Una revisién del proceso de las politicas: de Lasswell a Sabatier Peter deLeon Tntroduceién ‘ace més de 45 fos, Harold D. Lasswell artical el primer uso formal dl concepto “ciencias de las potas”. Si bien durante ‘glo los consejos habian proporcionado alas dirigentes ascsoria politica informal, Lasswell fue el primero en deine de manera coher fete lo que constitu este “nueva” enfaque del gubierna (Laswell, 1951; también Laswell y Kaplan, 1951) Desde entonces, las iencias de as politieas esi sirmpre aj la rbriea dal analiss de las polit eas, despucs, dela administracién publica, han hecho grandes avan- fs para logear una ampia aceptaci, con toda seguridad en los Estados Unidos y cada vex mas en oleae naciones. Pero ya que al cancopto de eiensias do las poltieas se acerca al medi sign, cabo Droguntarse eudles han sido sus renullados en trminos dela vise ‘original de Lastwell, su operacén eatdinnay, lq mss mportan: te, su éxito, Los observadores més pesimists estarian de acuerdo con [od pefesores Schon y Ren (1994, . xv, quienes esriberon que "et movimiento analiticn de las politieas que Harold Laswell inc Drincpios dela década de os eincuenta ha fracasadoen gran medida" Hace tes aie, en BI Colegio de Ménicy, seal qu partes de las ciencias de las politicas podrian beneficiarse a Gas se reorientaran Yy enmendaran, si se "reinventara el futuro” (Golson, 1994s) parsacerearlo a mis actuales estudio, que sparecen en mi libro The Policy Sciences of Democracy (en prensa). ste ato prelereia generalizar ‘menos y eer tambign menos prescriptive; abordar, mas bien, un aspoe {oon particular de a visin que Lasswell tenia de las eioncias de las polities. £1 le a la prietica gran parte de #8 ideas para lograr ‘mayor ealidad en Ia forma de gobierno, mejorando Ia ealidad de la {nformacisn quo se le proporciona al gobierno, Deis especial atencién fl “proceso de las politens,o las etapaso fasesfuncionales que una politica (o procsco) gubernamental determinada deberia transitar ‘urante wa “vida politica" A pesar de que, en eleta, se basaba en el ‘escenario politi estadounidense, se pueden explorar ss limites mas {enorals obsorvando otros sistemas plitios, como en México. Conocimiento en el proceso de Iss poiticas ‘Lascwell hizo hincapié en To que lam “el conacimiento del procisn de las plitica” y el eanoelmiento en el proceso de la pias”, de los ‘cuales, «segundo ee mae rastantvo eg, jeuinto CO, puede iberaree ‘la atmdsfora sin provocar un ealentamiento global de propociones esastrosas? y ol primero es mas proces! (de qué modo interviene publicamente una organizacin politica democrdties para reduct las fmlsiones de CO,?). El coneibio an “mapa conceptual [que] deberia ‘ofrecor una guia quo le permitiera obtener una imagen mas general fe las fases principales de cualquier acto caletive” (Lasswell, 1971, . 28) y enuncis siete “etapae” de To que posteriormente lsmé “el roceaa de dessin + Intetigenci Promociin| + Proserpeién 2 Invoeaco Aplicacisn ‘Terminacion Evaluacion| Esta lista eflgja ol origen de fo que ha sido el concepto més sceptado de Ios cencias de las pliias, es decir, et proceso de las politieas, el procedimiento mediante el ual ce propone, examina, roa Tia y, tal ve, emeluye una plies determinada (vase Lasswll 1356), Postoriormente, Garry D. Brewer, uno de los alumnos de Lasswell en ‘Universidad de Yale, propuso una lista derivada (que eas on oda seguridad contaba con ia aprobacion especifiea de Lasowel) que fen tra alternativas muy similares de autores distintos) ha dado Fema ‘eran parte de la agenda de Investigacion que han Nevado eabo los fnalistaa de politica publiea en las ltimas dos déeadas (Brewer, 1974), fn terminos tanto sustantivos como procesales* + Incas 2 Etimacién 1 selecisn 2 Implementacion 3 Evaluacin 2 termina ‘Al parecr, la dea de dolinear el proces dels pliticns fue may ‘admirada ya que, como se mencioné antes, numeroats autores so han ‘beneficiado del esqueme, de manera explictao implicit. Por ejemplo, Public Policy Making de dames Andersan (1975) y An Introduction to the Study of Publie Policy de Charles Sones (1970) furon de los Drimeros volimenes sobre "proceso de politeas" en 1983, Brower y ‘eLeon publicaon su libro en el quo desplegaban por completo lat ‘elapas yl razones fundamentales del proceso dels plitias. Estos {ree volimenes (asf como ctroa modelos snalogos, como el de Judith ‘May y Aaron Widaveky (1973) eentraon la ateacion del leetor on “el ‘eonoclmienta de" eo deer, el funcionamiento del proceso del ple ‘es como algo arientado por el proceso ‘De igual importanca, cetoa valumenes y su apoyo, menos, ‘ uso) sl modelo del proceso de las polities cron la ha que guid a toda una generacion de Investigaciones realizadas por connotados ‘estiadionos de las politica, en la medida en que estudiaban la tapas ‘por las elapas y no mas espoctieas. Estos trabajos incuyen los iguicntesclisico ianegables?™Pardee Inisacén: novation in America de Nelson Poltby (1884) y Agen des, Alternatives and Publi Pliry de Joh Kingdon (1989) Extimacion: Systematic Thinking for Social Action de Alice Rivlin U97D y Analysis of Public Decisions de Raward Quade (2989). Tmplementacin: Implementation. de Jefiey Pressman y As ron Wikdavsky (1973) y The Implementation Game de Eugene Bardach G70. + Byaluacién: Bvaluation Research de Bdward Suchman (1967) {The Gift Relotionship de Richard Titmus (1972). ‘Torminacién: Are Governmental Organizations Immortal? de Herbert Koufinen (1976) 9 Bvery War Must Bnd de Fred Ike as. En Advice and Consent (1988), deLeon compars las fortalozas y Jas debilidades relatvas de segmentar el esquera del proceso de la ‘las ciencias de las plitieas, pues Polaby y otros estudioas do este ‘campo habian subrayado In intensa ompljidad que han pasado por alto los teéricos de las cienias politicas y dole economia que buscan ‘modelos mas vigurosos y predicuvos. Por eemplo, al detallar el alto ‘drama que representdla Administracisn paral Desarrallo Eonsimico (abe y su ineterblomente embarazso ballet on a ciudad de Orlando, Iniciado en parte para poner un alt ala violencia urbana petencial (que con toda seguridad no formas parte de la misén inieal de la ‘be), Pressman y Wildavsky demostraron qué tan involcrada puede star y, de hecho, qué tan tortuosa puede scr la implementacian de luna poles pabliea. Adomds, al éafais en el proceso ale a la Investigacion dl estado ostrieto de las instituciones, como ia a set feada ver més el caso dela ciencia palitica. Los andlisia de as diversas ‘tapas demostraron laramente a insistencia de Lasswell en el enor ‘que mltidiseiplinario de as cieneias de las politica ‘Sin embargo, al mismo tempo estes andlisia de las otapas esp ‘cas en st modelo del proceso de las paiticas tenon una clara ‘esventaja, pues hacian que los estudiosts se dirgieran sélo e una ‘etapa ala ver, negando, par tanto, el proceop completes decir, expre- ado on Ia Jerga de los economists, optaron por entender las exisen las antes que el loo. Y, por ultimo, muchos eneargades do olaborar Jas politics Hegaroa a considera al proceso un conjuntadifrenciado de movimientos: primero usted define el prublema; luego un conjunto completamente dstinto de actares implementa a opin de la politica, publica elgida; una teeoraotapa defino Ta evaluaein, ote, AS, ellos preferian un proceso epsodico y desaticulade en lugar de und me entinuoy proyresivo,9 un fendmene dels politicas que on eparencia Se realizara en un plaza relaivamente corto, que fuera més adeeuado para la agenda del eneargado do elaborer las politics, a uno que Alurara toda la vida de una politica publica deverminada. Por sitio, Tnimagen del proceso de as polities impicaba cert inearidad —por ‘emplo, primero ineiaién, lego estimacion.y luego (posiblemente) terminacién—,en oposicign aun serie de aciones de reteoliment «ion ode vuelias recursivas (por ejemplos extimacién puede Tovar do regreco al iniiaclén, no al paso gulch, sleecidn, mientras que implementacionyevaluaciin nsistentemente se retroalimentan entre i), que caracterzaban las operaciones o plies de un proceso de politica. ‘Sin embargo, muchos estan de acuerdo en que el esquora del proceso dels pollicasy sus diversi ctapasveuparon el prime Pato ‘and menos durante buena parte de las dceadas de los sete y los ‘chenta, Para muchos, fuel “eabiduria covenconal” que se fon on ‘Una disciplina emergente cai siempre pasando por altolaadvertencia prescient de Albert Hirschman (1970) en el sentido de que los para ‘igmas, « menos que se estudien do ceres, pueden convertire tn obstaculo para el entendimionto En busea de una teor No fue sino hasta fines de Ia década de los echenta eusnde Paul Sehatior (véase Sabatier, 1988 1991), menada en colaboracién con Hank Jenking Smith (1993), propuse que la heuristics del proceso de las politeas Wérmino de ells) tenia “seins limitaciones como base para sustentar la investigacion y la ensenanza” (Jenkins-Smith y Seater, 1999, .2)y, de manera mds eapeccn, queel proces de as politieas nepaba “el papel de la ideas —en particular, de Ine ideas ‘que comprencian lo aspects relativamente téenies de los debates 4c las paiticas publicas en la evoluelon de la plies” (Sabatier, 1998, p15), Sthatior plantes seis quejas muy conertas acorea del proceso de Jas politics en cuanto coneeptowniicador dentro dels cinelae delat °poltias (Jonking-Siith y Sabatier, 1993, pp. St; cursivas en el original): 1.°EL modelo por etapes realmente noes wn modelo causa.” Bs decir, no se prestaba para predecir, ni sigutera para indiear de qué ‘modo una etapa lleva ale otra. ‘2 "El modelo por stapas no proporcona una base clara pera probar las hipdtess emptricas” Por tant, no esté dspuesto & ser ‘onfirmado, enmendado nt inventada, ‘SrLa houriatca poretapaspadece de unalmpreiaion deseripriva al plantear una sere do tapas." 44 "La metafora de las otapas autre de un enfoque legalista, de arriba abajo, inherent.” 3. La meldfora de las etapas subraya inadecuadamentee! cielo de tas poiticas como la unidad temporal de andl.” Bn. otra pal bras, mega el concepta de un sistema de relacionee interguberna: smentalen 6. “La metalora de las etapas no alcanza a propercionar un vehicula sdecuad para integrar los papeles de los andliss de las pulltees yal aprendizaeortentado porlaspllticasa trauds del proceso de politicaspublicae” Las eritons de Sabatier estaban bien formuladas y meditadas, a pesar de que no siempre abordaban ls toms de los que uizaban la ‘etfora del proceso ds las polities’ Por ejemplo, Brower y deLcon ‘unea propusieron que el proce daa politiasineluyera un modelo {al como afirmba Sabatier, poss ge haben dado lara cuanta de que no era adecuado para probar hiptosieformales nj para redecir con ‘mucha excita. Mas bien, consieraban que el proaeae de las polti- as orn como un digpoitivo (una heuritic, eo af) que ayudaria a ‘desagregar una red de otro modo incon de trancaclones del politicas pablicas, como la retrataba can demasiada frecuencia a ‘encia politica. Propusieron que cada segmento y cada transicion ‘stuviera dferenciada por dstintas accionesy propésits, Por ejemplo, In estimacion dels poiticas era casi slempre una actividad analiten ‘que buscaban (easislompre) con afin ls analisas de personal dentro de una ofcina gubernamental, mientras que la implementacién la ‘alizaba atro conjunto compleiaments diferente de sctres, que por Togeneral trabajaban fuera dela dependencia gulbrnaaentalytefan que interaetuar con un eonjuntadefnide de chentesexteros,y qu 4 Yeoes tenfan que alterar Iiteralmente los propisites Ge la politica Publica en viata de las neesidadesloesles. Sin embargo, ka meifora {el proces de las poitinsen general implicaba un sistem, Eel sini ‘de Brewer y delcon (1983), el°modela" del proceso de las politicos era como un médico:éte puede examinar Ia citeslacén sanguinea de un Daciente, pero nunea puede olvidarse de qi Ia citeulacidn esta conte hida dentro de un sistema (sea, eleverpo)y de que lees vital. in este sentido, Brower y deLzon nunca sfrmaroa que las etapas fueran “unidirecionales nique careian de capacidad de retroslimentacin, Sin embargo, estas reservas o réglicas no buscan disiminulr immportancia de In agenda de inverigociin de Sabatier y Jenkins Smith, euya aso no estaba, acon mucho, cerea de deseartar Ia Iheurstca del procaco de las polities, como nos hubiran hecho ere Jos autores. Mas bien, padri alirmarse que en el fondo de sv exquema dela Coalicién de Apoyo, se referianexplictamente a una lars laguna fen el proceso de las poltcas, en este caso, la Iniclcin de a plies publica (lo que otros han Hamada ladeinieién del problema’) So fey Change and Learning habla directamente do sus decir, exlicar como toman forma ls programas nucws (0 los queen verdad han sido revisado) los cuales a veces duran miss de ‘una década,yse llevan cabo a pesar de wn gran nimero da partidos {de oputicin que no son tanta derrotadoe sino més bie conptades por Jo que Sabatier y Jenkins-Smith Haman una *valicion de 9p0y0" ‘Ademas las poculiarescontrbuciones que han hecho lasnvestizacion de las politicas pabliens —en oontraste, digamos, de Polsby-— sn importantes, pues se eentran expliitamente ew las diferente entre Jos elementos dnamicosy estatios de ls pliteas, proporcionan Un mayor eonoeimiento entre lo que llamas les temas scundaris ers Tos temas medulares y tran de incorporar caanbio en lo valores” a medida que permitan que las normas se conviertan en wna parte formal de las consderaciones de la polltica public. Podemas ver ontribciones andlogas hechas por los profeeores Baumgartner y Sones (1983), evando deseriben log sucess de as pits en trminos ‘de una serie regular de aconterimientos disporaderes, oloqvelaman “cqulibri interrampidos” Todas estae deta han sid histriamen te descuidadas por los analistas de politica: publics (wSanse Schin yRein, 1994 y deLcon, 19948)», por tant, han afactado de manera fadveresel discernimiento que offece el esquema dela polities pablica consensual Bn equilibeio ‘A pesar de las contribueiones de los profesores Sabatier y Jen ‘Smith, ain es neosari preguntarse si sus embestidas respect a 5 ten el mejor de los ensoy, las mejoras marginales para fomentar res” {ados de las investigaciones en el proces de Ine politica, isan dela ‘mano con el fomento de esfuerios de investigacién en exe mimo sentido, Propongo que la respucsta es postiva, que el esquoma del Proceso de las paliieas ain sirve com una heurttica vali Ea Primer lugat, coma be augrldo, y a pesar de sve repetidas protests, ‘vine cert dda respecto a llasy el esquema de la coalicion do ‘apoyo han brotado del paradigma creado por el modo del procoso de las polticas.Y, para ser justos, no esta claro qué es To que queremos de las, pues parece qua gran parte de la investigncién contal todavia festa por realizarae dentro de un exquema, siempre y euando se pueda ladmitir qu el proceso de las polities no os un modelo en el sentido formal dels palnbra, Brewery don ( sacpocho que oto "process dares de as pliticas") prefieren considera la heuristics del proceso ‘gue queremos que nos da? cUna tori, wn cambio palin 0 sucess? ‘Tal vez, poro sino os asi, como do soguro es el eas, entoncas la perspicaciacortamente operativa, camo observ Laswell, una "me Jorintoligencia que eanduzea aun mejor gobierno" es una aternativa ceptable Por supuesto, ue F. Seott Fitzgerald —l consumado anaicta do las politica de oe Ruidooos Veinte~ al esebiracerea del futalmente esilusonado Jay Gatsby, quien nos ofreaé lo que podria ser un ‘apropindo pein pars el preneupadoy esluniniado esqema, heuristics ‘o modelo del proceso de Tas polities, cuando dijo (ata eoacn a uz verde, enel fro fi que ato tease etreade fereoremos mds rapido etvaremos mits lo brazo.-Y va buena Referencias bibliogréficas Anderson, James (1975), Public Policy Making, Now Hol, Rinehart and Berdach Bugone (1970, The Implementation Game, Chica, The University of Chicago Pre Baumgartner, Frank Ry Bryan D. Jones (1988), Agendas dn Ista ‘maroon Palin, Chega, the Univer of Chieage ProseBella, bert of al (85), Habit of the Heart, Nueva York, Perennial Library af Harper & Row Brewer, Grey D. 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