14

ndice de
Transparencia
Municipal
Resultados 2013-2014

CONSEJO
RECTOR

Corporacin Transparencia por Colombia

Coleccin de Documentos Observatorio de Integridad N. 14
ndice de Transparencia Municipal 2013 -2014
ISBN: XXXXXXXX
Bogot Colombia Mayo 2015

JUNTA
DIRECTIVA

Carlos Angulo Galvis

Jos Alejandro Corts
Andrs Echavarra Olano
Margarita Garrido Otoya
Rodrigo Gutirrez Duque
Rosa Ins Ospina Robledo

Rosa Ins Ospina Robledo

Presidenta
Eulalia Arboleda de Montes
Fernando Corts McAllister
ngela Escalln Emiliani

Esperanza Gonzlez Rodrguez

Fernando Jaramillo Giraldo
Nstor Ricardo Rodrguez Ardila

DIRECTORA
EJECUTIVA

Elisabeth Ungar Bleier

EQUIPO DE
INVESTIGACIN

Marcela Restrepo Hung

Directora del rea de Sector Pblico
Karina Andrea Cruz Parra
Investigadora responsable ndice de
Transparencia Municipal e ndice de
Transparencia Departamental
Annie Lorena Buitrago
Investigadora
Juan Camilo Ceballos Oviedo
Daniel Leonardo Gmez Lpez
Cindy Johana Orjuela Rodrguez
Asistentes de investigacin
Laura Daniela Guerrero Garca
Auxiliar de investigacin
Cmara de Comercio de Bucaramanga
Anglica Mara Segura Restrepo
Paula Vanessa Paez Barreto
Francy Milena Alba Abril
Ana Mara Pez Morales
Juan Carlos Lozano Giraldo
Claudia Marcela Castilla Sedas
Melissa Andrea Len Romero
Mario Alejandro Blanco Navarro
Ana Paulina Sabbagh Acevedo
Colaboradores
ASESORIAS

Ecoanaltica Ltda.
Asesora Estadstica
Jorge Hernn Beltrn Parra
Asesora en temas de contratacin pblica

Proyecto desarrollado con el apoyo financiero de:

Comisin Europea
Agencia Presidencial de Cooperacin Internacional de
Colombia
Cmara de Comercio de Bucaramanga
Eduardo Arias Villa
Bernardo Gonzlez
Edicin
Azoma Criterio Editorial Ltda.
Diseo, diagramacin e impresin
Corporacin Transparencia por Colombia
Carrera 45A # No 93-61
PBX: 6100822
transparencia@transparenciacolombia.org.co
www.transparenciacolombia.org.co
Bogot, Colombia.
El contenido de este documento es responsabilidad
exclusiva de la Corporacin Transparencia por
Colombia y en modo alguno debe considerarse
que refleja la posicin de la Unin Europea, la
Agencia Presidencial de Cooperacin Internacional
de Colombia o la Cmara de Comercio de
Bucaramanga.

Contenido

Persiste el riesgo alto de corrupcin

Presentacin [4]
Sobre esta medicin

[6]

Factores e indicadores de medicin

Ranking
ndice de Transparencia Municipal
El resultado general:
riesgo alto de corrupcin
en la gestin administrativa

[10]

[12]

[14]

Visibilidad: el vaso medio lleno

[19]

Institucionalidad: contratacin
y talento humano a prueba [22]
Control y sancin: gobiernos locales
a rendir cuentas a la ciudadana [26]

Persiste el riesgo alto de

corrupcin
Presentacin

a Corporacin Transparencia por Colombia hace entrega de la cuarta evaluacin de riesgos

de corrupcin en la gestin administrativa municipal para la vigencia 2103 2104. Esta
evaluacin tard casi dos aos en realizarse, pues debi esperar el desarrollo del proceso
de reforma del Estado que lider el presidente Juan Manuel Santos en 2011 y 2013.
Por tal motivo la medicin incorpor varios de los planteamientos de la reforma, especialmente
aquellas normas que buscan incidir en el fenmeno de la corrupcin en las polticas de desarrollo
administrativo. Por esa razn, adems de mantener la mirada tradicional de identificacin de
riesgos de corrupcin en mbitos claves de la gestin administrativa, por primera vez monitore
el diseo y la puesta en marcha de medidas y polticas de transparencia y anticorrupcin.
La evaluacin presenta cifras que merecen atencin. Un promedio general de 57,3 sobre 100
puntos y una clasificacin de riesgo alto de corrupcin sealan un alto nivel de vulnerabilidad
del proceso de gestin. Ninguna entidad territorial evaluada logr la calificacin de Riesgo bajo
de corrupcin y solo el 7 por ciento obtuvo la de Riesgo de corrupcin moderado. El cuadro de
alertas reitera la opacidad en procesos claves de gestin, diseos institucionales ms formales
que reales, y una precaria ruta para el dialogo sociedad civil Estado, todo esto concentrado en
mayor medida en las capitales de los territorios con mayores niveles de pobreza y exclusin. El
46 por ciento de las entidades cuentan con diseos institucionales que ponen en alto riesgo la
gestin del desarrollo y, por ende, la garanta de los derechos de las personas. La vulnerabilidad
institucional de los municipios, identificada desde un enfoque de anticorrupcin, es un obstculo
real para que se pueda cumplirle a los ciudadanos el mandato estipulado en la Constitucin.
Como lo ha sealado Sergio Jaramillo, Alto Comisionado para la Paz, sta debe considerarse
como una gran palanca de cambio para hacer lo que no hemos logrado hacer en 50 aos de guerra.
Se requiere la energa de la paz para poner en marcha la transformacin de las condiciones que han
mantenido vivo el conflicto1. El robustecimiento de la institucionalidad local, asociado al dilogo
democrtico y teniendo como norte la construccin de lo pblico como un bien colectivo, es
uno de los ingredientes centrales de la paz y adems servir para desestimular la accin de los
corruptos.

1

Conferencia de Sergio Jaramillo en la Universidad de Harvard, 13 de marzo de los corrientes. En: http://www.redprodepaz.org.co/noticias-red/1-general-/135-alto-comisionado-para-la-paz-conferencia-en-harvard

Presentacin

Esta publicacin presenta un resumen de los resultados obtenidos en las 41 alcaldas evaluadas.
En el transcurso del segundo semestre del ao el equipo de investigacin del rea de Sector
Pblico presentar informes adicionales sobre temas especficos, los cuales se publicarn en el
sitio web de la Corporacin www.transparenciacolombia.org.co.
Finalmente, agradecemos el respaldo que le ha dado a esta iniciativa la Unin Europea, a travs
del contrato DCI-ALA/2013/325 522 Incidencia de la Sociedad Civil en el diseo y adopcin de polticas de anticorrupcin en Colombia, y a la Agencia Presidencial de Cooperacin Internacional de
Colombia - APC, a travs del convenio de aporte de contrapartida No. 006 de 2014. As mismo,
reconocemos el trabajo de interlocutores y autoridades pblicas al responder positivamente a
la solicitud de informacin por parte de una organizacin de la sociedad civil.

Elisabeth Ungar Bleier

Directora Ejecutiva
Corporacin Transparencia por Colombia

Sobre esta medicin

1 Definicin y propsito
El ndice de Transparencia de las Entidades Pblicas (ITEP) es una iniciativa de la sociedad civil que
busca contribuir a la prevencin de hechos de corrupcin en la gestin administrativa del Estado.
Para este ejercicio la corrupcin es entendida como el abuso de poder o de confianza por parte de
un actor para obtener beneficios personales o de un grupo determinado de poder, en detrimento de
los intereses colectivos2. Mientras tanto, los riesgos de corrupcin administrativa hacen referencia
a condiciones institucionales y prcticas de las autoridades pblicas que pueden favorecer la
ocurrencia de hechos de corrupcin.
Y hay que decir que los riesgos de corrupcin administrativa se incrementan en la medida en
que son ms bajos el desarrollo institucional -que se cumplan normas y protocolos, que acten
todos los controles- y la difusin de informacin de la gestin, factores que combinados pueden
favorecer la accin de los corruptos.
De esta manera, la evaluacin se concentra en tres tipos de riesgo:
Dbil capacidad para generar y entregar informacin pblica, como baja socializacin de
informacin de las decisiones y los actos de las autoridades.

La metodologa
que orient esta
medicin se ajust
casi en su totalidad,
razn por la cual
estos resultados no
pueden compararse
con aquellos
de anteriores
mediciones.

Bajo desarrollo de procesos y procedimientos administrativos para la toma de decisiones y su

ejecucin, lo cual puede permitir exceso de discrecionalidad por parte de las autoridades, es
decir, de libertad para tomar decisiones sin atender reglamentacin alguna.
Inoperancia de los controles a la gestin, tanto el control social como el control institucional, ya
sean estos externos (p.e. el ejercido por la Contralora General de la Repblica o la Procuradura
General de la Nacin) o internos (p.e. control interno de gestin y control interno disciplinario).

Adaptacin del concepto de corrupcin elaborado por la Corporacin Transparencia por Colombia.

ndice de Transparencia Municipal

Los resultados de la evaluacin, le permitirn a las entidades:

1. Identificar riesgos de corrupcin administrativa y oportunidades de ajuste y mejoramiento
en los mbitos ms claves de la gestin: contratacin pblica, empleo pblico, promocin
de la participacin ciudadana, rendicin de cuentas y control interno, entre otras.
2. Mejorar el proceso de diseo y adopcin de medidas y polticas anticorrupcin.
3. Identificar falencias o debilidades en los diseos institucionales para garantizar el acceso a la
informacin pblica como derecho fundamental.

Tres instrumentos
El ndice de Transparencia de las Entidades Pblicas cuenta con tres instrumentos de evaluacin:
1. El ndice de Transparencia Nacional, que evala entidades de las tres ramas del poder pblico,
los rganos de control y el Ministerio Pblico; 2. El ndice de Transparencia Departamental, que
evala la gestin centralizada de las gobernaciones y las contraloras departamentales y 3. El
ndice de Transparencia Municipal, diseado para evaluar la gestin central de las alcaldas, cuyos
resultados se presentan en esta publicacin.

2 Ajuste metodolgico
Como ya es costumbre, la primera tarea del proceso de evaluacin del ndice de Transparencia de
las Entidades Pblicas (ITEP) es la revisin y ajuste de su metodologa. El propsito es adecuar la
herramienta a las exigencias que impone la corrupcin como un fenmeno estructural, sistmico
y cambiante al tiempo que reconocer ajustes y reformas que se han llevado a cabo dentro del Estado colombiano. As, los resultados de la evaluacin sern ms precisos y podrn utilizarse como
insumos de mapas y planes anticorrupcin, trazando rutas para mejorar el desarrollo institucional
y la capacidad de gestin, teniendo como norte la lucha contra la corrupcin y la integridad.
El ajuste en esta oportunidad tuvo tres referentes:
i. Evaluar ms la prctica que la formalidad. La norma puede determinar la gestin. Sin
embargo la voluntad de los actores, sean estos estatales, privados o ciudadanos, es la que
termina por orientarla. Por lo tanto, el ITEP mantiene su tendencia de profundizar en la evaluacin de las prcticas de la gestin, y de todas maneras se conservan algunos indicadores
que evalan el cumplimiento de los aspectos formales. Este referente para ajustar la medicin
implic la redefinicin de algunos indicadores, subindicadores y variables, y tambin exigi
profundizar en las tcnicas de investigacin documental y anlisis de datos agregados. El
ITEP busc ser ms exhaustivo en la revisin, la valoracin y la calificacin.
ii. Inclusin de la anticorrupcin y el acceso a la informacin como mbitos centrales de
la gestin pblica. Si bien el Estado colombiano ha incorporado, desde 19953, en su diseo

3

Algunos hitos normativos son: Estatuto Anticorrupcin o Ley 190 de 1995; Convencin Interamericana contra la
Corrupcin de la OEA adoptada en Colombia a travs de la Ley 412 de 1997, y la Convencin de Naciones Unidas
contra la Corrupcin adoptada a travs de la Ley 970 de 2005.

ndice de Transparencia MUNICIPAL

Resultados 2013-2014

institucional acciones preventivas contra la corrupcin, es en 2010 cuando estas se refuerzan

a travs de: i. inclusin del fenmeno de la corrupcin en el Plan Nacional de Desarrollo 20102014; ii. sancin del Estatuto Anticorrupcin (Ley 1474 de 2011), iii. Adopcin del Decreto 2641
de 2012. As mismo, a pesar que al momento de la evaluacin an no estaba sancionada
la Ley 1712 de 2014 (sobre transparencia y acceso a la informacin), entidades del Estado y
organizaciones de la sociedad civil ya preparaban el terreno para su aprobacin y puesta
en marcha. Dado el espritu de esta medicin, fue necesario incorporar esta normatividad
haciendo nfasis en la evaluacin de las condiciones institucionales mnimas que se requieren
para dar cuenta de estos mbitos de gestin.
iii. Rutinario ajuste en razn de los cambios a la normatividad que rige los asuntos que el
ITEP evala en la gestin pblica. Como sucede en todos los aos de medicin, el equipo
de investigacin de Transparencia por Colombia revis cada una de las piezas normativas
y las polticas pblicas de las entidades lderes con el fin de identificar posibles cambios en
ellas.

3 Factores de la evaluacin
El ITEP cuenta con tres factores de evaluacin:
Visibilidad: Es la capacidad de una entidad para hacer pblicas sus polticas, procedimientos
y decisiones, de manera suficiente, oportuna, clara y adecuada.
Institucionalidad: Es la capacidad de una entidad para lograr que los servidores pblicos
y la administracin en su conjunto cumplan con normas y estndares establecidos para los
procesos de gestin.
Control y sancin: Es la capacidad para generar acciones de control y sancin mediante
procesos internos, por accin de los rganos de control y espacios de participacin ciudadana.
Cada uno de estos factores lo componen indicadores, subindicadores y variables que centran
su indagacin en procesos claves para la gestin institucional.

4 Cmo se obtiene la calificacin

Los factores y los indicadores de evaluacin tienen pesos diferenciados en el clculo de la calificacin final del ndice. El peso de cada factor e indicador se pondera de acuerdo con la importancia
que se otorga (por libre consideracin metodolgica y conceptual) a cada factor e indicador.
Especficamente, los criterios utilizados para la asignacin de los pesos especficos son:
La relevancia del tema en trminos de transparencia y prevencin de riesgos de corrupcin
en los procesos de la gestin pblica.
La actualizacin normativa respecto a instrumentos y herramientas de administracin pblica,
tanto en existencia como en su contenido en pro de la transparencia.
La mayor o menor dificultad para la puesta en marcha de medidas o acciones de mejoramiento.
En este aspecto se tiene en cuenta que aquellos temas que requieran mayores esfuerzos pesan
ms en el momento de la medicin.

ndice de Transparencia Municipal

De acuerdo con lo anterior, los factores de Visibilidad y Control y Sancin tienen un peso de 30
por ciento cada uno sobre la calificacin final del ndice, mientras que el factor de Institucionalidad cuenta con un peso de 40 por ciento. Por su parte, los indicadores de cada factor tambin
cuentan con una ponderacin diferenciada.
Para el desarrollo del clculo del ndice, cada unidad de medicin cuenta con una calificacin
especfica que va de cero (0) a cien (100) siendo cien (100) la mayor calificacin posible4.

5 Niveles de riesgo de corrupcin administrativa

Despus de obtener cada una de las calificaciones estas se clasifican en los distintos niveles de
riesgo:

Riesgo Bajo

89.5-100

Riesgo Moderado

74.5-89.4

Riesgo Medio

60-74.4

Riesgo Alto

44.5-59.9

Riesgo Muy Alto

0-44.4

6 Tcnicas de acopio y fuentes de informacin

El ITEP se realiza a partir de la revisin, la crtica y el anlisis de informacin oficial. A esta informacin se accede como se muestra en la tabla 1.
Tabla 1

Tcnicas de acopio y fuentes de informacin

1. Informacin del proceso de gestin de las entidades, entregada a travs del
diligenciamiento de un formulario en lnea.

Informacin primaria

2. Informacin del proceso de gestin de las entidades verificada directamente

por el equipo de investigacin a travs del sitio web de las entidades.
3. Simulacros de peticin de informacin a travs de las lneas de atencin al
ciudadano y de derechos de peticin.

Informacin secundaria

Informacin solicitada por Transparencia por Colombia a las entidades de

control y de regulacin a nivel nacional o territorial, segn sea el caso.

Para obtener informacin detallada sobre el proceso de clculo del ndice, remitirse al documento Metodolgico
ndice de Transparencia Municipal 2013 2104 en www.transparenciacolombia.org.co

ndice de Transparencia MUNICIPAL

Resultados 2013-2014

Factores e indicadores
de medicin
Visibilidad

30%

INDICADOR
Divulgacin de
informacin
pblica

SUBINDICADOR

PESO

Condiciones institucionales para la divulgacin de informacin pblica

Gestin documental y de archivo

14,3%

Disposicin a la apertura de datos en el sitio web

Informacin de planeacin y gestin en el sitio web

Divulgacin
de la gestin
administrativa

Informacin de talento humano en el sitio web

Informacin sobre control interno y externo en el sitio web

28,6%

Informacin de estrategias y medidas anticorrupcin en el sitio web

Publicidad de la participacin ciudadana en el sitio web
Informacin bsica sobre bienes y servicios en el sitio web

Divulgacin de
bienes y servicios

Informacin sobre criterios de elegibilidad de los subsidios de bienes y servicios en

el sitio web

14,3%

Informacin sobre listado de beneficiarios de bienes y serviciosen el sitio web

Divulgacin
de la gestin
presupuestal y
financiera

Informacin de gestin financiera en el sitio web

Informacin sobre contratacin pblica en el sitio web

28,6%

Informacin sobre regalas en el sitio web

Informacin bsica sobre los trmites de la entidad en el sitio web

Divulgacin de los
trmites y servicio
al ciudadano

Canales y/o espacios de acceso que se encuentran habilitados para la realizacin de

trmites y/o servicios

14,3%

Informacin general de servicio al ciudadano en el sitio web

Institucionalidad

40%

INDICADOR
Polticas y medidas
anticorrupcin

SUBINDICADOR
Medidas y estrategias anticorrupcin
Plan Anticorrupcin y atencin al ciudadano

PESO

12,5%

Coherencia/consistencia de los documentos de planeacin en temas de salud

Coherencia/consistencia de los documentos de planeacin en temas de educacin
Coherencia/consistencia de los documentos de planeacin en temas de
saneamiento bsico
Gestin de la
planeacin

Coherencia/consistencia de los documentos de planeacin en temas de vctimas

Coherencia/consistencia de los documentos de planeacin en temas de programas
sociales
Coherencia/consistencia de los documentos de planeacin en temas de medidas
anticorrupcin
Aprobacin y seguimiento al Plan de Desarrollo

10

12,5%

Factores e indicadores de medicin

INDICADOR
Polticas de
comportamiento
tico y
organizacional

SUBINDICADOR

PESO

Contenidos mnimos de lineamientos ticos

12,5

Comit de tica
Socializacin del Cdigo de tica
Contenido mnimo del Manual de Contratacin
Planeacin contractual

Gestin de la
contratacin
pblica

Recurrencia en el uso de las modalidades de contratacin directa

Interventora y supervisin a los contratos de obra

25,0%

Ejecucin contractual
Caso prctico
Condiciones institucionales para la oferta de bienes y servicios
Gestin de bienes y
servicios

12,5%

Ms Familias en Accin
SISBEN
Condiciones institucionales para el talento humano
Competencias bsicas en el Manual de Funciones
Conformacin del talento humano

Gestin del talento

humano

Evaluacin y seguimiento al desempeo

25,0%

Capacitaciones
Mrito
Supervisores de los contratos

Control y Sancin

30%

INDICADOR

SUBINDICADOR

PESO

Condiciones institucionales del sistema de PQRS

Sistema de PQRS

Canales de investigacin y de denuncias

Respuesta a solicitudes de la ciudadana a travs de derecho de peticin

14,3%

Verificacin del sistema de PQRS a travs de la lnea telefnica

Informe de gestin
Rendicin de
cuentas a la
ciudadana

Condiciones institucionales para la rendicin de cuentas

Audiencia pblica de rendicin de cuentas

28,6%

Otro espacio de rendicin de cuentas presencial

Condiciones institucionales para el control social
Control social

Promocin de espacios de dilogo y concertacin con la ciudadana

14,3%

Disposicin de informacin a Transparencia por Colombia

Reportes de informacin a instancias de regulacin y control
Control
institucional

Sanciones disciplinarias y fiscales

14,3%

Control institucional a los programas sociales

Control Interno de
gestin

Acciones adelantadas sobre obligaciones a medidas anticorrupcin

Coherencia en las funciones y competencias del Jefe de Control Interno

28,6%

11

ndice de Transparencia MUNICIPAL

Resultados 2013-2014

Ranking
Indice de Transparencia
Municipal
Nombre de la Entidad
INDICADOR

1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
20
21
22
23
24
25
26
27
28
29
30
31
32
33
34
35
36
37
38
39
40
41

12

Barranquilla
Mosquera
Pereira
Villavicencio
Pasto
Armenia
Girn
Manizales
San Jos del Guaviare
Bucaramanga
Florencia
Floridablanca
Cartagena
Riohacha
Madrid
Tunja
Ibagu
Montera
Yopal
Neiva
Los Patios
Arauca
Barrancabermeja
Sop
Piedecuesta
Tocancip
Ccuta
Durania
Villa del Rosario
Santa Marta
Mocoa
Valledupar
Suesca
Popayn
Puerto Carreo
Quibd
Inrida
Mit
Sincelejo
El Zulia
Leticia

DEPARTAMENTO

Atlntico
Cundinamarca
Risaralda
Meta
Nario
Quindo
Santander
Caldas
Guaviare
Santander
Caquet
Santander
Bolvar
La Guajira
Cundinamarca
Boyac
Tolima
Crdoba
Casanare
Huila
Norte de Santander
Arauca
Santander
Cundinamarca
Santander
Cundinamarca
Norte de Santander
Norte de Santander
Norte de Santander
Magdalena
Putumayo
Cesar
Cundinamarca
Cauca
Vichada
Choc
Guaina
Vaups
Sucre
Norte de Santander
Amazonas

Categora

Visibilidad

Institucionalidad

Control y
Sancin

ITM
2013-2014

Nivel de
riesgo

Especial
Segunda
Primera
Primera
Segunda
Primera
Primera
Primera
Sexta
Especial
Tercera
Primera
Especial
Cuarta
Tercera
Segunda
Primera
Segunda
Segunda
Primera
Cuarta
Cuarta
Primera
Cuarta
Primera
Segunda
Primera
Sexta
Cuarta
Primera
Sexta
Primera
Sexta
Segunda
Sexta
Sexta
Sexta
Sexta
Tercera
Cuarta
Sexta

78,1
74,7
69,8
74,4
71,9
72,3
61,9
64,0
54,1
69,8
46,8
66,2
55,0
58,0
50,0
54,3
39,6
48,1
53,0
75,9
65,3
53,0
39,6
47,2
42,4
39,6
43,3
45,3
41,1
36,0
40,7
36,5
48,4
33,8
36,1
29,3
23,4
29,5
54,2
44,1
32,8

79,6
73,6
75,9
68,8
64,1
66,2
67,7
62,9
68,3
64,1
72,0
70,4
65,1
65,3
61,4
56,7
67,5
66,2
56,5
50,8
56,4
55,5
58,5
56,6
54,3
59,6
49,3
52,8
55,8
50,8
56,6
56,7
45,1
44,3
50,7
58,0
48,5
50,1
23,1
48,6
35,9

74,3
85,2
81,8
76,9
82,9
69,9
69,9
70,9
73,2
62,4
74,3
53,8
69,3
65,2
77,7
78,0
77,8
70,0
75,1
59,1
59,8
72,3
77,5
66,1
68,9
51,5
58,9
51,6
51,1
54,2
40,3
43,8
46,3
58,5
43,7
38,8
54,1
45,1
48,5
24,1
44,3

77,5
77,4
75,8
72,9
72,1
69,2
66,6
65,6
65,5
65,3
65,1
64,2
63,3
63,1
62,8
62,4
62,2
61,9
61,0
60,8
60,1
59,8
58,5
56,6
55,1
51,2
50,4
50,2
50,0
47,4
47,0
46,8
46,5
45,4
44,2
43,6
42,6
42,4
40,0
39,9
37,5

Moderado
Moderado
Moderado
Medio
Medio
Medio
Medio
Medio
Medio
Medio
Medio
Medio
Medio
Medio
Medio
Medio
Medio
Medio
Medio
Medio
Medio
Alto
Alto
Alto
Alto
Alto
Alto
Alto
Alto
Alto
Alto
Alto
Alto
Alto
Muy alto
Muy alto
Muy alto
Muy alto
Muy alto
Muy alto
Muy alto

Riohacha
Barranquilla

Santa Marta

moderado [77,5]

Medio [63,1]

alto [47,4]

Cartagena
medio [63,3]

Niveles de riesgo
de corrupcin
por capital de
departamento.

Valledupar
alto [46,8]

Montera
Sincelejo

medio [61,9]

muy alto [40,0]

Ccuta

Manizales

alto [50,4]

medio [65,6]

Bucaramanga
medio [65,3]

Quibd
muy alto [43,6]

Arauca
ALTO [59,8]

Tunja
Pereira

Puerto Carreo

medio [62,4]

muy alto [44,2]

moderado [75,8]

Armenia
medio [69,2]

Ibagu

Yopal

medio [62,2]

medio [61,0]

Villavicencio

Inrida

medio [72,9]

muy alto [42,6]

Popayn
alto [45,4]

Pasto
medio [72,1]

Neiva
medio [60,8]

Florencia

San Jos del Guaviare

medio [65,1]

medio [65,5]

Mit
muy alto [42,4]

Mocoa
Riesgo Bajo
Riesgo Moderado
Riesgo Medio
Riesgo Alto
Riesgo Muy Alto

89.5-100

alto [47,0]

74.5-89.4
60-74.4
44.5-59.9
0-44.4

Leticia
muy alto [37,5]

Las tres principales ciudades

del pas deben ser evaluadas
a travs de una metodologa
especial para Grandes
Ciudades. Por esta razn no
hacen parte de este grupo.

13

ndice de Transparencia MUNICIPAL

Resultados 2013-2014

El resultado general:
riesgo alto de corrupcin en la
gestin administrativa

Entidades municipales evaluadas en 2013 - 2014

En este estudio se evaluaron 28 capitales municipales, entre las cuales no se encuentran Bogot,
Cali y Medelln5. Tambin se tuvieron en cuenta 13 entidades municipales de los departamentos
de Cundinamarca, Norte de Santander y Santander, en las que trabaj activamente el programa
de cooperacin Transparencia para la Paz y el Desarrollo, financiado por la Unin Europea y la
Embajada Alemana, y ejecutado por una alianza de organizaciones de la sociedad civil6.

Resultados generales
La ltima medicin de riesgos de corrupcin en la gestin administrativa, aplicada a las capitales y
entidades municipales arriba mencionadas, seala riesgos de corrupcin asociados a la opacidad,
a los bajos desarrollos institucionales y a los altos niveles de discrecionalidad y fragilidad de los
sistemas de pesos y contrapesos.
En esta oportunidad dos factores obtienen calificaciones por debajo de los 60 puntos. Son ellos
Visibilidad e Institucionalidad. Slo el factor Control y Sancin logra 62,1/100 puntos (ver grfica 1).
Estos promedios por factor dan como resultado global un promedio general (ITM) de 57,3/100
y, por ende, la clasificacin Riesgo alto de corrupcin en la gestin administrativa.

Niveles de riesgo de corrupcin

En esta oportunidad
dos factores obtienen
calificaciones
por debajo de los
60 puntos. Son
ellos Visibilidad e
Institucionalidad.
Slo el factor Control
y Sancin logra
62,1/100 puntos

14

Tres municipios se clasifican en riesgo de corrupcin moderado: Mosquera, Barranquilla y Pereira.

Siete municipios estn en riesgo de corrupcin muy alto: Puerto Carreo, Quibd, Inrida, Mit,
Sincelejo, El Zulia y Leticia.

Las tres principales ciudades del pas deben ser evaluadas a travs de una metodologa especial para Grandes
Ciudades. Por esta razn no hacen parte de este grupo.
6 El programa Transparencia para la Paz y el Desarrollo fue ejecutado por: Fundacin para la Participacin Comunitaria,
Parcomun, Fundacin para la Promocin de la Cultura y la Educacin Popular (Funprocep), Corporacin Ocasa, Fundacin Foro Nacional por Colombia, Instituto de Investigacin y Debate para la Gobernanza (IRG). y Transparencia
por Colombia.

El resultado general: riesgo alto de corrupcin en la gestin administrativa

GRFICO 1

Promedio general del ndice de Transparencia Municipal 2013-2014

100
80

58,3

51,2

60

62,1

57,3

40
20
0

Visibilidad

Institucionalidad

Control y Sancin

Promedio ITM 2013

Fuente: ndice de Transparencia de las Entidades Pblicas 2013 2014. Corporacin Transparencia por Colombia, 2015.

Al tomar las calificaciones y clasificarlas en los Niveles de riesgo de corrupcin se nota una distribucin llamativa. Las entidades se dividen casi a la mitad entre las que estn en riesgo medio (44 por
ciento) y las que estn en los riesgos alto y muy alto (49 por ciento). Solo un bajo porcentaje logra
riesgo moderado (7 por ciento). Es decir, mientras casi la mitad de las entidades muestran algunos
desarrollos institucionales que pueden aprovecharse para mitigar los riesgos de corrupcin, la
otra mitad del grupo muestra que la gestin de recursos y bienes pblicos se encuentra en una
situacin de mxima alerta.

GRFICO 2

Porcentaje de municipios por nivel de riesgo de corrupcin

Riesgo moderado

Riesgo medio

7%

44%

17%

Riesgo muy alto

32%

Riesgo alto

Fuente: ndice de Transparencia de las Entidades Pblicas 2013 2014. Corporacin Transparencia por Colombia, 2015.

Resultados y regiones
La regin de Occidente logra 70,2/100 puntos en promedio, Centro Oriente apenas 60 puntos/100.
Las dems regiones estn por debajo de 60 puntos. La tendencia de los resultados en el ITM
desde 2004 hasta hoy se conserva. Las zonas histricamente desarrolladas obtienen mejores
calificaciones. Las costas del pas y las zonas de frontera presentan las mas profundas debilidades.

15

ndice de Transparencia MUNICIPAL

Resultados 2013-2014

Como era de esperarse las mayores capacidades institucionales se identifican en municipios de

categora especial y 1. El 61 por ciento de ellos son capitales departamentales. En cambio, los
municipios categora 4 y 6 son los que ms dificultades enfrentan (ver grficas 3 y 4). Las ciudades
capitales ubicadas en las regiones Occidente y Centro Oriente superan los 60 puntos (ver grfica
5), as los promedios globales de cada regin sean deficientes.

Nmero de municipios por categora y nivel de riesgo de corrupcin

GRFICO 3

10
9
8

7
6
5
4
3
2
1
0

3
1

Riesgo moderado

Riesgo medio
Categora Especial y 1

Riesgo alto
Categora 2 y 3

6
1

Riesgo muy alto

Categora 4 y 6

Fuente: ndice de Transparencia de las Entidades Pblicas 2013 2014. Corporacin Transparencia por Colombia, 2015

GRFICO 4

Porcentaje de municipios capitales y no capitales

por nivel de riesgo de corrupcin

100
80

50

60
40
20
0

53
31

8 8
Riesgo moderado

Riesgo medio
Capitales

21
Riesgo alto

21

Riesgo muy alto

No Capitales

Fuente: ndice de Transparencia de las Entidades Pblicas 2013 2014. Corporacin Transparencia por Colombia, 2015

16

El resultado general: riesgo alto de corrupcin en la gestin administrativa

GRFICO 5

Promedio de calificacin de capitales departamentales por regin

100
80
60

49,9

53,7

55,5

57,1

60,2

70,2

40
20
0

Amazonia

Pacfica

Orioquia

Caribe

Centro Oriente

Occidente

Fuente: ndice de Transparencia de las Entidades Pblicas 2013 2014. Corporacin Transparencia por Colombia, 2015.

Resultados por factores e indicadores: mapa de alertas

Al observar los detalles, la medicin arroja algunas buenas noticias as como alertas preocupantes. Entre las buenas noticias cabe anotar que temas que el pas viene trabajando desde hace
ms de veinte aos en los procesos que elevan la capacidad de gestin comienzan a obtener
calificaciones destacadas. Es el caso de la Gestin de Bienes y Servicios (82/100) y la Gestin de la
Planeacin (74,8/100), que forman parte del factor Institucionalidad. Ambos indicadores sealan
que existen diseos institucionales y que estos se aplican de manera correcta. Es importante
resaltar que estos procedimientos son la base de la racionalidad en el funcionamiento del Estado.
Se destaca tambin el indicador Control Interno de Gestin con 84/100 puntos pues, a pesar de
las tensiones que genera la poca madurez institucional para valorar la autorregulacin, estas
oficinas vienen fortalecindose cada vez ms.
Ahora bien, como se indic al comienzo de este anlisis, las alertas de riesgo de corrupcin
existen y son las siguientes:

La regin de
Occidente logra casi
70/100 puntos en
promedio, Centro
Oriente apenas 60
puntos/100. Las
dems regiones
estn por debajo de
60 puntos.

Visibilidad: Los resultados generales muestran que las entidades territoriales evaluadas no
tienen como fortaleza la produccin y entrega de informacin pblica, bsicamente en lo
relacionado con su proceso de gestin. El promedio general del factor de 51,2/100 puntos
da cuenta de deficiencias tan graves como los 26,1/100 puntos que obtiene la Divulgacin de
bienes y servicios, indicador que si bien slo evala la informacin disponible en los sitios web,
trata temas tan delicados como la informacin sobre programas sociales para la poblacin
vctima y en situacin de pobreza. Por lo general esta informacin no se encuentra publicada
en las pginas web oficiales. Tambin inquietan los 46,3/100 puntos del indicador Divulgacin
proactiva de la gestin presupuestal. A pesar de ser un tema sobre el cual se trabaja desde hace
ya bastantes aos, la claridad y actualidad de esta informacin an es deficiente.
Finalmente, el indicador que evala si las entidades tienen las condiciones institucionales para
producir y entregar informacin pblica, obtiene un promedio de 50,2/100. Este indicador busc
indagar sobre los mnimos necesarios de las entidades para garantizar el acceso a la informacin consagrado en la Constitucin y en la Ley 1712 de 2014- y el resultado obtenido seala

17

ndice de Transparencia MUNICIPAL

Resultados 2013-2014

que se va a requerir mucho trabajo para que la institucionalidad local se ponga al da con sus
obligaciones (grfica 6).
Institucionalidad: 58,3/100 puntos no es la calificacin esperada en un factor que indaga
sobre los diseos institucionales y su puesta en prctica en temas tan centrales de la gestin
pblica como el talento humano y la contratacin pblica, as como la reciente puesta en
marcha de medidas y polticas anticorrupcin. Sigue en el tintero de la reforma del Estado
el tema de empleo pblico; el indicador de Gestin del talento humano logra apenas 47,1/100
puntos, y la alerta ms aguda en este rubro es el subindicador de Seleccin meritocrtica que
obtiene 0/100 puntos como promedio.
Los temas nuevos sobre Anticorrupcin y polticas de comportamiento tico y organizacional
obtienen calificaciones bajas: 51,4/100 y 47,6/100 respectivamente. No sobra advertir que son
procesos de reciente inclusin que an no estn incorporados en la gestin. Igual, a pesar de
los desarrollos normativos, la Gestin de la contratacin sigue expuesta, ya que su calificacin
es de apenas 58,4/100 puntos (Ver grfica 7).
Control y sancin: Este es el nico factor que supera los 60 puntos. Sin embargo, un promedio
de 62,1/100 puntos es una alerta sobre la debilidad de los sistemas de control social e institucional. A pesar de los desarrollos de la poltica de servicio al ciudadano y de que el municipio
es el nivel ms prximo al mismo, sorprende que el indicador de Sistema de peticiones, quejas,
reclamos y sugerencias (PQRS) obtenga 45,5/100 puntos. sta muy baja calificacin seala que
los sistemas tienen precarios diseos y funcionan de manera bastante deficiente. No se atienden de manera diligente los derechos de peticin y no existen canales eficaces para tramitar
denuncias de riesgos o hechos de corrupcin.
As mismo, es muy preocupante el promedio de apenas 47,8/100 en el indicador Control institucional. Si bien la mayora de las entidades cumplen con los reportes a los rganos de sancin, un
gran nmero de directivos han sido objeto de sanciones disciplinarias y fiscales (Ver grfica 9).

18

Visibilidad: el vaso medio lleno

a divulgacin de informacin pblica es un pilar fundamental de la democracia y el acceso

igualitario a ella, sin impedimentos burocrticos, constituye un indicador de la calidad del
sistema democrtico. Mediante informacin valiosa, oportuna y til, se hacen posibles la
peticin de cuentas, el voto a conciencia, el control social, la confianza de la ciudadana en las
instituciones estatales y, tambin, una mejor gestin pblica.
Por estas razones, el ndice de Transparencia Municipal (ITM) evalu el grado de madurez institucional para la divulgacin de informacin pblica y su nivel de publicidad en las reas de Gestin
del Talento Humano, Planeacin, Prevencin de la corrupcin, Gestin de bienes y servicios,
Gestin presupuestal y financiera, y Atencin al ciudadano.
Los resultados evidencian un modesto grado de disposicin de informacin sobre las reas clave
de la gestin pblica y la existencia de una infraestructura institucional incipiente y de corto alcance en las entidades participantes en la medicin. El factor Visibilidad apenas promedia 51,2/100
puntos y, por primera vez, se ubica como el componente con la media ms baja en comparacin
con las anteriores mediciones del ITM.
El indicador que ms se acerca al nivel moderado de riesgo de corrupcin Divulgacin de la
gestin administrativa - registra una lejana media de 65,4 puntos. Como se puede observar en la
grfica 6, los promedios de los restantes cuatro indicadores se ubican por debajo de 60 puntos,
lo que los clasifica en niveles de riesgo medio, alto y muy alto. El anterior panorama plantea la
inquietud sobre el punto hasta el cual las entidades evaluadas estn preparadas para aplicar los
nuevos mecanismos de acceso a la informacin pblica, entre ellos los creados por la Ley de
transparencia y acceso a la informacin pblica (Ley 1712 de 2014).

Dficit institucional en publicidad y manejo de informacin

La preparacin institucional parte de considerar la existencia de lineamientos o polticas internas
que establezcan los procedimientos para la divulgacin de informacin. Apenas 26 entidades
cuentan con lineamientos de divulgacin de informacin pblica. De ellas, 9 establecen la periodicidad de divulgacin y los criterios de publicacin, 13 identifican un esquema para la entrega de
informacin y 12 disponen de una dependencia o funcionario encargado de la misma. Ninguna
entidad conserva un inventario de informacin publicable.

19

ndice de Transparencia MUNICIPAL

GRFICO 6

Resultados 2013-2014

Promedio general del factor Visibilidad e indicadores

100
80
60

51,2

65,4

58,9

50,2

46,3
26,1

40
20
0

Visibilidad

Divulgacin
de la gestin
administrativa

Divulgacin de los
trmites y atencin
al ciudadano de la
entidad

Divulgacin de
Divulgacin de la
informacin pblica gestin presupuestal
y financiera

Divulgacin
de bienes
y servicios

Fuente: ndice de Transparencia de las Entidades Pblicas 2013 2014. Corporacin Transparencia por Colombia, 2015.

De igual forma, en la etapa de manejo y conservacin de la informacin producida por la entidad,

tambin se presentan falencias relacionadas con la aplicacin de normas de gestin documental.
De acuerdo con la informacin reportada por el Archivo General de la Nacin, 51 por ciento de
las entidades cont con un archivo municipal, pero slo 65 por ciento de estas aprob tablas de
retencin documental7 y 48 por ciento las aplic.
Por otro lado, los resultados evidencian las fortalezas de las entidades para publicar documentos
de planeacin como el Plan de Accin 2013 y el Plan de Compras 2013 en formatos de datos
abiertos (Excel y PDF con acceso a copia de texto), de manera que se permita reutilizar el archivo
para los fines de quien los demande.

Un valioso acervo de informacin sin publicar

Mediante
informacin valiosa,
oportuna y til, se
hacen posibles la
peticin de cuentas,
el voto a conciencia,
el control social,
la confianza de
la ciudadana en
las instituciones
estatales y, tambin,
una mejor gestin
pblica.

20

Los resultados revelan que las entidades evaluadas adelantan la publicacin de informacin sobre
planeacin y gestin en cumplimiento de rdenes legales, pero enfrentan dificultades asociadas
a la publicacin del seguimiento y evaluacin de las diferentes reas y planes institucionales. As,
por ejemplo, la publicacin de informes de interventora de contratos de obra pblica promedia
14,8 puntos; la publicidad de informacin sobre evaluaciones al desempeo de servidores pblicos
19,5 puntos; la publicidad de informes de ejecucin presupuestal 31,7 puntos; la publicidad de
informes peridicos de PQRS8 34,1 puntos, la publicidad de reportes de seguimiento peridico
al Plan de Desarrollo 36,6 puntos y la publicidad de planes de mejoramiento emitidos por los
rganos de control 41,5 puntos.

La Resolucin 985 de 2014 del Archivo General de la Nacin define las tablas de retencin documental como el
listado de series, con sus correspondientes tipos documentales, a las cuales se asigna tiempo de permanencia en
cada etapa del ciclo vital de los documentos.
8 La sigla corresponde a peticiones, quejas, reclamos y sugerencias.

Visibilidad

Baja publicidad en la oferta de programas sociales

En esta misma lnea, los hallazgos dan cuenta del bajo nivel de publicidad de informacin bsica
sobre los programas sociales locales9. En promedio, la publicidad de criterios de seleccin alcanza
19,5 puntos, la publicacin de listados de beneficiarios de los programas 19,7 puntos y la publicidad de informacin bsica sobre estos 38,9 puntos. Si bien es cierto que algunos programas
son ms divulgados, en ningn caso el promedio supera 50 puntos.
El nivel de publicacin de todos puede considerarse como deficiente, mxime cuando se trata
de informacin general para los potenciales beneficiarios. Esta informacin es clave porque es
a travs de los programas sociales que la poblacin ms vulnerable se relaciona directamente
con el Estado en el mbito local.
Los riesgos de corrupcin identificados en la medicin del factor Visibilidad tienen que ver con el
dficit institucional de divulgacin de informacin pblica y con la existencia de un valioso acervo
de informacin pblica que no haba sido puesto a disposicin de la poblacin y los diferentes
grupos de inters a travs del sitio web durante las vigencias 2013-2014, lo que podra haber
afectado el derecho de acceso a la informacin pblica consagrado en la Constitucin Poltica.

Los programas sociales evaluados por el ITM fueron: Adulto mayor, SISBEN, Ms Familias en Accin, Red Unidos, subsidio de vivienda, cupos escolares y de alimentacin, rgimen subsidiado en salud y atencin y reparacin integral
a vctimas del conflicto armado.

21

ndice de Transparencia MUNICIPAL

Resultados 2013-2014

Institucionalidad: contratacin y
talento humano a prueba

os diseos institucionales en temas de gestin pblica como talento humano, contratacin

pblica y bienes y servicios, as como la puesta en marcha de medidas de lucha contra la
corrupcin y polticas de comportamiento tico, constituyen algunas de las temticas que
mide el factor Institucionalidad del ndice de Transparencia Municipal, ITM.
Como se aprecia en la grfica 7, el promedio del factor en la medicin de 2013 2014 fue de
58,3 puntos, lo que arroja un nivel alto de corrupcin administrativa en las entidades participantes. Sobresalen dos indicadores: Gestin de bienes y servicios, y Gestin de la planeacin, que con
promedios de 82 y 74,8 puntos, respectivamente, se sitan en nivel de riesgo moderado. Las mximas alertas se presentan en los indicadores restantes: Gestin del talento humano (47,1 puntos);
Polticas de comportamiento tico y organizacional (47,6 puntos); Polticas y medidas anticorrupcin
(51,4 puntos) y Gestin de la contratacin pblica (58,4 puntos). Los esquemas institucionales, y las
prcticas asociadas a estos ltimos, enfrentan altos niveles de riesgo de corrupcin administrativa.

Fortalezas en planeacin y gestin de bienes y servicios

La gestin de la planeacin para los sectores de Salud, Educacin, Saneamiento bsico, Programas
sociales, Atencin y reparacin integral a las vctimas del conflicto armado y Polticas anticorrupGRFICO 7

Promedio del factor institucionalidad E indicadores

100
80
60

58,3

82,0 74,8

58,4 51,4
47,6 47,1

40
20
0

Institucionalidad Gestin de bienes

y servicios

Gestin de la
planeacin

Gestin de la
contratacin

Polticas y medidas Polticas de comanticorrupcin portamiento tico

y organizacional

Gestin
de talento
humano

Fuente: ndice de Transparencia de las Entidades Pblicas 2013 2014. Corporacin Transparencia por Colombia, 2015.

22

Institucionalidad

cin obtiene un puntaje promedio de 74,8. De estas reas, la mayor fortaleza se encuentra en el
grado de coherencia entre las principales herramientas de planeacin en asuntos relacionados
con los programas sociales, que promedia 80,5 puntos
Por el contrario, las debilidades se presentan en el grado de relacin en los temas de Atencin y
reparacin integral de vctimas del conflicto armado y Medidas anticorrupcin, con promedios
de 70,1 y 54,3 puntos, respectivamente. Particularmente, los principales retos se plantean por
la ausencia de lneas de accin y proyectos financiados para la lucha contra la corrupcin en el
Plan de Desarrollo, Plan de Accin y Plan Operativo Anual de Inversiones (POAI). Todo indica que
las entidades an deben trabajar para lograr un nivel de coherencia total entre la hoja de ruta
establecida por el Plan de Desarrollo y los planes subsidiarios.
En materia de bienes y servicios, 31 entidades evaluadas disponen de lineamientos internos para
la oferta y administracin de los programas sociales de iniciativa local. De estas, 30 presentan
informes anuales de gestin sobre la ejecucin del programa Ms Familias en Accin. Adems,
una fortaleza de las entidades evaluadas es la difusin de la oferta de los programas a travs de
medios de comunicacin masiva, como el sitio web oficial, la radio local y la cartelera fsica.

Plan y polticas anticorrupcin a medio camino

La puesta en marcha de medidas anticorrupcin en las vigencias evaluadas es una de las principales preocupaciones de esta edicin del ITM. El indicador que se ocupa de estos aspectos registra
un bajo promedio de 51,4 puntos. Ello se debe, en general, al dbil contenido del plan anticorrupcin y de atencin al ciudadano (promedio de 64,4 puntos), y en particular a la insuficiencia
en el establecimiento del presupuesto (17,1 puntos), indicadores y metas para su seguimiento
(43,9 puntos), as como de tiempos de ejecucin (53,7 puntos).
Por otro lado, las entidades enfrentan riesgos relacionados con la falta de divulgacin de estos
planes entre los actores y grupos de inters de la entidad -actividad que solo realizaron 27 entidades
participantes-, y de una poltica pblica, estrategia o lineamiento de lucha contra la corrupcin,
dado que apenas el 48 por ciento de las entidades evaluadas cuentan con ella.

Dificultades en la aplicacin de mecanismos

sobre contratacin pblica
Los esquemas
institucionales
y las prcticas
asociadas a estos
ltimos enfrentan
altos niveles de
riesgo de corrupcin
administrativa.

El conjunto de entidades evaluadas enfrentan dificultades para planear y hacer seguimiento

permanente en reas sensibles de la gestin pblica como la contratacin. Para resaltar algunos casos, 88 por ciento de las entidades obtienen calificaciones de menos de 60 puntos en la
evaluacin de contenido del manual de contratacin. Estos instrumentos carecen de claridad en
diferentes reglas de juego como son lineamientos sobre supervisores de contratos (7,3 puntos),
garanta del derecho de turno para el pago (12,2 puntos), lineamientos para la cesin de contratos (22 puntos), polticas de supervisin (35,6 puntos), lineamientos sobre sancin y solucin de
controversias por parte de contratistas (42,7 puntos), disposiciones sobre estudios previos (46,3
puntos) y disposiciones sobre pliegos de condiciones (53,7 puntos).

23

ndice de Transparencia MUNICIPAL

Resultados 2013-2014

Por otra parte, si bien en el 68 por ciento de las entidades existe un comit de contratacin, en
la prctica slo 39 por ciento de estos sesionaron efectivamente para la revisin de un contrato
registrado en el Sistema Electrnico de Contratacin Pblica (SECOP) y seleccionado de manera
aleatoria. Para la evaluacin de estos contratos hay pocas prcticas de participacin de servidores
con conocimiento tcnico del objeto a contratar (hacen parte de 16 comits de 28). Mientras tanto,
el nivel jerrquico que ms representacin garantiza es el directivo, con asiento en 25 comits.
Merece un anlisis especial la distribucin de la contratacin pblica segn sus modalidades.
Como se puede apreciar en la grfica 8, las principales modalidades de contratacin pblica
empleadas por las entidades10 durante las vigencias evaluadas fueron, en estricto orden: licitacin pblica (34 por ciento), contratos para programas de inters pblico (artculo 355 de la
Constitucin Poltica) (23 por ciento), seleccin abreviada (21 por ciento) y contratacin directa
(21 por ciento). Si bien la contratacin directa no muestra fuertes signos de alerta, preocupa
que, siendo la licitacin pblica la principal modalidad de contratacin empleada, apenas 78
por ciento de los contratos suscritos bajo este esquema hayan sido supervisados u objeto de
interventora de obra pblica.

GRFICO 8

Modalidades de contratacin utilizadas por las entidades evaluadas en

el ITM 2013-2014

Contratacin directa

Concurso de mritos

Seleccin abreviada

21%

1%

21%

23%

Contratos para programas

de inters publico

34%

Licitacin pblica

Fuente: ndice de Transparencia de las Entidades Pblicas 2013 2014. Corporacin Transparencia por Colombia, 2015.

Gestin del talento humano:

mrito y evaluacin del desempeo a examen
La gestin del talento humano es una de las primeras preocupaciones del ITM, razn por la cual
la medicin analiza las condiciones institucionales y las prcticas de las entidades en aspectos
como mrito, idoneidad, capacitaciones y seguimiento al desempeo. Los resultados reflejan
que el Estado sigue en deuda con la reforma del empleo pblico.
Si bien 58,5 puntos de entidades reconocen contar con polticas de gestin del talento humano,
estas presentan vacos en el establecimiento de lineamientos sobre mrito (promedio de 31,8

10

24

Se excluye a Cartagena de Indias, Ccuta, Inrida, Mocoa, Quidb, Sincelejo y Suesca, pues no fue posible obtener
informacin sobre la contratacin de estas entidades.

Institucionalidad

puntos), estrategias de movimiento de servidores o plan de vacantes (29,2 puntos) y mecanismos

de seguimiento al desempeo (41,7 puntos). En la misma lnea, inquieta el escaso nmero de
entidades cuyos manuales de funciones y competencias, herramienta clave para la planeacin
del talento humano, mencionan la profesin requerida para ejercer cargos como Secretario de
Planeacin (16 de 41) y Secretario de Salud o Educacin (16 de 41). El caso del cargo de administrador del Sistema de Identificacin de Potenciales Beneficiarios de Programas Sociales (SISBEN)
es llamativo, pues existe en 22 entidades evaluadas y solo dos manuales de funciones indican la
profesin de un candidato idneo para ejercer esta labor.
Sin embargo, un inters importante de esta medicin tiene que ver con la determinacin del
grado en el que las entidades han aplicado el criterio de mrito para la seleccin de diferentes
cargos de libre nombramiento y remocin, como lo estipulan las convenciones internacionales
de lucha contra la corrupcin. De acuerdo con la evaluacin, ninguna entidad seleccion servidores pblicos de libre nombramiento y remocin por mrito en la vigencia 2013. Adems, solo
Manizales (Cal.) seleccion al enlace de Familias en Accin y al administrador del Sisben bajo el
mismo criterio.
Los anteriores datos sobre la meritocracia tienen que ver con la alta participacin de contratistas
por servicios personales en la conformacin del talento humano. En el 76,5 por ciento de las
entidades, ms del 75 por ciento de servidores estn vinculados bajo ese tipo de contrato. Esta
situacin podra dar al traste con los esfuerzos del Estado para fortalecer la burocracia a travs
de la profesionalizacin y los incentivos laborales.

De acuerdo con
la evaluacin,
ninguna entidad
seleccion servidores
pblicos de libre
nombramiento y
remocin por mrito
en la vigencia 2013.

Las entidades enfrentan retos importantes relacionados con la aplicacin de mecanismos de

seguimiento al desempeo de los servidores vinculados bajo diferentes modalidades. As lo
demuestran las bajas cifras de servidores pblicos evaluados. 14,3 por ciento de entidades
realizaron evaluaciones a funcionarios provisionales; 20 por ciento aplic algn mecanismo de
seguimiento a la labor de los servidores de libre nombramiento y remocin y apenas 58 por
ciento de las entidades lo hicieron a todos los servidores de carrera administrativa. En materia de
labores de supervisin de contratos, slo 24 por ciento de las entidades evaluaron la idoneidad
de los funcionarios para ejercer dicha labor.
Para concluir, en el factor Institucionalidad las entidades se destacan, en primer lugar, por el grado de coherencia entre sus principales herramientas de planeacin: Plan de Desarrollo, Plan de
Accin y POAI; y en segundo lugar, por sus esquemas institucionales para la gestin de bienes
y servicios ofrecidos a la poblacin vulnerable. Sin embargo, existe evidencia sobre la fragilidad
para aplicar mecanismos formales de planeacin en reas de la gestin como contratacin y
talento humano y dificultades para idear y aplicar prcticas de transparencia y buen gobierno
en estas reas.

25

ndice de Transparencia MUNICIPAL

Resultados 2013-2014

Control y sancin: gobiernos

locales a rendir cuentas a la
ciudadana

a rendicin de cuentas es un componente muy importante de la democracia y la gestin

pblica. Hace visible el proceso de toma de decisiones, genera incentivos o castigos a los
gobernantes y determina acciones correctivas sobre la gestin gubernamental del desarrollo de la comunidad. Se rinde cuentas porque el poder poltico reside en los ciudadanos y los
representantes que ellos eligieron tienen la obligacin de responder por sus decisiones. La otra
razn es el ejercicio del sistema de pesos y contrapesos que fundamenta la democracia liberal.
En esa perspectiva, el ITM 2013 2014 evalu tanto las condiciones institucionales como los aspectos prcticos relacionados con tres grandes ejes del proceso pblico en los que hay una relacin
directa de subordinacin del gobierno a la ciudadana y/o del gobierno a otras instituciones del
Estado, a saber: el control social, la rendicin de cuentas a la ciudadana y el control institucional.
Como se observa en la grfica 9, el factor registra un promedio de 62,1 puntos. De los cinco indicadores que lo conforman, tres registran medias inferiores a 60/100 puntos, es decir, se sitan en
nivel de riesgo alto: Sistema de PQRS (45,5 puntos), Control institucional (47,8 puntos) y Rendicin de
cuentas a la ciudadana (59,2 puntos). Por su parte, el indicador Control social se ubica en la escala
de riesgo medio al obtener un puntaje promedio de 62,9. El nico indicador cuyo promedio seala
un nivel de riesgo moderado es Control interno de gestin (80,1 puntos). En conclusin, 60 por
ciento de indicadores apuntan a riesgo alto de corrupcin administrativa y ninguno a riesgo bajo.

Vulnerabilidad del derecho a presentar peticiones ante el Estado

Los resultados del ITM en Control y sancin revelan que el conjunto de entidades evaluadas carecen
de una estructura institucional para recibir, tramitar y dar respuesta a las peticiones presentadas
por la ciudadana en uso de sus derechos constitucionales al acceso a la informacin pblica y
al control del poder pblico. El promedio de la evaluacin de las condiciones institucionales del
Sistema de PQRS11 apenas alcanza 54,5 puntos. Si bien 80 por ciento de las entidades reconocen
contar con una dependencia o su homlogo encargado de las PQRS, las reglas o procedimientos
que regulan sus funciones son muy dbiles para determinar las responsabilidades de las reas
involucradas y el conducto a seguir. Baste mencionar que slo Neiva y Floridablanca establecen un
mecanismo o tratamiento diferenciado para las denuncias y 8 entidades disponen de un esquema
que indique un procedimiento para responder las PQRS. Del mismo modo, dos entidades de las
41 evaluadas establecen un mecanismo para el tratamiento de PQRS en temas de contratacin.

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Control y sancin:

GRFICO 9

Promedio del factor Control y sancin e indicadores

100
80

62,1

80,1

62,9

60

59,2

47,8

45,5

40
20
0

Control y sancin Control Interno de

Gestin

Control Social

Rendicin de
cuentas a la
ciudadana

Control
Institucional

Sistema de PQRS

Fuente: ndice de Transparencia de las Entidades Pblicas 2013 2014. Corporacin Transparencia por Colombia, 2015.

Sin embargo, el hallazgo ms inquietante es la vulnerabilidad de la ciudadana frente al goce de

su derecho a presentar peticiones ante las instituciones del Estado. El equipo de investigacin
del ITM present un derecho de peticin a cada una de las entidades evaluadas y slo el 29,3
por ciento, es decir, 12 entidades respondieron de manera oportuna. Lo anterior representa una
violacin a las garantas constitucionales para acceder a informacin pblica, participar en la
vigilancia y control del poder pblico y pedir cuentas a los gobiernos locales.

Gobiernos locales: la rendicin de cuentas no es opcional

La rendicin de cuentas a la ciudadana sigue siendo una tarea pendiente para los gobiernos
locales evaluados. Los informes de gestin distan de abarcar las principales reas de la gestin
pblica segn un esquema de resultados. Por ejemplo, del nmero de entidades que reportaron
el informe de gestin, el porcentaje que incluye el sector de talento humano no llega a la mitad
(48,6 por ciento), 41,5 por ciento de entidades mencionan el sector Contratacin pblica, 67 por
ciento detallan la ejecucin presupuestal durante la vigencia y 57 por ciento informan sobre
acciones para el fortalecimiento institucional y de la gestin pblica.

Se rinde cuentas
porque el poder
poltico reside en
los ciudadanos y
los representantes
que ellos eligieron
tienen la obligacin
de responder por sus
decisiones.

Del mismo modo, los gobiernos locales presentan debilidades para llevar a cabo estos ejercicios
democrticos. Si bien el 70,7 por ciento de las entidades evaluadas identifican una estrategia o
planes para la rendicin anual de cuentas, estos planes carecen de elementos indispensables
para garantizar un dilogo fructfero con la ciudadana. Para citar algunos ejemplos, 9 entidades
de 41 estudiadas mencionan la estrategia de comunicaciones durante los eventos de rendicin,
13 establecen distintos espacios de dilogo y 17 identifican los canales de entrega de informacin
antes de la rendicin.
Tocancip (Cund.), El Zulia (N. de Sant.), Puerto Carreo (Vich.) y Mocoa (Put.) no celebraron
ningn ejercicio de rendicin de cuentas a la ciudadana sobre la vigencia 2013, bien sea en
audiencia pblica o mediante otro mecanismo. Las audiencias pblicas de rendicin de cuentas,
en la prctica, suelen ser espacios donde el gobierno local establece la agenda sin consultar
los intereses de los ciudadanos participantes. A pesar de que el 88 por ciento de las entidades

27

ndice de Transparencia MUNICIPAL

Resultados 2013-2014

evaluadas cuentan con una poltica de participacin ciudadana, slo Mosquera (Cund.), Armenia
(Quind.), Barranquilla (Atl.), Los Patios (N. de Sant.) y Florencia (Caq.) celebraron consultas con
grupos y sectores ciudadanos y organizados para la audiencia pblica de rendicin de cuentas.
De all que, como se mencion anteriormente, los temas de rendicin de cuentas cubran pocas
reas de la gestin pblica local.
Para citar algunos ejemplos, durante las audiencias pblicas celebradas en la vigencia 2013, 8
entidades presentaron una exposicin del rea de contratacin, 12 entidades dieron tratamiento
a los proyectos de la siguiente vigencia, 9 trataron temas de talento humano y 24 de la ejecucin
presupuestal.

Control institucional: regalas bajo la lupa

La entrega de informacin de manera oportuna a diferentes instancias de control institucional
es una fortaleza de las alcaldas evaluadas, excepto en materia de regalas, donde el reporte
de informacin al Departamento Nacional de Planeacin (DNP) es sustancialmente ms bajo.
La medicin del nivel de respuesta al diligenciamiento de los formularios de seguimiento por
parte de las entidades beneficiarias del Sistema General de Regalas durante los cuatro trimestres
de la vigencia 2013, obtiene un promedio de 18,4 puntos. Esta cifra seala la negligencia de las
entidades ante su obligacin de rendir cuentas sobre la gestin de proyectos financiados con
ingentes recursos de este nuevo sistema.
En materia de sanciones disciplinarias, fiscales y penales se advierte un bajo nivel de investigacin
y fallo de las instancias respectivas. Mientras en el 61 por ciento de entidades no se iniciaron
procesos disciplinarios a servidores de nivel directivo, en el 90,2 por ciento no se dio apertura a
procesos que involucraron a servidores de nivel no directivo. Preocupa que en el 29 por ciento
de entidades las contraloras departamentales presentaron hallazgos por mala gestin de programas sociales. Hubo un dficit de informacin del 41,5 por ciento de las entidades que permitiera
establecer estas advertencias de control fiscal.

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