ESTOS APUNTES SON DEL CURSO 2012-2013 Y ESTN BASADOS EN OTROS

BAJADOS DEL FORO Y COMPLETADOS CON EL LIBRO DE TEXTO

Tema 1. El Derecho administrativo

1. Concepto de Derecho administrativo.
Como punto de partida tomaremos la definicin de Zanobini: el Derecho administrativo es
aquella parte del Derecho publico que tiene por objeto la organizacin, los medios y las formas
de la actividad de las administraciones publicas, y las consiguientes relaciones jurdicas entre
las administraciones pblicas y otros sujetos:
- las normas administrativas tienen como destinatario a una Administracin Pblica
- pero, adems, las administraciones pblicas puedan utilizar o formar parte de
relaciones jurdicas reguladas por normas no administrativas
- por ejemplo, las normas de Derecho privado que regulan la propiedad o las
obligaciones o contratos afectan a todos los sujetos jurdicos en general (sean
personas fsicas o jurdicas o administraciones pblicas)
- pero hay normas que presuponen que sus destinatarios sean personas fsicas
(y por tanto no se pueden aplicar a la Administracin ni otras personas
jurdicas) como por ejemplo las normas sobre matrimonio y familia
- el Derecho administrativo es el Derecho de las Administraciones Publicas porque
interviene la Administracin en la clase de relaciones que regula.
La forma en que una norma administrativa tiene como sujeto destinatario una Administracin
Pblica admite diversas variedades:
- en unos casos la norma tiene como destinatario nico y preferente a la Administracin
Publica (por ejemplo las normas que regulan la organizacin administrativa)
- otro tipo de normas administrativas estn destinadas a ser cumplidas por la
Administracin, pero su aplicacin y efectividad incluye la presencia de los
Administrados (por ejemplo los servicios pblicos o los contratos administrativos, que
presuponen siempre una Administracin pero tambin un particular)
- en un tercer tipo de normas administrativas los destinatarios directos son los
particulares, pero presuponen la presencia vigilante de la Administracin [con potestad
sancionadora] como garante de su efectividad (por ejemplo las normas de libre
competencia).
El Derecho administrativo es
Una parte del Derecho encargada de regular las relaciones del ciudadano con el
Estado
Una parte del Derecho cuyo objeto es el control de los poderes del Estado
Una parte del Derecho pblico cuyo objeto es la regulacin de la Administracin
pblica y sus relaciones con los ciudadanos
Una parte del Derecho pblico cuyo objeto son las relaciones de los ciudadanos en
cuanto miembros de una sociedad
2. Derecho administrativo, Derecho pblico, Derecho garantizador.
La norma administrativa est de una u otra manera destinada a una Administracin Pblica ->
por tanto es una de Derecho pblico:
- no se debe entender el Derecho pblico como conjunto de normas aplicables slo al
Estado o a las administraciones pblicas, y el Derecho privado como nicamente
aplicable a los particulares
- lo importante no es a quien se puede aplicar una norma, sino cual es el
destino de la norma: las normas de Derecho privado son las que tienen como
destinatario a todos los sujetos en general, y las normas de Derecho pblico las
que tienen como sujeto de derecho destinatario al Estado o las
Administraciones Pblicas.

El Derecho administrativo es, por tanto, el Derecho pblico comn y general (del que habra
que excluir las ramas que estn por encima del Derecho publico y del privado: Derecho
constitucional, penal y procesal). Desde esta perspectiva el Derecho administrativo, a
diferencia del Derecho privado (civil, mercantil o laboral) es:
- de una parte, Derecho sustantivo y publico, ya que regula relaciones entre el Estado y
los particulares
- y, de otra, Derecho garantizador, ya que en l se incluye tambin el estudio de
aquellas normas destinadas al Estado para garantizar el cumplimiento del Derecho
administrativo (como las normas que regulan los recursos administrativos, el proceso
contencioso administrativo, la ejecutoriedad forzosa de los actos administrativos y la
potestad sancionadora o arbitral de las administraciones publicas).
3. El concepto de Administracin Publica y su relativa extensin a la totalidad de los
poderes del Estado.
a) El Derecho administrativo como Derecho de la Administracin Pblica.
La definicin de Derecho administrativo propuesta (conjunto de normas y principios destinados
a regir la organizacin y el comportamiento de las administraciones pblicas) plantea el
problema del concepto de administraciones pblicas (o de la Administracin Publica, como se
llama resumidamente al conjunto de todas ellas)
- podramos decir que administraciones pblicas son las organizaciones que se
encuadran dentro del poder ejecutivo del Estado, ms las estructuras orgnicas que
sirven de soporte al poder legislativo y al poder judicial
- las administraciones publicas insertas en el Poder ejecutivo: la Ley 29/98 de la
Jurisdiccin Contencioso-Administrativa dice Se entender por Administraciones
Pblicas:
a) La Administracin General del Estado (que bajo la dependencia del
Gobierno integra a ste y los diversos Ministerios, con sede en Madrid, y su
organizacin perifrica se despliega por todo el territorio nacional:
Delegaciones del Gobierno en las comunidades autnomas y Subdelegaciones
en las provincias)
b) La Administracin de las Comunidades Autnomas (gobernadas por las
Consejeras, y dems organismos dependientes, establecidos de ordinario en
la capital de cada Comunidad (tambin tienen organismos perifricos
dependientes de ellas)
c) Las Entidades que integran la Administracin local (tanto las Provincias,
gobernadas por las Diputaciones provinciales, como los 8.100 Municipios a
cargo de los Ayuntamientos)
d) Las Entidades de Derecho Publico que sean dependientes o estn
vinculadas al Estado, a las Comunidades Autnomas o a las entidades
locales.
En cuanto a las entidades de Derecho Pblico cabe decir lo siguiente:
- de cada una de las administraciones territoriales que cuentan con una poblacin y un
territorio definido, dependen los entes instrumentales o especializados (que responden
a la tcnica de la descentralizacin funcional: se trata de un conjunto de organizaciones
pblicas con personalidad jurdica propia, a las que se encomienda la gestin de un
servicio o funcin especifica para conseguir una presunta mayor eficacia en la gestin
administrativa)
- estos entes instrumentales (creados por y siempre dependientes de una
administracin territorial) forman un conjunto heterogneo debido a que el rgimen
jurdico de los creados por el Estado no es el mismo que aplican las CCAA ni las que
rigen para los creados por los Entes locales; adems, hay una gran dispersin de
regulaciones diferentes para estos entes instrumentales; en cualquier caso, en funcin
de sus caractersticas bsicas, podemos agrupar en cuatro grupos los entes
instrumentales:

1) el grupo ms numeroso y originario son los organismos autnomos (son

entidades con personalidad jurdica propia y rgimen jurdico pblico)
2) un segundo grupo constituido por aquellas organizaciones a las que se ha
disfrazado de sociedad mercantil, generalmente annima, de capital
ntegramente pblico del ente territorial que las ha creado y sujetas a un
rgimen jurdico privado en sus relaciones con terceros, pero no en las que les
unen al ente matriz; lo mismo cabe decir de las fundaciones publicas
3) un tercer grupo, la ltima moda organizativa, lo forman los entes pblicos
empresariales o agencias cuyo rgimen no es ni pblico ni privado del todo; su
personificacin es pblica, pero en sus relaciones con terceros se rigen por el
derecho privado, salvo en las cuestiones que las leyes reguladoras las
someten expresamente al derecho pblico
4) las llamadas administraciones independientes, que a diferencia de todas las
anteriores, disfrutan de un cierto grado de autonoma, caracterizado sobre
todo, por la imposibilidad para el ente territorial matriz de destituir libremente a
los titulares de sus rganos directivos durante un determinado plazo
- estas administraciones, dirigidas por rganos colegiados, tienen
atribuidas funciones de control o regulacin de sectores econmicos
(energa, telecomunicaciones, mercado de valores, etc.) o bien
gestionan servicios relacionados con los derechos fundamentales
(como la radio y la TV, la proteccin de datos, la libertad de ctedra)
- caso extremo es el de las universidades, en que la administracin
territorial de que dependen, Estado o Comunidad Autnoma se limita a
financiar su actividad pero ni puede nombrar ni destituir a los titulares
de sus rganos de gobierno, pues se eligen directamente por los
miembros de la corporacin universitaria
5) por ultimo, fuera de las administraciones pblicas, que ni son territoriales ni
dependen de stas, hay que situar a los entes corporativos que estn al
servicio de la autogobernacin de determinadas profesiones y de los intereses
generales con ellas relacionados, como es el caso de las Cmaras de comercio
y de los Colegios profesionales
- aunque son asociaciones privadas, tienen la consideracin de
administracin pblica cuando adoptan acuerdos (algo parecido ocurre
con las empresas privadas concesionarias de servicios pblicos)
- las decisiones de los entes corporativos pueden ser recurridas en va
contencioso-administrativa.
Henos dicho que administraciones pblicas son las organizaciones que se encuadran dentro
del poder ejecutivo del Estado, ms las estructuras orgnicas que sirven de soporte al poder
legislativo y al poder judicial. Vamos ahora a analizar estas estructuras orgnicas:
- las organizaciones burocrticas que sirven de soporte a los poderes pblicos (como
las Cortes Generales, los Parlamentos Autonmicos, el Tribunal Constitucional, la
Corona, el Defensor del Pueblo y el Tribunal de Cuentas)
- en estos poderes pblicos la funcin especfica que constituye su razn de
ser no se rige por el Derecho Administrativo sino por las reglas del Derecho
constitucional (o por el Derecho parlamentario o por las normas orgnicas
propias de cada uno de dichos poderes)
- en estos casos, el Estado no acta normalmente como Administracin Pblica
(esto es, como sujeto de derecho), sino como creador de Derecho o garante
del mismo
- no obstante, en ocasiones el Estado se manifiesta tambin a travs
de esos poderes como sujeto de Derecho (esto es, como
Administracin pblica): cuando dichas instituciones desarrollan una
actividad materialmente administrativa (ya sea celebrando contratos
instrumentales, administrando su patrimonio o gestionando su personal
de apoyo)
- toda esta actividad accesoria (que no constituye propiamente la
funcin especfica que les ha sido atribuida por la Constitucin) es
absolutamente necesaria para la realizacin de sus cometidos
constitucionales, y se rige por el Derecho administrativo

- lo mismo podemos decir del Consejo General del Poder Judicial; pero adems, es
una administracin pblica porque las decisiones tomadas en el cumplimiento de su
funcin (nombramientos, destinos y sanciones de jueces y magistrados) estn sujetas
al control de la Jurisdiccin contencioso-administrativa.
El Derecho administrativo se aplica a todos los poderes del Estado
No, solamente a la Administracin pblica
S, se aplica a la actividad materialmente administrativa que realizan los otros
poderes
S y no. Depende de qu poder estemos hablando
Efectivamente es el Derecho del poder judicial y legislativo, adems del ejecutivo.
b) La Administracin y el poder legislativo.
La Administracin es un sujeto de Derecho, una persona jurdica, un destinatario de las normas
y por ello judicialmente responsable
- pero la Administracin es, adems, un rgano creador del Derecho y un aplicador
ejecutivo que ostenta poderes materialmente anlogos a los que se atribuyen los
legisladores y los jueces.
La Administracin es el ms fuerte de los poderes pblicos (y, en particular, la capacidad
legislativa de Administracin ha crecido en forma importante en los ltimos aos):
- mientras que en los orgenes del constitucionalismo los poderes legislativos de la
Administracin eran muy limitados, poco a poco, la Administracin ha ido adquiriendo
un importante papel en el ejercicio de la funcin legislativa
- esto ha sido debido a varias causas: la iniciativa legislativa, las leyes de plenos
poderes, las tcnicas de la delegacin legislativa, la deslegalizacin de materias (la
deslegalizacin legislativa es el proceso de retirar determinadas materias de la
potestad de reserva de ley, o lo que es lo mismo, que puedan ser atendidas por un
Reglamento), los decretos-leyes, y tambin debido a una supuesta potestad
reglamentaria autnoma del Gobierno
- el Gobierno ha ido convirtiendo al Parlamento en sumiso espectador de la produccin
normativa gubernamental.
Hay que sealar el fenmeno dudosamente constitucional de la utilizacin de los rganos
legislativos para resolver asuntos concretos mediante la aprobacin de actos administrativos
revestidos de la forma de leyes (sustantivamente actos administrativos, formalmente leyes
parlamentarias) y que por ellos resultan inmunes al control de la Jurisdiccin ContenciosoAdministrativa; esto es, se utilizan leyes para dictar actos administrativos (autorizar
universidades privadas, o declarar parques nacionales, o expropiar empresas), y la nica
manera de recurrir las leyes es ante el Tribunal Constitucional.
c) La Administracin y los jueces.
La posicin de la Administracin frente a los jueces era mucho ms fuerte en los orgenes del
constitucionalismo que ahora: se ha pasado de una originaria prepotencia administrativa a la
actual prepotencia judicial.

Un poco de Historia:
- durante el Antiguo Rgimen, los jueces eran una casta de nobles que se oponan a
las medidas liberalizadoras
- por ese motivo, la Revolucin francesa no quiso que los jueces juzgaran los actos del
Gobierno
- tambin en Espaa, a lo largo del siglo XIX, la Administracin tuvo un status judicial
privilegiado: los jueces no podan juzgar los actos del Gobierno debido a la separacin
de poderes. Adems, con el tiempo se fueron desarrollando otras tcnicas para
potenciar la independencia del ejecutivo respecto del poder judicial:
1) Lo ms relevante fue la creacin de una Jurisdiccin o fuero especial: la
Jurisdiccin Contencioso-Administrativa (formada en sus orgenes por
funcionarios, no por jueces)
2) La separacin de poderes se asegur con una decidida proteccin de los
funcionarios frente a las acciones de responsabilidad civil o penal que contra
ellos se intentaban ante los Tribunales, de modo que los jueces no podan
encausar a los funcionarios (por hechos relacionados con el ejercicio de sus
cargos) sin una autorizacin administrativa previa
3) La independencia de la Administracin respecto de los Tribunales se
garantiz haciendo que la Administracin no tuviera necesidad de los
Tribunales para asegurar la eficacia de sus resoluciones y mandatos, lo que se
alcanza con el reconocimiento de poderes cuasijudiciales a los propios rganos
de la Administracin
- la jurisprudencia y diversas leyes van a reconocer que los actos
administrativos ostentan una presuncin de validez y el privilegio de
ejecutoriedad (de tal forma que pueden llevarse directamente a
ejecucin sobre los particulares por la propia Administracin a modo de
sentencias provisionales sin que su efectividad se paralice por la
interposicin de recursos)
4) A la Administracin se le dota, por ltimo, y esta es una de las
peculiaridades ms notables del Derecho administrativo espaol, de un potente
y directo poder sancionador en todos los campos de intervencin administrativa
(actualmente articulo 25 CE).
La posterior formal sumisin de la Administracin a los Tribunales:
- la situacin anterior comenz a variar:
- en primer lugar, a partir de la Ley de la Jurisdiccin ContenciosoAdministrativa de 1956 que deja de ser una jurisdiccin especial, para pasar a
integrarse dentro del sistema judicial como un orden jurisdiccional ms, el
Contencioso-Administrativo, a cargo de miembros de la carrera judicial; la
Administracin es juzgada con normalidad por los jueces ordinarios, si bien en
un orden jurisdiccional distinto del civil
- se suprimi el requisito de autorizacin administrativa previa para juzgar a
funcionarios y autoridades
- este proceso de potenciacin de los jueces y tribunales se acenta, an ms,
con la CE de 1978 y la Ley Orgnica del Poder Judicial de 1985
- pese a que la Administracin ostenta todava importantes poderes cuasi-judiciales
(potestad sancionadora, arbitral y privilegio de decisin ejecutoria para la efectividad y
ejecucin forzosa de sus actos), sus relaciones con los Tribunales no tienen ya el aire
de prepotencia que se manifestaron en los orgenes del constitucionalismo y durante el
siglo XIX.
A pesar de todo, quedan en la Administracin importantes poderes de naturaleza judicial:
1) Subsiste el privilegio de decisin ejecutoria, potestad de clara naturaleza judicial en
cuanto que permite decidir y ejecutar lo decidido, alterando situaciones posesorias a
travs de procedimientos administrativos.
2) La CE de 1978 ha permitido a la Administracin legitimar su discutible poder
sancionador (artculos 25 y 45.3 de la CE).
3) La Administracin puede dejar sin efecto las sentencias que le afectan sustituyendo
el cumplimiento especifico por el de equivalencia, es decir, expropiando (con una
indemnizacin) al particular afectado los contenidos favorables de la sentencia.

4) El poder de gracia, la facultad del Gobierno de dejar sin efecto una sentencia penal a
travs de indultos particulares.
En definitiva, si bien es cierto que la Administracin es sujeto de Derecho y acta sujetndose
al Derecho administrativo (y, si le conviene, tambin con arreglo al Derecho privado), no es
menos cierto que las administraciones pblicas son tambin poderes pblicos dotados de
potestades normativas y judiciales que les posibilitan imponer su voluntad a los ciudadanos,
aunque bajo la posterior vigilancia de los Tribunales que impone el articulo 106.1 CE: los
Tribunales controlan la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuacin administrativa, as
como el sometimiento de sta a los fines que la justifica.
4. El desplazamiento del Derecho administrativo por el Derecho privado (la huida del
Derecho Administrativo).
La existencia de un rgimen de Derecho Administrativo (es decir de unas normas
especficamente destinadas a regir la organizacin y las relaciones de las administraciones
publicas con los administrados y de un orden jurisdiccional propio) no es obstculo, para que
en determinado tipo de relaciones, la Administracin publica se sujete al Derecho privado y
someta los litigios que originen esas relaciones privadas a los Jueces y Tribunales civiles. El
problema est en determinar cuando el Derecho propio o estamental (el administrativo) es
inexcusable, y cuando puede encontrar una alternativa de rgimen jurdico privado.
En el siglo XIX la sujecin de las administraciones publicas al Derecho privado y a la
Jurisdiccin civil se vea como una excepcin a la Jurisdiccin administrativa. Pero en el siglo
XX la aplicacin del Derecho privado ya se entiende como una posibilidad habitual:
- en efecto, las administraciones publicas obtuvieron la posibilidad de crear sociedades
mercantiles o entidades publicas que sujetaban su actividad al Derecho privado
(huyendo del Derecho administrativo, considerado poco dctil y eficaz por sus
excesivas suspicacias y controles)
- la aplicacin del Derecho privado dej de ser marginal para convertirse en una
alternativa orgnica de la normal actividad administrativa.
Sobre esta huida del Derecho administrativo debe advertirse que es dudosamente
constitucional, que muy frecuentemente constituye un fraude al Derecho de la Unin Europea y
que no es ms eficaz (aunque s un terreno mas abonado para la corrupcin).

Tema 2. Las fuentes del Derecho administrativo

1. El sistema de fuentes en el Derecho administrativo.
a) La colaboracin de la Administracin con el poder legislativo.
Las fuentes del Derecho tienen en el Derecho administrativo una importancia muy superior a la
de otras disciplinas; la razn es que la Administracin no solo es, como los restantes sujetos
del Derecho, un destinatario y obligado por las normas jurdicas, sino al propio tiempo un
protagonista importante (y cada vez ms) en la elaboracin y puesta en vigor de normas
jurdicas.
Esta participacin de la Administracin en la creacin del Derecho se manifiesta en tres formas:
1) Por la coparticipacin de las Administraciones Publicas, dirigida por el Gobierno del
Estado o por los Gobiernos autonmicos, en la funcin legislativa de las Cortes
Generales o de los parlamentos autonmicos: elaboracin de los proyectos de ley, su
remisin posterior al rgano legislativo e, incluso, la retirada de los mismos.
2) Por su participacin directa en la propia funcin legislativa, elaborando normas con
valor de ley, que por ser dictadas por el Gobierno reciben el nombre de decretos
legislativos y decretos-leyes.
3) A travs de la elaboracin de los reglamentos, normas de valor inferior y
subordinadas a las normas con rango de ley, pero que constituyen, cuantitativamente,
el sector mas importante del ordenamiento jurdico.
Las fuentes no escritas (tambin llamadas indirectas o complementarias) tienen un mucho
menos valor en el Derecho administrativo que el Derecho privado, lo que est sobradamente
compensado por la aplicacin y utilizacin mas frecuente de los principios generales del
Derecho.
b) Las fuentes tradicionales del ordenamiento positivo espaol y su crtica.
La regulacin de las clases de fuentes viene siendo tradicional en el Cdigo Civil (aunque es
materia constitucional e impropia del simple rango de ley ordinaria del Cdigo):
Articulo 1:
1. Las fuentes del ordenamiento jurdico espaol son la ley, la costumbre y los
principios generales del derecho.
2. Carecern de validez las disposiciones que contradigan otra de rango superior.
3. La costumbre solo regir en defecto de ley aplicable, siempre que no sea contraria a
la moral o al orden pblico y que resulte probada. Los usos jurdicos que no sean
meramente interpretativos de una declaracin de voluntad tendrn la consideracin de
costumbre.
4. Los principios generales del Derecho se aplicarn en defecto de ley o costumbre, sin
perjuicio de su carcter informador del ordenamiento jurdico.
5. Las normas jurdicas contenidas en los tratados internacionales no sern de
aplicacin directa en Espaa en tanto no hayan pasado a formar parte del
ordenamiento interno mediante su publicacin integra en el BOE.
6. La jurisprudencia complementar el ordenamiento jurdico con la doctrina que, de
modo reiterado, establezca el Tribunal Supremo al interpretar y aplicar la ley, la
costumbre y los principios generales del Derecho.
Posteriormente al Cdigo civil, la Constitucin y la normativa de la UE han introducido una
regulacin que afecta al sistema de fuentes; por ejemplo, la Constitucin establece las
siguientes previsiones:
- Regulacin de las clases de leyes (ordinarias y orgnicas), de los decretos-leyes, los
decretos legislativos y los tratados internacionales (art. 81 a 96 CE)
- Divisin de la funcin legislativa entre el Estado y las CCAA, con la posibilidad de
normas autonmicas con valor de ley (art. 153 CE)
- Reconocimiento de la potestad reglamentaria del Gobierno y regulacin
procedimental sobre las disposiciones administrativas (art. 97 y 105 CE)

- Determinacin del valor de las sentencias del Tribunal Constitucional (art. 164 CE)
- Establecimiento de diversas reservas de ley, as como de los principios de jerarqua y
publicidad y de irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o
restrictivas de derecho individuales (art. 9 CE).
c) Los principios ordenadores de las fuentes del Derecho.
La ordenacin de las fuentes supone la existencia de unas normas que jerarquizan las fuentes;
esta funcin la cumplen el principio de jerarqua normativa y el principio de competencia o de
distribucin de materias.
Art. 9.3 de la CE: la Constitucin garantiza el principio de jerarqua normativa
- segn el principio de jerarqua normativa una fuente o norma prevalece sobre otra en
funcin del rango de la autoridad o del rgano del que emanen
- el Cdigo Civil lo formula diciendo que carecern de validez las disposiciones
que contradigan otra de rango superior (art 1.2)
- y lo mismo hace para el mbito jurdico la Ley 30/92 al prescribir que sern
nulas de pleno derecho las disposiciones administrativas que vulneren la
Constitucin, las leyes u otras disposiciones administrativas de rango
superior
- para facilitar dicha ordenacin est la diversa denominacin con que se conocen unas
y otras normas:
- Ley para las aprobadas por las Cortes.
- Real Decreto-ley y Real Decreto-legislativo que son normas con fuerza de ley
aprobadas por el Gobierno
- Real Decreto para las normas y actos del Presidente del Gobierno y del
Consejo de Ministros
- Ordenes para las normas aprobadas de las Comisiones Delegadas del
Gobierno y Ministros
- Resoluciones para las disposiciones de las autoridades inferiores
- la ordenacin vertical de las fuentes segn el principio de jerarqua supone una
estricta subordinacin entre ellas, de forma tal que la norma superior siempre deroga la
inferior (fuerza activa) y la inferior es nula cuando contradice la norma superior (fuerza
pasiva).
Por el contrario, el principio de competencia o de distribucin de materias, que opera como
regla complementaria del principio de la jerarqua normativa, implica la atribucin a un rgano
concreto de la potestad de regular determinadas materias o de dictar cierto tipo de normas con
exclusin de los dems; a ese efecto, la Constitucin establece ordenamientos o sistemas
jurdicos autnomos que se corresponde con organizaciones dotadas de autonoma
- el principio de competencia explica la vigencia de ordenamientos al margen del
principio de jerarqua
- esto es propio de las Cmaras legislativas (Reglamentos parlamentarios), de
las CCAA (Leyes y Reglamentos autonmicos), de las Corporaciones locales
(Reglamentos y Bandos municipales) y de los Colegios profesionales
(Estatutos)
- por ejemplo, el Reglamento del Senado solamente puede ser modificado por
el propio Senado (o por una reforma Constitucional), pero no puede ser
modificado por una Ley (porque la competencia para modificar el Reglamento
corresponde exclusivamente al Senado).

2. La Constitucin.
La Constitucin es la primera de las fuentes, la norma jurdica que prevalece y se impone a
todas las dems de origen legislativo y gubernamental; las Constituciones actuales regulan los
derechos y libertades bsicos y la organizacin de los poderes supremos del Estado (como
hacan las constituciones decimonnicas), pero adems recogen los denominados principios
rectores de la vida social y econmica. Son los preceptos constitucionales directamente
aplicables?:
- tanto las normas que organizan los poderes supremos del Estado como las normas
reguladoras de los derechos fundamentales y libertades pblicas son de aplicacin
directa
- por el contrario, los principios rectores de la poltica social y econmica actan a
modo de principios fundamentales -> para ser operativos requieren su plasmacin en
otras normas.
En principio, los tratados internacionales solo son vlidos si se sujetan a lo que la Constitucin
dispone:
- la celebracin de un tratado internacional que contenga estipulaciones contrarias a la
Constitucin exigir la previa revisin constitucional (art. 95.1 CE)
- no obstante, la supremaca de la Constitucin puede verse disminuida pues mediante
ley orgnica se podr autorizar la celebracin de tratados por los que se atribuya a una
organizacin o institucin internacional el ejercicio de competencias derivadas de la
Constitucin (art. 93 CE).
Por razn de los procedimientos dispuestos para su revisin, las normas constitucionales son
de dos clases:
- unas son fundamentales (las del Ttulo Preliminar, la seccin 1 del Capitulo II del
Titulo I y las del Titulo II):
- su revisin se equipara con la revisin total de la Constitucin y se sujeta a un
procedimiento que implica la aprobacin de la iniciativa por mayora de dos
tercios de ambas Cmaras, la disolucin inmediata de las Cortes, la ratificacin
de la decisin por las que resulten elegidas y la aprobacin del nuevo texto por
mayora de dos tercios y su posterior sometimiento a referndum
- otras son de modificacin simple: no se exige la disolucin de las Cmaras ni
referndum de ratificacin, a no ser que lo solicite una dcima parte de los miembros
de aquellas.
Para garantizar la supremaca de la Constitucin sobre las dems normas, son tres las
soluciones arbitradas:
1) La norteamericana o de control difuso, que no es otra que permitir a los jueces
ordinarios, bajo el control ltimo del Tribunal Supremo, la apreciacin de la
constitucionalidad de las leyes con motivo de su aplicacin a los casos concretos -> los
jueces pueden inaplicar y declarar inconstitucional una ley.
2) La francesa o de control previo, mediante sometimiento de la norma antes de su
publicacin y vigencia a un anlisis sobre su constitucionalidad por un Consejo
Constitucional.
3) La de control concentrado en un Tribunal Constitucional que tiene especficamente
reservada esa funcin
- en este sistema, el comn de los jueces y tribunales pueden inaplicar una ley
cuando la estimen contraria a la Constitucin, pero sin posibilidad de declarar la
invalidez de la norma (que la han de remitir al juicio del Tribunal Constitucional)
- segn la CE y la Ley Orgnica del Tribunal Constitucional, la
impugnacin indirecta, a travs de la llamada cuestin de
inconstitucionalidad, la pueden plantear exclusivamente los jueces y
tribunales cuando consideren que la ley aplicable al caso y de la que
dependa el fallo es contraria a la Constitucin
- por otra parte, la impugnacin directa (recurso de inconstitucionalidad) de las
normas presuntamente anticonstitucionales se reserva a los poderes pblicos
ms relevantes (Presidente del Gobierno, Defensor del Pueblo, 50 Diputados o
Senadores y, si les afecta, los Gobiernos o Parlamentos de las CCAA).

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3. La Ley y sus clases.

Inmediatamente subordinadas a la Constitucin estn las leyes, normas cuya aplicacin los
jueces no pueden resistir ni discutir (salvo que planteen una cuestin de inconstitucionalidad), a
diferencia de lo que sucede con los reglamentos.
Tradicionalmente las leyes emanaban nicamente del Parlamento, pero tras la CE 1978 han
aparecido otros poderes pblicos con capacidad legislativa (el Gobierno y las CCAA), y han
aparecido dentro del propio Parlamento dos clases de leyes (las ordinarias y las orgnicas), as
como otras especialidades (como las leyes paccionadas y las refrendadas):
- las leyes ordinarias se aprueban por mayora simple, mientras que las leyes orgnicas
(que regulan determinadas materias) exigen que se aprueben por mayora absoluta en
el Congreso
- las leyes refrendadas son las sometidas a referndum debido a que se trata de
decisiones polticas de especial trascendencia
- las leyes paccionadas o pactadas entre el Parlamento nacional y otro autonmico
(p.e. la del Rgimen foral de Navarra); este tipo de leyes parece contradecir la
naturaleza soberana y unilateral del Parlamento nacional
- las leyes de Bases sirven para que las Cortes Generales puedan realizar una
delegacin legislativa en el Gobierno al objeto de la formacin de textos articulados que
posteriormente sern publicados bajo el titulo de Reales Decretos legislativos.
a) Ley orgnica y Ley ordinaria.
Las leyes parlamentarias pueden ser:
- leyes ordinarias que se aprueban por el procedimiento habitual y por mayora simple
- leyes orgnicas que se refieren a materias a las que la CE otorga especial
trascendencia y por ello su aprobacin se condiciona a la existencia de mayora
absoluta en el Congreso, sin que se exija mayora especial alguna en el trmite ante el
Senado
- las materias reservadas a la ley orgnica son las relativas al desarrollo de los
derechos fundamentales y de las libertades publicas, las que aprueben los
Estatutos de Autonoma y el rgimen electoral general, y las dems previstas
en la Constitucin
- la ley orgnica es una ley formalmente reforzada, dotada de una mayor
rigidez que la ordinaria.
b) Estatutos de autonoma, leyes autonmicas y leyes de conexin entre los
ordenamientos.
Leyes son tambin las leyes autonmicas, es decir, las normas que aprueban las asambleas
legislativas de las CCAA dentro de las materias que estatutariamente tienen atribuidas y cuyo
rango como leyes reconoce la CE:
- estas leyes autonmicas estn jerrquicamente subordinadas, adems de a la CE, a
su Estatuto de Autonoma
- sin embargo, las leyes autonmicas no estn subordinadas a las leyes estatales; la
relacin entre ambos tipos de leyes no es a travs del principio de jerarqua, sino de
competencia de materias.
No obstante, la Constitucin ha previsto tambin un conjunto de leyes estatales de conexin
con los subsistemas autonmicos, que por su propia naturaleza se imponen jerrquicamente a
las leyes de los Parlamentos de las CCAA, y que son las siguientes:
a) Los Estatutos de Autonoma, que son leyes estatales de carcter orgnico y cuya
diferencia con las restantes leyes radica, aparte de su objeto, en el distinto
procedimiento de elaboracin y de modificacin.
b) Las leyes-marco, a travs de las cuales las Cortes Generales, en materias de
competencia estatal, podrn atribuir a todas o a alguna de las CCAA la facultad de
dictar, para si mismas, normas legislativas en el marco de los principios, bases y
directrices fijados por una ley estatal (art.150.1 CE), tcnica de la que todava no se ha
hecho uso.

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c) Las leyes de transferencia o delegacin previstas en el art. 150.2 y por medio de

las cuales el Estado podr transferir o delegar en las CCAA, mediante ley orgnica,
facultades correspondientes a materias de titularidad estatal que por su propia
naturaleza sean susceptibles de transferencia o delegacin.
d) Las leyes de armonizacin, a travs de las cuales El Estado podr dictar leyes
que establezcan los principios necesarios para armonizar las disposiciones normativas
de las CCAA, aun en el caso de materias atribuidas a la competencia de stas, cuando
as lo exija el inters general (art 150.3 CE).
c) El procedimiento legislativo.
El procedimiento legislativo comienza con la iniciativa o presentacin de proyectos o
proposiciones de ley ante cualquiera de las dos Cmaras; esta iniciativa admite diversas
formas:
- el supuesto ms comn es el de la iniciativa legislativa del Gobierno que se concreta
en el proyecto de ley (que, una vez aprobado por el Consejo de Ministros, se remite al
Congreso acompaado de una exposicin de motivos y de los antecedentes
necesarios para que el Parlamento pueda pronunciarse)
- el procedimiento legislativo tambin puede iniciarse a iniciativa del Congreso y del
Senado, por medio de una proposicin de ley impulsada por los grupos
parlamentarios o individualmente por 15 diputados o 20 senadores
- tambin pueden ejercer la iniciativa legislativa las Asambleas legislativas de las
CCAA, remitiendo a la Mesa del Congreso de los Diputados una proposicin de ley y
designando a tres de sus miembros como representantes para que se encarguen de su
defensa
- por ultimo, se admite la iniciativa popular para materias no propias de ley orgnica (ni
tributarias, o de carcter internacional, o sobre indultos), que exige un mnimo de
500.000 firmas.
Tras la iniciativa:
- aprobacin por el Congreso de los Diputados:
- para que los proyectos se entienda aprobados basta la mayora simple del
Pleno (esto es, ms votos a favor que en contra, cualquiera que sea el numero
de las abstenciones), salvo que la CE exija una mayora cualifica (como ocurre
con las leyes orgnicas y otras)
- aprobacin por el Senado:
- aprobado el proyecto o proposicin de Ley por el Congreso, se produce la
intervencin del Senado, que dispone de dos meses para oponer su veto al
proyecto por mayora absoluta o para introducir enmiendas al mismo
- si el Senado ha introducido enmiendas o ha puesto su veto, el proyecto se
remitir al Congreso para su nueva consideracin
- si se trata de enmiendas, el Congreso se pronunciar sobre ellas
aceptndolas o no por mayora simple
- si el texto ha sido vetado, habr de someterse a ratificacin, que
requerir la mayora absoluta (o, una vez transcurridos dos meses, la
mayora simple)
- sancin regia:
- el procedimiento se cierra con el tramite de la sancin regia: el Rey
sancionar, en el plazo de quince das, las leyes aprobadas por las Cortes
Generales, y las promulgar y ordenar su inmediata publicacin en el BOE
(art. 91 CE).

12

4. Las normas del gobierno con fuerza de ley.

El principio de la superioridad poltica del Parlamento (en el que reside la soberana, y
consiguientemente, la potestad legislativa) no es bice a que sea el Gobierno quien controle de
hecho la funcin legislativa a travs de su mayora parlamentaria y del ejercicio de su facultad
de iniciativa legislativa; este control lo realiza mediante la presentacin a las Cmaras de los
correspondientes proyectos de ley. Pero, adems del dominio sobre el procedimiento legislativo
ordinario, el Gobierno tiene formalmente atribuida la facultad de dictar normas con rango de
ley: los decretos-leyes y los decretos-legislativos.
a) El Decreto-ley.
El decreto-ley es llamado as porque emana del Gobierno, pero su rango formal es el propio de
la ley:
- la primera condicin para la utilizacin del decreto-ley es que el Gobierno entienda
que est ante un caso de extraordinaria y urgente necesidad
- en segundo lugar es preciso que la regulacin pretendida no afecte al ordenamiento
de las instituciones bsicas del Estado, a los derechos, deberes y libertades de los
ciudadanos regulados en el Ttulo I, al rgimen de las CCAA, ni al derecho electoral
general
- por ultimo, el decreto-ley deber ser convalidado o derogado por el Congreso de los
Diputados (sin intervencin del Senado) en el plazo de los treinta das siguientes a su
promulgacin
- algunos Estatutos de Autonoma prevn que el Gobierno autonmico pueda utilizar la
tcnica del decreto-ley.
b) El Decreto-legislativo: textos articulados y textos refundidos.
El decreto-legislativo tambin tiene rango de ley formal:
- se requiere una ley de delegacin o una ley de autorizacin del Parlamento para que
el Gobierno:
- desarrolle con fuerza de ley los principios contenidos en una ley de bases,
dando origen a un texto articulado
- refunda el contenido de otras leyes en una nica ley, dando lugar a un texto
refundido
- los requisitos de la delegacin son:
1) La delegacin del Parlamento debe hacerse por una ley de bases cuando su
objeto sea la formacin de textos articulados (o bien por una ley de
autorizacin cuando se trate de refundir varios textos en uno solo), y habr de
otorgarse a favor del Gobierno (no se permite la subdelegacin a autoridades
distintas del mismo Gobierno).
2) La delegacin puede comprender cualquier materia que las Cortes
determinen, salvo las que deban ser objeto de regulacin por ley orgnica; la
delegacin tampoco puede incluir la facultad de modificar la propia ley de
bases, ni la de dictar normas con carcter retroactivo.
3) La delegacin debe hacerse de forma expresa y con fijacin del plazo para
su ejercicio, sin que pueda entenderse concedida de modo implcito o por
tiempo indefinido.
4) La delegacin ha de hacerse de forma precisa:
- las bases han de delimitar con precisin el objeto y alcance de la
delegacin legislativa, y los principios y criterios que han de seguirse
en su ejercicio
- las autorizaciones para refundir textos legales deben determinar el
mbito normativo a que se refiere el contenido de la delegacin,
especificando si se circunscribe a la mera formulacin de un texto nico
o si incluye la de regularizar, aclarar y armonizar los textos legales que
han se de ser refundidos

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5) Por ultimo la aprobacin de los decretos legislativos debe hacerse

observando las reglas de procedimiento establecidas para los dems
reglamentos gubernativos; antes de aprobarse por el Consejo de Ministros,
debe informar el Consejo de Estado sobre su adecuacin con la delegacin
legislativa (informe preceptivo pero no vinculante).
Los efectos fundamentales de la delegacin o autorizacin legislativa son:
- tanto los textos articulados como los textos refundidos tienen el valor de normas con
rango de ley en cuanto se acomoden a los trminos de la delegacin; pero en todo
aquello que se extralimiten del mandato de la ley de bases o de la ley de autorizacin
son nulos
- una vez ejercitadas las facultades conferidas por la ley de delegacin o autorizacin
no cabe volver sobre ellas: las modificaciones posteriores del texto articulado o del
texto refundido deban hacerse ya por una norma con rango de ley o mediante una
nueva delegacin o autorizacin legislativa
- los textos articulados y los textos refundidos (aunque tienen rango de ley) pueden
impugnarse a travs del recurso contencioso-administrativo (la impugnacin ha de
reducirse justamente a aquellos extremos de los decretos legislativos que sean
contrarios o vulneren la ley de delegacin o de autorizacin)
- tambin pueden ser impugnados ante el Tribunal Constitucional en los trminos
establecidos para las dems leyes; adems, como control a priori de los decretos
legislativos, est la exigencia del informe preceptivo del Consejo de Estado; el ltimo
control previo a su aprobacin es el del Congreso.
Los Decretos legislativos son normas aprobadas por el gobierno
Con rango de ley por delegacin del Parlamento
Dictadas por motivos de urgencia y necesidad
Para refundir normas dispersas o reordenar panoramas normativos confusos
Que manifiestan el poder legislativo que la Constitucin otorga al Gobierno
5. Los tratados internacionales.
Los tratados internacionales, es decir, los acuerdos que el Estado espaol celebra con otros
pases soberanos, se manifiestan en una gran variedad de instrumentos formales (acuerdos,
convenios, protocolos, canjes de notas, etc) y, adems de las vinculaciones que originan entre
los Estados en el plano internacional, son tambin fuente, muy problemtica, del Derecho
interno:
- los tratados internacionales celebrados, una vez publicados en el BOE, formarn
parte del ordenamiento interno (art. 96 CE).
Quien negocia y firma los tratados internacionales es el Ejecutivo, por lo que existe un sistema
de control:
1) La celebracin de un tratado internacional que contenga estipulaciones contrarias a
la Constitucin exigir la previa revisin constitucional. El Gobierno o cualquiera de las
Cmaras puede requerir al TC para que declare si existe o no esa contradiccin.
2) Mediante ley orgnica se podr autorizar la celebracin de tratados por los que se
atribuya a una organizacin o institucin internacional el ejercicio de competencias
derivadas de la Constitucin. Corresponde a las Cortes Generales o al Gobierno,
segn los casos, la garanta del cumplimiento de estos tratados y de las resoluciones
emanadas de los organismos internacionales o supranacionales titulares de la cesin
(art. 93 CE).
3) La prestacin del consentimiento del Estado para obligarse por medio de tratados o
convenios requerir la previa autorizacin de las Cortes Generales en los de carcter
poltico o militar, los que afecten a la integridad territorial del Estado o a los derechos y
deberes fundamentales establecidos en el Titulo I, los que comporten obligaciones
financieras para la Hacienda Publica, y los que supongan modificacin o derogacin de
alguna ley o exijan medidas legislativas para su ejecucin (art. 94 CE).
4) El Congreso y el Senado sern inmediatamente informados de la conclusin de los
restantes tratados o convenios (art 94.2 CE).

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En definitiva:
- los tratados pueden ser equiparados a las distintas clases de leyes u otros actos
parlamentarios desde el punto de vista de las exigencias de intervencin parlamentaria
- pero sus efectos son diferentes a los efectos de las leyes: los tratados modifican las
leyes que les sean contrarias, pero las leyes no pueden modificar los tratados (las
disposiciones de los tratados internacionales solamente podrn ser derogadas,
modificadas o suspendidas en la forma prevista en los propios tratados o de acuerdo
con las normas generales del Derecho internacional (art. 96.1 CE).
6. El sistema de Derecho comunitario.
a) Caracteres generales.
El Derecho comunitario es un ordenamiento autnomo e independiente de los ordenamientos
de los Estados miembros de la actual Unin Europea, en el sentido de que mantiene su
individualidad y su autoridad:
- el Derecho comunitario se incorpora al Derecho interno de los pases miembros
- tiene sus propias fuentes de produccin del Derecho
- es un ordenamiento dotado de aplicabilidad inmediata y primaca sobre el Derecho
nacional
- se rige por:
- el principio de subsidiariedad: en los mbitos que no sean de su competencia
exclusiva, la Unin intervendr solo en caso de que los objetivos de la accin
pretendida no puedan ser alcanzados suficientemente por los Estados
miembros
- el principio de proporcionalidad: el contenido y la forma de la accin de la
Unin no exceder de lo necesario para alcanzar los objetivos de los tratados
- el ordenamiento europeo es garantizado por un sistema judicial, radicado en
Luxemburgo, formado en la cspide por el Tribunal de Justicia de la Unin Europea y
en la base por el Tribunal de Primera Instancia y el Tribunal de la Funcin Pblica (para
los recursos de los funcionarios de los organismo europeos).
b) Derecho originario y Derecho derivado.
Derecho originario: el nivel bsico de fuentes primarias del Derecho comunitario son los
Tratados y sus modificaciones (podramos decir que son la Constitucin europea):
1) Los tratados constitutivos de las tres Comunidades Europeas: Tratado de la
Comunidad Europea del Carbn y del Acero (CECA) firmado en Paris en 1951, y los
Tratados de la Comunidad Econmica Europea (CEE) y de la Comunidad Europea de
la Energa Atmica (EURATOM) firmados en Roma en 1957.
2) Fundamental en el proceso de integracin europeo fue el Tratado de Maastricht de
1992 por el que se crea la Unin Europea con vnculos econmicos y polticos ms
estrechos.
3) Los diversos tratados de adhesin de los Estados no fundadores.
4) En la actualidad los Tratados bsicos son el Tratado de la Unin Europea y el
Tratado de Funcionamiento de la Unin Europea (ambos entraron en vigor desde el 1
de diciembre de 2009).

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Derecho derivado: son las normas y actos de la Unin Europea, y se clasifican en cinco
categoras:
- Reglamento: tiene la misma funcionalidad que una ley; se define por las notas de:
- generalidad: debido a su alcance general obliga directamente tanto a las
instituciones comunitarias como a los Estados miembros y a las personas
fsicas y jurdicas; no es necesario un acto formal de recepcin en el Derecho
interno [no es necesaria la publicacin en el BOE]
- directa aplicabilidad: el reglamento tiene eficacia por s mismo en los
ordenamientos internos de los Estados miembros (sin que los Estados puedan
formular reservas respecto a su aplicacin, ni desistir unilateralmente de
aplicarlos, ni excusarse en disposiciones internas para justificar la falta de
respeto hacia las obligaciones y plazos resultantes de los reglamentos
comunitarios)
- lo reglamentos comunitarios, una vez que han entrado en vigor, comportan el
desplazamiento del Derecho interno (que queda inaplicado en todo lo que sea
contrario a los mismos).
- Directiva: la directiva da instrucciones a los Estados para que tomen determinadas
disposiciones:
- es una norma que no obliga directamente a los ciudadanos, sino a los
Estados para que incorporen o transpongan determinados disposiciones a su
Derecho interno:
- las directivas pretenden armonizar determinados aspectos del
Derecho interno de los diferentes pases de la UE
- la directiva obligar al Estado miembro destinatario en cuanto al
resultado que deba conseguirse, dejando, sin embargo, a las
autoridades nacionales la eleccin de la forma y de los medios
- la directiva se transpone al ordenamiento interno mediante una ley, un
real decreto o una orden ministerial [que ha de publicarse en el BOE]
- an cuando el Estado no la incorpore (o no la transponga en el plazo
establecido), la directiva puede tener efectos jurdicos tanto para las relaciones
de los particulares entre s como para las relaciones de los particulares con el
Estado miembro.
- Decisin: no es un acto normativo general, sino un acto normativo que tiene por
objeto situaciones singulares:
- la decisin ser obligatoria en todos sus elementos para todos sus
destinatarios.
- Recomendaciones y dictmenes: no son actos normativos (y por tanto no son
vinculantes para los Estados)
- su finalidad es servir de orientacin a las polticas o actuaciones concretas de
los Estados miembros.
7. Otras fuentes del Derecho administrativo.
a) La costumbre.
El Cdigo Civil en su artculo 1.3 reconoce la costumbre como fuente del Derecho; sin embargo
a la costumbre se le reconoce un valor limitado de fuente del Derecho administrativo para
regular determinadas materias, como por ejemplo:
- el rgimen municipal de Concejo abierto, cuyo rgano fundamental, la llamada
Asamblea vecinal, se regir en su funcionamiento por los usos, costumbres y
tradiciones locales
- el rgimen de las Entidades conocidas como Mancomunidades o Comunidades de
Tierra, Reales Seoros, Comunidades de pastos, leas, aguas y otras anlogas, las
cuales continuarn rigindose por sus normas consuetudinarias o tradicionales
- el rgimen de determinados tipos de caza o los criterios para determinar la propiedad
de las piezas, que se remiten a los usos y costumbres locales
- la remisin de la legislacin de aguas a normas consuetudinarias en lo referente a la
organizacin y funcionamiento de los Jurados y Tribunales de riego, como el famoso
Tribunal de las Aguas de Valencia.

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b) Los precedentes y prcticas administrativas.

En la problemtica consuetudinaria del Derecho administrativo incide directamente la cuestin
del valor de las prcticas y precedentes administrativos:
- la prctica administrativa supone una reiteracin en la aplicacin de un determinado
criterio en casos anteriores
- el precedente administrativo puede ser simplemente la forma en que se resolvi
con anterioridad un nico asunto, anlogo a otro pendiente de resolucin.
En todo caso, las prcticas y los precedentes se distinguen de la costumbre en que:
a) se trata de reglas deducidas del comportamiento de la Administracin (sin
intervencin de los administrados, cuya conducta es aqu irrelevante)
b) la prctica o el precedente no tienen por qu estar avalados (como s lo tiene que
ser la costumbre) por un cierto grado de reiteracin o antigedad (de hecho, el
precedente puede estar basado en un solo comportamiento).
Las prcticas y precedentes tiene una importancia real en la vida administrativa y al precedente
se le reconoce un cierto grado de obligatoriedad ya que la Ley 30/92 obliga a la Administracin
a motivar aquellas resoluciones que se separen del criterio seguido en actuaciones
precedentes:
- esto es, la Administracin puede desvincularse de su prctica anterior o precedente al
resolver un nuevo y anlogo asunto, pero motivando (explicando y justificando) el
cambio de conducta
- si no hay motivacin, la Administracin estar vinculada por su anterior
comportamiento (ya que si no fuera as se producira una discriminacin atentatoria a la
seguridad jurdica y al principio de igualdad de los administrados).
El precedente administrativo
Es una costumbre reiterada de la Administracin pblica con carcter vinculante
Se trata de una prctica realizada con anterioridad a la decisin a tomar
No puede ser desdicho salvo que una ley lo permita
No obliga a resolver en su mismo sentido, siempre que se motive el cambio.
c) Los principios generales del Derecho espaol.
Los principios generales del Derecho, a falta de ley y costumbre, son el ltimo recurso que
tienen los jueces para cumplir su obligacin de sentenciar los casos que se les presentan:
- el primer reconocimiento de los principios generales que hizo el Derecho
administrativo fue la Ley de Expropiacin Forzosa de 1954; posteriormente, la Ley de la
Jurisdiccin Contencioso-Administrativa de 1956 incorpora a nuestro Derecho todas las
reglas que consagran derechos y libertades fundamentales o principios generales del
Derecho
- por ejemplo, la regla anglosajona del ultra vires (que entiende limitado todo poder y
obliga a ejercerlo de forma razonable y de buena fe) puede entenderse recogida en la
regla de la adecuacin de las potestades administrativas a los fines pblicos (cuya
inobservancia se sanciona con la aceptacin de la desviacin de poder como uno de
los vicios que anulan el acto administrativo)
- por otra parte, las dos reglas de la natural justice (relativas al principio de audiencia y
a la neutralidad de los titulares de los rganos de decisin) estn incorporadas a
nuestro Derecho positivo en la regulacin general de la audiencia del interesado y las
causas de abstencin y recusacin, e incluso en el Constitucin (interdiccin de la
arbitrariedad en el ejercicio del poder, prohibicin de situaciones de indefensin,
imposicin de la objetividad como regla de la actuacin administrativa).
La Constitucin de 1978 ha incorporado principios generales del Derecho, desde la regulacin
de los derechos fundamentales y libertades publicas del Titulo I hasta los principios generales
mas tpicamente administrativos (como el principio de irretroactividad; de igualdad, merito y
capacidad para el acceso a las funciones y empleos pblicos; de responsabilidad patrimonial
de las administraciones publicas; o de regularidad y continuidad del funcionamiento de los
servicios pblicos).

17

d) La jurisprudencia.
La Jurisprudencia del Tribunal Supremo es, de hecho y de Derecho, una fuente de mayor
eficacia que la costumbre y los principios generales:
- las normas no dicen lo que dice su texto, sino lo que los Tribunales (y el particular el
TS) dicen que dice -> por tanto la jurisprudencia crea Derecho
- el recurso de casacin se puede interponer en caso de quebrantamiento de doctrina
legal (es decir, si no se respetan los criterios reiterados del propio Tribunal Supremo en
anteriores decisiones)
- por otra parte, los Jueces y Tribunales se ven impulsados (aunque no es obligatorio) a
seguir los criterios interpretativos sentados por los rganos judiciales superiores por
razn de coherencia o para evitar la revocacin de sus fallos
- la observancia del precedente judicial es, adems, una conducta
jurdicamente exigible en virtud el principio constitucional de igualdad, que
prohbe que dos o mas supuestos de hecho sustancialmente iguales sean
resueltos con sentencias distintas.
La jurisprudencia, aun sin tener directamente el valor de fuente del Derecho, complementar el
ordenamiento jurdico con la doctrina que, de modo reiterado, establezca el Tribunal Supremo
al interpretar y aplicar la ley, la costumbre y los principios generales del Derecho. A esto hay
que aadir las sentencias del Tribunal Constitucional y la Jurisprudencia del Tribunal Europeo
de Derechos Humanos. Tambin son vinculantes para los Tribunales y autoridades espaolas
las decisiones del Tribunal de Justicia de la Comunidad Europea.

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Tema 3. El Reglamento: la norma administrativa por excelencia

1. Concepto y posicin ordinamental del reglamento.
Por reglamento se entiende en el Derecho administrativo (a diferencia de lo visto con los
reglamentos de la Unin Europea), toda norma escrita (aprobada por una Administracin
Publica o poder ejecutivo) con rango inferior a la ley:
- los reglamentos son normas de segunda clase, de rango inferior a la ley (principio que
asegura la preeminencia del Parlamento sobre el Poder ejecutivo en la produccin
normativa)
- aunque el reglamento sea posterior a la ley, no puede derogarla; por el contrario toda
norma con rango de ley tiene fuerza derogatoria sobre el reglamento.
La diversa posicin ordinamental de la ley y el reglamento se expresa en el principio de reserva
de ley (art. 97 CE) que ofrece dos manifestaciones:
- la reserva material que comprende el conjunto de materias respecto de los cuales la
Constitucin exige su regulacin con norma con rango de ley (en ningn caso puede
regularlas un reglamento, y si se hiciera seran nulos por contradecir los preceptos
expresos en que la Constitucin establece la reserva)
- la reserva formal, que significa que cualquier materia, por mnima o intrascendente
que sea, cuando es objeto de regulacin por ley ya no puede ser regulada por un
reglamento; esto es, el rango de la materia se ha elevado, se ha congelado en un nivel
superior y por ello es ya inaccesible a la potestad reglamentaria (porque un reglamento
ya no puede modificar la materia regulada por ley).
Aparte de la subordinacin a la ley, la conceptualizacin del reglamento exige su diferenciacin
de figuras afines:
- en primer lugar, de los actos administrativos generales, que coinciden con el
reglamento en que no se dirigen a ciudadanos concretos (aunque ambos pueden
dirigirse a colectivos determinados)
- criterio de la no consuncin: el reglamento es una norma y como tal se puede
aplicar muchas veces (y cuanto ms se aplica ms se refuerza su vigencia);
por el contario, el acto administrativo general es flor de un da (se extingue en
una sola aplicacin, por ejemplo la convocatoria de unas elecciones generales
o una orden de vacunacin)
- la distincin tiene importancia por la diversidad del rgimen jurdico aplicable a
los reglamentos y a los actos administrativos
- los reglamentos tampoco deben confundirse con las instrucciones y ordenes de
servicio (que son normas dictadas por los rganos superiores para dirigir la actividad
de los inferiores)
- las instrucciones de servicio se comunican directamente a los rganos
obligados a su cumplimiento (aunque tambin se pueden publicar en el Boletn
que corresponda)
- su incumplimiento no afecta por s solo a la validez de los actos dictados por
los rganos administrativos subordinados
- al no ser normas ni actos administrativos, las instrucciones de servicio no
pueden ser objeto de recurso judicial, salvo cuando afecten a los derechos de
los funcionarios.
Puede darse un reglamento que congele una materia, de tal manera que no pueda ser,
despus regulada por una ley?
S, cuando existe una materia reservada a la potestad reglamentaria
S, cuando una ley formal as lo ha permitido (decreto legislativo)
No, porque el reglamento solamente puede desarrollar lo que establezcan las leyes
No, porque en nuestro Derecho no existe el principio de reserva reglamentaria
[en Francia s existe].

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2. Clases de reglamentos.
a) Por su relacin con la ley.
Se clasifican en independientes, ejecutivos y de necesidad:
- los reglamentos independientes de la ley (reglamentos extra legem) son de dos tipos:
- en determinados pases [Francia] su Constitucin ha previsto una reserva
reglamentaria (en Espaa no existe en la CE)
- en Espaa son los reglamentos que regulan materias que no estn reguladas
por ley (obviamente, estas materias no pueden tener reserva de ley)
- los reglamentos ejecutivos (reglamentos secundum legem) son los que desarrollan y
complementan una ley porque la ley misma lo ha previsto mediante llamamiento
expreso
- el reglamento ejecutivo no puede contradecir a la ley (porque est
subordinado a la ley que desarrolla)
- adems, en caso que la materia tenga reserva de ley, el reglamento ejecutivo
tampoco puede regular actos esenciales de la materia (porque supondra
invadir la esfera material de reserva legal incurriendo en nulidad de pleno
derecho)
- los reglamentos de necesidad (reglamentos contra legem) son las normas que dicta la
Administracin para hacer frente a riesgos extraordinarios (como epidemias,
catstrofes naturales, etc; destacan los previstos para los estados de alarma,
excepcin y sitio)
- los reglamentos de necesidad no necesitan de procedimiento de elaboracin
ni derogan las normas legales que contradicen (solo suspenden la vigencia de
determinadas normas mientras dura la emergencia)
- los reglamentos de necesidad caducan tras la situacin de emergencia, sin
que se inserten en el ordenamiento (por ello se asemejan ms a los actos
generales que a los verdaderos reglamentos).
b) Por su origen.
Por razn de la Administracin que los dicta, los reglamentos se clasifican en estatales,
autonmicos, locales, institucionales y corporativos:
- los reglamentos estatales de mayor jerarqua son los del Gobierno (al que el art 97
CE atribuye explcitamente el ejercicio de la potestad reglamentaria) y que se aprueban
y publican bajo la forma de Real Decreto
- subordinados a stos y a las Ordenes acordadas por las Comisiones
Delegadas del Gobierno estn los reglamentos de los Ministros (en forma de
Ordenes ministeriales en las materias propias de su departamento) y los de
las Autoridades inferiores (que tienen la forma de Resolucin, Instruccin o
Circular de la respectiva autoridad que los dicte)
- los reglamentos de las Comunidades Autnomas, con anloga problemtica que los
estatales, se denominan de la misma forma que aquellos: Decretos del Gobierno de la
Comunidad Autnoma; rdenes de los Consejeros, etc
- en cuanto a los reglamentos de los Entes locales, la Ley de Bases de Rgimen Local
de 1985 distingue: el Reglamento orgnico de cada Entidad (por el que el Ente se
autoorganiza), las Ordenanzas locales (que son las normas que aprueba el Pleno) y los
Bandos (que el Alcalde puede dictar en las materias de su competencia)
- los reglamentos de los Entes institucionales (Organismos autnomos estatales,
autonmico y locales) estn subordinados a los reglamentos de los Entes territoriales
- finalmente existen los reglamentos de los Entes corporativos (de los Colegios
profesionales, ).
Se observa que no existe un rgimen comn y uniforme de regulacin de todos los
reglamentos (esto es, tienen diferente procedimiento de aprobacin, de publicacin, ).

20

3. Lmites y procedimiento de elaboracin de los reglamentos.

Los reglamentos estn sometidos a los siguientes lmites:
- el rgano que lo dicta tiene competencia para dictarlo (las disposiciones
administrativas no podrn tratar de aquellas materias que son de la competencia de las
Cortes Generales o de las Asambleas Legislativas de las CCAA)
- el reglamento dictado por el rgano inferior no puede contradecir al dictado por un
rgano superior (principio de jerarqua normativa)
- el reglamento ha de adecuarse a los hechos (esto es, ha de respetar la realidad que
trata de regular, principio de interdiccin de la arbitrariedad de la Administracin);
adems, el reglamento ha de respetar los principios generales del Derecho
- es discutible si la potestad reglamentaria debe respetar la regla de la irretroactividad
que la CE impone en el artculo 9.3 para las disposiciones sancionadoras no
favorables o restrictivas de derechos individuales; en cualquier caso, las disposiciones
sancionadoras tendrn siempre carcter retroactivo en cuanto favorezcan al presunto
infractor
- la potestad reglamentaria ha de ejercitarse siguiendo un determinado procedimiento
(no cabe ejercitarla de forma directa): la ley regular la audiencia de los ciudadanos
directamente o a travs de las organizaciones y asociaciones reconocidas por la ley, en
el procedimiento de elaboracin de las disposiciones administrativas que les afecten
(art 105 CE).
El procedimiento para la aprobacin de los reglamentos estatales est regulado en la Ley
50/97 del Gobierno:
a) El procedimiento debe iniciarse con la formacin de un expediente en el cual deben
incluirse todos los antecedentes que han dado lugar al texto definitivo, que habr de
someterse a la decisin del rgano titular de la potestad reglamentaria, as como la
tabla de vigencias, es decir, una especificacin de las disposiciones anteriores que se
van a derogar o que permanecen en vigor.
b) El proyecto debe someterse a informe de la Secretara General Tcnica del
Ministerio correspondiente, exigindose adems el dictamen del Ministerio para la
Administraciones Pblicas cuando el proyecto verse sobre organizacin, personal o
procedimiento administrativo.
c) Elaborado el texto de una disposicin que afecte a los derechos e intereses legtimos
de los ciudadanos, se les dar audiencia en un plazo razonable y no inferior a 15 das
hbiles, directamente o a travs de las organizaciones reconocidas por la Ley que los
agrupen o representen y cuyos fines guarden relacin directa con el objeto de la
disposicin.
d) Las disposiciones reglamentarias que deban ser aprobadas por el Gobierno o por
sus Comisiones Delegadas se remitirn con 8 das de antelacin a los dems Ministros
convocados, con el objeto de que formulen las observaciones que estimen pertinentes.
En este procedimiento (como en los reglamentos autonmicos) se pone el mayor nfasis sobre
el cuidado tcnico para la aprobacin del proyecto; sin embargo, en el procedimiento para la
aprobacin de los reglamentos y ordenanzas locales se pone el acento en la participacin
popular.

21

4. Eficacia de los reglamentos. El principio de inderogabilidad singular.

Supuesta la validez de un reglamento por haberse observado los limites sustanciales y seguido
correctamente el procedimiento de elaboracin, su eficacia se condiciona a la publicacin, dato
fundamental para determinar el momento de su entrada en vigor:
- para que produzcan efectos jurdicos de carcter general los decretos y dems
disposiciones administrativas, habrn de publicarse en el BOE y entrarn en vigor
conforme a lo dispuesto en el articulo 1 del Cdigo Civil (art. 52 Ley 30/92) [el Cdigo
precisa que la entrada en vigor es a los 20 das de la publicacin salvo que
expresamente la norma determine otro plazo]
- los reglamentos estatales se publican en el BOE y los reglamentos de las CCAA en el
correspondiente Boletn o Diario de la Comunidad Autnoma; la publicacin de las
ordenanzas locales se realiza en el Boletn Oficial de la Provincia y no entran en vigor
hasta que hayan transcurrido 15 das desde que el texto sea recibido por la
Administracin del Estado y de la Comunidad Autnoma respectiva (al efecto de que
stas puedan impugnarlo si lo estiman contario al ordenamiento jurdico).
El reglamento es eficaz (produce efectos) a partir de la publicacin:
- el reglamento goza, como los actos administrativos, de la presuncin de validez y del
privilegio de ejecutoriedad (si bien la ejecucin ha de actuarse, salvo que la norma sea
de aplicacin directa, a travs de un acto administrativo previo)
- la eficacia es de duracin ilimitada y se impone a los administrados, los funcionarios y
los Jueces
- las tcnicas para garantizar la obediencia a los mandatos reglamentarios son las
mismas que aseguran el cumplimiento de las leyes (esto es, sanciones administrativas
y en su caso penales).
El reglamento puede ser derogado por la misma autoridad que lo dict, que tambin puede
proceder a su modificacin parcial. Lo que no puede hacer la autoridad que lo dict, ni siquiera
otra superior, es derogar el reglamento para un caso concreto (esto es, establecer excepciones
privilegiadas a favor de persona determinada); en efecto, la regla de la inderogabilidad
singular de los reglamentos dice que las resoluciones administrativas de carcter particular no
podrn vulnerar lo establecido en una disposicin de carcter general.
5. Control de los reglamentos ilegales y efectos de su anulacin.
La vulneracin de los lmites sustanciales y formales a que est sujeta la aprobacin de los
reglamentos origina su invalidez: la invalidez de los reglamentos lo es siempre en su grado
mximo, es decir, de nulidad absoluta o de pleno derecho.
Vas procesales para anular los reglamentos ilegales:
- se puede plantear la ilegalidad del reglamento ante la Jurisdiccin Penal: se incrimina
la conducta de la autoridad o funcionario publico que, careciendo de atribuciones para
ello, dictare una disposicin general o suspendiere su ejecucin (art. 506 CP) -> si se
condena al autor -> el reglamento es nulo de pleno derecho
- se puede plantear la ilegalidad del reglamento ante todas las jurisdicciones (civil,
penal, contenciosos-administrativa o laboral) por va de excepcin: se pide su
inaplicacin al caso concreto que el Tribunal est enjuiciando (porque desobedece una
norma de carcter superior) -> si el juez inaplica el reglamento -> el reglamento es nulo
de pleno derecho por no respetar el principio de jerarqua
- se puede plantear un recurso administrativo (va especfica del Derecho
administrativo):
- contra las disposiciones administrativas de carcter general no cabe recuso
en va administrativa
- pero, puede interponerse un recurso contra un acto administrativo fundado en
la nulidad de un reglamento (el recurso se presenta directamente ante el
rgano que dict el reglamento)
- adems, la propia Administracin autora del reglamento, a travs de la
revisin de oficio, puede dejarlo sin efecto

22

- la tcnica ms importante para el control de los reglamentos ilegales es la de su

impugnacin ante la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa a travs del recurso
directo: se solicita su anulacin (sin que sea necesaria la interposicin de un previo
recurso administrativo)
- existe un plazo de dos meses para impugnar los reglamentos
- en cualquier caso, se mantiene la validez de los actos dictados en aplicacin
del reglamento (hasta que se anule)
- se puede impugnar, ante la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa, un acto
administrativo dictado al amparo del reglamento ilegal (fundando dicha impugnacin
precisamente en la ilegalidad del reglamento en que se apoya el acto recurrido)
- la viabilidad del recurso indirecto exige que se produzca un acto de aplicacin
del reglamento ilegal (o bien provocarlo mediante la oportuna peticin)
- puede utilizar esta va cualquier persona que sea titular de un derecho o un
inters
- esta va no est sujeta a plazo (solamente al plazo de impugnacin del acto
administrativo)
- el Juez que conozca del recurso indirecto:
- si es competente para conocer tambin del recuso directo -> tiene la
potestad de anular el reglamento
- si no es competente -> puede plantear la llamada cuestin de
ilegalidad ante el Tribunal que corresponda.
Por ltimo, es posible la impugnacin ante el Tribunal Constitucional:
- se pueden impugnar los reglamentos cuando violen los derechos constitucionales
susceptibles de recurso de amparo (una vez que se haya agotado la va jurisdiccional)
- un segundo supuesto de recurso ante el Tribunal Constitucional tiene lugar cuando se
produce un conflicto de competencias con motivo de disposiciones reglamentarias
emanadas de los rganos del Estado o de los rganos de las CCAA
- tambin el Gobierno puede impugnar ante el TC las disposiciones y resoluciones de
las CCAA con valor inferior a la ley, en los dos meses siguientes la fecha de
publicacin
- la impugnacin ante el TC provoca la suspensin del reglamento hasta que el TC
resuelva (en un mximo de cinco meses); no obstante, el TC solo controla vicios de
inconstitucionalidad -> la impugnacin del resto de vicios ha de realizarse ante la
Jurisdiccin Contencioso-Administrativa.
Si ha pasado el plazo para impugnar un reglamento que se considera contrario a Derecho qu
puede hacerse?
Nada, pues ese reglamento es ya firme, por lo que tan solo cabe que lo anule el
Tribunal Constitucional
Puede impugnarse a travs de un recurso indirecto, atacando un acto
administrativo de aplicacin de ese reglamento ilegal
Solamente cabe interponer una querella penal contra la autoridad que lo aprob
Puede instarse a que un organismo administrativo interponga un recurso directo, pues
un particular no puede ir contra una norma reglamentaria

23

Tema 4. Los principios generales de la organizacin administrativa (I)

1. Organizacin administrativa y Derecho.
La Administracin Publica es una gran organizacin o, si se quiere, un conjunto de
organizaciones estructuradas en distintos niveles:
- cada una de estas organizaciones (todas ellas Entes polticos primarios) estn
constitucionalizadas: el Estado se organiza territorialmente en unos 8.000 Municipios,
en 43 Provincias [+ 7 CCAA uniprovinciales] y en las 17 Comunidades Autnomas
- adems, desde el ms modesto Municipio hasta el Estado pueden crear otras
organizaciones especializadas y personificadas para atender a la realizacin de
servicios especficos (organismos autnomos, fundaciones publicas, sociedades, etc)
- el campo de las administraciones publicas se cierra con los Entes corporativos
(Colegios profesionales, Cmaras de comercio, Federaciones deportivas, etc)
- se trata de organizaciones de base asociativa que cumplen a la vez fines
privados de sus miembros y fines pblicos (lo que se traduce en un rgimen
jurdico mixto de Derecho pblico y de Derecho privado).
Este vasto conjunto de organizaciones territoriales, especializadas y corporativas, al que
llamamos Administracin Pblica, puede ser estudiado desde diversas perspectivas:
- el Derecho Administrativo atiende al estudio de aquellas normas que, dentro del
ordenamiento jurdico, se refieren a la Administracin
- lo que nos interesa es la reflexin sobre las normas que regulan la creacin de
rganos o personas jurdicas pblicas, su modificacin y extincin, la distribucin de
competencias y funciones, los principios y tcnicas para solventar los conflictos o para
asegurar la supremaca, la jerarqua o la coordinacin de unas organizaciones con
otras.
El primer problema que suscita el estudio de este material normativo es justamente el de si son
propiamente o no normas jurdicas:
- la tesis tradicional (negadora) sostiene que no se consideran normas jurdicas las de
relacin entre el Estado y sus rganos y de los distintos rganos entre s, pues las
normas jurdicas regulan relaciones entre sujetos
- las tesis a favor argumentan que las reglas de organizacin, al igual que las que
regulan relaciones intersubjetivas, producen indudables efectos jurdicos; adems,
igual que el resto de las normas, las normas de organizacin han de dictarse siguiendo
unos requisitos formales, y su infraccin produce la invalidez de los actos
administrativos
- conclusin: se considera como materia propia del Derecho a las normas de
organizacin de la Administracin.
2. La potestad organizatoria.
Por potestad organizatoria se entiende el conjunto de facultades que cada Administracin
ostenta para configurar su estructura:
- esto es, la posibilidad de autoorganizarse, creando, modificando o extinguiendo sus
rganos o entes con personalidad propia, pblica o privada
- a raz del constitucionalismo, la potestad organizatoria queda escindida en varios
niveles:
- en sus lneas maestras, la organizacin del Estado viene impuesta por la
Constitucin (divisin de poderes, Jefatura del Estado, niveles de organizacin
territorial)
- despus el poder legislativo configura directamente los rganos de la
Administracin o habilita a sta, dentro de los limites de las leyes
constitucionales u ordinarias, para dictar reglamentos de organizacin.
En sentido estricto, pues, la potestad organizatoria sera la facultad de la Administracin para
configurar (dentro de los lmites de las leyes constitucionales u ordinarias) su propia estructura.

24

a) Los titulares de la potestad organizatoria.

Cmo se distribuye la potestad entre los distintos rganos del Estado? En qu condiciones,
o dentro de qu limites, ha de ejercerse la potestad atribuida a las diversas Administraciones
Publicas (Comunidades Autnomas, Entes Locales)?:
- en cuanto al Estado, la Constitucin reserva al poder legislativo:
- la creacin, modificacin y extincin de los Entes territoriales ms importantes
como son las Comunidades Autnomas y Provincias (por ley orgnica)
- por ley tambin se crean:
- los Organismos autnomos y las empresas del Estado
- la regulacin del Gobierno
- el Consejo de Estado es regulado por ley orgnica
- la antigua competencia del Gobierno para la creacin, supresin y fusin de
Municipios se remite ahora a la legislacin de las Comunidades Autnomas, la cual
determinar el rgano competente para esas operaciones.
La creacin, modificacin y supresin de rganos administrativos estatales habr de
hacerse .de acuerdo con la ley, es decir, por norma reglamentaria:
- el Presidente del Gobierno es competente en relacin con los rganos superiores de
la Administracin del Estado: por Real Decreto puede variar el numero, denominacin
de los Ministerios, Secretarias de Estado y aprobar la estructura orgnica de la
Presidencia del Gobierno
- el Gobierno, mediante Real Decreto del Consejo de Ministros, es competente para la
creacin de rganos directivos: Subsecretaras y Secretarias Generales, Tcnicas,
Direcciones Generales y Subdirecciones y rganos asimilados; tambin las Comisiones
Delegadas del Gobierno
- el Ministro respectivo, previa aprobacin del Ministro de Administraciones Publicas,
crea, modifica y suprime mediante Orden ministerial los rganos de nivel inferior a
Subdireccin General (servicios, secciones y negociados)
- las unidades que no tengan la consideracin de rganos se crean, modifican y
suprimen a travs de las relaciones de puestos de trabajo.
En relacin con los rganos de las Comunidades Autnomas, habr que atender a lo que
digan las leyes sobre gobierno y administracin dictadas en desarrollo de sus respectivos
Estatutos, pero suele ser anlogo al caso estatal.
En cuanto a la Administracin local:
- los rganos polticos bsicos de los Municipios y Provincias (Pleno, Alcalde, Junta de
Gobierno Local; Pleno, Junta de Gobierno, Presidente y Vicepresidentes de la
Diputacin) se encuentran regulados en la Ley de Bases de Rgimen Local de 1985
- los rganos administrativos inferiores se regulan por el Reglamento orgnico de cada
corporacin.
b) Los limites de la potestad organizatoria.
En cuanto a los principios, condiciones o lmites de la potestad organizatoria, sta debe
inspirarse y respetar el artculo 103 de la Constitucin, que obliga a la Administracin a servir
con objetividad los intereses generales y a actuar de acuerdo a los principios de eficacia,
jerarqua, descentralizacin, desconcentracin y coordinacin; la Ley 30/92 aade otros tres
principios ms: la distincin entre Gobierno y Administracin, el principio de cooperacin y el
principio de personalidad jurdica:
- la distincin entre Gobierno (de la Nacin, de las CCAA y de los Entes locales, plenos
provinciales y municipales) y Administracin (estatal, autonmica y local) parece
responder al intento de separar la clase poltica de la funcionarial, para trasladar a los
funcionarios la entera responsabilidad jurdica por el funcionamiento de las
Administraciones Publicas; pero el profesor, tras una divagacin, concluye que el
Gobierno, adems de dirigir la Administracin, es tambin Administracin

25

- el principio de cooperacin se refiere a que las Administraciones Publicas, en sus

relaciones, se rigen por los principios de cooperacin y colaboracin, y en su actuacin
por los principios de eficiencia y servicio a los ciudadanos; dice el profesor que se trata
de un principio que pretende compensar la dispersin centrifuga que la
descentralizacin provoca en el conjunto de la actividad publica; el TC dice que la
coordinacin voluntaria es un deber de todas las Administraciones Pblicas para con
las dems (aunque no figure expresamente en la Constitucin)
- el principio de personalidad jurdica dice que cada una de las Administraciones
Publicas acta para el cumplimiento de sus fines con personalidad jurdica nica
- dice el profesor que se trata de una regla que, a la vista de la proliferacin de
los Entes institucionales (en sus variadas frmulas pblicas y privadas), resulta
muy inexacta
- porque, realmente, cada Administracin territorial (esto es, la estatal, la
autonmica y la local) no constituye una persona jurdica nica, sino una
constelacin de personas jurdicas (o Entes instrumentales) creadas por cada
Gobierno territorial
- a pesar de ello, habra que entender que cada Administracin territorial es
responsable de la totalidad de las organizaciones que ha creado, de forma que
las acciones de responsabilidad originadas en actuaciones de cada Ente
instrumental se puedan dirigir contra la Administracin matriz
- finalmente, la unidad de personalidad jurdica permite, asimismo, calificar de
falsos los conflictos que se planteen entre los Entes instrumentales y el Ente
territorial matriz (o entre los diversos Entes instrumentales de un mismo Ente
matriz) y, en consecuencia, rechazarlos por falta de legitimacin procesal.
3. El rgano Administrativo.
a) Teora del rgano.
Toda Administracin Publica es un complejo de elementos personales y materiales ordenados
en una serie de unidades en virtud del principio de divisin del trabajo, a las que se les asigna
una parte del total de las competencias que corresponden a la organizacin en su conjunto;
estas unidades en que se descompone la organizacin de un Ente pblico suelen llamarse
rgano (hace referencia al titular o funcionario) y oficio (conjunto de medios materiales y
atribuciones que integran la unidad), aunque hay quien dice que rgano y oficio es lo mismo.
Por otra parte, la Ley 30/92 de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas parece dar a
entender que el rgano integra una o varias unidades administrativas, deducindose del
conjunto de la Ley que cuando se alude al rgano se trata de una estructura administrativa con
atribucin de competencia y con posibilidad de dictar resoluciones que tienen efectos sobre
terceros.
Finalmente, la LOFAGE configura al rgano como uno de los tres elementos sobre los que se
estructura la Administracin General del Estado (junto a la unidad administrativa y el puesto de
trabajo):
- esta ley, desde el punto de vista formal, considera rganos aquellos que la misma
Ley califica como tales, es decir, los rganos superiores (Ministros y Secretarios de
Estado) y los rganos directos (Subsecretarios, Secretarios Generales, Secretarios
Generales Tcnicos, Directores Generales y Subdirectores Generales)
- desde el punto de vista material, atribuye la consideracin de rganos a las
unidades administrativas de rango inferior a las anteriores.
Sea como sea, concluye el profesor que lo importante es retener que los rganos imputan
jurdicamente su actividad a la totalidad de la organizacin personificada a la que pertenecen.

26

b) Lmites a la imputacin al rgano administrativo.

La imputacin a las administraciones pblicas de los actos de los titulares de los rganos debe
ser matizada en un triple sentido:
1) que no todos los actos de los funcionarios se imputan sin ms a la Administracin a
la que sirven
- por ejemplo, un lmite a la aplicacin mecnica de la responsabilidad de la
Administracin por los actos que realizan los funcionarios (titulares de sus
rganos) es la falta personal (imprudencia, error o negligencia del funcionario)
- de la falta personal del funcionario no respondera la Administracin,
sino nicamente el funcionario
- el resto se consideran faltas de servicio y la Administracin respondera
indemnizando a terceros por los daos causados (debido a una actuacin
ilegtima del funcionario)
2) que la Administracin puede resultar vinculada por personas que no estn
investidas, formal y legtimamente, de la condicin de funcionarios
- la imputacin de responsabilidad a la Administracin por actos o hechos de
funcionarios aparentes se plantea en los siguientes casos:
- anulacin del nombramiento de un funcionario
- asuncin de funciones pblicas por simples ciudadanos que actan
en casos de vaco de poder o situaciones de urgencia o estados de
necesidad
- se suele dar validez a los actos de los supuestos funcionarios por razones de
seguridad jurdica (y por lo tanto quedaran a salvo los derechos e intereses de
terceros de buena fe que fiaron de la apariencia funcionarial)
3) que el titular del rgano ha actuado sin la debida imparcialidad por afectarle alguna
causa de abstencin o recusacin (por ejemplo, la de tener inters directo en el asunto
que va a resolver)
- en todo caso, la causa de abstencin o recusacin no es, por s sola, motivo
de nulidad de lo actuado.
c) Clases de rganos.
La clasificacin de los rganos en individuales y colegiados hace referencia al nmero de
titulares de que se componen:
- en los rganos colegiados varias personas concurren simultneamente a la formacin
de la voluntad y al ejercicio mismo de la funcin que el rgano tiene atribuida; se
desarrollan bsicamente en la Administracin consultiva y en la Administracin Local
- no debe confundirse con la clasificacin de rganos simples y complejos: los rganos
complejos (p.e. un Ministerio) estn constituidos por la agrupacin de rganos simples
(sean estos individuales o colegiados)
- los rganos administrativos se clasifican tambin en externos o internos, segn
tengan o no la posibilidad de originar relaciones intersubjetivas en nombre de la
persona jurdica de la que forman parte
- rganos representativos o no representativos, segn que sus titulares tengan o no a
travs de la eleccin de sus titulares carcter democrtico
- rganos centrales y perifricos o locales, segn que su competencia se extienda a
todo o parte del territorio nacional
- rganos con competencia general o con competencia especifica, segn que las
funciones que tengan atribuidas sean de uno u otro carcter (ejemplo, el Consejo de
Ministros y la Delegacin Provincial del Gobierno cuya competencia de una u otra
forma incide sobre todas las ramas de la Administracin, o un Ministerio cuyas
funciones se concretan a un sector determinado)
- rganos activos, consultivos y de control, segn desempeen funciones de gestin,
de simple informacin o consulta o de vigilancia de otros rganos.

27

d) La creacin de rganos.
La creacin en el seno de cada Administracin territorial de rganos y unidades administrativas
es competencia de cada una de stas: corresponde a cada Administracin Publica delimitar,
en su propio mbito competencial, las unidades administrativas que configuran los rganos
administrativos propios de las especialidades derivadas de su organizacin
- la Ley 30/92 prohbe la duplicidad de rganos administrativos si no se suprime o
restringe debidamente la competencia de stos, y condiciona la creacin de cualquier
rgano administrativo al cumplimiento de los siguientes requisitos:
a) determinacin de su forma de integracin en la Administracin Pblica de
que se trata y su dependencia jerrquica
b) delimitacin de sus funciones y competencias
c) dotacin de los crditos necesarios para su puesta en marcha y
funcionamiento.
4. Las bases de la organizacin administrativa.
a) La competencia.
En trminos elementales, la competencia puede definirse como la capacidad jurdica de cada
rgano, esto es, el conjunto de funciones y potestades que el ordenamiento jurdico le atribuye
a cada rgano y que por ellos est autorizado y obligado a ejercitar
- La competencia es irrenunciable y se ejercer precisamente por los rganos
administrativos que la tengan atribuida como propia, salvo los casos de delegacin,
sustitucin y avocacin previstos en la Ley.
Los criterios fundamentales de distribucin de la competencia son tres: el jerrquico, el
territorial y el material, lo que da origen a otras tantas clases de competencias denominadas de
igual forma:
- la competencia jerrquica se refiere a la distribucin de las funciones y potestades
entre los diversos grados de la jerarqua; se trata, pues, de un reparto vertical: se
atribuyen a los rganos superiores las funciones y potestades de mayor transcendencia
y a los inferiores las de menor importancia
- la competencia territorial supone una distribucin horizontal y en relacin con otros
rganos que se encuentran desplegados en el mismo nivel jerrquico en otras partes
del territorio
- la competencia material supone una distribucin por fines, objetivos o funciones
entre las diversas administraciones y, dentro de ellas, entre las unidades orgnicas de
un mismo ente.
Esta distribucin de las competencias en la actualidad no es tan sencilla a consecuencia de la
fiebre descentralizadora y ha originado nuevas formas de atribucin de competencias:
- una de ellas es el concepto de competencia exclusiva, por la que las CCAA tendran
atribuidas todas las funciones sobre una materia (legislativa, reglamentaria y de
ejecucin), reservndose el Estado solo las competencias derivadas de los ttulos
constitucionales
- otra formula es la de competencia compartida sobre la misma materia que se
distribuye en funcin de criterios materiales entre el Estado y diversos entes pblicos
(ejemplo: Seguridad social, en que el Estado asume competencia para los ingresos y
las CCAA para la ejecucin de los servicios y el gasto)
- en materia de servicios asistenciales, culturales y deportivos se est utilizando el
sistema de competencias abiertas o indistintas, de modo que todos los Entes
territoriales pueden ejercitarlas de forma simultnea y no excluyente
- el supuesto de la competencia o atribucin conjunta supone la intervencin forzosa
y obligada de dos Entes pblicos
- cabe hablar tambin de una competencia alternativa cuando la atribucin a dos o
ms entes se hace de modo conjunto pero excluyente, de tal modo que si es utilizada
por uno de ellos no puede ejercerla el otro.

28

La falta de competencia origina un vicio del acto administrativo que produce su invalidez; pero
la incompetencia puede ser:
- manifiesta o absoluta por la falta de competencia material o territorial: da lugar a la
nulidad de pleno derecho por tratarse de actos dictados por rgano manifiestamente
incompetente por razn de la materia y del territorio
- no manifiesta o relativa por falta de competencia jerrquica: da lugar a la posible
anulabilidad del acto administrativo (cuando el rgano superior no convalida el acto
administrativo).
b) La distribucin vertical de competencias: la jerarqua.
La tcnica ms tradicional y elemental de distribucin de las competencias en una organizacin
es su reparto y adecuacin al principio de jerarqua: los rganos de nivel superior mandan
sobre los del inferior, cuya actividad dirigen y controlan dirigiendo hacia un determinado fin la
actividad del conjunto.
Para que pueda hablarse de jerarqua son necesarias dos condiciones:
1) La existencia de una pluralidad de rganos con competencia material coincidente y
escalonados a distintos niveles en el seno de la estructura organizativa
2) La garanta a travs de un conjunto de poderes de la prevalencia de la voluntad del
rgano de grado superior sobre el inferior, de modo que aquel pueda en cualquier
asunto dirigir, controlar y en su caso sustituir la actividad del inferior.
Las facultades o poderes instos en el poder jerrquico y que normalmente le acompaan son:
a) el poder de impulso y direccin de la actividad de los rganos superiores sobre los
inferiores a travs de normas de carcter interno como instrucciones o circulares
b) el poder de inspeccin, de vigilancia o control sobre la actividad de los inferiores (de
oficio o a instancia de parte interesada)
c) la facultad de anular los actos de los inferiores a travs de la resolucin de un
recurso de alzada
d) la facultad disciplinaria sobre los titulares de los rganos inferiores
e) la posibilidad de delegar las competencias en los rganos inferiores o, inversamente,
la de avocar (esto es, resolver por los rganos inferiores en determinados asuntos)
- tanto la delegacin como la avocacin solo puede realizarse en los casos
permitidos por las leyes
f) el poder de resolver los conflictos de competencia entre los rganos inferiores.
Todos estos poderes se corresponden, desde el punto de vista del rgano inferior, con el deber
de respeto, obediencia y acatamiento de rdenes, derivados de su situacin de subordinacin,
deber cuyo incumplimiento se castiga como falta disciplinaria muy grave por desobediencia al
superior; incluso podra ser calificada como delito (art. 410 CP).
El principio de jerarqua opera entre rganos que ejercen en distinto nivel la misma
competencia dentro de la lnea operativa; no obstante, no es aplicable sobre rganos, que no
obstante subordinados o inferiores, han sido creados con una cierta vocacin de neutralidad en
razn de que ejercen funciones consultivas o cuasi jurisdiccionales, o actividades tcnicas muy
especializadas; en estos supuestos se suele hablar de jerarqua debilitada.
Cuando se trata de relaciones entre administraciones territoriales autnomas de distinto nivel,
la relacin no es de jerarqua sino de supremaca:
- por ejemplo, la relacin que se da entre el Estado y las CCAA, o del Estado y CCAA
en relacin con las Entidades Locales
- el TC declara que la Constitucin coloca al Estado en una posicin de superioridad
sobre las CCAA (pero una superioridad no jerrquica); y lo mismo cabe decir del
Estado y CCAA con relacin a las Entidades Locales.
Dice el profesor que lo cierto es que el principio mismo de jerarqua viene sufriendo un proceso
de deterioro en todas las Administraciones modernas, tanto publicas como privadas, debido al
rechazo del autoritarismo, bsqueda del consenso y la cooperacin, debilitamiento del poder
disciplinario, etc.

29

c) Centralizacin y descentralizacin territorial.

En sentido riguroso, la centralizacin es aquella forma de organizacin pblica en la que una
sola Administracin, obviamente la del Estado, asume la responsabilidad de satisfacer todas
las necesidades de inters general y, consecuentemente, se atribuye todas las potestades y
funciones necesarias para ello:
- las divisiones del territorio no suponen la existencia de otros Entes pblicos, sino que
son simples circunscripciones de una misma Administracin que sita en ellas a sus
agentes perifricos, sujetos a la autoridad central por vnculos de jerarqua.
La descentralizacin puede describirse como un proceso histrico que se inicia cuando el
proceso centralizador ha sido completado; la descentralizacin supone una autonoma en la
que se dan, cuando menos, los siguientes elementos:
a) el Ente territorial tiene reconocido y garantizado un mbito de competencias propias
(y no solo frente al Estado, sino tambin frente a otros Entes territoriales superiores
que se superponen en su territorio; por ejemplo, el Municipio est no slo
descentralizado frente al Estado, sino tambin frente a la Provincia y a la Comunidad
Autnoma)
b) el Ente territorialmente descentralizado goza de personalidad jurdica independiente
del Estado y de las otras colectividades territoriales, y el Ente est protegido por el
principio de autonoma poltica
c) los titulares de sus rganos de gobierno son distintos e independientes (porque son
elegidos por electores distintos)
d) el Estado o las colectividades locales superiores no controlan directamente la
actividad de los Entes territoriales menores (lo que s se da en las relaciones de
jerarqua)
- la vigilancia que los Entes superiores efectan sobre los inferiores se traslada
necesariamente a la impugnacin judicial de los actos de los Entes inferiores.
d) Descentralizacin funcional.
La descentralizacin funcional o institucional (llamada tambin ficticia o por servicios) no
plantea problema poltico alguno de reparto o distribucin del poder poltico en el seno del
Estado o de su territorio, pues su finalidad es nicamente la de otorgar una mayor libertad de
gestin a los responsables de un servicio publico (pero reteniendo el ente matriz
descentralizador extensos mecanismos de control):
- mediante la creacin de entes auxiliares distintos tales como Organismos autnomos,
Fundaciones publicas, Entidades publicas empresariales etc, el Estado puede
transformar sus estructura ministerial en controladora, liberndose de la prestacin
directa de los servicios.
La descentralizacin funcional es muy utilizada por todas las administraciones (estatal,
autonmica y local), creando en su mbito organizaciones especificas, revestidas formal y
jurdicamente de apariencia autnoma, dotadas de personalidad jurdica distinta del Ente
territorial matriz
- adems, en el ltimo medio siglo, aparte de las de formas jurdico-publicas, se han
desarrollado figuras de Derecho privado (como la sociedad mercantil y las fundaciones;
visto en Tema 1: la huida de las Administraciones Publicas al Derecho privado)
En la descentralizacin funcional se aprecian diversos grados de dependencia entre el Ente
matriz territorial y el Ente personificado instrumental, que pueden ir desde una casi total
identidad hasta la llamada Administracin especializada o institucional y a las Administraciones
llamadas independientes, que gozan de autonoma.
La descentralizacin funcional
Es una desconcentracin de materias entre rganos de la Administracin pblica
Es una descentralizacin en sentido pleno y efectivo, es decir intersubjetiva
No existe como tal, es una ficcin carente de contenido real
Es una falsa descentralizacin, no territorial, sino por funciones o materias

30

e) Desconcentracin.
Con el concepto desconcentracin se designa la transferencia por norma expresa de la
titularidad de las competencias de un rgano superior a otro inferior dentro de un mismo Ente
pblico:
- la finalidad de la desconcentracin es descongestionar el trabajo de los rganos
superiores trasladando parte de sus competencias a otros inferiores -> hay una perdida
de poder y competencias del rgano superior porque esa cesin de competencias es
definitiva
- la desconcentracin puede operar en cualquier Administracin, tanto territorial como
institucional, siempre que se d una ordenacin jerrquica que permita ese trasvase de
competencias con carcter permanente
- el desplazamiento en sentido descendente de las potestades publicas supone la
traslacin de estas potestades desde los titulares de los cargos de nombramiento
poltico (como Ministros o Subsecretarios) a los componentes de la burocracia
profesional (esto es, a los funcionarios).
La ley 30/92 ha recogido la tcnica de desconcentracin sin definirla ni regularla, remitindose
a las normas que la prevean: La titularidad y el ejercicio de las competencias atribuidas a los
rganos administrativos podrn ser desconcentradas en otros jerrquicamente dependientes
de aquellos en los trminos y con los requisitos que prevean las normas de atribucin de
competencias.
No debe confundirse :
- la desconcentracin: se hace en funcin de normas que establecen una nueva
reordenacin de las competencias a favor de otros rganos del mismo Ente y de
manera estable (y que se impone a la voluntad tanto del rgano superior como del
inferior)
- la delegacin interorgnica: tiene carcter temporal y se lleva a cabo por decisin del
rgano superior (que puede revocarla en cualquier momento).

31

Tema 5. Los principios generales de la organizacin administrativa (II)

1. Transferencia interorgnica (o entre los mismos rganos de un ente pblico).
La transferencia de competencias se produce entre los rganos de un mismo Ente pblico
como un mecanismo normal dentro de una estructura jerarquizada:
- la jerarqua presupone, en principio, las facultades del rgano superior de trasladar al
inferior el ejercicio de las competencias que le son propias (delegacin) o la de recabar
para s las que corresponden al rgano inferior (avocacin).
La ley 30/92 establece que la delegacin y avocacin son posibles cuando se efecten en los
trminos previstos en esta u otras leyes, sin necesidad de una habilitacin legal expresa caso
por caso.
a) Delegacin interorgnica.
La delegacin de competencias permite a un rgano (el delegado) que ejerza por encargo las
competencias de otro (el delegante), sin que por ello se altere el sistema objetivo de
distribucin de competencias (como s ocurre en la desconcentracin); la ley 30/92 ha
flexibilizado el rgimen de delegacin:
- la delegacin ya no precisa de una ley especial que prevea la delegacin concreta
- la delegacin es posible sin especificar las circunstancias (econmicas, tcnicas, )
que la justifican
- la delegacin puede hacerse a favor de rganos que no sean jerrquicamente
dependientes, incluso delegar en Entidades de Derecho pblico vinculadas y
dependientes.
La obligacin de aceptar la delegacin puede entenderse como uno de los deberes implcitos
en la relacin de jerarqua y que, por consiguiente, la delegacin ha de ser soportada por el
rgano inferior cuando la acuerde el superior. Sin embargo, el inferior puede rechazar la
delegacin de materias que el superior ejerce, a su vez, por delegacin o cuando el superior
trate de delegar su competencia en un asunto en que haya emitido dictamen preceptivo.
Adems, son indelegables las siguientes materias:
a) Los asuntos que se refieran a relaciones con la Jefatura del Estado, Presidencia del
Gobierno de la Nacin, Cortes Generales, Presidencias de los Consejos de Gobierno
de las CCAA y Asambleas Legislativas de las CCAA.
b) La adopcin de disposiciones de carcter general.
c) La resolucin de recursos en los rganos administrativos que hayan dictado los
actos objeto del recurso.
Las formalidades requeridas para la validez de las delegaciones son las siguientes:
1) que la delegacin se publique en un peridico oficial: en el BOE, en el Boletn de la
Comunidad Autnoma o en el de la provincia, segn la Administracin a que
pertenezca el rgano delegante y el mbito territorial de competencia de ste
2) que las resoluciones administrativas que se adopten por delegacin indiquen
expresamente esta circunstancia
3) que cuando se trata de delegacin de competencias entre rganos colegiados la
delegacin de competencias para cuyo ejercicio ordinario se requiere un qurum
especial, deber adoptarse observando, en todo caso, dicho qurum
La infraccin de estas normas y sus consecuencias sobre la validez y eficacia de los actos del
delegado:
- la infraccin de las normas sobre los lmites materiales de la delegacin provoca que
el acto del delegado carezca de competencia, siendo invlido por esta razn
- la infraccin de la norma de publicidad del acto de delegacin puede considerarse un
requisito ad solemnitatem, que origina la invalidez de la norma
- sin embargo, la falta de consignacin de que ha sido dictado por delegacin no
parece que pueda afectar a la validez del acto.

32

En cuanto a los efectos de la delegacin:

- las resoluciones administrativas que se adopten por delegacin se considerarn
dictadas por el rgano delegante
- adems, el rgano delegante no podr ejercer la competencia delegada en tanto no la
revoque: la delegacin termina por revocacin en cualquier momento del rgano que
la haya conferido.
Cuando un rgano administrativo encarga a otro jerrquicamente inferior que realice el ejercicio
de una determinada competencia, a eso se lo llama:
Delegacin interorgnica
Delegacin intersubjetiva
Encomienda de gestin
Delegacin de firma
b) Delegacin de firma, suplencia y encomienda de gestin interorgnica.
Estas tcnicas son de efectos ms limitados que la delegacin interorgnica, y no suponen
alteracin del rgano titular de la competencia (aunque s de los elementos determinantes de
su ejercicio que en cada caso se prevn):
- la suplencia tiene lugar por razones de vacante, enfermedad o ausencia, vacaciones,
etc (todas ellas circunstancias temporales):
- se produce una simple sucesin transitoria en la titularidad de un rgano, sin
traslacin de competencias de un rgano a otro (solo se desplaza el titular)
- en la suplencia la competencia se ejerce por quien designe el titular del
rgano suplido (o el superior jerrquico)
- la delegacin de firma es una delegacin que se limita a la firma:
- se necesita que entre el delegante y el delegado se d una relacin de
jerarqua (o al menos de dependencia): los titulares de los rganos
administrativos podrn, en materia de su propia competencia, delegar la firma
de sus resoluciones y actos administrativos a los titulares de rganos o
unidades administrativos que de ellos dependan
- en las resoluciones que se dicten se har constar la autoridad de procedencia
- le afectan los mismos lmites materiales de la delegacin antes expuestos, y
no es posible para adoptar resoluciones de carcter sancionador
- no es necesario publicar el acuerdo de delegacin de firma
- la encomienda de gestin consiste en atribuir por razones de eficacia o cuando no
se posean los medios tcnicos idneos para su desempeo (a otros rganos de la
misma Administracin o Entidades propias) la realizacin de actividades de carcter
material, tcnico o de servicios de la competencia de los rganos administrativos o de
las Entidades de Derecho publico
- es responsabilidad del rgano o entidad encomendante el dictado de cuantos
actos o resoluciones de carcter jurdico den soporte a la concreta actividad
material de la encomienda.
c) Avocacin.
Los rganos superiores podrn avocar para s el conocimiento de un asunto cuya resolucin
corresponda ordinariamente o por delegacin a sus rganos administrativos inferiores, cuando
circunstancias de ndole tcnica, economa y social, jurdica o territorial lo hagan conveniente
(art. 14 Ley 30/92):
- la avocacin, por tanto, ha de realizarse mediante acuerdo motivado, que deber ser
notificado a los interesados en el procedimiento, si los hubiere, con anterioridad a la
resolucin final que se dicte
- en los supuestos de avocacin que tengan lugar en la Administracin del Estado, el
rgano avocante ha de poner en conocimiento de su superior jerrquico el ejercicio de
la avocacin.

33

En cuanto a los efectos de la avocacin, ha de entenderse que el superior acta la

competencia asumida como propia, por lo que contra la decisin en el asunto objeto de la
avocacin proceden nicamente los recursos que normalmente se admiten contra los actos del
rgano avocante. Asimismo, los efectos de la avocacin se extinguen al adoptar el rgano
superior la resolucin correspondiente en el expediente en que aquella se hubiera producido.
La avocacin se produce
Cuando se retira la delegacin que se haba hecho
Cuando un rgano superior retira todas las competencias a un rgano inferior
Como una delegacin, pero en sentido inverso
Cuando el rgano que debe resolver es manifiestamente incompetente
2. Transferencia de competencias entre entes pblicos territoriales.
Las relaciones competenciales entre las Administraciones territoriales (Administracin del
Estado, Comunidades Autnomas y Entes locales) se articulan en torno a tcnicas parecidas,
pero no coincidentes, a las que existen entre los rganos y entes de una misma Administracin.
a) Delegacin intersubjetiva.
Un primer supuesto de transferencia del ejercicio de competencias entre Entes pblicos
territoriales lo constituye la delegacin intersubjetiva, caracterizada por el acuerdo entre un
Ente territorial superior y otro inferior para el ejercicio por el inferior de las competencias del
superior:
- un supuesto tpico es el del artculo 27 de la ley de Bases de Rgimen Local, de
delegacin de competencias estatales, autonmicas o de otras Entidades locales
superiores [Provincias, Cabildos insulares] a los Municipios, y que requiere para su
efectividad la aceptacin por el Municipio interesado, y la previa consulta o informe de
la Comunidad Autnoma si se delegan servicios estatales
- se trata de una falsa delegacin cuando:
- hay una traslacin de competencias impuesta obligatoriamente por ley estatal
o autonmica; dice el profesor que esto puede ser inconstitucional porque no
respeta la autonoma local
- se trata de delegacin de competencias que el Estado puede hacer a favor de
las CCAA segn el art. 150.2 CE.
La verdadera delegacin, adems del acuerdo entre delegante y delegado (o norma imperativa
en el caso de la falsa delegacin) se sujeta a las siguientes reglas en la Ley de Bases de
Rgimen Local:
a) Que recaiga en materias que afecten a los intereses propios de la Provincia o el
Municipio, siempre que con ello se mejore la eficacia de la gestin pblica y se alcance
una mayor participacin ciudadana
- la disposicin o el acuerdo de delegacin ha de sealar el alcance, contenido,
condiciones y duracin de esta delegacin, as como los medios transferidos y
el control que se reserva la Administracin delegante.
b) Que las competencias delegadas se ejerzan con arreglo a la legislacin del Estado o
de las CCAA correspondientes, o en su caso, de acuerdo con la reglamentacin
aprobada por la Entidad local delegante.
c) Que la Administracin delegante pueda dirigir y controlar el ejercicio de los servicios
delegados, emanar instrucciones tcnicas de carcter general y recabar, en cualquier
momento, informacin sobre la gestin municipal
- tambin enviar comisionados y formular requerimientos para la subsanacin
de las deficiencias observadas en caso de incumplimiento de las directrices,
denegacin de las informaciones solicitadas o inobservancia de los
requerimientos formulados.
d) Que la Administracin delegante pueda revocar la delegacin o ejecutar por si
misma la competencia delegada en sustitucin del Municipio, y que los actos de ste
podrn ser recurridos ante los rganos competentes de la Administracin delegante.

34

b) Gestin forzosa y encomienda de gestin.

La gestin forzosa supone que un Ente territorial inferior gestiona obligatoriamente servicios
de otro superior (no obstante, el superior mantiene la titularidad de la competencia):
- ejemplo: los Municipios ocupndose del reclutamiento del servicio militar (negociado
de quintas)
- lo que distingue la gestin forzosa y de la delegacin intersubjetiva es precisamente la
obligatoriedad (el Ente inferior no puede resistir su colaboracin, que se le impone, no
por un acuerdo con el superior autorizado por la ley, sino por la ley misma)
- el Ente superior, Estado o Comunidad Autnoma acta, pues, de forma unilateral
utilizando la fuerza irresistible de su poder de dictar normas con fuerza de ley
- aqu tendra cabida lo que hemos denominado falsa delegacin.
En cuanto a la encomienda de gestin, la Ley 30/92 la justifica para aquellos supuestos en
que, por razones de eficacia o cuando no se posean los medios tcnicos idneos para su
desempeo sea conveniente encargar a distinta Administracin la realizacin de actividades
de carcter material, tcnico o de servicios de la competencia de los rganos administrativos o
de las Entidades de Derecho pblico:
- la encomienda de gestin no supone cesin de la titularidad de la competencia, ni de
los elementos sustantivos de su ejercicio, siendo responsabilidad del rgano o entidad
encomendante el dictado de cuantos actos o resoluciones de carcter jurdico den
soporte o en los que se integre la concreta actividad material de la encomienda
- debe notarse, asimismo, que la encomienda de gestin puede darse tambin de una
Administracin inferior, que puede actuar de encomendante (Ente local) a otra superior
(Comunidad Autnoma o Estado), que actuara de gestora material del servicio
- pero sobre todo, y en tercer lugar, la Ley aclara definitivamente el carcter voluntario
de esta tcnica cuando la encomienda de gestin se realice entre rganos y Entidades
de distintas Administraciones, al exigirse la firma del correspondiente convenio; se
excepta de la necesidad del convenio los supuestos de gestin ordinaria de los
servicios de las CCAA por las Diputaciones Provinciales, que se regir por la
legislacin de rgimen local.
c) Avocacin intersubjetiva, sustitucin y subrogacin.
Por avocacin intersubjetiva se entiende el desapoderamiento que en su favor hace una
Administracin territorial superior del ejercicio de la competencia sobre un determinado asunto
y cuya titularidad corresponde a un Ente inferior:
- se trata de un fenmeno inverso al de la delegacin y al de gestin forzosa
- la avocacin entre Entes pblicos territoriales o avocacin intersubjetiva (equiparable
a lo que otros llaman sustitucin o subrogacin, porque entre el Ente superior
sustituye y se subroga unilateralmente en las competencias del inferior) resulta
difcilmente conciliable con la proclamacin de la autonoma de las CCAA y las
Corporaciones locales
- el artculo 155 CE contempla la posibilidad de que el Estado avoque competencias de
las CCAA y convierta a sus autoridades en rganos que cumplen instrucciones
estatales, as como otras medidas que aseguren el cumplimiento forzoso de las
obligaciones que la Constitucin u otras leyes impongan a las Comunidades, o para
impedir que stas atenten al inters general
- esta avocacin es una gravsima medida que nunca se ha aplicado (precisa el
previo apercibimiento al Presidente de la CCAA y la mayora absoluta del
Senado)
- la avocacin o sustitucin en el ejercicio de las competencias de las Corporaciones
locales por el Estado o las CCAA puede tener lugar cuando aquellas incumplieren las
obligaciones impuestas directamente por la Ley (de forma tal que el incumplimiento
afectara al ejercicio de competencias de la Administracin del Estado o de la
Comunidad Autnoma) y cuya cobertura econmica estuviere legal o
presupuestariamente garantizada
- en este supuesto se recuerda a la Corporacin local el necesario
cumplimiento de sus obligaciones, concedindole al efecto el plazo que sea
necesario; si el incumplimiento persiste -> se toman las medidas oportunas.

35

3. Conflicto de competencias.
a) Evolucin del sistema de conflictos.
Las discrepancias sobre la titularidad de las competencias entre los diversos poderes del
Estado, entre las diversas Administraciones Publicas y entre los rganos de stas, engendran
la situacin que llamamos conflicto; la resolucin del conflicto sirve para concretar y determinar
aquellas discrepancias; el sistema de conflictos se ha ido haciendo ms extenso y complejo
debido a las naturales dificultades que supone la asignacin precisa de las competencias a las
distintas instituciones.
La aprobacin de la CE de 1978 plantear las siguientes cuestiones:
1) antes de la Constitucin de 1978 los conflictos regulados eran bsicamente entre el
poder ejecutivo y el judicial; la CE ampla los supuestos de conflictos a los que se
suscitan entre los poderes u rganos constitucionales del Estado (Gobierno, Congreso,
Senado y CGPJ); estos conflictos tienen como arbitro al Tribunal Constitucional
2) en segundo lugar, la tradicional regulacin de las cuestiones o conflictos de
competencia entre la Administracin y los jueces (conflictos de jurisdiccin) subsiste,
pero ha visto alterada la forma de resolverlos, jugando ahora la ventaja del lado judicial
(estos conflictos los resuelve el Tribunal de Conflictos Jurisdiccionales que preside el
Presidente del Tribunal Supremo).
b) Conflictos intersubjetivos.
El conflicto ms importante (por cantidad y trascendencia) es el que se suscita entre el Estado
y una Comunidad Autnoma (o varias Comunidades Autnomas entre s) con ocasin de una
ley, disposicin normativa o acto del Estado o de la Comunidad Autnoma, por entender que
no respeta el orden de competencias establecido en la Constitucin o en los Estatutos de
Autonoma:
- estos conflictos solo pueden ser planteados por el Gobierno o los Consejos de
Gobierno de las CCAA y pueden ser positivos (si los contendientes pretender ostentar
la misma competencia) o negativos (si ambos rechazan su responsabilidad sobre un
determinado asunto)
- procedimiento del conflicto positivo: la parte que plantea el conflicto requiere al
rgano contrario que derogue o modifique una determinada disposicin (por entender
que regula determinadas competencias); si no lo hace, se plantea el conflicto ante el
TC. Adems, si el requirente es el Gobierno, puede solicitar del TC la suspensin
temporal de la norma dictada por una CCAA
- procedimiento del conflicto negativo: lo puede plantear ante el TC cualquier particular,
por ejemplo, si tanto la CCAA como el Estado se declaran incompetentes para resolver
un asunto.
Se denomina conflicto en defensa de la autonoma local aquel que enfrenta al Estado (o la
CCAA) con las Entidades locales con ocasin de una norma o disposicin con rango de ley
(cuando el Ente local considere que lesiona la autonoma local constitucionalmente
garantizada); este tipo de conflictos los resuelve tambin el TC. Otro tipo de conflicto es el que
enfrenta al Estado o Comunidades Autnomas con las Entidades locales con ocasin de
disposiciones generales o actos administrativos que se considera lesionan la autonoma local;
en este caso, su resolucin corresponde a la Jurisdiccin contencioso-administrativa.
Finalmente, los conflictos entre diferentes Entidades Locales se resuelven por la Comunidad
Autnoma; o por la Administracin del Estado (previa audiencia de las CCAA afectadas) si se
trata de Entidades pertenecientes a distinta Comunidad; la resolucin dictada se puede
impugnar ante la Jurisdiccin contencioso-administrativa.

36

c) Conflictos interorgnicos.
Los conflictos entre rganos administrativos que pertenecen a una misma Administracin se
resuelven de la siguiente forma:
1) el rgano administrativo que se considere incompetente en la resolucin de un
asunto que est conociendo deber remitir las actuaciones al que se considere
competente si pertenece a la misma Administracin Publica
2) los interesados que sean parte en el procedimiento pueden tanto dirigirse al rgano
que encuentra conociendo para que decline su competencia y remita las actuaciones al
que considere competente, como dirigirse al rgano que estimen competente para que
requiera de inhibicin al que est conociendo del asunto.
En la regulacin de los conflictos entre rganos de la Administracin General del Estado es
tradicional la distincin entre conflictos intraministeriales y conflictos interministeriales:
- los intraministeriales son resueltos por el superior jerrquico comn (o por el
Secretario de Estado o el Ministro)
- los interministeriales solo podrn ser planteados por el Ministro y los resolver el
Presidente del Gobierno, previa audiencia del Consejo de Estado.
En cuanto a los conflictos entre rganos y Entidades dependientes de una misma Corporacin
local, se atribuye su resolucin al Pleno de la Corporacin cuando se trate de conflictos que
afecten a rganos colegiados, miembros de rganos colegiados o Entidades locales menores,
y al Alcalde o Presidente de la Corporacin en los dems casos.
4. Mecanismos de control.
a) La actividad de control.
El control es la actividad que permite comprobar la adecuacin de la actuacin de la
Administracin a las normas y fines establecidos en el ordenamiento jurdico
- en ese empeo estn responsabilizados todos los poderes del Estado: el Legislativo,
el Judicial y la propia Administracin
- adems, con esa finalidad se han creado rganos constitucionales especficos, como
son el Defensor del Pueblo y el Tribunal de Cuentas.
Vamos a analizar el control que se ejerce por la propia Administracin.
b) Clases de control segn sus objetivos o fines.
En cuanto a los objetivos o finalidades, se distinguen tres tipos de controles:
- el control de legalidad es el que comprueba si la Administracin ajusta su actividad
a las reglas imperativas del ordenamiento
- esta forma de control es la que se ejerce a travs de la resolucin de los
recursos administrativos y que, en ltimo lugar, corresponde hacer a los Jueces
en los procesos en que es parte la Administracin
- el control de legalidad es tambin una responsabilidad ineludible del rgano
jerrquicamente superior sobre los inferiores
- el control de oportunidad valora y enjuicia las diversas alternativas o decisiones que
cabe adoptar dentro de la legalidad (en virtud de un margen de apreciacin discrecional
que corresponde al rgano investido de la competencia)
- el control de rentabilidad o eficacia verifica el comportamiento de la Administracin
desde el punto de vista de la relacin de su actividad con los costes que generan (y los
logros obtenidos en funcin de los esfuerzos desplegados para conseguirlos)
- este tipo de control tiene cada vez mayor importancia en las actividades de
carcter empresarial que desarrolla la Administracin
- pero este tipo de control no es relevante en la actividad administrativa
ordinaria.

37

c) Clases de control segn sus tcnicas.

Desde el punto de vista de las tcnicas, se distinguen:
- el control preventivo a priori sobre un proyecto de decisin, que es analizado
previamente a su conversin en resolucin definitiva por un rgano diverso del que ha
de llevarlo a efecto
- por ejemplo, el control que corresponde a los Interventores de Hacienda sobre
todos los compromisos de gastos y pagos que se efectan en ejecucin de los
presupuestos
- o el sometimiento de la validez de determinados actos a la aprobacin previa
de otro rgano o ente
- el control sucesivo, por el contrario, acta a posteriori, y si tiene, por una parte, la
ventaja de respetar la libertad de accin del rgano controlado, puede resultar ineficaz
cuando la actividad indeseable se ha producido
- su eficacia se circunscribe, pues, al efecto disuasorio que pueden producir
sobre otros rganos la exigencia de responsabilidades a que hayan dado lugar
los resultados del control
- esta es la filosofa que inspira la actuacin de los Tribunales de Cuentas
- el control permanente supone la vigilancia continua sobre un servicio que efecta el
superior jerrquico (que es responsable siempre del funcionamiento correcto del
servicio a su cargo)
- es la filosofa que justifican las Inspecciones de Servicios de los Ministerios,
creadas para efectuar una reflexin constante y un control de la buena marcha
de los servicios
- el control provocado es el que se origina por denuncia, queja o recurso de los
administrados
- la Administracin est obligada a realizar algn tipo de investigacin para
satisfacer el derecho de aquellos a obtener una respuesta
- por ejemplo, la Administracin tiene el deber de dictar resoluciones expresas
frente a la interposicin de recursos.
Respecto al control debido a la supremaca institucional:
- la nueva Ley de Rgimen local de 1985, basndose en el principio de autonoma
local, he eliminado los controles sobre los Entes locales en lo que se refiere a
contratacin de personal y gestin del presupuesto
- las CCAA estn libres de cualquier control estatal (salvo la Alta Inspeccin del Estado
en materia de Educacin, que es ineficaz)
- conclusin, tanto los Entes locales como las CCAA nicamente estn sujetos a los
controles que el Estado (y la CCAA sobre los Entes locales) realice mediante la
interposicin de recursos ante el Tribunal Constitucional, Tribunal de Cuentas,
Defensor del Pueblo y resto de Tribunales.

38

5. Mecanismos de relacin.
a) Coordinacin: concepto, principios y sus frmulas.
La coordinacin administrativa pretende conjuntar diversas actividades para logar una misma
finalidad, evitando la duplicacin de esfuerzos y las acciones divergentes e, incluso,
contradictorias; la coordinacin es un principio constitucional (art. 103 CE).
La coordinacin interorgnica:
- en los rganos jerarquizados, la potestad de dar rdenes que tiene el rgano superior
es la base de la coordinacin
- la tcnica de coordinacin ms utilizada es la de los rganos colegiados
(reservndose el coordinador la presidencia del rgano colegiado), por ejemplo:
- el Presidente del Gobierno coordina al resto del Gobierno
- las Comisiones Delegadas del Gobierno coordinan a los Ministerios para
objetivos concretos
- el Delegado del Gobierno en la CCAA coordina la Administracin del Estado
en la CCAA
- el subdelegado del Gobierno en la Provincia coordina la proteccin civil.
La coordinacin de las Entidades locales (por el Estado y la CCAA):
- no existe relacin de jerarqua entre el Estado, la CCAA y las Entidad local -> es difcil
la coordinacin de los Entes locales
- por este motivo son frecuentes los recursos del Estado o la CCAA ante la Jurisdiccin
contencioso-administrativa.
La coordinacin del Estado y las CCAA:
- la coordinacin del Estado se ejercita fundamentalmente por medio del dictado de la
legislacin bsica estatal
- en teora, el Estado puede requerir a la CCAA que subsane las deficiencias en la
aplicacin de la legislacin estatal, pero dice el profesor que esto ha resultado ser poco
operativo.
b) Cooperacin: principios y sus frmulas.
El principio de cooperacin se define como una coordinacin voluntaria desde una posicin
de igualdad de los diversos Entes pblicos (para colaborar sin imperatividad ni coaccin para
su cumplimiento)
- es un principio que trata de compensar la dispersin que la descentralizacin provoca
en el conjunto de la actividad publica
- la Ley de Bases de Rgimen Local de 1985 contempla la colaboracin de los Entes
locales con el Estado o las CCAA
- para el Estado y las CCAA no hay una previsin general que imponga el deber de la
cooperacin (pero el TC ha dicho que el principio de colaboracin se encuentra
implcito en la propia esencia de la forma de organizacin territorial que se implanta en
la CE).
El principio de lealtad institucional, establecido por la Ley 30/92, es la base de la
cooperacin (y regula las tcnicas orgnicas y funcionales a su servicio):
- el principio de lealtad institucional obliga a las Administraciones Publicas en el
desarrollo de su actividad y en sus relaciones recprocas a:
a) respetar el ejercicio legtimo por las otras Administraciones de sus
competencias
b) ponderar, en el ejercicio de las competencias propias, la totalidad de los
intereses implicados y, en concreto, aquellos cuya gestin est encomendada
a las otras Administraciones
c) facilitar a las otras Administraciones la informacin que precisen sobre la
actividad que desarrollen en el ejercicio de sus propias competencias
d) prestar, en el mbito propio, la cooperacin y asistencia activas que las otras
Administraciones pudieran recabar para el eficaz ejercicio de sus competencias

39

- un aspecto destacable de esta colaboracin se da en la ejecucin de los actos

administrativos, imponindose a la AGE, a la de las CCAA y a las Entidades locales el
deber de colaborar y auxiliarse mutuamente para aquellas ejecuciones de sus actos
que por razones territoriales hayan de realizarse fuera de sus respectivos mbitos de
competencia.
Las Conferencias Sectoriales de Cooperacin, reguladas por la Ley 30/92, son el cauce
orgnico para desarrollar el contenido del deber de cooperacin entre el Estado y las CCAA
- las Conferencias sectoriales son los rganos colegiados de cooperacin, consulta y
colaboracin (de composicin bilateral o multilateral, de mbito general o sectorial) en
aquellas materias en que exista interrelacin competencial
- las Conferencias tienen como finalidad intercambiar puntos de vista y examinar en
comn los problemas de cada sector y las acciones proyectadas para afrontarlos y
resolverlos (ente el Estado y las Comunidades Autnomas)
- la toma de acuerdos exige la unanimidad del Estado y todas las CCAA
- distintas son las Comisiones Bilaterales de Cooperacin que renen a miembros
del Gobierno en nombre de la AGE y a miembros del Consejo de Gobierno de una
CCAA para tratar asuntos comunes y que se crea mediante acuerdo que determina los
elementos esenciales de su rgimen
- la Ley 30/92 tambin prev la creacin de otros rganos en mbitos materiales
especficos en los que se renan los responsables de la materia en el Estado y en las
CCAA
- se tratara de una Administracin Mixta, es decir, aquella que, fruto de un
convenio da origen a un Ente comn formado por Administraciones de distinto
nivel territorial, financiado y gestionado por todas ellas para la realizacin de
tareas que interesan a todos los participes. Puede dar origen a un consorcio
dotado de personalidad jurdica o a una sociedad mercantil.
Los convenios de colaboracin:
- la cooperacin por antonomasia entre dos Entes pblicos es aquella que se concreta
en un acuerdo de voluntades que da lugar a un convenio o contrato (bilateral [p.e. entre
dos CCAA, o el Estado y una CCAA] o multilateral [p.e. entre varias CCAA y el Estado])
- la Ley distingue entre los convenios de colaboracin y los convenios de Conferencia
Sectorial (segn hayan sido suscritos sin o con la previa la celebracin de una
Conferencia)
- los convenios de Conferencia Sectorial y los convenios de colaboracin, en
ningn caso suponen la renuncia a las competencias propias de las
Administracin intervinientes
- en cualquier caso, la CE ha visto con recelo los acuerdos entre CCAA: de aqu la
prohibicin de la Federacin de CCAA, y la distincin entre los convenios polticos
(que necesitan la autorizacin de las Cortes Generales) y los convenios
administrativos (que celebren las CCAA entre s para la gestin y prestacin de
servicios pblicos, que nicamente se han de comunicar a las Cortes)
- para ejecutar el convenio se permite la creacin de organizaciones consorciales
dotadas de personalidad jurdica.
Los planes y programas conjuntos:
- Las Conferencias Sectoriales pueden aprobar, como se dijo, convenios de
colaboracin, pero tambin planes y programas conjuntos de actuacin para el logro de
objetivos comunes en materias sobre la que el Estado y las CCAA ostentan
competencias concurrentes
- el plan es vinculante para la Administracin del Estado y las CCAA que los suscriban
y pueden ser completados por convenios bilaterales con cada una de las CCAA.

40

Tema 6. La Administracin del Estado

1. Caracterizacin general y principios de organizacin.
La Administracin del Estado es aquella parte de la Administracin Publica que tiene a su
cargo la gestin en todo el territorio nacional de aquellas funciones y servicios que se
consideran fundamentales para la existencia misma de la comunidad nacional
- acta bajo la direccin del Gobierno y sirve con objetividad los intereses generales
(arts. 97 y 103.1 CE).
La regulacin de la Administracin del Estado es objeto de dos leyes:
- la Ley orgnica 6/97 de Organizacin y Funcionamiento de la Administracin General
del Estado (LOFAGE)
- la Ley 50/97 del Gobierno
- las dos disposiciones prescriben que:
- la Administracin, bajo la direccin del Gobierno y con sometimiento pleno a
la Ley y al Derecho, sirve con objetividad los intereses generales, desarrollando
funciones ejecutivas de carcter administrativo
- la Administracin est constituida por rganos jerrquicamente ordenados,
que acta con personalidad jurdica nica
- las potestades y competencias administrativas que tengan atribuidas la
Administracin y sus Organismos pblicos determinan la capacidad de obrar de
una y otros.
La Administracin General del Estado se organiza y acta con pleno respeto al principio de
legalidad y de acuerdo con los siguientes principios:
- principios de organizacin:
a) Jerarqua
b) Descentralizacin funcional
c) Desconcentracin funcional y territorial
d) Economa, suficiencia y adecuacin estricta de los medios a los fines
institucionales
e) Coordinacin
- principios de funcionamiento:
a) Eficacia en el cumplimiento de los objetivos fijados
b) Eficiencia en la asignacin y utilizacin de los recursos pblicos
c) Programacin y desarrollo de objetivos y control de la gestin y de los
resultados
d) Responsabilidad por la gestin publica
e) Racionalizacin y agilidad de los procedimientos administrativos y de las
actividades materiales de gestin
f) Servicio efectivo a los ciudadanos
g) Objetividad y transparencia de la actuacin administrativa
h) Cooperacin y coordinacin con las otras Administraciones Publicas.
La LOFAGE define unos conceptos bsicos para entender y ordenar la organizacin
administrativa del Estado:
- considera estructura primaria las unidades administrativas, que son aquellas en
las que se integran los elementos organizativos bsicos de las estructuras orgnicas
- las unidades administrativas comprenden puestos de trabajo o dotaciones de plantilla
vinculados por una jefatura comn, y pueden ser complejas (agrupan dos o mas
unidades menores)
- las unidades administrativas se determinan en las relaciones de puestos de trabajo
(RPT).
El rgano es para la ley algo ms que una unidad administrativa, aunque puede ser
cuantitativamente de menor entidad que muchas de ellas:
- est dotado de una especial cualidad consistente en la atribucin de funciones que
tengan efectos jurdicos frente a terceros, o cuya actuacin tenga carcter preceptivo.

41

La LOGAFE distingue en la Administracin del Estado:

- rganos centrales (con competencia sobre todo el territorio nacional) y perifricos
(que pueden tener una base regional [Delegados del Gobierno], provincial
[Subdelegados y Delegaciones provinciales de los Ministerios], o infraprovincial
[Registros de la Propiedad, Administraciones de Hacienda])
- rganos consultivos (Consejo de Estado, Secretaras Generales Tcnicas) o activos
- rganos superiores, directivos y comunes
- superiores: Ministros y Secretarios de Estado
- les corresponde establecer los planes de actuacin del ministerio
- son propuestos por el Presidente del Gobierno (o por el Ministro) con
criterios polticos (sin ningn requisito especial) y nombrados por el rey
(los Ministros) o por el Consejo de Ministros (los Secretarios de Estado)
- directivos: Subsecretarios, Secretarios Generales, Secretarios Generales
Tcnicos, Directores Generales y Subdirectores Generales, as como los
Delegados y Subdelegados en la periferia, y los Embajadores y representantes
ante Organismos internacionales
- les corresponde el desarrollo y la ejecucin de los planes de
actuacin
- los cargos directivos se nombran entre funcionarios a propuesta del
Ministro
- comunes: todos los dems rganos que se encuentran bajo la direccin de un
rgano superior o directivo
- les corresponde el asesoramiento, apoyo tcnico y gestin directa.
Los Ministros son:
rganos directivos de la Administracin general del Estado
rganos polticos de la Administracin general del Estado
rganos superiores de la Administracin general del Estado
rganos delegados del Presidente del Gobierno
2. El Gobierno y su Presidente.
La Ley del Gobierno de 1997 considera que el Gobierno es un conjunto de rganos compuesto
por el Presidente, el Vicepresidente/s y los Ministros, y que acta colegiadamente tanto a
travs del Consejo de Ministros como de las Comisiones Delegadas del Gobierno.
a) La formacin del Gobierno.
La formacin del Gobierno se inicia mediante el otorgamiento de la confianza por el Congreso
de los Diputados a un determinado candidato:
- nombrado Presidente, ste propone el nombramiento de los restantes miembros del
Gobierno al Rey, que es quien formalmente nombra a los Ministros (pero el rey no tiene
poder decisorio ni de veto).
El cese del Gobierno se produce por fallecimiento, dimisin o prdida de la confianza
parlamentaria por el Presidente; no obstante, el Gobierno cesante continuar en funciones con
los poderes y facultades que precisa la Ley del Gobierno.
b) El Presidente y sus funciones.
El Presidente del Gobierno es la figura ms relevante del Gobierno pues de su voluntad
depende el nombramiento y cese de todos sus componentes, y en su figura se concreta todo el
poder del Gobierno.

42

El proceso de nombramiento del Presidente del Gobierno:

- se inicia con la propuesta por el Rey de un candidato, realizada previa consulta a los
grupos polticos con representacin parlamentaria
- el candidato expone, ante el Congreso de los Diputados, el programa poltico del
Gobierno que pretende formar, y solicita la confianza de la Cmara
- hay el correspondiente debate
- se entiende otorgada la confianza en primera votacin por la mayora absoluta de los
miembros de la Cmara, y en segunda, celebrada 48 horas despus, por mayora
simple.
El cese del Presidente tiene lugar:
- por fallecimiento o dimisin del mismo
- por expiracin del mandato parlamentario
- por perdida de la confianza parlamentaria:
- cuando el propio Presidente plantea ante el Congreso de los Diputados una
cuestin de confianza sobre su programa o sobre una declaracin de poltica
general -> la confianza se entender otorgada cuando vote a su favor la
mayora simple de los Diputados; si no se alcanza la mayora simple -> la
cuestin de confianza se entender derrotada y el Presidente del Gobierno
deber presentar su dimisin al Rey
- cuando prospera una mocin de censura (propuesta por al menos la dcima
parte de los Diputados, y habr de incluir un candidato a la Presidencia del
Gobierno) -> la mocin de censura progresa cuando obtiene la mayora
absoluta de la Cmara -> el Presidente del Gobierno censurado cesa en su
cargo y queda automticamente investido el candidato alternativo propuesto en
la mocin.
La Constitucin resume las funciones del Presidente diciendo que el Presidente dirige la
accin del Gobierno y coordina las funciones de los dems miembros, sin perjuicio de la
competencia y responsabilidad directa de stos en su gestin. La Ley del Gobierno le atribuye
las siguientes funciones:
a) representar al Gobierno
b) establecer el programa poltico y determinar las directrices de la poltica interior y
exterior y velar por su cumplimiento
c) proponer al Rey, previa deliberacin del Consejo de Ministros, la disolucin del
Congreso, del Senado o de las Cortes Generales
d) plantear ante el Congreso de los Diputados, previa deliberacin del Consejo de
Ministros, la cuestin de confianza
e) proponer al Rey la convocatoria de un referndum consultivo, previa autorizacin del
Congreso de los Diputados.
- el Presidente del Gobierno en funciones tiene un gran recorte en sus poderes: no
puede proponer al Rey la disolucin de alguna de las Cmaras o de las Cortes
Generales, ni plantear la cuestin de confianza, ni proponer al Rey la convocatoria de
un referndum consultivo
- las disposiciones y actos cuya adopcin venga atribuida al Presidente del Gobierno
recibirn el nombre de Real Decreto del Presidente del Gobierno.
Al Presidente corresponde tambin dirigir la poltica de defensa y ejercer respecto de las FFAA
las funciones previstas en la legislacin reguladora de la defensa nacional y de la organizacin
militar; convocar, presidir y fijar el orden del da de las reuniones del Consejo de Ministros;
refrendar, en su caso, los actos del Rey y someterle, para su sancin, las leyes y dems
normas con rango de ley; interponer el recurso de inconstitucionalidad; crear, modificar y
suprimir los Departamentos Ministeriales as como las Secretarias de Estado y la aprobacin
de la estructura orgnica de la Presidencia del Gobierno; proponer al Rey el nombramiento y
separacin de los Vicepresidentes y de los Ministros; resolver los conflictos de atribuciones que
puedan surgir entre los diferentes Ministerios; impartir instrucciones a los dems miembros del
Gobierno; y, en fin, ejercer cuantas otras atribuciones le confieran la Constitucin y las leyes.

43

La responsabilidad penal del presidente y la de los dems miembros del Gobierno es exigible
ante la Sala de lo Penal del Tribunal Supremo:
- si la acusacin fuera por traicin o por cualquier delito contra la seguridad del Estado
en el ejercicio de sus funciones solo podr ser planteada por iniciativa de la cuarta
parte de los miembros del Congreso, y con la aprobacin de la mayora absoluta del
mismo
- en ninguno de estos casos ser aplicable le la prerrogativa real de gracia.
En materia de incompatibilidades, los miembros del Gobierno no pueden ejercer otras
funciones representativas que las propias del mandato parlamentario, ni cualquier otra funcin
publica que no derive de su cargo, ni actividad profesional o mercantil alguna.
c) Los Vicepresidentes.
El Gobierno se compone del Presidente, los Vicepresidentes en su caso (art. 98 CE); esto
es, la creacin del cargo de Vicepresidentes es potestativo del Presidente del Gobierno:
- la ley del Gobierno determina que al Vicepresidente/es, cuando existan, les
correspondern las funciones que les encomiende el Presidente
- cuando un Vicepresidente asume adems la titularidad de un Departamento
ministerial, unirn el cargo de Vicepresidente con la de Ministro
- su nombramiento corresponde al Rey, a propuesta del Presidente del Gobierno.
Tanto el Presidente como el Vicepresidente del Gobierno cuentan con rganos de apoyo
directo regulados en el Real Decreto 560/2004:
- cabe destacar en primer lugar, por su mayor importancia poltica, el Gabinete de la
Presidencia del Gobierno, compuesto por asesores de la mxima confianza poltica
que analizan las iniciativas y planes de los distintos Ministerios en ejecucin del
programa de Gobierno, as como la conveniencia de la modificacin, supresin o
adopcin de otras nuevas.
- el Portavoz del Gobierno, rgano de relacin con los medios de comunicacin y
cauce autorizado de expresin de los acuerdos del Consejo de Ministros
- las Secretaras del Presidente y Vicepresidente del Gobierno, cuyas funciones
tienen que ver con la llevanza de la agenda de aquellos
- la Secretara General de la Presidencia del Gobierno, con funciones de protocolo,
seguridad, infraestructuras y seguimiento de situaciones de crisis
- la Oficina Econmica del Presidente del Gobierno, competente en asuntos
relacionados con la poltica econmica.
3. El funcionamiento del gobierno.
Segn la ley del Gobierno de 1997, tres son los principios que configuran el funcionamiento del
Gobierno:
1) el principio de direccin presidencial que otorga al Presidente del Gobierno la
competencia para determinar las directrices polticas que deber seguir el Gobierno y
cada uno de los Departamentos
2) la colegialidad y consecuente responsabilidad solidaria de sus miembros
3) el principio departamental, que otorga al titular de cada Departamento una amplia
autonoma y responsabilidad en el mbito de su respectiva gestin.
El Gobierno acta y se expresa a travs de dos rganos colegiados: el Consejo de Ministros y
las Comisiones Delegadas del Gobierno, pues los miembros del Gobierno se renen en
Consejo de Ministros y en Comisiones Delegadas del Gobierno
- estos rganos colegiados cuentan con rganos de colaboracin y apoyo: la Comisin
General de Secretarios de Estado y Subsecretarios, el Secretariado del Gobierno y los
Gabinetes.

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a) El Consejo de Ministros.
Lo forman el Presidente, los Vicepresidentes, los Ministros y, en su caso, los Secretarios de
Estado si son convocados. Al Consejo de Ministros le corresponde:
- dirigir la poltica interior y exterior, la Administracin civil y militar y la defensa del
Estado
- ejercer la funcin ejecutiva y la potestad reglamentaria de acuerdo con la Constitucin
y las leyes
- muchas (no todas) de las funciones que son competencia del Consejo de Ministros
son delegables en las Comisiones Delegadas del Gobierno.
Las reuniones del Consejo de Ministros son secretas y no existen votaciones formales (El
Gobierno responde solidariamente de su gestin poltica ante el Congreso de los Diputados,
art. 108 CE): si un Ministro est disconforme con un acuerdo del Consejo de Ministros -> no
tiene ms alternativa que dimitir en el acto para librarse de responsabilidad poltica y jurdica. A
las reuniones del Consejo de Ministros puede asistir el Rey (art. 62 CE).
El Gobierno en funciones tiene reducidos sus poderes y su objetivo es facilitar el traspaso de
poderes al nuevo Gobierno:
- por ello ha de limitar su gestin al despacho ordinario de los asuntos pblicos,
abstenindose de adoptar, salvo urgencia acreditada o razn de inters general
justificada, cualesquiera otras medidas
- en ningn caso puede aprobar el proyecto de Ley de Presupuestos Generales del
Estado, ni presentar proyectos de ley al Congreso de los Diputados o en su caso, al
Senado
- asimismo, las delegaciones legislativas otorgadas por las Cortes Generales quedarn
en suspenso durante todo el tiempo que el Gobierno est en funciones como
consecuencia de la celebracin de elecciones generales.
b) Las Comisiones Delegadas del Gobierno.
La Ley 6/97 las configura como Consejos de Ministros reducidos, rganos de naturaleza
desconcentrada, que se rigen por idnticas reglas a las establecidas para el funcionamiento del
Consejo de Ministros:
- les corresponde examinar las cuestiones de carcter general que tengan relacin con
varios Departamentos ministeriales que integren la Comisin
- estudiar aquellos asuntos que, afectando a varios Ministerios, requieran la
elaboracin de una propuesta conjunta previa a su resolucin por el Consejo de
Ministros
- resolver los asuntos que, afectando a ms de un Ministerio, no requieran ser elevados
al Consejo de Ministros
- y ejercer cualquier otra atribucin que les confiera el ordenamiento jurdico o que les
delegue el Consejo de Ministros.
La creacin, modificacin y supresin de las Comisiones Delegadas del Gobierno es acordada
por el Consejo de Ministros y se deber especificar el miembro del Gobierno que asume la
presidencia de la Comisin, los miembros del Gobierno (y en su caso Secretarios de Estado)
que la integran y las funciones que se atribuyen a la Comisin.

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c) Los rganos de apoyo: Secretario de Estado, Comisin General de Secretarios de

Estado y Subsecretarios, Secretariado de Gobierno y sus gabinetes.
La Ley del Gobierno califica de rganos de apoyo y colaboracin con el Gobierno a los que se
citan en ste epgrafe (aunque, en propiedad, no lo son los Secretarios de Estado y los
Gabinetes ya que a los que realmente asisten es a los Ministros):
- Los Secretarios de Estado son rganos superiores de la Administracin General del
Estado, directamente responsables de la ejecucin de la accin del Gobierno en un
sector de actividad especfica de una Departamento o de la Presidencia del Gobierno
- acta bajo la direccin del titular del Departamento al que pertenece
- puede ostentar (por delegacin expresa de su Ministro) la representacin del
Ministro en materias propias de su competencia
- La Comisin General de Secretarios de Estado y Subsecretarios est integrada
por los titulares de las Secretaras de Estado y por los Subsecretarios de los distintos
Departamentos ministeriales
- la Presidencia corresponde a un Vicepresidente del Gobierno o al Ministro de
la Presidencia
- las reuniones tienen carcter preparatorio de las sesiones del Consejo de
Ministros, de forma que todos los asuntos que vayan a someterse a aprobacin
del Consejo de Ministros deben ser examinados por esta Comisin (sin que la
Comisin pueda adoptar decisiones por delegacin del Gobierno)
- El Secretariado del Gobierno, como rgano de apoyo del Consejo de Ministros, de
las Comisiones Delegadas del Gobierno y de la Comisin General de Secretarios de
Estado y Subsecretarios, presta asistencia al Ministro-Secretario del Consejo y
Ministros, se ocupa de la remisin de las convocatorias a los diferentes miembros de
los rganos colegiados anteriormente enumerados, del archivo y custodia de las
convocatorias, orden del da, etc
- el Secretariado del Gobierno se integra en la estructura orgnica del
Ministerio de la Presidencia
- Los Gabinetes, ms que rganos de apoyo directo al Gobierno, lo son de apoyo
poltico y tcnico del Presidente del Gobierno, de los Vicepresidentes, de los Ministros
y de los Secretarios de Estado, y en ese sentido realizan tareas de confianza y
asesoramiento especial
- les prestan su apoyo en el desarrollo de su labor poltica, en el cumplimiento
de las tareas de carcter parlamentario y en sus relaciones con las
instituciones y la organizacin administrativa.
4. Los Ministros y los Departamentos ministeriales.
Bajo la autoridad del Gobierno, la Administracin General del Estado se organiza en
Ministerios, que son organizaciones con responsabilidad sobre grandes reas de accin
poltica y gestin administrativa, en los que se integran las Direcciones Generales (rganos
directivos especializados en la gestin administrativa sectorial)
- segn la LOFAGE: la Administracin General del Estado se organiza en Ministerios,
comprendiendo cada uno de ellos uno o varios sectores funcionalmente homogneos
de actividad administrativa.
Los Ministerios se ordenan internamente segn el principio de jerarqua orgnica:
- la determinacin del nmero, la denominacin y el mbito de competencia respectivo
de los Ministerios y las Secretaras de Estado se establece mediante Real Decreto del
Presidente del Gobierno
- lo normal es que al frente de cada Ministerio est un Ministro
- sin embargo, se ha admitido la figura del Ministro sin cartera, un miembro del
Consejo de Ministros sin departamento ministerial propio (aunque con
determinadas funciones gubernamentales); figura originada por la necesidad
de incorporar al Consejo de Ministros a personas, que por sus condiciones
personales o sus relaciones polticas, aseguren al Gobierno el apoyo de
determinados partidos o grupos polticos

46

- del Ministro depende los Secretarios de Estado, y de estos las Direcciones Generales
- los Ministerios cuentan, en todo caso, con una Subsecretara y dependiendo de ella,
una Secretaria General Tcnica para la gestin de los servicios comunes.
La estructura operativa de la organizacin ministerial son las Direcciones Generales, de
existencia necesaria en todos los Ministerios:
- son rganos de gestin de una o varias reas funcionalmente homogneas que se
organizan en Subdirecciones Generales para la distribucin de las competencias
- excepcionalmente, se pueden crear Secretaras Generales de las que dependen las
Direcciones Generales
- los rganos inferiores a Subdireccin General se crean por el Ministro (previa
aprobacin del Ministerio de Administraciones Pblicas).
El Ministro, adems de las atribuciones que le corresponden como miembro del Gobierno,
dirige los sectores de actividad administrativa integrados en su Ministerio y asume la
responsabilidad inherente a dicha direccin (p.e. ejerce la potestad reglamentaria, administra
los crditos, recursos humanos, potestad disciplinaria, ).
5. Secretarios de Estado.
El Secretario de Estado est subordinado al Ministro:
- ostenta poderes delegados por el Ministro (son unos Ministros de segunda fila)
- si son convocados, pueden asistir al Consejo de Ministros y a las Comisiones
Delegadas (con voz pero sin voto)
- coordinan y dirigen las Direcciones Generales bajo su dependencia
- es un rgano intermedio entre el Ministro y el Subsecretario
- no todos los Ministerios tienen Secretarios de Estado.
6. Subsecretarios y Secretarios Generales.
El nombramiento de los Subsecretarios corresponde al Consejo de Ministros a propuesta del
titular del Ministerio; ha de ser funcionario de carrera (del Estado, de las CCAA o de las
Entidades locales) con titulacin superior:
- el Subsecretario dirige los servicios comunes y ejerce las facultades de direccin,
impulso y supervisin de la Secretaria General Tcnica
- en la prctica es la autoridad del Ministerio en cuanto a personal, rgimen
disciplinario, inspeccin de los servicios, asesoramiento tcnico y jurdico y, en general,
la logstica del ministerio.
La figura del Secretario General, que se admite con carcter excepcional, se asemeja a
Secretario de Estado en cuanto ejerce las competencias propias de ste sobre un sector de
actividad administrativa determinado.
7. Direcciones Generales y Secretaras Generales Tcnicas.
a) Directores y Subdirectores generales.
Los Directores Generales son los titulares de los rganos directivos encargados de la gestin
de una o varias reas funcionalmente homogneas del Ministerio:
- les corresponde proponer los proyectos de su Direccin General para alcanzar los
objetivos establecidos por el Ministro, dirigir su ejecucin y controlar su adecuado
cumplimiento
- tambin impulsan y supervisan las actividades que forman parte de la gestin
ordinaria del rgano directivo
- los Directores Generales son nombrados y separados por Real Decreto del Consejo
de Ministros, a propuesta del titular del Departamento, y entre funcionarios de carrera
con ttulo superior.

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Los Directores Generales pueden tener Subdirectores Generales, que son los responsables
inmediatos de la ejecucin de aquellos proyectos, objetivos o actividades que les sean
asignados; son funcionarios nombrados y cesados por el Ministro o Secretario de Estado del
que dependan.
b) Secretara General Tcnica.
El Secretario General Tcnico est bajo la inmediata dependencia del Subsecretario para
desarrollar las competencias sobre servicios comunes que se organizan y funcionan en cada
Departamento:
- tiene categora de Director General, es nombrado por Real Decreto del Consejo de
Ministros, a propuesta del titular del Ministerio entre funcionarios de carrera con ttulo
superior.
8. La Administracin perifrica del Estado.
Para que la accin poltica y administrativa llegue a todo el territorio nacional, el Estado
necesita de otros rganos jerrquicamente subordinados a los rganos centrales, formando lo
que se llama la Administracin desconcentrada o perifrica del Estado. A este efecto, el
territorio nacional se divide en circunscripciones; la ms importante divisin territorial ha sido,
sin duda, la provincial.
a) Concepto y evolucin jurdico histrica.
La Constitucin de 1978, con la creacin de las CCAA y la proclamacin de la autonoma
municipal, ha supuesto la introduccin de importantes cambios en la Administracin perifrica
del Estado:
- de una parte, el nivel regional lo ocupa la figura del Delegado del Gobierno en las
CCAA
- de otro lado, algunas Delegaciones provinciales ministeriales [p.e. las de Hacienda] (y
de otros organismos estatales) y los Subdelegados del Gobierno
- por ultimo, la Ley de Bases de Rgimen Local ha olvidado concebir al Alcalde como
representante del Estado en el Municipio.
b) Delegaciones del Estado en las CCAA.
La misin de la Delegacin del Estado es dirigir y coordinar la Administracin civil del Estado
en el mbito de la Comunidad Autnoma, y coordinarse con la Administracin autonmica:
- a la cabeza est el Delegado del Gobierno, que ostenta la representacin del
Gobierno en el territorio de la Comunidad Autnoma y ejerce su superior autoridad
sobre los Subdelegados del Gobierno y sobre todos los rganos de la Administracin
civil del Estado en el territorio autonmico
- el Delegado del Gobierno es nombrado y separado por Real Decreto del Consejo de
Ministros a propuesta del Presidente del Gobierno, depende de la Presidencia de
Gobierno y tiene su sede en la localidad donde radique el Consejo de Gobierno de la
Comunidad Autnoma
- el Delegado tiene dos tipos de funciones:
- coordina la AGE en el territorio y colabora (en teora segn el profesor) con la
Administracin autonmica y local, bajo las indicaciones del Ministro de
Administraciones Publicas
- y, la ms importante, proteger el libre ejercicio de los derechos y libertades y
garantizar la seguridad ciudadana (dirigiendo las Fuerzas y Cuerpos de
Seguridad del Estado) bajo la dependencia funcional del Ministerio del Interior
- nombra a los Subdelegados del Gobierno en las provincias y coordina como superior
jerrquico la actividad de aquellos; en las comunidades pluriprovinciales existe una
Comisin territorial, presidida por el Delegado del Gobierno e integrada por los
Subdelegados del Gobierno en las Provincias.

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c) Subdelegados del Gobierno.

En cada provincia existe un Subdelegado de Gobierno, bajo la inmediata dependencia del
Delegado del Gobierno en la Comunidad Autnoma:
- en las CCAA uniprovinciales no existen Subdelegados: el Delegado del Gobierno
asume las competencias que la Ley atribuye a los Subdelegados del Gobierno
- a los Subdelegados del Gobierno les corresponden, en su nivel provincial, las mismas
funciones que a los Delegados del Gobierno en las CCAA:
- dirigir e inspeccionar los servicios de la AGE
- le compete la proteccin civil y la proteccin de los derechos y libertades,
garantizando la seguridad ciudadana (a cuyo efecto dirige las Fuerzas y
Cuerpos de Seguridad del Estado en la Provincia).
Adems, en las islas existe un Director Insular de la AGE, nombrado por el delegado del
Gobierno por libre designacin entre funcionarios de carrera:
- dependen jerrquicamente del Delegado del Gobierno en la Comunidad Autnoma o
del Subdelegado del Gobierno en la provincia cuando este cargo exista
- ejercen, en la isla, las competencias atribuidas a los Subdelegados del Gobierno en
las Provincias.
En las Comunidades Autnomas pluriprovinciales existe:
Un gobernador civil, un Delegado del gobierno y un Subdegado
Un Delegado del Gobierno, y un Subdelegado en cada provincia
Solamente un Delegado del Gobierno
Un gobernador civil con ms o menos poderes segn el territorio que ocupe al
correspondiente Comunidad.
9. La Administracin exterior del Estado.
La Administracin exterior del Estado se articula mediante:
- las Misiones Diplomticas representan con carcter diplomtico al Reino de Espaa
ante los Estados con los que tiene establecidas relaciones diplomticas
- las Misiones Diplomticas Especiales representan al Reino solo temporalmente para
un cometido determinado
- las Representaciones o Misiones Permanentes representan al Reino de Espaa ante
una Organizacin internacional
- las Delegaciones representan al Reino en un rgano de una Organizacin
internacional (o en una Conferencia de Estados convocada por una Organizacin
internacional)
- las Oficinas Consulares tienen funciones de gestin operativa: son los rganos
encargados del ejercicio de las funciones administrativas y notariales
- otras instituciones para el desempeo, sin carcter representativo, de las actividades
que tengan encomendadas en el exterior.
Tanto los Embajadores como los Representantes Permanentes ante Organizaciones
internacionales son las verdaderas cabezas de fila de la Administracin exterior:
- representan al Reino de Espaa en el Estado u Organizacin internacional ante los
que estn acreditados
- colaboran en la formulacin y ejecucin de la poltica exterior del Estado, definida por
el Gobierno, bajo las instrucciones del Ministro de Asuntos Exteriores, de quien
funcionalmente dependen (y en su caso de los Secretarios de Estado del
departamento)
- dirigen y coordinan la actividad de todos los rganos y unidades administrativas que
integran la AGE en el exterior.
Aunque la accin exterior es una competencia exclusiva del Estado, la Ley admite que la AGE
en el exterior colaborar con todas las instituciones y organismos espaoles que acten el
Exterior, y en especial con las oficinas de las CCAA (art. 36.7 LOFAGE) [lo que da pie para
justificar la existencia de una cierta representacin y Administracin exterior autonmica, lo que
el profesor no considera razonable].

49

Tema 7. Las Comunidades Autnomas

1. El Estado autonmico.
a) El modelo de Estado en la Constitucin de 1978.
La Constitucin de 1978 parte del principio de una potenciacin mxima de la autonoma
territorial y se desarrolla en dos vertientes:
- la creacin de nuevas colectividades territoriales (las CCAA)
- el establecimiento de la garanta institucional de los Entes locales (lo que rompi la
subordinacin tradicional a la Administracin del Estado)
Lo que singulariza al Estado autonmico respecto del federal y regional es:
- la CE no enumera las CCAA que la componen
- la CE tampoco resolvi la distribucin de las competencias propias de la Federacin y
propias de los Estados o regiones:
- los artculos 148 y 149 CE no delimitan competencias propias del Estado y de
las CCAA, sino que constituyen un marco para su establecimiento a travs de
los respectivos Estatutos (esto es, no se establece un reparto igualitario de las
competencias en todas las CCAA)
- en un sistema federal el momento del inicio de la vida de los Estados es simultneo
con el nacimiento de la Federacin; sin embargo, la CE consagr distintas vas y
momentos de acceso a la autonoma (esto es, durante un cierto tiempo hubo un
sistema de centralizacin sobre parte del territorio, y otro de descentralizacin sobre el
restante).
b) El proceso autonmico.
Tiene inters describir las vas de acceso a la autonoma, porque el status jurdico de las CCAA
viene condicionado por ese sistema de acceso:
La fase preautonmica: esta etapa fue preconstitucional
- comenz en 1977 con el restablecimiento de la Generalidad de Catalua
- el rgimen de Catalua se extendi a otras partes del territorio nacional, quedando
casi completamente preconfigurado el actual mapa autonmico
- el modelo preautonmico consisti en la creacin de un rgano colegiado
(denominado Junta, Consejo o Diputacin) que asuma los mximos poderes, otro
tambin colegiado a modo de Gobierno, y un Presidente
- las preautonomas negociaron las primeras transferencias de competencias.
Las vas de acceso y las clases de CCAA: la CE prevea dos clases de autonomas: la plena
y la gradual (con diferentes niveles de competencias):
- la CE dise un camino especial para las CCAA que durante la vigencia de la
Constitucin de 1931 haban plebiscitado su Estatuto de Autonoma (Catalua, Pas
Vasco y Galicia); tambin para Navarra (que ya tena un rgimen foral durante el
franquismo)
- adems, exista otro procedimiento para el acceso a la autonoma plena (el art. 151
CE): era un proceso dificultoso, que solo utiliz Andaluca
- otro acceso mixto (entre pleno y gradual) fue la transferencia de competencias
mediante el uso de leyes orgnicas, y fue utilizado por Valencia y, algo menos,
Canarias
- el acceso gradual (art. 143 y 146 CE) fue el utilizado por el resto de las autonomas, y
accedan a la autonoma plena al cabo de 5 aos
- el resultado fueron 17 CCAA, seis de ellas de autonoma plena (Pas Vasco,
Catalua, Galicia, Andaluca, Navarra y Valencia); a esto debe aadirse la autonoma
de las ciudades de Ceuta y Melilla, cuyos estatutos fueron aprobados en 1995.

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La igualacin de las competencias:

- la igualacin de competencias de las Comunidades de autonoma gradual con las de
autonoma plena se realiz mediante la Ley orgnica 9/92.
Segn el profesor, el proceso autonmico contina debido a las tentativas de las CCAA de
ampliar sus competencias mediante las reformas estatutarias (lo que provoca constantes
conflictos ante el Tribunal Constitucional).
c) Hacia el modelo confederal: las reformas estatutarias de 2007.
Tras la igualacin de las competencias entre las CCAA (salvo siempre las desigualdades
iniciales del Pas Vasco y Navarra), el Estado de las Autonomas adquiri un aspecto
netamente federal que pudo pasar a ser definitivo:
- sin embargo la reforma del Estatuto de Catalua (seguido por la reforma de otros
Estatutos) implican un reconocimiento de los presuntos rasgos nacionales de las
comunidades autnomas (frente a la nacin nica espaola) y un vaciamiento profundo
de las competencias del Estado (ms all de lo previsto en la CE y la jurisprudencia
constitucional)
- opina el profesor que el modelo de Estado federal al que se haba llegado est dando
paso a un confuso y asimtrico modelo confederal.
2. La distribucin de competencias.
La distribucin de competencias en los tipos de Estados compuestos es la cuestin de mayor
complejidad:
- segn el profesor, el error fundamental es el no haber resuelto desde la propia CE
cuales son las competencias propias del Estado, las correspondientes a las CCAA y las
compartidas
- se sigui el original camino de hacer de los Estatutos la pieza bsica de la distribucin
de competencias -> el resultado que se podra prever sera una asignacin desigual de
competencias a las diversas CCAA (y como consecuencia, quedan el Estado con
desiguales competencias en cada uno de los 19 mbitos territoriales autonmicos);
pero, digo yo, esto no ha sido tan catastrfico, porque supongo que todas las CCAA
tienen las mximas competencias (y por lo tanto, similares competencias).
Las competencias del artculo 148
- este artculo enumera las competencias que las CCAA pueden asumir a travs de sus
Estatutos
- para las Comunidades de autonoma plena estas competencias constituyen
un mnimo, superable a travs del artculo 149
- para las de autonoma gradual estas competencias suponan el mximo
competencial, mejorable por la reforma de sus Estatutos transcurridos cinco
aos desde su aprobacin
- en el artculo 148:
- hay materias que por su naturaleza pueden considerase de exclusiva
competencia de las CCAA
- pero hay otras materias que habra que calificarlas de compartidas: bien
porque se da un inters concurrente del Estado, bien porque se presupone la
vigencia de una superior legislacin estatal sobre dichas materias.
La lista de competencias del artculo 149
- este articulo enumera una serie de materias sobre las cuales se asegura, en
principio, la competencia exclusiva del Estado:
- este precepto se ha considerado como el ms fundamental, ya que ofrece el
criterio ms firme de delimitacin que no puede ser alterado por contrarias
previsiones estatutarias
- pero no todas las materias que enumera el artculo son atribuidas en exclusiva al
Estado, aceptando en la mayor parte de ellas una competencia concurrente o
compartida de las CCAA

51

- pues bien, todas las posibilidades de este precepto, restando lo que considera de
exclusiva competencia del Estado, han sido aprovechadas por los Estatutos de las
Comunidades de autonoma plena para formular sus listas competenciales.
Las clusulas complementarias
- el art. 149.3 establece cuatro reglas:
1) las materias no atribuidas expresamente al Estado por la CE podrn
corresponder a las CCAA en virtud de sus respectivos Estatutos
2) las competencias sobre las materias que no se hayan asumido por los
Estatutos correspondern al Estado
3) las normas del Estado prevalecen en caso de conflicto sobre las de las
CCAA en todo lo que no est atribuido a la exclusiva competencia de stas
4) el Derecho estatal ser, en todo caso, supletorio del Derecho de las
Comunidades Autnomas
- esto ha provocado que se incluya en los Estatutos el mayor nmero de materias y a
calificarlas en todo lo posible de competencias exclusivas de la CCAA.
Por otra parte, el artculo 150 CE establece dos posibles formas extra-estatutarias de
ampliacin de las competencias autonmicas:
- competencias legislativas estatales que pueden ser atribuidas a todas o algunas de
las CCAA, para que stas dicten por s mismas las normas legislativas oportunas (en el
marco de los principios, bases y directrices fijados por una ley marco estatal)
- facultades correspondientes a materias de titularidad estatal que por su propia
naturaleza sean susceptibles de transferencia o delegacin.
3. Los limites del modelo autonmico y su control.
a) Los limites de la autonoma.
La medida real del autogobierno de las CCAA depende no solo de la amplitud de las
competencias y funciones que se le atribuyen, sino tambin de los lmites que a su ejercicio se
establezcan y de la naturaleza e intensidad de los controles a que se sujete su actividad.
Los lmites son los principios de unidad, igualdad, solidaridad y libre circulacin de personas y
bienes; adems, pueden sumarse a ellos las prohibiciones expresas (como la de federarse las
distintas CCAA):
- el principio de unidad: se fundamenta en la indisoluble unidad de la nacin
espaola, patria comn e indivisible de todos los espaoles, y reconoce y garantiza el
derecho a la autonoma de las nacionalidades y regiones que la integran y la
solidaridad entre ellas (art. 2 CE)
- el principio de solidaridad, adems de proclamarlo el art. 2, es una obligacin del
Estado que debe garantizar un equilibrio econmico adecuado y justo entre las
diversas partes del territorio espaol, atendiendo en particular a las circunstancias del
hecho insular (art. 138 CE)
- el principio de la igualdad como un limite a la autonoma, se hace en dos planos:
- una con referencia a los Estatutos (las diferencias entre los Estatutos de las
distintas CCAA no podr implicar, en ningn caso, privilegios econmicos y
sociales)
- otra orientada a corregir las desigualdades que pueda comportar la divisin
territorial (todos lo espaoles tienen los mismos derechos y obligaciones en
cualquier parte del territorio nacional)
- el principio de libre circulacin de personas y bienes: ninguna autoridad podr
adoptar medidas que, directa o indirectamente, obstaculicen la libertad de circulacin y
establecimiento de las personas y la libre circulacin de los bienes en todo el territorio.

52

En cuanto a otras limitaciones de negociacin:

- sobre los convenios que estas puedan celebrar entre si, el precepto distingue:
- los que tengan por objeto la gestin o prestacin de servicios, remitiendo a los
Estatutos la previsin de los supuestos y trminos en que puedan celebrarse,
as como el carcter y efectos de la correspondiente comunicacin a las Cortes
Generales
- para los restantes convenios se exige la autorizacin de las Cortes Generales
- en todo caso, est prohibida la federalizacin de CCAA
- el Estado puede dictar leyes que establezcan los principios necesarios para armonizar
las disposiciones normativas de las CCAA (leyes de armonizacin previstas en el
articulo 150.3 CE por razones de inters general, apreciado por mayora absoluta de
ambas Cmaras), an en el caso de materias atribuidas a la exclusiva competencia de
las CCAA.
b) El control.
Clases: el sistema de control de las Comunidades Autnomas est regulado en los artculos
153, 155 y 161.2 de la CE, que lo circunscriben a los siguientes supuestos:
1. Por el Tribunal Constitucional, el relativo a la constitucionalidad de sus disposiciones
normativas con fuerza de ley y de las disposiciones y resoluciones adoptadas por sus
rganos de gobierno.
2. Por el Gobierno, previo dictamen del Consejo de Estado, el del ejercicio de funciones
delegadas a que se refiere el articulo 150.2
3. Por la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa, el de las normas reglamentarias y
resoluciones de la Administracin autonmica.
4. Por el Tribunal de Cuentas, el econmico y presupuestario.
5. Por el Gobierno y el Senado, conjuntamente, en los casos ms graves de
incumplimiento o de riesgo para el inters general de Espaa.
- Adems, las CCAA estn tambin sujetas al control que, como el resto de las
Administraciones Publicas, corresponde ejercer al Defensor del Pueblo, as como los
controles interiores a cargo de rganos de las propias Comunidades segn las
previsiones estatutarias o las normas de organizacin.
Cuntos y cules son los mecanismos bsicos de control sobre las CC. AA.?
Tres: poltico, jurdico-gubernativo y econmico
Cuatro: poltico, jurdico, constitucional y econmico
Uno: solamente el poltico que se realiza en el parlamento
Cinco: constitucional, gubernativo sobre competencias delegadas, jurdico,
econmico y extraordinario
Control por el Tribunal Constitucional
- el control del Tribunal Constitucional cubre tanto las leyes autonmicas como las
disposiciones de inferior rango y las resoluciones concretas
- estas ltimas tambin pueden impugnarse ante la Jurisdiccin ContenciosoAdministrativa (lo que segn el profesor es una duplicidad impugnativa
difcilmente justificable)
- la interposicin del recurso produce efecto suspensivo de la norma (debido a que la
impugnacin se ha de fundamentar en la violacin de la normativa constitucional, esto
es, la impugnacin se rige por las normas de los conflictos constitucionales de
competencia).

53

Delegado del Gobierno

- el correcto ejercicio de las responsabilidades de control y coordinacin que tiene a su
cargo el Estado presupone un conocimiento de la actividad de las CCAA
- como la CE no ha establecido este deber de forma especifica, la Ley de
Proceso Autonmico ha establecido que el Gobierno (y en su caso, las Cortes
Generales) puedan recabar la informacin que precisen sobre las actividades
que las CCAA desarrollen en el ejercicio de sus competencias
- la obtencin de informacin y el deber de suministrarla ha generado la
necesidad de crear o especializar determinados rganos en esta tarea
- en el caso de la educacin o la sanidad existe la Alta Inspeccin
Tcnica (pero parece que no funciona bien)
- se ha creado una Comisin de seguimiento de las CCAA en el
Ministerio para las Administraciones Publicas y se ha hecho del
Delegado del Gobierno en las CCAA el mximo responsable de esta
funcin: los Organismo de la Administracin de la Comunidad
Autnoma facilitar al Delegado del Gobierno la informacin que este
solicite, a travs del Presidente de la Comunidad Autnoma, para el
mejor cumplimiento de sus fines.
Control de la estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera
- la reforma de 2011 del art. 135 CE tiene las siguientes consecuencias y limitaciones
de la autonoma:
- todas las Administraciones han de presentar un equilibrio (o supervit)
presupuestario, sin que puedan incurrir en dficit estructural (salvo en pocas
de crisis, catstrofes, , previa autorizacin del Congreso de los Diputados)
- el incremento anual del gasto de la Administracin no puede ser
mayor que el incremento del PIB
- la deuda mxima de la Administracin no puede superar el 60% del PIB
- se establece la prioridad del pago de la deuda frente a cualquier otro
gasto; cuando haya supervit se destina a minorar la deuda (pero no a
nuevos gastos)
- las Administraciones autonmicas y locales son responsables (en la parte que
les sea imputable) del incumplimiento de las obligaciones que Espaa haya
asumido ante la UE.
Control por el Tribunal de Cuentas
- el art. 153 CE se refiere explcitamente al control econmico y presupuestario que el
Tribunal de Cuentas ha de ejercer sobre las Comunidades Autnomas
- pero, adems, los Estatutos han diseado instituciones parecidas al Tribunal de
Cuentas de mbito autonmico, que se superponen al Tribunal de Cuentas del Reino y
actan en paralelo (lo que segn el profesor es irrazonable)
- por otra parte, el tribunal de Cuentas tiene jurisdiccin exclusiva para declarar la
responsabilidad contable de los que manejen fondos pblicos.
Control Gobierno-Senado
- el control extraordinario a cargo del Gobierno y el Senado para los supuestos en que
una Comunidad Autnoma no cumpliere las obligaciones que le impone la CE u otras
leyes (o actuase de forma que atentase al inters general de Espaa) est regulado en
el art. 155 CE
- procedimiento: el Gobierno requiere al Presidente de la Comunidad Autnoma
- en caso de no ser atendido, podr adoptar las medidas necesarias (con la
aprobacin de la mayora absoluta del Senado) para obligar a aquella al
cumplimiento forzoso de sus obligaciones (o para la proteccin del inters
general)
- para la ejecucin de las medidas previstas, el Gobierno podr dar
instrucciones a todas las autoridades de las CCAA (lo que apunta a la
conversin previa de la relacin de autonoma en relacin jerrquica)
- se contempla la eventual aplicacin, ante posteriores desobediencias, de
medidas penales y como extrema solucin la disolucin de los rganos de las
Comunidades.

54

El Defensor del Pueblo

- es un comisionado de las Cortes Generales para la defensa de los derechos
comprendidos en el Ttulo I, a cuyo efecto podr supervisar la actividad de la
Administracin dando cuenta a las Cortes
- se entiende que puede supervisar la Administracin Estatal y la de las CCAA
- pero las CCAA han previsto instituciones parecidas en sus Estatutos (Sndicos,
Justicia Mayor, Defensor del Pueblo, Diputado del Comn, etc)
- la Ley Orgnica que regula la institucin establece que cuando el Defensor
del Pueblo tenga que supervisar la actividad de las CCAA, los rganos
similares de stas coordinarn sus funciones con las del Defensor del Pueblo y
ste podr solicitarles su cooperacin
- pero dice el profesor que no est resuelta la negativa a la cooperacin, o la
obtencin de resultados contradictorios de unas y otras actuaciones.
c) Efectos: Senado y organizacin judicial.
La CE pretendi configurar el Senado como una cmara de representacin territorial:
- pero las atribuciones especificas del Senado como tal cmara territorial son ms bien
escasas y se reduce a iniciar los procedimientos de los convenios entre las CCAA y el
reparto del Fondo de Compensacin Territorial (aunque la decisin correspondiente es
compartida entre el Senado y el Congreso)
- s es una funcin relevante, aunque excepcional, la prevista en el artculo 155, que
exige la aprobacin del Senado para que el Gobierno pueda adoptar las medidas
necesarias para obligar a las CCAA al cumplimiento forzoso de sus obligaciones o para
proteger el inters general vulnerado por aquellas.
Por otra parte, el art 152.1 CE dispuso que un Tribunal Superior de Justicia culmina la
organizacin judicial en el mbito territorial de las CCAA, y que las sucesivas instancias
procesales se agotan, en su caso, ante los rganos radicados en el mismo territorio de la
CCAA en que radique el rgano competente en primera instancia:
- por este motivo, se ha sustituido la divisin propia de las Audiencias Territoriales por
la de los Tribunales Superiores de Justicia, que acomodan ahora su denominacin y
competencias al mapa autonmico.
4. La Organizacin de las Comunidades Autnomas.
La CE es muy parca en materia de organizacin autonmica, confiando lo que concreten los
Estatutos:
- nicamente se estableci un esquema de organizacin que sera aplicable a las
Comunidades de autonoma plena (art. 152), sin aludir a las de autonoma gradual;
pero las de autonoma gradual han reproducido el modelo establecido por las de
autonoma plena.
La organizacin institucional autonmica se basa por tanto (art. 152 CE):
- en una Asamblea legislativa elegida por sufragio universal
- un Consejo de Gobierno con funciones ejecutivas y administrativas
- un Presidente elegido por la Asamblea de entre sus miembros y nombrado por el Rey
- al Presidente le corresponde la Direccin del Consejo de Gobierno, la
suprema representacin de la respectiva Comunidad y la ordinaria del Estado
en aquella
- el Presidente y los miembros del Consejo de Gobierno son polticamente
responsables ante la Asamblea.
El conjunto del sistema responde al modelo de Gobierno parlamentario ya que todos sus
elementos estn presentes: hay separacin de las funciones ejecutivas del mbito de poder de
la Asamblea, las funciones ejecutivas se encomiendan a un Consejo polticamente responsable
ante la Asamblea, que es elegido por sta de entre sus miembros. La nomenclatura utilizada
para designar el conjunto de la institucin autonmica y los diversos rganos que la componen
es distinta dependiendo de la CCAA (Xunta, Generalitat, Consell, Gobierno, etc).

55

Los rganos propios de las CC.AA. son:

El Parlamento o Asamblea legislativa y el Ejecutivo autonmico
El Parlamento o Asamblea legislativa, el Delegado del Gobierno y el Gobierno
La Asamblea legislativa y el Senado
El Senado, el ejecutivo autonmico y el Delegado del Gobierno
a) La Asamblea legislativa o Parlamento.
Segn el comn de los Estatutos, el rgimen de este organismo supremo de las CCAA sigue
las siguientes reglas:
1) Todos los Parlamentos autnomos estn constituidos por una sola Cmara,
integrada por un nmero de miembros muy variable; son elegidos conforme a la
legislacin general electoral que se entiende como bsica.
2) La circunscripcin electoral es, ordinariamente, la provincia, salvo en las
comunidades uniprovinciales, en que lo es el Partido judicial o los Municipios que se
mencionan en los Estatutos; la eleccin se celebra mediante sufragio universal, libre,
directo y secreto y con arreglo a un sistema de representacin proporcional.
3) El derecho de sufragio activo se atribuye a los mayores de 18 aos que tengan
residencia en cualquiera de los Municipios de la Comunidad
4) Los miembros de los Parlamentos Autonmicos (que no estn sujetos a mandato
imperativo) tienen reconocido (en los mismos trminos que los de las Cortes
Generales) la inviolabilidad por las opiniones manifestadas durante el mandato y por
los votos emitidos; no tienen la inmunidad del art. 71 CE que impide el procesamiento
de los parlamentarios sin autorizacin de las Cmaras.
5) En virtud de los poderes de autonormacin y organizacin que los Estatutos
reconocen a las Asambleas, se remite a los reglamentos internos de stas todo lo
relativo al rgimen de su funcionamiento (presupuestos, rgimen de personal, ).
Las Asambleas autonmicas se disuelven por expiracin del trmino de su mandato y, adems,
por la falta de acuerdo para la designacin del Presidente de la Comunidad. Slo el Estatuto
vasco prev la posibilidad de que el Presidente autonmico pueda disolver la Asamblea.
b) El Gobierno ejecutivo autonmico.
Las funciones ejecutivas de las CCAA se asignan al Presidente, al Consejo de Gobierno y a los
Vicepresidentes y Consejeros:
- el Presidente es el mximo representante de la Comunidad Autnoma, ostenta
tambin la representacin ordinaria del Estado y es designado (y cesado) por la
Asamblea en los trminos propios de los sistemas parlamentarios
- las atribuciones del Presidente son designar y cesar a los miembros del
Consejo de Gobierno, dirigirlo, coordinar sus actuaciones y en general todo lo
que comporta la direccin poltica y la jerarqua superior de la Administracin
Autonmica
- el cargo es incompatible con cualquier otra funcin pblica o privada, y
disfruta de los honores correspondientes a su posicin
- el Consejo de Gobierno reproduce normalmente el esquema del Gobierno de la
Nacin y se le asignan las funciones propias de ste a nivel autonmico, como las de
iniciativa legislativa, ejercicio de la potestad reglamentaria, direccin poltica, control de
la Administracin, etc
- el nmero de Consejeros es variable y su nombramiento y cese dependen del
Presidente
- los Consejeros tienen a su cargo un ramo del sector de la Administracin
Autonmica, ejerciendo la potestad reglamentaria y la direccin administrativa.

56

Tema 8. El Municipio: estructura y organizacin

1. Niveles de la Administracin territorial, tipologa de entidades locales y legislacin
aplicable.
Sobre el mismo territorio y sobre unos mismos ciudadanos inciden o actan hasta seis
Administraciones territoriales que se van superponiendo de menor a mayor mbito territorial y
ms importantes competencias, formando una especie de pirmide, cuya base son los
Municipios y la cspide la Administracin del Estado.
Hay que distinguir dos tipos de entidades locales segn la Ley de bases de Rgimen Local:
- las entidades de rgimen comn o de carcter imperativo que necesariamente han de
existir en todo el territorio nacional y que son el municipio, la provincia y la isla
- los niveles facultativos de administracin territorial que pueden establecer las
Comunidades Autnomas
- puede ser de mbito territorial inferior al municipal (p.e. parroquias, distritos) o
superior (reas metropolitanas, mancomunidades de municipios).
La CE, adems de proclamar la autonoma local, distribuy las competencias entre el Estado y
las CCAA en relacin a las entidades locales:
- el Estado dicta las normas bsicas del rgimen local: la Ley 7/1985 reguladora de las
Bases del Rgimen Local (el Texto Refundido fue aprobado por Real Decreto
Legislativo 781/86); tambin la Ley 39/88 de Haciendas locales (Texto Refundido
aprobado por Decreto Legislativo 2/2004), as como las Leyes 11/99 y 57/2003 de
medidas para la modernizacin del gobierno local (que establece un rgimen especial
de organizacin para los grandes municipios)
- a las Comunidades Autnomas les corresponde el desarrollo de esta legislacin
bsica.
Qu entes locales estn constitucionalmente garantizados? y cules no?
El municipio; la provincia, comarca y parroquia
La provincia y el municipio; la comarca y la parroquia
El municipio, la provincia, comarca y parroquia; otros entes territoriales facultativos
(mancomunidad, rea metropolitana, etc.)
El municipio, la provincia y la isla
2. El Municipio: concepto y naturaleza.
El art. 137 de la CE considera al Municipio, junto a la Provincia y la Comunidad Autnoma,
como una de las Entidades en que se organiza territorialmente el Estado, y el artculo 140
garantiza su autonoma y personalidad jurdica plena; pero a diferencia de lo que ocurre con la
Provincial, la Constitucin no ofrece una definicin del Municipio.
La Ley de Bases de Rgimen Local de 1985 define los Municipios como Entidades bsicas de
la organizacin territorial del Estado y cauces inmediatos de participacin ciudadana en los
asuntos pblicos, que institucionalizan y gestionan con autonoma los intereses propios de las
correspondientes colectividades atribuyndoles personalidad jurdica y plena capacidad para
el cumplimiento de sus fines.

57

3. Elementos del Municipio.

La Ley de Bases del Rgimen Local seala que son elementos del Municipio: el territorio, la
poblacin y la organizacin.
Cules son los elementos bsicos que constituyen el municipio?
El pleno, el Alcalde y el Padrn municipal
El trmino municipal (territorio), la poblacin y los rganos de gobierno
El trmino municipal, la poblacin y el Alcalde
El pleno, la poblacin y el Alcalde
a) El trmino municipal y sus alteraciones.
El termino municipal se define como el territorio en el que el Ayuntamiento ejerce sus
competencias:
- el despliegue de la organizacin municipal, igual que el provincial y el autonmico, es
completo sobre todo el territorio nacional (sin que existan zonas no incluidas)
- adems cada Municipio pertenece necesariamente a una sola Provincia.
Respecto a la creacin, supresin o alteracin de los trminos municipales:
- como condicin general, la Ley exige el respeto de los lmites provinciales
- en todo caso las alteraciones pueden tener lugar por:
- la fusin de Municipios limtrofes a fin de constituir uno nuevo
- la segregacin de parte del territorio de uno o varios Municipios para constituir
otro independiente (o para agregarlo a otro limtrofe)
- la incorporacin de uno o ms municipios a otros limtrofes, con el resultado
de la desaparicin de los primeros
- la CE (art 148) y la LBRL remiten a la legislacin autonmica la regulacin del
procedimiento de alteracin de los trminos municipales, imponiendo una condicin
sustancial y tres requisitos formales:
- para la creacin de nuevos municipios sobre ncleos de poblacin
territorialmente diferenciados es preciso acreditar que cuentan con recurso
suficientes para el cumplimiento de las competencias municipales
- adems se requiere: la audiencia de los municipios interesados, dictamen del
Consejo de Estado (o del rgano consultivo autonmico equivalente) y la
puesta en conocimiento de la Administracin del Estado
- a falta de legislacin autonmica, el rgimen estatal supletorio prescribe un doble
procedimiento:
- si la iniciativa parte de alguno de los municipios afectados ser preciso un
qurum especial (2/3 partes de los Municipios afectados y de la mayora
absoluta de los concejales)
- a lo que siguen una informacin publica y los informes del Ministerio de
Administraciones Publicas y del Consejo de Estado
- decide el Gobierno del Estado.
b) La poblacin municipal.
La LBRL define la poblacin como la constituida por el conjunto de personas inscritas en el
Padrn municipal:
- la regulacin de la poblacin municipal parte de la obligacin de todo espaol o
extranjero que viva en territorio espaol de empadronarse en el Municipio en que
resida habitualmente (y, si vive en varios, en aquel en que habite durante ms tiempo)
- el Padrn es el registro administrativo donde constan los que se autocalifican de
vecinos del Municipio
- la inscripcin en el Padrn constituye la prueba de la residencia habitual en el
Municipio, pero admite prueba en contario

58

- la condicin de vecino se adquiere justamente en el momento de realizar la

inscripcin en el Padrn
- un ciudadano puede obtener el alta en el Padrn de un Municipio como
vecino, sin mas requisito que el de presentar el certificado de baja en el Padrn
del Municipio donde hubiera estado anteriormente empadronado
- al Padrn municipal pueden tambin acceder los extranjeros
- no obstante, la inscripcin no constituye prueba de su residencia legal en
Espaa ni les atribuye ningn derecho (estos derechos se regulan en la ley de
extranjera)
- los inscritos en el Padrn municipal son los vecinos del Municipio (han desaparecido
otras categoras como las de transentes, residentes o domiciliados previstas en la
legislacin anterior).
Ser vecino de un Municipio otorga unos derechos que la LBRL de 1985 enumera de forma no
exhaustiva, especificndose los siguientes: ser elector y elegible, participar en la gestin
municipal, utilizar los servicios pblicos municipales, acceder a los aprovechamientos
comunales, ser informado de los expedientes municipales, pedir la consulta popular, exigir el
establecimiento del correspondiente servicio publico si tuviere carcter obligatorio, y ejercer la
iniciativa popular.
Los extranjeros residentes gozan del derecho de sufragio activo en las elecciones municipales
siempre que sus respectivos pases permitan el voto a los espaoles en dichas elecciones.
Adems, gozan de sufragio pasivo los residentes en Espaa que, sin haber adquirido la
nacionalidad espaola, tengan la condicin de ciudadanos de la Unin Europea, renan los
requisitos para ser elector y hayan manifestado su voluntad de ejercer el derecho de sufragio
activo en Espaa; este derecho de sufragio pasivo se extiende tambin a los nacionales de
pases que otorguen a los ciudadanos espaoles el derecho de sufragio pasivo en sus
elecciones municipales.
Los vecinos que gocen del derecho de sufragio activo en las lecciones municipales pueden
ejercer la iniciativa popular presentando propuestas de acuerdos o actuaciones o proyectos de
reglamentos en materias de la competencia municipal. Otro canal de participacin son las
asociaciones de vecinos para la defensa de los intereses generales o sectoriales de los
vecinos, a las que se les suministrar la ms amplia informacin y el uso de los medios
pblicos y el acceso a las ayudas econmicas para la realizacin de sus actividades para
impulsar su participacin en la gestin de la Corporacin. A tales efectos pueden ser
declaradas de utilidad pblica.
El nmero de vecinos que tenga el Municipio tiene influencia en determinadas materias:
prestacin de ciertos servicios, etc.
4. El gobierno y la administracin municipal.
La CE (art. 140) y la LBRL establecen que el Gobierno y la Administracin Municipal (salvo en
aquellos Municipios que legalmente funcionen en rgimen de concejo abierto) corresponde al
Ayuntamiento integrado por el Alcalde, elegido por los Concejales, y estos elegidos mediante
sufragio universal, igual, libre, directo y secreto por los vecinos.
Como rganos de menor significacin (y con la finalidad de servir de apoyo al Alcalde o de
enlace entre este y el Pleno del Ayuntamiento) nuestra legislacin institucionaliz los Tenientes
de Alcalde, la Junta de Gobierno Local y otros rganos de colaboracin y de control en que
habrn de estar representados todos los grupos polticos.
En conclusin, tenemos tres sistemas de gobierno local:
- el comn
- el de los Municipios de gran poblacin
- el de los pequeos Municipios (concejo abierto)
- aparte estn los regmenes especiales de Madrid y Barcelona (Leyes 22/2006 y
1/2006).

59

a) Nueva estructura por niveles.

Los Municipios de rgimen comn cuentan con los siguientes rganos:
a) El Alcalde, los Tenientes de Alcalde y el Pleno (as como la Comisin Especial de
Cuentas), que existen en todos los Ayuntamientos
b) La Comisin Especial de Cuentas (que debe existir en todos los Ayuntamientos) est
integrada por miembros de los grupos polticos con la misin de elaborar un informe
sobre las cuentas anuales de la corporacin (y que es elevado al Pleno municipal para
su aprobacin)
c) Adems, en los Municipios con poblacin superior a 5.000 habitantes (y en los de
menos cuando lo acuerde el Pleno o lo disponga el Reglamento orgnico)
- la Junta de Gobierno Local (formada por el Alcalde y un nmero de
concejales [nombrados por el Alcalde] que no superen un tercio de los
concejales totales)
- las llamadas Comisiones Informativas, que son rganos para el estudio,
informe o consulta de los asuntos que han de ser sometidos a la decisin del
Pleno (adems, estas Comisiones son los rganos de seguimiento de la
gestin del Alcalde, de la Junta de Gobierno Local y de los Concejales que
ostenten delegaciones); pueden pertenecer a estas comisiones concejales de
todos los grupos polticos
d) La Comisin Especial de Sugerencias y Reclamaciones solo existe cuando el Pleno
as lo acuerde (o as lo disponga el Reglamento orgnico)
e) Adems, tanto la CCAA como el reglamento orgnico del Municipio puede
establecer rganos complementarios.
Los Municipios de gran poblacin: la Ley 57/2003 de Medidas de Modernizacin del
Gobierno Local ha creado un rgimen ms complejo para los Municipios de gran poblacin
- son municipios de gran poblacin:
a) los municipios cuya poblacin supere los 250.000 habitantes
b) los municipios capitales de provincia cuya poblacin sea superior a los
175.000 habitantes
c) adems, cuando lo decida la Asamblea legislativa de la CCAA (a propuesta
del Ayuntamiento interesado):
c) los municipios que sean capitales de provincia, capitales
autonmicas o sedes de las instituciones autonmicas
d) asimismo los municipios cuya poblacin supere los 75.000
habitantes que presenten circunstancias econmicas, sociales,
histricas o culturales especiales
- la mayor complejidad organizativa consiste en lo siguiente:
a) el Pleno est formado por el alcalde y los concejales, y contar con un
Secretario General y dispondr de comisiones que estarn formadas por los
miembros que designen los grupos polticos en proporcin al numero de
concejales que tengan en el Pleno
b) el Alcalde y los Tenientes de Alcalde (que le sustituirn en los casos de
vacante, ausencia o enfermedad)
c) la Junta de Gobierno Local, rgano que, bajo la presidencia del alcalde,
colabora de forma colegiada en la funcin de direccin poltica que al Alcalde le
corresponde y ejerce las funciones ejecutivas y administrativas
- el Alcalde puede nombrar como miembros de la Junta de Gobierno
Local a personas que no ostenten la condicin de concejales (siempre
que su nmero no supere un tercio de sus miembros, excluido el
alcalde)
d) el Consejo Social de la Ciudad, integrado por representantes de las
organizaciones econmicas, sociales, profesionales y de vecinos ms
representativas; a este Consejo Social le corresponde, adems de las
funciones que determine el Pleno mediante normas orgnicas, la emisin de
informes, estudios y propuestas en materia de desarrollo econmico local,
planificacin estratgica de la ciudad y grandes proyectos urbanos

60

e) la Comisin de Sugerencias y Reclamaciones (dice el profesor que es una

subespecie de Defensor del Pueblo, pero rgano colegiado), que podr
supervisar la actividad de la Administracin municipal, dando cuenta al Pleno,
mediante un informe anual, de las quejas presentadas y de las deficiencias
observadas en el funcionamiento de los servicios municipales
f) el Concejal-Presidente de distrito: en estos grandes municipios han de
crearse distritos como divisiones territoriales propias (dotadas de rganos de
gestin desconcentrada, para impulsar y desarrollar la participacin ciudadana
en la gestin de los asuntos municipales y su mejora sin perjuicio de la unidad
de gobierno y gestin del Municipio); la presidencia del distrito corresponder
en todo caso a un Concejal
g) la Asesora jurdica para la asistencia legal al Alcalde, a la Junta de Gobierno
Local y a los rganos directivos, que adems defiende en juicio al
Ayuntamiento; lo nombra la Junta de Gobierno Local entre funcionarios
licenciados en Derecho
h) un rgano colegiado especializado en el conocimiento y resolucin de las
reclamaciones sobre actos de gestin, liquidacin, recaudacin e inspeccin de
tributos e ingresos que sean de competencia municipal, as como para el
dictamen sobre los proyectos de ordenanzas fiscales y la elaboracin de
estudios y propuestas en materia tributaria.
Pequeos Municipios: son los de menos de 100 habitantes y estos Municipios se rigen por el
sistema del Concejo abierto (art. 140 CE)
- el gobierno y la administracin municipal (que ajusta su funcionamiento a los usos,
costumbres y tradiciones locales, y en su defecto a lo establecido con carcter general
en la Ley de las Bases y las leyes de las CCAA sobre rgimen local) se atribuyen al
Alcalde y a una Asamblea vecinal de la que forman parte todos los electores
- el Rgimen de concejo abierto se aplica tambin a aquellos Municipios que
tradicionalmente cuenten con este singular rgimen de gobierno y administracin;
tambin es aplicable a Municipios en los que su localizacin geografa, la mejor gestin
de los intereses municipales u otras circunstancias lo hagan aconsejable y medie
decisin favorable por mayora de 2/3 de los miembros del Ayuntamiento (previa
peticin mayoritaria de los vecinos y aprobacin por la Comunidad Autnoma)
- las leyes de las CCAA podrn, por su parte, establecer regmenes especiales
(distintos del concejo abierto) para Municipios pequeos o de carcter rural, y para
aquellos que renan otras caractersticas que lo hagan aconsejable (como su carcter
histrico-artstico o el predominio en su termino de las actividades tursticas,
industriales, mineras u otras semejantes).
b) El pleno del Ayuntamiento
El Pleno es el rgano supremo de la Administracin municipal, tanto en el rgimen comn
como en el de los Municipios de gran poblacin:
- es el rgano que encarna la voluntad municipal: el Alcalde y los Concejales
democrticamente elegidos
- la LBRL de 1985 remite a la Ley Orgnica 5/85 del Rgimen Electoral General el
procedimiento para la eleccin de Concejales, los supuestos de inelegibilidad e
incapacidad y la duracin de su mandato
- el nmero de Concejales es variable en funcin de la poblacin de residentes,
ajustndose a una escala que va desde 5 Concejales para los Municipios de hasta 250
residentes, hasta 25 para los Municipios cuyo numero de residentes est comprendido
entre 50.001 y 100.000; para los Municipios de poblacin superior a 100.000, se aade
un Concejal ms por cada 100.000 residentes o fraccin (y uno ms, en todo caso, si el
nmero total de Concejales fuere impar)
- la eleccin de los Concejales se ajusta al sistema de representacin proporcional (en
todo semejante al que rige para la eleccin de los miembros del Congresos de los
Diputados).

61

La LBRL de 1985 establece que el Pleno del Ayuntamiento (constituido por todos los
Concejales y presidido por el Alcalde) constituye el rgano supremo del Municipio, y delimita
sus competencias (con la clara intencin de resaltar frente la figura del Alcalde sobre la figura
del Pleno); las competencias que se atribuyen al Pleno en los Municipios de rgimen comn
son:
1 Normativas: aprueba el Reglamento orgnico del Ayuntamiento, las ordenanzas
municipales y los planes de urbanismo en su fase inicial
2 Fiscalizadoras o de control sobre los restantes rganos municipales con carcter
general, y en especial a travs de la aprobacin de los presupuestos y cuentas, la
mocin de censura al Alcalde y la de confianza planteada por ste
3 Organizativas sobre la participacin del Municipio en organizaciones
supramunicipales, sobre la forma de gestin de los servicios y aprobacin de la plantilla
de personal
4 Financieras, como la determinacin de los tributos municipales, la disposicin de los
gastos y la enajenacin y adquisicin de bienes (si la enajenacin y adquisicin de
bienes es de un importe inferior al 10% del patrimonio municipal, la competencia es del
Alcalde)
5 Cuasi-jurisdiccionales, como el planteamiento de conflictos de competencia a otras
Administraciones y la decisin sobre el ejercicio de acciones ante los Tribunales en
materia de competencia plenaria, es decir, no atribuidas al Alcalde.
En cuanto al Pleno de Municipios de gran poblacin:
- el Alcalde puede delegar la presidencia del Pleno en cualquier Concejal
- se suprimen las funciones ejecutivas o administrativas del Pleno, que se concentran
en los rganos de tal naturaleza
- posibilidad de delegar funciones resolutorias en las Comisiones
- con este conjunto de medidas se viene a configurar al Pleno nicamente como un
verdadero rgano de control sobre los rganos ejecutivos y de adopcin de decisiones
estratgicas.
c) El ejecutivo municipal: el Alcalde.
La novedad ms significativa de la regulacin de la LBRL de 1985 ha sido, sin duda, privar al
Alcalde de su condicin de representante del Estado en el Municipio, a la vez que el Municipio
deja de ser una circunscripcin territorial del Estado.
La eleccin y cese del Alcalde:
- el artculo 140 de la CE ofrece la alternativa de que sea elegido por los concejales o
por los vecinos directamente
- pero la Ley Electoral opt por que el Alcalde sea elegido por los Concejales
(entre los Concejales que hubiesen encabezado una lista electoral)
- en caso de no obtener mayora absoluta ninguno de los candidatos, ser
proclamado Alcalde el Concejal que encabece la lista ms votada (y en caso
de empate, la eleccin se resuelve por sorteo)
- la duracin del cargo es de 4 aos
- respecto al cese existe la tcnica de la mocin de censura (debe ser suscrita al
menos por la tercera parte de los Concejales y tiene carcter constructivo, esto es, ha
de incluir el nombre de un Concejal candidato)
- tambin existe la cuestin de confianza, que consiste en que el Pleno no apruebe uno
de los siguientes asuntos: el presupuesto anual, el Reglamento orgnico, las
ordenanzas fiscalas, o el planeamiento general del Municipio.
Las funciones del Alcalde:
- el Alcalde es el Presidente de la Corporacin: convoca y preside las sesiones del
Pleno, de la Junta de Gobierno y de cualesquiera otros rganos municipales, y decide
los empates con voto de calidad; asimismo, representa al Ayuntamiento frente a
terceros y en los Tribunales

62

- el Alcalde es el Jefe del Gobierno Municipal: dirige el Gobierno y la Administracin

municipal, ordena la publicacin y hace cumplir los acuerdos del Pleno, nombra los
Tenientes de Alcalde, inspecciona e impulsa los servicios y obras municipales, y ejerce
una cierta potestad reglamentaria a travs de los bandos, decretos e instrucciones
- en materia econmica le corresponde la gestin ordinaria y dispone los gastos dentro
del presupuesto y concierta operaciones de crdito y adquisiciones de bienes, siempre
que su importe no supere el 10% de sus recursos ordinarios (y dentro de la misma
cuanta celebra contratos y otorga concesiones administrativas)
- en materia de personal es jefe de los funcionarios contratados laborales y de la
Polica Municipal
- en manos del Alcalde esta prcticamente toda la competencia urbanstica de gestin:
aprobacin de los instrumentos de desarrollo del planeamiento general no
expresamente atribuidos al Pleno, as como la expedicin de licencias
- le corresponde tambin el ejercicio de las acciones judiciales y administrativas, y la
defensa del Ayuntamiento en las materias de su competencia
- el Alcalde es el rgano sancionador del Ayuntamiento por las faltas de desobediencia
a su autoridad o por infraccin de las ordenanzas municipales
- particular importancia tiene la clusula residual de competencias: le corresponde al
Alcalde el ejercicio de todas aquellas otras atribuciones que la legislacin del Estado o
de las CCAA asigne al Municipio y no estn reservadas al Pleno u otros rganos
- en los Municipios de gran poblacin, muchas de las competencias sealadas para los
Alcaldes de Municipios de rgimen comn son ejercidas por la Junta de Gobierno Local
(no obstante, el Alcalde nombra y cesa a los miembros de esta Junta).
El Alcalde puede delegar sus funciones en los Tenientes de Alcalde y en la Junta de Gobierno:
- pero de la delegacin se excluye, entre otras muchas exclusiones, convocar y presidir
las sesiones del Pleno y de la Junta de Gobierno.
Los Tenientes de Alcalde, por su parte, tienen como misin la sustitucin del Alcalde en los
casos de vacante, ausencia o enfermedad:
- son nombrados y revocados libremente por el Alcalde entre los miembros Concejales
de la Junta de Gobierno (y donde sta no exista, de entre los Concejales).
d) La Junta de Gobierno Local.
La Junta de Gobierno Local comparte, al servicio del Alcalde, el ejecutivo local; tiene distinta
composicin y funciones en los Municipios de rgimen comn y en los de gran poblacin:
- en los Municipios de rgimen comn la Junta de Gobierno Local se integra por el
Alcalde y no ms de un tercio de los Concejales (nombrados y separados libremente
por el Alcalde)
- corresponde a la Junta de Gobierno Local la asistencia al Alcalde en el
ejercicio de sus atribuciones; pero (a diferencia de los Municipios de gran
poblacin) carece de competencias propias, ya que las competencias las ejerce
el Alcalde
- la Junta no es obligatoria en los Municipios de menos de 5.000 habitantes
- en los Municipios de gran poblacin la Junta de Gobierno Local y el Alcalde forman
los rganos superiores
- el nmero de miembros no puede exceder un tercio del nmero de
Concejales
- hasta un tercio de los miembros de la Junta pueden ser personas no electas
- corresponde a la Junta de Gobierno Local la aprobacin de los proyectos de
ordenanzas y de los Reglamentos, del proyecto de Presupuesto y la
aprobacin de los proyectos de instrumentos de ordenacin urbanstica; la
aprobacin definitiva corresponde al Pleno.

63

5. Infra y supramunicipalidad.
Estas entidades son de carcter dispositivo, esto es, podrn constituirse o no en funcin de los
requisitos exigidos para su creacin por la legislacin de las CCAA; estas entidades tienen
naturaleza de Ente local, esto es, son verdaderas administraciones territoriales.
a) Entidades locales menores.
Las Entidades locales menores son entes locales de mbito inferior al Municipio y se
constituyen sobre ncleos de poblacin separados (tales como parroquias, aldeas, etc):
- las Entidades locales menores gozan de personalidad jurdica independiente del
Municipio en que estn enclavadas
- por tanto, no son estructuras orgnicas de gestin desconcentrada como
ocurre con los distritos de los Municipios de gran poblacin
- en todo caso las entidades locales menores (justamente igual que los pequeos
municipios) constituyen residuos de un pasado municipal que son nicamente vigentes
en el Norte Peninsular (Galicia, Asturias y Cantabria).
La regulacin de las entidades locales menores corresponde a las leyes autonmicas, que
deben respetar las siguientes reglas como legislacin bsica:
a) La constitucin de nuevas Entidades locales de mbito inferior al Municipio requiere:
- peticin escrita de la mayora de los vecinos residentes en el territorio que
haya de ser base de la Entidad (o alternativamente acuerdo del Ayuntamiento)
- informacin publica vecinal
- informe del Ayuntamiento
- resolucin definitiva por el Consejo de Gobierno de la Comunidad Autnoma
- el nico lmite es que el ncleo territorial en el que resida el Ayuntamiento no
puede constituirse en Entidad local
b) La Entidad habr de contar con un rgano unipersonal ejecutivo de eleccin directa
y un rgano colegiado de control, cuyo nmero de miembros no podr ser inferior a dos
ni superior al tercio del nmero de Concejales que integran el respectivo Ayuntamiento
c) Los acuerdos sobre disposicin de bines, operaciones de crdito y expropiacin
forzosa debern ser ratificados por el Ayuntamiento.
Como rganos de gobierno se les configura como rgano unipersonal y ejecutivo de la Entidad
al Alcalde pedneo, con las siguientes atribuciones: convocar y presidir la Junta o Asamblea,
aplicar el presupuestos, pagos y rendir cuentas de su gestin, etc. A la Asamblea le
corresponde fundamentalmente la aprobacin de presupuestos.
b) Mancomunidades y Consorcios.
La Ley de Bases del Rgimen Local reconoce a los Municipios el derecho de asociarse con
otros en Mancomunidades de Municipios para la ejecucin en comn de obras o servicios de
su competencia:
- se crea as un verdadero Ente local especializado (con las facultades propias de los
Entes locales)
- con la creacin de este tipo de organizaciones se pretende paliar el problema de la
falta de recursos de los Municipios para afrontar obras o prestar servicios,
trascendiendo la actual situacin de minifundismo municipal
- es propio de las Mancomunidades atender a la prevencin de incendios,
recogida de basuras, abastecimiento de aguas, gestin de mataderos, etc
- la Ley reconoce a las Mancomunidades personalidad jurdica y capacidad para el
cumplimiento de sus fines especficos
- la creacin de las Mancomunidades exige el voto favorable de la mayora absoluta del
Pleno de los Ayuntamiento interesados; si estn implicados Municipios de distintas
Provincias habr de darse audiencia a las Diputaciones Provinciales respectivas
- los rganos de Gobierno de la Mancomunidad los determina es Estatuto de la
Mancomunidad.

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El Consorcio local es una organizacin que pueden constituir las autoridades locales con
otras Administraciones Publicas para fines de inters comn, o con entidades privadas sin
animo de lucro que persiguen fines de inters publico concurrentes con los de las
Administraciones Publicas:
- esto es, junto con la agrupacin de Municipios (o con otras Administraciones, como
CCAA) se permite la integracin de particulares sin nimo de lucro
- el consorcio goza de personalidad jurdica propia y se rige por su Estatuto (que, igual
que en el caso de la Mancomunidad, determinar las particularidades del rgimen
orgnico, funcional y financiero)
- adems de este Consorcio local, existen Consorcios entre el Estado y las CCAA.
c) La Comarca.
La comarca est formada por una agrupacin de Municipios cuyas caractersticas (geogrficas
o humanas) determinan la existencia de intereses comunes que precisan de una gestin propia
o la prestacin de servicios de dicho mbito:
- se pueden crear agrupaciones de Municipios diferentes de la Provincia (art. 141.1
CE)
- la LBRL establece que no se podrn constituir Comarcas si a ello se oponen
expresamente las 2/5 partes de los Municipios que debieran agruparse en ella, siempre
que, en este caso, tales Municipios representen al menos la mitad del censo electoral
del territorio correspondiente
- la creacin de una Comarca no supone la prdida por los Municipios de sus
competencias propias, pero los Municipios puedan delegar competencias en la
Comarca
- dice el profesor que la Comarca es una reivindicacin fundamentalmente catalana
- en 1987 se crearon las 38 Comarcas catalanas, con sus competencias y sus
rganos de Gobierno
- adems, estas Comarcas se agruparan en 9 Vegueras (que sustituiran a
las actuales 4 provincias catalanas)
- la creacin de las Comarcas se regula en los Estatutos de las CCAA y en las leyes
autonmicas (p.e. en Aragn se han creado 30 Comarcas).
d) Las reas metropolitanas.
La Ley 7/85 de las Bases del Rgimen Local define las reas Metropolitanas como Entidades
locales integradas por los Municipios de grandes aglomeraciones urbanas entre cuyos ncleos
de poblacin existen vinculaciones econmicas y sociales que hacen necesario la planificacin
conjunta y la coordinacin de determinados servicios y obras:
- se crean mediante ley de las CCAA (previa audiencia de la Administracin del Estado,
de los Ayuntamientos y de las Diputaciones afectadas).

65

Tema 9. La provincia
1. Conceptos y elementos.
La provincia naci en el siglo XVIII bajo las ideas revolucionarias de centralizacin del poder.
En efecto, el final del absolutismo monrquico facilit que en 1833 se promulgase el Real
Decreto que dividi el estado en 50 provincias (obra de Javier de Burgos). La provincia naci
como divisin territorial para el establecimiento de los servicios estatales (como Gobierno civil,
o delegaciones ministeriales); su naturaleza distinta del Estado y del Municipio se consolid
con el Estatuto provincial de 1925, y posteriormente con las leyes de 1935 y 1945.
La CE define la provincia con una dimensin local (entidad local con personalidad jurdica
propia determinada por la agrupacin de Municipios) y una dimensin estatal (divisin territorial
para el cumplimiento de las actividades del Estado). En la prctica, existen los siguientes casos
en relacin con la provincia:
- desaparicin de la provincia (que se integra en las CCAA uniprovinciales): la
Comunidad Autnoma asume las competencias de la suprimida Diputacin provincial
- organizacin provincial fuerte: cuando la Diputacin provincial, adems de las
competencias asignadas por la legislacin local, asume competencias delegadas por la
Comunidad Autnoma; esto es lo que sucede en el Pas vasco (es una especie de
federacin provincial)
- organizacin provincial dbil: cuando la Comunidad Autnoma procura centralizar el
mximo de competencias, y adems se desarrollan otros entes locales como las
Comarcas; es lo que segn el profesor ocurre en Catalua.
Al ser la provincia una agrupacin de Municipios [art. 141 CE] (una Corporacin de
corporaciones) sus elementos territoriales y demogrficos vienen dados por la suma de los de
los Municipios que comprende cada provincia. Cualquier alteracin de los lmites provinciales
ha de ser aprobada por las Cortes mediante Ley orgnica. Finalmente, la provincia es la
circunscripcin electoral para las elecciones de mbito nacional.
El modelo provincial espaol se basa en:
El minifundismo francs revolucionario
En la divisin departamental francesa y el proyecto de Javier de Burgos (1833)
En el proyecto de Garca Goyena
En la necesidad de hacerse eco de las frustraciones supramuncipales de parroquias y
comarcas

66

Tema 10. Competencias y rgimen de las Corporaciones locales

1. La autonoma municipal.
a) Antecedentes.
Histricamente no puede hablarse en Espaa de una verdadera autonoma de los Municipios y
Provincias, tanto por la falta de un ncleo de competencias exclusivas y privativas a cubierto de
las intervenciones estatales, como por el excesivo grado de control y tutelas que el Estado ha
ejercido sobre ellos.
b) Regulacin tras la Constitucin de 1978 y regulacin en la LBRL.
La Constitucin de 1978 no estableci una tabla de competencias locales:
- todas las competencias pblicas las reparte entre Estado y CCAA
- se limita a establecer que los Municipios (como los dems Entes territoriales) gozan
de autonoma para la gestin de sus intereses.
Igual que histricamente, las competencias locales se continan definiendo en el Derecho
espaol desde la legislacin estatal o autonmica (cuya idea matriz en la Ley de Bases de
Rgimen Local de 1985 es la de asegurar una cuota de participacin en las competencias
atribuidas a rganos superiores):
- la Ley de Bases del Rgimen Local comienza por establecer la legitimacin o
capacidad del Municipio para promover toda clase de actividades y prestar cuantos
servicios pblicos contribuyan a satisfacer las necesidades y aspiraciones de la
comunidad vecinal
- la ley alude despus a la competencia de participacin (en los trminos que sealan
la legislacin del Estado y de las Comunidades Autnomas) en las materias que
enumera (y que van desde la seguridad en lugares pblicos hasta la programacin de
la enseanza, trafico, proteccin civil, incendios, medio ambiente, ferias, tiempo libre,
etc)
- en estas materias, la Ley estatal o autonmica determinar las competencias
municipales
- de las materias enunciadas, se identifican una serie de competencias
obligatorias o mnimas, a prestar por los Municipios por s o asociados con
otros en Mancomunidades, y que son las siguientes:
1) En todos los Municipios: alumbrado publico, cementerio, recogida de
residuos, limpieza viaria, abastecimiento domiciliario de agua potable,
alcantarillado y acceso a los ncleos de poblacin, pavimentacin de
las vas publicas, y control de alimentos y bebidas.
2) En los Municipios con ms de 5.000 habitantes, adems parque
pblico, biblioteca pblica, mercado y tratamiento de residuos.
3) En los Municipios con ms de 20.000 habitantes, adems proteccin
civil, prestacin de servicios sociales, prevencin y extincin de
incendios, instalaciones deportivas de uso pblico y matadero.
4) En los Municipios con poblacin superior a los 50.000 habitantes,
adems trasporte colectivo urbano de pasajeros y proteccin del medio
ambiente.
- si no pueden cumplir las obligaciones mnimas:
- la CCAA puede dispensar de su cumplimiento
- por otra parte, la ayuda de las Diputaciones Provinciales a los
Municipios se dirige preferentemente al establecimiento y adecuada
prestacin de estos servicios mnimos
- al margen de estas competencias, los Municipios pueden realizar actividades
complementarias (propias de otras Administraciones pblicas) y, en particular, las
relativas a la educacin, la cultura, la promocin de la mujer, la vivienda, la sanidad y la
proteccin del medio ambiente. Es precisamente en estas materias (y en la asistencia
social) donde se produce una mayor descoordinacin y solapamiento entre
Administraciones.

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c) La garanta constitucional de la autonoma de los entes locales y su defensa ante el

Tribunal Constitucional.
Mientras cada vez es ms terico que real el judicializado control de las Administraciones
superiores (Estado o Comunidad Autnoma) sobre los Entes locales, se abre el proceso
inverso: el control de los Municipios sobre la legislacin estatal y autonmica
- en 1999 se modific la Ley Orgnica del TC para que los Entes locales puedan
impugnar aquellas leyes del Estado o de las CCAA que no respeten la autonoma local
- para plantear el conflicto estn legitimados los Municipios o Provincias que sean
nicos destinatarios de la correspondiente ley
- si la ley es general: estarn legitimados un sptimo de los Municipios del
mbito territorial a que afecte la ley (o la mitad de las Provincias), siempre que
representen, a su vez, la mitad de la poblacin oficial del mbito territorial
afectado
- para plantear el recuso es necesario acuerdo del Pleno de la Corporacin (por
mayora absoluta)
- adems se necesita un informe del Consejo de Estado (u rgano consultivo
de la correspondiente Comunidad autnoma), que ser preceptivo pero no
vinculante
- la sentencia declarar si existe o no vulneracin de la autonoma local
constitucionalmente garantizada, determinando la titularidad o atribucin de la
competencia controvertida, y resolver en su caso lo que procediere sobe las
situaciones de hecho o de derecho creadas por la lesin de la autonoma local.
2. Las competencias municipales: Rgimen de las competencias propias y delegadas.
Las competencias mnimas que los Municipios asuman (adems de las que asuman segn la
legislacin estatal o autonmica) se entiende que son competencias propias (cuyo rgimen
jurdico es diverso de las competencias delegadas por una Administracin superior):
- las competencias propias se ejercen con autonoma
- es decir, sin sujecin a controles o tutelas y bajo la propia responsabilidad
- pero atendiendo siempre a la debida coordinacin en su programacin y
ejecucin con las dems Administraciones publicas
- la autonoma no se pierde por cooperar con administraciones
superiores en instrumentos de cooperacin bilateral, convenios, o con
la participacin del Municipio en rganos de cooperacin (ya que el
Municipio mantiene sus poderes decisorios), pero ya se pierde cuando
se le somete a tcnicas mas imperativas como la planificacin sectorial
- ante la posibilidad de que el ejercicio de la competencia participada entre las
administraciones superiores y la local no sea factible de divisiones y de su
ejercicio coordinado, la Ley de Rgimen Local autoriza a resolver mediante
procedimientos conjuntos
- las competencias atribuidas por delegacin (lo que es infrecuente) se ejercen en los
trminos del instrumento de delegacin (que puede prever formulas de direccin y
control por el delegante), pero en todo caso habrn de respetar la potestad de
autoorganizacin de los servicios de la entidad local.
3. Las competencias provinciales.
Las competencias de la Provincia son un asunto complejo, porque se entremezclan los planos
estatal, autonmico y local. Con el tiempo, la actividad de la Provincia (a travs de la
Diputacin provincial que es su rgano de gobierno) se ha orientado al apoyo y suplencia de
las competencias de los Municipios, y hacia la gestin de determinadas actuaciones (caminos,
carreteras, Asilos de ancianos, Hospitales, etc).

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Actualmente, la Provincia
- atiende a los Municipios para asegurar la prestacin en todo el territorio provincial de
los servicios de competencia municipal
- es el enlace de los Municipios con las Administraciones superiores, participando en
la coordinacin de la Administracin local con la CCAA y el Estado
- adems de las competencias que las leyes del Estado o de la CCAA asignen a la
Provincia, la LBRL seala las siguientes:
a) La coordinacin de los servicios municipales entre s para la garanta de su
prestacin integral y adecuada
b) La asistencia y la cooperacin jurdica, econmica y tcnica a los Municipios,
especialmente a los de menor capacidad econmica y de gestin
c) La prestacin de los servicios de carcter supramunicipal y, en su caso,
supracomarcal
d) La cooperacin en el fomento del desarrollo econmico y social, y en la
planificacin en el territorio provincial
e) En general, el fomento y la administracin de los intereses peculiares de la
provincia.
A estos efectos, la Diputacin, con sus fondos:
- aprueba un plan provincial anual de cooperacin con las obras y servicios de
competencia municipal
- ha de asegurar el acceso de la poblacin de la provincia al conjunto de los servicios
mnimos de competencia municipal.
La Provincia, igual que el Municipio, puede ejercer funciones de ejecucin delegadas por la
CCAA o el Estado (siempre, claro est, que le transfieran los medios personales, materiales y
econmicos necesarios). Por otra parte, la LBRL establece la llamada gestin ordinaria de
competencias autonmicas, esto es, la CCAA puede imponer obligatoriamente determinadas
funciones a las Provincias; el profesor considera que esto puede ser inconstitucional al no
respetar el principio de autonoma local.
4. El control sobre los entes locales.
La autonoma del ente local depende tanto de las competencias que se le asignen, como del
grado de independencia con que puede ejercer dichas competencias; en efecto:
- si los controles y tutelas del Estado y la CCAA son muy fuertes -> la autonoma
desaparece
- por el contrario, si no hay posibilidades de control de los Entes locales -> se corren los
riesgos propios del cantonalismo local.
a) El control del Estado liberal sobre los entes locales.
En el Estado liberal y centralista (segn el modelo francs importado a Espaa, y que llega
hasta la CE de 1978) las Entidades locales estn subordinadas en su relacin con el Estado:
- el Estado encarna la soberana nacional y no es concebible que encuentre en una
parte de su territorio y poblacin otras voluntades parciales que puedan enfrentrsele
- esta superioridad de la Administracin del Estado garantiza la igualdad de todos los
ciudadanos ante la ley y los servicios pblicos (que es una caracterstica esencial del
Estado centralista unitario), y adems le permite asumir el papel de defensor de los
derechos ciudadanos contra los eventuales excesos de los poderes locales.

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Los principios y tcnicas desarrolladas para asegurar la subordinacin de los Entes locales al
Estado parten del control estatal sobre los titulares de los rganos del gobierno local (el Alcalde
era el representante del Estado: nombrado por el Estado); adems, el control sobre la legalidad
y oportunidad de la actividad de los Entes locales se ejerca a travs de la que se ha llamado
triloga de las formas de tutela: la anulacin, la aprobacin y la sustitucin
- la tutela de anulacin (privilegiada con el previo efecto suspensivo del acto o actividad
controlada) poda ejercerse de oficio o a travs de la resolucin de los recursos
interpuestos por los particulares
- la tutela de sustitucin permita al Estado reemplazar la actividad de los rganos
ejecutivos de las entidades locales por la suya propia, cuando aquellos se negaban o
retrasaban el cumplimiento de obligaciones legales
- la tutela de aprobacin supona que, en determinadas materias (p.e. presupuestos,
personal, ), las Autoridades locales no podan actuar solas o sin contar con el visto
bueno de la Autoridad Estatal.
b) La tutela municipal por el Tribunal Constitucional y la judicializacin de las relaciones
de control y tutela.
El TC ha concretado varios criterios en relacin con la autonoma local:
- es inconstitucional la potestad de suspender o destituir de sus cargos a los
Presidentes y miembros de las Corporaciones locales en caso de mala conducta, as
como por motivos graves de orden pblico (dado el carcter representativo de los
mismos)
- es incompatible con la autonoma local la sustraccin de la potestad del Municipio de
aprobacin de los presupuestos; sin embargo, es constitucional la posibilidad de limitar
la asuncin de obligaciones (se entiende que por leyes generales)
- es inconstitucional la regla segn la cual en las materias no confiadas a la exclusiva
competencia de los Municipios y Provincias unos y otras actuaran bajo la direccin
administrativa del Ministerio del Interior (pues otorga una potestad de direccin
genrica a la Administracin del Estado que refleja una concepcin acerca de la
posicin del Municipio y la Provincial que se opone al concepto de autonoma)
- es constitucional la suspensin provisional (por el Subdelegado del Gobierno) de las
ordenanzas y reglamentos locales incursas en infraccin legal, hasta que decida la
Jurisdiccin Contencioso-Administrativa.
Por otra parte, las Entidades locales tienen la obligacin de remitir a las Administraciones del
Estado y de las Comunidades Autnomas copias de los actos y acuerdos de las mismas
- adems, existe la facultad de exigir informacin por parte de las Administraciones
superiores y el deber de suministrarla est claro, pero lo que resulta muy problemtico
es su real efectividad, ya que no se prevn sanciones efectivas ante los eventuales
incumplimientos.
Por lo dems, la Ley contempla dos supuestos de control gubernativo directo:
- se admite la disolucin de los rganos de las Corporaciones locales:
- pero esta disolucin solo puede acordarse en el caso de gestin gravemente
daosa para los intereses generales que suponga el incumplimiento de
obligaciones constitucionales
- la facultad de disolucin corresponde al Consejo de Ministros, a iniciativa
propia y con conocimiento del Gobierno de la CCAA (o a solicitud del Gobierno
de la CCAA), requirindose el previo acuerdo favorable del Senado
- a continuacin se nombra una comisin gestora provisional y se convocan
elecciones
- esta medida se ha aplicado para la disolucin del Ayuntamiento de Marbella
- un caso especial es el de la Corporacin que enaltezca al terrorismo; en este
caso la comisin gestora provisional dura hasta las prximas elecciones
municipales; [creo que esto se ha aplicado en algunos Ayuntamientos vascos]

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- se prev asimismo la sustitucin de la actividad del Ente local por la Administracin

del Estado o de las Comunidades Autnomas:
- el precepto contempla el caso de una Entidad local que incumpliere las
obligaciones impuestas directamente por la Ley (a pesar de tener garantizada
la cobertura econmica para realizar esas obligaciones), de forma que tal
incumplimiento afectase al ejercicio de competencias de la Administracin del
Estado o de la Comunidad autnoma
- si persiste el incumplimiento se proceder a adoptar las medidas necesarias
para el cumplimiento de la obligacin a costa y en sustitucin de la Entidad
Local.
Fuera de estos supuestos de control no hay ms controles sobre la actividad de las Entidades
locales que los problemticos, largos y poco eficaces, controles de legalidad ante la
Jurisdiccin Contencioso-administrativa en los siguientes casos:
1) Cuando el acto de alguna Entidad local infrinja el ordenamiento jurdico.
2) Cuando el acto o acuerdo de la Entidad local menoscabe la competencia del Estado
o de las Comunidades Autnomas, interfiera su ejercicio o se exceda en la propia
competencia.
3) Cuando el acto o acuerdo atente gravemente al inters general de Espaa; en este
caso, el acto o acuerdo se puede suspender cautelarmente.
Las relaciones de control y tutela del gobierno sobre las corporaciones locales pueden llegar
hasta:
La prisin de los miembros de una corporacin local
La amonestacin poltica de los autores de la infraccin correspondiente
La eliminacin del municipio del mapa de entes locales
La disolucin de los rganos de las corporaciones locales en unos supuestos tasados

5. El status de los miembros de las Corporaciones locales.

La Ley de las Bases de Rgimen Local de 1985 pretende que los miembros de las
Corporaciones locales se profesionalicen al mximo (abandonado la anterior concepcin
honorfica del cargo municipal que privilegiaba a las personas de posicin econmica
desahogada); a este efecto se articulan dos tipos de medidas:
1) Facilitar, de una parte, el acceso de los vecinos a los cargos locales mediante la
reserva de sus puestos de trabajo en el sector pblico o privado
2) La otra media es retribuirlos:
- los miembros de las Corporaciones locales perciben retribuciones por el
ejercicio de sus cargos cuando los desempean con dedicacin exclusiva
- en este caso son dados de alta en el Rgimen General de la
Seguridad Social
- los miembros de las Corporaciones locales podrn percibir indemnizaciones
en la cuanta y condiciones que acuerde el Pleno de la Corporacin
- los miembros de las Corporaciones que trabajen en una empresa tienen
derecho a obtener el tiempo indispensable para asistir a los rganos colegiados
o delegaciones de las que forme parte.
Para asegurar la tica y la imparcialidad en el comportamiento de los miembros de las
Corporaciones locales se crea en cada Corporacin un Registro de Intereses, obligndoles a
formular declaracin de sus bienes y de las actividades privadas que les proporcionen ingresos
econmicos o afecten al mbito de competencias de la Corporacin. Adems, deben
abstenerse en la deliberacin y votacin de asuntos cuando concurran causas de
incompatibilidad por tener intereses particulares en dichos asuntos.
Sobre la responsabilidad, la Ley de Bases, tras recoger la regla general de que los miembros
de los rganos colegiados son responsables de los actos y acuerdos que hayan votado
favorablemente, reitera las reglas generales: responsabilidad civil y penal frente a los
particulares por los actos y omisiones realizados en el ejercicio de sus cargos y exigible, en su
caso, ante los Tribunales ordinarios.

71

6. Rgimen de funcionamiento de las Corporaciones locales.

a) Sesiones.
Las sesiones que celebran los rganos colegiados de las Entidades locales (esto es, el Pleno,
la Junta de Gobierno y los rganos complementarios que eventualmente puedan crearse)
pueden ser de dos clases:
- ordinarias con periodicidad preestablecida (depende del nmero de habitantes del
Municipio)
- extraordinarias (que pueden ser, a su vez, urgentes)
- asimismo el Pleno celebra sesin extraordinaria cuando as lo decida el
Presidente o lo solicite la cuarte parte de los miembros de la Corporacin.
Salvo caso de fuerza mayor las sesiones se celebran en la Casa Consistorial y son pblicas,
salvo el debate y la votacin en aquellos asuntos que puedan afectar al derecho fundamental
de los ciudadanos. Por el contrario, las sesiones de la Junta de Gobierno son secretas.
El orden del da de las sesiones lo fija el Alcalde y solo puede incluir aquellos asuntos que
hayan sido previamente dictaminados, informados o sometidos a consulta de la Comisin
informativa que corresponda (salvo razn de urgencia y ratificando el Pleno tal inclusin); en el
orden del da de las sesiones ordinarias se incluya siempre el punto de ruegos y preguntas:
- son nulos los acuerdos que no figuren en el orden del da de las sesiones
extraordinarias (y de las sesiones ordinarias, salvo que hayan sido aceptados por el
Pleno como asuntos urgentes)
- los debates del asunto o asuntos a tratar sern ordenados por el Alcalde, que
conceder y retirar la palabra, as como los turnos, y cerrar el debate
- la votacin procede cuando finaliza el debate de un asunto: el voto de los Concejales
es personal e indelegable
- la votacin secreta slo est permitida para la eleccin y destitucin de personas.
b) Grupos polticos.
Los miembros de las corporaciones locales se constituyen en grupos polticos a efectos de su
actuacin corporativa, salvo los miembros no adscritos. El Pleno de la corporacin, con cargo a
los Presupuestos anuales de la misma, podr asignar a los grupos polticos una dotacin
econmica que deber contar con un componente fijo, idntico para todos los grupos y otro
variable, en funcin del nmero de miembros de cada uno de ellos.
c) Rgimen de acuerdos, de actos y de ordenanzas.
A los acuerdos de los rganos de las corporaciones locales son aplicables, como actos
administrativos que son, las reglas generales de funcionamiento de los rganos colegiados y
de procedimiento previstas en la Ley 30/92 y adems, prioritariamente, las siguientes reglas de
la Ley de Bases de Rgimen Local de 1985:
- el Pleno se constituye vlidamente con la asistencia un tercio de los miembros, que
nunca podr ser inferior a tres
- los acuerdos de las corporaciones locales se adoptarn mediante votacin ordinaria
(esto es, no nominal nombrando uno a uno), como regla general, y por mayora simple
de los miembros presentes; en caso de empate, se efectuar una nueva votacin y si
persistiera el empate decidir el voto de calidad del Presidente
- se requiere el voto favorable de la mayora absoluta, adems de cuando as lo
disponga una ley, para la creacin y supresin de Municipios, entidades locales
menores y alteracin de trminos municipales, delimitacin del termino municipal, etc.
El Secretario extender acta de cada sesin, acta que una vez aprobada por el Pleno se
transcribir en el Libro de Actas, autorizndola con la firma del Alcalde o Presidente y del
Secretario.

72

Los acuerdos que adopten las corporaciones locales se publican o notifican:

- las ordenanzas, incluidos el articulado y acuerdos de las normas de los planes
urbansticos se publican en el Boletn Oficial de la Provincia
- los ciudadanos tienen derecho a obtener copias y certificaciones acreditativas de los
acuerdos de las corporaciones locales y sus antecedentes, as como a consultar los
archivos y registros en los trminos que disponga la legislacin.
Las ordenanzas de los Entes locales son verdaderos reglamentos; el procedimientos de
elaboracin es:
- se inicia con su aprobacin inicial en el Pleno
- trmite de informacin pblica y audiencia a los interesados
- resolucin de reclamaciones y sugerencias
- aprobacin definitiva por el Pleno.
d) Impugnacin de actos, acuerdos y ejercicio de acciones.
Son aplicables a los actos y actividad de las corporaciones locales las reglas tradicionales y
comunes aplicables a las restantes Administraciones pblicas: inmediata ejecutividad de los
actos y acuerdos, revisin de oficio de los actos, responsabilidad por daos a los particulares
en sus bienes o derechos, y recursos.
La Ley de las Bases del Rgimen Local define las resoluciones que ponen fin a la va
administrativa (para su ulterior impugnacin contenciosos-administrativa):
- Las resoluciones del Pleno, los Alcaldes o Presidente y las Juntas de Gobierno (salvo
en los casos excepcionales en que una ley sectorial requiera la aprobacin ulterior de
la Administracin del Estado o de la Comunidad Autnoma, o cuando proceda recurso
ante estas en los casos de delegacin)
- Las resoluciones de autoridades y rganos inferiores en los casos que resuelvan por
delegacin del Alcalde, del Presidente o de otro rgano cuyas resoluciones pongan fin
a la va administrativa
- Las resoluciones de cualquier autoridad u rganos cuando as lo establezca una
disposicin legal.
Finalmente, la LBRL establece que los actos y acuerdos de las Entidades locales pueden ser
impugnados (legitimizacin procesal):
- por el Estado y la CCAA (adems de las personas legitimadas)
- los miembros de la corporacin que hubieran votado en contra de tales actos y
acuerdos
- la accin pblica permite ejercer (en nombre de la Entidad local) las acciones
precisas en defensa de los bienes u derechos de la Entidad local (cuando, previo
requerimiento, la Corporacin no lo hace).
Qu actos de las Corporaciones Locales ponen fin a la va administrativa?
Los del Pleno, los Alcaldes o Presidentes y las Juntas de Gobierno
Los de las Autoridades anteriormente mencionadas y los de rganos inferiores
en los casos que resuelvan por delegacin de stas
Los del Pleno y las Juntas de Gobierno
Los de los Alcaldes o Presidente

73

Tema 11. La Administracin institucional

1. Los organismos pblicos estatales.
La Ley 6/1997 de Organizacin y Funcionamiento de la Administracin General del Estado
(LOFAGE) define a los Organismos pblicos estatales como los creados bajo la dependencia
o vinculacin de la Administracin General del Estado, para la realizacin de cualquiera de las
actividades de ejecucin o gestin, tanto administrativa, de fomento o prestacin, como de
contenido econmico, cuyas caractersticas justifiquen su organizacin y desarrollo en rgimen
de descentralizacin funcional y les atribuye personalidad jurdica publica diferenciada,
patrimonio y tesorera propios, as como autonoma de gestin.
La denominacin genrica, Organismo pblicos, agrupa todas las Entidades de Derecho
publico dependientes o vinculadas a la Administracin General del Estado; los Organismos
pblicos estatales se clasifican en:
- los Organismo autnomos realizan funciones fundamentalmente administrativas y
se someten plenamente al Derecho publico
- las Entidades pblicas empresariales realizan funciones de prestacin de servicios
o produccin de bienes susceptibles de contraprestacin econmica y, an cuando son
regidos en general por el Derecho privado, les resulta aplicable el rgimen de Derecho
publico en relacin con el ejercicio de potestades publicas y con determinados
aspectos de su funcionamiento
- las Agencias Estatales creadas por la Ley 28/2006: se pretende que la mayora de
los Organismos pblicos se transformen en Agencias.
A estos dos tipos de Entes hay que sumar:
- las Sociedades mercantiles estatales, que se rigen por el ordenamiento jurdico
privado (salvo en aspectos presupuestarios y financieros)
- las Fundaciones pblicas reguladas en la Ley 50/2002 de Fundaciones.
Estos Organismos pblicos forman lo que se denomina descentralizacin funcional o huida
de las Administraciones Pblicas hacia el Derecho privado.
a) Rgimen general.
La regulacin de los Organismos pblicos estatales parte de un rgimen general comn a
todos los organismos pblicos:
- su creacin que se hace por Ley: establece el tipo de Organismo publico, fines
generales, Ministerio u Organismo de adscripcin, recursos econmicos,
peculiaridades de su rgimen de personal, de contratacin, patrimonial, fiscal y
cualesquiera otras que, por su naturaleza, exijan normas con rango de Ley
- los Organismos autnomos dependen de un Ministerio (o de un rgano de
ste), al que corresponde la direccin estratgica, la evaluacin y el control de
los resultados de su actividad
- las Entidades pblicas empresariales pueden depender, adems de un
Ministerio, de un Organismo autnomo; adems, excepcionalmente pueden
existir Entidades pblicas empresariales cuyos estatutos les asignen la funcin
de dirigir o coordinara a otros Entes de la misma naturaleza
- los estatutos se aprueban por Real Decreto: es la norma institucional de organizacin
y funcionamiento
- las modificaciones importantes de los Organismos pblicos estatales debern hacerse
por Ley; en los dems casos, las modificaciones y refundiciones se hacen por Real
Decreto
- la extincin de los Organismos pblicos se produce por determinacin de una Ley, por
Real Decreto acordado en el Consejo de Ministros, por el transcurso del tiempo de
existencia sealado en la Ley de creacin, por cumplimiento de la totalidad de sus fines
y objetivos, o cuando sus fines sean asumidos por los servicios de la Administracin
General del Estado (o asumidos por las CCAA)

74

- como ltima caracterstica de los Organismos pblicos estatales es su relativa

autonoma patrimonial: adems de su patrimonio propio, podrn tener bienes y
derechos adscritos, para su administracin, del patrimonio de la AGE.
Como consecuencia de su personalidad jurdica diferenciada:
- los Organismos pblicos estatales ostentan legitimacin procesal activa y pasiva para
estar en toda clase de procesos y ejercer todo tipo de acciones como las restantes
personas jurdicas (incluso interponer recursos de amparo en defensa de algunos de
los derechos fundamentales, como el de garanta judicial efectiva)
- sin embargo, no es suficiente esa legitimacin para justificar un enfrentamiento
procesal del Organismo publico con la propia Administracin del Entre matriz que le
crea y alimenta
- por ello no es admisible que puedan impugnar los actos del Departamento
ministerial a que est adscrito en la Jurisdiccin contencioso-administrativa
(salvo que por Ley se haya dotado al organismo de un estatuto especfico de
autonoma respecto al Ente matriz)
- los actos emanados de los mximos rganos de direccin (unipersonales o
colegiados) de los Organismos pblicos adscritos a la Administracin General
del Estado ponen fin a la va administrativa (salvo que por una Ley se
establezca otra cosa), lo que acenta la independencia del organismo pblico
respecto al Ministerio de adscripcin.
b) Organismos autnomos.
Ejemplos de organismos autnomos: Instituto de la Juventud, el BOE, el Centro Nacional de
Meteorologa, las Confederaciones Hidrogrficas, el Instituto de Turismo de Espaa, hasta
unos 60 Organismos autnomos.
La Ley define los Organismos autnomos como aquellos que se rigen por el Derecho
administrativo y a los que se les encomienda, en rgimen de descentralizacin funcional y en
ejecucin de programas especficos de la actividad de un Ministerio, la realizacin de
actividades de fomento, prestacionales o de gestin de servicios pblicos:
- su rasgo esencial y distintivo, frente a las Entidades pblicas empresariales, es su
dependencia econmica de los Presupuestos estatales, sin admitir contrapartidas
econmicas por sus servicios
- funcionalmente en nada se diferencian los Organismos autnomos de los rganos
ordinarios de la Administracin ministerial:
- de hecho, aunque no lo diga la ley, los Organismos autnomos pueden tener
encomendadas funciones de polica (y por lo tanto tener funciones
autorizatorias o sancionadoras)
- rasgos asimismo comunes con la Administracin es la libre designacin de los
rganos superiores y directivos
- el personal, sea funcionario o laboral, tiene los mismos trminos que los
establecidos para la AGE
- idntico es tambin el rgimen jurdico de los actos del Organismo autnomo,
que estn tambin sometidos a la Ley 30/92
- en materia de recursos se ha acentuado la independencia del Organismo
autnomo, de modo que tanto los recursos administrativos interpuestos contra
sus actos como las reclamaciones previas en asuntos civiles y laborales son
resueltas por el rgano mximo del Organismo autnomo (salvo que su
Estatuto asigne la competencia a uno de los rganos superiores del Ministerio
de adscripcin), poniendo fin a la va administrativa
- tambin es similar el rgimen de contratacin de los Organismos autnomos,
que se rige por las normas generales de contratacin de las Administraciones
publicas
- lo mismo cabe decir del rgimen presupuestario, econmico-financiero, de
contabilidad, intervencin y de control financiero de los Organismos
autnomos: es el establecido por la Ley General Presupuestaria para los
rganos comunes de la Administracin Central.

75

Los organismos autnomos:

Son rganos regidos por el Derecho administrativo que realizan actividades
prestaciones en rgimen de descentralizacin funcional
Son rganos pblicos regidos por el Derecho privado
Son rganos privados, regidos por el Derecho administrativo en rgimen de
descentralizacin funcional
Son rganos semi-pblicos, regidos por el Derecho mercantil que realizan un servicio
pblico
c) Entidades publicas empresariales.
Ejemplos de Entidades pblicas empresariales: AENA, Agencia Espaola de Proteccin de
Datos, AEAT, Autoridades Portuarias, RENFE-operadora, FEVE, CNMV, Instituto Cervantes,
Comisin del Mercado de las Telecomunicaciones y as hasta casi un centenar.
La LOFAGE define a las Entidades publicas empresariales como Organismos pblicos a los
que se encomienda la realizacin de actividades prestacionales, la gestin de servicios o la
produccin de bienes de inters publico susceptibles de contraprestacin y que se rigen por el
Derecho privado, excepto en la formacin de la voluntad de sus rganos, en el ejercicio de las
potestades administrativas y en aquellos otros aspectos previstos en la Ley, en sus Estatutos o
en la Ley General Presupuestaria.
Las Entidades pblicas empresariales estn a mitad de camino entre los Organismos
autnomos y las Sociedades mercantiles estatales, y se les aplica un rgimen jurdico mixto;
las diferencias con los Organismos autnomos son:
1) la actividad de la Entidad pblica empresarial pueda generar ingresos que costeen
su actividad de forma sustancial (aunque tambin pueden obtener financiacin parcial
pblica)
2) al igual que en las sociedades estatales, esta actividad empresarial de la Entidad
pblica empresarial se rige por el Derecho privado.
Solamente el funcionamiento de sus rganos de gobierno y la toma de decisiones se rigen por
el Derecho administrativo comn, tambin aplicable cuando ejercen las potestades
administrativas necesarias para el cumplimiento de sus fines:
- corresponde a la Jurisdiccin contencioso-administrativa enjuiciar los actos dictados
en el ejercicio de potestades administrativas
- los conflictos que se rigen por el Derecho privado se someten a los Tribunales civiles
- el rgimen presupuestario, econmico-financiero, de contabilidad, intervencin y de
control de las Entidades pblicas empresariales es el establecido en la Ley General
Presupuestaria
- la seleccin de personal directivo de esta Entidades, que se rige por el contrato
laboral correspondiente de alta direccin, se realiza con arreglo a criterios de
competencia profesional (no hay pues ninguna reserva a favor de los funcionarios); el
resto del personal, igualmente laboral, ser seleccionado mediante convocatoria
pblica basada en los principios de igualdad, mrito y capacidad.
Los entes pblicos que realizan una actividad prestacional, gestionan un servicio o producen un
bien susceptible de contraprestacin, regidas por el Derecho privado, excepto en algunos
aspectos regulados por el Derecho administrativo son llamados:
rganos semipblicos
Entidades pblicas empresariales
Sociedades de economa mixta
Sociedad mercantil estatal

76

d) Agencias estatales.
Ejemplo de Agencia estatal: Agencia Estatal de Evaluacin de las Polticas Publicas y la
Calidad de los Servicios, adscrita al Ministerio de Administraciones Pblicas.
El propsito es que los Organismo pblicos existentes en la actualidad (organismo autnomo y
entidad pblica empresarial) se reconduzcan hacia la frmula organizativa de las Agencias
Estatales:
- la creacin de Agencias requiere una previa autorizacin por Ley, que determine el
objeto de la misma; la iniciativa de creacin de las Agencias corresponde a los
Ministerios competentes y se adscriben a los Ministerios que hayan ejercido la iniciativa
de su creacin
- las agencias son gobernadas por el Presidente, el Director y el Consejo Rector (con
una Comisin de Control como rgano especializado del Consejo Rector)
- el Presidente de la Agencia y de su Consejo Rector es nombrado y separado
por el Consejo de Ministros, a propuesta del Ministro que adscribe la Agencia
- hasta la mitad de los miembros del Consejo Rector son nombrados por el
Ministro de adscripcin, y el resto por CCAA, sindicatos,
- el Director es el rgano ejecutivo de la Agencia, nombrado y separado por el
Consejo Rector a propuesta del Presidente.
En materia de organizacin la Ley reconoce a las Agencias estatales:
- la Agencia dispone de un patrimonio propio, as como del patrimonio del Estado que
se le adscriba
- puede tener personal funcionario y laboral
- la Agencia tiene capacidad para crear Sociedades mercantiles y Fundaciones
mayoritariamente participadas
- el sistema de financiacin de la Agencia se asemeja al previsto para las Entidades
pblicas empresariales (dotado de mayor flexibilidad que el sistema de los Organismos
autnomos)
- adems de financiarse con las transferencias consignadas en los
Presupuestos Generales del Estado, puede hacerlo con los ingresos propios
que perciba como contraprestacin por las actividades que pueda realizar
- la Agencia no puede recurrir al crdito, salvo que por Ley se disponga lo
contario o se trate de menos del 5% de su presupuesto.
Las cuentas anuales de las Agencias son sometidas a un control interno (control permanente
de la Intervencin General del Estado) y a un control externo (el Tribunal de Cuentas);
asimismo, las Agencias estan sometidas un control de eficacia (ejercido por el Ministerio de
adscripcin) y a un control parlamentario (ya que las Agencias han de remitir anualmente un
informe a las Cortes, y el Ministro de adscripcin [y el Presidente de la Agencia] puede ser
requerido por las Comisiones de las Cmaras).
e) Entes pblicos atpicos o aptridas.
El articulo 6.5 de la Ley General Presupuestaria cre un cajn de sastre para incluir en l a
todos los Entes atpicos ya creados o que pudieran crearse en lo sucesivo, refirindose a ellos
como el resto de Entes del sector pblico estatal no incluidos en este articulo ni en los
anteriores; es decir, aquellos que no eran ni Organismos autnomos ni Sociedades estatales,
y por lo tanto no estn sujetos a la regulacin general, sino a sus peculiares Estatutos:
- entre ellos figura la AEAT, el Consejo Econmico y Social y el Instituto Cervantes, que
se rigen por su legislacin especfica, por las disposiciones de la Ley General
Presupuestaria y supletoriamente por la LOFAGE
- la Seguridad Social, a cuyas Entidades gestoras y Tesorera General la LOFAGE
declara de aplicacin sus previsiones relativas a los Organismos autnomos (salvo las
relativas al rgimen personal, econmico-financiero, patrimonial, presupuestario y
contable, as como el relativo a la impugnacin y revisin de sus actos y resoluciones y
a la asistencia jurdica que ser el establecido por su legislacin especifica)

77

- tambin se remite a su legislacin especfica: el Banco de Espaa, la Comisin

Nacional del Mercado de Valores, el Consejo de Seguridad Nuclear, el Ente pblico
RTVE, las Universidades no transferidas, la Agencia de Proteccin de Datos, el
Consorcio de la Zona especial de Canarias, la Comisin del Sistema Elctrico Nacional
y la Comisin del Mercado de las Telecomunicaciones
- finalmente, las Administraciones independientes (que veremos en un tema posterior)
podrn calificarse a la vista de su Estatuto como Organismo autnomos, Entidades
pblicas empresariales o Entes pblicos atpicos.
4. Entes instrumentales de Derecho privado. La sociedad mercantil.
Son cuatro las posibles formas de utilizacin del Derecho privado en la organizacin del sector
pblico:
1) Organismos de forma publica que desarrollan su actividad en rgimen de Derecho
privado -> reconvertidos en la frmula de la Entidad pblica empresarial.
2) Fundaciones pblicas sometidas a la legislacin de fundaciones, reguladas en el
Captulo XI de la Ley 50/2002 de Fundaciones.
3) Sociedades de capital pblico que cumplen fines de inters general
- ejemplos: Olimpiadas de Barcelona (Holding Olmpico SA) y de la Expo 92
(Sociedad Estatal para la Exposicin Universal de Sevilla)
- con ello se ha pretendido una alternativa al ms exigente y riguroso rgimen
de control que supone el Derecho administrativo, sobre todo en materia de
contratacin y rgimen funcionarial.
4) Sociedades de capital pblico que desarrollan actividades industriales en el mercado
compitiendo en igualdad de condiciones que las empresas privadas
- esta frmula se ha utilizado durante el franquismo para desarrollar la
industrializacin del pas
- no obstante, debido a la ideologa de liberalismo econmico (incompatible con
un sector publico industrial o comercial), las empresas pblicas se han ido
privatizando y prcticamente tan solo quedan aquellas empresas ruinosas que
no son atractivas para la iniciativa privada.
Para la Ley 33/2003 del Patrimonio de las Administraciones del Estado, son sociedades
mercantiles estatales:
a) Las sociedades mercantiles estatales, con forma de sociedad annima, cuyo capital
sea en su totalidad, directa o indirecta, de la Administracin General del Estado o de
sus Organismos pblicos.
b) Las que la participacin directa o indirecta en su capital social de las Entidades que
integran el sector pblico estatal sea superior al 50%.
- Adems, el Estado puede tener participacin minoritaria en empresas privadas
(accionariado fiscal) o que el Estado participe en stas con la finalidad de fiscalizarlas
(accionariado testigo o de presencia) o que reduzca su actividad a la fase inicial para
apoyar proyectos privados problemticos (accionariado promotor).
Las sociedades mercantiles estatales se rigen por las normas de Derecho mercantil, civil o
laboral, pero no se liberan del todo del Derecho administrativo (en particular de las normas
administrativas sobre contratacin).
En definitiva, caben dos tipos de sociedades creadas por los Entes pblicos:
- las que se crean para desarrollar actividades de inters general (pero no se liberan de
las normas europeas sobre adjudicacin de contratos como se pretenda hasta ahora
con su creacin)
- las que se crean para competir u operar en el mercado en las mismas condiciones
que otras empresas del sector privado (si bien su creacin es cada vez mas inverosmil
en un escenario de liberalismo econmico y de reciente privatizacin del sector
industrial del Estado)
- en cuanto a la tutela funcional de las sociedades estatales, la Ley del Patrimonio de
las Administraciones Publicas prescribe que corresponder al Ministerio al que est
atribuida.

78

5. Las Fundaciones pblicas.

Una Fundacin pblica es una persona jurdico-privada sin nimo de lucro, dotada de un
patrimonio afectado a fines de inters general y gobernada, bajo la tutela de la Administracin,
por particulares organizados en un patronato:
- la constante tentacin de huir del Derecho administrativo por donde fuere ha
encontrado en la fundacin privada otra manera de gestionar con amplio margen de
discrecionalidad y ausencia de control
- la Ley de Fundaciones permite a cualesquiera Administraciones Pblicas crear
fundaciones privadas y regula las fundaciones del sector pblico estatal, dejando que
cada Comunidad Autnoma haga lo propio en su mbito.
La Ley considera fundaciones estatales aquellas en las que concurra alguna de las siguientes
circunstancias:
a) que se constituyan con una aportacin mayoritaria, directa o indirecta, de la
Administracin General del Estado, sus organismos pblicos o dems Entidades del
sector pblico estatal
b) que su patrimonio fundacional, con un carcter de permanencia, est formado en
ms de un 50% por bienes o derechos aportados o cedidos por las referidas Entidades.
La creacin de la fundacin pblica estatal deber ser autorizada por acuerdo del Consejo de
Ministros; el rgimen de funcionamiento se somete a las siguientes normas (aplicables con
preferencia a las de la Ley de Fundaciones):
1) No podrn ejercer potestades pblicas y solo aquellas actividades relacionadas con
el mbito competencial de las entidades del sector pblico estatal fundadoras.
2) El protectorado de estas fundaciones se ejercer, con independencia del mbito
territorial de actuaciones de las mismas, por la Administracin General del Estado.
3) La seleccin de personal deber realizarse con sujecin a los principios igualdad,
merito, capacidad y publicidad de la correspondiente convocatoria y ser personal
laboral y no funcionarial.
4) La contratacin se ajustar a los principios de publicidad, concurrencia y objetividad,
salvo que la naturaleza de la operacin a realizar sea incompatible con estos principios.
5) Cuando la actividad exclusiva o principal de la fundacin sea la disposicin dineraria
de fondos, sin contraprestacin directa de los beneficiarios para la ejecucin de
actuaciones o proyectos especficos, dicha actividad se ajustar a los principios de
publicidad, concurrencia y objetividad, siempre que tales recursos provengan del sector
pblico estatal.
- no obstante, estas reglas no se aplican a las fundaciones integradas en el Patrimonio
Nacional ni a las Fundaciones Publicas Sanitarias.
6. Organismo especializados locales.
La gestin directa de los servicios pblicos es la que realizan las Corporaciones locales por s
mismas; las formulas organizativas de gestin directa para el desempeo de las funciones y
servicios pblicos locales son:
a) Gestin por la propia Entidad local, con dos modalidades:
- gestin directa sin rgano especial de administracin (p.e. esta modalidad
debe seguirse necesariamente para la prestacin de servicios que impliquen el
ejercicio de la autoridad)
- la Corporacin local asume su propio riesgo sin intermediarios, y
todos los poderes de decisin y gestin
- el servicio es atendido mediante personal de plantilla retribuido con
fondos del presupuesto ordinario
- gestin directa por organizacin especializada a cargo de un Consejo de
Administracin y un Presidente que recae en un miembro de la Corporacin
- se trata en todo caso de una organizacin no personalizada [sin
personalidad jurdica], pero dotada de una mayor autonoma financiera
dentro del presupuesto nico de la Corporacin

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b) Gestin mediante organizacin especializada, con las dos modalidades conocidas:

Organismo autnomo local o Entidad publica empresarial local
- su creacin, modificacin, refundicin y supresin corresponde al Pleno de la
Entidad local quien aprobar sus Estatutos
- el titular del mximo rgano de direccin (Presidente o Director) deber ser un
funcionario de carrera o laboral de las Administraciones Publicas o un
profesional del sector privado, titulado superior en ambos casos y con mas de
cinco aos de ejercicio profesional en el segundo
- en los Organismos autnomos locales deber existir un Consejo rector, y en
las Entidades pblicas empresariales locales deber existir un Consejo de
Administracin
c) Sociedad mercantil local, cuyo capital social pertenezca ntegramente a la Entidad
local o a un Ente publico de la misma; para las sociedades mercantiles locales valen
las mismas consideraciones efectuadas sobre las estatales (salvando la distancia):
- se ha de optar por una de las formas de sociedad mercantil de
responsabilidad limitada
- se regirn ntegramente, cualquiera que sea su forma jurdica, por el
ordenamiento jurdico privado (salvo las materias en que les sea de aplicacin
la normativa presupuestaria, contable, de control financiero, de control de
eficacia y contratacin)
- adems en la escritura de constitucin constar el capital, que deber ser
aportado ntegramente por la Entidad local o un Ente pblico de la misma.
La gestin indirecta es la que tiene lugar a travs de particulares (mediante la concesin, el
concierto o el arrendamiento de servicios).
7. La administracin institucional en las Comunidades Autnomas.
La creacin del Estado de las Autonomas ha facilitado la proliferacin de Entidades de
descentralizacin funcional, dotadas de personalidad jurdica acogidas al Derecho pblico o al
privado, debido a dos motivos principales:
- el sistema de transferencias facilit que, al asumir los traspasos, las CCAA tuvieron
que mantener el sistema organizativo preexistente para proteger la continuidad de las
prestaciones
- adems, las CCAA han recurrido a estas tcnicas organizativas en busca de una
mayor agilidad y flexibilidad en la actividad administrativa
- en cuanto a la legitimacin formal hay que reconocer que las CCAA estn
capacitadas para su creacin, a partir de su potestad organizativa, connatural con el
principio de autonoma.
Entre los sectores en que mayor ha sido la creacin de Entes institucionales autonmicos
figuran los servicios asistenciales y sanitarios, fomento del desarrollo econmico y medio
ambiente, juventud, etc.
8. Empresas de economa mixta.
En la frontera entre las organizaciones pblicas y las privadas se encuentra la empresa de
economa mixta: es un organismo en que se unen los Entes pblicos y los particulares
(aportando unos y otros una parte del capital [sin cuotas prefijadas, esto es, el Ente pblico
puede ser mayoritario o minoritario]) con vistas a realizar una actividad de servicio pblico.
Actualmente, la sociedad de economa mixta se contempla como una modalidad del contrato
de gestin de servicios pblicos (junto otras modalidades como con la concesin, la gestin
interesada y el concierto).
La nota principal de las empresas de economa mixta es:
Que es una institucin fronteriza entre lo pblico y lo privado
Que presta un servicio pblico
Que une a un ente pblico y otro privado en su aportacin de capital
Que su funcionamiento es en rgimen de Derecho privado

80

Tema 12. Las Administraciones independientes

1. Idea general y concepto de Administraciones independientes.
Existen Administraciones independientes del poder ejecutivo (esto es, del Gobierno):
- el Gobierno no tiene el poder de nombramiento o destitucin de los directivos del Ente
(o tiene poder limitado)
- se trata, pues, de una cierta independencia orgnica, antesala de una cierta
independencia funcional:
- en las administraciones independientes sus directivos estn blindados frente
a la jerarqua del Gobierno, y por ello pueden desconocer sus rdenes y
directrices sin el riesgo de ser cesados
- las Administraciones independientes existen sobre todo en el mbito estatal, pero
tambin autonmico e incluso local
- pero, dice el profesor, estas Administraciones no son tan independientes de la
directrices del Gobierno como a primera vista pudiera parecer.
Son varios los motivos de las limitaciones al poder gubernamental sobre las Administraciones
independientes:
- las Administraciones independientes estn especializadas en la gestin de
actividades directamente relacionadas con los derechos fundamentales o con
relevantes funciones econmicas (entes reguladores: bancos centrales, bolsas de
valores, defensa de la competencia, telecomunicaciones, energa, etc)
- por ejemplo, nombramientos por un plazo de cuatro aos en el caso del Banco de
Espaa, Comisin Nacional del Mercado de Valores, Consejo de Seguridad Nuclear,
- nombramientos por el Parlamento para un determinado plazo: Consejo de RTVE
- nombramiento por otros Entes: Autoridad Portuaria.
La mayor o menor independencia de un organismo respecto al Gobierno no tiene relacin con
la aplicacin de un rgimen de Derecho publico o privado; sin embargo, es frecuente
aprovechar la coartada de la necesidad de la independencia funcional como excusa para huir
del Derecho publico (en especial de los procedimientos de seleccin de contratistas y de
personal, en beneficio de la discrecionalidad).
Son ejemplos prototpicos de autonoma institucional constitucionalmente garantizada
Universidades, Colegios profesionales, Consejo de Estado y Defensor del Pueblo
Solamente el Consejo de Estado
Las Universidades y Federaciones deportivas
Universidades y RTVE
Son ejemplos de Administraciones independientes no previstas en la Constitucin, entre otros:
Consejo de Seguridad Nuclear y el Banco de Espaa
La Administracin electoral y RTVE
Las Universidades, la Administracin electoral y el Consejo de Seguridad Nuclear
La Agencia de Proteccin de datos, el Consejo de Estado y el Tribunal Constitucional

81

Tema 13. La Administracin corporativa

1. Concepto y naturaleza jurdica.
Las Corporaciones no territoriales (o Entes pblicos asociativos) pueden definirse como
asociaciones forzosas de particulares creadas por el Estado:
- desempean funciones de inters general con carcter monopolstico (adems de
defender y gestionar los intereses privativos de sus miembros)
- estn en el lmite entre los entes pblicos y los privados, lo que se traduce en la
aplicacin de un rgimen jurdico mixto (pblico y privado)
- estas asociaciones tienen personalidad jurdica pblica
- estn sometidas a la Jurisdiccin Contencioso-administrativa
- se trata de los Colegios profesionales, las Cmaras Oficiales de Comercio, Industria y
Navegacin, las Cofradas de pescadores y organizaciones anlogas; adems, se
incluyen las Federaciones Deportivas y las Comunidades de Regantes.
Estas Administraciones corporativas estn formadas por un grupo humano definido en funcin
de una comunidad de intereses o por el ejercicio de una determinada actividad:
- permiten una descentralizacin funcional porque el Estado (aunque crea estas
organizaciones) no manda sobre ellas, pues estas corporaciones se gobiernan a travs
de representares elegidos por sus miembros
- estas corporaciones no gravan el presupuesto del Estado, pues su sostenimiento
corre a cargo de las cuotas de los miembros de la Corporacin (y los titulares de sus
rganos no perciben por ello emolumentos): el Estado se ahorra crear una institucin
para regular estos colectivos.
Las corporaciones se distinguen de las asociaciones privadas y de los sindicatos:
- en primer lugar, por el origen pblico de su constitucin (se crean por un acto de
poder que define su estructura y fines)
- adems, por la obligatoriedad indirecta de la integracin de sus miembros (porque es
un requisito para el ejercicio de determinada profesin o actividad, o para ostentar la
titularidad de un derecho)
- las organizaciones corporativas tienen carcter monopolstico (existe una nica
organizacin corporativa para operar con determinadas finalidades y sobre un mismo
colectivo).
Consecuentemente con estos elementos de Derecho pblico (asignacin de fines pblicos,
creacin por acto de poder, encuadramiento forzoso o forzado, ejercicio de funciones publicas
de atribucin directa o delegadas por el Estado o Comunidad Autnoma, y organizacin
monopolstica) y de la subsistencia de elementos privados (base social privada, defensa de
intereses privados de sus miembros, sostenimiento econmico a cargo de estos sin
financiacin pblica, autogestin, atenciones sociales a sus miembros) a las Corporaciones se
las dota de un rgimen jurdico mixto:
- lo esencial de su actividad (es decir, la actividad relacionada con sus fines
institucionales y la actividad relativa al funcionamiento de su estructura orgnica) se
somete al Derecho pblico y a la Jurisdiccin Contencioso-administrativa
- la actividad medial, la logstica o intendencia del organismo se somete al Derecho
privado (por eso los empleados no son funcionarios pblicos, ni sus contratos son
administrativos, ni sus bienes se consideren de dominio publico, ni se aplican las reglas
de la contabilidad publica ni los controles son los previstos en la legislacin
presupuestaria que controlan la Intervencin del Estado y el Tribunal de Cuentas).
Cul es la definicin ms correcta de corporacin pblica o ente pblico asociativo?
Ente no territorial con potestades administrativas
Ente pblico con una finalidad de inters general
Asociacin pblica de base privada
Asociacin profesional de carcter pblico

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Las Cmaras oficiales

Son entes privados que asesoran y colaboran con la Administracin pblica en
determinadas materias
Persiguen, principalmente, el cumplimiento de los fines privados de quienes las forman
Son entes pblicos gestionados por los profesionales privados del ramo al que se
refieran
Son corporaciones de Derecho pblico con personalidad jurdica plena y un fin
privado
2. El marco constitucional.
El artculo 36 de la CE se refiere a los Colegios profesionales y el artculo 52 a las Cmaras.
El Tribunal Constitucional ha sealado la obligatoriedad de la pertenencia a los Colegios
profesionales, a pesar de ser incompatible con la libertad [negativa] de asociacin (nadie est
obligado a asociarse). Por otra parte, a los trabajadores de la Administracin pblica no se les
exige colegiacin (por ejemplo, Economistas, Ingenieros, etc), excepto a los Mdicos de la
Seguridad Social que s que se les exige.
El TC tambin ha declarado la constitucionalidad de la afiliacin obligatoria a las Cmaras de
Comercio, Industria y Navegacin.
El TC ha admitido la adscripcin forzosa a las Federaciones deportivas para participar en
competiciones deportivas oficiales, as como para practicar deporte profesional.
3. Delimitacin, naturaleza y rgimen jurdico de las Corporaciones pblicas.
Las Cmaras y los Colegios profesionales estn incluidos en el trmino Corporaciones
publicas o Corporaciones de Derecho pblico:
- como ya se ha sealado, el rgimen jurdico de estas Corporaciones es mixto debido
a que coexisten elementos pblicos y elementos privados
- aplicacin del Derecho pblico as como el sometimiento de todos los actos al
enjuiciamiento de la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa en lo referente a la
constitucin de sus rganos y aplicacin del sistema electoral propio, a la actividad
corporativa, y sus actos son administrativos cuando ejercen sus competencias frente a
los miembros de la Corporacin: rgimen de admisiones o de colegiacin, sanciones
disciplinarias, actividad certificante, y funciones o actos anlogos
- sujecin al Derecho privado (y consiguiente competencia de la Jurisdiccin civil) de la
actividad instrumental o logstica de las Corporaciones en relacin con terceros no
miembros (como es el rgimen de sus empleados, que no son funcionarios), as como
la actividad contractual (que origina contratos de Derecho civil y no administrativos, y
en consecuencia no se aplican las especialidades de la contratacin administrativa), o
la gestin de su propio patrimonio.
Las Corporaciones estn legitimadas para impugnar los actos o disposiciones del Estado o de
las CCAA a cuyo control o tutela puedan estar sujetas (lo cual es inadmisible en los Entes
institucionales).

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4. Los Colegios profesionales.

Los Colegios profesionales constituyen en nuestro Derecho el ejemplo ms tpico de los Entes
corporativos:
- en la base y fundamento de los Colegios profesionales est la idea de que el ejercicio
de determinadas profesiones (para las que se requiere una aptitud definida o
garantizada por una titulacin estatal) debe condicionarse a una autorizacin y
disciplina especifica, que el Estado transfiere a las corporaciones profesionales
- la Ley de Colegios Profesionales los define como Corporaciones de Derecho publico,
amparadas por la Ley y reconocidas por el Estado, con personalidad jurdica propia y
plena capacidad para el cumplimiento de sus fines
- los fines se enuncian con una frmula general: Son fines esenciales de estas
Corporaciones la ordenacin del ejercicio de las profesiones, la representacin
institucional exclusiva de las mimas cuando estn sujetas a colegiacin obligatoria, la
defensa de los intereses profesionales de los colegiados y la proteccin de los
intereses de los consumidores y usuarios de los servicios de sus colegiados
- tradicionalmente la creacin de una organizacin colegial era por disposicin
reglamentaria, pero ahora se establece por Ley a peticin de los profesionales
interesados.
En materia de organizacin, los Colegios profesionales se organizan en mbitos territoriales de
distinta extensin, crendose entonces una organizacin de segundo grado: los Consejos
Generales (que no existe cuando el Colegio tiene mbito nacional):
- la Ley prohbe el numerus clausus [una especie de derecho de admisin que
depende de si hay muchos o pocos colegiados]; por lo tanto, quien ostente la titulacin
requerida y rena las condiciones sealadas estatutariamente tiene derecho a ser
admitido en el Colegio profesional que corresponda
- por otra parte se mantiene la colegiacin obligatoria: ser requisito indispensable
para el ejercicio de las profesiones colegiadas la incorporacin al Colegio; desde 1996
se puede uno colegiar en cualquier colegio para poder ejercer la profesin en cualquier
parte del territorio nacional
- en cualquier caso los Colegios profesionales no pueden recomendar honorarios (y
mucho menos, como se haca antiguamente, fijar las tarifas).
Aunque antiguamente los Colegios profesionales dependan de un Ministerio (y por tanto los
actos de los Colegios se podan recurrir ante la Administracin), actualmente los Colegios
gozan de plena autonoma, y por tanto sus actos, una vez agotados los recursos corporativos,
son recurribles ante la Jurisdiccin Contencioso-administrativa.
Para el ejercicio de una de las profesiones en las que es precisa la colegiacin
Debe superarse una oposicin y, luego, colegiarse
Solamente es preciso colegiarse en algunos casos establecidos por la ley
Siempre que se tenga la titulacin exigible, debe proceder a su colegiacin, que
es obligatoria
La normativa liberalizadora de 1996 eximi de la obligacin de colegiarse

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Tema 14. Administracin consultiva y de control

1. Problemas generales y clases de rganos consultivos.
Los rganos con competencias resolutorias (denominados rganos activos) necesitan del
apoyo tcnico de los rganos consultivos para preparar sus decisiones; el rgano consultivo
puede ser unipersonal o colegial, estable o transitorio, de comunicacin directa o indirecta o a
travs de un procedimiento formalizado.
Problemas generales de los rganos consultivos:
- la posibilidad de que los rganos activos puedan realizar consultas est originando
una cierta paralizacin de la accin administrativa
- en efecto, la resistencia a tomar decisiones, las maniobras dilatorias (p.e. la
creacin de comisiones), la inercia y la lentitud son defectos indiscutibles de las
Administraciones contemporneas
- todo ello para evitar la responsabilidad en la toma de decisiones
- de la consulta-informacin se est pasando a la consulta-negociacin
- hay una bsqueda obsesiva por la omnirepresentacin, de la unanimidad y
del consenso que da lugar a la parlisis que se observa en muchas
instituciones.
Clases de rganos:
- entre las tcnicas consultivas clsicas destaca la colegialidad
- la estructura consultiva colegial suele implicar un cierto distanciamiento entre
el rgano consultado y el asistido, que se comunican a travs de un
procedimiento formalizado
- la peticin de la consulta y el dictamen se producen por escrito,
incorporndose al expediente o procedimiento en que se han producido
- estos rganos cumplen, a la vez que una funcin asesora, una cierta funcin
de garanta respecto de los administrados
- los rganos consultivos de apoyo inmediato que asesoran a los rganos operativos
sin seguir un procedimiento formalizado y de los que son un simple instrumento sin
relevancia externa
- el rgano informante suele estar jerrquicamente subordinado al rgano
decisorio
- el informe puede manifestarse oralmente o por escrito, as como la peticin de
la asistencia, y no es obligatoria su incorporacin al procedimiento
- aunque se compongan de varias personas, la estructura de estos rganos no
es colegial, sino jerrquica (un jefe y varios subordinados)
- a este tipo de organizacin consultiva responden: los Estados Mayores de los
Ejrcitos, y las secretaras generales tcnicas, los gabinetes de los Ministros en
la Administracin civil, las asesoras jurdicas y econmicas, etc.
2. El Consejo de Estado.
a) El Consejo de Estado a partir de la Constitucin de 1978.
El Consejo de Estado es el supremo rgano consultivo del Gobierno, y la CE remite a una Ley
orgnica la regulacin de su composicin y competencia; adems, su dictamen es preceptivo
en el ejercicio de la delegacin de materias de titularidad estatal a las CCAA.

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b) Rgimen, naturaleza, competencias y funciones del Consejo de Estado.

El Consejo de Estado est configurado como rgano consultivo, con separacin orgnica del
Gobierno, pero cuyos miembros son en su inmensa mayora de nombramiento gubernamental:
- debido a esta separacin orgnica y a que sus dictmenes son preceptivos (y en
algunos casos vinculantes) se puede cuestionar si el Consejo de Estado es realmente
un rgano consultivo o ms bien un rgano de control (que dice el profesor es ms
adecuado)
- como rgano consultivo:
- el dictamen del Consejo de Estado es preceptivo en determinadas
materias (p.e. la delegacin a las CCAA de materias de titularidad
estatal)
- pero adems, acta como rgano consultivo en cualquier asunto que
le solicite el Gobierno, Ministros y Consejeros de las CCAA
- realizar estudios, informes o memorias que el Gobierno le
solicite y elaborar las propuestas legislativas o de reforma
constitucional que el Gobierno le encomiende
- en realidad cuando se pide la opinin del Consejo de Estado
no es porque dicha opinin sea interesante, sino porque el
dictamen del Consejo de Estado refuerza la decisin del
Gobierno (le da una autoritas institucional)
- como rgano de control:
- el Consejo de Estado est investido de caractersticas propias de los
rganos judiciales (ejerce la funcin consultiva con autonoma
orgnica y funcional para garantizar su objetividad o independencia)
- y por la finalidad de sus intervenciones (velar por la observancia de
la CE y del resto del ordenamiento jurdico)
- el control que ejerce el Consejo de Estado es bsicamente jurdico,
pero puede extender sus opiniones a la oportunidad y conveniencia de
los proyectos que se le consultan
- es un rgano constitucional decisorio (relativamente) de los conflictos de
competencias entre la Administracin y los Tribunales (a travs de la
participacin en el Tribunal de Conflictos de Jurisdiccin)
- y finalmente tiene una funcin filantrpica [dice el profesor]: crear una
categora de Consejeros natos vitalicios para los exPresidentes del Gobierno.
Competencias:
- el Consejo de Estado debe de emitir informes en cuantos asuntos se sometan a su
consulta
- adems, puede elevar al Gobierno propuestas que juzgue oportunas (esto es, puede
hacer informes aunque no se le hayan solicitado)
- las competencias ms importantes son las de informe preceptivo, en las que el
Consejo de Estado acta como rgano de control jurdico:
- anteproyectos de la reforma de la CE, cuando la propuesta no haya sido
elaborada por el propio Consejo
- anteproyectos de leyes o de disposiciones reglamentarias que hayan de
dictarse en ejecucin, cumplimiento y desarrollo de tratados, convenios o
acuerdos internacionales y del Derecho comunitario europeo
- ejercicio de la funcin legislativa y reglamentaria (p.e. sobre los proyectos de
decretos legislativos, o las disposiciones que afecten al propio Consejo)
- interpretacin de tratados o acuerdos internacionales
- determinadas relacin del Estado con las CCAA (transferencias o delegacin
de competencias, impugnacin ante el TC de resoluciones autonmicas, )
- aunque se dice que el informe del Consejo de Estado sobre estas materias es
preceptivo [es un control de legalidad ex ante], en realidad la omisin del
informe no tiene consecuencias jurdicas ya el Tribunal Supremo puede hacer
un control de legalidad ex post.

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Los dictmenes del Consejo de Estado no son vinculantes (salvo que la ley disponga lo
contrario); no obstante, no se facilita el disentir del informe del Consejo de Estado:
- se establece una limitacin que afecta a los Ministros:
- el Ministro que realiza una consulta preceptiva al Consejo de Estado y
disienta del dictamen -> pierde la competencia a favor del Consejo de Ministros
para resolver ese asunto
- si el Ministro resuelve por s mismo, su acuerdo estara afectado por de un
vicio de incompetencia jerrquica
- se establece tambin una carga formal que afecta a todas las disposiciones y
resoluciones informadas por el Consejo (cuya inobservancia no tiene ninguna sancin
o relevancia jurdica)
- en el caso de disentimiento, el rgano que ha solicitado la consulta debe
hacer constar que la resolucin se adopta odo el Consejo de Estado (lo que
equivale a decir que no se ha seguido su opinin)
- en caso de que no se disienta se utiliza la frmula de acuerdo con el Consejo
de Estado
- el dictamen ser tambin preceptivo para las CCAA que carezcan de rgano
consultivo propio en los mismos casos previstos por la ley para el Estado, cuando
hayan asumido las competencias correspondientes
- finalmente, una vez que el Consejo de Estado ha dictaminado sobre un asunto, el
asunto no puede remitirse a ser informado por ningn otro rgano de la Administracin
del Estado.
El Consejo de Estado se puede definir como:
Un rgano jurisdiccional de carcter administrativo
Un rgano de gobierno
Un rgano administrativo de carcter cuasi-judicial
Un rgano consultivo independiente con funciones de control
3. Los Consejos consultivos autonmicos.
La CE no descarta que la actuacin del Consejo de Estado se extienda al mbito autonmico,
pero tampoco la impone -> se han creado homlogos territoriales que ofrecen una garanta de
control de la legalidad anloga a la que practica el Consejo de Estado:
- el TC estim lcita la sustitucin del informe preceptivo del Consejo de Estado por el
que pudieran dictar unos Consejos Consultivos autonmicos en relacin al ejercicio de
competencias en su respectiva Comunidad
- la mayora de las CCAA se han dotado de rganos consultivos anlogos al Consejo
de Estado
- un caso particular es el de Catalua, que dispone de 2 rganos consultivos:
- el Consejo Consultivo: vela porque las normas estatales y autonmicas
guarden el respeto debido a la CE y al Estatuto
- la Comisin Jurdica Asesora: cuya funcin es la salvaguarda de la mera
legalidad de los decretos legislativos, reglamentos y disposiciones generales
- todos los Consejos Consultivos se configuran como rganos colegiados.
En su funcin de control de la legalidad ordinaria de los actos (tanto de la Administracin
Autonmica como de los Entes locales), estos rganos consultivos sustituyen al Consejo de
Estado emitiendo dictmenes; tambin la CCAA (y los Entes locales) pueden solicitar informes
no vinculantes sobre otras materias.

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4. Asesoramiento jurdico, representacin y defensa en juicio de la Administracin.

El crecimiento de las tareas y de la organizacin administrativa ha hecho necesario crear un
servicio permanente de asesoramiento jurdico de la Administracin del Estado:
- esta funcin de asesoramiento jurdico del Estado se vincula orgnicamente a los
cometidos de su representacin y defensa en juicio -> una misma organizacin y
cuerpo de funcionarios (el Cuerpo de Abogados del Estado) asume todas estas
misiones
- pero el asesoramiento jurdico no es competencia exclusiva del Cuerpo de Abogados
del Estado:
- en el Ministerio de Justicia, la funcin asesora corre a cargo de los Cuerpos
de Letrados de la Direccin General de los Registros y del Notariado, y del
Cuerpo de Letrados del Ministerio de Justicia
- en la Administracin Militar se encomienda a los Cuerpos Jurdicos de los
Ministerios del Ejrcito, Marina y Aire (cuyos miembros, Auditores, integrados
en el Cuerpo Jurdico de la Defensa, asumen tambin las funciones propias de
la Justicia militar)
- tambin existe el Cuerpo de Letrados de la Administracin de la Seguridad
Social
- las Administraciones autonmicas y Entes locales han creado sus propios Cuerpos de
funcionarios letrados (o se sirven de abogados libres).
Los Abogados del Estado pueden asumir la representacin y defensa en juicio de las
autoridades, funcionarios y empleados del Estado, sus Organismos pblicos y rganos
constitucionales, cualquiera que sea su posicin procesal, cuando los procedimientos se sigan
por actos u omisiones relacionados con el cargo.
5. Los Tribunales de Cuentas.
Los Tribunales de Cuentas llevan un control externo de naturaleza contable, financiero y de
carcter sucesivo [esto es, el control tiene lugar sobre una actividad administrativa ya
realizada].
a) El Tribunal de Cuentas del Estado.
El Tribunal de Cuentas es el supremo rgano fiscalizador de las cuentas y de la gestin
econmica del Estado, as como del sector pblico [tambin vigila las cuentas de los partidos
polticos]:
- depende directamente de las Cortes Generales, y ejerce sus funciones por delegacin
de ellas en el examen y comprobacin de la cuenta general del Estado
- remite a las Cortes Generales un informe anual en el que, cuando procede, comunica
las infracciones o responsabilidades en que se hubiere incurrido
- la competencia no se cie al sector pblico estatal, sino que se extiende al control
econmico y presupuestario de las CCAA y de las Corporaciones locales.
Realmente, el Tribunal de Cuentas es poco operativo:
- se compone de 12 Consejeros (que eligen al Presidente) y que son designados la
mitad por cada una de las Cmaras por mayora de 3/5, por periodos de 9 aos; esto
es, es un organismo muy poltico
- es ms bien un rgano justificador y santificador de las cuentas pblicas (y de las
cuentas de los partidos polticos) que un verdadero rgano fiscalizador
- sus resoluciones son revisables por la Jurisdiccin contencioso-administrativa.

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La funcin ms visible es la funcin pblica fiscalizadora:

- esta funcin consiste en valorar genricamente el sometimiento de la actividad
econmico-financiera del sector pblico a los principios de legalidad, eficiencia y
economa
- en particular se realizan informes sobre la ejecucin de los programas de
ingresos y gastos pblicos
- no declara responsabilidades personales directas para los gestores pblicos, ni es
susceptible de recursos.
El rgano externo supremo, de fiscalizacin y control de la gestin econmica del Estado y de
todo el sector pblico es:
La Jurisdiccin econmica-administrativa
El Defensor del Pueblo, seccin econmica
El Consejo de Estado
El Tribunal de Cuentas
b) Los Tribunales de Cuentas Autonmicos.
La posible existencia de rganos de control externo autonmicos (OCEX, denominacin que
cubre a los consejos, cmaras o sindicatura de cuentas creadas por las CCAA) no se deduce
directamente de la CE, sino del bloque de constitucionalidad. El TC se ha pronunciado sobre
los Tribunales de Cuentas autonmicos:
- si bien la funcin fiscalizadora del Tribunal de Cuentas puede extenderse a todo el
sector pblico (incluidas las CCAA y las Corporaciones locales), el mbito principal y
preferente de su ejercicio lo constituye la actividad financiera del Estado y del sector
pblico estatal
- si bien el Tribunal de Cuentas es el organismo fiscalizador de la actividad financiera
pblica, no tiene porqu ser el nico
- es posible la existencia de rganos fiscalizadores distintos del Tribunal de Cuentas
con la condicin de que ste mantenga una relacin de supremaca frente al resto
- la competencia de los OCEX autonmicos no excluye ni es incompatible con la que
corresponde al Tribunal de Cuentas.

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