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Lecciones de Derecho Agrario y de Los Recursos Naturales
Lecciones de Derecho Agrario y de Los Recursos Naturales
Edmundo F. Catalano
Mara Elena Brunella
Carlos J. Garca Daz (h)
Luis E. Lucero
LECCIONES DE
DERECHO AGRARIO
Y DE LOS
RECURSOS NATURALES
ZAVALIA
Editor
PROLOGO
Las presentes Lecciones de Derecho Agrario y de los Recursos Naturales, constituyen una versin sistematizada de las clases dictadas en la
Ctedra de Rgimen Jurdico de los Recursos Naturales de la Universidad del Salvador. Mediante esta edicin sus autores se proponen completar el vaco y satisfacer la necesidad del alumnado de contar con un
texto que le sirva de gua de estudio ordenada sobre los distintos temas
que integran el curso referido, en los captulos correspondientes al derecho agrario y al tratamiento legal de los recursos naturales, con excepcin de los mineros.
Los grandes cambios operados en los ltimos aos en materia agraria y de los recursos naturales, con la sancin de nuevas leyes y disposiciones normativas sobre la materia, la eliminacin y readecuacin de
los organismos del Estado nacional y de los Estados provinciales que,
en su momento, desempearon un rol importantsimo en nuestro desarrollo agropecuario, y su reemplazo por otras autoridades y rganos de
control, el crecimiento de nuevas formas de actividades agrarias, tipos
de contratos y sistemas de produccin, el cambio de las estructuras
agrarias del pasado y, en muchos casos, del papel protector de las leyes,
operados en menos de una dcada, han determinado que los antiguos
textos en uso para acompaar la enseanza de estas disciplinas hayan
perdido vigencia, resultando de esto un serio perjuicio para el estudiante, el cual carece en los momentos actuales de una obra que exponga,
en forma ordenada y actualizada, los aspectos principales que compren-
CAPITULO I
EL DERECHO AGRARIO. CONTENIDO. EVOLUCIN
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Este distingo con respecto al jus mercatorum no es bastante, sin embargo, para configurar el acto agrario y mantiene en la penumbra sus
elementos constitutivos. El acto agrario, en s, como acto vinculado al
proceso biolgico, evidentemente, no tiene ninguna similitud con los
actos que se cumplen en otros campos del derecho, aunque resulta difcil caracterizarlo y darle una definicin propia. La doctrina, desde el
nacimiento del derecho agrario, ha intentado por diversas vas, sentar
un concepto del acto agrario, para luego irradiarlo en todas las direcciones posibles. La denominada agrariedad del acto, como fuente de la
delimitacin, supone el resultado de la actividad del hombre actuando
sobre las fuerzas de la Naturaleza, con el objeto de obtener, a travs del
ciclo biolgico, la creacin de recursos vivos, animales o vegetales, para
su sustento o para la industria. El acto biolgico o vital, creador de los
bienes, sea que se realice en ambientes naturales o artificiales, es el presupuesto necesario para considerar la agrariedad del acto, que encuentra as su fundamento en el ciclo biolgico, que distingue y caracteriza a
sus sectores componentes, la agricultura, la ganadera, la crianza de las
especies de la fauna y de la pesca en ambientes cautivos, y la industria
forestal. Sin l, o sea, sin la actividad gentica creadora, inducida por el
hombre, o en una relacin de conexidad con la misma, no existe acto
agrario, ni competencia de la ley agraria. Lo dems que se agrega para
calificar el acto agrario, es el marco jurdico e institucional necesario
para hacer posible y preservar el ciclo biolgico. Este conjunto de institutos constituye el contenido y la materia propia del derecho agrario,
que forma una disciplina distinta, aunque vinculada, al derecho de los
recursos naturales.
3. LA PROFESIONALIDAD AGRARIA
No todas las relaciones de los sujetos agrarios, entre s o con referencia a la propiedad agraria, estn reguladas por el derecho agrario. Los
sujetos agrarios mantienen entre s relaciones civiles y comerciales ordinarias. La profesionalidad agraria no es una categora que les otorgue
un fuero especial, ni tampoco la materia agraria es objeto de una competencia especfica, aunque en algn momento la tuvieron en nuestro
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pas, para ciertos fines, a travs de las Cmaras Paritarias de Arrendamientos y Aparceras Rurales, suerte de tribunales administrativos, hoy
dejados sin efecto, despus de una dcada de discutida constitucionalidad. La relacin jurdica entre los sujetos debe estar directamente vinculada con la actividad agraria para que quede comprendida en el
derecho especial. Es necesaria la actividad cultural del hombre, para
que el acto agrario, como proceso biolgico, quede consumado. De este
modo, el acto de la caza de la fauna salvaje, o de la pesca, no constituye
actos agrarios, porque ha estado ausente la actividad cultural del hombre para forzar su creacin en la Naturaleza. La ley federal de pesca
24.922, precisamente, considera a la pesca como una actividad industrial. En cambio, la crianza de esos mismos animales en ambientes cautivos, inducida por el hombre, actuando sobre las fuerzas naturales,
constituye un acto agrario, como el cultivo de granos y la cra de ganado. En esto resulta difcil trazar un lmite preciso. As, la venta de la
cosecha de un productor agrcola, o la venta de un productor de ganado, se trata de un contrato de venta del derecho comn, pero puede
estar sujeto al cumplimiento de ciertos requisitos y formalidades reglamentarias, impuestas a veces por razones de la caracterstica y especialidad de los bienes, o de polica agraria, cuyo ordenamiento y regulacin
es de competencia del derecho agrario.
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resignan a considerar la propiedad fundiaria como un mero instrumento de la empresa agraria, en cuanto sta existe, independientemente de
quin sea el propietario de la tierra. La teora de la "actividad-empresa", en este sentido, independiza la relacin agraria de los factores componentes y garantiza una mayor permanencia frente a los continuos
cambios operados por factores tecnolgicos, econmicos y sociales. La
incorporacin de los contratos agro-alimentarios y agro-industriales al
contenido del derecho agrario, conforme a la moderna corriente del
pensamiento agrario, se hara dificultosa, de aceptar la sujecin del derecho, conforme a la doctrina tradicional, a la propiedad fundiaria.
La actividad de la empresa agraria se manifiesta a travs de un conjunto de actos agrarios que le dan su caracterstica, aparte de otros de
diferente naturaleza que contribuyen al logro de la finalidad buscada.
El acto agrario ha sido calificado, desde el punto de vista gentico, como la accin del hombre sobre las fuerzas de la Naturaleza para obtener de ella, a travs del ciclo biolgico, la produccin de plantas y
animales. Los lmites del acto agrario aparecen determinados por la
Naturaleza misma. La denominada "agrariedad" del acto tiene la frontera insoslayable del acto biolgico, que lo impregna en distintos grados. Hay otros objetivos, como el de la reforma agraria, en que la
agrariedad del acto slo se manifiesta en forma conexa. Lo mismo ocurre con los contratos agro-alimentarios y agro-industriales y otros institutos creados por la economa y tecnologa modernas. El concepto de
agrariedad, que impregna el acto primario original, vinculado al ciclo
biolgico necesario, nos lleva de nuevo a un campo de penumbras,
cuando se trata de las actividades conexas o de las de transformacin
del producto, donde los lmites no son tan claros. La extensin del concepto de agrariedad del acto, con estos alcances, parece ser ms bien, en
opinin de algunos agraristas, el resultado de la normativa de la ley,
ms que de la interpretacin que la doctrina o la jurisprudencia realicen
respecto a la naturaleza del acto.
El mundo agrario moderno asiste a una transformacin acelerada de
los valores econmicos y de los sistemas productivos del campo. Ya poco va quedando de las instituciones y de las formas de produccin tradicionales, que haban generado la conviccin de una industria
autosuficiente, fundada en el proceso biolgico y encerrada en las ope-
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CAPITULO II
LOS RECURSOS NATURALES Y EL DERECHO AGRARIO.
RELACIONES Y CONTENIDOS
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da en la Constitucin nacional, fue incorporada, como dijimos con anterioridad, por casi todas nuestras provincias a sus constituciones polticas, reformadas en la dcada de 1980, reivindicando para s el
dominio sobre estos recursos, en forma anticipada a la enmienda de la
Constitucin nacional. Para reforzar el carcter del dominio, alguna de
estas constituciones -tambin dijimos- lo califican de inalienable e imprescriptible. Aunque esta mencin no figura en la Constitucin nacional, la inalterabilidad e imprescriptibilidad es de la naturaleza y esencia
permanente del dominio originario y no habra por qu mencionarlas
expresamente.
Las clusulas de la Constitucin nacional y de las constituciones provinciales que reivindican el dominio originario de los recursos naturales
a favor de los Estados, deben ser analizadas detenidamente. En primer
lugar, es necesario entender que no abarca todos los recursos naturales,
en su sentido lato, sino slo aquellos que son productos espontneos de
la Naturaleza, dentro de la clasificacin que hemos formulado anteriormente. Los recursos naturales culturales, resultado del trabajo del hombre actuando sobre las fuerzas de la Naturaleza, estn excluidos, por
cierto, de la reivindicacin estatal, ya que ello implicara privar de su
propiedad a quien los ha generado aunque slo sea desde el punto de
vista de la asuncin de su dominio originario. Pero las pasturas naturales, o los bosques nativos, producidos por accin espontnea de la Naturaleza y no generados por el trabajo del propietario del predio donde
estn situados constituyen un recurso natural reivindicable por el Estado? Lo es un bosque natural o nativo, asentado en un terreno privado? Evidentemente no, ya que este recurso pertenece al dueo del
terreno, por accesin, o en virtud de una asignacin de la lev. Pero en el
caso de los bosques naturales, pueden plantearse dudas frente a las determinaciones y limitaciones que adopta la ley 13.273, de defensa de
los bosques, respecto a estos recursos. La ley, sin interferir en el dominio privado, que acepta, le impone, en el caso de los bosques naturales,
restricciones a su uso, fundadas en razones de inters pblico y polica
forestal. Un ejemplar de la fauna salvaje que se asienta en un predio
privado, es propiedad del Estado o pertenece al titular del predio? Este
es un tema que antes de la reforma constimcional corresponda resolver
a la ley y la solucin poda ser diversa, segn los criterios imperantes.
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bien claro su objetivo de crear modelos de conducta colectiva y responsabilidades para el manejo de la Tierra. Su mrito es haber unificado
los conceptos, otorgndoles proyeccin general. Dentro de los 26 principios que contiene la declaracin se estableci que ios recursos naturales de la Tierra deben ser preservados en beneficio de las generaciones
presente y futuras, mediante una cuidadosa planificacin u ordenacin,
segn convenga. Que debe mantenerse y, siempre que sea posible, restaurarse, o mejorarse, la capacidad de la Tierra para producir recursos
vitales renovables y que los recursos no renovables deben emplearse en
forma que se evite el peligro de su futuro agotamiento y asegurarse que
toda la humanidad comparta los beneficios de su empleo. Que debe ponerse fin a las descargas de sustancias txicas y a la liberacin del calor,
en cantidades que el medio no pueda neutralizar y apoyarse la justa lucha de los pueblos de todos los pases contra la contaminacin.
Fruto de la Conferencia de Estocolmo fue la creacin del Programa
del Medio Ambiente de las Naciones Unidas, con asiento en Nairobi,
donde en 1982 se aprob otra declaracin, en la que se solicita a los
gobiernos y a los pueblos que consoliden los progresos hasta entonces
realizados, aunque, al mismo tiempo, expres su profunda preocupacin por el estado del medio ambiente, reconociendo la necesidad urgente de intensificar los esfuerzos en el mbito mundial, regional y
nacional, para protegerlo y mejorarlo. El problema de la conservacin
del medio ambiente qued planteado, desde entonces, ante la conciencia universal.
A las Conferencias de Estocolmo y Nairobi siguieron innumerables
reuniones nacionales e internacionales vinculadas a diversos aspectos
del medio ambiente, que plantearon a los gobiernos serios reclamos para evitar nuevos daos al entorno, mientras se estudiaban y ponan en
prctica las soluciones pertinentes. A principios de la dcada de 1980,
las Naciones Unidas crearon la Comisin Mundial del Medio Ambiente
y Desarrollo, denominada la Comisin Brundtland, presidida por la
primer ministro noruega Gro Harlem Brundtland, que en su informe
"Nuestro Futuro Comn", presentado en 1987, plante, por primera
vez, la posibilidad de un desarrollo sustentable, si los recursos del mundo se utilizan en forma compatible con las necesidades de la humanidad, presentes y futuras. Este informe fue preparatorio de la Conferencia
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La Conferencia de Ro aprob, entre sus resoluciones fundamentales segn dijimos, la Agenda o Programa 21, destinada a recapitular las
acciones que deba poner en marcha la comunidad de los pases, para
alcanzar la meta del desarrollo sustentable, de acuerdo a las declaraciones adoptadas. Pero despus de casi cinco aos de tomadas estas resoluciones se advirti, a travs de los estudios y anlisis practicados por la
Agenda o Programa 21, que las recomendaciones no haban alcanzado
la vigencia esperada y sus resultados haban sido poco alentadores, en
general, por lo cual se resolvi convocar a una nueva Conferencia en
Nueva York, a mediados del ao 1997, para reconsiderar los acuerdos
de Ro, y los temas especficos relacionados con la Agenda o Programa
21, sobre polticas concretas en materia de proteccin ambiental y que
incluye, tambin, aspectos de polticas econmicas y sociales. En esta
asamblea, los Jefes de Estado y dems representantes reunidos pasaron
revista y examinaron los resultados de los estudios relacionados con
dicho Programa y los progresos alcanzados en los cinco aos transcurridos desde la Conferencia de Ro, renovando en esta ocasin el compromiso de proseguir la accin para lograr las metas y los objetivos
enunciados en la misma. Qued establecida, en esta oportunidad, la necesidad de acelerar la ejecucin del Programa 2 1 , fundamental para
alcanzar la meta de un desarrollo sustentable. La aspiracin de la Asamblea, a travs del documento aprobado, ha sido que en el ao 2002, esto
es, a otros cinco aos vista, se revelen mayores progresos tangibles en la
ejecucin del Programa. Se plante, en esta oportunidad, la necesidad
de reforzar los fondos gubernamentales aplicados a la ejecucin del
Programa, con el aporte especial de los pases industrializados.
Finalmente, al concluir el ao 1997 se celebr en Kioto una nueva
reunin entre las partes otorgantes de la Convencin Marco sobre el
Cambio Climtico, a la que antes nos hemos referido, con el objeto de
fijar plazos precisos a la reduccin de las emisiones, que esta convencin no haba determinado. Recordemos, a este respecto, que la Convencin Marco sobre esta materia, presentada inicialmente en la
Conferencia de Ro de 1992, se propuso, como objetivo, reducir las
emisiones de gases no controlados en el Protocolo de MontreaL_ a los
niveles del ao 1990, para el ao 2000, fijando de esta forma un vencimiento preciso, pero Estados Unidos no acept en esa oportunidad
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cin, V protegida por las leyes generales, ante la lesin directa que experimenta el individuo en un derecho concreto y subjetivo. Ello no importa desconocer el derecho, tambin individual, que cada persona, en
ltima instancia, asimismo posee para proteger los denominados por la
doctrina y por la legislacin derechos o intereses difusos, que constituyen categoras jurdicas distintas de los denominados comnmente derechos subjetivos.
La caracterstica de esta categora de derecho es que sus titulares se
encuentren fragmentados, esto es, repartidos en grupos de intereses, no
siendo ello obstculo para que se dispense a cada uno de los miembros
igual proteccin. Pero en el caso de los intereses difusos (y tambin en
los de incidencia colectiva) la proteccin dispensada se proyectar al
grupo o clase a que pertenece, porque el inters es indivisible, mientras
que en el primer supuesto, cuando corresponde a un derecho subjetivo,
el efecto es puramente individual y tendr por resultado reparar, o hacer cesar, el dao personal experimentado.
Resulta difcil dar un concepto abarcativo de lo que se entiende por
derechos o intereses difusos, dada la variedad de elementos que lo componen. Las definiciones ensayadas por la doctrina, a este respecto, adolecen, en su mayora, de falta de precisin y no resultan suficientemente
claras y explicativas. En algunos casos -esto tambin ocurre en las leyes- se los equipara a los intereses o derechos colectivos, que son conceptos diferentes. La palabra "difusos", para calificar estos intereses,
por otra parte, tampoco resulta apropiada. En su acepcin acadmica,
la palabra difuso es sinnimo de ancho, dilatado, excesivamente extendido, que no es el concepto que en la materia se trata de adjetivar. En
atencin a ello, algunos ambientalistas utilizan la expresin intereses difundidos, en reemplazo de difusos, calificacin que resulta ms acorde
con la realidad. Por otra parte, insistiendo en el concepto, no es el inters o el derecho el difuso, pues ste es concreto, real, circunscripto. Los
"difusos" resultan ser sus titulares, que son los individuos, grupos o
clases que, en forma vaga, borrosa, imprecisa, potencial, difusa o fragmentada, se encuentran afectados en sus derechos, en forma solidaria,
ante una respuesta concreta y negativa del ambiente y cuya presencia e
identificacin se hace difcil y compleja por ser menos notables y perceptibles, como sujetos de esos derechos o intereses. Por ello, parece
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forme a la ley, la que determinar los requisitos y formas de su organizacin." Si bien el mencionado artculo no hace referencia expresa a los intereses o derechos difusos, designndolos con este nombre, los
enumerados en l forman parte de esta categora de valores y quedan
diferenciados, a su vez, de los derechos de incidencia colectiva, que
menciona la ltima parte del artculo, los cuales conforman una categora de valores distinta.
Esta norma constitucional autoriza a ejercer la accin de amparo, al
afectado en estos derechos o intereses difusos, como son los que protegen el ambiente, la competencia, al usuario de servicios y al consumidor. Tambin autoriza esa intervencin individual del afectado, para la
defensa de los derechos de incidencia colectiva, en general. Esta forma
de proteccin es diferente a la que otorga la Constitucin para la salvaguarda de los derechos individuales en general y que se reconocen a todo habitante, como derechos subjetivos. En estos casos, la accin de
amparo compete al afectado y solo a l, en el lmite de su inters individual, porque se trata de un inters o derecho propio y exclusivo. Cuando en cambio, la accin se ejerce en defensa de un inters difuso, o de
un inters de incidencia colectiva, cuyos titulares estn fragmentados, el
afectado est legitimado a actuar no slo en su inters, sino tambin en
el de la clase o grupo a que pertenece y el resultado de su accin se proyectar sobre ese grupo, aunque no participe en ella. Ocurre, en este caso, a diferencia del anterior, que los valores que se procuran proteger
son de carcter indivisible, aunque su titularidad se encuentre fragmentada entre los usufructuarios del grupo o clase, de modo tal que sus
consecuencias se proyectan a la comunidad toda. Quien ejerce una accin de amparo para protegerse de una fuente contaminante, aunque
tenga un ttulo fragmentado, no puede hacer lo propio, es decir, fragmentar, el inters protegido, que es indivisible. Aunque su intencin o
sus clculos no sean proteger el inters de los dems asociados por ese
vnculo solidario, no puede tener aspiraciones distintas a las del grupo.
Un resultado favorable o adverso a su reclamo, en este caso, favorecer
o perjudicar al grupo en su conjunto. Porque, en definitiva, el afectado
es siempre el cuerpo social, dada la indivisibilidad de la causa que se
protege. Por ello, cuando se trata de la defensa de un inters difuso o de
un inters colectivo, la representacin puede ser asumida, adems del
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ximos de emisin autorizados. Se estimula con ello a los emisores a reducir sus propias emisiones y compensar con la venta de los saldos disponibles los costos que representan la implantacin de las medidas para
mantener los estndares hasta los mximos permitidos. Se crea, de este
modo, un mercado de competencia donde se transan los permisos al
mejor precio que est dispuesto a pagar el emisor.
De este modo los emisores compararn los costos de las medidas a
adoptar para reducir las emisiones, con el precio de los permisos en el
mercado y el resultado determinar la conveniencia de reducir las propias fuentes emisoras o adquirir los saldos disponibles de otros permisos, con mrgenes vacantes.
En algunos pases, como Estados Unidos, existen normas que permiten utilizar el exceso de reduccin de las emisiones permitidas, obteniendo un crdito de emisin que se transa en el mercado de emisores, a
precios de conveniencia.
I. EL DELITO ECOLGICO
Se ha sealado la poca disposicin que ha tenido el Estado para sancionar los delitos ecolgicos, es decir, los realizados contra el medio
ambiente, los cuales por figurar reprimidos por las leyes especiales y no
portel Cdigo Penal, entran en la categora de los delitos menores o de
las infracciones fcilmente redimibles.
En muchos casos, por otra parte, la sancin que se impone tiene ms
en cuenta la intencin criminal de la persona, que la misma gravedad
del acto, lo cual no aparece como aceptable. Se analiza el dolo o culpa del
agente, ms que el dao ocasionado al entorno.
El delito ecolgico supone la inexistencia de un plazo prescriptivo,
mientras no haya cesado la actividad ilcita. En las leyes penales del
mundo figuran categorizados preferentemente como "Delitos contra el
ambiente". El derecho argentino todava no ha sancionado esta figura
delictual. Al presente, la nica norma que tiene alguna relacin con el
tema, es la contenida en el artculo 200 del Cdigo Penal, inserto en
el captulo referente a los Delitos contra la Salud Pblica, el cual establece que: "Ser reprimido con reclusin o prisin de tres a diez aos
el que envenenare o adulterare, de modo peligroso para la salud, aguas
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potables o sustancias alimenticias o medicinales destinadas al uso pblico o al consumo de una colectividad de personas. Si el hecho fuere
seguido de la muerte de alguna persona, la pena ser de diez a veinticinco aos de reclusin o prisin." La sancin de este artculo, en
cuanto a los delitos ambientales, como se advierte, no alcanza a los
originados en el vertido a la atmsfera, suelo, aguas no potables, de
productos que pongan en peligro la salud de las personas, la vida animal, la conservacin de los recursos naturales y culturales que conforman el ambiente, es decir, ese conjunto de derechos que configuran los
intereses difusos, o los intereses colectivos, los cuales carecen de proteccin especfica en el Cdigo Penal. Ello hace necesario que el legislador contemple un delito especfico en la normativa criminal, como lo
han hecho otros pases del mundo, que comprenda todas las situaciones ambientales, bajo la denominacin de delito ecolgico o ambiental, al que puedan remitirse las leyes que regulan cada uno de los
elementos que componen el ambiente. La norma penal existente ser
siempre de aplicacin muy restrictiva y slo a los casos expresamente
contemplados, dados los reparos que implica la interpretacin extensiva de toda ley penal.
Por otra parte, queda establecido que las personas jurdicas no
pueden delinquir. En consecuencia, las sanciones por los delitos ecolgicos o ambientales, cuando revisten el carcter de sanciones criminales, y se aplican a sociedades, deben recaer sobre los directores o
administradores que la representan, los cuales son considerados responsables directos del acto. Ello sin perjuicio de que las sanciones de
tipo administrativo puedan recaer sobre la persona jurdica, la cual
podr ser objeto de apercibimiento, multas, suspensin o cancelacin
en los registros, clausura del establecimiento u otras penalidades de la
misma clase. Aparte de ello, la persona jurdica responder civilmente
por los daos ocasionados. En este sentido se pronuncian las leyes
24.051 de Residuos Peligrosos y 24.585 de Proteccin Ambiental para
la Actividad Minera, incorporada esta ltima al Cdigo de Minera.
Resulta, entonces, conveniente que el legislador tome nota de los vacos existentes y ponga en vigencia normas que aseguren una proteccin
eficaz y segura a los derechos ambientales, que en la actualidad no existen, con el alcance y rigor necesarios.
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de que el residuo haya sido abandonado por su dueo, tampoco constituye una exigencia, aunque puede ser penalizada por otras razones
de peligrosidad, incomodidad o estticas. Aun cuando se encuentre
bajo el control del propietario y forme parte de sus insumos industriales, el residuo queda tambin sujeto a la norma legal, en razn de su
peligrosidad. Por lo tanto, ms que una ley de residuos peligrosos, la
ley 24.051, como las de otros pases, comprende toda clase de materias o sustancias peligrosas, sea su destino final como residuo, o como
insumo corriente de otros procesos industriales. En uno y otro caso,
la ley le es aplicable.
La ley 24.051, define en su artculo 2 como peligroso "todo residuo que pueda causar dao, directa o indirectamente, a seres vivos o
contaminar el suelo, el agua, la atmsfera, o el ambiente en general".
En particular, considera peligrosos los residuos indicados en Anexo I
de la ley o que posean algunas de las caractersticas enumeradas en su
Anexo II. Y aclara que las disposiciones de la ley tambin se aplican a
aquellos residuos peligrosos que pudieran constituirse en insumos de
otros procesos industriales, en cuyo caso no se tratara ya de residuos,
porque no estn destinados al abandono, sino de materias primas o
sustancias de carcter peligroso que forman parte de los bienes de
cambio de la empresa. Quedan excluidos de la ley, en cambio, los residuos domiciliarios, los radioactivos y los que resulten de las operaciones de los buques, que se rigen por leyes especiales o convenios
internacionales. Las caractersticas a que se refiere la norma son la
corrosividad, inflamabilidad, toxicidad, reactividad, lixiaviabilidad,
tetragenicidad, infecciosidad, carcinogenocidad, mutagenicidad y radiactividad.
B. REGISTRO DE GENERADORES Y OPERADORES.
EL CERTIFICADO AMBIENTAL Y EL MANIFIESTO
Los residuos peligrosos quedan sometidos a las normas de control
y seguimiento que establece la ley, en las distintas etapas del proceso
a que se los someta. A tal efecto la ley crea el Registro de Generadores y Operadores de Residuos Peligrosos, en el que debern registrarse
las personas fsicas y jurdicas que desarrollen las actividades de gene-
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racin, transporte, tratamiento y disposicin final de los mismos. Autoriza la ley el otorgamiento de un Certificado Ambiental, a cargo de
la autoridad de aplicacin, como instrumento probatorio que acredita
la aprobacin del sistema de manipulacin, transporte, tratamiento y
disposicin final del residuo. Este certificado debe renovarse en forma
anual, lo que originar la necesidad de someterse a nuevas inspecciones en las instalaciones y lugares donde se manipulen o transporten los
mismos.
Otro instrumento importante creado por la ley es el Manifiesto, que
es el documento que acompaa al residuo en todas sus etapas, desde su
generacin hasta la disposicin final. El artculo 12 de la ley lo define,
indicando su contenido, en los siguientes trminos: "La naturaleza y
cantidad de residuos generados, su origen, transferencia del generador
al transportista y de ste a la planta de tratamiento y eliminacin a los
que fueren sometidos, y cualquier otra operacin que respecto a los mismos se realizare, quedar documentada en un instrumento que llevar
la denominacin de manifiesto".
La ley, por otra parte, dispone que los residuos peligrosos deben tener
como destino una planta de disposicin final, de modo que no admite el
abandono, debiendo los residuos ser especialmente acondicionados para
el depsito permanente de residuos peligrosos en condiciones exigibles
de seguridad ambiental.
C. AUTORIDAD DE APLICACIN. RESPONSABILIDADES.
GRADO DE PELIGROSIDAD
La autoridad de aplicacin de la ley es la Secretara de Recursos Naturales y Desarrollo Sustentable de la Nacin y sus disposiciones han sido reglamentadas por el decreto 831/93. Los generadores de residuos
debern identificar las plantas generadoras, sus caractersticas edilicas
y equipos. Tambin debern determinar las caractersticas fsicas, qumicas y/o biolgicas de los residuos que generen, sus mtodos de evaluacin y descripcin de los procesos. Tambin se fijan normas para el
envasado y rotulado, a los efectos de su identificacin y, en cuanto al
transporte, tambin se exige la inscripcin en el Registro, con identificacin del vehculo que ser utilizado, establecindose algunas prohib-
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resolucin al infractor, ste tiene un plazo de cinco das para apelar ante el juez de primera instancia en lo criminal y correccional de turno y
con competencia en el lugar donde se cometi la infraccin. La instruccin del procedimiento sumarial podr ser delegada por la autoridad de
aplicacin a un funcionario con ttulo de abogado.
CAPITULO III
LA ATMOSFERA. LA CONTAMINACIN DEL AIRE.
EL CLIMA. EL ESPACIO COMO RECURSO NATURAL
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dos con vapor de agua y que retornan a la tierra con el aire, la lluvia, la
nieve y el granizo. No resulta fcil obtener, de los pases industrializados, la decisin de reducir las emisiones a plazos fijos, a fin de mitigar,
adems de otros perjuicios, el efecto invernadero, que determina la
presencia de esos gases en la atmsfera, los cuales permiten la entrada
pero no la salida de los rayos solares y provocan, tambin, la reduccin
de la capa de ozono, la cual filtra los rayos ultravioletas, y cuya ausencia es capaz de esterilizar el planeta y elevar a largo plazo el nivel de las
aguas de los ocanos. Estos pases estn de acuerdo con el principio, pero no deseaban asumir compromisos a plazos y con porcentajes determinados. Entretanto, se arrojan a la atmsfera cerca de 6.000 millones
de t. anuales de dixido de carbono y se ha observado un incremento de
esas emisiones en los ltimos aos que, en algunos pases, alcanza al
cuarenta por ciento de las cifras de aos anteriores.
Argentina suscribi en 1985 el Convenio de Viena para la proteccin
de la capa de ozono, aprobado por ley 23.724, y ms tarde adhiri al
Protocolo de Montreal, celebrado en 1987, respecto a la misma materia. Este Protocolo, con sus enmiendas, fueron ratificados por las leyes
24.040 y 24.167 y se encuentran en vigor desde el ao 1990 en nuestro
pas. En ellos se contempla la reduccin del nivel de consumo y produccin de los gases comprendidos especficamente en el Protocolo (clorofluorcarbonados, CFC) que se utilizan en reemplazo del amonaco para
la refrigeracin y como propulsores en aerosoles, adems de otros usos
industriales y domsticos. Estos gases, liberados en la atmsfera, se elevan lentamente a la estratosfera, donde provocan reacciones qumicas
que traen, como consecuencia, el adelgazamiento de la capa de ozono que
filtra los rayos ultravioletas. La reduccin aprobada se computa a partir de los niveles registrados en el ao 1986, comenzando la reduccin
en el perodo entre el ao 1993-1994, del veinte por ciento, y en el perodo entre 1998-1999, del cincuenta por ciento. Cualquier parte puede
transferir el excedente ahorrado a otras partes, siempre que no se superen los lmites autorizados. Al presente se ha elaborado, sobre los lincamientos fijados en este Protocolo, como lo hemos dicho anteriormente,
el "Programa Pas", en el mbito de la Secretara de Recursos Naturales, que fija pautas para la reduccin del empleo, en los productos, de
gases o sustancias qumicas que daan la capa de ozono. El programa
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est basado en donaciones que reciben las empresas, en forma de asesoramiento y equipos tcnicos, para reconvertir sus fbricas al uso de sustancias no contaminantes. El decreto 265/96 cre, a su vez, en la
Secretara, la Oficina Programa Ozono, para coordinar las tareas del
"Programa Pas", al cual ya hicimos referencia en comentarios anteriores. El Protocolo slo contempl las emisiones de CFC y de otras sustancias luego incorporadas como el haln, tetracloruro carbnico y
cloroformo metlico y no incluye otros gases de efecto invernadero, como el dixido de carbono y dems gases, a que se refiere la Convencin
Marco sobre Cambio Climtico, aprobada en 1992.
A su vez, como ya dijimos al considerar el tema ambiental, en este
ltimo ao se celebr en Ro de Janeiro la conferencia denominada
Cumbre de la Tierra. El gobierno de Estados Unidos se mostr renuente
en esa conferencia a fijar objetivos y calendarios de reduccin concretos, al considerar la Convencin Marco sobre Cambio Climtico, aprobada en Nueva York un mes antes, que contemplaba el control de otros
gases no comprendidos en el Protocolo de Montreai. En aquella oportunidad, con respecto a estos gases, logr hacer privar su posicin, la que
slo implicaba -conforme lo hemos sealado- una simple expresin de
deseos, a favor de reducciones voluntarias de las emisiones, no obstante
lo cual varios pases firmaron aparte una declaracin que manifestaba
su voluntad de reducir las mismas a los niveles del ao 1990. Esta posicin de Estados Unidos fue, en definitiva, la que prevaleci en el tratamiento final del documento presentado en la Conferencia, despus de
reconocerse que los cambios de clima en la Tierra y sus efectos adversos
son una preocupacin comn de toda la humanidad, en virtud de lo
cual se admiti, en forma muy genrica y simplemente declarativa, que
el regreso antes de fines del decenio de 1990, a los niveles de emisin
del pasado, en materia de dixido de carbono y otros gases no comprendidos en el Protocolo de Montreai, contribuira a modificar la situacin existente. Esta conferencia, como se advierte, no adopt con
esa frmula una agenda concreta, constituyendo lo resuelto una mera
expresin de deseos no vinculante para las partes.
Era necesario, sin embargo, registrar algn avance en materia de
compromisos. En el ao 1997 se celebraron, despus de cinco aos de
la reunin de Ro, dos conferencias ms sobre el tema, o estrechamente
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2. LA LEY 20.284
En materia de preservacin del aire, la Nacin ha dictado la ley
20.284, del ao 1973, que pone bajo control todas las fuentes capaces
de producir contaminacin atmosfrica ubicadas en jurisdiccin federal
y en las provincias que adhieran a la misma. Cuando la emisin de las
fuentes contaminantes tenga influencia en zonas sometidas a ms de una
jurisdiccin, entender en la aplicacin de la ley la Comisin Interjurisdiccional que se constituya de acuerdo con lo dispuesto en la misma.
La ley establece que corresponde a la autoridad sanitaria nacional
fijar las normas de calidad del aire y las concentraciones de contaminantes que correspondan a los estados del plan de prevencin de situaciones crticas de contaminacin atmosfrica que prev la misma ley,
correspondiendo a las autoridades locales establecer para cada zona los
distintos niveles mximos de emisin de las fuentes fijas. En cambio,
corresponde a la autoridad sanitaria nacional fijar esos niveles de los
distintos tipos de fuentes mviles. Hace de este modo la ley una clasificacin entre las dos clases de fuentes, dejando el control de las fijas a
las autoridades locales y las mviles, por su desplazamiento a cualquier
parte del territorio, a la autoridad sanitaria nacional.
Las autoridades locales, de acuerdo a la ley, establecern tres estados
para la prevencin de situaciones crticas: de alerta, de alarma y de
emergencia. Segn la gravedad del caso podrn limitar o prohibir las
actividades en la zona afectada.
La fuentes fijas existentes gozarn de un plazo para adecuar sus emisiones a niveles inferiores a los mximos permitidos por la ley.
La creacin de las Comisiones Interjurisdiccionales, que prev la ley,
podr ser dispuesta a peticin de una de las provincias comprendida en
un problema de contaminacin, o por la autoridad sanitaria nacional.
Esta designar un representante que se encargar de la tarea de investigacin y evaluacin del problema planteado y una vez delimitada la zona geogrfica afectada por el mismo. La comisin se integrar con
representantes de cada regin y uno designado por el Poder Ejecutivo
nacional, con el objeto de localizar la fuente, evaluar la situacin, fijar
normas de emisin, calificar las infracciones e instaurar el sumario que
determine las responsabilidades y las sanciones a que stas dieran lugar.
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En el anexo de la ley se describen los niveles de emisin mximos admitidos para los automotores, nicos a que se refiere la misma. En la
Capital Federal el Tribunal de Faltas Municipal ser el encargado de
juzgar las infracciones e imponer las sanciones correspondientes.
En el territorio de la Ciudad de Buenos Aires rige la ordenanza municipal 39.025, dictada en el ao 1983, con posterioridad a la ley
20.284, la que aprueba el Cdigo de Prevencin de la Contaminacin
Ambiental. Esta norma, segn se expresa en la misma, rene la experiencia que varios sectores municipales y de los organismos pblicos
han acumulado en el manejo del tema. Se ocupa de la contaminacin
del aire, fijando los lmites mximos admitidos, normas de calidad,
fuentes circulantes mviles (automotores) y fuentes fijas, emisiones fugitivas, residuos slidos, efluentes lquidos v ruidos y vibraciones. Instituye una Comisin Asesora Permanente, que intervendr y asesorar en
todos los asuntos que se refieran a la contaminacin y proteccin del
ambiente.
En materia de ruidos, que segn los eclogos es el principal contaminante de las ciudades, capaz de perjudicar la salud y el sosiego de la poblacin, la ordenanza municipal antes mencionada adopta como niveles
mximos los fijados por la Norma IRAM 4062, de 80 decibeles o unidad de sensacin auditiva. En cuanto al ruido provocado por los automotores, escapes y bocinas, se encuentra en vigor la ordenanza citada,
que lo evala y penaliza.
La Secretara de Recursos Naturales y Desarrollo Sustentable de la
Nacin, ha elaborado un plan de medicin de los gases en la atmsfera,
mediante cinco estaciones mviles instaladas en puntos estratgicos de
la Ciudad, para controlar en forma diaria la contaminacin. Otras se
instalarn, tambin, en Crdoba y Rosario. Esta Secretara, junto con el
Instituto Nacional de Tecnologa Industrial, INTI, son los responsables,
despus de la sancin de la ley de trnsito, de relevar la contaminacin
que se practica en todos los automotores que salen de fbrica. Adems,
se viene instalando en los vehculos de transporte de pasajeros el catalizador de combustibles, que mejora la combustin y permite filtrar las
partculas grandes que no son quemadas.
La proteccin del aire ha adquirido menor significado en las ciudades del interior del pas, tal vez porque en ellas la contaminacin ha ad-
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3. EL CLIMA
Todos los fenmenos atmosfricos influyen de distinta manera para
favorecer o dificultar las actividades humanas y en particular el tiempo
meteorolgico y el clima.
El tiempo meteorolgico constituye el estado de la atmsfera en un
momento dado, en tanto que el clima es la evolucin del tiempo en
un perodo establecido. El clima es el producto del estado de la atmsfera, pero el hombre puede influir en l modificando el rgimen hdrico,
la vegetacin o mediante los contaminantes de la atmsfera que producen el efecto invernadero o recalentamiento de la capa inferior de sta.
Todos los procesos atmosfricos influyen en las actividades humanas
pero es particularmente mayor la influencia que ejercen los fenmenos
meteorolgicos y el clima. El desarrollo de la vida animal y vegetal, la
escasez o abundancia de las cosechas, el rgimen de los ros, la disponibilidad de la energa hidrulica, las facilidades de la comunicacin y
el transporte y la planificacin en el uso de la tierra, estn directamente determinadas por el tiempo y el clima prevalecientes en la regin.
Los factores climticos determinan los niveles de actividad econmica
y los pases de clima templado tienen un desarrollo industrial mayor
que los de climas muy fros o tropicales.
El clima, al decir de algunos eclogos, dicta todos los factores de la
actividad humana, su arquitectura, vestidos, alimentos e, incluso, su
cultura y temperamento. El productor agropecuario debe estar prevenido contra los efectos del clima y de los factores meteorolgicos, las
inundaciones, las lluvias excesivas determinantes de la erosin del suelo, las heladas, la nieve y el granizo. Los infortunios que ocasionan estos tenmenos son a veces difciles de prever y han colocado en muchas
ocasiones a la actividad agraria en estado de emergencia. El seguro
agrcola, que permite reparar econmicamente los daos ocasionados,
cada vez se contrata menos por los altos precios de las primas.
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En definitiva, el espacio adems de ser un concepto fsico, es un recurso natural permanente, tiene un origen anterior o concomitante a
los dems bienes de la Naturaleza y el hombre y todas las creaciones
del universo lo necesitan para preservar su existencia. Su categorizacin como un recurso natural, vinculado a la propia presencia de la vida en el universo, constituye una materia de anlisis pendiente.
CAPITULO IV
DOMINIO, USO Y CONSERVACIN DEL SUELO
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nales. El esfuerzo realizado por algunas leyes, marcadamente protectoras, tendientes a instituir una propiedad agraria particularsima, con
referencia a los predios rurales y sus pertenencias, no ha tenido aceptacin general y puede afirmarse que la propiedad agraria, a pesar de
constituir una fuente generadora de bienes naturales que la distingue,
no presenta diferencias importantes que hagan de ella una categora especial del dominio, aunque su destino, como ningn otro tipo de propiedad, sea servir al bien comn, a travs del proceso biolgico de la
produccin de animales y plantas. Si bien el concepto del dominio es
nico, para todo tipo de propiedad, las formas de uso y distribucin de
la misma han tenido, en cambio, diversas soluciones en las leyes. La
propiedad agraria est ligada, no slo a la produccin de bienes indispensables para la existencia humana, sino tambin -y muy especialmente- a las formas de vida de un sector muy importante de la poblacin
de cada pas, razn por la cual las leyes han intervenido para asegurar
que sta cumpla, adems de su destino econmico, su funcin social,
mediante la asignacin y goce de una parcela mnima a la poblacin
campesina, como base de asentamiento del ncleo familiar, inquietud
sta que no se ha puesto de manifiesto en igual grado, en cambio, con
las poblaciones urbanas, en que la tierra tiene por principal destino la
residencia.
En materia de asignacin de la propiedad inmueble rural, o sea, del
suelo, como elemento de produccin y de asentamiento de la poblacin
rural, en particular, las leyes agrarias se anticiparon a las reformas de la
legislacin civil, al instituir, desde antiguo, en sus leyes de arrendamiento y colonizacin, el concepto de unidad econmica mnima de la parcela agraria. Estos matices, vinculados a lograr la mayor eficiencia en la
produccin de bienes y asegurar la estabilidad de la familia agraria, no
alteran en absoluto el concepto de la propiedad agraria, en la cual no se
advierte diferencia jurdica alguna que la convierta en una institucin
distinta de la propiedad del derecho comn, aunque en algunas oporrunidades haya quedado sujeta a limitaciones en su libre disponibilidad,
como ha ocurrido en materia de colonizacin, por motivos de inters
social. Ms an. El moderno concepto del derecho agrario trata de
emanciparse de la propiedad fundiaria, a la que slo le asigna una cuota
en el complejo mecanismo de recursos que moviliza la empresa agraria.
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debe ser el dueo, en particular, de cada cosa. Esta asignacin corresponde a las leyes que organizan a la sociedad, las que son eminentemente polticas.
El hombre ha tratado en todo tiempo de extender su personalidad a
las cosas que lo rodean, apropindose de la tierra, el ganado, los frutos
y dems bienes de la Naturaleza. La justificacin de esta apropiacin
individual ha motivado un largo debate poltico-sociolgico, donde se
han expuesto las posiciones ms diversas. En Roma, segn Cayo, la
propiedad de la tierra perteneca al pueblo romano y al Emperador, teniendo el individuo slo el usufructo y la posesin. En Grecia, segn la
opinin de Platn, los bienes pertenecan a la familia, y la familia y los
bienes pertenecan al Estado.
En el tema de la asignacin de la propiedad inmueble, la Iglesia ha
sido muy precisa en los conceptos, desde fines del siglo pasado y an
mucho antes. As, el papa Len XIII expres en su Encclica Rerum
Novarun -punto de partida de la doctrina agraria moderna cuyos
orgenes podemos remontar a Santo Tomas de Aquino- que Dios ha
dado la tierra en comn a todo el gnero humano, lo que no quiere
decir que todos los hombres sean dueos de ella, sino que Dios no
seal la parte que cada uno debe tener. Poseer algunos bienes particulares, es un derecho natural al hombre, como tambin lo es el uso
de ese derecho y en este caso la Iglesia sin titubear responde que el
hombre no debe tener las cosas externas como propias, sino como
comunes, es decir, que se comuniquen a otros, cuando stos las necesitan. As surge el concepto del destino de "bien comn" de las
cosas, que impregna los documentos de la Iglesia y que es el fundamento de la funcin social de la propiedad. En definitiva, Dios ha
destinado la tierra a todos los hombres y todos los hombres tienen
derecho a obtener de ella lo que necesitan. Esta es la posicin de la
Iglesia en el tema de la propiedad. El derecho del propietario no
emana de las leyes humanas, sino de la misma Naturaleza y la autoridad no puede abolido. Solo puede atemperar su uso y conciliario con
el bien comn.
Con respecto a la tierra rural, la Iglesia observa la necesidad de proteger a la familia agraria proporcionndole un mnimo de tierra que haga posible su subsistencia y desenvolvimiento armnico.
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Segn la doctrina marxista, en sus aplicaciones prcticas, toda la tierra es de propiedad del pueblo y debe ser asignada al que la trabaja. El
que es desposedo de la tierra debe obtener el socorro pblico por el
tiempo que necesite para su adaptacin al nuevo rgimen. Las tierras
que se desenvuelven en un alto nivel tcnico de explotacin no sern divididas y debern ser usufructuadas exclusivamente por el Estado. Segn Marx la pequea propiedad es un sofisma burgus y no debe
aceptarse, ya que se traduce en la dispersin infinita de los medios de
produccin, el aislamiento de los productores, el derroche de las fuerza
del trabajo. Lenin sostena, concordantemente, que la pequea propiedad slo existe para el derroche de las fuerzas del agricultor, para la
dispersin de las fuerzas productivas de la tierra. Tampoco quera confundir la realidad capitalista con la posibilidad de un paraso cooperativo pequeo burgus.
El ideal del marxismo, que lo diferencia del liberalismo, es la gran
explotacin estatal, esto es, no privada. Para llegar a este resultado
el marxista se pregunta Cul es el origen de la renta del suelo? El
propietario de la tierra, arguye, no se dedica a la agricultura y la da
en arriendo al "capitalista", que contrata a su vez a obreros para su
explotacin, lo que produce la renta o plusvala. Esta va a parar al "'capitalista", que la divide en dos partes, una se queda l y la otra corresponde al propietario de la tierra. Esta ltima parte de la plusvala es,
propiamente, la que constituye la renta del suelo. El propietario se
apropia de ella por la sola razn de ser propietario de la tierra. Si el
"capitalista" es el mismo propietario, entonces se apropia de toda la
renta o plusvala. La teora de la plusvala est asociada a la de la renta
diferencial de la tierra, que expuso aos antes el economista ingles David Ricardo. Segn Ricardo la renta de la tierra est indicada por la de
peor calidad. El precio de los productos en los mercados es el resultado
de los costos obtenidos de esas tierras de peor calidad, ya que de otro
modo la produccin no podra continuar, siendo necesaria. En consecuencia, el dueo de una tierra de calidad superior, obtiene de ella una
renta diferencial respecto a la tierra de peor calidad, o sea, se apropia
de la renta del suelo o plusvala, tambin por la nica razn de ser propietario de la tierra.
La doctrina de la Iglesia est planteada en trminos religiosos y mo-
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debe tender al uso racional del mismo y a la conservacin y recuperacin de sus propiedades naturales.
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a sus necesidades y a una evolucin favorable de la empresa." La misma definicin adopt, ms tarde, la ltima ley de colonizacin 14.392,
del ao 1954, con referencia a la divisin de la tierra en lotes para la
formacin de las colonias. En este caso se la denomin unidad econmica de explotacin. En realidad, lo que las leyes 12.636, 14.392 y
aquel decreto definan, era la unidad econmica familiar, tambin denominada "unidad progreso", porque era una parcela ajustada no slo
a las necesidades actuales sino tambin a las futuras, procurando la
evolucin y el crecimiento sostenido de la familia agraria. Pero el agro,
como ya dijimos, tambin est constituido por individuos y empresas, y
en estos casos la norma nada dispona, porque tampoco podra hacerlo,
ya que significara entrar en una suerte de clasificacin casustica de la
tierra, de resultados muy inseguros.
Antes de estas normativas, que surgen a partir del ao 1940, ya el
Banco Hipotecario Nacional, que puso en marcha muchas acciones de
colonizacin agraria en virtud de la autorizacin otorgada por la ley
10.676 del ao 1919, haba establecido, a los efectos de la subdivisin
de los predios, que las parcelas colonizables a adjudicar, no deban tener una extensin mayor de 200 hectreas, considerando sta la superficie apta para una explotacin agropecuaria comn.
Debe sealarse, con relacin a este tema de la divisin de la tierra, y
de la preservacin de la unidad econmica, lo dispuesto en los artculos
51, 52, 53, 54 y 55 de la ley 14.394, del ao 1954, que regula la indivisin de los bienes hereditarios y que faculta a toda persona a imponer a
sus herederos la indivisin de los bienes sucesorios, por un plazo no
mayor de diez aos y en el caso de un bien determinado, o de un establecimiento comercial, industrial, agrcola, ganadero, minero o cualquier otro que constituya una unidad econmica, el lapso de la
indivisin podr extenderse hasta que todos los herederos alcancen la
mayora de edad, aunque exceda los diez aos. A su vez, el artculo 53
dispone que si en el acervo hereditario existiere un establecimiento comercial, industrial, agrcola, ganadero, minero o de otra ndole que
constituya una unidad econmica, el cnyuge suprstite que lo hubiere
adquirido o formado en todo o en parte podr oponerse a la divisin
del bien por el trmino mximo de diez aos. Adems, los artculos 34
a 50 de la ley regulan la constitucin e indivisibilidad del bien de fami-
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las condiciones para los loteos en los nuevos centros urbanos que se establezcan. El Cdigo de Planeamiento Urbano de la Ciudad de Buenos
Aires, fija los frentes mnimos y superficie que debe contener cada lote
urbano y el factor de ocupacin total permitido para las construcciones, en el mximo de los niveles autorizados y de acuerdo a las zoniicaciones establecidas, sin perjuicio de otras restricciones existentes. En
la ciudad, como herencia del pasado, todava existen terrenos en plena
zona cntrica con permetros muy irregulares y frentes de lotes menores
a 4 metros.
La parcela industrial es la divisin que se hace de la tierra para la
radicacin de industrias y est vinculada a la creacin de los parques
industriales, institucin sta de origen norteamericano, creada por los
ferrocarriles en las proximidades de las estaciones, para obtener carga,
enajenando o arrendando los terrenos, con construcciones y servicios,
bajo un sistema de leasing, con lo cual las industrias se ahorran parte
del capital fijo en la etapa inicial de los emprendimientos. La idea de
concentracin de industrias a travs de los parques industriales ha tenido mucha aceptacin, por la economa y ventajas que representa el
planeamiento de los servicios comunes que presta el parque, pero tambin ha recibido crticas, a favor de la dispersin de industrias, por razones ambientales y de seguridad. La radicacin de industrias, en la
Provincia de Buenos Aires, est regida por la ley 11.459, dictada en
'el ao 1993 y por su decreto reglamentario 1741/96, los que regulan
los requisitos para su instalacin con ajuste a normas de proteccin
del ambiente, segn ya vimos. Todos los establecimientos industriales
debern contar con el pertinente Certificado de Aptitud Ambiental, como requisito obligatorio para que las autoridades municipales puedan
conceder las correspondientes habilitaciones industriales. Se incluyen
en esta norma los parques industriales. Los Certificados Ambientales,
debern tramitarse ante los municipios y podrn intervenir en su gestin las asociaciones o cmaras industriales, como una suerte de garanta de que los aspectos ambientales sern observados. A su vez, el
decreto reglamentario clasifica las industrias en tres categoras. Ser
autoridad de aplicacin la Secretara de Poltica Ambiental, que podr
dele gar sus funciones total o parcialmente en los municipios, segn la
complejidad y categora ambiental que la industria tenga asignada. Es-
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divisin que la ley prohibe o limita est referida al dominio de las cosas, y no a su uso o explotacin, el cual puede dividirse porque slo
afectara la economa del propietario. Por lo tanto, el concepto de unidad econmica no debe figurar como norma restrictiva en las regulaciones de los arrendamientos, y tal vez sta haya sido la razn por la cual
su regulacin fue eliminada del decreto 7786/49, en la posterior reglamentacin de la ley, aunque se mantuvo para calificar la unidad econmica de explotacin en el artculo 21 de la ltima ley de colonizacin
14.392, del ao 1954, actualmente derogada, porque en este caso se
trataba del dominio y no del uso de la cosa. Un contrato de arrendamiento agropecuario comprendido en una unidad econmica mnima,
por lo tanto, puede pactarse en una superficie menor a la que para esa
unidad establezca la ley de regulacin de la propiedad rural. No existira, en esto, violacin del orden pblico.
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dad de condiciones competitivas con respecto a los mercados de consumo y que, a la vez, un exceso de extensin de la parcela rural puede
resultar opuesto al inters social y ocasionar la dependencia y proletarizacin del campesinado.
Encarar una distribucin racional de la propiedad rural, esto es,
crear y organizar un sistema justo de propiedad, tenencia y explotacin
de la tierra, que compatibilice, a la vez, su destino social y los fines econmicos de la empresa agraria, constituye un programa de gobierno sumamente complejo y de distintas alternativas, ya que puede consistir,
como ms adelante veremos, segn las necesidades y los requerimientos
de cada pas y las formas de distribucin de las tierras, en un parcelamiento de las grandes extensiones de los predios privados y su asignacin
a los beneficiarios, o en el reagrupamiento de las pequeas propiedades
para darles mayor funcionalidad, o en acciones gubernamentales de
cambio, de distintos tipos, de las estructuras agrarias existentes que
procuren dotar a las empresas y al hombre rural de las obras de infraestructura necesarias, facilidades operativas, niveles de productividad,
asistencia tcnica y financiera, sistemas de comercializacin, que favorezcan su desarrollo y competitividad, con independencia del rgimen
de tenencia de la tierra que se haya adoptado.
En su acepcin tradicional y corriente, la reforma agraria ha sido definida como la intervencin estatal, con propsitos econmicos y sociales, en la estructura agraria de un pas, con el objeto de lograr una
mejor distribucin de las tierras de cultivo y una mayor independencia
de las clases campesinas.
La solucin puede consistir en un proceso de colonizacin de las tierras vacantes para lograr el acceso a la propiedad rural de las masas
campesinas, o en la lucha contra la propiedad extensa y balda, o insuficientemente trabajada, o en la concentracin parcelaria para obtener
unidades de produccin aptas, tanto desde el punto de vista tcnico como econmico.
Vinculados al tema de la reforma agraria, se mantienen vigentes desde todos los tiempos los conceptos de latifundio, minifundio y parvifundio. Estos conceptos estn estrechamente ligados al rgimen de
tenencia de ia tierra, esto es, a la mayor o menor equidad en la distribucin que exista en una sociedad dada, y a la economicidad de su uso,
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la tierra en usufructo. La agricultura rusa, por lo tanto, mantiene todava una gran dependencia del Estado.
El aliento de la revolucin rusa de 1917 se extendi a Europa, cuyos
pases encararon reformas democrticas entre los aos 1918 y 1921. En
Amrica, la reforma ms antigua y drstica fue la de Mjico de 1915,
como consecuencia de los levantamientos populares producidos a partir
de 1910, que condujeron a la sancin de la primera ley de reforma
agraria de ese ao, incluida luego en la Constitucin Federal de 1917,
que restituy a la Nacin la propiedad de todas las tierras rurales. La
reforma mejicana cre el ejido, como unidad parcelaria de produccin,
el cual poda ser individual o colectivo, aunque la preferencia del campesino fue por el ejido individual. La reforma mejicana no ha podido,
sin embargo, eliminar totalmente el minifundio ejidal y su consecuencia, la baja productividad de la tierra en determinadas regiones. En
1971 se facult a los ejidos a arrendar la tierra y en 1981 se permiti
constituir sociedades mixtas con los ejidatarios, aportando stos la tierra y la mano de obra. En noviembre de 1991 el Gobierno Federal
anunci un plan de privatizacin de los ejidos, habindose aprobado en
1992 una reforma constitucional que permite arrendar, vender e hipotecar libremente las tierras de esas parcelas.
Otra reforma de tipo comunitario fue la encarada por Israel, a partir
de 1948, planteada ante la necesidad de dar arraigo y seguridad al inmigrante judo que buscaba radicarse en el territorio para dedicarse a
las tareas rurales. En realidad, la idea de un sistema socioeconmico
que tiene como base la propiedad en comn de los bienes de produccin y el trabajo comunitario, se remonta a principios del siglo. La unidad de produccin comunitaria fueron los kilmtzim, o asentamientos
comunales, que ocupan un terreno de propiedad del Estado y son administrados por un consejo directivo, que organiza el trabajo comunitario, y una asamblea general, que fija las polticas y autoriza los gastos.
Existen, tambin, comisiones para los distintos temas vinculados a la
educacin, salud, vivienda, planificacin de la produccin v otros. Los
kibutzim funcionan como comunidades rurales en forma de democracia
directa. La idea primitiva de redencin de la tierra de los antepasados,
que inspir al movimiento kibutziano en sus orgenes, fundado en poderosos factores ideolgicos y sociales, ha dejado paso a la organiza-
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cin de verdaderas empresas de explotacin, ante la necesidad de adaptarse a los cambios econmicos y a la tecnologa del mundo moderno.
Muchos de los kibutzim actuales han incorporado a sus actividades industrias de distintas clases y plantas regionales de procesamiento y se
dedican, tambin, al turismo y a la prestacin de servicios varios, entre
elos, la educacin, computacin de datos, irrigacin, comercializacin
de los productos, constituyendo estas actividades, en los momentos actuales, la principal fuente de ingresos. El kibuts es, tal vez, el sistema
de colonizacin menos difundido en Israel. Se estima que su nmero
actual alcanza a unos doscientos setenta, con un promedio de poblacin del orden de los 600 habitantes, sobre un total de algo ms de 6
millones que cuenta el Estado. Al fundarse el Estado de Israel ya existan 145 kibutzim en el territorio. Existe tambin el moshav oi'din, en
el que cada familia trabaja para su propio beneficio en tierras de propiedad del Estado, contribuyendo a los gastos comunes; y el moshav
shitufi, en el que la familia realiza la explotacin familiar pero tambin debe contribuir a una explotacin comunitaria, de la que recibe
una retribucin.
Reformas de tipo democrtico fueron las encaradas en distintas
pocas por Per (1962), Bolivia (1953), Chile (1962), Venezuela
(1960), Colombia (1961), Egipto (1953), Italia (Leyes Sila y Extracto,
. 1950), y las de japn y Taiwan, efectuadas por razones de necesidad,
despus de la Segunda Guerra Mundial, a las que deben sumarse las
reformas drsticas encaradas por la Europa Oriental, comprendida en
la rbita sovitica, y las de China Popular (1950) y Cuba (1959). Las
reformas de Latinoamrica, encaradas con mayor impulso en as dcadas de 1950 y 1960, se han ido moderando con el transcurso de los
aos y se llevan a cabo, actualmente, campaas a favor de las privatizaciones de las tierras colectivas, generadas por algunas de estas reformas. En algunos casos la propiedad se mantuvo transitoriamente a
nombre del Estado, que la entreg en usufructo a los destinatarios; en
otros, se entreg la propiedad comunitaria a la entidad asociativa, que
puede ser una empresa social o grupo comunitario, una sociedad agrcola, o un centro de reforma agraria, o una cooperativa, o una unta
agraria, un asentamiento campesino, o una sociedad de inters social,
pero tambin se han planteado casos en que la propiedad se asign a
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En el terreno poltico y concretndonos a las reformas agrarias de tipo tradicional, hay tres trminos, que se suceden por su importancia y
efectos, relacionados con las modalidades de distribucin de la tierra,
encaradas en el mundo: 1) La revolucin agraria, que consiste en un
cambio radical en el rgimen de tenencia y, tambin, en la sociologa
rural, como la producida en su momento por Rusia, China, Europa
Oriental, Cuba y algunos pases asiticos y africanos. Para esta tendencia la reforma debe ser masiva y rpida y no consistir en un simple proceso de colonizacin de la tierra. Su finalidad ltima debe ser la
redistribucin del poder poltico, una mayor igualdad social y mejoras
en el orden econmico; 2) La otra modalidad es la reforma agraria ele
tipo democrtico, que se reduce a introducir cambios en la estructura
de la tenencia de la tierra, como finalidad principal, sin abordar -salvo
incidentalmente- otros aspectos econmicos y sociolgicos del problema, que ha sido la frmula ms generalizada de aplicacin en los pases
democrticos; y 3) La transformacin agraria que, en grado menor que
la reforma agraria, aspira a introducir cambios graduales en el rgimen
de la propiedad, transformando a los actuales arrendatarios o tenedores de la tierra en propietarios, mediante distintas opciones o alternativas legales, como ha ocurrido en Argentina en las dcadas de 1950 y
1960, a travs de las sucesivas leyes denominadas de transformacin
agraria, pero sin atacar tampoco los dems problemas econmicos y sociolgicos que plantea la vida rural.
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dios contienen plantaciones de vid, olivares, nogales, castaos, membrillo, frutales de carozo y cultivos hortcolas basados en el riego. Adems,
en la misma provincia se dictaron las leyes 4426 y 5482, con el propsito de sanear los ttulos de las parcelas indivisas y radicar en las reas
constituidas con ttulos perfectos a los productores en unidades que
permitan un aprovechamiento racional de las tierras. Esta funcin de titularizacin de los predios constituye una de las principales tareas del
Instituto, que no se limita a las reas rurales. En la actualidad se estn
perfeccionando los ttulos de ms de setecientos predios urbanos ubicados en la poblacin de Jage. En el ao 1994 se incorpor a las funciones del Instituto, la de colonizacin, dndose preferencia a las tierras
fiscales y a las empresas que posean capital para desarrollar proyectos
de colonizacin y explotacin. El Instituto posee delegaciones regionales en Chilecito, Chamical, Villa Unin y otras localidades. En Buenos
Aires se ha puesto en marcha el plan Prohuerta que se propone mejorar
y consolidar la situacin de ciento sesenta mil minifundios hortcolas,
ubicados especialmente en los Partidos del Gran Buenos Aires, y la Secretara de Agricultura tiene en ejecucin diversos programas de alivio
a la pobreza rural, de crdito y apoyo tcnico a los pequeos productores agrcolas y ganaderos de distintas regiones del pas, asistencia a la
mujer campesina y de desarrollo forestal.
La ltima expresin de la propiedad agraria, en niveles de pobreza,
es el parvifundio, o sea, la parcela agraria en extremo fragmentada que
no alcanza para subvenir las necesidades del agricultor y su familia. Es,
como se lo ha denominado, la miseria agraria.
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gundas se refieren exclusivamente a las parcelas urbanas. Pero, sin duda debe existir una relacin estrecha y coordinacin entre ambos planeamientos, dada la vinculacin e intercomunicacin forzosa que se
mantiene entre el campo y la ciudad. En torno a las ciudades, por otra
parte, existe siempre una zona semirural, fundamentalmente hortcola y
de granja, que es la encargada de suministrar gran parte de los abastecimientos diarios que requieren los centros poblados y cuya presencia debe ser mantenida y protegida, dadas las importantes funciones que
cumplen. Las zonas rurales ms apartadas suministran, a su vez, los
abastecimientos en el largo plazo.
La base del ordenamiento territorial y del planeamiento urbano es
contar con un buen catastro territorial, con propiedades correctamente
mensuradas y registradas, y tambin un buen registro integral de los
suelos, tareas stas que se vienen cumpliendo, aunque lentamente y slo
desde el punto de vista catastral, en algunas provincias. Mientras las
propiedades no posean un registro de los distintos usos del suelo, no se
encuentren correctamente deslindadas, o se tengan dudas acerca de
quines son sus verdaderos propietarios (como ocurre con las mercedes
o campos comuneros en algunas provincias), las tareas de reordenamiento territorial no podrn realizarse eficazmente y las actividades
econmicas en esas tierras no se asentarn en forma permanente por
falta de seguridad jurdica y posibilidades de utilizacin ptima de las
tierras disponibles.
Un ejemplo de las normas de ordenamiento territorial y uso del
suelo, de alcance general, lo da la ley 8912 de la Provincia de Buenos
Aires, dictada en 1977, que regula el uso, ocupacin, subdivisin y
equipamiento del suelo, en un proceso interactivo. Esta norma clasifica el territorio en reas urbanas, rurales y complementarias. En
reas rurales las parcelas no podrn ser inferiores a la unidad econmica de explotacin, extensiva o intensiva, y sus dimensiones mnimas sern determinadas en la forma que dispone el Cdigo Rural. La
responsabilidad del ordenamiento territorial estar en manos de los
municipios.
Estas normas debern ser acompaadas de los registros de suelos,
que proporcionan la informacin tcnica necesaria para la planificacin
agropecuaria, industrial o poblacional. El inventario de los suelos se
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CAPITULO V
CONSERVACIN Y RECUPERACIN DE LOS SUELOS.
LA LEY 22.428
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agotamiento de sus propiedades fsicas y qumicas que, a la larga, conducen a la desertizacin. Sobre el significado de las expresiones erosin,
degradacin, decapitacin, anegamiento y otras causas que originan la
disminucin o la prdida de la capacidad de los suelos, nos remitimos a
los conceptos contenidos en el captulo anterior: 5. Deterioro del suelo,
cuya lectura recomendamos.
La ley 22.428 sancionada por iniciativa y gestin del Consejo Federal Agropecuario, con el acuerdo unnime de las provincias, encara en
forma unificada los dos aspectos del problema, la conservacin y la recuperacin, y se asienta sobre las siguientes bases:
a) El otorgamiento de subsidios a cargo del Estado nacional, a favor
de los productores agropecuarios para sufragar parte de los gastos e inversiones que fuera necesario realizar en cumplimiento de los programas de conservacin y recuperacin de los suelos.
b) La constitucin de consorcios voluntarios de productores, encargados de administrar esos planes y programas, bajo la auditora de las
autoridades de aplicacin provinciales.
c) La necesidad de promover la educacin y difusin para formar
conciencia en la poblacin y en los productores de la gravedad del problema de la degradacin de los suelos en el pas, aspecto ste contemplado en el artculo 5, inciso d) de la ley.
Debe sealarse que la normativa legal se refiere, como dijimos, especficamente a los suelos rurales. La ley habla de los "inmuebles rurales", limitando de este modo sus metas especficas. Su objeto es la
conservacin y recuperacin de la capacidad productiva de los mismos.
Los sujetos actores son los productores "agrarios", es decir, tiene en
cuenta los suelos productivos agropecuarios. Pensamos que su objetivo
debi ser ms general y comprender toda clase de suelos, incluso los urbanos, ya que la tierra es nica y la destruccin o el deterioro es un fenmeno generalizado que afecta a toda la Naturaleza, inclusive a las
tierras ridas y semiridas, que no son objeto de actividad productiva
actual, las que deben ser tambin materia de recuperacin y control, y
no slo el territorio agropecuario actual, o sea, una parte privilegiada
de los suelos. Muchos de los procesos y fenmenos que afectan al suelo
y contra los cuales habr que protegerse, por lo general se inician fuera
de las tierras rurales, en las reas ridas o semiridas y avanzan peligro-
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ratorias. Hoy, se las obliga a utilizar mquinas que pueden moverse por
encima de la vegetacin existente, con lo cual se preserva sta como
sostn del suelo.
Otras de las prcticas que afectan al suelo porque lo contaminan e
impiden su uso con fines rurales, son los derrames de petrleo y las piletas donde se depositan las aguas de formacin y de purga de la actividad petrolera, especialmente en la Patagonia. Estos depsitos dejan
inutilizado el suelo para sus usos agropecuarios, aunque a veces se los
ha pretendido salvar cubriendo las zonas derramadas con tierras provenientes de otros lugares.
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miento de sus suelos, realizar las obras de infraestructura necesarias para su conservacin, promover las investigaciones relacionadas con la
conservacin de los suelos, otorgar crditos por medio de sus bancos
oficiales o mixtos, declarar y organizar los distritos de conservacin
de suelos, promover la constitucin de consorcios para la conservacin de los mismos, propiciar la formacin de reas demostrativas para el manejo conservacionista, aprobar los planes y programas de
trabajo que elaboren los consorcios, emplazar a los responsables para
que cesen las prcticas o manejos del suelo en contravencin a la ley y
contratar con terceros los trabajos que corresponda ejecutar, en caso
de incumplimiento del responsable y por cuenta de ste. Se trata de
una serie de compromisos que debern aceptar las provincias que, en
muchos de los casos, no estarn en condiciones de satisfacer. Adems,
tendrn que elevar anualmente a la Secretara del ramo, los planes
y programas conservacionistas que aprueben, acompaando un clculo estimativo de las inversiones que los productores deben realizar,
para elaborar el programa anual y requerir al Congreso los fondos
presupuestarios correspondientes.
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Los integrantes de los consorcios estn sujetos a determinadas obligaciones, entre ellas, conforme al artculo 8, las de no realizar prcticas
que puedan producir la disminucin de la capacidad productiva de los
suelos, llevar a cabo las que se consideren imprescindibles para la conservacin, de acuerdo con los planes y programas aprobados y poner
en conocimiento de la autoridad los casos de incumplimiento que se registren. Los beneficios a obtener, derivados de la ley, consisten en participar en los medios de estmulos que establezcan las provincias, obtener
crditos de fomento para financiar las acciones de conservacin y, tal
vez, lo ms importante, recibir los subsidios que anualmente establezca
el Ministerio de Economa de la Nacin, a travs del presupuesto general de la Nacin, para estos fines especficos. Estos subsidios pueden oscilar entre el treinta por ciento y el setenta por ciento de los costos de
las inversiones y gastos previstos en el plan conservacionista y pueden
llegar al ciento por ciento en los distritos al sur del Ro Colorado, zona
que tiene un mayor costo de conservacin fundamentalmente para el
criador de ganado ovino, por las caractersticas de la explotacin. Ya
veremos, ms adelante, que los subsidios para el cumplimiento de planes y programas de conservacin, han sido eliminados en las leyes de
presupuestos dictadas en los ltimos aos. Tambin la ley prev la
exencin de ciertos impuestos sobre los subsidios que se perciban y las
inversiones que se realicen en funcin de los planes aprobados y en la
medida que esas inversiones incrementen el capital o el patrimonio de
los contribuyentes.
La resolucin de la autoridad que conceda el beneficio del subsidio
se inscribir en el Registro de la Propiedad Inmueble con la conformidad del propietario, cuando la inversin fuera realizada por un tercero
en campo ajeno.
Finalmente, la ley dispone en sus artculos 14 y siguientes, sanciones
en caso de incumplimiento de los programas establecidos, entre las que
se contempla el reintegro de los fondos percibidos cuando no se hubieren presentado los certificados de obra correspondientes. Tambin se
sanciona a los profesionales que hubieran falseado u ocultado la realidad de los hechos en la presentacin de los planes o en la certificacin
de las obras realizadas.
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de Reforma del Estado, los subsidios quedaron sin efecto, interrumpindose los planes conservacionistas en ejecucin, salvo aquellos que
contaban con financiacin propia. Ha existido, evidentemente, una inconsecuencia en el tratamiento poltico y administrativo del problema.
La experiencia ensea que una de las formas de promover la conservacin y recuperacin de los suelos es alentar la titularizacin del dominio. El poseedor precario presta menos atencin para incorporarse a
los consorcios conservacionistas, que los titulares efectivos de la
propiedad. Tambin parece ser imprescindible la asistencia tcnica y el
fortalecimiento de las autoridades de aplicacin provinciales, o la instauracin de un Servicio Nacional que coordine las polticas de suelos
y las medidas a implementarse para su conservacin, el cual debera
estar asistido por un Consejo Federal de Suelos. El simple financiamiento de programas individuales, aunque sean presentados a travs de
consorcios, tal como lo establece la ley 22.428, no parece ser el medio
ms eficaz para resolver la problemtica de los suelos en la Repblica.
Aparte de la accin cultural para el manejo adecuado de los mismos,
es importante la funcin que debe cumplir la polica de suelos para el
control del uso individual y para promover su utilizacin apropiada y
responsable.
En la actualidad, la autoridad de aplicacin de esta ley, en el orden
nacional, es la Secretara de Recursos Naturales y Desarrollo Sustentable, a travs de la Direccin de Conservacin de Suelos. Segn los estudios practicados por esa Secretara, el setenta y cinco por ciento del
territorio del pas es rido, cuya presencia se agrava por el sobrepastoreo en la Patagonia, el problema del minifundio en la regin centronorte del pas, la ocupacin sin control de las tierras fiscales y los
problemas de la falta de titularidad, aspectos que conducen a una degradacin progresiva de los suelos que reducen su productividad y condenan a los pobladores a la pobreza, obligndolos a emigrar. La
orientacin actual de la Secretara, frente al estado de virtual inoperancia del sistema de la ley 22.428, ha sido la de encarar un nuevo enfoque
del problema, en el marco de la Convencin Internacional de Lucha
contra la Desertizacin y Mitigacin de la Sequa, suscripta por nuestro
pas en Pars, en el ao 1994, y aprobada por la ley 24.701. Esta Convencin prev la disponibilidad de fondos internacionales que aseguran
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Tambin indica que el Poder Ejecutivo propiciar la formacin de consorcios voluntarios de conservacin de los suelos rurales.
El cdigo rural bonaerense, como vemos, se anticip en muchos aspectos a la ley 22.428 ya que la mayora de estas disposiciones provienen del cdigo anterior, dictado en 1970. En concordancia con las
normas del cdigo, se dict en el ao 1995, segn hemos visto, la ley
11.723 de proteccin, conservacin, mejoramiento y restauracin de
los recursos naturales y del ambiente, dentro de cuyos objetivos se encuentra el recurso suelo, para el cual fija polticas globales y concordantes de proteccin y mejoramiento, poniendo el acento en la
necesidad de una actualizacin de los valores y agentes contaminantes
considerando, incluso, el deterioro que hubiera experimentado el recurso a causa de procesos ambientales o de la aplicacin de productos
agroqumicos.
En la Provincia de Santa Fe rige la ley 10.552, sancionada en el ao
1990, referente a la conservacin y el manejo del suelo. Declara de orden pblico la prevencin y el control de todo proceso de degradacin
del suelo, la recuperacin, habilitacin y mejora de las tierras productivas y la promocin de la educacin conservacionista. Todos los suelos
de la provincia quedarn sujetos al uso y manejo que asegure su conservacin. La autoridad de aplicacin determinar las reas de conservacin y dispondr los programas de conservacin, recuperacin,
habilitacin y mejora de los suelos. Las reas se dividirn en de conservacin y manejo total, esencial y parcial. Sern los destinatarios de la
norma los propietarios de los predios rurales, arrendatarios, aparceros,
usufructuarios y tenedores, ubicados en las zonas declaradas de conservacin y manejo de suelos. La ley establece exenciones impositivas a los
inmuebles beneficiados y ayuda financiera, que podr alcanzar al ciento
por ciento de las necesidades del programa, en el caso de las reas de
tratamiento total. Los pagos se liquidarn contra presentacin del certificado de ejecucin de las obras del programa aprobado, que debern
estar suscriptos por profesional con incumbencia en el ramo. La ley
crea, por ltimo, el Fondo Provincial de Conservacin y Manejo de
Suelos.
Otras provincias, como dijimos, han adherido a la ley nacional, dictando disposiciones complementarias para obtener los beneficios en ella
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CAPITULO Vi
LA COLONIZACIN AGRARIA
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En Argentina, la actividad oficial, privada y mixta en materia de colonizacin result significativa en las ltimas dcadas del siglo pasado y
principios del presente, y estuvo estrechamente vinculada a las leyes sobre inmigracin y tierras pblicas, las que facilitaron el acceso de millones de inmigrantes europeos que se radicaron en el campo o en las
ciudades, segn sus preferencias, ya que no existi ningn gnero de limitacin para ello. El proceso colonizador de las tierras rurales en la
Repblica se inicia, en escala creciente, a partir del ao 1 850 y puede
decirse que culmina en 1914, con motivo de la Primera Guerra Mundial, al detenerse las corrientes inmigratorias. Tuvo en sus comienzos
una marcada orientacin agraria que fue modificndose en el curso del
presente siglo, con la radicacin de los inmigrantes en los centros urbanos, por las nuevas caractersticas de la inmigracin y ante la falta,
tambin, de tierras rurales aptas, a precios accesibles y convenientemente ubicadas y, tambin, a la ausencia de una poltica colonizadora conveniente planificada de parte de los gobiernos. Con anterioridad a 1850
y en los albores de la Revolucin de Mayo, como veremos ms adelante, hubo algunos intentos de colonizacin rural, con resultados poco
exitosos.
El censo de poblacin de 1869, registraba la presencia de 1.700.000
habitantes en el pas y en 1914, la poblacin haba crecido a 7.800.000.
La fuerte corriente inmigratoria influy mucho en el crecimiento demogrfico. Puede decirse que la entrada masiva de inmigrantes, constituida
en su mayora por agricultores, artesanos y trabajadores, estuvo en
gran parte compensada con el ingreso y la salida de los peones que venan para realizar una o dos cosechas. El censo de 1895 sealaba, a su
vez, que la tercera parte de los propietarios de la tierra haban nacido
en pases extranjeros, para esa poca.
Aos despus, en la posguerra de 1939, la inmigracin volvi a aumentar pero con una caracterstica diferente a la de principios de siglo y
tuvo muy poca o ninguna influencia en la colonizacin agraria y en el
uso de la tierra rural.
En materia de colonizacin rural podemos distinguir dos pocas bien
definidas, la que transcurre desde 1850 a 1900 en que el inmigrante logr un fcil acceso a la propiedad de la tierra; y la producida desde
principios del presente siglo, en que el inmigrante encontr ocupadas
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las principales tierras de la pampa hmeda y debi adquirirla a propietarios y especuladores a precios elevados o convertirse en arrendatario,
chacarero o asalariado, en este caso sin arraigo ni permanencia en los
predios. Esta diferencia marcar una sociologa y problemtica rural
distintas entre las tierras colonizadas y las arrendadas.
La tierra rural, a partir de la Primera Guerra Mundial, dej de ser
colonizada, como en las dcadas anteriores, y las corrientes inmigratorias provenientes de zonas rurales de Europa quedaron detenidas, principalmente, en las grandes ciudades. El fluido proceso colonizador rural
iniciado a mediados del siglo pasado y que continu hasta principios de
este siglo, con ritmo creciente, qued de este modo interrumpido por
falta de tierras colonizables, en beneficio de la colonizacin urbana, pese a los intentos poco fructuosos que se hicieron para revivirlo, a partir
de la dcada de 1940, con la sancin de nuevas leyes colonizadoras, como la 12.636, que intentaron poner en marcha nuevamente un proceso
que, por diversas causas, deba considerarse agotado. Esta es la sntesis
del proceso colonizador rural argentino.
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todas las tierras fiscales del pas. Sin embargo, fueron pocas las solicitudes formuladas bajo este rgimen enfitutico especial. La ley de referencia, como dijimos, fue preparatoria de otras, que vendran despus,
relacionadas tambin con la tierra pblica. Ya el Triunvirato en 1812
haba dictado una reglamentacin de inmigracin, mediante la cual se
procuraba incorporar a los extranjeros que se dedicaran al cultivo de
los campos, a los que se les dara terreno suficiente, se los auxiliara en
sus primeros establecimientos rurales y en el comercio de sus productos, gozando de los mismos derechos que los naturales del pas. Esta ley
tuvo poca eficacia prctica, ya que faltaba, en ese entonces, una ley que
regulara la adjudicacin de las tierras colonizables. Aos ms tarde en
1816 se dict un reglamento provisorio por el cual el Gobierno entregara suertes de estancias, al sur de ro Salado, cuya frontera al norte de
este ro estaba protegida por una cadena de fuertes ubicados en Chascoms, Ranchos, Montes, Lobos, Navarro, Lujan, Areco, Salto, Rojas y
Mercedes, los cuales marcaban la lnea divisoria entre la zona rural y el
desierto en poder del indio.
La Junta de Representantes, a su vez, dict en 1821 otra ley de inmigracin y se celebraron tratativas con comerciantes extranjeros radicados en Buenos Aires, interesndolos para introducir familias
europeas destinadas a poblar, entre otras, la futura ciudad de General Belgrano, Carmen de Patagones, Fortn Independencia (Tandil),
el asiento de Baha Blanca, la colonia Chorroarn (en Chacarita de
los Colegiales), conducida por Carlos Heine con colonos alemanes
cultivadores de trigo y, tambin, en Azul y otras regiones de la Provincia de Buenos Aires. Uno de esos contratos fue el celebrado en
1823 con los hermanos J. P. y G. Parish Robertson, por el cual stos
se comprometieron a traer colonos britnicos para radicarse en
Monte Grande (Esteban Echeverra) de la misma provincia, que permiti introducir ms de quinientos colonos granjeros abastecedores
de la ciudad de Buenos Aires, que algunos aos despus se dispersaron, como consecuencia de la inseguridad generada por las guerras
civiles.
En 1825, John T. Barber Beaumont introdujo, como segundo intento, colonos rurales en Entre Ros, que luego, al fracasar, se radicaron en
San Pedro, Provincia de Buenos Aires.
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sivos, doscientas veintinueve concesiones a colonos y empresas colonizadoras, por un total de 15.539.000 hectreas.
Esta ley fue seguida, en materia de adjudicacin de tierras, por la del
ao 1882, tambin dictada para los territorios nacionales, que derog
en lo pertinente lo dispuesto en leyes anteriores. Dividi los territorios
en distintas secciones y dispuso tambin que no poda enajenarse la tierra sin la previa mensura, clasificando las tierras en de pastoreo y para
la agricultura. Las primeras deban venderse en remate pblico, no pudiendo el comprador o una sociedad adquirir ms 40.000 hectreas.
Las destinadas a la agricultura se podan adquirir en forma directa en
lotes no menores de 25 hectreas (unidad mnima) por persona y hasta
cuatro lotes en la misma seccin. Los compradores firmaran letras por
el saldo de precio adeudado.
A esta ley la siguieron varias leyes denominadas especiales, porque
trataban temas particulares vinculados a la adjudicacin de las tierras,
entre ellas la de 1884 de revalidacin de ttulos de tierras nacionales a
favor de los ocupantes con ttulos y de los poseedores y la llamada ley
de hogar del mismo ao; la de 1885 acordando tierras a los expedicionarios del Ro Negro, y la de 1889, que autoriz la venta de 24.000 leguas cuadradas en Europa, luego suspendida, hasta que finalmente se
dict la nueva ley orgnica de tierras de los territorios nacionales nmero 4167, en el ao 1903, que ms adelante comentaremos.
4. LA INMIGRACIN
Pero sin duda la base fundamental de la poltica colonizadora en el
aspecto poblacional, e inmigratorio, llevada a cabo por el Gobierno nacional, fue la primera parte de la ley 817, destinada a la inmigracin,
que conviene recordar por su valor histrico, ya que sus disposiciones, que
tenan carcter permanente, se mantuvieron vigentes y continuaron
aplicndose a travs de las sucesivas leyes de tierras sancionadas, durante varias dcadas, con las reformas incorporadas por las leyes
16.478 y ] 7.294, hasta el cese de las corrientes inmigratorias masivas y
la sancin de la ley general de migraciones 22.439, del ao 1981, que la
reemplaz. Aquella ley creaba el Departamento General de Inmigra-
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cin, en el Ministerio del Interior, para atender todo lo relativo al ingreso y proteccin de inmigrantes que se incorporaran al pas y autoriz al Poder Ejecutivo a designar agentes en el exterior, con el encargo
de fomentar la inmigracin para la Repblica. Tambin lo autoriz a
establecer Comisiones de Inmigracin en el interior del pas, ciudades y
puertos, con la funcin de recibir, alojar, colocar y trasladar a los inmigrantes y ademas brindarles otros servicios de asistencia. A este respecto lo facult a crear Oficinas de Trabajo, para atender los pedidos de
empleo de inmigrantes.
El inmigrante que ingresaba al territorio tena derecho a ser alojado
y mantenido por la Nacin durante cinco das desde su ingreso, y a ser
trasladado a costa de la Nacin al lugar donde quisiera fijar su domicilio y, adems, deba ser inicialmente atendido en sus enfermedades. La
ley calificaba de inmigrante a todo extranjero, jornalero, artesano, industrial, agricultor o profesor, que siendo menor de sesenta aos y
acreditando moralidad y aptitudes, llegase a la Repblica para establecerse en ella, en buques a vapor o a vela, pagando pasaje de segunda o
de tercera clase o teniendo el viaje pagado por cuenta de la Nacin, de
las provincias o de las empresas particulares, protectoras de la inmigracin y colonizacin. Los inmigrantes contratados por la Nacin para
las colonias, en cambio, tenan alojamiento y manutencin gratuitos
hasta tanto fueren enviados a sus destinos. La ley cre, adems, una
Oficina de Tierras y Colonias para atender todo lo relativo a la adjudicacin de las tierras fiscales. Tambin dispuso, segn dijimos anteriormente, que el Gobierno nacional auxiliara a las provincias en el
desarrollo de sus colonias, transportando a los inmigrantes y contribuyendo a los gastos de instalacin de los mismos.
El Gobierno nacional poda colonizar directamente, incluso, aquellos
territorios que fueren cedidos por las provincias para ese objeto. Esta
ley, junto con las disposiciones relativas a la colonizacin, que hemos
reseado antes, constituy una pieza admirable de tcnica jurdica y de
aportes prcticos para resolver los problemas inmigratorios y colonizadores de la poca, a travs de un estatuto orgnico y unificado. Conform, sobre todo, una ley de inmigracin ms que de colonizacin,
aunque tambin facilit sta con el aporte inmigratorio y el auxilio econmico prestado por la Nacin a las provincias para la radicacin de
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los inmigrantes en sus propias tierras. El proceso colonizador, sin embargo, se desarroll con lentitud, ya que demandaba un gran esfuerzo
del pas, tanto en lo econmico como en lo organizativo. La colonizacin directa, por el Gobierno nacional, fue complementada, como vimos, con otras leyes sancionadas inmediatamente despus de 1876,
tambin destinadas a la adjudicacin de las tierras pblicas, en los territorios nacionales, las cuales comienzan a dictarse a partir de 1882, segn dijimos. La mayora de los concesionarios favorecidos por estas
leves, como ya sealamos, no cumpli con la obligacin de mensurarlas, dividirlas, poblarlas y cultivarlas, conforme lo disponan las normas dictadas.
Las colonias organizadas por la Nacin, por otra parte, eran administradas por comisarios administradores, que luego fueron reemplazados por inspectores que las recorran con frecuencia para recibir
solicitudes, cobrar los arrendamientos, verificar el cumplimiento de la
obligacin de poblar y cultivar las tierras, distribuir boletos provisorios
de adjudicacin e informar sobre las necesidades generales de cada centro o colonia.
La Nacin, a travs de su Oficina Central de Tierras y Colonias, cre
varias colonias nacionales en las provincias y territorios, entre ellas las
denominadas Avellaneda, Resistencia, Formosa, General Alvear, Santa
Cruz, Chubut, Sampacho, Caroya, Libertad, Iriondo, Olavarra, San Javier, Rodrguez, la mayora de ellas en el ao 1878. El Gobierno les provea raciones de trigo, harina, tiles, arados, semilla, pasajes y llevaba
un registro de las deudas de los colonos por estos conceptos. Muchas de
ellas, despus de unos aos, se encontraron en estado deplorable por negligencia y falta de autoridad de los administradores, los que en ocasiones no fueron prolijos en las cuentas de administracin, lo que dio
lugar a que ms tarde se los reemplazara por los comisarios. Ezequiel
Ramos Meja, en su obra "La Colonizacin Oficial y Distribucin de las
Tierras Pblicas", analizando crticamente el tema, afirmaba que la colonizacin oficial fue una serie ininterrumpida de fracasos. Sostena que
el mismo resultado se hubiera obtenido sin la intervencin del Gobierno,
ya que lo logrado era slo el reflejo de la prosperidad dominante.
En 1888, se cre el Banco Colonizador Nacional, de propiedad privada, que tuvo vida efmera, y varios aos despus, concluida la Primera
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en razn de que los colonos no podan cumplir con las condiciones econmicas establecidas. Los primeros colonos radicados fueron de origen
suizo y piamonts, montaeses que estaban poco acostumbrados al uso
del arado. Cultivaron trigo, maz, papas y obtenan manteca, cerdas y
cueros. Durante los primeros aos la colonia tuvo dificultades para
consolidarse. La fundacin de esta colonia data del 8 de setiembre de
1856, fecha que ha sido designada como "Da del Agricultor", por un
decreto nacional del ao 1948. En 1869, la colonia contaba con trescientas sesenta y cinco familias radicadas y su situacin haba mejorado. Carlos Beck Bernard, a su vez, fue el organizador de la colonia San
Carlos, que pobl en 1858, tambin con colonos suizos. En 1870 contaba con trescientas veintinueve familias radicadas y constitua una colonia prspera. Estos contratos de colonizacin obligaban al colono a
poblar la tierra y le prohiban enajenarla a los hijos del pas. Muchos
de los pobladores fueron gente sin profesin, reclutados en las ciudades
populosas de Europa y sin experiencia en actividades agropecuarias.
Otros colonizadores privados continuaron en aos posteriores la tarea colonizadora, que se populariz, extendindose a toda la llanura
santafesina y cordobesa, al norte y sur de Buenos Aires y a la zona centro de Entre Ros. En Santa Fe se fundaron nuevas colonias como las de
Rafaela, Lehmann, Calvez, San Justo, Emilia, Guadalupe, Helvecia, San
Jernimo Sur y otras. Muchos colonos, incluso, se transformaron en colonizadores de tierras vecinas o prximas. Eran frecuentes, en ese entonces, las incursiones de las tribus indgenas y bandidos en las colonias, lo
que originaba mucha inseguridad personal, robos, saqueos, con el consiguiente desaliento de los pobladores. En 1869 y 1870 el Ferrocarril Central Argentino estableci las colonias de Roldan, Carcara, Caada de
Gmez y Tortugas, a lo largo de su lnea de Rosario a Crdoba, cuya
construccin haba promovido en su momento el mismo Aarn Castellanos. Estas colonias fueron el centro que permiti expandirse a otras colonias santafesinas como Candelaria, Jess Mara (Timbes), San
Urbano, Iriondo, Avila, Teodolina, Alejandra, Cavour, Humboldt, Bella
Italia, San Agustn, Bauer, San Justo, Romang, Las Toscas, Florencia, Pilar, Gessler, Pujato, Arteaga, Cayast, San Jos de la Esquina, Colonia
Francesa, California, Colonia Inglesa, Snchales, Progreso y otras. Entre
los fundadores de las principales colonias santafesinas que fueron, sin
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duda las ms numerosas e importantes de esta poca, cabe citar, adems de los mencionados, a Guillermo Lehmann, Mariano Cabal, Carlos
Casado, Nicasio Oroo, Augusto Granges, Ricardo Foster, Mauricio
Franck, Tomas Lubary, Tefilo Romang y hasta Domingo F. Sarmiento,
que fund la colonia santafesina Sarmiento, en 1881. En 1890 existan
en Santa Fe, la provincia ms favorecida por las corrientes colonizadoras doscientas cuarenta y cuatro colonias formadas y pobladas, que
abarcaban una extensin de alrededor de 2.800.000 hectreas.
En forma paralela a las Colonias Esperanza, San Carlos y San Jernimo, se instal para la misma poca otra colonia privada en Corrientes, denominada "San Juan del Puerto de Santa Ana", en la confluencia
de los ros Paran y Paraguay, por el mdico francs Augusto Brougnes
y luego una tercera en Entre Ros, en 1857, denominada" San Jos",
por el profesor, tambin francs, Alejo Peyret, con la ayuda del general
Urquiza, que cedi los campos de Gualeguay. Los pobladores de esta
colonia, que tenan en Coln su puerto de embarque, eran, principalmente, de origen suizo e italiano. En 1 870, Peyret se quejaba de la escasa dimensin de las tierras repartidas, que no favoreca la explotacin
agrcola a gran escala. Ms tarde se fundaron las colonias de I o de Mayo, Hughes, San Juan, San Anselmo, El Carmen y otras, en la misma
provincia.
En los aos de la dcada de 1870 se formaron otras colonias a lo largo del Ferrocarril Central Argentino, adems de las mencionadas, entre
las que pueden citarse, las de Armstrong, Leones, Villa Mara y Toledo.
Distintas colonias de galeses, suizos, italianos, franceses, alemanes, judos, polacos, ucranios y de otras nacionalidades se instalaron luego en
Chubut, Ro Negro, Crdoba, Mendoza, Chaco, Formosa, Misiones,
con la ayuda del Gobierno nacional y tambin en Buenos Aires, con las
colonias Nueva Roma (1856) cerca de Baha Blanca, que tuvo vida precaria, la de la antigua reduccin indgena de Baradero (1856) compuesta tambin de colonos suizos trados para la colonia Esperanza, y las de
Ensenada, Pig, Coronel Surez, Chivilcoy, Hinojos (Olavarra) y Villa Castelli, adems de las colonias de la Obra de Don Bosco, en todo el
pas. En 1857 comenz a funcionar en el Estado de Buenos Aires un Asilo de Inmigrantes y, luego, la Comisin Central de Inmigracin, en 1868.
En Crdoba, se instal en 1871 la colonia Marengo y Monferrati, en
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gunos casos con la ayuda del Banco Hipotecario Nacional, que tuvieron xitos parciales. La ley 10.676, del ao 1919, a su vez, encomend
al Banco Hipotecario Nacional la colonizacin agraria, que llev a cabo con buen xito como nico organismo de fomento hasta mediados
de la dcada de 1940 superponiendo, desde ese entonces, su accin durante algunos aos a la del Consejo Agrario Nacional, creado a principios de esa dcada, hasta que las funciones de este ltimo pasaron a
depender del Banco de la Nacin Argentina, en el ao 1946, poca en
que aqul ces de actuar como banco colonizador. El banco adquira
inmuebles con destino a la colonizacin o subdivida los de su propiedad adjudicados en las ejecuciones de sus crditos, habiendo logrado en
un perodo de veinte aos instalar treinta y cuatro colonias de agricultores en las Provincias de Buenos Aires, Santa Fe, Crdoba, Entre Ros,
Mendoza y Tucumn, distribuyendo 129.960 hectreas en 571 lotes
adjudicados. Grandes extensiones rurales adquiridas por el banco en
compensacin de deudas, fueron subdivididas y adjudicadas bajo este
sistema, en parcelas econmicas, dando oportunidad a los arrendatarios y aparceros desalojados en virtud de las leyes agrarias entonces vigentes, para radicarse en los nuevos predios y continuar con sus
actividades. En el perodo 1934-1944 este banco recibi de sus deudores parte de las cosechas en pago de los crditos.
Durante ese perodo, a partir de 1936, la Provincia de Buenos Aires
puso en funcionamiento el Instituto Autrquico de Colonizacin para
aplicar la ley 4418, estimulando la creacin de granjas, especialmente,
mediante la adjudicacin de la tierra fiscal y encarando tambin la adquisicin de campos para dividirlos y poblarlos, y la colonizacin por
cuenta de terceros, pero su accin, limitada al mbito provincial, no fue
muy importante. En la actualidad, esta tarea es desempeada por la Direccin de Fomento Agrario.
131
vado a cabo en pequea escala por la accin del Banco Hipotecario Nacional, se dict la ley 12.636 que cre el Consejo Agrario Nacional, con
el objeto de poner en marcha nuevamente ese proceso, pero en una forma ms selectiva y ordenada, a travs de un ente especializado para actuar en cualquier zona del pas donde las tierras colonizables estuvieran
disponibles. Hasta entonces esas tareas, a nivel nacional, haban sido
desempeadas, como ya hemos visto, por aquel banco, en virtud de las
facultades otorgadas por la ley 10.676 pero, evidentemente, no obstante la buena gestin realizada por este organismo y, tambin, la que en
forma concurrente cumplieron las empresas ferroviarias, ninguna de
ellas obedeca a un programa colonizador ordenado y de la envergadura y escala que necesitaba el pas.
El antecedente de la creacin del Consejo Agrario, como organismo
especializado y centralizador de la tarea colonizadora, debemos verlo
en los proyectos de ley de colonizacin presentados en 1932, por el Ministro de Agricultura Antonio De Tomaso y en 1936 por el diputado
Bernardino C. Horne. En el nterin, se haba sancionado, como anticipo, la ley 11.684, de crdito agrario, poniendo a cargo del Banco de la
Nacin Argentina el otorgamiento de crditos para la siembra, recoleccin y comercializacin de la produccin agraria. Este tipo de crdito
era indispensable, como complemento de la tarea colonizadora.
El Consejo creado por la ley 12.636 era un organismo tcnico ejecutivo que poda adquirir tierras, subdividirlas o reagruparlas y concertar
convenios de venta y la radicacin de inmigrantes y colonos en cualquier punto del territorio. Era sta una ley de alcance nacional, que pona en ejercicio las facultades concurrentes que el Gobierno nacional
tiene en materia de colonizacin y destinada a extenderse en todas las
regiones del territorio, aunque no afectaba las tierras fiscales provinciales, las que podan incorporarse a su rgimen. Su meta era poblar el interior del pas mediante la utilizacin de las tierras en poder del Estado
nacional, o de los inmuebles adquiridos para esos fines, ampliar las
fronteras agropecuarias, racionalizar las explotaciones rurales, subdividir los predios, radicar y estabilizar la poblacin rural sobre la base de
la propiedad de la tierra, trasladar a los agricultores en zonas ms adecuadas, aumentar la poblacin rural, radicar grupos de familias de agricultores extranjeros, fomentar la formacin de industrias rurales de
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transformacin, estudiar la situacin de los asalariados de la agricultura y proponer las medidas legislativas correspondientes para llevar el
mayor bienestar a los trabajadores agrarios. No descartaba la colonizacin de tierras ya ocupadas con explotaciones agrarias, o las tierras
ociosas o degradadas, cuyo dueo no hiciera de ellas un uso racional.
Las tierras a colonizar eran, como dijimos, las de propiedad del Estado
nacional, las de los bancos oficiales, las que comprometieran o afectaran las provincias o los particulares con destino a la colonizacin y las
que adquiriera o expropiara el Consejo a esos fines, cuando no tuviera
tierras suficientes de otras fuentes. El Consejo poda, adems, dar en
arrendamiento vitalicio las tierras fiscales, con obligacin del locatario
de vivir en el predio y trabajarlo, y de abonar un precio fijo o mvil,
siendo transmisible a los herederos. Esta ltima facultad apareca como
una reminiscencia de la vieja enfiteusis rivadaviana. Organizaba la colonizacin granjera, de tipo familiar, en extensiones no mayores de 50
hectreas y la colonizacin ejidal, para la explotacin agraria intensiva
en los ejidos de las ciudades y villas y la formacin de colonias de tamberos. Todo comprador de parcela, y todo arrendatario, despus de
abonar el precio o el arriendo, deba constituir un fondo de ahorro que
no poda exceder del cuatro por ciento anual del precio de venta, el
que se destinara a incrementar la amortizacin del saldo de precio, adquirir el predio arrendado o cubrir las contingencias agrcolas.
El Consejo Agrario naci con una gran esperanza porque se supona
que podan repetirse los efectos de la antigua ley 817, de 1876, y los
obtenidos de la colonizacin privada en las dcadas anteriores, pero ese
objetivo no logr cumplirse, porque haban cambiado las condiciones
econmicas y sociales en el mundo para una inmigracin masiva y, adems, porque exista ya poca tierra fiscal apta y libre para la colonizacin en zonas apropiadas, y las que ofrecan posibilidades para la
colonizacin deban comprarse o expropiarse; o procedan de las ejecuciones promovidas por el Estado a deudores de la banca oficial, o de la
extirpacin de viedos en las Provincias de Mendoza, San Juan, Jujuy y
Ro Negro, autorizada por la ley 12.355 que, por otra parte, no eran
muy extensas para la radicacin de grupos de colonos importantes ni
tampoco las ms adecuadas por su calidad, ubicacin y falta de obras
de infraestructura.
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cualquier obra de inters comn. El sistema de adjudicacin es la transferencia, arrendamiento o adjudicacin mediante licitacin, remate
pblico o en forma directa. El Cdigo autoriza la expropiacin de inmuebles por causa de utilidad pblica, dispuesta por ley, cuando sean
insuficientemente explotados, esto es, cuando la inversin en ellos no alcanzara al cincuenta por ciento de la valuacin fiscal, en mejoras, cultivos, plantaciones, animales y gastos, en el perodo de un quinquenio
anterior a la ley de expropiacin. El adjudicatario de los lotes no podr
transferirlos, si no hubiere saldado previamente su obligacin hipotecaria. Est obligado a residir permanentemente en el predio con su familia y
explotarlo en forma racional, construir su vivienda, no ceder ni arrendar
total o parcialmente el bien, conservar en buen estado las mejoras y cumplir las normas generales de explotacin. Cumplidas las obligaciones, a
los cinco aos se le otorgar la escritura traslativa del dominio del predio.
La colonizacin privada se realizar de acuerdo al reglamento que dicte
el Poder Ejecutivo. El organismo que tiene a su cargo la colonizacin es
la Direccin de Planeamiento del Ministerio de Asuntos Agrarios.
La ley provincial 9541, a su vez, encomend a la Corporacin del
Valle Bonaerense del Ro Colorado la colonizacin de las tierras fiscales
existentes en Patagones y Villarino. En Catamarca se dispuso la colonizacin de la estancia San Jos, existente en Ambato y en otros lugares
de la provincia se concertaron oportunamente actas de compromiso
con el Gobierno nacional, para colonizar tierras en Andalgala y Tinogasta. Existen colonias fundadas en Nueva Coneta, Estrella, Achalco,
Santa Rosa, Aligilan, El Alto, en algunos casos formadas con migraciones internas de espaoles, franceses, sltenos, mendocinos y sanjuaninos. Rige en esta provincia la ley de colonizacin 4086, modificada por
la ley 4899. La adjudicacin de la tierra se realiza por un comit de
seleccin, mediante un sistema de puntaje. Existe obligacin de trabajar y explotar la parcela, ajustarse a un uso racional de la misma y no
subdividirla ni ceder el uso sin la conformidad de la autoridad. El ttulo de propiedad se adquiere a los cinco aos y una vez abonado el
sesenta por ciento del precio. En algunos lugares, la poblacin se concentra en pequeas parcelas para el cultivo familiar y hortcola y se
asignan a la vez otras parcelas mayores, ms distantes, para la explotacin comercial.
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En Corrientes se convino, a su vez, la colonizacin de tierras inundables y tambin en la zona tabacalera de la provincia. Rige en sta la ley
3228, cuyo objetivo es promover el acceso de los productores agrarios
que no posean inmuebles rurales o los posean en extensiones que no
conformen la unidad econmica de explotacin. Crea un registro de aspirantes a las tierras y organiza el Instituto Correntino de Colonizacin.
En Santa Fe, se acord abordar la reconversin y reordenamiento del
minifundio norteo y en Misiones el establecimiento de colonias mixtas
agroforestales. Tambin en Salta y Jujuy, Tucumn y La Rioja se dictaron leyes particulares, o se expropiaron inmuebles con destino a la colonizacin y al asentamiento, en algunos casos, de las comunidades
indgenas (colonizacin ganadera en la Puna). La caracterstica de estas
leyes, en general, es que slo contemplan movimientos internos de poblaciones, pero no la radicacin de inmigrantes extranjeros. En algunas
provincias se ensay atraer esos inmigrantes mediante leyes locales, pero no se tuvo xito, dadas las precarias condiciones ofrecidas para su
asentamiento. En Buenos Aires, como dijimos, la colonizacin est a
cargo actualmente de la Direccin de Planeamiento, dependiente del
Ministerio de Asuntos Agrarios. La tierra fiscal no alcanza al diez por
ciento de la superficie total de la provincia y su reparto se rige por la
ley 9533, del ao 1978. En Ro Negro ha actuado el Instituto de Desarrollo del Valle Superior del Ro Negro y en Chubut y Santa Cruz los
Institutos de Colonizacin o Consejos Agrarios.
En lo referente a las tierras fiscales existentes en zonas de frontera, rige la ley 21.900 y las leyes correlativas dictadas por los gobiernos provinciales, que han procurado normalizar la situacin de los pobladores
existentes en ellas y disponer el poblamiento de otras que se encuentran
vacantes u ocupadas por intrusos. A este efecto, la ley nacional dispone
su adjudicacin mediante concursos o licitaciones, o adjudicaciones directas, segn los casos, debiendo los adjudicatarios ser argentinos, demostrar adhesin a los smbolos nacionales y poseer reconocida
moralidad. Los extranjeros de pases limtrofes tambin podrn ser adjudicatarios siempre que se encuentren casados con cnyuge argentino,
tengan descendencia de este origen y acrediten arraigo en el lugar. Las
personas jurdicas debern justificar que el ciento por ciento del capital y de los votos pertenecen a personas domiciliadas en el pas.
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Las provincias, con respecto a estas tierras, han dictado normas concordantes con las nacionales, en las materias de su competencia.
En el mbito nacional, tambin existe la Comisin de Tierras Fiscales Nacionales, para atender principalmente los problemas de asentamientos poblacionales, y que lleva adelante el denominado "Programa
Arraigo",
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aportes de lneas de crdito nacionales a tasas cero o subsidiadas. Haremos mencin de los principales:
Programa de Cambio Rural.
Programa para el Manejo de la Tierra y Agua.
Programa Social Agropecuario.
Proyecto Mujer Campesina.
Proyecto Alivio a la Pobreza Rural.
Programa para Pequeos Productores Ganaderos Ovinos Minifundistas.
Programa Polos Productivos.
Programa de Desarrollo Rural del Noreste.
Estos programas, que no son los nicos, estn relacionados particularmente con el pequeo y mediano productor. En general, adolecen de
la falta de financiacin en la escala requerida para que produzcan los
efectos buscados. Existen, adems, otros planes generales de promocin
agrcola, ganadera y forestal, como as tambin de acuicultura, cunicultura, produccin caprina, avcola, apcola, cultivos aromticos, que
contribuyen a la sustentabilidad de la actividad agraria en las distintas
regiones del pas y, al reforzar las expectativas de crecimiento del sector
agropecuario, contribuyen a detener el xodo rural, favoreciendo el
arraigo de la poblacin campesina.
CAPITULO VII
ANTECEDENTES Y DESARROLLO DE LA ACTIVIDAD
GANADERA EN LA ARGENTINA
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2. LAS VAQUERAS
La ganadera argentina, que domin netamente la actividad econmica agraria del pas hasta fines del siglo anterior, naci con los primeros
ejemplares de la raza caballar que Mendoza trajo de Espaa. Eran animales andaluces, perfeccionados por los rabes. Al retirarse de la ciudad
en 1541, abandonaron unos pocos caballos y yeguas, que fueron el origen de los primeros ganados pampeanos. Ms tarde, al fundarse Santa
Fe, en 1573, Garay trae algunos vacunos de Crdoba y Santiago del Estero, aportados por las corrientes conquistadoras de Chile y Paraguay y,
al refundar Buenos Aires, tambin incorpor algunos centenares de vacunos, caballares y ovinos y luego se incrementan las existencias con
nuevos ejemplares que se distribuiran en varias provincias del litoral.
El ingreso del ganado al territorio provena de dos vas, la del Pacfico, que se extenda al Per, Bolivia, Salta, Tucumn y Crdoba y la de!
Atlntico que abarcaba Brasil, Asuncin y el litoral rioplatense.
Mientras el nmero de los ganados en el pas fue pequeo, se los matuvo en las mismas ciudades, bajo vigilancia, pero ms tarde tom in-
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3. LOS SALADEROS
Con el transcurso del tiempo se fue creando la industria saladeril,
primero en las estancias y, luego, cuando adquiri mayor desarrollo,
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4. LA INDUSTRIA FRIGORFICA
En el ao 1866 el Gobierno nacional sancion una ley otorgando un
premio a quien inventara un procedimiento para conservar la carne de
modo tal que permitiera su transporte a distancia en condiciones apro-
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piadas para su consumo, y en 1876 se da el acontecimiento de la llegada a Buenos Aires del buque Le Frigorifhique, con un cargamento de
carnes enfriadas de Run, Francia, sirvindose un banquete en el barco,
aunque se dice que el gusto no era muy agradable. El procedimiento del
fro, ideado por el ingeniero francs Charles Tellier, se basaba en el
transporte de la carne enfriada (carne blanda, no congelada) y haba
dado resultado. Cuando regres el barco, con un cargamento de carne
argentina, la carga se malogr por un desperfecto en las instalaciones.
Ms tarde, otro buque frigorfico, el "Paraguay", cumpli una hazaa similar, llegando el cargamento en buenas condiciones. En seguida el
procedimienro se populariz y orros barcos, con otros sistemas de fro,
cumplieron una misin anloga. Los que mejor aplicaron el descubrimiento fueron los ingleses que comenzaron a utilizarlo para sus importaciones de Australia y luego de la Argentina. Pero el procedimiento
que daba mayores garanras era el denominado Carr-Julien, de "congelado" de la carne o carne dura, ya que la converra en un bloque de
hielo. El de Tellier permita, enfriando slo la carne (chilled), la conservacin durante 45 das, aproximadamenre, y en cambio el de Carr-Julien, congelando la carne y no slo enfrindola, permita su
conservacin por largo tiempo, aunque el gusto quedaba afectado. La
duracin del rransporte, en esos tiempos, lo hizo preferible, pues garantizaba la conservacin del producto a grandes distancias. El envo indistinto de enfriados y congelados a Inglaterra y Europa domin una gran
parre del comercio de carnes argentino, hasta que apareci el procedimiento del "congelado rpido", una nueva modalidad, que sustituy en
gran parte al congelado tradicional con ventajas, por su larga duracin
y el mantenimiento del gusto, ya que la carne procesalmente resultaba
menos afectada con el nuevo sistema.
Con el desarrollo del procedimiento del enfriado y congelado de la
carne, nace la industria frigorfica moderna que faena, elabora y conserva la carne en establecimientos, generalmente ubicados en las proximidades de los puerros o de los centros consumidores, donde se la
procesa, para proveer ordenadamente y en condiciones apropiadas el
producto al consumo interno o la exportacin. Paralelamente se desarrolla, con este proceso, la hacienda de invernada, ubicada generalmente en la zona intermedia, entre la hacienda de cra y los frigorficos,
147
destinada a proveer a stos de animales terminados y con un alto grado de calidad comercial. La zona de invernada comprenda los campos
situados preferentemente en el oeste de Buenos Aires, este de Crdoba y
sud de Santa Fe y Entre Ros. Estaba prcticamente rodeada o alternada por la zona de cra. Los productores de invernada eran los aliados
naturales de los frigorficos, los cuales constituan los principales compradores de sus ganados. Los productores de ganado de cra, en cambio, proveedores de los invernadores, dependan de stos, como los
ltimos, a su vez, dependan de los frigorficos, aunque tambin vendan gran parte de su ganado al mercado de Liniers y a los mercados locales, para abastecer el consumo interno. El arbitro de los precios en el
mercado de exportacin, de este modo, eran los frigorficos, por el gran
volumen de sus compras y donde concluye la cadena comercial. Se va
creando, en esta forma, por la misma conformacin del mercado, una
suerte de dependencia y una pugna entre criadores e invernadores, para
obtener los mejores precios del ganado, pero los frigorficos, que son
los arbitros en esta guerra de intereses, otorgaron su preferencia a los
invernadores, con los cuales mantienen relaciones comerciales directas
ya que eran, como se dijo, sus principales proveedores.
Los primeros frigorficos comenzaron a instalarse en el pas en el
ao 1882 y el que inici la serie fue el frigorfico de Eugenio Terrasn,
en San Nicols, antiguo saladero. Luego se instal en 1883 The River
Plata Fresh Meat Co., de G.W. Drabble, en Campana, que exportaba
carne ovina a Inglaterra, y despus siguieron La Negra, en Avellaneda;
Las Palmas en Zarate, y Smithfield, tambin en Zarate; Cold Storage
de La Plata, de origen britnico, adquirido luego por Swift, en 1907, de
origen norteamericano; La Blanca, en Avellaneda, de capitales angloargentinos, adquirido luego tambin por los norteamericanos; Armour, del mismo origen, instalado en Ro Santiago y Santa Cruz;
Swift, tambin norteamericano, radicado en Rosario, Ro Gallegos y
San Julin; Anglo, de origen ingls, instalado en Isla Maciel; el frigorfico Gualeguaych, en Entre Ros, y el Frigorfico Municipal en la Capital. El nico frigorfico de capital nacional, El Argentino, fue adquirido
posteriormente por la Compaa Wilson, norteamericana. Durante vanos aos an se mantuvo la competencia en la exportacin del tasajo,
con respecto a la carne congelada, pero ya a partir de 1895 se advierte
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tucin en el pas el Tratado aceptaba con el objeto de actuar en el comercio de la carne como empresa testigo. La limitacin impuesta a la
forma de constitucin y objetivos de esta sociedad argentina tena por
propsito evitar que empresas frigorficas comerciales "de aventura",
segn se dijo, pudieran alterar, con su intervencin, el mercado de carnes, mediante bajas de precios y ofrecimientos precipitados de mercadera, que afectaran los mecanismos de importacin existentes, en
extremo complicados y que haban necesitado largos aos para obtener
resultados prcticos. El cuatro por ciento restante de la cuota quedaba
a la libre disposicin de los dems frigorficos de origen argentino, por
ser el monto efectivamente utilizado en sus exportaciones ms recientes.
El objetivo previsto en el convenio qued cumplido al sancionarse
en 1933 la ley 11.747, que cre la primera Junta Nacional de Carnes, en
cuya normativa se contemplaba la constitucin de esta sociedad de caractersticas y objetivos especiales. Un ao despus, en octubre de 1934,
se aprob el estatuto de la llamada Corporacin Argentina de Productores de Carnes, CAP, organismo de tipo cooperativo que se form,
inicialmente, con el aporte del uno por ciento de los ganaderos, obtenido mediante un descuento en las ventas de hacienda en el mercado
interno y externo. Esta entidad de productores, contemplada en el estatuto de la Junta y en el Pacto, que deba hacerse cargo del once por
ciento de la cuota argentina, nunca logr armonizar sus actividades con
las de la Junta, producindose frecuentes desencuentros en torno a la
poltica de carnes, trabas en su desenvolvimiento empresario y varias
intervenciones estatales, no obstante lo cual adquiri en su momento
un buen desarrollo societario, con sucursales en las principales plazas
comerciales del exterior y administrando y tomando a su cargo en el
pas plantas frigorficas y bocas de expendio de carnes, hasta que despus de una trayectoria irregular, de luchas y rivalidades entre ella y la
Junta y entre criadores e invernadores, muchas veces enfrentados para
obtener el manejo poltico de ambas instituciones, se dispuso su disolucin en el ao 1979. La CAP, puede decirse que constituy el ltimo intento, puesto en manos de los productores argentinos, para dar ms
transparencia al mercado de carnes de la poca.
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CAPITULO VIII
USO DEL SUELO RURAL. LOS CONTRATOS AGRARIOS
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que se traslada primero solo y luego con su familia, para intentar fortuna en el trabajo rural. Esta colonizacin de tipo agrcola y chacarera, se
implanta sobre todo en los campos nuevos habilitados en Santa Fe, Entre Ros y Crdoba y, ms tarde, en los dedicados a los cultivos especiales en Mendoza, San Juan, Chaco, Formosa, Corrientes, Ro Negro y
Misiones. Los campos bonaerenses, en cambio, aplicados tradicionalmente al desarrollo de la ganadera vacuna y ovina, estaban manejados
directamente por los propietarios y eran refractarios todava al cambio
de la estructura rural.
La figura del chacarero agricultor result predominante en el litoral
rural, eminentemente agrcola, y se constituye en la principal figura movlizadora y soporte de la actividad agraria en esas regiones. Recin
comienza a irrumpir en los campos bonaerenses, dominados por la ganadera, a fines de siglo, con la inmigracin europea masiva, desarrollando en ellos con preferencia la agricultura, a travs de contratos de
arrendamiento y aparceras convenidos con los propietarios de la tierra,
en condiciones muchas veces gravosas, hasta que, despus de ms de
tres dcadas de ocupacin y trabajo continuado de las tierras, de crisis
alternadas y de pobreza rural, sin perspectivas de progreso en el medio
para esta clase social, comienza el xodo rural, impulsado por la crisis
desatada a comienzos de la dcada de 1930. El productor agrcola,
arrendatario o aparcero, que se mantuvo en los viejos campos arrendados, durante esta poca de dificultades y desarraigo, fue en gran parte
el beneficiario de las posteriores leyes de transformacin agraria que
convirtieron a una gran masa de arrendatarios y aparceros en propietarios de la tierra, en reemplazo de stos. Esta etapa de conversin y cambio en el rgimen de tenencia de la tierra, abarca otro perodo de treinta
aos, a partir de 1940, y puede decirse que concluye al finalizar la dcada de 1960.
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tro pas, desde la implantacin del Cdigo Civil, por las reglas de ste
referentes a los arrendamientos en general. El arrendamiento, por sus
caractersticas menos formales, fue el tipo de contrato de mayor uso en
las relaciones rurales. Algunos otros contratos civiles, como el usufructo y el uso y la habitacin, han tenido menor aplicacin en las relaciones agrarias ordinarias. Ms tarde, contratos agrarios, de carcter
especfico, se sumaron al arrendamiento, como el del tambero-mediero,
el de los contratistas de vias y frutales y, por ltimo, el referente al trabajo agrario, constituyendo esas figuras los pilares principales del rgimen de la contratacin agraria, existente en el pas.
En el mundo moderno los institutos vinculados a la explotacin
agropecuaria de la tierra, se han venido emancipando de los regmenes
tradicionales y han ido adquiriendo un desarrollo autnomo y mucho
ms amplio que el vinculado al uso directo de la tierra. Hoy, la contratacin agraria ocupa un vasto campo de posibilidades jurdicas, en relacin conexa a la actividad agraria, propiamente dicha, a travs de la
utilizacin de los contratos denominados agro-alimentarios y agro-industriales, que constituyen, como ya vimos, un nuevo captulo del derecho agrario, en constante formacin, con una gran variedad de uso
en la economa y estrecha vinculacin con la actividad agropecuaria, en
sus ms amplias manifestaciones. A este tema nos referiremos ms
adelante.
Debe sealarse, a este respecto, que el autor del Cdigo Civil contempl, en materia de uso de la tierra y regulacin de los contratos, slo algunas disposiciones vinculadas directamente al agro, a diferencia
del Cdigo Civil francs, que fue ms amplio y descriptivo en la materia, legislando sobre arrendamientos agrcolas, aparcera, mediera y
aparcera de ganado, tradicionalmente difundidos en ese pas, en contraposicin al nuestro, por su gran desarrollo agrcola y granjero. El
Cdigo Civil no hizo distingo entre los arrendamientos rurales y los urbanos, aplicando a ambos, salvo muy pocas excepciones, las mismas reglas para su regulacin. La escasa actividad agrcola en la poca que
nuestro Cdigo fue sancionado y la estructura eminentemente patronal
del sector ganadero, nico hasta ese momento desarrollado a mediana
escala, no requeran aparentemente mayores normas de carcter especfico. El arrendamiento de predios con destino a la ganadera era poco
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frecuente, ya que el estanciero poda administrar directamente su campo desde la ciudad, sin necesidad de cederlos a terceros, con una reducida dotacin de peones.
Entre las disposiciones particulares, aplicables a los arrendamientos
aercolas, el Cdigo prevea, en su artculo 1557, que no poda hacerse
remisin de los arrendamientos por prdida de la cosecha, en caso fortuito, como ocurra frecuentemente por efecto del granizo, inundaciones u otros acontecimientos agropecuarios. El propietario, adems,
segn el artculo 1558 poda retener los frutos y los objetos existentes
en la cosa arrendada, en caso de deuda por arrendamientos. En materia
de plazo el artculo 1506 dispona que si no existe trmino pactado el
mismo sera de un ao si los frutos pueden levantarse en ese plazo y, si
se recogen despus de varios aos, se juzgar hecho por todo el tiempo
que sea necesario para que el arrendatario pueda percibir los frutos.
Estas disposiciones evidentemente resultaron insuficientes cuando la
agricultura adquiri mayor desarrollo y ya en los primeros aos del
presente siglo se advirtieron los vacos del Cdigo Civil para regular la
condicin de los arrendatarios rurales, cuyo nmero se haba extendido
considerablemente en el territorio y en los que no slo estaban involucrados aspectos econmicos sino tambin, como lo hemos sealado,
formas de vida de una poblacin numerosa, ocupante de las tierras que,
por razones de poltica social, convena mantener en los predios donde
haba organizado sus actividades y constituido el ncleo familiar. La
cantidad de arrendatarios de los predios, estimulada por las corrientes
inmigratorias europeas, se haba incrementado en forma considerable,
desde principios de siglo, al punto que en el quinquenio 1906-1911, el
porcentaje de arrendatarios y medieros alcanzaba, aproximadamente,
al setenta y tres por ciento contra el veintisiete por ciento de los propietarios que explotaban directamente los campos bonaerenses, y a un
porcentaje parecido en Crdoba, Santa Fe y Entre Ros.
En materia de contratos agrarios, se aplicaba el principio de la libertad de las convenciones y estos contratos, a medida que la actividad
avanzaba y prosperaba, por la creciente demanda de arrendamientos, se
hicieron cada vez ms rigurosos, con respecto a los arrendatarios, por
el desequilibrio econmico existente entre los contratantes, llegndose a
establecer condiciones abusivas no slo con respecto al precio de los
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arrendamientos y aparceras, que fue elevndose en forma constante, sino tambin en cuanto a los plazos de los contratos, cada vez ms abreviados, que favorecan los desalojos, y a las limitaciones respecto a las
mejoras que el arrendatario poda introducir en el campo para aumentar su bienestar, a la superficie de las parcelas que estaba autorizado a
destinar a la huerta familiar, como tambin a la obligacin de vender la
cosecha a firmas determinadas o a comprar los insumos en negocios
prestablecidos, a la falta de libertad de cultivos y otras clusulas del
mismo tipo que, con el tiempo, fueron levantando tensiones en las zonas agrcolas, las que culminaron con huelgas de los arrendatarios-chacareros, producidas en los aos 1910 y 1911, y que hicieron crisis en el
ao 1912, con el denominado Grito de Alcorta. Esta fue una importante huelga de ocupantes y colonos, originada en el sur de Santa Fe, que
dur varios meses y abarc tambin zonas del norte de Buenos Aires y
del este de Crdoba, dirigida a obtener mejores condiciones en los contratos, la que concluy con arreglos convenidos entre las partes. Esta
huelga dio nacimiento a la Federacin Agraria Argentina, asociacin
rural muy extendida, que congrega a los productores pequeos y medianos de toda la Repblica. La reforma legislativa que provoc este
movimiento agrario, destinada a llenar los vacos existentes, vino unos
aos despus, cuando finalizada la guerra de 1914-1918 el mundo enfrent una seria crisis econmica y la situacin del agro argentino experiment un nuevo empeoramiento.
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y estaba dirigida a protegerlo contra los frecuentes desalojos, garantizndole un mnimo de permanencia en el predio. El plazo beneficiaba a
los arrendamientos y a las aparceras rurales, no haciendo la ley distincin al respecto. El arrendatario, por otra parte, de acuerdo con la ley,
estaba autorizado a introducir mejoras en el predio, indemnizables por
el propietario, hasta un monto equivalente al diez por ciento de la valuacin fiscal del inmueble.
Esta ley modificatoria de las normas de libre contratacin del Cdigo Civil, fue sustituida por la 11.627, dictada en 1932, otra vez en plena crisis del agro argentino. La nueva ley, tambin marcadamente
protectora, dispuso que los contratos deban formalizarse en instrumento pblico, bajo pena de multa, para garanta del arrendatario, y extendi a cinco aos el plazo mnimo de los arrendamientos. El pago del
arrendamiento poda hacerse en dinero, en especie o en un tanto de la
cosecha. El propietario estaba obligado a destinar un local para escuela
pblica, cuando el nmero de arrendatarios del fundo excediera de
veinticinco. Esta nueva ley se aplicaba a todos los arrendamientos, cualquiera fuere la extensin del predio.
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rosos, obtenidos en los contratos. Resulta indudable que el arrendamiento rural forma parte y constituye una figura jurdica fundamental
para la industria agrcola, productora de bienes econmicos esenciales y
que para el correcto desarrollo de esa industria y de la empresa, que es
el factor movilizador, se requieren plazos prolongados, ms all de los
que corresponden estrictamente a los ciclos biolgicos, agrcolas o ganaderos. La alternativa jurdica parece ubicarse, entonces, entre la propiedad, que es el vnculo permanente del productor con la tierra, o el
arrendamiento a largo plazo, compatible con el desenvolvimiento y desarrollo racional de la empresa agraria. Se trata de una decisin de poltica, econmica y legal, donde se enfrentan el derecho de propiedad y
las perspectivas de progreso de la empresa agraria. Volveremos sobre
este tema al tratar los llamados contratos accidentales.
8. CESIN Y SUBARRIENDO
El arrendatario no podr ceder el contrato ni subarrendar el predio, salvo conformidad expresa del arrendador, conforme a lo dispuesto por el
nuevo artculo 7, reformado por la ley 22.298. En el texto anterior de la
ley 13.246 la prohibicin era absoluta. "Si ocurriera la muerte del arrendatario -agrega el artculo 7- ser permitida la continuacin del contrato
por sus descendientes, ascendientes, cnyuge y colaterales hasta el segundo
grado, que hayan participado directamente en la explotacin, o su rescisin a eleccin de stos. La decisin deber notificarse en forma fehaciente
al arrendador, dentro de los treinta das contados a partir del fallecimiento". Los herederos, por lo tanto, pueden rescindirlo voluntariamente frente a esta situacin. Pero para suceder al arrendatario en la locacin es
indispensable que hayan tenido participacin directa en la explotacin.
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La ley 22.298 derog la norma del artculo 9 que facultaba al arrendatario a destinar hasta el treinta por ciento de la superficie del predio a la
explotacin ganadera, granjera o de cultivos hortcolas, cuando en el
contrato se hubiera previsto un destino exclusivamente agrcola.
En lo que respecta a la observancia, por el arrendatario, de las leyes
y reglamentos agrcolas, esta previsin estar estrechamente relacionada con la norma contenida en el artculo 8 de la ley, el cual expresa
que: "Queda prohibida toda explotacin irracional del suelo que origine su erosin, degradacin o agotamiento, no obstante cualquier clusula en contrario que contenga los contratos respectivos. En caso de
violarse esta prohibicin por parte del arrendatario, el arrendador podr rescindir el contrato o solicitar judicialmente el cese de la actividad
prohibida, pudiendo reclamar en ambos casos los daos y perjuicios
ocasionados. Si la erosin o agotamiento sobrevinieren por caso fortuito o fuerza mayor, cualquiera de las partes podr declarar rescindido el
contrato". Este artculo tambin fue modificado por la ley 22.298, en
los trminos expuestos. Se ha simplificado su texto y se ha puesto a cargo del arrendatario la obligacin de satisfacer los daos y perjuicios,
cuando el hecho se debe a su culpa o negligencia. Las normas que protegen los suelos y a las que se refieren los artculos 8 y 98 de la ley, estn contenidas en la ley nacional 24.428, en las leyes provinciales
referidas a esta materia y en los cdigos rurales que contienen disposiciones afines con la ley nacional citada.
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msticos del arrendatario, las maquinarias, enseres, elementos y animales de trabajo, rodados, semillas y otros bienes necesarios para la explotacin del predio, los bienes para la subsistencia del arrendatario y su
familia durante el plazo de un ao, incluidos semovientes y el producto
de la explotacin dentro de los lmites que reglamentariamente se fijen"
(determinados en dos salarios mnimos del pen adulto durante el ao).
La reforma de la ley 22.298, a su vez, dej establecido que estos beneficios no comprendern a los arrendatarios que sean sociedades de capital, por considerar que en este caso no se dan las razones que
justifiquen la excepcin a las reglas generales.
La inembargabilidad, por otra parte, no afectar el crdito del vendedor de los bienes declarados inembargables, segn aclara el prrafo
segundo del mismo artculo 15.
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mediera se regirn por las normas relativas a las aparceras, con excepcin de las que se hallaren sometidas a leyes o estatutos especiales, en
cuyo caso les sern, asimismo, aplicables las disposiciones de esta ley,
siempre que no sean incompatibles con aqullos".
En el contrato de mediera, los frutos se dividen por mitades, siendo sta su caracterstica tcnica, y su diferencia con la aparcera es
que en sta las proporciones pueden ser diferentes. Adems, en la mediera la administracin del negocio compete a ambas partes y los
aportes son concurrentes; en cambio en la aparcera, slo el aparcero
administra, como ms adelante veremos, y aporta los gastos para la
explotacin. En los dos casos, ambos corren el riesgo de la prdida de
la produccin.
Pero existen tambin distingos entre los arrendamientos y las aparceras. En estas ltimas las partes aportan el capital y el trabajo, en forma
asociativa, participando en los riesgos y resultados. El aparcero, por
ejemplo, est obligado a atender personalmente la explotacin, tratndose de un contrato intuite personae; adems, debe comunicar al aparcero dador la fecha de la recoleccin de los frutos y separacin de los
productos a dividir, salvo estipulacin en contrario. Por otro lado, la
prdida de los frutos por caso fortuito ser soportada por ambas partes
en la proporcin convenida para el reparto de aquellos. En el arrendamiento, el locador se limita a percibir el precio de la locacin y ste es
independiente del resultado obtenido. No se trata, como en las aparceras, de un contrato de riesgo para el propietario. Se diferencia, tambin, la aparcera de la sociedad, en que no existe un ente distinto de las
partes y que el aporte de uso del predio y dems bienes los recibe el tomador para los efectos del contrato y no por cuenta de un ente ajeno a
los contratantes.
La aparcera, que ha sido un contrato muy utilizado en el pas, puede ser agrcola o pecuaria. En las aparceras agrcolas el aparcero dador
cede el predio, con o sin elementos, para la explotacin agropecuaria,
en cualquiera de sus manifestaciones (agrcola, pecuaria o mixta), en
tanto que en la aparcera pecuaria el aparcero dador slo cede animales, para su cra y engorde, sin ceder predio alguno. Esta diferencia se
refleja en la forma distinta de tratamiento que la ley dispensa a ambos
contratos.
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Normas generales
La ley 13.246 contiene disposiciones comunes, referentes a la aparcera, en general, contenidas en los artculos 21 a 28, con excepcin del
artculo 22, y normas especiales referentes a las aparceras agrcolas,
consignadas en los artculos 30, 32 y 33 y a las aparceras pecuarias, comprendidas en los artculos 34 a 38
En lo relativo al artculo 22 de la ley 13.246, reformado por la ley
22.298, que establece: "Son aplicables a los contratos de aparcera, en
los que se conceda el uso y goce de un predio rural los preceptos de los
artculos 4, 8, 15, 17 y 18", su normativa, como luego veremos, se refiere exclusivamente a la aparcera agrcola, toda vez que se requiere la
entrega del predio para que las disposiciones tengan vigencia.
El artculo 23 fija las obligaciones del aparcero y del dador. Corresponden al primero, entre otras, la de realizar personalmente la explotacin, no ceder su inters en la misma ni arrendar o dar en aparcera la
cosa objeto del contrato. Tampoco puede dar a la cosa un destino distinto al convenido en el contrato, debiendo conservar los edificios, mejoras, enseres y elementos de trabajo, hacer saber al aparcero dador,
con diez das de anticipacin, la fecha en que se comenzar la percepcin de los frutos, e informar a ste de inmediato toda usurpacin o novedad daosa a su derecho.
A su vez, el aparcero dador deber garantizar el uso y goce de las cosas dadas en aparcera y llevar anotaciones con las formalidades y en
los casos que la reglamentacin determine.
"La prdida de los frutos por caso fortuito o fuerza mayor -dispone
el artculo 2 4 - ser soportada por las partes en la misma proporcin
convenida para el reparto de aqullos."
El artculo 25 establece el derecho de las partes a pedir la rescisin
del contrato y el desalojo y entrega de las cosas dadas en aparcera si la
otra no cumpliese las obligaciones a su cargo. En caso de abandono de
la explotacin, o si no se cumpliera la entrega de la parte de los frutos
que corresponden al dador, ste podr solicitar en juicio sumario el desalojo del predio o la restitucin de las cosas objeto del contrato.
Una disposicin importante es la del artculo 27, modificado por
la ley 22.298, que establece: "El contrato de aparcera concluye con la
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otra". Como consecuencia de estas disposiciones, la facultad de revisin de los porcentajes a cargo de los organismos jurisdiccionales ha
quedado sin efecto, pudiendo las partes convenir libremente las prestaciones. Tambin ha sido derogado el antiguo artculo 30, en la parte
que autorizaba al aparcero tomador a deducir la semilla empleada, al
proceder a la distribucin de los frutos.
Por lo tanto, en materia de porcentajes la aparcera agrcola ha sido
equiparada a la aparcera pecuaria, en la que segn el artculo 34, si
bien en principio los porcentajes se establecen por mitades, se deja a las
partes la facultad de establecer un porcentaje distinto.
A su vez, en lo que respecta a las normas generales establecidas para
las aparceras agrcolas, el artculo 22 de la ley, modificado por la ley
22.298 dispone: "Son aplicables a los contratos de aparcera en los que se
conceda el uso y goce de un predio rural los preceptos de los artculos 4,
8, 15, 17 y 18". Estas disposiciones, establecidas para los arrendamientos, se refieren al plazo mnimo de los contratos, fijado en tres aos, a la
prohibicin de explotar irracionalmente el predio, a la inembargabilidad
e inejecutabilidad de los bienes del aparcero tomador, a la prohibicin de
insertar clusulas especiales en los contratos que obliguen al tomador a
realizar operaciones con personas o empresas determinadas y a la obligacin del aparcero de dedicar el predio a la explotacin establecida en el
contrato, mantenerlo libre de plagas y malezas y conservar los edificios y
dems mejoras del inmueble, y a las del dador, de contribuir a los gastos
que demande la lucha contra las plagas y maleza, la de proporcionar a la
autoridad escolar comodidades para instalar una escuela primaria, cuando los arrendatarios o aparceros exceden de veinticinco. Las prescripciones del artculo 22, desde que suponen la entrega de un fundo para su uso
y goce, slo conciernen a las aparceras agrcolas, segn ya lo sealamos.
De este modo, cuando la aparcera pecuaria, adems de la entrega
del ganado, incluya el uso y goce del predio, el plazo mnimo del contrato ser el general, establecido por la ley, o sea, tres aos.
En las aparceras, a diferencia de las medieras, el aparcero dador
slo corre el riesgo de la prdida de la produccin, segn sealamos
anteriormente. No contribuye en los gastos, como el mediero, salvo los
expresamente indicados por la ley, como es el que demande la lucha
contra las plagas y malezas existentes al tiempo del contrato.
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Aparcera pecuaria
En estos casos, como hemos visto, el dador slo entrega animales y
no cede predio alguno. El artculo 34 de la ley dispone que: "Cuando la
cosa dada en aparcera fuese solamente animales, los frutos o productos
o utilidades se repartirn por mitades entre las partes, salvo estipulacin o uso contrario." Ya sealamos que, cuando se entrega un fundo,
adems de animales, estamos en presencia de una aparcera agrcola y,
en este caso, resultan de estricta aplicacin las normas de orden pblico
que establece la ley.
Las disposiciones referentes a la aparcera pecuaria se simplifican al
no entregar el dador el uso y goce de fundo alguno, sino solamente ganado para su cra o engorde. El dador, segn el artculo 35, debe mantener al aparcero en la posesin de los animales y en caso de eviccin
sustituirlos por otros. En caso de prdida de los animales, por causas
no imputables, el aparcero debe rendir cuenta de los despojos aprovechables.
"Salvo disposicin en contrario -establece el artculo 36- ninguna de
las partes podr disponer, sin consentimiento de la otra, de los animales
dados en aparcera, o de los frutos y productos de los mismos".
En materia de plazos, el artculo 37 establece: "Los contratos de
aparcera pecuaria en los que no se conceda, adems de los animales, el
uso y goce del predio necesario para la explotacin, regirn por el plazo que las partes convengan o, en su defecto, por el que determinen los
usos y costumbres locales". Porque cuando se concede tambin el uso y
goce del predio deja de ser un contrato de aparcera pecuaria tpico, para transformarse en una figura similar a la de la aparcera agrcola, para
la cual rige el plazo mnimo de tres aos.
Una disposicin final, en esta materia, establece el artculo 38: "Salvo estipulacin o uso contrario, los gastos de cuidado y cra de los animales corrern por cuenta del aparcero."
En materia de aparcera pecuaria, de este modo, no se hace excepcin, en cuanto a los gastos, del principio que rige para la aparcera
agrcola, en que los gastos son por cuenta del tomador.
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restar efectos a un contrato convenido entre las partes en forma regular por la sola falta de su inscripcin en el registro, si puede demostrarse que n 0 s e ^ a cometido fraude en perjuicio de los derechos del
comprador.
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real que da legitimidad a sus decisiones. A su vez, la jurisdiccin puramente administrativa merece la crtica que conoce los hechos pero desconoce el derecho. La inexistencia de un nmero suficiente de conflictos
rurales en la poca actual que justifique la creacin de tribunales especiales, a diferencia de lo que aconteci medio siglo atrs en las zonas
rurales de la Repblica, ha restado impulso a las ideas de la creacin
del fuero agrario especializado, si bien la materia agraria no debe quedar limitada a los conflictos originados en las contrataciones agrarias,
ya que existe una gama muy vasta de cuestiones voluntarias o contenciosas vinculadas a la aplicacin de los cdigos rurales, faltas rurales,
trnsito de ganado y productos del agro, caza, pesca, sanidad animal y
vegetal, abigeato, marcas y seales, regado, conservacin de los suelos,
medianeras, servidumbres, desalojos, interdictos, registro de contratos,
trabajo y seguridad rural y otras del mismo tipo que podran justificar
la creacin de rganos especializados, o de competencia compartida,
encargados de su conocimiento y decisin.
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En 1957, por el decreto-ley 2187, se pens dar una solucin definitiva al problema y se dict el primer plan de transformacin agraria, el
cual se propona terminar con este tema candente del acceso de los
arrendatarios a la propiedad de la tierra. Se aspiraba, con l, convertir a
los arrendatarios en propietarios a travs de acuerdos voluntarios de
venta de los campos y en caso de discrepancia sobre el precio, la ley dispona que el mismo sera fijado judicialmente. Si la compraventa no se
concretaba por falta de voluntad del arrendatario, ste deba desalojar
el predio y si era el propietario el que no cumpla el acuerdo o la resolucin judicial, el contrato quedaba prorrogado. Se trataba de conciliar,
as, ambos intereses. Luego se dict la ley 14.451 que estableci el segundo plan de transformacin agraria con el mismo objetivo. Si las partes no se ponan de acuerdo en el precio ste era fijado por las Cmaras
Paritarias de arrendamiento. Se otorgaban facilidades bancarias hasta el
ochenta por ciento (o el ciento por ciento en algunos casos) de la operacin y el propietario estaba eximido del pago del impuesto a las ganancias eventuales y a los rditos, exceptundose al comprador del
impuesto a las ganancias durante cinco aos de la explotacin. Si la
operacin no se realizaba el arrendatario deba devolver el predio dentro de un plazo, con los arrendamientos reajustados, y si era el propietario quien no cumpla, se otorgaba una amplia prrroga al contrato.
El tercer plan acord al comprador slo una preferencia si el propietario decida la venta del predio y en el cuarto plan, el precio lo fijaban
las partes y los vendedores deban financiar el setenta y cinco por ciento
del precio, al seis por ciento de inters y a no menos de diez aos. A su
vez, la ley 17.250 estableci un quinto plan consistente en la venta al
precio que convinieran las partes y en caso de desacuerdo el precio era
fijado por la justicia, financiando el vendedor el treinta por ciento del
precio a no menos de tres aos y el sesenta por ciento la banca oficial,
debiendo el comprador integrar el diez por ciento restante en el momento de suscribirse el boleto de venta. Otra modalidad consisti en
que el vendedor financiaba el setenta y cinco por ciento, a un plazo no
menor de cinco aos. Finalmente se dict la ley 20.543, de fomento
agrario, que intent promover la compra de los predios a travs del crdito oficial, incluyendo no solo a los ocupantes sino tambin a los egresados de las escuelas tcnicas y facultades de agronoma y veterinaria, a
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los productores desalojados como consecuencia de las leyes que pusieron fin a las prrrogas, a los propietarios de parcelas que no constituan una unidad econmica y a los contratistas rurales. El crdito
alcanzaba al ochenta por ciento del valor del predio.
Todos estos planes, a pesar de los cambios sucesivos de sistema, tuvieron sus efectos favorables sobre el rgimen de tenencia de la tierra,
como lo demuestra una estadstica de las diferentes pocas. As, en
1947 el treinta y cinco por ciento de los que explotaban los predios
eran propietarios y el cuarenta y siete por ciento arrendatarios, aparceros y medieros, manteniendo estos ltimos la preeminencia de aos anteriores. En 1969, al promediar la vigencia de los planes, el porcentaje
de los propietarios se haba elevado al setenta y tres por ciento y el de
los arrendatarios, aparceros y medieros descendido al once por ciento.
Los cambios en el rgimen de la tenencia de la tierra fueron evidentes,
como resultado, en gran parte, de los mecanismos creados por estas leyes transformadoras.
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y, supletoriamente, por las leyes agrarias, conforme al principio general de interpretacin de los actos jurdicos, es el de capitalizacin de
hacienda, en el cual una de las partes entrega a otra animales para su
cra, engorde y terminacin, con el objeto de dividirse los beneficios
resultantes. Este contrato exige el pesaje y recuento de la hacienda antes de ingresar al predio y a su egreso. Las dos alternativas que tiene
este contrato son la de hacienda de cra y la de invernada. La primera
requiere un plazo ms extenso y termina con la distribucin de los terneros. En la de invernada de carne, o de engorde y terminacin del ganado, los porcentajes habituales son el cincuenta y cinco-sesenta por
ciento, asignados al dueo del campo y del cuarenta y cinco-cuarenta
por ciento al propietario de la hacienda. Los gastos de sanidad se reparten en proporcin. Estos contratos se utilizan cuando el propietario
de la hacienda tiene un exceso de capital ganadero y no le conviene recargar su propio campo, e inversamente al propietario de campos que
tienen excedentes de pastaje. Es comn que se anticipen fondos para
atender a la hacienda y se compensen en el momento de cada reparto.
Habitualmente se inicia con novillos sin terminar y se va liquidando a
medida que stos se libran al mercado. El contrato se rige por el principio de la libertad de las convenciones. En cuanto a la tipologa jurdica de este contrato, ha sido considerado por algunos autores como
una modalidad de la aparcera pecuaria, en que las partes se distribuyen los terneros o el mayor valor adquirido por el engorde; otros, en
cambio, lo reputan un contrato asociativo, de carcter autnomo, regido por los usos y costumbres, sin revestir el carcter de intutu personae, que distingue a las aparceras pecuarias. En la prctica, no
aparece una diferenciacin neta entre ambos tipos de contratos, aunque algunos limitan la capitalizacin de hacienda al engorde de los
animales, con exclusin de la cra, que constituira la aparcera pecuaria pura.
El contrato de capitalizacin puede adoptar distintas modalidades: Io
Capitalizacin de invernada, en que se entregan novillos y se reparten
los kilos obtenidos; 2" Capitalizacin de cra, en que se aportan vacas y
se reparten los terneros nacidos y 3 o Capitalizacin de terneras y vaquillonas de cra (no preadas) en que el dueo del establecimiento recibe
un porcentaje, habitualmente del veinte por ciento de las vacas prea-
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constituye ttulo suficiente para solicitar el desalojo del predio, al vencimiento del contrato, por el procedimiento de ejecucin de sentencia.
Esta tipificacin del contrato poda justificarse cuando los arrendamientos tenan un plazo mnimo de cinco aos. Habindose ste reducido a tres, el contrato ha perdido parte de su significado anterior, pero
conserva la ventaja del rpido procedimiento fijado para el desahucio y
la posibilidad de utilizarlo en perodos breves, de buenos precios agrcolas o en situaciones especiales para el propietario y el arrendatario.
Este tipo de contrato, que en cierto modo significa la vuelta al principio de la libertad de las convenciones, ha sido criticado por la falta de
estabilidad que genera en las relaciones agrarias, habindoselo calificado de "contrato de rapia", ya que fomenta la explotacin irracional
del suelo, por el breve plazo en que, necesariamente, debe pactarse.
Evidentemente, los contratos accidentales no constituyen el ideal para una economa agraria racional y slidamente asentada, ya que estn
basados en un tipo de explotacin comercial de la tierra. Si el contrato
de arrendamiento comn ha sido objetado en la doctrina, por no crear
una vinculacin duradera con la propiedad rural, mayor objecin merecen estos contratos breves, que slo generan explotaciones pasajeras,
muchas veces expoliadoras del suelo.
El mismo artculo 39 concluye, en su prrafo final, que en caso de
prrroga o renovacin del contrato entre las mismas partes sobre idntica superficie, cuando se totalicen plazos mayores a los establecidos en
aqul, o cuando no haya transcurrido por lo menos un ao entre el
nuevo contrato y el vencimiento del anterior, se considerar el contrato
convenido de acuerdo con las disposiciones de la ley, esto es, con un
mnimo de tres aos.
Los contratos accidentales pueden incluir tanto a los arrendamientos
como a las aparceras agrcolas.
La mediera agrcola
Adems de los contratos anteriores, debe citarse el contrato de mediera agrcola -no reglamentado en detalle por nuestra legislacin- y
que de acuerdo con la ley 13.246 se rige por las reglas relativas a las
aparceras. En la mediera -lo indica su nombre- las partes se dividen
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por mitades los frutos, como as tambin el capital y los gastos y, adems, ambos contrayentes asumen la direccin y administracin de la
actividad y los riesgos de la explotacin, circunstancias que marcan una
diferencia con la aparcera, ya que en sta el aparcero asume slo a su
cargo la administracin y los gastos, aunque los riesgos del contrato
son compartidos. Por estas diferencias, algunos autores consideran a la
mediera como un contrato de sociedad, aunque debe sealarse que
la mediera no crea una entidad distinta de los miembros que la componen y cada uno de los participantes es responsable directo de las obligaciones que asume ante terceros.
En los contratos de mediera agrcola consideramos que no es aplicable la reforma al artculo 30 de la ley, introducida por la ley 22.298, en
cuanto autoriza para las aparceras a convenir libremente el porcentaje
en la distribucin de los frutos. En la mediera agrcola los frutos se distribuyen por mitades. Otra solucin significara oponerse, como dijimos, a la propia esencia del contrato de mediera, tal como ha sido
concebido en sus orgenes y en los usos y costumbres del campo. La ley,
sin embargo, no aclara este aspecto. Debe sealarse, sin embargo, que
la expresin mediera no siempre significa, en los contratos agrarios,
porcentajes iguales en la distribucin de los frutos. En el caso especfico
del contrato del tambero mediero, o mediera de tambo, como tambin
se la denomina, los porcentajes que ste percibe son generalmente inferiores a la mitad. El trmino mediero, en este caso, no est empleado en
su acepcin estricta y tradicional.
Los caracteres propios del contrato de mediera, no se encuentran
perfilados en la legislacin. Si resultaran asimilables a las aparceras,
como reza el artculo 21 de la ley 13.246, nica disposicin relativa a la
materia, la sola diferencia radicara en el porcentaje de los frutos a rePartir, que debe ser siempre por mitades. Pero esta diferencia resulta intrascendente, por s misma, para configurar un contrato especial,
porque las aparceras, como hemos visto, tambin ahora se pueden convenir en mitades, por lo cual la otra caracterstica que lo diferenciara,
en cuanto a su naturaleza, sera la de la administracin conjunta del
predio y la contribucin de ambas partes a los gastos de la explotacin,
que derivara de los usos y costumbres y de la propia naturaleza del
contrato, pero no de un texto expreso de la ley.
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nuerira, para mayor garanta del contratante, la homologacin judicial. Debe sealarse que, en estos contratos, la entrega del predio tiene
por objeto posibilitar la ejecucin de los trabajos culturales, que es el
verdadero fin del contrato. Dejara de existir la aparcera tpica, para
constituirse en un contrato de servicio, o de obra, remunerado en una
forma especial.
Los acuerdos o ''pools de siembra"
En los ltimos aos tambin se han hecho frecuentes los llamados
"pools de siembra", que renen el capital del pblico, o de las AFJP, o
de crculos cerrados, para tomar en arrendamiento o aparcera grandes
extensiones de campo con el objeto de realizar una explotacin agrcola
a gran escala, aprovechando los buenos precios internacionales de los
granos, mediante el empleo de equipos de alta tecnologa. Existen, tambin, los llamados Fondos de Inversin Agrcola, formados por aportes
de varios suscriptores y divididos en cuotas partes, que prometen alta
rentabilidad a los cotizantes. Estn generalmente ligados a un contrato
de arrendamiento o aparcera rural. En algunos casos, tambin, encaran
actividades ganaderas. Los "pools" generalmente abarcan predios separados, con distintas explotaciones, que pueden sumar 50.000 o ms
hectreas, en distintos puntos del pas. El objetivo de estos consorcios,
cuya actividad se extiende actualmente a ms de un centenar de predios, es diversificar los riesgos agrcolas, mediante cultivos de diferentes
clases, en distintas regiones del pas y obtener alta rentabilidad minimizando los costos, mediante la produccin a gran escala, la centralizacin de las compras de los insumos y las ventas de las cosechas, el
empleo de la siembra directa y de equipos y el asesoramiento tcnico
adecuado, el uso del mejor conocimiento de los mercados, la oportuna
financiacin de las operaciones, la seleccin de los compradores, ademas de la mejor cobertura de los riesgos de siniestros mediante el empleo del seguro agrcola a costos compatibles. Se los ha acusado de que
er
> su afn de obtener ganancias rpidas, descuidan la atencin de los
predios y deterioran su capacidad productiva. Tambin se los objeta de
n
0 dar participacin a la ganadera y a la rotacin de los cultivos, que
Podran salvar aquel inconveniente.
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CAPITULO IX
EL ESTATUTO DEL TAMBERO MEDIERO.
DECRETO-LEY 3750/46
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obligaciones de las partes que intervienen en la explotacin, sean propietarios, tamberos y trabajadores auxiliares o peones, lo que le da a la
convencin el carcter de un estatuto mixto, asociativo y laboral, de
la industria.
Pero, adems, advirtase que en la prctica, el tambero mediero dadas las caractersticas de su trabajo continuo, en los hechos no tiene vacaciones, ni domingos y feriados, ya que la alternativa sera el cierre
temporario del tambo, o las suplencias. Porque, se dice en el ambiente
de tambo, que "la vaca conoce al tambero" y ste conoce al rodeo, nica forma para que resulte productivo, porque existe una relacin estrecha entre el tambero y el animal, que no resulta conveniente alterar.
Estas circunstancias, y otras, dan una caracterstica especial al estatuto
comentado.
2. PORCENTAJES
Dispone el decreto-ley, al respecto, que si la produccin de leche se
destina al abasto de la poblacin, el tambero-mediero recibir la retribucin mnima del cuarenta por ciento de la produccin de leche libre
de fletes y siempre que realice los aportes de elementos y equipos necesarios, y del treinta y cinco por ciento cuando estos aportes los efecta
el dador. Cuando la leche se destine a la industria, la participacin del
tambero ser del cincuenta por ciento y del cuarenta y cinco por ciento,
segn aporte o no los elementos necesarios, calculado en este caso sobre el precio de la grasa contenida en crema, deducidos los fletes. Como
se advierte, el porcentaje se calcula sobre la produccin o el precio, segn los casos, sin deducir los costos, salvo el flete. Cuando se trate de
hacienda Holando-Flamenca, el porcentaje se reduce al treinta y cinco
por ciento y al treinta por ciento, para abasto, y al cuarenta y cinco por
ciento y cuarenta por ciento, para industrializacin. Todos stos son
porcentajes mnimos obligatorios. Por otra parte, la leche debe entregrase a quien designe el propietario. La mediera tambera, es decir, el
reparto de los frutos por mitades, como vemos, es accidental, cuando se
hubiera pactado ese porcentaje superando el tambero los mnimos establecidos. De ah que sea ms propio hablar, en este caso, de contrato a
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porcentaje que de mediera tambera. El porcentaje debe liquidarse despus de descontados los fletes, sobre el precio de la leche destinada al
abasto de la poblacin o sobre la grasa butirosa contenida, cuando se
entregue a las industrias elaboradoras. La jurisprudencia no ha admitido, cuando la leche se destina a la industria, que el porcentaje se liquide
sobre la leche obtenida.
Esta distincin sobre el destino de la leche resulta antigua y ha perdido gran parte de su significado, ya que hoy la mayor proporcin de la
leche se entrega a fbricas, que la comercializan e industrializan para
todos los destinos. El tambero, por otra parte, como el productor, no
tienen el control directo sobre el resultado de los anlisis y mustreos.
Por ello, se ha propuesto la creacin de laboratorios regionales bajo la
fiscalizacin de representantes oficiales, de las fbricas y de los productores, para la determinacin de los contenidos y calidad de la leche y el
pago de las liquidaciones correspondientes. Al respecto debe sealarse
que las fbricas no tienen una sola frmula para certificar la calidad de
la materia prima que reciben y en ellas intervienen diversos factores como porcentajes de grasa y protenas, unidades formadoras de colonias
bacterianas, nmero de clulas somticas por mi., temperatura de la leche y otros factores particulares como salud de los operarios, sanidad
de los animales, tipo de instalaciones de ordee, programas de erradicacin de la brucelosis y tuberculosis, establecindose bonificaciones y
castigos sobre el precio, adquiriendo cada da mayor importancia en las
liquidaciones el contenido de protenas en la leche.
3. DERECHOS Y OBLIGACIONES
El estatuto sancionado hace ms de cincuenta aos, fija las condiciones mnimas de trabajo y las retribuciones del tambero mediero, las
cuales no podrn ser modificadas por acuerdo de partes en perjuicio
del prestador del servicio. Si bien el rgimen dispuesto no ha sido declarado de orden pblico, ese carcter surge de la propia finalidad de la
norma, que no ha sido otra que brindar un marco de proteccin al trabajador del tambo, ya que de otro modo no se hubiera justificado su
sancin.
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4. PLAZOS. RESCISIN
Los contratos se celebrarn por el plazo que de comn acuerdo se establezca, debiendo registrarse ante el Ministerio de Trabajo. No existe,
pr lo tanto, plazo mnimo para estos contratos, como ocurre con otros
contratos agrarios, lo que refuerza su carcter asociativo. No obstante, la
jurisprudencia ha establecido que un contrato cuyo plazo ha quedado
prorrogado por tcita reconduccin, se convierte en un contrato por plazo indeterminado y que el despido del tambero obliga al propietario a indemnizarlo. En caso de rescindirse el contrato por culpa del propietario,
ste deber abonar una indemnizacin de despido, calculada en la forma
especial que establece el estatuto, y siempre que el tambero tenga una antigedad mnima de un ao. En este caso la relacin que genera el contrato asume forma laboral y dificulta ubicar a ste en una figura nica y
autnoma. El tambero, en este caso, ser acreedor de una indemnizacin
equivalente al cincuenta por ciento del promedio mensual de lo percibido
en los ltimos doce meses, multiplicado por cada ao o fraccin mayor
de seis meses, previa deduccin de los salarios adeudados a los peones.
El propietario podr rescindir el contrato en caso de daos intencio-
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que otros lo reputan un contrato asociativo, ya que el trabajo del mediero no es el contrato de trabajo tpico, de carcter personal, toda vez
que otras personas trabajan por su cuenta en el tambo. Nosotros participamos de esta ltima opinin, sin dejar de reconocer que el estatuto
contiene ingredientes hbridos, laborales y asociativos, que hacen difcil
su calificacin. La jurisprudencia de los tribunales es errtica sobre este
particular, pero parece orientarse hacia la consideracin de un tipo de
contrato sui-generis o de un contrato asociativo, aunque no se ha dado
todava la ltima palabra sobre el particular, asimilable, incluso, a la figura de la aparcera pecuaria, con la cual tiene puntos comunes (entrega de animales para la produccin de leche, comunidad de riesgos,
direccin compartida, distribucin de frutos o utilidades).
Los tribunales de Buenos Aires se han pronunciado a favor de la tesis de contrato asociativo, mientras que los de Santa Fe lo consideran
un contrato laboral, aunque en los ltimos fallos que se registran parece tambin asentarse la idea que asigna carcter asociativo al contrato.
Un fallo dictado en 1983 por la Cmara del Trabajo de San Francisco
(Crdoba), considera que el vnculo jurdico que une al tambero mediero
con el propietario, constituye una variedad atpica del contrato de trabajo, debiendo atenerse los jueces, para determinar el alcance de los derechos y obligaciones de las partes, a las normas contenidas en el estatuto,
las cuales conforman un rgimen jurdico propio. Tambin han declarado
los tribunales, en otros fallos, que al tambero mediero no le alcanzan los
beneficios de las leyes generales del trabajo y que no es posible ignorar la
existencia del decreto-ley 3750/46 y que el rgimen general del trabajo
agrario fijado por la ley 22.248 no ha reemplazado ni modificado ni previsto su aplicacin extensiva al estatuto aprobado por el mencionado decreto. La Cmara del Trabajo de Villa Mara, Crdoba, en fallo dictado
en 1982, consider al tambero mediero como un trabajador dependiente,
ligado por un contrato de trabajo atpico, regido especialmente por el estatuto y adecuado a las caractersticas de la explotacin agraria en las
que, sin hesitar, se advierte la relacin de dependencia. A su vez, la Cmara del Trabajo de Crdoba ha admitido, en sentencia dictada en 1986,
que las lagunas del estatuto deben ser llenadas por la ley que regula el
trabajo rural y que ambos regmenes no son incompatibles.
Han existido en los ltimos aos varios proyectos de actualizacin
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de este estatuto en el Parlamento, actualizacin que nos parece necesaria, dadas las variaciones que se han experimentado en las relaciones
del tambo. Hay en las zonas lecheras de la Repblica, como dijimos,
una cantidad de tambos de pequeos y medianos productores donde la
figura del tambero mediero, como colaborador, sigue desempeando
un papel principal. Indudablemente se trata, dadas sus caractersticas
particularsimas, de una figura mixta de trabajador-empresario, en la
escala rural. El estatuto actualmente en vigencia, adems de ser rgido y
detallista, tiene vacos y ofrece dudas sobre ciertos aspectos legales que
sera conveniente aclarar. De su calificacin como contrato de trabajo o
como contrato de naturaleza asociativa, o en participacin, depender
la jurisdiccin aplicable, laboral o civil. Algunos de los proyectos mantienen la figura hbrida del tambero, actualmente vigente, la que no
ayuda a su calificacin. Otros, en cambio, procuran reducir las referencias laborales, destacando los elementos igualitarios del contrato. Una
modalidad que se utiliza frecuentemente en el campo es comenzar la relacin con un contrato de trabajo comn, que a partir del ao se transforma en un contrato de mediera tambera.
El ltimo proyecto de reforma al estatuto, aprobado por el Senado
en el mes de noviembre de 1996, con la denominacin de Contrato de
Explotacin Tambera, redujo el estatuto a 16 artculos, liberalizando
totalmente su rgimen. Elimin los porcentajes mnimos de participacin, dejndolos librados al acuerdo de las partes. Adems, contempla
la posibilidad de incluir en la explotacin, aparte de la hacienda vacuna, a las especies ovinas y caprinas y la regulacin de otras actividades
anexas y considera al tambero-titular y al tambero, como trabajadores
autnomos, frente a la legislacin previsional, laboral y fiscal, quedando sujetos, ambos, en caso de controversia, a los tribunales civiles.
Otros proyectos presentados, mantienen, en cambio, aunque simplificada, la estructura general del antiguo estatuto y los porcentajes mnimos obligatorios de participacin; disponen, adems, que en cada
tambo no podr haber ms que un tambero remunerado a porcentaje
y regulan en detalle los derechos y obligaciones de las partes y las indemnizaciones que debern abonarse en caso de rescisin del contrato,
acentuando, de este modo, la relacin laboral del tambero, como trabajador subordinado.
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en el trimestre anterior a la fecha de la rescisin. En cuanto a la participacin que reciba el tambero-asociado, sta ser la que libremente pacten las partes, de acuerdo con el modo, forma y o p o r t u n i d a d
convenidos. No existen por lo tanto, porcentajes mnimos que respetar.
El contrato, por otra parte, deber ser homologado, a peticin de cualquiera de las partes, ante el tribunal civil del domicilio del contrato. Se
fija, exclusivamente, la competencia del fuero civil, para el ejercicio de
las acciones emergentes.
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CAPITULO X
LA PROPIEDAD DEL GANADO
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mo o anca, del lado izquierdo para posibilitar su vista al pasar el animal por la manga. Est prohibido contramarcar, que es poner la marca
junto a la marca anterior, pero en forma invertida, acto que indica la
voluntad del dueo de desprenderse de la propiedad del ganado. Esta
prohibicin tampoco se observa frecuentemente y contribuye al deterioro del cuero. El procedimiento en fro para marcar los animales, el cual
no deteriora el cuero, pues slo cambia el color del pelo en la parte del
diseo, es muy poco utilizado, por tratarse de un procedimiento lento.
Queda prohibido sealar trozando ambas orejas. Para marcar o sealar
debe haberse obtenido el respectivo boleto de marca. Toda marca o seal que se otorgue deber estar registrada en la municipalidad del partido donde se usare. A tal efecto cada municipalidad llevar un registro
con las indicaciones pertinentes. Las municipalidades no expedirn
guas de trnsito, certificado o autorizacin de venta de ganado, ni autorizacin para la marcacin o sealamiento, sin la constancia de estar
la marca registrada.
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En lo que respecta al contenido de las guas para el trnsito de ganado, que la ley deja libradas a las reglamentaciones locales, por ser materia de competencia provincial, la Provincia de Buenos Aires sancion la
ley 10.891, modificada por la ley 11.088, que establece la implementacin de la "gua nica" de trnsito del ganado mayor y menor y cueros
que se transporten en su jurisdiccin. Adopta como modelo la gua que se
encuentra en vigencia por el decreto 4212/88. Todo vehculo que transporte hacienda debe tener las puertas de carga y descarga precintadas.
Las que no se encuentren en uso tendrn precintos permanentes. Las
caractersticas de estos precintos debern estar descriptas en las guas.
El transportista debe precintar y controlar el nmero y color de los precintos y consignar estas caractersticas en las guas. La polica debe controlar el transporte en las rutas y adems mantendr una guardia las
veinticuatro horas en los mataderos para verificar el cumplimiento de
lo dispuesto. Toda hacienda que ingrese a los frigorficos deber hacerlo
con los correspondientes precintos. La ley establece normas para el transporte de animales orejanos, o sin marca, y establece que cuando termina el transporte debe consignarse en la gua la expresin "Trnsito
cumplido". Cuando la hacienda provenga de otra provincia el control
de la caja de transporte se har en el primer puesto policial de la ruta.
El mecanismo previsto en esta norma tiende a evitar el robo de ganado,
obligando al transportista a proveerse de la documentacin que acredita la legtima tenencia de los animales transportados.
Tratndose de bovinos que ingresan al territorio de la Repblica con
destino a la reproduccin o invernada, debern estar identificados con
la marca a fuego indicada por la letra "I" y doble caravana numerada
en las orejas, para su reconocimiento y seguimiento, debiendo inscribirse en el registro de estos animales que lleva la oficina local del Servicio
Nacional de Sanidad y Calidad Agroalimentana, SENAS A, e informando sta a la oficina del lugar donde se efecta el traslado, segn lo dispone la resolucin 104/98 dictada por este organismo.
Tambin en materia de transporte de ganado y a los efectos exclusivamente tributarios, dijimos que se ha puesto en vigencia la resolucin
conjunta 287/97 dictada por la Secretara de Agricultura y la D.G.I., la
cual dispone que el traslado y la entrega del ganado en pie desde los establecimientos agropecuarios en cualquier destino, de las especies bovi-
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CAPITULO XI
EL COMERCIO DE GRANOS
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primaria, estaba a cargo del Estado nacional, cuando el Poder Ejecutivo lo disponga, con carcter exclusivo y excluyeme, a travs de la
Junta Nacional de Granos, sin que puedan ser excluidos los granos de
mayor significacin en el mercado interno o externo.
Aparte de esta intervencin directa en la comercializacin, autorizada en esa forma general y optativa para el Estado, con el alcance
que en cada caso deba determinarse, la Junta estaba facultada para
ejercer el control de todas las instituciones o entidades que intervinieran en el comercio interno y externo de granos, las que deban
ajustarse en su operatoria a lo dispuesto en el decreto y en su reglamentacin. Adems, corresponda a la Junta autorizar y controlar los
medios que se utilicen para pesar, medir, mejorar, conservar y analizar los granos y productos, fiscalizar el pesaje de los granos en el momento de su entrega, autorizar el embarque y carga de los granos que
se exporten y las condiciones que deban reunir los medios de transporte, dictar normas para la conservacin, desinfectacin, preservacin y defensa de los granos y productos en todas las etapas de
comercializacin, establecer la clasificacin de los granos para que
en todas las negociaciones se expresen de acuerdo a la clasificacin
oficial, establecer los requisitos que deban reunir los que expidan
certificaciones de depsitos de granos y ejercer su control, expedir certificados de calidad y de depsito y determinar las condiciones cuando se expidieran por terceros, proponer al Poder Ejecutivo los precios
mximos y mnimos, de sostn o apoyo, ejercer el comercio interno o
externo de aquellos que se encuentren dentro de su competencia, fijar
los cupos de exportacin con aprobacin del Poder Ejecutivo, administrar los elevadores locales y terminales, silos y dems instalaciones
de recepcin, almacenamiento, acondicionamiento y embarque de
granos que integraran la red oficial, arrendar los mismos, autorizar
la construccin de elevadores locales y terminales, silos y dems instalaciones.
Como se advierte, la Junta tena, adems de las atribuciones de comercializacin, funciones de fiscalizacin de toda la actividad privada
vinculada al comercio de granos y productos, todo lo cual le confera
un poder poltico extraordinario. Slo las altas decisiones en materia
de poltica de granos, como las de asumir con carcter exclusivo la
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comercializacin, fijar cupos de exportacin, o establecer precios mximos y mnimos o de sostn, estaban reservadas a la aprobacin o
decisin del Poder Ejecutivo.
Este rgimen de funciones de la Junta, y el organismo pertinente,
perduraron hasta 1991, en que se dispuso la disolucin de esta ltima,
transfirindose sus atribuciones, en lo pertinente, a la Secretara de
Agricultura o al organismo de control comercial dependiente de la misma, como ms adelante veremos.
Pases con caractersticas productivas parecidas al nuestro, como Canad y Australia, han mantenido hasta fecha reciente, juntas nacionales
del trigo, con funciones en alguna medida semejantes, pero a partir de
la dcada de 1990 tambin se han impulsado movimientos de reforma
tendientes a desprenderse el Estado de su operatoria directa. En Canad, el Gobierno anunci enmiendas en la conduccin y operatoria directa. En Canad, el Gobierno anunci enmiendas en la conduccin y
operaciones de la Junta de Trigo, la cual ser gobernada por una junta
de directores, elegida por los productores, la que estar facultada para
recomendar cambios en las atribuciones del organismo. A su vez, en
Australia, se anunci en 1997, la creacin de una compaa controlada
por los productores, que reemplazara a la Junta del Trigo y ser responsable de todos los aspectos de la comercializacin, a partir del I o de
julio de 1999. Para facilitar el cambio gradual, se pondr en marcha
una compaa holding, con dos compaas subsidiarias, una que manejar los pools de trigo y las exportaciones y, la otra, que se ocupar de
todos los aspectos comerciales del mercado interno.
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vencin bajo distintas formas en los procesos de produccin y comercializacin de los productos del agro resultaba incompatible con los
principios de libertad econmica, las funciones comerciales de aquel organismo han sido devueltas ntegramente a la actividad privada, quedando en manos de la Secretara de Agricultura, en cambio, como ya
hemos dicho, las funciones de poltica comercial y las atribuciones de fiscalizacin y control, en cuanto no interfieran en el libre comercio de
granos, las cuales se mantienen vigentes y ahora deberan ser desempeadas, estas ltimas, por los organismos de esa Secretara, antes indicados, tanto en el aspecto sanitario, como en lo concerniente a la polica
de comercializacin, sea sta de los granos y oleaginosas, como de los
productos y subproductos. No existe, a este respecto, ninguna norma
que especifique cules son las atribuciones que se reserva el Estado, a
travs de la Secretara especfica y de los organismos que la integran.
De acuerdo con el artculo 37 del decreto reglamentario 2284/91 seran
todas las que no restringen el comercio externo e interno, fijacin de
precios mnimos aplicables al mercado interno, cupos, restricciones
cuantitativas, reglamentaciones contractuales y toda disposicin que limite el libre juego de la oferta y la demanda en los mercados de granos.
Salvo estas restricciones, las funciones remanentes de la ex-Junta, relacionadas con la poltica comercial interna y externa, los servicios de polica comercial y certificacin de calidad, han quedado transferidas a la
Secretara y debern ejercerse por el organismo correspondiente.
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bleci los requisitos a que deban ajustarse las firmas privadas que expidan certificados y talones de depsitos de granos, entre ellos, poseer un
capital mnimo de $ 50.000 y denunciar los depsitos que utilizarn,
los cuales deban reunir condiciones de seguridad, y adems proveer de
servicios de limpieza a la mercadera depositada, obtener muestras de
los granos que ingresen, en presencia del solicitante, conservando las
mismas en condiciones inviolables. Deban llevar, tambin, un libro rubricado donde se anotaran los certificados emitidos y los endosos, tanto
del certificado como del taln.
La aplicacin de esta resolucin fue dejada sin efecto en el ao 1997,
por la resolucin 732, en razn de haberse creado, segn expresa, cierta
confusin en cuanto al mbito de aplicacin, alcances y efectos jurdicos
de las operaciones, repercutiendo negativamente sobre la operatividad
prevista por la ley 9643. Los certificados emitidos conservarn su vigencia hasta tanto se opere el vencimiento de los plazos en ellos establecidos. La suspensin dispuesta lo ha sido por el plazo de ciento ochenta
das, dentro del cual las firmas debern completar los trmites para su
habilitacin definitiva, cumpliendo las normas legales contempladas en
la ley citada, y con arreglo a la misma. Se consider que las normas especiales del certificado y taln y el procedimiento de venta de la mercadera amparada, creado por el decreto-ley 6698/63, haban quedado
derogados por la ley 23.696 de Reforma del Estado, que disolvi la Junta y, por lo tanto, las empresas deban ajustarse a lo dispuesto por la ley
9346 de Warrants, nica que se encuentra en vigor.
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rentes privados, son administrados por entes autrquicos de las provincias. El control del cumplimiento de las condiciones de la concesin,
de la prestacin del servicio, revisin y ajuste de las tarifas, inspeccin de
las instalaciones y obras, resolucin de los diferendos que se produzcan, respecto a estos elevadores concesionados est a cargo de la Direccin Nacional de Servicios Agropecuarios, dependiente de la Secretara
de Agricultura. Esta dependencia ejerce, asimismo, el control de la concesin del Mercado de Hacienda de Liniers, tambin privatizado, como
ms adelante veremos.
A pesar de las cosechas extraordinarias que se han obtenido en los
ltimos aos, la capacidad de almacenaje del sistema de elevadores e
instalaciones de conservacin de granos existente, no ha experimentado
dificultades, permitiendo el resguardo de las mismas, sin haberse registrado dficits. La capacidad de almacenaje, en la actualidad, ronda en
los 50 millones de t., habiendo experimentado en los ltimos aos un
incremento promedio de 3 millones por ao. No obstante, se considera
que esa capacidad es baja, frente a la eventualidad de cosechas extraordinarias. Se ha llevado a cabo, en los ltimos aos, un proceso de ampliacin y remodelacin de la infraestructura portuaria y de las
instalaciones de campaa, que favorecen la capacidad de almacenamiento y una mayor fluidez en las operaciones, especialmente en las terminales de embarque. El almacenamiento por el propio productor en
chacra, a travs de instalaciones adecuadas, corriente en Estados Unidos y pases europeos, se ha incrementado en los aos recientes, constituyendo una alternativa que tiene el productor, para lograr una mayor
independencia de los elevadores, ya que le permite colocarse en una mejor posicin hasta el momento de adoptar la decisin de venta, evitando
el manipuleo y transporte de los granos, que afectan la calidad y desmerecen su precio en el mercado. El almacenamiento en origen, o en chacra, tiene sus ventajas ya que permite al productor aprovechar mejor la
cosecha, seleccionar su propia semilla y participar con mayor protagonismo en la formacin de los precios. La cuestin a resolver es si una
instalacin en chacra est en condiciones de prestar el mismo servicio, a
nivel de eficiencia y economa, que un elevador regional o terminal.
El embarque de los granos, productos y subproductos para la exportacin se realiza preferentemente por los puertos de Rosario y San Lo-
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significado en los ltimos aos, ya que permite a los productores cubrir el riesgo del alza o la cada de los precios en la comercializacin
de las cosechas. La idea de los mercados a trmino es otorgar una suficiente cobertura contra estos riesgos. Obran como una suerte de seguro que minimiza los riesgos de las diferencias de precios. Existen dos
mercados al respecto, el de disponible, con la mercadera actual, y el
del futuro, con la mercadera disponible al momento de la fecha futura
fijada para el cumplimiento de la operacin. Ambos mercados son diferentes pero tienen elementos comunes y tienden a moverse en la misma direccin, especialmente cuando se acerca la fecha del vencimiento
del contrato y queda determinado el precio del producto disponible. A
medida que se acerca el mes del vencimiento del contrato los precios
pactados a futuro y el del producto disponible se aproximan, ya que
son menores los riesgos de cambios por la presencia de factores desconocidos. En consecuencia, puede hacerse una operacin de compra o de
venta a futuro y una operacin inversa de venta o de compra de la misma cantidad de producto al momento del vencimiento de la operacin,
para asegurar su cumplimiento. El riesgo de las operaciones es menor
por el acercamiento de los precios y podr reducirse al pago, eventualmente, de la diferencia de precios y de la comisin del corredor que intervino en la operacin. De esta forma el vendedor o comprador se
cubre de los cambios desfavorables en los precios a futuro, pues lo ms
probable es que los precios se hayan aproximado al tiempo del vencimiento del contrato.
Existen otras modalidades de operatoria en los mercados, como las
opciones de futuro, en que el poseedor de una opcin (cali) tiene el derecho pero no la obligacin de comprar y el poseedor de una opcin
(put) tiene el derecho pero no la obligacin de vender. Si decidiera no
comprar o no vender, dejar vencer la opcin y perder la prima abonada por la toma de la opcin. Esto, expresado en trminos muy generales, porque la operacin es ms compleja y requiere un mayor
desarrollo. Son estas operaciones las que en pocas recientes se han hecho muy comunes en los mercados a trmino de granos. En 1997, el
Mercado a Trmino de Buenos Aires realiz operaciones sobre granos
por un volumen del orden de las 20.000.000 de t., lo que proporciona
una idea de la importancia de su funcionamiento.
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8. OTRAS NORMATIVAS
En materia de comercializacin de granos debemos tener presente
varias resoluciones conjuntas, con fines tributarios, dictadas en los ltimos tiempos por la Secretara de Agricultura y la Direccin General Impositiva, las que ratifican la obligatoriedad del uso de la Carta de Porte
para el transporte de granos y el deber de presentar declaraciones juradas peridicas para documentar las operaciones que se realicen entre
los comerciantes de granos. Se ha acentuado, asimismo, el control de
las rutas y los lugares de concentracin de los camiones para verificar el
uso de la Carta de Porte, con intervencin de la D.G.I., levantndose
las actas de infraccin contra transportistas, productores y destinatarios
que no observan estas disposiciones. Tambin se efectan relevamientos
en las plantas de acopio y almacenamiento, para verificar el movimiento y registro de la mercadera. Se est implementando, asimismo, el Registro de Comerciantes de Granos y Subproductos, con el objeto de
intensificar los controles tributarios.
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El decreto 2284/91, a este respecto, deja sin efecto todas las regulaciones a la vitivinicultura, produccin yerbatera, produccin azucarera
e industrias derivadas, transfiere a la Secretara las funciones de la Comisin Reguladora de la Produccin y Comercio de la Yerba Mate, libera los cultivos, la cosecha, la industrializacin y comercializacin de
la misma, a igual que la de caa de azcar y azcar en todo el territorio
nacional, como asimismo la plantacin, implantacin, reimplantacin o
modificacin de viedos, la cosecha de uva y su destino para la industria, consumo en fresco o para otros usos, incluyendo la fabricacin de
alcohol. Tambin libera la produccin y comercializacin de vino, cupificacin y bloqueo, y fecha de despacho al consumo interno de vinos de
mesa nuevos. Por ltimo limita las facultades del instituto Nacional
de Vitivinicultura exclusivamente a la fiscalizacin de la genuinidad de
los productos vitivincolas, no pudiendo interferir, regular o modificar
el funcionamiento del mercado libre.
En cuanto al mercado de la leche y la industria lctea, el decreto deja
tambin sin efecto las regulaciones y la ley 23.359 (Comisin de Concertacin de Poltica Lechera).
Asimismo, suprime las contribuciones sobre la exportacin e industrializacin y ventas de granos, cuyo destino era integrar los recursos financieros de la Junta disuelta.
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CAPITULO XII
COMERCIALIZACIN DEL GANADO Y DE LAS CARNES
1. ANTECEDENTES HISTRICOS
Las alternativas que afectaron, en su momento, a la actividad
agrcola al producirse la crisis general de la economa, iniciada en el
ao 1930, tuvieron su rplica en la actividad ganadera, representada
fundamentalmente por el ganado bovino. Esta es una actividad menos elstica, ya que el ciclo biolgico o de generacin ganadera opera en el mediano plazo (tres aos) y, por lo tanto, las consecuencias
de las crisis, por la dificultad de adaptacin, son ms intensas en el
sector ganadero que respecto al sector agrcola, el cual evoluciona
ms rpidamente, en ciclos anuales de cosecha. Resulta, por cierto,
siempre mucho ms difcil reponer las existencias de una ganadera
en crisis.
Pero, aparte de los factores econmicos de carcter general que
afectan a todos los sectores de la produccin, como son los antes sealados, influyen tambin en la comercializacin del ganado y carnes
los que son propios del sector y que, en el caso que tratamos, se los
conoce con el nombre de ciclos ganaderos, en los que las variaciones
de la oferta y de los precios se producen con mayor intensidad, tanto
en el sentido del alza como de la baja, alterando significativamente la
evolucin normal de los mercados. Las consecuencias de estas crisis
sectoriales se reflejan en maniobras especulativas en las ventas de ganado y carnes, en la reticencia de los productores a efectuar inversiones y, cuando son prolongadas, en la liquidacin de los planteles de
ganado que, despus, como dijimos, resulta muy difcil recomponer.
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La denominada poltica anticclica debera consistir en mantener bajo control las existencias de vientres, mediante acciones anticclicas
que pueden ser directas o indirectas tales como retencin del ganado,
el aumento del denominado "peso de faena", prohibicin de matanza, vedas de consumo, formacin de stocks de carnes, fijacin de
precios, orientacin al consumidor u otros del mismo tipo. Los ciclos
ganaderos no son constantes y se ha advertido una disminucin en su
frecuencia e intensidad. No obstante, en los ltimos aos, se ha operado una reduccin del orden de los 10 millones de cabezas en el
stock ganadero de vacunos, con la cada de las exportaciones de carnes, el que demorar varios aos en recuperarse y ocasionar dificultades para el desarrollo, en el futuro, de una poltica de expansin de
nuestras exportaciones de carnes, salvo que sea a costa del mercado
interno, con elevacin de los precios y restricciones al consumo. Ello
es consecuencia de la falta de una poltica ganadera consistente, carencia que tambin se observa en otros ramos de la produccin agropecuaria.
La produccin de ganado bovino se realiza, por lo general, en dos
etapas: la de cra y la de invernada. El sector ganadero bovino se divide, de este modo, en criadores e invernadores. En la primera, el ganadero cra el ternero hasta determinado peso y, luego, lo vende al
. invernador que lo completa hasta el peso de faena. Los campos de
cra son, en general, de calidad inferior y no se prestan, por sus pasturas, al engorde y terminacin del ganado, tarea que se completa en los
campos de invernada, cuyas pasturas son de alto valor nutritivo. A
veces, el mismo productor que posee mejores campos completa los
dos ciclos.
Hace aos que ha venido desarrollndose en el pas, como en otras
regiones del mundo, el engorde del ganado a corral o feed-lot, o invernada a corral, a travs de dietas balanceadas, pero el inconveniente
que presenta este procedimiento es su mayor costo general y una diferencia en el gusto de la carne, sobre el ganado invernado a pasto. Puede tener la preferencia de ciertos consumidores especiales (restaurantes
y supermercados). En Estados Unidos el feed-lot representa un porcentaje importante en el sistema de terminacin del ganado.
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entidades que se dedicaran al almacenamiento, comercio, industrializacin, transporte de ganado, aves, recursos vivos del agua, cunicultura y
otros productos de la fauna y carnes, sus productos y subproductos,
con destino al mercado interno y exportacin y los establecimientos y
locales en que aquellos se realizaran, deban estar inscriptos en los registros que llevara la Junta, siendo obligacin de los inscriptos llevar libros de contabilidad, presentar memorias y balances, estadsticas y
cualquier otra informacin de carcter general o particular que se les
requiriera, facilitar el acceso para las inspecciones, llevar libros y correspondencia en idioma nacional y en el sistema mtrico decimal y ajustarse a las tarifas que aprobara la Junta por el uso de sus instalaciones.
La ley 20.535 fue reemplazada por la 21.740, dictada en el ao
1978, ltima de las leyes sobre la materia, cuyo objetivo -segn fue expuesto en la nota de elevacin del proyecto-, fue que la Junta se convirtiera fundamentalmente en un organismo de promocin y contralor
como lo haba sido tradicionalmente, dejando de lado sus actividades comerciales y admitiendo slo en casos excepcionales concretar operaciones de venta, como funcin subsidiaria y a solicitud de las partes
contratantes. La Junta deba volcar toda su capacidad en la promocin
del comercio exterior y en vigilar que el mercado interno se encontrara
suficientemente abastecido, colaborando con las empresas privadas
existentes en el perfeccionamiento de los actuales mercados de comercializacin y distribucin, especialmente los del exterior, mejorar el
transporte de los productos y estimular la posibilidad de determinar
mercados futuros.
Entre las funciones importantes que mantena la Junta, segn esta ley,
figuraba la de establecer normas de clasificacin y tipificacin del ganado y carnes destinados al consumo interno y a la exportacin, mantener
estudios actualizados que permitieran evaluar las necesidades de radicar
plantas de faena de carnes y mercados de hacienda, fijar normas de calidad y especificaciones a que deberan ajustarse las exportaciones, establecer normas de comercializacin de ganado, carnes, productos y
subproductos, dentro de un rgimen de libre concurrencia, que armonizara los intereses de los productores, industriales, comerciantes y consumidores, actualizar los registros de todas las personas o entidades que se
dedicaran a la industrializacin y comercio de ganado y carnes, adoptar
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las medidas necesarias para promover la exportacin de ganado y carnes, y ejecutar la poltica establecida por el Poder Ejecutivo en materia
de ganado y carnes. Tales eran sus funciones bsicas. Slo poda intervenir en el comercio de carnes, cuando se tratara de negociaciones con empresas estatales de otros pases, o a solicitud de los importadores cuando
fuera necesario asegurar el cumplimiento de los contratos concertados.
La ley creaba una Comisin de Audiencia para escuchar a todos los intereses vinculados a la produccin, comercio e industrializacin de la carne, que no estuvieran representados en el directorio de la Junta.
La Junta de Carnes, como la de Granos en la esfera de su competencia, no tena atribuciones en materia de polica sanitaria del ganado,
carnes y sus productos, las que estaban reservadas en la Secretara de
Agricultura a los organismos que de ella dependen.
5. DISOLUCIN DE LA JUNTA
Dijimos anteriormente que el rgimen regulador de las carnes, como
el de granos, y el de los cultivos especiales, experiment grandes cambios al sancionarse la ley 23.696 de Reforma del Estado y su decreto
reglamentario 2284/91. Como resultado de esta ley la Junta qued disuelta, a igual que la Junta de Granos, y las funciones de poltica comercial, control y fiscalizacin que tena en la produccin y comercio
de carnes han sido reasumidas por la Secretara de Agricultura o por los
organismos de control que de ella dependan. En consecuencia, el aludido decreto no slo disolvi la Junta sino tambin dej sin efecto todas
las regulaciones establecidas en la ley 21.747, sus reglamentaciones y
modificaciones, en cuanto restrinjan el comercio interno o externo de
carnes, las relativas a la fijacin de precios mnimos, aplicables al mercado interno, cupos, restricciones cuantitativas, reglamentaciones contractuales y toda otra disposicin que limite el libre juego de la oferta y
la demanda en el mercado de carnes. Iguales derogaciones, como vimos, se operaron en materia de granos. El decreto aclara que las funciones remanentes (que no se dejan sin efecto), referentes a la poltica
comercial interna y externa de la Junta Nacional de Carnes, se transfieren a la Secretara de Agricultura y las de polica y certificacin de cali-
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II - Calidad superior
J - Muy buena
u U2
N
T
A
Buena
Mediana
Regular
Inferior
Mala
Hay tambin otras calidades intermedias que se designan con la inicial acompaada de un nmero que indica el tipo particular (grado de
grasa) de la carne, por ejemplo J4 bife con grasa importante, o J2 o j
bife excelente, etctera.
La tipificacin no es igual en todos los pases, utilizndose en algunos de ellos el procedimiento de la ecosonda, la que transmite la informacin a una computadora que la procesa (Nueva Zelanda, Australia)
o basndose en la conformacin, terminacin y calidad del animal y la
carne (EE.UU.) o por edad y sexo (Chile). En la Unin Europea y Uruguay se sigue un sistema parecido al de la Argentina.
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fuera de estas condiciones pueden venderse a menores precios, en competencia desleal con los establecimientos que respetan las normas sanitarias y comerciales.
Los mataderos deben reunir los requisitos mnimos que fijan las reglamentaciones, entre ellos, el de poseer certificado de habilitacin sanitaria definitivo, contar con cmaras frigorficas habilitadas, llevar el
libro de movimiento de haciendas y carnes, rubricado por la ONCCA,
comunicar la lista de matarifes carniceros y dems usuarios que faenan
en el establecimiento, publicar en el Boletn Oficial su peticin de inscripcin en el Registro de Matriculados, prestar una caucin no menor
del doce por ciento del monto de la faena mensual, de los ltimos seis
meses, en garanta de las deudas que se generen por multas, impuestos,
deudas previsionales, etctera.
Tambin los abastecedores de carne para el suministro a los comercios debern presentar una solicitud de inscripcin, con los antecedentes de la firma y la opinin de la Cmara respectiva.
Igualmente, las cmaras frigorficas, despostaderos, fbricas de chacinados, de carnes y de productos conservados, debern inscribirse en el
Registro de Matriculados, acompaando sus antecedentes, el certificado de habilitacin sanitaria y publicar por un da en el Boletn Oficial
la solicitud de inscripcin.
Lo mismo ocurre con los consignatarios de carnes que comercializan
carne en subasta pblica por cuenta de terceros, los cuales adems de
los requisitos generales, debern utilizar exclusivamente locales inscriptos en los registros de la ley 21.740, que cuenten con habilitacin sanitaria nacional. Los locales de concentracin son los destinados a la
comercializacin mayorista en las modalidades de subasta pblica o
ventas particulares.
Los consignatarios y comisionistas de ganados, tambin debern inscribirse en el Registro de Matriculados, acompaando sus antecedentes,
la opinin de la Cmara respectiva y publicando su solicitud en el
Boletn Oficial, requisitos que tambin debern cumplir los exportadores e importadores de ganados, carnes, productos y subproductos.
Tambin debern inscribirse los matarifes abastecedores, que son
los que faenan hacienda propia, para el abastecimiento de sus plantas
o de terceros, debiendo acompaar constancia de aceptacin como
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CAPITULO XIII
POLICA SANITARIA ANIMAL Y VEGETAL
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introducidas por las leyes 4155 y 17.160, adems de los ganados, incluye las aves y los productos de la caza y de la pesca, y se aplic no slo
en los territorios nacionales, sujetos a la jurisdiccin nacional, sino
tambin a las operaciones de importacin y exportacin de ganado, al
trfico de ganado de una provincia a otra, y en todos los casos que las
provincias soliciten al Gobierno nacional su intervencin ante enfermedades contagiosas extendidas a ms de una provincia, o que revista el
carcter de epizotica y ofrezca el peligro de propagarse fuera de ella.
Respeta, en materia de jurisdiccin, los preceptos federales.
Toda persona que tenga a su cargo el cuidado de animales atacados
por enfermedades contagiosas o sospechados de estarlo, deber denunciarlo a la autoridad y proceder a su aislamiento, inclusive, respecto a
los animales muertos, debiendo stos ser enterrados o destruidos.
El Poder Ejecutivo nacional podr declarar infectada la propiedad,
circunscripcin o provincia y est autorizado para aislar, secuestrar o
prohibir el trnsito de animales, sacrificar o destruir los mismos.
La ley, por otra parte, facultaba al Poder Ejecutivo, anticipndose a
regulaciones posteriores sobre la materia, a reglamentar tambin las
condiciones higinico-samtarias de los establecimientos dedicados a la
comercializacin y faenamiento de ganado, mataderos de aves, industrializacin de la caza y de la pesca y comercializacin de los productos,
norma sta que ha sido reemplazada por nuevas leyes.
Adems, en el caso del ganado, la ley fija normas para la indemnizacin de los perjuicios derivados de los animales, construcciones e instalaciones mandados a destruir, salvo cuando la enfermedad hubiera sido
mortal, en cuyo caso no habr lugar a esa indemnizacin.
La ley 3959 fue modificada por la 17.160 y complementada por numerosas leyes y disposiciones posteriores en materia de ganados, que
abarcaron una extensa gama de situaciones donde se encontraban en
juego aspectos de la sanidad animal, vinculados a ciertas enfermedades
especficas, como la fiebre aftosa, la brucelosis, hidatidosis, encfalomielitis, carbunclo, triquinosis, garrapata, sarna bovina, ovina y caprina, anemia infecciosa equina, bronquitis y encefalomielitis aviar, mosca
de los cuernos y otras enfermedades que afectan a los ganados y aves.
En esta materia de las luchas sanitarias contra las enfermedades de
los ganados debe destacarse la emprendida, desde hace muchos aos
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atrs, contra la fiebre aftosa, que ingres al pas en las ltimas dcadas
del siglo pasado, y en cuyo combate ha intervenido permanentemente la
Comisin Nacional de Lucha contra la Fiebre Aftosa, creada por la ley
24.305, sancionada en el ao 1993 que implemento, a su vez, el Programa Nacional de Lucha contra esa enfermedad. El estado sanitario de los
rodeos debe ser una preocupacin fundamental del productor, no slo
por los costos que representa la atencin de una enfermedad ya declarada, sino tambin por su incidencia en la produccin y en la comercializacin. A este respecto, los Estados adoptan distintas actitudes para los
pases del circuito aftsico. O bien toman en cuenta el riesgo pas y prohiben la introduccin de mercadera aun de zonas libres de aftosa, posicin sta que han adoptado Estados Unidos y los pases que siguen su
metodologa; o consideran, en cambio, como la Unin Europea, slo el
riesgo regin, vedando las importaciones provenientes exclusivamente
de la regin del pas que se encuentra afectada, pero no de las restantes.
La enfermedad de la aftosa se manifiesta fundamentalmente en los
animales unpedos (bovinos, equinos, ovinos, caprinos, porcinos) con
llagas en la boca, las pezuas y las ubres, y se ha hecho presente particularmente en el ganado bovino, con un gran poder difusor, pero no
poda obtenerse la vacuna que permitiera una accin efectiva para su
erradicacin. La vacuna acuosa trajo algunos progresos que recin se
consolidaron al aplicarse la vacuna oleosa, trivalente, que permiti en
el pas, a travs de una accin perserverante y mediante un Programa
de Control y Erradicacin de la enfermedad, llevado a cabo por las organizaciones de productores, con la debida vigilancia de los veterinarios
locales del organismo de control de las luchas sanitarias, el SENASA,
eliminar en los ltimos tres aos los focos de enfermedad, que haban
alcanzado en el territorio cifras que superaban el millar, permitiendo
hoy ofrecer un pas libre de la enfermedad, como ha sido reconocido en
el mundo, si bien en forma condicionada, conforme lo ha declarado la
resolucin 353/96 del SENASA y la Oficina Internacional de Epizootias
en el ao 1997, lo que aumentar sustancialmente nuestras posibilidades de exportacin de carne vacuna a mercados que hasta ahora estaban vedados, como el de Estados Unidos, el cual importa cerca de 1
milln de t. anuales y, asimismo, de los pases asiticos que tambin
son fuertes importadores y con un consumo potencial elevado, los cua-
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rrencia" de la autoridad nacional en el mbito de las provincias y la eficacia de las medidas que poda adoptar sta para asegurar el cumplimiento de los objetivos de la ley en las jurisdicciones locales.
La ley 18.811 fue reemplazada por la 22.375, que tuvo por objeto
reafirmar la poltica sanitaria unificada en todo el pas de la ley anterior
y, al mismo tiempo, avanzar en el proceso correctivo mediante un sistema de castigo a los infractores, asegurando de este modo, con ms
fuerza y plenitud, la presencia de la autoridad nacional para el sostenimiento de los principios bsicos higinico-sanitarios en todo el territorio del pas, independientemente de las jurisdicciones. La ley reafirma y
refuerza la facultad de Poder Ejecutivo nacional para establecer el rgimen de habilitacin y funcionamiento de esta clase de establecimientos,
en todo el pas, determinando que las autoridades provinciales ejercern el control sobre su cumplimiento, pudiendo dictar normas complementarias para la mejor aplicacin de sus disposiciones. Sin perjuicio de
ello el Servicio Nacional de Sanidad Animal y Calidad Agroalimentaria,
SENASA, concurrir para hacer cumplir las reglamentaciones, asistiendo a los organismos provinciales y requirindoles la aplicacin de sanciones, pudiendo incluso disponer este Servicio, por s, sin consulta
previa, la clausura preventiva del establecimiento, con el auxilio de la
fuerza pblica y sin perjuicio de la tramitacin del respectivo sumario,
a cargo de la autoridad provincial correspondiente. La clausura podr
ser levantada cuando hayan desaparecido las causas que la motivan. El
objetivo de la ley, sin duda, fue reforzar a la autoridad provincial, ante
la falencia de los controles que se observaban en el mbito provincial
por la negligencia, desconocimiento y falta de autoridad poltica de los
funcionarios encargados de los controles, que ponan en serio peligro a
la salud pblica en todo el territorio. Esta ley otorg, por ello, facultades al SENASA, rgano federal, para "clausurar" preventivamente los
establecimientos, aunque estuvieran en jurisdiccin provincial, aspecto
que no contemplaba la norma anterior. Las provincias, a su vez, llevaran adelante el sumario correspondiente, para determinar las responsabilidades y penalidades del caso.
A los efectos de la comercializacin de la carne los pases compradores habitualmente destacan delegaciones para comprobar las condiciones higinico-sanitarias de los establecimientos proveedores. La Unin
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para poner barreras contra el avance de la langosta y tambin se autoriz al Poder Ejecutivo, mediante leyes, a bonificar a los productores que
combatieran la plaga "tucura", que causaba grandes perjuicios en las
provincias centrales.
Las principales leyes que han regido la materia fueron las leyes 3708
y 4219 (lucha contra la langosta), la 4863 (de defensa agrcola en general), esta ltima sustituida por el decreto-ley 6704/63 que prohibi la
introduccin y el trfico interior y exterior de vegetales, sus productos y
subproductos, tierras, abonos, envases y cualquier material atacado por
plagas, pudiendo la autoridad ordenar la destruccin de sembrados,
plantaciones, productos y sus derivados cuando la infeccin pueda ocasionar mayores perjuicios quedando autorizada a inmovilizar los vegetales o los medios de transporte que resulte necesario. El decreto prev
indemnizacin a los propietarios de bosques, sembrados o vegetales
atacados por plagas, cuya destruccin se disponga.
El combate de las plagas que afectan a la agricultura, se ha hecho ms
eficaz en la poca moderna con el uso de los plaguicidas generados por
la industria qumica contempornea, pero tiene el inconveniente de los
efectos contaminantes en los productos y en los cursos de agua, que
obligan a una administracin cuidadosa y controlada. Las ventas de
agroqumicos alcanzan la cifra de 400 millones de pesos al ao, con una
proporcin mayor de los herbicidas sobre los insecto-acaricidas, los fungicidas y otros. La soja es el principal consumidor de insecticidas en el
pas, con un consumo del orden del treinta y seis por ciento, siguindole
los frutales y el girasol. El uso de plaguicidas ha sido controlado severamente por cuanto pueden causar perjuicios a la salud humana y de los
animales y al comercio interno y externo de los productos, razn por la
cual durante varios aos se prohibi el empleo de determinados agroqumicos como el dieldrin, heptacloro, endrin y otros. Adems, pueden generar resistencia en las plagas existentes y dar lugar a la aparicin de
plagas secundarias. Para combatirlas, tambin en algunos casos el Gobierno contribuy con los productores entregando en prstamo las mquinas para efectuar las pulverizaciones, y se expropiaron partidas de
productos nocivos para la salud utilizados en el tratamiento de plagas,
ya que se comprob que excedan el nivel mximo de contaminacin
aconsejado por las organizaciones internacionales de la salud.
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La Argentina, a diferencia de los pases agrcolas europeos, ha desarrollado hasta ahora una agricultura de bajo consumo de plaguicidas y
fertilizantes, ms bien apegada a las formas tradicionales de explotacin, con menores rindes productivos, dado el tipo extensivo de produccin, pero al mismo tiempo menos contaminante del suelo y del
ambiente por el riesgo que significa su empleo intensivo. Aunque los
tcnicos estn contestes en que el nivel de contaminacin por el uso de
plaguicidas, en las carnes y vegetales, es bajo en nuestro pas, comparado con los pases de agricultura intensiva, y que no se encuentran certificados los defectos daosos a la salud cuando se empleen en las dosis
y con los procedimientos apropiados, no debe descartarse la aparicin
de casos puntuales de contaminacin por el uso irracional que se hace de
determinados plaguicidas. Por otra parte, es de suponer que la expansin acelerada de la agricultura a que estamos asistiendo en los ltimos
tiempos provocar un uso mayor de agroqumicos en los prximos
aos, con los problemas de contaminacin y efectos secundarios que es
dable esperar. Los productos fitosanitarios se encuentran ampliamente
difundidos y permiten proteger los cultivos, controlando las plagas, malezas y enfermedades de las plantas, mejorando la cantidad producida y
su calidad. Se aconseja su utilizacin slo cuando es necesario y empleando productos modernos que son de ms baja toxicidad y requieren dosis menores.
Contrariamente a lo que ocurre con los pases en desarrollo, que emplean un alto volumen de fitosanitarios de origen qumico, las naciones
industrializadas estn desarrollando tipos de produccin agraria denominada orgnica o ecolgica, obtenida en suelos naturales, sin el agregado de productos agroqumicos. Esta produccin est en constante
incremento y, si bien tiene mayores costos, est compensada por los
mejores precios que se obtienen en el mercado.
Existe planteado un serio debate entre la produccin agropecuaria orgnica o ecolgica y la que se obtiene con el uso de fitosanitarios. Los
que utilizan estos ltimos alegan que no est demostrado el efecto acumulativo de los agroqumicos usados en los alimentos, que stos contribuyen a disminuir el precio de los alimentos al asegurar la mayor
productividad de los suelos protegidos y que los productos naturistas, en
definitiva, tienen ms plaguicidas naturales que genera la propia planta
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blemtica vinculada al aspecto higinico-sanitario de los establecimientos y el control, lucha y fiscalizacin de las enfermedades de los ganados, y a las condiciones de su faenamiento, industrializacin y
comercializacin. Su existencia fue ratificada por la ley 23.899.
Adems de los aspectos sanitarios en s, vinculados al ganado y a la
industrializacin y comercio de la carne y sus productos, el objetivo de
la ley y de los controles establecidos ha sido superar las importantes
prdidas que se irrogan al patrimonio nacional, a causa de las enfermedades que afectan a los ganados y que no tenan solucin adecuada por
falta de los organismos que llevaran adelante los controles sanitarios
con la especialidad correspondiente. Para ello era necesario establecer
un rgimen tcnico y administrativo adecuado, bajo la dependencia de
un organismo unificado que ejerciera el control tanto de las enfermedades de los animales como a nivel del desarrollo de la industria procesadora de los productos. A tal efecto cre el SENASA, sobre la base de
dependencias existentes, poniendo su conduccin a cargo de un Director y de un Consejo de administracin y determinando los fondos que
concurriran a su financiamiento. Este organismo tiene a su cargo no
slo el control de las luchas sanitarias, sino tambin el de las condiciones tcnicas e higinico-sanitarias para la instalacin y funcionamiento
de las fbricas y establecimientos procesadores. Tambin le compete el
contralor de la sanidad vegetal, por traspaso de las funciones del Instituto Nacional de Sanidad Vegetal, que anteriormente las tena a su cargo, en forma independiente.
El control comercial, para asegurar el cumplimiento de la legislacin
vigente en materia exclusiva de comercializacin de los productos crnicos y vegetales, a su vez, corre por cuenta de la Oficina Nacional de
Contralor Comercial Agroalimentario, ONCCA, segn ya lo hemos sealado. Son dos organismos concurrentes que persiguen idnticos objetivos, uno en el campo tcnico-sanitario y el otro en el comercial.
En el curso del ao 1997, ONCCA ha llevado a cabo una intensa
campaa de control y saneamiento comercial de frigorficos y mataderos. A partir de la rematriculacin obligatoria establecida para todas las
empresas que intervienen en el proceso de faenamiento de ganado y elaboracin de las carnes, a las que se les atribuye una fuerte tendencia al
incumplimiento de las normas sanitarias y a la evasin impositiva -pro-
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ala que mucha faena no ha sido denunciada, no confeccin de las Listas de Matanza obligatorias, con lo cual se oculta la cantidad de reses
faenadas y su rendimiento, no anulacin de las guas ya utilizadas, no
emisin de la factura de faena, cuando se prestan servicios a terceros,
falsedad en los kilos del ganado comprado en pie y doble facturacin
para la misma operacin.
CAPITULO XIV
INSEMINACIN ARTIFICIAL. LOS FERTILIZANTES. SEMILLAS
Y CREACIONES FITO GENTICAS
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rar sus aptitudes y a ello se ha sumado el mtodo de transplante de embriones, que constituye otra tcnica concurrente para obtener la especie
deseada utilizando el vientre de la hembra para su implantacin y crecimiento, sin afectar la gnesis del producto implantado. Con ello puede
obtenerse un desarrollo a escala superior a las posibilidades que ofrece
la inseminacin natural, ya que la disponibilidad en el espacio y en el
tiempo de los grandes reproductores no siempre es posible, por razones
de distancia y cantidad de las hembras receptoras y, tambin, por el mismo costo que representara el traslado y utilizacin directa de aqullos.
La inseminacin artificial y, tambin, el transplante de embriones,
tienen la ventaja de acelerar el nmero de nacimientos, evitar la transmisin de enfermedades del ganado por la va sexual y hacer ms rpido el progreso gentico. Sin embargo, tiene sus inconvenientes, pues es
necesario emplear una tcnica correcta para que conduzca a buenos resultados, perjudicndose el animal si la misma no es practicada por personal competente, en las condiciones de higiene y seguridad necesarias.
No obstante, estos aspectos se encuentran bastante superados en la actualidad y existen centros y bancos genticos encargados de preparar,
conservar y proporcionar el semen o los embriones para la fecundacin
o el transplante de las distintas razas, contndose en todos los casos
con el asesoramiento tcnico correspondiente, incluso con el dictado de
cursos de capacitacin en las propias estancias. El material puede ser de
origen nacional o importado, lo cual permite seleccionar el proveniente
de los reproductores y razas ms destacadas del mundo. En nuestro
pas, muchos ejemplares de ganado con caracteres genticos destacados,
se venden con la reserva de dosis de semen a favor del anterior propietario, lo que representa un ingreso extra sobre el precio de venta del
animal. Estas tcnicas de inseminacin se emplean en el ganado vacuno,
ovino, caprino, porcino y equino y deben aplicarse en el preciso momento del celo de la hembra, para que tengan efectividad.
La ley 20.245 es muy breve y dispone que las actividades relacionadas con la inseminacin artificial de los animales y que se refieren a la
obtencin, utilizacin, conservacin, transporte, almacenamiento, comercializacin, importacin y exportacin de material seminal, quedan
sujetas en todo el pas a las disposiciones de la ley y a la reglamentacin
que dicte el Poder Ejecutivo. A su vez, declara que la inseminacin arti-
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ficial ser realizada nicamente por profesionales universitarios, con ttulo de mdico veterinario y con ajuste a la reglamentacin aludida.
La ley no contempla la transferencia de embriones, que es una modalidad nueva que ofrece la tecnologa gentica, pero entendemos que
esta tcnica, que tiene el mismo objeto, se encuentra incluida en su normativa. En la prctica, muchos de los centros y bancos genticos abordan ambas clases de cultivos.
El decreto 4678/73, correlativamente, ha reglamentado en forma detallada las disposiciones de la ley y establece que los profesionales que
intervengan en estas actividades debern registrarse ante la Secretara
de Agricultura y determina las facultades que poseen para organizar,
dirigir y ejecutar las tareas, expedir certificados de origen, identificar y
determinar la calidad del material seminal, supervisar los libros y registros de los establecimientos de inseminacin, certificar la salud, aptitud
funcional y zootcnica de reproductores y dadores de semen, debiendo
llevar un registro de las actividades desarrolladas en materia de inseminacin. Los auxiliares inseminadores que hayan aprobado estudios de
capacitacin universitaria, tambin podrn solicitar su inscripcin y slo estarn habilitados para realizar la siembra del material seminal bajo
la supervisin y control de los profesionales.
Los establecimientos que desarrollan esta actividad se dividen en tres
categoras: 1) Los centros integrales, que tienen alojados en forma permanente (o transitoria) los toros dadores y que realizan tareas de recoleccin, almacenamiento, siembra y expedicin del material; 2) Los
centros de inseminacin, que son los que realizan dichas tcnicas con
material proveniente de centros integrales; y 3) Los bancos genticos,
que son los destinados exclusivamente al acopio, conservacin y expedicin del materia seminal. El decreto establece en detalle ios requisitos
que deben reunir cada uno de ellos. Adems, determina la condiciones que
deben cumplirse para la habilitacin de los reproductores dadores de
semen y las normas que deben cumplir los profesionales inscriptos para
extender los certificados de aptitud zootcnica y sanitaria de los reproductores. Se ocupa, asimismo, de las condiciones en que deber procesarse, mantenerse, conservarse y usarse el material seminal, para que
conserve su vitalidad, poder fecundante y asepsia. Deber demostrarse
en todo momento su origen e identificacin respecto al reproductor a
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que pertenece, los cuales sern certificados por los profesionales habilitados. Establece las condiciones para la importacin y exportacin de
material seminal, y las de fabricacin, importacin y comercializacin
de los elementos utilizados en la obtencin, fraccionamiento, conservacin y aplicacin de aqul. Asimismo determina las precauciones de higiene y seguridad, de cumplimiento obligatorio para mantener la
vitalidad, poder fecundante y asepsia del semen y las condiciones en
que deber procesarse, mantenerse, conservarse y usarse el material. En
todos los controles y fiscalizaciones tcnicas interviene el SENASA.
No se encuentran comprendidas en esta ley, dada la poca en que
fue sancionada, las actividades de clonacin o reproduccin de especies
de ganado a partir de clulas extradas de la hembra dadora introducidas en el vulo de la hembra receptora. Este descubrimiento gentico,
de fecha reciente, requerir, en caso de adquirir desarrollo, una legislacin especial que conjugue los avances cientficos con su campo propio
de aplicacin, limitado por principios ticos a la sola reproduccin de
especies de ganados.
En el pas existen alrededor de sesenta centros integrales, centros de
cabana y de trasferencia embrionaria bovina y ms de veinte bancos
de semen y embriones de ganado bovino y ovino, y alrededor de diez
centros de inseminacin artificial y transferencia embrionaria de equinos.
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ponerse en marcha probablemente en el ao 1999. Se instalara en Baha Blanca y el gas, utilizado como materia prima, se transportara desde General Cerri. La inversin estimada es de u$s 470 millones y
cubrira la principal demanda del consumo.
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Se establece el Registro Nacional de Cultivares donde deber inscribirse todo cultivar que sea identificado por primera vez, debiendo estar
patrocinado por un ingeniero agrnomo, especificndose en la solicitud
la especie botnica, nombre del cultivar, origen, caracteres ms destacables y procedencia. No podrn inscribirse cultivares de la misma especie
y de igual nombre que induzcan a la confusin. La inscripcin en este
registro no da derecho de propiedad.
A su vez, la ley establece el Registro Nacional de Propiedad de Cultivares, donde podrn inscribirse las creaciones fitogenticas o cultivares
que sean distinguibles de otros a la fecha de la solicitud y cuyos individuos provean caractersticas hereditarias suficientemente homogneas y
estables a travs de generaciones sucesivas, debiendo ser individualizado
el nuevo cutivar con un nombre. Estas caractersticas son las que diferencian una semilla de un grano. Aqulla se multiplica como tal, es procesada, curada y entregada asegurando su origen e identidad del cultivar si
existe y condiciones de su pureza expresada en el rtulo. El ttulo de propiedad sobre un cultivar ser otorgado por un perodo no menor de diez
aos ni mayor de veinte, segn la especie o grupo de especies, y de
acuerdo a lo que disponga la reglamentacin, y es transferible y deber
inscribirse en el Registro de Propiedad de Cultivares, sin cuyo requisito
no ser oponible a terceros. Existe la exigencia de reciprocidad para la
inscripcin de ttulos de propiedad sobre cultivares extranjeros.
La propiedad de un cultivar podr ser declarada de uso pblico por
el Poder Ejecutivo sobre la base de una compensacin equitativa al titular, cuando resulte necesario para asegurar una adecuada suplencia del
producto en el pas. El Estado podr otorgar su explotacin a personas
interesadas que ofrezcan garantas tcnicas y se hayan registrado en la
Secretara de Agricultura.
Existe organizado el Instituto Nacional de Semillas, INASE, conforme al decreto 2817/91, el cual cuenta con una Direccin de calidad,
otra de certificacin y control y una tercera de registro de variedades
(propiedad intelectual). El Instituto es el que controla y lleva el registro
de las creaciones fitogenticas y de propiedad de los cultivares. Adems,
funciona en su seno el Registro Nacional de Comercio y Fiscalizacin
de Semillas. Mantiene convenios con las provincias para hacer efectiva
esa fiscalizacin en el interior de la Repblica.
CAPITULO XV
RGIMEN FORESTAL. FLORA Y FAUNA SILVESTRES.
PARQUES NACIONALES, MONUMENTOS NATURALES
Y RESERVAS NACIONALES
I. RGIMEN FORESTAL
1. INTRODUCCIN
Los bosques constituyen un importante recurso natural, son tiles
para la conservacin del medio ambiente y el equilibrio ecolgico, fijan
los suelos y protegen contra la salinizacin e, inclusive, tienen importantes consecuencias en el clima y otros fenmenos naturales tales como vientos, lluvias, las variaciones de la temperatura, etctera.
Desde el punto de vista econmico los bosques son una importante
fuente de riquezas, desde la utilizacin del papel, que se obtiene de la celulosa, pasando por la produccin de resinas y productos qumicos de
distintos usos en la industria, hasta las variedades de maderas que han sido tradicionalmente el principal objetivo de la explotacin forestal.
Nuestro pas tiene vastas reas de formaciones boscosas, que han sido
histricamente objeto de muy diversa explotacin. Han existido operaciones de extraccin de quebracho en el Chaco, Santiago del Estero y
Salta las cuales, sobre todo a principios de este siglo, han llegado a tener
gran auge en dichas provincias. Asimismo, la explotacin de celulosa en
distintas plantas actualmente en funcionamiento da cuenta de la importancia de este elemento, imprescindible para la produccin de papel.
Los bosques pueden ser clasificados, en forma general, en naturales
o nativos y artificiales. Tanto unos como otros pueden estar destinados
al aprovechamiento industrial de sus productos o bien a la forestacin
con fines ecolgicos o paisajsticos. El rbol tiene, en general y dependiendo de las distintas especies, una larga vida aun cuando tambin requiere de mucho tiempo para crecer y desarrollarse. Existen algunas
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especies que necesitan aproximadamente ochenta aos para su desarrollo, como es el caso del quebracho.
Todo ello indica que el bosque, siendo un recurso natural renovable,
es a su vez de renovacin lenta. Generalmente requiere varios aos para
hallarse en aptitud de ser aprovechado y ello depende del clima y de las
especies arbreas.
Por ello ha sido poltica tradicional del Estado promover la forestacin y la reforestacin para la renovacin de este recurso as como el
establecimiento de reas de reserva que quedan excluidas de la explotacin, a los efectos de permitir el equilibrio ambiental y el mantenimiento del ecosistema.
Estas polticas han sido el germen y el fundamento de los planes forestales que el Estado nacional ha desarrollado en el pasado y que implementa en el presente, los cuales sern objeto de estudio en este
captulo.
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que llegaron a ocupar varios miles de hectreas, no siempre con tcnicas de extraccin racionales. La tala indiscriminada de bosques en el
norte produjo la escasez de rboles, quedando slo retoos que crecan
espontneamente y servan de alimento al ganado lo cual impeda el
uso de la tierra para otros fines y sin constituir, al mismo tiempo, suficiente materia prima para la explotacin maderera. Procesos similares
ocurrieron en otras provincias donde el quebracho se utilizaba para la
produccin de durmientes y fabricacin de lea y carbn. En varias
regiones de la Provincia de Catamarca, los hornos de fundicin para
beneficiar el cobre que prosperaron en la segunda mitad del siglo XIX,
se trasladaban de una regin a otra despus de agotar las reservas locales de algarrobo utilizadas como combustible.
En Santiago del Estero se est investigando la posibilidad de utilizar
clulas de lamo y paraso, especies de rpido crecimiento, para realizar
implantes y cruzas de diversas variedades arbreas. De extenderse a
otras especies, como el quebracho, podra solucionarse el problema de
la deforestacin. El quebracho debera figurar entre las especies vegetales amenazadas de extincin y tendran que adoptarse medidas para
preservarlo. Entre ellas, reemplazar el uso de los durmientes de esta madera, por durmientes de hormign.
El rbol crece en ciclos hasta alcanzar la poca de corte, que puede
llegar a cincuenta, ochenta o ms aos. En los pases de clima fro, el
crecimiento es lento pero en muchos de ellos est compensado con la
gran existencia de bosques naturales que le garantizan, junto con la reforestacin, un desarrollo sustentable en el tiempo. En los territorios de
climas benignos, ese crecimiento de corte puede ser menor, en algunos
casos de ocho o diez aos, segn la especie y la latitud, y este ciclo breve favorece la instalacin de industrias maderiles o de pasta celulsica,
como fuente de beneficios y de empleo de mano de obra en todo el proceso de implantacin, cuidado y explotacin de las especies.
Como puede observarse, este proceso es lento y la explotacin forestal constituye una actividad que se desarrolla en el largo plazo. Es ste
un factor a tener en cuenta en el proceso de financiacin. El crdito forestal, como ocurre con el minero, requiere financiamientos a largo plazo y slo adecuando las inversiones a las caractersticas de la industria
podr obtenerse de sta una respuesta favorable.
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digo Rural de 1970 y, luego, el de 1983, se inspiraron en las disposiciones de las leyes nacionales, muchas de las cuales incorporaron a su texto. De la misma forma, las provincias con grandes existencias de
bosques y formaciones forestales, tales como Chubut, Ro Negro, Salta,
Misiones, Chaco y Formosa, dictaron sus propias leyes que, de la misma forma que Buenos Aires, adheran a las leyes nacionales, por va indirecta, al incorporar muchas de sus normas.
De tal manera puede hablarse de un rgimen que tiene cierta uniformidad en todo el territorio del pas, cuyo pivote puede afirmarse ha
sido tradicionalmente la ley 13.273 y las normas dictadas en su complementacin.
Esta ley, que constituy un hito importante en la implementacin
de polticas forestales, fue sancionada por el Congreso Nacional en
el ao 1948 y, a lo largo de su vigencia, ha sufrido diversas modificaciones. Actualmente existe un texto ordenado dispuesto por el decreto 710/95.
La ley 13.273 define a los bosques como toda formacin leosa, ya
sea natural o artificial que, por su contenido, sea declarada sujeta al rgimen forestal. Por su parte, tierra forestal es aquella que, por sus condiciones naturales, ubicacin, o constitucin, clima, topografa, calidad
y conveniencias econmicas, no sea apta para explotaciones agrcolas o
pastoreo y sea, en cambio, susceptible de forestacin, o bien para el
cumplimiento de otros de los fines de la ley.
Los artculos 3 y 4 de la ley establecen el rgimen aplicable a las provincias que se acojan a su rgimen: a) la posibilidad de participar de sistemas de ayuda federal, acceso a regmenes crediticios ya sean
hipotecarios o bien de forestacin y reforestacin en bosques de propiedad provincial; b) la creacin de fondos provinciales de bosques, de organismos provinciales para la aplicacin de la ley, y la coordinacin
respectiva con los organismos nacionales.
La norma general de la ley, que puede encontrarse en los artculos
11 y siguientes, establece que queda prohibida la explotacin irracional
de los bosques y sus productos, as como la devastacin de bosques y
tierras forestales. De esto se derivan importantes consecuencias en la
ley; en primer lugar la necesidad de obtener un permiso de autoridad
competente para iniciar trabajos de explotacin de bosques, aun cuan-
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facultad expropiatoria est reservada al Poder Ejecutivo nacional y debe realizarse en cumplimiento de las normas generales que regulan la
expropiacin.
Asimismo, la ley establece que los bosques ubicados en jurisdiccin
federal, los bosques, ya sean pblicos o privados, ubicados en jurisdiccin de las provincias que hayan adherido a la ley, y tambin los bosques protectores que, ubicados en jurisdiccin provincial, afecten
intereses del gobierno federal, o bien el progreso y prosperidad de dos o
ms provincias o de una provincia y un territorio federal, quedan asimismo sujetos a expropiacin.
5. LA FORESTACIN Y REFORESTACION
Son stos los fines primordiales de la ley, es decir, asegurar la renovacin constante de este recurso natural, cuidando de proteger y promover su uso racional.
Los artculos 15 y siguientes de la ley estipulan las condiciones principales para la reforestacin de bosques y espacios forestales, indicando
que el propietario debe otorgar su consentimiento para estas labores.
Las tareas pueden ser realizadas por el Estado, o bien por el dueo
con la supervisin tcnica correspondiente. Todo ello, sin perjuicio de
la facultad expropiatoria del Estado nacional, prevista en el artculo 1,
que ha sido analizada en el acpite precedente.
El propietario debe solventar el costo de las labores de forestacin o
de reforestacin, salvo que se tratare de tareas realizadas en bosques
protectores, en cuyo caso ser la entidad estatal encargada de realizar
los trabajos quien solvente los gastos correspondientes.
Adems de las facultades de forestar y reforestar en predios privados, el Estado tiene otras dos facultades importantes: (i) declarar obligatoria la conservacin de determinados rboles, previa indemnizacin
al propietario, cuando esto fuere aconsejable por razones de ndole
cientfica, tcnica, esttica o histrica, o bien por la edad o ubicacin
de las especies de que se trate; (ii) fomentar la formacin y conservacin de masas forestales en inmuebles privados, con destinos agrcologanaderos.
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Como requisito para el acogimiento al rgimen la empresa debe dedicarse a la actividad promocionada en forma exclusiva (artculo 4 de
la ley).
La ley, asimismo, brinda en su artculo 2 conceptos que deben ser
aplicados por las empresas que deseen acogerse al beneficio, a saber, el
manejo sustentable del bosque natural, que consiste en la utilizacin
controlada del recurso forestal para producir beneficios madereros, o
no madereros, a perpetuidad, manteniendo en forma permanente la cobertura forestal y la reserva de superficies destinadas a la proteccin de
la biodiversidad y otros objetivos ecolgicos.
Tambin el artculo 2 define la comercializacin de productos madereros y no madereros de origen forestal, que pueda ser de bosques naturales o implantados.
Se observa una deficiente tcnica legislativa en el nuevo rgimen,
atento que no se han mantenido las categoras de bosques establecidas
en la ley 13.273 y, adems, la propia ley brinda conceptos no homogneos a lo largo de su normativa.
La nueva ley es aplicable en jurisdiccin nacional, respecto de los
impuestos nacionales, y en los territorios de las provincias que adhieran a sus normas, mediante una ley especial, la cual debe invitar a las
municipalidades, por su parte, a adherir a aquellas normas. Por ltimo, la ley brinda sanciones para quienes incumplen los proyectos que
han sido amparados por el rgimen de estabilidad fiscal, que consisten
en la obligacin de la empresa incumplidora de pagar los mayores tributos que no fueron abonados en funcin del amparo que dicho rgimen
brinda.
Autoridad de aplicacin de la ley es la Secretara de Agricultura de la
Nacin, la cual obra en consonancia con las autoridades de recursos
naturales y medio ambiente, estableciendo que el Poder Ejecutivo debe
coordinar la aplicacin de la ley con las autoridades provinciales correspondientes.
A estas normas se agregan resoluciones de las autoridades nacionales
que han regulado la materia forestal. Sin pretender agotar el tema, sealamos que la Secretara de Agricultura de la Nacin ha dictado la
resolucin 393/96 tendiente a que se reduzcan y armonicen los impuestos a la produccin y circulacin de maderas en el territorio nacional,
295
as como la eliminacin de tasas y guas de transporte y al aprovechamiento de productos forestales de bosques cultivados.
La resolucin invita a las provincias a formalizar convenios con la
Nacin a los efectos de poner en funcionamiento el sistema.
296
Protocolo Especfico sobre Cooperacin en Materia Forestal que propicia el uso de los mecanismos estipulados en el tratado, que incluyen
desde los protocolos especficos, el intercambio de informacin tcnicocientfica, la realizacin de estudios especiales, organizacin de seminarios, formacin de bancos de datos, etc., para el fomento forestal, la
prevencin y extincin de incendios, y la evaluacin de recursos naturales renovables.
Se contempla especialmente evaluar los recursos naturales renovables, con especial atencin al control de plagas y enfermedades forestales y productos forestales no madereros (artculo 2, inciso 5, del
Protocolo).
El artculo 5 estipula establecer grupos de trabajo, en el marco de la
subcomisin del medio ambiente creada por el tratado firmado, a fin de
llevar a cabo las tareas que el Protocolo indica, pudiendo los Estados
contratantes intercambiar expertos, especialistas de terceros Estados,
organizar seminarios, talleres, cursos de capacitacin, establecer canales
permanentes de informacin tcnica y acadmica.
El Protocolo, firmado el 8 de agosto de 1997, es un hecho importante
que denota la creciente preocupacin de los gobiernos por la ecologa, el
medio ambiente y la salud de los recursos forestales, en dicho marco.
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va. Recuerda el mensaje que la Argentina posee cientos de miles de hectreas de bosques cultivados, con bajo nivel de utilizacin, ya que no
han sido implantadas con criterio adecuado a la calidad producida, a la
concentracin de la oferta y a las distancias a los centros de consumo.
Para revertir esta situacin y alentar la instalacin de proyectos, se proponen una serie de normas que facilitarn esas instalaciones y el proceso de la materia prima generada, llenando el vaco legal existente con
referencia a la produccin industrial maderera y conexa.
La normativa propuesta alcanza a los nuevos establecimientos forestales y forestoindustriales y a las ampliaciones de los existentes y, a diferencia de la ley 24.857, incluye, como distingo importante, no slo
las actividades de implantacin de los bosques, sino tambin, como se
dijo, las industriales conexas de elaboracin primaria de la madera, realizada en forma integrada a una explotacin forestal. Establece un rgimen de estabilidad fiscal por el trmino de treinta aos (la ley 24.857
lo fija en treinta y tres aos) a partir de la fecha de presentacin del estudio de factibilidad, a cuyo efecto la autoridad de aplicacin emitir
un certificado con los impuestos, contribuciones y tasas nacionales,
provinciales y municipales vigentes, que remitir a las autoridades respectivas para su conformidad. El proyecto autoriza, por otra parte, la
capitalizacin de las reservas forestales, esto es, el mayor valor anual
correspondiente al crecimiento de las plantaciones forestales, que podrn contabilizarse, con efectos contables exclusivamente, careciendo
de incidencia tributaria. Fija, adems, un rgimen especial de amortizacin de las inversiones de bienes de capital en obras de infraestructura,
del sesenta por ciento del monto total, en el ejercicio fiscal en que se
produzca la habilitacin, y del cuarenta por ciento restante en partes
iguales, en los dos aos siguientes. Las inversiones en maquinaria, equipos, transporte e instalaciones podrn amortizarse un tercio por cada
ao. Tambin establece un rgimen de devolucin anticipada del IVA
correspondiente a la compra o importacin de bienes de capital, la
exencin de impuestos nacionales para la aprobacin de los estatutos,
contratos sociales, de fideicomisos, emisin de acciones, etc., disponiendo que las provincias que adhieran al rgimen de la ley debern establecer normas anlogas.
Establece, adems, la propuesta, que las personas fsicas o jurdicas
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que posean proyectos aprobados por la autoridad de aplicacin, recibirn un apoyo econmico no reintegrable, de un monto por hectrea,
variable por zona, especie y actividad forestal, segn lo determine la autoridad de aplicacin y cuya partida el Poder Ejecutivo nacional incluir en los proyectos de Presupuesto de la Nacin, durante diez aos.
Este apoyo se efectuar por una sola vez, en los plazos que para cada
actividad fija el proyecto, sin perjuicio de otros beneficios de origen estatal que pudieran obtener.
Agrega que el Banco de la Nacin Argentina podr suscribir los certificados de participacin y/o ttulos de deuda que emitan los fondos de
inversin forestales, fiduciarios o similares, que hayan sido autorizados
por la Comisin Nacional de Valores y coticen en bolsa.
Adems, crea un registro de titulares de emprendimientos y fija un
plazo de diez aos para la vigencia y aplicacin de la ley.
Las provincias que adhieran al rgimen debern cumplir determinadas obligaciones, entre ellas, designar el organismo de aplicacin, coordinar las funciones y servicios de los organismos provinciales y
comunales de fomento, con la autoridad nacional, eliminar el cobro de
guas, declarar exentas del pago del impuesto inmobiliario a determinadas superficies de la propiedad forestal y no declarar bosques protectores o permanentes a los bosques implantados bajo este rgimen.
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los monumentos, parques y reservas nacionales, tema del que nos ocuparemos ms adelante en este captulo, nada hay en el Derecho argentino que se ocupe adecuada y sistemticamente del uso y proteccin de la
flora silvestre.
En nuestro Cdigo Civil existen algunos artculos que prevn reglas
aplicables a este tema en el Libro III que regula los derechos reales, Ttulo I, aplicable a las cosas. El artculo 2343 establece que las plantas y
yerbas que pueblan las costas del mar, las que cubrieren las aguas del
mar, o los ros y lagos, son susceptibles de apropiacin privada. Asimismo, el artculo 2328 del cuerpo legal mencionado establece que son cosas accesorias aqullas cuya existencia y naturaleza son determinadas
por otra cosa, de la que dependen o a la que estn adheridas, disponiendo el artculo 2329 en consonancia con dicha norma, que los frutos
naturales de las cosas, as como sus producciones orgnicas, forman un
todo inseparable con la cosa que se trate.
Estas normas regulan el dominio, o apropiacin, de la flora silvestre segn se la define en forma muy elemental y parcial en el Cdigo.
Vale decir que el codificador civil haba previsto la propiedad privada de ciertas plantas, flores y, en general, flora silvestre, ya sea por
apropiacin directa, o por su carcter accesorio de otra cosa de propiedad privada, todo lo cual no resulta relevante para su estudio desde
el punto de vista de la regulacin y rgimen aplicable a las especies
de la flora.
Las normas mencionadas son, por ello, insuficientes para ser consideradas pivote de un rgimen sistemtico y uniforme y, por lo tanto,
en esta materia slo cabe ceirse a las normas y reglamentos policiales,
tpicamente de jurisdiccin local, para encarar cuestiones tan importantes como la adecuada proteccin de especies y plantas que, sin estar
encuadradas dentro de parques, reservas o monumentos naturales nacionales o provinciales, adornan costas y riberas o tierras o aguas de
cualquier especie y requieren, por esa razn, una mayor atencin del
legislador, dada la particularidad del tema. Urge dictar leyes especficas sobre la materia, las cuales deben partir del principio del dominio
originario de los Estados, nacional o provinciales, sobre la flora silvestre protegida, segn se desprende del artculo 124 de la Constitucin nacional.
300
2. LA FAUNA SILVESTRE
Los animales silvestres representan un factor importante para el
mantenimiento del equilibrio ecolgico, contribuyen al mejoramiento
del paisaje, de la calidad de vida y pueden ser, eventualmente, fuente de
explotaciones comerciales o aprovechamiento econmico.
Su proteccin y conservacin y el establecimiento de controles estrictos sobre su manejo constituyen una meta que se ha impuesto la sociedad moderna frente a la actividad del hombre que marca, en este
aspecto, un retroceso en su cultura, al punto de haber colocado a muchas de las especies salvajes, con su explotacin abusiva, en peligro de
extincin. La relacin del hombre con la fauna silvestre ha sido depredadora y se est conteste en que el origen del mal se encuentra en la caza furtiva, cuyo control se hace difcil dado el ambiente -en general
apartado- donde se desarrollan las actividades de que se trata. El problema se torna ms complejo an en un pas federal donde la divisin
de las jurisdicciones son aprovechadas por estos agentes inescrupulosos
y los que lucran con sus actividades, para eludir los controles y reglamentaciones, dando lugar a un comercio clandestino, que cada da ha
tomado mayor incremento.
La cra en cautividad de algunas especies ha disminuido la presin
que se ejerce sobre la fauna, pero hasta ahora son muy pocos los animales que se prestan a una produccin comercial controlada; pero en
algunos pases las experiencias han sido muy positivas, aportando los
criaderos tanto de fauna terrestre como acutica, cantidades cada vez
mayores de esta produccin bajo control. Una de las formas de lograr
una mayor eficacia del Estado contra la caza y comercio clandestinos se
centra alrededor del concepto del dominio de la fauna salvaje. Si a sta
se la ha considerado una res communis o propiedad en comn, o res
nullius o propiedad de nadie, todos se consideran con derecho a ella y
las posibilidades de regulacin y control se hacen ms difciles. Lo mismo ocurre si la ley adjudica el dominio originario al Estado, una suerte
de dominio abstracto que nada tiene que ver con el dominio real. Este
puede regular como "dueo" y fijar las condiciones para explotar la
fauna, pero lo difcil ser controlar que sus disposiciones se cumplan,
incluso con el argumento de que lo que pertenece al Estado tambin
301
nos pertenece un poco a todos sus habitantes. Por ello algunas leyes
han preferido asignar el control a los propietarios de los fundos donde
se aloja la fauna salvaje, pues son ellos, sin duda, quienes ejercern mejor los controles sobre la actividad, incluso por razones de inters particular. No obstante, a partir de la reforma de la Constitucin nacional,
operada en el ao 1994, la propiedad de la fauna pertenece al dominio
originario del Estado, conforme a lo prescripto en su artculo 124.
Debe sealarse, para demostrar la importancia econmica de la fauna salvaje, que las exportaciones de carnes de productos de la caza,
ocupan el cuarto lugar en la lista de productos crneos, correspondiendo a la liebre y subproductos el principal rubro de las ventas al exterior, con destino a Alemania.
Segn el Fondo Mundial para la Naturaleza, el veinte por ciento de
la fauna y la flora silvestres habrn desaparecido para el ao 2000. Este
informe seala que la prdida diaria de las especies alcanza a 70, indicando a la caza, el comercio ilegal de la fauna, la deforestacin y el mal
manejo del suelo, como los principales causantes del deterioro. Este dato est confirmado por la Fundacin para la Vida Silvestre de la Argentina, la cual indica que de las 11.000 especies de animales y plantas
inventariadas, cerca de 800 estn alcanzadas por la amenaza de extincin. Ante la falta de cumplimiento de los acuerdos aprobados en las
conferencias internacionales de proteccin del ambiente, en la Cumbre
de la Tierra II, celebrada en Nueva York en 1997, se propuso la creacin de un Ombudsman Internacional, encargado de verificar e informar si se cumplen las recomendaciones adoptadas en las conferencias.
La ley 22.421 de proteccin y conservacin de la fauna silvestres sin
adoptar una posicin dominial, a favor del dueo del suelo, se acerca
a ella, al poner a cargo del propietario del predio, administrador o tenedor, el deber de proteger la fauna que habita transitoria o permanentemente en l, limitando racionalmente su utilizacin para asegurar
la conservacin de la misma. La ley no determina quin es el dueo
originario de la fauna, ha evitado pronunciarse sobre el tema y darle
una calificacin, pero se supone que parte del principio de res nullius.
Regula, de este modo, la utilizacin y disposicin de una cosa que no
le pertenece, pero lo hace por motivos de inters pblico, protegiendo
los intereses de la comunidad. Este punto debe considerarse modifica-
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natural y que haba recibido como premio de la Nacin en reconocimiento de sus trabajos de investigacin del territorio y la demarcacin
de fronteras.
Sobre esta base y otras tierras que se agregaron posteriormente, en
1922 se dispuso la creacin del Parque Nacional del Sud, hasta que
en 1934 se dict la ley 12.103 que cre la Direccin de Parques Nacionales y al Parque del Sud se le dio la denominacin definitiva de Parque
Nacional Nahuel Huapi, que constaba de 710.000 hectreas. En la misma poca se estableci el Parque Nacional de Iguaz, en plena selva misionera, con una superficie de 55.500 hectreas y ms de 2.000 especies
vegetales.
Sucesivamente se fueron creando nuevos parques nacionales, reservas naturales y monumentos naturales, tanto por la Nacin como por
las provincias, los cuales cubren en la actualidad una superficie cercana
a 3.000.000 de hectreas. Algunos de ellos, como el de Otamendi (en la
localidad de Campana, Provincia de Buenos Aires), tienen la extensin
de apenas 3.000 hectreas y existen otros menores. El de Iguaz, de
55.500 hectreas, como dijimos, fue declarado en 1984 Patrimonio
Mundial Natural de la Humanidad.
La Administracin Nacional de Parques Nacionales, creada bajo la
ley 12.103, sancionada en el ao 1934, con la denominacin de Direccin General de Parques Nacionales, fue constituida como entidad
autrquica por la ley 22.351, y actualmente depende de la Secretara
de Recursos Naturales. La ley 12.103 fue sustituida por la 18.570 de
1970 y sta reemplazada por la 22.351, dictada en 1980, la cual rige
actualmente.
La ley, en sus artculos 1 a 3, clasifica esta materia en tres conceptos:
(a) Parques Nacionales; (b) Monumentos Naturales; y (c) Reservas Naturales, cada uno de ellos con un rgimen especfico que estudiaremos a
continuacin.
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cin independientes que no renan la caracterstica de un parque nacional. El rgimen aplicable a las reservas nacionales estipula que recibirn
prioridad la conservacin de la fauna y de la flora autctonas, de las
principales caractersticas fisiogrficas, las asociaciones biticas y del
equilibrio ecolgico (artculo 10 de la ley).
Son ejemplos de reservas nacionales las de Formosa, San Antonio
(Misiones), Bentez (Chaco), El Leoncito (San Juan) y Otamendi (Buenos Aires). Recientemente, por ley 24.910, el Congreso Nacional ha
creado la Reserva Nacional Nahuel Huapi, Zona Gutirrez, disponiendo que la Administracin de Parques Nacionales convendr con el
municipio de San Carlos de Bariloche los trabajos de mensura y demarcacin del rea.
Los asentamientos humanos se permitirn en las reservas nacionales
en la medida que resulten compatibles con los fines especficos. De conformidad con el artculo 10 de la ley, podrn realizarse actividades deportivas, comerciales e industriales y explotaciones agropecuarias y de
canteras, quedando prohibidas las explotaciones mineras. Los asentamientos humanos se permitirn cuando tengan como actividad principal la turstica, contando con la infraestructura de los servicios bsicos.
Estar prohibida la pesca comercial y la introduccin de especies
exticas. Se autorizar la caza comercial de especies exticas preexistentes, bajo control. El aprovechamiento de los bosques slo podr ser
realizado por la Administracin de los Parques.
La ley autoriza la expulsin de personas intrusas en los inmuebles
del dominio pblico y promover la reubicacin de los pobladores de
tierras fiscales, fuera o dentro de las reservas. La fauna silvestre y los
peces y dems especies del medio acutico que se encuentren en tierras
del dominio pblico, pertenecern al dominio privado del Estado.
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CAPITULO XVI
LA PISCICULTURA. RGIMEN LEGAL DE LA PESCA
1. INTRODUCCIN
La actividad pesquera en la Argentina, como industria con cierto
grado de desarrollo, apenas tiene medio siglo de existencia. Siempre estuvo presente la pesca continental y martima, en un volumen anual del
orden de las 30.000 t., pero puede decirse que a partir de 1940 la industria comienza a crecer como actividad organizada, con muchos altibajos econmicos, y a travs de la accin promocional del Estado. El
anterior Banco Nacional de Desarrollo tuvo mucho que ver en el crecimiento de la actividad, ya que tom a su cargo los programas de financiamiento para la adquisicin, construccin y alistamiento de la flota
pesquera y para la instalacin de las plantas de faenamiento y conservacin del pescado y el desarrollo de la cadena de fro, para su distribucin y comercializacin.
Argentina tiene un litoral martimo con grandes expectativas pesqueras, que alcanza a 1.500.000 km2. La biomasa pesquera, esto es, la
cuanta de pescado estimado en esa rea, se calcula del orden de los
8.000.000 de toneladas, que se generan cclicamente. La pesca anual ha
totalizado, en los ltimos tiempos, 1.200.000 t. de las cuales ms de la
mitad se han destinado a la exportacin. El consumo nacional de pescado, en el pas, es todava muy bajo, alcanza a 7 kg. por habitante/ao,
(hace unos aos era slo 3 o 4 kg.) contra 55 kg. o menos, de las carnes
rojas y 21 kg. de pollo. Recin en los ltimos aos se ha registrado un
fuerte incremento en las exportaciones, habiendo superado en tonelaje
al de la carne bovina e igualado a stas en su valor comercial. Es tradi-
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cional el hbito del consumo de las carnes rojas en la poblacin argentina. Esta requiere poca preparacin para su ingesta y est al alcance
de cualquier consumidor en la cadena comercial. Los negocios que expenden productos de la pesca, en cambio, no estn muy difundidos,
requieren una cadena de fro, sobre todo en el interior, y ello ha dificultado el mayor consumo local. No obstante, en los ltimos aos se ha
registrado un incremento del cuarenta por ciento en el nmero de pescaderas, lo que ha permitido, con un cambio gradual en los hbitos
de consumo, alcanzar la cifra de 7 kg. por habitante, que todava debe
considerarse baja.
Las zonas afectadas a la pesca son la Zona Comn Argentina-Uruguay, la Zona Costera Bonaerense-Mesopotmica, la Zona Austral, y la
Zona de Pesqueras Continentales.
En materia comercial, lo que ha tenido un fuerte y significativo incremento, segn dijimos, es la exportacin pesquera. En el perodo de
1981 a 1993 las ventas al exterior crecieron de 147.000 t. a 478.000 y
de 134 millones de dlares a 637 millones. En el ao 1996 alcanzaron
la cifra de 600.0000 toneladas por un valor de 1.013 millones de dlares, superando a las de las carnes rojas en tonelaje e igualndolas en valor comercial, con una gran participacin del bloque Asa-Pacfico y
Espaa. Las principales especies exportadas fueron la merluza, los calamares y langostinos. La mayor parte de los envos se ha concretado en
la forma de congelados, representando rubros de escaso valor los productos enfriados, secos, salados, ahumados, harinas y aceites de pescado y conservas.
En el mercado interno la preponderancia del consumo est en el pescado fresco, que representa el ochenta por ciento del total de las capturas con este destino. La merluza desempea un papel destacado y
proviene de cerca de 150 embarcaciones de altura. El resto de los pescados proviene de los buques costeros. Mar del Plata tiene en este sentido
una gran preponderancia como puerto de desembarco, parque de industrializacin y abastecedora del pescado fresco en el mercado interno, por su vecindad con los centros principales de consumo. Los
frigorficos ubicados en esa regin no han demostrado inters por el
mercado interno, el que se encuentra en poder de muchas plantas pequeas, dedicndose aqullos a la exportacin. Los productos de la
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pesca deban pasar antes por el Mercado Central de Buenos Aires, pero la desregulacin de la actividad operada desde el ao 1991, por la
ley 23.696 y el decreto 2284/91, ha dejado sin efecto este requisito y
hoy la comercializacin se realiza en forma ms o menos libre y est a
cargo de firmas mayoristas, minoristas y aun de armadores de buques,
que han procurado integrarse en la cadena de extraccin, elaboracin
y comercializacin. El sesenta por ciento del pescado fresco se consume en la Capital Federal y Gran Buenos Aires, y es abastecido por
flotas de camiones refrigerados a pescaderas, supermercados y restaurantes. Existen en la Capital alrededor de 1.200 pescaderas habilitadas, habiendo crecido considerablemente en los ltimos aos. La venta
de pescado congelado, sobre todo en los supermercados, avanza en
forma muy lenta, ya que no todo comercio cuenta con las instalaciones
necesarias para la conservacin y existe una diferencia de precio con el
del pescado fresco. La acuicultura, por otra parte, o sea el cultivo de
especies pesqueras bajo control, complementa la existencia de recursos
naturales, ofrece productos de calidad y asegura una provisin continua de pescado fresco y seleccionado, sobre todo en algunas ciudades
del interior y en los mercados internacionales. Las producciones principales de esta actividad son la trucha arco iris, la rana toro y el camarn malayo.
En el mundo esta actividad de cra de peces bajo control ha crecido y
se calcula que aporta el dieciseis por ciento de los productos de la pesca. Las zonas aptas para el desarrollo de este tipo de produccin (en las
especies trucha, salmn, langostino, esturin, pejerrey) estn repartidas
en diversas regiones continentales del pas y de su costa martima y fluvial, pero todava la produccin revisten carcter artesanal. Se obtiene
produccin, segn las especies, en Neuqun, Ro Negro, Corrientes,
Formosa, Salta y se han iniciado exportaciones a mercados selectos.
La flota pesquera argentina est compuesta de aproximadamente
860 embarcaciones, comprendiendo a la flota de altura "fresqueros"
(147), costera (443), y la de congeladores y factoras (230). Muchas de
las operaciones pesqueras se realizan por el sistema de charteo con barcos arrendados provenientes del exterior. Los principales puertos de desembarco son Mar del Plata, Puerto Madryn, Puerto Deseado y Punta
Quilla.
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que se realiza mediante helicpteros y buques de la Armada en la zona econmica exclusiva, se ha puesto en prctica un sistema de monitoreo satelital, con el objeto de dotar de mejores condiciones de
control y seguridad a la actividad y prevenir y castigar actos depredatorios en la zona argentina. Este sistema permitir el control de cerca
de cuatrocientas embarcaciones, cuya ubicacin estar representada en
la pantalla de las computadoras del Centro de Control, desde donde se
realizar el seguimiento de la actividad. El sistema opera con veinticuatro satlites ubicados a 12.000 m. de altura, de los cuales tres, por
lo menos, son visibles toda la jornada. Algunas provincias han celebrado convenios con la Prefectura Naval Argentina para colaborar en el
patrullaje de las aguas.
Adems del registro de las embarcaciones de altura y costera y dems embarcaciones que se dedican a la pesca martima, existe el Registro
de Pescadores de Aguas Continentales y de Embarcaciones Pesqueras,
creado por resolucin de la Secretara 899/94. La sola inscripcin en el
registro no habilita para la pesca.
Un convenio importante relacionado con la actividad pesquera, es el
celebrado con la Unin Europea en 1992 y aprobado en 1994, por un
perodo inicial de cinco aos, que se llevar a cabo mediante sociedades
mixtas, sociedades europeas o uniones transitorias de empresas. Este
convenio est relacionado con las deudas que la flota pesquera espaola, sobreexpandida en los ltimos aos, haba contrado con bancos y
que se propone solucionar mediante el empleo de parte de esas embarcaciones en aguas argentinas en la captura de especies como la merluza,
destinadas a la exportacin. La Unin Europea ha otorgado un subsidio que permitir a los deudores, entre ellos los espaoles, levantar las
hipotecas que pesan sobre los barcos que se destinarn a la produccin
en aguas argentinas, previo su registro, salvo que se trate de uniones
temporales. El acuerdo representar un crecimiento importante respecto a la captura de la flota argentina y cuya produccin ser destinada a
los pases de la Unin Europea, en virtud de una concesin comercial
otorgada por sta. Se calcula, por otra parte, que la U.E. invertir $190
millones en sociedades mixtas, uniones de empresa y estudios cientficos en el pas y que la captura podr incrementarse en 250.000 t. anuales de especies diversas. El acuerdo prev que la pesca de la merluza
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3. REGULACIONES PROVINCIALES
En materia de regulaciones pesqueras no podemos dejar de mencionar las normas contenidas en el Cdigo Rural de la Provincia de
Buenos Aires, el cual declara de inters pblico a la pesca de la fauna
y de la flora que vive permanentemente en el agua o transitoriamente
fuera de ella. El ejercicio del derecho de pesca en las aguas pblicas
est sujeto a las limitaciones que establece el Cdigo, pudiendo el
Poder Ejecutivo fijar zonas de reserva, determinar los procedimientos
y artes de pesca permitidos, las dimensiones que pueden tener los
ejemplares destinados a la venta y condiciones sanitarias de conservacin y perodos de veda. Tratndose de aguas de dominio privado, el
ejercicio requiere autorizacin escrita del propietario u ocupante. En
ambos casos, tanto en aguas pblicas como privadas, tambin es
necesario haber obtenido previamente de la autoridad la licencia de
pesca. No basta entonces la autorizacin del propietario u ocupante.
La licencia siempre es requerida. La licencia es personal e intransferible. Esto en cuanto a la pesca en general. La pesca comercial, en cambio, tanto en aguas pblicas o del dominio privado de la provincia y
el transporte de los productos, estn sujetos a permiso de la autoridad. En cuanto a la pesca deportiva, es libre, pero queda sujeta a la
reglamentacin que dicte el Poder Ejecutivo la cual establecer los
ambientes habilitados, especies, nmero y tamao, pocas de veda,
horarios y artes permitidos. Para la botadura de embarcaciones en
aguas pblicas y privadas deber requerirse permiso y tener la matrcula nacional.
En 1993 la provincia sancion un estatuto pesquero regido por la
ley 11.477, compuesto de 57 artculos. Esta ley no contiene disposiciones de importancia y se propuso resolver algunos problemas pesqueros propios y de carcter interjurisdiccional frente a la ausencia de
una ley nacional o federal de pesca. Establece que el Poder Ejecutivo
provincial ejercer la jurisdiccin y dominio de sus aguas interiores y
en el mar territorial adyacente a sus costas y hasta la mxima distancia que la legislacin nacional atribuye a la soberana argentina, sin
perjuicio de la correspondiente a la Nacin para los sectores especficos delegadas y establecidas en la Constitucin nacional. Adems ex-
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tiende el dominio ms all de esa distancia sobre los recursos biolgicos de carcter migratorio o que intervienen en la cadena trfica. Podr convenir con otras provincias la forma de explotar y administrar
los recursos pesqueros. La ley contiene normas sobre proteccin y
conservacin de los recursos, ejercicio de la pesca, registro de las embarcaciones y faculta al Poder Ejecutivo a reglamentar las condiciones
de habilitacin, de higiene y seguridad de las embarcaciones pesqueras, establecimientos industriales, comerciales y medios de transporte
de los productos de la pesca. Reglamenta, adems, la actividad de la
acuicukura.
A su vez, el decreto 1875/90 regula las condiciones de la pesca de altura en las aguas de jurisdiccin provincial.
El Ministerio de Asuntos Agrarios de la provincia mantiene una Direccin de Desarrollo Pesquero, con la funcin de administrar y coordinar la pesca comercial y deportiva, en aguas martimas, estuariales y
continentales, pblicas y privadas y la acuicukura; y tambin una Direccin de Fiscalizacin Pesquera, encargada de la fiscalizacin y control de la pesca, acuicukura, ranicultura y sus productos, inspeccionar
las actividades pesqueras en toda la provincia, los buques, y el cumplimiento de las normas higinico-sanitarias de los establecimientos industriales, medios de transporte y locales donde se expenden los productos
de la pesca.
En 1993 se constituy en Puerto Madryn el Consejo Interprovincial
de Pesca Martima, con representantes de las cinco provincias martimas. Este Consejo, anticipndose a la sancin de la ley federal de pesca
24.922, se propuso entre sus objetivos, obtener de la Nacin la firma
de un Acuerdo Federal de Pesca, para coordinar la accin comn en el
espacio martimo y resolver ciertos problemas y reivindicaciones jurisdiccionales sobre el espacio martimo, que se mantenan pendientes. A
este respecto debemos sealar que en el ao 1994 la Corte Suprema de
la Nacin declar la inconstitucionalidad de una ley local que estableca un impuesto sobre las capturas extrajurisdiccionales. La Corte reivindic la potestad exclusiva de la Nacin sobre el espacio martimo
comprendido dentro de la zona de las 200 millas, ms all del mar territorial.
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sino tambin los de las aguas interiores provinciales, sean stas o no navegables, estn o no sujetas a la jurisdiccin nacional, a los efectos de la
navegacin y el comercio. A su vez, en el artculo 4 declara de dominio
y jurisdiccin nacionales, los recursos vivos de la Zona Econmica Exclusiva argentina y los de la plataforma continental argentina, a partir
de las 12 millas indicadas anteriormente. La Nacin podr tomar medidas de conservacin en la zona adyacente a la Zona Exclusiva, para
proteger los recursos transzonales y altamente migratorios.
Como autoridad de aplicacin, la ley sancionada por el Congreso
creaba una Secretara de Pesca, en el mbito del Poder Ejecutivo, disposicin sta que fue vetada al promulgarse la ley, por considerarla una
invasin a las facultades constitucionales delegadas al poder encargado
de la administracin general del pas. En consecuencia, dada la actual
organizacin de la Administracin Pblica, la autoridad de aplicacin
seguir siendo la Secretara de Agricultura que, a la vez, mantiene una
Subsecretara de Pesca, como ente especializado. Compete a la autoridad de aplicacin conducir y ejecutar la poltica pesquera, las investigaciones cientficas de los recursos pesqueros, fiscalizar las capturas
mximas permisibles por especie, emitir los permisos de pesca, calcular
los excedentes disponibles y las restricciones en cuanto a reas y pocas
de veda, establecer los requisitos que deben cumplir los buques y empresas pesqueras para desarrollar la actividad, determinar los mtodos
y tcnicas de captura y los equipos y artes de pesca de uso prohibido,
aplicar sanciones, elaborar y desarrollar sistemas de estadstica, intervenir en las negociaciones internacionales, reglamentar el funcionamiento
del registro de pesca, percibir los derechos de extraccin, intervenir en
el otorgamiento de los beneficios de promocin y en proyectos de inversin con financiamiento internacional, emitir autorizaciones para pesca
experimental, establecer los controles necesarios de las capturas realizadas en la Zona Exclusiva que desembarcan la produccin en puertos argentinos, y efectuar campaas nacionales para promover el consumo de
los recursos vivos del mar. La autoridad de aplicacin, en la mayora
de estos casos, es la encargada de aplicar las polticas pesqueras que establezca el Consejo Federal Pesquero, constituido en el rgano deliberativo supremo creado por la ley.
A ese efecto, la ley instituye dicho Consejo Federal, que actuar co-
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mo rgano regulador y de fijacin de las polticas pesqueras y estar integrado por representantes de la Nacin, incluyendo el del Ministerio
de Relaciones Exteriores, y de las provincias con litoral martimo. El
Consejo tendr la funcin de establecer la poltica pesquera nacional,
las capturas mximas permisibles, aprobar los permisos de pesca comercial y experimental, planificar el desarrollo pesquero nacional, fijar
las pautas de participacin en el Fondo Nacional Pesquero, FONAPE,
creado por la ley, establecer derechos de extraccin, y reglamentar el
ejercicio de la pesca artesanal. Las decisiones del Consejo se adoptarn
por mayora calificada. Cada representante tiene un voto. Los rganos
creados por la ley, por lo tanto, son dos: la autoridad de aplicacin,
que es la Secretara y el rgano, que adopta las decisiones, que es el
Consejo Federal. Las resoluciones de ste, dentro de las materias de su
competencia, sern de aplicacin obligatoria en cualquier mbito territorial, sea de jurisdiccin nacional o provincial, segn corresponda, y
con prescindencia de las competencias locales, dado el carcter de adhesin que reviste la ley, conforme a lo dispuesto en el artculo 69 de la
misma.
La ley regula tambin las actividades de investigacin pesquera, a
travs del Instituto de Investigacin y Desarrollo Pesquero, INDEP, especialmente en lo que se refiere a la evaluacin y conservacin de los
recursos vivos marinos. El Instituto administrar y dispondr de los buques de investigacin de propiedad del Estado nacional. Las actividades de la pesca experimental requerirn dictamen favorable del Consejo.
El artculo 17 de la ley declara que la pesca en todos los espacios
martimos bajo la jurisdiccin argentina, queda sujeta a las restricciones
que establezca el Consejo Federal, con objeto de asegurar la conservacin de los recursos, evitar el exceso de explotacin y prevenir efectos
daosos sobre el entorno y la unidad del sistema ecolgico. El Consejo
fijar anualmente la captura mxima permisible, por especie. Podr establecer, tambin, zonas o pocas de veda, reservas o determinacin de
reas de pesca, requerir declaraciones juradas e informacin estadstica
de capturas y posicin de los buques.
La ley prohibe la utilizacin de explosivos, empleo de equipos acsticos y sustancias nocivas, llevar a bordo artes de pesca prohibidos, arrojar a las aguas sustancias o detritos que puedan causar daos a la flora
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y la fauna acuticas o que pueda impedir su desplazamiento, interceptar peces en los cursos de agua mediante instalaciones, la introduccin
en las aguas de flora y fauna exticas, o declaradas perjudiciales, la utilizacin de mallas mnimas que no sean las establecidas para las capturas, realizar capturas de talla inferior a las establecidas, superar las
capturas permitidas y realizar prcticas que atenten contra la sustentabilidad del recurso. Se dispone, adems, la obligatoriedad de organizar y establecer un sistema de regulacin de la pesca en la zona
adyacente a la Zona Econmica Exclusiva, en coordinacin con el Ministerio de Relaciones Exteriores, respecto a los recursos migratorios o
que pertenezcan a una misma poblacin de especies asociadas a las de
esa Zona Exclusiva, acordando con los Estados interesados las medidas
necesarias para racionalizar la explotacin. El espacio martimo es considerado como un espacio nico a los efectos de la preservacin del recurso y la aplicacin de las tcnicas pesqueras.
Tambin regula la ley el ejercicio del derecho de pesca, para lo cual
deber contarse con la habilitacin dispuesta por la autoridad de aplicacin, mediante el otorgamiento de los siguientes actos administrativos: a) Permiso de pesca a buques de bandera nacional para extraer los
recursos en lugares sujetos a la jurisdiccin argentina; b) Permisos de
pesca a gran altura para esta misma clase de buques para extraer recursos sobre el talud continental fuera de la Zona Exclusiva, o en alta mar
o en aguas de terceros pases; c) Permisos temporarios de pesca otorgados a buques arrendados a casco desnudo, y d) Autorizaciones de pesca
en cantidades limitadas, con fines de investigacin.
La explotacin de los recursos en los espacios martimos argentinos
slo podr realizarse por personas fsicas domiciliadas en el pas o
constituidas o autorizadas para funcionar en l con arreglo a las leyes
argentinas. Adems, los buques debern estar inscriptos en la matrcula
nacional y enarbolar el pabelln argentino. Ser obligatorio desembarcar la produccin en muelles argentinos, salvo casos de fuerza mayor o
cuando estuvieren autorizados.
Los permisos de pesca se otorgarn por un plazo de hasta diez aos
y para un buque determinado, bajo las condiciones que fije el Consejo,
el que deber priorizar el empleo de la mano de obra argentina, los buques construidos en el pas y la menor antigedad.
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CAPITULO XVII
EL AGUA. SU IMPORTANCIA
Se ha dicho que sin agua no hay vida, toda vez que es un elemento
esencial para el desarrollo de los organismos vivientes. Adems, constituye un recurso escaso en muchas regiones del planeta, por lo que su regulacin legal se hace cada vez ms severa.
No slo se la utiliza para bebida y alimentacin, sino tambin para
el cultivo y como vehculo de los ms diversos procesos industriales, sin
olvidar que constituye una importante fuente de energa y el habitat
donde se desarrolla la fauna ictcola, una de las principales fuentes alimentarias de la humanidad. Asimismo, es va de comunicacin y escenario de actividades recreativas.
Este recurso representa el setenta y cinco por ciento de la superficie
del planeta y si bien es abundante, no toda el agua puede ser utilizada
para los mismos fines.
El agua dulce, esto es, apta para bebida, alimentacin, cultivo y usos
industriales, representa slo un tres por ciento, del cual un dos por
ciento se encuentra condensada en los casquetes polares y el uno por ciento restante se distribuye en ros, lagos y napas subterrneas.
El agua se genera y reproduce a travs del ciclo hidrolgico provocado por la radiacin solar, que la evapora de sus fuentes de origen,
transformndola en vapor que asciende, se enfra y condensa, dando
paso a la formacin de las nubes, para precipitarse luego a tierra bajo
la forma de lluvia, nieve o granizo.
La importancia del agua fue comprendida desde los tiempos ms re-
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motos. Pinsese, por ejemplo, en el ro Nilo y en la absoluta dependencia que de l tena -y tiene- Egipto.
Asimismo, la revisin de textos antiguos, desde la Biblia y pasando
por el Corn, el Cdigo de Hammurabi y las Leyes de Man, nos permite advertir que los problemas de su posible contaminacin, que podramos suponer una preocupacin de este siglo, ya eran en esas
pocas temas de incumbencia y del debido tratamiento que su importancia requera.
1. DERECHO DE AGUAS
Es posible definir qu es el Derecho de Aguas? Creemos que no.
En efecto, si nos atenemos a las definiciones que han intentado diversos autores, advertiremos que ellas son parciales. Ello es as por
cuanto el agua es fuente de normativa jurdica en diversos mbitos, tales como:
- Navegacin y flotacin.
- Habitat de ciertas especies vegetales y animales.
- Elemento indispensable para la mantencin vital del hombre, animales y plantas.
- Factor de produccin de la tierra y de la industria.
De modo que, si bien es posible hablar de un derecho de aguas, su
relacin con tan diversos mbitos dificulta su enfoque aislado como rama autnoma del Derecho. De ah el escollo que encontramos, y que ya
sealamos, para brindar una definicin concisa y a la vez completa de
su contenido.
Las dificultades sealadas nacen de la imposibilidad de afirmar que
este conjunto normativo pertenezca, actualmente, al campo exclusivo
del derecho privado, no obstante reconocer su origen en el tronco civil.
En efecto, si releemos los mbitos que individualizramos anteriormente, veremos que tambin tiene connotaciones iuspublicsticas.
Concluimos pues que el plexo normativo que se relaciona con el
agua es de compleja caracterizacin y arduo encuadramiento como ra-
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All se caracteriza al agua como inmueble por naturaleza, cuando integra o compone partes fluidas del suelo que forman su
superficie y profundidad.
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Hemos citado slo los artculos que disponen sobre la naturaleza real
y dominio del agua. Pero el Cdigo Civil cuenta con normas que regulan:
- Situaciones nacidas de la accin del agua sobre el suelo. Tal es el caso de los captulos referidos a "Aluvin" y "Avulsin", comprendidos entre los artculos 2572 y 2586.
- La construccin de represas para el agua, a cuyo fin, el artculo 2645
remite a las normas de derecho administrativo. Como puede observarse, Vlez Sarsfield ya insina la ubicacin del tema que tratamos
tambin en el mbito del derecho pblico.
Aguas subterrneas
Antes de abordar el tema del dominio pblico de las aguas, de indudable importancia en atencin al rgimen federal de gobierno, no podemos soslayar algunos comentarios en punto a las aguas subterrneas.
En efecto, resulta un reservorio de capital importancia, por la inmensa cantidad que alberga la tierra. De ah el inters que despierta.
El origen de estas aguas debe buscarse en las lluvias, sin descartar
aquellas que quedaron en el interior de la tierra desde pocas geolgicas
remotas.
En el punto anterior, al referirnos al artculo 2340 del Cdigo Civil,
vimos que dichas aguas pertenecen al dominio pblico, a partir de la
nueva redaccin que introdujera la ley 17.711. Con anterioridad a la misma, se suscitaron una serie de cuestiones al respecto.
En efecto, a tenor del artculo 2518 del mismo cdigo -cuyo texto
no fue modificado- la propiedad del suelo se extiende a toda su profundidad en lneas perpendiculares, comprendiendo, en consecuencia, todos
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los objetos que se encuentran en el subsuelo. Siendo ello as, las aguas
subterrneas eran consideradas del dominio privado del superficiario.
Fcilmente se advierte el potencial peligro de sostener tal postura jurdica si recordamos la importancia que revisten estas fuentes acuferas.
Por tal motivo, la reforma introducida al artculo 2340 del cdigo, a
travs de la ley 17.711, las ubic entre los bienes del dominio pblico,
sin perjuicio del ejercicio regular del derecho del superficiario de extraerlas en la medida de su inters y con sujecin a la reglamentacin.
Esta reforma origin una serie de controversias, toda vez que el cambio de titularidad dominial produjo una notable disminucin del derecho del superficiario, quien de la condicin de "dueo" pas a tener un
mero derecho personal de uso y goce. Este cambio fue analizado a la
luz del artculo 17 de la Constitucin Nacional, pudiendo sistematizarse las opiniones vertidas al respecto as:
- Quienes sostienen que se oper una expropiacin genrica.
- Quienes sostienen que slo hay perjuicio patrimonial cuando el agua
subterrnea se encuentra en explotacin.
Entendemos que este ltimo criterio es el que mejor concilia con el
concepto de "derecho en expectativa", al que no le alcanza la proteccin del artculo 17 de la Carta Magna.
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El tema ha originado arduas discusiones doctrinarias y jurisprudenciales, pudiendo sintetizarse los criterios esgrimidos de la siguiente forma:
- Administracin compartida de las cuencas interprovinciales, mediante la celebracin de tratados entre los estados provinciales dueos de
aqullas, que prevean las modalidades de su aprovechamiento y la
resolucin de potenciales conflictos.
- Resolucin de conflictos mediante la intervencin de:
Congreso de la Nacin, que dictara las normas necesarias para solucionar el diferendo, atendiendo al bienestar general.
Corte Suprema de Justicia de la Nacin, con competencia originaria
y exclusiva, en atencin a la naturaleza de las partes involucradas en
el diferendo (conf. artculos 116 y 117 de la Constitucin Nacional).
Algunas provincias acordaron tratados al respecto. Podemos citar
como ejemplos de ello:
- El tratado celebrado entre Mendoza y La Pampa, mediante el cual
pusieron fin al conflicto suscitado con respecto a la posesin sobre
los sobrantes del embalse de El Nihuil, cuya distribucin dispone la
ley 13.030.
- Los tratados celebrados por la Provincia de Buenos Aires respecto a
las cuencas del Plata, del Ro Negro y del Ro Colorado.
Adems de los tratados mencionados, muchas provincias decidieron
crear organismos de carcter permanente para el mejor aprovechamiento de las cuencas interprovinciales. Entre otros, podemos mencionar:
- La Comisin Tcnica Interprovincial Permanente del Ro Colorado, integrada por Buenos Aires, La Pampa, Mendoza, Neuqun y Ro Negro.
- La Comisin Interprovincial del Agua Catamarca-Santiago del Estero, integrada por las mencionadas provincias, para los ros Albigasta
y Guayamba.
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7. AGUAS INTERNACIONALES
Su tratamiento jurdico reconoce una interesante evolucin en nuestro pas.
En un primer momento, y siendo la navegacin el nico uso posible
del agua, se entendi que el acceso a las cuencas estaba en su desembocadura. Tal fue el criterio sostenido en las pocas indiana y patria.
Con la Constitucin Nacional de 1853, el principio que regir la relacin con las potencias extranjeras ser el de la libre navegacin de los
ros, consagrado en el artculo 26.
Ms tarde y con el advenimiento de la construccin de represas, se
advirti que lo ms importante no era ya la navegacin, sino el empleo
del agua para la generacin de energa hidroelctrica. Por lo tanto, la
mayor preocupacin fue encontrar criterios internacionales que protegieran a los Estados "aguas abajo", de las decisiones y consiguientes
obras que provinieran de aquellos que se encontraran "aguas arriba".
Esta corriente de pensamiento empez a plasmarse en distintos documentos, tales como:
-
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CAPITULO XVIII
DERECHO DE LA ENERGA
1. CONCEPTO DE LA ENERGA
La energa no tiene un origen autnomo, siempre aparece como una
fuerza, una capacidad de trabajo o una propiedad fsica de la materia,
asociada a otro recurso, sea ste el sol, el viento, el agua, el calor interno de la tierra, los minerales y los combustibles de distintos orgenes.
Los economistas discuten si la energa es en s misma un recurso natural
o una cualidad del recurso. Es evidente que las fuentes que la generan,
sean stas el agua, el sol, los vientos o los combustibles pueden ser empleados en otros usos no energticos, lo que indica que la energa constituye una capacidad del recurso que la inteligencia humana ha sabido
extraer y utilizar para satisfacer sus mltiples necesidades de vida.
Si esta dependencia de la energa, respecto al recurso que la genera,
est demostrada en el terreno de las leyes fsicas, ella no resulta aplicable en el campo de la ley civil. La energa, en tanto sea susceptible de
apropiacin por el hombre, puede ser objeto de una relacin jurdica
directa, independiente de la fuente que la produce. Las leyes han visto
as a la energa como una cosa jurdicamente distinta del recurso que la
genera y, por lo tanto, susceptible de ser apropiada, transportada y
consumida como las dems cosas que estn en el comercio.
La energa, en general, tiene mltiples propiedades, ya que es capaz
de producir efectos trmicos, mecnicos, elctricos, magnticos, acsticos, qumicos, radiantes, lumnicos y nucleares.
Sus fuentes de generacin pueden clasificarse en primarias y secundarias, segn su empleo se haga en forma directa o indirecta, con res-
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pecto al recurso que la origina. As, la energa elica que impulsa la vela
de una embarcacin proviene de una fuente primaria, ya que la energa
se emplea sin otro proceso previo. Lo mismo ocurre con la combustin
del petrleo, del carbn o de la lea para generar calor. La energa elctrica, en cambio, proviene de una fuente secundaria, ya que es el resultado de la transformacin de una fuente de energa primaria que genera
la fuerza mecnica suficiente para producir, con otros elementos concurrentes, la electricidad.
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principales combustibles de este origen y an hoy continan abasteciendo a las pequeas poblaciones localizadas en las proximidades de los
montes y en ciertos tipos de industrias adaptadas a ese tipo de consumo, como los hornos de cal, siderurgia, hornos de ladrillos, panaderas.
Un componente importante de las reservas energticas, lo constituyen
los residuos agrcolas, provenientes de la zafra azucarera, las fbricas
de aceites y los desechos de cultivos agrcolas de distintos tipos. El alcohol es tambin un importante producto energtico que se obtiene de
la melaza de la caa de azcar y de otros productos mediante el proceso de fermentacin y destilacin. Mezclado con la nafta proporcionan
un carburante adecuado que, en algunos pases, se utilizan en los motores de explosin en competencia con los hidrocarburos. Los residuos
vegetales en descomposicin bajo las aguas dan origen al gas metano
que, en algunas regiones del mundo, y en el Delta argentino, se utiliza
como combustible en los hogares, mediante mecanismos y procedimientos artesanales. El gas metano constituye un hidrocarburo, pero
est fuera de la ley que rige los recursos hidrocarburferos, pertenece al
propietario del terreno donde se genera y se rige por las disposiciones
generales que, en materia de dominio y uso de las cosas, establece el
Cdigo Civil.
Las normas legales que regulan la utilizacin de la lea, principal
combustible vegetal, estn contenidas en la ley 13.273, de defensa y
proteccin de los bosques, vigente desde el ao 1948. Estas normas se
aplican tanto a los bosques de propiedad privada, como a los de propiedad fiscal, se encuentren ubicados en jurisdiccin federal o en las
provincias que hayan adherido al rgimen de la ley. La ley regula los requisitos que deben cumplir los que se dediquen al corte, elaboracin,
extraccin, industrializacin y comercializacin de los productos forestales y prohibe la devastacin de los bosques y la utilizacin itracional
de los productos forestales. El transporte de stos, debe ser acompaado de una gua forestal para asegurar la legitimidad de su tenencia. En
cuanto a los residuos agrcolas, no existen normas que regulen su empleo como combustibles.
La produccin y comercio de los alcoholes, se encuentran regulados
por la ley 20.485, dictada en el ao 1973. Toda empresa que destile alcohol de melaza est obligada a inscribirse en un registro y slo podrn
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6. ENERGA EOLICA
Esta forma de energa es una de las ms antiguas que el hombre ha
utilizado para impulsar as velas de sus embarcaciones o las aspas de
los molinos para obtener o trasladar el agua subterrnea o superficial, o
moler el grano para su sustento. Su aprovechamiento industrial requiere la presencia de vientos permanentes y el uso de equipos sensibles al
impulso de la fuerza elica y de gran porte. Adems de fuerza mecnica
el viento genera electricidad, mediante un sistema de aerocargadores.
En Argentina los molinos de viento para la extraccin de agua y los
pequeos aerocargadores domiciliarios, son tradicionales en las zonas
rurales. Ea instalacin de parques elicos, para abastecer de electricidad
a los pequeos centros poblados, en zonas de vientos regulares, ha rea, lizado progresos en los ltimos aos, como lo demuestra la instalacin
de turbinas de viento en la localidad de Mayor Butarovich, y poblaciones vecinas, al sur de la Provincia de Buenos Aires y la inauguracin del
parque elico en Comodoro Rivadavia, que proporcionan una energa
limpia y renovable. Solo en California funcionan unos 15.000 equipos
de este tipo.
El viento constituye una fuerza natural susceptible de producir energa mecnica y, sta, generar electricidad, aprovechable por el hombre.
El viento consiste en el desplazamiento de masas de aire en la atmsfera, provocado por el caldeo solar. Como fuerza natural le resulta aplicable el artculo 2311, ya comentado, y por lo tanto, es susceptible de
apropiacin. En tanto la atmsfera constituye una res communis, no
sujeta a apropiacin privada, salvo en la medida necesaria para la sobrevivencia, su masa mvil, el viento, como fuerza natural, es apropia-
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ble con fines industriales. En tal sentido, la fuerza elica, en s, debe ser
considerada una res nullius.
Esta fuente de energa no se encuentra regulada en el Cdigo Civil,
salvo en la disposicin citada. Le son aplicables, en tanto, las normas
relativas a las servidumbres, en cuanto resulten apropiadas y las disposiciones de la ley 15.336, de energa elctrica, en las situaciones que resulten de competencia de la jurisdiccin nacional.
7. ENERGA SOLAR
La radiacin solar es la principal fuente de energa del planeta. El
proceso continuo de reaccin nuclear que se opera en el Sol no slo suministra a la Tierra luz y calor, sino que es el origen de los vientos, las
mareas y, adems, proporciona la energa necesaria para la fotosntesis
que posibilita el desarrollo de la vida vegetal, sin la cual no sera posible la existencia del hombre y de los animales. La radiacin solar es,
tambin, la determinante del clima, del tiempo atmosfrico y el origen
de los combustibles fsiles, como el petrleo y el carbn, los cuales provienen de materias orgnicas, acumuladas en millones de aos.
La caracterstica de la radiacin solar es que constituye una energa
libre, que slo necesita ser captada por el hombre y no produce efectos
contaminantes en el ambiente. Tiene la desventaja, como la de los vientos, de ser intermitente y no se produce con la misma intensidad en las
diversas regiones del mundo. En general, este tipo de energa requiere
grandes superficies para su captacin y presenta inconvenientes respecto a su almacenamiento y transporte. Existe una razn fundamental por
la cual la energa solar no ha tenido todava en los pases un mayor
aprovechamiento y ella consiste en el alto costo de las instalaciones y
procesos a utilizar para su aprovechamiento. Este inconveniente se ha
venido superando a travs de los aos y hoy la energa solar ocupa un
lugar cada vez ms importante en la estadstica de utilizacin de los recursos energticos disponibles.
Dos son los usos importantes que se hace de la energa solar, para
calefaccin y generacin de electricidad. En los pases en desarrollo, la
mayor de las aplicaciones es en la produccin de calor, para la calefac-
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cin de agua y el calentamiento del ambiente. En los pases desarrollados es ms importante el sistema de aire acondicionado, que se obtiene
por mtodos de enfriamiento, acompaados con el uso de energa elctrica. Se calcula que un da claro de sol proporciona 1 lew. de energa
elctrica, por metro cuadrado.
El procedimiento ms avanzado en la utilizacin de este tipo de energa, ha sido el de la clula fotovoltaica, que permite convertir directamente la luz solar en electricidad, sin consumir material alguno. Para
ello se utilizan placas de cristal de silicio muy puro, las que tratadas con
arsnico y boro, generan su propio campo elctrico en contacto con la
luz. Son confiables en el uso y tienen un rendimiento apreciable.
La energa solar se encuentra comprendida en el artculo 2311 del
Cdigo Civil, que hace aplicable la energa, sin distinguir su origen, las
disposiciones concernientes a las cosas. Pero a diferencia de otras formas de energa, en este caso slo sera apropiable la energa producida,
pero no la fuente generadora de la misma, por razones obvias. La energa solar forma una materia independiente de la fuente que la genera y
puede ser captada y apropiada por los particulares. Sin embargo, ninguno puede apropiarse de la radiacin solar, si su uso causa perjuicios
a terceros. La adquiesencia de propietario del inmueble vecino o prximo, es indispensable si los sistemas de captacin privan de luz o calor a
otro inmueble, contrariando los reglamentos que regulen el aprovechamiento de los espacios de los inmuebles.
La caracterstica de total autonoma de la energa solar, respecto a la
fuente productora permite diferenciarla, como hemos dicho, de otras
formas de energa y autoriza considerarla un bien jurdico especial.
Mientras en las otras formas de energa la fuente productora y la energa obtenida pueden tener el mismo titular, en la energa solar el hombre slo puede ejercer derechos sobre el resultado del proceso energtico.
Las restricciones que, en forma de servidumbres, se impongan a los inmuebles, podrn ser reales o personales, segn aporte un beneficio al
inmueble dominante o a su propietario y pueden consistir en no hacer
determinada cosa, non facendo, que obstaculice el paso de los rayos solares o de la luz hasta la estacin colectora o permitir que el explotante
haga en el inmueble contiguo o prximo las obras e instalaciones necesarias para la captacin y conduccin de la energa. Ello, sin perjuicio
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de las restricciones y limitaciones impuestas por el derecho administrativo a las propiedades inmuebles, como podran ser las ordenanzas municipales o las normas del derecho ambiental. En el caso que la
sustancia energtica se destine a la generacin de energa elctrica, le alcanzarn, como hemos visto, las disposiciones de la ley 15.336, de electricidad, en las situaciones que la misma prev.
8. LA ENERGA MAREOMOTRIZ
Esta forma de energa aprovecha las fuerzas naturales de las olas y
las mareas, para obtener fuerza mecnica o electricidad.
La energa mareomotriz se encuentra poco utilizada en el mundo y
es consecuencia de la fuerza gravitacional de la Luna y de la radiacin
solar que se ejerce sobre los mares y ocanos y que producen movimientos ondulatorios y alternativos, con dos ascensos y dos descensos
consecutivos en un perodo de veinticuatro horas y cincuenta minutos.
Estos movimientos, en las zonas costeras, pueden alcanzar diferencias
del orden de os quince metros de altura, que pueden ser aprovechadas
para recibir y almacenar el agua en una presa y luego descargarla en el
reflujo, para generar electricidad, como en las cadas de agua naturales.
Son escasos los puntos del planeta que ofrecen condiciones favorables para estos aprovechamientos. En Argentina, se han detectado varios lugares propicios en zonas del Puerto de Santa Cruz, Puerto
Gallegos, Cabo Vrgenes, San Antonio y Pennsula de Valdz, cuyas diferencias de marcas oscilan entre nueve y trece metros. En la zona de la
Pennsula de Valdz sera necesario construir un canal de 7 km. de longitud, aproximadamente, para unir la Baha de San Jos y el Golfo
Nuevo, en cuyos extremos se colocaran turbinas generadoras de energa elctrica.
La energa mareomotriz, a igual que la proveniente de las cadas de
agua, se encuentra regulada por las disposiciones generales de la ley
15.336 y, en lo especial, por las que regulan los espacios martimos, dado que los lugares donde es factible emplazar aprovechamientos de esta
clase son las bahas y mares territoriales contiguos a los continentes.
Los mares territoriales pertenecen al dominio pblico, lo mismo que las
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9. ENERGA GEOTRMICA
Las fuentes geotrmicas, denominadas tambin fuerzas endgenas o
vapores endgenos o fuerzas del subsuelo, por las distintas legislaciones, constituyen acumulaciones de calor en forma de pozos secos o conteniendo vapores, gases o aguas de elevada temperatura, situadas en el
interior de la Tierra, las cuales pueden ser aprovechadas por su gran
potencial calrico y presin, para la generacin de energa elctrica, calefaccin y la obtencin de sales y productos industriales que se encuentran en disolucin o mezcla en las aguas, tales como el bromo, sodio,
potasio, azufre, magnesio y otros.
La existencia de estas fuentes geotrmicas o estructuras subterrneas en forma de ollas, calderas o napas de agua clidas, se advierte
fcilmente en las zonas de gran actividad volcnica. Tambin se presentan en regiones sin actividad aparente de este tipo, debido probablemente a la presencia de rocas calientes en profundidad o a la
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dgenos, bajo esta denominacin, como sustancias de la primera categora del Cdigo, concesible al descubridor. Una compaa puede reunir en un campo geotrmico permisos de exploracin hasta 200.000
hectreas y lotes de explotacin o pertenencias hasta una superficie de
3.780 hectreas, por cada yacimiento geotrmico que descubra. Las
concesiones de explotacin se otorgan por tiempo ilimitado. En la actualidad existen algunos pedimentos efectuados con fines geotrmicos
en la Provincia de Tierra del Fuego.
En Estados Unidos las fuentes geotrmicas, segn la ley dictada en el
ao 1970, se conceden en arrendamiento por el trmino de diez aos,
transcurrido el cual, si se obtiene produccin comercial, el arrendatario
continuar en la explotacin por un perodo adicional de cuarenta
aos, vencido el cual el contrato podr renovarse por otro perodo de
cuarenta aos, en las condiciones que la autoridad considere apropiadas. Los arrendamientos estn sujetos al pago de una regala calculada
sobre el valor del vapor extrado y de los subproductos.
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SEGBA
DISTRIBUCIN
GENERACIN
Central Puerto S.A. (1009 MW)
Empresa de Distribucin
Elctrica Norte S.A. (EDENOR)
Empresa de Distribucin
Elctrica Sur S.A. (EDESUR)
Empresa de Distribucin de
La Plata S.A. (EDELAP)
CENTRALES
HIDROMENORES
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B. LEGISLACIN VIGENTE
Existen dos leyes nacionales que son las principales normas reguladoras de la industria de la energa elctrica, y que son las leyes n 15.336
y n 24.065. A su vez, el decreto del Poder Ejecutivo nacional n 1398,
de agosto de 1992, y las resoluciones de la Secretara de Energa n 61/92
y 137/92 son las principales normas reglamentarias de la actividad.
La ley 15.336 fue sancionada en el ao 1960, y regula la generacin,
transmisin y distribucin de energa elctrica realizadas en jurisdiccin
federal. Debemos recordar que, en virtud de la organizacin federal asumida por nuestro pas, las provincias han conservado todo el poder no
delegado a la Nacin. Entre esos poderes no delegados se encuentra el de
sancionar sus propias normas regulatorias de la energa elctrica dentro
del propio mbito provincial. Y es que en materia de energa elctrica
existe un mbito federal y un mbito -o, ms apropiadamente hablando,
muchos mbitos- provinciales. Pues bien, la ley 15.336 y su modificatoria 24.065, regulan nuestra materia en el mbito federal o nacional, y a
ellas y a sus normas reglamentarias ms importantes nos dedicaremos.
La ley 15.336 establece que la distribucin de energa elctrica es
considerada un servicio pblico (conf. artculo 3).
No obstante, los contratos de compra de energa elctrica celebrados
entre una empresa generadora y una empresa distribuidora son considerados como contratos comerciales regidos por las normas que estipulen
las partes (conf. artculo 4).
Aprobada en 1992, la ley 24.065 complement y modific a la ley
15.336 en la medida que incorpor normas aplicables a la actividad de
inversores privados en cada una de las tres actividades elctricas.
La ley 24.065 -que no derog a la ley 15.336, por lo que sta permanece vigente, aun cuando reformada substancialmente- ha actualizado el texto de la ley 15.336 para adecuarlo a las nuevas circunstancias
provocadas por las privatizaciones de los ltimos aos.
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La ley 24.065, no obstante, mantiene la calificacin de servicio pblico para las actividades de transmisin y de distribucin de energa
elctrica. Tambin define los objetivos de la poltica energtica de la
Nacin, a saber:
a) La proteccin de los derechos de los consumidores;
b) La promocin de competencia en los sectores de generacin y demanda de electricidad, y la promocin de inversiones;
c) La promocin de libre acceso al servicio, la confiabilidad de los
servicios, la no-discriminacin en la prestacin de los mismos y su
libre uso, tanto respecto de los servicios de distribucin como de
los de transmisin;
d) Regular la distribucin y transmisin de energa elctrica asegurando tarifas justas y razonables;
e) Promover la provisin, transmisin y distribucin y el uso eficiente de la electricidad; y
f) Promover la inversin privada en dichas actividades.
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Ellas son:
a) La Secretara de Energa (y Puertos) del Ministerio de Economa y
Obras y Servicios Pblicos.
Es la autoridad de aplicacin de la legislacin vigente en materia
de energa elctrica dentro del Poder Ejecutivo nacional y es, como tal, la encargada de otorgar las concesiones previstas en tal
legislacin vigente, y ejerce las facultades de gobierno, inspeccin
y control atribuidas al Estado nacional (conf. artculo 37 de la
ley 15.336).
b) El Ente Nacional Regulador de la Electricidad (ENRE).
Es la autoridad de supervisin creada por la ley 24.065, contemporneamente con otros entes destinados a supervisar y controlar
las actividades y prestaciones de las empresas concesionarias de
servicios pblicos privatizados como, por ejemplo, el Ente Nacional Regulador del Gas (o ENERGAS). Sus funciones ms importantes tienen que ver con la proteccin del consumidor, y con la
supervisin del cumplimiento de las normas aplicables. Tienen facultades de fiscalizacin, y ante ellos se realizan audiencias pblicas en las cuales se debate -con participacin de los usuarios- las
ventajas de conceder o no beneficios o autorizaciones a las empresas. Estn tambin habilitados a recibir quejas y denuncias de los
usuarios, y a requerir informacin de las empresas. Tienen, por
cierto, facultades sancionatorias.
c) La Compaa Administradora del Mercado Elctrico Mayorista
Sociedad Annima - CAMMESA.
Esta entidad, creada por la ley 24.065, se encuentra a cargo de la
operacin tcnica del Sistema Interconectado Argentino y de la regulacin y operacin del mercado elctrico mayorista. Esta autoridad ha sido organizada bajo la forma de una sociedad annima
en la cual el Estado nacional detenta una participacin del veinte
por ciento y ciertos derechos de veto; y cada una de las siguientes
entidades: la Asociacin de Generadores de Energa Elctrica de la
Repblica Argentina, la Asociacin de Transportistas de Energa
Elctrica de la Repblica Argentina, la Asociacin de Distribuidores de Energa Elctrica de la Repblica Argentina y la Asociacin
de Grandes Usuarios de la Repblica Argentina, posee un veinte
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Como metodologa, la ley 24.065 ha optado por establecer obligaciones y conceder derechos a aquellos que desarrollan las tres actividades clsicas a las que tanto nos hemos referido. As, establece normas
que deben ser cumplidas tanto por los generadores, como por los transportistas, como por los distribuidores, y que son aquellas que imponen
la obligacin de operar y mantener las instalaciones y equipamiento en
una forma y condiciones que aseguren la seguridad pblica y en cumplimiento de todas las reglas y regulaciones en vigencia (conf. artculo
16); tambin se dispone que la estructura, instalaciones y operacin de
los equipos de generacin, transporte y distribucin de electricidad
cumplan con las regulaciones relativas al medio ambiente, recursos hdricos y de proteccin de sistemas ecolgicos y de niveles de contaminacin (conf. artculo 17); incluyendo la ley la prevencin de que las
empresas no incurran en prcticas prohibidas por las leyes de defensa
de la competencia o antimonoplicas. Prev tambin la ley que las empresas debern pagar aranceles de inspeccin y control (conf. artculo
20), y prohibe a los concesionarios de transporte de energa elctrica
participar de actividades de generacin y de distribucin. A su vez, los
generadores, distribuidores y grandes usuarios tienen prohibido, todos
ellos, participar en actividades de transporte. La ley prev, adems, que
tales prohibiciones alcancen a los accionistas cuando los concesionarios
son sociedades annimas.
Existe otro conjunto de normas dirigidas solamente a los transportistas y distribuidores. Las ms importantes son las siguientes:
- La construccin y operacin de nuevas instalaciones que tengan
por objeto el transporte o distribucin de energa elctrica, o su
expansin, deben ser aprobadas por la autoridad competente basada la autorizacin en su conveniencia o necesidad para el pblico usuario. (Conf. artculo 11).
- Los transportistas y los distribuidores deben otorgar libre acceso a
sus sistemas de transporte, y deben tambin concederlo a la capacidad que no haya sido requerida previamente por otro consumidor.
Deben, incluso, responder a todo requerimiento de servicio dentro
de un perodo de treinta das de efectuado. (Conf. artculos 22 y 24).
- Los distribuidores deben cumplir todo requerimiento de servicios
que reciban segn las reglas y normas de su concesin.
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- Los precios, tarifas y cargos que perciban los transportistas y distribuidores deben ser fijados por perodos de cinco aos como
parte de los trminos de la concesin. (Conf. artculos 42 y 46).
- Los precios, tarifas y cargos deben ser justos y razonables e incluirn todos los costos operativos razonables, los impuestos y gastos
de amortizacin as como tambin tasas de rentabilidad razonables relacionadas con la eficiencia de la compaa, y que sean similares a las que resulten alcanzables de acuerdo a la prctica
nacional o internacional, y estarn sujetas a modificacin en caso
de variaciones en los costos que estn fuera del alcance de las empresas. (Conf. artculos 40, 41 y 42).
- Los transportistas y distribuidores no pueden aplicar tarifas diferentes a consumidores que se encuentren en circunstancias similares.
Las diferencias en las tarifas deben estar fundadas en diferencias de
ubicacin, tipo de servicio o en cualquier otra circunstancia que la
autoridad de aplicacin pueda aprobar.
- Los distribuidores tienen prohibido ser titulares directos de plantas de generacin, pero tal prohibicin no alcanza a los accionistas de la empresa de distribucin, quienes pueden ser los titulares
de una sociedad que explote una planta de generacin. (Conf. artculo 9 del decreto del Poder Ejecutivo nacional n 1398/92).
- Los distribuidores deben satisfacer toda la demanda de energa
durante el trmino de la concesin. No pueden alegar que no haya suficiente provisin de electricidad, establecindose que el Estado nacional no ser responsable de la provisin de energa que
pueda ser necesaria para satisfacer la demanda.
Podemos sealar, asimismo, que las disputas y conflictos entre consumidores y transportistas o entre consumidores y distribuidores pueden ser sometidos al conocimiento de la autoridad de aplicacin, y que
la ley prev la posibilidad de que se realicen operaciones de importacin o exportacin de energa elctrica, las que deben ser autorizadas
por la Secretara de Energa.
CAPITULO XIX
RGIMEN NACIONAL DEL TRABAJO AGRARIO.
LEYES 22.248, 23.808 Y 24.013
1. ANTECEDENTES GENERALES
Antes de terminar esta exposicin general de las normas que rigen la
actividad agropecuaria y forestal en el pas, y el tema de la energa, vamos a hacer una breve referencia al rgimen legal del trabajo rural, que
tiene un estatuto especial, regulado por las leyes 22.248, 23.808 y
24.013, fundado en los distintos factores que lo caracterizan, incluso en
el importante peso que tienen en l los usos y costumbres del campo,
las modalidades regionales en las relaciones laborales y las propias de
las actividades a que se refiere el trabajo. Este rgimen se estudia en el
derecho laboral y slo comentaremos algunas de las disposiciones ms
importantes del estatuto establecido.
El antecedente de la ley 22.248 se encuentra en las disposiciones
contenidas en los cdigos rurales provinciales que regulaban, en forma
muy rudimentaria, el trabajo rural y en el viejo estatuto del pen de
campo, sancionado por el decreto 28.169, en el ao 1944 y en algunas
leyes posteriores, como la 13.020, que cre por primera vez la Comisin Nacional del Trabajo Rural y las comisiones locales, con el objeto
de reglar las condiciones especficas del trabajo rural en todas las regiones del pas, mejorar las condiciones de vida del trabajador agrario y el
trabajo familiar en las explotaciones del campo, y evitar el xodo rural
que ha sido una constante aqu y en el mundo durante el curso del presente siglo. La necesidad de regular en forma especfica el trabajo agrario, deriva no slo de las diferencias que separan esta clase de trabajo
del desempeado bajo relacin de dependencia en el comercio o la in-
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dustria, sino tambin porque las leyes que regulaban el contrato de trabajo, en el orden general, y en el especial, como la de conchabadores o
braceros, que rega en ese entonces conforme a la ley 12.789, no inclua
expresamente el contrato del trabajo agrario, a pesar de constituir sus
prestadores un nmero muy importante de la fuerza laboral del pas.
Tampoco alcanzaba a stos la ley 9688 de accidentes de trabajo, situacin que fue regularizada posteriormente por la ley 12.631, ni estaban
comprendidos en la ley 11.729, de preaviso e indemnizacin de despido, que solamente era aplicable al personal del comercio y de la industria. Si bien en el contrato de trabajo agrario el elemento subordinacin
es esencial y define una de las caractersticas principales del contrato,
las condiciones del escenario donde se desempean las actividades y las
propias de la relacin laboral, determinan que algunos autores sean de
opinin favorable respecto a la conveniencia de incorporar este contrato a los preceptos del derecho agrario considerando, incluso, que el trabajo es un componente esencial de la empresa o de la hacienda agraria
y forma con sta un todo indivisible.
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persiguiera o no sta fines de lucro, tareas vinculadas principal o accesoriamente con la actividad agraria, en cualquiera de sus especializaciones, tales como la agrcola, pecuaria, forestal, avcola, apcola". A los
fines de determinar qu debe entenderse por fuera del mbito urbano,
el decreto 563/81, reglamentario de la ley, en su artculo 1, dispone
que: "Se considerar que se realizan fuera del mbito urbano, aquellas
tareas que se ejecutaren en un medio que no contare con asentamiento
edilicio intensivo, ni estuviere efectivamente dividido en manzanas, solares o lotes, destinado preferentemente a residencia y en el que no se
desarrollaren en forma predominante actividades vinculadas a la industria, el comercio, los servicios y la Administracin pblica. A esos
efectos se prescindir de la calificacin que efectuare la respectiva autoridad comunal".
Incluye, por lo tanto, segn la ley, aunque se desarrollen en zona urbana, las tareas de manipulacin y almacenaje de cereales, oleaginosas,
legumbres, hortalizas, semillas u otros frutos o productos agrarios, salvo cuando se realizaren en establecimientos industriales, y las tareas
que se presten en ferias y remates de hacienda. El empaque de frutos y
productos, en zona urbana, que antes estaba incluido en la ley 22.248,
fue eliminado por la ley 23.808. Estas operaciones, por lo tanto, se rigen por el contrato de trabajo comn, lo mismo que el trabajador empleado en tareas de "cosecha" de frutas, tambin excluido de la ley, no
obstante constituir esta ltima una actividad agraria tpica.
Los contratos de trabajo no podrn establecer condiciones laborales
inferiores a las que la ley determina. En este sentido, sus normas deben
considerarse de orden pblico.
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artculo 77, modificado por la ley 23.808. Podr estar empleado el trabajador no permanente, de este modo, entre otras, en tareas de siembra
o cosecha de productos agrarios, poda o raleo en trabajos forestales,
operaciones de hierra, aparte, alambrado u otras similares. La gama resulta muy amplia. El artculo 6 de la ley excluye de su rgimen al personal afectado exclusivamente a actividades industriales o comerciales
que se desarrollen en el medio rural y en las empresas o establecimientos mixtos y el personal que se desempee principalmente en la actividad industrial o comercial. Asimismo, quedan excluidos el servicio
domstico que se ocupe para atender al personal que realizare tareas
agrarias, el trabajador no permanente contratado para efectuar tareas
extraordinarias ajenas a la actividad agraria, el personal administrativo
y el dependiente del Estado. La jornada aplicable se ajustar, en todos
los casos, a los usos de cada regin, debiendo establecerse un descanso
entre dos y cuatro horas y media, segn lo resolviere la Comisin Nacional del Trabajo Agrario, de acuerdo con la poca del ao y la ubicacin del establecimiento.
Entre una jornada y otra, el perodo mnimo de descanso ser de
diez horas, como mnimo. Est prohibido el trabajo en da domingo,
salvo situaciones impostergables. Establece la ley el rgimen de licencias, de diez das corridos con una antigedad de hasta cinco aos, hasta treinta das cuando la antigedad es de quince o ms aos.
Las remuneraciones, tanto de los trabajadores permanentes como
de los no permanentes, sern fijadas por la Comisin Nacional del
Trabajo Agrario, computndose las remuneraciones en especie que
tome a su cargo el empleador. El empleador puede convenir con el
pen otra forma de remuneracin, respetando el mnimo y si se hubiera convenido en una participacin porcentual sobre la produccin,
deber asegurarse que la percepcin mensual no sea inferior a la remuneracin mnima establecida. Cuando fuera a destajo, deber superar a ritmo normal de trabajo, el mnimo establecido para la
unidad de tiempo. La ley, adems, establece una bonificacin por antigedad del uno por ciento del salario bsico, por ao de servicio. La
remuneracin se abonar mensualmente y, en el caso de personal jornalizado, cada quince das y dentro de los cuatro das siguientes al
vencimiento, debiendo extenderse un recibo por duplicado. El em-
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4. OTRAS NORMAS
La ley establece los requisitos mnimos que debe reunir la vivienda
en cuanto a condiciones de seguridad, higiene, abrigo y luz natural, separacin de ambientes, cocina y bao. El trabajador tiene la obligacin
de conservarla y hacer lo propio con los elementos de proteccin personal que le suministre el empleador.
El trabajo de menores de catorce aos est prohibido, a menos que
sea miembro de la familia titular de la explotacin e integre el grupo de
trabajo. En cuanto a los mayores de catorce aos hasta dieciocho que
vivieren independientemente de sus padres, podrn celebrar contrato de
trabajo agrario, presumindose la autorizacin de stos. Est prohibido
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APNDICE
ORGANIZACIN INSTITUCIONAL DE LA ACTIVIDAD
AGROPECUARIA, MINERA, DE LOS RECURSOS
NATURALES Y AMBIENTAL
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tiones vinculadas a la produccin y el trfico de los productos. Ante este tribunal los ganaderos, representados por Mariano Moreno, presentaron la famosa Representacin de los Hacendados, petitorio en el cual
solicitaban a las autoridades coloniales la libertad de comercio y la reduccin de los aranceles para la exportacin del ganado, carnes y dems productos pecuarios. Los Cabildos tambin desempearon una
funcin importante en materia de ganado, carnes, abastecimientos, precios, polica de ganado y exigencias higinico-sanitarias de los productos alimentarios.
La Revolucin y luego las guerras de la Independencia, desorganizaron el rgido sistema econmico colonial. Si bien trajeron el beneficio
de la libertad, las actividades econmicas experimentaron grandes inconvenientes, especialmente por la falta de brazos ocupados en las guerras contra Espaa. Luego vinieron las guerras civiles que se
mantuvieron y afectaron al pas hasta resuelta la organizacin nacional,
a partir de 1851, pero aun despus continuaron los enfrentamientos armados y la continuidad poltica y la seguridad jurdica, puede decirse
que no se obtuvieron definitivamente hasta 1880, en que comienza una
nueva era de crecimiento econmico y poblacional, con la presencia de
la Argentina en los mercados internacionales y la conquista y ocupacin del territorio para las actividades agropecuarias, la inmigracin y
la colonizacin.
Los asuntos rurales eran atendidos en esta primera poca de la organizacin nacional por el Ministerio del Interior, en cuya rbita se encontraba tambin la actividad minera. El Ministerio de Agricultura y
Ganadera, recin se instaura en el ao 1898 y dentro de su competencia figuraba, adems de la actividad agropecuaria, forestal y de pesca,
la atencin de la industria, el comercio y la minera. Recin a mediados
del presente siglo, la industria y la minera se separaron de este Ministerio, crendose un Ministerio de Industria, consecuente con el crecimiento de la actividad industrial operada a partir de la dcada de 1940,
estimulada principalmente por la guerra. La existencia de ministerios
independientes para la consideracin de los temas rurales e industriales,
se mantuvo con distintas variantes hasta la creacin del Ministerio de
Economa, en el cual se resumieron todos los aspectos productivos, comerciales, financieros y tributarios del pas vinculados a la accin gu-
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tarea de investigacin y extensin agropecuaria, con el objeto de promover su desarrollo con los recursos de la tcnica moderna, para el aumento de la productividad y la formacin de una poblacin rural
instruida en la tecnologa agraria.
Est compuesto de un Consejo Directivo y los Centros de Investigacin en veterinaria, recursos naturales, comercio agropecuario y de economa y sociologa rural y los Centros Regionales repartidos en todo el
territorio del pas. Ha realizado y publicado innumerables trabajos de
investigacin sobre las materias tcnicas, de economa y sociologa rural, que lo colocan entre los organismos de investigacin y fuente de informacin especializada ms avanzados en el continente americano.
Aparte de los estudios e investigaciones que habitualmente realiza en
el campo agropecuario, interviene en el desarrollo de los programas de
Cambio Rural, Proyecto Huerta, Proyecto de Productores Minifundistas y en el denominado Proyecto Joven destinado a la formacin de
quinientos profesionales en las ciencias agrarias, con alto grado de especializacin.
SERVICIO NACIONAL DE SANIDAD Y CALIDAD AGROALIMENTAR1A, SENASA. Constituye el organismo encargado de las investigaciones tcnicas e inspeccin y control tcnico agroalimentario
de los productos del agro, en general. Fiscaliza y certifica los productos
y subproductos de origen animal y vegetal, los insumos y residuos agroqumicos y la erradicacin y control de las enfermedades y plagas que
afectan la produccin agropecuaria del pas. Ha renovado sus funciones, a partir de la fusin con el Instituto Argentino de Sanidad y Calidad Vegetal, que tena misiones parecidas en el campo de la sanidad
vegetal. Ha sido creado por el decreto 1585/96, pero su funcionamiento
es de fecha muy anterior en el campo de la sanidad animal. Cuenta con
cinco Delegaciones Regionales y mil doscientas setenta Delegaciones
que le proporcionan informacin a trescientas doce Comisiones Locales, cuarenta y cuatro delegaciones del ex-Instituto de Sanidad Vegetal,
adems de operar en establecimientos vinculados a la actividad ganadera y pesquera, frigorficos, fbricas de carnes, plantas faenadoras, carniceras, pescaderas y buques pesqueros. Posee dos Laboratorios
centrales y trescientos sesenta laboratorios de la red para el control de
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drogas, productos biolgicos, fertilizantes, plaguicidas. En 1997 inaugur un laboratorio avanzado de bioseguridad para el control del virus
de la fiebre aftosa y otras enfermedades del ganado. Lleva varios registros, entre ellos el Registro Nacional Sanitario de Productores Pecuarios
y controla el cumplimiento de los requisitos higinico-sanitarios y de ingeniera para la instalacin y funcionamiento de los establecimientos
donde se procesan y comercializan ganados y carnes. Interviene en el
control y erradicacin de las plagas y enfermedades de vegetales y animales de consumo.
OFICINA NACIONAL DE CONTROL COMERCIAL AGROPECUARIO, ONCCA. Este organismo fue creado por decreto 1343/96 y tiene
a su cargo el control e informacin de las distintas etapas de comercializacin del ganado, carnes, granos en general y sus productos y subproductos en todo el territorio del pas. Cumple las funciones de control y
fiscalizacin en el campo comercial, que el SENASA tiene en el terreno
tcnico y sanitario. Se procura superar con su intervencin en el circuito econmico, las prcticas contrarias a la transparencia del mercado
agropecuario, como consecuencia de las desregulaciones dispuestas por
el decreto 2284/91, asegurando el estricto cumplimiento de las normas
de comercializacin en el mercado agropecuario y de los alimentos,
dentro de un marco de transparencia y libre concurrencia. Lleva un Registro de Matriculados en el mercado de ganado y carnes, de plantas
faenadoras, matarifes, abastecedores, consignatarios, cmaras frigorficas, despostaderos, exportadores, importadores, etc., y colabora en las
tareas de fiscalizacin para el pago de los impuestos en acuerdo con la
D.G.I. y tambin en el control de la comercializacin de granos. Constituye un organismo descentralizado dentro de la Secretara de Agricultura, y se le transfirieron varios de los servicios que anteriormente
prestaba el SENASA, vinculados al control del aspecto comercial agropecuario.
INSTITUTO NACIONAL DE INVESTIGACIN Y DESARROLLO
PESQUERO, INIDEP. Tiene como misin el estudio e investigacin
permanente de los recursos pesqueros del Mar Epicontinental y los del
talud, incluso las condiciones ambientales asociadas, evaluar el estado
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ENTE NACIONAL REGULADOR NUCLEAR, dependiente del Ministerio de Economa, encargado de la fiscalizacin y control de la generacin y uso de la energa nuclear y de dictar normas de seguridad,
salvaguardas y proteccin fsica y no proliferacin de esta forma de
energa.
COMISIN NACIONAL DEL TRABAJO AGRARIO. Establecida por
la ley 22.480, en la jurisdiccin del Ministerio de Trabajo, aunque su
existencia es anterior, con la funcin de fijar las condiciones de trabajo,
jornadas, en la recoleccin, transporte, manipulacin y almacenamiento
de las cosechas y otros frutos, tala de vegetales, y de la ganadera e industria lechera, granja y toda otra actividad del trabajo rural, composicin de las cuadrillas de trabajo, asistencia sanitaria, alimentacin y
vivienda a proporcionar al trabajador. La Comisin acta con la, participacin de comisiones locales. Es de composicin mixta, con representantes del sector gubernamental, los empresarios y trabajadores rurales.
INSTITUTO NACIONAL DE TECNOLOGA MINERA, INTEMIN.
Desarrolla una actividad similar a la del INTA, en el campo de la investigacin y desarrollo de la produccin mineral. Cuenta con plantas experimentales de tratamiento de minerales y laboratorios en las
instalaciones del INTI, Instituto Nacional de Tecnologa Industrial, en
Migueletes, Provincia de Buenos Aires.
BANCO DE LA NACIN ARGENTINA. Desde sus orgenes, que se
remontan a 1891, ha desarrollado una intensa labor crediticia en el
campo de la economa agraria, a travs de su Gerencia de Crdito
Agrario y su red de sucursales repartidas en todo el territorio nacional y de sus lneas de crdito especficas vinculadas a las operaciones
ordinarias del agro, tanto en materia de equipamiento y crditos de
evolucin, prstamos para adquisicin de inmuebles rurales, adquisicin de maquinaria agropecuaria, silos y vehculos de trnsito, prstamos de retencin de granos con cesin de certificados de depsito,
prstamos de siembra de granos finos, gruesos, algodn y arroz, prefinanciacin de exportaciones y otros. El crdito agrario oficial tuvo
comienzos, en forma orgnica, en el ao 1933, con la sancin de la
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ley 11.684 pero ya con anterioridad este banco haba cumplido una intensa accin en el financiamiento de las producciones del agro. Participa
en el financiamiento de los programas de Cambio Rural, llevados a cabo
por la Secretara de Agricultura, el INTA, gobiernos provinciales y productores.
BANCO DE LA PROVINCIA DE BUENOS AIRES. Institucin tradicional como la anterior, creada en 1822, especialmente relacionada con
el agro bonaerense, otorga la ms variadas lneas de crditos para compras de activos fijos y evolucin vinculados a las explotaciones agropecuarias. Ha desarrollado colateralmente un nmero de actividades
empresarias en los distintos campos de la economa, entre ellas, LATINOEQUIP que promueve las pequeas y medianas empresas agrarias,
especialmente en el campo de la exportacin de los productos y participa tambin en los programas de Cambio Rural.
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en Realic (La Pampa) con cursos a todos los niveles. Posee el predio de
Palermo donde realiza sus exposiciones anuales de agricultura, ganadera e industrias. Lleva los Registros generalgicos de las distintas razas
de bovinos, ovinos, equinos, caprinos, camlidos, porcinos, chinchillas,
y funcionan en su seno Comisiones de Criadores de las distintas razas
de ganado para resolver las solicitudes de inscripcin en los registros
genealgicos, adems de un sistema informtico computarizado que
permite obtener al instante el historial genealgico del animal registrado. Tambin funcionan en su seno varias decenas de comisiones vinculadas a los ms diversos problemas econmicos, impositivos y laborales
presentes en el agro. Ha encarado el remodelamiento y modernizacin
del predio ferial de Palermo en asociacin con la firma extranjera
OGDEN. Se invertirn 170 millones de pesos.
CONFEDERACIONES RURALES ARGENTINAS. Es una entidad de
tercer grado constituida por varias Federaciones o grupos de asociaciones rurales del interior del pas, agrupadas por regiones, como la CARBAP, Confederacin de Asociaciones Rurales de Buenos Aires y La
Pampa, CARTEZ, Confederacin de Asociaciones Rurales de la Tercera Zona, CARCLO y otras asociaciones del litoral, centro, NOA y la
Patagonia. Fue creada en 1937, pero recin este nacimiento se materializ en 1943, cuando la organizacin fue fundada por representantes de
cuatro confederaciones y federaciones. Cuenta actualmente con trece
federaciones que renen a ms de trescientas asociaciones y sociedades
rurales del interior del pas.
Constituye, por la cantidad y caractersticas de las entidades que la
componen, una de las entidades rurales ms representativas del agro.
FEDERACIN AGRARIA ARGENTINA. Fue creada en Rosario en el
ao 1912, como consecuencia de la huelga de arrendatarios y colonos
llevada cabo en ese ao, conocida como el Grito de Alcorta y rene a
los pequeos y medianos propietarios y arrendatarios del agro, posee
algunas plantas agrcolas y edita el peridico "La Tierra". Constituye
una entidad importante y muy activa en el campo gremial y agrupa a
pequeos y medianos productores rurales. En sus orgenes reuni a chacareros arrendatarios. Su primer presidente fue Antonio Noguera, pe-
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riodista y agricultor, de origen socialista, Jos Butarovich, vicepresidente y Alejandro Segura, Secretario.
ASOCIACIN DE COOPERATIVAS AGRARIAS, AC. Es una importante asociacin de cooperativas que tambin ha realizado una gestin muy proficua en el campo rural. Posee instalaciones propias y
participa con otras sociedades en la red de elevadores y depsitos de
granos privatizada. Es tambin exportadora de productos del agro. Publica el peridico "La Cooperacin".
CONFEDERACIN INTERCOOPERATIVA AGROPECUARIA, CONINAGRO. Representa la reunin de varias asociaciones cooperativas
rurales y constituye tambin una entidad de gran gravitacin en el campo de la poltica y la economa agrarias.
CONSORCIO REGIONAL DE EXPERIMENTACIN AGRCOLA,
CREA. Est constituido por grupos de productores agrarios que ponen
en comn sus experiencias prcticas, con la ayuda de un tcnico, para
mejorar el funcionamiento de sus establecimientos rurales. Su objetivo
es perfeccionar los sistemas de produccin y transmitir este conocimiento a los productores vecinos. Constituye un intento para luchar
eontra el individualismo, sin anular la creatividad de la persona. Segn
consignan sus objetivos, no busca masificar sino potenciar individualidades, sustenta una poltica "de tranqueras abiertas, no slo de madera sino tambin las m e n t a l e s " . El fundador de estos grupos
extensionistas fue el Arq. Pablo Hary y estuvo inspirado en el modelo
francs de los CETRA, que cumplen funciones parecidas. El asesor es
generalmente un ingeniero agrnomo al que se lo contrata por un
nmero de das con obligacin de asistir a las reuniones mensuales y
visitar los campos. Conduce los trabajos y ensayos de CREA y asesora
particularmente a los propietarios. Las tareas de los grupos CREA deben puntualizarse en aspectos concretos de la actividad que permitan
mejoras comprobables, sin diluirse en aspectos generales, difciles de
ejecutar y verificar.
La Asociacin Argentina de Consorcios Regionales de Experimentacin Agrcola, AACREA es la entidad de segundo grado que nuclea a
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de rocas de aplicacin, y fbricas de cal y cemento. Es tan antigua como la anterior. Se gestiona su incorporacin a la anterior.
CENTROS Y CMARAS MINERAS DEL INTERIOR DEL PAS. En
cada provincia con caractersticas mineras existe, por lo general, constituido un centro o cmara independiente que asume los problemas locales de la minera. No estn reunidos en federaciones o confederaciones.
ASOCIACIN OBRERA MINERA ARGENTINA, AOMA. Es una entidad sindical que agrupa a los obreros mineros y de canteras de todo el
pas. Fue fundada en el ao 1953. Tiene algunas delegaciones en los
distritos mineros de importancia.
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MERCOSUR (MERCADO COMN DEL CONO SUR). Este organismo internacional naci con el Tratado de Asuncin, celebrado en 1991,
entre la Repblica Argentina, la Repblica Federativa del Brasil, la Repblica del Paraguay y la Repblica Oriental del Uruguay, con el objeto
-entre otros- de integrar a las partes a travs de la libre circulacin de
bienes, servicios y factores de produccin con la eliminacin de los derechos aduaneros y restricciones no arancelarias o de cualquier medio
similar, el establecimiento de un arancel externo comn y la adopcin
de una poltica comn con relacin a terceros pases o agrupamiento de
Estados, la coordinacin de las polticas macroeconmicas y sectoriales,
la armonizacin de las legislaciones, la proteccin del medio ambiente,
y la interconexin fsica de los pases. La administracin y ejecucin de
las disposiciones del Tratado estarn a cargo de los siguientes rganos:
el Consejo del Mercado Comn, que fija las polticas y toma las decisiones, el Grupo Mercado Comn, que es el rgano ejecutivo, la Comisin
Parlamentaria Conjunta, formada por legisladores representantes de los
respectivos Parlamentos, la Comisin de Comercio de Mercosur, que
vela por la aplicacin de las polticas comerciales establecidas, el Foro
Consultivo Econmico y Social y, finalmente, la Secretara Administrativa. La Unin Aduanera del Mercosur se puso en funcionamiento el 1
de enero de 1995 y constituye todava un mercado imperfecto, ya que
mantiene aranceles menos elevados para productos extra-zona y existen
productos exceptuados de la lista. El comercio agropecuario se vio fortalecido con la creacin de este organismo. En 1996 se incorpor Chile,
como socio comercial y es probable que en el futuro se agreguen Bolivia, Per y otros pases sudamericanos. En 1997 se firm el Acuerdo Interregional entre la Unin Europea y el Mercosur, que se encuentra en
etapa de ratificacin. En materia de comercializacin agropecuaria y fitosanitaria, el Mercosur tiene un amplio campo de actuacin para promover el progreso tecnolgico, la libre circulacin de los productos y la
proteccin fitosanitaria contra las enfermedades y plagas. El Mercosur
adopt, en 1994, el denominado Protocolo de Brasilia para la solucin
de los conflictos planteados entre los Estados y las personas fsicas y jurdicas perjudicadas por otro Estado miembro; y adems, el Protocolo
de Ouro Preto, que ha creado una zona de libre comercio y una unin
aduanera imperfecta.
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el objetivo de constituir un mercado comn europeo, fortalecer las respectivas economas y reducir las desigualdades. Dio origen, segn dijimos, a la Comunidad Econmica Europea, antecedente de la Unin
Europea.
ALCA (REA DE LIBRE COMERCIO DE LAS AMERICAS). Propuesta por el Presidente de Estados Unidos en la reunin de Miami en
1990, aspira reunir a los treinta y cuatro Estados americanos en un
acuerdo para la eliminacin de los aranceles y restricciones comerciales
de la regin, con metas para el ao 2005. La idea ha tomado nuevo
cuerpo en los ltimos tiempos y se concret su lanzamiento en 1998,
pero se discute si resulta conveniente para las actividades y propsitos
del Mercosur, que se presenta como gran competidor en la bsqueda de
un equilibrio de fuerzas. Se le objeta, tambin, reunir pases con economas y grados de desarrollo muy diferentes, que haran dificultosos los
acuerdos en el rea.
NDICE
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NDICE
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1. Antecedentes histricos
2. Composicin de los planteles bovinos. Otros ganados
3. Las leyes 11.205, 11.210, 11.226 y 11.228, de comercio
de ganado y carnes. La primera Junta Nacional de Carnes
y la Corporacin Argentina de Productores de Carnes
4. Las ltimas Juntas de Carnes
5. Disolucin de la Junta
6. Clasificacin y tipificacin de las carnes
7. Mataderos, frigorficos y otros agentes que intervienen
en la elaboracin y comercio de carnes. Regulaciones
8. La promocin del comercio de carnes
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I. Rgimen forestal
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1. Introduccin
2. Caractersticas de la actividad forestal
3. La ley nacional 13.273
4. Clasificacin de los bosques
5. La forestacin y reforestacin
6. Rgimen de promocin forestal
7. Las autoridades forestales
8. Nuevo proyecto sobre inversiones forestales
II. Flora y fauna silvestres
1. La flora silvestre
2. La fauna silvestre
III. Rgimen de parques, monumentos naturales y reservas
nacionales
1. Antecedentes
2. Los parques nacionales
3. Monumentos naturales y reservas nacionales
4. La Administracin de Parques Nacionales
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Introduccin
Aspectos legales. Antecedentes
Regulaciones provinciales
La Ley Federal de Pesca 24.922
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1. Derecho de aguas
2. Clasificacin de las aguas
Aguas subterrneas
3. Dominio pblico de las aguas
4. Dominio y jurisdiccin de los ros provinciales. El problema
de las cuencas interprovinciales
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1. Concepto de la energa
2. Divisin de las fuentes de energa
3. Regulacin legal de las fuentes de energa
4. Naturaleza jurdica de la energa
5. Energa proveniente de los recursos vegetales
6. Energa elica
7. Energa solar
8. La energa mareomotriz
.
9. Energa geotrmica
10. Rgimen de la energa elctrica
A. Introduccin
B. Legislacin vigente
C. Tres actividades: generacin, transporte y distribucin . . . .
D. Autoridades y entidades con competencia en la actividad
elctrica
E. Sistemas elctricos y mercados
Sistemas Elctricos Nacionales
Sistemas Elctricos Provinciales
Sistema Interconcctado Nacional (o Red Interconectada
Nacional)
Mercado Minorista
Mercado Elctrico Mayorista
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1. Antecedentes generales
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