EL ESTADO PARAGUAYO Y SU TRANSFORMACIN ANTE LOS DESAFOS DEL DESARROLLO CON EQUIDAD

El Estado paraguayo y su transformacin ante

los desafos del desarrollo con equidad
Secretara de la Funcin Pblica
Presidencia de la Repblica del Paraguay

RESPONSABLES DE LA EDICIN:

Elaborado por Luis Ortiz Sandoval

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Diseo y Diagramacin: Juan Heilborn

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Edicin de 500 ejemplares.
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Este material ha sido impreso con el apoyo del Programa

de las Naciones Unidas para el Desarrollo en el marco del
Plan Anual de Trabajo PNUD - SFP 2011.

El Estado paraguayo
y su transformacin
ante los desafos del
desarrollo con equidad
Aporte para el debate ciudadano en el marco de la
XXI Cumbre Iberoamericana de Jefes y Jefas de Estado
y de Gobierno, y del XVI Congreso Internacional del CLAD
Reforma del Estado y de la Administracin Pblica1

Elaborado por
Luis Ortiz Sandoval
Asuncin, octubre de 2011

1 El presente artculo fue desarrollado por el autor dentro de la consultora responsable

de desarrollo de contenidos y promocin del debate ciudadano sobre Transformacin
del Estado y Desarrollo, impulsada por la SFP, en el marco del Proyecto 77361 Apoyo
al debate sobre Transformacin del Estado en el marco de la Cumbre Internacional
de Jefes/as de Estado de Iberoamrica, financiado con recursos del Programa de las
Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). Las posiciones del autor no representan
una posicin institucional de la SFP ni del PNUD. Se enmarca dentro de las actividades
que tuvieron lugar durante el ao, para la promocin del debate ciudadano sobre la
temtica de la XXI Cumbre Iberoamericana y del XVI Congreso Internacional del CLAD.

ndice

Introduccin

1. Las bases sociales del Estado paraguayo

1.1. El concepto de Estado

1.2. Fundamentos histricos del Estado latinoamericano

1.3. El Estado paraguayo y la estructura socia de desigualdad

10

2. Desafos institucionales para la transformacin del Estado

13

2.1. Un nuevo pacto social

14

2.2. El sistema poltico

16

2.3. Reforma del sistema impositivo

18

2.4. Innovacin de la administracin pblica

21

2.5. Participacin ciudadana

25

3. Transformacin del Estado y perspectivas para el desarrollo

28

Bibliografa

32

Introduccin

n el debate sobre la necesidad de transformar los Estados

en Amrica Latina de modo que apuntalen procesos de
desarrollo econmico y social con bienestar, se plantea la
cuestin sobre el modelo de Estado que actualmente rige en
cada uno de los pases de la regin y sus alcances as como
sus lmites en propiciar condiciones de expansin de derechos
para sus ciudadanos.
El principal desafo para las instituciones pblicas latinoamericanas, es la apuesta por polticas de inclusin social de amplio
alcance que tienen por objeto la generacin de ciudadana social
basndose en una gestin pblica capaz de implementarlas con
criterios de efectividad, eficiencia y equidad, tomando en cuenta
la participacin de la poblacin en las mismas.
La bsqueda de vas que garanticen la superacin de profundos malestares vinculados a la desigualdad social, la precariedad y la exclusin en Amrica Latina, no pueden desconocer
la necesidad de transformacin de los aparatos estatales que
han sido durante largas dcadas responsables de la construccin de sociedades desiguales, propiciando mecanismos clientelistas de vinculacin entre ciudadanos y Estado.
Por su parte, las sociedades latinoamericanas estuvieron sumergidas en estructuras sociales que socavaron el rgimen democrtico, en las que las desigualdades pronunciadas apartaban a sectores mayoritarios del ejercicio de derechos polticos,
econmicos y sociales. En ese sentido, la democracia careci
de un sustento ciudadano, ya que el Estado autoritario socav
los derechos de ciudadana y la participacin social. Las demandas de sectores de la poblacin histricamente rezagados,
han sido postergadas y, tras ellas, la posibilidad de reducir las
brechas de bienestar. Esta reduccin es necesaria para generar
las condiciones de surgimiento de ciudadana, base social y
poltica de vigencia de un Estado social de Derecho, fundado
en una organizacin democrtica de la sociedad.

EL ESTADO PARAGUAYO Y SU TRANSFORMACIN ANTE LOS DESAFOS DEL DESARROLLO CON EQUIDAD

La construccin del Estado-Nacin en Amrica Latina estuvo marcada por diferentes tensiones debido a su historia colonial: las relaciones asimtricas entre poblaciones con identidades particulares dentro de un mismo territorio, la escasa
visibilidad y la exclusin de las mujeres en la esfera pblica, la
problemtica coexistencia de lenguas particulares con el idioma oficial, entre otras, lo cual lleva a reformular el concepto de
ciudadana y ampliar el horizonte de la inclusin democrtica.
Esto es particularmente importante ya que, si bien la organizacin republicana del Estado demanda la vigencia del principio
de igualdad ante la Ley y de la no distincin entre ciudadanos,
la experiencia latinoamericana muestra que los Estados se han
fundado durante gran parte de su historia sobre la discriminacin, sea sta de clase social, de gnero o tnica, generando
desigualdades sociales que inhabilitaban a sectores mayoritarios del ejercicio del derecho republicano de igualdad poltica.
Por ello, la necesidad de revisin de dos dimensiones ntimamente vinculadas es imperiosa para dar lugar a una reformulacin del Estado en Amrica Latina. Por una parte es necesario indagar sobre las bases sociales del rgimen poltico,
cuestin que remite a las condiciones de vigencia de la democracia como organizacin poltica de la sociedad. Por otra
parte es necesario interrogarse sobre el Estado: su naturaleza,
sus instituciones y sus mecanismos de accin, de modo que el
rgimen poltico pueda comprenderse por la caracterstica que
adquiere el Estado, dificultando o favoreciendo una sociedad
de bienestar.
En este marco, el objetivo de transformar los Estados marcados por las herencias histricas en Amrica Latina, adquiere
relevancia en trminos de formular un modelo de relacin entre
sociedad y poder poltico fundado en la categora de ciudadana, aspecto central para la construccin de un rgimen democrtico de participacin amplia y de gestin pblica eficiente.
La vigencia a largo plazo del modelo se traduce en una cultura
poltica expresada en prcticas y lgicas de accin (hbitos)
que refuerzan o socavan el rgimen en cuestin.

EL ESTADO PARAGUAYO Y SU TRANSFORMACIN ANTE LOS DESAFOS DEL DESARROLLO CON EQUIDAD

1 Las bases sociales del

Estado paraguayo
1.1

El concepto de Estado
En los planteamientos de sentido comn a propsito del concepto de Estado, se realiza una equiparacin espontnea de
ste con la burocracia pblica. Esta nocin lo liga a la organizacin que administra los bienes, personas y procesos involucrados con la cosa pblica.
Sin embargo, el concepto de Estado supone una serie de dimensiones que implican, adems de la administracin pblica,
el orden jurdico, el rgimen poltico y la base territorial sobre
la cual se asienta la Nacin. En este sentido, el Estado es la
suma de dichas dimensiones teniendo como punto neurlgico
la legitimidad de origen y de finalidad del poder. En efecto, la
dimensin del orden constituye el arreglo sociolgico segn
el cual la poblacin del territorio sobre el cual se organiza el
Estado, tiene soberana sobre el poder pblico, el cual tiene la
obligacin de garantizar su bienestar.
Para este trabajo, entindase Estado como la configuracin
que involucra el aparato administrativo (burocracia), el corpus
jurdico, las instituciones de representacin democrtica y los
organismos jurisdiccionales pertinentes. El concepto de configuracin2, en este marco, refiere al Estado como un entramado de interdependencias entre instituciones, entre accin
pblica y participacin social, entre la administracin y su contexto histrico (v.gr. una sociedad de desigualdades en el caso
paraguayo) desde donde comprender su dinmica y sus transformaciones.
La institucionalidad de un nuevo Estado, bajo esta perspectiva, puede ser comprendida como un proceso de mediano y
largo plazo, de racionalizacin de la esfera econmica y poltica, en el que el criterio de equidad sustente las decisiones ms
adecuadas para el desarrollo econmico con inclusin. Supone la generacin de mecanismos estandarizados de aplicacin
de principios y normas, con la connivencia entre antiguos y
nuevos agentes, suscitando incentivos para la racionalizacin
de la accin pblica.

2 Elias Norbert, El proceso de civilizacin, Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 1986.

1.2

EL ESTADO PARAGUAYO Y SU TRANSFORMACIN ANTE LOS DESAFOS DEL DESARROLLO CON EQUIDAD

Fundamentos histricos del Estado latinoamericano

Una de las caractersticas principales de la configuracin del
Estado en Amrica Latina y en Paraguay es su insercin en
estructuras sociales de desigualdad3. Este dato remite a procesos histricos de concentracin de recursos y oportunidades,
que han permanecido en las formas actuales de distribucin de
los medios de produccin, de relacin entre las clases sociales
as como en la relacin entre el poder poltico y la sociedad.
La desigualdad social, base sobre la cual se erigi el Estado,
ha persistido en la medida en que la lgica de las estructuras
econmicas estuvieron supeditadas, por una parte, a la exportacin de productos primarios, lo que conllev una estructura de desigual distribucin de la tierra, recurso capital en el
modelo agroexportador4, y por otra parte, al escaso desarrollo
industrial.
Sobre estas caractersticas estructurales se ha construido
una administracin pblica con bajos niveles de incidencia en
el fomento del bienestar as como la deficiente optimizacin de
los recursos en la consecucin de resultados. Uno de los factores limitantes en este sentido fue el patrimonialismo, principio
segn el cual los grupos de poder acaparan los recursos administrados por el Estado para beneficio propio, como plataforma
de acumulacin poltica y para el control en la asignacin de
bienes y servicios pblicos bajo criterios instrumentales en la
conservacin de privilegios. Otro de los factores, ligado al anterior, ha sido el clientelismo, que establece una modalidad
particular de vnculo entre el Estado y la sociedad, generando
mecanismos de dependencia por parte de la poblacin o de
sectores especficos de sta (sectores desfavorecidos y rezagados) con respecto a la burocracia pblica con el objeto de
asegurar lealtad poltica.
Por otra parte, el Estado se construy sobre la discriminacin. En efecto, las identidades en Amrica Latina siempre se
plantearon como conflictivas en lo que respecta al Estado Nacional. Bajo el argumento republicano, ste tendi al ocultamiento e incluso la disolucin de las identidades de pueblos
y grupos presentes en el territorio del Estado latinoamericano
antes de su existencia misma. Para stas categoras, la nacin
responde a filiaciones territoriales y lazos socioculturales tradicionales, razn por la que el universalismo republicano fue
ms bien un problema que una oportunidad para la reproduc-

3 En el caso paraguayo nos referiremos a una estructura de extrema desigualdad, entendida sta por la sociedad donde las brechas entre las categoras favorecidas y desfavorecidas de la estructura social presentan poca variacin a travs de mecanismos de
movilidad social.
4 Recurso esencial para las poblaciones rurales que requieren la posesin de la tierra para
asegurar su sustento y reproduccin. Pueden incluirse aqu a las poblaciones campesinas e indgenas, representando stas ltimas bajas proporciones demogrficas en algunos pases, mientras que en otras constituyen considerables proporciones.

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cin cultural. La relacin cultura dominante-pueblos indgenas,

asociada a las sociedades coloniales primero y la constitucin
de las sociedades nacionales despus, instaur la discriminacin social y poltica como principio de construccin del Estado-Nacin latinoamericano moderno.
En lugar de mltiples naciones, la Nacin estatal se construa en torno a un Estado. Ahora bien, en las ltimas dcadas
en que ste fue reestructurado por las reformas orientadas al
mercado y por la reduccin de los regmenes de proteccin,
los pueblos indgenas adquirieron un fuerte protagonismo en
las reivindicaciones en busca de garantas constitucionales as
como de condiciones materiales mnimas que favorezcan su
supervivencia, dejando al desnudo su histrica contribucin a
los procesos de acumulacin como fuerza de trabajo explotada, como moneda de cambio en mercados que persiguen
compulsivamente la lgica de la ganancia sin ms.
La exclusin social es una consecuencia de este modelo
histrico de Estado y es el objeto de pugna contra el cual los
sectores democrticos intentan orientar sus acciones colectivas aunque con mltiples dificultades. La posibilidad de inclusin social y de participacin en un nuevo modelo de Estado es,
sin embargo, la condicin para la generacin de condiciones
ptimas de crecimiento econmico, en que la poblacin en su
conjunto forme parte de la cooperacin social y sea, por ende,
sujeta de derechos sociales, y cuente con garantas para la ampliacin de oportunidades promovidas por el Estado para evitar
la precarizacin, la pobreza y la marginalidad.
En el siglo XX, se dieron dos procesos claramente distinguibles por los que atravesaron diferentes Estados en la regin. A
saber, un proceso de expansin de la burocracia pblica con
un modelo econmico desarrollista entre los aos 30 y 50 y
otro proceso de retraccin de los sistemas de bienestar como
expresin de polticas de ajuste en los aos 80 y 90. En la primera dcada del siglo XXI se plantea la reformulacin de la
funcin del Estado, en particular de la administracin pblica,
para la construccin de un proceso democrtico sobre el cual
se asienten las polticas econmicas y una nueva relacin entre
sociedad y poder pblico.
En efecto, uno y otro proceso histrico, aun cuando contrapuestos en mltiples aspectos, comparten la caracterstica de
que el tratamiento de la desigualdad social, problema endmico de la regin y heredera de la configuracin histrica del
capitalismo en sus estructuras sociales, ha tomado el impulso
autoritario, en algunos casos con fuerte componente clientelista y populista, en que los diferentes sectores fueron incluidos
en ciertas instancias pblicas y, en particular los ms rezaga-

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EL ESTADO PARAGUAYO Y SU TRANSFORMACIN ANTE LOS DESAFOS DEL DESARROLLO CON EQUIDAD

dos, tuvieron acceso a mnimos de bienestar social a condicin de vincularse con el poder poltico de manera corporativa
y dependiente. En otros casos, y sobre todo bajo el imperio de
las polticas resultantes del Consenso de Washington, el autoritarismo del Estado por impulsar reformas orientadas al mercado, llevaron a tratar la desigualdad social y la exclusin como
un problema de ajuste entre oferta y demanda, suponiendo
en abstracto que a mediano y largo plazo, los problemas de
precarizacin del empleo, la pobreza y la exclusin social,
tendran solucin mediante equilibrios de mercado. Los presupuestos tericos y epistmicos que fundaron ste proceso
fueron completamente a contracorriente de criterios sugeridos
en sociedades fuertemente marcadas por inequidades, asimetras sociales y desigualdad, en que el impulso a la inclusin de
los sectores ms rezagados es el ncleo duro de las polticas
pblicas.
En este marco histrico, el Estado-Nacin latinoamericano
cambi de funcin y reformul sus alianzas en las dcadas de
los 80 y 90, rompi los acuerdos tradicionales con las clases
populares, las clases medias y los grupos empresariales nacionales que formaron la base de su legitimidad, alindose con
grupos econmicos monoplicos y empresas transnacionales.
El Estado fue el principal agente (mediante las reformas estructurales) de vinculacin de la regin con los procesos de
mundializacin con un resultado, como lo seala Fernando
Caldern, de una insercin dependiente, limitada y pasiva en
los mismos .
Si un supuesto esgrimido por las reformas estructurales fue
que el retiro de la accin pblica generara las condiciones para
que el mercado resolviera los problemas de la pobreza, la precariedad y la exclusin social, el mismo careca de sustento
emprico serio ya que contaba con pocas evidencias histricas
sobre la relacin entre retraccin del Estado y bienestar. Sin
embargo, la historia econmica en Amrica Latina muestra que
la participacin del Estado en la generacin de condiciones de
bienestar ha sido central y el crecimiento econmico no ha sido
sustentable cuando la poltica pblica no ha generado mecanismos que garanticen la inclusin social.
En el caso paraguayo, los mltiples cambios acaecidos en
la estructura econmica durante las dcadas de los 60 y los 70,
as como las transformaciones espaciales y demogrficas, no
llevaron en ninguno de los casos a romper con las estructuras
sociales de desigualdad pronunciada en el pas. Ms bien dichas estructuras sirvieron de sustento a un rgimen autoritario
patrimonialista en un primer momento y un rgimen democrtico formal, conservndose grosso modo las condiciones socia-

5 Caldern Fernando, Notas sobre la crisis de legitimidad del Estado y la democracia en

PNUD, La democracia en Amrica Latina, Aguilar-Altea-Alfaguara, Buenos Aires, 2004.

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les que permiten su persistencia, a saber, la distribucin asimtrica de los recursos econmicos, en especial el capital, de los
recursos sociales como ser la participacin en la esfera pblica
y en los servicios de la burocracia (capital burocrtico), as
como los recursos culturales tales como la educacin formal, el
capital cultural, el acceso a bienes simblicos, etctera.
Como lo seala Milda Rivarola, el modelo de Estado, en tanto sintetiza el tipo de vnculo que establece la sociedad civil
con el rgimen poltico, cobra en Paraguay las formas tpicas
de estructuras sociales donde priman representaciones personalistas del poder poltico o expresiones instrumentales del
mismo. En el primer caso, el Estado es el medio por el cual los
bienes y servicios pblicos deben ser provedos segn niveles de proximidad con las autoridades y a cambio de lealtades
incondicionales para con las mismas, primando criterios oportunistas antes que racionales en la reivindicacin de derechos;
en el segundo caso, el Estado sera una especie de terreno
apto para la caza y recoleccin en el que segn la astucia y la
sagacidad de los diferentes agentes, se puede obtener bienes
y servicios pblicos, maximizando el acceso a los mismos sin
ms condicin que su apropiacin eficiente6.
En este contexto, la institucionalidad burocrtica y la incidencia del Estado en la modernizacin as como en la democratizacin de la sociedad en su conjunto, estuvo mediatizada
por atvicas reglas segn las cuales la lucha por el poder era
una lucha por la pretensin del monopolio de recursos pblicos,
objetivo propio de una sociedad en que la desigualdad inhibe
la participacin (y por tanto la oposicin y contestacin) de la
ciudadana al acaparamiento arbitrario de privilegios. Esto fue
as porque, como lo seala Luis Galeano, a pesar de grandes
limitaciones y debilidades, el Estado ha sido el escenario de
poder y dominacin hegemnico en comparacin con la sociedad, considerada sta como el mbito en el que se constituyen
las clases sociales y operan las organizaciones as como las
instituciones por medio de las cuales aquellas se expresan y
participan en la vida pblica7.
La institucionalizacin de la igualdad de oportunidades, la
inclusin sin discriminacin, la profesionalizacin administrativa, la gestin pblica por resultados con criterios de efectividad, eficiencia y equidad, entre otros, se vuelven formulaciones
abstractas ante la debilidad de un Estado instituido histricamente para la defensa de monopolios econmicos, la dependencia corporativa y la desigualdad social.

6 Milda Rivarola, Sociedad y Poltica. Una tortuosa relacinen Vial Alejandro (Coordinador),Cultura poltica, Sociedad civil y Participacin ciudadana. El caso paraguayo, CIRD,
Asuncin, 2003.
7 Galeano, Luis; La hegemona de un Estado dbil, Centro Paraguayo de Estudios Sociolgicos, Asuncin, 2009, Pg. 215.

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12

1.3

EL ESTADO PARAGUAYO Y SU TRANSFORMACIN ANTE LOS DESAFOS DEL DESARROLLO CON EQUIDAD

El Estado paraguayo y la estructura

social de desigualdad
La estructura econmica paraguaya presenta rasgos dominantes en su relacin con la poblacin y que impacta en la
configuracin del Estado. Por un lado, un incipiente proceso
de industrializacin como satlite de los sistemas productivos
agropecuarios, tuvo como resultado, un modelo econmico
agroexportador. La predominancia de este modelo supuso, la
concentracin del principal factor de produccin -la tierra- por
parte de grupos cuya actividad principal es la ganadera y de
grupos agro-empresariales de produccin de cereales y oleaginosas. Del lado de los dems grupos sociales, que basan su
actividad econmica en la agricultura, el principal exponente
es el sector de los productores minifundistas (campesinos) que
orientan su actividad predominantemente al sustento familiar.
La supremaca del sector agrcola en las exportaciones paraguayas muestra que el beneficio del comercio exterior es
principalmente apropiado por los grupos con fuerte dotacin
de tierra y capital. Por su parte, los grupos minifundistas participan poco o nada de la dinmica econmica. Esta fuerte asimetra en el comportamiento de la estructura econmica, se
vincula con la lgica de relaciones sociales en los espacios rurales. Los procesos de acaparamiento de la tierra y del ingreso
en dichos espacios, llevan a los grupos favorecidos en la estructura agraria en particular los grupos agro-empresariales
a presionar compulsivamente sobre los grupos minifundistas
para que stos cedan a la venta sus propiedades. La respuesta
de estos grupos depende de la rentabilidad de la gran propiedad. En las regiones donde la gran propiedad no es de alta
productividad econmica (latifundio para ganadera extensiva),
el minifundio persiste como sistema productivo tradicional y
su propensin a la retencin de poblacin es mayor. En las
regiones donde la gran propiedad (mediana propiedad de tipo
farmer) es de alta productividad econmica, el minifundio halla
dificultades para subsistir, ya que al asedio econmico para la
venta de tierras, se suman los procesos de polucin ambiental
que causa severos problemas a las condiciones de vida de la
poblacin local.
En este marco, los grupos minifundistas se hallan ante el dilema de la reproduccin social. Las tasas de fecundidad de estos grupos, en general ms altas que la media de la poblacin
nacional, se convierten en el principio de expulsin de poblacin de la economa campesina. La transmisin campesina de
la herencia dej de ser el mecanismo de permanencia y arraigo

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en la finca, ya que las generaciones recientes se vieron constreidas por el proceso de acaparamiento y monopolizacin de la
tierra por parte de los medianos y grandes propietarios. El otro
dilema de la reproduccin del sistema minifundista radica en el
empobrecimiento de los suelos, los que se vuelven difciles de
recuperar ante la carencia de tecnologa y capacidades fortalecidas de uso sustentable de los recursos.
Este proceso propicia la migracin la que se torna un horizonte casi ineludible para estos grupos, por no hallar dada
la estructura de un mercado de trabajo poco diversificado y
de baja demanda posibilidades de reconversin econmica
en sus propias regiones. Este contexto se vuelve tambin la
causa de un proceso de urbanizacin desmesurado e improvisado, que sin vincularse a la captacin de mano de obra en
puestos de empleo formales y socialmente seguros, propician
la precariedad, la vulnerabilidad social y la pobreza. La urbanizacin con estas caractersticas lleva a la economa a basarse
en un sector primario que absorbe cada vez menos la poblacin econmicamente activa, un sector secundario inercial, sin
expansin, y un creciente sector terciario en que el comercio
y servicios absorbe la fuerza de trabajo, en su mayor parte en
condiciones de empleos de mala calidad.
La economa as, halla su base ms inequvoca en la organizacin social y en el poder poltico. Una y otro expresan las
relaciones que establecen los diferentes agentes y grupos segn su posicin en la estructura social y segn su fuerza en
dicha estructura. Mayor desigualdad social entre las distintas
categoras sociales8, menores chances de que los sectores
desfavorecidos puedan impulsar cambios para disminuir las
probabilidades de monopolio y aumentar la participacin de un
mayor nmero de agentes en los beneficios de la cooperacin
social9. El diagnstico de la estructura econmica, as, pone en
relacin los efectos de la estructura social sobre las asimetras
de productividad econmica entre los grupos sociales, con el
impacto incipiente del sistema impositivo en la redistribucin
de los beneficios de la cooperacin.
As, la productividad econmica del pas es baja, no tanto
como efecto de un mercado poco dinmico sino, al contrario,
por efecto de un mercado con fuertes problemas de expansin, a su vez como consecuencia de una escasa participacin
competitiva de amplios sectores de la poblacin paraguaya. En
efecto, la participacin en un mercado econmico dinmico,

8 Entendidas stas como los grupos sociales definidos segn su posicin jerrquicamente
diferenciada en la estructura social, a partir del volumen de capital econmico y capital
cultural.
9 La cooperacin social es el proceso por el cual los miembros de una sociedad participan
en la produccin de bienes materiales y simblicos, necesarios para el bienestar de la
poblacin y para su incremento progresivo.

13

14

EL ESTADO PARAGUAYO Y SU TRANSFORMACIN ANTE LOS DESAFOS DEL DESARROLLO CON EQUIDAD

con una produccin que responda en primer trmino a la demanda interna y luego a la demanda externa, redituando en
altos niveles de empleo, es la condicin de posibilidad de un
crecimiento econmico sostenible con equidad. En este punto,
emerge el problema del Estado y su funcin en el marco de la
problemtica de la continuidad de las condiciones econmicas
y sociales de reproduccin del status quo o, en cambio, su
papel en la definicin de polticas tendientes a la reformulacin,
en primer trmino, de la relacin economa y sociedad y, en
segundo trmino, de la promocin, desde la accin pblica, de
la formacin de ciudadanos que sostengan un orden legtimo,
democrtico y econmicamente dinmico para superar las trabas del modelo de desarrollo vigente.
Un cambio institucional en el seno del Estado es por ello
requerido en la magnitud en que las instituciones se hacen eco
de la estructura social de un pas y se disean o reformulan
con mrgenes de consenso ms o menos amplios, para que
impacten en la transformacin de dicha estructura. En el nivel
de los agentes sociales y, mutatis mutandis, de la ciudadana,
el involucramiento de los diferentes grupos en la discusin y
decisin de las polticas pblicas orientadas al cambio institucional previsto es una conditio sine qua non. Como veremos
ms abajo, para el caso de la poltica redistributiva, cada grupo
social hallara sentido en la redefinicin de las reglas de cooperacin social, obteniendo beneficios para sus propios intereses
al mismo tiempo que se establecen lmites a pretensiones monoplicas. Este entramado de mrgenes y lmites, garantizara
el mayor bienestar a todos los ciudadanos.

EL ESTADO PARAGUAYO Y SU TRANSFORMACIN ANTE LOS DESAFOS DEL DESARROLLO CON EQUIDAD

Desafos institucionales para la

transformacin del Estado
El desarrollo econmico y social no tiene mucho margen de
posibilidades en una estructura de desigualdades sociales muy
acentuadas. La desigualdad juega a contracorriente de una sociedad y un Estado democrticos porque dificulta la participacin de los ciudadanos en la redefinicin efectiva de las reglas
de juego. Adems socava las instituciones democrticas haciendo pervivir prcticas atvicas propias de una sociedad autoritaria y de escaso protagonismo de los diferentes sectores.
La desigualdad tambin impacta en la constitucin de sujetos
polticos a contrario de individuos sujetados, que se involucran crecientemente en la cooperacin social y en la esfera pblica por acceder al status de ciudadanos. Es lo que Marshall
plantea con su nocin de ciudadana social, que implicara el
status propio de regmenes polticos en cuya lgica es posible
la participacin solamente a condicin de contar con derechos
y garantas de orden econmico-social allende los derechos
civiles y polticos propios de los Estados republicanos10.
La reduccin de las desigualdades sociales constituye el
objetivo principal de la transformacin del Estado Dado este
diagnstico, las condiciones para el desarrollo con bienestar
supondran cuatro ejes fundamentales en el rediseo del Estado y su funcin de garantizar un contexto institucional que lo
haga posible: 1) un nuevo pacto social, con una reformulacin del orden institucional, 2) nuevas reglas del sistema poltico, 3) el rediseo del sistema impositivo, 4) la innovacin de la
administracin pblica y, 5) la participacin ciudadana.

10 Marshall T.H, Ciudadana y clase social, Losada Editorial, Buenos Aires, 2005.

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16

2.1

EL ESTADO PARAGUAYO Y SU TRANSFORMACIN ANTE LOS DESAFOS DEL DESARROLLO CON EQUIDAD

Un nuevo pacto social

Una premisa bsica de los estados democrticos es la bsqueda de consensos amplios que involucren a todos los sectores
de la poblacin y garanticen la legitimidad social del orden poltico y social. En este sentido, el orden constitucional expresa la
definicin normativa de un proyecto de sociedad, involucrando
ideales que en muchos casos no pueden llevarse a la prctica
por causa de las relaciones de fuerza entre los diferentes sectores sociales, algunos de los cuales priman en la orientacin
que el Estado puede dar a determinadas polticas estratgicas
Es el caso de la Constitucin paraguaya que data de 1992,
en la que se han establecido avances significativos en Derechos y Garantas fundamentales para los individuos, y donde
se ha sentado las bases de superacin del Estado autoritario
para dar lugar a un Estado social de Derecho, basado en un
rgimen democrtico plural y participativo. Sin embargo, las
condiciones de la sociedad paraguaya durante todo el periodo
post-dictatorial para hacer posible el proceso de democratizacin estuvieron marcadas por fuertes dificultades. Dos de los
aspectos ms resaltantes de esas condiciones son la pronunciada desigualdad en la reparticin de la tierra y de los ingresos
as como la tajante exclusin social, que se expresa, an en
la actualidad, en el obstculo a poblaciones, muchas de ellos
indgenas, del goce de un bienestar mnimo y de participacin
en la vida poltica.
En este sentido, el corpus constitucional es an letra muerta en lo que respecta a sus desafos para reducir las brechas
de bienestar y propiciar la ciudadana social. Los mecanismos
previstos en la Carta Magna para la vigencia de una sociedad
ms igualitaria y un Estado social de Derecho se hallan ceidos, por una parte, por la contradiccin entre principios ambivalentes en el mismo texto constitucional, los que se prestan a
mltiples interpretaciones y para las cuales prima el criterio de
mantener privilegios antes que la expansin de derechos; asimismo dichos mecanismos no cuentan con el marco institucional correspondiente (leyes ni entidades rectoras) que favorezca
la adquisicin de derechos y garantas para grupos sociales
histricamente excluidos y dar as cumplimiento a una democracia de ciudadana (fundado en la inclusin social amplia y el
respeto de la diversidad cultural).
En efecto, un orden constitucional que oriente claramente y
sin ambigedad sus principios doctrinarios y sus exhortaciones
hacia una sociedad igualitaria constituye un fuerte fundamento
para la adopcin de criterios de redistribucin de recursos y

EL ESTADO PARAGUAYO Y SU TRANSFORMACIN ANTE LOS DESAFOS DEL DESARROLLO CON EQUIDAD

oportunidades en la accin pblica. El marco jurdico adapta

as las normativas que propicien reformas sociales y mayores
niveles de inclusin social a la necesidad de transformacin
de la estructura social. El Estado, en este caso entendido en
trminos de las instituciones democrticas de representacin,
acoge a travs del Parlamento, las iniciativas de legislacin innovadoras o de reforma de la legislacin vigente, para contar
con legitimidad democrtica.
El ncleo duro de la bsqueda de un nuevo pacto social es
la instauracin de un principio de justicia11 que haga posible
el acceso a oportunidades sociales y bienestar a toda la poblacin, teniendo prioridad los grupos sociales ms desfavorecidos bajo el postulado de que un mnimo de bienestar para stos, garantiza el ejercicio de sus derechos civiles y polticos, y
por tanto, el ejercicio real de la libertad amparada por la Constitucin Nacional.
La conquista de derechos sociales, as, no impide sino garantiza la defensa de las libertades pblicas a todos los miembros de la sociedad ya que, a menor desigualdad, mayor posibilidad de desarrollo de las capacidades de los individuos
de todas las categoras sociales y de crecimiento econmico
sostenido. Al contrario, con brechas sociales fuertemente pronunciadas, la productividad econmica se vuelve una productividad de enclave12, y mantiene bajos niveles de capacidad
productiva de la sociedad en su conjunto.

11 Rawls John, Teora de la Justicia, Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 2003.

12 La productividad de enclave se refiere a que solamente determinadas actividades
econmicas v.gr. la produccin agro-empresarial de cereales y oleaginosas presentan
altos niveles de produccin competitiva y de rendimiento econmico, dndose una distancia pronunciada con otros sectores de la actividad econmica, stos en condiciones
de fuerte rezago.

17

18

2.2

EL ESTADO PARAGUAYO Y SU TRANSFORMACIN ANTE LOS DESAFOS DEL DESARROLLO CON EQUIDAD

El sistema poltico
El sistema poltico en la actualidad est configurado para la reproduccin de una estructura social de desigualdades. Por una
parte, los dos centenarios partidos polticos se han caracterizado por la reproduccin de la insostenible desigualdad social
y la extrema dependencia del mercado financiero internacional
para una economa que exporta materias primas e importa la
mayor parte de sus mercancas manufacturadas. Tanto la Asociacin Nacional Republicana (Partido Colorado) como el Partido Liberal Radical Autntico, de fuerte composicin latifundista,
no pudieron distanciarse durante toda la transicin democrtica del modelo econmico agroexportador, pues defendiendo
los mismos intereses en el terreno econmico, expresan su carcter subordinado al estado oligrquico heredero de la dictadura. Durante dos dcadas de transicin democrtica formaron
parte del sistema poltico a travs de todas sus instituciones
para dar continuidad a la estructura social marcada por una
administracin pblica patrimonialista y clientelista.
Este sistema ha tratado de ser configurado por otras fuerzas polticas que no teniendo el control del poder pblico, han
visto disminuir su fuerza electoral as como tampoco han podido construir alternativas crebles a lo largo de los aos de
transicin. Particularmente sensible es la ausencia casi total de
construir proyectos polticos de defensa de intereses sociales
y promocin de derechos ciudadanos a las mayoras excluidas
de la poblacin.
En este sentido, la posibilidad de construir condiciones para
la transformacin de la estructura social y generar escenarios
para el desarrollo, estuvo obstaculizado antes que facilitado
por el sistema poltico. En primer lugar, las mismas reglas de
eleccin de autoridades pblicas permiten mecanismos de encubrimiento de poderes fcticos que ocupan las instituciones
democrticas. En segundo lugar, estos poderes se extienden a
instituciones del Estado particularmente sensibles e importantes para el ejercicio de derechos y la proteccin de garantas
constitucionales como lo es el Poder Judicial, que tambin ha
tenido un camino tortuoso en la imparticin de Justicia y en el
allanamiento del camino hacia un rgimen poltico de representacin de mayoras y con ampliacin de bienestar.
En efecto, el sistema poltico es una configuracin de grupos y partidos polticos que incapaces de construir consensos
para beneficio del desarrollo y el bienestar, priorizan la lucha
por cuotas de burocracia desde donde asegurar recursos de
acumulacin poltica. En este sentido, las instituciones democrticas cuyo origen de legitimidad lo tienen en la soberana

EL ESTADO PARAGUAYO Y SU TRANSFORMACIN ANTE LOS DESAFOS DEL DESARROLLO CON EQUIDAD

popular, son en la prctica botines de caza contra las cuales se

ciernen los poderes fcticos para asegurar la reproduccin de
sus privilegios y la continuidad de un status quo desfavorable
para las mayoras.
Una contestacin a este sistema ha venido, durante toda la
transicin democrtica, de los movimientos sociales, que han
logrado ciertas inflexiones al sistema poltico para la conquista
de derechos y para el incremento de espacios de participacin.
En particular, a pesar de su decrecimento demogrfico, la fuerza social ms amenazadora del orden existente se sigue situando en el espacio rural paraguayo. Los campesinos paraguayos,
a travs de su movimiento social, construyeron alternativas de
impugnacin al estado oligrquico y se mantuvieron en sus luchas a pesar de suscontradicciones (muchas veces reprimidos,
otras cooptados).
El desafo para el sistema poltico, en este escenario, es el
de desarrollar y fortalecer el rgimen republicano de Estado,
entendido ste como la organizacin basada en la divisin,
independencia y control mutuo de los poderes as como la
vigencia del Estado de Derecho13. En este sentido, la Repblica involucra un mecanismo sostenido de control entre los
poderes del Estado y al mismo tiempo mecanismos de rendicin de cuentas a travs de los cuales los ciudadanos y grupos
sociales movilizan recursos institucionales con el propsito de
controlar el poder pblico pero por sobre todo, para orientar la
accin pblica hacia una sociedad de bienestar.
El sistema poltico adquiere legalidad con las elecciones,
mecanismo tpico de participacin de las fuerzas polticas en
las instituciones de representacin, pero adolece de legitimidad social si el ejercicio del poder no responde a la voluntad de
las mayoras y el balance de poder entre los diferentes sectores
polticos no est asegurado con oportunidades a aquellos ms
desfavorecidos. Esta legitimidad social proviene de la institucionalizacin de los mecanismos democrticos de participacin amplia, entendindose por ello la inclusin en el sistema
poltico de los intereses y las demandas de los sectores sociales histricamente desfavorecidos, a travs de su propio protagonismo, en la medida de lo posible.
La organizacin republicana del Estado requiere un modelo democrtico de organizacin social y viceversa. El acento
puesto en la construccin democrtica durante el periodo de
transicin ha desatendido las condiciones institucionales de su
puesta en prctica: ha enfatizado la constitucin y consolidacin de instituciones de representacin y participacin dejando,

13 PNUD-OEA, Nuestra Democracia, Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 2010, Pg. 132.

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EL ESTADO PARAGUAYO Y SU TRANSFORMACIN ANTE LOS DESAFOS DEL DESARROLLO CON EQUIDAD

en la mayora de los casos en Amrica Latina, intactos los Estados autoritarios que gobernaron las sociedades previamente
al periodo de transicin. En este sentido, la superacin de los
Estados autoritarios (fundados en el patrimonialismo y clientelismo) es una conditio sine qua non para el establecimiento
de un Estado Republicano que pueda conducir las reformas
polticas necesarias para la profundizacin de la democracia
as como para su gestin eficiente y equitativa.
As como la democracia sin instituciones republicanas corre
el riesgo de implantar, en nombre de una mejor distribucin del
poder, un Estado sin controles, la organizacin republicana sin
democracia constituye un terreno propicio para la concentracin del poder en una clase dominante que excluye a la mayora de la sociedad de la capacidad de decisin y gestin, es
decir, imposibilita la constitucin y ampliacin de ciudadana14.
El sistema poltico entonces, es el terreno donde las diferentes fuerzas polticas y grupos sociales pueden construir
consensos y minimizar las tensiones con el fin conducir la formacin de un Estado republicano y la consolidacin de la democracia. La responsabilidad puesta en ese sistema es grande,
puesto que es el que goza de la legitimidad surgida de la voluntad popular y que apunta a ampliar bienestar.

2.3

Reforma del sistema impositivo

La solucin de continuidad a los mecanismos arbitrarios de exclusin, discriminacin y segregacin, implica la instauracin
de la credibilidad pblica en la redistribucin de recursos y de
oportunidades que implique un compromiso de las diferentes
clases sociales y estamentos en la definicin de un proyecto de
sociedad que redunde en beneficio de todos. El sistema impositivo en este sentido, cumple un papel central en la definicin
del Estado, sus legados y sus posibilidades de reestructuracin.
El resultado del proceso que configura la estructura econmica, es una contradiccin en el seno del Estado en materia
de polticas redistributivas. Si bien la lgica econmica opera
bajo el principio de la rentabilidad y de la maximizacin de la
ganancia, tambin existe una lgica, en situacin de monopolios econmicos como sucede en Paraguay, segn la cual el
principio de rentabilidad requiere alimentar un Estado que favorezca la concentracin de recursos y de oportunidades, de

14 Op. cit., Pg. 135.

EL ESTADO PARAGUAYO Y SU TRANSFORMACIN ANTE LOS DESAFOS DEL DESARROLLO CON EQUIDAD

modo que la desigualdad en el acceso a stos se convierta en

el fundamento de la reproduccin de la estructura econmica.
El sistema impositivo tiene por objetivo, en primer trmino,
obtener los tributos de los ciudadanos en concepto del costo
de la administracin del Estado as como en concepto de la
defensa de la seguridad pblica, de la soberana del territorio y
el resguardo de garantas civiles y polticas para el ejercicio de
una vida social. En ese sentido, nadie puede estar exento de
contribuir al sostenimiento de la administracin sino que, por
obligacin, todas las personas fsicas y jurdicas con autonoma econmica deben hacer parte de la base impositiva del
Estado, es decir, del sector de la poblacin que contribuye al
erario pblico.
Ahora bien, la extensin ms o menos amplia de dicha base
requiere una economa que opera con criterios formales de organizacin de modo que la mayor parte posible de ciudadanos
sean proclives a contribuir con el fisco. La base impositiva extendida conforme a una economa formal basada en empleos
estables y con seguridad social, torna sostenible la recaudacin directa de impuestos a cambio de servicios pblicos de
calidad.
En este marco, el modelo impositivo con una base extendida, permite introducir un criterio de equidad en la recaudacin
de los tributos. Este criterio responde al principio de una progresividad de la contribucin al Estado segn los beneficios
obtenidos de la cooperacin social. Como lo plantean Gmez
et al.,
el principio de equidad tiene una clara conexin con el sistema tributario y ha sido objeto de especial atencin en ese
mbito. El principio de equidad impositiva, a su vez, hunde
sus races en dos criterios bsicos que pretenden justificar
la aplicacin y el reparto de los impuestos: el criterio del beneficio (conectado con las corrientes utilitaristas), que alude
a la necesidad de establecer los tributos en funcin de los
beneficios que los individuos obtienen de los poderes pblicos y, en este sentido, guarda una estrecha relacin con la
vertiente del gasto; y el criterio de capacidad de pago, que
pone el nfasis en la capacidad econmica de los sujetos
para repartir las cargas impositivas, fundamentado en las
teoras del sacrificio igual que, a su vez, sirvieron para justificar la aplicacin de criterios de progresividad. A ste se
refiere una buena parte de las reflexiones elaboradas sobre
la equidad impositiva15.

15 Gmez Sabaini Juan Carlos, Jimnez Juan Pablo y Podest Andrea, Tributacin, evasin
y equidad en Amrica Latina y el Caribe en Gmez SabainiJuan Carlos, Jimnez Juan
Pablo y Podest Andrea, Evasin y Equidad en Amrica Latina, CEPAL-GTZ, Santiago,
2010.

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EL ESTADO PARAGUAYO Y SU TRANSFORMACIN ANTE LOS DESAFOS DEL DESARROLLO CON EQUIDAD

En la experiencia paraguaya, el principio de progresividad en

el sistema impositivo est ausente. El principio contrario segn
el cual todos los contribuyentes pagan la misma proporcin de
tributos sin importar el volumen de sus ingresos, es un criterio
no-equitativo que acenta los problemas de redistribucin de
la riqueza en una sociedad de fuertes desigualdades y en que
la base impositiva est poco extendida. En dicho sentido, la
posibilidad de superar las condiciones sociales que configuran
la desigualdad econmica se hallan limitadas desde su base
pues el sistema impositivo halla trabas en la expansin de la
imponibilidad a los sectores sociales con altos privilegios por
su negativa a contribuir conforme a sus beneficios. Asimismo,
la base imponible no se extiende a las categoras desfavorecidas dada la dificultad de incorporarlos a los registros fiscales
por su operacin en la esfera informal de la economa.
As, la posibilidad real de revertir procesos monoplicos en
la estructura econmica para propiciar el aumento de la productividad, implica la bsqueda de apertura de oportunidades
para los sectores menos aventajados. Ello conlleva la reparticin ms equitativa de los recursos fundado a travs de un
pacto fiscal entre las categoras favorecidas y desfavorecidas,
situando al sistema impositivo como la va institucional de consenso. La reforma del sistema impositivo empieza por la ampliacin paulatina de la base imponible afectando en un primer
momento a los sectores favorecidos de la estructura social y
descendiendo en la escala segn los niveles de ingreso bajo
el principio de progresividad tributaria y buscando mayores niveles de equidad como base real de un proceso democrtico.
Como seala Jos Carlos Rodrguez, un sistema fiscal supone,
en democracia, un pacto o contrato fiscal, as como ha habido
un contrato social democrtico. El contrato fiscal debe ser justo y adems, llevar a la prosperidad. No basta igualar, no basta
crecer. Sino crecer para igualar e igualar para crecer16
Esta idea tiene sentido en la magnitud en que las polticas
redistributivas resultantes apunten a la inversin social en formacin de las personas (educacin) y el apoyo a las familias de
modo que el proceso de incremento de las capacidades productivas vaya acompaado de condiciones de seguridad social. En contrapartida, la insercin profesional de las generaciones con niveles de formacin adecuados llevar al incremento
de la rentabilidad de las empresas y de las inversiones en su
conjunto. Esta relacin causal entre polticas redistributivas y
desempeo econmico halla su realizacin en el incremento de
valor agregado nacional de los productos primarios y la generacin de empleos de calidad.

16 Rodrguez Jos Carlos, Anlisis del Sistema Tributario en el Paraguay y Potencial de Recaudacin, Proyecto Alianza Ciudadana para la Transparencia y el Desarrollo Paraguay,
Asuncin, 2011.

EL ESTADO PARAGUAYO Y SU TRANSFORMACIN ANTE LOS DESAFOS DEL DESARROLLO CON EQUIDAD

2.4

Innovacin de la administracin pblica

El Estado tom la iniciativa con relacin a algunas de las transformaciones econmicas y sociales en la regin durante los ltimos veinte aos, pero su propia transformacin fue incipiente
y lenta. Se involucr en reformas econmicas e institucionales
pero, poltica y culturalmente, se reform insuficientemente,
con excepcin de las estructuras estatales relativas a la esfera
econmica que requirieron de una nueva lgica de gestin. La
emergencia de autonomas institucionales es un rasgo predominante del Estado actual, en el que no existe, por ejemplo,
una fuerte autoridad social o un eficiente control de su funcionalidad. La cuestin social, en este marco, no es considerada
una finalidad del desarrollo sino, ms bien, est subordinada a
la economa. En muchos casos, estuvieron en entredicho incluso los requisitos mnimos de la institucionalidad estatal que se
refiere a la seguridad social de los ciudadanos y la legitimidad
social de las acciones de gobierno. La consecuencia fue una
separacin entre el Estado y la Nacin, entendida sta como el
espacio que rene a los ciudadanos, con los problemas correspondientes de representacin poltica.
Durante mucho tiempo, los aparatos burocrticos han debido sostenerse en la coexistencia de dos lgicas de la accin
pblica: una, segn la cual sirvi de sustento a regmenes de
dominacin social y poltica, en que el acceso y permanencia
en la funcin pblica se corresponda con lealtades partidarias
rindiendo ineficiente la gestin de las polticas pblicas ante las
demandas de inclusin y bienestar de las mayoras; otra segn
la cual la burocracia debi hacerse cargo de las demandas de
funcionamiento tcnico para el cumplimiento de las funciones
de administracin del poder pblico, del territorio y de las relaciones internacionales.
Vemos entonces que el Estado se halla ante la disyuntiva de
ser un Estado dbil y desentendido de polticas econmicas y
sociales con equidad, a ser un Estado que conduce y articula un proyecto de pas inclusivo. Para ello requiere un diseo
estructural apuntalando burocracias que faciliten los niveles
tcnico y poltico de la administracin, una legislacin que propicie el bienestar social y un marco institucional favorable a
la participacin amplia de todas las categoras sociales en la
dinamizacin de la economa para beneficio de todos.
Tras la necesidad de innovacin estructural del Estado, se
halla la institucionalizacin de prcticas, esquemas y mtodos
a adoptarse para la redefinicin de la administracin pblica.
La profesionalizacin de la funcin pblica es central all donde
el rigor tcnico de la gestin es indispensable. El cambio que
implica la innovacin de la administracin del Estado se mues-

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EL ESTADO PARAGUAYO Y SU TRANSFORMACIN ANTE LOS DESAFOS DEL DESARROLLO CON EQUIDAD

tra decisivo ya que establece las pautas y mecanismos por los

cuales regirse en la gestin tanto de procesos, de recursos
como de personas; la vinculacin entre calidad de la gestin y
la participacin ciudadana, los mecanismos democrticos de
acceso y desempeo en la funcin pblica (igualdad de oportunidades, mrito, inclusin amplia, efectividad, eficiencia, ecuanimidad), entre otros.
Una burocracia conformada y consolidada bajo el principio
meritocrtico, apoyada en mecanismos de formacin y actualizacin profesional sin discriminaciones, fuerza a que el Estado
apuntale procesos de diseo y gestin de polticas pblicasa
decuados a los requerimientos tanto de los agentes pblicos
como de la poblacin beneficiaria de dichas polticas. Ello se
constituye tambin en la base de una lgica democrtica de
acceso y desempeo en el empleo pblico que exige la igualdad de oportunidades para iguales mritos y aptitudes al mismo tiempo que exige resultados concretos y mesurables para
una evaluacin de la accin pblica. La proteccin de la profesionalidad e imparcialidad de los rganos en la gestin est
as garantizada.
Dicho proceso de profesionalizacin es correlativo con la
instauracin (e institucionalizacin) de la carrera del servicio
civil, partiendo del postulado de que el cambio institucional en
los diferentes sectores de la accin pblica debe asegurar la
igualdad de gnero, la proteccin e integracin de las minoras,
la transparencia, la objetividad e imparcialidad, la participacin, el dilogo, la transaccin y el consenso orientado al inters general. Un principio transversal en la profesionalizacin
es, por tanto, la inclusin social en las estructuras burocrticas
del Estado y una lgica compensatoria a travs de acciones
afirmativas que, respetando el criterio meritocrtico, garanticen
igualdad de oportunidades para todos los grupos sociales, en
particular aquellos histricamente excluidos en la gestin pblica, tanto como agentes pblicos como ciudadanos beneficiarios.
Estas consideraciones, en particular la profesionalizacin
de la burocracia, constituye el contenido de la calidad del servicio al ciudadano y la garanta del logro de resultados. Las
estrategias de innovacin, racionalizacin y mejora de la gestin pblica orientadas a este contenido contribuirn adems y
sobre todo, a la legitimidad y consolidacin de la democracia
y al logro del desarrollo econmico y social de forma sostenible, ya que tienen por efecto la efectividad, la eficiencia y la
ecuanimidad de la accin pblica. La Administracin debe
posicionarse reforzando su influencia en un entorno dinmico y

EL ESTADO PARAGUAYO Y SU TRANSFORMACIN ANTE LOS DESAFOS DEL DESARROLLO CON EQUIDAD

complejo para tomar las decisiones polticas ms pertinentes y

oportunas, por lo cual la participacin es central en su rediseo
y fortalecimiento.
En contextos de desigualdad pronunciadas o incluso de
desigualdades extremas, ciertas polticas de reforma de la
administracin tienden solamente a replantear ambas lgicas
segn la necesidad de eficiencia, de modo que un nuevo diseo tome en cuenta la optimizacin de recursos y la reestructuracin de la organizacin y mtodos, sin, empero, tocar el
problema de las lgicas clientelistas o patrimonialistas de las
estructuras burocrticas. Con ello se corre el riesgo de que las
exigencias de profesionalizacin de la funcin pblica y de una
gestin pblica de calidad resulten favoreciendo la formacin
de lites tecnocrticas, formadas en la mayora de los casos
en tiempos en que la capacitacin y especializacin era privilegio de los individuos ya presentes en la burocracia y con lo cual
acumulaban un capital burocrtico.
Por otra parte, el criterio meritocrtico de seleccin y de
evaluacin de los cargos pblicos, responde al principio democrtico segn el cual, en igualdad de oportunidades, las
nicas desigualdades tolerables son las provenientes de la diferencia de mritos entre los individuos. Para que dicho criterio
sea plausible, dos condiciones deben cumplirse: por una parte,
una estructura social de desigualdades no pronunciadas, de
modo que el origen social no incida de manera determinante
en las posibilidades de formacin y desarrollo de aptitudes y,
por otra parte, un Estado democrtico en el que las asimetras
entre los herederos de burocracias patrimonialistas y clientelistas no tengan prerrogativas sobre los nuevos candidatos.
Precisamente, en sociedades en que las dos condiciones
difcilmente se cumplen, la reforma institucional debe llevar a
una formulacin ms compleja de la profesionalizacin de la
funcin pblica, donde la meritocracia no sea un criterio abstrado de sus condiciones sociales de implementacin. El Estado que requiere ser reformado, para que adquiera una lgica
democrtica, debera, en su nuevo diseo, incorporar el principio de igualdad de oportunidades pero reformulado. ste
debe ser definido como el criterio segn el cual se debe compensar (criterio compensatorio) la seleccin y evaluacin de
los cargos pblicos no solamente en funcin de credenciales
educativas (formacin acadmica) sino tambin en trminos de
destrezas y habilidades demostradas en la resolucin de problemas prcticos, tanto tcnicos como manuales. Tambin se
debe terminar con la disociacin en cuanto a los tipos de competencias exigidas entre los niveles de conduccin y los niveles

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EL ESTADO PARAGUAYO Y SU TRANSFORMACIN ANTE LOS DESAFOS DEL DESARROLLO CON EQUIDAD

operativos, segn la cual al primer nivel se exigen capacidades

de liderazgo, negociacin, visin estratgica, mientras que a
al segundo solo se exige la capacidad de operativizar, con lo
cual a la hora de implementar polticas pblicas se encuentran
innmeras dificultades en la obtencin de resultados positivos.
Este criterio se basa en la constatacin emprica de que, en
la prctica, aquellos individuos que por origen social o por filiacin burocrtica, cuentan con las capacidades, aptitudes y
habilidades para su seleccin en la administracin pblica y
para una carrera de alto nivel, cuentan por tanto con mayores
oportunidades (y las probabilidades asociadas) de seleccin
y evaluacin exitosa. El criterio compensatorio, si bien no resuelve a largo plazo los problemas asociados a condiciones
de desigualdad social y de Estados en proceso de democratizacin, incluye una perspectiva de acceso a oportunidades
vinculadas al servicio civil a grupos sociales otrora excluidos
por razones de clase social, etnia o gnero.
Es por ello que las acciones afirmativas deben avizorarse
como principios extra-meritocrticos para el desarrollo de
la meritocracia. Ello responde al hecho de que la definicin de
mrito como aptitud certificada por el sistema educativo es necesario pero no suficiente. No implica su desestimacin pero
s su relativizacin para garantizar la inclusin de individuos y
grupos que pudiendo demostrar competencias y capacidades
satisfactorias para el funcionamiento de la administracin pblica, puedan hacerlo segn la calificacin que la ejecucin de
la funcin requiera en la prctica. De este modo, la funcin
pblica incorpora un criterio de compensacin de desigualdades de partida entre grupos desigualmente favorecidos ante la
burocracia. El criterio, al mismo tiempo, contribuye a la democratizacin del Estado dado que expande oportunidades y posibilidades de participacin a grupos sociales otrora excluidos.
El planteamiento de una nueva institucionalidad estatal
acorde a la necesidad del desarrollo con bienestar, implica por
tanto, no slo el rediseo de la administracin pblica sino la
adecuacin de sus estructuras con las necesidades y demandas sociales de la ciudadana. Supone en este sentido, afrontar
crticamente los legados de su historia y encarar sus potencialidades para el desarrollo. En efecto, la lgica segn la cual se
ha configurado el Estado para su funcionalidad con regmenes
corporativistas o con proyectos econmicos neoliberales, ya
no responde al planteamiento de una sociedad democrtica en
la que el derecho de ciudadana marque los procesos de transformacin social y de participacin de la poblacin.

EL ESTADO PARAGUAYO Y SU TRANSFORMACIN ANTE LOS DESAFOS DEL DESARROLLO CON EQUIDAD

La legitimidad democrtica de las reformas institucionales y

de la transformacin de la administracin pblica, infunde un
sentido colectivo de participacin al proceso de construccin
de una sociedad incluyente, cuando dichas reformas posibilitan
mecanismos ms eficaces en la superacin de desigualdades
y para generar condiciones de desarrollo de las potencialidades de todos los grupos de la poblacin. Sin la legitimidad democrtica de los procesos de transformacin del Estado, stos
podran caer en el vicio de aquellas reformas estructurales en
que la experticia tecnocrtica prevalece sobre las discusiones
colectivas y sobre la bsqueda de consensos amplios en la
construccin de un Estado capaz de facilitar el desarrollo econmico y social.
La administracin pblica renovada no solamente contribuira con el cambio institucional, a revertir procesos histricos
autoritarios y clientelistas, sino tambin, con la definicin de
una instancia institucionalizada de discusin ciudadana y decisin participativa de polticas estratgicas de Estado, capaz de
redituar todo el esfuerzo de la accin pblica al servicio de la
poblacin, en especial de los sectores excluidos y rezagados.

2.5

Participacin ciudadana
La democratizacin del Estado requiere la participacin. sta
se entiende como las acciones colectivas de los diferentes grupos sociales que demandan el acceso al derecho de ciudadana para gozar de los beneficios de la cooperacin social. As
tambin, implica la institucionalizacin de las vas de involucramiento en el diagnstico, diseo y formulacin, implementacin y evaluacin de las polticas pblicas.
La inclusin de la poblacin en la transformacin del Estado supone la insercin de la participacin ciudadana en el
rediseo institucional del mismo y en la formulacin as como
en la gestin de la poltica pblica. La transversalidad de la
participacin, as, no solamente garantiza el control y supervisin de los agentes de gobierno, sino otorga legitimidad a
un proceso que requiere de amplios consensos, credibilidad y
aceptacin. Aspecto transversal que interpela desde la sociedad civil el cumplimiento por parte del Estado de sus funciones
republicanas, la participacin es un proceso y al mismo tiempo
un resultado de la transformacin democrtica de la sociedad:

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EL ESTADO PARAGUAYO Y SU TRANSFORMACIN ANTE LOS DESAFOS DEL DESARROLLO CON EQUIDAD

por una parte, es un proceso que surge de las exigencias y

demandas de varios sectores de la poblacin que pugnan por
el acceso a condiciones de bienestar y que el Estado est obligado a resolver por la bsqueda de consenso y compromisos;
asimismo la participacin es un resultado porque promovida
desde las instituciones para garantizar legitimidad al Estado
social de Derecho, se vuelve un mecanismo permanente de
consulta y gestin.
La participacin es la instancia que garantiza el derecho a
la informacin sobre los aspectos de inters pblico, la intervencin en los procesos de decisin, ejecucin y evaluacin de
la accin pblica. Todo esto, proyecta una connivencia eficaz
entre Estado y sociedad bajo una lgica democrtica fundada
en el ejercicio de la ciudadana y no bajo la arbitrariedad de una
lgica clientelista y autoritaria. La participacin como un proceso permanente que promueve de manera gil y transparente
la interlocucin y evaluacin de la accin pblica de acuerdo
con el inters general, es un derecho en que se sustenta el
adecuado funcionamiento de la democracia, que garantiza el
principio de trasparencia y, tambin, la efectividad, eficiencia y
ecuanimidad de la gestin.
Especial atencin merece la problemtica insercin de las
identidades culturales en el Estado. El fundamento republicano
de ste no admita, hasta hace poco, los particularismos en
la institucionalidad estatal pues aduce que el principio que garantiza el tratamiento igualitario entre los individuos y el Estado
es el de ciudadana. ste confiere legitimidad a la accin pblica en la bsqueda de condiciones de igualdad. La solidaridad
institucionalizada por la cual los individuos menos favorecidos
deben ser compensados por la no eleccin de su origen social,
halla su fundamento en que lo son en tanto ciudadanos y no en
tanto pertenecientes a alguna categora etno-cultural, religiosa
o comunitaria. Si fuera ste el criterio de la accin pblica, se
pone en cuestionamiento el principio de que todos los individuos son iguales ante la Ley y ante el Estado y rompe con el
requisito de pertenencia a la comunidad poltica sin distincin.
Con las reformas en cuestin, la consolidacin de la democracia como rgimen y el desarrollo de nuevas formas de
organizacin democrtica de la vida cotidiana, se vieron obstaculizadas por problemas como la debilidad del Estado y
consecuentemente su escasa legitimidad. Es por ello que la
reformulacin en el ltimo quinquenio de un Estado al mismo
tiempo fuerte como plural, se presenta como la va de garanta
de su democratizacin y de la inclusin de los sectores histri-

EL ESTADO PARAGUAYO Y SU TRANSFORMACIN ANTE LOS DESAFOS DEL DESARROLLO CON EQUIDAD

camente excluidos de la poblacin. Las identidades culturales

as, con grupos sociales sujetos de acciones afirmativas basadas en el principio de igualdad de oportunidades, estn en el
derecho de reivindicacin de acceso y participacin en estructuras sociales y estatales que otrora se caracterizaron por la
discriminacin as como por la no-paridad de tratamiento.
Tanto ms los grupos presionan porque el Estado sea un
mbito de inclusin social, desde el acceso a los puestos pblicos hasta la cogestin de la accin pblica, tanto ms la
diversidad sociocultural, tnica y de gnero se insertan en la dinmica de reformas de la administracin y en la formulacin de
polticas de desarrollo, que tienen como objetivo la superacin
de las desigualdades extremas y la consecucin de condiciones de bienestar social.

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EL ESTADO PARAGUAYO Y SU TRANSFORMACIN ANTE LOS DESAFOS DEL DESARROLLO CON EQUIDAD

3 Transformacin del Estado y

perspectivas para el desarrollo
El desarrollo se avizora como el resultado de un cambio de
estructuras sociales y tambin de instituciones. Si en trminos
de la estructura social, la reduccin de las desigualdades es
una condicin necesaria para el avance hacia niveles de crecimiento econmico sostenido y de incremento de la calidad de
vida de la poblacin, sta no es condicin suficiente, pues la
inclusin social requiere la presencia institucional del Estado,
con una burocracia profesional y al mismo tiempo sensible al
proyecto de democratizacin de la sociedad, para hacer plausible oportunidades de acceso a trabajos productivos, adecuadamente remunerados, socialmente protegidos, con resguardo
de los derechos fundamentales y sin discriminacin alguna. En
este contexto, una administracin ms efectiva y eficiente promueve la generacin de condiciones efectivas de ejercicio de
derechos.
El papel del sistema educativo en este marco es crucial, tanto para la formacin de idoneidad como para la construccin
de ciudadana. La educacin formal se complementa en este
sentido con los procesos informales de adquisicin de habilidades y destrezas, para que sea plausible la incorporacin
efectiva en el mercado de trabajo de la mayora de la poblacin
as como para el desarrollo de la reflexividad de los ciudadanos, til en instancias de participacin en la gestin de la cosa
pblica.
La educacin, a su vez, requiere del acompaamiento de
una poltica de proteccin social (seguridad social y transferencias condicionadas) que permitan el uso universal de los servicios pblicos, por lo tanto al acceso efectivo a bienestar y al
status de ciudadana. Resultado de un pacto social por el cual
las clases sociales favorecidas cedan terreno a la ampliacin
del gasto social pblico, ellas se vern redituadas en el mediano y largo plazo en la mayor productividad del trabajo. Sin duda
alguna, este proceso debe igualmente estar acompaado de
polticas de fortalecimiento de la institucin educativa, en particular en lo que se refiere a la calidad, pertinencia y oportunidad
de la enseanza.
El desarrollo de calidad involucra el desarrollo de la productividad y la competitividad como condicin necesaria para el
incremento del producto nacional y permite el aumento correlativo y sostenido del bienestar de la poblacin, en especial de
aquellos sectores que otrora han sido excluidos de los beneficios de la cooperacin social. El Estado reestructurado, con
una gestin efectiva, eficiente y lo que es crucial, ecunime,
insta a la construccin de condiciones desde la administracin

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pblica para la insercin adecuada de los ciudadanos, sin importar su origen social, su particularidad tnica y cultural o la
condicin de gnero, en un proceso econmico incluyente y
equitativo.
El impacto de la transformacin del Estado debera expresarse en cuatro resultados concretos para generar condiciones
para el desarrollo econmico con equidad:

1 Desincentivar el monopolio de recursos y oportunidades econmicas por la va impositiva. La estructura impositiva est
identificada como el dispositivo inequvoco para que el incremento de tasas fiscales conforme al nivel de ingresos sea un
mecanismo de recaudacin racional y que permita transferencias redistributivas. En este sentido debe formularse un rediseo del sistema impositivo que otorgue prioridad a los impuestos
directos ya que son aquellos aportados por los contribuyentes
de manera no mediata y conforme a sus ingresos17. Asimismo,
la va impositiva llevara a desincentivar la concentracin de la
propiedad de la tierra, de modo que la tasacin a las propiedades agrcolas improductivas sea un mecanismo de desprendimiento por parte de los grupos latifundistas de sus parcelas no
utilizadas y genere, con la recaudacin tributaria, mecanismos
de reasignacin de las mismas a grupos minifundistas carentes
de propiedad al mismo tiempo que stos cuenten con oportunidades de formacin y capitalizacin de sus propiedades.
2 Los recursos del Estado obtenidos por un sistema impositivo
rediseado, debern traducirse en polticas universalistas de
expansin de bienestar, por ende, de formacin de ciudadana
social18. Estas se fundamentan en que las categoras sociales
con menor participacin en los beneficios de la cooperacin
social sean compensadas por el hecho de ser sujetos de derecho. Los distintos miembros de la sociedad son, en este
sentido, considerados como ciudadanos que debern contar
con condiciones sociales y garantas de participacin efectiva.
Dichas polticas debern priorizar, por una parte, el sector de
la poblacin en situacin de pobreza y vulnerabilidad, pero as
tambin ellas, debern orientarse en generar condiciones para
el incremento de la productividad econmica, donde resalta
particularmente la inversin en educacin, salud pblica y se-

17 Existen varios impuestos directos, entre otros, el impuesto a la renta personal, el impuesto a la fortuna y al patrimonio, el impuesto a la importacin, el impuesto a la exportacin
en estado primario, etc.
18 Como por ejemplo las polticas de proteccin social, la educacin, la salud pblica, entre
otros.

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guridad social, ya que stas tres dimensiones vuelven sostenido el proceso de inversin econmica tanto del sector pblico
como del sector privado para fomentar el crecimiento econmico.
3 El Estado garantiza espacios de expresin a los diferentes grupos sociales y los sectores organizados de la as denominada
sociedad civil as como propicia la canalizacin de las demandas y las expectativas por vas institucionales de participacin.
Este resultado opera de manera eficaz en la medida en que la
burocracia facilita procesos de inclusin de las demandas de la
poblacin en los circuitos de la administracin y permite a los
diferentes agentes incidir en la formulacin, ejecucin y evaluacin de las polticas pblicas. La participacin ciudadana en
tanto participacin de ciudadanos es, as, resultado de la inclusin social, es decir en el protagonismo de los agentes ms
rezagados en la estructura social. Ms los agentes se involucran en los procesos sociales que apuntan a la ampliacin de
oportunidades sociales para toda la poblacin y ms el Estado
incluye en su propio diseo institucional, la generacin de condiciones sociales y econmicas que hagan eficaz la participacin, mayores sern las probabilidades de que las condiciones
de desigualdad muchas de las cuales se hallan en las mismas
instituciones del Estado, tales como un sistema impositivo regresivo e inequitativo se transformen y atenen las distancias
entre las categoras en la estructura social.
4 La administracin pblica reestructurada incorpora el criterio
de calidad en la funcin pblica, lo que supone la profesionalizacin en la administracin del Estado para rendir efectiva, eficiente y equitativa la accin pblica en diferentes niveles. Este
marco institucional desde el servicio civil innovado redunda en
mayores y mejores beneficios para la ciudadana, con resultados concretos y mesurables atendiendo las demandas de los
sectores desfavorecidos para que alcancen condiciones de
vida y de bienestar acordes a los requerimientos de un Estado
social de derecho fundado en el principio de ciudadana.

El desafo del Estado es la implementacin de un modelo

integral de desarrollo para las diferentes categoras sociales,
adecuar los sistemas financieros, de extensin y promocin a
las necesidades de las familias, desarrollar estrategias de insercin y permanencia en los mercados y cadenas productivas, desarrollar alternativas de empleo, promover el desarrollo

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progresivo de mecanismos de seguridad social19. Uno de los

objetivos de la accin pblica, con agentes eficaces y con polticas definidas para el bienestar social, es la implementacin
de un proyecto econmico basado en un modelo de desarrollo
sostenible. Esto implica la redistribucin de las fuentes de riqueza subutilizadas (particularmente la tierra) en unidades productivas rentables que den acogida a grupos que hasta ahora
no han logrado su capitalizacin, sea por debilidad del sistema
financiero como por la carencia de apoyo institucional del Estado.
El desarrollo es, entonces, el conjunto de medidas polticas,
econmicas y sociales que, en forma sistmica, tiene como
objetivo modificar la modalidad estructural del crecimiento,
incrementando el peso del sector secundario en el producto nacional, as como la lgica de su distribucin. Pretende
solucionar dos problemas vinculados, a saber, la concentracin de los recursos y oportunidades as como la baja productividad econmica debida a la baja capitalizacin, capacidades instaladas en la poblacin e incipiente tecnologa.
En suma, se trata de construir un nuevo Estado en funcin
de lo pblico. Un Estado que, en forma eficaz y difana, genere
condiciones para que la sociedad se desenvuelva y posibilite
la integracin de los ciudadanos independientemente de sus
orgenes sociales, sus filiaciones etno-culturales o su condicin de gnero, en una sola comunidad poltica que a la vez
tenga la caracterstica de la pluralidad y la equidad como divisa. Convivir hoy en Amrica Latina significa buscar y redefinir
colectivamente la justicia social. El Estado debe promover que
todos los ciudadanos tengan una vida digan y su subsistencia
asegurada, adems de frenar el brutal crecimiento de las brechas sociales existentes20.

19 En este marco, un sector estratgico en el desarrollo productivo para cumplir con los objetivos referidos es la industria nacional. El Estado, al respecto, debe proponer firmemente
el fomento del crecimiento econmico con mayor nivel de industrializacin. Son particularmente importantes para la dinamizacin de la economa, las pequeas y medianas empresas (PYMES) paraguayas, elevando la calidad de los productos y servicios y logrando el
empleo de la mano de obra en el sector formal.La identificacin y promocin de oportunidades productivas, en este sentido, tienen por objetivo el aprovechamiento de las posibilidades existentes del mercado para el fomento de la inversin y el desarrollo industrial en
pequea y mediana escala. En lo que concierne el sector agrcola, el Estado deber instar a
la ejecucin de proyectos y programas que, por una parte, desincentiven la concentracin
de la tierra, al mismo tiempo que inciten el crecimiento del sector agropecuario vinculado
a medianas propiedades y, por otra parte, promuevan el incremento de la productividad
de las pequeas propiedades minifundistas. En ese sentido, conduccin protagnica del
Estado permite el logro de aperturas de nuevos mercados, mercados actuales para productos agropecuarios caractersticos de los grupos sociales menos favorecidos, posibilidad de apertura de mercados diferenciados y oportunidad de ofrecer a los consumidores
productos de calidad y competitivos en precios.Los productos agropecuarios competitivos,
permiten tambin la redistribucin de la riqueza generada en el campo, que con polticas
fiscales decididas y redistributivas as como una administracin eficiente, pueden redituar
en la transformacin econmica de la agricultura para insertarla en los procesos de transformacin industrial y para convertirla en fuente de bienestar social.
20 Caldern Fernando, Notas sobre la crisis de legitimidad del Estado y la democracia, Op.
cit., Pg. 193

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