
universal, una prctica que todas las democracias contemporneas aceptan como el
derecho poltico fundamental y, por ende, como la expresin ms clara de la igualdad
poltica de los ciudadanos.
De esta manera, tom ms de dos siglos para que los principios de igualdad formulados
por las dos grandes declaraciones liberales de fines del siglo XVIII, la Declaracin de los
Derechos del Hombre y del Ciudadano de la Revolucin Francesa y la Declaracin de
Independencia de los Estados Unidos, se materializaran en mltiples esferas de la vida
poltica y social. Por mucho tiempo no se reconocieron, por lo tanto, derechos que hoy
consideramos como inherentes a la ciudadana y dicho reconocimiento solo surgi como
resultado de las luchas de los movimientos sociales.

32/,7,&$

Lo que esto expresa es, para decirlo de manera muy simple, que el liberalismo naci cojo,
no solo porque surgi en el seno de sociedades desiguales sino tambin porque encarn
desde sus orgenes la tensin ya anotada entre los principios de igualdad y los derechos
de propiedad. Esta ambivalencia fue an ms notoria en sociedades que, como las
latinoamericanas, traan dentro de s mismas unas desigualdades profundas heredadas del
pasado colonial. Por eso es que el liberalismo econmico latinoamericano casi nunca
coincidi con el liberalismo poltico. En el siglo XIX muy pocos pases adoptaron de
manera ms o menos continua una organizacin poltica que puede considerarse como
claramente liberal y en todos ellos con interrupciones ms o menos frecuentes. En el resto
de Amrica Latina, el liberalismo poltico fue ms bien una sucesin discontinua de
perodos histricos cortos y no tuvo un arraigo muy fuerte entre las elites dirigentes.
Como veremos ms adelante, una de las excepcionalidades histricas de los ltimos
veinte aos es, precisamente, que el liberalismo econmico ha coincidido por fin con el
liberalismo poltico. Lo mismo puede decirse de la constitucin de otras instituciones
republicanas, como un aparato de justicia independiente al cual pueden acceder en
igualdad todos los ciudadanos, un rea que sigue siendo hasta nuestros das uno de los
grandes dficit institucionales latinoamericanos.
La tercera proposicin, y quizs ms obvia, es que en Amrica Latina es necesario tener
en cuenta la heterogeneidad regional, que se remonta en muchos casos a la Colonia. Es
muy distinto, por ello, la historia de aquellos pases que se construyeron sobre la base de
la dominacin de la poblacin indgena, del de aqullos que se construyeron sobre la base
de la esclavitud o de los pocos espacios que se desarrollaron en la Colonia sobre la base
de una colonizacin de blancos pobres (como Costa Rica y algunas regiones de Colombia
y Cuba, por ejemplo) o con inmigraciones tardas de mano de obra europea, como en
Argentina, Uruguay, en menor medida, el sur de Brasil y Chile. Como lo sealaran textos
clsicos sobre historia econmica latinoamericana, tambin las formas de articulacin
con la economa mundial fueron decisivas, entre ellas si el patrn de especializacin era
minero o agrario-exportador y, en este ltimo caso, cmo se organiz la produccin
rural.6 Todos estos factores determinaron grandes diferencias entre los pases de la regin
que subsisten hasta nuestros das.
3.

La era de las exportaciones

El concepto que quizs describe mejor el pensamiento econmico durante la era de las
exportaciones o el desarrollo hacia afuera clsicoes el de progreso. Dicho
concepto o, en trminos ms contemporneos, el de modernizacinfue, en efecto, el
eje del liberalismo econmico latinoamericano. En la visin entonces predominante, el
progreso debera ser el resultado de la integracin de los pases latinoamericanos a la
economa mundial como productores de materias primas. Pero al mismo tiempo, como lo
ha resaltado una ya extensa historiografa econmica, dicha integracin no tuvo como
prerrequisito el mantenimiento de aranceles bajos, es decir no exiga la adopcin de
principios librecambistas clsicos. Por el contrario, Amrica Latina tuvo los aranceles
ms altos del mundo desde la segunda mitad del siglo XIX, con una sola excepcin: el
6

Vanse al respecto los textos citados en la nota 1, as como los aportes ms recientes de Brtola y
Willamson (2006), Bulmer-Thomas (2003), Crdenas et al (2003) y Enferman y Sokoloff (1997).

perodo inmediatamente posterior a la Guerra Civil de los Estados Unidos, en que este
pas sustituy a Amrica Latina en dicha posicin (Coastworth y Williamson, 2003;
Brtola y Williamson, 2006).
Este hecho fue fundamentalmente el resultado de la dependencia fiscal de los impuestos
aduaneros. El aparato tributario colonial, basado sobre impuestos a la tierra y a las minas,
fue considerado por los liberales decimonnicos como un obstculo al desarrollo
primario-exportador y por ello procedieron a desmontarlo. Al reducir o, en algunos casos,
eliminar la vieja base tributaria, lo ms fcil fue acudir a los gravmenes aduaneros que,
al menos en el caso de los que se recolectaban en las colonias, haban sido previamente
bajos y ofrecan, por lo tanto, un buen margen para aumentos los recaudos tributarios. De
esta manera, las necesidades fiscales hicieron imposible el librecambio clsico. Los
aranceles podan considerarse, como es obvio, como un impuesto implcito a la actividad
exportadora, pero los sectores exportadores prefirieron siempre esta forma de tributacin
a la tributacin directa sobre los recursos naturales.
Ms all de las necesidades fiscales, sin embargo, el proteccionismo se arraig en
muchos pases de la regin en las ltimas dcadas del siglo XIX, siguiendo tendencias
muy comunes en el mundo en esos aos. En efecto, segn vimos, el liberalismo
decimonnico no fue necesariamente librecambista. El liberalismo librecambista que
triunf en Gran Bretaa a mediados del siglo y que se expres con amplitud en los
principales escritos econmicos de la poca, debe considerarse en la prctica como
apenas una de las variantes del pensamiento liberal de la poca.
En Amrica Latina, el liberalismo proteccionista no result, adems, tan contradictorio
para las clases empresariales de la poca, porque la produccin con tecnologas modernas
para el mercado interno y la produccin para el mercado mundial se vean a la postre
como dos manifestaciones de un mismo impulso hacia el progreso. En cualquier caso,
el objetivo bsico fue siempre la produccin de materias primas para el mercado mundial
y, por ello, las industrias exticas que resultaban de los excesos de proteccin fueron
siempre objeto de crtica. En terminologa moderna, el sesgo anti-exportador del rgimen
de proteccin preocupaba bastante menos a los liberales de la poca que el atraso mismo.
O, si se quiere, las economas dinmicas asociadas a modernizacin importaban ms que
los costos estticos de la proteccin.
Por eso, como lo han documentado ampliamente muchos trabajos de historia econmica
nacional y local, la industrializacin avanz mucho durante el perodo primarioexportador, aunque dentro de mrgenes ms modestos de lo que sera caracterstico en la
fase siguiente (Brtola y Williamson, 2006). Lo que no hubo, sin embargo, en Amrica
Latina fue un Hamilton o un List. Ese papel lo vino a ocupar Prebisch en la siguiente
etapa, pero ya cuando el proteccionismo haba estaba firmemente asentado por dcadas.
Los problemas fundamentales del desarrollo econmico de la poca, que las instituciones
buscaron resolver, giraron en torno a tres problemas bsicos: el desarrollo de los
transportes modernos, el acceso de los sectores exportadores a los recursos naturales y la
movilizacin de mano de obra. El desarrollo de los servicios sociales, especialmente de la
educacin pblica y de los primeros sistemas de sanidad pblica, ocup tambin la

atencin de los liberales de la poca, aunque estuvo muy lejos de los paradigmas de
intervencin del Estado en estos mbitos que se generalizaron desde mediados del siglo
XX. En torno a estos desafos se defini, adems, el papel del Estado. Todos estos temas
tienen especificidades histricas, propias de economas que mostraban todava un gran
atraso.
En relacin con el primero de estos problemas, cabe recordar que la integracin del
territorio fue un problema universal hasta el siglo XVIII, que el desarrollo de los
transportes modernos vino por fin a superar en el XIX. En el caso de economas primarioexportadoras, el acceso de los sectores exportadores a los mercados mundiales gener
una demanda directa en este campo, a la que se agregaron las demandas que provenan
del deseo de integrar el territorio, un objetivo que tena tambin carices polticos y que
adquiri una gran importancia en Argentina, Chile y Mxico, entre otros pases. La
atraccin de inversiones extranjeras y la inversin privada en general hacia el desarrollo
ferroviario, la navegacin a vapor y el desarrollo de caminos carreteros fue la opcin
preferida, pero los propios Estados se involucraron de distintas maneras en esta tarea,
otorgando tierras pblicas y subvenciones a los inversionistas privados, o como
inversionista directo. La demanda de mayores recaudos tributarios, que vino a ser
provista a travs de las aduanas, estuvo asociada en gran medida a la necesidad de
recursos para promover estos desarrollos.
Como se sabe bien, la demanda de transportes modernos para insertar las distintas partes
de un pas a los mercados mundiales tuvo en muchos casos un efecto paradjico sobre la
integracin del mercado interno, ya que algunas partes de los territorios nacionales
quedaron mejor conectadas con el exterior que entre s. En esta materia, existe tambin
un contraste con los Estados Unidos, donde la integracin del mercado interno siempre
ocup un papel central en el desarrollo de los transportes modernos. A la postre, en
Amrica Latina, la tarea de integrar los mercados internos qued, por esa misma razn,
incompleta y hubo que hacer grandes esfuerzos para completarla en la fase de
industrializacin dirigida por el Estado.
El segundo problema institucional fue cmo poner los recursos naturales al servicio de
los exportadores. Ese desafo se expres, en particular, en el rgimen de apropiacin de la
tierra y en el desarrollo de la legislacin minera. El primero de estos esfuerzos incluy la
reduccin o eliminacin de los resguardos indgenas, continuando en este ltimo caso una
tendencia colonial, un reflejo de la abierta animadversin del pensamiento liberal a la
propiedad colectiva. El acceso a los recursos naturales y a la tierra tuvo, adems, como
contrapartida la reduccin o eliminacin de tributos asociados a la tierra, como el diezmo,
y la disminucin de aquellos asociados a la minera. En unos pocos casos, las
exportaciones de recursos naturales se tornaron en un objeto directo de tributacin, pero
tales tributos solo se mantuvieron por perodos prolongados en aquellos casos en los
cuales el producto exportado era un monopolio natural de alguna naturaleza. El guano
peruano y el nitrato chileno son los ejemplos ms importantes y quizs nicos de
monopolios naturales de este tipo. En este caso, se puede decir que exista un arancel
ptimo que la legislacin reconoci.

El tercer problema y, en cierto sentido, el que ms diferenci a las economas de la

regin, consisti en movilizar la mano de obra hacia los sectores modernos y, en general,
crear un mercado moderno de trabajo. En los documentos del siglo XIX, la queja de los
crculos empresariales de la poca por la escasez de mano de obra fue persistente (vase,
al respecto, Bulmer-Thomas, 2003, cap. 4). Aunque esto poda reflejar la abundancia
relativa de tierra, estaba igualmente asociada a distintas formas de atar la mano de obra
a la tierra que caracterizaban a las economas pre-capitalistas: la esclavitud, las relaciones
semi-feudales de la hacienda latinoamericana tradicional y la pertenencia a una
comunidad indgena. En este sentido, el problema no era solo la ausencia de mano de
obra, sino especficamente de mano de obra mvil y, especficamente, de mano de obra
asalariada.
Lo que esto implica es que lo que caracterizaba al mercado de trabajo era exactamente la
situacin opuesta a la que Arthur Lewis caracteriz posteriormente como una oferta
ilimitada de mano de obra. Implica igualmente que el mercado de trabajo asalariado es
quizs la institucin fundamental de una economa capitalista moderna, como lo seal
en su momento Marx. La oferta ilimitada de mano de obra de Lewis lleg, por lo tanto,
ms tarde, cuando el problema institucional de crear un mercado de trabajo moderno
haba sido resuelto, y fue ciertamente una caracterstica importante de los dos perodos
posteriores.
La forma cmo se solucion el problema de la movilidad de mano de obra en distintos
contextos dio lugar a formas (y conflictos) sociales muy diferentes. La mejor solucin fue
acudir a la mano de obra internacionalmente mvil. Esto di origen a mltiples proyectos
de colonizacin a lo largo y ancho del continente, cuyos resultados fueron dispares. La
solucin ptima fue posiblemente la de acudir a la mano de obra europea, pero ello
requera altas remuneraciones para competir con las otras fuentes de atraccin,
especialmente con los Estados Unidos y solo se dio en unos pocos ejemplos
sudamericanos, especialmente en Argentina y Uruguay y, en menor medida, Chile y el
sur de Brasil (en este ltimo caso durante el auge cafetero de fines del siglo XIX). La otra
fuente importante de mano de obra mvil internacionalmente era la asitica, una solucin
ms parcial dadas las enormes distancias involucradas, pero a ella acudieron en parte
Cuba, algunas colonias inglesas en el Caribe, Panam y Per, as como Brasil, que fue
capaz de atraer reductos de migracin japonesa. El acudir a una u otra fuente de mano de
obra exiga ingresos muy diferentes, como lo sealara en su momento Lewis (1969) y, lo
que es igualmente interesante, dio lugar a instituciones sociales muy diferentes. En
particular, la mano de obra europea vino a Amrica Latina portando reivindicaciones
sociales de los trabajadores y, por ello, implic el desarrollo temprano de las luchas
sindicales. Una tercera solucin, de an menor escala, de la que se beneficiaron algunas
plantaciones bananeras del Caribe y Panam, fue la mano de obra libre que haba surgido
en el Caribe de habla inglesa a raz de la abolicin temprana de la esclavitud.
Una segunda forma de movilizar mano de obra para satisfacer las demandas de aumento
de la produccin para el mercado era acudir a los reductos de economa campesina. De
hecho, en Estados Unidos se puede pensar que, a diferencia de Amrica Latina, la mezcla
de unos reductos importantes de este tipo con la gran migracin europea fue lo que
permiti un desarrollo temprano de un mercado de trabajo donde la oferta de mano de

10

obra mvil no fue una restriccin al desarrollo. En nuestra regin, debido a las
modalidades de la economa colonial, hubo muy pocos reductos campesinos, pero all
donde existan Costa Rica, algunas regiones de Cuba o la regin antioquea en
Colombia fueron una fuente importante de dinamismo moderno.
La tercera forma de movilizacin de mano de obra es lo que Marx llam la
proletarizacin, o sea la destruccin de las formas antiguas de produccin para poder
transformar la mano de obra atada a la tierra en asalariada. Este fue un proceso muy
gradual, que se dio en casi todos los pases, pero su lentitud gener la sensacin de la
penuria de mano de obra de la que se quejaban los empresarios latinoamericanos en
muchos pases. Ms an, los liberales decimonnicos siempre tuvieron una actitud
ambivalente en este campo, ya que muchos empresarios desarrollaron sus haciendas con
modalidades de organizacin del trabajo tpica de estas formas tradicionales y no pocas
veces se excedieron, dando como resultado conflictos agrarios, el ms importante de los
cuales fue la revolucin mexicana.
La ltima y ms paradjica forma de movilizacin de mano de obra fue acudir a
modalidades renovadas de la institucin colonial del trabajo forzoso: obligar a la mano de
obra indgena a trabajar en las haciendas de exportacin. Esta forma de movilizacin se
utiliz, por ejemplo, en las haciendas cafeteras de Guatemala. Aqu la contradiccin entre
distintos principios liberales lleg a su mxima expresin, como aconteci igualmente en
aquellos reductos esclavistas que, como Brasil y Cuba, resistieron por ms tiempo la
inevitable abolicin de esta institucin. En ambos casos, la libertad de empresa se obtuvo
a costa de la entera negacin de la libertad de las personas.
Como lo reflejan estas formas de movilizacin de mano de obra, en algunos casos los
principios liberales no avanzaron muy lejos, como no lo hicieron tampoco en el terreno
poltico, dos fenmenos que estn obviamente interrelacionados, ya que las estructuras de
poder no abrieron mucho espacio a la democracia poltica. Por ello mismo, poco fue lo
que hizo la etapa liberal para desarrollar servicios sociales. El mayor aporte del
liberalismo fue, en este sentido, la educacin pblica, pero su desarrollo fue muy desigual
en la regin e incluso muy incompleto an en los pases ms avanzados. Uruguay produjo
a comienzos del siglo XX los cimientos de un Estado de bienestar, a travs del Battlismo
(vase, por ejemplo, Finch, 2005). El resto vino ms como resultado de luchas sociales
que, dependiendo del pas, fueron sindicales, heredadas de Europa, y campesinas, de
origen ms local.
El progreso anhelado por los liberales decimonnicos latinoamericanos fue as muy
desigual perifrico para utilizar la terminologa que ms tarde populariz Prebisch.
Careci de un Hamilton o un List y, por ende, del intento de construir naciones
industriales modernas. Y, no menos, importante, transit de viejas a nuevas formas de
desigualdad, en muchos casos empleando a las primeras bajo nuevos ropajes.
4.

La industrializacin dirigida por el Estado

Si la modernizacin fue el eje de la etapa de desarrollo hacia afuera clsico, la

combinacin de industrializacin e intervencin estatal lo fue de la etapa que se inici en

11

los aos treinta. La ruptura con la fase anterior fue menos ntida de lo que sealaron en el
pasado algunos textos sobre desarrollo econmico, tanto porque la industrializacin tena
muchos antecedentes, segn vimos, como porque los sectores primario-exportadores
siguieron jugando un papel importante en el desarrollo latinoamericano. Siguiendo a
Fishlow (1985), podramos decir que los tres elementos que manifestaron con mayor
claridad las nuevas concepciones fueron el desarrollo de una poltica macroeconmica
centrada en el manejo de la balanza de pagos, la visin de la industrializacin como
motor de desarrollo y la fuerte intervencin estatal en diversas esferas de la vida
econmica. Latinoamrica produjo, adems, durante esta nueva etapa del desarrollo una
concepcin alternativa del orden econmico internacional, que sigue ejerciendo una
influencia hasta nuestros das.
El primero de estos elementos naci claramente de la crisis mundial de los aos treinta.
En esta materia, como en lo relativo a la industrializacin, haba, por supuesto, muchos
antecedentes. De hecho, el perodo de desarrollo exportador anterior fue un perodo de
crisis recurrentes en las economas primario-exportadoras. En ese contexto, uno de los
hechos distintivos de Amrica Latina en el contexto internacional fue la tendencia de un
grupo importante de pases a abandonar el patrn oro o el patrn plata por perodos ms o
menos prolongados, aunque siempre con la aspiracin de retornar al patrn metlico. De
esta manera, no hubo un intento de abandonar permanentemente la ortodoxia
macroeconmica.
La crisis de los aos treinta cambi radicalmente este patrn, porque destroz los
cimientos de la ortodoxia con el colapso del patrn oro en el propio centro. El abandono
de dicho patrn en septiembre de 1931 por parte su progenitora, la Gran Bretaa, fue, por
ello, un hito, que fue sucedido (y, en algunos casos, antecedido) en varios pases
industrializados por intentos pragmticos de hacer frente a la crisis a travs del gasto
pblico y de polticas monetarias expansionistas. La propia teora econmica sufri un
cambio radical a partir de la publicacin de la Teora General de Keynes, que dio paso
a un activismo macroeconmico desconocido previamente, cuyo concepto central fue el
intento de moderar los ciclos econmicos.
La poltica macroeconmica anti-cclica surgi tambin en Amrica Latina como
resultado de la crisis de los aos treinta, pero las modalidades dominantes de intervencin
en el manejo macroeconmico fueron distintas, como reflejo de la naturaleza diferente de
los determinantes del ciclo econmico en el centro y la periferia de la economa mundial.
En efecto, mientras el eje del pensamiento keynesiano fue la estabilizacin de la demanda
agregada a travs de una poltica fiscal y monetaria activa, el predominio de los choques
externos tanto en los precios de las materias primas como en la cuenta de capitales
hizo que el centro de atencin se desplazara en los pases latinoamericanos hacia la
balanza de pagos.
La intervencin en la balanza de pagos se transform, as, en el principal instrumento
para manejar los choques externos, tanto negativos como positivos. El aparato de
intervencin se torn cada vez ms complejo: con variantes nacionales, incluy el control
de cambios, aranceles y control directo a las importaciones, impuestos a las exportaciones
tradicionales, tipos de cambio mltiples que en muchos aspectos jugaron un papel ms

12

afn a la poltica comercial que a la cambiariay, ms tarde, los incentivos a las nuevas
exportaciones. El manejo de estos instrumentos en funcin del ciclo econmico, es decir
de los choques de oferta agregada de origen externo, jug un papel anti-cclico mucho
ms importante que el manejo de la demanda agregada en economas cuyas fuentes de
perturbacin macroeconmica eran predominantemente de origen externo.
Como lo refleja la naturaleza de estas intervenciones, ellas estuvieron ntimamente
ligadas al segundo componente de la estrategia, cuyo foco de atencin fue ms el
crecimiento a largo plazo que el manejo de las coyunturas: la estrategia de
industrializacin. La industrializacin no surgi de un golpe, ni en la prctica ni en las
concepciones, sino en forma gradual a medida que se fue generalizando la desconfianza
en la posibilidad de que las exportaciones de materias primas siguieran sirviendo como
motor de desarrollo. De esta manera, la idea surgi ms por la fuerza de los hechos que
por una versin articulada de los intereses industrialistas. De hecho, vino a posicionarse
en el panorama latinoamericano en un momento en que los intereses primarioexportadores seguan siendo dominantes. Ms an, estos intereses siguieron jugando un
papel importante durante toda esta fase de desarrollo, entre otras razones porque la
industrializacin sigui dependiendo durante la mayor parte del perodo de las divisas
que generaban las exportaciones de productos primarios. En la interpretacin de
Hirschman (1971), una caracterstica distintiva de la industrializacin latinoamericana en
comparacin con la industrializacin tarda de los pases del continente europeo
analizada por Gerschenkron (1962) fue precisamente la debilidad de los intereses
industriales en relacin con los primario-exportadores.
Los hitos fundamentales en esta historia fueron los colapsos de precios de las materias
primas que se desencadenan despus de la Primera Guerra Mundial y nuevamente en los
aos treinta. Las ideas industrialistas fueron tomando fuerza en el mundo entero y se
convirtieron en los aos cuarenta en la base de las teoras sobre desarrollo econmico que
surgieron en Europa central y se esparcieron por el mundo entero. Industrializacin y
desarrollo econmico se transformaron en sinnimos durante varias dcadas.
Tanto en el caso del manejo macroeconmico centrado en la balanza de pagos como en
las visiones industrialistas, fueron los hechos los que impusieron las polticas y, al menos
en las primeras etapas, ms como resultado de la experimentacin que de ninguna visin
terica. Como lo expresara con brillantez el historiador del pensamiento econmico
latinoamericano, Joseph Love (1994, p. 395): La industrializacin de Amrica Latina
fue un hecho antes que fuera una poltica, y una poltica antes de que fuera una teora.
La teora, que proporcion la CEPAL, vino en una etapa avanzada, para racionalizar un
proceso que ya vena a toda marcha en casi todas partes.
Ambos componentes de la estrategia produjeron un grado de intervencin estatal en la
economa que no tena antecedentes. Fuera de las intervenciones en el manejo de la
balanza de pagos y el uso de la proteccin como instrumento de desarrollo, incluyeron
una intervencin activa en el financiamiento, a travs de bancos pblicos y del crdito
dirigido hacia sectores que se visualizaban como estratgicos, el desarrollo de un
complejo aparato de intervencin en el sector agrcola (centros de desarrollo tecnolgico,
regulacin de precios, intervencin en la comercializacin, desarrollo de distritos de riego

13

y, en varios pases, reforma agraria), el desarrollo de una nueva base tributaria basada
mucho ms en los ingresos y la actividad econmica interna que en los aranceles, la
continuacin de los esfuerzos de integracin nacional y, ms en general, el desarrollo de
una infraestructura moderna as como de un aparato de intervencin social complejo.
Cabe resaltar que, en esta visin, que encarn ante todo el manifiesto latinoamericano
como denomin Hirschman al informe de la CEPAL de 1949 (Prebisch, 1973), la
solucin no era aislarse de la economa internacional, sino redefinir la divisin
internacional del trabajo para que los pases latinoamericanos pudieran beneficiarse del
cambio tecnolgico que se vea, con mucha razn, como ntimamente ligado a la
industrializacin. Ms an, las polticas de industrializacin variaron a lo largo del
tiempo, en parte para corregir sus propios excesos y en parte para responder a las nuevas
oportunidades que comenz a brindar la economa mundial desde los aos sesenta. Como
lo han resaltado diversas historias del pensamiento cepalino (Bielchowsky, 1988,
Rosenthal, 2004) y lo confirma la revisin del primer medio siglo del Estudio
Econmico anual (CEPAL, 1998), desde los aos sesenta la CEPAL se volvi
persistentemente crtica de los excesos de la sustitucin de importaciones y defensora de
lo que puede denominarse un modelo mixto, que combinaba sustitucin de
importaciones con una estrategia de diversificacin de la base exportadora y procesos de
integracin regional, que sirvieran tanto para racionalizar la sustitucin de importaciones
como de plataformas de transicin de los nuevos sectores de exportacin hacia los
mercados mundiales. Ese se transform desde mediados de los aos sesenta en el patrn
dominante de la poltica econmica de la regin y se materializ, en concreto, en la
generalizacin de polticas de promocin de exportaciones, la racionalizacin parcial de
la compleja estructura de proteccin arancelaria y para-arancelaria, la eliminacin y
simplificacin de los regmenes de tipo de cambio mltiple, y la incorporacin de
esquemas de devaluacin gradual en la economas con tradicin inflacionaria (FfrenchDavis, Muoz y Palma, 1998; Ocampo, 2004a).
La estrategia de desarrollo repercuti, de diversas maneras, en la poltica social. Algunos
desarrollos fueron comunes en la regin, en particular el diseo de sistemas pblicos de
educacin bsica y de sanidad. Los sistemas ms desarrollados de intervencin siguieron
la tendencia a crear sistemas de seguridad social basados en el empleo asalariado y a
regular activamente el mercado de trabajo. En la medida en que el alcance del empleo
asalariado en los sectores modernos sigui siendo muy diverso amplio en los pases ms
desarrollados de la regin pero limitado en los pases de menor desarrollo relativo, el
resultado fueron unos Estados de bienestar segmentados de distinto alcance, en que el
grupo de asalariados del sector formal tenan un conjunto amplio de beneficios al que no
tenan acceso los sectores informales urbanos y la mayora de la poblacin rural. Estos
ltimos sectores quedaron sujetos a las leyes de economas que ya funcionaban
claramente con base a la oferta ilimitada de mano de obra de Lewis. Por otra parte, bajo
el liderazgo inicial de Mxico y en un conjunto amplio de pases desde los aos sesenta,
se aplicaron diversos modelos de reforma agraria, que en general tuvieron alcances
limitados, salvo en el caso de Cuba, y slo afectaron en forma parcial la altsima
concentracin de la propiedad rural heredada del pasado. El peso de los intereses agrarios
dominantes termin prevaleciendo.

14

El intervencionismo estatal y la industrializacin se convirtieron, por lo tanto, en

caractersticas distintivas de toda una poca. En este sentido, es necesario resaltar que las
visiones latinoamericanas en ambos campos estuvieron influidas por dos hechos
particulares, que se ignoran a menudo. El primero es que Amrica Latina, a diferencia de
otras regiones, vena de experimentar un perodo de crecimiento econmico rpido. De
hecho, entre 1913 y 1950 Amrica Latina fue, con Estados Unidos, la regin de ms
rpido crecimiento del mundo (Grfico 1). Los tigres de entonces, para utilizar la
terminologa de pocas posterioes, se localizaban en la regin. En este sentido, la
continuidad con el pasado fue vista en la regin como la continuacin de una estrategia
que ya haba mostrado sus virtudes, es decir como la apuesta a una estrategia exitosa.

Grfico 1
PIB latinoamericano vs. promedio mundial y Estados Unidos
(AL/Mundo en el eje izquierdo, AL/Estados Unidos en el eje derecho)
130

32

30
120
28

110

26

24
100
22

90

Al/Mundo (Maddison)
AL/Mundo (Banco Mundial)
Al/Estados Unidos (Maddison)
AL/Estados Unidos (Banco Mundial)

20

18
80
16

70

14
1870

1900

1913

1950

1965

1973

1980

1990

1997

2003

2006

Fuente: Maddison (2003) y Banco Mundial.

Ese xito limit, a su vez, algunas de los excesos estatistas. Este es un segundo hecho
distintivo de la industrializacin dirigida por el Estado en Amrica Latina, que tambin se
olvida en las interpretaciones crticas de este periodo. Cabe recordar, al respecto, que las
opciones que enfrentaban las economas del mundo en las postrimeras de la Segunda
Guerra Mundial no eran entre intervencin del Estado y libre empresa, sino entre distintas
modalidades de intervencin del Estado. Dicha intervencin y la planeacin eran vistas
en el mundo entero como las nicas alternativas a la desorganizacin de los mercados que
haba caracterizado las dcadas precedentes. El hecho distintivo es que en la eleccin
entre modalidades de intervencin, Amrica Latina opt por una menor no por una mayor
intervencin, es decir por esquemas de organizacin econmica en los que la empresa
privada segua teniendo un papel preponderante. La propia inversin extranjera fue

15

bienvenida en la medida en que contribua al proceso de industrializacin, aunque

restringiendo, a su vez, en muchos pases, su acceso a los recursos naturales, a la
infraestructura y a los servicios financieros. En este sentido, el xito de un modelo de
industrializacin condujo al desarrollo de una economa mixta que se pareca mucho ms
a Europa occidental que a los modelos socialistas que proliferaron despus de la Segunda
Guerra Mundial en gran parte del mundo. Solo en Cuba se asent este ltimo modelo, a
lo que hay que agregar los ensayos fallidos de Chile y Nicaragua en los aos setenta y
ochenta.
En la medida en que la intervencin del Estado y las nuevas visiones del desarrollo
surgieron del colapso del sistema econmico internacional, el salto a una visin
alternativa del orden econmico internacional vino como un corolario. Qu sentido
tena, en efecto, pensar en la especializacin de acuerdo con las ventajas comparativas en
la inmediata posguerra, cuando no exista economa mundial es decir, cuando el sistema
financiero internacional haba virtualmente desaparecido, y la divisin internacional del
trabajo haba sido sustituida por un maraa de regimenes de proteccin y de acuerdos
bilaterales, que bajo el liderazgo alemn en los aos treinta, haban terminado por hacer
trizas el multilateralismo? El colapso del sistema econmico internacional proporcion,
por el contrario, una oportunidad para repensar la organizacin misma del sistema. El
concepto de un sistema econmico internacional asimtrico, centro-periferia para utilizar
la terminologa de Prebisch, tena paralelos en visiones europeas, especialmente
alemanas, y sirvi para repensar la divisin internacional del trabajo.
La reconstruccin del sistema econmico internacional sigui dos lneas paralelas, que
siguieron los dos nuevos ejes de la geopoltica mundial. En el eje occidental, liderado
por los Estados Unidos, los esfuerzos de reconstruccin se concentraron en Europa
occidental por mucho tiempo, en cierto sentido marginando a Amrica Latina, como lo ha
resaltado Thorp (1998). Solo fue en los aos sesenta cuando la reconstitucin del sistema
internacional comenz a ser evidente y, por ende, fue posible pensar de nuevo en las
ventajas comparativas, pero tambin en redefinir las reglas del comercio y las finanzas
internacionales en funcin del desarrollo. Para entonces, sin embargo, el dinamismo del
comercio internacional se haba desplazado hacia las manufacturas y las propias ideas
industrialistas haban cambiado la naturaleza de las preguntas. Por ello, el tema central
fue en los aos sesenta cmo insertarse en las corrientes dinmicas de comercio de
manufacturas, tanto a travs de polticas nacionales como de las preferencias que
otorgaban los pases industrializados a las exportaciones de los pases en desarrollo. Estos
fueron los ejes del informe de Prebisch como primer Secretario General de la nueva
Conferencia sobre Comercio y Desarrollo de las Naciones Unidas (Prebisch, 1962). En el
hemisferio occidental, adems, la revolucin cubana, hizo que la atencin de los Estados
Unidos se concentrara de nuevo en Amrica Latina, dando impulso a la creacin del
Banco Interamericano de Desarrollo y de la Alianza para el Progreso, cuyas ideas
estuvieron inspiradas en buena medida por la CEPAL.
Qu pasaba con la ortodoxia por esos aos? Al menos hasta los aos setenta, el Banco
Mundial particip del consenso industrialista y contribuy con sus proyectos al proceso
de industrializacin y a construir aparatos modernos de intervencin del Estado, muy
notablemente en las reas de infraestructura. Por mucho tiempo, el Banco careci de un

16

pensamiento propio, pero en los aos setenta, cuando dicho pensamiento fue claramente
articulado bajo el liderazgo de Hollis Chenery, las visiones industrialistas e
intervencionistas todava predominaban. La ortodoxia tradicional qued, por lo tanto,
localizada en pocos lugares, especialmente en algunas universidades de Estados Unidos y
en el Fondo Monetario Internacional, donde la visin keynesiana de manejo de las crisis
fue sustituida muy pronto por visiones ms ortodoxas, que se centraban en la contraccin
de la demanda agregada y el ajuste del tipo de cambio durante las crisis.
Vista como un todo, la fase de industrializacin dirigida por el Estado fue un perodo
relativamente exitoso. Aunque el crecimiento se rezag con respecto al resto del mundo
entre 1950 y 1965, ello reflej en buena medida la recuperacin de aquellas regiones,
como Europa occidental, que haban sido devastadas por la guerra. Amrica Latina
comenz a crecer de nuevo por encima del promedio mundial entre 1965 y 1980 (vase el
Grfico 1 nuevamente). La historia es, por supuesto, diversa. Algunos de los xitos del
perodo previo, en particular los pases del Cono Sur (Argentina, Uruguay y Chile) y
Cuba tendieron a rezagarse, y otros, entre los que se destaca Bolivia, tuvieron un
crecimiento lento pese a su bajo nivel inicial de ingreso. Pero en el resto de la regin, el
crecimiento econmico fue satisfactorio y lo fue especialmente en las dos economas ms
grandes, Brasil y Mxico. Las exportaciones de algunos rubros primarios perdieron
fuertemente participacin en el comercio mundial, especialmente en productos
alimenticios y petrleo, pero en otros productos primarios y en manufacturas la regin
aument su participacin en el comercio mundial. Desde mediados de los aos cincuenta
fue, en efecto, evidente una aceleracin de las exportaciones (Ocampo, 2004a).
Los patrones de desarrollo tuvieron, adems, diferencias entre pases y variaron a lo largo
del tiempo. Los pases ms pequeos los centroamericanos, en particular, pero tambin
Bolivia o Ecuador, as como algunos medianos como Per en los cincuenta y buena
parte de los sesenta, sobre-impusieron la sustitucin de importaciones sobre un modelo
que sigui siendo, en lo fundamental, primario-exportador. Los pases de mayor tamao
evolucionaron gradualmente, sobre todo en los aos sesenta hacia variantes del modelo
mixto que comenz a promover la CEPAL desde la misma dcada, en el que, como
vimos, se combinaba sustitucin de importaciones con promocin de exportaciones e
integracin regional. Brasil fue nuevamente el caso ms notable, pero tambin lo fueron
Argentina y Colombia. Mxico fue tal vez el pas grande que otorg un nfasis temprano
a la diversificacin exportadora, especialmente de productos agropecuarios, pero dicho
esfuerzo flaque con posterioridad.
El avance social fue mucho ms generalizado en esta fase que en la anterior. De hecho,
las investigaciones de Valpy Fitzgerald han demostrado que los indicadores de desarrollo
social mostraron un claro quiebre favorable en los aos cuarenta y aumentaron
rpidamente hasta 1980 (vase, por ejemplo, el Grfico 2, tomado de Astorga, Bergus y
FitzGerald, 2003). Pese a las crticas reiteradas a la escasa generacin de empleo, Garca
y Tokman (1984) mostraron que sta haba sido muy dinmica entre 1950 y 1980 y haba
conducido a una reduccin de la informalidad total (urbana y rural) en las economas ms
dinmicas. Por otra parte, aunque las tendencias distributivas fueron dispares, el grueso
de la reduccin de la pobreza que se logr a lo largo del siglo XX se produjo durante esta

17

fase de desarrollo y, especialmente, entre 1950 y 1980 (Prados de la Escosura, 2007).7

Por el ritmo de crecimiento alcanzado a lo cual se pueden agregar estos resultados en
materia social, algunos defensores de las reformas del mercado se han referido
recientemente al perodo de industrializacin dirigida por el Estado como una edad de
oro (Kuczynski y Williamson, 2003, pp. 29 y 305), en claro contraste con las visiones
que tendieron a sealar a esta etapa del desarrollo en los aos setenta y ochenta como un
gran fracaso histrico.

80%

Grfico 2
NDICE RELATIVO DE CALIDAD DE VIDA
CON RESPECTO A ESTADOS UNIDOS

75%
70%
65%
60%
55%
50%
45%
40%
35%
30%
1900 1908 1916 1924 1932 1940 1948 1956 1964 1972 1980 1988 1996
LA 6

LA 13

LA6: Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Mxico y Venezuela

LA13: Bolivia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Hait,
Honduras, Nicaragua, Panam, Paraguay, Per, Repblica Dominicana
y Uruguay.
Fuente: Astorga, Bergs y FitzGerald (2003)

5.

Las reformas de mercado

El modelo de industrializacin dirigida por el Estado comenz a recibir crticas desde los
aos sesenta, tanto de la ortodoxia econmica como de la izquierda poltica.8 Desde la
7

En efecto, de acuerdo con este autor, la pobreza se redujo en seis pases (Argentina, Brasil, Chile,
Colombia, Uruguay y Mxico) del 71% en 1913 a 27% en 1990; de esta reduccin, 30 puntos (es decir,
poco ms de dos terceras partes) tuvieron lugar entre 1950 y 1980.
8
Vanse, por ejemplo, las revisiones del debate realizadas en distintos momentos por Hirschman (1971),
Fishlow (1985) y Love (1984).

18

ortodoxia se le critic la falta de disciplina macroeconmica y las ineficiencias que

generaba una estructura de proteccin arancelaria y para-arancelaria muy elevada y, en
general, el excesivo intervencionismo estatal. Desde la izquierda se le critic su
incapacidad para superar la dependencia externa y, sobre todo, para transformar las
estructuras sociales desiguales y dependientes derivadas del pasado. Aunque sin
compartir necesariamente los puntos de vista de la izquierda poltica, Hirschman (1971,
p. 123) expres de manera brillante una idea de esta naturaleza: Se esperaba que la
industrializacin cambiara el orden social, y todo lo que hizo fue producir manufacturas.
El modelo enfrent muchas tensiones, tanto econmicas como sociales y polticas. La
indisciplina macroeconmica fue menos generalizada de lo que se piensa a menudo (fue,
ms bien, un problema de Brasil y el Cono Sur que del conjunto de la regin) y, segn
vimos, el modelo se adapt al diverso tamao de las economas y a las oportunidades que
comenz a brindar el creciente comercio mundial de manufacturas desde los aos
sesenta. El modelo hubiera podido evolucionar y, de hecho estaba evolucionando en
varios pases de la regin, hacia una estrategia parecida a la de Asia Oriental, es decir,
hacia una mezcla de proteccin con promocin de exportaciones. De hecho, en la
literatura de los aos setenta, muchos pases latinoamericanos, entre los que se destaca
Brasil, eran presentados internacionalmente como ejemplos de xito exportador, al lado
de los tigres asiticos.
Los conflictos sociales fueron los que le dieron los primeros golpes fuertes al modelo,
especialmente en el Cono Sur. Fishlow (1985, p. 165) expres esta idea de manera lcida,
al afirmar que: Los instintos militares son intervencionistas. Pero los lderes militares
pueden racionalizar convenientemente la represin poltica en nombre de la flexibilidad
necesaria en los precios y en los salarios. El objetivo no es una adaptacin a una
determinada estructura econmica sino la reconstruccin radical de la sociedad civil. De
esta manera, la conversin hacia un modelo neo-liberal surgi inicialmente de una
manera ms defensiva que ofensiva, como una defensa del capitalismo frente a la
expansin del mundo socialista. En esto el patrn latinoamericano se diferencia del de los
pases industrializados, donde la transformacin que haba comenzado en los aos setenta
bajo los gobiernos de Thatcher y Reagan fue claramente ofensiva: un reflejo de la
confianza de la empresa privada de que poda vivir sin el manto protector del Estado e
incluso la conviccin de amplios crculos empresariales de que la intervencin estatal se
haba convertido en un obstculo a su desarrollo. La actitud ofensiva vendra en Amrica
Latina ms tarde, desde mediados de los aos ochenta y, especialmente, en la dcada de
los noventa.
Lo que result fatal para el paradigma precedente fue a la postre la crisis de la deuda. La
grave crisis del desarrollo que se desencaden entonces fue el resultado de la
combinacin de unas polticas internas riesgosas alto endeudamiento externo en un
contexto de bajas tasas reales de inters a nivel internacional y altos precios de materias
primascon un choque externo de gran magnitud generado por la conjuncin de la fuerte
e inesperada elevacin de las tasas de inters en los Estados Unidos y el colapso,
igualmente inesperado, de los precios de materias primas (Diaz-Alejandro, 1988;
Ocampo, 2004a). La lentitud en las soluciones a la crisis de la deuda y la condicionalidad
de los prstamos internacionales, bajo un Banco Mundial de orientacin ahora claramente

19

ortodoxa, que complementaba con recursos de ms largo plazo los prstamos y la

condicionalidad tradicional del Fondo Monetario Internacional, se convirtieron en
determinantes adicionales. An as, los cambios tuvieron por algn tiempo direcciones
muy diversas. Es cierto que desde mediados de los aos ochenta se inici la liberalizacin
econmica en varias economas, pero estos procesos tuvieron lugar junto con diversos
experimentos de ajuste anti-inflacionario de corte heterodoxo y quizs, en la mayora de
los pases, con un rechazo todava abierto a las formas ms radicales de liberalizacin
econmica. De hecho, muchas de las transformaciones estructurales que tuvieron lugar en
los aos ochenta fueron ms el efecto colateral de las polticas de corto plazo adoptadas
para manejar la crisis que de una clara estrategia de largo plazo.
Una diferencia esencial entre el nuevo y el viejo paradigma fue, en cualquier caso, la
relacin entre las ideas y la prctica. En el caso del viejo paradigma, la teora, expresada
por la CEPAL, lleg en una etapa avanzada del proceso, para racionalizar una prctica
que ya llevaba un par de dcadas y en algunos casos ms. En el nuevo paradigma, las
ideas vinieron primero como una ofensiva intelectual e incluso abiertamente ideolgica
que, aunque tena precedentes, tom pleno vuelo en los aos setenta. El caso ms
paradigmtico de ello fue, por supuesto, la ofensiva de la Escuela de Chicago en Chile
desde los aos cincuenta, cuyos resultados fructificaran bajo el rgimen de Pinochet,
dndole un sello distintivo a un rgimen que careci inicialmente de modelo econmico
alguno (Valds, 1995). Algunos textos de difusin, entre los que se destaca el de Balassa,
Bueno, Kuczyinski y Simonsen (1986), jugaron un papel importante en este proceso.
El hecho de que la condicionalidad del Banco Mundial y el Fondo Monetario
Internacional jugara tambin un papel importante en la difusin de las nuevas polticas
desde los aos ochenta les dio en parte el carcter de una imposicin externa, a diferencia
nuevamente del paradigma precedente que, aunque influido por corrientes externas de
pensamiento, surgi claramente desde dentro. Por eso, mientras el documento que mejor
sintetiz la visin del perodo anterior fue el manifiesto latinoamericano surgido de la
CEPAL, el que plasma con ms claridad el nuevo paradigma sera el declogo del
Consenso de Washington que formul Williamson (1990) para sintetizar lo que l
perciba como la agenda de reformas que las instituciones financieras internacionales
consideraba que deban adoptar los pases latinoamericanos. El eje se haba desplazado
claramente hacia el pensamiento econmico generado desde las economas industriales y
especialmente desde los Estados Unidos. Para usar la terminologa cepalina, el esquema
centro-periferia se apoder ahora del mundo de las ideas econmicas que prevalecan
en Amrica Latina, en claro contraste con el paradigma precedente.
Si el eje de atencin de la primera fase de desarrollo analizada en este ensayo fue la
modernizacin, y el de la segunda fue la industrializacin y la intervencin estatal, el del
nuevo paradigma fue la liberalizacin de las fuerzas de mercado. Las propuestas de
reformas econmicas no siguieron un patrn nico y variaron a lo largo del tiempo. En el
terreno macroeconmico, la idea que se populariz en los aos setenta y, especialmente,
en los ochenta fue la de conseguir los precios correctos (get the prices right), una
expresin que se refera, en particular, a colocar la tasa de cambio en un nivel de
equilibrio y dejar que las tasas de inters reflejaran las fuerzas del mercado. La expresin
tambin se emple para referirse a la necesidad de dejar de discriminar contra los

20

productos primarios, especialmente los agrcolas, a travs de la regulacin de los precios

por parte del Estado, as como a la necesidad de fijar precios de servicios pblicos
domiciliarios que cubrieran sus costos de prestacin. Ms tarde, el nfasis se desplaz
hacia mantener bajos de niveles de inflacin, bajo la rectora de autoridades monetarias
autnomas. En no pocos casos, los objetivos inflacionarios se obtuvieron, sin embargo, a
travs de la sobrevaluacin del tipo de cambio y, por ende, en contradiccin con el
objetivo de alcanzar los precios correctos.
La baja inflacin exiga, a su vez, la necesidad de mantener unas finanzas pblicas sanas,
tarea que result ms ardua. En los aos ochenta esta tarea se entendi como la necesidad
de reducir el gasto pblico y, por ende, reordenar las prioridades correspondientes, as
como de mejorar la estructura tributaria, lo que en la prctica implic el fortalecimiento
del impuesto al valor agregado y la reduccin de las tasas de tributacin directa. Desde
fines de los aos noventa, el reordenamiento se reflej adems en la formulacin de
metas fiscales explcitas de distinta naturaleza (supervit primario o equilibrio
presupuestal, pero tambin en restricciones al aumento del gasto pblico), como parte de
un conjunto ms amplio de reglas de responsabilidad fiscal, que abarcaban tambin a las
autoridades fiscales regionales o locales, en sistemas federales o descentralizados.
En el terreno de la estructura econmica, la liberalizacin comercial y la consecuente
integracin a la economa mundial con base en las ventajas comparativas, as como la
apertura generalizada a la inversin extranjera directa, figuraron desde temprano en la
agenda de reformas. Aunque el modelo chileno, adoptado en los aos setenta, de
establecer un arancel plano, solo fue imitado por unos pocos pases, los aranceles se
redujeron notablemente y su estructura se simplific en forma radical, al tiempo que se
eliminaba el grueso de las restricciones para-arancelarias. El objetivo de fijar aranceles
bajos se logr as, en mucho mayor medida que en la etapa clsica de desarrollo hacia
afuera. Se inici, adems, una oleada de acuerdos de libre comercio, bajo el liderazgo de
Mxico y Chile. La liberalizacin comercial estuvo acompaada, asimismo, del desmonte
de los aparatos de intervencin estatal en el desarrollo productivo, que se haban diseado
en la etapa anterior no solo para promover el desarrollo manufacturero sino tambin el
agrcola. Esta visin qued encarnada en un lema que se repiti en varios contextos: la
mejor poltica industrial es no tener ninguna poltica industrial. En la aplicacin de este
precepto se dej incluso de lado un elemento de intervencin sobre el que existe un
mayor consenso, la poltica tecnolgica, en la cual se haba avanzado poco an durante la
fase anterior de desarrollo.
La liberalizacin comercial estuvo acompaada, adems, de la eliminacin de la mayor
parte de los sistemas de control de cambios internacionales y de la liberalizacin
financiera interna. Esta ltima incluy la liberalizacin de las tasas de inters, la
eliminacin de la mayora de las formas de crdito dirigido establecidas durante el
perodo anterior, y la reduccin y simplificacin de los encajes a las cuentas bancarias. La
privatizacin de un conjunto amplio de empresas pblicas fue el tercer elemento de esta
agenda de reformas estructurales, as como la apertura a la inversin privada en los
sectores de servicios pblicos y domiciliarios, aunque en este caso el proceso fue ms
gradual y varios pases mantuvieron bancos oficiales y empresas de servicios pblicos.
La desregulacin ms general de las actividades privadas figur finalmente en la agenda,

21

aunque se reconoci la necesidad de adoptar esquemas de regulacin de prcticas

monoplicas, incluidas las que se podran presentar en los servicios pblicos
domiciliarios privatizados, as como de fortalecer la regulacin financiera, para evitar que
la acumulacin de riesgos excesivos en las entidades correspondientes pusieran en riesgo
los ahorros del pblico y la estabilidad sistmica. Esta nueva agenda regulatoria avanz,
sin embargo, en forma lenta e irregular.
Los temas sociales no figuraron de manera prominente en la agenda inicial de reformas
de mercado. En el declogo original de Williamson, por ejemplo, el gasto en educacin y
salud solo figura como prioridad en la tarea de recortar el gasto pblico. En las
propuestas de reforma que impuls el Banco Mundial desde los aos ochenta figuraron,
sin embargo, tres ideas que tuvieron amplia difusin: descentralizacin, focalizacin del
gasto pblico social hacia los ms pobres, y apertura de espacios a la participacin de
agentes privados en la provisin de servicios sociales.9 En esta esfera, hubo, en cualquier
caso, un reconocimiento del papel esencial del Estado e incluso un llamado a que
concentrara su actividad en el rea social. Un tema que cruzaba esta agenda con la de
saneamiento fiscal era el rgimen de pensiones. En esta materia, la novedosa introduccin
de un novedoso rgimen de ahorro individual adoptado por Chile en los aos ochenta
para sustituir el antiguo rgimen de reparto se difundi en la regin y ms all
(especialmente en la Europa central poscomunista) como una panacea, aunque no todos
los reformadores siguieron esta tendencia.
Sin embargo, tambin se reconstituyeron formas alternativas de pensamiento. En esta
materia, el documento de la CEPAL sobre Transformacin Productiva con Equidad
(CEPAL, 1990) fue un hito, al que se agregaron muchos aportes adicionales en los aos
siguientes (vase Rodrguez, 2006). Por fuera de la CEPAL, la renovacin del
pensamiento vino a denominarse bajo el paraguas del neo-estructuralismo (vase, al
respecto, la recopilacin de textos en Sunkel, 1991) Las nuevas propuestas giraron en
torno a cuatro temas predominantes: a) la conveniencia de mantener unas polticas
macroeconmicas ms activas, de carcter anti-cclico, para evitar en particular los
desequilibrios que generan en la nueva fase los fuertes ciclos de financiamiento externo;
b) la conveniencia de combinar la apertura externa con regionalismo abierto; c) polticas
productivas y tecnolgicas activas, que promuevan la innovacin, diseadas ahora para
economas abiertas; y d) colocar la equidad en el centro del desarrollo (vanse, en
particular, Ffrench-Davis, 2005, y Ocampo, 2004b). Con el tiempo, este ltimo objetivo
vino a ocupar un puesto destacado en la agenda de las instituciones que promovieron las
reformas, en particular el Banco Mundial.
El mapa de las reformas muestra, en cualquier caso, la diversidad de respuestas
nacionales, an durante los aos ms activos de los reformadores (vase, por ejemplo
Stallings y Peres, 2000). Dicha diversidad indica que el proceso de transformacin no
puede entenderse como una imposicin externa: fue realmente el producto de decisiones
nacionales que, adems, a diferencia de los primeros experimentos neo-liberales del Cono
Sur, fueron adoptadas ahora por regmenes polticos democrticos. De hecho, y por
9

Vase un repaso de las principales ideas en materia de poltica social, en contraste con las visiones
industrialistas, en Filgueira et al (2006).

22

primera vez en la historia latinoamericana, el liberalismo econmico coincidi con el

liberalismo poltico. Dicha diversidad fue evidente tanto en los modelos de manejo
macroeconmico como en el alcance y velocidad de algunas de las reformas estructurales
la apertura comercial, la liberalizacin financiera y el proceso de privatizacin. Hubo,
adems, elementos relativamente comunes que no hacan parte de la agenda de reformas
iniciales recogidas en el declogo de Williamson y que respondan ms a presiones
polticas internas. Entre ellos se destaca el aumento generalizado del gasto pblico social
en las economas latinoamericanas desde los aos noventa (CEPAL, 2008, cap. II). Este
es, conjuntamente con el alcance muy limitado de la desregulacin de los mercados de
trabajo, el reflejo ms importante de la coincidencia de las reformas econmicas con el
resurgimiento democrtico en la regin. Otro ingrediente que vino claramente del mundo
poltico fue el apoyo a la integracin econmica regional, que entraba en abierto contraste
con las visiones ortodoxas que reclamaban ms bien la apertura comercial unilateral.
La diversidad se ampli, adems, con el tiempo, como reflejo tanto de los pobres
resultados de las reformas an en trminos econmicos como del rechazo poltico a
algunas de las reformas de mercado, lo que condujo al triunfo de movimientos polticos
que se consideran abierta o moderadamente reformadores de las reformas. La media
dcada perdida, que se desencaden a partir de las crisis asitica de 1997 y rusa de 1998,
fue un punto de corte. A partir de entonces se hizo evidente, no solo en Amrica Latina
sino en el mundo entero y en las propias agencias financieras internacionales, un mayor
pragmatismo y la incorporacin de nuevos temas en la agenda, especialmente los
relativos a la equidad y al desarrollo institucional. Las evaluaciones excesivamente
positivas de las reformas, que coincidieron curiosamente con el momento en que se
desencadenaba la crisis (Banco Mundial, 1997; BID, 1997), fueron sucedidas por
visiones mucho ms matizadas, que hicieron nfasis en la necesidad de avanzar en la
superacin de los fuertes problemas de pobreza y desigualdad que enfrenta la regin
(vanse, en particular, Kuczynski y Williamson, 2003 y Banco Mundial, 2006).
El desempeo econmico y social de las economas latinoamericanas desde los aos
ochenta es, sin duda, el ms dbil de todos los perodos analizados en este ensayo. Sin
embargo, en ese desempeo incidieron no solo los pobres resultados de las reformas de
mercado como tal, sino tambin mltiples perturbaciones macroeconmicas de amplio
alcance, incluso de carcter mundial. El colapso del crecimiento econmico durante la
dcada perdida de los aos ochenta fue sucedido por una recuperacin en 1990-1997,
aunque a ritmos mucho ms lentos que durante los aos de industrializacin e
intervencionismo estatal, y por la media dcada perdida de 1998-2003. De esta manera,
la posicin relativa de Amrica Latina en la economa mundial haba retornado en 2003 a
niveles similares a los de 1900! (Grfico 1) La coincidencia de un nuevo auge del
financiamiento externo y un aumento de los precios de materias primas, que no se
produca desde los aos setenta, gener una nueva bonanza a partir de 2004, ahora a
ritmos que ya se asemejan a los de los aos setenta (Ocampo, 2007). Pero si el lento
crecimiento previo no puede adscribirse nicamente a las reformas de mercado, tampoco
pueden los reformadores atribuirse el xito del perodo reciente, que incluso ha sido
marcado en pases en los que se han asentado tendencias ms heterodoxas de
pensamiento.

23

En materia social, no hubo realmente una dcada perdida, como lo revelan los
indicadores sociales, aunque quiz s un ritmo ms lento de avance en materia de
desarrollo humano, como lo indica el Grfico 2.10 El retroceso en la lucha contra la
pobreza fue notorio en la dcada perdida pero fue sucedido por una reduccin durante los
dos perodos de expansin econmica, de los aos noventa y del nuevo siglo, con
retroceso parcial durante la media dcada perdida. Sin embargo, recin en 2005 se
regres, a los niveles de pobreza de 1980: es decir, en este terreno, Amrica Latina no
experiment una dcada sino un cuarto de siglo perdido! (Grfico 3). El hecho de que la
pobreza haya regresado al nivel de 1980 con un ingreso per cpita superior es quizs la
medida ms simple del retroceso en materia de distribucin del ingreso que se produjo a
lo largo de este perodo. Los indicadores correspondientes muestran, en particular, una
tendencia al deterioro distributivo entre 1990 y 2002 seguido de una mejora en aos ms
recientes (CEPAL, 2007, cap. I). En algunos casos, el deterioro de largo plazo en la
distribucin del ingreso ha sido marcado, como lo refleja en particular el caso argentino.

Grfico 3
Evolucin de la pobreza en Amrica Latina, 1980-2005
50

1990

Porcentaje de la poblacin pobreza

48

46

2002

44

1997

42

1980
40

38
3,200

2005

3,400

3,600

3,800

4,000

4,200

4,400

PIB per cpita (en dlares de 2000)

Fuente: CEPAL.
6.

A manera de conclusin: el legado histrico

El repaso de los paradigmas del desarrollo en la historia latinoamericana sugiere cuatro

conclusiones. La primera se refiere al crecimiento econmico y la posicin relativa de
Amrica Latina en la economa mundial. En este sentido, mucho se ha debatido en las
ltimas dcadas por qu Amrica Latina se rezag en el despegue del crecimiento
10

Los ndices de base que se utilizan en el grfico 2 pueden, sin embargo, subestimar los avances ms
recientes. Los indicadores de desarrollo humano que publica peridicamente el Programa de Naciones
Unidas para el Desarrollo muestra, en efecto, una desaceleracin menos fuerte en los ochenta y una nueva
aceleracin en los noventa.

24

econmico mundial que tuvo lugar en el siglo XIX. Esta es, sin embargo, una verdad a
medias, porque tambin se puede afirmar que Amrica Latina fue, con la Europa central y
meridional las regiones de la periferia que lograron insertarte de forma ms temprana a
dicho proceso de crecimiento. Pocos pases han hecho una transicin de la periferia al
centro (o, en terminologa ms ortodoxa, han convergido hacia los niveles de desarrollo
de los pases industrializados): Japn es el caso ms destacado, al cual podramos quizs
agregar algunos de los primeros tigres asiticos. Pero, dentro del proceso de
crecimiento mundial, Amrica Latina logr posicionarse desde fines del siglo XIX como
una especie de clase media del mundo y consolidar esa posicin durante la etapa de
industrializacin dirigida por el Estado. Este proceso se interrumpi, sin embargo, con la
dcada perdida y no es evidente todava que la actual fase de crecimiento sea el inicio de
un nuevo proceso de avance relativo. Los debates histricos, y en particular el aporte
histrico de la CEPAL, indican que este objetivo no se lograr nicamente con una
macroeconoma sana ni con la mera especializacin acorde con las ventajas comparativas
estticas: se requieren tambin polticas productivas y tecnolgicas activas, un tema que
fue explcitamente excluido de la agenda de polticas durante la fase de reformas de
mercado, y slo ha retornado con posterioridad de manera fragmentaria.
La segunda conclusin se refiere a la enorme deuda social que ha acumulado Amrica
Latina a lo largo de la historia. La herencia colonial de alta desigualdad econmica y
social, que analizaron los clsicos de la historiografa econmica latinoamericana, se ha
reproducido y en algunos casos ampliado en las etapas posteriores. Durante la fase de
industrializacin dirigida por el Estado se registraron los avances ms notorios, en
particular en la provisin de servicios sociales y en la reduccin, algo ms moderada, de
la pobreza, pero en materia de desigualdad los resultados fueron ambivalentes. Durante
las ltimas dcadas, los retrocesos en este ltimo frente han sido ms frecuentes y en
materia de reduccin de la pobreza se perdi un cuarto de siglo. El contraste entre estos
resultados y los avances persistentes en materia de desarrollo humano indican, ms an,
que los avances en la poltica social no son suficientes para lograr avances en materia de
equidad si el sistema econmico produce y reproduce altos niveles de desigualdad en la
distribucin del ingreso. Aqu yace, sin duda, la principal deuda histrica. No es evidente,
adems, que el nuevo paradigma ofrezca soluciones reales en esta materia, entre otras
cosas porque ha revivido la tensin histrica entre los principios liberales a los que nos
referimos en la segunda seccin de este ensayo, es decir la tensin entre la libertad de
empresa y la igualdad social. El retorno de la agenda de la equidad social y el nuevo
discurso de cohesin social son, sin embargo, signos promisorios. A la CEPAL le cabe,
sin duda, el mrito de haber mantenido el discurso de la equidad durante los aos en que
tendi a desaparecer de la agenda.
La construccin del Estado o, como se prefiere en las discusiones econmicas
contemporneas, el desarrollo institucional ha sido un proceso igualmente frustrante,
como lo seala de manera mucho ms detallada el ensayo de ODonnell (2008). Los
mayores avances se lograron en este campo durante la fase de industrializacin dirigida
por el Estado, pero an as es evidente que en este campo Amrica Latina acumul un
atraso, no solo en relacin con los pases industrializados sino tambin los asiticos,
donde la tradicin de desarrollo estatal tiene races histricas mucho ms profundas. Ah
donde ponen su acento las polticas se han logrado avances, como los que lograron
25

aparatos de provisin de servicios sociales y de promocin del desarrollo productivo

durante la etapa de industrializacin dirigida por el Estado, o los Ministerios de Hacienda
durante la fase de reformas, o los bancos centrales durante ambas.
Por ltimo, cabe sealar que la etapa histrica ms reciente ha logrado una consistencia
mucho mayor entre los principios liberales, gracias al avance de la democracia poltica.
Pero las tensiones entre los principios liberales no han desaparecido y han aparecido
nuevas formas de negar el alcance de la democracia en relacin con la organizacin
econmica. Entre estas ltimas se cuenta, en particular, el predominio de una visin
tecnocrtica en que la organizacin de la economa no debe ser sujeto de la eleccin
democrtica. La democracia parece haber reclamado, sin embargo, esta agenda, pero no
siempre de manera apropiada, como lo refleja el regreso peridico de tentaciones
populistas, tanto de derecha como de izquierda. En esta materia, falta todava el
encuentro entre una economa que respete la eleccin y el control democrticos y una
democracia que no se olvide de las reglas de juego de la economa.
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