ESTADO!

MUJER Y POLITICA

SOCIAL
EN CHILE

CLAUDIA SERRANO

1.

INTRODUCCION

Este artculo revisa, para el caso chileno, cul ha sido el nexo entre la poltica pblica social, las mujeres y el ambito local, destacando en particular la
oferta que el Estado ha brindado -0 ha dejado de brindar- a las mujeres en materia de polticas globales o especficasque afectan su condicin. La oferta estatal ha evolucionado en consonancia con el cambio de la definici6n acercadel rol
del Estado en la poltica social a lo largo de diversos perodos hist6ricos. Tiene
que ver tambien con la capacidadde luch:l y presin que las mismasmujeres han
desarrollado, vis--vis otros grupos sociales, para incidir su grado de participacin en la sociedad por medio de la definicin o reorientacin de las polticas.
El texto se divide en tres grandes secciones,asociadasa recientes perodos
histricos que marcan diferencias sustanitivasen el quehacer del Estado en materia social. El primer perodo se refiere a la consolidacin en Chile de un Estado conocido como benefactor, en un jregimen poltico democratice y en un
modelo de desarrollo orientado a la sustitucin de importaciones, de crecimiento hacia adentro. El segundo perodo dice relacin con la adopcin de un
modelo de desarrollo neoliberal, adoptado tempranamente en Chile por el gobierno autoritario que asume el poder pcsrmedio de un golpe de Estado en septiembre de 1973. El tercero es el actual momento histrico en el cual el Estado,
en el marco de un modelo neoliberal coherente con las polticas de ajuste recomendadas por el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial, negocia
sus polticas y propuestas en el contexto Ideun regimen democrtico. Finalmente, en una seccin conclusiva se plantean algunas reflexiones acercade los puntos de continuidad y cambio que hoy se aprecian en Chile, respecto de la manera
en que el Estado se relaciona con las mujeres y de su capacidadde formular po-

Este articulo forma parte de las investigaciona

que he desarrollado
junto a Daymar Raczynski
en CIEPLAN.
Ha sido enriquecido
poc sus apones y observaciones.
Si bien el texto es de mi
completa responsabilidad,
me pregunto si no debimos haber compartido
su autorfa.

196

CLAUDIA

SERRANO

lticas pblicas dirigidas especficamentea.ellas, o que incluyan una perspectiva

de genero.
2.

PROTAGONISMO DEL ESTADO Y DESARROLLO: 1920-1973

Examinaremos la polftica social y la participacin de las mujeres a lo largo

de los 50 ahos que van desdela decadade los 20 a la de los 70 abordando tres temas: el origen y desarrollo de la poltica pblica social en Chile; la participacin de la mujer en la sociedad chilena en esosaos y la lucha femenina por la
ciudadana. En el curso de la revisin se intentara ilustrar acerca del nexo existente entre poltica pblica social y mujer.
A.

La poltica social

En el caso chileno, a diferencia de otros paiseslatinoamericanos, el Estado

asumi tempranamente un papel de gestor y agente de la estrategia de desarrollo, la industrializacin y la poltica pblica social. Desde principios de la dcada de los 20 y hasta comienzos de los aos 70 la sociedadchilena se configur en
torno a un Estado que asumi un rol activo, tanto en lo econmico-productivo
como en la disminucin de las desigualdadessociales que planteaban los cambios que experimentaba la estructura econmica y social del pas.
Es difcil entender el rol del Estado en las reas de la salud, la educacin,
la previsin social y la vivienda sin visualizar una nacin en la cual emergan
nuevos sectores sociales, se experimentab,suna urbanizaci6n aceleraday se ampliaban la organizacin obrera y la participacin ciudadana. En particular, con
posterioridad a la crisis de 1929, se realiz6 un esfuerzo industrializador que deton una recomposicin del cuadro social: crecimiento de los sectores medios,
de la burocracia estatal y administrativa, de los sectores educadosy profesionales; organizacin de los sectoresobreros y asalariados;migracin campo-ciudad,
etc.
Este proceso de alta movilidad se daba en el marco de un sistema poltico
democrtico caracterizado por una presencia decisiva y central de los partidos
polticos, instancias que operaban como intermediarias entre la sociedad y el
Estado y como articuladoras de las demandassociales expresadaspor los grupos
de reciente constituci6n.
En un estudio acercade las polticas socialesen Chile, Arellano (1985) distingue al interior del medio siglo bajo examen tres momentos que, si bien tienen
en comn el fuerte impulso a la acci6n del Estado en materia pblica social,
representan diferentes desafoshistricos y econmicos.
Un primer momento alude a las primeras medidas de poltica social que se
adoptaron en el pas, las que tendan principalmente a proteger a los sectores
1
2

Este papel protagnicn del Estado no se evidencia en los casos de los palses vecinos, Bolivia y
Per& segn se expone en los trabajos de Banig :I Montao, respectivamente.
Sobre la centralidad de los partidos polticosver Garretn (1985).

ESTADO. MUJER Y POLITICA

SOCIAL EN CHILE

197

obreros y proletarios que enfrentaban las consecuenciasde la industrializacin y

de la diversificacin de la estructura soci.aly productiva. Ello ocurri en el marco de la organizacin del movimiento obrero; de las huelgas y protestas -a veces
violentas- que dieron forma a lo que se llamb la cuestin social. Frente a esta
turbulenta situacin se disearon medidas tendientes a mejorar la situacin laboral del mundo obrero.
En 1920, bajo la Presidencia de Arturo Alessandr, quien sostena la obligacin del Estado de defender a la clase obrera y de velar por una condicin de
vida acorde con las minimas necesidadesde subsistencia para el trabajador y su
familia, se inici una amplia legislacin social. Citando a Arellano, en 1921 se
dictaron leyes sobre contratos de trabajo, sindicatos, derecho a huelga, tribunales de conciliacin y arbitraje, e indemnizacin por accidentes del trabajo; se
crearon la Caja de Seguro Obligatorio y la Caja de Previsin de Empleados Particulares. Ese mismo ao se cre el Ministerio de Higiene, Asistencia y Previsin Sociales. Al ao siguiente se cre la Caja Nacional de Empleados
Pblicos. Estas iniciativas hacen que el autor se refiera al Estado protagonista
de ese perodo como Estado protector (Arellano, 198.5).
El segundo momento se inicia con la crisis del 30 y llega hasta los aos 60.
Es el perodo de la industrializacin, uno de cuyos pilares fue la creacin de la
Corporacin de Fomento (CORFO) en 1939 (Muoz y Arriagada, 1977). La
cuestin social, referida a las condicione:r de vida del obrero, pierde visibilidad:
en materia social el Estado no actuar ya preferentemente como protector de
sectoresdesvalidos, sino en respuestaa la capacidadde presin de determinados
grupos de inters.
En 1931 se dicta el Cdigo del Trabajo que, entre otras disposiciones, fija
un salario mnimo y estipula el pago de indemnizaciones por despido3. En
1936 se crea la Caja de Habitacin Popular; en 1938 se organizan los servicios
pblicos de salud que darn forma al Servicio Nacional de Salud en 1952. Este
ao se crea tambien el Servicio de Seguro Social. Un ao despues,en 1953, se
crea la Junta Nacional de Auxilio Escolar y Becas,orientada a dar alimentacin
y tiles a estudiantes de escasosrecursos.
Entre los aos 1935 y 1955, la poltica social aumenta su cobertura: el
monto de los recursos se mas que triplica y el nmero de personasbeneficiadas
tambien aumenta fuertemente. Por ejemplo, las personasbeneficiarias de la seguridad social aumentan a casi el doble, mientras sus familiares pasana ser cargas, lo que les da derecho a beneficios medicos. No obstante, el acceso a
determinados beneficios tiene mucho que ver con la capacidadde presin de cada uno de los sectores. No se trata de conquistas simultaneas y homogeneas,sino de la obtenci6n por parte de los distintos grupos de legislaciones a su favor.
S610en materia de educacin la poltica social fue mas universal.

La legislaci6n laboral que se ocupa de la condicin de la mujer trabajadora ser abordada en la

secci6n
siguiente.

198

CLAUDIA

SERRANO

Al papel del Estado frente a esta negociacin por sectoresy grupos llama
Arellano Estado Benefactor, sealando (conello que en el mbito social el Estado modifica su rol protector de los aos 20. Esta denominacin corresponde a
lo que otros autores han llamado Estado de Compromiso, aludiendo a los pactos sociales entre diferentes sectores, partidos polticos y Estado, tendientes a
satisfacer las demandasde los sectoresmedios crecidos al amparo del mismo Estado, del incremento del sector servicios y de la industria nacional.
El proceso que hemos descrito: de industrializacin, absorcin de empleo,
distribucin de oportunidades y ampliacin de beneficios sociales, puede ser
identificado como un proceso de democratizacin econmica coincidente con
el proceso de democratizacin poltica del pafs. Durante el perodo se sucedieron gobiernos progresistas, particularmente los Frentes Populares, coaliciones
de centro izquierda proclives a responder a las demandassociales. El socilogo
Toms Moulin (1983), al reflexionar sobre el desarrollo poltico y el Estado de
compromiso en Chile, considera los aos transcurridos entre 1938y 1947 como
un perodo de gradual intensificacin de :.ademocracia poltica en consonancia
con el ritmo de la industrializacin. Se trata de aos en los cuales hay un desarrollo bastante simetrico entre lo poltico y lo econ6micow4.
Un tercer momento al interior del perodo histrico caracterizado por un
fuerte papel del Estado en materia de pcltica social, transcurre entre fines de
los aos 50 y 1973, perodo en el cual persiste la fuerte actuacin estatal en materia de polticas sociales. No obstante, para esos aos el tema de la inflacin
haba debutado como materia de preocupaci6n en la gestin econmica y se haban tomado medidas correctivas; entre ellas se contaba la reduccin de la tendencia expansiva del gasto social. Pese a ello, aunque a tasas menores, este
gasto no dej de aumentar. Por el contrario, contina el afn por mejorar los
beneficios de los sectores medios y el proletariado urbano, agregndoseun fuerte componente de participacin social. El gobierno de la Democracia Cristiana
cre la Secretara de Promocin Popular tendiente a la integracin de sectores
marginados del campo y la ciudad. Durante ese gobierno se realiz la Reforma
Agraria y se foment la sindicalizacin de los trabajadores del campo. Posteriormente, en el Gobierno de la Unidad Popular se intent aumentar la participacin del Estado en la actividad econmica mediante la creacin de un rea de
propiedad social.
Los analistas que han estudiado el tema sostienen que las razones que Ilevaron al colapso de la democracia en 1973,tienen que ver con la accin del Estado, el desarrollo econmico y el desarrollo poltico durante los cincuenta aos
que hemos examinado sumariamente. Por un lado se haba acumulado una tradicin de organizacin y presin social y de activa participacin de partidos polticos fuertemente ideologizados. Por otro, el crecimiento econmico no

Segn considera el autor, esta simetrfa se quebrara

por el lado polltico cuando el Presidente
Gabriel Gonzlez Videla, elegido por sectores del centro y de izquierda y apoyado inicialmente
por el Partido Comunista, dicta en 1947 la Ley de Defensa de la Democracia, que declar6 ilegal
al Partido Comunista.

ESTADO, MUJER Y POLITICA

SOCIAL EN CHILE

199

permita satisfacer estos requerimientos, que se tradujeron en expansionescontinuas del gasto social. La simetrfa de que habla Moulin para referirse a la decada de los 40 se haba transformado, para principios de los aos 70, en una
coexistencia inarmnica y sobrecargadade tensiones entre las estructuras polticasy las econmicas.
Desde un punto de vista institucional y administrativo el Estado de bienestar gener una compleja gama de instituciones y organizaciones que se caracterizaron por su gran tamao, por rigideces propias de las burocracias, por una
excesivacentralizacibn de la toma de decisiones, etc. Se trataba de un sistema
administrativo altamente centralista, donde la dimensin local o regional estaba
subordinada a la hegemonla del centro.
Hacia fines de los aos 60 el sistema sobre el que se apoyaba la accin social del Estado era objeto de una serie dc crticas que aludan fundamentalmente a los temas de costos versus eficiencia. a la deficiente calidad de los servicios,
a las dificultades y rigideces para dar respuestaa requerimientos de una poblacin heterogenea y con problemas especWicos.Se criticaban tambien las inequidades regionales y la insuficiente progresividad de la distribucin de los gastos
sociales (Raczynski, 1991).
Por ltimo, en relacin a las materias que particularmente nos interesan,
cabe resaltar que la poltica social tena como beneficiarios a sectoressegmentados por categorfas socioocupacionales y de clase, favoreciendo a aquellos con
ms capacidad de presin. En este sistema de luchas y negociacionescorporativas quedaban fuera importantes grupos sociales que tambien enfrentaban situaciones de desigualdad: las minoras tnicas y religiosas, los jvenes, los ancianos
y las mujeres (Mires, Molina y Valenzuela, 1989).
B.

Participacih

de la mujer

Durante estos cincuenta aos, caralzterizadospor un creciente aumento de

participacin, las mujeres fueron tambien un sector que se integr, ms all de
su clsica participacin domestica y familiar, en la medida en que lo permitan la
coexistencia de un modelo cultural patriarca1y el espritu igualitario e integrativo que caracterizaron a aquella epoca. Sin embargo, como veremos, no fueron
consideradas como sujeto especfico de polticas sociales sino en muy contadas
oportunidades.
Durante los aos que recorren desde la decadadel 20 hasta la de los 70 la
participacin de las mujeres aument significativamente en la educacin y se increment mas lentamente en el empleo Las cifras indican que desde los aos
30 en adelante hubo igualdad de accesoy permanencia a la educacin bsica o
primaria entre hombres y mujeres. Respecto a la enseanzasecundaria, esta
igualacin es un poco ms tarda, alcanzndosealrededor de los aos 50. Dis5

Sobre estas materias ver el libro Mundo de la nwjer. Continuidad y cambio, editado en 1988 por
el Centro de Estudios de la Mujer, que recoge diversos trabajos sobre participaci6n femenina y
ofrece datos estadsticos.

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2Qo

SERRANO

tinto es el caso de la educacin superior. Por de pronto, para la sociedad chilena del siglo XIX no era evidente que la mujer pudiera seguir estudios superiores: ello amerit6 un decreto que en 1877 autoriz legalmente a las mujeres
para obtener ttulos universitarios. Hacia 1940sc510
un 25% de los matriculados
en las universidades chilenas eran mujeres; para los atios 70 el porcentaje se empinada al 38%.
En el caso del empleo, el Censo de Poblacin aplicado en Chile en 1920
detecta ~610un 15% de participacin femenina en la fuerza de trabajo. Este porcentaje va ascendiendo paulatinamente hasta alcanzar un 23% en los aos 70.
De mas est decir que esta incorporacin al mercado de trabajo no traspas todos los mbitos y todas las posiciones. Fue principalmente una incorporacin
en el rea de servicios, en actividades asociadasa lo que culturalmente se entiende por mundo domestico.
Desde la perspectiva de la capacidad del Estado de ofrecer a las mujeres
determinadas definiciones expresadasen polticas o en leyes, con excepcin del
voto polftico, hay poco (aunque importante) que rescatar en el perodo. Al
tiempo que se producan los cambios socialescaractersticosde la poca las mujeres fueron objeto de medidas especficasque intentaron dar cuenta, desde la
perspectiva cultural predominante en aquellos aos, de las mutaciones que afectaban a la sociedad y a las mujeres: (a) se dict la ley que autoriz a las mujeres
a votar; (b) se propusieron leyes de proteccin a la familia y a la mujer trabajadora y, (c) se organiz, a fines de los aos 50, una red de clubes de mujeres, los
centros de madres, organizados por la accin caritativa de mujeres de sectores
altos liderados por la esposadel Presidente de la Repblica.
Descontando el viejo decreto Amuntegui que permiti el ingreso de las
mujeres a la universidad, estas fueron las primeras acciones concretas que permiten identificar una preocupacibn y accion estatal frente a las mujeres. A continuacin nos detendremos en cada una de estasacciones.

Ciudadana y conquistas legales

Los aos transcurridos entre los 20 y los 70 representaron para las mujeres
el logro de algunas conquistas en el ambito laboral, en el mbito civil y en el ambito poltico. Todas esasconquistas fueron, al menos en parte, producto de una
insistente e infatigable lucha de las mujeres organizadas a lo largo de 40 aos.
Las primeras organizaciones de mujeres se produjeron en el norte del pas hacia
los aos 20. Para fines de esadcadaen Santiago surgen organizaciones de mujeres en los sectores altos: el Crculo de Lectura de Seoras,el Club de Seoras,
el Consejo Nacional de Mujeres y el Partido Femenino Chileno. Se trata todava de agrupaciones de seorassin mayor Iespritucombativo, pero que constituyen el abono de los grupos sufragistas que, dos decadasdespues,obtuvieron el
derecho a voto femenino.
En 1934 tienen lugar importantes cambios en la legislacin civil en favor
de la mujer casada. Se le otorga el derecho a administrar el dinero que obtenga
como fruto de su trabajo estipulndose el Patrimonio reservado de la mujer ca-

ESTADO. MUJER Y POLITICASOCIAL

EN CHILE

201

sada, y se determina un tipo de contrato matrimonial que permite a la mujer

casadaser plenamente capaz frente a la ley: el regimen de separacin de bienes.
Entre las reformas laborales del perodo se dictan leyes que protegen a la
mujer y a los hijos mediante tres tipos de disposiciones: prohibicin de que la
mujer casadarealice labores que demanden gran esfuerzo fsico; permiso pre y
postnatal, asignacin familiar, subsidio a la mujer embarazaday permisos especiales a la madre trabajadora en caso de enfermedad o necesidadde amamantar
al hijo; y fuero maternal. Posteriormente en 1970 se dictara la ley de jardines
infantiles.
Entre los aos 1935 y 1950 se produce el mas fuerte impulso de las organizaciones de mujeres: surgen nuevos grupos que amplan la participacin a sectores medios y profesionales; nacen la Unin Clvica Femenina, el Movimiento
Pro Emancipaci6n de la Mujer Chilena, la Federacin Chilena de Instituciones
Femeninas y el Partido Femenino Chileno (segundaep~ca)~. Proliferan las publicaciones, se trabaja en forma coordinada, se establecerelacin con organizaciones feministas internacionales. Estas organizaciones reivindican la situacin
laboral de la mujer obrera y la proteccin a la maternidad y la infancia; rechazan
la violencia sexual; exigen el derecho a voto; plantean temas tales como la democracia y la paz.
Con el nacimiento del Movimiento Pro Emancipacin de la Mujer Chilena, en 1935, la accin de las mujeres se torna ms articulada y ms combativa.
Se realizan congresosy encuentros, se buscala alianza de polticos progresistas.
Toda esta accin culmina cuando, en enero de 1949,el Presidente GonzAlez Videla en un acto pblico realizado en el Teatro Municipal firma el decreto
que otorga a las mujeres la ciudadana pkna.
Despues de esta conquista las organizaciones expresan el deseo de permanecer activas en la defensa de los derechos y demandasde las mujeres; sin embargo, los grupos desaparecen paulatlnamente, canalizando sus deseos de
participacin a traves de los partidos pohticos.
ii)

Los ceneos de madres

Es caracterstico de la sociedad chilena, y de otras en Latinoamrica, un

tratamiento asistencial y caritativo por p.artede mujeres de sectoresmedios y altos hacia mujer? de sectores populares. As ocurri en Per con los comedores de Violeta , y tambien en Chile, bajo la conduccin de la esposa del
Presidente GonzAlez Videla.
Sera un error considerar la activa participacin de cada gobierno (y de las
esposasde sus notables) en la organizacin y promocin de la mujer pobre como un hecho ajeno a las decisionesy las accionesque emprende el Estado. Estas acciones dicen relacin con la particular forma de relacin que el Estado
6
7

Sobre la trayectoria de estas organizaciones ver los trabajos de Kirkwood (1982~3;1982b; 1986);
Cleary (1988); Covarmbias (1978).
Ver articulo de Barrig en este mismo volumen.

CLAUDIA

202

SERRANO

tiene con las mujeres: cbmo las concibe y qut les ofrece. En el caso de los centros de madres les ofrece asistenciay apoya, sin elementos de promocin.
Valdes y otras autoras (1989) sealan que los centros de madres tienen sus
orgenes en antiguas instituciones de asistencia social: el Comite de Navidad,
creado en 1944, se fund con el Patronato Nacional de la Infancia, institucin
de caridad que vena desde tiempos de la colonia, y dio origen en 1954 al Ropero del Pueblo, presidido por la Sra. Graciela Letelier de Ibez. De Cl nacer
despu& la institucin de los centros de madres, CEMA, durante el gobierno de
la democracia cristiana. En ese periodo, bajo el impulso de la Promocin Popular, se dict la Ley 16.880,de Juntas de Vecinos y Organizaciones Comunitarias.
Entre ellas se encuentran los centros de madres, que son organizaciones funcionales constituidas por mujeres que tienen intereses comunesy como objetivo
principal la superacin personal de sus asociadasy la solucin de los problemas
inherentes a su estado y sexo, dentro del ambiente vecinal.
En un ambiente propicio y favorable, la organizacin de las mujeres en los
centros de madres experiment un fuerte crecimiento. En 1970 existan 9 mil
centros, lo que representa a un nmero aproximado de 450 mil mujeres. Esta
forma de organizacibn demuestra ser una antigua modalidad de participacin
social donde las mujeres aprenden algunas manualidades relacionadas con su
rol de madres y dueas de casa,y a la vez experimentan una experiencia de participacin colectiva.
Durante el gobierno de la Unidad Popular, adems,se tomaron dos iniciativas que representaban una accin mas decidida del Estado frente a la mujer: se
gener la Secretara Nacional de la Mujer, organismo dependiente directamente
del Presidente de la Repblica, y se propuso la creacin del Ministerio de la Familia, cuya legislacin estuvo a punto de culminar cuando ocurri el golpe de
Estado de 1973.
C.

Sntesis de un medio siglo

Hemos examinado la trayectoria de un Estado central fuerte, con gran participacin en el rea econ6mico-productiva y en la poltica pblica social, que
en consonancia con la capacidadde presin de diversos sectoressociales fue entregando respuestasque significaban beneticios y seguridad social y laboral para
la poblacin. El gasto social del Estado chileno se orient primero a los sectores obreros, y luego principalmente a los sectoresmedios.
El Estado de bienestar alcanz un conjunto de logros y avances.Sectores
cada vez ms amplios de la poblacin pudieron mejorar paulatinamente su nivel
de vida, o al menos tuvieron la posibilidad real de lograrlo a travks de, principalmente, tres mecanismos:la educacin, el trabajo y las prestacionessociales. En
el perodo, el pas se dot de una red bast.nte completa de servicios sociales de
uso masivo a los que tuvieron accesohombres y mujeres.
La poblacin femenina se benefici cle estaspolticas de manera ms especfica en el rea de la salud. La extensin de la salud pblica en el pas, asociada
a los programas y medidas de proteccin sanitaria a la madre y al nio, fue un

ESTADO,

MUJER

Y POLITICA

SOCIAL

EN CHILE

203

beneficio directo para la mujer. Para fines de los 60 se inician los programas de
planificacin familiar, los que aportan al control y regulacin de la fecundidad
femenina, y que fueron ampliamente aceptadospor las chilenas.
Sin embargo, junto a los logros se visualizaron los problemas que ya se han
mencionado: desajustesentre el crecimiento y la estabilidad econmica y las demandas sociales, generacin de grandes iaparatosburocratices de difcil manejo
y fiscalizacin, poca selectividad en los Ibeneficiarios, incapacidad de enfrentar
requerimientos de grupos especlficos,alteacentralismo en la gestibn y la toma de
decisiones,etc.
En su conjunto, el proceso de industrializacin y urbanizacin y de
modernizacin de la economa liderado por el Estado permiti un relativo aumento de la participacin social de la mujer, tenue en lo laboral, ms marcado
en lo educacional. Esta participacin, sin embargo, tuvo un caracter tradicional
y segregado: la mayora de las mujeres trabajadoras, urbanas y rurales, se integran a actividades terciarias de bajo prestigio y peores remuneraciones8.
El Estado acepta, aunque no promueve, la participaci6n de las mujeres.
Cuando emite medidas legales o gubernamentales especficasdirigidas a ellas
tiene en consideracin la proteccin de la madre y el nio, o responde a situaciones de muy marcada inequidad, o bien se relaciona con las mujeres en un rol
tradicional y asistencial, organizando a la mujer pobre en torno a su rol de madre.
3.

AUTORITARISMO

Y MERCADO: 1973-1990

El perodo examinado en la secci6n anterior, caracterizado por simultneos procesos de democratizacin poltka y econmica, es portador de profundas tensiones internas que en el comienzo de los atios 70 hacen crisis. El
sistema poltico pierde capacidad de mantener la negociacin democrtica y el
sistema econmico se vuelve incapaz de regular a los principales agentes de la
economa y mantener ciertos equilibrios macroeconmicos indispensables: el
nivel de precios y la tasa de inflacin, el nivel de salarios, la produccin nacional
y el gasto pblico, el ahorro y la inversin. El gobierno de la Unidad Popular
represent un intento por extremar el proceso integrador con fuerte participacin del Estado, lo que produjo una polarizacin de posiciones que culmin con
el golpe de Estado de septiembre del ao 73.
Durante los primeros aos del gobierno militar, el principal objetivo econmico fue el control de la inflacin. Para ello se toman medidas liberales y
monetaristas: liberacin de precios, privatizacin de la economa, control de los
salarios, severa restriccin del gasto pblico, apertura externa. Lo anterior es
acompaado de un estricto control de las.organizacionespolticas y sociales.

8
9

Esta tendencia de segregaci6n por sexo del mercado ocupacional permanece hasta el dla de hay.
El anlisis del conjunto de factores que hiciercln imposible una salida poltica a los conflictos en
Chile y que condujeron
al golpe de Estado es mltiple y complejo. Son numerosos los estudios al
respecto y su consideraci6n
excede los propsitos de este trabajo.

204

CLAUDIASERRANO

El conjunto de estas medidas no representaba una simple polftica de

shock. Se estaba iniciando un enorme cambio en materia de organizacin econmica y social en Chile. El gobierno militar impuso, a travs del mecanismo
de una poltica econ6mica y monetaria ortodoxa, una nueva concepcin del Estado y de la sociedad, basada en un principio de subsidiariedad que sustrae la
participacin del Estado de todo campo de accin que pueda ser ocupado por
particulares. Se considera al mercado como el principal agente econmico y regulador de intereses sociales.
En el marco de la orientacin neoliberal emprendida por el gobierno militar se redefini el concepto de polftica pblica social y se modific su campo de
accin, se reorganiz el sistema institucional y administrativo referido a su ejecucin y el gasto social experiment una drstica cada.

A.

Un nuevo enfoque de la poltica social

Como hemos anunciado, el Estado chileno, consecuentecon el nuevo espritu liberal, reduce su campo de accin: abandonael papel protagnico que ocupaba en lo econ6micoproductivo, papel que reasigna al mercado. En materia
social, si bien contina actuando como agente de poltica social, modifica su
concepcin y su forma de operar.
El supuesto que se maneja es que, dadasciertas condiciones iniciales, el
mercado ser el ms eficiente asignador de recursos. Si esascondiciones no estn dadas,el Estado deber actuar en subsidiariedad. El papel del Estado pasaa
ser el de corrector de ciertos costos o inequidades que pudieran resultar de la
operatoria de la mano invisible del mercado. Los pobres, los desvalidos, no
cumplirfan esa necesariacondicin inicial para participar y competir en el mercado, y por lo tanto el Estado debe apoyarlos con subsidios directos. Es decir, se
va en auxilio ~610de aquellos incapaces de satisfacer sus necesidadesbsicas
mas urgentes -los extremadamente pobres- mediante polticas sociales focalizadas. Estas polticas, en su desarrollo, establecen una relacin individual con los
beneficiarios, ignorando a colectividades con carenciassimilares.
En sfntesis,se trata de una poltica social que intenta atender a los sectores
ms pobres de la sociedady entre estos a 1.0snios, ofreciendo una red de subsidios directos e individuales, monetarios o de servicios, que constituyen la Ilamada Red Social. Forman parte de esta red beneficios tales como el Subsidio
Unico Familiar, Pensiones Asistenciales Ideviudez o invalidez, subsidio de cesantfa, Plan Nacional de Alimentacin Complementaria y los Programas de Empleo de Emergencia (entre los aos 197t5y 193S),entre los ms importantes
(Vergara, 1990).
Para poder asignar estos subsidios se echa a andar una compleja mecAnica,
con asiento en las municipalidades, tendiente a medir y discriminar quienes serfan los potenciales beneficiarios. En este caso,si bien los cupos se asignan por
comuna y son determinados a nivel central, a nivel local se realizan las postula-

ESTADO,

MUJER

Y POLITICA

SOCIAL

EN CHILE

205

ciones y se hace efectiva la entrega del beneficio. Ademas, a nivel local se instalan paulatinamente sistemas informncos de control de las postulaciones y
puntajes, lo que hace compleja la administracin del sistema.
El examen de la red social permite rescatar aspectos positivos y aspectos
negativos. Entre estos ltimos, se encuentra el acento sobre el individuo aislado, sin considerar su participaci6n en una comunidad que tiene sus propias capacidades y requerimientos. El corte estrictamente asistencial de esta poltica
inhibe mecanismosde autoayuda individuales, familiares o colectivos y potencia
la dependencia.
En el balance positivo hay que considerar que la focalizacin, especialmente en situaciones de crisis, constituye una respuestasignificativa a la emergencia social. El aporte del subsidio, la pensin, la leche, representa una parte
importante de la red de recursos de las familias ms pobres.
Junto al cambio de orientacin de la poltica social, el gasto social en el
perodo experimenta una drstica cada (Arellano, 1985; Cabezas,1988). Desde
la perspectiva de su incidencia sobre el total del producto nacional, se observa
que, si en 1969 el gasto social representaba un 19% del PGB, en 1970 un 20% y
en 1971 un 25%, esta participacin caera ostensiblemente hasta llegar a su ms
bajo nivel en 1981, representando ~610un 14% del PGB (Arellano, 1985). Las
reas del gasto social donde la cada fue mayor son: vivienda, salud y educacin.
B.

Un nuevo diseo institucional:

el rol del municipio

Las principales crfticas al antiguo modelo industrialista y benefactor se referan al excesivo centralismo del actuar del Estado, a la burocratizacin de
complejas maquinarias estatalesprocesadorasde los servicios socialesya la dificultad de fiscalizar y evitar duplicidades. inequidades y rigideces que impedan
atender necesidadesregionales o locales. Parte de estascrticas intentan ser respondidas, bajo el regimen autoritario, por medio de una amplia reforma administrativa que defini6 los niveles regional y local como unidades de
administracin interior del Estado y de planificacin social.
Esta reforma se da en el marco de importantes modificaciones legales que
amplan y diversifican las atribuciones de las municipalidades, asignndoles el
rol de agente del desarrollo social de las comunas. En este sentido surge una
dimensi6n local de ejecucin de la poltica pblica social, consecuenciade la reforma administrativa que intenta revertir el antiguo sello centralista del Estado
chileno.
Numerosas son las crticas a la forma en que se dio este proceso y a su
efectividad en el real traspaso de poder. Estas crticas se refieren a la forma en
10

El mecanismo de clasificaci6n
de la poblacin se llama Ficha CAS. Es un instrumento
que
suscitado variadas pol&nicas
acerca de su real capacidad de medir pobreza y acerca de
inflexibilidad
para evaluar
diferentes
situaciones
geogrficas
o zonales,
adems de
permeabilidad
a ser mal usada por los equipos municipales,
que pueden llenarla en escritorio
falsear el puntaje pudiendo de este modo beneficiar o perjudicar
a algn postulante.
Sobre
tema ver Vergara (1990); Raaynski
(1991b).

ha
su
su
0
el

206

CLAUDIASERRANO

que se decidi la reforma -por la vfa de la imposicin, sin participacin ciudadana ni de los sectores interesados-, lo que produjo en diferentes planos (comunal
y regional) desconciertos y contradicciones. Tambien dicen relaci6n con el contenido de la reforma que, ms que descentralizar el poder, desconcentr la administracin estatal. Si bien se produjo un traspaso de atribuciones
administrativas, el esquema autoritario que presidi los cambios determin una
estructura desconcentradapero extremada.mentevertical y poco democrtica.
El sistema no contempl nunca la eleccin directa de alcaldesy concejales.
Al principio no exista ningn organismo de participacin de la comunidad y los
alcaldes eran todos designados. Ms ade:lantese implement el sistema de los
CODECOS, Consejos de Desarrollo Comunal, y los COREDES, Consejos de
Desarrollo Regional, donde estaba considerada la participacin de la comunidad, pero de un modo bastante sui generh. El mecanismo de eleccin de los alcaldes y consejeros se basabaen una representacin proporcional de acuerdo a
la pertenencia y participacin en lo que sc denomin actividades territoriales y
funcionales en la comuna. Entre las actividades territoriales se encuentran las
Juntas de Vecinos, las que a su vez tampoco podan elegir democrticamente a
sus representantes. Los miembros de estc Consejo, por su parte, designaran a
los alcaldes, pero esto lleg6 a verificarse en pocascomunas del pas; los alcaldes
fueron mayoritariamente designadospor 1;sautoridad central.
No es el objetivo de este trabajo detallar la amplia reforma administrativa
que reorganiz la administracin interior del pas dotando a instancias regionales y comunales de nuevas atribuciones y facultades. Nuestro interks recoge de
esta reforma algunas de sus principales implicancias para el nivel local, la Municipalidad y la participacin social de las mujeres.
Los municipios pasan,desdeser los ~encargados
del aseo,del ornato, de las
patentes comerciales, el trnsito, etc., a constituirse en la instancia a traves de la
cual se pone en prctica la poltica social, se seleccionan beneficiarios de subsidios, se administran establecimientos de educacin y de salud, se detectan y
priorizan necesidadesy se disean programas para enfrentarlas. Las municipalidades tienen la posibilidad de realizar diagnbsticos comunales, planificar, asignar recursos, realizar planes y programas.
En la prctica, los diferentes municipios chilenos asumieron de diverso
modo y a distinto ritmo sus atribuciones como entes planificadores y gestores
del desarrollo local. Algunos de ellos lograron plantear y llevar adelante iniciativas de adelanto comunal. La mayora mas bien puso en marcha un aparato administrativo, mas amplio que en el pasado pero igualmente poco flexible, para

ll

Entre las complejidades

de la transicin
chilena se encuentra
el hecho de que no se ha
modificado
el proceso de designacin
de alcaldes y concejales. No hay an democracia a nivel
comunal. IA ms curioso es que de los 332 municipios chilenos, en 16 comunas el alcalde ha sido
designado por el Presidente
democldticamente
elegido, pero en las restantes
comunas estos
fueron puestos en sus cargos por el gobierno militar. En octubre de 1991 el Parlamento
aprob
una reforma constitucional
que permitir.4 la e ecci6n democrtica
de concejales (alcaldes y
regidores) antes del 30 de junio de 1992.

ESTADO, MUJER Y POLITKA

SOCIAL EN CHILE

207

plantear prog,r;mas propios, limitndose a administrar la compleja red de subsidios estatales ,

Las municipalidades tienen todava por delante el desafio de actuar en una
perspectiva territorial y descentralizada,Iconrasgossignificativos de autonoma,
con capacidad de responder a las necesidadescomunales,recogiendo las demandas que vienen de la basesocial y, a la ver:,llevando la expresin del Estado y las
orientaciones nacionales a cada comuna.
Desde la perspectiva de las mujeres, la definicin de una instancia local,
que acta como prestadora de ayudas sociales, incorpora decididamente a la
mujer como la principal gestora -desde el punto de vista de los usuarios- de estas ayudas. Diversos estudios comprueban que quien se acerca a la municipalidad, se informa de las gestiones posibles, los beneficios y los requerimientos
para su obtencin, es masivamentela mu.ier madre y duea de casa.
Desde otro punto de vista, que se refiere a la participacin poltica de las
mujeres, a su capacidadde conceptualiza r al Estado y de interesarsepor los problemas pblicos, el gobierno local es mSscercano y tangible que el Estado nacional que es lejano y abstracto. A nivel local se establecenvnculos concretos
que motivan a participar, particularmente cuando a este nivel el Estado se expresa en materias referidas a la vida cotidiana de la gente: la salud, la educacin,
la participaci6n vecinal.
C.

Acciones de mujeres

Las organizaciones de mujeres que ms se conocen en el perodo examinado fueron las desarrolladas en una franja paralela y contestataria al sector oficial. Desde el lado oficial la accin que se produce la desarrollaron mujeres de
sectores medios y altos adherentes al gobierno militar. Durante ese perodo los
centros de madres y la Secretara de la Mujer constituyen un activo espacio de
disciplinamiento y control social para trasmitir los conceptos apreciados por el
gobierno militar: despolitizacin de la sociedad, doctrina de seguridad nacional
y apego a ciertos valores tradicionales, tales como la patria y la familia, entendidos como espacios protegidos de los conflictos socialesy de clase (Valdes, et al.
1989).
En una 6ptica de trabajo de mujere:r de sectoresmedios y altos, en pro de
mujeres de sectores pobres, a las que se capacita y se mantiene bajo supervisin,
el gobierno militar no ~610ampli las actividades de los centros de madres que
venan desde la decada de los 60, sino que abri nuevos campos de accin asistencial organizando un voluntariado femenino que lleg6 a agrupar a 52 mil
mujeres (Del Gatto, 1989).
Si bien esta amplia red corresponde a la vieja politica de accin asistencial
promovida por la primera dama de la nacin, con el agravante de que se realiza
en un cuadro de control de la ciudadana, tiene como elementos rescatablesla

12 Sobre eslos temasver Raczynski y Serrano (19G7.1988) y tambih Vergara (1990)

208

CLAUDIA

SERRANO

accin solidaria de mujeres frente a desvalidos o marginados y a la vez, en el caso de los centros de madres, conserva una,tradici6n de organizacin popular de
mujeres en la cual se acua una experiencia de participacin social (Valdes
et al., 1989).
Pero no es el proceso organizativo en el esquemaautoritario el que resulta
ms sobresaliente a la hora de examinar la participacin de las mujeres, sino
una capacidad de accin que se produce al margen de las estructuras oficiales.
En efecto, uno de los temas ms sobresalientesde la situacin de la mujer latinoamericana y chilena en los tiempos recientes es su activa participacin en la
estrategia familiar de sobrevivencia, a traves de su incorporacin a los ms variados grupos orientados a la satisfaccin Idenecesidadesbsicas.
La extensa organizacin de las mujeres expresadaen los comedores populares, las ollas comunes, los grupos de vivienda y de salud, la organizacin de sistemas colectivos de compra y de produccin casera de alimentos, etc. se
relaciona con la crisis y con el modelo neoliberal que signific un cambio de
orientacin del Estado, el que por un lado disminuye fuertemente el gasto social
y por otro implementa una red social focalizada que procura corregir incapacidades del mercado frente a la extrema pcmbreza.El impacto que tradujo la crisis sobre una economa altamente dependiente de los mercados externos
produjo como efecto, en la sociedad chilena, un aumento cuantitativo y cualitativo de la pobreza, una generalizada cada en el nivel de vida de la inmensa mayora de la poblacin y una tendencia regresiva en materia de distribucin del
ingreso (Ffrench-Davis y Raczynski, 1990).
Entre los recursos a los que acudieron los sectores ms pobres para enfrentar la miseria se encuentra la accin de las mujeres en sus comunidadesy sus
barrios, apoyadas por algunas instituciones solidarias, principalmente la Iglesia
y organismos no gubernamentales (ONGs), que actuaron respaldadospor agencias financieras y de cooperacin internacionalr3. Estos organismos se constituyeron en instancias no oficiales de promocin social. Si bien carecan de
masividad, fueron pequeiios laboratorios de nuevas metodologas participativas
por medio de las cuales los beneficiarios, :I diferencia del asistencialismo oficial,
participaban activamente en la solucin de los problemas. Las claves comunes a
los diversos programas, urbanos y rurales. que ejecutaron las ONGs fueron que
(a) se sustentaron en la organizacin de basey el trabajo colectivo; (b) incluyeron aspectos materiales referidos a la obtencin de recursos, o satisfaccin de
necesidadesy aspectossimblicos, relacionados con la pertenencia a una comunidad y con la valoracin de la persona; y I(C)la gran mayora de estos programas
fueron desarrollados por mujeres.
Otros sectores de mujeres tambien aparecen en la escenapblica en el perodo, aunque su accin no se refiere a la satisfaccin de necesidadesbsicas. Se
trata de las organizaciones de familiares de las vctimas de la represin, de agru-

13 Acerca del
este libro.

papelde las Organizaciones

No Gubtmamentales

ver el trabajo de Ral Gonzlez en

JZSTADO, MUJER Y POLITICA

SOCIAL EN CHILE

209

paciones de derechos humanos, las primeras en oponerse pblicamente a la dictadura. Mujeres de sectores medios adsl:ritas al ideario feminista tambien surgen en el escenario del perodo. Se trata de profesionales, ligadas a la izquierda,
desencantadasde la militancia poltica, impacientes por la invisibilidad del tema
genero. Estos grupos desarrollaron sus actividades con mujeres de sectorespopulares.
Aparte del proceso organizativo re~:iendescrito, se produce en el perodo
un efecto de modernidad que toca a las mujeres: nuevas transmisiones culturales que recogen los medios de comunicacin social, la propaganda publicitaria, la televisin, muestran a una mujer que no se compadececon el estereotipo
femenino exclusivamente hogareo y de segundo plano. Durante los aos 70,
adems, aumenta a cerca de un tercio Ia poblacin femenina econmicamente
activa. En 1970 los censosregistraban como activas a poco ms de dos millones
de mujeres, y en 1982se registran 2 millones 721 mil (Muoz, 1988).
Algo estabacambiando en la situac.6n de las mujeres en los aos de la dictadura: se modificaban ciertas orientaciones culturales, modelos valorados, expectativas personales, recursos simblicos; aumentaba la participacin en la
fuerza de trabajo y a la vez aconteca un extenso fenmeno de asociatividad femenina.
Volviendo al tema de las polticas socialesy las mujeres, la prolfera accin
que desarrollaron las mujeres en los barrios debe ser un elemento a recoger al
pensar en la planificacin del desarrollo social a nivel local. Son ellas las que, a
partir de las necesidadescotidianas de sobrevivencia, inician acciones que las
conducen a demandar ayuda al gobierno local, a la municipalidad. Adems, intentan autoproveer sus necesidadesa travs de precarias redes y organizaciones
que, si bien no suplantan ni al Estado ni .aImercado como asignadoresde recursos, constituyen un aporte en el exiguo presupuesto familiar. De ms est agregar el significativo impacto que estas acciones tienen sobre la autoestima y
autovaloraci6n de las mujeres, sujetos sometidos a una doble subordinacin,
por su condicin de pobres y por su condicin de mujeres.
4.

DEMOCRACIA, DESCENTRALI ZACION Y POLITICA SOCIAL:

UN ESPACIO PARA LAMUJER

Pasados17 aos de gobierno autor tario, la recuperacin de la democracia

resultaba ser un profundo anhelo de la inmensa mayorfa de los chilenos. En
marzo de 1990se reinstaura un regimen democrtico. La concertacin de partidos que conquist el gobierno representa, en un amplio espectro, a los sectores
progresistas del pas concertados en torno a ciertos consensos:la valorizacin
de la democracia, la responsabilidad de un crecimiento econmico autosustentado y estable, el compromiso por aumentar la participacin en los beneficios
econ6micos hacia los sectoressociales etcluidos en el perodo anterior. Lo anterior se resume en los trminos democracia, crecimiento y equidad, propsitos
que se asumen en el marco de la necesidadde respetar ciertas restricciones eco
nmicas.

CLAUDIA

210

A.

SERRANO

La deuda social

As como casi dos dtkadas antes el gobierno militar inici un proceso revolucionario de cambios sociales,el gobierno democratice plante6 lo contrario: no
ms cambios traumaticos ni mutaciones t,-ascendentales.Se trataba de consolidar una economa que mostraba signos de saneamiento, incorporando al mismo
tiempo a los sectores excluidos. El modelo de economa abierta, cuyo motor de
desarrollo estaba en manos del sector privado, no fue puesto en duda. Por el
contrario, en un itinerario de cambios tenues, se trataba de introducir moditkaciones que mejoraran las condiciones de vida de sectorespostergados.
Los principales cambios implementados durante el primer ano de gobierno fueron la reforma tributaria y la refortna laboral. La primera fue concebida
como mecanismo redistributivo, pues el excedentede recaudacin producto de
la reforma es ntegramente destinado a ar mentar el gasto social. Incluye modificaciones al impuesto a la renta pagado por las empresas,a los tramos de los
impuestos a los ingresos personales, al impuesto al valor agregadoy a los regmenes especialesaplicados a la agricultuw, el transporte y la minera.
La reforma laboral intenta corregir desequilibrios dejados en el sector por
el gobierno militar y a la vez generar una institucionalidad laboral acorde con
una economa abierta y competitiva. Las reformas al Cdigo del Trabajo consideran: (a) facilitar la sindicaliracin; (b) equiparar el poder negociador de las
partes; (c) acortar la duracin de los conflictos sin menoscabarel poder relativo
de las partes, y (d) estabilizrr el empleo y los ingresos.
En el rea de poltica social se tomaron algunas medidas que apuntan a
mejorar la condicin de vida de los grupos ms pobres: aumento de la asignacin familiar y aumento del salario mnimo. En el rea de la salud se estableci
la total gratuidad de la atencin primaria para los sectorespobres. Simultneamente, en el campo habitacional se concedi importancia a la postulacin de
grupos organizados para la asignacin del subsidio habitacional, cuestionando
de este modo el concepto de una poltica asistencial de subsidios individuales.
En materia de reorganizacin institucional, se reagrup a las diversas instancias estatalesocupadasdel tema de la fmobrezaen una sola dependencia al interior del Ministerio de Planificacin Nacional. En esa dependencia se gener
un Fondo de Solidaridad e Inversin Social (FOSIS), orientado a apoyar programasde desarrollo con fuerte componente de promocin social y humana, bajo el lema de invertir en la gente.
Desde el campo institucional el gobierno democrtico plantea fortalecer
la descentralizacin del Estado y el papel preponderante de la administracin
local en la definicin de polticas sociales. Los Municipios, ya dotados de herramientas institucionales y administrativas que les ofrecen la oportunidad de realizar autentica gestin local, haban acumulado experiencia principal y casi
exclusivamente en la operacin de la red social y la inversin en infraestructura
urbana. En este momento se abre para ellos un campo de accin nuevo que
promueve la participacin de la comunidad en determinados programas. El FOSIS constituye un mecanismo de asignacin de recursos para este fin. Esta lnea

ESTADO, MUJER Y POLITICA

SOCIAL EN CHILE

211

de accin capitaliza, en algunos aspectos,la experiencia acumulada en el mundo

alternativo de las ONGs. Inclusive, algunas de las fuentes de financiamiento de
los organismos no gubernamentales se abren para los municipios democrticos14.Su principal caracterstica es que ircorporan a las organizacionesde la comunidad.
Ei conjunto de las orientaciones y medidas sociales expuestas apenas
apuntan a saldar lo que se ha llamado la deuda social heredada del regimen
anterior, pero constituyen signos claros edeuna voluntad poltica de ampliar la
accin del Estado en materia social. Sin duda, el campo de accin es limitado y
las opciones son restringidas. El pas requiere consolidar su proceso de transicin y para ello debe cautelar las susceplibilidades de la derecha y los militares
y, al mismo tiempo, entregar mensajes precisos a los sectores que por largos
aos se vieron excluidos de la vida social, poltica y econmica.
B.

La mujer alcanza al Estado

Posiblemente donde los cambios fueron ms decididos, abrieron nuevos

horizontes y ampliaron el campo de acci6n del Estado, es en el rea de la mujer.
En su conjunto las mujeres haban logrado a lo largo de los aos ampliar significativamente su participacin en el mundo del trabajo llegando a ser un tercio de
la fuerza laboral. En el espacio local las mujeres haban desarrollado una activa
participacin, actuando como interlocutoras o clientes de la red social estatal y
como agentes organizativos autnomos en pro de la satisfaccin de las necesidades bsicas familiares. Adems, fueron numerosos los grupos de sectores medios de pensamiento feminista que surgieron en el marco autoritario y que
lucharon y protestaron contra el sistema. El conjunto de estas acciones haca
imposible no visualizar el tema femenino. La evidencia de la necesidadde que
la democracia ofreciera algo a esa mujer que tan activa participacin haba tenido en el pasado era mxima.
La respuestaa la demanda de las mujeres por parte del gobierno tena (por
lo menos) dos opciones posibles: continuar con la lnea asistencial y tradicional
que se arrastraba por decadascomo elemento caracterstico de la accin del Estado frente a la mujer, o explorar una lnea de accin diferente, que partiera de
la constatacin de una situacin discriminada. Esta alternativa, que es la que
prim, implicaba una mirada audaz, que reconoca los valores tradicionales de
la mujer chilena en su calidad de madre de familia y duea de casa,pero que no
aceptaba que este fuera el nico campo de accin posible para la mujer. No
aceptaba ademsque a partir de all se ccmncibierala identidad y el ser femenino.
Por el contrario, se trataba de concebir a la trabajadora, a la estudiante, a la profesional, adems, de la madre y la duea Je casa.

14 Por municipios democtiticos entiendo aquellos cuyo alcalde fue designado por el Presidente
electo aunque, en eslricto rigor, ningn municipio es democrtico en Chile pues no ha habido
participacin ciudadana en la eleccin de gobernantes a nivel local.

212

CLAUDtASERRANO

En el marco de estos cambios que amplan los contenidos de la poltica

planteando temas antes no incluidos en ll%agenda,se propone la generacin de
un organismo estatal de alto nivel, cuya directora tiene rango de Ministra de Estado, para proponer polticas pblicas orientadas a la mujer, destinadas a velar
por aumentar sus cuotas de participacin en una condicin digna e igualitaria.
Este nuevo organismo, bajo el nombre dc Servicio Nacional de la Mujer (SERNAM), no es un ente ejecutor; por tanto debe asociarsea las Municipalidades o
a otras instancias pblicas o privadas para que desarrollen los programas. Entre
sus tareas principales asume la de modificar el Cdigo Civil en lo que se refiere
al cuerpo legal altamente discriminatorio, el ms arcaico de toda Latinoamkrica,
y proponer polticas especfficamentedirigidas a la mujer pobre.
Uno de los grupos objetivos definidos como prioritarios por el SERNAM
es el de la mujer jefa de hogar. Para abordarlo se disea un Plan Nacional de
Apoyo a la Mujer Jefa de Hogar, que contempla asignaci6n de puntaje en el
subsidio habitacional por esa condicin, capacitacin para el empleo, acceso
preferente a servicios de cuidado infantil, etc. Otro Programa extendido en varias comunas se refiere a los Centros de Informacin para la Mujer, destinados a
entregar informacin especficaen materi.3legal, social y sicolgica. Se ha montado tambikn un centro de atencin a mujeres afectadaspor la violencia domstica, que presta ayuda legal y sicolgica a rlujeres de la comuna de Santiago.
Como hemos dicho, este servicio representa una innovacin en lo que hasta el momento se habla entendido como preocupaci6n del Estado por la mujer,
pues implica renunciar a una ptica tradicional y asistencial para apoyar a la
mujer pobre. Sin embargo, el viejo estila de este tipo de acciones y programas
implementadas por la esposadel Presidente y de los notables no desaparece,sino, al contrario, se diversifica y complejiza.
En el perodo militar la primera dama presida tres instituciones: la Secretara Nacional de la Mujer, la FundaciCmNacional de Ayuda a la Comunidad
y CEMA Chile, pero la esposadel Presidente Aylwin ~610recibir una de ellas,
la Fundacin de Ayuda a la Comunidad. Luca Hiriart, la esposadel General,
consigue antes del cambio de mando que los centros de madres pasen a depender de la esposadel Comandante en Jefe del Ejercito y no de la del Presidente
de la Repblica, es decir, se queda con los centros de madres. La Secretara Nacional de la Mujer, por otra parte, desapareceal institucionalizarse el SERNAM.
La esposadel Presidente Aylwin preside la Fundacin de Ayuda a la Comunidad, la que se orienta a la tarea de atender, educar y alimentar a los nios
ms pobres del pas en los centros abierto!;. Esta institucin pasa a llamarse INTEGRA. Preside, adems,dos instituciones que nacen: la Fundacin Nacional
de la Familia y PRODEMU. La primera estableceun programa de centros comunitarios familiares y recreativos; la segunda agrupa a los centros de madres
que se desafilian del CEMA militar o a los nuevos que surgen.
Cul es el papel y el desempeo de estas instituciones?, cul es el nexo,
si existe, entre ellas y SERNAM?, cun necesariasson, dada la tradicin asis-

ESTADO, MUJER Y POLITICASOCIAL

EN CHILE

213

tencial y de organizacin popular acumulada en Chile?, es una materia que no

se ha investigado y que ser4 necesario abordar.
5.

CONCLUSIONES

Al tema que nos interesa, definido c3mo un tema tridimensional que acoge
los temas mujer, pobreza y polfticas soc:ales,y descentralizacin del Estado o
gobierno local, se puede llegar desde cualquiera de sus tres dimensiones. Quien
se interese por la condicin de la mujer y en particular de la mujer pobre, y est
en conocimiento de la riqueza de la accin femenina en las comunidades locales,
puede sealar que existe all un potencial de accin social que aportara al cambio de la condicin de vida material y sicasocial de las mujeres y de sus grupos.
Tambin el planificador interesado I:n el problema de la pobreza y las polticas sociales puede considerar que se acab la hora del gran plan y que son ms
eficientes los pequeos programas con alto contenido participativo yen IOScuales los beneficiarios ayudan a quien toma las decisiones,aclarando sus demandas
y comprometiendo su participaci6n. Es muy probable, como sabemos,que esos
beneficiarios sean mayoritariamente las mujeres.
Tamhikn aquel que se interese por la descentralizacin puede concluir que
se avanzarn pasos m&s all de una mera desconcentracin administrativa ~610
en la medida en que dos actores principales, el Estado y la comunidad, interacten con miras a una efectiva apertura de oportunidades en el espacio acotado
de un territorio. Esascomunidades activas,una vez ms, son principalmente las
mujeres.
En el caso chileno, y a partir de la trayectoria examinada,los tres sectores
que nos han interesado estan buscandosu espacio de encuentro y experimentando, adems,cada uno su propio itinerario de cambios y mutaciones. Quizs la
conclusin ms simple de hacer al terminar este artculo es que hay un fuerte
vinculo entre estos temas. Pero constatarlo no basta.
El anlisis de la descentralizacin estatal, el surgimiento de un espacio local por donde se empieza a canalizar pal-te importante de la poltica social y la
amplia y diversa participacin en este plano de las mujeres, da cuenta de una realidad y de una virtualidad.
La realidad se refiere a:
La existencia de una situacin soci.11y poltica en la cual se ha producido
un traspaso de atribuciones y se han ampliado las facultades de las instancias descentralizadas,generando mecanismosde accin y promocin social
a nivel local.
Entre los principales datos de la realidad esta el que las mujeres son la carne real de una parte significativa de las polticas sociales, en particular de
todas aquellas que tienen asiento local, ya sea las de subsidios directos o
las que se integran en programas de desarrollo. Preferentemente son las
mujeres quienes canalizan las poll icas sociales a sus familias, quienes se
organizan en los barrios, quienes, Iel modo que sea, aseguran sustento y
proteccin a sus hijos. Las mujeres, que tienen dificultades para percibir y

214

CLAUDIA

SERRANO

conceptualizar al Estado Nacional, no tienen ninguna dificultad con la expresin del Estado a nivel local. El municipio es un ente cercano, donde
las personas tiene nombre y cara y frente a la cualeses posible demandar.
Durante la decada de los 90 la participacin del Estado en la gestin de
pollticas sociales mantendr un perfil bajo, la polftica fiscal continuar
siendo austera, los subsidios asistencialesseguirn apoyando a los sectores
ms pobres. En este contexto es obligatorio y urgente buscar nuevosy mejores metodos de accin social tendientes al desarrollo, la promocin y la
participacin social.
La realidad descrita en los prrafos anteriores permite aventurar la virtualidad de administraciones locales donde lo estatal-institucional interacte con lo
civil-social, acercando los servicios a la comunidad y abriendo canalesde participacin, especialmente para las mujeres. El nivel local, como bien recalca Errazuriz en este libro, parece ser el apropiado para potenciar la accin de las
mujeres. Pero no es suficiente el hecho dc su participaci6n visible; es necesario,
a partir de alll, formular programas espec,ficosdirigidos a la mujer, no ~610ni
exclusivamente como agente de los servicios comunitarios, sino en su calidad de
mujer. Esto requiere definicin de programas, recursos,cuadros profesionales y
administrativos, infraestructura donde operar, etc.
El principal requisito para disear e implementar polticas sociales a nivel
local dirigidas a las mujeres es una autntica voluntad poltica de desarrollar
programas que capitalicen su papel en el espacio local. Esta voluntad poltica
no puede depender de las buenas intencio:?esde algunos profesionales bien ubicados en la administracin local, sino que debe obedecer a un consenso social
ms amplio, a un acuerdo poltico de nivel global.
Por otra parte, estos programas no necesariamenteemanan fluidamente de
la administracin local, sobrecargadapor las reiteradas emergenciascotidianas.
Deben emanar y coordinarse con equipos del gobierno central t6cnicamente
preparados para montar redes y programas en las diferentes comunas del pas.
El nivel central debe ser un activo interlocutor.
La posibilidad de que se verifique en Chile un proceso de definici6n de polticas socialesa nivel local, con participac,6n de los beneficiarios y que integren
a la mujer, no est exenta de trabas y obstculos. Cada una de estas constituye
un tema complejo que requiere de profunda reflexin, tarea que no es posible
abordar en el marco de este artculo, de modo que solamente se enunciarn a
continuacin aquellas que a simple vista aparecen ms amenazantes.
Dificultades de coordinacin entre lo central-sectorial y el nivel local.
Dificultades de definir programas especficosen los que participan intereses multisectoriales.
Tensiones entre la perspectiva tradicional asistencial en lo referente al tema mujer y la perspectivas que promueve una participacin igualitaria y
plena.
Incapacidad o al menos lentitud del ,iparato burocrtico para dinamizarse
y enfrentar los requerimientos de una administracin descentralizaday ehciente.

ESTADO. MUJER Y POLITICA

SOCIAL EN CHILE

215

Escasez de recursos financieros y humanos, expresadosen profesionales

capacitados en la gesti6n y administracin local.
Indetinicin de mecanismosde evaluacin de los programas sociales innovadores que se implementan a nivel local.
Ausencia de instancias horizontales intermunicipios de socializacin de las
experiencias ensayadas.
Por ltimo, para responder a la pregunta con que se inici este artculo,
observamos que el Estado chileno ha experimentado un proceso que modifica
su tradicional relacibn con las mujeres. Si antes las ignoraba en sus polticas sociales o bien las incluia en programas de carcter asistencial, tal cual se est diseando la nueva institucionalidad democratica actualmente est abriendo un
espacio en el cual la mujer podra convertirse en un actor especfico de los programas de desarrollo.
En el caso chileno, la adopcin de medidas destinadasa generar un servicio de ka mujer profesional, tecnico, de alto nivel al interior del Estado, unido a
un modo de trabajo que se descuelgaa nivel territorial a traves de las Municipalidades, permite pensar que la virtualidad de realizar poltica social a nivel local orientada hacia mujeres, hacia problemas de pobreza y de genero, podra ser
una realidad. Para comprobarlo y evaluar si lo anterior se produce, ser necesario observar detenidamente el desarrollo de esta experiencia completamente
indita en Chile.
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