La Profesionalización Del Empleo Público

L PROFESION.
D EMPLEO PUB (2C)5
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LA PROFESIONALIZACIN DEL EMPLEO PBLICO

EN AMRICA LATINA
L PROFESION. D EMPLEO PUB (2C)5
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Editores:
FRANCISCO LONGO
Director del Instituto de Direccin y Gestin Pblica de ESADE

CARLES RAMI
Profesor de Ciencia Poltica y de la Administracin de la Universitat Pompeu Fabra

(UPF)
Contribuciones de:
DAVID ARELLANO
Profesor del Centro de Investigacin y Docencia Econmica (CIDE) de Mxico

KOLDO ECHEBARRA
Representante del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) en Chile y profesor

visitante del Instituto de Direccin y Gestin Pblica de ESADE
RAFAEL JIMNEZ ASENSIO
Profesor de Derecho en ESADE y en la UPF

RODRIGO LAVANDEROS
Subdirector de Alta Direccin Pblica del Servicio Civil del Estado de Chile
FRANCISCO LONGO
Director del Instituto de Direccin y Gestin Pblica de ESADE

REGINA SILVIA PACHECO
Profesora de la Fundaao Getlio Vargas y ex directora de la Escuela Nacional de

Administracin Pblica (ENAP) de Brasil
SALVADOR PARRADO
Profesor de Ciencia Poltica y de la Administracin de la Universidad Nacional de

Educacin a Distancia (UNED)
CARLES RAMI
Profesor de Ciencia Poltica y de la Administracin de la UPF

MIQUEL SALVADOR
Profesor de Ciencia Poltica y de la Administracin de la UPF

FRANCISCO SILVA
Subdirector de Alta Direccin Pblica del Servicio Civil del Estado de Chile
MANUEL VILLORIA
Director del Departamento de Gobierno y Administracin del Instituto Universitario

Ortega y Gasset y profesor de Ciencia Poltica y de la Administracin de la Universidad
Rey Juan Carlos de Madrid
Interrogar la actualidad
Serie Amrica Latina
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FRANCISCO LONGO Y CARLES RAMI (eds.)
LA PROFESIONALIZACIN
DEL EMPLEO PBLICO
EN AMRICA LATINA
Movimientos de poblacin y polticas estatales
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2008 para cada uno de los trabajos:

David Arellano, Koldo Echebarra, Rafael Jimnez Asensio, Rodrigo Lavanderos,
Francisco Longo, Regina Silvia Pacheco, Salvador Parrado, Carles Rami,
Miquel Salvador, Francisco Silva y Manuel Villoria.
2008 Fundaci CIDOB
Elisabets, 12, 08001 Barcelona
http://www.cidob.org
e-mail: subscripciones@cidob.org
de la fotografa de la cubierta Getty Images
Distribuido por Edicions Bellaterra, S.L.
Navas de Tolosa, 289 bis, 08026 Barcelona
www.ed-bellaterra.com
Quedan rigurosamente prohibidas, sin la autorizacin escrita de los titulares del copyright,
bajo las sanciones establecidas en las leyes, la reproduccin total o parcial de esta obra por
cualquier medio o procedimiento, comprendidos la reprografa y el tratamiento informtico,
y la distribucin de ejemplares de ella mediante alquiler o prstamo pblicos.
Impreso en Espaa
Printed in Spain
ISBN: 978-84-87072-95-6
Depsito Legal: B. 23.603-2008
Impreso por Romany Valls. Capellades (Barcelona)
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ndice
Introduccin, Francisco Longo y Carles Rami, 9
PRIMERA PARTE
Estudios generales
1. El papel de la profesionalizacin del empleo pblico en Amrica Latina, Koldo Echebarra, 27
2. La profesionalizacin del empleo pblico en Amrica Latina. Estado de la cuestin, Francisco Longo, 45
3. Instituciones y reforma del sector pblico: el impacto de los referentes institucionales en la gestin de recursos humanos de las administraciones pblicas latinoamericanas, Miquel Salvador y Carles
Rami, 79
4. Profesionalizacin del empleo pblico: tica y lucha contra la
corrupcin en las instituciones pblicas de Amrica Latina, Manuel
Villoria, 101
SEGUNDA PARTE
Estudios de pas
5. La implementacin de un servicio civil meritocrtico: un asunto
tcnico? El caso de Mxico, David Arellano, 143
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La profesionalizacin del empleo pblico en Amrica Latina
6. Brasil: politizacin, corporativismo y profesionalizacin de la funcin pblica, Regina Silvia Pacheco, 171
7. El sistema de gerencia pblica en Colombia: antecedentes y lneas
bsicas de la Ley 909, Rafael Jimnez Asensio, 199
8. Los intentos de profesionalizacin del empleo pblico en Centroamrica y en Repblica Dominicana, Salvador Parrado, 219
TERCERA PARTE
Estudios temticos
9. La profesionalizacin de las agencias reguladoras en Amrica
Latina. Los casos de Per y de Repblica Dominicana, Carles
Rami, 263
10. Profesionalizacin de la funcin pblica: el caso chileno. Seleccin
de gerentes pblicos de primer y segundo nivel jerrquico de la
administracin civil del Estado de Chile, Rodrigo Lavanderos y
Francisco Silva, 313
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Introduccin
Amrica Latina lleva casi dos dcadas intentando implantar modelos de

servicio civil como una estrategia para fortalecer sus instituciones y mejorar el rendimiento de stas. Este objetivo todava no se ha logrado y siguen generndose estrategias de profesionalizacin del empleo pblico.
La intencin de este libro consiste en analizar, desde una pluralidad
de perspectivas, los recientes intentos de profesionalizacin del empleo
pblico en Amrica Latina. Los diez captulos que agrupa este trabajo estn en el marco de un enfoque de institucionalizacin de las administraciones pblicas de la regin con el objetivo de ofrecer una panormica
actual de sus experiencias de profesionalizacin del empleo pblico.
En este libro se presentan los resultados del Seminario Internacional sobre profesionalizacin del empleo pblico en Amrica Latina, organizado por la Fundacin Centro de Investigacin de Relaciones Internacionales y Desarrollo (CIDOB) y celebrado los das 10 y 11 de enero de
2007. El evento fue inaugurado por Narcs Serra, presidente de la Fundaci CIDOB y por los dos coordinadores del seminario, Francisco Longo
de ESADE y Carles Rami de la UPF. Durante el seminario se presentaron
diez ponencias elaboradas por especialistas en la materia procedentes de
Amrica Latina y de Espaa (Koldo Echebarra, Miquel Salvador, Manuel
Villoria, David Arellano, Regina Silvia Pacheco, Rafael Jimnez Asensio,
Salvador Parrado, Rodrigo Lavanderos, Francisco Silva, Francisco Longo
y Carles Rami). Los autores de los diez captulos del libro estn vinculados a prestigiosos centros de investigacin de Espaa y de Amrica Latina (ESADE, UPF, CIDE, Fundaao Getlio Vargas, Instituto Universitario Ortega y Gasset y UNED) y a una institucin pblica protagonista de
una experiencia innovadora (la Administracin del Estado de Chile).
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Francisco Longo y Carles Rami
Adems las ponencias fueron objeto de anlisis crtico por parte de

relatores que incentivaron un debate entre los autores de las mismas, los relatores y el resto de asistentes al seminario, todos ellos especialistas en
gestin de recursos humanos. Los relatores de las diez ponencias fueron
los siguientes: Jacint Jordana, director del Instituto Barcelona de Estudios Internacionales (IBEI) y profesor de Ciencia Poltica y de la Administracin de la UPF, Joan Xirau, director del Centro de Estudios Jurdicos y Formacin Especializada de la Generalidad de Catalua, Alfred
Verns y Manuel Frez, profesores de ESADE, David Sancho, profesor
de Ciencia Poltica y de la Administracin de la UPF y Xavier Sisternas,
especialista en recursos humanos de la Generalidad de Catalua. A todos
ellos nuestro agradecimiento. Adems tambin participaron como relatores ponentes con la presentacin de otras ponencias, como fue el caso de
los profesores Manuel Villoria, Miquel Salvador, Francisco Longo y Carles Rami.
El anlisis de los sistemas de servicio civil en los pases de Amrica Latina ofrece un espectro muy variado de modelos y submodelos. Las
variaciones incluyen desde pases que no poseen sistemas de servicio civil institucionalizados con base profesional (opcin mayoritaria en la
prctica) hasta pases que poseen sistemas histricos de servicio civil.
Entre estos dos polos existe una amplia variedad de situaciones intermedias: pases que no poseen modelos generales de servicio civil, pero que
adoptan sistemas similares para colectivos profesionales muy concretos
(como la carrera diplomtica de las cancilleras), pases que en la ltima
dcada han intentado con mayor o menor xito implantar de forma global o parcial un sistema de servicio civil (por ejemplo Bolivia, Repblica Dominicana, Mxico o Nicaragua), o pases que han visto desvirtuar
su modelo histrico de servicio civil por las dictaduras militares de los
aos ochenta y que actualmente estn impulsado su revisin (por ejemplo Chile y Argentina). Este amplio espectro se encuentra enriquecido
tambin con modelos maduros de servicio civil de carrera cuestionados
desde hace un tiempo por manifestar patologas de carcter corporativo
(por ejemplo en el caso de Brasil).
A pesar de las enormes diferencias existentes, se pueden establecer
algunos puntos de contacto entre los mismos. En trminos generales los
sistemas responden ms a impulsos clientelares y polticos que a impulsos profesionales, en un contexto donde los incentivos econmicos y de
estatus de los servidores pblicos son muy bajos. Estos dos elementos
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implican una gran inestabilidad de los recursos humanos de las administraciones pblicas de la regin.
Este libro pretende dar un salto hacia delante en un contexto de una
amplia literatura (libros, artculos cientficos e incluso revistas especializadas) sobre un tema que ha florecido de forma exponencial durante los
dos ltimos aos.
El libro se articula en tres apartados: estudios de carcter general,
estudios de pas y estudios temticos.
En primer lugar, los estudios de carcter general tienen como objetivo ofrecer una visin comparada, desde un punto de vista conceptual y
por pases. Conceptualmente se hace un repaso sobre la situacin de las
instituciones pblicas de la regin, de sus esfuerzos en el mbito de la
tica pblica y de sus procesos de profesionalizacin en el marco de un
contexto global de referencias y estmulos internacionales de difusin.
Se hace una referencia general a todos los pases de la regin y especialmente a los de la comunidad iberoamericana.
Una segunda parte presenta los estudios de pas, que tienen como
objeto analizar la situacin de la profesionalizacin del empleo pblico
en un contexto nacional o territorial especfico. Por una parte se presenta la situacin de los dos pases ms grandes de la regin: Brasil y Mxico y, por otra, el caso de Colombia, que est en una situacin de relativa
avanzadilla en el contexto regional. Estos tres pases son un ejemplo de
la complejidad y de una situacin relativamente madura con sus puntos
fuertes y dbiles respecto a la profesionalizacin. Finalmente hay un captulo que, de forma comparada, analiza la situacin de los pases de
Centroamrica (Panam, Costa Rica, Nicaragua, Honduras, El Salvador
y Guatemala) y Repblica Dominicana. Estos siete pases son, salvo el
caso de Costa Rica, un ejemplo de las dificultades de institucionalizar un
modelo de profesionalizacin de empleo pblico.
En la tercera parte se abordan los estudios de carcter temtico. Se
analizan dos experiencias de profesionalizacin: la primera, el proceso
de profesionalizacin en las agencias reguladoras de Amrica Latina y
ms en concreto en Per y en Repblica Dominicana. Aqu se trata de
analizar el xito o el fracaso de los intentos de imponer modelos meritocrticos y flexibles en instituciones muy recientes y clave para el desarrollo de los pases de la regin. La segunda se refiere a la construccin
de la Alta Direccin Pblica de Chile, ejemplo avanzado de profesionalizacin de la franja de direccin pblica.
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En sntesis, este libro trata temas como los procesos de institucionalizacin y sus modelos, los mecanismos de difusin y emulacin de las
polticas de recursos humanos, la tica y lucha contra la corrupcin, la
concepcin de la nueva gerencia pblica, el rendimiento de las agencias
reguladoras, la construccin de un espacio directivo profesional y todo
ello vinculado al tema central y transversal del libro: la profesionalizacin del empleo pblico en Amrica Latina. Se analizan todos los pases
de forma global en los cuatro primeros captulos y se hace un anlisis
ms concreto, desde diferentes perspectivas, de doce de los diecinueve
pases de la regin de habla espaola y portuguesa.
Haremos un breve repaso de los ttulos, autores y contenidos de los
diez captulos que configuran este trabajo. El primero de ellos, que inicia la parte de los estudios generales, es de Koldo Echebarra, representante del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) en Chile y profesor
visitante del Instituto de Direccin y Gestin Pblica de ESADE, El
papel de la profesionalizacin del empleo pblico en Amrica Latina.
Este captulo trata de hacer balance de la situacin de la burocracia en
los pases de Amrica Latina. Se empieza por hacer un compendio de informacin de los pases, tanto cuantitativa como cualitativamente, y con
ello surgen algunas conclusiones agrupando a los pases en diversas modalidades. Se distingue entre burocracias clientelistas, administrativas,
meritocrticas y paralelas y se hace un anlisis y valoracin de las mismas en los pases de la regin. Finalmente, el estudio plantea algunas
conclusiones relevantes sobre la evolucin de la burocracia latinoamericana en los ltimos aos: el impacto de las polticas fiscales sobre el
tamao y coste del empleo pblico, la continuidad del clientelismo
como fenmeno poltico, el fortalecimiento relativo de las burocracias
fiscales y de regulacin econmica y, por ltimo, el escaso rendimiento
que han obtenido las reformas administrativas clsicas para profesionalizar el empleo pblico.
El segundo captulo, a cargo de Francisco Longo, director del Instituto de Direccin y Gestin Pblica de ESADE, es La profesionalizacin del empleo pblico en Amrica Latina. Estado de la cuestin. En
este captulo, en primer lugar se presenta una definicin de profesionalizacin y se explican los atributos de un sistema de empleo pblico
profesional. Posteriormente se analizan los escenarios actuales de profesionalizacin del empleo pblico en Amrica Latina, haciendo una exposicin de la situacin actual del servicio civil en esa zona, de la canti-
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dad y calidad de las burocracias pblicas en la regin y del equilibrio entre mrito y flexibilidad. En tercer lugar se estudian los principales obstculos a la profesionalizacin del empleo pblico en los pases de Amrica Latina, es decir, los intereses opuestos o divergentes, los factores de
orden cultural, los problemas derivados del diseo institucional del sistema poltico, los dficits de liderazgo poltico y las carencias de capacidad interna. En el ltimo apartado el autor presenta un conjunto de propuestas para la construccin de estrategias de profesionalizacin del
empleo pblico, que ponen el acento en la presin para el cambio, la
construccin de coaliciones, la construccin de un discurso reformador y
el liderazgo de los procesos de cambio.
El tercer captulo, elaborado por Miquel Salvador y Carles Rami,
profesores de Ciencia Poltica y de la Administracin de la Universitat
Pompeu Fabra, es Instituciones y reforma del sector pblico: el impacto de los referentes institucionales en la gestin de recursos humanos de
las administraciones pblicas latinoamericanas. Este captulo propone
reinterpretar los procesos de reforma administrativa desde una perspectiva neoinstitucionalista que permita identificar las dinmicas de cambio
en los sistemas de servicio civil y las dificultades que stos deben afrontar. A modo de visin complementaria, esta aproximacin permite introducir el impacto y los resultados efectivos del creciente peso de los referentes internacionales y las presiones para reformar la administracin
pblica. Adems este captulo pretende identificar algunos de los principales factores que explican tanto el alcance de los impactos de las iniciativas modernizadoras como las dificultades para su posterior consolidacin en los sistemas de servicio civil de buena parte de los pases de la
regin. Para desarrollar este argumento, la primera parte se inicia con
una revisin de los procesos de modernizacin y reforma de las administraciones pblicas latinoamericanas, identificando una suerte de oleadas
o generaciones que revelan la influencia de las dinmicas de globalizacin. La segunda se centra en los principales resultados de estas estrategias de reforma en los sistemas de servicio civil proponiendo, a partir
de ellos, una tipologa de pases. La tercera arranca de dos modelos administrativos de referencia para revisar el rol desempeado por el sistema de servicio civil en el conjunto del sistema poltico y administrativo
y para reinterpretarlo a partir de distintas dinmicas institucionales
vinculadas a las oleadas modernizadoras. Siguiendo esta aproximacin,
la cuarta parte analiza la inestabilidad y la permeabilidad como dos ca-
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ractersticas destacadas de las instituciones que caracterizan a los sistemas de servicio civil de diversos pases de Amrica Latina, y las vincula
al papel desempeado por los principales actores vinculados a esta arena
poltica. De este diagnstico se derivan importantes implicaciones en
cuanto a la capacidad efectiva para consolidar determinadas reformas. A
modo de conclusin se comenta el impacto de los referentes internacionales y de las presiones para la globalizacin en el campo de la gestin
pblica, as como su incidencia en la configuracin de procesos de
aprendizaje institucional en pases caracterizados por un bajo nivel de
institucionalizacin.
El cuarto captulo, que cierra los estudios generales, corresponde a
Manuel Villoria, director del Departamento de Gobierno y Administracin del Instituto Universitario Ortega y Gasset y profesor de Ciencia Poltica y de la Administracin de la Universidad Rey Juan Carlos de Madrid, y se titula Profesionalizacin del empleo pblico: tica y lucha
contra la corrupcin en las instituciones pblicas de Amrica Latina.
Este texto comienza demostrando con datos empricos la extensin y gravedad de la corrupcin en la mayora de los pases de Amrica Latina.
Tras esta evidencia, se pregunta por las causas de la corrupcin y define
un crculo vicioso en el que las variables se retroalimentan generando situaciones de corrupcin sistmica. Para evitar caer en esta situacin e intentar salir de ella, el texto considera como factor clave la construccin
de un servicio civil de carrera, con una serie de rasgos de independencia
y objetividad, que reduzca las posibilidades de uso clientelar de la Administracin y promueva la integridad de los servidores pblicos. Ms
adelante se pregunta si ese servicio civil de carrera existe en Amrica Latina y, siguiendo estudios del BID, concluye que no, salvo en Brasil y,
hasta cierto punto, en Chile y Costa Rica. Asumida esta premisa, la pregunta que se hace es la del porqu del fracaso en la implantacin del sistema de mrito, mxime cuando existe conciencia del problema y soluciones prcticas para hacerle frente. La conclusin es que no hay inters
poltico en la implantacin del sistema de mrito. Las razones se basan
en criterios de racionalidad egosta vinculados a intereses partidistas y en
la path dependency del sistema clientelar. De ah que se considere que la
nica forma de salir del dilema de eleccin colectiva, y de la consiguiente trampa social, es esperar lderes cargados de moralidad y visin a largo plazo, o buscar acuerdos entre partidos que, antes de las elecciones,
asuman obligaciones mutuas de implantacin del servicio civil de carre-
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ra con un sistema de sanciones en caso de incumplimiento y reglas claras

de seguimiento y control.
El quinto captulo, que abre los estudios por pases, corresponde a
David Arellano, profesor del Centro de Investigacin y Docencia Econmica (CIDE) de Mxico: La implementacin de un servicio civil meritocrtico. Un asunto tcnico? El caso de Mxico. El servicio profesional o servicio civil es una realidad en Mxico, despus de ms de setenta
aos de un sistema de cuasi botn. Sin embargo, la ejecucin de este
servicio est siendo sumamente problemtica ante los errores de la ley y
la falta de una reflexin y debate sobre el papel poltico de la burocracia
en un pas como Mxico. Los supuestos limitados de la Nueva Gestin
Pblica para construir una institucin poltica como el servicio civil se
han agravado en Mxico ante la ingenuidad de un discurso que asume
que la invocacin de la meritocracia es suficiente para defender que un
servicio profesional funcionar en el pas. En el texto se realiza una descripcin de la historia poltica reciente de la administracin pblica mexicana con el fin de comprender cmo esta denominacin de origen de
la burocracia y su papel poltico sern indispensables para disear e implementar un servicio civil realista y efectivo. Se realiza una crtica a los
argumentos sobre la meritocracia como un asunto tcnico fcil de resolver, con el fin de establecer con claridad las bases analticas realistas
para analizar el papel administrativo y poltico que se tratara de construir para la burocracia en Mxico.
El sexto captulo lo ha elaborado Regina Silvia Pacheco, profesora
de la Fundaao Getlio Vargas y ex directora de la Escuela Nacional de
Administracin Pblica (ENAP) de Brasil: Brasil; politizacin, corporativismo y profesionalizacin de la fundacin pblica. Este texto analiza la profesionalizacin del sector pblico en Brasil haciendo una especial referencia a la situacin actual. En primer lugar contextualiza los
esfuerzos de constitucin de una burocracia permanente en el Estado de
Brasil a partir de 1930 que ha llevado a considerar a Brasil como un caso
destacado de profesionalizacin de la funcin pblica entre los pases de
Amrica Latina. Pero las disfunciones que presenta esta burocracia como,
por ejemplo: la rigidez de las relaciones de trabajo o el privilegiado sistema de pensiones y la permanencia vitalicia en el puesto desvinculada del
desempeo, etctera, genera un sistema que confunde totalmente el mrito con la igualdad. En segundo lugar, el captulo expone cmo se ha ido
produciendo una politizacin y un uso clientelar del empleo pblico que
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no ha permitido consolidar una autntica burocracia profesional en el Estado de Brasil. Es decir, en el sector pblico han convergido dos lgicas
perversas: por una parte unas dinmicas profesionales extremadamente
corporativas y, por otra, una importante politizacin que ha generado relevantes bolsas de clientelismo. En tercer lugar, y abandonando el anlisis histrico, el texto repasa las acciones emprendidas por el gobierno federal en materia de funcin pblica durante la ltima dcada. Estas
acciones han intentado abordar y superar los dos grandes problemas histricos antes comentados. En este sentido se ha hecho un esfuerzo por relanzar la profesionalizacin de los empleados pblicos intentando distinguir con nitidez los conceptos de mrito, proteccin del funcionariado y
profesionalizacin. Se ha establecido un debate que muchas veces confunde el mrito con la proteccin de los funcionarios y es muy necesario
distinguir estos dos principios si se desea responder a la presin social
para lograr mejorar y ampliar los servicios promovidos por el Estado.
El sptimo captulo lo ha escrito Rafael Jimnez Asensio, profesor
de Derecho en la Universitat Pompeu Fabra y tiene como ttulo El sistema de gerencia pblica en Colombia: antecedentes y lneas bsicas de
la Ley 909. En la primera parte hace un repaso conceptual a los modelos de gerencia pblica o de direccin pblica como expresin de la funcin directiva en el sector pblico. En la segunda parte del captulo se expone el proceso de institucionalizacin de la gerencia pblica en
Colombia mediante un anlisis temporal sobre su pasado, su presente y
su futuro. Aqu se hace nfasis en indicar que en Colombia la funcin directiva procede de un pasado claramente imbuido por la confianza poltica como elemento determinante. El trabajo finaliza con el anlisis de la
Ley 909 de 2004, que supone un punto de inflexin de la situacin de
la gerencia pblica en Colombia. En este sentido conviene advertir que la
Ley 909 sigue a grandes lneas los postulados aprobados por los ministros de la regin en la Carta Iberoamericana de Funcin Pblica, pudindose afirmar que sta es posiblemente la primera Ley de la regin que
implementa de forma efectiva un sistema de gerencia pblica de acuerdo
con las previsiones de la citada Carta (aunque hay otra experiencia de
mucho inters y mucho ms avanzada en su institucionalizacin como es
la Alta Direccin Pblica en Chile, que se puso en marcha a partir de
2002, antes, por tanto, que la Carta Iberoamericana). En este punto radica uno de los elementos ms positivos de esta regulacin, que se analiza
de forma detallada.
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El octavo captulo, que cierra el apartado de anlisis de pases, corresponde a Salvador Parrado, profesor de la Universidad Nacional a
Distancia (UNED). En l se hace un anlisis comparado de pases de
Centroamrica y del Caribe: Panam, Costa Rica, Nicaragua, Honduras,
El Salvador, Guatemala y Repblica Dominicana y tiene como ttulo:
Los intentos de profesionalizacin del empleo pblico en Centroamrica y en Repblica Dominicana. En este texto se examinan las reformas
de la funcin pblica de los pases centroamericanos y de Repblica Dominicana atendiendo a las cuestiones planteadas anteriormente de radicalidad o sedimentacin de los cambios. Aqu se defender que la introduccin de la meritocracia no precisa un cambio sistmico para que sea
exitosa y que tambin puede ser alcanzada mediante sedimentacin y
difusin a partir de la profesionalizacin de reas especficas de las administraciones pblicas. Adems, en la argumentacin del texto se mantiene que la introduccin de la meritocracia es prioritaria sobre la flexibilidad en un sistema de funcin pblica, incluso a costa de causar
rigideces en la gestin de las personas. Por ello, respecto a las dimensiones del servicio civil, en este captulo se pone nfasis en el reclutamiento y la carrera. Aunque la gestin de recursos humanos engloba otras dimensiones como la productividad, la estructuracin del empleo en torno
a competencias, la introduccin de mecanismos de flexibilidad y responsabilidad para los directivos pblicos y la capacitacin en nuevas tcnicas de gestin, aqu se sostiene que las propuestas sobre estas dimensiones sin un servicio civil de mrito, base indispensable del sistema, estn
destinadas al fracaso. El captulo se divide en tres apartados. En el primero se exponen los argumentos que justifican que un servicio civil meritocrtico sea la base del desarrollo econmico. En el segundo apartado
se plantea el diagnstico del servicio civil de los pases que son objeto de
estudio. En el tercero se abordan los retos para mejorar el servicio civil
de carrera en torno a dos cuestiones: globalidad o parcialidad de la reforma y la combinacin del mrito y la flexibilidad.
El noveno captulo, que abre la tercera parte sobre los estudios temticos, corresponde a Carles Rami, profesor de Ciencia Poltica y de
la Administracin de la Universitat Pompeu Fabra y actual director de la
Escuela Catalana de Administracin Pblica de Catalua, La profesionalizacin de las agencias reguladoras en Amrica Latina. Los casos de
Per y de Repblica Dominicana. Este captulo presenta los resultados
parciales de una investigacin en curso sobre la fortaleza institucional de
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las nuevas agencias reguladoras en Amrica latina. En particular, la investigacin se propone responder a la siguiente pregunta: han logrado
las nuevas agencias reguladoras de los pases de Amrica Latina superar
la debilidad institucional dominante de las administraciones pblicas de
esta regin? El tema objeto de la investigacin se abordar, en este captulo, desde dos dimensiones de anlisis: a) dimensin de recursos humanos y servicio civil, centrada en el anlisis del grado de profesionalizacin de los empleados pblicos y la gestin de los recursos humanos; y
b) dimensin de redes profesionales que analiza las comunidades profesionales-epistmicas que se generan en torno a las nuevas agencias reguladoras y a la actividad de regulacin. Las hiptesis que se confirman
con el anlisis emprico son dos: por una parte, los sistemas reguladores
que funcionan con mayor eficacia y eficiencia son aquellos que han definido un modelo de gestin de recursos humanos profesionalizado en el
que predominan los principios de igualdad, mrito y capacidad en el
acceso. Se trata de modelos de gestin de personal que cuentan con incentivos econmicos equilibrados y competitivos, y con una carrera profesional en relacin con las instituciones pblicas y las operadoras reguladas que configuran su entorno. Por otra parte, las agencias que logran
mantener su autonoma e independencia de las interferencias polticas
sern aquellas que desplieguen una sutil gestin relacional para buscar
defensores de su autonoma. En este vector, las comunidades profesionales-epistmicas tienen un papel muy importante. Estas tareas relacionales suelen tener como destinatario a personal poltico del gobierno
y la oposicin, a los medios de comunicacin y a las asociaciones internacionales que agrupan los entes reguladores de un determinado sector a
organizaciones internacionales.
El dcimo y ltimo captulo ha sido elaborado por Rodrigo Lavanderos y Francisco Silva, subdirectores de Alta Direccin Pblica del Servicio Civil del Estado de Chile: Profesionalizacin de la funcin pblica: el caso chileno. Seleccin de gerentes pblicos de primer y segundo
nivel jerrquico de la Administracin Civil del Estado de Chile. Este
captulo se centra en la descripcin de las directrices generales aplicables
al modelo de alta direccin pblica, que se constituye en un pilar del fortalecimiento de la democracia y del establecimiento de polticas pblicas
de direccin de recursos humanos, siempre con el objetivo de poner a
disposicin del sistema poltico, de la presidencia y de los ministerios, un
cuerpo gerencial que garantice la gestin de aquellos servicios pblicos
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que brindan atencin directa a la ciudadana. La reforma legal impulsada

en Chile respecto a la estructura directiva de la Administracin tiene por
objeto, entre otras medidas, seleccionar directivos pblicos de primer
y segundo nivel jerrquico segn perfiles propuestos por la autoridad y
aprobados por el Consejo de Alta Direccin Pblica, que incorporan
competencias bsicas que buscan asegurar el desempeo de los gerentes
pblicos, lo que se apoya en convenios y programas que soporten su gestin.
Cada captulo tiene sus propias conclusiones en funcin del anlisis y de la evidencia emprica manejada por cada autor. Por otra parte,
durante el seminario se produjeron interesantes debates y sinergias que
han permitido establecer unas reflexiones compartidas por todos los
autores. Estas conclusiones son las siguientes:
1. La profesionalizacin del empleo pblico es una de las principales
vas para lograr la fortaleza de las instituciones pblicas de Amrica
Latina
Esta conclusin, no por conocida y compartida desde hace tiempo por los
especialista y por los operadores de las administraciones pblicas de la
regin, hay que obviarla. Se adopta como punto de partida al diagnstico que anuncia que uno de los principales retos para lograr el desarrollo
econmico y humano en los pases de Amrica Latina pasa, de forma
ineludible, por fortalecer las instituciones pblicas. A partir de este principio se establece que para lograrlo la condicin necesaria consiste en
establecer los principales mecanismos para alcanzar la fortaleza institucional. En este sentido los autores de este libro consideran que la profesionalizacin del empleo pblico, entendido ste como un sistema de mrito y acceso en la carrera, es la principal va y el primer escaln de un
proceso de fortalecimiento institucional.
2. Sera deseable que los pases de la regin fueran capaces de establecer unas bases generales de servicio civil de carrera mediante un
pacto poltico que implicase tanto al partido en el gobierno como
a los principales partidos de la oposicin. Slo de esta manera se
puede lograr la imprescindible continuidad de un servicio civil de carrera
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La profesionalizacin del empleo pblico requiere necesariamente una

transformacin de la cultura poltica y de la cultura institucional de los
pases de la regin. Se hace imprescindible abandonar las lgicas polticas a corto plazo y la opcin por un clientelismo vinculado a la opcin
poltica que, en su momento, logra legtimamente el gobierno. Un cambio en el partido poltico gobernante no debe implicar una transformacin de las reglas institucionales y, en concreto, del modelo que regule el
empleo pblico. Las instituciones pblicas y sus profesionales requieren
continuidad y sta slo se logra si se edifica un modelo de servicio civil
(o cualquier otra opcin general o sectorial de profesionalizacin del empleo pblico) sobre la base de la negociacin y el acuerdo entre los principales partidos que operan en cada pas. El modelo de profesionalizacin del empleo pblico no es una opcin del partido en el gobierno, sino
que es una poltica de Estado en la que deben participar los principales
actores polticos y sociales. Sin duda este requisito requiere otro de
carcter previo: el cambio de la cultura poltica de una buena parte de los
partidos polticos y de los principales actores sociales (por ejemplo
los sindicatos) de los pases de la regin.
3. La profesionalizacin del empleo pblico, ya se implante por medio
de la creacin de un servicio civil de carrera o mediante otros mecanismos, es una de las estrategias bsicas para combatir la corrupcin
en las instituciones pblicas de Amrica Latina
Este trabajo colectivo lleva como ttulo la profesionalizacin del empleo pblico, descartando de forma explcita la opcin clsica que representa el trmino servicio civil de carrera. Es decir, se parte de la
consideracin de que no existe un nico mecanismo y que la nica va no
es elaborar un modelo formal completo y homogeneizador tal y como
implica la opcin de generar un servicio civil de carrera. Sin duda sta
puede ser una buena opcin, pero en algunos pases puede significar una
va maximalista que slo logre su implantacin jurdica formal pero, en
cambio, tenga serias dificultades para implementar materialmente sus
postulados. En este sentido, hay otras opciones ms concretas e instrumentales, ms generales o sectoriales, que tambin pueden lograr el objetivo de la profesionalizacin del empleo pblico. Es decir, cada mbito
o nivel de administracin puede disear sus criterios para conseguir la
meta de la profesionalizacin que implica lograr que prevalezca el prin-
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Introduccin
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cipio de mrito en el acceso y en la carrera profesional y la estabilidad

del personal mediante una equilibrada poltica retributiva.
Por otra parte, la profesionalizacin del empleo pblico supone una
de las principales armas para combatir la corrupcin. Es evidente que los
empleados pblicos profesionalmente competentes, con valores pblicos, estables y racionalmente retribuidos, son ms impermeables a los estmulos de la corrupcin.
4. La profesionalizacin del empleo pblico en Amrica Latina debe hacer compatibles los principios de mrito y de flexibilidad con el objetivo de lograr instituciones pblicas slidas pero tambin flexibles y
eficientes
En materia de profesionalizacin del empleo pblico, un vivo y, en ocasiones, visceral debate acadmico est contraponiendo las nociones de
mrito y de flexibilidad. Dicho de otro modo, se contraponen dos visiones: por una parte los autores que abogan por definir y consolidar un modelo burocrtico rgido como el nico camino para asegurar un sistema
meritocrtico de empleo pblico y que consideran, en cambio, que la flexibilidad que caracteriza a las reformas de la gestin pblica en el mundo desarrollado lleva aparejada la relajacin en los sistemas de reclutamiento y favorece desacoples negativos entre el modelo formal de
profesionalizacin y la prctica de la misma. Y por otra parte, los autores
que consideran que en pleno siglo XXI no se pueden proponer modelos
propios del pasado que tienen como principal externalidad negativa un
bajo rendimiento institucional. Esta segunda opcin considera que hay
que apostar por sistemas de gestin flexibles, modernos y de arquitectura variable.
Esta dicotoma conduce al debate conocido en algunos mbitos
como de la secuencia: es imprescindible burocratizar primero las instituciones pblicas para posteriormente lograr una profesionalizacin del
empleo pblico? O bien, es posible la profesionalizacin mediante mecanismos institucionales flexibles y compatibles con la moderna gestin
pblica sin pasar previamente por una fase de carcter burocratizador?
A nuestro juicio, es urgente superar un debate que tiene unas evidentes consecuencias paralizantes, y plantear resueltamente reformas
que hagan compatible el mrito con la flexibilidad. Esta orientacin implica apoyar el avance de dos vectores que convergen: por una parte
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alentar a la institucionalizacin de los aparatos pblicos con unas normas, reglas del juego y valores fuertes y constantes sin que esto persiga
de ningn modo una burocratizacin en el sentido ms peyorativo del
trmino. Esta institucionalizacin debe ser slida en cuanto al empleo
pblico en los sistemas de acceso, carrera administrativa y estabilidad
de los profesionales pblicos. Por otra parte, sobre el principio anterior
y las ms de las veces actuando simultnea y paralelamente, deberan
crearse modelos flexibles que faciliten el acceso y la gestin de los
mejores profesionales. Modelos capaces de hacer posible una gestin
contingente de los recursos humanos, adaptada a las necesidades y especificidades de cada una de las organizaciones y los colectivos de profesionales, que permitan utilizar, por ejemplo, instrumentos como la
gestin por competencias, la evaluacin del desempeo y las retribuciones variables.
5. Un proceso de profesionalizacin del empleo pblico abarca a todos
los empleados pblicos del pas y a todos los mbitos especializados
de gestin
Esta conclusin quiere dejar claro que el objetivo final es lograr que todo
el empleo pblico siga el sendero de la profesionalizacin. Es decir, no
tiene sentido, ya que tendra consecuencias muy negativas, dejar espacios pblicos sectoriales fuera de esta lgica general de profesionalizacin.
6. No se descartan, como estrategia de implantacin paulatina de la
profesionalizacin del empleo en las instituciones pblicas de Amrica Latina, la implementacin de modelos profesionales en mbitos de
gestin concretos: agencias reguladoras, mbitos de gestin econmico-financieros, etc. Estos enclaves institucionales de xito o de
buenas prcticas pueden difundirse de forma incremental con el
resto de los mbitos de gestin del pas y contribuir a una profesionalizacin ms amplia
A pesar de lo anunciado en la conclusin anterior, hay que reconocer las
dificultades para profesionalizar a la vez, al alimn, a todos los organismos pblicos y a todos los mbitos sectoriales y niveles profesionales.
En este sentido hay que reconocer que, por una parte, no todos los mbi-
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Introduccin
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tos de gestin tienen la misma madurez institucional para alcanzar una

rpida profesionalizacin y, por otra, considerar que hay mbitos de gestin que son clave para el desarrollo econmico y humano de los pases
de la regin.
Aqu tambin se trata de superar un viejo y enconado debate acadmico entre los que defienden que hay que profesionalizar a la vez a todo
el sector pblico de un pas y entre los que consideran esta opcin como
una quimera y abogan por la profesionalizacin de slo unos mbitos estratgicos de las instituciones pblicas (bsicamente los mbitos de regulacin y los econmicos y fiscales). Esta segunda opcin tiene el peligro, segn los primeros, de generar islas de excelencia en el marco de
una prctica externa de clientelismo que degeneran en quistes que se
convierten en islas de privilegios de carcter corporativo que aportan
externalidades negativas en el sistema general.
Nuestra conclusin, de nuevo alejada de los maximalismos y controversias excluyentes, aboga por un modelo global de profesionalizacin
del empleo pblico, pero que reconoce que en el mbito metodolgico y
de proceso puede ser til iniciar sectorialmente la profesionalizacin y
que sta, mediante mecanismos de emulacin, se vaya difundiendo y extendiendo al resto de los organismos pblicos.
7. Tiene sentido iniciar un proceso de profesionalizacin del empleo pblico en el mbito de direccin pblica, para proseguir a continuacin con el resto de niveles y mbitos de gestin
Del mismo modo que en la conclusin anterior, es difcil profesionalizar
de una vez a todos los niveles y categoras de empleados pblicos. En el
marco de esta lgica tiene sentido priorizar los esfuerzos de profesionalizacin en los niveles profesionales ms altos. Es decir, en los niveles
directivos. La profesionalizacin de los directivos pblicos supone la
transformacin que aporta ms valor a la calidad de las instituciones pblicas y una vez implantada sigue una lgica incremental pero imparable
de profesionalizacin de arriba abajo hasta alcanzar a todos los niveles profesionales. Esta estrategia intenta adaptarse a la realidad de las
instituciones pblicas de la regin, ya que en muchas de ellas la cultura
clientelar est mucho ms arraigada en los niveles ms operativos y, por
tanto, stos son los ms difciles de profesionalizar.
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Estas conclusiones, producto del debate entre los participantes del

seminario, se reflejan en las aportaciones de los distintos especialistas en
los captulos que articulan este libro. No obstante, son el fruto del anlisis que sobre tales contribuciones hemos realizado los editores y slo a
nosotros, en definitiva, nos son imputables. Es evidente que cada autor
tiene sus propias ideas, y sus contribuciones al seminario y al libro enfatizan ms unas conclusiones que otras, como el lector podr comprobar
por s mismo. De todos modos, estas conclusiones ofrecen un punto de
contacto y de convergencia entre las distintas opciones acadmicas representadas y entre los diferentes anlisis de una evidencia emprica que
es compleja y que muestra mltiples contradicciones que hacen imposible, y probablemente indeseable, una interpretacin monoltica.
Por ltimo, cabe informar que este libro forma parte de una de las
actividades vinculadas a la investigacin Transformacin del Estado en
Amrica Latina: nuevos diseos institucionales, servicio civil y polticas
regulativas, proyecto financiado por la CICYT (SEJ2004-03358), iniciada en diciembre de 2004 y que ha finalizado en diciembre de 2007.
Este trabajo de investigacin tiene como objetivo principal analizar la independencia y las relaciones institucionales de las agencias reguladoras
de los pases de Amrica Latina desde la perspectiva de gestin de las
instituciones y las polticas pblicas y del anlisis de redes. Los mecanismos de profesionalizacin del empleo pblico son una de las dimensiones ms importantes que forman parte de este trabajo.
En el apartado de los agradecimientos, los coordinadores debemos
reconocer el trabajo y el esfuerzo realizados por los autores de los captulos, por los relatores de las ponencias y por todos los participantes en
el seminario. Merece una mencin especial la Fundaci CIDOB, en las
figuras de su presidente Narcs Serra, de su director Josep Rivera y de la
coordinadora del programa de Amrica Latina, Anna Ayuso. Muchas
gracias a todos ellos por su confianza en este proyecto y por sus esfuerzos para que haya logrado fructificar.
FRANCISCO LONGO Y CARLES RAMI
Barcelona, marzo de 2008
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PRIMERA PARTE
ESTUDIOS GENERALES
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1. El papel de la profesionalizacin del empleo

pblico en Amrica Latina
Koldo Echebarra
Introduccin
La burocracia es una de las anclas institucionales para la efectividad del
sistema democrtico y la vigencia del Estado de Derecho. Es importante
subrayar que la burocracia, vista desde esta perspectiva, es algo ms que
una planta de recursos humanos, un aparato organizativo o un sistema de
empleo. Constituye un conjunto articulado de reglas y pautas de funcionamiento que se insertan en el poder ejecutivo con la finalidad de, por un
lado, dar continuidad, coherencia y relevancia a las polticas pblicas y,
por otro lado, de asegurar un ejercicio neutral, objetivo y no arbitrario de
los poderes pblicos. La burocracia, en su modelo ideal weberiano, est
conectada, por un lado, con la efectividad de la democracia, que requiere estabilidad y continuidad en la satisfaccin de las necesidades colectivas y, por otro lado, con la legitimidad del ejercicio del poder a travs de
la aplicacin neutral y objetiva de la ley. La burocracia sera un actor clave para reforzar el carcter intertemporal de los acuerdos polticos, especialmente en su papel de agente de implantacin y cumplimiento efectivo de los mismos.
Amrica Latina ha sido percibida tradicionalmente como una regin con estados grandes, pero dbiles, con poca capacidad de respuesta
a las necesidades de los ciudadanos. Buena parte de esta debilidad se ha
asociado histricamente a la falta de una burocracia de profesionales estables. La burocracia ha sido considerada como un sistema de empleo,
recurso en manos del poder poltico y de los intereses corporativos, muy
alejado de los rasgos institucionales del modelo weberiano. Esta debilidad es coherente con las patologas de ineficiencia, desproporcionalidad
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Koldo Echebarra
de dotaciones y formalismo e hiperregulacin de comportamientos. Detrs de estas disfunciones se sita la mezcla de discrecionalidad y captura que caracteriza una situacin de sobreburocratizacin formal e infraburocratizacin real.
La debilidad de la burocracia ha sido uno de los factores que han tenido ms peso en la debilidad del poder ejecutivo de los pases de la
regin, tanto frente a otros actores polticos como frente a los intereses
organizados. Esto hace que dicha debilidad burocrtica se haya situado
como una de las causas del fracaso en la regin de las polticas desarrollistas que tienen al Estado como su actor principal. Es patente la contraposicin con los tigres asiticos, en los que un Estado fuerte y autnomo,
apoyado en una burocracia altamente profesional y meritocrtica, se considera un factor clave de su xito, ilustra este argumento. En el grfico 1
podemos ver los valores que reciben algunos pases de Asia y Amrica
Latina para indicadores asociados con el grado de cumplimiento de los
requisitos del modelo burocrtico (segn un ndice comparativo mundial
preparado por Rauch y Evans, 2000) y su correlacin con la efectividad
de las instituciones, de acuerdo con los ndices de gobernabilidad del
GRFICO 1
Nivel de Estado weberiano y efectividad gubernamental (comparacin entre
pases asiticos y latinoamericanos)
1,1
Singapur
Hong Kong
0,9
Malasia
Chile
0,8
0,7
Taiwan
Corea
del
Sur
Mxico
0,6
Brasil
0,4
0,6
Colombia
Per
Argentina
0,3
0,2
0,4
0,5
Eficacia del gobierno
1,0
0,8
1,0
1,2
1,4
Estado weberiano
FUENTE: elaboracin propia a partir de datos del Banco Mundial.
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La profesionalizacin del empleo pblico
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Banco Mundial. En el grfico 2 relacionamos la eficacia gubernamental

con la percepcin de competencia de los funcionarios pblicos que surge
de los ndices de competitividad del World Economic Forum.
GRFICO 2
Competencia de los funcionarios pblicos (comparacin entre pases asiticos
y latinoamericanos)
Mxico
Brasil
Chile
Colombia
Per
Argentina
Venezuela
Media mundial
Singapur
Hong Kong
Taiwan
Corea del Sur
Malasia
0,0
1,00
2,00
3,00
4,00
5,00
6,00
FUENTE: World Economic Forum (2003).
La paradoja de la burocracia y sus roles

La paradoja de la burocracia es que, siendo uno de los anclajes institucionales bsicos del Estado democrtico de Derecho, su posicin organizativa en el sistema constitucional est subordinada al gobierno. Dicho
de otro modo, la burocracia no es legalmente un poder autnomo y responsable, sino una parte del ejecutivo sujeta a la responsabilidad general
del gobierno. La explicacin normativa es que el papel de la burocracia
era concebido como puramente mecnico y subordinado a la ejecucin
de mandatos legales susceptibles de predeterminar el comportamiento de
los funcionarios pblicos. Con esta ficcin, se pretenda obviar el conflicto entre democracia y burocracia que emerge del carcter no representativo de esta ltima.
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Koldo Echebarra
De hecho, el trnsito de regmenes autoritarios a democrticos

siempre ha estado unido a cierta tensin para incrementar la subordinacin de la burocracia al poder poltico, generando retrocesos clientelistas
en muchos casos. Esto puede obedecer tanto a la necesidad de utilizar el
empleo pblico como recurso para premiar con el mismo a los partidarios del partido ganador (spoyls system) que intercambiaban sus votos
por trabajo, como para reducir los espacios de autonoma tcnica que los
funcionarios suelen obtener en ciertos sectores y que pueden ser percibidos como captura (corporativismo) y limitacin de la accin poltica del
gobierno. Histricamente, la democracia ha tardado en superar este dilema, procesando lentamente la necesidad del Estado de convertirse en un
actor dotado de autonoma y capacidad profesional, subordinado y responsable ante el gobierno, pero dotado de estabilidad y regido por un acceso meritocrtico e igualitario.
Como conclusin, la burocracia puede cumplir roles diversos y
contradictorios en el proceso de elaboracin de polticas, segn sta se
contemple desde su dimensin ideal de actor neutral y profesional, que
garantiza la estabilidad, adaptabilidad e inters pblico de las polticas o
desde su carcter de recurso privado, bien de los partidos polticos que lo
intercambian por votos o de los propios empleados pblicos que defienden sus intereses a travs de la inamovilidad de sus condiciones de
trabajo. El grado en el que la burocracia satisface unos u otros roles podemos suponer que est relacionado con algunas de las caractersticas de
calidad de las polticas pblicas.
No obstante, tampoco podemos presumir una relacin de carcter
mecnico entre unas y otras variables; por ejemplo, una burocracia de
corte weberiano ha sido asociada empricamente a la apropiacin de rentas por funcionarios pblicos que explotan su autonoma; del mismo
modo, la utilizacin del empleo como recurso poltico puede permitir absorber los costes requeridos por la adaptacin de algunas polticas a nuevas circunstancias, o una subordinacin ms estrecha entre los directivos
pblicos y los gobernantes electos puede asociarse a una mayor preocupacin por polticas ms prximas a las necesidades de los ciudadanos.
Tambin es importante sealar que el grado en que la autonoma burocrtica es necesaria para asegurar la calidad de una poltica no es igual
segn cada sector.
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Las burocracias latinoamericanas: caracterizacin

El anlisis de la burocracia est asociado empricamente a la situacin
del empleo pblico que es su materia constitutiva fundamental. El empleo pblico tiene, no obstante, una dimensin cuantitativa y otra cualitativa. Esta segunda es la que resulta ms relevante para reconocer los
atributos institucionales de la burocracia, ms all del sistema de empleo.
No obstante, abordaremos el anlisis de ambas dimensiones y estableceremos cruces entre las mismas para intentar caracterizar algunos modelos y realizar comparaciones entre ellos.
Los datos sobre el volumen del empleo pblico en la regin presentan un panorama bastante variado de los pases y alguna tendencia
convergente. El empleo pblico civil con relacin a la poblacin se sita
en una media del 4,1%, destacando por encima el caso de Uruguay
(6,3%) y por debajo el de Nicaragua (1,8%), lo que indica una amplia
dispersin entre los pases (vase el grfico 3). Al medir el tamao en
trminos de coste, la media del impacto de la factura salarial sobre el
gasto pblico es del 33,8%, oscilando entre el 45% de Mxico y El Salvador y el 18% de Nicaragua. Es convergente la evolucin reciente de los
pases que durante los aos noventa experimentaron cierta reduccin del
empleo pblico con relacin a la poblacin y contuvieron la factura salarial, fruto de los esfuerzos en materia de disciplina fiscal.
Estos datos nos dicen poco sobre la capacidad de las burocracias de
cumplir unos u otros roles con relacin al proceso de elaboracin e implantacin de polticas pblicas, dado que, ms all de su tamao, hay
otros rasgos que definen su grado de autonoma y capacidad. Es significativo, no obstante, que las tendencias recientes apuntan hacia una mayor disciplina en el manejo del empleo que establecera limitaciones en
su valor como recurso de intercambio poltico. No obstante, el tamao
relativo del empleo pblico con relacin al empleo total sigue siendo alto
en bastantes pases de la regin, a lo que se une el hecho de que, como
media, los salarios del sector pblico casi duplican los salarios en el sector manufacturero.
Una aproximacin cualitativa al anlisis de la burocracia nos lleva
a examinar en qu medida stas estn dotadas de los atributos institucionales necesarios para el desempeo de los roles normativos que tienen
atribuidos en una democracia representativa. Para realizar este anlisis
vamos a apoyarnos en los datos y conclusiones de un estudio de diag-
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Koldo Echebarra
GRFICO 3
Evolucin del tamao del empleo pblico como porcentaje de la poblacin
(1995-1999)
8
7
6
5
4
3
2
Promedio de
Amrica Latina
Uruguay
Venezuela
Panam
Argentina
Mxico
Mediados de la dcada de 1990
Costa Rica
Rep. Dominicana
Brasil
Ecuador
Bolivia
El Salvador
Nicaragua
Chile
Final de la dcada de 1990/

principios de 2000
FUENTE: Carlson y Payne (2002).
nstico institucional del servicio civil realizado en dieciocho pases de la

regin y que evala, a travs de diversos ndices, su grado de conformidad con diversos requerimientos institucionales bsicos de una burocracia autnoma y, al mismo tiempo, dotada de capacidad tcnica para ejercer su papel en la elaboracin e implantacin de polticas pblicas.
El grado de autonoma de la burocracia puede medirse a travs del
ndice de mrito (vase el grfico 4), que evala el grado en que existen
garantas efectivas de profesionalidad en el servicio civil y el grado de
proteccin efectiva de los funcionarios frente a la arbitrariedad, la politizacin y la bsqueda de rentas.
Pueden distinguirse tres grupos de pases en trminos del grado de
autonoma de la burocracia, de acuerdo con los valores del ndice de mrito. Costa Rica, Chile y Brasil lideran el grupo, con ndices entre 60 y 90
(sobre 100), reflejando una instalacin generalizada de los principios de
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GRFICO 4
ndice de mrito
100
90
87
80
70
62
58
60
52
52
52
50
41
40
35
30
22
20
20
19
18
18
18
17
15
9
10
Panam
El Salvador
Nicaragua
Honduras
Guatemala
Per
Ecuador
Rep. Dominicana
Paraguay
Bolivia
Venezuela
Mxico
Uruguay
Argentina
Colombia
Costa Rica
Chile
Brasil
FUENTE: elaboracin a partir de la informacin de los diagnsticos institucionales de los dieciocho pases analizados (Zuvanic y Iacoviello, 2005).
mrito en las decisiones de seleccin, promocin y desvinculacin. Les

sigue un grupo de pases con ndices entre 30 y 50, incluyendo Argentina, Venezuela, Mxico, Colombia y Uruguay, en los cuales coexisten
espacios de mrito con tradiciones clientelares. Por ltimo, un amplio
grupo que comprende Ecuador, Per, Bolivia, y todos los pases centroamericanos, con excepcin de Costa Rica, presenta ndices por debajo de
20, reflejando una fuerte politizacin de las decisiones de ingreso, desvinculacin y promocin.
Para poder desempear roles sustantivos en el diseo e implantacin de las polticas pblicas, adems de autonoma, la burocracia requiere capacidades tcnicas adecuadas e incentivos para un desempeo
efectivo. El ndice de capacidad funcional (vase el grfico 5) es una
buena aproximacin a esta capacidad, considerando variables relacionadas con la gestin de las remuneraciones y la gestin del rendimiento.
Los salarios constituyen la contraprestacin por los servicios prestados
por los funcionarios, pero al mismo tiempo expresan la poltica institu-
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GRFICO 5
ndice de capacidad funcional
100
90
80
70
61
60
57
48
50
47
47
44
40
40
38
30
26
Venezuela
Mxico
Uruguay
Colombia
Argentina
Costa Rica
Chile
Brasil
10
19
15
17
17
14
13
12
11
Rep. Dominicana
Bolivia
Ecuador
Nicaragua
Guatemala
El Salvador
Per
Panam
Paraguay
Honduras
19
20
FUENTE: Zuvanic y Iacoviello (2005).
cional en materia de retencin y desarrollo de carrera de las personas y

grupos en la organizacin. El sistema salarial contiene potencialmente
los incentivos para promover la permanencia en la organizacin, la asuncin de responsabilidades, el desarrollo de competencias y el ajuste entre
los objetivos individuales y organizacionales. Por otro lado, cualquier intento de fijacin de polticas de remuneracin variable requiere algn
grado de desarrollo de la gestin del rendimiento, ya que no es posible
asociar el pago a alguna medida de desempeo o cumplimiento de metas
individuales, grupales o institucionales sin procedimientos de evaluacin
en funcionamiento.
Distinguimos tres grupos de pases en relacin con la capacidad del
sistema de influir en el comportamiento de los empleados. Brasil y Chile destacan dentro del grupo de pases de la regin, con ndices cercanos
a 60 sobre 100. Este puntaje refleja sistemas ordenados de gestin salarial, con relativa equidad interna y procesos para mejorar la competitividad salarial, y procesos de evaluacin que comienzan a relacionar el desempeo individual con el grupal e institucional. Les sigue un grupo de
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pases con ndices entre 40 y 50 (sobre 100), formado por Venezuela,

Mxico, Uruguay, Colombia, Argentina y Costa Rica. Estos casos se caracterizan por haber pasado por procesos de ordenamiento del sistema
salarial, aunque persisten situaciones de inequidad interna y problemas
de competitividad salarial en los niveles gerenciales. En estos pases ha
habido intentos de aplicacin de sistemas generalizados de evaluacin de
desempeo, persistiendo dificultades en su implementacin. El grupo
con peores resultados presenta ndices entre 10 y 25 (sobre 100), y est
formado por Honduras, Paraguay, Panam, Per, El Salvador, Guatemala, Nicaragua, Ecuador, Bolivia y Repblica Dominicana. Estos pases
presentan como puntos en comn la diversidad de criterios de pago, falta de informacin sobre las remuneraciones, altos niveles de inequidad y
ausencia de evaluacin de desempeo (pese a estar enunciada en las normas) o intentos de aplicacin parcial con fuerte sesgo hacia la benevolencia. La competitividad salarial vara dentro de este grupo, pero en
general, aun en casos de competitividad razonable en trminos de comparacin de promedios de salarios entre sector pblico y privado, persisten los sectores con baja competitividad debido a la dispersin de sistemas salariales.
Considerando conjuntamente ambos ndices, podemos agrupar los
pases analizados en tres niveles diferenciados de desarrollo burocrtico.
Un primer grupo de pases presenta burocracias con un desarrollo mnimo, por lo que el sistema de servicio civil no puede garantizar la atraccin y retencin de personal competente, ni dispone de mecanismos de
gestin que permitan influir en un comportamiento efectivo de los funcionarios; este grupo incluye pases con bajo nivel en ambos ndices, incluyendo Panam, El Salvador, Nicaragua, Honduras, Per, Guatemala,
Ecuador, Repblica Dominicana, Paraguay y Bolivia. El segundo grupo
identificado presenta sistemas de servicio civil medianamente conformados, pero que no llegan a consolidarse en trminos de garantas de mrito y herramientas de gestin que permitan una efectiva disponibilidad de
capacidades; es la situacin de Venezuela, Mxico, Uruguay, Colombia,
Argentina y Costa Rica. Por ltimo se destacan, en trminos de ambos ndices, Chile y Brasil, con sistemas de perfiles diferenciados pero ms institucionalizados que el resto de los pases de la regin.
Ambos ndices estn correlacionados y no se percibe el trade-off
que podra esperarse (salvo en el caso de Brasil) considerando que, en
principio, una valoracin fuerte del mrito sera contraproducente en tr-
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Koldo Echebarra
minos de flexibilidad o capacidad incentivadora de la burocracia. Esta situacin se podra deber al bajo grado general de desarrollo de la burocracia en la regin, de manera que el dficit de mrito no genera una mayor flexibilidad (y por lo tanto un ndice de capacidad funcional
superior), sino una desintegracin general del sistema (y por ende bajos
puntajes para todos los ndices).
Podemos finalmente cruzar los datos cuantitativos con los cualitativos y relacionar el tamao con la calidad de la burocracia (vase el grfico 6). Para esto ltimo, utilizamos el ndice sinttico de servicio civil
que incorpora las dimensiones de mrito y capacidad funcional, as como
otros ndices cualitativos. El resultado pone de manifiesto que la cantidad y la calidad no estn necesariamente correlacionadas, apareciendo
pases caracterizados por burocracias disfuncionales grandes o pequeas.
Slo es apreciable una correlacin positiva entre buena calidad y tamao
ms reducido especialmente en los casos de Brasil y Chile.
GRFICO 6
Cantidad y calidad de las burocracias
7
Grande
Uruguay
Venezuela
Panam
Argentina
Mxico
Costa Rica
Repblica Dominicana
Talla burocrtica
5
4
Paraguay
3
2
Per
Chile
Ecuador
El Salvador
Honduras
Brasil
Bolivia
Nicaragua
Guatemala
Colombia
0
0
Pequea
Disfuncional
Funcional
ndice sinttico servicio civil

NOTA: la talla de la burocracia representa el tamao del empleo pblico expresado como porcentaje de
la poblacin (extrada de Carlson y Payne, 2002). El ndice sinttico de servicio civil es una valoracin
total por pas en porcentaje sobre la suma de ndices que miden eficiencia, mrito, consistencia estructural, capacidad funcional y capacidad integradora del servicio civil (extrado de Longo, 2005).
FUENTE: elaboracin propia.
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Configuraciones burocrticas y roles prevalecientes

Ms all de la caracterizacin general anterior, en el interior de los pases de Amrica Latina la burocracia no se presenta como un actor nico
y homogneo. Dada la extraordinaria heterogeneidad de los elementos
constitutivos de la burocracia estatal, en el interior de los pases sta se
presenta como un conjunto de organizaciones complejas e interdependientes, que no necesariamente responden a la misma configuracin entre autonoma y capacidad. Esta heterogeneidad puede proporcionar algunas claves para entender la dinmica interna del aparato estatal y el
grado en el que diferentes partes de la burocracia pueden cumplir roles
distintos y hasta contradictorios en un mismo pas.
Tomando como punto de partida esta afirmacin, se desarrolla una
descripcin de las formas que puede tomar el actor-burocracia en el interior de los pases (vase el grfico 7). Todos, en mayor o menor medida,
han desarrollado estas formas o tipos, que distan de ser ideales y que
se proponen con fines exclusivamente descriptivos. Estos tipos pueden
coexistir de forma simultnea en el aparato estatal, aunque su grado de
presencia puede variar de pas en pas y cada uno de ellos se ha conformado de acuerdo con los contextos histricos y las prcticas polticas
GRFICO 7
Configuraciones burocrticas
Burocracias administrativas
(Colombia, Uruguay, Argentina, Costa Rica)
Burocracias administrativas
(Per, Venezuela, Ecuador)
Autonoma
Alta
Baja
Administracin
federal (Brasil)
Burocracias
sociales
(educacin,
salud)
Administracin
central (Chile)
Burocracias
econmicas
(Banco Central
supertiendas)
Cuerpos profesionales
(diplomticos, tcnicos)
Administracin tributaria
(Chile, Per, Mxico)
Enclaves protegidos
(Bolivia-PRI)
Fondos y entidades ad hoc

(FIJE, Foncades)
Funcionarios interinos o
provinciales
(Colombia, Argentina,
Per, Uruguay)
Burocracias
clientelares
(varios pases)
Baja
Unidades ejecutivas de
proyectos internacionales
Capacidad
Equipos de asesores
tcnicos
Alta
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predominantes. Asimismo, cada tipo de burocracia entendemos que

muestra una propensin a determinados roles en el proceso de elaboracin de polticas, aunque pueden existir excepciones que exceden el
marco del actual anlisis:
1. La burocracia administrativa clsica. Se caracteriza por una
baja capacidad y una autonoma relativamente alta. Est compuesta por el aparato que ejerce funciones administrativas en los
diversos ministerios y sectores del Estado. Este mbito suele estar cubierto por normas formales de mrito, que no se aplican y
que representan los intentos frustrados o a medio camino de desarrollar una burocracia weberiana clsica; los funcionarios han
accedido por criterios ms polticos que meritocrticos, pero
pueden tener estabilidad. Su grado de competencia tcnica y la
capacidad de incentivacin de comportamientos son bajos; y son
los mbitos ms afectados por recortes presupuestarios (en algunos pases como Per o Uruguay, el ingreso a estos cuerpos est
congelado). Aqu situaramos, en distintos grados de autonoma
y capacidad, las burocracias administrativas de Per, Ecuador o
Venezuela (en el nivel ms bajo) y de Colombia, Costa Rica y
Uruguay en el nivel ms alto.
Esta burocracia tiene una reducida capacidad de ejercer un
papel activo en relacin con el ciclo de las polticas pblicas. Su
escasa capacidad impide una influencia efectiva en la fase decisional, de la que est desconectada y que se sustancia en la superestructura poltica de los ministerios. Pueden desempear algn papel en la implantacin, aunque con un sesgo hacia el
formalismo y el control de procedimientos burocrticos y no hacia la gestin de los servicios. Su virtualidad como recurso para
el intercambio poltico es reducido, como consecuencia de la estabilidad de sus miembros y el progresivo declive de su importancia cuantitativa.
2. La burocracia clientelar. Se caracteriza por la baja autonoma
y la baja capacidad. Este grupo est conformado por funcionarios que ingresan temporalmente en el gobierno bajo criterios
de confianza o afiliacin partidaria. Las rotaciones ministeriales
o los cambios de gobierno influyen en la conformacin de
las plantas y pueden implicar cambios masivos de funcionarios.
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Surge un subconjunto de estas burocracias cuando el control del

acceso y la permanencia no est en manos del sistema de partidos, sino de organizaciones sindicales o gremios. Los casos ms
acentuados se dan en los pases centroamericanos (con la excepcin de Costa Rica), en la Repblica Dominicana, Paraguay y
Bolivia (salvo en algunos enclaves meritocrticos). En Mxico
el control del aparato gubernamental se ha dividido tradicionalmente entre el partido gobernante para los cuadros (hasta la recientemente aprobada Ley de carrera) y los sindicatos para los
restantes puestos de trabajo. Paralelamente, es posible encontrar
ncleos de estas caractersticas en otros pases, como Argentina
(designaciones transitorias), Colombia (provisionales), Uruguay
(contratados) o Per (laborales), al amparo de regmenes transitorios o especiales de empleo que conceden al gobierno una mayor flexibilidad en nombramientos y desvinculaciones.
Los roles de esta configuracin estn vinculados a su carcter
de recurso poltico del partido gobernante que los intercambia por
votos o apoyos polticos. Esta burocracia es una extensin ms del
actor poltico partidario y puede tener alguna capacidad de veto
frente a segmentos burocrticos profesionales o meritocrticos,
con los que puede entrar en conflicto. Su papel en la elaboracin
de polticas o su implantacin es casi irrelevante, salvo en el plano ms operativo de las tareas ms simples y rutinarias.
3. La burocracia paralela (equipos tcnicos o de proyectos).
Lo propio de esta modalidad es la baja autonoma y la alta capacidad. Est conformada por cuadros que se han incorporado bajo
formas contractuales flexibles, que se han expandido en la mayora de los pases de Amrica Latina desde principios de los
noventa, mostrando tendencias a consolidarse. Su rgimen laboral suele estar regido por normas relativas a contratos de servicios u otras formas jurdicas. No forman parte de las estructuras
permanentes aunque en varios pases la renovacin de estos
cuerpos se realiza sucesivamente. Estos grupos de funcionarios
no responden estrictamente a un partido poltico y presentan un
conocimiento experto en alguna rea temtica de la poltica. En
la mayora de los casos se han incorporado a efectos de cubrir
determinadas necesidades tcnicas y algunas veces han desarrollado habilidades tcnico-polticas. Suelen configurar institucio-
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nes paralelas o lo que se ha denominado ministerios paralelos

fuera o en el interior de las dependencias ordinarias. Estas estructuras pueden ser ms o menos exitosas y soportar ms o menos resistencia por los otros actores burocrticos internos.
Su participacin en el ciclo de las polticas pblicas es diferente, segn la posicin que ocupen. Una de sus versiones es la
de los equipos de asesores tcnicos que desempean un papel
clave en el diseo de las alternativas de poltica prximas a la
cabeza del poder ejecutivo. Otra de las versiones est ms bien
centrada en asegurar la ejecucin de las polticas, los proyectos
o la entrega efectiva de determinados servicios pblicos. Aqu
podemos situar, en diversas combinaciones de autonoma y capacidad, las organizaciones que gestionan proyectos con financiacin internacional o fondos sociales.
4. La burocracia meritocrtica. Se caracteriza por combinaciones
diferentes de alta autonoma y capacidad. Est integrada por
funcionarios con estabilidad reclutados por mrito e incorporados a carreras profesionales, con diversos incentivos a un desempeo profesional de su trabajo. Integran este grupo tanto burocracias administrativas en las que se ha preservado el mrito y
la capacidad, como en los casos de Chile o Brasil (carreras y
cargos gubernamentales), entidades singulares vinculadas a la
burocracia fiscal o econmica (como los bancos centrales, las
entidades regulatorias o las administraciones tributarias - SUNAT y el Servicio de Impuestos Internos en Per y Chile) y carreras profesionales que han establecido estatutos propios de
personal basados en el mrito y la capacidad (la carrera diplomtica en diversos pases, como Mxico o Brasil, los administradores gubernamentales en Argentina y algunos tcnicos, como
economistas, abogados o ingenieros en otros pases). A medio camino entre las burocracias administrativas y las meritocrticas,
aunque dependiendo de los pases y de los sectores, se situaran
las burocracias de los sectores sociales (personal de los sectores
de educacin y salud).
Estamos hablando de burocracias que opinan y actan. La mayora de estos cuerpos tienen una incumbencia especfica: reas temticas de la poltica pblica que requieren un grado de formacin o conocimiento dife-
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rencial, lo que les atribuye opinin y capacidad de influencia sobre el

rea en la cual actan, lo que les convierte en un actor importante para
sostener la estabilidad y orientacin en el inters pblico de las polticas.
Conforman un actor y presentan culturas especficas, que pueden ser cerradas y con fuerte espritu de cuerpo, lo que produce sesgos corporativos (esto es lo que en Brasil se ha denominado insulamento burocrtico). Esto les puede hacer ms proclives a participar en el diseo que en
la implantacin de las polticas y a reivindicar espacios decisores autnomos, lo que les genera conflictos con el poder poltico; tambin es normal que puedan establecer alianzas con otros poderes del Estado y e incluso con intereses externos, lo que, por un lado, les atribuye capacidad
de interlocucin externa, pero les hace susceptibles de captura.
Balance y perspectivas
En los ltimos quince aos, las burocracias latinoamericanas han experimentado transformaciones que, dentro de un panorama general de acusada debilidad, se ha traducido en una mayor diversidad, tanto entre pases,
como en el seno de los propios pases. Las burocracias se han convertido
en el objeto de transaccin de cambios polticos y econmicos que han
producido consecuencias relevantes sobre sus configuraciones y roles en
el proceso de elaboracin e implantacin de polticas pblicas. Dicho
en otras palabras, las transformaciones de las burocracias se han producido, mayoritariamente, no por reformas administrativas especficamente dirigidas a su reforma, sino por el efecto que reformas de otra naturaleza (econmicas y polticas) han tenido sobre la autonoma y capacidad
de la burocracia.
Las lecciones que se pueden extraer de estas transformaciones y el
panorama que se deduce de las mismas son distintos. En primer lugar, el
peso que han impuesto las polticas fiscales sobre el peso y el coste del
empleo pblico. Con mayor o menor impacto, en funcin de las circunstancias de los pases, el empleo pblico ha dejado de crecer y, en su conformacin tradicional, ha quedado constreido a las funciones administrativo-burocrticas tradicionales. Esto, que desde el punto de vista fiscal
constituye una buena noticia, no ha dejado de generar efectos secundarios importantes de otra naturaleza: 1) el progresivo envejecimiento y
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prdida de funcionalidad de las burocracias administrativas tradicionales, que sufren el desgaste de la falta de renovacin de efectivos y la prdida de los funcionarios ms capaces por la merma del poder adquisitivo
de sus remuneraciones; y 2) la aparicin de burocracias paralelas, de distinta naturaleza, ya por la aparicin de regmenes de contratacin nacional que terminan constituyendo una planta separada o por la multiplicacin de unidades de proyecto que encubren dotaciones de profesionales
en sectores de alta sensibilidad poltica.
En segundo lugar, la extensin y profundizacin en la mayora de
los pases de democracias electorales altamente competitivas, pero poco
apegadas a la necesidad de una burocracia estable e imparcial, ha provocado que el fenmeno del clientelismo siga constituyendo una lacra en
casi todos los pases. Si bien la disciplina fiscal ha impedido un desarrollo mayor de este fenmeno en las burocracias estatales, en numerosos
pases miles y miles de empleos cambian de titular con los cambios
de gobierno, daando irremisiblemente la capacidad de la burocracia de
contribuir de forma efectiva a la calidad de las polticas pblicas. Adems, hay razones para pensar que el clientelismo ha exacerbado su influencia por otros cauces. Por un lado, la privatizacin de numerosos servicios y quehaceres pblicos se ha constituido en un vehculo indirecto
de favores de empleo y, por otro lado, los procesos de descentralizacin
y democratizacin de los poderes regionales y locales han supuesto un
fuerte y, a menudo poco conocido, incremento de las nminas de funcionarios, sin garanta de transparencia y regularidad en el acceso.
En tercer lugar, se constata el fortalecimiento de mbitos burocrticos en lo que podemos denominar sectores de consenso internacional sobre la irrenunciabilidad del poder estatal en la gestin econmica. Los ltimos aos han visto un considerable fortalecimiento en casi todos los
pases de lo que genricamente vamos a denominar burocracias fiscales, que estn constituidas por los ministerios de hacienda y finanzas,
los bancos centrales, las oficinas de recaudacin de impuestos, las agencias regulatorias de servicios privatizados y, eventualmente, las agencias
de control y auditora del gasto. Con amplias variaciones entre pases, el
rol decisional y ejecutivo de esta parte de la burocracia estatal se ha fortalecido en coherencia con la prioridad acordada hacia las polticas
de disciplina fiscal y de regulacin de los mercados. En algunos pases,
este esquema se ha extendido a la creacin de fondos sociales, en principio de emergencia, que gestionan inversiones en los sectores sociales; es-
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tos fondos operan, sin embargo, como un subproducto, por un lado, de la

gestin fiscal (conteniendo la inversin en alcances estrictos y autocontenidos) y, por otro lado, de la bsqueda de legitimidad de los lderes polticos en los sectores ms desfavorecidos.
Finalmente, estas transformaciones ponen de manifiesto el escaso
rendimiento en este perodo de las polticas de reforma administrativa
clsica (centradas en las instituciones administrativas en s mismas,
como la reforma del servicio civil), cuando se han formulado aisladas
de las prioridades de poltica fiscal. Se ha generalizado la elaboracin de
nuevas leyes de servicio civil, la realizacin de reestructuras formales
de la planta ministerial y la adopcin sobre el papel de toda clase de frmulas innovadoras de organizacin y gestin de servicios, pero su puesta en prctica ha sido poco efectiva, ms all de las propias burocracias
fiscales. El reto de construir burocracias estables y con alta capacidad
profesional sigue estando presente en la mayora de los pases de la regin. No obstante, el agotamiento del modelo uniforme y tecnocrtico en
el que se ha concebido histricamente la reforma administrativa hasta
ahora y su desbordamiento por factores polticos y econmicos, coloca
sobre la mesa la necesidad de plantearse nuevas estrategias de reforma
ms encuadradas en el contexto de los pases y con una visin ms plural
y variada de la realidad burocrtica entre y en los pases.
Bibliografa
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2. La profesionalizacin del empleo pblico en

Amrica Latina. Estado de la cuestin
Francisco Longo
Profesionalizacin: de qu estamos hablando

Por mucho que se haya hablado y escrito, en los ltimos aos, sobre profesionalizacin de la gestin del empleo pblico en Amrica Latina, conviene, ante todo, evitar el riesgo de que el concepto se difumine en visiones ms o menos parecidas, pero no estrictamente coincidentes. ste
es un peligro que se puede evitar recurriendo a un referente crecientemente aceptado como marco comn en la regin. Nos referimos a la Carta Iberoamericana de la Funcin Pblica.1
La Carta Iberoamericana entiende, en su prembulo, por profesionalizacin la garanta de posesin por los servidores pblicos de una serie de atributos como el mrito, la capacidad, la vocacin de servicio, la
eficacia en el desempeo de su funcin, la responsabilidad, la honestidad
y la adhesin a los principios y valores de la democracia. La propia
Carta, en su epgrafe 2, relaciona la posesin de estos atributos con la
existencia de un sistema de gestin del empleo y los recursos humanos
orientado a la produccin de las mencionadas garantas, esto es, a compatibilizar los objetivos de eficacia y eficiencia con los requerimientos
de igualdad, mrito e imparcialidad que son propios de administraciones
profesionales en contextos democrticos.
Desde el punto de vista de sus contenidos, la orientacin de la Carta Iberoamericana apunta a la combinacin, en el diseo de los sistemas
de funcin pblica, de dos tipos de ingredientes:
a) Los que involucran las garantas propias de un sistema meritocrtico, esenciales para preservar la profesionalidad de la Admi-
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nistracin. Estos elementos combaten la arbitrariedad, el nepotismo y el clientelismo poltico.

b) Los que persiguen introducir mayor flexibilidad en los sistemas
de gestin del empleo y los recursos humanos, para hacer posible administraciones receptivas a las prioridades polticas de los
gobiernos, eficaces, eficientes, orientadas a resultados, transparentes y responsables. Estos elementos sustentan la mayor parte
de las orientaciones de cambio en los sistemas de funcin pblica de las democracias avanzadas (Longo, 2004b: 153 y ss.), y se
oponen especficamente a la burocratizacin, el corporativismo,
la defensa de privilegios y la bsqueda de rentas.
Una caracterstica importante de la Carta es que asume esta orientacin
bifronte de manera simultnea, y no secuencial. Esto es, no considera
que las reformas de la funcin pblica deban proceder necesariamente
por fases, de modo que hubiera que crear primero burocracias meritocrticas de tipo weberiano para impulsar slo despus las reformas de signo
flexibilizador. Por el contrario, asume que ambas dimensiones deben desarrollarse en paralelo y retroalimentarse, encarnndose en arreglos institucionales que hagan posibles los avances recprocos en ambos sentidos. sta es una cuestin central sobre la que volveremos ms adelante.
En una lnea concordante con los pronunciamientos y enfoques de
la Carta, el Banco Interamericano de Desarrollo, en su Informe sobre la
situacin del servicio civil en Amrica Latina (BID, 2006a: 5), entiende
que servicio civil est constituido por el conjunto de arreglos institucionales mediante los que se articulan y gestionan el empleo pblico y las
personas que integran ste. Dichos arreglos comprenden normas, escritas
o informales, estructuras, pautas culturales, polticas explcitas o implcitas, procesos, prcticas y actividades diversas cuya finalidad es garantizar un manejo adecuado de los recursos humanos, en el marco de una
administracin pblica profesional y eficaz, al servicio del inters general, y precisa que en el mbito pblico, las finalidades de un sistema de
gestin del empleo y los recursos humanos deben compatibilizar los objetivos de eficacia y eficiencia con los requerimientos de igualdad, mrito y neutralidad que son propios de administraciones profesionales en
contextos democrticos.
As pues, cuando hablamos de profesionalizacin del empleo pblico en Amrica Larina, desde el punto de vista de los contenidos, lo ha-
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Estado de la cuestin
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cemos con un criterio genrico de valoracin del sistema de empleo pblico vigente en un entorno institucional determinado, caracterizado por
tener en cuenta atributos que combinan los dos tipos de ingredientes o finalidades que hemos mencionado. Desde el ngulo del proceso, el concepto de profesionalizacin nos hablara de los itinerarios desarrollados
para alcanzar y perfeccionar sistemas dotados de esos atributos, esto es,
de las iniciativas, estrategias, planes, incentivos, obstculos, resistencias
e incidentes diversos que los caracterizan, y tambin del grado de xito o
fracaso de los mismos. De ambas perspectivas nos ocuparemos en los siguientes apartados.
Los atributos de un sistema de empleo pblico profesional

En el marco analtico que en su da elaboramos para el BID y que, adoptado por ste ha sido utilizado como metodologa para la realizacin de 18
diagnsticos nacionales en Amrica Latina (BID, 2006a: 3-70), se intent concentrar la evaluacin de sistemas de servicio civil2 en un conjunto
de dimensiones capaces de concretar, por una parte, los principales atributos de calidad de aqullos y de trascender, por otra, a las peculiaridades
propias de cada entorno nacional, y de adaptarse, por ltimo, a una metodologa de anlisis cualitativo capaz de convertir a tales dimensiones, mediante la asignacin de valores numricos, en cinco ndices, permitiendo
as el anlisis comparado. El grfico 1 resume el mtodo utilizado, cuya
detenida descripcin se encuentra en el Informe referenciado.
Nos sigue pareciendo que estas cinco dimensiones o atributos sintetizan satisfactoriamente los elementos de contenido que atribuamos en
el apartado que precede al concepto de profesionalizacin, por lo que las
reseamos a continuacin, indicando su denominacin y el criterio de
evaluacin asociado:3
1. Eficiencia: evala el grado de optimizacin de la inversin en
capital humano, as como la relacin de sta con la poltica fiscal y con sus mercados de referencia.
2. Mrito : evala el nivel de las garantas de profesionalidad en el
funcionamiento del servicio civil, y el grado de proteccin efectiva frente a la arbitrariedad, la politizacin y la bsqueda de rentas.
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GRFICO 1
Metodologa de anlisis
La metodologa
ANLISIS DE ANTECEDENTES
Y DEL CONTEXTO INSTITUCIONAL
EVALUACIONES GLOBALES
DE LOS SUBSISTEMAS
EFICIENCIA
MRITO
CONSISTENCIA
ESTRUCTURAL
NDICES
ORGANIZACIN DE
LA FUNCIN DE RH
GESTIN DE LAS RELACIONES

HUMANAS Y SOCIALES
GESTIN DEL DESARROLLO
GESTIN DE LA
COMPENSACIN
GESTIN DEL RENDIMIENTO
ORGANIZACIN DEL TRABAJO

GESTIN DE LA OCUPACIN
PLANIFICACIN
ANLISIS FUNCIONAL POR PUNTOS

CRTICOS DE LOS SUBSISTEMAS
CAPACIDAD
FUNCIONAL
CAPACIDAD
INTEGRADORA
CONCLUSIONES
3. Consistencia estructural : evala la solidez e integracin sistmica del servicio civil, atendiendo a los elementos estructurales
bsicos que deben formar parte del mismo. Se despliega en tres
subndices:
3.1. Coherencia estratgica: mide el grado de vinculacin de los
procesos y prcticas de gestin del empleo y los recursos
humanos a las prioridades estratgicas de los gobiernos.
3.2. Consistencia directiva: mide el grado de desarrollo de la
funcin de direccin, en lo que afecta a la gestin de las
personas.
3.3. Consistencia de los procesos: mide el grado de desarrollo
de los procesos bsicos de gestin del empleo y las personas, as como las adecuadas relaciones entre ellos.
4. Capacidad funcional : evala la capacidad del sistema de servicio civil para influir positivamente en el comportamiento de los
empleados pblicos. Se despliega en tres subndices:
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4.1. Competencia: mide la eficacia con la que se aseguran niveles de cualificacin profesional adecuados.
4.2. Eficacia incentivadora: mide el grado en que las polticas y
prcticas de gestin de RH contienen estmulos a la productividad, el aprendizaje y la calidad del servicio.
4.3. Flexibilidad: mide el grado en que las polticas y prcticas
facilitan la adaptacin a los cambios y la puesta en prctica
de innovaciones.
5. Capacidad integradora: evala la eficacia con la que el sistema
de servicio civil parece capaz de asegurar la armonizacin de las
expectativas e intereses de los diferentes actores, incrementando el sentimiento de pertenencia de los empleados y reduciendo
la conflictividad.
Escenarios actuales de profesionalizacin del empleo pblico

en Amrica Latina
La situacin del servicio civil en Amrica Latina
Al dar cuenta de las evaluaciones realizadas en aplicacin de estos ndices, el Informe del BID que acabamos de referenciar muestra, como no
podra ser de otra manera, la considerable diversidad de la regin en
cuanto al desarrollo institucional de sus pases. En definitiva, los sistemas de gestin del empleo pblico son parte de esos marcos institucionales fuertemente influidos por los factores contextuales, y en particular
por la historia y las tradiciones nacionales. No tendra sentido, por otra
parte, reproducir aqu las conclusiones detalladas del estudio, accesibles
para cualquier interesado. Nos limitaremos a enunciar algunos trazos que
nos parecen particularmente destacables para la valoracin global del estado de la cuestin.
a) Un alto nivel de consistencia interna en la situacin de cada pas

En primer lugar, cabe destacar que existe una coincidencia relevante entre las valoraciones alcanzadas por los pases en los diversos ndices.
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As, las fortalezas constatables en una dimensin determinada de un sistema de gestin del empleo pblico parece que se corresponden, en general, con valoraciones positivas en otros atributos del sistema. Las excepciones a esta regla, que desde luego existen, no parecen contradecir
esta conclusin de alcance general. Dicho de otro modo, el Informe presenta entornos institucionales nacionales con grados diversos de desarrollo de la profesionalizacin del empleo pblico que ofrecen una gran
coherencia en los diversos atributos medidos.
Esta circunstancia resulta particularmente significativa si la valoramos en relacin con los dos grandes ingredientes (meritocracia frente a
eficiencia/flexibilidad) en los que se fundamentaba, como vimos, la nocin de profesionalizacin manejada tanto por la Carta Iberoamericana
como por el BID. La conclusin sera que no parece existir contradiccin
entre el grado de desarrollo de los atributos ms relacionados con uno u
otro ingrediente. As, si se comparan las valoraciones de los ndices de
mrito y de eficiencia, los mismos pases figuran en los segmentos respectivamente superior e inferior de la tabla. Lo mismo sucede si nos fijamos en el ndice de capacidad funcional e incluso si lo hacemos, ms
especficamente, en el subndice de flexibilidad.
b) La cuestin de la secuencia
As pues, no parece que el Informe sustente la posicin mantenida por algunos, entre otros por el Banco Mundial (2003), en torno a lo que Bresser Pereira (2005) ha llamado la cuestin de la secuencia. Segn aqullos, la extensin de las prcticas de clientelismo en el manejo del
empleo pblico en Amrica Latina obligara a las reformas de signo profesionalizador a construir primero burocracias weberianas slidas, basadas en el mrito, para despus, slo una vez consolidadas stas, incorporar los elementos de flexibilidad que caracterizan a las reformas del
empleo pblico en muchos pases del mbito de la OCDE.
Por el contrario, el Informe que comentamos parece evidenciar que
no existe contradiccin entre los avances en una y otra direccin. Los sistemas menos meritocrticos son tambin, con frecuencia, los ms rgidos
e ineficientes. Los atributos de gestin del empleo pblico relacionados
con las dos grandes dimensiones citadas no se hallan en una relacin de
suma cero, sino que, por el contrario, se encuentran en la misma fre-
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cuencia de onda que la reforma institucional. Los progresos en una dimensin retroalimentan los que se producen en la otra. Esto no impide
que los nfasis puedan estar situados preferentemente en una de ellas,
como veremos ms adelante al contrastar la evolucin de la profesionalizacin en dos pases.
c) La norma no es la realidad
Naturalmente, para reparar en esta interrelacin es preciso que la evaluacin profundice en el anlisis del funcionamiento real de los sistemas de
gestin, esto es, en las formas mediante las cuales se preparan, adoptan,
ejecutan y revisan, en la realidad, las decisiones que afectan al empleo
pblico. Como dijimos, la metodologa utilizada por el BID obligaba a ir
ms all de las normas legales y las estructuras formales existentes en
cada entorno institucional, cuestionando por principio su grado de vigencia efectiva, esto es, su traduccin en comportamientos concordantes.
Esta aproximacin ha permitido llegar a otra de la que cabe considerar
como conclusin central del Informe: la significativa falta de concordancia entre las leyes, y en general de las regulaciones formales, y el funcionamiento efectivo de los sistemas de gestin del empleo pblico.
La cuestin se hace evidente en el anlisis del ndice de mrito. El
panorama es, desde luego, poco alentador. Dos terceras partes de los pases se hallan por debajo de la mitad de la evaluacin potencial mxima,
y en realidad solamente Brasil, Chile y hasta cierto punto Costa Rica presentan evidencias de cierta solidez meritocrtica en las prcticas de acceso y el resto de subsistemas de gestin. El valor promedio del ndice en
los 18 pases es el ms bajo de los cinco ndices analizados.
Estos resultados permiten constatar la persistencia en la regin de
las tradiciones de manejo del empleo pblico como recurso poltico, ampliamente estudiadas. Por otra parte, ponen de manifiesto, ms que en
ninguna otra de las reas analizadas, el alto grado de discordancia entre
los marcos legales y los comportamientos sociales. La gran mayora de los
pases posee leyes que establecen el reclutamiento competitivo de los servidores pblicos as como otros elementos caractersticos de los sistemas
de mrito, lo que no impide el mantenimiento generalizado de las prcticas de clientelismo. La reforma legal no parece, por tanto, el instrumento ms idneo para cambiar este estado de cosas, si no va acompaada
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por estrategias ms globales, capaces de afrontar en profundidad el verdadero alcance del problema.
d) Importancia de los sistemas de informacin

El Informe pone de manifiesto una correlacin alta entre el grado de desarrollo de los sistemas de informacin aplicados al empleo pblico y la
evaluacin obtenida en el conjunto de los ndices considerados, afectando de forma ms explcita a los de eficiencia y consistencia estructural.
Es lgico que sea as, ya que sin una base fiable e integrada de informacin, se hace imposible un desarrollo mnimo del subsistema de planificacin del empleo pblico, y por ende el de los dems subsistemas que
caracterizan a un sistema integrado de gestin de recursos humanos. En
aquellos pases donde los dficit de informacin sobre el empleo pblico
son muy significativos, esta carencia compromete, desde su mismo inicio, el xito de cualquier iniciativa de fortalecimiento. Todo apunta a que
la inversin en este campo constituye un primer escaln fundamental
para el xito de las estrategias de profesionalizacin.
e) Escasa presencia en la agenda real

Incluso en aquellos pases en los que existe un grado apreciable de desarrollo de los sistemas de informacin sobre el personal, es constatable un
dficit en lo que podemos llamar la configuracin estratgica de las polticas y prcticas relacionadas con el empleo pblico. La carencia es apreciable tanto en el anlisis por subsistemas como en el que toma como referencia los ndices mencionados. En el primer caso, el escassimo
desarrollo del subsistema de planificacin de recursos humanos refleja
una inversin puramente reactiva en este campo, que se manifiesta en general en ciclos de estmulo-respuesta y muestra planteamientos a corto
plazo. A su vez, los resultados de la evaluacin del subndice de coherencia estratgica coinciden en atribuir a ste el nivel absoluto ms bajo
de desarrollo entre todos los atributos (ndices y subndices) analizados.
Las conclusiones que cabe extraer de estos datos apuntan a una escasa presencia efectiva de las cuestiones relativas al empleo y los recursos humanos en los ejes de prioridades que guan la elaboracin e imple-
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mentacin de las polticas pblicas y en definitiva la accin de gobierno.

En realidad, el mayor desarrollo de los elementos de coherencia estratgica de las polticas de empleo pblico hay que buscarlo, paradjicamente, en aquellos pases donde las prioridades del ajuste fiscal han marcado una agenda centrada en la restriccin presupuestaria y, como
consecuencia, en el recorte y la reduccin de efectivos. Ms all de estos
casos, incluso en aquellos pases que han vivido reformas significativas
de sus sistemas de empleo pblico, en los gobiernos de Amrica Latina y
sus organizaciones la funcin de recursos humanos aparece todava como
accesoria y de segundo orden.
Esta carencia estratgica se traduce en debilidad de los mecanismos de organizacin de la funcin de recursos humanos. Si hablamos
de los rganos rectores del sistema de empleo pblico, el Informe presenta una situacin en la que slo cuatro pases disponen de unidades
centrales reconocibles como instancias que aportan valor a la gestin
gubernamental. En el resto, o se halla una profunda descapitalizacin
tcnica y directiva que conduce a un rol meramente administrativo y
burocrtico, o bien los elementos de desarrollo e innovacin que se
aprecian carecen del apoyo poltico necesario para su funcionamiento
efectivo.
f) Fragmentacin normativa
El Informe detecta una considerable fragmentacin de los sistemas nacionales de empleo pblico, que deriva en la coexistencia de distintas
normativas, diferentes interpretaciones de la norma, sistemas mixtos y
dispersin de regmenes de empleo.
Sin perjuicio de las experiencias positivas aisladas en las que esta
atomizacin ha permitido espacios autnomos para la innovacin y la
modernizacin de la gestin de recursos humanos, facilitando el trabajo
a algunos reformadores, en general las evaluaciones de cada pas acentan los rasgos negativos de la dispersin: insularidades, administraciones
paralelas, reductos de opacidad, privilegios corporativos, inequidades y
carencia, en definitiva, de los elementos bsicos de cohesin del sistema.
Una parte de este escenario tiene su origen en la regulacin diferenciada
de las condiciones de empleo de ciertos sectores de la administracin pblica, o de determinados colectivos, profesiones o carreras. Es una dife-
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renciacin que refleja con frecuencia tensiones de poder en el interior del

sistema poltico-administrativo.
g) Mecanismos de huida y enclaves de excelencia

La fragmentacin del sistema tambin se utiliza como mecanismo de
huida de la rigidez de algunos sistemas de regulacin de la funcin pblica, ya sea por la va de la diversificacin contractual (contratacin
temporal, a trmino, extrapresupuestaria, fuera de plantas, o cualquier
otra modalidad anloga), o por la de las administraciones paralelas (administraciones peculiares, centros piloto, islas privilegiadas, administraciones paralelas con financiacin externa, etc.).
Forma parte de este escenario de fragmentacin el hecho de que el
Informe detecte en casi todos los pases la existencia de enclaves de excelencia, donde las polticas y prcticas de gestin de recursos humanos
alcanzan un grado de desarrollo que las sita muy por encima del promedio constatable en su entorno. Esta singularidad se manifiesta especialmente en la aplicacin de criterios meritocrticos de acceso y carrera, dando lugar a reas protegidas de la arbitrariedad, en las que se detecta un
nivel avanzado de profesionalizacin del empleo. La necesidad sentida por
los organismos multilaterales de financiacin al desarrollo de encontrar interlocutores fiables en los mbitos de decisin propios de la poltica econmica y fiscal les ha llevado a concentrar sus esfuerzos en estos sectores
(bancos centrales, aduanas, algunas agencias reguladoras) pero sin que estas experiencias hayan tenido, en general, ningn efecto multiplicador, ni
hayan servido para mejorar sustancialmente el conjunto del sistema.
h) Un panorama de debilidad extendida

En sntesis, el Informe del BID pone de manifiesto un panorama desigual, como dijimos antes, en cuanto al grado de desarrollo de la profesionalizacin de la gestin del empleo pblico en la regin, pero con un
claro predominio de los entornos institucionales deficitarios en atributos
esenciales de la nocin de profesionalizacin que estamos manejando.
Estas carencias resultan evidentes en los componentes meritocrticos del
concepto, y se manifiestan especialmente en la persistencia de las prcti-
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cas de clientelismo y patronazgo poltico de cargos, pero se extienden

igualmente a los elementos ms conectados con la flexibilidad y la eficiencia en el funcionamiento de los diferentes subsistemas. Los casos de
Brasil y Chile destacan como aquellos en los que la profesionalizacin ha
registrado, en ambos sentidos, mayores avances, pero debe tenerse en
cuenta que esta preeminencia se produce en un entorno regional de debilidad generalizada de los sistemas de gestin del empleo pblico, que siguen constituyendo un punto dbil en lo que respecta a la capacidad institucional de los pases de Amrica Latina.
Cantidad y calidad de las burocracias pblicas en Amrica Latina

El propio Banco Interamericano de Desarrollo ha analizado, en otro Informe reciente (BID, 2006b), las caractersticas de la burocracia en la regin. En este Informe, la burocracia es vista como algo ms que una
planta de recursos humanos, un aparato organizativo o un sistema de empleo. Constituye dice un conjunto articulado de reglas y pautas de
funcionamiento que se insertan en el Poder Ejecutivo con la finalidad
de dar continuidad, coherencia y relevancia a las polticas pblicas, y
asegurar a la vez un ejercicio neutral, objetivo y no arbitrario de los
poderes pblicos. No obstante el Informe aade: para analizar la burocracia se requiere un anlisis del empleo pblico, que es su materia constitutiva fundamental (BID, 2006b: 71 y ss.). Por ello, el Informe ha utilizado algunos de los hallazgos de la investigacin sobre sistemas de
servicio civil a la que nos hemos referido para realizar su anlisis de las
burocracias latinoamericanas.
As, combinando los resultados obtenidos en las evaluaciones de
los ndices de mrito y de capacidad funcional, el Informe comienza por
clasificar a los pases en tres niveles de desarrollo burocrtico. En el primero, correspondiente al nivel superior, se hallaran Brasil y Chile. El segundo nivel, intermedio, presenta burocracias relativamente estructuradas pero que no llegan a consolidarse en trminos de garantas de mrito
y herramientas efectivas de gestin, y estara integrado por Mxico, Colombia, Costa Rica, Uruguay, Argentina y Venezuela. En el tercer nivel
incluye a pases con una baja puntuacin en ambos ndices: Panam, El
Salvador, Nicaragua, Honduras, Per, Guatemala, Ecuador, Repblica
Dominicana, Paraguay y Bolivia.
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Despus el Informe combina el nivel cualitativo de desarrollo burocrtico con la dimensin cuantitativa de las burocracias nacionales. El
tamao de la burocracia se define como el porcentaje de la poblacin total del pas empleada en el sector pblico. El grfico de la p. 36 pone de
manifiesto que la correlacin entre la cantidad y la calidad es relativamente dbil (2,6), esto es, que tanto entre los pases con sistemas de mayor funcionalidad como entre los que cuentan con burocracias ms dbiles, figuran aparatos burocrticos de tamaos diversos.
Segn los estudios de caso y las conclusiones generales del primero
de los informes citados, este segundo Informe procede, con finalidades
meramente ilustrativas, a una categorizacin de las burocracias latinoamericanas en cuatro tipos. La prevalencia de estos tipos de burocracia,
seala el Informe, vara de un pas a otro, y los distintos tipos tambin
pueden coexistir en un mismo pas. La categorizacin contempla dos dimensiones bsicas: la autonoma de la burocracia y su grado de capacidad. En este mismo libro, Koldo Echebarra presenta una categorizacin
de las burocracias latinoamericanas en cuatro tipos, que surge de la consideracin de estas dos dimensiones.
El equilibrio entre mrito y flexibilidad

Hacia dnde estn encaminando los cambios aquellos pases latinoamericanos que se han empeado en iniciativas de profesionalizacin del empleo pblico? En las reformas en curso constatables aunque en diversas fases de desarrollo en diversos pases de Amrica Latina, como
Colombia, Mxico, Repblica Dominicana o Chile, queda de manifiesto
una orientacin preferente a la introduccin de las garantas propias de
los sistemas de mrito. Como decamos antes, la consideracin del empleo pblico como recurso poltico y el consiguiente manejo del mismo
mediante prcticas de clientelismo tienen un hondo arraigo en buena parte de los pases analizados. Expresiones como las de servicio civil profesional, concursabilidad, carrera administrativa y otras tienden a
convertirse en lemas para el cambio de este estado de cosas.
Paralelamente y en esto los diagnsticos de pas que fundamenten los informes citados no son menos concluyentes los cambios suelen perseguir al mismo tiempo la introduccin, en los sistemas de gestin
del empleo y los recursos humanos, de elementos que potencien la efica-
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cia de las polticas pblicas, la agilidad de respuesta de las burocracias

pblicas a los programas de gobierno y los incentivos capaces de estimular la dedicacin y productividad de los servidores pblicos.
Estas ltimas son orientaciones comunes a las reformas de los sistemas pblicos de empleo en todo el mundo desarrollado, para las que la
OCDE ha acuado como trmino de sntesis el de flexibilidad (Pollitt
y Bouckaert, 2000; Farnham y Horton, 2000; Longo, 2004b). Polticas
como la diversidad contractual, la evaluacin del rendimiento, la remuneracin variable e incluso la gestin por competencias forman parte del
repertorio de prcticas de gestin que los reformadores del empleo pblico pretenden introducir, tambin en Amrica Latina, junto al reclutamiento abierto y la seleccin por el mrito y la capacidad.
a) Consideracin formal y material del concepto de mrito

En realidad la combinacin del mrito y la flexibilidad en el empleo pblico y el debate acerca de las formas y contornos de esa combinacin
son cuestiones indisociables del uso que se haga de la nocin de mrito,
y, ms concretamente, de las dimensiones sustantiva o formal de dicha
nocin. Por eso resulta, a nuestro juicio, muy conveniente distinguir entre ambas.
Frecuentemente el mrito, en tanto que atributo del empleo pblico, es pensado fundamentalmente en la primera de estas dimensiones.
As concebido, un sistema de mrito se convierte en un conjunto de garantas formales cuyos efectos beneficiosos se produciran diramos,
con fraseologa jurdica erga omnes, esto es, proyectndose hacia el
exterior de los gobiernos y organizaciones pblicas y pensando en las necesidades de la sociedad en su conjunto. Puesto que la sociedad necesita
administraciones compuestas por profesionales capaces de emitir decisiones acordes con la legalidad y protegidas de la captura y la corrupcin, resulta socialmente imprescindible crear estas garantas.
Ahora bien, hacia dentro de las organizaciones, esto es, para el gobernante o directivo pblico, dichas garantas operan, bsicamente, como
limitaciones, como condicionamientos a sus decisiones de manejo del
empleo pblico que restringen su margen de decisin discrecional. Es fcil, a partir de aqu, deducir que estas limitaciones pueden comprometer
la eficacia de las decisiones y procesos de gestin de las personas y que
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necesitan, por ello, ser contrarrestadas por polticas flexibles que restablezcan un equilibrio adecuado en cada caso. Desde esta perspectiva,
mrito y flexibilidad se situaran en el marco de un trade off, de un dilema fundamental que enfrentara a los requerimientos de profesionalidad
de la accin pblica, por un lado, y a su pretensin de eficacia, por el
otro, de tal modo que los avances en un campo supondran retrocesos en
el otro y viceversa.
La cuestin cambia, a nuestro entender, de un modo fundamental,
si abordamos la nocin del mrito desde su dimensin material o sustantiva. En esta aproximacin, las garantas del mrito protegen la profesionalidad de la Administracin porque consiguen que las decisiones de manejo del empleo pblico persigan y aseguren la idoneidad de las
personas, esto es, el ms alto grado de adecuacin de todas sus capacidades de sus competencias, diramos en la jerga contempornea de los
recursos humanos para el desempeo de las tareas que deben realizar.
Para conseguir esta idoneidad, los instrumentos de gestin deben garantizar adecuadamente la bsqueda, la eleccin, el estmulo y la recompensa de los mejores en cada caso.
Desde este ngulo, esas decisiones sobre el empleo deben ser meritocrticas en los gobiernos y organizaciones del sector pblico no slo
para proteger a los ciudadanos y a los mercados de la arbitrariedad y de
la corrupcin, sino, adems, por razones similares a aquellas que hacen
aconsejables los arreglos meritocrticos tambin en otros tipos de organizacin, incluyendo a las empresas del sector privado. Esto es, para producir resultados de xito de acuerdo con las estrategias y objetivos de
cada una.
b) Una relacin de suma positiva

Cuando entendemos el mrito de esta forma, la profesionalidad de los
servidores pblicos deja de ser vista como una limitacin a la eficacia de
los gobiernos y se convierte, por el contrario, en un prerrequisito de sta.
La superacin del botn, el clientelismo y la captura y su sustitucin por
modelos meritocrticos de empleo pblico no producen nicamente mayor seguridad jurdica en las sociedades que realizan dichos cambios,
sino tambin bancos centrales, inspecciones de tributos, policas, hospitales y servicios sociales ms eficaces, eficientes y efectivos. La relacin
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entre mrito y flexibilidad deja de ser de confrontacin. En realidad, si

queremos perseguir la idoneidad de las personas en los entornos contemporneos necesitaremos en el acceso, en la carrera, en la capacitacin
y en la compensacin frmulas cada vez ms flexibles, y esta flexibilidad reforzar, en lugar de debilitar, la dimensin meritocrtica del empleo pblico.
As pues, no se trata solamente del influjo de las modas, aunque no
quepa desconocer del todo las influencias de este carcter. Ms all de
stas, la bsqueda de la flexibilidad tiene que ver con factores de mayor
peso: por una parte, la necesidad de los gobiernos de contar con aparatos
burocrticos receptivos y eficaces; por otra, la frecuente combinacin,
como vimos antes, en el entorno regional, de las prcticas de clientelismo con la rigidez interna de los sistemas de gestin del empleo (inamovilidad excesiva de los funcionarios, exceso de proteccin sindical y judicial); en tercer lugar, y especialmente, la necesidad de manejar el
empleo pblico en entornos de creciente austeridad fiscal, lo que conduce a la bsqueda de una mayor eficiencia: ms y mejores resultados con
plantas de personal ms reducidas y flexibles (Longo, 2004a).
c) Los casos de Brasil y Chile como ejemplos

Aunque no resulta fcil dilucidar, en los diagnsticos nacionales, cul es
el peso relativo y la eventual preponderancia de una y otra orientacin, el
anlisis, a ttulo de ejemplo, de los casos de Brasil y Chile, que son precisamente, como dijimos, los pases mejor puntuados en ambos informes,
permite hacer algunas consideraciones a este respecto. En ambos casos,
los dos ingredientes de las reformas de signo profesionalizador que mencionbamos al principio son del todo patentes. La inspiracin gerencialista, con su corolario de prcticas flexibles, coincide en los dos pases
con polticas de claro signo meritocrtico.
Sin perjuicio de estas semejanzas, los resultados de los diagnsticos varan en el nfasis relativo de cada uno de estos componentes genricos. En el caso brasileo, nos hallamos ante el sistema de mrito ms
completo y consolidado de la regin. La puntuacin, tambin destacada,
en el subndice de consistencia de los procesos, que mide el grado de desarrollo y formalizacin de los procedimientos de personal, parece coherente con dicha caracterstica.
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Sin embargo, Brasil se halla netamente por detrs de Chile en el ndice de consistencia estructural, que, como hemos visto, considera, junto al subndice indicado, los de coherencia estratgica (mide la sintona
entre las polticas de personal y la estrategia de gobierno) y consistencia
directiva (mide el grado de desarrollo de la funcin de direccin). Ambas
cosas son coherentes, asimismo, con la ventaja brasilea en el ndice de
capacidad integradora (capacidad del sistema para armonizar los intereses en presencia y reducir los conflictos), y la mejor puntuacin chilena
en el ndice de eficiencia (relacin entre las polticas de recursos humanos y sus costes). Lo mismo cabra decir del subndice de competencia,
que se correlaciona con la ventaja brasilea en mrito, y el de eficacia incentivadora, donde Chile punta mejor con claridad.
En resumen, los casos de Brasil y Chile nos muestran, sobre un fondo en el que coexisten las dos macroorientaciones expuestas, nfasis distintos en sus procesos de modernizacin del empleo pblico. En Brasil,
parece haber sido predominante la construccin de un entramado ms slido de burocracia weberiana clsica. En Chile, la conexin de las polticas de empleo pblico con las presupuestarias ha impuesto una consistente orientacin flexibilizadora, basada ms en la introduccin de incentivos
que en la definicin de reglas, si bien las reformas ms recientes han acentuado la dimensin meritocrtica de los cambios. Es de resaltar, en este
sentido, que la principal prioridad de este signo, en este ltimo pas, ha
sido la profesionalizacin de la alta direccin pblica, lo que concuerda
plenamente con el nfasis gerencialista indicado. En ambos casos, el relato de sus ventajas relativas nos muestra asimismo la lectura de sus puntos
ms dbiles, que apuntaran en el caso de Brasil a peligros de corporativismo y rigidez y en el chileno a un exceso, todava constatable, de informalidad en algunas prcticas de contratacin y promocin.
Los principales obstculos a la profesionalizacin del empleo

pblico en la regin
Los intentos de profesionalizacin del empleo pblico en Amrica Latina, si bien han ganado extensin y presencia en los ltimos aos, en
especial cuando se han integrado en los paquetes de reformas institucionales denominadas de segunda generacin, no son rigurosamente re-
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cientes. Iniciativas ms o menos slidas de reformas con esta orientacin

han proliferado a lo largo de las ltimas dcadas, y han posibilitado valoraciones y estudios de caso que ponen, en general, de manifiesto, la
existencia de poderosos obstculos para la produccin, y en especial para
la consolidacin e institucionalizacin, de esta clase de cambios (Arellano et al., 2003; Echebarra, 2003; Cortzar, 2002; Heredia, 2002b; Heredia y Gaetani, 2002; Filgueira et al., 2002).
Los obstculos a la profesionalizacin no deben ser vistos, en lo
fundamental, como problemas de naturaleza tcnica, entendiendo por tales aquellos que se pueden resolver eligiendo los medios recomendados
por el saber hacer existente en un rea determinada del conocimiento
disponible. En su mayor parte son problemas que deben ser abordados en
clave de gestin del cambio organizativo y de la economa poltica de las
reformas institucionales. Estos enfoques, ms aptos para escenarios
complejos, obligan a explorar los intereses, incentivos, pautas implcitas
de pensamiento y conducta, y valores afectados por los procesos de
transformacin que las reformas de este signo implican. Por ello, para el
anlisis del tema que nos ocupa, las consideraciones de proceso, esto es,
la reflexin sobre los principales obstculos y sobre las estrategias adecuadas para afrontarlos, son tan importantes como las de contenido, a las
que hasta ahora hemos hecho referencia.
Los intereses opuestos o divergentes

La existencia de actores interesados en el mantenimiento del statu quo, as
como sus previsibles resistencias a los cambios constituyen el primero de
los obstculos que deben tenerse en cuenta. Como es lgico, la activacin
de estas resistencias depende de factores propios de cada contexto institucional y social. Sin perjuicio de ello, los estudios sobre experiencias de reforma de la funcin pblica han detectado evidencias de comportamientos
resistentes en una serie de actores, entre los que se cuentan:
a) Las clases polticas gobernantes

Para los polticos de gobierno, el principal motivo de discrepancia con
las reformas de signo profesionalizador del empleo pblico es el que
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Barbara Geddes (1994) ha llamado dilema del poltico, que puede expresarse as: para quien gobierna, el desarrollo de competencia burocrtica no debe hacerse al precio de perjudicar sus intereses polticos. Dicho
de otro modo, cuando para el gobernante son mayores los costes de renunciar al clientelismo que los beneficios de introducir un sistema meritocrtico, se inclinar a oponerse a esta clase de reforma.
b) La oposicin poltica
El primer inters contrapuesto de los polticos de oposicin es, obviamente,
evitar que triunfen iniciativas del adversario poltico. Forma parte de la lgica poltica al uso el hecho de que las reformas se reclamen a veces desde
la oposicin para combatirlas despus en sus iniciativas o manifestaciones
concretas. De hecho, eludir o minimizar estas resistencias requiere escenarios institucionales que favorezcan mnimamente el consenso poltico, as
como estrategias de reforma razonablemente incluyentes.
c) Los aparatos de partido

Los funcionarios de los aparatos partidarios se cuentan entre los resistentes ms previsibles. Los gobernantes, confrontados con la necesidad
de hacer funcionar eficazmente la maquinaria administrativa, se hacen en
ocasiones permeables a las necesidades de profesionalizacin del empleo
pblico. Los polticos de oposicin pueden haber vivido antes experiencias similares y adoptado por ello actitudes menos opuestas. En cambio,
los funcionarios de partido tienden a pensar predominantemente en clave de mercado electoral, acostumbran a ser a menudo los gestores interpuestos de las prcticas de clientelismo, y tienden a percibir por ello el
control del empleo pblico como un recurso de poder irrenunciable.
d) Las tecnoestructuras horizontales y los rganos de control

En ocasiones, las instancias que asumen funciones de planificacin y
control de la accin del ejecutivo pueden oponer resistencias a las reformas. Entre estas instancias suelen encontrarse:
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Las burocracias fiscales y los rganos de administracin presupuestaria, cuando temen que las reformas impliquen incremento
o relajacin de los mecanismos de control del gasto. (Este tipo de
resistencias compromete la viabilidad de los cambios de un modo
especialmente grave.)
Las propias unidades centrales de personal, acostumbradas a una
administracin burocrtica o rutinaria, y que pueden ver amenazada su posicin en el sistema o cuestionada su capacidad para
adaptarse a un nuevo papel.
Las contraloras, tribunales de cuentas y otros rganos internos o
externos de control de la regularidad de los procedimientos disienten a veces activamente de aquellos aspectos de las reformas
ms conectados con la introduccin de flexibilidad en la gestin
del empleo pblico, al ver debilitada su capacidad para fiscalizar
procesos y decisiones.
e) Los empleados pblicos

Diferentes tipos y colectivos de empleados pueden reaccionar de maneras muy distintas, en funcin de cules sean los contenidos especficos de
las reformas y la situacin de partida. Desde luego, cuando la aplicacin
de la Carta se enmarca en reformas que implican polticas de ajuste y reduccin de efectivos, es habitual que susciten la oposicin de amplios
sectores de empleados, especialmente aqullos que se puedan sentir su
empleo amenazado ms directamente. Por otra parte, cabe considerar posibles resistencias de dos tipos:
La dimensin meritocrtica de las reformas (acceso reglado, incompatibilidades, promocin por mrito) puede ser rechazada
por aquellos grupos y colectivos que, conscientes de haber accedido a la funcin pblica de un modo irregular o clientelar, vean
amenazado su empleo por las nuevas regulaciones.
La introduccin de flexibilidad en la gestin de recursos humanos (polivalencia de los cargos, evaluacin del rendimiento, movilidad funcional) ser vista como un perjuicio por sectores y
colectivos acostumbrados a un entorno de trabajo rutinario, protector y de baja exigencia.
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f) Los sindicatos de empleados pblicos

Lo que hemos dicho sobre los empleados pblicos resulta, en general,
aplicable a los gremios, asociaciones y sindicatos funcionariales, si bien
debe considerarse que el poder de estos actores es sensiblemente desigual en los diferentes pases de la regin. En trminos generales, se
opondrn sobre todo a las amenazas, reales o percibidas, de reduccin de
empleos, a las reformas que lleven consigo la privatizacin de la gestin
de ciertas actividades, a las que afecten a los niveles inferiores del empleo pblico ms sindicalizados, en general o a colectivos profesionales de fuerte afiliacin, y a los cambios de signo flexibilizador que
tienden a la personalizacin de las relaciones de trabajo y, por tanto, al
debilitamiento de la dimensin colectiva de aqullas, en la que los sindicatos cifran su poder.
g) Los directivos y mandos medios

La profesionalizacin de la funcin directiva ser vivida, segn los casos, como una oportunidad o una amenaza. Por otra parte, deber contarse con probables resistencias de los directivos y mandos all donde el
componente meritocrtico de la profesionalizacin sea percibido como
una limitacin a su control discrecional sobre parcelas del empleo pblico.
Los factores de orden cultural

Una parte no pequea de las resistencias se desarrolla en un territorio
menos visible, pero no por ello menos trascendente: el de la cultura de
los grupos sociales, integrada por las convicciones tcitas, aprendidas y
compartidas, en las que las personas basan su comportamiento cotidiano (Schein, 1999: 24). Hablamos de valores, creencias y modelos mentales que configuran patrones de conducta colectiva basados en una determinada percepcin de lo que es apropiado y lo que no lo es. Estas
normas no escritas son estables y resistentes al cambio. Las rutinas de
pensamiento y accin se basan en aprendizajes de los que cuesta desprenderse para afrontar escenarios nuevos. Estos escenarios aparecen
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inevitablemente, en cierto grado, como ms caticos e inciertos, y producen una sensacin de amenaza y ansiedad, lo que obliga a los gestores
del cambio cultural a combinar los estmulos y presiones para cambiar
con las medidas de reduccin del estrs y de la incertidumbre.
La consideracin de los factores culturales es imprescindible para
acertar con las estrategias de reforma. Cuando las resistencias al cambio
son de origen bsicamente cultural, ni la reforma legal ni la modernizacin tecnolgica, por ejemplo, por buenos que fueran su diseo y su potencial transformador, cambian sustancialmente el statu quo, si no se
afrontan con eficacia aqullas.
Tambin aqu resulta imposible prescindir del anlisis contextual
de cada escenario nacional. No obstante, pueden considerarse como obstculos culturales significativos, constatables en los intentos de profesionalizacin del empleo pblico en la regin, entre otros:
a) Los valores propios de las culturas sociales frecuentes en
Amrica Latina que contemplan como funcin de los gobiernos la generacin directa de empleo para la poblacin, lo que
est en la base de los modelos de patronazgo y clientela.
b) La sobrevaloracin, por la cultura poltica, de los criterios de
confianza o lealtad poltica y personal como requisitos determinantes de la idoneidad de los administradores pblicos.
c) El descrdito social de las clases polticas, la desconfianza sobre
sus intenciones y capacidad, y la baja credibilidad de sus iniciativas de reforma.
d) Los patrones culturales propios del modelo burocrtico, que
conducen a preferir el orden a la eficacia, as como a vincular la
prctica de las organizaciones pblicas con el seguimiento de
rutinas administrativas, ms que con el logro de resultados.
e) Las visiones colectivistas que llevan a entender las relaciones
entre empleadores y empleados en clave de reparto o confrontacin de poder, y que implican modelos de relaciones laborales y
prcticas sindicales muy resistentes a los cambios.
f) Los modelos mentales que tienden a leer la realidad preferentemente desde el ngulo de las regulaciones formales, lo que lleva
a la incapacidad para entender la lgica de los cambios que es
necesario producir.
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Los problemas derivados del diseo institucional del sistema poltico

Un enfoque habitual en los textos sobre economa poltica de la reforma
institucional, basados en la aproximacin terica conocida como eleccin racional, ha sido asociar la probabilidad de la reforma de los sistemas pblicos de personal a ciertos rasgos del diseo del sistema poltico.
De acuerdo con ello, los escenarios que hacen ms viable el xito de las
iniciativas de reforma estaran caracterizados por:
el equilibrio entre las fuerzas polticas en cuanto a su capacidad
de acceso a los recursos derivados del manejo de clientelas;
un sistema bipartidista;
el presidencialismo, combinado con aparatos de partido disciplinados;
la concurrencia electoral (en lugar de procesos electorales dispersos) y los distritos uninominales;
un alto grado de control del ejecutivo sobre el Parlamento; y
el bajo nivel de fragmentacin poltica.
Sin negar frontalmente que tales rasgos puedan favorecer la viabilidad de
las reformas y que, por el contrario, sus opuestos (pluripartidismo, debilidad presidencial, fragmentacin poltica, etc.) puedan ser considerados,
bajo ciertas premisas, como obstculos dignos de ser tenidos en cuenta, los
estudios empricos sobre experiencias de reforma en la regin no parecen
aportar evidencias que sustenten aquellas afirmaciones. De igual modo, la
realidad desmiente una supuesta superioridad de los regmenes autoritarios
para la implantacin de estas reformas, poniendo de manifiesto que tales
sistemas tienden a crear su propio repertorio de obstculos.
No parece existir, pues, un elenco de rasgos de diseo del sistema
poltico que constituya condicin necesaria y mucho menos suficiente para esta clase de cambio institucional. Los estudios contabilizan
iniciativas fracasadas en escenarios supuestamente favorables y a la inversa. Como se ha dicho, hablando del poder presidencial, ms que la
concentracin de poder en el presidente, es importante la voluntad reformadora de ste, lo que plantea un problema de motivacin, ms que de
diseo poltico (Heredia, 2002a: 23).
Lo que convendra, no obstante, tener en cuenta son las resistencias
potencialmente derivadas de ciertos contextos. As, parece claro que el
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nmero de puntos de veto, formales o informales, que deben sortear las

iniciativas de reforma es una variable significativa, ya que un elevado
nmero de actores tiende a elevar los costes de transaccin de aqullas.
En este sentido, por ejemplo, la constitucionalizacin de materias propias de la gestin del empleo pblico que caracteriza a algunos pases
latinoamericanos puede introducir dificultades adicionales a las iniciativas de reforma legal necesarias para la aplicacin de la CIFP.
Otro obstculo importante a las reformas es el constituido por la
inestabilidad poltica. As, se ha analizado cmo los escenarios de transicin poltica estimulan las prcticas de clientela y dificultan por ello los
cambios de signo opuesto (Geddes, 1994: 194 y ss.). Por otra parte, debe
tenerse en cuenta que las reformas que conducen a la profesionalizacin
del empleo pblico exigen perodos de diseo, maduracin, ejecucin e
institucionalizacin que trascienden el ciclo electoral ordinario, y que por
tanto encajan difcilmente en coyunturas de precariedad del ejecutivo.
Los dficits de liderazgo poltico

El liderazgo es una variable crucial del xito de los procesos de cambio.
La existencia de un liderazgo poltico comprometido con los objetivos de
profesionalizacin es un presupuesto bsico de viabilidad de aqullos.
Por el contrario, su debilidad compromete seriamente el xito de las reformas.
Factores que pueden contribuir a debilitar el liderazgo necesario
son, entre otros:
El carcter secundario de las reformas de la funcin pblica en la
agenda gubernamental. Los numerosos obstculos y resistencias
que se han ido apuntando ponen de manifiesto la necesidad de un
propsito poltico articulado y firme, ms all de la retrica. Es
frecuente que este tipo de cuestiones consten formalmente en las
agendas reformadoras de los gobiernos, sin que luego se dedique
a las mismas una atencin significativa. Cuando esto ocurre, los
dficit de liderazgo acaban por destruir el impulso reformador
necesario.
La primaca de otras visiones. La profesionalizacin implica cierta visin acerca de cmo deberan disearse y funcionar los sis-
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temas de gestin del empleo y los recursos humanos en el sector

pblico. Si en lugar de aqulla, predominasen en el gobierno otras
visiones, el liderazgo preciso quedara daado. Pinsese, por
ejemplo, en la eventual primaca de enfoques orientados al mero
ajuste presupuestario acompaado por la reduccin de efectivos,
o de visiones burocrticas y legalistas sobre el servicio civil.
La escasa implicacin presidencial. Los casos de xito en esta
clase de reformas aparecen vinculados al compromiso activo del
presidente en su impulso y desarrollo. Con frecuencia, la figura
presidencial ser requerida para arbitrar controversias entre actores, de cuya resolucin dependern seales cruciales para el xito de los cambios. La falta de apoyo a stos en momentos significativos puede hundir irreversiblemente la credibilidad de los
procesos, lo que constituye, como se ver ms adelante, un atributo imprescindible de los mismos.
Las diferencias y rivalidades en el seno del gobierno. Los conflictos de intereses y puntos de vista, as como las disputas de poder o de protagonismo en el interior de los equipos gobernantes
son, asimismo, factores de debilitamiento del liderazgo poltico.
Las carencias de capacidad interna

Algunas de las restricciones y obstculos pueden corresponden, a veces,
a limitaciones de capacidad interna para poner en marcha las innovaciones que exige gestionar un sistema de empleo pblico profesional. Dependiendo de su naturaleza y magnitud, tales dificultades pueden limitarse a complicar o retrasar la aplicacin de las reformas, dilatando en
el tiempo su eficacia e incrementando las demandas de liderazgo, esfuerzo reformador y tenacidad, o bien constituirse en verdaderos impedimentos para el cambio. En este ltimo caso, el hecho de subsanarlas sera un prerrequisito de viabilidad.
Resultara imposible el enunciado de todas las posibles carencias
de capacidad que comprometen el xito de las reformas. No obstante, cabra considerar entre ellas las siguientes:
La indisponibilidad o debilidad de algunas infraestructuras o elementos de base: sistemas elementales de informacin, etc.
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Las carencias de cualificacin tcnica en las reas bsicas de la

gestin del empleo y las personas.
La hiperfragmentacin del empleo pblico, que podra dificultar
e incluso impedir la puesta en marcha de una reforma de alcance
global.
La hipercentralizacin de las estructuras y procedimientos bsicos de personal, que podra obstaculizar seriamente la puesta en
marcha de aquellas innovaciones de la Carta que exigen una mnima descentralizacin de capacidades.
Los dficits de capacidad directiva para impulsar y gestionar adecuadamente la implementacin de los cambios.
Elementos centrales de las estrategias de profesionalizacin

del empleo pblico
La presin para el cambio
Toda la literatura sobre gestin del cambio coincide en la necesidad de
que se produzca, entre los afectados, una percepcin de necesidad y urgencia. Esta tensin desestabilizadora resulta necesaria para que los poderosos obstculos y resistencias que hemos mencionado puedan ser superados. Entre los detonantes de esta presin hacia las reformas pueden
encontrarse dos grandes factores bsicos, que no se excluyen entre s, y
cuya combinacin tiende a incrementar las probabilidades de que las reformas hacia la profesionalizacin del empleo pblico se puedan iniciar.
El primero de estos factores es la existencia de una crisis social de
confianza en el funcionamiento de la Administracin. A esta percepcin
se puede haber llegado por mltiples vas: evidencias de mala gestin,
deterioro de los servicios, casos de corrupcin, etc. No necesariamente
tiene por qu ir acompaada de un descrdito de lo pblico. Por poner un
ejemplo, la sociedad uruguaya es profundamente estatista y al mismo
tiempo muy crtica con el funcionamiento del Estado (Filgueira et al.,
2002: 15).
La extensin e intensidad de estas percepciones negativas es una
variable que favorece, para empezar, la creacin de esta necesidad de urgencia. Como ha visto Horn (1995: 16 y ss.), los factores especficos que
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han impulsado la construccin de burocracias profesionales han variado

mucho entre pases y perodos, pero en trminos generales el detonante
ms importante ha tendido a involucrar crisis de credibilidad capaces de
amenazar la supervivencia de los polticos. En otras palabras, diramos
que son necesarias presiones que incentiven a las clases polticas a superar el dilema del poltico, anteriormente mencionado. El caso de las reformas chilenas de 2003 (Ley de nuevo trato y creacin de la Alta Direccin Pblica) representa un buen ejemplo de aprovechamiento de la
crisis poltica para impulsar este tipo de cambios institucionales.
El segundo factor de importancia para la construccin de esta sensacin de necesidad y urgencia es la crisis fiscal. Las necesidades de
ajuste presupuestario no son en s mismas condicin suficiente para esta
clase de reformas, pero s acostumbran a ser al menos cuando no son
endmicas y por tanto no se hallan, por as decir, descontadas por la
sociedad un detonante crucial de escenarios que favorecen, si se saben
utilizar, la produccin de aqullas.
En algunos casos, las presiones inducidas por la crisis fiscal pueden
ser intensificadas por las posiciones de los acreedores externos, a quienes
los sistemas de personal pblico no les interesan demasiado en s mismos,
pero cuyas exigencias de reduccin del dficit pblico introducen presiones sobre el sistema que activan muchas de las reformas estructurales, incluidas las de los sistemas de personal (Heredia, 2002b: 15)
Desde el ngulo de las estrategias de profesionalizacin, lo ms importante en este punto es destacar que las presiones indicadas, y en general las otras que puedan existir, deben ser, para que produzcan los efectos
pretendidos, detectadas y aprovechadas por los reformadores. Corresponde a stos, en primer lugar, reconocer los elementos de presin utilizables, divulgarlos y publicitarlos por los canales ms adecuados; en segundo lugar, profundizarlos y estimularlos (por ejemplo, promoviendo o
utilizando encuestas de diferente tipo, y fortaleciendo a grupos externos
capaces de presionar para los cambios); en tercer lugar, asociar todo ello
a los creadores de opinin, internos y externos al sistema pblico; y, por
ltimo y sobre todo, relacionar los factores bsicos con el propsito de
las reformas, esto es, la necesidad de profesionalizar el empleo pblico,
concentrando en dicho enfoque las presiones existentes.
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La construccin de coaliciones
La distribucin del poder entre partidarios y opositores es una variable
fundamental de estas reformas. El objetivo de los reformadores es sumar
ms poder que los adversarios. Por ello, uno de los presupuestos de viabilidad para la movilizacin de estas reformas es la materializacin de
pactos entre actores involucrados en ellas. Los pactos permiten resolver
problemas de resistencias activas o pasivas a las reformas cuando consiguen que las coincidencias de objetivos a medio o largo plazo primen sobre las eventuales discrepancias a corto plazo. Naturalmente, uno de los
problemas centrales que esto plantea es el de conseguir que la necesidad
del pacto no reduzca los objetivos de las reformas por debajo de lo que
puede ser considerada como una ambicin razonable del propsito.
Con qu actores cabe pensar en construir coaliciones que permitan
avances de signo profesionalizador del empleo pblico en la regin? No
existe una respuesta categrica a esta cuestin, que depender claramente de cada contexto institucional. As, por ejemplo, la incorporacin de
los funcionarios de carrera a las reformas parece haber tenido papeles
de signo opuesto en Brasil (positivo) y en Uruguay (negativo). Lo ms
que se puede hacer es precisar algunos criterios para la seleccin adecuada de los socios. En este sentido, y siguiendo a Kotter (1996: 57), citaramos cuatro criterios bsicos: una posicin de poder significativa, capacidad y experiencia para hacer lo que se espera que hagan, credibilidad
e influencia, y capacidad de arrastre. La aplicacin de estos criterios es
ms importante que el nmero de socios, el cual, en s mismo, no es significativo: hay socios que restan, en vez de sumar.
Sin perjuicio de la inexistencia de respuestas genricas, parece claro que algunos actores debern, en todo caso, ser tenidos en cuenta a la
hora de construir coaliciones de esta naturaleza:
El carcter marcadamente presidencialista de los sistemas polticos latinoamericanos tender a convertir la implicacin presidencial en un recurso bsico de la reforma. El liderazgo poltico de
sta deber administrar en cada caso sabiamente este recurso, que
casi nunca es ilimitado. La presencia manifiesta del presidente en
la coalicin de cambio resulta especialmente importante en los
estadios iniciales, cuando la conquista de credibilidad se hace imprescindible.
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La mayor parte de los expertos coinciden en la importancia que

tiene, para el xito de las reformas profesionalizadoras de la funcin pblica, la alianza de los reformadores con los responsables
de las polticas presupuestarias. De hecho, en los casos en que estos ltimos han protagonizado o coprotagonizado las reformas
stas han tenido, en general, xito (Chile, Brasil), y algo parecido puede decirse en sentido inverso (Mxico, en las reformas
de la dcada de 1990).
Actores de gran importancia para las reformas institucionales en
la regin son, indudablemente, los organismos multilaterales, y
en especial el Banco Mundial y el BID. Contar con ellos en la coalicin reformadora tiende a reforzar sta, no slo en recursos
sino tambin, a veces, en credibilidad y peso poltico.
La oposicin poltica deber ser asociada a la coalicin reformadora cuando la reforma se vincule a una estrategia de consenso,
lo que no ser siempre viable. La profesionalizacin del empleo
pblico afronta siempre obstculos especficos para la institucionalizacin de los cambios, lo que convertir en deseable, las ms
de las veces, el planteamiento de las reformas como operaciones
de consenso interpartidario. Tambin aqu la experiencia chilena
reciente ofrece referencias valiosas.
Por ltimo, cabe referirse a la importancia que puede tener ensanchar
las coaliciones a actores y grupos externos al sistema poltico administrativo: organizaciones de la sociedad civil, creadores de opinin,
medios de comunicacin, centros acadmicos, etc. El respaldo externo de los reformadores se traduce frecuentemente en ganancias
de poder interno para llevar adelante las iniciativas de cambio.
El discurso reformador
Las iniciativas de profesionalizacin del empleo pblico necesitan fundamentarse en visiones de futuro ancladas en un discurso coherente de
cambio institucional. Frecuentemente requieren discursos de reforma de
la gestin pblica que van ms all de las cuestiones relativas al empleo
pblico y encuentran su fundamento en visiones o modelos ms amplios
acerca de la transformacin de las estructuras y el funcionamiento de los
sistemas pblicos.
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Hablando de Amrica Latina, diversos trabajos sobre reforma del

Estado han explorado en los ltimos aos estas diferencias de orientacin
global de las reformas, e intentado elaborar clasificaciones que ayuden a
distinguirlas. As, se ha hablado de enfoques meritocrticos, gerencialistas y de rendicin de cuentas (Heredia, 2002b: 7 y ss.). Otra taxonoma ha distinguido entre los modelos eficientista, contractualista y servicial (Longo y Echebarra, 2001: 105 y ss.). No es ste el
lugar para profundizar en el alcance de estas distinciones, pero parece
conveniente reflexionar sobre su relacin con el propsito de la profesionalizacin del empleo pblico.
En principio, el modelo de gestin del empleo y los recursos humanos que subyace al concepto de profesionalizacin que dibujbamos en
el primer apartado de este captulo parece compatible con diferentes discursos reformadores, sin perjuicio de que stos puedan poner el acento
en unos aspectos de aqul ms que en otros. Lo importante ser que el
modelo de reforma resulte coherente con el diagnstico del marco institucional de cada pas, en un doble sentido:
a) En cuanto al contenido: que aborde las disfunciones existentes y
oriente las reformas necesarias, enfatizando aquellos aspectos
del sistema de empleo pblico que resulta ms importante y urgente reformar.
b) En cuanto al proceso: que sea capaz de movilizar a los protagonistas adecuados para formar la coalicin de cambio, teniendo
en cuenta que los diferentes modelos de reforma pueden tener
efectos diferentes en cuanto a los beneficios y amenazas percibidos por los diferentes actores y grupos de inters.
Un aspecto extremadamente importante del discurso reformador que
deba acompaar a las estrategias de profesionalizacin es su relacin con
la poltica econmica del gobierno, y en particular con dos elementos de
sta que frecuentemente aparecen asociados en los escenarios polticos
de la regin. Por una parte, la lucha contra el dficit pblico y las polticas de ajuste resultantes de la crisis fiscal. Por otra, los desafos de competitividad resultantes de la apertura econmica y la desregulacin.
Para la viabilidad de las iniciativas de profesionalizacin ser, las
ms de las veces, trascendente que sta se presente como un requerimiento de la estabilizacin macroeconmica y la competitividad del pas,
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adecuadamente empaquetada junto a las iniciativas de modernizacin

asociadas a estos objetivos: sistemas de planificacin y evaluacin de polticas y programas, gestin presupuestaria Los estudios muestran la
correlacin de esta asociacin con el xito de las reformas (como ejemplos, cabe citar en positivo la reforma de Bresser en Brasil, y en negativo la de Zedillo en Mxico). Las razones de esta correlacin parecen bastante evidentes:
El enorme peso del gasto de personal dentro del conjunto del gasto pblico.
La importancia, para la economa de los pases, de contar con burocracias eficientes en el manejo de las polticas presupuestarias,
financieras y reguladoras.
La mayor facilidad, que deriva de lo anterior, para ubicar las reformas de la funcin pblica, en tanto afectan a dichas polticas,
en un lugar preeminente de la agenda gubernamental.
La mayor probabilidad de contar con el apoyo de financiadores
multilaterales externos.
La conveniencia (frecuentemente, la necesidad) de contar, en la
coalicin para el cambio, con las autoridades responsables de las
polticas presupuestarias. (Lo que plantea la cuestin recurrente
de si la alianza entre la modernizacin del Estado y la agenda
econmica debe producirse, o no, dentro de un nico ministerio.
No parece existir evidencia concluyente al respecto.)
Esta vinculacin de las polticas de profesionalizacin del empleo pblico y las prioridades presupuestarias no est exenta de riesgos, que los reformadores debern tener en cuenta y evitar en lo posible. Se cuentan entre ellos:
El de quedarse en reformas puramente orientadas al ajuste y la reduccin de efectivos, que no contemplaran las mejoras cualitativas y de gestin que la implantacin de la Carta lleva consigo necesariamente.
El de ceder a la tentacin de crear enclaves de excelencia para
aquellas funciones (bancos centrales, gestin tributaria, administracin del presupuesto, agencias reguladoras) ms conectadas
con las prioridades econmicas, y abandonar el resto del empleo
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pblico, con la consiguiente introduccin de una fuerte percepcin de inequidad en el sistema y las consecuencias poco favorables a las que antes se hizo referencia.
El de incurrir en discursos de descrdito de lo pblico, que acabaran por tener un efecto desmovilizador.
En cualquier caso, la visin sobre la que se asienten las reformas orientadas a la profesionalizacin del empleo pblico debe fundarse en un discurso coherente de reforma caracterizado por la integracin y consistencia de sus componentes, la solidez intelectual de la propuesta, un soporte
adecuado de informacin (exactitud de los datos, manejo de estadsticas) y la coherencia con las expectativas de los socios potenciales de
las reformas.
A modo de conclusin
La profesionalizacin del empleo pblico en Latinoamrica sigue siendo
una de las aspiraciones emblemticas de los procesos de mejora de la gobernanza en la regin. Aproximarse a ella requiere combinar, en las estrategias nacionales y subnacionales, los ingredientes propios de los dos
componentes bsicos de un empleo pblico profesional: mrito y flexibilidad. La Carta Iberoamericana de la Funcin Pblica es, sin duda, el
mejor referente de mbito regional para inspirar los contenidos de esas
estrategias.
Ahora bien, esos contenidos y, por tanto, los discursos reformadores que los albergan han de ser, por fuerza, netamente idiosincrsicos.
Dependen de la situacin de partida propia de cada entorno institucional
concreto. En esto, el panorama regional es de una gran heterogeneidad,
como se ha puesto de manifiesto en este captulo. Por ello, la necesidad
de invertir en diagnstico es, en todo caso, irrenunciable, y nunca debe
ser sustituida por modelos genricos de reforma o por la mera importacin de experiencias o buenas prcticas de otros pases.
Por otro lado, tan importante como el contenido es el proceso de
cambio. Aqu, la influencia de la historia, las tradiciones, los sistemas
polticos, las reglas constitucionales y las culturas sociales de cada pas
es incuestionable. Profesionalizar la gestin del empleo pblico presenta obstculos y resistencias en todos esos campos, ya que no es sino una
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manifestacin de cambio institucional. Frecuentemente, la utilizacin del

empleo pblico como recurso poltico est todava slidamente enraizada en los patrones de conducta de los partidos y los gobiernos y, lo que es
peor, aceptada como una rutina del comportamiento poltico, es decir, socialmente aceptada. Lo mismo ocurre con diferentes expresiones de gremialismo, corporativismo y judicializacin que, en no pocos pases, obligan a las reformas a enfrentarse a poderosos intereses organizados en el
interior de los propios sistemas pblicos.
Por todo ello, el diseo de las estrategias de profesionalizacin
debe considerar cuidadosamente los instrumentos de movilizacin, las
expresiones de liderazgo, los incentivos, las alianzas y las formas de manejo del poder que, en cada caso, pueden producir itinerarios de xito.
Slo as, la retrica de la profesionalizacin, tan frecuente en las proclamas polticas, podr ceder el paso a procesos de fortalecimiento institucional y mejora efectiva de la calidad de la gobernanza.
Notas
1. Aprobada por la Conferencia de Ministros de Administracin Pblica y
Reforma del Estado en la reunin de Santa Cruz de la Sierra, Bolivia, en junio de
2004, y ratificada despus por la Cumbre Iberoamericana del mismo ao, fue luego convertida en documento oficial de las Naciones Unidas por su Asamblea General (para mayor informacin sobre su significado, vase El consenso de Santa Cruz, en Aguilar, 2006: 210 y ss).
2. La expresin servicio civil, utilizada por el estudio del BID, se ha utilizado en todo caso como sinnimo de funcin pblica, que fue la adoptada por la
Carta Iberoamericana. Las referencias a una u otra en este captulo asumen esa
identidad conceptual.
3. Para una descripcin ms detallada del significado de los ndices y, en
general, del marco analtico en el que se incluyen, vase Longo (2004a).
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3. Instituciones y reforma del sector pblico: el

impacto de los referentes internacionales en la
gestin de recursos humanos de las
administraciones pblicas latinoamericanas
Miquel Salvador y Carles Rami
Introduccin
En este captulo se propone reinterpretar los procesos de reforma administrativa desde una perspectiva neoinstitucionalista que permita identificar las dinmicas de cambio en los sistemas de servicio civil y las dificultades que stos deben afrontar. A modo de visin complementaria,
esta aproximacin permite introducir el impacto y los resultados efectivos del creciente peso de los referentes internacionales y las presiones
para reformar la administracin pblica. Se pretende identificar algunos
de los principales factores que explican tanto el alcance de los impactos de
las iniciativas modernizadoras como las dificultades para su posterior
consolidacin en los sistemas de servicio civil de buena parte de los pases de la regin.
Para desarrollar este argumento, el primer apartado se inicia con
una revisin de los procesos de modernizacin y reforma de las administraciones pblicas latinoamericanas, identificando una suerte de oleadas
o generaciones que revelan la influencia de las dinmicas de globalizacin. El segundo apartado se centra en los principales resultados de estas estrategias de reforma en los sistemas de servicio civil, proponiendo
a partir de ellos una tipologa de pases. El tercero parte de dos modelos
administrativos de referencia para revisar el rol desempeado por el sistema de servicio civil en el conjunto del sistema poltico y administrativo y reinterpretarlo a partir de distintas dinmicas institucionales vinculadas a las oleadas modernizadoras.
Siguiendo esta aproximacin, el cuarto apartado destaca la inestabilidad y la permeabilidad como dos caractersticas destacadas de las ins-
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tituciones que caracterizan los sistemas de servicio civil de diversos pases de Amrica Latina, y las vincula al papel desempeado por los principales actores vinculados a esta arena poltica. De este diagnstico se
derivan importantes implicaciones en cuanto a la capacidad efectiva para
consolidar determinadas reformas.
A modo de conclusin se comenta el impacto de los referentes internacionales y de las presiones para la globalizacin en el campo de la
gestin pblica, as como su incidencia en la configuracin de procesos
de aprendizaje institucional en pases caracterizados por un bajo nivel de
institucionalizacin.
Las oleadas modernizadoras en las administraciones pblicas

latinoamericanas
A lo largo del siglo XX se han producido numerosas iniciativas orientadas
a modernizar los aparatos pblicos de buena parte de los pases latinoamericanos (Barzelay et al., 2002). Aunque con una gran variabilidad
entre pases, en parte por las trayectorias diversas de sus sistemas sociopolticos, estas iniciativas modernizadoras pueden agruparse en tres
grandes etapas (Peters, 2002). Esta misma agrupacin, reflejo de las similitudes entre contenidos y estrategias de las iniciativas modernizadoras, representa un primer indicador de los procesos de emulacin que se
dan en las polticas de la gestin pblica y que pueden conceptualizarse
en trminos de isomorfismo institucional (DiMaggio y Powell, 1991;
Meyer y Scott, 1992). El valor de estas iniciativas puede concebirse atendiendo a sus impactos y consecuencias pero tambin a su dimensin simblica, en tanto que expresin de la voluntad de transformacin de la sociedad y del Estado. La distancia entre ambas dimensiones, asimilables a
los procesos de decoupling asociados al isomorfismo institucional, se relaciona con la legitimidad de las iniciativas. La reorganizacin es un
mbito propio de la retrica, de la negociacin, de atencin problemtica y de accin simblica [] y la reorganizacin comprehensiva parece
tener ms valor como propuesta que como proyecto (March y Olsen,
1983: 291). Mientras que las declaraciones ofrecen ganancias inmediatas para los gobiernos impulsores, su operativizacin y puesta en
prctica puede comportar altos costes polticos, difciles de administrar
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Instituciones y reforma del sector pblico
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en sistemas caracterizados por la inestabilidad y la visin a corto plazo.

Contrasta as un nivel formal, de discurso modernizador, adaptado a los
referentes internacionales y a aquello que se considera apropiado, con
una prctica desacoplada, distinta a lo formalmente definido.
El anlisis de la evolucin de los procesos de reforma permite identificar diversas dinmicas de emulacin institucional, con pautas comunes entre pases que trascienden de sus fronteras, incluso para la transformacin organizativa interna de sus administraciones y de su gestin
de recursos humanos (Borins, 2000).
Partiendo de estas premisas, y siguiendo los anlisis planteados por
estudios de carcter histrico y comparativo desarrollados por Sulbrandt
(1989; 2002), Oszlak (2001), Spink (1997), Payne y Carlson (2002) o
Bonifacio y Falivene (2002), pueden diferenciarse hasta tres fases de
modernizacin en el rea latinoamericana. Una primera fase cubre las
iniciativas modernizadoras del Estado que surgieron a principios del siglo XX y se prolongaron hasta los aos ochenta. Aunque con diferencias
en cuanto al punto de partida, durante esa fase la mayor parte de pases
latinoamericanos iniciaron reformas encaminadas a reformar y reforzar
los aparatos pblicos estatales, concebidos como agentes fundamentales
para articular las relaciones sociales y promover el desarrollo. Con estas
reformas se pretenda incrementar el intervencionismo estatal, que durante esta etapa vio crecer de forma importante sus estructuras y dotaciones. El enfoque modernizador de esta primera etapa, siguiendo dinmicas de isomorfismo institucional, se expandi por buena parte de la
regin, tanto en su concepcin genrica como en sus concreciones,
como muestra la proliferacin de escuelas e institutos de Administracin Pblica de carcter nacional. Un elemento importante que contribuy a este proceso de difusin fue la intervencin de diversos organismos internacionales, como el caso de las Naciones Unidas que, a travs
de los diferentes organismos vinculados, promova el fortalecimiento de
los estados como va para facilitar la implementacin de los planes
de desarrollo.
El balance global de estas iniciativas mostr escasos logros y las reformas a gran escala, como esfuerzos sistemticos y masivos destinados
a transformar de forma sustantiva la administracin pblica, no consiguieron implantarse en Latinoamrica. Resulta significativo que frente a
los fracasos registrados durante los gobiernos democrticos, en los perodos de gobierno autoritario se consiguieron ciertos avances, habitual-
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mente asociados a la necesidad de obtener legitimidad por la va de mejorar el funcionamiento de la organizacin pblica:
Puede que los regmenes autoritarios ofrezcan soluciones [] porque permiten aislar al gobierno encargado de tomar decisiones de la mayora de
redes polticas clientelares de la sociedad, as como de la mayora de grupos organizados. [] Los gobiernos autoritarios han tendido a debilitar o
destruir las redes de patronazgo vinculadas a los partidos polticos y []
los polticos electos ya no pueden desviar recursos estatales a sus propias
necesidades de supervivencia poltica.
Pero estos logros, adems de ser tambin escasos, tampoco fueron sustentables en el tiempo.
A partir de la dcada de los aos ochenta aparecen nuevas iniciativas modernizadoras con un planteamiento diferenciado. Las iniciativas
impulsadas por los pases latinoamericanos durante esta fase se denominan reformas de primera generacin, segn la nomenclatura propugnada por el Banco Mundial (Bresser-Pereira, 2001). La orientacin de
estas iniciativas debe entenderse atendiendo a los procesos de modernizacin impulsados inicialmente por los gobiernos conservadores que
ocuparon el poder en Gran Bretaa y en Estados Unidos, y que rpidamente se extendieron a buena parte de los pases anglosajones. Concretadas a travs de una incipiente corriente de gestin, el New Public Management, su influencia alcanz a diversos pases europeos de tradicin
administrativa continental, y a buena parte de los pases latinoamericanos, aun cuando sus realidades sociopolticas y econmicas variaban respeto a los referentes de origen de la iniciativa.
Sin embargo, el objetivo central de estas reformas no era tanto la
mejora del funcionamiento del Estado como su mera reduccin, partiendo de la consideracin de que desarrollaba funciones que en el nuevo
contexto ideolgico no se consideraban adecuadas. Esto se tradujo en la
sustitucin del Estado en determinadas reas de actuacin (a travs de
privatizaciones, externalizaciones y desregulaciones, entre otras), y en
una importante reduccin de efectivos de los aparatos pblicos. A partir
de un estudio de 11 pases de la regin,1 Sulbrandt (1989) observa un crecimiento continuado en las dcadas de los sesenta y setenta que, a partir
del inicio de los aos ochenta tiende a desacelerarse para dar paso al decrecimiento. Los datos muestran los importantes logros conseguidos por
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las iniciativas de reforma de primera generacin, muy por encima que

las reformas precedentes, aunque esto se debe relativizar, dado el alcance de los diferentes objetivos perseguidos.
As, ms all de la dimensin cuantitativa, la vocacin de estas iniciativas modernizadoras era de orientacin externa del aparato estatal, es
decir, pretendan modificar sus relaciones con la sociedad pero no su funcionamiento interno. El Banco Mundial estuvo fuertemente comprometido con las reformas orientadas hacia el mercado desde que el Baker Plan
de 1985, defini estas reformas como precondicin para la solucin de la
crisis de la deuda (Bresser-Pereira, 2001). Con esta orientacin, los principales xitos de estas reformas se plasmaron en los procesos de creacin
de agencias, en los procesos de externalizacin y en la reduccin de las
dimensiones de los aparatos administrativos pblicos, lo que comport
que estas reformas se centrasen ms en la reduccin del servicio civil que
en la transformacin efectiva del modelo (ms all de introducir modificaciones como una mayor fragmentacin y flexibilizacin).
Entrada la dcada siguiente, los aos noventa, surgi una nueva generacin de reformas, que se diferenciaron en cuanto a objetivos y orientacin de la precedente. La distincin de estas reformas de segunda generacin no debe ocultar ciertas lneas de continuidad con las anteriores,
como la tendencia a la reduccin de estructuras y efectivos de los aparatos
pblicos (Sulbrandt, 2002), pero su objetivo central iba mas all de este redimensionamiento. Como indica Bresser-Pereira, la reforma del Estado
signific, para el Banco Mundial, en primer lugar downsizing (o reduccin
del aparato pblico) y en segundo, realizar la reforma del servicio pblico
(2001: 6). La preocupacin de estas iniciativas reformadoras se situaba en
la dimensin interna y, a modo de enlace con las reformas anteriores a los
aos ochenta, pretendan mejorar el funcionamiento de los aparatos administrativos pblicos. Este objetivo se tradujo, entre otros aspectos, en el impulso de cambios en las reglas del juego de las relaciones entre el personal
y la Administracin, incidiendo en la propia conformacin del modelo de
servicio civil. Aunque todava resultan vigentes, los resultados efectivos de
esta segunda ola de reformas tambin se han cuestionado (Oszlak, 2001;
Gaetani, 1998), en especial por su incapacidad para transformar las instituciones vigentes en los administraciones pblicas latinoamericanas.
Antes de proceder al anlisis de los impactos de estos procesos, los
siguientes apartados se dedican a comentar brevemente los principales
resultados de las oleadas modernizadoras en los sistemas de servicio ci-
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vil latinoamericanos. Atendiendo a las dificultades para obtener datos

comparables, se plantea una visin genrica centrando la atencin en 9
pases (Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia, Costa Rica, Mxico, Nicaragua, Uruguay y Venezuela) representativos de distintas reas de la regin.
Principal resultado: el redimensionamiento del empleo pblico

A partir de diversas investigaciones como la ya citada de Jos Sulbrandt
(2002), la realizada por Oscar Oszlak (2001) sobre 10 pases del rea de
Latinoamrica y el Caribe, o la de Michael Barzelay et al. (2002), se pueden destacar diversas actuaciones asociadas a la transformacin de los
sistemas de servicio civil, destacando en primer lugar la posicin de
dicho mbito en los programas de mejora de la gestin.
Un primer dato para considerar es la dimensin del empleo pblico
como indicador de las dinmicas de convergencia de los distintos pases latinoamericanos. La dificultad para obtener datos fiables sobre el empleo
pblico de la regin dificulta este anlisis.2 A partir del contraste entre diferentes fuentes de datos (principalmente las disponibles en el Banco Mundial, en el BID y las facilitadas por el CLAD), se pueden establecer claramente unas pautas de reduccin continuada a lo largo de la dcada de los
aos noventa. Segn el informe de Sulbrandt (2002), a partir del anlisis de
los pases para los que existen datos fiables, durante ese perodo el promedio de empleados pblico en relacin con la poblacin total pas del 4,06
al 3,40% (tanto si se utilizan los datos del CLAD como los del Banco Mundial o el BID, la conclusin es consistente). Un indicador complementario
(empleo pblico como porcentaje de la poblacin econmicamente activa)
muestra la misma tendencia en ocho de los diez casos para los que existe
informacin disponible (que incluye diversos pases por tamao y subregin en Amrica Latina), tal como se aprecia en los cuadros 1 y 2).
Durante ese mismo perodo, la reduccin del empleo pblico en los
pases analizados por Oszlak (2001)3 se calibra entre un 5% y un 40% de
la dotacin preexistente. Es decir, a pesar de las importantes diferencias
tanto en la composicin como en el tamao del empleo pblico, la mayora de sistemas de servicio civil presentan la misma tendencia al decrecimiento de sus dotaciones de efectivos. Como indica Spink, el resultado de los aos ochenta convirti la dcada de los noventa en un
perodo de ajuste estructural, con una visin muy restrictiva de la refor-
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CUADRO 1
Evolucin del empleo pblico, 1990-1999 (% de la poblacin)
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999
Argentina
Bolivia
Brasil
Colombia
Costa Rica
Mxico
Nicaragua
Uruguay
Venezuela
5,06
5,76
2,30
1,18
5,87
1,96
4,90
5,80
2,31
2,94
5,37
2,04
2,95
4,78
5,58
2,20
2,80
4,99
2,10
2,81
4,75
5,51
2,03
2,57
4,90
2,80
2,14
3,56
4,83
5,61
1,94
2,53
4,88
2,70
3,46
3,69
4,61
5,33
2,04
7,56
4,51
5,13
2,60
3,51
3,85
4,41
5,44
1,88
7,50
2,29
5,13
2,80
3,45
4,56
4,50
1,76
7,09
2,20
4,87
2,80
3,36
4,54
4,36
1,71
6,98
1,61
4,75
2,30
3,39
3,91
4,40
4,80
1,80
6,30
FUENTE: http://www.clad.org.ve/siare/; http://www.iadb.org/int/DRP/esp/Red5/transparenciamain.htm;

Sulbrandt (1989, 2002), Payne y Carlson (2002).
CUADRO 2
Evolucin del empleo pblico, 1990-1999 (% de la poblacin econmicamente
activa)
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999
Argentina
Bolivia
Brasil
Colombia
Costa Rica
Mxico
Nicaragua
Uruguay
Venezuela
17,23
13,95
19,46
07,22
03,33
14,53
04,51
15,54
13,99
19,58
07,18
08,22
13,21
04,66
04,46
13,48
18,84
06,79
07,74
12,21
04,74
04,33
13,01
18,61
06,38
07,03
11,92
7,8
04,79
05,33
13,03
18,94
05,88
06,87
11,80
7,6
07,76
05,5
12,38
17,99
06,15
18,12
12,12
12,32
7,4
07,73
5,7
12,24
18,38
05,61
16,53
06,07
12,23
7,7
07,52
6,69
12
5,2
16,82
05,77
11,54
7,6
07,27
06,66
11,2
5
16,14
04,17
11,19
07,27
05,74
10,50
12
05,2
14,6
FUENTE: http://www.clad.org.ve/siare/; http://www.iadb.org/int/DRP/esp/Red5/transparenciamain.htm;

Sulbrandt (1989, 2002), Payne y Carlson (2002).
ma administrativa bajo el encabezado de Reforma del Servicio Civil con

el nfasis en la reduccin de efectivos (1997: 12).
Para valorar estas dinmicas de reduccin en el contexto de los
programas de reforma y modernizacin del sector pblico, se debe atender a la influencia de los organismos financieros internacionales (Prez
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Salgado, 1997). Desde estas instancias se promovan estos procesos de

disminucin del sector pblico, acompaados de propuestas de reforma
del Estado, aunque ms orientadas a promover la descentralizacin, la externalizacin y la privatizacin de servicios pblicos. Trminos como
redimensionamiento, reingeniera o hacer retroceder al Estado se
estn introduciendo a partir del cada vez ms competitivo y agresivo enfoque neoliberal de la administracin de empresas (Spink, 1997: 13).
Pero la introduccin de cambios en este mbito no se produjo de forma
significativa hasta mediados de la dcada de los noventa, con el establecimiento de diferentes medidas que pretendan, entre otras cosas, transformar el modelo de servicio civil de las administraciones latinoamericanas.
Seis rasgos destacados de los sistemas de servicio civil en Amrica

Latina
En contraste con las dinmicas de reduccin de efectivos, las estrategias
de la modernizacin aplicadas a otros aspectos clave de sistemas de servicio civil mostraron resultados mucho ms limitados, como seala la revisin de seis variables destacadas de estos sistemas. Siguiendo las reformas de segunda generacin, los principales cambios se orientaron
para racionalizar los sistemas de servicio civil, con enfoques basados en
instrumentos importados del sector privado. Los resultados ms destacados se muestran en el cuadro 3.
Como muestra dicho cuadro, las reformas de segunda generacin
registraron importantes dificultades para su implementacin y para producir un cambio efectivo en los sistemas de servicio civil. Los problemas
para introducir mecanismos de planificacin, la ausencia de prevencin
de necesidades y la debilidad de los sistemas de informacin de personal
se extendieron a la mayora de los pases considerados, con las excepciones de Brasil y Costa Rica.
En el mbito de la capacitacin, las actuaciones emprendidas comportaron un incremento cuantitativo de la formacin dirigida a los empleados pblicos, aunque muchas veces esto no se vinculase a una estrategia organizativa encaminada a promover y consolidar el cambio. Este
aumento de las horas de formacin pareca ms orientado a satisfacer la
iniciativa e inters particular de los servidores pblicos (Oszlak, 2001),
que no a dar respuesta a las necesidades de capacitacin en determinadas
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CUADRO 3
Seis factores destacados de los sistemas de servicio civil de Amrica Latina
Factores vinculados Factores vinculados Factores vinculados a
a la planificacin al mbito de desarrollo los sistemas de mrito
Argentina
Bolivia
Brasil
Colombia
Costa Rica
Mxico
Nicaragua
Uruguay
Venezuela
Ausencia de
estrategias de
capacitacin
Ausencia de
estrategias de
remuneracin
consistentes
Diferencias
entre el discurso
y la prctica de
las iniciativas de
promocin del
mrito
X
X
X
X
nd
X
nd
X
X
X
X
X
nd
X
X
X
Ausencia de
prevencin de
necesidades
Sistemas de
informacin de
personal poco
desarrollados
X
X
X
X
X
X
X
nd
reas del
servicio civil
protegidas de
prcticas
clientelares
X
X
X
X
X
X
X
X
X
nd
X
X
FUENTE: Longo (2004) y trabajo de campo de la investigacin Transformacin del Estado en Amrica
Latina: nuevos diseos institucionales, servicio civil y polticas regulativas, dirigido por Carles Rami,
Universitat Pompeu Fabra (proyecto financiado por la CICYT, ref. SEJ2004-03358/CPOL).
reas, especialmente en los niveles descentralizados territorialmente

(Sulbrandt, 2002). En el cuadro 3 se muestra, asimismo, la ausencia de
estrategias de capacitacin en la mayor parte de estos pases, con la excepcin, de nuevo, de Brasil y Costa Rica (adems de Argentina).
La reestructuracin de los sistemas salariales ha sido tambin objeto de las reformas del servicio civil. Con ello se pretenda superar la
compresin de los niveles salariales, tendentes a la homogeneidad, y el
descenso de la capacidad adquisitiva de los empleados pblicos (Sulbrandt, 2002). Las diferencias, de nuevo, no discrepan por su planteamiento (reproduciendo dinmicas de isomorfismo institucional), como
por el alcance de su implementacin, que suele restringirse a los empleados de la Administracin estatal (Oszlak, 2001). En el cuadro 3 se muestra la ausencia de estrategias consistentes de remuneracin como una de
las debilidades ms extendidas entre los pases considerados.
Las iniciativas vinculadas a la evaluacin del desempeo son un
claro ejemplo de la distancia entre el discurso formal y su aplicacin
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efectiva. Diversas iniciativas impulsadas en Bolivia, Uruguay, Venezuela, Nicaragua o Argentina muestran la extensin del tema y su capacidad
para entrar en la agenda pblica de la reforma, siguiendo pautas de isomorfismo institucional de carcter mimtico. Sin embargo, esta iniciativa tambin ha sido la que ha tenido menor implementacin, en buena
medida por la vigencia de pautas culturales poco permeables a la aceptacin de criterios meritocrticos (Oszlak, 2001: 34). En otros trminos,
el seguimiento de prcticas de gestin tomadas de los referentes externos
(y promovidas por determinados organismos internacionales), sin una
adecuada adaptacin, han tendido a ofrecer unos pobres resultados y a
cuestionar la validez de las reformas.
En esta misma lnea, la introduccin de criterios de mrito tanto en
el ingreso como en la posterior carrera administrativa o en la retribucin,
se plante como mecanismo para profesionalizar los sistemas de servicio
civil, en la lnea de estabilizarlos y despolitizarlos. Tal como muestra
el cuadro 3, diversos pases desarrollaron reas protegidas de prcticas
clientelares, pero la introduccin de medidas encaminadas a mejorar la
competitividad y transparencia en los concursos y promociones slo logr algunos resultados en aquellos sectores donde los requerimientos de
calificacin profesional eran ms estrictos y donde el servicio finalista
estaba ms claramente definido (como sanidad y educacin, por ejemplo)
(Oszlak, 2001). Esto favoreci el desarrollo de subculturas diferenciadas
donde, gracias a esta singularidad, determinados colectivos profesionales conseguan crear su propio espacio de gestin, relativamente independiente de la influencia de la direccin poltica. La confusin en la distincin entre empleados pblicos y polticos que favoreca el sistema
vigente en buena parte de los pases latinoamericanos explica las resistencias de estos ltimos a ceder protagonismo o a perder discrecionalidad
en los procesos de seleccin y promocin para designar y recompensar a
sus colaboradores. En relacin con estas dinmicas, el mantenimiento de
sistemas de patronazgo se mantuvo como un recurso poltico adaptado a
una determinada realidad de diversos sistemas de partidos latinoamericanos (Geddes, 1994).
Una propuesta de tipologa

La situacin descrita en el apartado anterior permite apuntar la siguiente
agrupacin de pases:
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1. Brasil, Costa Rica y Argentina. Estos tres pases registran avances ms significativos en las variables mostradas en el cuadro 3,
junto con importantes dotaciones de empleo pblico (vase el
cuadro 2). Hay que destacar tambin la posicin avanzada en la
promocin de elementos de mrito en el servicio civil (Brasil en
1934 y Argentina en 1937) y en la creacin de los institutos de
administracin pblicos (EBAP de Brasil en 1952 e ICAP de
Costa Rica en 1954).
2. Mxico, Uruguay, Colombia y Venezuela, en una posicin intermedia en relacin con las variables citadas en el cuadro 3, en especial en relacin con la promocin de un sistema de mrito, aunque los cambios en el sistema poltico-administrativo venezolano
hayan alterado la trayectoria. Dos de ellos destacan tambin por la
creacin de institutos de Administracin pblica en fechas tempranas (INAP de Mxico en 1955 y ESAP de Colombia en 1956).
3. Nicaragua y Bolivia comparten las posiciones menos desarrolladas en todas las variables mostradas en el cuadro 3. Ambos se
encuentran en el segundo grupo definido por Payne y Carlson
(2002) y tambin comparten el dato de tener ratios relativamente bajos de empleo pblico (vase el cuadro 1).
Los resultados apuntados de los programas modernizadores en cada uno
de los pases de los tres grupos considerados deben contextualizarse tanto con la posicin de partida como con la influencia diferencial de los referentes internacionales, en especial en lo que atae a la introduccin de
propuestas propias y adaptadas en cada uno de ellos. Aunque esto requerira un anlisis ms en profundidad, los datos recopilados permiten ilustrar la influencia de los referentes externos y de las dinmicas institucionales en los respectivos modelos de administracin y servicio civil. El
siguiente apartado aborda este punto con ms detalle.
El servicio civil como institucin: modelos de administracin

y coherencia institucional
Partiendo de una perspectiva neoinstitucionalista, aqu se plantea el anlisis de los procesos de modernizacin de los sistemas de servicio civil
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o funcin pblica,4 entendidos como el conjunto de normas, reglas, valores, rutinas y procesos que, a travs de su interaccin, dan cuenta de la
configuracin de un modelo de empleo pblico profesional.5 Esta definicin proviene de la perspectiva analtica desde la que se destaca la importancia tanto de los elementos apuntados, en su vertiente formal e informal,
como de su adecuacin al contexto institucional en el que se desarrollan.
En tanto que institucin, el sistema de gestin de los recursos humanos genera una lgica de lo apropiado (March y Olsen, 1989; Peters,
1999), que establece los parmetros para el desarrollo de la actividad de
los distintos actores implicados. En relacin con los procesos de globalizacin, la institucin vigente favorece que algunas opciones ni siquiera se
tengan en cuenta o se consideren inviables, en beneficio de otras alternativas que centran el debate y muy probablemente de la decisin finalmente seleccionada. En cuanto a los programas de modernizacin impulsados,
la institucin condicionar su alcance, a partir de la magnitud de los cambios propuestos, de la coherencia de la estrategia con los equilibrios existentes o de la sostenibilidad del impulso transformador.
La necesidad de considerar la realidad social, poltica y administrativa en la que surgen y se mantienen los diferentes sistemas de servicio
civil conduce a incluir el anlisis de la tradicin administrativa de referencia. Los sistemas administrativos que habitualmente se han tomado
como referencia internacional se pueden dividir en dos grandes modelos
o tradiciones administrativas: el modelo de la Europa continental-occidental y el modelo anglosajn.
Esta doble clasificacin se inspira en la que elaboran Pollit y Bouckaert (2000) a partir de las tradiciones o modelos que ellos denominan de
la perspectiva del Rechstaat y la perspectiva del inters pblico. En la
primera tradicin, ms propia de lo que se ha denominado modelo de
la Europa continental, el Estado tiene un papel central y muy visible
como configurador de la sociedad. Como valores destacados de esta tradicin se destacan los de seguridad jurdica, de la equidad y de la igualdad ante la ley. En la segunda tradicin, la que se ha denominado como
modelo anglosajn, el papel del Estado es mucho menos significativo y
visible, y tienden a limitarse y controlarse sus poderes, destacando el papel de los diferentes agentes sociales como configuradores de la sociedad. Los valores asociados a este modelo son los de la imparcialidad, la
transparencia o el pragmatismo en la actuacin de los gobiernos y administraciones.
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Siguiendo esta diferenciacin, uno de los primeros elementos distintivos de las tradiciones administrativas es la estabilidad de sus sistemas polticos y administrativos. Mientras que en el caso de los modelos
anglosajones (concretado en los casos del Reino Unido y de Estados
Unidos) aparece una clara lnea de continuidad en ambos, sin rupturas
traumticas o radicales, en los modelos de la Europa continental (con referentes como Francia, Alemania y Espaa) destaca la ruptura y transformacin brusca del sistema poltico, mientras se mantena estable el
sistema administrativo. Con estas caractersticas, los sistemas administrativos del modelo continental adquieren un valor intrnseco como garantes de la continuidad, incrementando su autonoma e independencia
respecto al sistema poltico. Para el caso concreto del sistema de servicio
civil, la opcin por un modelo cerrado, de cuerpos y grupos, junto con un
bajo grado de politizacin, no hacen sino reforzar este carcter estable,
de continuidad, ante la inestabilidad poltica del entorno.
Un segundo rasgo caracterizador de las dos tradiciones administrativas son las relaciones que se establecen entre la sociedad y los aparatos pblicos. En los modelos anglosajones, stas se desarrollan en un
entorno que se acerca al pluralismo, caracterizado por una sociedad
civil muy dinmica, articulada y configurada de forma independiente de
la intervencin del Estado. Por contra, los modelos continentales tienden a configurarse en un contexto de estatismo (donde el aparato pblico desarrolla un importante papel de regulador/promotor de la sociedad civil, con una clara actividad intervencionista) o alternativamente
en un contexto de corporatismo, donde la articulacin de grandes sectores de la sociedad condiciona la actividad del Estado, en una relacin
de apoyo mutuo.
En ambos casos el papel de los sistemas de servicio civil se configura como una institucin adaptada a contextos diferentes. Tanto la estabilidad del sistema poltico como las relaciones entre el Estado y la sociedad originan sistemas administrativos diferenciados que, obviamente,
facilitan el surgimiento y mantenimiento de sistemas de gestin de los recursos humanos diferenciados. Mientras un modelo de servicio civil de
carcter estable y continuado al servicio de un Estado fuertemente interventor se afianzaba en un contexto de inestabilidad poltica, en el polo
opuesto, con un contexto polticamente estable y con una sociedad civil
muy articulada, se conformaba un modelo de servicio civil de caractersticas diferentes al anterior.
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Algunos programas de modernizacin contemporneos planteados

para su aplicacin en pases en desarrollo han partido de juzgar los logros
de un modelo con los parmetros del otro, olvidando su funcionalidad
concreta con relacin a su contexto (Gaetani, 1998).
Por otro lado, tambin existen importantes diferencias en cuanto al
origen y tipo de presiones para la modernizacin de las administraciones
pblicas. Mientras que en la Europa occidental y los pases anglosajones,
los impulsores del cambio eran fundamentalmente la crisis fiscal y la expansin de la demanda de servicios pblicos, en buena parte de los pases
latinoamericanos la presin la ejercan tanto los problemas asociados a la
debilidad del Estado y de sus sistemas democrticos como la presin ejercida desde diversos organismos internacionales. Como resultado de estas
presiones, los programas de modernizacin han tendido a seguir referentes
conceptuales e ideolgicos que han ido cambiando siguiendo ciertas modas
u oleadas, de duracin e impacto variables (Aucoin, 1990; Peters, 2002).
Planteados como una dicotoma, el debate sobre su conveniencia
para configurar los sistemas de servicio civil en Latinoamrica tiende a
centrarse sobre los valores que subyacen a ambos modelos. Se contrapone un modelo abierto asociado a la flexibilidad, al dinamismo y a la eficacia y la eficiencia, a un modelo cerrado vinculado a la rigidez y a la
burocratizacin, que pueden tender a convertirse en una rmora para el
funcionamiento de las organizaciones pblicas. En un contexto de creciente internacionalizacin de referentes, este tipo de diagnsticos simplistas apoyan la introduccin de sistemas de servicio civil siguiendo el
primer referente como modelo para los pases de Amrica Latina, descartando decididamente el modelo europeo continental. Desde nuestro punto
de vista, esta decisin estratgica es un error derivado de una confusin
sobre los objetivos y las aportaciones efectivas de un modelo de funcin
pblica o servicio civil.
La importancia y el valor de estos modelos se relacionan con las dinmicas de isomorfismo institucional (DiMaggio y Powell, 1991) que
habitualmente favorece la tendencia a la reproduccin de las instituciones consideradas exitosas en su contexto de referencia (Ormond y Lffer, 1999). Este isomorfismo mimtico se combina con dinmicas de isomorfismo coercitivo que pueden identificarse a partir de las presiones
formales e informales realizadas por parte de organizaciones internacionales (Prez Salgado, 1997; Spink, 1997). Pero tambin aparecen dinmicas de isomorfismo por presin normativa relacionadas con el impac-
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to de grupos profesionales, como acadmicos o empresas de consultora

internacionales que definen las prcticas buenas que deberan ser replicadas (Meyer y Scout, 1992, Tolbert y Zucker, 1996).
Atendiendo al impacto de estas dinmicas, es cierto que los pases de
Amrica Latina buscan un modelo de servicio civil que les permita edificar instituciones pblicas eficaces y eficientes. Pero no es menos cierto
que el objetivo profundo de la implantacin de modelos de servicio civil
busca superar el modelo clientelar y contribuir a fortalecer institucionalmente las organizaciones pblicas. Desde nuestro punto de vista el principal problema de las administraciones pblicas de Amrica Latina es su dbil institucionalizacin, lo que dificulta los procesos para su desarrollo.
De ello se deriva la necesidad de considerar tanto las caractersticas
implcitas de los modelos de servicio civil como el contexto en el que stos aparecen y se desarrollan, como paso previo a incorporar cualquiera
de sus propuestas a otras realidades poltico-administrativas. Puesto que
la realidad poltica y administrativa de la mayora de los pases de Amrica Latina se caracteriza por la inestabilidad tanto de su sistema poltico
como del administrativo, una primera opcin debera pasar por crear un
modelo de servicio civil que aportase fundamentalmente estabilidad al
sistema administrativo, como primer paso para estabilizar el conjunto
(Jordana y Rami, 2003; Salvador, 2001; Rami, 2001). Los pases destacados en el primer grupo de la tipologa propuesta en el apartado anterior parecen seguir esta aproximacin (especialmente Brasil y Costa
Rica). Pero en otros casos la evolucin de las iniciativas de modernizacin de las administraciones pblicas muestra que los procesos de aprendizaje y emulacin presentan una trayectoria poco acorde con este planteamiento institucional.
Inestabilidad y permeabilidad de las instituciones del servicio

civil en Amrica Latina
Partiendo del concepto de servicio civil como institucin, los programas
de modernizacin podran definirse como oleadas fundamentalmente
promovidas por presiones internacionales, con diferentes grados de compatibilidad con los sistemas de servicio civiles vigentes en cada pas.
Tanto las importantes similitudes en los contenidos como en las estrate-
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gias de estos programas de modernizacin tienden a reforzar este diagnstico. Por otro lado, el anlisis de las transformaciones en reas concretas de los sistemas de servicio civil muestra el alcance limitado de los
intentos modernizadores, destacando las reducciones del empleo pblico, especialmente durante los aos noventa. La continuidad de las dinmicas de los sistemas de servicio civil puede interpretarse como el resultado de unas instituciones que anan inestabilidad y permeabilidad a los
referentes externos, con una notable capacidad para resistirse al cambio
y evitar las presiones de reforma.
La inestabilidad de los sistemas poltico-administrativos latinoamericanos en trminos de gestin de personal es uno de los rasgos destacados en la institucin vigente en el mbito del servicio civil. En este
sentido la inestabilidad, por s misma, constituye un equilibrio que facilita la introduccin de nuevas reglas del juego en las prcticas de gestin de recursos humanos de las administraciones pblicas (permeabilidad),
pero que dificulta enormemente su consolidacin. Con estas instituciones, los sistemas de servicio civil latinoamericanos se presentan relativamente abiertos a presiones internacionales en lo que se refiere a incorporar la nuevas prcticas de gestin pblica, pero relativamente cerrados a
consolidar las dinmicas de cambio asociadas en estos instrumentos exgenos y ajenos a su realidad institucional.
Los intentos de difundir estas nuevas prcticas de gestin pblica
pueden explicarse en trminos de dinmicas de isomorfismo institucional
entre administraciones pblicas latinoamericanas. En estos procesos destac el papel desempeado por los organismos internacionales, que incidieron tanto en la elaboracin de diagnsticos como en la definicin de las
medidas que caba emprender para su resolucin. A modo de isomorfismo
de carcter coercitivo, esto explica la expansin de determinadas orientaciones de actuacin. Las denominadas reformas de primera y segunda generacin son claros ejemplos de la importancia de estos postulados, as
como de la capacidad de influencia de determinados agentes.
La conceptualizacin de determinadas propuestas (como las vinculadas al New Public Management), facilitaron su extensin, apoyadas por
los organismos internacionales y por empresas de consultora internacional. El hecho de que estas iniciativas se centrasen inicialmente en la mera
reduccin de las dimensiones del sector pblico y que posteriormente slo
abordasen de forma parcial la transformacin de mbitos de gestin como
el servicio civil, se explica por los agentes involucrados en el proceso.
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Como indica Bresser-Pereira, estas reformas fueron dirigidas por

economistas: los economistas locales y los economistas de las agencias
internacionales como el Banco Mundial y el FMI [], la mayora de estos economistas son burcratas que tiene poca familiaridad con la gestin
pblica [] por un lado tienen la idea de que un servicio profesional es
algo bueno; por otro saben que los tiempos de la burocracia clsica terminaron []. As, tienden a dejar de lado la cuestin y a reducir la reforma del sector pblico al ajuste estructural, a la privatizacin, al downsizing y al combate contra la corrupcin (2001: 162).
El nico cambio reseable fue la reduccin en el nmero de empleados del sector pblico que, unido a lo limitado de sus impactos en las
reas ms importantes de gestin de los recursos humanos, llev a cuestionar la validez de dichas propuestas y estrategias, especialmente cuando se hacan ms evidentes las dinmicas de desacople entre las instituciones vigentes y la formalidad y la retrica de las reformas de los
sistemas de servicio civil.
Esta aproximacin se debe complementar con el anlisis de los actores predominantes en la arena poltica de los sistemas de servicio civil. Si
uno de los principales cambios en la contratacin y promocin [] podran convertir un sistema personalista basado en el patronazgo en un sistema basado en el mrito, con ello se amenaza a los trabajadores actuales
y se reduce los recursos de patronazgo controlados por los partidos polticos. En consecuencia, los sindicatos de empleados pblicos, los polticos y
los partidos tienden a menudo a oponerse a ese tipo de cambios (Geddes,
1994: 28). En otros trminos, si el servicio civil se concibe habitualmente
ms como un recurso o un botn para los partidos polticos que como un
instrumento para mejorar las capacidades de los gobiernos y las administraciones, las medidas para incrementar la flexibilidad tendern a ser absorbidas o neutralizadas por los sistemas de patronazgo vigentes.
El anlisis presentado muestra que slo aquellos pases con elementos propios de un sistema de mrito que intentaron adaptarse a las
presiones externas a sus instituciones (el primer grupo propuesto en la tipologa del apartado anterior) registraron avances en los mbitos considerados de planificacin, capacitacin y remuneracin para reformar sus
sistemas de servicio civil.
En los otros casos, aunque la introduccin de cambios se pueda interpretar como muestra de la debilidad institucional de estos sistemas,
la pobreza de los resultados de estas iniciativas muestra cmo dicho
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entramado institucional dificult tambin la consolidacin de nuevos

arreglos.
La falta de atencin a la realidad de cada pas limit el potencial de
estas medidas para incidir en la transformacin asociada a los procesos
de aprendizaje y transferencia internacional de experiencias.
Sobre el impacto de los referentes internacionales

Finalmente, cabe destacar que el peso creciente de los referentes internacionales en el mbito de la gestin pblica ha tenido impactos positivos
entre los pases desarrollados que poseen instituciones pblicas slidas y
consolidadas (Hood, 1996; Pollit y Bouckaert, 2000; Peters, 2002). Las
nuevas corrientes en materia de gestin pblica han permitido dinamizar
determinados arreglos institucionales, mejorando su eficacia y eficiencia
y promoviendo la innovacin de las polticas pblicas. De esta manera,
su impacto se traduce en la generacin de procesos de aprendizaje altamente positivos.
Sin embargo, la influencia de los referentes internacionales en materia de gestin pblica no se ha mostrado positiva y funcional en aquellos pases en desarrollo con significativos dficits de institucionalizacin de sus aparatos pblicos. Algunas conclusiones que se derivan de
ello son:
La implantacin de los distintos modelos de gestin pblica (como
los de servicio civil) en los pases de Amrica Latina se ha realizado combinando la va de la imposicin (isomorfismo coercitivo) y
la va de la emulacin (isomorfismo mimtico), pero sin incluir
una adecuada reflexin sobre su realidad concreta, quedndose
como una copia superficial alejada de pautas de aprendizaje institucional o de gestin.
La globalizacin de la gestin pblica en los pases en desarrollo
ha supuesto de facto abandonar la va institucional y optar exclusivamente por una concepcin ms tecnocrtica. Del anlisis realizado se desprende que las iniciativas de cambio en los sistemas de
servicio civil han tendido a concebir ste como un conjunto de instrumentos de carcter tcnico y no como una institucin integrada.
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No tiene sentido construir mecanismos de aprendizaje en la gestin pblica segn modelos de referencia globales cuando este
proceso se hace sin una realidad institucional previa. Los sistemas de servicio civil de los pases de Amrica Latina tenan bases institucionales muy dbiles, que adems se decidi soslayar o
suprimir al configurar nuevos modelos de gestin de recursos
humanos. Pero el aprendizaje en gestin pblica no se puede hacer sobre un vaco institucional, ya que deja de ser un aprendizaje vinculado a la mejora del sistema para convertirse en un aprendizaje de la conveniencia poltica coyuntural y de las presiones
corporativas y clientelares.
A modo de comentario final, cabe apuntar que el peso creciente de los referentes internacionales ha generado la creacin de un espacio multinacional ocupado por una multiplicidad de agentes. Entre stos cabe destacar los colectivos acadmicos y profesionales vinculados a la corriente
de la Nueva Gestin Pblica, los organismos internacionales (con capacidad de generar dinmicas de isomorfismo institucional coercitivo sobre
los pases en desarrollo), las firmas de consultora internacional, las lites polticas y administrativas de los pases desarrollados de referencia y,
finalmente, una parte significativa de las lites polticas y administrativas de los propios pases en desarrollo que son objeto de reformas. Este
espacio multinacional debera tener la virtud terica de aportar ricos sistemas de aprendizaje que favorecieran el desarrollo institucional de los pases de zonas como Latinoamrica.
Sin embargo, en la prctica el resultado parece ser el opuesto, ya
que se configura un sistema de aprendizaje tecnocrtico de carcter cerrado que se retroalimenta descontextualizado de las diferentes realidades polticas, sociales y econmicas en los niveles nacionales. No se produce una dinmica real de aprendizaje institucional, sino un proceso de
reafirmacin de una determinada orientacin analtica y de actuacin que
se blinda conceptualmente y se aleja paulatinamente de las diferentes
realidades y necesidades institucionales que pretende mejorar o resolver.
Pero si la globalizacin del management pblico no es capaz de coexistir con instrumentos polticos y sociales especficos de la regin que es
objeto de reforma, difcilmente podr generar mecanismos de aprendizaje institucional que combinen la dimensin global con la dimensin local, clave para favorecer el desarrollo institucional de estos pases.
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Notas
1. Argentina, Bolivia, Costa Rica, Chile, Guatemala, Honduras, Mxico,
Panam, Per, Uruguay y Venezuela.
2. Para comentar las dificultades de clasificacin y obtencin de datos
vanse Sulbrandt (2002), Oszlak (2001) y Payne y Carlson (2002).
3. No existe en ALC una relacin previsible entre el tamao del SC y la poblacin total, aun cuando consideremos en la comparacin pases con magnitudes
de poblacin similares. Esta desproporcin proviene tanto de tradiciones diferentes respecto al papel del Estado como, ms recientemente, de importantes procesos
de reforma que han derivado, entre otras cosas, en significativas reducciones del
aparato estatal central y, por consiguiente, del servicio civil (Oszlak, 2001: 6).
4. Se propone el trmino servicio civil como el ms utilizado en Latinoamrica, aunque con la excepcin de pases como Argentina, Chile o Venezuela, donde resulta comn el concepto funcin pblica.
5. Los argumentos que se proponen no remiten a la totalidad del empleo
pblico sino principalmente al personal vinculado al ncleo bsico de las administraciones pblicas latinoamericanas. Esto se advierte explcitamente en los casos en que se ampla el comentario al conjunto de empleados pblicos.
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4. Profesionalizacin del empleo pblico: tica y

lucha contra la corrupcin en las instituciones
pblicas de Amrica Latina
Manuel Villoria
Introduccin
Cuando se acepta realizar un texto sobre un tema tan inmenso, casi inabarcable, como el presente, tanto el autor como los amables organizadores del libro saben, implcitamente, que existen tres posibilidades para
hacer frente al reto. Las tres pueden ser metafricamente consideradas
semejantes a tres estilos pictricos: impresionismo, abstraccin y cubismo. La primera es escribir un conjunto de generalidades y vaguedades
sobre el asunto, que den una visin impresionista, y casi periodstica, del
tema. Ciertamente, si se escribe bien y con ingenio, esa opcin (impresionista) puede resultar fcilmente digerible por el pblico que escuche o
lea, aunque sea cientficamente irrelevante. La otra opcin es realizar una
reflexin terica que trate de explicar de forma rigurosa algn aspecto
del problema y que, o bien se base en investigaciones empricas precedentes a las que se otorga un paraguas conceptual y explicativo, o bien
permita operativizar, en un futuro, investigaciones empricas que muestren la verdad o falsedad de las primeras conclusiones tericas. Esta visin abstracta agradar ms o menos en funcin de los gustos tericos
de los lectores o de la audiencia. Las interpretaciones tambin sern amplias. Pero tiene un poso cientfico indudable y justifica su presentacin
en textos, como el presente, tan llenos de buena ciencia. Finalmente, la
tercera opcin es escoger algunos casos fragmentarios sobre los temas
que son objeto de estudio y con ellos dar una visin cubista del tema. En
nuestro caso se podra hablar de Brasil para explicar el relativo xito del
servicio civil de carrera o de Nicaragua para explicar el fracaso; se podra
hablar de Hait para explicar un caso de corrupcin sistmica o de Chile
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Manuel Villoria
como ejemplo de pas que ha evitado exitosamente caer en el pozo de la

corrupcin; y, finalmente, se podran explicar las evaluaciones de integridad de las organizaciones pblicas en Colombia como ejemplo de un
buen camino para la prevencin de la corrupcin; o de la irrelevancia de
los organismos promotores de la tica en tantos pases de Amrica Latina. En conjunto se hablara de Amrica Latina, pero no se podra generalizar sistemticamente. De las tres opciones existentes, permtaseme elegir la segunda y, dentro de la segunda, ruego que acepten mi opcin
inductivista, de tal forma que voy a realizar una reflexin terica sobre la
base de las investigaciones previas que, sobre servicio civil, el BID promovi bajo la sabia direccin de Koldo Echebarra y el eficaz, y no menos sabio, diseo de Francisco Longo.
El camino que hay que seguir tiene los siguientes hitos. En primer
lugar deberamos explicar por qu la corrupcin es un tema importante,
o incluso trascendental, en Amrica Latina. A partir de esa reflexin, y
basndonos en investigaciones previas (Villoria, 2006), sera conveniente recordar cmo opera la corrupcin cuando se convierte en sistmica,
pues slo considerando la complejidad del problema se podr entender la
dificultad de su solucin, mxime cuando hemos de reconocer que la corrupcin es sistmica en una gran parte de Amrica Latina. Lo que es
cierto, en todo caso, es que para empezar a reducir la corrupcin en Amrica Latina una variable esencial es la construccin de un servicio civil de
carrera. La razn de esta afirmacin est en que los pases que tienen un
servicio civil de carrera, aunque no sea totalmente slido y meritocrtico, tienen un nivel de corrupcin menor que aquellos pases que no lo
tienen, con dos excepciones, Argentina y Brasil. No obstante, el caso de
Brasil, si se observa con algo de detalle, como luego intentar demostrar,
justifica plenamente la afirmacin anterior. A continuacin, el texto se
centrar en intentar explicar tericamente por qu en la mayora de los
pases de Amrica Latina no se ha consolidado el servicio civil de carrera. Y se concluir con unas propuestas para intentar ayudar a superar esta
trampa social en la que gran parte de Latinoamrica se halla sumida.
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tica y lucha contra la corrupcin en las instituciones pblicas
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La corrupcin en Amrica Latina: algunos datos

Es conveniente, cuando se habla de corrupcin, clarificar de qu se habla. Y lo es porque el trmino es de una polisemia extraordinaria. No
obstante, por razones de espacio, permtaseme proponer una definicin
con la que trabajar en el texto y as pasar a otros temas. Por corrupcin
entendemos aquellas acciones u omisiones que tienen que ver con el uso
abusivo de los recursos pblicos para beneficios privados, a travs de
transacciones clandestinas que implican la violacin de algn modelo
de comportamiento (Della Porta y Vanucci 2002: 86). En esta definicin
se deja abierto de qu recursos pblicos se trata, pues efectivamente la
corrupcin no implica necesariamente una toma de decisiones favorable
sobre concursos o licencias; la informacin tambin se puede usar para
favorecer al corruptor, o la sancin para daar a competidores del indebidamente favorecido. En suma, lo que el corruptor busca son dos tipos
de beneficios: influencia sobre decisiones y/o informacin confidencial.
Los beneficios privados para el corrupto son tambin muy amplios; pueden consistir en dinero, pero tambin en regalos no monetarios y, por fin,
es muy importante el buen trato en medios de comunicacin afines al corruptor. Esos beneficios privados pueden ir directamente al patrimonio
del corrupto, pero tambin pueden ser usados para campaas electorales
propias o para consolidar redes clientelares, incluso pueden ir destinados
al partido, sin beneficio directo para el corrupto. Finalmente, la definicin incorporada permite considerar como corruptas conductas que no
son sancionables penalmente, pero que s lo son moralmente en el marco
de lo que una comunidad democrtica entiende como ticamente reprobable.
Transparency Internacional ha generado un instrumento de medicin para saber cmo son percibidos los gobiernos y administraciones de
los pases en su propensin a recibir sobornos y a dejarse comprar en sus
decisiones. Este instrumento denominado CPI o ndice de Percepcin
de la Corrupcin mide la percepcin de un concepto de corrupcin,
que es el del incumplimiento de normas legales contra el soborno o cohecho para beneficio directo o indirecto. No obstante, a pesar de sus limitaciones, da una informacin muy relevante sobre esta variante (la ms
importante a efectos jurdico-sociales) de corrupcin.1 En el cuadro 1 vemos los datos de los pases latinoamericanos en 2006.
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Manuel Villoria
CUADRO 1
CPI 2006 Resultados regionales: Amrica
Puesto en
rnking
global
Rnking
regional
14
20
1
2
24
28
53
55
57
59
61
66
4
5
6
7
8
9
10
11
70
14
79
84
90
93
99
17
18
19
20
21
105
111
22
23
121
26
138
28
163
30
Pas/
territorio
Canad
Chile
Estados Unidos
Barbados
Uruguay
Dominica
Costa Rica
El Salvador
Colombia
Jamaica
Belice
Cuba
Granada
Brasil
Mxico
Per
Trinidad y Tobago
Panam
Surinam
Argentina
Repblica
Dominicana
Bolivia
Guatemala
Nicaragua
Paraguay
Guyana
Honduras
Ecuador
Venezuela
Hait
FUENTE: Transparency Internacional, CPI, 2006.
Rango de
confianza
Encuestas
utilizadas
8,5
7,3
7,3
6,7
6,4
4,5
4,1
4,0
3,9
3,7
3,5
3,5
3,5
3,3
3,3
3,3
3,2
3,1
3,0
2,9
2,8
8,0-8,9
6,6-7,6
6,6-7,8
6,0-7,2
5,9-7,0
3,5-5,3
3,3-4,8
3,2-4,8
3,5-4,7
3,4-4,0
2,3-4,0
1,8-4,7
2,3-4,1
3,1-3,6
3,1-3,4
2,8-3,8
2,8-3,6
2,8-3,3
2,7-3,3
2,7-3,2
2,4-3,2
7
7
8
4
5
3
5
5
7
5
3
3
3
7
7
5
5
5
4
7
5
2,7
2,6
2,6
2,6
2,5
2,5
2,3
2,3
1,8
2,4-3,0
2,3-3,0
2,4-2,9
2,2-3,3
2,2-2,6
2,4-2,7
2,2-2,5
2,2-2,4
1,7-1,8
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5
6
5
5
6
5
7
3
Puntuacin
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Los datos existentes nos muestran varias cosas: en primer lugar,

que existe una correlacin fuerte entre corrupcin y pobreza, como demuestran los casos de Hait, Ecuador y Honduras. En segundo lugar, que
la fortaleza de las instituciones democrticas y su consolidacin se correlaciona con bajo ndice de corrupcin; as lo demuestran Chile, Costa
Rica y Uruguay. Tercero, que en general las puntuaciones son muy bajas,
con 25 pases puntuando por debajo de 5 y 11 pases por debajo de 3. De
los 5 que aprueban, slo 2 pertenecen al dominio cultural latino.
Por otra parte, ante las crticas al CPI como instrumento de medicin de la corrupcin, Transparencia Internacional ha generado otra encuesta que, en este caso, ya no pregunta a expertos o empresarios, sino a
ciudadanos seleccionados de forma aleatoria. El Barmetro Global de la
Corrupcin es una encuesta a poblacin general que Transparency International est realizando desde 2003 en un buen nmero de pases (44 en
2003, 64 en 2004, 69 en 2005 y 62 en 2006). En 2006 se ha entrevistado
a 59.661 personas; la encuesta la llev a cabo Gallup Internacional en
nombre de TI, como parte de su encuesta Voz de la gente, entre julio y
septiembre de 2006. El barmetro aborda cmo afecta al ciudadano medio la corrupcin e indica la forma y el alcance de este fenmeno desde
su punto de vista. Este ao las muestras correspondientes a cada pas han
estado en torno a los mil entrevistados. El Barmetro pide opinin sobre
qu sectores de la sociedad son los ms corruptos y qu mbitos de la
vida son los ms afectados por la corrupcin. Tambin este ao pregunta
sobre los sobornos pagados en los ltimos doce meses, las cantidades pagadas y los sectores afectados, as como la percepcin sobre la actuacin
de las administraciones contra la corrupcin. Por ello, mezcla datos de
percepcin con datos reales de pagos y demandas de corrupcin. Veamos
los datos de Latinoamrica.
Empecemos por cmo valoran los encuestados la lucha contra la
corrupcin de sus gobiernos (vase el cuadro 2).
Con la agradable excepcin de Colombia y Bolivia, la percepcin
ciudadana sobre la actuacin de los gobiernos no es slo que sea bastante pesimista, sino que, adems, comparativamente es la ms pesimista de
todo el mundo, pues es la regin donde mayor porcentaje de personas
responden que no hay lucha o que los gobiernos fomentan la corrupcin.
As se puede comprobar en el cuadro 3.
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Manuel Villoria
CUADRO 2
Cmo valoran los encuestados la lucha de su gobierno contra la corrupcin
(todos los pases, en porcentaje)
Cmo valorara las acciones
que su gobierno realiza
actualmente para luchar
contra la corrupcin?
Muy
eficaces
Eficaces
Ineficaces
7
2
5
1
17
10
0
14
0
4
18
18
19
35
19
35
44
9
10
4
7
18
29
36
31
54
16
23
27
35
29
32
29
Latinoamrica
Argentina
Bolivia
Chile
Colombia
Repblica Dominicana
Mxico
Panam
Paraguay
Per
Venezuela
No lucha contra
No lucha la corrupcin sino
contra la
que, adems,
corrupcin
la fomenta
19
24
15
14
10
11
20
18
27
28
13
23
14
7
8
20
9
43
21
40
19
17
NS/
NC
4
5
7
4
1
3
0
2
1
10
5
FUENTE: Barmetro Global 2006, Transparency International.
CUADRO 3
Evaluacin de las acciones actuales de los gobiernos contra la corrupcin
(en porcentaje)
Sureste
Muestra
Latino-
Asia-
Norte-
El gobierno es
Total
UE+
Europa
de
NEI
frica
amrica
Pacfico
amrica
Muy eficaz
Eficaz
Nada eficaz
No est luchando
contra la corrupcin
en absoluto
No est luchando
contra la corrupcin,
sino que, adems,
la est fomentando
No sabe/no contesta
5
17
38
4
18
42
6
21
30
3
14
40
17
27
24
7
18
29
4
15
34
2
17
50
16
14
19
24
20
19
18
15
8
14
8
9
14
15
5
9
3
23
4
15
15
19
4
FUENTE: Barmetro Global de la Corrupcin de Transparency International, 2006.
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Entidades religiosas
ONG
Servicios pblicos
Servicio de registro
y permisos
Ejrcito
Sistema educativo
Servicios mdicos
Hacienda
Medios de comunicacin
Sistema legal/judicial
Polica
Negocios/sector privado
Partidos polticos
En qu medida percibe
que los sectores
siguientes se ven
afectados en su
pas/territorio por la
corrupcin? (1: nada
corrupto, 5: muy
corrupto)
Parlamento/Asamblea
legislativa
CUADRO 4
Impacto de la corrupcin en diferentes sectores e instituciones
(todos los pases, en porcentaje)
Latinoamrica
4,2
4,1 3,5 4,2 4,1 3,3 3,5 3,1 3,0 3,5 3,3 3,5
3,1 2,8
Argentina
4,4
4,3 3,7 4,2 4,2 3,4 3,2 2,8 2,7 3,4 3,1 3,3
2,9 3,1
Bolivia
4,4
4,0 3,3 4,4 4,3 3,0 3,4 3,3 3,0 3,6 3,0 3,2
2,9 2,1
Chile
3,9
3,8 3,6 3,4 3,8 3,2 2,8 2,7 2,8 3,3 2,9 2,8
2,6 2,7
Colombia
3,7
3,7 3,3 3,5 3,4 2,9 3,5 3,1 2,8 3,2 3,3 2,9
2,9 2,6
Repblica Dominicana
4,3
4,1 3,1 4,4 4,1 3,1 3,4 3,0 2,7 3,6 3,3 3,3
3,0 2,2
Mxico
4,4
4,3 3,7 4,5 4,2 3,5 3,8 3,0 3,2 3,2 3,5 3,9
3,2 3,2
Panam
4,3
4,3 3,4 4,2 4,1 2,9 3,1 2,8 3,3 4,1 3,0 3,5
3,1 2,1
Paraguay
4,6
4,6 3,1 4,6 4,4 2,9 3,9 3,4 3,2 4,1 3,6 4,2
3,0 2,2
Per
4,2
4,3 3,4 4,2 4,5 3,5 3,4 3,4 3,4 3,9 3,3 3,7
3,1 2,4
Venezuela
4,0
3,7 3,8 4,2 3,9 3,5 3,5 3,4 3,0 3,7 3,1 3,8
3,7 2,8
Adems, su visin de las instituciones pblicas (y privadas) es, tambin,

muy negativa, con la relativa excepcin chilena, pues toda media por encima de 3, en el cuadro 4, expresa una percepcin negativa.
En suma, la ciudadana latinoamericana tiene, por regla general,
una visin de las instituciones altamente afectadas por la corrupcin y de
los gobiernos, altamente ineficaces en la lucha contra la corrupcin cuando no directamente propulsores de sta. Una razn de esta percepcin
probablemente se encuentre en los siguientes datos.
La experiencia en Latinoamrica, en cuanto al pago de sobornos, es
dispar, pero tambin bastante alta, con 6 pases superando el 20% de respuestas positivas (vase el cuadro 5). En su conjunto, de todos los pases
encuestados slo los de frica tienen niveles superiores de soborno. Y,
adems, lo que los datos demuestran es que existe una altsima correlacin entre pago de sobornos y puntuacin en el ndice de percepcin de
la corrupcin (CPI) que ya indicamos.
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Manuel Villoria
CUADRO 5
Experiencia de sobornos: pago de sobornos durante el ao anterior
(en porcentaje)
En los ltimos 12 meses, usted o alguien que vive en su
casa ha pagado algn tipo de soborno?
No
Latinoamrica
Argentina
Bolivia
Chile
Colombia
Repblica Dominicana
Mxico
Panam
Paraguay
Per
Venezuela
17
6
28
7
7
23
28
8
26
21
21
83
94
72
93
93
77
72
92
74
79
79
El grfico 1, por su parte, muestra el coste de los sobornos que pagaron

los encuestados en Latinoamrica. Con gran diferencia, los de mayor
cuanta correspondieron a servicios mdicos, con una media superior a
450 euros. Les siguen los pagados al sistema legal o judicial y a Hacienda, que en ambos casos superan la cifra de 200 euros. Estas cantidades
son considerables para la mayora de la gente en cualquier parte del mundo, pero en el caso de los ms pobres suponen un obstculo insuperable
para asegurarse unos servicios bsicos legales y de salud (Barmetro
Global, 2006: 11).
Estos datos corroboran los estudios que expresan los dramticos
efectos que la corrupcin tiene sobre la equidad social. As, vanse
(Rose-Ackerman, 2001; Della Porta y Vannucci, 1997; Thomas et al.,
2000 y Della Porta, 2000): 1) La corrupcin afecta a la definicin e implantacin de polticas. Las polticas se definen no para beneficiar a la
mayora o resolver un problema socialmente relevante, sino para beneficiar a aquellos con ms voluntad de pagar. La corrupcin genera una demanda pblica alejada de las verdaderas necesidades sociales; por ejemplo, en Italia el consumo anual de cemento per cpita ha sido de 800 kg,
el doble que el de Estados Unidos o el triple que el de Alemania o Reino
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GRFICO 1
Latinoamrica: coste medio del ltimo soborno que se pag (en euros)
500
450
400
350
300
250
200
150
100
Servicios
mdicos
Sistema Hacienda
legal/
judicial
Polica
50
Sistema Servicio Servicios
educativo de registro pblicos
y permisos
FUENTE: Barmetro Global de la Corrupcin de Transparency International, 2006.
Unido y, como poco, el 80% de las obras a las que se destinaba eran innecesarias. Los ms dbiles son los ms perjudicados por estas actuaciones que sustraen dinero pblico que podra emplearse en polticas sociales. 2) Tambin, si se permite, incentiva el desarrollo de burcratas que,
en lugar de ayudar, crean problemas a los ciudadanos para extraerles
recursos. 3) Promociona la presin para el impago de impuestos a cambio de beneficios econmicos a los recaudadores, adems de la eliminacin de normas que perjudiquen fiscalmente a los corruptores. 4) La corrupcin incentiva el pago de sobornos para la obtencin de contratos
o para la concesin de empresas privatizadas, pero estos contratistas o
adquirentes tienden a maximizar el beneficio a corto plazo, dada la inseguridad con la que operan en un mercado donde todo depende del mantenimiento en el poder de polticos amigos. Los resultados para la
economa nacional y los destinatarios son muy perjudiciales. 5) La corrupcin incrementa la desigualdad de ingresos y la pobreza; en concreto incrementa la mortalidad infantil y reduce la esperanza de vida y la alfabetizacin. En Ecuador, por ejemplo, los hogares ms pobres deben
gastar cuatro veces ms en sobornos, como porcentaje de sus ingresos,
que los hogares ms ricos, si quieren acceder a servicios pblicos.
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Manuel Villoria
En resumen, en Latinoamrica la corrupcin afecta de forma muy

notable a la vida poltica, al entorno empresarial e, incluso, a la vida familiar y personal, como se ve en el cuadro 6. En l podemos comprobar
que, con la excepcin de Chile, que tiene una puntuacin inferior a 2, la
corrupcin afecta de forma importante incluso a la vida familiar. Numerosos estudios indican que cuando la corrupcin afecta tambin a la vida
familiar, su extensin ya empieza a ser sistmica, generando una sensacin difusa de omnipresencia.
Todos estos datos, en su conjunto, creemos que justifican la preocupacin por el problema de la corrupcin en Latinoamrica, y hacen de
la lucha contra esta lacra una de las polticas esenciales para permitir a
los pases salir de la pobreza y consolidar instituciones democrticas. En
cualquier caso es conveniente, antes de generalizar conclusiones y realizar propuestas, estudiar cada pas caso por caso y considerar desde dnde se parte, qu medidas se estn tomando para salir de la situacin heredada y la realidad de los datos estructurales existentes. De cualquier
CUADRO 6
Impacto de la corrupcin en la vida poltica, el entorno de negocios y la vida
personal y familiar (todos los pases, en porcentaje)
Algunas personas creen que la
corrupcin afecta a diferentes
mbitos de su pas. En su opinin,
la corrupcin afecta: (1: en absoluto
4: en gran medida)
Latinoamrica
Argentina
Bolivia
Chile
Colombia
Repblica Dominicana
Mxico
Panam
Paraguay
Per
Venezuela
Vida
poltica
3,3
3,4
3,7
3,5
3,0
3,0
3,4
3,2
3,6
3,5
2,8
Entorno de Vida personal

negocios
y familiar
2,9
3,0
2,8
3,2
2,8
2,9
2,8
2,9
3,1
3,0
2,7
FUENTE: Barmetro Global de la Corrupcin de Transparency International, 2006
2,5
2,5
3,1
1,9
2,6
2,8
2,7
2,7
2,5
2,7
2,3
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forma, para disear estrategias eficaces es necesario conocer las variables fundamentales que operan como causa y la interrelacin entre ellas
y el propio fenmeno. Hay pases situados en la trampa de la corrupcin
sistmica con gobiernos que favorecen dicha situacin o, al menos, no
pretenden combatirla seriamente. Hay pases que, aunque caen dentro de
la denominada corrupcin sistmica, tienen gobiernos seriamente implicados en la lucha (otra cosa es que tengan xito finalmente). Hay pases
que no han cado dentro de la corrupcin sistmica pero pueden caer perfectamente, dada la inaccin de sus gobiernos ante un fenmeno naturalmente expansivo. Y hay pases con una situacin de relativamente baja
corrupcin, con gobiernos implicados en la lucha por reducir o eliminar
al mximo posible el fenmeno (en concreto, Chile).
La corrupcin en Amrica Latina: causas e instrumentos de

lucha
Para conseguir una explicacin causal suficientemente comprensiva del
fenmeno de la corrupcin, la mejor alternativa es analizar la situacin
que se vive en pases con corrupcin sistmica, pues en ellos, si no todas
al tiempo, s una gran parte de las variables explicativas estn presentes.
En cualquier caso, conviene destacar que las variables que explican la corrupcin son, a su vez, explicadas por sta. Es decir que la corrupcin se
entiende mejor inmersa en un crculo vicioso en el que distintas variables
producen corrupcin y, a su vez, sta produce la expansin de dichas variables. As, por ejemplo, la falta de confianza en las instituciones favorece la corrupcin pero, a su vez, la corrupcin favorece la falta de confianza en las instituciones. Al final, lo que surge es un crculo vicioso de
ingobernabilidad y destruccin de las bases de convivencia. Siguiendo
con este argumento, conviene insistir en que, cuando la corrupcin es elevada en una sociedad, su fundamento reside, adems de en las perversiones de la naturaleza humana que no son exclusivas de ningn pas, raza
o territorio, en la desigualdad, en culturas polticas dominadas por la
desafeccin o, peor an, en la apata democrtica, en la cultura prebendalista inserta en los partidos polticos de dichas sociedades y en la debilidad institucional generalizada.
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Manuel Villoria
GRFICO 2
El crculo vicioso de la corrupcin
Sociedad civil
desconfa
D
E
S
I
G
U
A
L
D
A
D
Partidos
prebendalistas
Desafeccin poltica
Financiacin
corrupta de los
partidos
polticos
Empresas
corruptoras
Spoils system
Ineficacia
del
gobierno
Impunidad extensa
Prensa
controlada
Jueces
cooptados
Gobierno devuelve favores a

los financiadores: corrupcin
Sobre las perversiones de la naturaleza humana es difcil trabajar, aunque

siempre, a travs de la educacin y la socializacin en valores cvicos, se
pueden reducir los casos de personas guiadas por valores antisociales y
ticamente infradesarrolladas. Sobre las otras variables sealadas, el trabajo tambin es largo y, algunas veces, especialmente sinuoso. Cuando
todas las variables confluyen al mismo tiempo, la situacin para un pas
empieza a ser muy preocupante. Pero adems a veces los instrumentos de
minimizacin de los efectos de la corrupcin estn desactivados o, lo que
es peor, tambin estn infectados por el virus, con lo que a los fundamentos perversos se unen incentivos institucionales respecto al comportamiento inmoral. En esos casos nos encontramos ya plenamente situados dentro del crculo vicioso de la corrupcin (vase el grfico 2), con
todo lo que ello implica.
En numerosos estudios sobre corrupcin hay un olvido preocupante de los factores estructurales en los que se asienta el problema. Por
ejemplo, la desigualdad. Diversos elementos estructurales han sido medidos a travs de distintas fuentes coeficiente de Gini, renta per cpita, nivel de confianza intersubjetiva, distancia de poder, porcentaje de
mujeres que alcanzan el nivel secundario de educacin, para 35 pases
(Karstedt, 2002), y los resultados demuestran que todas las dimensiones
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estructurales de la desigualdad tienen una fuerte correlacin con el ndice

de percepcin de la corrupcin de Transparency International: sociedades
con altos niveles de desigualdad en los ingresos tienen altos niveles de corrupcin, mientras que aquellas con bajos niveles de desigualdad tienen
bajos niveles de corrupcin. Curiosamente, en la desigualdad estructural
la correlacin no es lineal, es decir que cuando se alcanza un determinado grado de igualdad, los resultados de corrupcin ya son mucho ms imprevisibles; sin embargo, en la desigualdad psicolgica aceptacin internalizada de las desigualdades de origen la correlacin sigue siendo
lineal: a ms desigualdad psicolgica, ms corrupcin y viceversa.
Tambin suelen olvidarse factores de cultura poltica relacionados
con la propia base estructural del pas correspondiente. As, estudios recientes nos muestran que la desigualdad correlaciona con bajos niveles
de confianza interpersonal (Rothstein y Uslaner, 2005). La confianza generalizada es fundamental para la generacin de solidaridad social: cuando la gente confa en general en los dems tiende a sentirse parte de un
mismo proyecto y a ser ms solidaria. Los pases con mayor nivel de
confianza interpersonal tienden a ser ms igualitarios. La desigualdad,
sin embargo, promueve un desarrollo de la confianza particularista, una
confianza en los de la propia clase o en los del propio crculo familiar,
social o religioso, pero destruye la confianza generalizada. La confianza
generalizada no surge en sociedades jerarquizadas, con rgidas divisiones
sociales y una distribucin del poder extremadamente inequitativa. La
propia democracia tiene, en ese mbito, graves dificultades de funcionamiento (Dahl, 1971: 81 y ss). Los pases escandinavos, con sus polticas
universalistas de proteccin social, son el mejor ejemplo de cmo conseguir un crculo virtuoso de confianza generalizada y relativa igualdad.
Por el contrario, en Latinoamrica nos encontramos con la situacin inversa: desigualdades exacerbadas que promueven una desconfianza que
impide, precisamente, el desarrollo de polticas de solidaridad y redistribucin.
Numerosos estudios atestiguan, adems, que una sociedad civil con
confianza interpersonal ayuda a construir mejores instituciones que, a su
vez, producen un mejor gobierno lo que, al mismo tiempo, produce mayor confianza en las propias instituciones y el propio gobierno (Putnam,
1993; Newton y Norris, 2000). Y al reves, la desconfianza social, en niveles agregados nacionales, dificulta crear instituciones polticas y sociales eficaces y, sin estas instituciones, los gobiernos carecen de incen-
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Manuel Villoria
tivos para actuar eficazmente. Este proceso acaba, sobre todo en pases con
democracias recientes, deteriorando la conciencia cvica y desembocando
en desafeccin poltica primero desconfianza hacia la accin poltica y
los partidos y, ms tarde, en apata e incluso en alienacin respecto al
sistema poltico y los valores de la democracia. Esta apata favorece la manipulacin y el ejercicio de la dominacin arbitraria. Donde existe confianza y capital social positivo, el control poltico y las demandas contra el
gobierno son intensas; donde tal capital no existe, el control y la demanda
son mucho menores, favoreciendo el uso corrupto del poder.
Para continuar con la explicacin del crculo vicioso, es importante destacar que el deterioro de la confianza social e institucional privilegia la accin de partidos corruptos y prebendalistas, y de gobiernos ineficaces. A todo ello se aade que los partidos clientelistas tienen que
competir duramente entre s y con partidos ideolgicos, lo que exige una
financiacin concreta. En sociedades con alto grado de desconfianza interpersonal, con fuerte capacidad de intervencin estatal y sin instituciones que marquen claras reglas del juego, el mercado no existe como espacio para la libre competencia, sino que ms bien es un campo de
batalla en el que puede triunfar quien tenga menos escrpulos. As pues,
el buen empresario encuentra innumerables costes de transaccin para
desarrollar su actividad y la financiacin a los partidos y candidatos es
uno ms entre ellos. Este panorama general ofrece un incentivo claro
para los buscadores de rentas y para los capturadores de polticas. Adems, estos partidos clientelistas necesitan poder usar la Administracin
para comprar voluntades, votos y apoyos; de ah que favorezcan el spoils
system, el uso partidista y patrimonialista de las instituciones pblicas. Y
que eviten un servicio civil de carrera que dificulte sus transacciones.
Precisamente, la inexistencia de profesionales bien formados en el
sector pblico acarrea otro grave problema: el de la ineficacia e ineficiencia de las polticas pblicas. Ya no es slo que muchas polticas estn capturadas, sino que, adems, aunque no lo estuvieran, los gobiernos
carecen de profesionales preparados para llevarlas adelante. La permanencia del servicio civil permite formar permanentemente y socializar en
valores pblicos a sus componentes. El spoils system impide o dificulta
tener personal capaz durante ms tiempo de un mandato, y es obvio que
las polticas pblicas requieren continuidad. De todo ello se deriva que
las polticas esenciales para prevenir y reducir la corrupcin a largo plazo, como la educativa, carecen de sustento presupuestario y de recursos
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humanos con las competencias precisas para formularlas e implementarlas con xito. Este fracaso de las polticas an genera mayores desigualdades y una sensacin de inseguridad y abandono profundamente deslegitimadoras; como nos recuerda Paramio (2004: 69), la satisfaccin ante
la vida va ligada al sentimiento de que los gobiernos electos representan
las propias preferencias y de que existen mecanismos sociales que protegen a las personas de una total dependencia de los mecanismos del mercado, tan indiferentes a las necesidades humanas. Cuando todo esto falla,
la inseguridad y la sensacin de abandono deslegitiman la democracia e
incentivan los comportamientos asociales.
Finalmente la prensa, que es uno de los instrumentos ms importantes para denunciar la corrupcin y promover valores democrticos,
cae tambin, aunque haya excepciones, en las redes de la corrupcin a
travs de la compra o la amenaza, y evita la denuncia imparcial y la investigacin rigurosa. Y la judicatura, que sera el ltimo sostn para evitar la corrupcin sistmica, cae dentro del crculo a travs de la cooptacin de jueces y magistrados por las redes clientelares y corruptas. No se
puede obviar que la independencia y la imparcialidad de los jueces es
uno de los elementos esenciales de la lucha contra la corrupcin y que la
situacin inversa, jueces que son polticamente dirigidos o que venden
sus decisiones, ya implica el deterioro final del sistema y la generalizacin de la impunidad, con las consecuencias lgicas sobre la propia estructura social que refuerza los factores de desigualdad y desconfianza.
Por todo ello, la lucha contra la corrupcin exige, si quiere tener
xito, medidas estructurales, medidas preventivas, medidas vinculadas a
la deteccin e investigacin de conductas corruptas y medidas sancionadoras eficaces (Raile, 2004):
1. Las medidas estructurales tienen que ver fundamentalmente con
la lucha contra la desigualdad vinculado con ello, con la preocupacin permanente por formular e implantar polticas educativas a todos los niveles que fomenten la conciencia cvica y
expandan el compromiso con la tica pblica, sin olvidar el necesario fortalecimiento del capital social positivo, apoyando, para
lograrlo, todo lo que pueda contribuir a generar una sociedad civil activa y vigilante, densamente poblada de acuerdos y compromisos cvicos y comerciales. Polticamente, desde una perspectiva estructural, una lucha contra la corrupcin exige una
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Manuel Villoria
preocupacin por la construccin de una democracia de calidad,

una democracia donde existan elecciones libres y justas, un gobierno abierto y que rinda cuentas, derechos civiles, polticos y
sociales garantizados y una sociedad civil democrtica, donde
las asociaciones tambin estn sometidas a reglas democrticas,
donde los medios de comunicacin sean accesibles a los diferentes grupos sociales e informen libre y objetivamente, donde
las grandes corporaciones privadas tengan polticas de responsabilidad social, donde la cultura poltica y el sistema educativo
tengan un carcter democrtico, etc. (Beetham, 1994).
2. Las medidas preventivas, que se deducen de las estructurales, se
centran en fortalecer los instrumentos internos de control y democracia de los partidos, el desarrollo de cdigos ticos en los
partidos, en el gobierno y en la administracin, y en la formacin en tica pblica y democracia a dichos actores: partidos y
empleados pblicos. Desde una perspectiva institucional, la prevencin incluye tener un marco normativo que desincentive la
corrupcin, con normas penales actualizadas, normas que aseguren la concurrencia de ofertas y la transparencia en las contrataciones pblicas, normas disciplinarias sencillas y eficaces,
normas reguladoras de los conflictos de inters e incompatibilidades coordinadas y sin lagunas, etc. Por supuesto, adems la
prevencin est vinculada a asegurar un servicio civil meritocrtico, suficientemente remunerado y eficaz, socializado en los
valores del servicio pblico; y una administracin que rinda
cuentas ante los ciudadanos a travs de mecanismos como las leyes de acceso a la informacin, las cartas de servicios, la administracin electrnica, los presupuestos participativos, los ombudsman, las declaraciones de inters, patrimonio e ingresos de
los cargos pblicos, etc.
3. Instrumentos de deteccin e investigacin. No obstante, a pesar
de la importancia de todo lo anterior, una adecuada poltica anticorrupcin requiere que existan instrumentos institucionales
de deteccin e investigacin de las actividades sospechosas que
permitan, en su caso, formular la acusacin de corrupcin y la
sancin correspondiente. Para ello se deben incorporar instrumentos como los que siguen:
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3. Un sistema de denuncias de corrupcin y fraude abierto, sencillo y riguroso, que fomente la denuncia slida y desincentive la denuncia de mala fe.
3. Un sistema de proteccin al denunciante veraz, que evite y
sancione las represalias y persecuciones a quien actu con civismo.
3. Una controladura e inspeccin especializada, coordinada con
los servicios tributarios y que tenga acceso a los datos bancarios.
3. Una fiscala (procuradura) especializada y con un grado suficiente de independencia.
3. Jueces especializados en delitos econmicos y de corrupcin.
3. Un sistema de rganos de control contable, econmico y financiero coordinados, profesionales y bien dotados.
3. Un acceso a los datos fiscales por los rganos de control.
3. Un rgano de impulso y control del sistema.
4. Instrumentos de penalizacin y sancin efectivos y que se cumplen. Finalmente, cuando los datos surgidos de la investigacin
permitan concluir que ha existido un acto corrupto, fraudulento
o inmoral, es preciso que los instrumentos de sancin operen y
se evite la impunidad. Esto requiere un sistema penal efectivo,
que asegure castigos para los servidores pblicos que han incurrido en delitos o faltas. Un sistema, adems, que sea capaz de
recuperar los fondos robados al pas y evite el lavado de capitales obtenidos de forma delictiva; un sistema disciplinario, para
los supuestos menos graves, que tambin sea eficaz y real; un
sistema de responsabilizacin econmica por los daos patrimoniales causados a la hacienda pblica que asegure la restitucin del dao. Y, finalmente, un sistema de sanciones administrativas y morales que asegure que los responsables pblicos
que actuaron indebidamente son, al menos, sancionados con el
cese, la publicacin en el diario oficial de su accin, etc.
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Por dnde empezar: el servicio civil de carrera como pilar de

la lucha anticorrupcin
Tras la enumeracin de causas y la consiguiente relacin de instrumentos, la pregunta para quienes pretenden hacer frente a la corrupcin en
pases de corrupcin sistmica o de alta corrupcin (como son casi todos
los latinoamericanos, con las consabidas excepciones) es: por dnde
empezamos?
Es cierto que hay que tener un diseo integral y es lgico pensar
que se requiere la construccin de una infraestructura tica, como seala
la OCDE. Pero no se puede empezar sin poner los pilares. El barco no se
puede construir en medio del mar, y adems con tormenta. Por ello, es
preciso elegir un pilar desde el que, con visin holstica, poder iniciar la
construccin de la infraestructura. Y ese pilar es, precisamente, el servicio civil de carrera, especialmente si lo entendemos en sentido amplio,
incluyendo tambin la seleccin y carrera de los jueces. Weber ya lo vio
claramente, pues l crea que el funcionariado moderno
se va convirtiendo en un conjunto de trabajadores intelectuales altamente especializados mediante una larga preparacin y con un honor estamental muy
desarrollado, cuyo valor supremo es la integridad. Sin este funcionariado se
cernira sobre nosotros el riesgo de una terrible corrupcin y una incompetencia generalizada, e incluso se veran amenazadas las relaciones tcnicas
del aparato estatal, cuya importancia para la economa aumenta continuamente y aumentar gracias a la creciente socializacin (Weber, 1982: 320).
Ahora, dado el riesgo asumido al defender una opcin tan ntida, conviene
aclarar qu se entiende en el texto por servicio civil de carrera o servicio
civil profesional. La profesionalidad del servicio civil significa, inicialmente, la existencia legalmente prevista y exigida, e institucionalmente
asumida, de una burocracia seleccionada de acuerdo con los principios de
igualdad y mrito, y que trabaja con una serie de garantas que tratan de
otorgarle independencia de juicio y de accin para la defensa de los valores superiores del ordenamiento jurdico, en especial la garanta de la permanencia en el empleo, salvo supuestos jurdicamente previstos y tipificados de responsabilidad que podran, tras el justo y adecuado proceso,
finalizar con la expulsin de la carrera o separacin del servicio. En suma,
puede y debe ser algo ms que la mera seleccin por mrito o la perma-
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nencia en el empleo. Combinando las obras de diversos autores, podramos decir que el modelo ideal de servicio civil de carrera implica lo siguiente (Garrido, 1985; Rohr, 1986; Terry, 1995, Prats, 2000; Horn, 1995):
1. El papel fundamental de la burocracia es sostener y preservar
los principios constitucionales. Esta obligacin ya nace del
propio juramento o promesa del cargo en su toma de posesin.
2. A pesar de que la burocracia debe ocupar un papel subordinado, aunque autnomo, con respecto a otras instituciones democrticas y procesos, el ejercicio de dicho papel no implica que
los funcionarios deban permanecer pasivos en la accin de gobierno. Los funcionarios tienen el derecho legtimo, amparado
por la Constitucin, de controlar jurdica y tcnicamente el poder de los lderes polticos electos.
3. La burocracia, aunque no es electa, tiene una labor de representacin. Dicha labor la ejerce a travs de su constante participacin en los procesos de toma de decisiones, as como en el
ejercicio de su obligacin de asegurar que en las opciones de
polticas se produce una razonada deliberacin por parte de todos los institucionalmente implicados en el asunto.
4. Las burocracias no slo ejercen labores administrativas, sino
que tambin ejercen, de forma delegada y subordinada, poderes cuasilegislativos y cuasijudiciales; por dicha razn, su permanencia y estabilidad es fundamental para la generacin y
aplicacin imparcial del derecho.
5. La objetividad e imparcialidad con la que acta hace que su
bsqueda de eficacia pueda beneficiar o perjudicar al partido
poltico en el gobierno, es decir, que su eficacia es indiferente
al inters partidista del poder.
6. Las condiciones esenciales de trabajo de estos peculiares empleados son definidas unilateralmente por el Parlamento, autntico representante de los propietarios de la administracin, y
la determinacin de dichas condiciones de trabajo se realiza en
una norma con rango formal de ley. Posteriormente, el gobierno
actualiza dichas condiciones de trabajo mediante su competencia reglamentaria. En consecuencia, no existe negociacin colectiva obligatoria de las condiciones de trabajo con los sindicatos de funcionarios, sino una participacin de stos en los
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Manuel Villoria
debates previos a la elaboracin de las normas, participacin

que puede, finalmente, reflejarse en un pacto o acuerdo que
obliga moralmente al gobierno a proponer al Parlamento la
norma pactada. En las materias competenciales del gobierno
condiciones de trabajo de menor importancia o adaptaciones
de la norma general s puede darse la negociacin obligatoria y con eficacia legal.
7. Los funcionarios son seleccionados de forma que se garanticen
los principios de publicidad, igualdad y mrito. Nadie puede
ser discriminado, si rene los requisitos de la convocatoria pblica de empleo, en su acceso al proceso selectivo. Y, una vez
admitido, debe ser seleccionado y, posteriormente nombrado
por la autoridad competente, si rene ms mritos que los otros
competidores por el puesto. Estos mritos se pueden descomponer en currculum, conocimientos tericos, habilidades especficas y actitudes hacia el servicio concreto que se debe desempear.
8. Pero la seleccin no es sino un primer paso en el desarrollo del
principio de mrito; a partir de su ingreso, el/la funcionario/a
correspondiente debe ser promocionado cada vez que exista
una vacante y ella o l acredite ms mritos que los otros candidatos. El derecho a la carrera, si se acreditan las competencias, el esfuerzo y la dedicacin, debe estar garantizado y favorecido por el sistema.
9. El ingreso en la carrera administrativa, una vez superadas las
fases de seleccin, es definitivo, es decir, existe una garanta de
permanencia. Ciertamente, existen supuestos jurdicamente
previstos y tipificados de responsabilidad que podran, tras el
justo y adecuado proceso, dar lugar a la expulsin de la carrera del empleado correspondiente; pero estos supuestos son para
hechos de gravedad vinculados a la comisin de hechos delictivos, al prctico abandono del servicio o a la permanente falta
de rendimiento y lealtad al servicio pblico. En suma, no se
puede expulsar del servicio pblico al funcionario por razones
poltico-partidistas, por negarse a cumplir rdenes que atenten
contra el ordenamiento jurdico o por perjudicar al gobierno en
decisiones realizadas en el ejercicio de sus competencias y con
respeto a la ley y el Derecho.
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10. Los funcionarios actan de acuerdo con un cdigo tico formal

o informal, en el que la defensa del inters general con objetividad es el principio bsico de referencia; son socializados en
los valores del servicio pblico y su xito profesional est
vinculado al respeto a dichos valores y a las normas deontolgicas en que se desarrollan.
Veamos ahora qu implicara, en un sistema corrupto, un servicio civil de
carrera (SCC) con los requisitos de honor e integridad que Weber atribuye a dicho instrumento de dominacin como tipo ideal (1984) y con
los rasgos arriba enunciados. Desde la perspectiva estructural, un SCC
permitira recuperar legitimidad a las instituciones, al menos a aquellas
que imparten justicia y administran servicios pblicos. Una sociedad que
confa en tales instituciones es ms propicia a pagar impuestos que una
donde se desconfa de tales organizaciones y de sus funcionarios. En esa
lgica se podran iniciar polticas tributarias que expandieran la base fiscal y aseguraran recursos bsicos para polticas universalistas eficaces, al
menos en el rea educativa. Una sociedad con un sistema educativo socialmente eficaz, es la que va construyendo el sistema de valores que cimenta la cultura cvica. Y la cultura cvica implica y desarrolla confianza intersubjetiva.
Todo el sistema legal preventivo, con un SCC sera elaborado con
mayor rigor tcnico y aplicado con objetividad e imparcialidad. Es cierto
que las an corruptas instituciones polticas intentaran evitar normas que
dificultaran sus manejos, pero tambin es cierto que el funcionariado impulsara desde dentro controles normativos y prcticas de actuacin que
reduciran la arbitrariedad del poltico partidista. En concreto, por ejemplo, la labor de las contraloras dificultara enormemente aunque no impedira el uso partidista y corrupto de los fondos pblicos. Un SCC introduce, en el corazn del sistema, un conjunto de filtros que reducen el
uso arbitrario del poder. De ah la preocupacin de los partidos polticos
de base clientelar por evitar el SCC. Como dice el propio Weber sobre los
partidos polticos, toda lucha entre partidos persigue no slo un fin objetivo, sino que tambin y ante todo el control sobre la distribucin de cargos (1982: 319), ya que, a travs de esa distribucin, se garantizan el poder de uso y abuso de las instituciones pblicas para sus propios fines.
En general, el sistema de deteccin e investigacin de la corrupcin
depende ntegramente de la existencia de un SCC en sentido amplio. Fis-
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cales, contralores y funcionarios del sistema tributario no pueden luchar

contra la corrupcin sin las garantas de empleo e imparcialidad de un
SCC. Y finalmente todo el sistema sancionador se sostiene en la base de
jueces imparciales e independientes, para lo cual es imprescindible un sistema de seleccin y carrera profesional, y de funcionarios con una deontologa rigurosa ms all de la existencia de cdigos de conducta oficialmente aprobados que sancionan rigurosamente a las manzanas
podridas que puedan surgir en el empleo pblico.
Para justificar empricamente esta afirmacin, trataremos de relacionar el ndice de percepcin de la corrupcin y el ndice de mrito fruto de los diagnsticos institucionales sobre servicio civil realizados por
el BID (vase el cuadro 7). Lo que comprobaremos es que no existe,
frente al ejercicio lgico antes realizado, una correlacin muy fuerte entre ambos ndices. De ah que podramos sacar la errnea conclusin de
que el SCC no es un factor clave en la lucha contra la corrupcin. Frente
a ello, conviene entender ambos ndices. Para empezar, slo dos pases
de los 18 analizados tienen un nivel de corrupcin bajo. En realidad slo
dos aprueban en el CPI: Chile y Uruguay. Y los dos tienen, en el ndice
de mrito, puntuaciones superiores a 50. Es decir, ningn pas con corrupcin baja tiene spoils system. Y Costa Rica, que es el tercer pas menos corrupto, tampoco tiene spoils system. Segundo, en realidad, las puntuaciones inferiores a 50 en el ndice de mrito implican la inexistencia
de servicio civil de carrera. Existen bases, espacios protegidos, pero no
un SCC generalizado y con garantas suficientes. De ah que la comparacin no sea vlida. Un poco de SCC no reduce la corrupcin en una proporcin significativa. Tercero, el caso de Brasil, que sera el del nico
pas con un SCC fuertemente desarrollado, se correlaciona con corrupcin elevada. Pero en Brasil la corrupcin es esencialmente poltica.
Adems, el SCC medido lo es con relacin al gobierno federal, no a los
gobiernos locales y regionales, donde el SCC tiene menos calidad. Precisamente, frente a lo que aparenta, Brasil es el pas que, si se analiza en
detalle, mejor demuestra que un SCC, aunque sea en el nivel federal, es
una barrera eficaz contra la marea de la corrupcin sistmica. El honesto
trabajo de la Contralora Federal de la Unin, la eficacia de la administracin de hacienda, la calidad del servicio diplomtico y la imparcialidad mayoritaria en la judicatura son elementos que explican que un pas
con una clase poltica altamente corrupta no haya cado en la corrupcin
sistmica y mantenga un sistema fiscal que ahora permite hacer frente a
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polticas eficaces de lucha contra la pobreza. Cuarto, el caso de Argentina expresa precisamente que, cuando la clase poltica es altamente corrupta, un SCC de baja calidad no permite hacer frente a tal embate. Mxime si, adems, el poder judicial no incorpora suficientes mecanismos
meritocrticos.
Resumiendo, no es posible acceder a bajos niveles de corrupcin
sin un sistema de SCC, y ms an, no es posible hacerlo con xito si el
SCC no tiene un mnimo de calidad. Por supuesto, es posible tener una
alta corrupcin con un SCC de calidad, porque la corrupcin se correlaciona con muchas ms variables, no slo con el SCC. No obstante, un
SCC de calidad puede ser el soporte para evitar caer en la corrupcin sisCUADRO 7
CPI 2006 Amrica Latina e ndice de mrito del BID
CPI
Puesto en CPI
rnking rnking
global regional
20
28
55
57
59
70
1
2
3
4
5
6
84
93
99
105
111
9
10
11
12
13
138
17
Pas/territorio
Chile
Uruguay
Costa Rica
El Salvador
Colombia
Brasil
Mxico
Per
Panam
Argentina
Repblica Dominicana
Bolivia
Guatemala
Nicaragua
Paraguay
Honduras
Ecuador
Venezuela
FUENTE: Transparency Internacional, CPI, 2006.
. mrito Puntuacin Diferencia

Puesto sobre 100
rnking
en rnking
en el
CPI-.
regional . mrito
mrito
2
4
3
17
4
1
7
13
18
4
11
9
14
16
10
15
12
8
62
52
58
9
52
87
41
18
2
52
19
22
18
15
20
17
18
35
1
2
0
13
1
5
0
6
9
6
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tmica y que el conjunto del pas entre en situacin de colapso econmico y social, ya que el SCC pone los fundamentos para polticas fiscales y
econmicas eficaces, para que funcione un sistema judicial imparcial e
independiente y para que los servicios pblicos se distribuyan con equidad y garantas.
Por qu no se implanta efectivamente el servicio civil de

carrera en Amrica Latina?
Con la excepcin de Brasil, en gran medida Chile y hasta cierto punto
Costa Rica, es difcil aceptar que en Amrica Latina existan sistemas que
renan los requisitos de servicio civil que antes mencionamos. En algunos pases existe seguridad en el empleo para algunas categoras de nivel
medio y bajo en la escala profesional, pero no existe mrito, pues el ingreso se realiz por criterios polticos y no de capacidad. En otros pases
lo que existen son entidades singulares vinculadas a la burocracia fiscal
o econmica (como los bancos centrales, las entidades regulatorias o las
administraciones tributarias-SUNAT y el Servicio de Impuestos Internos
en Per) y carreras profesionales que han establecido estatutos propios
de personal basados en el mrito y la capacidad (la carrera diplomtica
en diversos pases, como Mxico, los administradores gubernamentales
en Argentina y algunos tcnicos, como economistas, abogados o ingenieros en otros pases), pero sin que el conjunto del sistema pueda ser calificado como un SCC (Echebarra, 2006). Y finalmente, existen pases
donde lo que existe generalizadamente es una burocracia clientelar, que
ingres en el servicio pblico por criterios de fidelidad partidista o personal y que se mantiene mientras sta exista.
En Amrica Latina existe conciencia, al menos entre las lites intelectuales, de que la inexistencia de un SCC causa problemas de desarrollo y corrupcin. Y entre la ciudadana existe una experiencia de que no
se puede confiar en instituciones pblicas no meritocrticas. Precisamente, los pases con SCC ms desarrollado son aquellos donde la ciudadana confa ms (o desconfa menos) en el servicio civil (vase el cuadro 8). En suma, existe un problema. Por otra parte, dado que existe un
problema, sera lgico pensar en buscarle una solucin. La solucin que
oficialmente y de forma prcticamente consensuada se ha asumido es la
Carta Iberoamericana de la Funcin Pblica, un documento basado en las
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CUADRO 8
Confianza en diferentes instituciones: el servicio civil (en porcentaje)
Pases
Mucho
Bastante
No mucho
Nada
No sabe
Brasil
Chile
Mxico
Per
Rep.
Dominicana
13,9
44,7
21,8
18,7
0,8
6,0
33,3
41,3
16,8
2,8
3,6
16,1
32,0
36,5
11,8
3,1
5,8
61,0
27,5
2,6
1,2
7,9
50,4
33,3
7,2
FUENTE: World Values Survey, 1999-2002.
experiencias de xito en gestin de recursos humanos en las administraciones pblicas de los pases ms desarrollados. En realidad, aunque no
existiese dicha Carta, lo lgico, de acuerdo con la teora del isomorfismo
institucional, sera que, en esta materia, se adoptasen polticas similares
a las de los pases desarrollados.
Segn la teora del isomorfismo institucional (DiMaggio y Powell,
1983), las organizaciones funcionan en retculos o campos interorganizativos, en los que se agrupan por entornos de referencia; desde esa perspectiva, las organizaciones pblicas perteneceran a un mismo retculo.
En esos campos, la tendencia de las organizaciones se dirige a adoptar
arreglos y reglas institucionales consolidadas. Las organizaciones que,
como las administraciones impulsoras de las reformas en Latinoamrica,
inician un proceso de estructuracin, tienen que afrontar un conjunto de
situaciones nuevas y, ante ello, recurriran a soluciones que ya se conocen y han tenido xito en el retculo al que pertenecen. La realidad es que
hoy en da existe un mercado muy amplio y accesible de modelos de
xito en la gestin de los recursos humanos en las organizaciones pblicas y en la construccin de SCC. Tambin es cierto que, en ocasiones,
el isomorfismo es coercitivo, y para obtener ayuda internacional y prstamos se exige la introduccin de mecanismos de SCC ya perfectamente
modelizados. En resumen, siguiendo la teora de Kingdon (1995), existe
un problema y existen polticas para hacer frente al problema; en
consecuencia, deberamos estar cerca del camino de solucin. Y, sin embargo, la solucin no llega. Por qu no se implanta el SCC en tantos pases de Amrica Latina? Precisamente porque, siguiendo de nuevo a
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Kingdon, falta el tercer componente, el esencial para que se abra la ventana de la oportunidad: la poltica.
Por poltica entendemos, con una visin realista, los juegos de acciones e interacciones para alcanzar, mantener y expandir el poder poltico, es decir, aquel que permite el control de las instituciones gubernamentales. As, en poltica, los actores buscan poder se presume que
para defender la visin del bien comn que cada uno de ellos tenga y
en esa bsqueda priman criterios prudenciales. Por ello deberamos
aceptar que esos actores tienen un comportamiento instrumental para
maximizar la consecucin del poder, y que actan de un modo estratgico. Dicho esto, para explicarnos su actuacin frente al SCC, tendramos que realizar un doble ejercicio analtico (Hall y Taylor, 1996): en
primer lugar, analizar cul es la funcin de la institucin y qu valor tiene para los actores polticos; y segundo, cules pueden ser las expectativas de los actores acerca del comportamiento de los otros actores en el
proceso.
Con respecto al primer punto, la funcin del SCC es evitar que la
administracin se convierta en un botn para el ganador de las elecciones
y asegurar que los funcionarios estn capacitados tcnica y moralmente
para servir al inters general con objetividad. En consecuencia, su funcin entra en conflicto con los actores polticos, sobre todo con los que
vencen en la contienda electoral, pues lo que pretende es limitar el poder
de nombramiento y distribucin de cargos y, por ello, el uso y abuso de
la administracin por parte de aqullos. El SCC dificulta el hecho de
mantenerse en el poder y expandirlo. Es cierto que a los partidos de la
oposicin podra interesarles, pues les facilitara llegar al poder, pero no
tienen posibilidad de tomar decisiones al respecto. Y aunque las tuvieran,
su opcin estratgica sera defender el SCC en la oposicin y, al llegar al
poder, eliminarlo.
Con respecto al segundo punto las expectativas de los actores sobre el comportamiento de los otros actores implicados, los resultados
son tambin pesimistas. Los partidos de oposicin, si un gobierno inicia
un proceso de profesionalizacin del empleo pblico, criticarn si entienden o sospechan que el gobierno en ejercicio pretende dejar colocados a los suyos. Las expectativas de la oposicin normalmente estarn
guiadas por la sospecha de que existir abuso por parte del gobierno. De
ah su reticencia a apoyar. Por su parte el gobierno, ante las crticas de la
oposicin, tendr la expectativa de que los partidos de aqulla quieren
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aprovechar ese momento para exigir una depuracin de funcionarios afines al gobierno, circunstancia que puede llevar al gobierno a un callejn
sin salida, es decir, a mantener el statu quo. Adems, su expectativa es
que el gobierno va a hacer todo el trabajo y sufrir todo el desgaste con los
suyos a los que se quitan cargos para que la oposicin, actuando
como free rider, recoja los frutos y, despus, elimine el sistema si llega al
poder. En suma, para el gobierno la accin se convierte en irracional desde la perspectiva prudencial, es decir, se convierte en contraria a los
intereses del mantenimiento en el poder.
Y sin embargo la institucin es necesaria, esencial para luchar contra la corrupcin y para desarrollar econmica, social y polticamente el
pas. En consecuencia, hay una contradiccin entre los intereses egostas
e inmediatos de los actores y los intereses de la comunidad. Ms an, hay
una traicin al inters comn de los propios partidos, que sera el de legitimarse ante la sociedad adoptando medidas que sirvan al bien comn,
pues no hay que olvidar que, normativamente, la razn de ser de los partidos, lo que les justifica socialmente, no es alcanzar el poder, sino proponer de forma sistemtica y coherente soluciones a los problemas existentes y aportar visin y camino para un futuro mejor y, si ganan las
elecciones, llevar adelante sus propuestas con honestidad, responsabilidad y coherencia. Por todo ello, podramos decir que estamos ante un dilema de accin colectiva: actores con intereses comunes que no son capaces de cooperar para alcanzarlos.
Si seguimos a Olson (1965) la perspectiva ante este dilema no es
muy halagea, pues, como nos dice desde el comienzo de su libro, la
idea segn la cual los individuos con intereses comunes contribuirn
voluntariamente a trabajar a favor de aqullos es falsa, salvo que el nmero de individuos sea bastante pequeo o exista coercin o algn otro
mecanismo especial que haga que estos individuos acten favoreciendo
su inters comn (1965: 1), en cuyo caso podra incumplirse la regla.
En este supuesto, ni los individuos son pocos ni existe posibilidad de
coercin, salvo la de organismos prestatarios internacionales, cuya capacidad de presionar llega hasta el momento de hacer las leyes, pero nunca
alcanza a la fase de implantacin. Resumiendo: estamos ante un bloqueo,
es decir, ante una trampa social.
El reciente premio Nobel de economa, Thomas Schelling, al estudiar las incoherencias con las que los seres humanos actuamos, especialmente con relacin a nuestras dificultades para retrasar la gratifi-
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cacin y la recompensa, ha acuado el trmino lucha ntima por el autocontrol, un trmino con el que nos explica que la razn de las incoherencias en nuestro modo de actuar se debe a que las personas nos
comportamos como si dos personas distintas fueran las que tomaran las
decisiones en un momento y en otro, en el momento en que framente
pensamos en lo que debemos hacer y en el momento en que tenemos que
hacerlo (Schelling, 1984). A nuestros efectos habra, dentro del mismo
lder poltico, dos personas distintas actuando cuando toma decisiones.
Es una persona racional y patriota cuando desde la oposicin o en campaa electoral decide impulsar el servicio civil de carrera, y es otra
cuando ya en el poder se enfrenta para ser coherente con la decisin tomada y, en consecuencia, para retrasar o rechazar los beneficios personales de usar las instituciones pblicas para fines partidistas, auque sepa
que tal abuso daa al pas y deslegitima la poltica. La primera persona
acta racionalmente, considerando lo mejor para el pas. La segunda acta egostamente, considerando lo mejor para s: bien sea reforzar apoyos, comprar voluntades o, simplemente, evitar los conflictos internos
dentro de su red de apoyo.
Todo este marco terico ciertamente nos explica por qu el SCC no
se acaba de implantar en gran parte de Amrica Latina. Al mismo tiempo podramos aadir que la path dependency de la cultura y el sistema
poltico heredado dificulta an ms la solucin. En todos los pases donde existe spoils system tambin existe una cultura poltica de base clientelar y una estructura dominada por patrones polticos que operan en red
vertical. En estos pases an hay numerosas zonas en las que opera la relacin patrn-cliente. En esta relacin se busca proteccin ms all de la
familia y ms cerca del Estado, que es visto de forma distante e incomprensible; en concreto, se busca proteccin en el patrn, el cual protege
a cambio de obediencia, es socialmente superior e, incluso, posee rasgos
de santidad. En otras zonas, la relacin es la de jefe poltico-seguidor,
donde el jefe es quien controla la maquinaria poltica sin necesidad de tener, como en el supuesto anterior, rasgos de santidad percibida. En este
modelo de comunidad los seguidores tienen ms libertad de accin y el
intercambio econmico es fundamental para el apoyo al lder (Heidenheimer, 1989). En cualquier caso, ambas modalidades implican clientelismo electoral.
En el clientelismo electoral el cliente es un votante, el cual da su
voto, al que accede por derecho reconocido legalmente, a aquel partido
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que por promesas hechas personalmente por el candidato o sus representantes le garantiza mayores favores y beneficios materiales exclusivos.
Lo que se intercambia son necesariamente votos por favores. El rasgo tpico del vnculo poltico clientelar frente al vnculo poltico programtico es que, en el segundo, el partido votado no se compromete con sus votantes a proporcionarles favores y privilegio, sino a aplicar unas polticas
determinadas de forma objetiva y universal (Miz, 2004). En este segundo supuesto vnculo programtico se intercambian promesas de polticas y programas pblicos por votos, un vnculo que no es lo normal en
numerosos pases de Amrica Latina, donde se vota pensando en el empleo pblico que se recibir si gana el patrn apoyado.
Dicho todo esto, se entiende mejor cmo un servicio civil sometido
al spoils system es parte ineludible del sistema clientelar. Y, viceversa, un
servicio civil meritocrtico es uno de los ms eficaces instrumentos contra el patronazgo y el clientelismo como forma de ejercer el poder. Cuando el servicio civil carece de garantas de mrito, permanencia y objetividad, no slo permite que se instauren las diferentes modalidades de
clientelismo, sino que, adems, es uno de los ms codiciados instrumentos de intercambio. El clientelismo electoral necesita poder vender
puestos en la administracin a cambio de apoyos en campaa y votos. De
hecho, la posibilidad de ser contratado tras la victoria electoral es uno de
los incentivos mayores para la fidelidad partidista.
Por todo ello, hemos de concluir con que, o bien creemos (y esperamos) que los actores pueden ser tambin actores morales, y no slo racionales, o bien buscamos alguna base terica distinta, con sus consecuencias prcticas anexas, que nos permita salir de esta trampa social. O
bien aceptamos que, ceteris paribus, en gran parte de Amrica Latina jams habr un SCC, dada la perversa interaccin de la path dependency y
la racionalidad prudencial de los partidos.
Una propuesta de solucin

Para empezar, es importante considerar que existen actores polticos moralmente comprometidos, actores que toman decisiones polticas considerando, tambin, su compromiso con el bien comn y no slo sus intereses
inmediatos. A estos efectos es interesante recordar unas impresiones re-
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cogidas por John Stuart Mill en su Diario el 31 de enero de 1854. Deca

Mill:
Una buena idea prctica, una vez que ha encontrado a alguien que la defienda, se extiende en nuestros das con rapidez asombrosa. Cuando los
nombramientos civiles en la India empezaron a hacerse por concurso pblico, todo el mundo pudo ver que ese principio se extendera ms. Pero
quin podra haber esperado que en la primera sesin del Parlamento celebrada tras adoptarse esa medida, el gobierno presentara un plan para dar
todos los empleos gubernamentales a los candidatos mejor preparados? Tal
parece ser el discurso de la Reina esta tarde. Resulta interesante especular
acerca del cambio que en unos pocos aos habr tenido lugar en la sociedad inglesa, e incluso en el carcter ingls, si para entonces los ascensos se
hacen por mritos reales, o siquiera aparentes, y no por el sistema de favor
(1996: 23).
Es obvio que el gobierno ingls opt por una solucin prctica que
serva al inters comn. Para explicarlo tambin habra que considerar la
estructura econmica de Reino Unido en esa poca y la presin del nuevo capitalismo industrial por una Administracin tcnicamente preparada y eficaz. Pero en cualquier caso el gobierno actu moralmente y no
slo egostamente. Por otra parte, en pases como Brasil o Chile, ya
cultural y socialmente ms cercanos, tambin se ha establecido el SCC.
En el caso brasileo, aunque hubo avances previos, bajo la presidencia
de Getulio Vargas se empez a consolidar un SCC en el pas regido por
el impulso ideolgico del Estado Novo. La Constitucin de 1934 confiri estabilidad a los ocupantes de empleos pblicos y se instituy el concurso pblico como mecanismo exclusivo de ingreso en los puestos de
carrera. Ms tarde, en 1936 se cre el Conselho Federal do Servio Pblico Civil y en 1938 el Departamento Administrativo do Servio Pblico, las dos instituciones que intentaron consolidar el sistema de mrito y
profesionalizacin. Como quiera que gobiernos posteriores distorsionaron el sistema, el segundo gobierno Vargas, en 1952, instituy el Estatuto de los Servidores Pblicos que estuvo en vigor hasta 1990. Esta determinacin personal a favor del sistema por parte de un actor esencial
es lo que ha permitido que, con todos sus defectos, el mrito sea un mecanismo esencial, aunque no nico, para explicar el servicio civil brasileo, en un contexto de corrupcin poltica elevada y de una exacerbada
cultura de cordialidade, donde los lazos familiares y afectivos priman
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muchas veces en las decisiones sobre los datos formales y las obligaciones jurdicas.
En suma, podemos rechazar la opcin fatalista y creer en que existen soluciones. Pero estas soluciones van a tener que ser especficas, dependientes del contexto y basadas en el compromiso personal de los actores, es decir, no pueden fundarse en la mera coaccin externa. Y no
podemos esperar a que surjan lderes guiados por valores morales, que
renueven el sistema incluso contra sus propios intereses a corto plazo. Si
vienen, bienvenidos sean, pero esperar al Mesas no creemos que sea la
opcin para proponer.
Por ello la cuestin, de acuerdo con lo escrito hasta el momento, es
cmo conseguir evitar que, en los pases latinoamericanos con spoils system (que son, con mayor o menor claridad, la inmensa mayora), la visin
cortoplacista contine devorando a la visin a largo plazo, o que, en ltima instancia, el clientelismo y el patrimonialismo sigan sustituyendo al
buen gobierno democrtico. Si los actores implicados en tal irracionalidad fueran ciudadanos normales, se podra usar al Estado para ayudarles
en su toma de decisiones racionales, incluso sin necesidad de imponerles
nada, simplemente impulsando de forma paternal su voluntad inicial de
actuar racionalmente, con paternalismo libertario (Sustein y Thaler,
2003), como se hace con los jugadores compulsivos en ciertos estados
norteamericanos. Pero cmo guiar decisiones correctas y racionales de
los actores cuando el propio gobierno es el que opta por la irracionalidad?
La base terica en que fundarnos, por todo lo que hemos dicho, nos
debe venir de quien construye modelos de accin colectiva eliminando la
posible accin de una autoridad central y construye un sistema en que actores racionales (en este caso deberan ser los partidos polticos y candidatos presidenciales) realizan contratos vinculantes para comprometerse
en una estrategia de cooperacin. Para que exista el acuerdo (a nuestros
efectos el de implantar un SCC), deben estar claros los beneficios, los
costes, las reglas de uso y el nivel de consumo. Y esa negociacin debe
incluir un rbitro que dirima las disputas, un rbitro que ayude a las partes a encontrar mtodos para hacerles cumplir sus propias reglas (Ostrom, 1990). El mayor o menor xito de estos compromisos entre iguales
depende de mltiples variables. Vamos a ver algunas de ellas siguiendo
de nuevo a Elinor Ostrom. En primer lugar, las normas y patrones de reciprocidad entre los actores, de tal forma que, si existe un mnimo de
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confianza, ser mucho ms fcil llegar a acuerdos. En pases donde los

partidos estn institucionalizados y, por ello, tengan o hayan tenido necesidad de cooperar entre s, ser, en este caso, ms fcil llegar a acuerdos; no obstante, factores vinculados a las relaciones personales entre los
lderes o a acuerdos previos fallidos pueden generar problemas serios
para alcanzar el acuerdo. Segundo, la capacidad de instaurar una estrategia incremental para lograr el xito del cambio de institucin, en suma,
para pasar de una institucin con efectos negativos (como el spoils system) a una con efectos positivos sobre la comunidad (como el SCC). Es
imposible pasar directamente, en un solo acto, de una institucin a la
otra. Por ello se precisa un perodo de acoplamiento y avances incrementales para alcanzar el resultado definitivo. Tercero, es muy conveniente lograr establecer un foro de debate sobre el tema que debera ser
objeto de acuerdo, un foro donde los actores conocieran ventajas e inconvenientes y debatieran libremente sobre el modelo que cabe seguir y
las reglas del juego. Cuarto, es necesario establecer mecanismos de supervisin, de forma que los actores se controlen mutuamente y aseguren
as el recto caminar del proceso. En este caso, el problema es las asimetras de informacin entre el gobierno y la oposicin y de ah la necesidad de pactar la mxima transparencia en las reglas del juego. Quinto,
deben existir mecanismos de sancin para los casos de incumplimiento
de los pactos, mecanismos que sean implantables y exigibles de forma
coactiva. Sexto, es fundamental la existencia de una similitud de intereses entre los actores, lo que implica que, por ejemplo, si uno de los actores es el gobierno, y se presume que va a continuar gobernando el mismo
partido, este actor no tiene los mismos intereses en el SCC que la oposicin. Su inters ser seguir abusando de su control del empleo pblico y
no renunciar a l a cambio de nada. Sin embargo, si uno de los actores es
el partido del gobierno, pero no tiene clara la continuidad, sus intereses
no sern muy diferentes a los del resto de partidos, con lo que ser ms
fcil alcanzar el acuerdo. Sptimo, es muy importante que los lderes de
los partidos o los candidatos sean los actores involucrados en el acuerdo,
de lo contrario el pacto puede convertirse en papel mojado. Octavo, es
importante que la informacin sobre beneficios, costes y oportunidades
est disponible para todos y que construyan sus estrategias sin falsas informaciones o predicciones. Con todo ello sera posible que, actores individuales, sin coaccin alguna, llegaran a acuerdos racionales que les
beneficiaran colectivamente y a la sociedad con ello.
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Llegados a este punto, vamos a arriesgarnos a formular algunas medidas que puedan impulsar la actuacin racional de los actores polticos
implicados en la definicin e implantacin de programas de profesionalizacin del servicio civil, conscientes de que, como ya anticipamos, para
que acten racionalmente, estos actores no pueden estar en el poder o, si
lo estn, deben tener posibilidades razonables de poder perderlo en las
prximas elecciones. Esos actores deben ser los partidos polticos o los
candidatos presidenciales y el momento de firmar acuerdos debe ser al
redactar los programas electorales. El compromiso debe ser implantar un
SCC cuando se llegue al gobierno o apoyar al gobierno en la implantacin del mismo. El beneficio es colectivo: mejora de imagen y aportacin
al desarrollo del pas. El coste del incumplimiento debe ser esencialmente econmico, aun cuando vinculado con ello puedan existir costes polticos. El coste de la accin recae en el gobierno esencialmente, pero los
otros partidos debern emplear tiempo y energas en el control del proceso y en el apoyo al mismo. Las reglas de uso deben estar claramente
establecidas de antemano, de forma que se garantice, adems, un perodo transitorio que facilite la progresiva transformacin del sistema sin el
colapso de la administracin. El consumo del bien debe reservarse a la
ciudadana, de forma que los partidos renuncien al uso del SCC. Y el rbitro pueden ser los propios actores a travs de un rgano de control
pero, mejor an, un tribunal de justicia externo, previamente pactado.
Veamos algunos ejemplos.
Propuesta primera: Los pactos por la igualdad y el mrito

Los partidos polticos y los candidatos presidenciales, a travs de un mediador de la sociedad civil, negociarn y firmarn un pacto por la igualdad y el mrito, en el que se comprometen en el programa electoral, si
ganan las elecciones, a aprobar e implantar medidas de mrito y profesionalizacin en el sistema de acceso y carrera de acuerdo con los contenidos de la Carta Iberoamericana de la Funcin Pblica y un cronograma
pactado. El plazo inicial ser de dos aos desde la toma de posesin. En
caso de fallar en el compromiso se comprometen a pagar una indemnizacin a la nacin por el uso partidista de sus instituciones. Esta indemnizacin, exigible anualmente, ser una suma igual al 10% del coste de un
mes en la nmina estatal de todos los puestos cubiertos durante ese ao
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sin respetar el principio de mrito. Una comisin nombrada por el resto

de los partidos calcular dicha indemnizacin, de la que ser responsable
el partido que incumpli el pacto, para lo cual la comisin podr recabar
informacin a travs del Parlamento, y demandar su pago ante los tribunales ordinarios. El importe de la indemnizacin se ingresar en el
presupuesto del Estado para ser utilizado en partidas finalistas y bloqueadas destinadas a la implantacin del servicio civil de carrera, bajo
control de una comisin ad hoc nombrada por el Parlamento.
Propuesta segunda: El pacto por la Comisin independiente del

servicio civil
Los partidos/candidatos pueden pactar esta norma junto a la anterior,
aunque se deber aprobar oficialmente al tomar posesin por parte de
quien venza en las elecciones:
Queda a decisin de los gestores pblicos usar mtodos meritocrticos o
partidocrticos para cubrir puestos de estructura en la administracin (con
la excepcin de altos cargos),2 pero todo cese en el sector pblico en puestos de estructura, a partir del primer ao de mandato, que sean cubiertos por
libre nombramiento implicarn una indemnizacin al Estado de seis meses
de salario correspondiente al cesante. Esa indemnizacin ser abonada por
la persona fsica que us el privilegio inicial, de manera que ser patrimonialmente responsable del pago de la indemnizacin si el cese se realiza en
un plazo inferior a cuatro aos desde que se produjo el nombramiento. No
obstante, si transcurridos cuatro aos el cese se produjere sin fundamento
tcnico o disciplinario, la indemnizacin corresponder a la autoridad que
realiz tal acto arbitrario de cese y no al que nombr, independientemente
de si es o no un nuevo gobierno electo. El sistema meritocrtico dispondr
de un rgano de revisin y evaluacin, que funcionar con independencia
del ejecutivo, cuyos miembros habrn de ser funcionarios de carrera de nivel superior, con antigedad mnima de cinco aos y un mandato de seis
aos improrrogable. Dicha comisin se crear en el plazo de un ao desde
la toma de posesin del ejecutivo. El incumplimiento de creacin de dicha
comisin dar lugar a indemnizacin, de la cantidad pactada, por el partido
poltico o candidato que firm el pacto y alcanz el gobierno.
Como se ve, estas medidas impulsan una actuacin racional siempre que
los actores tengan ese primer impulso moral a favor de un servicio civil
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de carrera y lo hagan cuando el hecho de estar o no en el gobierno, a estos efectos, sea casi indiferente, pues habr elecciones en muy breve plazo; de ah que se promueva su incorporacin, adems, al programa electoral. Esencialmente, estos pactos sern tiles en pases donde el SCC
sea prcticamente inexistente.
Reflexin final
En este texto se ha defendido que el SCC es la medida inicial ms importante para luchar contra la corrupcin en Amrica Latina. No obstante, se han analizado las tremendas dificultades para implantar dicha
institucin en toda el rea. Tambin se han ofrecido soluciones ante
el bloqueo racional a que nos enfrenta la efectiva implantacin del
SCC en sistemas polticos dominados por el clientelismo y el prebendalismo. Pero antes de finalizar es importante destacar que el SCC, entendido slo como institucin anticorrupcin, puede generar tambin problemas.
Para empezar, es preciso reconocer que un SCC con los rasgos de
perfeccin moral que le atribuye Weber no es fcil de encontrar hoy en
da. Y que el SCC tambin puede pretender convertirse en un gobierno
no electo y un foco de privilegios, con todos los males que ello puede
causar a una democracia. Los estudios sobre los abusos de la burocracia
son muy numerosos, pero un rasgo comn en el que insisten es el peligro
de otorgar poder sin responsabilidad a la burocracia. No obstante, las dinmicas de tensin entre polticos y funcionarios deberan dificultar esa
situacin. Por desgracia, especialmente en sistemas presidencialistas en
los que los parlamentos son dbiles y no atraen a personas con capacidad
de liderazgo (Weber, 1982), o cuando el parlamento no posee capacidad
tcnica suficiente, la tendencia, al asentarse el SCC, puede ser generar un
sistema en el que convivan polticos demagogos con funcionarios en
puestos de responsabilidad poltica, sin que ninguno asuma la responsabilidad por sus actos (Beetham, 1994). De ah la importancia de considerar el SCC como un instrumento que requiere, para su buen funcionamiento, de una buena poltica y una buena ciudadana; en suma, de una
ciudadana y unos polticos que asuman sus responsabilidades e introduzcan visin, cambio, pasin y deliberacin en las sociedades.
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Por otra parte, el servicio civil de carrera aqu descrito no considera los aspectos de flexibilidad y eficiencia que una sociedad desarrollada
reclama (Longo, 2002, 2004). La razn es que la introduccin de flexibilidad reclama la reduccin de mecanismos de proteccin de la imparcialidad que, aunque necesaria a efectos de mejorar la eficacia y eficiencia
del sistema, tal vez no ayudase a reducir la corrupcin en pases con elevado nivel de sta. Obviamente, este problema no se da en pases desarrollados y con instituciones muy slidas. Sin embargo, para pases latinoamericanos la tensin entre rigidez y arbitrariedad debe resolverse en
cada pas en funcin de los objetivos prioritarios que se asigne al SCC.
Si un objetivo prioritario es la lucha contra la corrupcin, inevitablemente el SCC tendr componentes de rigidez en un primer momento. Si
el objetivo prioritario, sin embargo, fuera la mejora de la eficacia o la eficiencia, el SCC podra ser mucho ms flexible. En todo caso, ambos problemas burocratizacin de la poltica y rigidez son aspectos que
cabe considerar como puntos dbiles de la introduccin de un SCC fuertemente protegido.
Finalmente, en Amrica Latina la creacin de un tipo de SCC obsesionado por la imparcialidad y despreocupado de la justicia puede ser
gravemente errneo. En sociedades altamente desiguales, con privilegios
desbordantes, un funcionariado alejado de la realidad social, que aplica
la ley sine ira et studio, que construye polticas desde una creencia sin
medida en la perfeccin de la tcnica y que se olvida de los valores finalistas libertad, justicia y deliberacin no es el instrumento que la sociedad precisa. Por el contrario, el tipo de funcionario que se estima necesario en general, pero sobre todo en Amrica Latina, no es el del
burcrata indiferente que aplica objetivamente la ley, sino el del servidor
pblico comprometido con los valores finales del sistema, es decir, alguien preocupado por conseguir la imparcialidad del sistema, adems de
promover su imparcialidad frente al gobierno. Imparcialidad del sistema
que consiste en conseguir que el sistema no funcione parcialmente, en
perjuicio de los ms dbiles y en beneficio de los poderosos, sino que
asegure la justicia, por virtud de la cual todos los afectados por las decisiones tienen la misma voz para debatirlas y analizarlas, los mismos instrumentos y, a ser posible, las mismas capacidades y competencias. En
suma, un funcionario comprometido con la libertad de la gente, luchando por la ausencia de dominacin arbitraria y por la construccin de instituciones a la medida de las necesidades humanas. Cmo conseguir ese
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tipo de funcionario comprometido con un modelo social sin caer en el

desprecio de las elecciones y los programas electorales ya sera tema de
otro texto. Por ahora, sembremos el debate.
Notas
1. En concreto, el ndice de Percepcin de la Corrupcin de Transparency
International, que se publica anualmente, es una encuesta compuesta, que refleja
las percepciones de empresarios y analistas de distintos pases, ya sea que residan en ellos o no y que punta entre 1 (absolutamente corrupto) y 10 (inexistencia de corrupcin). Se basa en 16 encuestas de 10 instituciones diferentes. Para
que un pas sea incluido en 2006 se incluyeron 163 pases, debe participar
en al menos tres de las encuestas. Por lo tanto, algunos pases incluyendo los
que estaran entre los ms corruptos no estn en la lista debido a la falta de datos disponibles.
2. En un primer momento, adems de los altos cargos se puede hacer la excepcin de un 1% de la plantilla, que se podr reducir posteriormente hasta el 1.
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SEGUNDA PARTE
ESTUDIOS DE PAS
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5. La implementacin de un servicio civil

meritocrtico: un asunto tcnico?
El caso de Mxico
David Arellano
Introduccin
Cul es, en Mxico, el tipo de relacin poltica y de gestin que se trata
de dar a la burocracia en el sistema poltico ahora instalado en la democracia electoral? Parece ser que se est de acuerdo en que queremos una
burocracia profesional, capaz, con herramientas para ser eficiente y prestar buenos servicios a la poblacin. Pero exactamente cmo se le otorgar poder suficiente para actuar y ser eficiente sin concederle, sin embargo,
demasiado para que termine defendiendo su propia agenda? Cmo se va
a controlar y dirigir el servicio civil (o servicio profesional como se le denomina en Mxico) en un sistema de separacin de poderes y de pesos y
contrapesos, sin atarlo de manos para alcanzar resultados? Cmo se evitar su captura por intereses polticos o econmicos poderosos, quienes
seguramente vern en el servicio civil un interlocutor poderoso dentro del
gobierno? Cmo se le van a dar herramientas al Congreso y al ejecutivo
para que puedan asegurar que la agenda administrativa sigue a la agenda
poltica? Cmo se le dar a los burcratas profesionales la capacidad de
influir en el diseo de la poltica pblica, dado su expertise, pero sin que
se conviertan en defensores por derecho propio de ciertas alternativas por
razones polticas? Cmo se reducir el coste de proteger a la burocracia
con un servicio civil que irremediablemente tender a hacerse rgido en
diversos aspectos? Cmo se van a generar sistemas de rendicin de cuentas que hagan corresponsables al legislativo, al ejecutivo y al servicio civil por los resultados de los programas pblicos? Cmo se prev generar
adaptabilidad ante un servicio civil que, como toda organizacin, evolucionar y cambiar en el tiempo?
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David Arellano
En Mxico tenemos una ley de servicio civil en la escala federal y

para los funcionarios medios desde 2003.1 Sin embargo, su diseo y su
implementacin pocas veces se cuestionaron estas preguntas sustantivas,
incluso hasta este momento. El discurso gerencialista, la visin retrica
de que un servicio civil es bsicamente un sistema de recursos humanos,
el escaso debate que existe todava en el pas respecto al tipo de gobierno que queremos construir y el tipo de burocracia que deseamos tener,
han predominado.
En las democracias contemporneas, muchas con rgidos y poderosos servicios civiles, es obvio que la poltica burocrtica es tan importante como la poltica partidista. La interaccin tanto de burcratas como
de polticos (en el Congreso y en el ejecutivo) con grupos de inters es
tan intensa que implica el desarrollo de mecanismos institucionales para
regularla, ms all de cualquier consideracin ingenua de la separacin
entre poltica y administracin o un incauto discurso gerencialista que
asuma que un servicio civil no tendr interaccin con los actores polticos propios de una democracia plural. Un servicio civil es, sin duda, una
institucin administrativa, pero es tambin y sobre todo una institucin
poltica, que trata de construir las reglas de proteccin suficiente para
evitar que la burocracia sea tomada como un botn ante la alternancia
partidista. Una reforma gerencialista del servicio civil no resuelve el problema de definir con precisin cmo ser el diseo institucional de las relaciones entre burocracia, Congreso y polticos electos en el ejecutivo.
Esta reflexin est, hasta hoy da, ausente en el espectro de debate en
Mxico sobre el servicio civil.2
Es probable que una de las mayores preocupaciones en las democracias contemporneas sea lo que Heclo (1977) ha llamado la politizacin de la burocracia y la burocratizacin de la poltica. Esta tendencia
en las democracias contemporneas se puede entender ante la imposibilidad de asumir que la burocracia puede ser un actor neutral (ni aun con
servicios civiles rgidos y poderosos, o incluso, debido a tales servicios
civiles). Esto ha implicado que en muchos pases, el poder ejecutivo est
creando importantes estructuras compuestas de funcionarios-administradores designados polticamente, fuera de la estructura del servicio civil
(funcionarios que combinan expertise con compromiso poltico). La oficina del gabinete en muchos pases, la oficina de la Casa Blanca en Estados Unidos o la cancillera en pases como Alemania, hablan de la importancia de esta otra burocracia, una profesional y capaz, designada por
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razones polticas, explcita en su lealtad al poder en turno, que disfruta de

gran libertad de movimiento y maniobra, gracias a su no pertenencia al
servicio civil, que es visto como un aparato lleno de reglas y muchas veces rgido para tomar decisiones ejecutivas. Esta casta de funcionarios
por lo general designados se halla en permanente conflicto y negociacin
con los funcionarios del servicio civil (para algunos, sta es, incluso, su
ms importante labor), al cual no pertenecen ni desean pertenecer. De alguna manera, en el discurso se asume que estos funcionarios designados
son sustantivos para lograr que las cosas se hagan, asumiendo as que
son indispensables debido a la cerrazn y las limitaciones que el servicio
civil impone al aparato administrativo para tomar decisiones y actuar
efectivamente.
Esta realidad describe una situacin ya suficientemente complicada en trminos institucionales y polticos respecto a las relaciones que se
desarrollan dentro del propio poder ejecutivo, compuesto por diferentes
miembros, con facultades y roles distintos. Sin embargo, la realidad es
todava ms intrincada. Heclo ha mantenido que los oficiales de carrera
siempre han defendido y defienden papeles polticos, creando una zona
de intermediacin que l denomina administracin poltica. sta parece ser una tendencia inevitable en las democracias contemporneas: la
administracin, para serlo, tiene que ser poltica y actuar dentro de canales institucionales y reglas que los propios sistemas de servicio civil
construyen. Pretender que con la construccin de un servicio civil meritocrtico esta compleja relacin de actores, facultades y roles se ha resuelto no pude ser sino ingenuo.
Esta zona de intermediacin, como la llama Heclo, donde tenemos funcionarios del servicio civil que deben desempear roles polticos en una estructura administrativa llena de reglas, en constante relacin con otros funcionarios, pero stos designados por razones polticas,
con la meta de lograr que las tareas administrativas se logren efectivamente, requiere una reflexin particular exhaustiva en cada pas. El diseo institucional comporta no slo preguntarse por las racionalidades administrativas de un sistema de recursos humanos, sino tambin, y de
manera sustantiva, por las relaciones entre los diferentes actores administrativos, sus roles polticos y los mecanismos de vigilancia y supervisin de cada decisin en los diferentes mbitos institucionales. As,
la pregunta qu tipo de burocracia se requiere en un pas? no se puede
responder slo invocando argumentos normativos y tcnicos que asu-
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man que lo nico que se tiene que hacer es crear reglas administrativas
y meritocrticas en el vaco. Ser necesario preguntarse por el rol poltico de los diferentes agentes y cmo las facultades y las reglas que se
diseen afectarn a ese rol poltico y generarn un efecto determinado.
Aqu, las preguntas para el diseo de un servicio civil se amplan:
cunta burocracia, de qu tipo y para qu? Cmo controlarla sin maniatarla, generando incapacidad y rigidez? Cmo darle la suficiente libertad evitando, sin embargo, que sea capturada por intereses particulares? Cmo evaluarla y dirigirla realsticamente, cuando coexisten
objetivos polticos y administrativos y relaciones entre distintos actores con cargas polticas y administrativas diversas y entrecruzadas?
Cmo crear los sistemas que sostengan a un servicio civil sin crear
ms burocracia y por lo tanto un crculo vicioso? Cmo asegurar que
los polticos pueden dirigir efectivamente a la burocracia pero sin permitirles manipularla excesivamente para cumplir con agendas escondidas?
ste es el marco de reflexin del presente captulo. Cuando hablamos de servicio civil no estamos entendiendo solamente una institucin
administrativa, sino tambin poltica. Analizar, para el caso mexicano,
los retos de implementacin de esta poltica, implica afrontar la dificultad de que la naturaleza de esta institucin no est definida con claridad
en el debate mexicano. Reflexionar en abstracto, sobre si el servicio civil
mexicano ha cumplido con sus objetivos formales, sostenindonos en la
retrica gerencialista (como hace la ltima evaluacin de la administracin que termina preguntndose, de forma ambigua y general, si el servicio profesional ha logrado convencer a la sociedad de los objetivos del
programa o lograr la adecuacin del factor humano de servicio profesional, [SPC, 2005]) no tiene mucho sentido.
Ser necesario analizar la naturaleza poltica de los servicios civiles y entroncar esta reflexin con la situacin poltica y administrativa
del Mxico contemporneo.
La lgica de la poltica-administracin en Mxico

La administracin pblica mexicana ha sido durante muchos aos la
principal arena de la lucha poltica, un importante espacio de representa-
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cin social, y el mecanismo o instrumento de poder ms valioso y manejable del ejecutivo federal.
Muchas cosas han cambiado desde 1988, cuando se produjo una de
las crisis electorales y polticas ms importantes en la historia contempornea del pas. Y es absolutamente cierto que muchas otras cosas, entre ellas la compleja relacin del poder con el aparato administrativo, estn cambiando desde el ao 2000 cuando el PRI (Partido Revolucionario
Institucional) perdi, despus de setenta aos en el poder, la silla presidencial. Y cambiarn, no solamente por la voluntad o falta de voluntad
poltica de los partidos y los polticos que ganen la presidencia de aqu en
adelante, sino porque la correlacin de fuerzas polticas, que haca que la
administracin pblica mexicana fuese el espacio de representacin social y la arena poltica sine qua non, se est derrumbando ante la propia
dinmica de una democracia plural.
En efecto, el aparato administrativo ha sido un apndice flexible y
manipulable del sistema poltico nacido despus de la revolucin mexicana de 1910. Mucho se ha escrito al respecto (Casar, 1991; Arellano,
1999, entre muchos otros) y no ahondaremos demasiado al respecto de
este sistema poltico que permiti mantener exitosamente en el poder a
un partido durante ms de siete dcadas. Pero de manera sinttica se puede explicar cmo ste era un rgimen formalmente democrtico, aunque en
realidad autoritario; compuesto de crculos polticos cerrados que compartieron el poder a travs de mecanismos no democrticos, aunque
puntualmente se celebraran elecciones en todo el pas con aparente competencia de partidos; formalmente federalista, pero donde el poder ejecutivo federal acumulaba atribuciones legales y extralegales prcticamente omnmodas, dominando sobre el Congreso, el poder judicial, los
gobernadores de los estados y las legislaturas estatales. Todo envuelto e
increblemente cobijado en un discurso sobre el Estado de Derecho; un
rgimen que durante muchas dcadas y momentos polticos incluso disfrut de amplia legitimidad frente la poblacin, pese a su clara tendencia
autoritaria y su escaso respeto por los valores democrticos.
Bajo estas circunstancias no es de extraar que el aparato administrativo mexicano tenga que ser visto, ante todo, como un constructo social producto de estas circunstancias particulares. Dada la escasa utilidad
del poder legislativo como mecanismo de representacin social efectivo,
el aparato administrativo, es decir, la burocracia pblica en sus diferentes niveles, se convirti en uno de los ms importantes instrumentos de
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representacin poltica del sistema. En los pasillos se gestaban, diseaban e implementaban, casi monoplicamente, las polticas pblicas del
pas. Por increble que pueda parecer, cientos de funcionarios designados
poltica o administrativamente, sin legitimidad mediada por votacin, tomaban las decisiones del rgimen con poco o ningn control o contrapeso. Dado que la lucha electoral era de forma, los pasillos del aparato
administrativo eran testigos de la verdadera lucha por el poder en la distribucin de plazas, puestos de eleccin y administrativos. Y dado el
amplsimo poder legal y extralegal del presidente en turno, el aparato era
el instrumento real a travs del cual el grupo hegemnico movilizaba las
agendas polticas, los presupuestos reales y los otros instrumentos del
poder. Conviene ahondar un poco en estas caractersticas clave de la administracin pblica mexicana, pues esto nos permitir entender la compleja dinmica del aparato pblico y su evolucin actual.
Primero, la cuestin de la representacin social. Los puestos en el
poder legislativo eran negociados por los diferentes grupos polticos en
el poder, todos dentro del mismo partido. El vrtice de este sistema era el
presidente y, a partir de l y de su capacidad negociadora, se definan las
cuotas que los grupos podan alcanzar en los diferentes puestos de eleccin popular. En un sistema federal en la prctica centralizado, el poder
ejecutivo acumulaba la inmensa mayora de los recursos fiscales, haciendo de los programas y secretaras federales las fuentes de recursos
ms importantes para alcanzar metas sociales en todo el pas. A travs de
mecanismos clientelistas, el aparato administrativo y sus burocracias
eran correctamente ubicados por la poblacin como verdaderos factores
de poder, con recursos y capacidad de decisin para afectar sin mayor
transparencia o contrapeso, con sus decisiones, las actividades de los ciudadanos comunes. Empresarios, obreros y campesinos, as como sus organizaciones y la poblacin en general, acudan a la burocracia como la
ms cercana y visible expresin del poder poltico y como el instrumento para hacer valer sus demandas ante las lejanas lites polticas.
Segundo, la administracin pblica se convirti en la esfera primordial de la lucha poltica, dados los amplios recursos del aparato administrativo y la gran discrecionalidad de la que gozaba para utilizarlos
(esta caracterstica no es exclusiva del ejecutivo federal sino que se repite en los diferentes rdenes y poderes; para el caso de la Cmara de
Diputados vase Hernndez, 2004). Gracias tambin a la legitimidad poltica que le daba ser el espacio de representacin social real, la adminis-
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tracin pblica se convirti de facto en la arena primordial de la lucha

por el poder. Los presidentes de la repblica, muchos gobernadores y una
cuantiosa cantidad de funcionarios polticos requirieron pasar primero
por las filas de la administracin pblica federal como su bautizo poltico, como la constatacin de que eran capaces de administrar el poder
con estabilidad y eficacia. Al menos en alguna parte de su carrera los polticos vieron el paso por la administracin pblica como una actividad
indispensable para alcanzar sus aspiraciones, como una forma de obtener
el manejo de los recursos fiscales, como una manera de hacerse con los
hilos de la burocracia y dominar sus reglas del juego, fuese como fuese,
el dominio de los pasillos burocrticos se convirti en clave del desarrollo de la poltica en el pas (Klingner y Arellano-Gault, 2006: 42).
Tercero, por todo lo anterior, la administracin poltica del aparato
administrativo era la pieza clave de la estabilidad del sistema poltico
como tal. En efecto, contar con un aparato confiable, flexible, manipulable a las rdenes del grupo poltico en el poder era una variable estratgica del sistema. Lo que debe quedar claro en todo caso es esta combinacin entre un aparato administrativo confiable y manipulable a la vez.
Confiable porque la estabilidad de las polticas pblicas implementadas
era en muchos casos una variable fundamental para las aspiraciones polticas de los grupos. Flexible porque la dinmica poltica requera movilidad de grupos, de lites, de camarillas, de premios y de castigos. La
separacin del aparato administrativo de las influencias polticas coyunturales (razn primigenia de la existencia de cualquier servicio civil de
carrera) tena que ser lograda de otra manera: no a travs de proteger al
aparato administrativo de esas influencias gracias a un sistema demasiado cerrado de carrera que disminuyera la flexibilidad con la que los grupos en el poder movilizaban recursos y polticas. De esta manera, el
rgimen de empleo pblico se ha resistido sistemticamente a ser encasillado en un servicio civil si bien, de alguna manera, la estabilidad del
aparato deba ser conseguida (Mndez, 2000). Esta estabilidad se generaba a travs de un rgimen administrativo tremendamente formalista,
dirigido por un cmulo confuso y heterogneo de regulaciones, que permitan al mismo tiempo que el aparato disfrutara de cierta autonoma,
por su experiencia en el manejo de las intrincadas y sobreformalizadas
reglas del juego, y que fuera sumamente flexible, donde los puestos de
confianza fueran movibles y dispensables casi a voluntad. Esta combinacin de sobreformalizacin y flexibilidad para contratar y despedir en los
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puestos de confianza gener un aparato de alta rotacin, donde los servidores pblicos de cierto nivel, si bien no se sostenan en su puesto mucho
tiempo, podan reubicarse con relativa rapidez en otra posicin. La profesionalizacin se daba de manera casustica, pues el capital humano que
se construa basado en la experiencia (ante la gran importancia que tena
el conocimiento especializado de las complejas reglas y regulaciones del
aparato administrativo), se consideraba necesario, aunque las posiciones
que tomara fueran distintas a lo largo del tiempo. No sera exagerado decir que el aparato administrativo antes del ao 2000 era, mal que bien,
profesional, donde la mayor parte de los empleados de confianza difcilmente podran ser considerados parte de una camarilla poltica. En efecto,
un nmero significativo de los participantes en este esquema de cuasi botn, bsicamente deban su puesto no a la pertenencia a una camarilla especficamente, sino al reconocimiento que diversas camarillas daban a su
experiencia y capacidad (y al usufructo que de tal experiencia reciban).
En otras palabras, su estabilidad se deba justamente al reconocimiento
que desde las camarillas se daba a su experiencia y conocimiento tcnico, pese a que eran los primeros sacrificados por las propias camarillas
en los reacomodos polticos y administrativos que se generaban cada dos
o tres aos en un sexenio. En otras palabras, parte de la movilidad y rotacin no se deba necesariamente al cambio de posicin de una camarilla que entonces se lleva consigo a todos sus cuadros. Esto se explica
por la bsqueda de acomodos polticos o administrativos que hacan dispensable al servidor pblico en una posicin. Sin embargo, ste poda
buscar rpidamente reacomodo en otra posicin, convenciendo a otra
camarilla o grupo sobre su experiencia y conocimiento de los hilos y reglas propias de los pasillos intraburocrticos.
El resultado de este esquema poltico y social fue un aparato complejamente articulado, sobrenormatizado, lleno de reglas formales e informales y sumamente flexible para ser manipulado bajo las rdenes polticas. En este marco de relaciones (muy poco estudiado empricamente
por cierto, probablemente por lo opaco y secreto que era) se establecan
las pautas aceptables y comunes de lealtad, liderazgo, profesionalizacin, experiencia y control, propios de este aparato administrativo. Cometeramos un grave error si esta historia y lgica, que construy la cultura organizacional y la poltica del aparato pblico, fuera menospreciara
como parte del diagnstico para construir el nuevo servicio profesional.
La arena sobre la que se mueve el servicio profesional contemporneo es,
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sin duda, sta (Herrera, 2004: 101). Y un servicio profesional slido y

bien montado es, en realidad, un elemento poltico que tratar de hacer
que la arena administrativa deje de ser el espacio o la arena poltica primordial, y se convierta en un complejo organizacional estable, profesional y transparente.
No se requiere mucho anlisis para comprender que la construccin
de tal servicio civil generar amplias resistencias entre diversos grupos
polticos quienes, con una visin a corto plazo, adviertan que su discrecionalidad y flexibilidad para administrar y controlar al aparato sern
ampliamente acotadas. Es obvio entonces que la dinmica poltica y cultural, que durante tantas dcadas perdur, no ser sencilla de transformar,
sino que probablemente se generar un complejo proceso de negociacin, avances y retrocesos en el transcurso de la construccin del nuevo
servicio civil. En resumen, la nueva institucionalidad del servicio civil se
ver enfrentada a mltiples resistencias, enmaraadas presiones y adaptaciones constantes por parte de los grupos polticos y administrativos involucrados. Sin una visin clara, que comprenda esta dinmica y aprenda a construir con ella, lo ms probable es que el producto final de la
reforma termine por ser capturado por intereses ms preocupados por el
control de aparato que por la generacin de una administracin estable y
profesional.
En este captulo tratamos, por tanto, de reflexionar sobre las caractersticas polticas y culturales ms importantes de un servicio civil, para
comprender los retos de construir un servicio meritocrtico3 basado en el
desempeo bajo estas condiciones.
La posicin que se adopta en este texto es que dicho servicio profesional y meritocrtico para la administracin pblica mexicana es posible, siempre y cuando se comprendan al menos tres elementos bsicos:
las condiciones culturales y sociales que han construido al aparato mexicano (cuestin que hemos intentado resumir de forma apretada hasta
aqu), la naturaleza poltica de la institucin del servicio civil y su tendencia a la rigidez, y los lmites y restricciones que un sistema basado en
el mrito afronta en una realidad poltica compleja. Estos elementos
creemos que podrn ayudar a comprender los desafos fundamentales
que desde la gestin pblica se tienen para afrontar la construccin y desarrollo de un servicio civil en Mxico.
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Los problemas de los servicios civiles

Los servicios civiles son instituciones polticas que tratan de reducir la
discrecionalidad de los polticos electos y designados para manipular la
administracin pblica de un pas. En una democracia, los servicios civiles son indispensables pese a ser instituciones costosas y difciles de controlar. Un servicio civil es obligado en una democracia por al menos dos
razones principales: evita la politizacin de la accin gubernamental y genera estabilidad ante los vaivenes polticos lgicos surgidos por la alternancia poltica. Un servicio civil es costoso como institucin por al menos
dos razones tambin: su tendencia a hacerse rgida y la dificultad para administrar un sistema centralizado de gran tamao que intenta controlar de
forma integral la capacidad, movilidad y actuacin de seres humanos eufemsticamente encasillados en la categora de recursos humanos.
Por estas razones un servicio civil debe ser construido de una manera muy cuidadosa y con un sano nivel de escepticismo ante las soluciones fciles de trasladar (por ejemplo, las conocidas como mejores
prcticas). Sera ms racional construir un servicio civil pensando que
el objetivo es minimizar los costes prcticamente inevitables de su existencia. Un servicio civil siempre ser costoso y generar problemas al
tender a hacerse rgido (Hummel, 1977). Pensar, probablemente de manera ingenua, que los costes polticos y econmicos de un servicio civil
se pueden eliminar para crear una estructura altamente eficiente y flexible, puede generar falsas expectativas y reducir la posibilidad de encontrar soluciones inteligentes ante el reto que se enfrenta.
Analicemos cada una de estos elementos y reflexionemos sobre los
retos para evitar los costes ms elevados de un servicio civil en Mxico:
a) Servicio civil y democracia: la dinmica poltica. La funcin
ms importante de un servicio civil en una democracia es reducir la discrecionalidad de los polticos en el manejo de la administracin pblica. Evitar el sistema de botn, en que cada partido poltico, al llegar al poder, define y recrea la estructura de la
administracin pblica, es fundamental para construir un aparato administrativo estable ante la alternancia poltica. El conocido como sistema de botn, parece tener la ventaja de incrementar el grado de lealtad poltica en la implementacin de las
decisiones pblicas, pero es muy probable que estemos hablan-
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do de una lealtad a corto plazo, o con altas probabilidades de ser

una lealtad opaca, resistente a la rendicin de cuentas y cambiante ante las voces de los poderosos de turno. Por esta razn,
un servicio civil es ante todo una institucin poltica que ninguna democracia se puede dar el lujo de carecer (Hojnacki, 1996:
142; Silberman, 1993: 5). La historia de los sistemas civiles en
otros pases muestra cmo el sistema de botn genera graves
problemas de rendicin de cuentas y de legitimidad gubernamental. En los casos norteamericano e ingls, incluso, la discusin que llev al nacimiento de sus servicios civiles, fue fundamentalmente poltica, preocupada por crear las condiciones de
una administracin ms estable (y sobre todo menos corrupta o
basada en el patronazgo) ante los cambios polticos (Almond y
Powell, 1966). Tambin es claro que a inicios del siglo pasado
se inici el proyecto de utilizar el servicio civil como una herramienta para mejorar la gestin administrativa o la eficiencia en
general de la administracin pblica. Este segundo objetivo, sin
embargo, debe ser visto siempre de manera subordinada al primer objetivo: crear un marco institucional estable de toma de decisiones. La eficiencia no es un objetivo sencillo de alcanzar por
ningn servicio civil, sin que sea complementado y relacionado
con otras estrategias de mejora administrativa. La razn de esto
bsicamente radica en que un servicio civil requiere construir un
esquema estable, predecible, de control de los recursos humanos
de un gobierno. La fortaleza de un servicio civil, ante todo, est
en su credibilidad, en su parsimonia para evitar el sistema de botn. Slo de manera secundaria un servicio civil puede pensar en
esquemas ms flexibles y eficientes de medir e inducir el desempeo. Para decirlo claro, este segundo objetivo est siempre
subordinado al primero. Es posible encontrar un equilibrio entre ambos (estabilidad y desempeo)? S, pero siempre ser un
equilibrio dinmico, en constante revisin.
b) Servicio civil y democracia: estabilidad y accin administrativa-poltica. Un servicio civil genera por tanto la posibilidad de
contar con una estructura administrativa que basa su lealtad en
su profesionalismo, en su capacidad y en la posibilidad incluso
de hablar con la verdad al poder (Wildavsky, 1993). Teniendo
estabilidad en la posicin administrativa, los funcionarios cuen-
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tan con los incentivos para observar las polticas gubernamentales con una visin a largo plazo, ms all de las agendas polticas partidistas y electorales. Adems, se convierten en memoria
institucional, lo que les permite ser consejeros del poder, teniendo incluso la capacidad de enfrentarse a los jefes polticos cuando las soluciones planteadas van por mal camino o son simplemente inviables. Llegar a estos niveles de institucionalizacin
de la relacin entre los polticos y los miembros del servicio civil, sin embargo, requiere tiempo; requiere, en estricto sentido,
construir, paso a paso, tal institucionalidad. Los servicios civiles
se convierten en fuentes de estabilidad en los sistemas gubernamentales, a medio y largo plazo, pues a corto plazo son vistos
ms bien como estorbos a la flexibilidad y a la racionalidad en el
manejo de los recursos humanos. La estabilidad que los servicios civiles crean se basa en su credibilidad, dado que el elemento bsico que deben alcanzar es establecer las bases para la
separacin efectiva y aceptada, legitimada pues, entre la carrera
administrativa y la poltica (Aberbach y Rockman, 1987: 606609). Perder de vista este elemento puede ser la razn por la cual
se ha asumido con demasiado optimismo que un servicio civil
tiene en su misma esencia categoras como desempeo e innovacin. Estos elementos no son el principal sostn de un servicio civil, sino su credibilidad y legitimidad como mecanismo
poltico de estabilizacin del aparato administrativo en una democracia. Debe quedar claro que no se est diciendo que desempeo e innovacin en la gestin no se puedan convertir en
elementos fundamentales del discurso y la realidad de un servicio civil. Lo que se quiere decir es que tales elementos estn
siempre subordinados al principal elemento que caracteriza a un
servicio civil como una institucin poltica en una democracia:
evitar el sistema de botn, creando una estructura protegida y separada para la carrera administrativa respecto a la carrera poltica, que se haga legtima parte integrante del sistema poltico
como tal. Hablar con la verdad al poder, sostn bsico de la estabilidad de una administracin pblica profesional en una democracia, implica ante todo estabilidad, certeza, reglas precisas
(y muchas veces, desafortunadamente, rgidas). La eficiencia se
puede buscar una vez que esta estabilidad es alcanzada y garan-
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tizada, y ser una eficiencia limitada, que requiere esquemas alternativos de reforma del aparato administrativo para complementarse. Por ejemplo, un servicio civil por s mismo no puede
mejorar la eficiencia del aparato: lo hace indirectamente, a largo
plazo, cuando se tiene un aparato administrativo capaz de hablar
con la verdad al poder, de ser un estable actor responsable (Merino, 1996), hasta cierto punto protegido de los vaivenes polticos, con una visin a largo plazo y poseedor de una memoria
institucional y organizacional transparente y compartida, institucionalizada. Un aparato administrativo estable y seguro, slido, puede ser complementado con sistema de rendicin de cuentas por desempeo, presupuestos por resultados, sistemas de
calidad y visin institucional estratgica. El servicio civil es una
pieza clave, pero requiere el complemento de otras piezas de reforma para hacerla funcionar con eficiencia.
c) Servicio civil y rigidez, el desgaste de los incentivos. Un servicio civil se basa, sin embargo, en la estabilidad de las estructuras administrativas. Esto implica, por lo regular, la generacin
de un sistema de reglas claras y especficas para la administracin no slo de los sistemas de ingreso y separacin, sino de la
evaluacin y el crecimiento en el sistema. ste es un sistema sin
duda complejo, lleno de vicisitudes. La literatura de los sistemas
complejos deja claro que la multiplicidad de objetivos, de actores y de controles hacen imposible una intencin de control omnipresente (Hayek, 1944: 55), como de alguna manera los servicios civiles del siglo XIX buscaron. Un sistema complejo, sobre
todo cuando hablamos de carreras administrativas de individuos
heterogneos, con mltiples capacidades, en estructuras altamente diferenciadas, implica un sistema que afrontar sistemticamente una realidad mucho ms mvil que ningn sistema de
reglas podr abarcar perfectamente. En otras palabras, ser un
sistema que afrontar niveles de incertidumbre enormes, ante el
alto dinamismo de las personas, los procedimientos y los tiempos que intenta controlar. Una paradoja surge entonces: un sistema de servicio civil debe ser altamente controlador para generar
certidumbre en las reglas y su cumplimiento entre los actores,
pero a la vez un sistema altamente controlador de una situacin
de gran complejidad (mltiples individuos, historias, evolucio-
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nes, en estructuras diversas, con casi infinitas posibilidad de

cambio y ajuste) slo puede esperar fricciones y choques entre
una realidad de altsima movilidad y un sistema de muchas reglas, que se ve siempre superado por la propia realidad (Wise,
1996). El efecto crculo vicioso aparece entonces: muchas reglas que se enfrentan a una realidad de alta movilidad siempre
enfrenta la aparicin de desviaciones, cuestiones difciles de
controlar (Crozier, 1976). Esto genera incertidumbre y el sistema de reglas tiene que responder. Cmo responde un sistema
de estas caractersticas por lo regular? Creando ms reglas. Ms
reglas que generan nuevos espacios de incertidumbre. La rigidizacin de estos sistemas es prcticamente inevitable. La naturaleza poltica de un servicio civil en una democracia est basada
en la posibilidad de contar con un aparato profesional capaz de
hablar al poder con la verdad. Pero adems, la propia necesidad
de crear un sistema integral de control de los recursos humanos
en una lgica de espacios organizacionales mltiples y heterogneos, especialidades complejas, contradicciones entre grupos
humanos mviles (en otras palabras, sistemas de mltiples centros de poder como deca Ostrom, 1973) implica el inevitable
enfrentamiento de un sistema en constante bsqueda para evitar
que las desviaciones a la regla minen su legitimidad como sistema de separacin de la lgica administrativa y poltica.
d) Servicio civil y centralizacin. Un servicio civil requiere ser
creble. Para ello debe tener la capacidad de dirigir y regular una
gran cantidad de personas, estructuras y procedimientos a travs
de reglas. Por tanto, es importante un determinado nivel de centralizacin. La pregunta es cunta centralizacin? Un sistema
complejo, dicen los cnones administrativos, funciona mejor si
es descentralizado (Drucker, 1993). La descentralizacin implica tener confianza en el principio de subsidiariedad: las partes
involucradas tienen mejor informacin que el centro respecto a
la realidad que afrontan. Descentralizacin implica tambin, por
lo tanto, un control y una gobernanza basada en mltiples centros de accin. As, cada parte puede variar o modificar el sistema, para ajustarlo a las necesidades especficas. Pero por ello un
sistema descentralizado implica un proceso fundamental de definicin y negociacin: cunto se centraliza, cunto se descen-
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traliza, hasta qu punto es fijo o variable. La lgica de un servicio civil tiende por lo regular a la centralizacin: su credibilidad
y su capacidad de regulacin se ven cuestionados cada vez que
existe un espacio de descentralizacin. Recordemos que estamos hablando de una institucin poltica, creada para limitar el
poder de los actores polticos. Crear servicios civiles descentralizados implicar no slo una amplia capacidad para crear sistemas y procedimientos claros y congruentes, sino la induccin y
regulacin de comportamientos en las partes del sistema, altamente congruentes con la lgica general del servicio civil.
Estas advertencias sobre la lgica de un servicio civil guardan varias lecciones para el caso mexicano. Una importante, en trminos de estrategia
de diseo e implementacin, radica en ver con escepticismo constructivo
cualquier solucin fcil a estos dilemas y mantener abierta la puerta para
soluciones diferentes. Soluciones que incluso se permitan pensar en un
sistema altamente descentralizado de los subsistemas de evaluacin y
control, en el rompimiento de la idea de que un sistema de servicio civil
debe ser generalizado permanentemente, con las mismas reglas para toda
organizacin, para todos los individuos y para todo el tiempo. Es decir,
pensar en sistemas de servicio civil que prevean cambiar en el tiempo,
descentralizndose, dejando en las manos de las propias organizaciones
pblicas el anlisis de su contexto y de sus propias necesidades cambiantes. Crear un sistema de este tipo e implementarlo en la prctica en
cualquier pas es, sin duda, un reto (Martnez, 2005). Pero es probable
que el esfuerzo valga la pena.
En Mxico estamos ante el reto de consolidar un servicio profesional de carrera. Transformar la cultura administrativa acostumbrada a un
alto nivel de discrecionalidad de los polticos electos y designados en la
administracin de los recursos humanos es, sin duda, uno de los principales obstculos. Esto se une al hecho de que la separacin entre la carrera administrativa y la poltica todava est en construccin, con lo que
la definicin funcional que diferencia polticos designados y administradores no est clara.
Crear instituciones no slo consiste en inducir reglas y con ello incentivos. Las instituciones se construyen en el tiempo, son el entramado
histrico y cultural de sentido y valores que diversos agentes sociales construyen en una sociedad. Las instituciones, para cambiar, requieren estruc-
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turar sus cambios de tal manera que puedan ser incrustados en la realidad para crear el nuevo sentido de la accin que seguramente depender
del pasado en muchos sentidos. La historia del aparato administrativo mexicano es importante por ello, pues las reglas culturales, simblicas y normativas que le han dado vida siguen presentes hoy en da. Son la base sobre la que se debe partir. Negar esta naturaleza puede ser un gran error. El
aparato administrativo pblico mexicano es un sistema altamente formalizado, complejo, traslapado, con una cultura de la autoridad, la jerarqua y
la lealtad poltica que es necesario estudiar y comprender con mayor profundidad y con estudios empricos concretos. Esta es una tarea pendiente,
sin duda alguna, y el error sera simplemente asumir que la vieja institucionalidad desaparecer una vez que la nueva se instale con sus incentivos por el mrito y el desempeo. Nada ms lejos de la realidad.
Lmites y retos de un sistema basado en el mrito y el

desempeo
Como ya se dijo, un servicio civil es una institucin creada para separar
la poltica de la administracin, para asegurar que los polticos electos no
puedan manipular arbitriamente la funcin pblica del gobierno, sino
que sta est encargada a profesionales, a gente que no debe sus puestos
al partido o al patronazgo de un actor, sino a su mrito, a su desempeo
y a sus capacidades. Esto no significa que la poltica no influya en la administracin, todo lo contrario. Un servicio civil requiere apoyo poltico
y legitimidad si quiere sobrevivir. A fin de cuentas su relacin con la poltica es lo que har sobrevivir a un servicio civil (Newland, 1987). Las
capacidades tcnicas, la evaluacin por desempeo, el estatus meritocrtico y la equidad de oportunidades como valor dependen para su supervivencia como instituciones de una relacin lgica y estrecha con la poltica: con los polticos electos en el ejecutivo y con los electos en el
Congreso. En Mxico hemos desdeado el debate poltico respecto al
servicio civil, dejando de lado el entendimiento de la imagen objetivo
que queremos de un servicio profesional, dadas las condiciones culturales y administrativas de la administracin pblica mexicana (Arellano,
2003a: 50-51). El diseo tcnico es fundamental, pero un servicio civil es
una institucin poltica, antes que una organizacin administrativa.
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Un servicio civil se puede ver en tres niveles diferentes: como un

sistema de recursos humanos, como un sistema de gobernanza y como
un sistema de smbolos (Bekke et al., 1996: 7). En trminos de un sistema de recursos humanos se establecen diversas preguntas de diseo:
reclutamiento (abierto o cerrado?), bases de seleccin (carrera o programa?), evaluacin (rango y pago de personas o de puestos?),
entrenamiento y desarrollo (elitista o no?) y evaluacin del desempeo
(recompensa por mrito o estable?, para castigar o para incentivar?,
con consecuencias graves e inmediatas o parciales y en el tiempo?). En
trminos de un sistema de gobernanza, surgen las reglas de las decisiones
colectivas: cmo se cambian las reglas de manejo de personal, cmo se
aplican las sanciones, cmo se rinden cuentas individuales y colectivas
por las decisiones y acciones de los servidores pblicos, quin vigila que
las reglas se estn cumpliendo y quin vigila a los vigilantes, cmo se
transparentan las decisiones y se abre la informacin para la evaluacin
del sistema; cmo se cambia y reforma el sistema. Como sistema de smbolos surgen el discurso y los valores que se van incrustando en la accin
del sistema: mrito elitista o basado en la igualdad de oportunidades; control centralizado o descentralizado y en qu partes del sistema cabe aplicar el uno o el otro, y desempeo como sistema de legitimidad y control.
Es claro entonces que se est hablando de una institucin sumamente ambiciosa y compleja de controlar. Por ello el punto de partida
fundamental de cualquier reflexin respecto de las tcnicas propias de
control y diseo de un servicio civil es que las soluciones siempre sern
imperfectas, aproximaciones de una realidad ms compleja y dinmica.
En el caso que nos ocupa, los sistemas de mrito y desempeo son
exactamente eso: proxis, mecanismos de aproximacin, sumamente falibles, para capturar la compleja interrelacin de la poltica, la administracin, la carrera, las habilidades, el contexto, la interrelacin entre tomadores de decisin, y los valores y la lucha poltica entre partidos,
funcionarios electos y designados.4
La primera condicin de un buen sistema de mrito y desempeo es
que ste se asuma de partida como un conjunto de proxis imperfectos que
intentan simular o simplificar la realidad, compendiando la compleja naturaleza humana y las capacidades y efectos de la accin del gobierno y
sus servidores, en una variable semiarbitrariamente definida como mrito o buen desempeo. Por qu semiarbitrariamente? Esto no quiere decir que los creadores de los sistemas de mrito y desempeo no ha-
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gan bien su trabajo, solamente quiere decir que deben plasmar en reglas
y mecanismos de evaluacin, ms o menos genricos, complejsimas interrelaciones que llevan a medir y analizar los alcances, resultados e impactos (achievements, outcomes, outputs en la literatura en ingls), de la
accin de cientos de servidores pblicos, en espacios organizacionales
diversos y afrontando contextos polticos cambiantes y sumamente voltiles. El mrito y el desempeo siempre son decisiones o proxis, criterios
genricos que intentan capturar esta compleja realidad a travs de reglas
ms o menos generales basadas en criterios relativamente explcitos muy
difciles de comprobar y validar en sus efectos reales de forma emprica
o estadstica.
La literatura es extensa en los lmites que tienen los sistemas de
mrito y desempeo para comprobar su efectividad estadstica y organizacionalmente hablando (Smith, 1996, Boder y Corden, 1996; Klerman,
2005). En otras palabras, los mismos sistemas y mediciones generan
efectos diferentes en diferentes espacios o contextos; y en diferentes realidades organizacionales la variabilidad de los mecanismos explcitos de
medicin son tan grandes que es imposible hacer estudios longitudinales
ante mecanismos que se adaptan y cambian tanto en el tiempo.
Por ello, asumir que cuando se mide desempeo y se define mrito
se est construyendo un proxy es de gran ayuda, pues de partida el sistema y sus manejadores no se crean expectativas falsas ni las generan a los
polticos y al pblico. Definir el mrito es una labor social y poltica que
hay que legitimar. Definir el buen desempeo es una labor de convencimiento organizacional, de creacin de sentido en la cultura administrativa (Uvalle, 2004: 47) y los comportamientos efectivos de los servidores pblicos y de su relacin con los funcionarios designados y electos.
Para dar un ejemplo: el desempeo es una categora que requiere
construccin: desempeo individual o colectivo; desempeo que depende de la accin individual (o la parte medible de sta) o depende de mltiples desempeos de otros (Kellough, 2006: 177). Es diferente hablar de
desempeo cuando se habla de logro, de resultado o de impacto; es diferente cuando se habla de desempeo del puesto, de la oficina, de la unidad o de la organizacin como un todo. No debe olvidarse que se est
hablando de personas, por lo que evaluar el desempeo siempre est relacionado a cierta administracin del riesgo. Es decir, para lograr o alcanzar, a veces es necesario arriesgar nuevas soluciones o caminos no
probados con anterioridad. Un buen sistema de evaluacin del desempe-
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o debe premiar de alguna manera la innovacin y no castigarla como regularmente sucede una vez que se establece un sistema de evaluacin
ms o menos rgido.
Se puede tener un mal desempeo de una persona con excelentes
credenciales, o se castiga a gente que produce un mal desempeo por razones fuera de su control; stos son dos tpicos errores de un servicio civil que causan enormes consecuencias en trminos de eficiencia y credibilidad a medio plazo (McGregor y Solano, 1996: 47). Es fundamental
definir con claridad y establecer los lmites de la evaluacin de desempeo. Establecer los estndares nunca es fcil. Los resultados significativos del trabajo a escala del individuo son difciles de establecer muchas
veces. Cuando los objetivos del trabajo de una persona o la movilidad de
los problemas que afronta son muy altos, establecer patrones rgidos de
desempeo es contraproducente.
Individuos que trabajan en equipo, hacen que el desempeo del trabajo dependa del trabajo de otros, e incluso medir el desempeo individual puede estar fuera de lugar. Muchas veces esto obliga a crear estndares de desempeo basados sobre lo que es ms fcil medir, aunque no
sean las cuestiones en realidad ms significativas (Oszlak, 2003: 230).
En resumen, crear estndares de desempeo en labores difusas o mltiples, donde se depende del trabajo de equipo y donde el esfuerzo est dirigido a la produccin de servicios o productos poco tangibles, debe ser
realizado con sumo cuidado.
El punto de partida es claro: establecer que son proxis, definir el lmite o papel de la evaluacin y su sistema, generar expectativas realistas
y, sobre todo, dejar espacios para el aprendizaje, para la reforma sistemtica y el dilogo para acceder a la mejora del sistema. Este tipo de mecanismos debera ser creado de abajo arriba, en un constante dilogo con
las partes involucradas, con el fin de consensuar mediciones plausibles y
realistas.
Quin y cmo se realiza la evaluacin es algo sustantivo (Meja,
2005: 196). Este tipo de sistemas se basa en anlisis fundados en criterios
que nunca dejan de necesitar la interpretacin de las personas. Hay cinco
tipos de errores clsicos, pero incluso inevitables hasta cierto nivel (Kellough, 2006: 182-183): el efecto halo, que es evaluar bien basndose
en un criterio de trabajo que se considera importante, a otros criterios de
trabajo; el error de la primera impresin; el efecto similar a m (tender
a juzgar ms favorablemente a los trabajadores que trabajan con estilos o
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formas similares de trabajo del evaluador); contraste (evaluar basndose

en la comparacin con otros, en vez de en el desempeo individual); y
error de tendencia central (evitar calificar en extremos, para as no generar problemas organizativos o de ambiente de trabajo). La evaluacin no
es una cuestin mecnica, sino de criterios, de sensibilidad, de conocimiento directo de las personas y de las condiciones en las que stas trabajan. Construir estos criterios implica una dimensin humana, ineludiblemente.
La filosofa que hay detrs del sistema es importante y muchas veces sus supuestos estn poco claros. Por ejemplo, supuesto 1: el desempeo individual lleva al desempeo organizacional. Es un supuesto muy
limitado; incluso dependiendo del sistema, es un supuesto que puede llevar a dirigir a la organizacin hacia esquemas de cultura organizativa individualistas, poco proclives a la cooperacin y el trabajo en equipo. Supuesto 2: evitar el polizn y el oportunismo. Supuesto limitado tambin,
asume que los seres humanos tienden al oportunismo y reaccionan slo
ante estmulos, sin dejar espacio a la identificacin organizativa y a la
cooperacin por lealtad o por afn de mejora colectiva.
Reflexiones finales
La credibilidad de un servicio civil y de su sistema de medicin de mrito y desempeo son cruciales (Somuano y Zabaleta, 2005: 70). La credibilidad no se logra exclusivamente arguyendo que se tiene un modelo tcnicamente infalible para medir y luego calcular framente los resultados.
Todo lo contrario. En Mxico estamos en una grave contradiccin: como
no sabemos ni tenemos un acuerdo mnimo en exactamente qu le da legitimidad a un gobierno, como ciudadanos tendemos a ser muy crticos
con sus acciones y por lo tanto a dudar, por principio, de cualquier solucin o accin gubernamental. Esto es grave, sin duda, pues estamos crendonos un gobierno atado de manos, sin legitimidad para actuar y tomar
decisiones. Darnos gobiernos legtimos implica tener nuevas respuestas:
insistir en que el servicio civil es una institucin puramente tcnica o administrativa, que resuelve por mrito y desempeo todos los problemas de
evaluacin y control del sector pblico, sin duda generar ms dudas, ms
suspicacias e incredulidad. O peor, genera expectativas falsas que ante los
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fallos de cualquier sistema complejo como stos reduce rpidamente su legitimidad. Sin legitimidad un servicio civil no permitir espacios para correcciones, no generar el ambiente para corregir a los propios sistemas
creados. A los primeros problemas, a los primeros concursos con dudas, a
las primeras evaluaciones del desempeo cuestionadas o cuando surjan
contradicciones entre evaluaciones en el tiempo, entonces las dudas y el
escepticismo permanente de la sociedad mexicana hacia sus instituciones
de gobiernos se fortalecer. El servicio civil es una institucin poltica que
requiere clarificar, crear sentido acerca de cul es la relacin que queremos
entre polticos y servidores pblicos, es decir de stos con la sociedad.
Mrito y desempeo son buenos legitimadores, sin duda, pero tienen sus lmites. Ser necesario avanzar en una definicin ms clara del
aparato administrativo que se desea en el pas y que es posible y viable a
la luz de la cultura organizacional y la estructura normativa (y la reforma
a stas). Mantener las imgenes genricas de una burocracia politizada o
de un servicio profesional naturalmente meritocrtico y exclusivamente tcnico (por ejemplo en cuestiones de desempeo) ser mantenernos en un debate poco fructfero en trminos prcticos, pues tal dicotoma es falsa. Diversos estudios han constatado que los servicios civiles
son instituciones polticas altamente dinmicas (Wood y Waterman,
1994: 16) que se adaptan y van construyendo su propia estructura de relaciones con los grupos de inters, los representantes, los ciudadanos y el
ejecutivo. Tambin es cierto que pases que hace aos instalaron slidos
servicios civiles hoy siguen debatiendo si el esquema funciona bien o si
estn construyendo nuevos sistemas de botn de alto nivel (Newland,
1987: 50). En el caso mexicano necesitamos urgentemente avanzar respecto a estudios empricos que nos hagan comprender las bases del
comportamiento poltico y administrativo de nuestra burocracia.
Sin duda esto nos ayudar para afrontar los retos que se estn desarrollando a alta velocidad, por ejemplo, la discusin de los lmites y ventajas de los puestos de designacin, las reglas para ello, la definicin ms
clara e inteligente de los conflictos de inters (Arellano y Zamudio,
2006), la posible creacin de un Servicio profesional de carrera para
puestos altos (y los dilemas que esto genera, Laegrid, 2001: 146; Ingraham, 1987: 426), entre muchos otros.
La burocracia tiene papeles polticos importantes para un pas
como Mxico. La implementacin del servicio civil se ha desarrollado
con muy poco debate e informacin veraz respecto a su burocracia; res-
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pecto a las relaciones entre ejecutivo, Congreso y burocracia profesional;

y con poca claridad del modelo de relaciones que se esperara construir
en el futuro de esta democracia. Es fundamental avanzar en este debate y
en la formulacin de estudios slidos que perfilen el tipo de administracin pblica y de diseo institucional que desearamos crear.
Para empezar, sera importante desembarazarse de una visin estril que observe a la burocracia como un simple instrumento manipulable.
En efecto, recaer en una visin aunque sea renovada de la dicotoma poltica-administracin (como lo es la Nueva Gestin Pblica) parece poco
productivo. En la realidad de cualquier pas, la burocracia es un actor poltico, e intentar disear el marco institucional de direccin, administracin, rendicin de cuentas y control de la burocracia implica comprender
el control y rendicin de cuentas de los polticos electos (en el legislativo y en el ejecutivo) y de los designados tambin (Aberbach y Rockmann, 1987). En otras palabras, ni el servicio civil, ni los sistemas de
control, ni los mecanismos de rendicin de cuentas funcionarn adecuadamente si slo vemos a la burocracia como un eterno problema al que
hay que maniatar, controlar e inutilizar. sta parece ser la visin dominante en el debate mexicano, desafortunadamente.
La dinmica burocrtica se expresa en una calle con mltiples sentidos: con el Congreso, con el poltico electo en el ejecutivo, con los polticos designados, con los ciudadanos y con los grupos de inters. En
pases con sistemas presidencialistas y con un servicio civil aejo, como
Estados Unidos, existen estudios sistemticos de las relaciones entre estos actores y queda claro que es una relacin polticamente muy dinmica (Wood y Waterman, 1994). Estudiar los mecanismos de control y direccin de la burocracia implica disear y luego sostener mecanismos
institucionales que obliguen a rendir cuentas no slo a la burocracia sino
a los polticos involucrados. En otras palabras, la burocracia debe rendir
cuentas por sus acciones y resultados, por su obediencia a las rdenes de
los polticos, y los polticos (incluido aqu el Congreso) deben rendir
cuentas sobre la manera en que dirigen a la burocracia. Este ltimo es un
factor clave para la construccin democrtica del pas.
Los actores electos deben traducir de manera fidedigna las preferencias pblicas a los burcratas, y deben enviarles seales que reflejen
esas preferencias los jefes polticos deben actuar como diseadores de
polticas pblicas para alterar los cursos establecidos en la inercia burocrtica. En el diseo de la poltica pblica, deben procesar las seales que
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vienen de la burocracia para asegurar que el proceso hace uso de la inteligencia organizacional acumulada. Deben tambin procesar seales de
otras fuentes para asegurarse de que las burocracias no estn expresando
en la poltica pblica bsicamente sus intereses. Finalmente, los polticos
electos deben actuar como administradores de la poltica pblica para
asegurar que la implementacin es coherente con las preferencias pblicas pasadas y presentes (Wood y Waterman, 1994: 146).
Ser necesario comprender las complejas relaciones que un poder
ejecutivo maniatado por el servicio civil debe construir para hacer valer
su autoridad y liderazgo sobre la burocracia, y la corresponsabilidad del
poder legislativo en el manejo y direccin de los programas gubernamentales. El caso mexicano requiere una profunda revisin de ambas relaciones e incluso del marco legal para aclarar los derechos y posibilidades del Congreso para influir en la agenda administrativa, del control que
evite los conflictos de intereses en el manejo por parte de los polticos
electos y designados de las agendas administrativas, y del esclarecimiento de los mecanismos de cabildeo de los grupos de inters con la burocracia y con los legisladores. La instauracin del servicio civil en Mxico implica la creacin de una institucin poltica y por lo tanto obliga
a diferenciar ya entre polticos electos y designados, funcionarios designados y del servicio civil, y por lo tanto comprender los mecanismos para
hacerlos rendir cuentas en un marco institucional ordenado y transparente, donde el Congreso es corresponsable de los resultados e impactos de
las polticas.
En Mxico podemos iniciar el debate a este respecto. Las burocracias, ahora protegidas por un servicio civil, son un actor poltico. Y en
una democracia, son un actor poltico no electo. Muchas de las decisiones importantes del gobierno se generan en ese espacio. Y el juego democrtico en nuestro pas implica el roce y conflicto sistemtico entre el
poder ejecutivo y el legislativo por el control de la agenda. Prever esta
relacin conflictiva y repensar el diseo institucional que ms nos conviene implica deshacerse de ciertos marcos tericos y normativos simplistas, ir ms all de palabras de moda como innovacin y calidad,
o asumir que un servicio civil meritocrtico, por s mismo, generar estabilidad y eficiencia en el modo de actuar burocrtico.
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Notas
1. Esta ley se aplica slo para los mandos medios y medios-superiores de
la Administracin Pblica Federal. Esto significa que del total de 1.996.109 trabajadores del gobierno federal en 2004, la ley afecta a aproximadamente a
40.000 servidores pblicos (de enlace a director general). La gran mayora de
los dems servidores pblicos pertenecen a sindicatos de burcratas, protegidos
por ley como inamovibles (INEGI, 2005). Para una descripcin de la ley y un
anlisis ms detallado de sus implicaciones en Mxico vase Arellano (2003b) y
Martnez (2005).
2. Al referirnos a gerencialismo estamos considerando, sin duda, este
discurso devenido de la Nueva Gestin Pblica (NGP), que asume que un diseo
meritocrtico y un marco de incentivos inspirados en la teora principal-agente,
envueltos en un discurso motivacional en pro de la eficiencia y la profesionalizacin, son elementos tcnicos casi puros para constituir el entramado poltico de un servicio profesional. En realidad, estoy convencido de que tal entramado poltico del gerencialismo es muy insuficiente, pues asume que los actores son
o sern racionales (tcnicamente) al permitrseles (por medio de incentivos) perseguir sus verdaderos intereses. Sin duda, establecer cules son los verdaderos intereses es algo difcil en la NGP, pues el argumento es circular: los verdaderos
intereses son aquellos que la lgica racional establece. En el caso mexicano, esta
limitacin ha sido agravada por la versin sumamente ingenua y hasta torpe de la
NGP que se implement durante la administracin de Vicente Fox (2000-2006).
(Arellano, 2004).
3. Trmino acuado por Michael Young en 1958, curiosamente en un divertido libro-novela que hace una parodia excelente de una Inglaterra meritocrtica en el ao 2034, llena de rigideces y exagerados intentos tecnocrticos para
controlar a la sociedad. Para muestra del hbil sarcasmo de Young un botn:
Aqu es donde el desarrollo de la educacin para adultos ha probado ser vital.
La escuela debe durar por toda la vida. Para el fin del siglo el derecho de cada
persona a ser juzgado de acuerdo con sus habilidades ser una regla. Se ha aceptado que, como un asunto de elemental justicia, ninguna persona o nio deber
ser juzgado estpido hasta que se pruebe lo contrario (Young, 1994 [1958]: 65).
4. Parece ser que el mrito en una oficina administrativa aparece analizado por primera vez en el texto de un monje, Gratiano, quien en 1140 aproximadamente, en su famoso tratado Decretum Gratiani refiere que la Iglesia est organizada en una lgica de subordinacin clara y jerrquica, administrada por
sacerdotes que acceden y suben por la escalera de mando gracias a un sistema de
mrito (Lesitungsprinzip, verdienst).
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6. Brasil: politizacin, corporativismo y

profesionalizacin de la funcin pblica
Regina Silvia Pacheco
En los ltimos tiempos se ha considerado que Brasil es uno de los pases

latinoamericanos con un servicio civil dotado de un mayor grado de profesionalizacin, en ocasiones junto a Costa Rica, Colombia y Mxico
(Evans y Rauch, 1999), o a Chile y Costa Rica (Zuvanic y Iacoviello,
2005); en esos anlisis, la profesionalizacin est asociada al grado de
cumplimiento de los requisitos del modelo burocrtico clsico. Evans y
Rauch (1999) acuaron la expresin escala weberiana para definir indicadores y medir la presencia de aquellos requisitos; su estudio se convirti en un referente para el anlisis de la burocracia en los pases en desarrollo.1 Estos autores destacaron la contratacin meritocrtica como el
indicador ms relevante, pues significaba un ingreso en el servicio pblico por medio de un sistema formal e impersonal de exmenes consistentes.2
Una de las explicaciones para comprender la destacada posicin de
Brasil se debe al hecho de que probablemente haya sido el primer pas latinoamericano en iniciar la constitucin de cuerpos permanentes de Estado (aunque tal iniciativa haya quedado inconclusa); otro factor fue la
institucionalizacin de la forma de ingreso en el servicio pblico por medio de concurso, incluida en la Constitucin de 1988.
De hecho, el gobierno brasileo empez a adoptar reglas del modelo burocrtico en la dcada de 1930: el concurso pblico como forma de
acceso a los cargos, la estabilidad en el empleo y la organizacin de carreras como principio general de organizacin de la funcin pblica.3 Sin
embargo, hasta hoy el modelo est inacabado, habiendo convivido siempre con otras formas de ingreso y permanencia en los cuadros de personal: interinos, extranumerarios, otras formas de vnculo precario, aparte
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de los cargos de libre nombramiento. La explicacin habitual remite a la

politizacin del sistema pblico por medio del clientelismo y del poder
de nombramiento utilizado por los gobernantes como moneda de cambio
en el juego poltico-partidista.
As, segn varios autores, los avances del modelo burocrtico en
Brasil slo estn matizados por un uso clientelista del empleo pblico y,
en algunos casos, por las presiones corporativas que ejerce el funcionariado y las consiguientes distorsiones en los sistemas de remuneracin de
beneficios. En estos aspectos, Brasil forma parte del diagnstico latinoamericano, en el que las disfunciones del modelo burocrtico clsico
proceden de la mezcla de la discrecionalidad (de los polticos) y de la
presin (por parte de los funcionarios), lo cual genera patologas de ineficiencia e hiperregulacin de comportamientos (Echebarra, 2007).
Pocos autores apuntan otros aspectos perjudiciales del SSC (sistema de
servicio civil) en Brasil, como el exceso de privilegios del sistema de jubilaciones, la gran centralizacin y uniformizacin en las decisiones sobre recursos humanos, la rigidez en las decisiones de puestos de trabajo
en las relaciones laborales, y las reglas de promocin basadas en la antigedad (Longo, 2004).4
Este captulo pretende analizar los problemas de la profesionalizacin del servicio civil en Brasil, por tratarse de un enfoque menos frecuente en los anlisis sobre la funcin pblica brasilea. No se trata de
negar aspectos histricos positivos o avances recientes en la profesionalizacin del servicio pblico, sino de sealar sus aspectos bsicos, lo cual
nos parece ms relevante todava en el contexto de un anlisis comparado sobre el SSC en los pases latinoamericanos, donde Brasil despunta en
general como un caso positivo.
Tras aportar datos generales relativos a la funcin pblica, en el primer aparatado destacaremos aspectos intrnsecos al proceso histrico de
constitucin de una burocracia clsica en el Estado brasileo, y en el segundo abordaremos las evoluciones recientes relacionadas con el tema
de la profesionalizacin de la funcin pblica. Como lnea de anlisis general, trataremos de sealar lmites del uso de la escala weberiana
como sinnimo de la profesionalizacin de la funcin pblica, aadiendo a ello otras vas de anlisis, a fin de distinguir con propiedad los conceptos de mrito, proteccin del funcionario y profesionalizacin.
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Funcin pblica en Brasil: datos generales

Brasil es una repblica federal con tres esferas de gobierno: Unin, estados y municipios. Cada esfera tiene su propio poder ejecutivo constituido por el gobierno y su sistema administrativo, su propio poder legislativo con autonoma para elaborar leyes, siempre y cuando no se aparten de
los principios constitucionales y de la legislacin de mbito nacional; la
Unin y los estados poseen su propio poder judicial. Cada esfera de gobierno y cada poder constituido tiene su propio cuadro de funcionarios;
no existe un sistema de informacin sobre el personal que integra los diferentes poderes y esferas de gobierno, que son la Unin, los 27 estados
(incluido el Distrito Federal) y los ms de 5.600 municipios.
As pues, no existen datos concretos sobre el total de la fuerza de
trabajo empleada en el sector pblico brasileo. Segn datos del Ministerio de Trabajo y Empleo, en 2000 haba 6,1 millones de trabajadores en
el sector pblico; segn el Censo de 2000, en Brasil haba 64,7 millones
de personas ocupadas, un 43% de las cuales como trabajadores formales.
Otra fuente de datos apunta que en Brasil en 1996 los trabajadores del
sector pblico representaban el 11,5% del total de trabajadores formales
e informales (BNDES-AFE, 2002).5
A pesar de que la participacin del empleo pblico en el mercado
laboral es relativamente baja, su peso relativo es bastante ms expresivo
en el mercado formal de trabajo, donde representa cerca de un 22% del
total de los puestos. Destquese adems que la importancia de la participacin del empleo pblico es bastante heterognea entre los 27 estados
de la federacin, ya que presenta una variacin de la incidencia de casi
cuatro veces.6 En este texto limitaremos el anlisis a la esfera federal, en
la que existe un sistema general de informacin sobre el SSC.7
El nmero de empleados civiles activos del poder ejecutivo federal
decreci entre 1989 (712 mil) y 2002 (430 mil), mientras que los efectivos en los municipios aumentaron, a la par que la descentralizacin de la
prestacin de servicios pblicos, las privatizaciones y las prisas por jubilarse frente a posibles cambios en el sistema. En la administracin federal hubo una reversin de la tendencia de 2003 en adelante, hasta alcanzar los 530 mil funcionarios civiles en 2005 y los 573 mil en 2006.
En la esfera federal, los gastos en personal han aumentado por encima de la inflacin, si bien ha disminuido su porcentaje en relacin con
la recaudacin. Esto se debe al crecimiento significativo de la recauda-
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cin y de la carga tributaria de la ltima dcada en Brasil. La recaudacin

aument un 416% entre 1995 y 2005 en valores corrientes, cerca de 3,5
veces ms que la inflacin acumulada en ese perodo. Entre 1996 y 2006,
el gasto en personal aument cerca de un 27% en trminos reales; su valor relativo con los ingresos corrientes lquidos de la Unin cay de un
56,2% en 1995 a un 27,3% en 2006 (informacin elaborada a partir de
los datos del BEP-MP, segn varios ejemplares). En este perodo hubo un
fuerte aumento en la carga tributaria: El pas entra en 2007 con una carga tributaria de cerca de un 38% del PIB, frente a una media de un 31%
en 1995-2002 y un 36% en 2003-2005 (Armando Castelar Pinheiro, Valor econmico, 13/10/2006). En proporcin con el PIB (Producto Interior
Bruto), los gastos en personal de la Unio (incluyendo activos e inactivos, civiles y militares) han oscilado entre un 5,22% en 1999 y un 5,13%
del PIB en 2004, con un pico del 5,66% en 2002 (Pochmann, citado en
DIEESE, 2005).
Legados del proceso de constitucin de la burocracia en Brasil

Estabilidad rgida y pensin ntegra
La regulacin de las relaciones laborales en el sector pblico en Brasil se
adelant casi una dcada a la legislacin sobre relaciones laborales en el
sector privado. En 1936/1938 se crearon por ley institutos de concurso
pblico y de estabilidad, inaugurando as el rgimen estatutario (aunque
no se aplic del todo). La regulacin para el sector privado data de 1943,
ao en que se promulg la CLT (en portugus, Consolidao das Leis do
Trabalho).
En Brasil el rgimen estatutario se cre con dos caractersticas fundamentales: la estabilidad rgida (alterada en 1998, pero recuperada despus) y la pensin ntegra (alterada en 2003). Estas dos caractersticas
abren una brecha entre los regmenes de trabajo en los sectores pblico y
privado; sus defensores alegan que se trata de derechos adquiridos y sus
detractores tienden a ver las ventajas de la estabilidad y de la pensin que
se conceden a los funcionarios pblicos como un sistema de privilegios
con repercusiones socialmente injustas, cuyo dficit lo paga el conjunto
de la sociedad con impuestos.
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Mediante el texto constitucional de 1988, la estabilidad rgida de

los servidores pblicos prevea el despido slo en casos de falta grave,
segn el criterio de una comisin de pares. En realidad, este tipo de despido es casi impracticable y generalmente es revertido por la justicia, que
reintegra al empleado exonerado. La reforma constitucional de 1998 flexibiliz la estabilidad creando la posibilidad de despedir al funcionario
por incompetencia en su desempeo; sin embargo, la legislacin complementaria no se ha aprobado hasta hoy, lo cual impide que se pueda
aplicar la nueva disposicin.
La estabilidad rgida se combina con la existencia de un nico rgimen laboral en el sector pblico. La Constitucin de 1988 impuso la
adopcin de un nico rgimen laboral para todo el SSC, lo cual aument
la rigidez del sistema; por este rgimen, todos los funcionarios gozan de
las mismas protecciones y los mismos derechos, independientemente
de la funcin que desempeen. La posibilidad de adoptar ms de un rgimen laboral, incluido el rgimen general de trabajo existente en el sector privado, se acept en tres ocasiones distintas (el Decreto ley 200 de
1967, la Enmienda constitucional de 1969 y la Ley de 1974) tratando
de agilizar el sistema pblico en el perodo conocido como el milagro
brasileo. El hecho de que todos fueran adoptados por el rgimen militar hace que se los asocie al autoritarismo y la privatizacin del Estado.
Otra iniciativa que permita la existencia de ms de un rgimen laboral
en el sector pblico fue aceptada con la modificacin constitucional
aprobada por el Congreso en 1998 (Enmienda constitucional n 19), en el
mbito de la reforma administrativa encabezada por el entonces ministro
Bresser Pereira. Aunque fue suspendida por una accin judicial interpuesta en 1999, la Corte Suprema la revoc en 2006.
Hasta los cambios aprobados en 2003 por el Congreso, el rgimen
de seguridad social del sector pblico garantizaba la jubilacin con remuneracin ntegra, adems de determinar que todo reajuste remunerativo dado a los trabajadores activos era ntegramente extensivo a los trabajadores inactivos. El Tesoro Pblico financia aproximadamente un
85% del sistema. En el rgimen general de seguridad social del sector
privado, por cada R$ 1,00 recaudados con la contribucin del trabajador,
se gastan unos R$ 1,90; en el sector pblico, el gasto se eleva a R$ 4,60
por cada real recaudado.
La reforma de 2003 disminuy los beneficios del sistema, pero slo
es vlida para quienes accedieran despus de aquel ao; para los emplea-
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dos actuales se crearon normas de transicin. Hasta hace poco, antes de

la reforma, la edad media de paso a la jubilacin era de 55 aos, bastante baja comparada con los modelos internacionales; hasta 1998, la jubilacin en el sector pblico slo dependa del tiempo de servicio: 35 aos
de servicio para los hombres, 30 aos para las mujeres; a partir de entonces se pas a exigir una edad mnima de jubilacin (60 aos para los
hombres y 55 aos para las mujeres; la exigencia de edad mnima para
trabajadores del sector privado es de 5 aos ms) y un mnimo de 10 aos
de trabajo en el sector pblico.
Dos instrumentos: concurso pblico y carreras

El rgimen estatutario se asienta sobre dos instrumentos: el concurso pblico de ingreso y la organizacin de los funcionarios en carreras. Hay un
nmero excesivo de carreras, tradicionalmente estructuradas de acuerdo
con la formacin profesional (como las de arquitecto, ingeniero qumico
o asistente social), y no con las actividades que se desempean. Por otra
parte, los cargos poseen atribuciones muy especficas, que reducen las
posibilidades de movilidad; ejercer una actividad no prevista por esas
atribuciones conlleva un desvo de funcin generalmente cuestionado
por el funcionario por medio de una accin judicial (Marconi, 2006).
El concurso pblico, entendido como la principal garanta de la meritocracia por oposicin al clientelismo, se realiza con los mismos instrumentos que dcadas atrs: la seleccin se lleva a cabo mediante exmenes
y ttulos que slo valoran el conocimiento formal de los candidatos. Alegando al peligro de la subjetividad, muchos se resisten a la introduccin
de otros instrumentos que puedan valorar competencias, habilidades (por
ejemplo, la habilidad de trabajar en equipo y en red, la iniciativa, la flexibilidad, la adaptabilidad) o una motivacin y un compromiso con los
valores del sector pblico. Como afirma Barbosa, en Brasil predomina
equivocadamente el monopolio del concurso pblico como instrumento
meritocrtico; la autora critica esa estrechez de miras:
la existencia de un dispositivo como el concurso no garantiza necesariamente que un determinado sistema conceda privilegios al mrito. Existen
sistemas meritocrticos que no seleccionan a los mejores mediante concursos, sino mediante un buen desempeo comprobado en determinadas ta-
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reas o mediante la cualificacin del individuo. Sin embargo, en Brasil el

concurso es un elemento paradigmtico en la legitimacin de la meritocracia. En realidad existe, en el plano de las representaciones de nuestra sociedad, una superposicin entre instrumentos democrticos, como es el
caso del concurso y de los sistemas meritocrticos (Barbosa, 1996: 74).
Isonoma y derechos adquiridos

Otros dos preceptos marcan la gestin de los recursos humanos en el sector pblico: el instinto de la isonoma y el concepto de los derechos
adquiridos. El recurso judicial a estos preceptos muchas veces hace inviable cualquier cambio en el statu quo: la invocacin de la isonoma
trata de invalidar cualquier medida diferenciada y especfica de una categora, o extenderla a todos los funcionarios (inactivos incluidos) cuando la medida es ventajosa; en la situacin opuesta, cuando la medida es
contraria a los intereses del funcionariado o pretende retirar beneficios
debidos, se invoca el principio del derecho adquirido, segn el cual ningn cambio de la norma puede aplicarse a quienes ya gozan de ese beneficio, y slo puede ser vlida para aquellos que ingresaron en el sector
pblico tras la aprobacin de la medida.
En Meritocracia brasileira, Barbosa (1996) considera que tales
prcticas tienen su origen en los rasgos comerciantes de la cultura brasilea, donde suele confundirse la meritocracia como sistema para valorar
un buen desempeo, con la meritocracia como ideologa igualitaria: anhelamos [] el establecimiento de un Estado igualitario en el que aquello que se concede a un individuo debe extenderse a todos, independientemente del desempeo individual y de las desigualdades naturales. De
ah el sndrome de isonoma [] y del anquilosamiento del servicio
pblico. El argumento de la autora se completa con la constatacin de
que en la cultura brasilea toda forma de diferenciacin es rechazada,
alegndose el derecho a la isonoma:
[en Brasil existen] progresiones automticas para todos, y el anquilosamiento del servicio pblico, en el que diferentes categoras funcionales estn unidas entre s de forma que cualquier diferenciacin, incluso aquellas
basadas en la diferencia de funciones, est considerada como una concesin de derechos que deben extenderse a todos, lo que nos lleva al famoso
efecto cascada (Barbosa, 1996: 88).
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En Brasil, segn esa autora, la aspiracin radical a la igualdad fundamental tiende a llevar al rechazo de la evaluacin positiva del desempeo individual, distancindose as de la visin norteamericana sobre el
mrito y el desempeo, en la que la igualdad es un derecho de todos ante
la ley y las diferencias entre los individuos provienen de sus propios talentos y esfuerzos. Barbosa afirma que en Brasil la igualdad, adems de
un derecho, es simultneamente una aspiracin, una necesidad de ser,
una realidad indiscutible que se quiere alcanzar. Segn la autora, en este
pas las diferencias entre los individuos se consideran resultados inevitables e indeseables, derivados de sus condiciones sociales desiguales; en
Brasil, la igualdad como valor remite inmediatamente a otro valor: el de
justicia social.
Con este argumento, Barbosa considera que en Brasil la ideologa
de la meritocracia acaba actuando como freno a la adopcin de sistemas
meritocrticos, sobre todo en el sector pblico. En la prctica, en Brasil,
cuando el mrito es accionado como criterio, no es legitimado por quien
no ha sido bien valorado (Barbosa, 1996: 79).
Todos estos aspectos (estabilidad rgida, sistema de jubilacin socialmente injusto, concurso pblico stricto sensu como sinnimo de evaluacin del mrito, carreras estrechas e inflexibles) aliados a los argumentos de la isonoma y de los derechos adquiridos, determinan los
contornos que deben demarcar el debate sobre la profesionalizacin en el
sector pblico brasileo. Si stos no se tienen en cuenta, el debate es falseado. Abordar la profesionalizacin de manera que slo se haga referencia a un nico factor, el juego del uso poltico del sistema pblico
como principal obstculo a la meritocracia, es tratar el tema de manera
superficial e incompleta. Las reglas del juego son mltiples y existen
otros autores, adems de los polticos, que usan estrategias propias, sustentadas por rasgos culturales y legados colectivos.
Profesionalizacin frente a politizacin

La literatura tiende a considerar que la no constitucin de una verdadera
burocracia weberiana en Brasil se debe a la permanencia de prcticas
clientelistas y al uso poltico del sistema pblico por parte de los sucesivos gobiernos a favor de sus intereses inmediatos, tanto al inflar el sistema y otorgar empleo pblico, como al nombrar libremente a personas
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externas al servicio pblico para cargos de direccin (entre otros, vase

Abrucio, 1993).
Tradicionalmente, las prcticas de ingreso en el sector pblico estuvieron marcadas por el clientelismo, por el cual se aceptaba emplear a
parientes, conocidos y apadrinados polticos en cuadros interinos o extranumerarios (Guerzoni Fo, 1996; Martins, 1995). Tales prcticas acompaaron a una gran expansin de las actividades del Estado y de su intervencin en la economa y en la vida social del pas. Durante un largo
perodo que slo fue interrumpido en la dcada de 1990, se consider que
uno de los papeles que deba desempear el Estado era el de empleador.
Por otro lado, siempre se acept el acceso de no funcionarios a
puestos de direccin por medio de cargos por designacin. Tambin en
este aspecto predomina en la literatura la visin de que el nombramiento
para tales cargos siempre se bas en el criterio poltico y el juego poltico-partidista. Pocos autores advierten que la posibilidad de admitir a personas externas para los cargos de direccin no conlleva necesariamente
el uso estrictamente poltico de tales cargos (Pacheco, 2003a).
Tradicionalmente, el debate se centr sobre la cantidad de personas
externas al servicio pblico nombradas para los cargos de designacin.
Segn Paul Light, sin embargo, el principal problema de las nominaciones por criterios polticos no se refiere a la cantidad, sino a la posibilidad
de nombrar a personas externas al servicio pblico para niveles muy bajos en la estructura de la administracin. Para Light (1995),
el problema con el creciente cuerpo de ayudantes presidenciales no reside en los nmeros absolutos. Dicho de otro modo, los nmeros no importan tanto como el modo en que se distribuyen en la jerarqua [] Que los
altos cargos estn ocupados por arribistas o personas con nombramiento
presidencial puede ser algo carente de importancia.
En la estructura de la administracin pblica federal, los cargos por designacin existentes en los ministerios, las fundaciones y las autarquas federales representan cerca del 4% del total de activos. En estos casos los problemas no son de cantidad; adems de descender a niveles profundos en la
estructura (el cargo de un simple coordinador de equipo o del jefe de un
servicio puede ser ocupado por libre nombramiento), las cuestiones relevantes se refieren a los criterios de eleccin de los ocupantes de esos cargos y a las prcticas de no continuidad administrativa, en general impulsa-
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das tanto por los que entran como por los que salen. Diversos estudios analizan los criterios utilizados en la eleccin de los designados (Geddes,
1994); muchas apuntan a una predominancia de criterios polticos (Nunes,
2001), identificados a la manera del spoil system de Estados Unidos durante el siglo XIX; pero tambin existen casos de combinacin con fuertes
criterios de competencia tcnica (Loureiro et al., 1998; Pacheco, 2003b).8
Ahora bien, la cuestin no se limita al nombramiento de insiders o
outsiders, sino que se refiere al amplio margen de discrecionalidad del
que disponen los gobernantes para nombrar a todos los responsables de
cargos de coordinacin, gerencia y direccin, adems de asesores: en la
administracin federal, la eleccin de cerca de 70 mil posiciones, o cerca del 15% del efectivo, corresponde a la cpula del gobierno (dirigentes, ministros y presidente), aunque la mayora de esos puestos estn reservados a funcionarios pblicos. El poder de nombrar, extendido a
decenas de miles de posiciones, aun cuando la eleccin deba realizarse
entre funcionarios, abre una serie de posibilidades de utilizacin de criterios polticos, que pueden usarse con mayor o menor mpetu por el gobierno con miras a adaptar sus intereses poltico-partidistas, o incluso
como instrumento de cooptacin.
Profesionalizacin frente a corporativismo

Este aspecto se ha tenido poco en cuenta en los anlisis. La mayora de
autores no hacen nfasis en las presiones corporativistas que los empleados y sus agremiaciones ejercen con el objeto de extender beneficios (o
privilegios) al conjunto de personas ligadas al sistema pblico, pese a haber accedido a los cargos por mecanismos distintos del clsico concurso
pblico. En Brasil se dio, por lo menos, tres circunstancias: una extensin general de beneficios tras la presin ejercida por los funcionarios:
en las Constituciones de 1946 y 1988 (ambas relacionadas con el fin de
perodos autoritarios; cuando se convirti en funcionarios permanentes
de carrera a todos los que en aquel momento trabajaban en el sector pblico, independientemente de su forma de ingreso, y se les concedieron
todos los derechos y beneficios del funcionariado); y por una ley de 1962
(que distribua beneficios entre quienes haban ingresado por medio de la
estructura paralela extraordinaria constituida durante el gobierno de Kubitschek con el propsito de llevar a efecto su ambicioso Plan de metas).9
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Por otra parte, cabe tambin tener en cuenta las estrategias individuales de los funcionarios como, por ejemplo, la tendencia masiva a la jubilacin cada vez que se reabre el debate sobre la alteracin de las reglas
vigentes. Esa carrera hacia la jubilacin, suma de clculos individuales
sobre riesgos y potenciales beneficios o prdidas, puede tener efectos
significativos sobre el nmero de empleados (entre 1991 y 1995 hubo 110
mil jubilaciones; entre 1995 y 1998, ms de 106 mil nuevas jubilaciones).
En este sentido, la politizacin y el corporativismo se alternaron
o se aliaron como lgica de constitucin de los efectivos del Estado
brasileo. Aunque la concesin de derechos frente a las demandas corporativistas pueda ser considerada como una evidencia ms del uso poltico de las relaciones entre gobierno y funcionarios pblicos, no se puede eludir el hecho de que el funcionariado es uno de los actores del
juego. Por otra parte, se debe tener en cuenta que el uso del sistema no
sirvi como moneda de cambio en el juego poltico-partidista solamente, sino que tambin se dio en el mbito de las relaciones gobiernofuncionariado.
Adems de reconocer la existencia de por lo menos esos dos tipos
de juego politizacin y corporativismo, y sus respectivos actores
(polticos y funcionarios) cabe destacar que los intentos de constituir una
burocracia en Brasil a partir de modelos weberianos se basaron en una
interpretacin rgida de los parmetros clsicos: los preceptos fueron introducidos no slo en las leyes, sino tambin en las Constituciones del
pas, lo cual dificult su alteracin; se adopt el concepto de estabilidad
plena y rgida, slo susceptible de reversin en funcin de una falta grave cometida por el funcionario (delito grave o acto criminal), sin prever
la posibilidad de desempeo por desempeo insuficiente; la profesionalizacin se identific con la adopcin de un nico rgimen de trabajo,
extensivo a todos los funcionarios, concedindoles los mismos deberes y
derechos independientemente de sus funciones especficas.
Esa interpretacin rgida de los parmetros de constitucin de cuerpos burocrticas se asent, generalmente, en la misma visin citada ms
arriba la de que el principal problema al que cabe hacer frente es la
saa de todos los gobernantes en dar un uso poltico al sistema contra
lo que es necesario proteger a los funcionarios, concedindoles derechos
extensos, ms abarcadores (generosos) que los concedidos a los trabajadores del sector privado pues, segn esta visin, en el Estado hay que
evitar persecuciones polticas e injusticias en las relaciones laborales.
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As, el vnculo de trabajo se fue constituyendo como un conjunto de restricciones a la discrecionalidad del gobierno, lo que acab por dar lugar
a impedimentos concretos y constricciones legales a una efectiva gestin
de personas en el sector pblico.
Profesionalizacin en Brasil: mrito o proteccin?

De este modo tambin se molde el concepto prevaleciente de profesionalizacin en el Estado brasileo, compartido por analistas acadmicos, por formadores de opinin y por la opinin pblica en general: en
Brasil, profesionalizacin es una expresin que equivale a la existencia de cuerpos fuertemente instalados contra el uso poltico-partidista del
sistema pblico por medio de disposiciones rgidas, homogneas y extensivas a todos indistintamente, difcilmente alterables, que permanecen
en el imaginario de todos como la solucin para lo que est considerado
como el principal obstculo para constituir cuerpos permanentes del Estado, es decir, su uso poltico. As, el centro del sentido de la profesionalizacin es cercenar la discrecionalidad de los gobernantes en la admisin y la gestin de los funcionarios, y crear garantas a estos ltimos
contra las probables decisiones arbitrarias de los primeros. Segn un documento de una asociacin de administradores pblicos,
el verdadero problema al que se ha de hacer frente es la pesada herencia de
un proceso de contratacin y ubicacin de los cuadros, cuya naturaleza est
simultneamente caracterizada por la falta de criterios, el clientelismo y la
heterogeneidad.10
No existe una proteccin equivalente contra los actos arbitrarios de los

gobernantes en cuanto a los riesgos de captura por los intereses corporativos de los funcionarios. Profesionalizacin se define por oposicin a
politizacin, sin referencia alguna a caractersticas ligadas a la cualificacin o al perfil requeridos, ni a diferenciaciones internas segn cada
funcin; la profesionalizacin, entendida de este modo, se constituye
como requisito permanente, atemporal e inmutable.
Esta interpretacin corriente del trmino profesionalizacin en
Brasil tampoco se centra en aspectos relativos a la relacin pretendida
entre Estado y ciudadana: apenas hay una referencia genrica a que
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aquellos preceptos de proteccin a los funcionarios estn destinados a

garantizar la calidad en la prestacin de servicios, adems de conservar
la memoria institucional. As, la profesionalizacin (segn se entiende en
los principales mbitos de debate sobre el Estado brasileo) se define en
funcin de la relacin (de oposicin o de persecucin) entre burocracia y
gobernante, sin una preocupacin equivalente en cuanto al carcter que
se pretende conceder a la relacin entre burocracia y ciudadanos.
Acciones recientes: avances y retrocesos

Reformulando el concepto de profesionalizacin
La propuesta de reforma administrativa de 1995 reelabor el concepto de
profesionalizacin en el sector pblico, tratando de adaptarlo a las necesidades y los imperativos actuales. Segn Bresser Pereira (1996), la
ideologa burocrtica
se volvi dominante en Brasilia desde la transicin democrtica (1985)
hasta el final del gobierno Itamar (1994). Esa perspectiva burocrtica []
llev a crear la carrera de los administradores pblicos (denominada en
Brasil Especialistas em Polticas Pblicas e Gesto Governamental), una
carrera de altos administradores pblicos que obviamente haca falta en
Brasil, pero que recibi una orientacin rigurosamente burocrtica, orientada a la crtica del pasado patrimonialista, en vez de orientarse hacia el futuro y la modernidad de un mundo que se transforma rpidamente, que se
globaliza y se vuelve ms competitiva da a da.
La reforma pas a conceptuar la profesionalizacin como la capacidad

de medir y valorar resultados, controlar gastos y buscar la eficiencia, comunicar, comparar resultados y valorar el desempeo. Segn esa visin,
el principal desafo que haba que afrontar era el de proteger al funcionariado contra acciones arbitrarias del gobierno, pero proporcionar mejores
polticas pblicas y mejores resultados de accin del Estado. Citando una
vez ms a Bresser Pereira (1996),
[el nombramiento de cuadros sin criterio y clientelista] es sin lugar a dudas
un problema grave. Pero es un problema antiguo y evidente que, si bien
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debe ser analizado para solucionarse, difcilmente podr transformarse en

el centro de una propuesta de reforma.
Las habilidades y competencias exigidas por la reforma requieren un

constante perfeccionamiento, y la capacitacin continuada pas a intensificarse. El nuevo concepto de profesionalizacin implic cambiar asimismo el sentido de la capacitacin de los funcionarios. En la visin tradicional, la capacitacin se consideraba un requisito para avanzar en la
carrera; de ah se desprenda la conclusin de que slo mereca la pena capacitarse si se obtena una ganancia remunerativa o un ascenso. En el contexto de crisis fiscal, esta visin haba provocado un inmovilismo en las
acciones de capacitacin, pues los reajustes salariales fueron refrenados.
Asimismo se revis el concepto de carrera. Las propuestas para
revigorizar las careras del ncleo de Estado fueron una parte fundamental de las directrices de la reforma. Se adopt una concepcin distinta sobre las carreras, que pas a comprender una
amplia movilidad del empleado, la posibilidad de un ascenso rpido para
los mejor dotados de talento; estructuras en Y que valoricen tanto las
funciones de jefatura como las de asesoramiento; versatilidad de formacin
en capacitacin, de manera que se permitan perfiles bien diferenciados entre sus integrantes (Bresser Pereira, 1996).
Esta concepcin implica una alteracin considerable en la gestin esencial de personas en el sector pblico: se trata de administrar incorporando el concepto de diversidad, sustituyendo as la tradicin de practicar
criterios homogneos y nicos. Ejercer la discrecionalidad (hacer uso de
la capacidad de diferenciacin y de evaluacin) no conlleva ser arbitrario siempre y cuando haya transparencia; retomando a Barbosa (1996),
sta es la forma adecuada de promover el mrito, en vez de desfigurarlo
bajo el argumento de la igualdad.
Ingresos por concurso y perfil de la fuerza de trabajo

En 1995, dos terceras partes de los cargos de la administracin pblica
federal eran de nivel medio. Ese perfil de la fuerza de trabajo no era el
adecuado para el gobierno central, menos orientado a la prestacin di-
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recta de servicios y cada vez ms orientado a las actividades de formulacin y evaluacin de polticas pblicas, regulacin y fomento.
Con las medidas adoptadas se pretenda alterar el perfil de la fuerza de trabajo proponiendo concursos anuales para los cargos de nivel superior, creando nuevas carreras y concediendo aumentos salariales diferenciados, con el objetivo de recuperar el incentivo de las carreras ya
existentes. En 2001, y por primera vez, los empleados de nivel superior
pasaron a constituir ms de la mitad de la fuerza de trabajo del gobierno
federal.
En los dos ltimos gobiernos hubo orientaciones diferentes en
cuanto a la poltica de contratacin de nuevos funcionarios. Entre 1995 y
2002 se realizaron concursos anuales destinados a cargos de nivel superior (entre un 65 y un 95% de las plazas anuales), con nfasis en las carreras ligadas a actividades fundamentales del Estado, con un ingreso de
unos 50 mil nuevos empleados; para los cargos de nivel medio y actividades de apoyo, la orientacin era mantener la tercerizacin iniciada en
gobiernos anteriores.
En el gobierno iniciado en 2003, cerca de la mitad de los nuevos ingresos se destin a personal de nivel medio, con la decisin de revertir
las tercerizaciones realizadas durante el gobierno anterior: reas como
la seguridad, la fiscalizacin y las universidades debern tener prioridad
en la realizacin de concursos. Por otra parte, el gobierno tiene previsto
reestructurar rganos estratgicos cuyas actividades fueron tercerizadas
(subjefe de Coordenao da Ao Governamental da Casa Civil, Luiz
Alberto dos Santos, Estado de So Paulo, 1/2/2004). El nfasis en los
cargos auxiliares tambin se reflej en la poltica salarial. Uno de los
ejemplos es el aumento salarial concedido al auxiliar de servicios de la
CVM (en portugus, Companhia de Valores Mobilirios): adems de
aumentar el sueldo base, se cre una gratificacin cuyo valor vara entre
R$ 160,00 y R$ 1.600,00 (US$ 80 y US$ 800).
Entre 2003 y 2005 se crearon cerca de 37.500 nuevos cargos en la
administracin pblica federal; el Ministerio de Planificacin afirm que
con la creacin de cargos se pretenda recuperar sectores con deficiencias
de personal, adems de revertir el proceso de tercerizacin de la mano de
obra (cerca del 32% de las plazas de los concursos realizados se destin
a sustituir a empleados tercerizados). Para Raul Velloso, especialista en
finanzas pblicas, esta decisin fue un error: esas contrataciones se concentraron en el nivel intermedio, no tan necesario para el sistema; sobra
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mucha gente con esa cualificacin en muchos rganos, que podran ser
modificados (Folha de So Paulo, 16/4/2006).
El gobierno que lleg al poder en 2003 se empe en mantener un
nico rgimen laboral en el sector pblico; con ello caus la accin judicial que culmin con la revocacin de la flexibilizacin de los regmenes
(que haba sido introducida por la reforma constitucional de 1998); e impidi que las agencias reguladoras contrataran personal a travs del empleo pblico,11 obligndolas a contratar por el rgimen estatutario. Los
directores de las agencias protestaron, pues la rigidez se aplicaba tambin a los salarios, lo cual permitira hacer inviable la atraccin de cuadros altamente cualificados, como exiga la naturaleza de la actividad.
Las decisiones que el gobierno tom de 2003 en adelante, relativas
a la contratacin y el vnculo laboral de nuevos funcionarios, reforzaron
las marcas histricas de la funcin en Brasil al privilegiar la estabilidad
como regla nica y homognea, contratar a nuevos funcionarios para actividades auxiliares y restringir las contrataciones a un nico vnculo laboral. Con todo, es posible observar una tendencia de cambio en la gestin de la fuerza de trabajo a partir de 2006: los concursos pasaron a
conceder privilegios a los cargos de nivel superior, y se empez a elaborar una propuesta alternativa al rgimen jurdico nico, mediante la creacin de la figura de la fundacin estatal, organizacin estatal de derecho privado, en la cual los funcionarios son contratados a travs de la
CLT, con el objetivo de mejorar la agilidad y la eficiencia.
Estructura remunerativa y poltica salarial

El salario de un funcionario est compuesto de varias partes, que provienen de una pormenorizada legislacin de personal, y de la concesin e incorporacin de beneficios y gratificaciones, adems de una serie de ventajas obtenidas por medio de la accin judicial; se trata de miles de
partidas diferentes.12 Esto hace difcil la comprensin de la estructura remunerativa, tanto para la opinin pblica como para el dirigente, y adems permite interpretaciones de la legislacin generalmente favorables
al empleado. Con el tiempo, otra prctica corriente consisti en elevar los
salarios iniciales de ingreso en la carrera, lo que llev a la desestructuracin de muchas de ellas: en 1995, algunas carreras slo tenan un 14% de
amplitud salarial (diferencia entre la remuneracin inicial y la final).
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La poltica tradicional de remuneracin siempre fue aplicar aumentos salariales lineales, concediendo el mismo ndice de reajuste para todos los empleados. Esa prctica reforzaba distorsiones existentes entre
salarios del sector pblico y privado, ya que los salarios del sector pblico siempre fueron ms elevados que los del sector privado para los cargos de menor cualificacin, e inferiores para los cargos ms cualificados.13 Esta distorsin dificultaba atraer y retener en el sector pblico a
personas cualificadas.
El gobierno que tom posesin en 1995 rompi el ciclo de esa tradicin: intent hacer ms transparente la composicin del salario, unificando partidas y cancelando beneficios excesivos; alter la poltica salarial y aplic aumentos diferenciados, a fin de disminuir las desigualdades
entre el sector pblico y el sector privado. En los lmites que proporcion el reajuste fiscal, el gobierno concedi aumentos sustanciales para
unas 40 carreras en reas fundamentales de la actividad del Estado,
basndose en el parmetro del sector privado. Tambin trat de aumentar
la amplitud de algunas carreras: se reestructuraron 14 carreras y 43
cargos.14
A partir de 2003, el nuevo gobierno volvi a la poltica salarial tradicional. Inicialmente concedi un pequeo aumento lineal para todos.
Luego concedi aumentos mayores a los funcionarios que haban recibido menores reajustes en los aos anteriores, fuese cual fuese la funcin
que ejercieran. Se definieron como las principales bases de los reajustes de 2003/2004, entre otras,
beneficiar sectores del funcionariado que haban sufrido en mayor medida la poltica de recortes salariales y de reduccin del aparato del Estado
de los ltimos aos; interrumpir la poltica adoptada por el gobierno anterior, que hara ms profunda las diferencias entre los salarios ms altos y
ms bajos del funcionariado federal; beneficiar sectores del funcionariado
federal que han tenido menor reajuste en los ltimos aos (www.servidor.gov.br).
Los aumentos concedidos a los integrantes del PCC (Plano de Classificao de Cargos) demuestran la poltica adoptada:
en el perodo de diciembre de 2002 hasta febrero de 2007, cuando se completa la propuesta presentada por el gobierno, el funcionario activo del
PCC, de nivel superior, al final de su carrera tendr un reajuste del 67,4%
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en su remuneracin; el nivel intermedio ser del 89,3% y el nivel auxiliar

del 137,8%. Es un reajuste significativo si se tiene en cuenta que la inflacin del perodo debera quedar fijada alrededor del 30% (Boletim Contato, n 54, 22/3/2006).
El gobierno tambin introdujo aumentos significativos y diferenciados

para determinadas carreras pero, como estrategia de comunicacin, dio
prioridad a resaltar el principio de isonoma, enfatizando el carcter de
justicia como eje de la poltica aplicada. De esta forma aliment el imaginario de la bsqueda de la igualdad que, segn Barbosa (1996), es un
freno para la aplicacin real del principio del mrito.
Remuneracin y evaluacin del desempeo

Las gratificaciones por desempeo se utilizan ms cada vez como estmulo para el desempeo y como elemento de poltica salarial. En el
perodo de 1995-2002 se crearon las gratificaciones por desempeo;
adems de posibilitar la concesin de aumentos diferenciados, la gratificacin permite desvincular la remuneracin de los activos e inactivos y,
as, la concesin de aumentos mayores a los activos. Sin embargo, ya al
final de aquel mandato, algunas de las gratificaciones se extendieron a
los inactivos, por presin en cuanto a la legalidad.
Tambin se corrigieron algunas distorsiones anteriores, en las que
la gratificacin representaba un porcentaje mucho ms elevado de la remuneracin, casos en los que la tendencia es que la evaluacin sea siempre muy positiva, de manera que no se penalice al funcionario en su remuneracin; los especialistas consideran que el porcentaje de variable no
debe ser superior al 20% de la remuneracin (Marconi, 2006).
A partir de 2003, el nuevo gobierno asumi como poltica la aplicacin de todas las gratificaciones a los inactivos. Adems, elev de manera sustancial el valor de las gratificaciones y por tanto su participacin
en la composicin del salario: a partir de los datos del Ministerio de Planificacin, se verifica que el peso de tales gratificaciones alcanza entre
un 22,85 y un 94,13% de la remuneracin total en la cifra inicial de las
tablas de carreras, y de un 22,56 a un 93,58% al final de las tablas salariales (DIEESE, 2005).
La experiencia internacional relativa a la evaluacin de desempeo
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en el sector pblico se basa en la combinacin entre los resultados alcanzados por el funcionario y los resultados globales de la organizacin
(evaluacin individual y evaluacin institucional). En la administracin
pblica federal brasilea, el tema se introdujo por la propuesta de reforma gerencial de 1995 y recibi un nuevo impulso con el PPA (Plan Plurianual) a partir de 2000. Longo (2004) considera que la evaluacin institucional presenta una tendencia a la mejora, al tiempo que resalta los
problemas de la evaluacin individual:
Incluso en Brasil, ejemplo de calidad en diferentes elementos de su GRH,
se considera que el sistema de evaluacin debe mejorarse. All existen dos
formas de evaluacin, una institucional y otra individual; la primera tiende
a funcionar bien, sobre todo por su vinculacin al Plan Plurianual, pero la
segunda, la individual, tiene el problema de que los gestores implicados
tienden a tratar el proceso como una formalidad y evitan diferenciar entre
empleados, lo cual es la tendencia principal (Longo, 2004).
Sin embargo, los avances del PPA en cuanto al contraste de resultados

entre organizaciones son tmidos; el PPA generaliz la idea de evaluacin por resultados pero no la consolid en la escala de organizacin,
sino que dio prioridad a la escala del programa. As, el componente relativo a la evaluacin institucional an es frgil, pues no ha habido avances significativos en cuanto a la agencificacin y contraste de objetivos
institucionales. Por otro lado, el componente de evaluacin individual,
como afirma Longo (2004), en la mayora de los casos an se aplica
como mera formalidad, lo que se corresponde con lo que Barbosa (1996)
diagnostic como una dificultad a la hora de diferenciar a las personas
segn el mrito, caracterstica de la sociedad brasilea.
Con las limitaciones apuntadas, la gratificacin por desempeo se
ha aplicado recientemente de forma general en la esfera federal; sus efectos se tienen en cuenta para la remuneracin, sin que haya una relacin
directa con la evolucin en la carrera, ya que las promociones continan
realizndose en gran medida por tiempo de servicio (antigedad); no se
adopt la propuesta de reforma de 1995 de crear fast tracks (ascensos
ms rpidos en la carrera para funcionarios de alto desempeo).
Actualmente, en los pases donde se produjo la reforma del SCC la
evaluacin de desempeo es un componente fundamental de la profesionalizacin del sector pblico, junto con la tica de resultados, del ingre-
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so por mrito, de la capacitacin permanente y de la remuneracin compatible con el mercado. Con todo, en Brasil el sistema necesita perfeccionarse y su aplicacin debe ser ms efectiva; es poco probable que tales cambios se den a corto plazo, pues requieren un cambio sustantivo en
la cultura de evaluacin y diferenciacin segn el desempeo. Adems
de las distorsiones derivadas de gratificaciones muy elevadas en la composicin del salario, surge el riesgo de banalizar el nuevo instrumento
por convertirlo en una mera parcela (casi invariable) integrada en el salario, aparte de otros elementos adicionales que hacen imposible alcanzar la transparencia de remuneraciones en el sector pblico. No es posible hablar de profesionalizacin sin que haya transparencia en las
prcticas remuneratorias y de evaluacin de desempeo.
Conclusiones: profesionalizacin, mrito y proteccin

Tradicionalmente, el concepto de profesionalizacin en el sector pblico se entenda como la estructuracin de carreras, el ingreso por concurso pblico y la promocin por mrito. sta fue la visin dominante
hasta la dcada de 1970, coherente con la consolidacin de burocracias
pblicas bajo el paradigma clsico. A partir de la crisis del Estado de la
dcada de 1980, que se dio en todo el mundo, los pases con slidas burocracias comenzaron a percibir que aquella idea de profesionalizacin
era condicin necesaria aunque no suficiente para mejorar los resultados
que se haban producido en las organizaciones pblicas.
Unas dos dcadas despus, an parece ms anacrnico defender la
exclusividad del paradigma clsico de la burocracia como sinnimo de
profesionalizacin del sector pblico. La presin social por mejorar los
resultados del sector pblico ha llevado a actualizar en el sentido de la
profesionalizacin, que pasa a incluir aspectos relativos a competencias,
compromiso con resultados, y desempeo, y pone en escena la exigencia
de nuevos perfiles profesionales, como gerentes y dirigentes pblicos
(Longo, 2003).
Es necesario realizar cambios profundos en las estructuras, en los
procesos y en las personas pues, como afirma Behn (1998), los sistemas
tradicionales se disearon para establecer y reforzar la confianza pblica
en la probidad de su gobierno; ahora necesitamos un nuevo sistema de
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accountability que establezca y refuerce la confianza pblica en el desempeo gubernamental.

Asimismo, surge la preocupacin sobre el control poltico de la burocracia, dentro de los anlisis sobre democracia y accountability (Loureiro, 2001). Como afirman Loureiro et al. (1998: 4),
gran parte de la literatura que ha analizado la relacin entre la burocracia y
la poltica en este siglo especialmente en el caso brasileo ha tenido
como concepcin bsica la preocupacin por evitar la llamada politizacin de la burocracia, visin basada en la lectura de la obra de Weber, que
desde el presupuesto de control mutuo y, sobre todo, la importancia del
control poltico de la burocracia, puntos fundamentales de la teora weberiana.
As, incluso en aquellos pases donde no se consolid un SCC, el concepto tradicional de mrito se ha visto alterado por los nuevos imperativos de la profesionalizacin. Aunque Brasil est considerado como un
referente entre los pases latinoamericanos, tambin se enfrenta a la necesidad de redefinir mrito y profesionalizacin en el sector pblico.
En Brasil, el significado corriente atribuido al sistema de mrito ha
sido sinnimo de adopcin de reglas impersonales e inflexibles para el
ingreso y la promocin en la carrera, la estabilidad y la remuneracin
adecuada, de manera que no quedara margen para la arbitrariedad y la interferencia de criterios polticos. Entendido como grado de autonoma
de la burocracia, como prevalece en la literatura, se transforma en un
sistema de proteccin para los funcionarios (contra posibles arbitrariedades de los gobernantes); desde esta perspectiva, el propio sistema de mrito tiene que estar protegido por ciertas garantas.
Sin embargo, en el mundo todos los requisitos actuales de profesionalizacin en el sector pblico han propiciado una reinterpretacin del
concepto de mrito, que se relaciona con la posesin de determinados
conocimientos, competencias y habilidades, no slo individuales sino
tambin organizacionales. Los indicadores de mrito integran la competencia de los funcionarios para alcanzar mejores resultados de las organizaciones pblicas, lo que demuestra que el alto rendimiento en el sector pblico no es un oxmoron. Y la autonoma de la burocracia se
somete a controles democrticos y a los requisitos de accountability.
Pese a ello, en Brasil sigue presente la aspiracin de la visin res-
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tringida de la burocracia aislada como solucin para los problemas del

Estado. En 1996, Bresser Pereira afirmaba crticamente:
Mientras se repiten mitos burocrticos [Brasil] no consigue completar el
paso hacia una administracin pblica moderna, eficiente, controlada por
resultados y dedicada a la atencin del ciudadano-cliente. Al contrario: sigue acariciando el ideal superado e irreal de implantar al final del siglo XX
un tipo de administracin pblica que se justificaba en Europa, en la poca
del Estado liberal, como un antdoto al patrimonialismo, pero que ya no se
justifica en la actualidad (Bresser Pereira, 1996).
Los cambios requeridos no son sencillos. El sistema pblico es una inmensa y organizacin que alberga culturas organizacionales distintas,
una constelacin de organizaciones y tradiciones, adems de innumerables actores implicados en las decisiones y en la conduccin del cambio.
De ah que la evolucin de prcticas y culturas no ser ni simultnea ni
homognea y s, en cambio, un proceso de transformacin y aprendizaje
en el que los avances interrumpidos en determinados espacios se retomarn y sern objeto de profundizacin en otros contextos. Los sucesivos gobiernos, como hemos visto, promueven acciones que, ya refuerzan
los trazos rgidos de la burocracia, ya proponen cambios sin conseguir
hacerlos efectivos.
Por otra parte, Brasil tiene ante s un doble desafo: reformar una
burocracia altamente rgida a la vez que inconclusa, en la que existen disfunciones burocrticas. Algunos autores defienden que la secuencia histrica debe seguirse, esto es, primero deben completarse y consolidarse
los cuerpos burocrticos de Estado, para poder reformarlos y dotarlos de
una visin orientada a los resultados. En cierto modo, esa idea equivale a
defender que la prioridad es establecer la proteccin de los funcionarios
frente a los polticos como requisito previo para adoptar un sistema realmente meritocrtico. Otros autores cuestionan la idea de la secuencia y
proponen acciones que respondan simultneamente a los dos desafos:
consolidar la burocracia de Estado y dotarla simultneamente de un profesionalismo renovado.
Sea como fuere, promover la profesionalizacin de la administracin pblica brasilea exige revisar algunos de los pilares profundos de
nuestras culturas, como la habitual confusin entre meritocracia como
sistema y como ideologa (aspiracin igualitaria presente en nuestras so-
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ciedades), como apunt Barbosa (1996): este anlisis llama la atencin hacia el hecho de que en Brasil los intentos inconclusos de implantacin de
una burocracia meritocrtica tienen races histrico-sociolgicas, y no proceden slo de un comportamiento clientelista por parte de los polticos.
Existen actores internos y externos al sistema pblico implicados
en esos cambios. En cuanto a los cambios institucionales, el dilogo es
particularmente difcil con determinados actores. No es fcil que el poder judicial altere su visin de las relaciones de trabajo en el sector pblico, ya que los jueces y los tribunales tienden a dar prioridad a los argumentos de la isonoma y del derecho adquirido, lo que refuerza la
rigidez de las relaciones laborales. La interlocucin con el poder legislativo sobre los cambios necesarios es compleja en los sistemas federales,
sobre todo cuando el sistema comporta la presencia de muchos partidos
polticos. Los gobiernos de coalicin requieren el apoyo poltico de partidos o parlamentarios, algunos de los cuales basan su plataforma electoral en defender los intereses del funcionariado. Para los parlamentarios
oriundos de regiones donde el peso del empleo pblico sobre el mercado
formal de trabajo es fundamental, probablemente es ms difcil entender
la alteracin lgica vigente de proteccin y beneficios a los funcionarios.
Y muchas veces es difcil conseguir el consenso dentro del propio Poder
Ejecutivo, dada la frecuente oposicin de sus reas jurdica, econmica y
de administracin de personal.
El contorno de la profesionalizacin del sector pblico en Brasil,
como este texto ha pretendido analizar, va ms all de los debates sobre
la politizacin y el corporativismo del sistema. Hay avances en el sentido de la constitucin de cuerpos permanentes del Estado, aislados y protegidos, lo que ha hecho que la literatura destaque a Brasil como un referente entre los pases latinoamericanos. Sin embargo, la distincin entre
la proteccin y el aislamiento democrtico por un lado, y el profesionalismo y el desempeo de los cuerpos permanentes por otro, muestra el
gran desafo al que debe hacer frente Brasil para alcanzar la profesionalizacin del sector pblico.
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Notas
1. La escala weberiana de Evans y Rauch (1999) incluye como factores
de ingreso por concurso: tiempo de permanencia/estabilidad, progresin en la carrera, acceso a cargos de direccin, remuneracin, incidencia de propinas y trnsito del funcionario entre los sectores pblico y privado.
2. Los autores examinaron las variable competitividad de los salarios,
promocin interna y estabilidad en la carrera y contratacin burocrtica en
cuanto a su importancia para los resultados de crecimiento econmico, en 35 pases en desarrollo; concluyeron que la contratacin meritocrtica es la variable estadstica dominante (Evans y Rauch, 1999).
3. Son anteriores algunas burocracias especializadas, como la de la diplomacia, militar o del Banco do Brasil. El marco de la dcada de 1930 se refiere
a la adopcin de parmetros del modelo weberiano clsico como principio general: la introduccin de un ttulo especfico sobre la funcin pblica en la Constitucin de 1934 y la creacin, 1936/1938, de un rgano central encargado de aplicar aquellos parmetros (el DASP, siglas en portugus para el Departamento
Administrativo del Servicio Pblico).
4. Este mismo autor apunta como caractersticas actuales positivas del
SSC en Brasil algunas distintas de los requisitos clsicos de la burocracia, entre
ellas la promocin horizontal como alternativa a las carreras jerrquicas (Longo,
2004).
5. Segn este estudio comparativo dirigido por la OIT, entre los 64 pases
analizados en el estudio, Brasil aparece en la 58 posicin como uno de los pases con menor participacin del sector pblico en el empleo; la media internacional es del 30% con una gran variacin: 2,7% en Etiopa, 7,7% en Japn,
37,6% en Noruega; e ndices ms elevados en los pases del Este europeo; 70,4%
en la India. Vase BNDES-AFE (2002). Pero la comparacin requiere, como mnimo, tener en cuenta las significativas diferencias entre estados, el proceso histrico de constitucin y los servicios que efectivamente se prestan a la poblacin.
6. Mientras en Santa Catarina el empleo pblico representa apenas el
15,8% de los empleos formales, o el 17,1% en So Paulo, en las regiones Norte y
Noreste del Estado es un importante empleador y generado de renta: en Acre,
el 58,5% del empleo formal procede de la administracin pblica; en Roraima, el
51,5%; en el Distrito Federal, el 50,3%; en 13 estados, la participacin del sector
pblico es superior a 1/3 del total de empleos formales. Fuente: RAIS, 2000 preliminar (BNDES-AFE, 2002). Sobre las implicaciones federales de esas diferencias y sus repercusiones en la aprobacin de reformas administrativas, vase
Abrucio y Costa (1998).
7. El SIAPE (en portugus, Sistema Integrado de Administrao de Pessoal) fue gradualmente implantado entre 1989 y 1995; el sistema procesa men-
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sualmente el pago de 1,2 millones de funcionarios federales (activos e inactivos),

pertenecientes a ms de 230 rganos federales, con cerca de 1.000 unidades de
pago.
8. Los cargos de libre nombramiento (para los cuales pueden nombrarse a
personas externas al servicio pblico) han crecido en la ltima dcada: unos
17.000 en 1998, 18.000 en 2002 y 20.000 en 2006; el aumento fue mayor en los
cargos de nivel ms alto: en relacin con 2002, hubo un 37% en los cargos de directores y un 25% en los cargos de secretarios y presidentes de autarquas y fundaciones. Una legislacin reciente determin que los niveles inferiores de esos
cargos deban ser ocupados mayoritariamente por funcionarios (insiders) considerados de forma amplia, incluyendo a funcionarios del mismo rgano, de otros
rganos, de otras esferas y jubilados del servicio pblico. Actualmente, segn el
BEP (en portugus, Boletim Estatstico de Pessoal - enero de 2007), un 24,7%
del nivel inferior y un 42,5% del nivel ms alto de los cargos estn ocupados por
outsiders. No existen datos sistemticos, pero hay evidencias de que el criterio
poltico ha sido determinante para los nombramientos efectuados por el gobierno
que entr en funciones en 2003, conforme difundi ampliamente la prensa.
9. Guerzoni Fo (1996) cita como primera presin corporativista que habra
desvirtuado el principio de mrito, la que se ejerci tras el final del Estado Novo:
Bajo presin del funcionariado, la Constitucin de 1946 [] hizo fijos a los
funcionarios interinos y extranumerarios, admitidos sin concurso pblico. Lo
mismo se dio en la Constitucin de 1988, cuando cerca de 500 mil funcionarios
que no accedieron por concurso fueron hechos fijos bajo el rgimen estatutario,
y pasaron a tener plenos derechos de la funcin pblica, como estabilidad asegurada y jubilacin con sueldos ntegros.
10. Documento de 1994 escrito por la Associao Nacional dos Especialistas em Polticas Pblicas e Gesto Governamental, que rene a miembros de
una de las carreras de mayor prestigio en la administracin pblica federal. Citado por Bresser Pereira (1996).
11. La modalidad de contratacin empleo pblico se cre en la reforma
constitucional de 1998 (y despus se cancel por decisin), a fin de proporcionar
mayor agilidad a los procesos de contratacin y despido por desempeo insuficiente, adems de permitir una poltica salarial especfica y desvinculada al conjunto del sistema pblico. El empleo pblico se asemejaba al rgimen general
de trabajo del sector privado (CLT), con algunas exigencias adicionales en cuanto al proceso selectivo y al despido.
12. En 1995 haba 6.000 denominaciones de cargos diferentes en la administracin pblica federal (revisados y reducidos actualmente a 260), 23.700 partidas de pago a personal diferentes (reducidas a 1.000), 1.500 leyes sobre personal, adems de algunos miles de decretos, circulares, directrices normativas,
rdenes, etc. Son ejemplos de beneficios existentes: la incorporacin de parte de
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la remuneracin relativa a la ocupacin de cargo de jefatura o derivada de la sustitucin temporal del jefe; el aumento de cerca del 10% en la remuneracin en el
momento de la jubilacin.
13. En 1995, la remuneracin media de los cargos ejecutivos en el sector
pblico era un 14% inferior al del sector privado, mientras que la de los cargos
operativos era de un 45% superior en el sector pblico (Brasil, Governo Federal,
1995).
14. Vase el artculo 3 de la Ley n 10.331 de 2001. La nueva poltica de
reajustes fue muy criticada por los sindicatos y asociaciones de funcionarios: alegaban que el gobierno no conceda reajustes al conjunto de funcionarios. En realidad, ms de 140 mil servidores de carreras seleccionadas y de enseanza superior tuvieron aumentos reales de remuneracin (29% del total de servidores). Los
reajustes alcanzaron en algunos casos ms del 200% (Brasil, Presidncia da Repblica, Mensagem ao Congresso Nacional, 15/2/2002, p. 511).
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7. El sistema de gerencia pblica en Colombia:

antecedentes y lneas bsicas de la Ley 909
Rafael Jimnez Asensio
Elementos conceptuales de la gerencia pblica

Qu es la gerencia pblica?
Lo que se conoce como gerencia pblica debe ser encuadrado dentro
de un marco ms general: el de la gestin pblica, pues a fin de cuentas los gerentes pblicos no son otra cosa que managers pblicos. Resulta, por tanto, obvio, que no puede haber management sin managers, de lo
que fcilmente se deduce que difcilmente podra considerarse que hay
una gestin pblica (o si se prefiere, una nueva gestin pblica) sin gerentes pblicos.
Los gerentes (managers) son directivos, y el atributo de pblicos lo nico que nos aade que no es poco es que la actuacin
directiva se proyecta sobre un entorno pblico y con una lgica polticoinstitucional muy diferente, en principio, al entorno privado. En consecuencia, los gerentes pblicos son directivos pblicos de entidades u
organizaciones que se encuadran en el sector pblico, por lo comn gestionan bienes o servicios pblicos y, aunque resulte obvio sealarlo, desempean como cometido propio dirigir esas entidades u organizaciones.
La nota distintiva de la funcin directiva no es otra que quien dirige
es responsable de los resultados de la organizacin, pues uno de los cometidos bsicos de cualquier directivo (sea ste privado o pblico) es la obtencin de resultados con el mnimo coste y responder por la gestin de los
recursos y por los resultados de su organizacin. Es cierto que en el caso
del directivo pblico, a esa finalidad de eficacia y eficiencia se le pueden
aadir otros valores o principios, que pueden conducir, en determinados
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casos, a la obtencin de resultados que superen las cotas de mercado, por

estrictas razones de inters pblico o de equidad (provisin de bienes o servicios a capas desfavorecidas o a colectivos desplazados o marginados).
Pero en todo caso, dirigir una organizacin debera ir acompaado
de la atribucin al directivo o gerente pblico de una serie de recursos o
medios, necesarios instrumentalmente para su ejercicio, as como de una
serie de facultades de decisin propias o delegadas.
Expuesto esto, se puede concluir que la gerencia pblica es la direccin de entidades, establecimientos, organizaciones o dependencias
del sector pblico, atribuida a unas personas que se denominan gerentes
pblicos o directivos pblicos, que deben tener conferidas una serie
de facultades o competencias propias, as como la disponibilidad sobre
una serie de recursos personales y financieros para ejercerlas.
Tal como dijimos, lo pblico cualifica notablemente la funcin
de dirigir, y esto se demuestra sobradamente por las complejidades que
rodean al contexto institucional y poltico en el que se desenvuelve la
funcin directiva en el sector pblico, as como por los intereses que estn en juego. Ni qu decir tiene que los ciclos polticos condicionan especialmente la implantacin, desarrollo e institucionalizacin de la funcin directiva en el sector pblico.
Cules son los modelos ideales de gerencia pblica o de

direccin pblica?
Se debe partir del presupuesto de que, en verdad, hay tantos modelos de
gerencia pblica o de direccin pblica como pases. Cada Estado ofrece
un sistema de direccin pblica que, por lo comn, es producto o herencia de su propio proceso de formacin histrica o, al menos, del proceso
de construccin de cada sistema administrativo.
Pero salvando esa apreciacin, cabra no obstante, llevar a cabo un
ensayo de sistematizacin de lo que podran ser denominados modelos
ideales de direccin pblica o de gerencia pblica, que en verdad no se
concretan exactamente en ninguno existente actualmente en un pas determinado (aunque, sin duda, uno y otro modelo pueden encontrar ejemplos ms prximos en un pas concreto), pero que ofrecen elementos que
pueden considerarse como una suerte de tipos ideales sobre los que construir una serie de propuestas:
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El sistema de gerencia pblica en Colombia
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a) Modelo corporativo o cerrado de funcin directiva. Tambin

denominado como modelo de carrera o burocrtico. La
nota distintiva es que la capacidad directiva de este modelo se
extrae de la propia organizacin; es decir, los propios funcionarios son quienes, tras un largo perodo de desempeo de funciones estrictamente funcionariales, pasan a desempear tareas directivas o a ocupar los puestos directivos en el sector pblico,
como una especia de coronacin de la carrera administrativa.
Los ejemplos son los tpicos del tradicional sistema del civil service, en el que los puestos inferiores al ministro se cubran entre
funcionarios pblicos (civil servants). Es verdad que esto actualmente se ha matizado algo, pero en buena medida los puestos
que se encuadran en la Open Structure (Senior Civil Service), y
que tienen carcter directivo, se siguen cubriendo entre funcionarios pblicos. Algo de este modelo tiene tambin el sistema
francs, que quiz representa un ejemplo no exento de ciertas patologas de funcionarizacin de la poltica. Los mayores inconvenientes que tiene este sistema de direccin pblica radican
en el dato de que el nombramiento como directivo pblico de un
funcionario es una especie de continuidad de la carrera administrativa (lo que puede implicar una ocupacin de los niveles directivos por lgicas funcionariales o corporativas) y que, por lo
comn, se otorga su desempeo con carcter vitalicio, circunstancia que, dada la garanta de permanencia, impide evaluar hasta qu punto el directivo pblico desempea bien sus cometidos.
Su mayor ventaja tal vez estribe en el hecho de que los directivos
pblicos son captados dentro de la propia organizacin, lo que
supone que conozcan bien el contexto, el entorno y sus propios
lmites.
b) Modelo de politizacin u ocupacin por la poltica de los puestos directivos. Es un modelo que arranca desde los parmetros
tpicos del spoil system, y que implicaba en su acepcin ms primaria que todos los empleos de la administracin se deban proveer de criterios de confianza poltica en cuanto que su desempeo no ofreca especiales dificultades. Limitado el spoil system
por medio de la implantacin del sistema de mrito (merit system) en la funcin pblica y por la articulacin, por tanto, de sistemas burocrticos profesionales, la presencia del spoil system
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se ubic principalmente en los niveles superiores de la administracin pblica, lo que representaba normalmente los puestos o
niveles directivos de la administracin. Este modelo de politizacin de la funcin directiva se caracteriza porque el elemento
determinante en la provisin de los empleos directivos es la confianza poltica, hasta el punto de que el resto de criterios (profesionalidad, capacidad o mrito) resultan puramente adjetivos.
ste es un sistema vigente en casi todos los pases, al menos en
los niveles superiores de la administracin, pero con carcter intensivo en los pases latinos ha tenido y tiene una mayor acogida o implantacin. Siempre se indica que su gran ventaja es la
flexibilidad que presenta el reclutamiento y cese como consecuencia de la enorme discrecionalidad que tiene el nominador.
Sin embargo, su mayor debilidad procede precisamente de ese
mismo dato: los directivos son reclutados con base exclusiva en
el dato de la confianza poltica y sin ningn tipo de exigencias
(en algunos casos ni siquiera acadmicas) y, por tanto, son personas imbuidas de un fuerte amateurismo, con desconocimiento
muchas veces profundo del entorno pblico en el que deben actuar.
c) Modelo gerencial o profesional de direccin pblica. Sin perjuicio de que en sus grandes lneas este modelo sea tratado posteriormente de forma monogrfica aqu conviene sealar que este
modelo ideal surge como reaccin a las limitaciones que ofrecen
los dos modelos anteriores. En realidad, en el mundo anglosajn
es donde arraigan los elementos bsicos de este modelo de gerencia pblica, cuya caracterstica fundamental no es otra que la
identificacin de una funcin directiva en el sector pblico
como funcin dotada de una serie de rasgos profesionales que la
singularizan frente a la actividad estrictamente poltica y frente
a la tradicional tarea de la burocracia profesional (los funcionarios pblicos). El rasgo singular de este modelo gerencial es,
pues, el descubrimiento de que hay una funcin directiva especfica y que esto requiere unas dosis de profesionalizacin para su
correcto desempeo. Sin embargo, tal como se ver, el esquema
estara incompleto si no se aadiera que ese modelo de gerencia
pblica est directamente imbricado con la implantacin de un
marco de responsabilidades gerenciales. Las experiencias ge-
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renciales de determinados pases anglosajones (Estados Unidos,

Reino Unido, Australia, Nueva Zelanda, etc.), dieron como resultado la extensin de este modelo gerencial que ms tarde,
bajo los impulsos del New Public Management, se tom como
paradigma en contextos comparados.
Cundo y cmo aparece la gerencia pblica como expresin de la

funcin directiva en el sector pblico?
Es preciso subrayar que la funcin de dirigir es una tarea consustancial o
inherente a cualquier organizacin pblica, por lo que resulta obvio sealar que, de una u otra manera, en todo momento histrico las entidades
pblicas han estado dirigidas. Sin embargo, en una primera etapa las funciones directivas entraban (y en cierta medida siguen entrando) dentro
del mbito de lo que era la poltica, mientras que las funciones administrativas se encomendaban a funcionarios pblicos (que disponan, se presuma, del saber especializado) que se encuadraban en lo que se denominaba administracin.
Esta dicotoma entre poltica y administracin, inspirada en postulados del Estado liberal, fue mostrando poco a poco, sin embargo, sus
propias limitaciones. El presupuesto de que los polticos formulaban la
metas u objetivos (al fin y a la postre hacan poltica) y los funcionarios aplicaban o ponan en prctica esos objetivos, se mantuvo ms o menos inamovible mientras que el Estado no fue asumiendo nuevas tareas y
misiones y sobre todo hasta que apareci en escena el Estado intervencionista, fruto de la paulatina implantacin del Welfare State.
Ni que decir tiene que la emergencia del Estado prestador de servicios muestra las primeras grandes fisuras en esa concepcin dicotmica
entre poltica y administracin. Gradualmente, sin apenas percibirse, va
apareciendo una necesidad objetiva de disponer, junto a polticos y funcionarios, de gerentes o directores pblicos que gestionen las cada vez
ms complejas organizaciones pblicas prestadoras de servicios, tanto en
lo que afecta a los medios financieros como a los recursos humanos; es
decir, entre la definicin de objetivos polticos y la mera aplicacin o
prestacin hay un largo recorrido espacial o decisor donde debe situarse
cabalmente ese nuevo espacio directivo o gerencial cuya funcin principal es implementar o ejecutar las polticas diseadas.
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Los altos funcionarios tradicionales se muestran muchas veces incapaces de llevar a cabo esas tareas, y las necesidades de un Estado que
no slo presta servicios sino que tambin produce bienes son cada vez
ms acuciantes. Estas circunstancias objetivas generaron una crisis del
modelo tradicional y la bsqueda paulatina de alternativas.
As, la aparicin de la gerencia pblica se puede situar en el momento de desarrollo del Estado social y en los primeros procesos de
reforma administrativa de la dcada de los sesenta y setenta del siglo pasado. Si bien es cierto que en esos primeros procesos de reforma administrativa cuanto ms se alcanza a detectar la necesidad objetiva de configurar sistemas gerenciales en los aparatos administrativos, aunque las
soluciones institucionales que se aportan no dejan de ser limitadas y en
todo caso poco exitosas.
Paradjicamente, la gerencia pblica recibi un impulso definitivo
a partir de la crisis del Estado social, derivado de la crisis fiscal y de las
polticas de ajuste que se llevaron a cabo principalmente durante la dcada de los ochenta del siglo pasado en los pases anglosajones, principalmente en el Reino Unido y ms tarde en Estados Unidos. Se puede decir, por tanto, que el motor o gua de la implantacin de estos sistemas de
gerencia pblica no es otro que la racionalidad econmica, pues en ltima instancia se pretende una gestin de los medios pblicos inspirada en
criterios de eficacia y de eficiencia.
Aunque en este campo el precedente haya que buscarlo en la implantacin en Estados Unidos del Senior Executive Service en la reforma Carter de 1978, la aplicacin principal de este sistema se lleva a cabo a partir
de las experiencias de reforma de la administracin que impulsa la poltica neoliberal de la seora Thatcher en el Reino Unido a partir de la dcada
de 1980. El ideario neoliberal ser, por tanto, el que inspire la reforma que
tomar cuerpo en ese concepto denominado New Public Management, del
cual la funcin de dirigir es uno de los elementos centrales del modelo.
Elementos caractersticos de un sistema de gerencia pblica

Tal como se ha puesto de relieve, el New Public Management nace en un
contexto muy definido: el mundo anglosajn. Y ciertamente cabe decir
que si algo caracteriza al sistema administrativo anglosajn es su enorme
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distancia con el sistema administrativo continental europeo, tanto por lo

que responde a pautas culturales y valores que influyen en cada uno de
ellos, como por lo que respecta al modo y manera en que cada organizacin administrativa se estructura.
En consecuencia, si algo se debe advertir para empezar es el peligro
que se corre de trasladar mecnicamente experiencias ms o menos exitosas en el mundo administrativo anglosajn a contextos muy diferentes.
Dicho de otra manera: se debe evitar y tambin en el campo de la gerencia pblica la traslacin descontextualizada de sistemas institucionales de uno a otro pas, sin examinar previamente hasta qu punto stos
pueden resultar eficientes en un marco determinado. Por tanto, cualquier
operacin de traslacin de experiencias requiere previamente un anlisis
institucional lo ms detallado posible, para evaluar cules pueden ser sus
efectos y sus posibles ventajas e inconvenientes.
En todo caso, los sistemas gerenciales que emergen en estos contextos anglosajones, principalmente a finales de la dcada de los ochenta del siglo pasado, se caracterizan por una serie de notas o elementos
que son los siguientes:
a) Profesionalizacin. La funcin de dirigir es una autntica profesin, distinta por lo tanto de las tradicionales profesiones burocrticas, que requiere una serie de conocimientos y habilidades
vinculadas con las tareas directivas, y en cuanto tal el acceso a
esos puestos directivos se produce a travs del mrito mediante
procesos no formalizados de sistemas de reclutamiento en los
que se buscan aspirantes o candidatos a los puestos de trabajo de
naturaleza directiva.
b) Atribucin o delegacin de poderes. El directivo pblico, para
ser considerado efectivamente (y no slo formalmente) como tal
requiere disponer de una serie de atribuciones o facultades decisorias propias, as como de disponibilidad sobre los medios necesarios para adelantar la gestin de la organizacin. En efecto,
los presupuestos de un sistema de gerencia son la atribucin al
directivo de poderes o facultades propias o delegadas y, en todo
caso, la posibilidad de disposicin sobre los recursos humanos,
financieros y tecnolgicos de la organizacin.
c) Marco de responsabilidades. El sistema de gerencia requiere la
definicin de un marco de responsabilidades del directivo pbli-
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co frente a la organizacin (o, mejor dicho, frente al nominador), que estar definido por un acuerdo de gestin, que parte de
criterios propios de contractualizacin (principal/agente), en
donde se pacten una serie de metas y objetivos que cabe alcanzar, as como que se establezcan indicadores de gestin para
controlar su cumplimiento.
d) Sistema de premios y castigos. Conectado directamente con el
marco de responsabilidades que debe disponer todo directivo
pblico se encuentra la articulacin de un sistema que premie el
buen rendimiento o que, en su defecto, penalice el cumplimiento insuficiente de los objetivos y metas pactados.
e) Sistema de cese no discrecional. Si toda la configuracin del
modelo gerencial pivota sobre los ejes de la profesionalidad, delegacin de funciones y marco de responsabilidad, resulta obvio
concluir que la continuidad o cese de un directivo no puede dejarse al libre arbitrio de elementos de discrecionalidad del nominador sino que se debe sujetar o a un plazo marcado o a los
resultados obtenidos por la gestin.
Estas cinco notas o elementos conforman lo que se puede denominar un
sistema acabado de gerencia pblica. Es decir, si se pretende defender la
existencia de un modelo gerencial en estado puro, se debera producir
la coincidencia de los seis elementos expuestos, pues la falta de uno o de
varios de ellos sita los trminos del problema en la existencia de un sistema de gerencia pblica incompleto, inacabado o incluso, es decir, puramente nominal. Puede tratarse, en cualquier caso, de un modelo, como
luego se dir, de transicin o de implantacin gradual: esto es, la falta de
algunos de los elementos del sistema acabado slo nos indica que un
determinado sistema an no ha alcanzado el estadio de modelo gerencial, pero que puede ir encaminando sus pasos hacia esa meta.
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La gerencia pblica en Colombia: pasado, presente y futuro.

Proceso de institucionalizacin
La gerencia pblica en Colombia: anlisis preliminar (de dnde
venimos?)
Para analizar correctamente el problema de la gerencia pblica en Colombia y las soluciones institucionales que se estn barajando, sobre todo
a partir de la Ley 909 de 2004, se requiere previamente disponer de un
diagnstico preciso del sistema de empleo pblico colombiano.
Por lo que ahora interesa, tradicionalmente el sistema poltico-administrativo colombiano ha agrupado a sus servidores pblicos (prescindiendo de los empleo pblicos de perodo) en tres grandes mbitos:
a) Empleos pblicos de eleccin.
b) Empleos pblicos de libre nombramiento y remocin.
c) Empleos pblicos de carrera administrativa.
Partiendo de este esquema, se debe sealar que la implantacin de la carrera administrativa en Colombia tuvo desde sus inicios un objetivo defensivo o de garanta (de tal modo que en Colombia se identifica
carrera administrativa con garanta de estabilidad); as, el objetivo o pretensin de la carrera administrativa es salvaguardar un ncleo ms o menos amplio de empleos pblicos de naturaleza administrativa de los vaivenes de la poltica, con el fin de dotar a sus titulares de una estabilidad
que en el resto de los empleos no se produca, pues la funcin pblica
se presuma requiere que determinadas tareas sean desempeadas
con criterios de continuidad, estabilidad y permanencia. Para obtener ese
resultado se pretendi (otra cosa es lo que efectivamente se alcanz) que
el acceso a esos empleos de carrera administrativa se produjera siempre
de acuerdo con el principio de mrito.
Es cierto que esta idea, que ya se trasluce en la primera legislacin
de carrera administrativa colombiana, tuvo como indicbamos una
aplicacin muy limitada, pues las dificultades polticas hicieron prcticamente imposible el arraigo del sistema de mrito en los empleos de carrera administrativa, con lo cual el sistema se pervirti en uno de sus elementos bsicos, pues el denominado sistema de carrera administrativa
garantizaba la estabilidad de los empleados pblicos, pero fallaba en su
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pieza sustantiva, ya que el acceso o ingreso de esos empleados rara vez

se produca por aplicacin del sistema de mrito, con lo que el sistema
mostraba unos signos evidentes de descompensacin que han sido, una
y otra vez, causados por los responsables polticos (un empleo pblico de
fcil acceso y de difcil salida).
Pero junto a esos empleos de carrera administrativa, existan los conocidos como empleos de libre nombramiento y remocin, que seguan
siendo una suerte de bolsa de empleos discrecionales que los nominadores siempre tenan como fuente de poder y de prebendas. Lo cierto es que
la evolucin natural del sistema administrativo colombiano condujo a
que los empleos de carrera administrativa fueran reservados a los empleos de naturaleza profesional, burocrtica o tcnica, mientras que los
empleos de libre nombramiento y remocin se limitaron a los empleos de
naturaleza directiva, junto con los de asesoramiento; esto es, a los niveles directivo y asesor.
La lnea, sin embargo, nunca estuvo definitivamente trazada, pues
si bien es cierto que los empleos de nivel directivo han sido siempre empleos de libre nombramiento y remocin, no es menos cierto que tambin
los empleos del nivel ejecutivo, que son los propios de la carrera administrativa, se pueden calificar al menos en algunos casos de empleos
de contenido directivo o gerencial.
Pero a efectos de no confundir los planos del problema, y dado el
alto grado de formalizacin que presenta el sistema de empleo pblico en
Colombia, conviene puntualizar que los empleos de libre nombramiento
y remocin se han proyectado habitualmente sobre los niveles directivo y
de asesor. El resto de niveles (ejecutivo, profesional, tcnico, etc.), agrupa a empleos que se encuadran en el sistema de carrera administrativa y
por lo tanto son ajenos a nuestro objeto.
Tradicionalmente, por tanto, los empleos de libre nombramiento y
remocin formaban la bolsa de empleos sujeta a criterios de spoil system;
esto es, la de aquellos empleos que no se haban cubierto por el sistema de
carrera y que quedaban a la discrecin de los nominadores. Frente a los
empleos de carrera administrativa, cuya nota determinante era la garanta
de estabilidad o permanencia en el empleo, los empleos de libre nombramiento y remocin se caracterizan por su acusada temporalidad, puesto
que el ciclo del empleado en la administracin est unido al ciclo del nominador. En efecto, si el nominador termina o cesa su relacin con la entidad, ese cese arrastra tras l, normalmente, a la persona nominada.
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No obstante, es cierto que en Colombia se presenta una primera singularidad importante que, en cierta medida, matiza y corrige la existencia de un spoil system ilimitado: me refiero en concreto a que en Colombia el grado de formalizacin del empleo pblico implica que, al menos,
quien desempee el empleo directivo de libre nombramiento y remocin
deba acreditar el cumplimientos de los requisitos mnimos exigidos para
el desempeo del empleo, lo que ciertamente evita una nominacin con
discrecionalidad absoluta (o si se prefiere, arbitraria) y reduce en consecuencia el universo de los hipotticos candidatos a un nmero razonable de personas que posean los requisitos requeridos para el desempeo
de cada empleo por los manuales de funciones y requisitos.
Otra segunda singularidad del modelo colombiano de gerencia pblica es que los empleos de libre nombramiento y remocin incluyen en
su seno dos categoras de empleos directivos claramente diferenciadas, a
saber:
a) En primer lugar se encuentran aquellos empleos de perfil ms
poltico que son los que nomina el presidente de la Repblica y
que, sin perjuicio de que deban acreditar tambin los requisitos
mnimos exigidos, su cobertura se lleva a cabo principalmente
por criterios de confianza poltica.
b) Y en segundo lugar se hallan los empleos directivos que tienen
un perfil poltico menos acusado y que se pueden calificar como
de naturaleza intermedia (poltico-administrativa), los cuales
son nominados por los ministros, directores de departamento,
gerentes de establecimientos pblicos, etc.
Se puede afirmar, en suma, que hasta fechas relativamente recientes la
nota distintiva de los empleos de libre nombramiento y remocin ha sido
la de la confianza poltica, si bien atenuada por el hecho de que se deban
cumplir los requisitos exigidos para el desempeo del empleo respectivo.
En todo caso, se puede indicar que en Colombia la funcin directiva procede de un pasado claramente imbuido por la confianza poltica como
elemento determinante, en el cual para desempear empleos de naturaleza directiva no se exiga superar ningn tipo de proceso meritocrtico ni
siquiera acreditar la posesin de aptitudes ni competencias especficas.
nicamente era necesario acreditar el cumplimiento de requisitos formales y, en fin, disponer de la necesaria confianza que basara el nombra-
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miento y, en todo caso, el mantenimiento en el empleo mientras perdurara el nominador en su propio puesto.
La gerencia pblica en Colombia: situacin actual (dnde

estamos?)
La situacin actual de la gerencia pblica en Colombia se caracteriza por
una serie de notas que se pueden resumir del siguiente modo:
1. La Constitucin de 1991 recoge en su seno la tradicional distincin entre empleos de libre nombramiento y remocin y empleos de
carrera administrativa. La regla es que en los rganos y entidades del Estado los empleos sean de carrera administrativa, mientras que los empleos
de libre nombramiento y remocin se configuran como excepcionales. Del
propio texto constitucional se puede derivar, asimismo, que el ingreso y el
ascenso en los empleos de carrera se har de acuerdo con los mritos y calidades de los aspirantes, mientras que el cese se har por calificacin no
satisfactoria del desempeo, por aplicacin del rgimen disciplinario o, en
su caso, por las dems causas previstas en la Constitucin.
En todo caso, este rgimen detallado de la Constitucin en el caso de
los empleos de carrera administrativa, cuya lgica es insisto la estabilidad en el empleo, no puede impedir ni oscurecer que determinados
principios que se aplican al empleo pblico de carrera administrativa puedan ser trasladados por el legislador a otro tipo de empleos como son los
de libre nombramiento y remocin, puesto que la eficacia en el cumplimiento de los intereses generales es uno de los principios bsicos de toda
actuacin administrativa segn la propia Constitucin (artculo 209).
Dicho de otra manera, no puede pretenderse extraer de la Constitucin de 1991 la interpretacin incorrecta de que como regula con detalle
el rgimen de los empleos de carrera administrativa, los empleos de
libre nombramiento y remocin no podran ser regulados por el legislador trasladando a esa modalidad de empleos unos criterios de funcionamiento meritocrtico que a todas luces mejorarn el desarrollo del sistema administrativo colombiano en su conjunto.
2. No obstante, en este punto la Constitucin de Colombia de 1991
no hace otra cosa que ser puro reflejo de una cultura poltica dominante
entonces (en el momento de su redaccin), en la que claramente la exis-
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tencia de empleos de libre nombramiento y remocin supona un mbito

amplio de discrecionalidad en la provisin de empleos por parte del nominador: el spoil system se refugia en los niveles directivos de la administracin. No cabe la menor duda que en la mentalidad del constituyente se encontraba firmemente asentada la idea de que los empleos de
libre nombramiento y remocin eran de confianza poltica, ahora bien,
con las limitaciones que la propia Constitucin estableca respecto a que
todo empleo pblico debera tener detalladas sus funciones y, en consecuencia, debera acreditarse que el empleado pblico dispone de los requisitos exigidos para su desempeo. Pero esa idea inicial del constituyente ha sufrido, como no poda ser menos, algunos cambios en el
contexto poltico-administrativo colombiano.
3. En efecto, se ha producido una serie de factores acumulados que
han implicado, en estos casi catorce aos de vigencia del texto constitucional, una serie de cambios en el entorno y en el modo de percibir el
problema de la gerencia pblica (y, por tanto, de algunos de los empleos
de libre nombramiento y remocin). Veamos sucintamente cules son
esos cambios:
a) La necesidad objetiva de que la administracin colombiana disponga en sus niveles directivos de profesionales acreditados que
obtengan unos resultados ptimos en la gestin de los recursos
pblicos de acuerdo con criterios de eficacia, eficiencia y economa. La direccin de los asuntos pblicos por amateurs es profundamente negativa para el desarrollo del pas y el buen funcionamiento de su administracin pblica.
b) La implantacin en la agenda poltica colombiana de criterios de
racionalidad econmica en el gasto pblico, derivados de la necesidad de mejorar la situacin econmica del pas y de ofrecer
un mejor futuro a sus habitantes.
c) La lucha contra la corrupcin que se ha liderado principalmente desde la vicepresidencia de la Repblica, pero con el fuerte
apoyo de la presidencia de la misma. La existencia de directivos
pblicos profesionales es un elemento clave para paliar y detener en un futuro cualquier brote de corrupcin en las estructuras
administrativas, pues la gerencia pblica supone profesionalidad
y control de la gestin, ambos aspectos necesarios para erradicar
esa patologa del sistema poltico colombiano.
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4. Esta conjuncin de factores ha supuesto un cambio en el modo

de entender el problema de los empleos de libre nombramiento y remocin y, ms en concreto, la gerencia pblica en Colombia. Efectivamente, durante la azarosa vigencia de la Ley 443 de 1998 ya se plantearon algunas importantes experiencias de extensin del sistema de mrito a
empleos pblicos de carcter directivo y que se seguan configurando
como de libre nombramiento y remocin. El ejemplo ms evidente se
halla en los empleos de control interno.
Pero quiz fue la Directiva presidencial nmero 10 la que realmente marc un antes y un despus en el tratamiento de este problema. A partir de esa Directiva, uno de cuyos objetivos evidentes era erradicar la
politiquera y mejorar la gestin de las organizaciones pblicas, se
traslad de forma natural la meritocracia a la eleccin de determinados
puestos o empleos de responsabilidad directiva en la administracin colombiana. Se puede decir que a partir de esa Directiva Colombia comienza a entrar en la modernidad en lo que a gerencia pblica concierne.
La idea que se gesta a partir de entonces es sencilla, pero enormemente importante: la provisin de empleos directivos (al menos de algunos empleos directivos) debe estar inspirada en criterios de mrito con el
fin de mejorar el funcionamiento de las entidades pblicas y, tal como reconoce la Directiva presidencial nmero 12, para luchar contra la corrupcin.
En consecuencia, se sigue manteniendo el carcter o naturaleza de
los empleo pblicos como de libre nombramiento, pero se sujeta el
ejercicio de la discrecionalidad al cumplimiento de unos mnimos; esto
es, que se acredite la capacidad y competencia requerida para el desempeo de esos empleos, y en muchos casos se sigue aplicando la discrecionalidad en el nombramiento pero limitndola a un crculo de aspirantes a travs de la conformacin de ternas de candidatos sobre las cuales
se proyecta ulteriormente la discrecin del nombramiento.
Por tanto, se trata de una aplicacin sin duda constitucional de un
modelo de direccin o gerencia pblica que quiere caminar hacia postulados de una profesionalizacin mayor, aunque es cierto que para mantener la esencia o naturaleza de esos empleos de libre nombramiento y
remocin es oportuno que se seleccione, siempre que sea posible, un nmero ms o menos limitado de candidatos (2, 3, 4 o 5) que acrediten,
tras la celebracin de las pertinentes pruebas, las competencias exigidas
para el desempeo del empleo al que aspiran, y a partir de ah que se
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pueda proyectar sobre ese mbito la eleccin discrecional por parte del
nominador.
Lo importante de estos procesos que se han puesto en marcha, tal
como se acredita en el cuadro elaborado por el DAFP de experiencias
adelantadas en procesos meritocrticos, es que han dado lugar a la aparicin de una balbuciente normatividad sobre la aplicacin del principio
de mrito en empleos directivos y, lo que es ms importante, que todas
estas experiencias han abonado un campo para la exploracin de la gestin de estos procesos y para la implantacin de tcnicas empleadas en la
resolucin de los mismos. Todo ello ha provocado un abanico importante de prcticas y de soluciones puntuales, lo que ha marcado unas pautas
de aprendizaje sobre las cuales la propia administracin colombiana ha
sabido extraer consecuencias importantes.
5. Pero como inmediatamente expondremos, si algo caracteriza a
estos procesos meritocrticos en la gerencia pblica en Colombia tal vez
consista en que el momento actual de la puesta en marcha de la poltica
de gerencia pblica en Colombia est casi exclusivamente centrado en el
proceso selectivo aisladamente considerado. Es decir, no se ha prestado
una especial atencin a otras herramientas necesarias para llevar a buen
puerto una poltica de gerencia pblica, tales como las siguientes:
Simplificacin de estructuras de empleos.
Racionalizacin de las nomenclaturas y de los manuales de funciones y requisitos.
Programas de capacitacin.
Diseos de acuerdos de gestin (aunque actualmente ya existe
una propuesta de reglamentacin sobre este punto).
Modificacin del sistema retributivo.
6. Este tratamiento aislado del problema de la seleccin de gerentes pblicos y su falta de encuadre en un contexto ms amplio, ha
afectado a la primera normativa y a las primeras prcticas sobre este
tema, pero se puede afirmar que a partir de la Ley 909 de 2004 se abren
nuevas expectativas para mejorar ostensiblemente el modelo y caminar
en la direccin de implantar gradualmente un sistema de direccin pblica cada vez ms profesionalizado en el entorno poltico-administrativo
colombiano.
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El Ttulo VIII de la Ley 909: una rpida exgesis

A efectos de poder situar correctamente el problema de la gerencia pblica en Colombia, conviene partir de cul es la regulacin normativa actual de esta novedosa materia regulada en la Ley 909 de 2004. Con carcter previo conviene advertir que la Ley 909 sigue a grandes lneas los
postulados aprobados por los ministros de la regin en la Carta Iberoamericana de Funcin Pblica, pudindose afirmar que es posiblemente la
primera Ley de la regin que implementa de forma efectiva un sistema
de gerencia pblica de acuerdo con las previsiones de la citada Carta
(aunque hay otra experiencia de mucho inters, y mucho ms avanzada
en su institucionalizacin, como es la Alta direccin pblica en Chile,
que se puso en marcha a partir de 2002, antes por tanto de la Carta Iberoamericana). En este punto radica uno de los elementos ms positivos
de la regulacin que se comenta.
Las notas ms relevantes de esa regulacin se podran sintetizar del
siguiente modo:
El Ttulo VIII se abre con una previsin de carcter general que
ms tarde se precisa: se confiere el carcter de empleos de gerencia pblica a aquellos cargos de la rama ejecutiva que conlleven ejercicio de responsabilidad directiva (artculo 47.1).
Los puestos de gerencia pblica se califican de libre nombramiento y remocin, pero esto no impide que la discrecionalidad
en el nombramiento (slo en el nombramiento) se pueda ver sujetada a las previsiones recogidas en la Ley.
En todo caso, la identificacin de los puestos de gerencia pblica se lleva a cabo en el artculo 47.3, cuando se indica que la
gerencia pblica comprende a todos los empleos del nivel directivo [] diferentes a: a) en el nivel nacional a aquellos cuya nominacin dependa del presidente de la Repblica; b) en el nivel
territorial, a los empleos de secretario de despacho, de director,
gerente; rector de institucin de educacin superior distinta a los
entes universitarios autnomos. Por tanto, los empleos sometidos al rgimen jurdico de gerencia pblica son todos los empleados pblicos del nivel directivo, salvo los que estn excluidos por expresa decisin de la Ley. Se trata, en suma, y esto es
muy importante, de directivos de segundo grado o de segun-
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da generacin, pues los directivos de mximo nivel, tanto en el

orden nacional como en el territorial, estn excluidos del mbito
de aplicacin de esta Ley.
Tambin se establecen una serie de principios de actuacin en los
que se debe inspirar la funcin gerencial, entre los que destacan
la objetividad, transparencia y profesionalidad en el ejercicio de
su cargo, la participacin en la formulacin de las polticas pblicas, la atribucin de funciones de diseo y la ejecucin de las
polticas y metas de la entidad.
Un principio de actuacin que literalmente atraviesa distintos preceptos de la Ley es el de responsabilidad por la gestin. Y este
principio as enunciado no es balad. En efecto, en distintos pasajes de la Ley 909 (artculos 47 y 48) se habla de la responsabilidad que tienen los gerentes pblicos por el trabajo directivo, y se
apuntala este principio con un sistema de evaluacin de resultados a los que deben sujetarse tales directivos. Este sistema, como
expondremos, se cierra con el instrumento de los acuerdos de gestin que se encuentran regulados en el artculo 50 de la Ley. Asimismo, se prev un sistema de incentivos en materia retributiva
cuya atribucin efectiva depender de los resultados obtenidos en
el desempeo de sus funciones y previamente medidos en las
oportunas evaluaciones que se establecern reglamentariamente.
Un captulo trascendental de esta regulacin es el contenido en el
artculo 49 de la Ley, que se ocupa del procedimiento de ingreso
a los empleos de naturaleza gerencial. A fin de cuentas, en ese
artculo se pretende plasmar toda la filosofa meritocrtica que la
Ley pretende aplicar a la provisin de estos empleos gerenciales
previamente definidos. A efectos de su anlisis conviene destacar los siguientes puntos:
Se insiste en que, sin perjuicio del carcter discrecional que
tienen esos empleos a partir de la entrada en vigor de esta Ley,
la competencia profesional es el criterio que prevalecer en el
nombramiento de los gerentes pblicos. Por tanto, todo nombramiento de gerente pblico debe hacer referencia a que se
cumple el requisito de la competencia profesional.
Para hacer efectiva esa exigencia de competencia profesional, el artculo 49.2 establece que para la designacin del ge-
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rente pblico se tendrn en cuenta los criterios de mrito, capacidad y experiencia. Por tanto, en todo nombramiento de gerentes pblicos es obligado no slo acreditar la competencia
profesional, sino adems justificarla en los criterios de mrito, capacidad y experiencia, todo ello sin perjuicio de los
mrgenes de discrecionalidad en su nombramiento que se
mantienen, siempre que se justifique que la persona nominada dispone de competencia profesional acreditada mediante un
procedimiento de mrito (sea cual fuere ste).
En efecto, la Ley dice expresamente que para la designacin
del gerente pblico, se podr utilizar una o varias pruebas dirigidas a evaluar los conocimientos o aptitudes requeridas para
el desempeo del empleo, la prctica de una entrevista y una
valoracin de antecedentes de estudio y experiencia. En
suma, la Ley deja un amplio abanico de posibilidades a la entidad nominadora para que elija cul es el medio ms apto para
acreditar la idoneidad o seleccionar a los candidatos ms capacitados (sobre los cuales luego se podr desplegar el nombramiento discrecional).
Asimismo, se prev que la evaluacin de los candidatos propuesto por el nominador podr ser realizada por un rgano tcnico de la entidad o por universidades o empresas consultoras
externas.
El procedimiento de seleccin de los candidatos para puestos
de gerencia pblica se muestra, por tanto, abierto y flexible,
puesto que se deja un amplio arsenal de instrumentos en manos
del nominador y de la entidad nominadora para que, discrecionalmente, elijan cul es el medio ms adecuado de acreditar
esa competencia profesional y esa experiencia que se debe exigir al gerente pblico. Lo que s parece obvio es que debe haber, ms o menos formalizado (sa es otra cuestin), un proceso meritocrtico de factura desigual segn los casos.
La Ley prev, asimismo, un apoyo instrumental en todo este
tipo de procesos del Departamento Administrativo de la Funcin Pblica (con lo que indirectamente est confiriendo la
atribucin especfica de esa poltica a dicho departamento).
As se afirma, por un lado, que ese departamento apoyar tcnicamente a las diferentes entidades pblicas en el desarrollo
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de estos procesos y que formular polticas especficas para

la capacitacin de directivos, con la finalidad de formar candidatos potenciales a gerentes de las entidades pblicas. Sobre
este punto me detendr ms abajo.
Y, en fin, la Ley 909 cierra el modelo de gerencia pblica con
una regulacin de los acuerdos de gestin, que se trata de un instrumento capital para articular de modo efectivo la responsabilidad profesional de estos gerentes pblicos. Se establece un sistema concertado de objetivos entre el superior jerrquico y el
directivo, y se determina que los citados acuerdos contendrn
los resultados esperados en trminos de calidad y cantidad, as
como los indicadores y medios de verificacin del cumplimiento
de esos objetivos trazados. La evaluacin la har, para cada ejercicio, el superior jerrquico y ser ejecutada por escrito, dejndose constancia del cumplimiento de los objetivos marcados. Al
Departamento Administrativo de la Funcin Pblica se le confiere tareas de apoyo a las diferentes entidades para la implantacin efectiva de este sistema. Sin embargo, el modelo de la Ley
909 tiene un cierre en falso, puesto que los acuerdos de gestin no conectan directamente con el ejercicio de la responsabilidad gerencial, ya que el cese del gerente o directivo sigue siendo (como indica el pargrafo del artculo 50) absolutamente
discrecional y puede ejercerse en cualquier momento completamente al margen de cules sean los resultados de gestin obtenidos por el directivo pblico. El carcter de libre remocin de
estos empleos gerenciales sigue siendo, por tanto, una nota que
no ha sufrido ni el ms mnimo retoque en la legislacin comentada y que, de este modo, desactiva en alguna medida las potencialidades inherentes que pudieran tener los acuerdos de gestin
como motor de cambio.
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8. Los intentos de profesionalizacin del empleo

pblico en Centroamrica y en Repblica
Dominicana
Salvador Parrado
Introduccin
Los estudios sobre los recursos humanos en Amrica Latina destacan que
el servicio civil, empleado en este texto de forma intercambiable con la
funcin pblica, de mrito, es un requisito del crecimiento econmico.
Este consenso es alcanzado por organismos multilaterales (Banco Mundial, 1993, 1997), acadmicos (Rauch y Evans, 1999, 2000; Oszlak, 2001;
Prats, 2000) y directivos pblicos (Echebarra, 2005; Longo, 2004b,
2005). Se entiende explcita o implcitamente en los textos citados anteriormente que la profesionalizacin del servicio civil es una intervencin
sistmica que contribuye al desarrollo institucional, entendido ste como
el grado en que una intervencin refuerza la capacidad de un pas para
hacer un uso ms eficiente, equitativo y sostenible de sus recursos humanos, financieros y naturales.
No existe, sin embargo, consenso respecto a la amplitud de la reforma de la funcin pblica. Algunas instituciones donantes mantienen
que los cambios institucionales deben centrarse en la implantacin efectiva de la meritocracia en toda la funcin pblica mediante la promulgacin de la ley, del reglamento del servicio civil y de la titularizacin de
los funcionarios. En los pases centroamericanos, el cambio global,
como estrategia de reforma, no est unnimemente aceptado, y se apuesta en algunos casos por el cambio mediante sedimentacin a partir de la
intervencin en determinadas instituciones o sectores. Algunos pases
como Guatemala y Nicaragua estn abordando o debatiendo estrategias
de cambio legislativo relativamente profundo. Otros, en cambio, como El
Salvador u Honduras parecen optar por cambios graduales mediante se-
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Salvador Parrado
dimentacin. Repblica Dominicana se ha movido entre el cambio legislativo profundo (apoyado por la Comisin Europea) y los cambios parciales en determinados sectores.
Las reformas implantadas en momentos de cambio radical a partir
de una fuerte voluntad poltica, inducida o no, responden a las pautas del
modelo de equilibrio puntuado (Krasner, 1988 para las instituciones y
True, Jones and Baumgartner, 1999 para las polticas pblicas). En este
modelo, la innovacin y la reproduccin institucional constituyen actividades separadas. El modelo plantea que la innovacin institucional slo es
posible a partir de reformas o cambios radicales y que estos cambios se reproducen mediante la dependencia creada al establecer la senda para seguir (path dependency o inercial institucional) a partir del mecanismo de
retornos crecientes (Pierson, 2000, 2004). Los retornos crecientes
aluden a la idea de que los beneficios que se obtienen en un camino elegido se van incrementando a lo largo del tiempo. Estos beneficios refuerzan
la alternativa elegida. Por ello, no es fcil cambiar de senda o alternativa.
Otra corriente, defendida principalmente por Thelen (2003, 1999), sugiere que la innovacin institucional puede producirse en ausencia de cambios radicales gracias a la sedimentacin y la difusin de cambios institucionales de menor alcance que permitan cambios incrementales.
Otra controversia que surge al hilo de las reformas de la funcin
pblica se refiere a la introduccin de meritocracia y flexibilidad de forma paralela o de manera secuencial. La flexibilidad implica la introduccin de mecanismos de gestin de recursos humanos que premien el rendimiento individualizado, remuneraciones parcialmente basadas en la
productividad, carrera administrativa que premie la trayectoria y las cualificaciones frente a la antigedad entre otros aspectos. En el primer
planteamiento de introduccin paralela de meritocracia y flexibilidad
(Longo, 2004a), la parte nuclear del pensamiento weberiano (meritocracia) debe estar acompaada de prcticas de la Nueva Gestin Pblica.
Quienes defienden la introduccin secuencial de la meritocracia y la flexibilidad abogan que la flexibilidad en la gestin slo puede practicarse
cuando el fantasma del clientelismo poltico queda desterrado totalmente de las polticas de personal y solamente se circunscribe a determinados
puestos de la Administracin.
En este texto se examinarn las reformas de la funcin pblica de
los pases centroamericanos y de Repblica Dominicana atendiendo a las
cuestiones planteadas anteriormente de radicalidad o sedimentacin de
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Centroamrica y Repblica Dominicana
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los cambios. Aqu se defender que la introduccin de la meritocracia no

precisa de un cambio sistmico para que sea exitosa y que tambin puede ser alcanzada mediante sedimentacin y difusin a partir de la profesionalizacin de reas especficas de las administraciones pblicas. Adems, en la argumentacin del texto se mantiene que la introduccin de la
meritocracia es prioritaria sobre la flexibilidad en un sistema de funcin
pblica, incluso a costa de causar rigideces en la gestin de las personas.
Por ello, de las dimensiones del servicio civil se pone nfasis en este captulo en el reclutamiento y la carrera. Aunque la gestin de recursos humanos engloba otras dimensiones como la productividad, la estructuracin del empleo en torno a competencias, la introduccin de mecanismos
de flexibilidad y responsabilidad para los directivos pblicos y la capacitacin en nuevas tcnicas de gestin, aqu se sostiene que las propuestas sobre estas dimensiones sin un servicio civil de mrito, base indispensable del sistema, estn destinadas al fracaso.
Este trabajo surge de un encargo de la AECI (Agencia Espaola de
Cooperacin Internacional). La metodologa del trabajo de campo para
este estudio ha sido doble: entrevistas y grupos de debate con altos funcionarios de la zona y anlisis documental. En primer lugar, se celebr
un taller de identificacin de problemas (en Ciudad de Mxico en noviembre de 2005) y seis grupos de debate en sendos pases de la zona en
marzo de 2006. Los grupos de debate se realizaron con una media de
8-10 expertos y actores de mbitos administrativos relevantes en temas
de reforma administrativa. En estos grupos participaron en total unas
80 personas. Tambin se hicieron algunas entrevistas personales con
expertos de otras cooperaciones o en dependencias gubernamentales
concretas.
Adems, el estudio tambin recoge un anlisis de los documentos
de trabajo, artculos, documentos polticos y trabajos de investigacin de
las instituciones de cooperacin como el BID, el Banco Mundial, y otros
organismos multilaterales, de cooperaciones nacionales y de expertos
que se centran en el anlisis de la Administracin central de los siete pases de Centroamrica objeto del estudio.
En la lectura del texto deberan tenerse en cuenta las siguientes cautelas:
No es un diagnstico detallado por pases, ya que para eso se requerira un mayor trabajo de campo y la existencia de ms y me-
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jores anlisis empricos de cada uno de los sistemas. El estudio

trata de identificar problemas comunes referidos a la profesionalizacin y el cambio institucional del servicio civil.
Dada la profunda brecha existente entre los discursos de la reforma y el funcionamiento de la Administracin pblica, se ha tratado de distinguir entre la retrica de los programas de reforma y
su desarrollo real. Desafortunadamente, esto no ha sido siempre
posible.
Dado que el enfoque y los objetivos especficos se derivan del
encargo de la AECI, los criterios utilizados para la realizacin
del estudio no dimanan de un marco analtico preconcebido, sino
que surgen con posterioridad al examen de los diferentes estudios
empricos.
A partir de ahora el captulo se divide en tres apartados. En el primero se
exponen los argumentos que justifican que un servicio civil meritocrtico es la base del desarrollo econmico. En el segundo apartado se plantea el diagnstico del servicio civil de los pases que son objeto del estudio. En el tercer apartado se abordan los retos para mejorar el servicio
civil de carrera en torno a dos cuestiones, la globalidad o la parcialidad
de la reforma y la combinacin del mrito y la flexibilidad.
La vinculacin entre el desarrollo institucional y el desarrollo

econmico
El desarrollo institucional definido hace referencia a las instituciones.
Ostrom (1990: 51) define una institucin como el conjunto de reglas
operativas (formales o informales) que son usadas para determinar
quin puede adoptar decisiones en un mbito determinado, qu acciones
son permitidas o restringidas, qu reglas generales se usan, qu procedimientos se deben seguir, qu informacin debe o no debe ser proporcionada y cules son los pagos realizados a los individuos en funcin de
sus acciones.
El desarrollo institucional, por tanto, hace referencia a la capacidad de usar las reglas operativas para gestionar polticas y servicios pblicos.
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CUADRO 1
Tipos de intervenciones para cada una de las dimensiones*
Individual
Organizativa
Habilidades directivas (planificacin,

gestin, liderazgo,
comunicacin y promocin de trabajo en
equipo)
Gestin de recursos Marco jurdico del

(legales, financieros, sector
humanos, tecnolgicos, organizativos y
materiales)
Habilidades tcnicas,
profesionales y/o
acadmicas segn niveles y necesidades
de los empleados
Planificacin (determinacin de estrategias, objetivos, medidas y evaluacin de

resultados)
Contenido de las po- Legitimidad del sislticas sectoriales

tema (corrupcin,
(elaboracin, implan- clientelismo)
tacin y evaluacin)
Habilidades para relacionarse con los

ciudadanos
Gestin de procesos
Principios de relacin entre organizaciones (transparencia, rendicin

de cuentas, coordinacin)
Gestin de relaciones
con los ciudadanos/
usuarios (sistemas de
quejas, sugerencias,
consultas, cogestin
de servicios)
Calidad de los servi- Relaciones entre pocios de las distintas lticas e impacto en
organizaciones y de el territorio
las interrelaciones
entre organizaciones
Gestin de los servicios (autoevaluacin,

gestin de la calidad)
Calidad de la atenSistema de creencias

cin a los ciudadanos religiosas, culturaen un sector determi- les
nado
Reestructuracin de
las organizaciones
estatales
Sectorial
Sistmica
Profesionalizacin
del servicio civil (introduccin del mrito
en el reclutamiento y
la carrera administrativa)
Contexto poltico, relaciones entre poderes, procesos decisorios y participacin

de la sociedad civil
en la adopcin de decisiones
Sistema econmico
(polticas macroeconmicas, deuda, dinmicas de mercado)
* En sombreado se destaca el objeto de este texto.

FUENTE: adaptado de Cmara (2003).
En funcin del plano del que se est hablando, el desarrollo institucional

puede centrarse en cuatro dimensiones interrelacionadas entre s (Cmara, 2003): individual (se refiere a las personas como los empleados pblicos y los intereses afectados), organizativa (se centra en las organiza-
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ciones del sector pblico, del privado y del mbito no gubernamental),

sectorial (implica al entramado de relaciones, decisiones y polticas entre diversos actores pblicos, privados y no gubernamentales de un mbito determinado de actividad, como por ejemplo la salud) y sistmica
(que incorpora el nivel ms amplio conformado por el conjunto de personas, organizaciones y polticas). En el cuadro se presentan de forma
ilustrativa las intervenciones ms tpicas asociadas con cada dimensin.
En este texto interesa la dimensin sistmica referida a la profesionalizacin del servicio civil.
La profesionalizacin del servicio civil, es decir, la introduccin
del mrito en el reclutamiento y la carrera administrativa, implica cierta
autonoma de la burocracia frente a las injerencias del poder poltico.
Esta autonoma sustenta el argumento que diversos autores emplean para
justificar el xito de las polticas nacionales de desarrollo econmico. En
el fondo del planteamiento est implcita la defensa de las lites polticas
y las burocrticas del inters general y del tipo de inters general que da
legitimidad a su actuacin.
La burocracia autnoma se arroga la defensa del inters general
como contrapeso a los intereses especficos de las lites de los partidos
que alcanzan el gobierno en un momento determinado. La estabilidad y
la autonoma de la burocracia favorecen una concepcin del inters general sostenible en el tiempo al proteger los asuntos pblicos de la intromisin de los intereses econmicos y sociales especficos. La sostenibilidad que promueve la burocracia se basa en su presunta capacidad de
adoptar decisiones autnomas que favorecen el desarrollo econmico y
social derivado de los acuerdos polticos a largo plazo.
Los polticos de los sistemas democrticos dicen defender el inters general, pues han sido elegidos por los ciudadanos por un perodo de
tiempo y las demandas de stos conforman el inters general para ese perodo. Ese inters general puede colisionar, en ocasiones, con los intereses de las lites burocrticas, quienes son capturadas por la inercia, el
inmovilismo y la falta de adaptacin al entorno, pues no tienen que cambiar y adaptarse como deben hacerlo los lderes polticos. Los partidos y
sus lderes, en cambio, deben adaptarse a las continuas necesidades y demandas de los ciudadanos, por lo que tienen una concepcin cambiante y
adaptada a la realidad del inters general. Por tanto, los lderes polticos
deben rendir cuentas ante los ciudadanos que los eligieron y para ello necesitan cerciorarse de que la burocracia implante su programa de gobier-
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no. Este argumento les sirve para controlar las lites burocrticas de
quienes desconfan.
A veces, la falta de confianza en las lites burocrticas no se basa
en la presuncin de rigidez e inmovilismo, sino en la sospecha de que
prefieran favorecer los intereses de los partidos conservadores o de aquel
partido que haya permanecido en el poder durante mucho tiempo. Esta
desconfianza prevalece sobre el ideal weberiano que destaca el papel de
la burocracia en la eficacia del sistema democrtico, gracias a la estabilidad y a la continuidad conferida a la satisfaccin de las necesidades colectivas. Al mismo tiempo, el ideal weberiano resalta la legitimidad del
ejercicio del poder a travs de la aplicacin neutral y objetiva de la ley.
Una primera pregunta surge de este planteamiento. En qu medida son responsables las lites burocrticas estables y autnomas del desarrollo econmico y social de un pas? Para responder a esta pregunta,
la experiencia de los pases del este asitico ha sido empleada como
ejemplo para los pases en desarrollo, pues se mantiene que la independencia de las lites tecnocrticas ha contribuido al desarrollo econmico
en esta zona del planeta. El informe del Banco Mundial (1993: 17-18)
mantena que uno de los factores de xito de algunos de estos pases era
la construccin de un servicio civil basado en el sistema de mrito.
Diversos argumentos fundamentan la necesidad de construir un servicio civil meritocrtico y profesional. A continuacin se resumen las
distintas versiones: 1) la influencia de la escala de weberizacin en el desarrollo econmico; 2) el aislamiento de las lites tecnocrticas econmicas; 3) el neoinstitucionalismo racional y la teora del principal-agente, y 4) el modelo ideal de recursos humanos:
1) La influencia de la escala de weberizacin en el desarrollo econmico. Rauch y Evans (1999 y 2000) analizan la influencia de
las burocracias estatales en el crecimiento econmico y en el
rendimiento burocrtico, identificado ste con la ausencia de
corrupcin en las actuaciones administrativas y la escasa rigidez
de los procesos. Para el estudio, estos autores analizan los datos
de una encuesta realizada entre expertos de 35 pases en desarrollo. La encuesta plasma una escala weberiana, construida a
partir de preguntas sobre cmo son reclutados y retenidos (tipo
de carrera que se sigue) los servidores pblicos. El estudio se
centr en las organizaciones pblicas del mbito econmico.
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1)
La hiptesis del Estado weberiano propone que la sustitucin del sistema de patronazgo por una burocracia profesionalizada y estable es una condicin necesaria, aunque no suficiente,
del desarrollo econmico de un Estado. Los aspectos bsicos de
una burocracia weberiana incluyen el reclutamiento por mtodos
meritocrticos, procedimientos claros, profesionales y transparentes para la contratacin y cese de los empleados pblicos as
como la promocin hacia los puestos superiores mediante la carrera interna. En definitiva, los criterios profesionales priman
sobre los polticos en el Estado weberiano.
1)
El reclutamiento y la retencin de personal a travs de criterios meritocrticos y mediante salarios competitivos con respecto al sector privado constituyen los requisitos iniciales. La
estabilidad en la promocin administrativa estrecha los lazos
entre los servidores pblicos, mejora la comunicacin entre
ellos y crea una cultura y un ethos pblico de conducta. Este
ethos, considerado como atributo valorado por los dems, contribuir a que las lites burocrticas se preocupen de los resultados colectivos ms que de los individuales o de la promocin de
los intereses de un clan determinado. De forma ideal se crea un
espritu de cuerpo y de pertenencia a una casta sometida a unos
valores similares. Esto, segn los autores, tendra dos tipos de
consecuencias. Por un lado, se promovera la bsqueda de un inters general alejado de los intereses particulares de los grupos
econmicos, con lo que las burocracias tendran cierta autonoma para establecer polticas de desarrollo econmico relativamente independientes. Por otro lado, este conjunto de valores
podra promover una disminucin de las prcticas de corrupcin, suponiendo que todas las caractersticas anteriores son
mantenidas.
1)
Rauch y Evans (1999) demuestran que las caractersticas tpicas de una burocracia weberiana favorecen el crecimiento
econmico. Los resultados de su estudio sobre los pases centroamericanos incluidos en la muestra son coherentes con los
numerosos informes realizados por el BID (Banco Interamericano de Desarrollo) y por expertos iberoamericanos sobre la situacin de las administraciones pblicas en Centroamrica. De
forma coherente con otros estudios, dos de los pases centroa-
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mericanos incluidos en su muestra, Guatemala y Repblica Dominicana, obtienen pobres resultados tanto en la escala weberiana como en el crecimiento econmico, mientras que Costa
Rica presenta mejores resultados en ambas dimensiones. Asimismo se seala que los pases del Este asitico deben parte de
su desarrollo econmico a la existencia de un servicio civil meritocrtico y estable. En Rauch y Evans (2000) se prueba que el
reclutamiento meritocrtico influye de forma significativa en la
disminucin de la corrupcin en los pases considerados. En
cambio, los autores no pudieron establecer una relacin significativa con la competitividad de los salarios, la promocin interna y la estabilidad de la carrera (elementos bsicos de la escala
weberiana).
1)
En resumen, estos autores proponen que el reclutamiento meritocrtico y la estabilidad en la carrera influyen decisivamente
en el crecimiento econmico y el primer factor es importante
para disminuir la corrupcin en las administraciones pblicas.
2) El aislamiento de las lites tecnocrticas econmicas. El informe del Banco Mundial (1993: cap. 4, pp. 157 y ss.) sostiene que
tres requisitos han propiciado el milagro econmico de algunos
pases del Este asitico: 1) programas de distribucin de la riqueza, con lo que se pueden prevenir ciertas injerencias de los
intereses econmicos en las actividades estatales; 2) un cuadro
de tecncratas econmicos aislados de la presiones polticas, y
3) mecanismos adicionales para ganar el apoyo de las lites empresariales.
1)
El aislamiento de los tecncratas econmicos de la presin
poltica y de los grupos de inters permiti la introduccin de polticas econmicas racionales. En muchos de estos pases, la tecnocracia econmica tena cierta preeminencia sobre el poder legislativo en la elaboracin de leyes vinculadas a la poltica
industrial y econmica. El mismo informe (p. 174) advierte
tambin de los peligros que supone crear una burocracia demasiado poderosa, ya que puede estar capturada por los intereses
que regula incurriendo en casos de corrupcin. Por lo tanto, el
desafo que dichos pases han parecido superar es el de mantener unas burocracias aisladas relativamente honestas. Segn el
informe, los gobiernos de estos pases han utilizado tres estrate-
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gias para hacer estable y profesional a la burocracia: 1) sistemas

de compensacin competitivos con el sector privado; 2) reclutamiento y carrera administrativa basados en criterios meritocrticos; y 3) compensacin generosa a quienes llegan a la cspide
administrativa mediante puestos en consejos de administracin
de empresas pblicas y/o privadas, pensiones de jubilacin adecuadas o designacin para puestos de responsabilidad pblica.
Estos tres mecanismos dotan de autonoma a las lites funcionariales y las tentaciones derivadas de la compra de voluntades.
Esta estabilizacin de las lites burocrticas no constituye un requisito suficiente del xito econmico aunque s necesario, por
lo tanto el argumento del Banco Mundial complementa el de
Rauch y Evans.
3) El neoinstitucionalismo racional y la teora del principal-agente. Joan Prats (2000), basndose en las teoras neoinstitucionalistas de clculo racional de autores como North, Olson y Moe,
mantiene que la seguridad jurdica, por su contribucin a la reduccin de los costes de transaccin en las relaciones econmicas y comerciales, y el servicio civil meritocrtico favorecen el
desarrollo econmico. Prats sostiene que los factores de cambio
institucional (expansin econmica y expansin de los servicios) as como una coalicin de actores (para los que el esfuerzo de cambio obtenga beneficios que superen los costes) propician el paso de un sistema de patronazgo a otro de mrito. El
desafo del cambio consiste en resolver el problema de las relaciones entre el principal (los polticos) y el agente (los funcionarios). Un buen diseo ha de conseguir que los agentes desarrollen leal y eficientemente las polticas y apliquen la legislacin
procedente del principal, formado por legisladores y poder ejecutivo. Un sistema de patronazgo en el que el nivel econmico
y el desarrollo de los servicios son limitados (Estados Unidos y
Espaa en el siglo XIX) se puede mantener gracias a que el control del principal se restringe a algunas decenas de cargos clave.
En el momento en el que el principal se fragmenta (polticos del
poder legislativo, miembros del gobierno, cargos designados
por el gobierno) y aumentan los niveles para los que la discrecionalidad poltica se aplica, el control del principal sobre el
agente se diluye. En estas condiciones, el principal ya no puede
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argumentar que controla adecuadamente al agente (funcionarios). En determinadas ocasiones, por tanto, los polticos pueden
percibir que el patronazgo no soluciona el problema del control
poltico de la administracin, sino que lo dificulta.
1)
El crecimiento econmico demanda seguridad jurdica que no
puede estar nicamente garantizada por un sistema legislativo y
judicial que proteja los derechos de propiedad y de las transacciones comerciales. La necesidad de contar con una burocracia
profesional y estable comienza a incorporarse a estas caractersticas de seguridad jurdica. Para Prats, la lite econmica busca
durabilidad y credibilidad de los acuerdos legislativos. Esta durabilidad y credibilidad depende no slo de los compromisos
adquiridos por los polticos, sino tambin de la existencia de
una burocracia estable, libre de la manipulacin poltica derivada del sistema de patronazgo. Este razonamiento se encuentra
detrs de la reduccin del patronazgo en determinados pases
como Estados Unidos.
1)
En resumen, el argumento de Prats presupone que las lites
econmicas favorecern una estrategia de profesionalizacin de
los servidores pblicos encargados de poner en marcha los
acuerdos polticos, dado que esta estabilidad garantiza y da credibilidad y durabilidad a los compromisos de los polticos. Esto
significa que los actores econmicos deberan estar dispuestos a
promover la profesionalizacin del servicio civil. El apoyo a la
profesionalizacin puede depender de cmo est conformada la
lite empresarial de un pas y cul es el acceso que tiene al poder poltico. Si el poder econmico est concentrado en pocas
manos y existe escasa competitividad entre los distintos clanes,
adems de relativa influencia sobre el poder poltico, los incentivos para profesionalizar la funcin pblica tal vez no aparezcan nunca.
4) El modelo ideal de recursos humanos del BID. En 2002, Longo
propuso un modelo para analizar el servicio civil de 18 pases de
Amrica Latina. El modelo se estructura en varios niveles de desarrollo, que se alcanzan en funcin de la puntuacin obtenida
en distintos ndices e indicadores. Los sistemas nacionales son
catalogados de forma global y en cada una de las dimensiones
del servicio civil: gestin de personal, planificacin, gestin de
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reconocimiento La estructuracin en distintos niveles responde a la idea de que existe un modelo ideal de buena gestin de
los recursos humanos que se alcanza en el nivel 5. El informe final sobre el diagnstico del servicio civil de los 18 pases de Zuvanic y Iacoviello (2005) presenta un conjunto muy completo
de datos cualitativos y cuantitativos. En este anlisis se incluyen
los 7 pases de Centroamrica objeto de este estudio.
1)
Este estudio ha servido en buena medida para argumentar la
importancia de la vinculacin entre el desarrollo burocrtico
(implantacin de la meritocracia) y el crecimiento econmico.
Echebarra y Longo han abogado tambin a favor de la profesionalizacin del servicio civil en diversas publicaciones. Echebarra (2005) propone la profesionalizacin de la funcin pblica a partir de la comparacin entre los pases de Amrica Latina
y los del Este asitico. Empleando los datos del Banco Mundial
y del World Economic Forum, Echebarra muestra que la calidad de la burocracia y la percepcin sobre la competencia de los
funcionarios se correlacionan con la efectividad de las instituciones. Por ello, el desarrollo econmico en los pases del milagro asitico es superior a todos los pases de Amrica Latina.
1)
Utilizando el estudio de Zuvanic y Iacoviello (2005), Echebarra presenta el alineamiento de los pases con respecto al ndice de mrito (vase el grfico de la p. 33). Los pases centroamericanos, salvo Costa Rica, se ubican en la parte inferior de la
escala y reflejan una fuerte politizacin de las decisiones de ingreso, desvinculacin y promocin.
1)
La autonoma de la funcin pblica es vinculada posteriormente a la capacidad de la burocracia. La capacidad burocrtica
es la resultante de combinar las capacidades tcnicas adecuadas
con la existencia de incentivos para desarrollar un desempeo
efectivo. Zuvanic y Iacoviello (2005) construyen el ndice de
capacidad burocrtica (de atraccin y retencin de los mejores)
a partir de cmo gestionan los pases la poltica salarial y el rendimiento.
En la comparacin de los pases de Amrica Latina, una vez ms, el grupo de pases con peores resultados (entre 10 y 25 sobre 100) es el formado por los pases centroamericanos (menos Costa Rica) junto con Para-
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guay, Per, Ecuador y Bolivia. El sistema salarial de estos pases est

aquejado de varios problemas: el mismo tipo de puesto est remunerado
de forma diferente en distintos ministerios o agencias, falta de informacin sobre las remuneraciones, existen altos niveles de inequidad, y hay
ausencia de una evaluacin adecuada del rendimiento individual. La
competitividad salarial con respecto al sector privado es variable entre
pases y entre sectores, no obstante, aun en casos de competitividad razonable, sta es relativamente baja.
Por tanto, los pases centroamericanos, excepto Costa Rica, se caracterizan por la escasa importancia de los criterios meritocrticos en el
reclutamiento y por la incapacidad de reclutar y retener a los mejores. En
la tipologa de Echebarra (2005), los pases centroamericanos responden
claramente al tipo de burocracia clientelar, donde los funcionarios ingresan temporalmente bajo criterios de confianza o afiliacin partidaria. Las
rotaciones ministeriales o los cambios de gobierno suelen implicar cambios masivos de funcionarios. Los funcionarios constituyen recursos de
los partidos gobernantes y su papel en la poltica es casi irrelevante, salvo en las cuestiones vinculadas a los servicios rutinarios.
En este apartado se concluye que distintos autores y organizaciones
defienden la necesidad de profesionalizar el servicio civil y alejarlo de
los efectos del patronazgo introduciendo criterios de mrito en el reclutamiento y en la promocin. Cada enfoque pone el nfasis en distintas caractersticas adicionales: en uno se favorece la seguridad jurdica de las
transacciones; en otro, se aboga por la cooperacin amplia con las lites
empresariales; en el ltimo se resalta la importancia de la gestin salarial
y del rendimiento para ser capaces de atraer y retener a las personas ms
cualificadas. Si bien existe unanimidad sobre la necesidad de introducir
criterios de mrito, la experiencia histrica y las distintas recomendaciones no son unnimes respecto a cmo hacerlo. Sobre esta cuestin se
vuelve en el ltimo apartado de este captulo.
La meritocracia en el istmo centroamericano y en el pas

caribeo
Este apartado se centra en el anlisis de la introduccin del mrito en el
reclutamiento y en la carrera administrativa en los pases centroamerica-
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nos y la Repblica Dominicana. El BID ha diagnosticado las debilidades

y las fortalezas de la funcin pblica en Amrica Latina en un proyecto
iniciado en 2002. El diagnstico, realizado por diversos consultores y expertos, se bas en el modelo de anlisis de gestin de recursos humanos
de Longo (2002). El informe de Zuvanic y Iacoviello (2005) as como el
libro resultante (Echebarra, 2006) recogen, sintetizan, indexan y cuantifican los resultados de todo el proceso. Los resultados de su estudio, as
como el trabajo de campo realizado para la elaboracin de este texto,
permiten afirmar que la profesionalizacin de la funcin pblica slo se
ha producido en Costa Rica entre todos los pases analizados. Esta frase
condensara los hallazgos del texto si se responde exclusivamente a la
pregunta de la profesionalizacin del sistema. Sin embargo, merece la
pena examinar algunos intentos de implantar un sistema meritocrtico en
Guatemala, Nicaragua y Repblica Dominicana y enmarcar estos intentos en el enfoque del neoinstitucionalismo. En este apartado se expone la
evolucin de la profesionalizacin en estos pases y en el prximo se
analiza su inclusin en un marco ms amplio.
En este texto, centrado en el mrito y la estabilidad, se ha adaptado
el diagnstico de Zuvanic y Iacoviello (2005) al argumento principal del
mismo. El diagnstico, as como el modelo en el que se basa, presenta
dos problemas. En primer lugar, el modelo describe una situacin ideal
de llegada que dista mucho de que se aplique incluso en los pases desarrollados. Longo (2005) reconoce que esta situacin estndar no es necesariamente una aspiracin de los pases, sino que sirve simplemente
como patrn de referencia. No obstante, la misma utilizacin del modelo como marco evaluativo condiciona la manera de preguntarse sobre l
y los objetivos que se buscan. Si bien el modelo puede dirigir la atencin
del analista a la hora de realizar el diagnstico, tal vez no sea adecuado
para orientar la estrategia para la accin, pues en este texto se mantiene
cierta posicin crtica respecto a la transposicin de modelos occidentales a los pases en desarrollo.
Un segundo problema tiene que ver con la asignacin de valores a
las dimensiones del modelo y a las categoras. Este problema tiene una
doble vertiente. Por un lado, se establecen 6 niveles (de 0 a 5) de desarrollo de la gestin de los recursos humanos y de cada una de sus dimensiones. En su aplicacin a los casos prcticos, la mayora de los pases se
concentra entre el 3 y el 0, aunque los autores reconocen que se ha evitado el 0, por lo que todos quedan entre el 1 y el 3. El contenido de las di-
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ferencias entre el 0 y el 3 es considerable. Por ejemplo, Costa Rica es el

pas que tiene un sistema ms desarrollado de recursos humanos, mientras que el resto de los pases centroamericanos se encuentran en un estadio muy incipiente de desarrollo. Cuando una escala que representa la
gradacin hacia un modelo ideal concentra los casos empricos en las categoras centrales, se cuestiona este instrumento para analizar la gestin
de recursos humanos.
Por otro lado, a pesar de que se han ponderado los distintos factores, la lectura de los datos, las tablas y el resumen del informe no muestra con claridad la existencia de unas dimensiones prioritarias frente a
otras a la hora de orientar una estrategia para la accin. En este captulo
se mantiene que existen temas prioritarios, como la profesionalizacin
del servicio civil, justificados en el apartado anterior. Estos temas deberan orientar la accin en primer lugar. En cambio, en el modelo (vase el
esquema reciente en Longo, 2005: 1 del estudio financiado por el BID),
no existe una clara prioridad de la profesionalizacin y parece que los
pases estarn adoptando buenas estrategias de reforma si elevan su estndar en cualquiera de los subsistemas de gestin de recursos humanos:
planificacin, organizacin del trabajo y gestin de la ocupacin, gestin
del rendimiento, gestin de la compensacin, gestin del desarrollo, gestin de las relaciones humanas y sociales y organizacin de la funcin de
recursos humanos o si abordan cualquiera de los temas transversales en
primer lugar (eficiencia, mrito, consistencia estructural, capacidad funcional y capacidad integradora).
A pesar de las prevenciones mantenidas anteriormente, el trabajo
encargado por el BID y cuya publicacin final ha aparecido en Echebarra (2006) es de enorme relevancia, ofrece informacin de forma sistemtica y es un elemento bsico para analizar la situacin en algunos pases de la zona. Se ha prescindido de las escalas empleadas en el modelo
as como de las dimensiones que se utilizan para destacar la dimensin
de flexibilidad en el diagnstico del sistema. Este captulo se centra en el
mrito y la estabilidad en cada uno de los pases objeto de anlisis.
Costa Rica
Costa Rica, con sus 171.915 efectivos (Figueroa, 2004), constituye sin
duda alguna un modelo de estabilidad y de referencia en la zona. Desde
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1953 y 1954 se encuentran vigentes respectivamente la Ley y el Reglamento del servicio civil. La peculiaridad del sistema no consiste en la
mera existencia de la legislacin, sino en que sta se aplica. Las injerencias de las autoridades polticas en el reclutamiento y la carrera administrativa son mnimas y, en general, los puestos para los que existe libre
designacin entre funcionarios o personas del sector privado estn claramente delimitados. Un participante en el grupo de debate se quejaba de
la existencia de puestos de confianza poltica en el tercer nivel jerrquico (el de los directores), porque esto pareca ir en detrimento del fortalecimiento de las capacidades tcnicas:
Hubo una reforma reciente en 1997 de la Ley del servicio civil, concretamente del artculo 7, que introdujo que los puestos de director que nosotros
ocupamos son de confianza, es decir, se sacaron a estos puestos del servicio civil y se politizaron esos mandos tcnicos medios en vez de fortalecerlos, estableciendo gente con verdaderas capacidades que puedan estar
con varios gobiernos.
No obstante, no todos los puestos de director son de confianza, pues algunos transitoriamente han mantenido su permanencia dentro del sistema de servicio civil. Otro participante del grupo de debate consideraba
funcional que estos cargos sean de confianza poltica. Adems no siempre se da un sistema de despojos de los partidos al estilo de otros pases de Centroamrica. Finalmente, la confianza parece basada en los criterios tcnicos llegndose a nombrar a personas que no necesariamente
pertenecen al partido del gobierno:
Hay dos formas para escoger a los directores. El ministro trae gente de su
confianza de fuera de la organizacin bajo el supuesto de que va a responder a sus polticas y sus ideas; sin embargo, un amplio porcentaje de ministros traen a gente de dentro de la organizacin, dentro del servicio civil,
para que ocupe un puesto determinado de confianza [] hay dos frmulas,
sea o no del partido, pues no parece que eso se note necesariamente en todos los casos [] lo importante es la confianza en el trabajo [] incluso
se nombra a gente de confianza del partido contrario, porque son buenos.
En este sentido, los problemas que presenta el sistema costarricense son

de orden diferente a los de los dems pases. En el planteamiento de Longo (2004a), mrito y flexibilidad, el sistema costarricense parece haber
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asentado el mrito como criterio que orienta tanto el reclutamiento como

el avance en la carrera administrativa. La existencia de los puestos de
confianza puede justificarse en la forma de rendir cuentas ante los rectores polticos del sistema. La estabilidad del servicio civil se considera al
mismo tiempo un problema, que est derivando en cierta rigidez del sistema, pues carece de la flexibilidad necesaria para pasar de una gestin
de los recursos y los procedimientos a otra de los resultados. Esas rigideces se manifiestan en diversos aspectos:
El proceso de seleccin de personal no es muy flexible, porque no existe un sistema informatizado. Tampoco hay un proceso que garantice la
seleccin de los mejores.
En materias de seleccin de personal, las cosas han cambiado mucho
en Costa Rica. No es la misma en los aos cincuenta, los setenta o la que
deberamos tener ahora En nuestro caso, el modelo est un poco rezagado, sigue una estructura ocupacional que no se corresponde con nuestras
necesidades y deberamos retomar el intento de cambio que se produjo a
principio de los aos noventa (participante del grupo de debate de Costa
Rica).
El proceso de seleccin y de avance en la carrera administrativa sigue
parmetros tradicionales, pues no se ha podido desarrollar un perfil de
competencias que se centre ms en las habilidades y las aptitudes de los
empleados pblicos que meramente en sus conocimientos.
La creacin de instituciones en las cortes legislativos implica un proceso completo: determinacin de funciones y objetivos de la institucin,
procesos de trabajo e incluso mtodo de seleccin, que se aleja del modelo general.
El desfase salarial entre directivos pblicos y privados hace que el poder
de atraccin del servicio pblico se reduzca considerablemente. Este
desfase salarial tambin se produce entre los directores de confianza
y los que ocupan el puesto como parte de la carrera administrativa, pues
los primeros perciben casi el doble de las remuneraciones de los segundos, por el hecho de la inseguridad que causa la posible remocin en el
puesto.
Existe un plan de capacitacin y de formacin gerencial para los directivos, pero no se ha podido implantar. La falta de recursos para la capacitacin no aqueja de la misma forma a todas las organizaciones, pues,
por ejemplo, la Contralora tiene recursos y medios para ofrecer su pro-
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pia capacitacin. El mayor problema consiste en la inexistencia de una

formacin directiva que cambie el nfasis del Estado desde los insumos
y procesos (control de legalidad) al de los productos y los resultados
(gestin por resultados).
El problema de los recursos humanos se agrava puesto que la reforma del

Estado no contempla o, slo en ltima instancia, la reforma del servicio
civil:
La reforma del Estado en Costa Rica, y en general en Amrica Latina, no
contempla la materia de los recursos humanos, por lo que se plantea un
cambio del organigrama, de sus estructuras, sin considerar al motor de las
mismas [] la reforma del servicio civil llega al final, cuando es bastante
tarde, no de forma paralela (participante del grupo de debate de Costa
Rica).
La cuestin en Costa Rica parece agravarse por el papel desempeado

por el MIDEPLAN (Ministerio de Planificacin) en la reforma de las instituciones tal como relataba otro participante en el grupo de mejora:
Las reformas organizacionales realizadas en el gobierno central se hacen a
lo interno. Una institucin le solicita al Ministerio de Planificacin una reforma de su organizacin o slo de estructura, a veces incluso por va de
decreto ejecutivo, y esta reforma de estructura conlleva que el servicio civil sea el ltimo en accionar [], cuando a veces habra que empezar por
la evaluacin de los recursos humanos, es decir, preguntando quines y con
qu competencias [] as las instituciones cambian las estructuras sin que
se modifique apenas nada de los recursos humanos, sin que haya estudio de
la carga de trabajo y del tipo de recursos humanos que se precisa [] simplemente las instituciones se dirigen al servicio civil para que les autorice
a despedir a tantos, porque sobran, sin que haya estudio tcnico ni nada y
el servicio civil llega cuando no se puede hacer nada.
En resumen, una vez que se ha asentado la meritocracia como base del

reclutamiento y de la promocin administrativa, tanto los responsables
de recursos humanos, como los directivos de las unidades finalistas de
gestin y de los centros de planificacin consideran que ciertas rigideces
deberan ser limadas para adecuar la gestin de los recursos humanos a
los retos del desarrollo del pas. Es decir, se est en condiciones de introducir la flexibilidad en la gestin de los recursos humanos, toda vez que
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la consolidacin del mrito en el reclutamiento y la carrera administrativa se ha producido.
Nicaragua
El empleo pblico ascenda a 88.485 efectivos en 2004 (Figueroa,
2004). En los ltimos aos se han producido unos esfuerzos notables en
el sistema nicaragense para conseguir la profesionalizacin y la estabilizacin de los empleados pblicos con la publicacin de la Ley, la aprobacin del Reglamento y la titularizacin de 1800 funcionarios en
febrero de 2006. Este proyecto de estabilizacin del servicio civil, apoyado por el Banco Mundial, ha durado varios aos y ha seguido diversas
vicisitudes, pero parece que finalmente se est materializando. A pesar
de lo insignificante que pueda parecer el nmero de titularizados en el
conjunto de la funcin pblica, parece que hay acuerdo tanto entre las
autoridades nicaragenses como por parte de los responsables del Banco Mundial de que esta titularizacin (funcionarizacin) est siendo un
xito, como sealaba uno de los participantes del grupo de debate en Nicaragua:
El Banco Mundial est ms que contento con estos 1800 acreditados.
Ellos lo han visto como un logro extraordinario internacional, pues es un
esfuerzo grande por parte de la funcin pblica nicaragense [] por otra
parte es un proyecto auditable y sobre el que se puede rendir cuentas.
La estabilizacin del servicio civil en el pas est siendo fruto de las llamadas condicionalidades impuestas al mismo por la cooperacin internacional. La Ley de servicio civil y carrera administrativa tiene como
antecedentes un Convenio de crdito del gobierno de Nicaragua con la
Asociacin para el Desarrollo Internacional, IDA, del Banco Mundial,
donde se inclua un componente de reforma del servicio civil. La aprobacin de la ley, adems de ser una necesidad para la reforma del Estado,
constituye uno de los requisitos de los organismos internacionales para
que Nicaragua ingrese en la Iniciativa de pases altamente endeudados,
HIPC (por sus siglas en ingls). Sin embargo, el proceso de consenso del
proyecto ha sido proceloso, por mucho que se intent durante varios aos
incorporar la participacin de sectores de sociedad civil (a travs de Con-
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sejo Nacional de Planificacin Econmica y Social (CONPES) y de organismos multilaterales como el Banco Mundial.
En cualquier caso, Jarqun (2003) mantiene que a pesar de no haber
existido un servicio civil y la carrera administrativa en la administracin
pblica nicaragense durante mucho tiempo, gran parte de los recursos
humanos han permanecido en sus instituciones, o al menos dentro del servicio pblico, a pesar de los cambios de gobierno. Esto ha fomentado la
consolidacin de los esfuerzos de reforma y facilitado nuevas iniciativas.
El esfuerzo realizado en los ltimos aos de estabilizacin de la
funcin pblica, sin embargo, no ha calado suficientemente en la clase
poltica ni en la poblacin. En la reunin del grupo de debate se manifest que exista un gran desconocimiento entre los polticos (especialmente los candidatos a las elecciones de noviembre de 2006) y entre sectores de la poblacin de qu es el servicio civil, para qu sirve y por qu
tiene importancia su estabilizacin. En una reunin de los responsables
del servicio civil, encargados de la reforma, con los medios de comunicacin social, surgi lo siguiente:
Preguntamos a los periodistas si saban que era el servicio civil o la
funcin pblica y nos preguntaron a su vez eso qu es?, se come con
mantequilla? si esto lo dicen los periodistas, ya nos podemos imaginar
qu piensa la poblacin [] Fuimos tambin a una entrevista, como consecuencia de la acreditacin de funcionarios, al canal 12 y el entrevistador
no tena ni idea de lo que le estbamos hablando se qued asustado
cuando le mencionamos la dimensin de este asunto [] parece que existe la necesidad de concienciacin nacional para que el pueblo sienta como
suya la necesidad de tener un servicio civil profesional.
Exista cierta preocupacin respecto a las actuaciones del nuevo gobierno despus de cada eleccin. Dado que la clase poltica no parece estar ni
bien informada ni sensibilizada sobre la importancia de la funcin pblica y de la estabilidad de su carrera, existe una necesidad imperiosa de reforzar los cambios y los avances conseguidos hasta la fecha.
Guatemala
El empleo pblico guatemalteco ascenda a 109.443 empleados en 2003
(Figueroa, 2004). La Constitucin guatemalteca de 1985 reconoce los prin-
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cipios de mrito y capacidad para el acceso a los empleos pblicos. La Ley

del servicio civil data de 1968 y est desactualizada, aunque el reglamento
ms reciente de 1998 sustituy al anterior. No obstante, estas dos piezas legislativas no han conseguido profesionalizar, estabilizar y capacitar a los
empleados pblicos como cabra esperar. A pesar de que el sistema sufre
una movilidad considerable despus de cada cambio de gobierno, muchos
de los empleados pblicos simplemente cambian de puesto o de organizacin pblica, pero no pasan al sector privado necesariamente.
Adems, en Guatemala el servicio civil tiene las siguientes peculiaridades segn la informacin proporcionada por un funcionario de la
ONSEC (Oficina Nacional del Servicio Civil de Guatemala: el mayor
porcentaje de los empleados tiene una educacin de nivel medio, mientras
que slo un pequeo porcentaje tiene estudios universitarios; el 36,78%
lleva ms de 15 aos y existen pocas posibilidades de promocin; la imagen de los funcionarios est deteriorada interna y externamente y los estereotipos negativos abundan entre la poblacin; finalmente, los empleados estn remunerados sin tomar en cuenta el mercado laboral y con una
ley desfasada.
Estas cuestiones, as como los problemas derivados de una deficiente gestin de los recursos humanos, constituyen los retos que el proyecto de Ley del servicio civil ha pretendido solucionar.
El anteproyecto de la Ley del servicio civil (servicio nacional y municipal) de carrera se present en noviembre de 2005 en el Congreso y
debera haberse aprobado en el verano de 2006, pues la Ley parte de una
iniciativa conjunta de los partidos que arranca en 2002 y ha sido bien recibida por los distintos grupos parlamentarios. Finalmente, los desacuerdos entre los distintos escaos (grupos parlamentarios) fueron demasiado grandes y la ley no ha sido aprobada finalmente.
Ante la ausencia de reforma, los impulsores del servicio civil tienen
la esperanza de que otros proyectos puedan ir sentando las bases de la
profesionalizacin de la funcin pblica, por ejemplo la elaboracin de
un inventario de los recursos humanos del Estado. En la actualidad, algunas instituciones controlan la informacin sobre los recursos humanos
existentes pero de una forma parcial, por ello se ha considerado necesario elaborar este inventario.
La propuesta de inventario, entre otros fines, tiene el objetivo de
detectar los recursos existentes, las entradas, las bajas, los ceses, la amplitud de la utilizacin del rengln 029, es decir, aquel destinado a con-
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tratos temporales para puestos que deberan ser permanentes y con escasas prestaciones para los empleados y su relacin proporcional con otros
renglones, como el 022 o el 011, por slo citar aquellos que confieren la
estabilidad del sistema. El rengln 029, por ejemplo, se emplea muchas
veces sin tener en cuenta el mrito de los ocupantes de los puestos. El inventario permitira realizar una auditora de los recursos humanos que
tiene cada institucin, pues falta personal en algunas instituciones y en
otras parece sobrar.
El inventario requiere una financiacin considerable, y los fondos
ofrecidos por diversos donantes no parecen ser suficientes. Esto hace
pensar que las estrategias de reforma del servicio civil deben esperar de
nuevo a otro impulso poltico, quiz en un prximo mandato.
El Salvador
El empleo pblico ascenda a 100.240 efectivos en 2003 (Figueroa,
2004). La Ley del servicio civil de El Salvador data de 1961 y no ha habido ni cambio ni desarrollo reglamentario posterior. En la actualidad, la
cuestin no se encuentra en la agenda poltica del pas. En la sesin del
grupo de debate que se celebr en marzo de 2006 en San Salvador se expres mayoritariamente la necesidad de impulsar la aprobacin de la Ley
del servicio civil, aunque no pareca que se dieran las condiciones polticas para que ello ocurriera en el plazo ms inmediato.
Los esfuerzos de reforma de los recursos humanos se orientan por
otros derroteros. A pesar de que esta Ley no est en la agenda poltica,
existen otros proyectos vinculados a la funcin pblica que buscan reforzar la profesionalizacin de los servidores pblicos. Se trabaja en un
modelo de reforma centrado en reforzar las competencias del nivel ejecutivo as como potenciar el desarrollo de la carrera administrativa. La
reforma del sistema se est acometiendo por subsistemas, cuyo listado en
2004 era el siguiente: institucional (marco normativo, con escaso desarrollo por el momento), administracin de puestos de trabajo (con trabajos avanzados por parte de la consultora Hay), dotacin de personal (reclutamiento, seleccin y vinculacin laboral), gestin del desempeo
(cuestin sobre la que existe mucho inters pero escasos avances por el
momento), poltica retributiva y de incentivos, desarrollo de competencias y sistema de informacin de recursos humano.
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Respecto a los avances alcanzados, se mencionaron en el grupo de

debate los resultados obtenidos en el proyecto en el que participa la consultora Hay. En este proyecto se definieron puestos segn la puntuacin
obtenida, se establecieron perfiles, se estandarizaron los sistemas de
seleccin, se busc la intercambialidad de los puestos a travs de los perfiles, se disearon cuadros de mando integral para la gestin del desempeo al mismo tiempo que se elabor un programa de competencias
directivas entre otras cosas. Tambin se trabaj en el sistema de remuneraciones, pero no se profundiz en l ni tampoco se implement.
El trabajo del grupo Hay corre el riesgo de no alcanzar todo su potencial, pues hace falta capacitar a muchos directivos y predirectivos
para que empiecen a trabajar siguiendo las coordenadas del nuevo sistema. De esta forma se estara elaborando una reforma del sistema a partir
de la consolidacin de ciertas prcticas en la Administracin. Esta filosofa est abanderada por el grupo Hay, como muestra el texto de su director general, Gmez de Merodio (2003). En su planteamiento, la legislacin no tiene por qu ser necesariamente la forma prioritaria de
comenzar a abordar la reforma del sistema. Parece desprenderse del texto que el afianzamiento de buenas prcticas podra consolidar un sistema
mucho ms robusto que el derivado de una Ley que, por muy consensuada que sea, no se ejecute adecuadamente como ocurre en la mayora de
los pases de la zona. Si bien es cierto que la frase de Crozier de que la
Administracin no se cambia por decreto no parece perder validez, el enfoque de Hay chocar finalmente con la movilidad de los recursos humanos, derivada del clientelismo poltico. Por tanto, la introduccin de
prcticas meritocrticas debera orientar los esfuerzos de reforma. No parece que esto se encuentre en la agenda de los polticos salvadoreos.
Repblica Dominicana
Segn Montero (2003), trece aos despus de que se aprobara la Ley de
servicio civil que data de 1991, slo 14.000 de los 260.000 empleos haban ingresado en el rgimen de carrera administrativa. La Ley de 1991
haba triunfado despus de que se sometieran a la cmara 9 proyectos legislativos entre 1966 y 1990. Dado el escaso articulado de la Ley, fue necesario dictar un reglamento, finalmente promulgado en 1994, para hacerla operativa.
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Desde el momento de aprobacin de la Ley en 1991 se han abordado distintas medidas para solucionar algunos de los problemas que aquejaban al sistema: heterogeneidad de la realidad salarial, imposibilidad de
aplicar el sistema de carrera administrativa hasta que el presidente no autorizara la incorporacin de una organizacin de la administracin central al sistema, centralizacin de los temas de recursos humanos en la oficina del presidente hasta que se descentraliz en la ONAP (Oficina
Nacional de Administracin y Personal).
La Ley prev la implantacin de un sistema meritocrtico y la progresin del servidor pblico en el sistema de ascenso y promocin haciendo del servicio civil un servicio profesional y de carrera. El modelo
de implantacin de la carrera se prev de una forma gradual, empezando
por la Secretara de Hacienda. De hecho, la idea de empezar por este sector puede reflejar las palabras de un participante del grupo de debate respecto a la movilidad de los cargos pblicos despus de la eleccin de un
nuevo presidente:
Este aspecto de la movilidad requiere ms informacin y estudio,
pues yo tengo la sensacin de que la mayora de las personas cesadas no se
marchan al sector privado por ejemplo, en el mbito de presupuestos
existen personas que llevan all trabajando ms de veinte aos, en finanzas
hay gente que lleva dieciocho o veinte aos, tambin ocurre en compras y
contrataciones [] el movimiento se da en otras reas no se juega mucho con las reas econmicas, pues se dan cuenta de que se juegan mucho
si mueven el personal de ah.
En este sentido, existen islas con cierta estabilidad. Estas islas de

estabilidad se concentran fundamentalmente en el mbito econmico.
Por ello, los esfuerzos reformadores se orientan hacia la consolidacin
del personal en los mbitos en que existe continuidad, tal como ya se haba planteado en la Ley vigente de servicio civil.
La Ley tiene la peculiaridad de dejar fuera a unos 50 organismos
autnomos, pues slo se centra en las secretaras (ministerios) de la administracin central. En el momento presente conviven varias realidades:
la Ley de 1991 que se aplica a las secretarias, el sistema de carrera de la
Universidad Autnoma de Santo Domingo, la existencia de intentos de
implantar un sistema de carrera en algunos de los organismos autnomos
mencionados y la posibilidad de establecer carreras especiales (estatuta-
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rias) como la sanitaria, la educativa, la diplomtica y consular y la del

ministerio pblico, as como otras carreras existentes: la carrera judicial
implantada en 1999.
Entre 1995 y 2004 se produjeron unos diez actos de incorporacin
(titularizacin) de empleados pblicos al sistema de carrera administrativa con lo que se ha alcanzado en ese perodo unos 14.000 empleados
funcionarizados. El proceso de funcionarizacin ha sido relativamente
lento y se ha producido mediante el mecanismo de evaluacin interna, es
decir, evaluando los mritos de quienes ya estaban trabajando para la administracin. Montero (2003) ha calificado el proceso de lento e insuficiente para poder llevar un ritmo de incorporaciones satisfactorio. Una
entrevista realizada con un alto funcionario de Costa Rica expresaba su
preocupacin por la lentitud del proceso dominicano. Reflexionando sobre la propia experiencia costarricense, este funcionario mantena que
para hacer creble una reforma de este tipo era necesario que el tiempo
que mediara entre la aprobacin de la ley, la promulgacin del reglamento y la incorporacin de empleados pblicos al nuevo sistema fuera
muy breve y el nmero de incorporaciones muy alto.
Segn Montero (2003), aunque al funcionario incorporado se le garantiza la estabilidad, existe cierta aprensin en el sistema dominicano
por la influencia que el clientelismo poltico tiene en la administracin
pblica. De hecho, cinco obstculos han impedido la implantacin adecuada de un sistema administrativo de carrera: el peso del clientelismo
poltico, la discontinuidad del ejecutivo poltico, los fallos tcnicos de la
propia ley, el escaso nivel formativo de los empleados pblicos dominicanos, quienes han sido seleccionados bsicamente por criterios clientelares y no criterios de mrito y la debilidad orgnica de la ONAP para
abordar los temas de recursos humanos.
Todas las debilidades anteriores aconsejaban que se abordara la reforma de la funcin pblica mediante la promulgacin de una nueva Ley.
En este empeo se encuentra el Programa de reforma y modernizacin
del Estado (PARME), un programa de la Unin Europea que fue iniciado
en 2002 y se le asign un presupuesto de 40 millones de euros PROREFORMA (Programa de Reforma y Modernizacin del Poder Ejecutivo)
con apoyo financiero tambin del BID. PARME est orientado a la reforma del Estado y uno de sus pilares es la modificacin de la Ley de servicio civil y carrera administrativa.
En estos momentos parece que la Ley de servicio civil podra en-
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contrarse en la fase final de aprobacin en el Parlamento. Sin embargo,

dada la lentitud del proceso decisorio y la cercana de las elecciones presidenciales (2007), existe el riesgo de que la Ley no sea aprobada definitivamente en el Congreso. Esto frustrara los esfuerzos de numerosos actores institucionales tanto dominicanos (especialmente ONAP) como de
la comunidad internacional (especialmente PARME) de lograr un servicio civil de carrera.
Independientemente de que sea aprobada o no la Ley, el presidente
parece favorecer la profesionalizacin de al menos tres sectores (sanidad,
educacin y relaciones exteriores), ya previstos en la legislacin vigente.
Adems, se est planteando la profesionalizacin de otros sectores, como
por ejemplo agricultura. En los sistemas comparados de administracin
es usual encontrar estatutos especiales para estos tres primeros sectores,
y no as para agricultura o industria, por ejemplo.
Panam
El empleo pblico ascenda a 106.472 efectivos en 2004 (Figueroa, 2004).
La Ley de la carrera administrativa se aprob en 1994 y su reglamento en
1997. A partir de entonces, la actividad de mayor desarrollo fue la aplicacin del procedimiento especial de ingreso, lo cual implic la actualizacin
de las estructuras organizativas, la elaboracin de manuales institucionales
y ordenamientos de los expedientes de personal como herramientas necesarias para las acreditaciones (titularizaciones) de servidores pblicos que
fueron logradas durante el perodo que media entre 1997 y 2004.
De los 106.472 servidores pblicos que haba en Panam en 2004,
55.048 se regan por leyes especiales y 51.424 era los puestos correspondientes a la carrera administrativa. De ellos se haba acreditado el
13% y quedaba an por acreditar el 87%. El proceso haba sufrido ciertas vicisitudes, pues despus de una acreditacin inicial de unas 10.150
personas, en 1999 se orden una revisin del proceso tras las fundadas
dudas de que muchas acreditaciones haban sido irregulares. La Direccin General de Carrera Administrativa, gracias a su independencia,
pudo anular certificados de carrera administrativa. Al final del proceso
de desacreditacin, un total de 2.826 servidores pblicos de los ministerios y de las entidades descentralizadas dejaron de formar parte del sistema de carrera administrativa.
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Las causas de desacreditacin fueron muy variadas: el incumplimiento de los requisitos mnimos de educacin formal exigidos (48%), la
no posesin de la experiencia laboral requerida (13%), el ejercicio de
cargos de libre designacin (11%) u otras razones (28%).
En resumen, se ha desarrollado un proceso de estabilizacin de
puestos, pero este proceso alcanza a un porcentaje an pequeo de los
empleados pblicos.
Honduras
El empleo pblico ascenda a 29.151 efectivos en 2004 (Figueroa, 2004).
Segn Cceres (2004), en 2001 el gobierno, cinco partidos polticos y 30
asociaciones civiles concertaron el Acuerdo nacional de transformacin
para el desarrollo humano en el siglo XXI. Uno de los compromisos asumidos fue el de establecer un servicio civil moderno basado en el mrito
que deba constituir la piedra angular de la administracin pblica. En
este contexto deba abordarse la Ley del rgimen del servicio civil al
mismo tiempo que se pretenda reestructurar la Direccin General del
Servicio Civil en el perodo 2002-2006.
Dentro de la retrica de la poca se plante implantar la carrera del
empleado y el funcionario pblico, promulgar una ley de responsabilidad
del funcionario pblico, redactar un cdigo de tica del funcionario pblico as como garantizar la equidad salarial de los empleados pblicos.
En 2003 se elabor un anteproyecto de Ley del servicio civil a partir de trabajos del Banco Mundial y del consorcio Hay a mediados de la
dcada de los aos noventa. Este anteproyecto no tuvo xito porque los
sectores sanitarios y educativos amenazaron con paralizar el pas dado
que consideraban que sus intereses se vean seriamente daados con la
iniciativa. El texto legal pretenda subsumir y homogeneizar estos estatutos especiales bajo el mismo techo legal.
La presin internacional consigui que en 2003 se promulgara un
decreto para reordenar de manera ms equitativa las retribuciones del
sector pblico aparte de instruir a los rganos competentes de la hacienda que vigilaran la evolucin de las retribuciones para que stas no sobrepasaran un determinado umbral. En 2004 se present la Ley del rgimen del servidor pblico, cuyo contenido se asemejaba en parte al de un
servicio civil moderno meritocrtico y de carrera.
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Sin embargo, todos estos intentos no han cristalizado. De todos los

pases de Centroamrica, parece que la situacin de la funcin pblica
hondurea es la que peor se encuentra en la dimensin de la profesionalizacin. El cambio de presidente en 2006 supuso una movilidad altsima
de los cargos de la administracin como en otras ocasiones. En palabras de
sus responsables, se crea una bolsa de desempleo considerable debido a
esta poltica gubernamental. Los responsables del servicio civil no cuestionaban esta poltica y solicitaban ayuda internacional para poder recolocar o ayudar a encontrar empleo a los cesantes. Las palabras recogidas
del director general del servicio civil en una de las intervenciones son
elocuentes acerca de en qu medida se piensa que el gobierno es un
empleador de los cuadros polticos o clientelares afines. Asimismo, se
manifiesta alguna preocupacin por quienes han perdido el puesto de trabajo y puedan causar cierto desasosiego social:
Uno de los principales problemas que encontramos ahora se deriva
del cambio poltico en nuestra sociedad, producto de la desocupacin,
del desempleo, los ciudadanos buscan una oportunidad de empleo en el gobierno ahorita nos encontramos con este problema, pues hay presin sobre las administraciones pblicas para encontrar trabajo por eso es importante la cooperacin de los pases amigos para encontrar solucin a este
problema [] y aada el subdirector general de la funcin pblica
llevamos menos de un mes al frente de la direccin como se ha explicado antes, nuestro sistema poltico, cada vez que hay procesos de elecciones, hay cambios dentro de las instituciones, y cada vez que hay cambio de
gobierno se crea desempleo, pues la empresa privada tampoco tiene la capacidad para absorber este nmero de desempleados adems muchas
plazas se congelan como consecuencia de las restricciones de los organismos internacionales por ello sera necesario que hubiera apoyo de la
cooperacin para ayudar a estas personas que lastimosamente pierden el
trabajo, por una poltica de Estado, de sistema de Estado.
En las palabras de los responsables del servicio civil se traduce una caracterstica del sistema contra la que no hay que luchar necesariamente,
sino acomodarse. Las disfunciones que se aprecian en esta circulacin
entre el sector privado y el pblico son considerables, no slo por el desempleo que se genera sino tambin por la escasa capacidad tcnica de
quienes entran en los puestos de direccin.
No obstante, existe una iniciativa presidencial por la que se inten-
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tara dotar de estabilidad y consolidar la profesionalizacin de determinadas agencias pblicas. En algunas organizaciones hondureas hay un
elevado nivel profesional y relativa estabilidad de los funcionarios, como
por ejemplo el UNAT y la Secretara de Finanzas. El presidente ha manifestado la voluntad de ampliar las organizaciones con estas caractersticas, aunque en marzo, fecha del trabajo de campo para esta investigacin, no se hicieron an explcitos los nombres de estas organizaciones.
Por tanto, frente a la profesionalizacin integral del sistema, el actual
presidente parece decantarse por fortalecer determinadas instituciones a
partir de las cuales se puedan crear ejemplos para otras organizaciones
del sector pblico.
En las percepciones de los funcionarios, no obstante, la permanencia no se considera un valor que cabe proteger. Por ejemplo, el responsable de la UNAT ha estado ejerciendo diversos cargos de responsabilidad
con distintos presidentes. Esta estabilidad, considerada como normal en
muchos pases occidentales, en cambio no tiene una buena prensa en Honduras, pues se piensa que estos tipos de empleados son demasiado volubles con tal de permanecer en el poder, frente a la percepcin europea de
que la estabilidad es un valor relevante en s mismo.
A modo de conclusin
Todos los pases centroamericanos, excepto Costa Rica, se encuentran en
los niveles ms bajos de profesionalizacin del servicio civil. Concretamente, en Panam, El Salvador y Honduras, la discrecionalidad de las
autoridades para nombrar, reubicar o desvincular a los empleados es la
nota predominante. Adems, al igual que en el resto de los pases centroamericanos, no existe la carrera administrativa o no se aplican las previsiones normativas al respecto. Por ejemplo, en Panam, la Ley de carrera administrativa (1994) establece el ingreso basado en el mrito, a travs
de un procedimiento ordinario (seleccin a partir de un registro de postulantes), y uno extraordinario (acreditacin de empleados en funciones
al momento de aprobarse la Ley). En la prctica, el ingreso a los puestos
en el gobierno central est determinado por cuestiones polticas y el conocimiento personal. Cada cambio de gobierno implica desvinculaciones
masivas (por ejemplo, los 25.000 despidos en el gobierno de Moscoso).
En El Salvador, se producen unas circunstancias similares. La Ley del
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servicio civil (1961) prioriza a los empleados que ocupan los puestos del
nivel inferior a la vacante; se prefieren los concursos cerrados; y, de forma excepcional, se producen concursos abiertos. En la prctica el proceso est politizado. Como particularidad debera destacarse que los recomendados polticos son sometidos a evaluacin en algunos casos. En
Honduras, las incorporaciones de personal no siguen los mecanismos de
seleccin establecidos en la Ley del servicio civil (1967) y su Reglamento de 1976, pues el reclutamiento tambin est muy politizado y
constituye un verdadero problema social. Los candidatos a los puestos
presionan al presidente y a su entorno para que premien sus desvelos en
la campaa. Los cesantes quedan en situacin de desempleo y no pueden
encontrar trabajo fcilmente en una economa pobre.
En Repblica Dominicana y Guatemala se detectan intentos para
aminorar o limitar la discrecionalidad en las tres fases fundamentales:
reclutamiento, promocin y cese, pero estos intentos no llegan a materializarse de forma decidida, incluso aunque haya textos legislativos que
avalen una perspectiva ms meritocrtica (Ley de servicio civil de Guatemala 1968 y Ley (1991)-Reglamento (1994) de Repblica Dominicana). En la prctica hay remocin masiva de funcionarios con los cambios
de gobierno. Por ejemplo, Repblica Dominicana experiment un retroceso recientemente (Zuvanic y Iacoviello, 2005 y BID 2002a). El ingreso en el servicio civil est previsto en la normativa conforme a criterios
meritocrticos, y se han realizado concursos desde 1999 en varios sectores de la administracin. Se prev la estabilidad de estos funcionarios
(sujeta a un rendimiento adecuado), pero con el ltimo cambio de gobierno se han cesado a empleados incorporados por concurso. Para ello,
el presidente recurri a atribuciones constitucionales.
En Nicaragua, tal como se ha expuesto anteriormente, las llamadas
condicionalidades han forzado la titularizacin de 1.800 funcionarios
en 2006 despus de un largo proceso. Este xito parcial podr consolidarse si la cantidad de empleados acreditados aumenta y el gobierno formado despus de las elecciones otoales de 2006 no obstaculiza el proceso.
Finalmente, en Costa Rica s predominan los criterios tcnicos en
estas tres fases. Desde 1953, el sistema vigente protege el mrito en el reclutamiento de los servidores del nivel central. La desvinculacin se puede producir por razones econmicas u organizativas y por bajo rendimiento. La legislacin tiene previsiones sobre la carrera administrativa,
aunque sta slo se aplica en algunos organismos.
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El trabajo de Echebarra (2006) no profundiza en los oasis de meritocracia en estos pases. En la mayora de los pases hay bolsas de empleo profesionalizado y de relativa estabilidad de la que gozan el personal
de determinadas organizaciones del mbito econmico o de sectores como
el de salud, educacin o servicios exteriores y aduanas. En algunos casos,
el personal del entorno de la secretara de Hacienda y de la Presidencia se
encuentra relativamente protegido del patronazgo poltico en los nombramientos y remociones (como es el caso de Honduras). En otros casos,
como el de Repblica Dominicana, se est estudiando la necesidad de estabilizar este personal y de elaborar un estatuto especial para ciertos colectivos a falta de una ley del servicio civil (personal estatutario de sanidad y
educacin, embajadas, aduanas, etc.). Con ello se intenta crear una masa
crtica que atraiga a otros colectivos hacia la reforma. ste podra ser el
caso del personal del sector de salud, educacin, asuntos exteriores, aduanas, etc. Estas bolsas de empleo profesional no son una alternativa al objetivo ltimo de la profesionalizacin del servicio civil. Ms bien deberan
considerarse como un camino distinto con el mismo fin. Probablemente, en
vez de pensar en una reforma global, se podra abordar una reforma por sedimentacin. Para contemplar esta opcin sera conveniente realizar un estudio de las condiciones institucionales a partir de las cuales los oasis institucionales de meritocracia son funcionales para el sistema.
El reto: la profesionalizacin del servicio civil

En este apartado se argumenta que el reto para conseguir mayor estabilidad del sistema est en dirimir qu estrategia es la ms conveniente en
estos momentos. Existen dos disyuntivas: el planteamiento de una reforma global o parcial del sistema y el debate sobre la reforma del sistema
introduciendo al mismo tiempo elementos de mrito y de flexibilidad.
Cambio radical o por sedimentacin? Hacia una interpretacin

explicativa de los cambios institucionales
Thelen (2003) distingue dos tipos de enfoque que explican cmo se
crean, reproducen y cambian las instituciones: explicaciones causales
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constantes y explicaciones de dependencia de la senda (path dependence). El primer grupo sugiere que los mismos factores explican tanto
la gnesis como el cambio de las instituciones a lo largo del tiempo,
mientras que el segundo grupo mantiene que diferentes factores dan
cuenta de la gnesis y del cambio de las instituciones.
El argumento de los procesos de autorrefuerzo (Pierson, 2004) refleja la idea de que la distribucin de poder puede estar en la gnesis de
una institucin, pero una vez que una alternativa ha sido seleccionada y
otras alternativas ya no son viables, todos los actores relevantes adaptan
sus estrategias a las pautas que han prevalecido. Este argumento resalta
los mecanismos de reproduccin. Thelen (2003) mantiene que este tipo
de argumentos no convence a la hora de explicar cmo pueden cambiar
las instituciones en ausencia de shocks exgenos o cmo se adaptan paulatinamente las instituciones en presencia de cambios bruscos del entorno. Estos cambios institucionales son incrementales y se producen porque de otra forma sera difcil comprender cmo algunas instituciones
han experimentado cambios que no siguen la senda sugerida por el argumento de los retornos crecientes.
La citada autora examina dos mecanismos de cambio incremental:
sedimentacin y conversin de las instituciones. La sedimentacin de
las instituciones, ms adaptado a este texto, es un concepto que implica
la renegociacin parcial de algunos elementos de las instituciones mientras que se dejan otros tal cual estaban (citando a Schickler, 2001, en
Thelen, 2003: 225). Por ejemplo, nuevas instituciones pueden ser aadidas o modificadas (profesionalizacin de algunas organizaciones del sector pblico en nuestro caso) en vez de modificar todo el sistema de una
vez. Los que disearon el sistema han podido dejar algn margen para
los cambios que permiten la adaptacin.
Bezes y Lodge (2006) aaden otros tres mecanismos de cambio incremental: deslizamiento, difusin y desplazamiento. Difusin (tambin empleado en Pierson, 2004) interesa en este texto pues la difusin
suele operar a travs de mecanismos de de emulacin (benchmarking),
de transferencia de conocimiento y similares. Este mecanismo ocasiona
que una institucin en particular adopte la forma y las prcticas de otras
organizaciones del entorno.
Por tanto, el cambio por sedimentacin puede derivar al cabo de un
tiempo prolongado en resultados similares a los que se podran obtener
mediante un cambio radical. El objetivo de primar la meritocracia del
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servicio civil no parece ser muy debatido por las distintas organizaciones
multilaterales y los expertos latinoamericanos. En cambio, es ms controvertido el camino que cabe seguir. En muchas instancias se propone
que el cambio debe ser global y afectar a todo el sistema, es decir, el sistema de mrito debe ser implantado para todos los servidores pblicos
susceptibles de encuadrarse en el sistema de servicio civil. En este apartado se propone que ste es un requisito ideal pero no estrictamente necesario. Si bien hay experiencias nacionales negativas de oasis institucionales de funcionarios en Amrica Latina, aqu se mantiene que
tambin se puede promocionar o respaldar iniciativas de instituciones individuales que pueden ser reconducidas cuando la estabilidad del servicio civil se generalice. Estas iniciativas individuales pueden constituir
una masa crtica capaz de crear incentivos de estabilizacin para otros
colectivos e instituciones del sistema.
Una breve alusin a la evolucin histrica de la funcin pblica en
Estados Unidos: Espaa podra servir para apuntar este argumento. En
Estados Unidos, la sustitucin del sistema de patronazgo ha sido menor
que en otros pases occidentales. En comparacin, por ejemplo, con Reino Unido, Francia, Alemania y Espaa, el nmero de puestos para los
que existe discrecionalidad presidencial en el nombramiento y en el cese
es relativamente muy superior. No obstante, se ha producido un proceso
histrico de sustitucin de los cargos polticos por criterios meritocrticos en el reclutamiento. En este proceso histrico, los factores externos
y ciertos hechos traumticos han tenido una importancia enorme a la
hora de introducir los cambios. Los cambios fueron implantados de forma paulatina a partir de 1883 y, a pesar de las aspiraciones de generalidad del sistema, la meritocracia fue introducida primero en unos sectores
y despus en otros (Ingraham, 1995). El punto de inflexin se produjo
cuando los presidentes, una vez elegidos, eran incapaces de atender a todos los demandantes de empleo que hacan cola delante de su oficina
despus de cada eleccin. Este problema se aprecia en algunos de los pases centroamericanos. En estos casos, el sistema de despojos comienza a ser disfuncional incluso para el propio presidente.
En Espaa, la sustitucin del sistema de patronazgo se produjo a
partir de 1918, a pesar de que hubo varios intentos de reforma durante el
siglo XIX. Dos caractersticas estn presente en esta sustitucin: una evolucin divergente de los cuerpos burocrticos especiales que conseguan
la estabilidad del empleo y de los servidores pblicos no incorporados a
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estos cuerpos, quienes estaban sometidos a los vaivenes de la poltica y

el impacto de la crisis econmica derivada de la Primera Guerra Mundial, cuya presin oblig a los polticos a cambiar finalmente el sistema
de designaciones. Por tanto, antes de que se implantara el sistema de forma generalizada, un grupo de cuerpos especiales disfrutaron de los privilegios de la estabilidad y eran sometidos a ciertos criterios meritocrticos para el reclutamiento. Las polticas tecncratas y desarrollistas de la
dcada de los aos cincuenta y sesenta no hicieron sino fomentar esta
tendencia (Jimnez Asensio, 1989).
En Estados Unidos y en Espaa, el mrito se ha introducido por sedimentacin en determinadas reas, sectores y/o agencias/organizaciones. Por el proceso de difusin, otros cuerpos o sectores han ido asumiendo o presionando por la implantacin de criterios profesionalizados
similares. Al cabo de un tiempo, el sistema se encuentra formado por un
grupo de organizaciones con criterios meritocrticos y otro grupo con patrones clientelares. Cuando la presencia de los grupos profesionalizados
y clientelares es pareja y las pautas clientelares comienzan a representar
una amenaza para las lites polticas, stas pueden tener los incentivos
para profesionalizar la administracin y politizar la parte superior de la
cpula organizativa. La conjuncin de la sedimentacin y la difusin
hace que el sistema reciba un impacto ms global. Esto inyecta dinamismo y tensin en el sistema; y tambin riesgos. Se introduce dinamismo
porque provoca un efecto emulacin por parte de otros grupos. Si el modelo funciona bien y no es excesivamente costoso, tanto los polticos
como los funcionarios pueden comprobar sus ventajas.
Al mismo tiempo, el aislamiento de determinadas organizaciones o
sectores puede implicar el riesgo de plantear demandas y salarios inasumibles para el resto de las administraciones pblicas. Se puede llegar a
privilegios que no pueden ser tomados como modelos. En cualquier caso,
sta ha sido una realidad en la sustitucin de los sistemas de patronazgo
que va en contra de las recomendaciones fomentadas por los expertos del
BID, quienes mantienen que la reforma debera ser global y no parcial,
porque debera mantener una perspectiva global de todas las organizaciones pblicas y de todas las dimensiones del sistema de gestin de recursos humanos. En este apartado se intenta desmitificar la importancia
de la primera cuestin (perspectiva global) y se propone que la introduccin parcial del mrito puede constituir el nico medio de crear dinamismo y tensin en el sistema. Con ello no se niega la importancia de tener
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una visin global del diseo, que podra ser aplicada en una fase posterior, cuando se abra una ventana poltica de oportunidades para que esto
se produzca (mandato de Fox en Mxico, Estatuto de Maura en Espaa,
Pendleton Act en Estados Unidos).
En varios pases centroamericanos se est planteando la reforma de
ciertos sectores (sanidad, educacin, exteriores, aduanas, etc.) o de determinadas instituciones clave para el sistema (instituciones encargadas
de la estabilidad macroeconmica y monetaria, o que velan por sectores
desregulados de la economa). Estas iniciativas podran ser respaldadas
siempre que hubiera un debate acerca de cmo crear oasis de mrito y estabilidad que puedan ser integrados en el futuro en un sistema global ms
estable.
Mrito con flexibilidad simultneamente?

La instauracin de un sistema meritocrtico en el sector pblico, parcial
o global, no est exenta de riesgos. Hay dos riesgos fundamentales: la
creacin de una burocracia fuerte y capturada de forma sempiterna por
los intereses econmicos y la introduccin de mecanismos de rigidez que
pongan trabas a la innovacin, el cambio, la adaptacin al entorno y la
promocin de los mejores a los puestos de la cpula. El mrito se convierte, por tanto, en un arma de doble filo: por un lado, es una proteccin
frente a la flexibilidad que demandan los polticos; por otro lado, constituye un incentivo para hacer rgidos los logros y la estabilidad de las lites burocrticas.
Longo y Echebarra (2000) mantienen que la profesionalizacin del
empleo pblico no debiera estar reida con el propsito de lograr organizaciones pblicas flexibles y adaptables a los cambios. Para estos autores, la profesionalizacin no debe identificarse con rigidez. Algunas crticas del grupo de debate celebrado en Costa Rica hacia el servicio civil
costarricense destacan el problema de la rigidez.
Frente a estos dos riesgos, Farnham y Horton (2000) para los sistemas desarrollados y Longo (2002, 2004a entre otros) para Amrica Latina han propugnado la combinacin del sistema de mrito con la inclusin
de elementos de flexibilidad.
De todas las facetas anteriores, en este apartado interesa la flexibilidad que tiene que ver con el sistema de reclutamiento y de promocin.
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La meritocracia en el reclutamiento y la promocin significa el uso de

criterios profesionales en el momento de entrada y cuando un candidato
solicita el avance en la carrera administrativa. Dado que el empleo pblico en un sistema profesionalizado es de por vida y se alcanzan los
puestos superiores de la carrera administrativa de forma relativamente
rpida en la mayora de los sistemas, algunos sostienen que una vez logrado el puesto anhelado se relaja el rendimiento de los empleados pblicos en general y de los directivos pblicos en particular. Este argumento es demasiado simplista y escasamente apoyado con un anlisis
riguroso y emprico. No obstante, su poder retrico es grande, casa perfectamente con la percepcin que los ciudadanos tienen de los funcionarios y se ha implantado apenas sin discusin entre quienes abogan por la
introduccin de la flexibilidad en los sistemas meritocrticos.
La introduccin de la flexibilidad en este aspecto concreto supone
el desarrollo de las capacidades gerenciales de los gobiernos, mediante la
institucionalizacin de una funcin directiva profesional sujeta a una responsabilidad por el logro de resultados y sometida a incentivos de la
misma naturaleza. Normalmente, estas capacidades gerenciales se pueden desarrollar mejor cuando el sistema es capaz de aislar una escala directiva en la que las personas permanecen en funcin de los resultados
obtenidos mediante su rendimiento, es decir, no se garantiza la permanencia en la escala una vez entrado en ella, sino que esa permanencia
est sometida a una evaluacin cada determinado perodo de tiempo.
Longo y Echebarra (2000), por tanto, propugnan una institucionalizacin diferente de la funcin directiva pblica y el empleo pblico ordinario.
En este apartado se mantiene que el argumento no deja de tener
fuerza y capacidad de persuasin; sin embargo se constata que la bondad
del sistema no est suficientemente contrastada y que no est claro cmo
se puede producir una transferencia de conocimiento institucional de pases en los que se ha desarrollado una alta funcin pblica independiente
(Estados Unidos, Reino Unido, Pases Bajos y Nueva Zelanda, por ejemplo) a pases en los que la funcin pblica est en estadio de desarrollo.
En cualquier caso se pone en duda que la introduccin del mrito y la flexibilidad deba producirse de forma paralela porque la capacidad de evaluar el rendimiento de los directivos y adoptar decisiones de promocin
en consonancia requiere una madurez y una inercia del sistema que precisan de un amplio perodo de tiempo. Existen todos los riesgos de que la
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evaluacin del trabajo realizado por los directivos sea un instrumento del
poder poltico para cesar de sus puestos de rango superior a quienes mantengan una posicin contraria a sus intereses. Por ello, parece preferible
que la estabilidad se convierta en un valor del sistema. Una vez consolidada la estabilidad y la autonoma de la burocracia, se pueden introducir
medidas de flexibilidad.
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TERCERA PARTE
ESTUDIOS TEMTICOS
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9. La profesionalizacin de las agencias reguladoras

en Amrica Latina. Los casos de Per y de
Repblica Dominicana
Carles Rami
Introduccin
En este captulo se presentan los resultados parciales de una investigacin en curso sobre la fortaleza institucional de las nuevas agencias reguladoras en Amrica Latina. En particular, la investigacin se propone
responder a la siguiente pregunta: han logrado las nuevas agencias reguladoras de los pases de Amrica Latina superar la debilidad institucional dominante de las administraciones pblicas de esta regin?
El tema objeto de la investigacin se abordar, en este captulo,
desde dos dimensiones de anlisis:
a) Dimensin de recursos humanos y servicio civil: se centra en el
anlisis del grado de profesionalizacin de los empleados pblicos y la gestin de los recursos humanos.
b) Dimensin de redes profesionales: analiza las comunidades profesionales-epistmicas que se generan en torno a las nuevas
agencias reguladoras y a la actividad de regulacin.
Los objetivos
El objeto del estudio, vinculado ya a las dos dimensiones mencionadas,
articula los siguientes objetivos:
a) Valorar el grado de fortaleza institucional de las nuevas instituciones reguladoras, identificando los elementos clave que contribuyen a su xito o fracaso.
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Carles Rami
b) Determinar si en nuevas realidades institucionales de pequeas

dimensiones, y en un contexto de presin por la bsqueda de la
independencia vinculada a las polticas reguladoras, es posible
lograr sistemas exitosos de profesionalizacin de sus empleados. Se analizarn las polticas y estrategias de gestin de recursos humanos destinadas a los profesionales de la regulacin que
prestan sus servicios en las instituciones reguladoras. En este
sentido, se considera que el sistema de gestin de recursos humanos o el modelo de servicio civil de carrera (funcin pblica)
es el elemento clave de cara al desarrollo y al rendimiento de
unos determinados modelos organizativos. El objetivo es detectar si en estas nuevas instituciones se logra un modelo de servicio civil que opere bajo los principios pblicos y meritocrticos
(de igualdad, capacidad y mrito) que logre convivir con una
gestin flexible de los recursos humanos.
c) Detectar y establecer el nivel de protagonismo de las redes de
comunidades profesionales-epistmicas que operan en las polticas regulativas objeto de anlisis en el nivel nacional e internacional y su influencia en el proceso de institucionalizacin de
las agencias. Se parte de la consideracin de que los profesionales adscritos a las nuevas agencias reguladoras ocupan posiciones clave en el nivel nacional (relaciones entre el sector pblico
y el sector privado, y relacin entre las lites nacionales y las
lites locales) y en el nivel internacional (relaciones entre su
pas, terceros pases y organismos internacionales). Asimismo,
forman parte de redes de relaciones con los profesionales de
agencias de otros pases de la regin.
Las hiptesis
La investigacin parte del supuesto de que unas instituciones pblicas recientes, de dimensiones reducidas y con una fuerte presin para ser independientes de las interferencias externas y para superar el tradicional modelo clientelar (como es el caso de las instituciones reguladoras objeto de
estudio) representan un caso ideal para localizar experiencias de estrategias y opciones institucionales organizativas innovadoras (entre ellas, la
implantacin de un sistema propio de profesionalizacin de los emplea-
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Per y Repblica Dominicana
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dos pblicos) que logren instituciones pblicas fuertes, perdurables y potentes. En este sentido, debe recordarse que las nuevas agencias reguladoras se han creado en una suerte de pecera transparente que atrae el
inters de organizaciones internacionales y de terceros pases. Los pases
en cuestin basan en parte su credibilidad y la posibilidad de captar inversiones externas en el buen funcionamiento y la independencia de estas nuevas agencias reguladoras (especialmente en las de regulacin en
materia econmica). Esta presin internacional se traduce en el nivel interno en incentivos muy potentes para que se estas nuevas agencias superen los tradicionales dficit y disfunciones de su tejido institucional
pblico. Las hiptesis concretas son:
a) Los sistemas reguladores que funcionan con mayor eficacia y
eficiencia son aquellos que han definido un modelo de gestin
de recursos humanos profesionalizado en el que predominan los
principios de igualdad, mrito y capacidad en el acceso. Se trata
de modelos de gestin de personal que cuentan con incentivos
econmicos equilibrados y competitivos, y una carrera profesional en relacin con las instituciones pblicas y las operadoras
reguladas que configuran su entorno.
b) Las agencias que logran mantener su autonoma e independencia de las interferencias polticas sern aquellas que desplieguen
una sutil gestin relacional para buscar defensores de su
autonoma. En este vector las comunidades profesionales-epistmicas tienen un papel muy importante. Estas tareas relacionales suelen tener como destinatarios a personal poltico del gobierno y la oposicin, a los medios de comunicacin, a las
asociaciones internacionales que agrupan los entes reguladores
de un determinado sector, a organizaciones internacionales, etc.
Por ltimo, sobre la base de estas dos hiptesis de trabajo, se formula la
siguiente hiptesis general: se sostiene que existe una correlacin positiva entre
a) el modelo de recursos humanos meritocrtico y profesionalizado,
b) la generacin de comunidades profesionales-epistmicas fuertes,
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c) las instituciones pblicas slidas, potentes y perdurables,

d) las instituciones reguladoras independientes, y
e) la calidad de la actividad reguladora y credibilidad de las instituciones reguladoras.
Es decir que un modelo potente de recursos humanos, meritocrtico y
profesionalizado, contribuir a la generacin de comunidades profesionales-epistmicas fuertes. La mayor fortaleza de tales comunidades profesionales derivar en una mayor consolidacin de instituciones pblicas
slidas, potentes y perdurables, y stas a su vez contribuyen a la existencia de instituciones reguladoras independientes. Por ltimo, a mayor
grado de independencia y fortaleza de las instituciones independientes,
mayor calidad de la actividad reguladora y de las instituciones reguladas.
La metodologa y el trabajo de campo

1) Polticas regulativas seleccionadas
a)
b)
c)
d)
Los servicios financieros (bancos).

El sector de telecomunicaciones.
El sistema de pensiones.
El sector farmacutico.
Los cuatro sectores seleccionados son una muestra de los distintos mbitos de polticas pblicas donde existe una fuerte actividad de regulacin
en Amrica Latina. Su seleccin responde a dos criterios: por una parte,
a la necesidad de distinguir entre regulacin econmica y regulacin social, y por la otra a la distincin entre sectores maduros y sectores emergentes.
2) Pases seleccionados
Se realiz un trabajo de campo profundo en dos pases de la regin: Per
y Repblica Dominicana. La seleccin se deriv del inters de analizar
dos pases que se encuentran en un procesos de institucionalizacin paradigmticos para la regin: Per es un pas grande que se encuentra en
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un proceso de institucionalizacin intermedio (en situacin parecida estaran, por ejemplo, pases como Colombia y Uruguay), mientras que Repblica Dominicana es un pas pequeo y que est en un proceso de institucionalizacin precario (en situacin parecida estaran todos los pases
de Centroamrica excepto Costa Rica, y tambin Paraguay). A pesar de
las diferencias en el nivel de institucionalizacin entre Per y Repblica
Dominicana debe destacarse que sta se encuentra en un punto central
entre proceso precario y proceso intermedio de institucionalizacin. Dicho de otra manera, Repblica Dominicana es el pas institucionalmente
ms avanzado de los que conforman el bloque de precaria institucionali-
CUADRO 1
Modelos institucionales vinculados a la regulacin: agencias y estructuras
ministeriales
Per
Repblica Dominicana
Servicios financieros
Agencia*
Superintendencia de Bancos,
Seguros y AFP (SBS)
Agencia
Superintendencia
de Bancos (SB)
Telecomunicaciones
Agencia
Organismo supervisor
de la inversin privada
en telecomunicaciones
(OSIPTEL)
Agencia
Instituto Dominicano
de las
Telecomunicaciones
(INDOTEL)
Pensiones
Agencia*
Superintendencia de
Bancos, Seguros
y AFP (SBS)
Agencia
Superintendencia
de Pensiones
(SIPEN)
Productos
farmacuticos
Ministerio
Direccin General
de Drogas y Farmacias
(DGDF)
Ministerio
Direccin General
de Medicamentos,
Insumos y Drogas
(DIGERID)
* Per comparte en una misma agencia la regulacin de los servicios financieros y de las pensiones.
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zacin, lo que hace que ambos pases sean comparables. Deben resaltarse tambin coincidencias institucionales, de desarrollo econmico y social entre ambos pases.
3) El trabajo de campo
El trabajo de campo comprende el anlisis documental y la realizacin de
82 entrevistas en profundidad semiestructuradas a actores internos de las
instituciones reguladoras analizadas (superintendentes, gerentes, directores de recursos humanos y mandos intermedios), a los ministerios de
referencia o principales (altos cargos y directores de recursos humanos)
y a asociaciones de empresas de regulados. La intencin es obtener informacin y percepcin de las propias organizaciones analizadas y de su
entorno institucional. Se ha realizado una media de 10 entrevistas por
agencia u organizacin reguladora objeto de estudio.
Marco terico
Elementos especficos de gestin de recursos humanos y servicio
civil en Amrica Latina que configuran los objetivos de la
investigacin
En el marco de esta investigacin se propone analizar experiencias concretas de diseo de un modelo de profesionalizacin o de servicio civil de
carrera y de un sistema de gestin de recursos humanos. Se trata de buscar experiencias exitosas que permitan superar los problemas de la gestin de recursos humanos de las instituciones pblicas de Amrica Latina
(falta de profesionalizacin, interferencias de carcter poltico, problemas
con la implantacin de modelos normativos de servicio civil de carrera
que implican negativas prcticas de seleccin y carrera, problemas derivados de prcticas retributivas cicateras que generan fugas y capturas de
mercado y baja estabilidad de las plantillas de personal, obsesin por temas importantes pero no determinantes para una buena gestin de recursos humanos como, por ejemplo, la evaluacin de desempeo, etc.). Tambin se trata de analizar los casos de fracaso para poder confirmar y
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profundizar respecto a las presiones que favorecen la implantacin de diseos institucionales dbiles y poco eficaces y tambin vislumbrar nuevas
causas de fracaso no analizadas por la literatura especializada.
Este mbito conceptual parte de la hiptesis de que un modelo de profesionalizacin, de servicio civil o de gestin de recursos humanos es en s
mismo una institucin (un conjunto de normas, reglas y valores) que tiene
la capacidad de crear, regenerar o fortalecer las instituciones pblicas.
En relacin con la gestin de recursos humanos en las instituciones
pblicas de Amrica Latina y en particular con el intento de implantar
modelos de servicio civil de carrera, la realidad es tozuda y desesperanzadora. Despus de mltiples intentos de implantar un modelo de servicio civil o de funcin pblica durante los ltimos quince aos no hay
grandes casos de xito. La mayor parte de los pases de la regin han fracasado en el intento de lograr unas administraciones pblicas profesionalizadas y meritocrticas (por ejemplo la mayora de los pases de Centroamrica, Repblica Dominicana, Per, Bolivia, etc.). Ante tantos
fracasos no se logra equilibrar la balanza con algunos xitos como una tmida profesionalizacin en algunas instituciones de Colombia o la reciente Ley de funcin pblica de Mxico de 2003, pas que est haciendo un gran despliegue terico y normativo pero que se demora en exceso
en la implantacin de un sistema profesionalizado y meritocrtico. La
meditica experiencia del Instituto Federal Electoral (IFE) no deja de ser
un exitoso caso mexicano pero totalmente insostenible desde un punto de
vista econmico y desde otras perspectivas de gestin de los recursos humanos. La relativamente reciente Declaracin de Santa Cruz puede ser
un avance aunque en Amrica Latina sobre este tema los textos escritos
no guardan ninguna relacin con la realidad administrativa. Finalmente,
un texto titulado Mrito y flexibilidad sobre gestin de recursos humanos
(Longo, 2004) aboga para que Amrica Latina no especule con implantar modelos de servicio civil de estilo continental, ya que considera que
stos van asociados a una burocracia barroca paralizante, a blindajes corporativos de los empleados pblicos y que genera la ineficiencia del sector pblico. Longo hace bandera de la flexibilidad y de una gestin del
sector pblico de carcter pseudoempresarial pero todava no logra aportar herramientas para gestionar los recursos humanos de forma flexible
sin ahondar en el clientelismo o en el modelo de patronazgo tradicional
en la regin. Tampoco resuelve el problema los planteamientos normativos que proponen sistemas de gestin de recursos humanos fuertemente
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institucionalizados en la capacidad, el mrito y la igualdad (Rami y Salvador, 2005) ya que no supera el dilema de cmo evitar, con estas rigideces institucionales, burocracias paralizantes y sistemas con tendencias
endogmicas.
En este sentido, el objeto fundamental de este captulo es analizar experiencias concretas de gestin de recursos humanos, mucho ms diversas,
ricas y abarcables analticamente que los procesos generales de implantacin de modelos de servicio civil en el nivel nacional, para ver cmo, en la
prctica, se pueden combinar modelos de gestin de recursos humanos
fuertemente institucionalizados en la meritocracia con una direccin flexible y eficiente. En dicho mbito, diversas investigaciones han destacado el
papel de las agencias como una propuesta organizativa asociada a mltiples programas de modernizacin y reforma de las administraciones pblicas (Pollitt y Bouckaert, 2004; Flinders, 2004), as como su rpida difusin
en realidades y contextos institucionales muy variados (Jordana y LeviFaur, 2004). Estos procesos de difusin se han interpretado en trminos de
isomorfismo institucional (combinado desde el de carcter mimtico, el
coercitivo y el de presin normativa), en procesos de aprendizaje y reproduccin en las que dichas propuestas organizativas se toman como dadas
(taken for granted), con importantes elementos simblicos a travs de los
cuales cabe dar respuesta a las presiones internacionales.
El concepto de autonoma burocrtica

Este concepto parte de la hiptesis de trabajo de que la calidad de la economa puede mejorar mediante estructuras administrativas que aslen a
los tecncratas y a quienes toman decisiones econmicas de las presiones externas, permitindoles as mantener la integridad organizativa, al
mismo tiempo que les permite dedicarse al logro de sus propios objetivos. El acceso de los grupos de sectores populares, e incluso de las lites
polticas, es reducido, con el fin de evitar los caprichos de las polticas
populistas. Estas agencias aisladas no estn totalmente desconectadas de
la influencia externa o de las polticas partidarias, pero las intrusiones y
los intercambios clientelares estn minimizados y las metas estatales no
son fcilmente socavadas.
La forma ms reciente de implementar el concepto de autonoma burocrtica es la despolitizacin de dichas burocracias y su gestin como si
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CUADRO 2
Diferencias en el nivel de autonoma burocrtica entre la administracin
prerreforma y la administracin reformada (por medio de agencias o de la
reforma de grupos de excelencia ministeriales)
Administracin prerreforma
Autonoma
burocrtica
Administracin reformada
Estructuras administrativas d- Estructuras polticas aisladas

bilmente unidas e influidas por con acceso controlado
Intercambios clientelares miintereses especiales
nimizados
El clientelismo es la principal
Las metas del Estado no son
forma de intercambio
Las metas del Estado no estn fcilmente desafiables
claramente definidas
FUENTE: Wise (2005).
se tratara de agentes privados (por ejemplo, ste es el tipo de gestin de recursos humanos que predomina en las agencias independientes). La idea
que subyace es que en general la burocracia puede estar plagada de clientelismo pero que, sin embargo, la creacin de islas de eficiencia dentro de
ciertos sectores clave puede servir tambin como contrapeso crucial para
lograr las metas de desarrollo. Esta opcin de promover islas de eficiencia
mediante la creacin de espacios de autonoma burocrtica dentro de los
ministerios ha sido histricamente muy utilizada en Amrica Latina (en los
aos treinta y cincuenta en Brasil, en los aos setenta en Per, por ejemplo). La diferencia de estas experiencias de autonoma burocrtica con la
de los aos noventa reside en que se institucionaliza por medio de agencias
exteriores al gobierno central y, tambin, desvinculadas de los ministros y
del poder legislativo, dependiendo directamente del despacho del presidente de la repblica. Estas agencias tienen un modelo privado de gestin
de los recursos humanos. En Per (pero tambin en Chile, Argentina y
Brasil), la creacin de estas agencias ha representado el logro rpido de objetivos urgentes de reforma, como ponen de manifiestos las experiencias
en el sector de administracin tributaria y aduanas SUNAT, la supervisin bancaria y seguros Superintendencia de Bancos, Seguros y
AFP y la provisin de servicios pblicos clave (Wilkins, 1999). En la
mayora de los casos, las agencias autnomas estn autofinanciadas a travs de pagos de los derechos de los usuarios o su equivalente, y la selec-
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cin de personal y su remuneracin se basa en estndares del sector privado e indicadores contractuales de desempeo (Shepherd, 2000: 5-6). En la
medida en que en la dcada de los noventa se ha destacado claramente una
sana competencia electoral, y los consumidores y votantes han llegado a
esperar resultados concretos de reestructuracin del mercado, la canalizacin de las reformas a travs de agencias verdaderamente autnomas ha
permitido un poderoso efecto demostracin (Wise, 2005: 61).
En relacin con la autonoma burocrtica pueden diferenciarse tres
momentos en la reciente historia institucional de Per:
1) La autonoma burocrtica en el Per en la dcada de 1980: presidencias de Fernando Belande (1980-1985) y de Alan Garca
(1985-1990). Aunque el carcter poltico de las administraciones de Belande y Garca fue radicalmente diferente, existi una
fuerte continuidad en el rea del ejercicio de la autoridad del
ejecutivo y en la desatencin de la burocracia estatal. Garca
profundiz el patrn establecido por su predecesor de hacer poltica casi exclusivamente a travs de decretos legislativos, sin
prestar la suficiente atencin a los mecanismos pertinentes para
implementarlos. La propensin de Garca hacia un estilo de liderazgo muy personalista se vio reforzada por el mediocre grupo de personal tcnico e intelectual proveniente de las filas de su
partido al que tuvo que recurrir (Graham, 1992). La aparente renovacin del APRA al llevar a la presidencia a un joven como
Garca tuvo que conciliarse con el predominio de una red de dirigentes apristas plagada de caudillos conservadores y, en algunos casos, corruptos (Sanborn, 1991). En este contexto, el presidente Garca permiti la infiltracin de figuras partidarias de
bajo nivel y, segn datos de Keefer (1995: 2), en algunos mbitos de la Administracin los nombramientos clientelares crecieron cerca del cien por cien entre 1985 y 1990. Incluso los niveles ms modestos se otorgaban segn criterios polticos. En esta
etapa, por lo tanto, la autonoma burocrtica casi no exista y estaba ahogada por un fuerte clientelismo.
2) La autonoma burocrtica en el Per en la dcada de 1990: presidencia de Alberto Fujimori (1990-2000). Hasta el momento,
en Per no se haba hecho esfuerzos para fortalecer a los sectores estratgicos de la burocracia estatal que podran haber lleva-
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do adelante las polticas pblicas. Esta situacin estructural

cambi drsticamente durante la era Fujimori, ya que el grado
en el que se establecieron y utilizaron de manera efectiva las
agencias autnomas en Per probablemente no tuvo paralelismo
en la regin (Guerra Garca, 1999; Shepherd, 2000). El mpetu
poltico para esta transformacin parcial del sector pblico sigue
siendo, en cierta forma, un misterio; particularmente a la luz de
la explcita postura antiinstitucional de Fujimori en otros temas,
por no mencionar los esfuerzos bastante indiferentes que rodearon la reforma de los ministerios y la burocracia en general
(Wise, 2005: 262). Estamos ante una paradoja: de qu manera
un antiinstitucionalismo corrupto logra crear espacios de elevada institucionalidad e impermeables a la corrupcin (como las
agencias autnomas). Para superar esta paradoja existen tres interpretaciones, no excluyentes entre s:
a) Fujimori presidi el primer gobierno civil que no contaba
con mayora en el Congreso, adems de no tener un partido
poltico real que le diera apoyo poltico y profesional. En esta
situacin de soledad poltica, Fujimori opt por las agencias
autnomas como la nica forma segura de controlar su agenda de reforma del mercado.
b) Las reformas del mercado podran minimizarse sin una base
institucional propia que no las dejara a merced de las entidades gubernamentales tradicionales. En este sentido, las agencias autnomas son poco permeables a las distintas presiones
de la Administracin. El crecimiento de un grupo de agencias
autnomas, que actuaron como abanderadas de la implementacin y sostenimiento de las reformas del mercado, se convirti en una parte esencial de las propias reformas.
c) Un tercer argumento es la bsqueda de apoyo poltico por la
va de la eficacia de las polticas pblicas. En un contexto poltico en el que los peruanos haban abandonado la afiliacin
a un partido y emitan sus votos segn la habilidad del gobierno para mejorar visiblemente la prestacin de servicios
pblicos esenciales, los resultados ms eficientes de las
agencias autnomas se convirtieron en un importante factor
para ampliar las perspectivas electorales de Fujimori.
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3) La autonoma burocrtica en Per en el actual milenio: presidencias de Valentn Paniagua (2000-2001) y de Alejandro Toledo (2002-2006). Durante este perodo la autonoma burocrtica
de las agencias reguladoras se ha incrementando y, en algunos
casos, se mantiene el elevado nivel de la poca Fujimori. Paniagua hizo unas polticas institucionales de transicin sensatas. El
presidente Toledo mantuvo una ortodoxia en poltica econmica
que aconsejaba el mantenimiento de la autonoma burocrtica de
unas agencias autnomas cada vez ms consolidadas y eficientes. Adems, no hubo tentaciones de clientelismo, ya que como
Toledo tampoco posea un partido no reciba presiones para ubicar a sus propios profesionales. De hecho la presidencia de Toledo, adems de preservar la autonoma burocrtica de las agencias, ampli a los ministerios los espacios profesionales que
gozaban de autonoma burocrtica, creando importantes bolsas
de excelencia en el seno de los ministerios.
En relacin con el concepto de autonoma burocrtica en la Repblica
Dominicana pueden diferenciarse tambin tres momentos en su reciente
historia institucional:
1) La autonoma burocrtica en la presidencia de Joaqun Balaguer (1986-1996): en relacin con la autonoma burocrtica, la
presidencia de quien fuera la persona de confianza de Trujillo se
movi en un destacado modelo clientelar sin descartar el acceso
a la funcin pblica por medios meritocrticos. En todo caso el
resultado es una baja autonoma burocrtica para los ministerios, salvo la excepcin del Banco Central, que s la posea.
2) La autonoma burocrtica en el nuevo bipartidismo: presidencias de Leonel Fernndez (1996-2000) y de Hiplito Meja (2000
y 2004). El modelo clientelar con algunos vectores meritocrticos perdur en la etapa de Leonel Fernndez, aunque se realizaron algunos esfuerzos para dotar de mayor autonoma burocrtica a los ministerios mediante la implantacin de un servicio civil
de carrera. Adems se mantuvo e increment la autonoma burocrtica del Banco Central y se ampli a otras entidades como la
Superintendencia de Bancos. Estos tmidos intentos reformistas
de la presidencia de Fernndez se vieron bruscamente truncados
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en la presidencia de Hiplito Meja, que recurri a un nivel de

presin clientelar indito en la historia institucional del pas. Esta
presidencia represent un huracn poltico desinstitucionalizador, que condujo a los ministerios a un clientelismo absoluto y a
los organismos autnomos como el Banco Central o la Superintendencia de Bancos a resistir muy precariamente estas presiones. En todo caso, resistieron parcialmente y mantuvieron unos
razonables niveles de autonoma burocrtica. Adems, durante
esta presidencia nacieron mltiples agencias autnomas reguladoras. Algunas tuvieron muchos problemas de autonoma burocrtica (por ejemplo INDOTEL) y otras no, gracias a la fortaleza
de su lder fundador (por ejemplo SIPEN).
3) La autonoma burocrtica en el proceso de reinstitucionalizacin: reeleccin del presidente Leonel Fernndez. ste es un
perodo muy reciente y breve para poder valorase acadmicamente. Apenas puede anunciarse la tendencia a fortalecer la
autonoma burocrtica no slo de las agencias autnomas sino
de distintos mbitos clave de los ministerios. En este sentido se
est optando con retraso por una va parecida a la de Per pero
bajo la presin de un sistema de partidos clientelar.
El futuro de la autonoma burocrtica vinculada a las agencias independientes es incierto. De momento estas agencias han sido exitosas en lograr sus objetivos pero siguen teniendo dificultades para sortear totalmente a la burocracia pblica de los ministerios, pero es necesario
realizar matizaciones. En primer lugar, si bien es cierto que en la dcada
de los noventa las agencias autnomas se autofinanciaban mediante pagos de los usuarios u otros pagos por servicios, esto no siempre se tradujo en una transparencia financiera (Keefer, 1995). En segundo lugar, si
bien es cierto que los poderes pblicos dependen en gran medida de las
agencias autnomas para alcanzar sus metas polticas, los poderes ejecutivos latinoamericanos han sido reticentes a cederles el control para que
lograran una mayor institucionalizacin. Por estas razones, existe una
creciente conviccin acerca de que ser difcil mantener todas las agencias autnomas sin integrarlas de forma ms efectiva en el aparato legal
y administrativo del Estado (Burki y Perry, 1998; Shepherd, 2000). Esta
transformacin est llena de riesgos y, de momento, slo Chile lo ha logrado de forma exitosa (Marcel, 1999).
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A pesar de que el enfoque de la autonoma burocrtica es central en

este estudio, no se elude el convencimiento de que las agencias reguladoras no slo pueden poseer fortaleza institucional mediante esta autonoma sino que es tambin necesaria una coalicin de liderazgo y la intermediacin de los intereses (Wise, 2005).
Los modos efectivos de reforma del Estado y de reforma econmica son impulsados por una coalicin de liderazgo estable, la misma que
goza del apoyo de grupos dominantes que pueden legitimar, mediante el
empleo hbil de incentivos y de desincentivos, los cambios de poltica
iniciados. La coherencia de esta coalicin, respaldada por segmentos
autnomos de la burocracia y de las instituciones econmicas estatales
ms saludables, da cuenta de las negociaciones efectivas con los actores
externos, como tambin de los cambios relativamente exitosos en la estrategia de desarrollo cuando as lo exige la necesidad econmica.
El diseo de polticas del Estado es mejorado por la organizacin
de intereses de la sociedad a lo largo de lneas tripartitas, donde las polticas son mediadas por organizaciones clave (como asociaciones empresariales y sindicatos) que son reconocidas por el Estado. Estas entidades
pueden ser tiles como palancas estratgicas para facilitar una relacin
con el sector privado, y ofrecen a los funcionarios gubernamentales una
amplia libertad de accin en la filtracin de las demandas sociales en la
agenda poltica.
Las comunidades profesionales-epistmicas

Como se ha dicho, uno de los objetivos de la investigacin consiste en
detectar la existencia y analizar las redes de comunidades profesionalesepistmicas que en el nivel nacional y en el internacional operan en las
polticas regulativas que son objeto de anlisis. Se parte del supuesto de
que los profesionales adscritos a las nuevas agendas reguladoras ocupan
unas posiciones clave en la dimensin nacional (relaciones entre el sector pblico y el sector privado, y relaciones entre las lites nacionales y
las lites locales) y en la dimensin internacional (relaciones entre su
pas y los organismos internacionales y terceros pases). Adems existe
una tercera dimensin que hace referencia a las redes de relaciones con
los profesionales de agencias de otros pases de la regin. Respecto a este
mbito, el primer objetivo es detectar si existen estas redes, su nivel de
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protagonismo y, especialmente, cul es su papel en relacin con la institucionalizacin de las agencias.
El factor ideacional del cambio institucional: aprendizaje y

comunidades epistmicas
Las ideas desempean un rol de primer orden en el proceso de difusin
de polticas y en el de cambio institucional, ya que reducen la incertidumbre y reflejan los intereses de los diferentes actores implicados. De
hecho, el cambio institucional no puede restringirse a la observacin de
los cambios en las instituciones formales, puesto que la modificacin de
las instituciones informales normas y creencias, es decir, ideas constituye la condicin necesaria para el cambio institucional (Culpepper,
2005). Sin embargo, los marcos analticos que otorgan algn peso al
componente cognitivo o ideacional varan sensiblemente en cuanto a su
asunciones ontolgicas: ontologas positivistas y ontologas constructivistas. Las ontologas positivistas se dividen en las que incorporan asunciones sobre la racionalidad de los actores y las que no lo hacen.
Por otro lado, los marcos analticos que basan su explicacin del
cambio en el elemento epistmico o cognitivo tratan de hilvanar los factores endgenos y exgenos del cambio, tanto en el nivel domstico
como en el internacional. A fin de encuadrar las oportunidades y los dficits de las explicaciones que otorgan algn peso a las ideas y al conocimiento de los expertos en el cambio de polticas, a continuacin se analizan someramente los conceptos de comunidades epistmicas y de
policy learning en tanto que instrumentos analticos capaces de dar cuenta del cambio institucional, formal e informal.
Comunidades epistmicas
El surgimiento del concepto de epistemic community (Haas, 1992) se inscribe en un enfoque analtico del cambio en las polticas pblicas aparecido en las relaciones internacionales, esto es, en tanto que mecanismo
de coordinacin intraestatal y interestatal. Las epistemic communities
son definidas como redes de expertos basadas en el conocimiento, es decir, se trata de una red de profesionales con reconocida experiencia y
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competencia en un dominio de las polticas y con capacidad de realizar

juicios de autoridad basados en conocimientos relevantes. En su formulacin prstina, los rasgos definitorios de dicha red de expertos, de distinta formacin, son los siguientes:
Un conjunto de creencias compartidas basadas en normas y principios, lo cual les provee de una racionalidad basada en valores
comunes para el conjunto de la comunidad.
Creencias compartidas sobre relaciones causales, a partir del anlisis de las distintas prcticas, para esclarecer las diferentes conexiones entre polticas y resultados.
Nociones compartidas de validez, esto es, criterios intersubjetivos definidos internamente para juzgar la validez en su dominio
de conocimiento
Una empresa poltica comn, es decir, un conjunto de prcticas
comunes asociadas a un conjunto de problemas a los que su experiencia se dirige.
Hay dos aspectos centrales en el concepto de epistemic community que
conviene enfatizar. Por un lado, su caracterizacin en tanto comunidad,
y no slo como una red: no se trata solamente de un conjunto de actores
nacionales e internacionales interdependientes, sino que esta red genera
en una comunidad con una visin del mundo compartida, un lenguaje especializado y unas creencias de tipo causal. Pero por otro lado, la capacidad de influencia de la comunidad proviene de la propia visin del
mundo que posee desde su caracterizacin en tanto que actor dotado de
informacin y de su capacidad de interpretacin en trminos causales de
la misma.
La lgica de coordinacin de las comunidades epistmicas se fundamenta en tres tipos de dinmicas conectadas entre s: incertidumbre,
interpretacin e institucionalizacin. En primer lugar, las comunidades
estn conformadas por actores investidos de autoridad por razn de su
conocimiento especializado, expertos con un lenguaje y una concepcin
del mundo compartidas y productores de informacin, lo que permite reducir la incertidumbre en la que se toman las decisiones. En segundo lugar, dicha informacin generada no se caracteriza por su neutralidad
axiomtica, sino que es un producto social, una interpretacin de la realidad obtenida mediante marcos tericos compartidos. En este sentido, la
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comunidad epistmica impondr una determinada interpretacin de los

hechos siempre que haya ganado poder burocrtico, esto es, siempre que
haya logrado institucionalizarse.
Los miembros de las comunidades epistmicas en el mbito internacional o nacional pueden influir en los intereses del Estado bien
al identificarse con los decisores de polticas, bien al iluminar las dimensiones relevantes de la decisin. Adems, al constituirse como red transnacional, la comunidad influye en el comportamiento de los estados y
crea de este modo una tendencia a la convergencia en las polticas. Sin
embargo, el nivel de influencia ejercida por las comunidades epistmicas
est sujeto no solamente a la posicin internacional del Estado, sino a sus
caractersticas nacionales, al equilibrio entre los actores que intervienen
en el rea de polticas concretas.
El concepto de comunidad epistmica, aplicado al estudio del cambio de las polticas, macroeconmicas o ambientales, por ejemplo, enfatiza el rol de las ideas en el proceso de cambio, empleando para ello una
perspectiva histrica y de estudio de caso (King, 2005). Las ideas son
instrumentos de cambio de las polticas: se pueden usar como armas contra instituciones deslegitimadas, como herramientas para construir nuevas coaliciones, e incluso como garfios para justificar decisiones retrospectivamente. Sin embargo, las ideas no ejercen un papel puramente
instrumental, ya que el poltico abrazar aquellas ideas que sean polticamente relevantes y viables de acuerdo con sus objetivos.
Adems, las ideas y, de este modo, las comunidades epistmicas
tienen un rol importante no slo como acicate del cambio, sino como
orientador de la direccin del mismo. Esto es as en la medida en que las
comunidades epistmicas reducen la incertidumbre acerca de los resultados. Sin embargo, los polticos pueden emplear intencionalmente la incertidumbre, para ellos desvelada, para oscurecer los efectos distributivos del cambio de polticas y de este modo disponer de mayor margen de
maniobra. La reforma institucional procede de la adopcin de aquellas
ideas acadmicas que satisfagan las percepciones de los polticos de su
inters electoral. De acuerdo con ello, el concepto de comunidades epistmicas sirve para el desarrollo de premisas tericas de la coordinacin
de las polticas, as como de su evolucin y de las interpretaciones y elecciones colectivas.
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Carles Rami
Los resultados y el anlisis: el modelo de gestin de personal

de las instituciones analizadas
Los modelos de referencia de la gestin de recursos humanos de las
agencias reguladoras y los sistemas de reclutamiento
Las cinco agencias reguladoras analizadas carecen de modelos conceptuales de referencia sobre sistemas de funcin pblica o de servicio civil
de carrera. Para todas ellas la profesionalizacin de su personal es el objetivo primordial, y lo han implantado sin sentir la necesidad de apoyarse en referencias tericas y conceptuales o fijarse en los modelos mundiales de funcin pblica (continental, britnico y estadounidense) o en
los modelos nacionales de funcin pblica.
De todos modos, la mayora de las agencias no impulsa ex novo su
propio modelo y se inspira en otras agencias de sus respectivos pases
(vase el cuadro 3). De esta manera, en el caso de Repblica Dominicana, la Superintendencia de Bancos se inspira en el Banco Central y, por
su parte, el SIPEN se inspira en ambos. Slo el caso de INDOTEL no
responde a ningn modelo debido a la reconversin de unos orgenes ministeriales que lo sumieron en cierta autarqua organizativa. En el caso de
Per, la Superintendencia de Bancos, Seguros y AFP sigue la misma senda que en Repblica Dominicana y se ha diseado bajo la influencia del
Banco Central de Reserva. OSIPTEL, por su parte, se inspira en la proCUADRO 3
Modelos de referencia de carcter nacional de los sistemas de gestin de
recursos humanos
Per
OSIPTEL
Superintendencia
Bancos, Pensiones
Superintendencia
y AFP
INDOTEL
Bancos
mbitos de INDECOPI
Banco Central
gestin de Superintendencia de Reserva
referencia de Bancos y
Pensiones
Repblica Dominicana
Sin
referencias
Banco
Central
SIPEM
Banco
Central
Superintendencia
de Bancos
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pia Superintendencia de Bancos y en el INDECOPI (Agencia de defensa

a los consumidores). Todo parece indicar que el resto de agencias reguladoras de ambos pases configura sus modelos de gestin de recursos
humanos sobre la base de un conjunto de experiencias comunes impulsadas por las agencias que fomenta un vigoroso mestizaje institucional y
que, mediante el tradicional mtodo de ensayo-error se van alcanzando
modelos de gestin de personal cada vez ms afinados.
En este sentido se ha logrado establecer sistemas meritocrticos
para el acceso de los profesionales en las agencias reguladoras, superando de una forma muy clara los mecanismos de reclutamiento de carcter
clientelar y de carcter heterodoxo que predominan en las instituciones
pblicas de su entorno.
En el caso de la Repblica Dominicana, el entorno administrativo
es claramente clientelar, en el caso de Per coexiste un modelo clientelar
con un modelo meritocrtico. Las agencias de ambos pases mejoran de
forma significativa el ndice meritocrtico de sus respectivos pases (vase el cuadro 4). En el caso del Per, las agencias logran una situacin
muy satisfactoria en trminos de meritocracia. En cambio, en Repblica
Dominicana sus resultados son ms discretos, con luces y sombras, pero
mejoran de una forma muy significativa su pobre contexto institucional.
En sntesis, en materia de seleccin las cinco agencias reguladoras analizadas estn en buenas condiciones, excepto INDOTEL, que convive
todava con incertidumbres pero, en todo caso, se encuentra en mejor situacin que las dependencias administrativas ministeriales que configuran su entorno (vase el cuadro 5).
CUADRO 4
ndice meritocrtico de acceso a las agencias
Per
OSIPTEL
ndice
Muy alto
meritocrtico*
Repblica Dominicana
Superintendencia
Bancos y Pensiones
INDOTEL
Muy alto
Bajo
Superintendencia
Bancos
SIPEN
Alto
Alto/
muy alto
* Muy bajo: sistema clientelar; bajo: sistema medio clientelar y profesionalizado; alto: sistema profesionalizado; y muy alto: sistema muy profesionalizado.
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Carles Rami
CUADRO 5
ndice meritocrtico de acceso a los ministerios
Per
Repblica Dominicana
Presidencia
Ministerio
Ministerio
del Consejo Comunicaciones Ministerio Ministerio Ministerio Ministerio Sanidad y
de Ministros** y Transportes Economa
Salud
Economa Trabajo
Sociales
ndice
meritocrtico*
Alto
Bajo
Alto
Bajo
Bajo
Muy bajo
Muy bajo
* Muy bajo: sistema clientelar; bajo: sistema medio clientelar y profesionalizado; alto: sistema profesionalizado; y muy alto: sistema muy profesionalizado.
** Equivalente al Ministerio de la Presidencia ms el Ministerio de Administraciones Pblicas de la
AGE de Espaa.
Los mecanismos de seleccin de las agencias responden a un proceso

que tiene como destino la progresiva profesionalizacin del personal
bajo los principios de igualdad, capacidad y mrito. En el cuadro 6 se
muestra este proceso incremental en funcin de tres modelos: a) modelo
meritocrtico artesanal; b) modelo meritocrtico sistemtico; c) modelo
meritocrtico con cuotas igualitarias.
En el cuadro 6 tambin se muestran los tres modelos que implementan las agencias analizadas, que conforman un intervalo. En uno de
los extremos del intervalo se encuentra el modelo clientelar-discrecional, que es el sistema que se debe superar, caracterizado por el dominio
de mecanismos de provisin de carcter clientelar, un modelo de cesantas en el que los puestos administrativos son ocupados por las filas de
los partidos polticos, y en el que el principio de mrito carece de influencia salvo en puestos especializados (por ejemplo, profesionales
sanitarios y educadores). En el otro extremo se encuentra el modelo meritocrtico igualitario puro, en el que coexisten los principios de capacidad y mrito con el principio de la igualdad en el acceso. Este modelo
responde a principios propios de pases avanzados, pero no ha sido
construido completamente en casi ninguna administracin pblica del
mundo. Por ejemplo, en Espaa las administraciones pblicas se rigen
por el principio de la igualdad entre capacidad y mrito, pero si se analiza la composicin social de los funcionarios y el carcter endogmico
de los mismos se hace evidente que el principio de igualdad opera slo
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CUADRO 6
Modelos de seleccin de personal de las agencias reguladoras y de sus
referentes institucionales
Modelo
clientelardiscrecional
Modelo
meritocrtico
artesanal
Modelo
Meritocrtico
meritocrtico con cuotas Meritocrtico
sistemtico
igualitarias
igualitario
Ministerios
dominicanos
INDOTEL
OSIPTEL
(R. Dominicana) (Per)
Banco Central
de Reservas
(Per)
Ministerios
peruanos
(parcialmente)
SIPEN
Superintendencia
(R. Dominicana) de Bancos,
Seguros y
AFP (Per)
Superintendencia Banco
de Bancos
Central
(R. Dominicana) (R. Dominicana)
Determinados
mbitos de gestin
de ministerios
peruanos
muy parcialmente, ya que amplios sectores de la sociedad quedan excluidos en la prctica del acceso a la funcin pblica.
Las agencias reguladoras y otras instituciones pblicas de referencia que han optado por la modernizacin se mueven entre estos dos modelos extremos, en el empeo de alejarse del modelo clientelar-discrecional y alcanzar el modelo meritocrtico igualitario.
De acuerdo con la informacin presentada en el cuadro 6, se han
identificado los siguientes modelos en las agencias analizadas:
Modelo meritocrtico artesanal: la caracterstica principal de este modelo consiste en que se pretenden seleccionar los mejores perfiles profesionales, pero de forma poco estructurada. Un ejemplo paradigmtico es
el del SIPEN (la Agencia de Pensiones de Repblica Dominicana), que
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Carles Rami
slo tiene cuatro aos de existencia y que ha funcionado bajo el fuerte liderazgo carismtico de su superintendente fundadora. El proceso de seleccin de personal que utiliza el SIPEN es el siguiente:
Los directivos del SIPEN informan a los decanos de las facultades
de ciencias econmicas, derecho y administracin de empresas de
las universidades ms prestigiosas del pas que buscan jvenes y
brillantes recin licenciados para incorporarlos a la agencia.
Los decanos seleccionan unos pocos candidatos que presentan
con su aval y su currculum al SIPEN.
Los directivos del SIPEN preseleccionan a un nmero bastante limitado de candidatos (entre cuatro y diez) y los entrevistan.
Finalmente, el SIPEN escoge a uno de ellos, que realiza un perodo de prueba en la agencia, y con el tiempo va recibiendo formacin adicional, que puede incluir estudiar una maestra en un
centro dominicano o internacional.
Hasta el momento este modelo ha operado bajo principios meritocrticos, aunque sigue pautas empresariales y toda su credibilidad reside en el
prestigio y en el inters de los directivos del momento del SIPEN (y fundamentalmente de su superintendente) para seleccionar a los mejores
candidatos. La mayora de los casos, por inters de la institucin, han
respondido al principio del mrito, pero se trata de un modelo permeable
que tolera la excepcin de los contratos de carcter clientelar. El modelo
tiene dificultades para ser sostenible institucionalmente, ya que cuando
se produzca el relevo del equipo directivo de la agencia se puede seguir
el mismo proceso selectivo, pero actuando de forma absolutamente discrecional y clientelar, ya que no se ha implementado ningn tipo de proteccin institucional para evitarlo. Otros sistemas similares son los de
INDOTEL de Repblica Dominicana (con unos mecanismos todava ms
precarios que los del SIPEN) o los de la Superintendencia de Bancos de
Repblica Dominicana, que se encuentra en un estadio ms avanzado
que el SIPEN gracias a su programa de reclutamiento de jvenes profesionales, pero que como se trata de un programa de carcter voluntarista,
no ha llegado todava a institucionalizarse.
Modelo meritocrtico sistemtico: en este modelo la forma de seleccin
de los profesionales es ms avanzada, ya que se define un conjunto de re-
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glas y valores que favorecen la institucionalizacin del proceso. Aqu

pueden citarse dos ejemplos paradigmticos. En primer lugar, el caso de
la Superintendencia de Bancos, Seguros y AFP de Per que ha institucionalizado la seleccin mediante el denominado curso de verano
(posteriormente se denomin formalmente curso de extensin). El proceso es el siguiente:
La Superintendencia anima a las mejores universidades del Per
para que presenten candidatos para participar en el curso de verano. La Superintendencia hace una seleccin de los mejores
veinticinco o treinta currculum, en su mayora recin licenciados
o personas jvenes con maestras.
El curso de verano consiste en tres meses de formacin muy intensiva sobre regulacin bancaria y con una evaluacin continua
muy exigente.
Al final del curso la Superintendencia recluta a los dos o tres mejores estudiantes de la promocin. El resto de alumnos del curso
suele ingresar en el sector bancario. En este sentido el curso tiene dos objetivos: por una parte la captacin de los mejores perfiles con destino a la Superintendencia y, por otra parte, mejorar la
capacitacin de los empleados del sector bancario, para evitar las
capturas de los empleados de la Superintendencia.
El modelo es ms transparente y ofrece elevadas garantas de seleccin por
estrictos criterios meritocrtico, ya que participan en el proceso un amplio
cuerpo docente del curso de verano y varios directivos de la Superintendencia. Este mecanismo de seleccin replica una experiencia con ms de
treinta aos de antigedad del Banco Central de Reserva del Per. Este
tambin ha sido el modelo impulsado por otras agencias del pas (OSIPTEL, reguladora de la energa, reguladora del agua, etc.) que de forma conjunta o por separado han organizado tambin sus propios cursos de verano.
El segundo ejemplo es el de OSIPTEL, que paralelamente a la seleccin por curso de verano, posee tambin otro mecanismo que cursa el
siguiente proceso:
Se realiza una convocatoria pblica (en medios de comunicacin
y en la pgina web de la institucin) de un puesto que sale a concurso.
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Se reciben los currculum y se publica en la pgina web la relacin de todos los candidatos presentados.
Una comisin ad hoc de seleccin conformada por el gerente general y por dos gerentes sectoriales se encarga de la seleccin de
un mximo de diez candidatos. Los candidatos preseleccionados
aparecen en la pgina web de la institucin.
La comisin ad hoc de seleccin realiza pruebas y entrevistas a
los candidatos y elige por unanimidad a uno de ellos.
Este proceso de OSIPTEL tambin es transparente, posee garantas de
control externo e interno y est institucionalizado.
En ambos ejemplos se ha conseguido institucionalizar la meritocracia, pero con el inconveniente de que no se trata de un modelo igualitario sino elitista.
Modelo meritocrtico con cuotas de igualitarismo: este modelo intenta
romper parcialmente el elitismo y sectarismo social del modelo anterior.
Un ejemplo es el del Banco Central de Reserva del Per. El Banco sigue
un proceso de curso de verano, en el que un porcentaje de las plazas corresponden a los perfiles que provienen de las tres universidades ms
prestigiosas del pas, pero se reserva un porcentaje de plazas para brillantes perfiles acadmicos del resto de universidades del pas. Adems,
cuenta con una poltica de becas para favorecer la participacin de personas de sectores sociales humildes. Evidentemente, no es posible hablar
de un modelo igualitario sino nicamente de un modelo con algunos estmulos para lograr cierto igualitarismo.
En el cuadro 7 se demuestra cmo en las cinco agencias analizadas
(aunque con ciertas reticencias en el caso de INDOTEL) en la prctica el
proceso de seleccin es muy competitivo y est incentivado por las garanta de seleccin bajo el principio de mrito y por la fuerte capacidad
de atraccin profesional y retributiva que poseen estas agencias.
El volumen de personal de las agencias reguladoras

Respecto al volumen o nmero de empleados de las agencias que son objeto de estudio (vase el cuadro 8), se trata de organizaciones de reducidas dimensiones aunque, en algunos casos, pueden superar el medio mi-
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CUADRO 7
ndice de acceso en los procesos de seleccin: media de candidatos por plaza
Per
Nmero de
candidatos
por plaza
Repblica Dominicana
OSIPTEL
Superintendencia
Bancos y Pensiones
INDOTEL
100
100
Superintendencia
Bancos
SIPEN
90
10*
* Candidatos con perfiles que se ajustan a la plaza.

llar de efectivos. En relacin con las dimensiones de personal de estas

agencias, hay que destacar dos ejes clarificadores y dos apostillas.
El primer eje es el de la internalizacin de todas las funciones frente a la externalizacin de una buena parte de las mismas. Algunas agencias escogen la opcin organizativa de que sean los empleados de la
agencia quienes asuman todas las funciones (incluso las de limpieza y
mantenimiento), como en el caso de la Superintendencia de Bancos de la
Repblica Dominicana. En este caso se genera un modelo con numeroso
personal (662 efectivos al que hay que aadir unos 200 pensionados) en
el que el personal profesional, lgicamente, tiene un menor peso. El modelo opuesto es aquel que opta por externalizar la mayor parte de las funciones que no sean consideradas como centrales. ste es el caso de SIPEN de Repblica Dominicana, que slo tiene 50 efectivos de personal.
El segundo eje es el de las agencias antiguas frente a las agencias
nuevas. Las agencias antiguas con procesos de refundacin (como la Superintendencia de Bancos de Repblica Dominicana y la Superintendencia de Bancos, Seguros y AFP de Per) han tenido momentos muy inflacionarios de personal, antes de los procesos de recreacin, ya que al
personal meritocrtico se le sum un amplio contingente de personal de
procedencia clientelar. Estas dos superintendencias llegaron a poseer
ms del doble de personal del que tienen actualmente e implantaron en el
momento de su refundacin un estricto proceso de redimensionamiento
de plantilla que todava no ha finalizado, ya que siguen siendo (y considerndose) inflacionarios en materia de personal.
Deben agregarse a estos dos ejes, como apostillas, los posibles es-
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cenarios de fuertes turbulencias poltico-institucionales que generan graves alteraciones en materia de personal. El ejemplo ms claro de este fenmeno es el de INDOTEL de Repblica Dominicana, que se constituy
en la convulsa legislatura de Hiplito Meja y lleg a acumular en sus
inicios a 4.000 efectivos de personal cuando su plantilla razonable debera ser de unos 250 aproximadamente. De forma muy rpida se aplac la
patologa y actualmente posee 317 efectivos.
Otro escenario especial es el de OSIPTEL del Per, que es un caso
antagnico al anterior, en el sentido de que actualmente posee una plantilla de personal (136) que est notablemente por debajo de sus necesidades objetivas. Esta disfuncin se explica en el marco de la legislacin
general de austeridad de las instituciones pblicas del Per que de forma
desafortunada integra y obliga tambin a las agencias reguladoras, y no
les permite incrementos de plantilla sin la autorizacin de los ministerios
transversales (Presidencia del Consejo de Ministros y Ministerio de Economa). Para salvar esta situacin de dficit y de precariedad de personal,
OSIPTEL ha recurrido a ingeniosos pero heterodoxos mecanismos: por
ejemplo disear una amplia plantilla de becarios (practicantes), poseer
algunos profesionales con dedicacin completa y con contratos de consultor y, finalmente, recurrir a una cooperativa para las tareas de conserjera. Estos sistemas creativos de incremento de personal son muy disfuncionales en estas instituciones que buscan la excelencia en la materia
de seleccin de su personal ya que abren las puertas a la heterodoxia, a la
desinstitucionalizacin de su sistema y, con ello, son ms permeables a
un potencial clientelismo.
Otro tema que cabe destacar es el peso de los profesionales (personas con titulacin superior) y el peso de los directivos en las agencias reguladoras. Los datos que ofrece el cuadro 8 son bastante equilibrados y
razonables. Por una parte, el porcentaje de profesionales es muy elevado
(mucho ms en las agencias de pequeas dimensiones que han optado
por la externalizacin y menos en las agencias de grandes dimensiones
que siguen con la opcin de internalizar funciones tangenciales). Por otra
parte, el porcentaje y el peso de los directivos tambin son equilibrados
y no ofrecen ninguna evidencia de la usual patologa administrativa de la
inflacin orgnica.
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CUADRO 8
Volumen de los empleados de las agencias, porcentaje de profesionales y
porcentaje de personal directivo
Volumen personal Profesionales (%) Directivos (%)
OSIPTEL (Per)
136 (+70)*
70
10
Superintendencia de
Bancos, Seguros
y AFP (Per)
421 (+109)*
60?
317
50
662 (+200)**
55
50
80
20
INDOTEL
(R. Dominicana)
Superintendencia de
Bancos (R. Dominicana)
SIPEN
(R. Dominicana)
* Practicantes: becarios; consultores externos full time y cooperativa para la prestacin de servicios de
conserjera y similares.
** Pensionados: personas que han sido cesadas de sus funciones pero que siguen cobrando el sueldo ntegro (sera el equivalente a las prejubilaciones de otros pases).
Carrera administrativa del personal de las agencias reguladoras

El siguiente elemento relevante del modelo de gestin de recursos humanos es la carrera administrativa. En este mbito las agencias todava
no han avanzado mucho y no hay ninguna de ellas que tenga una carrera
administrativa perfilada conceptualmente e implementada. La mayora
de las agencias analizadas (vase el cuadro 9) posee unas carreras administrativas precarias (como en el caso de la Superintendencia de Bancos
y SIPEN de Repblica Dominicana y la Superintendencia de Bancos, Seguros y AFP de Per) en el sentido de que cuentan con algunas iniciativas y estmulos pero sin llegar a tener un carcter sistemtico. Es decir,
aunque existe la posibilidad de promocionar en funcin del mrito, no
existen unas reglas claras sobre qu es lo que se espera que los empleados hagan o no hagan si desean promocionar. En el caso de OSIPTEL de
Per se ha definido un modelo general de carrera profesional y un modelo ms preciso en la Gerencia de Polticas Regulativas, pero en ambos ca-
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CUADRO 9
ndice de carrera administrativa de las agencias
Per
OSIPTEL
ndice
meritocrtico*
Repblica Dominicana
Superintendencia
Bancos y Pensiones
INDOTEL
Precaria
No existe
Terica/
precaria
Superintendencia
Bancos
SIPEN
Precaria
Precaria
* Existe: hay carrera administrativa y funciona; precaria: opera de forma poco sistemtica; terica: se
ha definido pero no se ha implementado; no existe: ni se ha definido ni implantado.
sos se carece de la potencialidad y de los mecanismos para poder implementarla de forma sistemtica y sostenida. Finalmente INDOTEL, de
Repblica Dominicana, no tiene definida ninguna carrera administrativa
ni ha implantado ningn mecanismo en este mbito. Por el contrario, esta
agencia muestra una enorme variedad retributiva en puestos de trabajo
similares sin que pueda justificarse desde un punto de vista objetivo.
En todo caso el grado de implantacin de la carrera administrativa
en las agencias reguladoras es muy superior a la de los ministerios que
configuran su entorno institucional (vase el cuadro 10) en los que sta
brilla por su total ausencia.
CUADRO 10
ndice de carrera administrativa de los ministerios
Per
Repblica Dominicana
Presidencia Ministerio de Ministerio Ministerio Ministerio Ministerio Ministerio

del Consejo Comunicaciones
de
de
de
de
de Sanidad
deMinistros y Transportes Economa
Salud
Economa Trabajo y Sociales
ndice
No existe/
meritocrtico* precaria
No
existe
No existe/
precaria
No
existe
No
existe
No
existe
No
existe
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Sistema retributivo del personal de las agencias reguladoras

El sistema retributivo es otro parmetro muy relevante de un modelo de
gestin de recursos humanos y lo es todava ms en el contexto de Amrica Latina. En trminos generales, las retribuciones en el sector pblico
de Amrica Latina son muy bajas (excepto en determinados puestos profesionales de la lite del sector pblico en pases como Brasil y Mxico
que gozan de altsimas retribuciones), circunstancia que favorece la inestabilidad del personal, el bajo compromiso con la institucin e incluso
manifestaciones de corrupcin.
Las agencias reguladoras de Repblica Dominicana y de Per poseen un generoso sistema retributivo que est muy por encima del sector
pblico e incluso por encima de buena parte del sector privado. El criterio conceptual para definir estas altas retribuciones es que stas sean
equiparables a las de los puestos similares del sector privado que es objeto de regulacin con el deseo de evitar las fugas, capturas y comportamientos corruptos.
El xito de la mayor parte del resto de los parmetros en gestin de
personal se explica por este generoso sistema retributivo. Por ejemplo, en
el caso de Repblica Dominicana existen diferencias abismales entre la
estructura salarial de las agencias con el resto de las instituciones pblicas (salvo con el Banco Central, que es, en materia retributiva, la lite del
pas). En el caso de Per la situacin es ms compleja. Por una parte, algunas agencias consideran que sus retribuciones ya no son del todo competitivas en relacin con el sector privado regulado y con otras agencias
(por ejemplo, ste es el caso de OSIPTEL). Adems en Per los puestos
directivos de los ministerios y algunos mbitos concretos de gestin de
los mismos disfrutan de niveles salariales parecidos a los de las agencias
(con lo que no se producen los desequilibrios salariales de Repblica Dominicana entre principal y agente). Esta situacin es bastante original, ya
que estos cargos y profesionales ministeriales reciben un sueldo adicional del PNUD (como si trabajasen como consultores para este organismo
de la ONU) pero con fondos aportados por el propio Estado peruano.
Este peculiar mecanismo combina la externalizacin al PNUD de una
parte de la gestin del personal con una cuestin ms sustantiva: la de
hacer trampas en el solitario para superar las propias barreras de los
programas de austeridad y las bajas retribuciones austeras a los empleados pblicos.
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A pesar de lo que se ha dicho en el apartado de carrera administrativa debe destacarse que existen importantes diferencias salariales desde
el inicio de la vinculacin con la agencia hasta la finalizacin de una hipottica carrera administrativa. En el cuadro 12 se ilustran estas diferencias salariales significativas que implican un claro incentivo de cara a la
continuidad de los profesionales en las agencias reguladoras.
CUADRO 11
ndice del sistema retributivo de las agencias en relacin con el sector
regulado, con el sector privado, con las administraciones pblicas y con el
resto de agencias del pas*
Sector
regulado
Sector
privado
Administracin
pblica
Otras
agencias
OSIPTEL
(Per)
Igual
Superior
Muy superior
Igual/inferior
S. Bancos, Seguros
y Pensiones (Per)
Igual
Superior
Muy superior
Superior
INDOTEL
(R. Dominicana)
Igual
Superior
Muy superior
Igual
S. Bancos
(R. Dominicana)
Igual
Superior
Muy superior
Superior
SIPEN
(R. Dominicana)
Igual
Superior
Muy superior
Igual/inferior
* Muy superior: la retribucin es mucho ms alta que la del mbito de referencia; superior: la retribucin es ms alta que la del mbito de referencia; igual: la retribucin es igual que el mbito de referencia; inferior: la retribucin es inferior a la del mbito de referencia; muy inferior: la retribucin es muy
inferior a la del mbito de referencia.
Poltica formativa y evaluacin del desempeo del personal de las

agencias reguladoras
La poltica de formacin de las agencias reguladoras analizadas no es
muy estricta (vase el cuadro 13) y se mueve entre un voluntarismo que
articula cierta visin de la formacin con la implementacin de activida-
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CUADRO 12
Escala del sistema retributivo vinculado a la carrera administrativa y a la
antigedad*
Hasta
100%
Entre 100%
y 150%
OSIPTEL (Per)
Entre 150%
y 200%
+200%
X Mrito
S. Bancos, Seguros
y Pensiones (Per)
X Mrito y
antigedad**
INDOTEL
(R. Dominicana)
X Aleatorio***
S. Bancos
(R. Dominicana)
X Mrito y
antigedad**
SIPEN
(R. Dominicana)
X Mrito y
antigedad**
* Potencial incremento retributivo en % desde que entra un profesional hasta que alcanza un puesto relevante.
** Priman los criterios de antigedad, de mrito o ambos.
*** Las retribuciones de INDOTEL son aleatorias en funcin del momento del contrato y de motivaciones de carcter clientelar dando lugar a importantes asimetras salariales totalmente injustificadas.
CUADRO 13
ndice de la poltica de formacin de las agencias reguladoras
Per
ndice
meritocrtico*
Repblica Dominicana
OSIPTEL
Superintendencia
Bancos y Pensiones
INDOTEL
Terica/
Dbil
Precaria
Significativa
No existe
Dbil
Superintendencia
Bancos
SIPEN
Precaria
Dbil
Precaria
Significativa
* Potente: existe una coherente poltica de formacin y recursos para implementarla; significativa: existe una poltica de formacin y una implementacin algo aleatoria de la misma; dbil: no existe poltica
de formacin y slo hay actividades formativas aisladas y no articuladas.
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des espordicas (como en el caso de la Superintendencia de Bancos, Seguros y AFP del Per y SIPEN de Repblica Dominicana) y la debilidad
extrema para el resto de las agencias. En este sentido, las polticas de formacin y reciclaje representan un punto dbil o muy dbil de las agencias reguladoras.
En cuanto a la formacin de posgrado de los profesionales de las
agencias, los pases de destino ms frecuentes para los profesionales con
cierta antigedad en las agencias reguladoras son Estados Unidos, Gran
Bretaa y Chile. En cambio, los profesionales ms jvenes se dividen en
dos grupos: un primer grupo que decide estudiar en el propio pas (Repblica Dominicana o Per) donde las universidades de prestigio ofrecen
programas cada vez competitivos, estableciendo partenariados con importantes universidades de Estados Unidos y de Europa. Un segundo grupo escoge como destino Estados Unidos, Gran Bretaa y Chile pero ampla
tambin las opciones a otros pases europeos (entre los que destaca Espaa) y a algunos pases latinoamericanos (como Mxico y Colombia).
Un elemento clsico de la gestin de los recursos humanos es la
evaluacin del desempeo vinculada a la poltica retributiva y a la carrera administrativa. Sobre este tema hay tanta literatura como ausencia material de su implementacin en las instituciones pblicas reales. Las
agencias reguladoras analizadas no son ninguna excepcin y tampoco
han impulsado prcticas de evaluacin del desempeo, a pesar de su
avanzada situacin en materia de gestin de recursos humanos. En el
CUADRO 14
Lugar de formacin de los profesionales con nivel de maestro o doctor
Per
Repblica Dominicana
Superintendencia
OSIPTEL Bancos y Pensiones INDOTEL
ndice
Per
meritocrtico* Estados Unidos
Espaa
Colombia
* En orden de importancia.
Per
Estados Unidos
Estados Unidos Gran Bretaa
Chile
Espaa
Espaa
Gran Bretaa
Superintendencia
Bancos
SIPEN
R. Dominicana R. Dominicana
Estados Unidos Chile
Gran Bretaa
Mxico
Chile
Espaa
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cuadro 15 se muestra la pobreza de este ndice. La nica agencia que ha

impulsado unas tmidas prcticas de evaluacin del desempeo es la Superintendencia de Bancos, Seguros y AFP de Per, que ha implantado
unos cuestionarios con elementos de evaluacin asociados a un complemento retributivo. De todos modos este complemento suele concederse
de manera lineal y es muy poco especfico.
CUADRO 15
ndice de evaluacin del desempeo*
Per
Repblica Dominicana
Total
Agencias
Agencias
Agencias
reguladoras Ministerios reguladoras Ministerios reguladoras Ministerios
Nmero casos
analizados
ndice
meritocrtico
Precaria
No existe
No existe
No existe
No existe No existe
Perfiles profesionales del personal de las agencias reguladoras

Los perfiles profesionales dominantes en las agencias reguladoras son los de
economistas, juristas, administracin y direccin de empresas (contaduras)
y los ingenieros. El perfil que ha ido tomando el control de las agencias reguladoras ha sido el de los economistas, que con el tiempo han ido superando a unos resistentes especialistas en derecho y a unos ingenieros en claro retroceso. La vinculacin de la economa con la teora de la regulacin ha
favorecido este predominio. En este sentido es significativa la evolucin que
ha experimentado el OSIPTEL de Per en sus doce aos de vida:
En sus inicios, el perfil dominante era el de ingeniero procedente
del antiguo operador pblico de telecomunicaciones. Este perfil
profesional fue el impulsor de OSIPTEL y fue compartiendo espacio con los juristas y los economistas.
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Carles Rami
En un segundo momento los perfiles profesionales jurdicos fueron adquiriendo fuerza y disputando los espacios de poder a los
ingenieros.
En un tercer momento, por la va de la teora de la regulacin, se
fueron imponiendo los economistas hasta dominar totalmente la
organizacin logrando una posicin claramente por encima de los
ingenieros y de los juristas.
En un cuarto momento, ya de madurez organizativa de OSIPTEL,
se produce un dominio claro de los economistas, una segunda posicin para los juristas y una posicin residual (de carcter muy
tcnico vinculado al trabajo de campo) para los ingenieros. Juristas
e ingenieros, desde una perspectiva individual, pueden alcanzar
puestos de direccin (gerencias) pero en los casos en que han ido
reciclando su formacin hacia un enfoque econmico de teora de
la regulacin. Los economistas, como perfil profesional, son los
ganadores indiscutibles del poder en esta agencia reguladora.
CUADRO 16
Perfiles profesionales dominantes*
Administracin
Otras
Juristas Economistas Ingenieros de empresas** humansticas
OSIPTEL
(Per)
XX
S. Bancos,
Seguros y
Pensiones (Per)
XX
X
X
INDOTEL
XX
(R. Dominicana)
S. Bancos
(R. Dominicana)
XX
SIPEN
(R. Dominicana)
XX
* X: numerosos cuantitativamente; XX: dominantes.

** Contadura.
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Estabilidad del personal: procedencia y destinos del personal de las

agencias reguladoras
Otro tema muy relevante es la estabilidad del personal profesional como
un indicador del grado de profesionalizacin de las agencias y por ende
como un indicador sobre el grado de institucionalizacin de las mismas.
La estabilidad del personal profesional hace referencia a su continuidad
gracias a que no se producen ceses por razones discrecionales o de clientelismo (prdida de una supuesta confianza poltica) o bien, gracias a que
no existan fugas de profesionales hacia el sector regulado o hacia otros
mbitos debido a que las agencias son unas instituciones de trabajo poco
atractivas desde un punto de vista profesional.
La falta de estabilidad de los empleados pblicos, por una de estas
dos razones o por ambas, es el gran problema de la mayora de las instituciones pblicas de Amrica Latina y, ms en concreto, de Repblica
Dominicana y de Per.
Si se considera la informacin del cuadro 17, ninguna de las agencias puede definirse como muy inestable como es, en buena parte, la
situacin de los ministerios que conforman el entorno institucional de estas agencias (hay mucha inestabilidad en los ministerios de Repblica
Dominicana y tambin en una parte de los ministerios del Per). Por el
contrario, tres de las agencias analizadas (Superintendencia de Bancos y
SIPEN de Repblica Dominicana y Superintendencia de Bancos, Seguros y AFP de Per) tienen un positivo y meritorio ndice de estable.
Los casos de inestabilidad se concentran en INDOTEL de Repblica Dominicana y en OSIPTEL del Per, aunque por motivos radicalmente distintos.
INDOTEL muestra inestabilidad en su personal por motivo de ceses no justificables slo desde un punto de vista tcnico. En algunos casos se producen ceses por falta de sintona con la nueva presidencia y el
equipo de direccin (no puede hablarse de modelo clientelar o de cesantas pero en algunos casos INDOTEL se encuentra bastante cercano al
mismo). En cambio, OSIPTEL tiene una plantilla totalmente estable en
el sentido que se ha mostrado totalmente impermeable a presiones polticas ocasionadas por un cambio del equipo directivo. El problema de
OSIPTEL es la fuga de sus profesionales por una poltica retributiva algo
cicatera que impulsa a que algunos profesionales orienten sus energas
hacia las empresas del sector regulado o hacia otras agencias con mejo-
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Carles Rami
res condiciones retributivas. Tambin OSIPTEL es un caso significativo

por las fugas de jvenes profesionales que logran una beca competitiva y
ajena a la agencia para cursar una maestra o un doctorado en el extranjero. Cuando estos posgraduados regresan, no se sienten estimulados
para reincorporarse al OSIPTEL.
CUADRO 17
ndice de estabilidad de los profesionales
Per
Repblica Dominicana
Superintendencia
Superintendencia
Bancos
SIPEN
ndice
meritocrtico* Inestable
Estable
Inestable
Estable
Estable
* Muy estable: no hay fugas o despidos de los profesionales; estable: pocas fugas o despidos de los profesionales; inestable: bastantes fugas o despidos de los profesionales; muy inestable: muchas fugas o
despidos de los profesionales.
Otro tema relevante de anlisis es la procedencia y el destino de los profesionales que prestan sus servicios en las agencias reguladores. Respecto al lugar de procedencia de los profesionales de las agencias, sta es
muy diversa aunque como punto de conexin entre todas las agencias
hay que destacar su predileccin por reclutar a profesionales muy jvenes recin licenciados o recin posgraduados. Esta bsqueda de juventud
se explica por el objetivo de renovar o de conseguir una cultura organizativa totalmente nueva. En este sentido, los lderes de las agencias reguladoras consideran que para lograr este objetivo hay que optar por una
renovacin generacional que supone una nueva y potencial energa y una
capacidad para moldear la futura cultura organizativa mediante procesos
de formacin de entrada y permanente y mediante innovadoras prcticas
de trabajo. Las instituciones antiguas (Superintendencia de Bancos de
Repblica Dominicana y Superintendencia de Bancos, Seguros y AFP de
Per) buscan en los jvenes una refundacin cultural que suponga un
contrapeso y una renovacin de los valores culturales y de las pautas de
trabajo (en este sentido, las TIC son de gran ayuda). De todos modos,
esta bsqueda de jvenes tambin es comn en las agencias nuevas (por
ejemplo SIPEN de Repblica Dominicana y OSIPTEL de Per) ya que
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los lderes de stas desconfan de los profesionales con una dilatada experiencia de trabajo en el sector pblico o en el sector privado. Un caso
extremo (y casi patolgico) de orientacin hacia la juventud es el de SIPEN. En cambio, OSIPTEL combina este criterio con el de buscar tcnicos con amplio currculum profesional para los puestos directivos y para
determinados puestos profesionales.
La bsqueda de directivos con amplia experiencia es el otro gran
rasgo que explica las nuevas incorporaciones de personal de las agencias.
El caso paradigmtico de esta estrategia es la Superintendencia de Bancos, Seguros y AFP que ha incorporado para sus puestos directivos a profesionales con una dilatada carrera en el sector regulado (directivos de
banca, muchos de ellos procedentes del extinto Banco de Santander de
Per).
Finalmente, una tercera fuente de procedencia de los profesionales
son los que han estado vinculados con otras agencias, como por ejemplo
OSIPTEL que ha incorporado a profesionales de la reguladora de energa
del Per, y SIPEN que ha incorporado a profesionales de la Superintendencia de Bancos y sta, asimismo, ha incorporado a profesionales del
Banco Central de la Repblica Dominicana.
CUADRO 18
ndice de procedencia de los profesionales de las agencias*
Sector
Egresados regulado
OSIPTEL (Per)
XX
S. Bancos, Seguros
y Pensiones (Per)
XX
Sector Administracin Otras

privado
Pblica
agencias
X
X
(directivos)
INDOTEL
(R. Dominicana)
S. Bancos
(R. Dominicana)
XX
SIPEN
(R. Dominicana)
XX
* XX: muy frecuente; X: bastante frecuente.

XX
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Por otra parte, las salidas o las fugas de personal de las agencias
son, en general, muy escasas. Las agencias reguladoras son, en trminos
profesionales, retributivos y simblicos mbitos de trabajo muy atractivos y por esta razn no suelen ser objeto de abandono por parte de sus
profesionales. De todos modos hay excepciones. De los cinco casos estudiados, el ms relevante en este aspecto es el de OSIPTEL, que ha sido
vctima en los ltimos aos de importantes fugas hacia el sector regulado. Debe sealarse que los empleados de OSIPTEL tienen un perodo de
carencia de un ao desde su marcha de la agencia en la que no pueden
trabajar para el sector regulado. Esta barrera suele sortearse al trabajar
como consultor para el sector regulado o para otras agencias extranjeras
hasta que haya pasado el ao. No se vigilan estos comportamientos, ya
que no hay ninguna indemnizacin para el personal que deja de prestar
sus servicios en OSIPTEL.
CUADRO 19
Destinos de los profesionales fugados de las agencias*
Ampliacin de Sector Sector Administracin Otras
estudios** regulado privado
Pblica
agencias
OSIPTEL (Per)
S. Bancos, Seguros
y Pensiones (Per)
XXX
XXX
INDOTEL
(R. Dominicana)
S. Bancos
(R. Dominicana)
SIPEN
(R. Dominicana)
XX
* XXX: muy frecuente; XX: frecuente; X: espordico.

** Estudios de maestra o doctorado en centros extranjeros. Esta prctica es muy habitual en profesionales de Amrica Latina.
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Otro caso de fugas es el SIPEN de Repblica Dominicana, que posee unas retribuciones ms bajas que otras agencias de creacin ms reciente y, por este motivo, stas capturan una parte de sus profesionales.
Finalmente, un tercer motivo de fuga es la marcha para estudiar
un posgrado. Este hecho es bastante habitual debido a la enorme juventud de los efectivos de personal de la mayora de las agencias que al
cabo de unos aos sienten la necesidad de complementar sus estudios.
Ante esta situacin algunas agencias ya estn respondiendo, como por
ejemplo OSIPTEL, con programas para fidelizar y recuperar estos profesionales para que regresen a la institucin una vez finalizados sus
posgrados.
Como indicador final sobre la poltica de recursos humanos se pregunt a los entrevistados internos (agencias) o externos (regulados y ministerios principales) si consideraban que trabajar en la agencia era una
opcin profesionalmente atractiva (vase el cuadro 20). Ms del 90% de
las respuestas consideran que trabajar en la agencia es una opcin muy
atractiva. Slo en una parte residual de las respuestas se introducen algunos matices pero, a pesar de ello, consideran que sigue siendo una opcin atractiva. No hay una sola respuesta que considere que desde un
punto de vista profesional trabajar en una de las agencias reguladoras
analizadas sea una opcin profesional poco o nada atractiva. En este sentido, ste es un indicador bastante concluyente del xito del modelo y de
la poltica de la gestin de los recursos humanos impulsado por las agencias reguladoras.
CUADRO 20
ndice de atraccin profesional de las agencias
Per
Repblica Dominicana
Superintendencia
Superintendencia
Bancos
SIPEN
ndice
de atraccin
profesional*
Atractiva
Muy
atractiva
Muy
atractiva
Muy
atractiva
Muy
atractiva
* Respuesta a la pregunta sobre si trabajar en la agencia es una opcin profesional atractiva, muy atractiva, poco atractiva y nada atractiva.
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El modelo de gestin de recursos humanos de los ministerios

El modelo de gestin de recursos humanos de los mbitos ministeriales
de Repblica Dominicana y de Per, en funcin de la realidad detectada
en los sectores de gestin reguladores de medicamentos, puede caracterizarse como muy pobre (vase el cuadro 21).
El caso de Repblica Dominicana es ms precario que el de Per. A
pesar de que existe un sistema de servicio civil de carrera (pero con un
nivel de implantacin muy bajo) la realidad que predomina es la de reclutamiento del personal de carcter clientelar, en el que la mayora del
personal responde a una lgica de botn del partido en el gobierno. Escapan a este sistema clientelar puro puestos de trabajo especializados (por
ejemplo, el caso de los mdicos). En la Direccin General de Drogas y
Farmacias (regulador de los medicamentos) del Ministerio de Salud Pblica y Atencin Social de Repblica Dominicana el nivel de estabilidad
de su personal era muy bajo (sirva como ejemplo que la mitad de los entrevistados no tena ni seis meses de antigedad en el puesto) con un nivel de rotacin muy alto (incluso dentro de un mismo mandato presidencial). Las retribuciones eran bajas pero homologables a la mayor parte
del sector privado, pero ms bajas que las retribuciones del sector regulado, y los empleados no cuentan con carrera administrativa ni de formacin de evaluacin del desempeo. Finalmente, los responsables de la
Direccin General reconocieron explcitamente una tradicin en este mbito de gestin de captura por parte de los regulados y de manifestaciones de corrupcin.
El modelo de gestin de personal de Per est en mejor situacin.
El elemento clave de diferencia entre ambos pases es la baja presencia
en Per de sistemas de reclutamiento del personal de carcter clientelar.
En todo caso se debe sealar que no se trata tanto de un modelo como de
una prctica de las ltimas presidencias en las que no haba detrs un partido en el gobierno para presionar por el botn de puestos pblicos. Por
otra parte, existe un modelo de funcin pblica ms implantado que en
Repblica Dominicana pero con el inconveniente de su barroquismo en
la gestin y de generar algunos incentivos negativos. En todo caso el modelo de gestin de recursos humanos posee personal permanente de carcter funcionarial (nombrados) y personal laboral (contratados) que no
tienen asegurada su permanencia. Curiosamente, en muchos ministerios
el personal menos preparado y dinmico es el funcionarial y, en cambio,
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el personal laboral ms reciente puede tener muy buena formacin y haber sido seleccionado de forma competitiva y meritocrtica. Existe una
carrera administrativa y poltica de formacin, pero de carcter muy precario. Las retribuciones son bajas con relacin al sector privado pero en
el caso de los directivos pblicos y de determinados mbitos profesionales pueden ser altas, al utilizarse el contrato como consultores con el
PNUD (caracterstica que ya se ha explicado en otro apartado).
CUADRO 21
Elementos ms relevantes del modelo de gestin de personal de los ministerios
de Per y de Repblica Dominicana
Ministerios de Per
Ministerios de
Repblica Dominicana
Sistema de seleccin
Meritocrtico/heterodoxo
Clientelar/heterodoxo
Origen de los profesionales
Titulados universitarios
Sector privado
Titulaciones mayoritarias
de los profesionales
Farmacia y Derecho
Farmacia y Derecho
mbitos de fuga de los

profesionales
Sector privado
Sector privado
Nivel retributivo de los

profesionales
Bajo/normal
Muy bajo/bajo
Carrera administrativa
No hay en la prctica
Poltica formativa
Intercambio de personal
con las agencias
(directivos y
profesionales)
S, de agencias hacia
ministerios (nivel directivo)
S, de ministerios hacia
agencias (nivel directivo)
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Carles Rami
Conclusiones
La institucionalizacin de la profesionalizacin de los empleados
pblicos
Las cinco agencias analizadas han logrado una relevante profesionalizacin de sus empleados regida por los principios de capacidad y mrito en
el acceso, la estabilidad y la carrera profesional.
En los casos dominicanos, la Superintendencia de Bancos, la Superintendencia de Pensiones de Repblica Dominicana y la Superintendencia de Bancos, Seguros y AFP y OSIPTEL de Per el logro ha sido
significativo. En cambio, en el caso de INDOTEL de Repblica Dominicana, este logro es bastante modesto.
En el caso de la Superintendencia de Bancos de Repblica Dominicana se ha establecido un innovador programa de reclutamiento de jvenes profesionales de carcter totalmente meritocrtico. En esta agencia,
cerca de la totalidad del personal tcnico vinculado a las prcticas regulativas es estable. En cambio, slo una tercera parte del personal de gestin y apoyo administrativo lo es y est a salvo de las presiones clientelares. Finalmente, la mayor parte del personal directivo tiene una
vinculacin poltica. Estos datos pueden parecer discretos pero en comparacin con el resto de las instituciones administrativas del pas suponen un xito de institucionalizacin relevante.
Finalmente, en el caso de la Superintendencia de Pensiones de Repblica Dominicana no hay ningn efectivo que proceda de canales polticos y clientelares. Este xito rotundo se debe en exclusiva al liderazgo
profesional, a la experiencia y a la fuerza de la actual superintendente.
Como contrapartida, queda bastante en el aire el futuro de la agencia en el
momento que abandone el cargo la actual lder. En este sentido, el elemento ms destacable del proceso de profesionalizacin de los empleados
de las superintendencias es que dependen de un liderazgo (pensiones) o
de programas temporales (bancos) pero no han logrado institucionalizarse en el sentido de seleccionar de forma ordinaria bajo los principios de
igualdad, capacidad y mrito y de mantener la estabilidad. Cualquier cambio de lder o de programa podra significar desandar el camino logrado.
En las dos agencias de Per, el nivel de institucionalizacin de la
gestin de recursos humanos es muy avanzada, ya sea por medio de los
cursos de verano (Superintendencia de Bancos, Seguros y AFP) o de los
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concursos de mritos pblicos y transparentes (OSIPTEL). Tambin hay

que destacar como elemento relevante las elevadas retribuciones que perciben los empleados de las agencias. Esto favorece una seleccin que opera en un marco competitivo, ya que hay muchos candidatos y tambin favorece la permanencia en los puestos de las agencias al no resultar
seducidos por los salarios del sector privado, del resto del sector pblico
o incluso del sector regulado. Estos elevados salarios tambin pueden tener una lectura inversa: son tan apetecibles que en el futuro estas instituciones no logren seguir siendo impermeables a las presiones polticas y
clientelares.
Con relacin a los salarios hay que destacar que existen asimetras
entre las agencias reguladoras que tienden a favorecer una equiparacin
retributiva en la franja alta. Pero durante este proceso de equiparacin se
producen mltiples fugas de una agencia a otra generando cierta inestabilidad en las mismas.
Los puntos dbiles de la gestin de recursos humanos son, en menor medida, la formacin y en mayor medida la carrera administrativa y
la evaluacin del desempeo.
CUADRO 22
Modelos de institucionalizacin de la gestin de personal de las agencias
reguladoras y de sus referentes institucionales
Modelo
clientelardiscrecional
Modelo en
Modelo
Modelo
proceso de
dbilmente
Modelo
muy
institucionalizacin institucionalizado institucionalizado institucionalizado
Ministerios
dominicanos
INDOTEL
(R. Dominicana)
Ministerios
SIPEN
peruanos
(R. Dominicana)
(parcialmente) y AFP (Per)
Superintendencia
de Bancos
(R. Dominicana)
Determinados
mbitos de gestin de
ministerios peruanos
OSIPTEL
(Per)
Superintendencia
de Bancos, Seguros
Banco Central
(R. Dominicana)
Banco Central de
Reserva (Per)
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En el cuadro 22 se muestran los distintos modelos derivados de las

diferentes intensidades en la institucionalizacin de los recursos humanos. Este cuadro coincide con el de modelos de seleccin, ya que esta variable es la ms importante de la gestin de los recursos humanos.
La bsqueda del prestigio conceptual de carcter profesional

Un paso adelante respecto al punto anterior supone, adems de atesorar
cierta institucionalizacin de la gestin de los recursos humanos, alcanzar un elevado prestigio profesional derivado de una produccin en materia reguladora de gran rigor conceptual, profesional y acadmico. Este
objetivo es explcito en el caso de las agencias reguladoras de Per. En
cambio, las agencias reguladoras de Repblica Dominicana no estn todava maduras para formularlo. Adems, debe destacarse que las dos
agencias peruanas analizadas estn logrando este objetivo y que los casos dominicanos analizados no estn muy alejados del mismo a pesar de
su falta de formulacin explcita.
El caso que mejor muestra esta aspiracin de lograr prestigio profesional por medio de un gran rigor conceptual y acadmico es OSIPTEL, que ha puesto en prctica dos estrategias: a) contrata como consultores a los mejores especialistas mundiales en materia de regulacin de
telecomunicaciones; b) posee, gracias a un cuidado proceso de seleccin,
un equipo propio de profesionales con un gran nivel tcnico y acadmico (maestros y doctorados en las mejores universidades del mundo en la
materia).
El hecho de que OSIPTEL sea la agencia, de todas las analizadas,
que ms ha luchado por lograr este objetivo no es casual ya que, por una
parte, es una agencia del Per, pas donde el nivel institucional general y
particular de las agencias es ms elevado que el de Repblica Dominicana. Por otra parte OSIPTEL mantiene una fuerte lucha por lograr una
imagen de neutralidad mediante el prestigio profesional debido a la asociacin que establece parte del Congreso de la Nacin y de la ciudadana entre esta agencia y la empresa Telefnica. Esta operadora, por su dominio del mercado, por sus altas tarifas y por la simbologa de la
privatizacin que lleva a cuestas, ha supuesto siempre una grave distorsin para OSIPTEL, que ha sido percibida injustamente como una aliada
de Telefnica.
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Fase incipiente de creacin de comunidades epistmicas

Vinculado con el punto anterior, las entrevistas indican que se est en una
fase incipiente de configuracin de comunidades epistmicas, ya que
existen intercambios muy intensos de experiencias en el marco de las
asociaciones internacionales que agrupan de manera sectorial a las agencias reguladoras. Los entrevistados reconocen que en un futuro cercano
estas asociaciones pueden operar como grupos de presin para preservar
la independencia de las agencias afiliadas ante posibles injerencias polticas de los ejecutivos.
En el caso de las asociaciones latinoamericanas y otras de carcter
regional (por ejemplo la asociacin centroamericana y la andina) o internacional (asociaciones mundiales o anglosajonas o europeas) de la supervisin de bancos, que coinciden en varios pases con los propios bancos centrales, son potentes, y se realizan reuniones peridicas y muy
frecuentes que estn configurando unas redes permanentes de intercambios de experiencias y como grupos internacionales de presin.
En el mbito de las telecomunicaciones, Regulatel (asociacin de
reguladores de telecomunicaciones de Amrica Latina) es una organizacin muy activa, con frecuentes reuniones peridicas, pero es mucho ms
dbil que las del mbito de regulacin bancaria. El elemento de debilidad
es que Regulatel opera mediante una ayuda de la Unin Europea y esta
dependencia financiera le impide actuar con total libertad e independencia (hay que tener presente que uno de los dos mayores operadores en la
regin, Telefnica, procede de la Unin Europea). Actualmente el marco
de subvencin ha finalizado y la Unin Europea lo ha ampliado por un
ao ms. El debate actual es que si se desea que Regulatel prosiga su actividad, debe financiarse por medio de afiliacin. Las agencias reguladoras de dos terceras partes de los pases asociados ya han manifestado que
no estn en condiciones financieras para poder hacer estas aportaciones.
An es ms relevante el organismo internacional de regulacin de
telefona, la UIT, que establece el marco regulador mundial. Estos organismos suelen estar dominados por los pases ms potentes del mundo
y la presencia de Amrica Latina se suele limitar a la fuerza de Brasil,
Mxico y Chile. De todos modos Per, a travs de OSIPTEL ha alcanzado cierto protagonismo y es miembro en maysculas de UIT, situacin que le confiere mucho prestigio y poder en el entorno institucional
peruano.
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Con relacin a la incipiente creacin de comunidades epistmicas,

hay que destacar tambin la forma en que los profesionales de las agencias
van generando redes de intercambios y de coaliciones con los profesionales de otras agencias del propio pas, con la lite administrativa de los ministerios, y con los grupos empresariales del sector regulado y de otros sectores. Por otra parte, esta comunidad de profesionales comienza a generar
una comunidad acadmica, colaborando como profesores asociados en las
universidades de mayor prestigio del pas (Universidad Catlica, Universidad del Pacfico y Universidad San Martn de Porres) en las que han iniciado la organizacin de maestras en el mbito de la regulacin.
Estabilidad y movilidad (entradas y salidas) del personal

Las entradas del personal se producen por distintas vas: personal recin
graduado, personal que procede del sector regulado, personal que procede del resto del sector pblico y personal que procede del sector privado
en general. El personal profesional se suele mover poco, ya que los incentivos econmicos y sociales son elevados y lo mantienen fiel a las
agencias. Cuando se producen salidas voluntarias, stas tienen como destino otras agencias que ofrecen mejores retribuciones (lo que representa
la mayora de las salidas) y, en menor medida, el destino son las empresas del sector regulado (estas salidas son escasas, ya que algunas agencias tienen acuerdos con el sector regulado de respeto al personal en
cuanto a potenciales capturas).
Sobre los perfiles que acceden a las agencias reguladoras destacan
claramente los jvenes recin titulados para ocupar los puestos de profesionales. Tambin sobresalen los profesionales con experiencia en el sector regulado o en otras agencias para ocupar los puestos de direccin. Las
entradas de personal provenientes de los ministerios-principales son minoritarias.
En cuanto a las salidas del personal, aunque no son muy significativas, tienen como destino mayoritario el acceso a puestos directivos en
las empresas reguladas, es decir, a la actividad de consultora independiente para el sector (tanto consultora para los regulados como para los
reguladores). Tambin se producen salidas hacia otras agencias. En ambos casos el motivo es las mayores retribuciones que reciben en las instituciones de destino.
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Finalmente, es significativo (en Repblica Dominicana, aunque en

mayor medida en Per) las salidas de jvenes profesionales que deciden
ampliar estudios en el extranjero. Estas salidas implican una prdida de
conocimiento y de potencialidad para las agencias reguladoras, ya que
excepcionalmente regresan a las agencias una vez han culminado sus
estudios.
En todo caso se debe destacar que en una gran mayora de las entrevistas realizadas, tanto de actores internos como externos, se considera que trabajar en las agencias reguladoras analizadas es una opcin
atractiva en el mbito profesional.
Nivel acadmico del personal de las agencias reguladoras

El nivel acadmico del personal de las agencias es muy relevante en el
sentido, que hay unos altsimos porcentajes de personal con titulacin
universitaria de grado y unos significativos porcentajes de personal con
titulacin de maestra. En cambio, casi no existe el grado de doctor.
El personal de las agencias reguladoras de Repblica Dominicana
se ha formado, tanto en el grado como en la maestra, en el propio pas.
En todo caso existe una parte minoritaria de personal que ha estudiado en
el extranjero, que se circunscribe a los pases de Amrica Latina (Chile y
Mxico en primer lugar) y de fuera de la regin a Espaa. El personal
que se ha formado en el resto de los pases europeos o en Estados Unidos
es muy escaso.
En relacin con el personal de las agencias reguladoras del Per se
producen tres tendencias temporales que impulsan un espectro muy diverso de mecanismos de formacin de posgrados:
Los empleados actualmente seniors estudiaron mayoritariamente
sus posgrados en Estados Unidos.
Los empleados jvenes han estudiado los posgrados en las universidades de prestigio del propio pas que con el tiempo han elaborado programas de calidad en solitario o articulados con universidades extranjeras de prestigio.
Los empleados ms jvenes vuelven a estudiar sus posgrados en
el extranjero, aunque no slo en universidades de Estados Unidos
sino tambin de Gran Bretaa y de la Europa continental. Algu-
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nas agencias (por ejemplo OSIPTEL) han diseado recientes programas para estimular esta dinmica de estudios en el extranjero.
En el caso peruano tambin hay que destacar un proceso de exigencia
como condicin de acceso el de poseer un ttulo de posgrado (por ejemplo, en el caso de OSIPTEL se exige un posgrado para ocupar los puestos de gerentes).
El reencuentro entre las lites y la reforma de las instituciones

pblicas de Amrica Latina
Una de las paradojas de Amrica Latina reside en la alta formacin formal de nivel internacional de una parte de sus lites y su falta de sincrona con la realidad institucional de sus pases. Una caracterstica de los
pases de la regin es la formacin de un gran nivel internacional de una
parte de sus servidores polticos y profesionales pblicos que han estudiado grados y posgrados en las mejores universidades del mundo, inversin que hasta el momento haba resultado yerma en lo que se refiere
al fortalecimiento institucional. Esta orientacin negativa se ha cambiado con la aparicin de las nuevas agencias reguladoras que han representado una ventana de oportunidades para esta lite profesional y han facilitado el aprovechamiento de este capital profesional y acadmico, hasta
el momento perdido en los sumideros del desacople entre el mundo desarrollado y la realidad de las instituciones pblicas de los pases de
Amrica Latina.
Las agencias reguladoras como apuesta a la modernidad administrativa han facilitado la conciliacin entre las lites formadas en el contexto internacional con la realidad de las instituciones pblicas de los
pases de Amrica Latina. No ha existido, en este caso, desacoples sino
sincrona entre profesionales formados en centros internacionales con
instituciones definidas por unas reglas institucionales muy distintas del
contexto poltico-administrativo general. De este modo se ha logrado una
novedosa y positiva sinergia entre las (nuevas) instituciones pblicas y la
formacin acadmica formal de carcter internacional de una parte de
sus profesionales autctonos. Este fenmeno es ms reconocible en Per,
por el mayor volumen de profesionales de las agencias que han cursado
estudios de posgrado en universidades de primer nivel internacional que
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en Repblica Dominicana pero que de forma incipiente tambin se est

produciendo esta conexin y sinergia.
Bibliografa
Burki, S. y G. Perry, eds. (1998), Beyond the Washington Consensus: Institutions
Matter, World Bank, Washington, D.C.
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10. Profesionalizacin de la funcin pblica: el caso

chileno. Seleccin de gerentes pblicos de primer
y segundo nivel jerrquico de la administracin
civil del Estado de Chile
Rodrigo Lavanderos y Francisco Silva
Cuestiones preliminares: un nuevo marco para la gestin de

recursos humanos en el Estado
La palabra lder o liderazgo se ha transformado en un lugar comn, que
en general reviste poca profundidad y que lamentablemente ha comenzado a formar parte de recetas ms bien formales y superficiales cuando se
habla de gestin en el interior de las organizaciones.
El lder, desde un entendimiento vulgar, representa valores de autoridad, respuesta gil y habilidad en los negocios, caractersticas vinculadas
al correcto gestionar de las personas. Por otra parte, un 90% de la experiencia exitosa de la gestin de organizaciones tiene que ver con la adecuada administracin de las personas.
Lo que en muchos lugares del mundo es una visin desusada respecto al liderazgo en las organizaciones, en nuestro pas contina gozando de cierta vigencia que afecta radicalmente a nuestra capacidad competitiva. La competencia de una organizacin pasa por sus miembros, ms
aun si se trata de mercados donde las ventajas comparativas son cada vez
menores y las ventajas competitivas mayores, donde los agentes que permiten generar mejores mrgenes para el posicionamiento de la organizacin son justamente las personas.
Ese lder tradicional a que nos referimos, con experiencia tcnica y
gran capacidad de mando, si bien dirigi adecuadamente las organizaciones de ayer, no est preparado para sobrevivir en los mercados de hoy.
Las modernas tendencias apuntan a superar dichos estilos de liderazgos autoritarios y avanzar hacia estadios que reflejen la participacin
de los individuos en la toma de decisiones y en los beneficios de las insti-
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tuciones. Comienzan de este modo a emerger nuevas palabras, trminos

diferentes, omnicomprensiones mayores que escapan a lo tradicionalmente entendido como parte del dominio lingstico de liderazgo. Se
habla de culturas organizacionales diferentes (learning organizations),
estilos de formacin distintos (coaching y mentoring), modos diversos de
relaciones humanas en torno a objetivos, etc., un cmulo de conceptos
que desde sus diversas perspectivas forma parte de nuevas comprensiones
en las ciencias de la gestin.
Son nuevos estilos que tambin representan marcos valricos diferentes. En instituciones como las de hoy, donde las estructuras son cada
vez menos jerarquizadas, donde el sentido est en enriquecer los puestos
de trabajo ms que en la persecucin de responsabilidades, los dominios de
lo que entendemos como liderazgo comienzan a ser reemplazados por el
sentido y la capacidad de comunicacin e interrelacin. Los rdenes del
sistema tayloriano, que an son el centro de movilidad directivo, estn
siendo sustituidos por el desarrollo participativo.
Poco a poco emergen nuevas tendencias que debemos promover y
difundir para afrontar los desafos que genera la apertura, cada vez ms
creciente, de Chile a los mercados externos. En este sentido los tratados
de libre comercio suscritos en los ltimos aos, con la Comunidad Econmica Europea, Estados Unidos, Corea del Sur y Canad, son el comienzo de una nueva realidad y la recompensa por el avance institucional que ha significado el advenimiento de la democracia y la bsqueda de
una adecuada regulacin legislativo-laboral tanto para el sector privado
como para el pblico.
Dentro del contexto que se seala, el Sistema de Alta Direccin Pblica, establecido desde el ao 2003 en Chile por la Ley n 19.882, del
nuevo trato laboral, significa un avance fundamental, donde a travs de
un acuerdo marco que comprometi a los sectores polticos ms representativo del pas se implement un sistema fundado en la participacin,
la transparencia y el mrito tanto para la seleccin de los directivos pblicos como para el desarrollo de la carrera laboral del funcionario de la
administracin civil del Estado.
La gestin pblica tambin se debe basar en estos nuevos marcos
conceptuales, para beneficiar con la mayor eficiencia posible a quienes
son depositarios de los servicios a la comunidad que ejecuta el Estado.
Los ms desposedos no sern quienes se beneficien de mejor gestin pblica, si bien son un grupo que hay que privilegiar; finalmente el pas, en
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su concepcin republicana, es el que garantiza igualdad, transparencia,

mrito y desarrollo de las condiciones sociales que permitan un desenvolvimiento econmico adecuado, por una parte, y una garanta de los
derechos fundamentales, por otra. El acceso a las prestaciones sociales
bsicas en este sentido, como salud, educacin, seguridad social y otras,
pasa por una ptima gestin de los recursos humanos y financieros del
Estado, lo que a estas alturas es una realidad ineludible y que compromete a quienes trabajamos en el mundo de la gestin pblica.
Sistema de alta direccin pblica

En los ltimos aos se han desarrollado en Chile diversas iniciativas relacionadas con la modernizacin del Estado. Una de las lneas principales de desarrollo es el anlisis en relacin con el fortalecimiento del capital humano, lo que se decant de modo ms especfico a travs del
acuerdo poltico-legislativo de 30 de enero de 2003, en tres mbitos claves: la modernizacin del Estado y de la gestin pblica, la transparencia
y la probidad, y la promocin del crecimiento.
Estos enormes avances significaron poner en marcha en la administracin, en particular en el mbito del capital humano, la profesionalizacin del servicio pblico, la creacin de la Direccin Nacional del
Servicio Civil y del Sistema de alta direccin pblica.
La implementacin del Sistema de alta direccin pblica se cimienta en la visin de contar con directivos que posean competencias y
capacidades relacionadas con el pensamiento estratgico, el liderazgo, el
desarrollo de equipos profesionales y tcnicos de alto nivel y el compromiso con las polticas pblicas.
El Consejo de Alta Direccin Pblica se crea para actuar con la estructura de la Direccin Nacional del Servicio Civil, entre sus funciones
principales tiene la de prestar asistencia en la toma de decisiones del presidente de la Repblica, ministros y jefes de servicios, para la provisin de
cargos de altos directivos pblicos de confianza exclusiva, regulando y
conduciendo los procesos de seleccin. Asimismo, debe cautelar la no discriminacin, imparcialidad y plena transparencia de los procesos de seleccin del Sistema de alta direccin pblica y, adems, garantizar su confidencialidad.
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El Consejo est conformado por la directora nacional del Servicio

Civil, que lo preside, y por cuatro consejeros designados por el presidente de la Repblica, para un perodo de seis aos, ratificados por el senado y elegidos alternadamente por duplas cada tres aos.
La implementacin del Sistema de alta direccin pblica, segn estableci el legislador, se va realizando de forma progresiva en el perodo
2004-2010. De este modo, de un total de 128 servicios pblicos se incorporarn al Sistema 99 servicios predominantemente de ejecucin de polticas pblicas y de provisin directa de servicios a la comunidad.
Segn esta nueva institucionalidad, se debern seleccionar 98 jefes
de servicios y 651 directivos de segundo nivel.
La fluidez de la ejecucin del Sistema de alta direccin pblica depende tanto de las autoridades de gobierno y de la capacidad del Consejo como de los comits de seleccin, en el caso de provisin de cargos
de segundo nivel jerrquico. Por otra parte, este cambio cultural en el
Estado chileno respecto a los principales mecanismos de designacin de
los altos directivos requiere una adecuacin profunda en la conducta
funcionaria y en la forma de operar de las instituciones y del sistema poltico. Exige, asimismo, la suficiente flexibilidad de las dems instituciones del Estado para comprender la especificidad del Sistema de alta
direccin pblica, que le permita accionar con agilidad, despejando limitaciones provenientes de la cultura operacional y administrativa del
pasado.
En este primer ao se ha iniciado la puesta en marcha del Sistema,
mediante la organizacin y normalizacin del funcionamiento del Consejo de Alta Direccin Pblica y de los comits de seleccin para el caso
de los segundos niveles jerrquicos. Sin embargo, las actividades principales se han concentrado en la definicin de los perfiles de seleccin de
los cargos con las respectivas competencias requeridas para su desempeo y en el desarrollo de los procesos de seleccin y reclutamiento de altos directivos pblicos orientados a atraer a los mejores profesionales
tanto del sector pblico como del privado.
La experiencia de funcionamiento de estos dos primeros aos ha
sido muy relevante para el futuro del Sistema. La dedicacin y las aportaciones del Consejo, los comits de seleccin y de la Direccin Nacional del Servicio Civil han contribuido a convertir en realidad y avanzar
en la profundizacin de una reforma de alta trascendencia. La capacidad
de escuchar e incorporar lo mejor de cada intervencin para construir
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amplios acuerdos en las distintas materias tratadas ha sido el sello que ha

caracterizado el funcionamiento del Consejo de Alta Direccin Pblica.
Adems, el Consejo ha tenido xito al incorporar a expertos en distintas
materias y recibir sus aportaciones en su anlisis con el fin de enriquecer
su quehacer y gestin.
Cada da ms el ciudadano exige del Estado eficiencia en la prestacin de sus servicios, igualdad de oportunidades y reglas del juego claras
como seal de estabilidad y regulaciones prudenciales para el buen funcionamiento del mercado. A su vez requiere que ste se desenvuelva con
la transparencia que legitime su funcionamiento ante los ciudadanos. La
plena satisfaccin de estas demandas ciudadanas genera cohesin social
importante activo nacional en el mundo de hoy y permiten que Chile est presente en el concierto internacional y pueda competir con solvencia y credibilidad en los mercados ms dinmicos de la economa
globalizada. La tica de la funcin pblica est directamente relacionada
con la vida en democracia y la gobernabilidad.
El trabajo avanzado por el Sistema de alta direccin pblica en Chile demuestra que esta nueva forma de seleccin y nominacin de los directivos pblicos constituye una reforma muy profunda en el Estado chileno en materia de desarrollo de las personas.
Consejo de alta direccin pblica

El Consejo de Alta Direccin Pblica est compuesto por cinco miembros: la directora nacional del Servicio Civil, de exclusiva confianza del
presidente de la Repblica y que ocupa el cargo de presidente en el Consejo de Alta Direccin Pblica, y cuatro consejeros nominados por el
presidente de la Repblica y ratificados por cuatro sptimas partes de los
integrantes del senado.
Sistema de Alta Direccin Pblica

El 23 de junio del ao 2003 se public la Ley n 19.882, que regula la
nueva poltica de personal de los funcionarios pblicos, estableciendo las
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condiciones para el diseo e implementacin de una poltica de gestin

de recursos humanos a travs del perfeccionamiento de la carrera funcionaria y para la instalacin de un Sistema de alta direccin pblica basado en el mrito y la idoneidad de los servidores pblicos.
La norma legal establece que son altos directivos pblicos los funcionarios de la exclusiva confianza de la autoridad competente, que desempeen cargos de jefaturas en la direccin de rganos o servicios pblicos o en unidades organizativas de stos, y cuyas funciones sean
predominantemente de ejecucin de polticas pblicas y de provisin directa de servicios a la comunidad y que slo estarn excluidos del Sistema los servicios definidos en el artculo 36 de dicha norma.1
Los altos directivos pblicos respondern por la gestin eficaz y
eficiente de sus funciones en el marco de las polticas pblicas y planes
definidos por la autoridad, las instrucciones impartidas por sus superiores jerrquicos y los trminos del convenio de desempeo que suscriban
y mediante la aplicacin de los instrumentos de gestin necesarios y pertinentes.2
Tres mbitos clave

El 30 de enero de 2003 se defini un acuerdo poltico-legislativo entre
todos los sectores con representacin parlamentaria (gobierno y oposicin) para avanzar de manera concreta y simultnea en tres mbitos clave para el desarrollo del pas, a saber: 1) la modernizacin del Estado y
de la gestin pblica; 2) la transparencia y probidad, y 3) la promocin
del crecimiento.
Dentro del mbito de la modernizacin del Estado, y especficamente en el de la gestin de recursos humanos, se plantean iniciativas relacionadas con la profesionalizacin del servicio pblico; la creacin de
la Direccin Nacional del Servicio Civil, el fortalecimiento y profesionalizacin de la Alta Direccin Pblica y la consolidacin legal de la
normativa presupuestaria sobre gestin. En este contexto se promulga, el
23 de junio de 2004, la Ley n 19.882 donde se establece el Sistema de
alta direccin pblica-SADP.
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Seleccin segn mritos

El Sistema de alta direccin pblica supone el establecimiento de un nuevo mecanismo de reclutamiento y seleccin de los altos directivos pblicos, basado en una preseleccin de candidatos idneos para los cargos de
primer y segundo nivel jerrquico.
Los cargos de altos directivos de primer nivel corresponden, en general, a jefes de servicio y a los de segundo nivel, y a subdirectores de
servicio, directores regionales o jefaturas de unidades organizativas con
dependencia inmediata de un jefe superior.
El Sistema se ha ido poniendo en marcha gradualmente de acuerdo
con lo sealado en la Ley n 19.882. En efecto, de un total de 170 servicios pblicos, se incorporarn 99 durante el perodo 2004-2010.3 En el
perodo 2004-2006 se han incorporado 57 servicios al Sistema de alta direccin pblica, formalizando su ingreso a travs de la publicacin de los
respectivos decretos supremos.
Debe destacarse que el concepto de incorporacin de un servicio al
Sistema de alta direccin pblica, tal como ha sido establecido por la ley,
no significa necesariamente que quienes se encuentren desempeando un
cargo considerado dentro del Sistema de alta direccin pblica deban renunciar a l, e iniciarse el correspondiente proceso de concursabilidad. La
obligacin de concursabilidad del cargo se da a partir de la vacante del
mismo, fuese cual fuese la causa. Por tanto, en este perodo no se producir la renovacin de todos los cargos por concursos pblicos, sino en la
medida que vayan quedando las vacantes.
Los cargos deben ser provistos por medio de concursos pblicos y
segn criterios de competencia profesional, de capacidad directiva y de
probidad. El Consejo, a travs de la Direccin Nacional del Servicio Civil, realiza las coordinaciones pertinentes entre los servicios y ministerios respectivos, la Direccin de Presupuestos y, finalmente, el gabinete
del presidente de la Repblica.
Tambin resulta destacable que se ha pedido que el Consejo aclare cales son sus servicios para proveer cargos en los que la ley no dispone el uso obligatorio del Sistema, a lo que se respondi afirmativamente.
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Mejores condiciones para un desempeo con excelencia

La norma legal establece condiciones especficas destinadas a facilitar y
tambin a comprometer el mejor desempeo de los altos directivos pblicos, a saber:
a) Desempeo con dedicacin exclusiva. Los cargos de altos directivos pblicos debern desempearse con dedicacin exclusiva y
estarn sujetos a las prohibiciones e incompatibilidades establecidas en el artculo 1 de la Ley n 19.863,4 y se les podr aplicar
el artculo 8 de dicha norma.5 La ley establece, tambin, la incompatibilidad entre las funciones de los altos directivos pblicos y el ejercicio de cargos o funciones unipersonales en los rganos de direccin de partidos polticos (cargos directivos).6
b) Duracin del nombramiento. Los nombramientos tendrn una
duracin de tres aos y los podr renovar la autoridad competente hasta dos veces, por igual plazo, teniendo en consideracin
las evaluaciones disponibles, especialmente aquellas relativas al
cumplimiento de los convenios de desempeo suscritos. Transcurridos estos plazos el directivo puede continuar en el cargo si
vuelve a postular en igualdad de condiciones y resulta seleccionado. Adems, la ley establece que los altos directivos pblicos
tendrn, en materia de remocin, la calidad de empleados de exclusiva confianza de la autoridad facultada para disponer su
nombramiento.
c) Indemnizacin. La Ley n 18.834 establece que el alto directivo
pblico tendr derecho a gozar de la indemnizacin7 cuando:
1. El cese de funciones se produzca por peticin de renuncia,
antes de concluir el plazo de nombramiento o de su renovacin, y no concurra una causa derivada de su responsabilidad
administrativa, civil o penal, o
2. cuando dicho cese se produzca por el trmino del perodo de
nombramiento sin que ste sea renovado.
Dicha indemnizacin asciende a un mes por cada dos aos de
trabajo en la administracin pblica, con un tope de seis meses.
d) Asignacin de alta direccin pblica. Se establece, en reempla-
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zo de la asignacin de direccin superior sealada en la Ley n

19.863, una Asignacin de alta direccin pblica que percibirn
quienes desempeen los cargos de jefes superiores de servicio
de las instituciones afectas al SADP, y de los directivos que ejerzan cargos de segundo nivel jerrquico de esas mismas instituciones y que hayan sido provistos a travs del Sistema.8
e) Firma de convenio de desempeo con su superior. Las condiciones de estos convenios comprometen a los altos directivos,
tal como se detalla ms adelante. La evaluacin del cumplimiento de este convenio se reflejar en las remuneraciones del
alto directivo, teniendo en cuenta que estos convenios debern
considerar los programas de mejoramiento de la gestin, las metas gubernamentales, la administracin de los recursos presupuestarios y los compromisos propios del directivo con la autoridad respectiva.
Cambio profundo en la cultura poltica

La ejecucin de un sistema de estas caractersticas implica que las autoridades polticas, los servicios pblicos, las organizaciones gremiales y
los partidos polticos asuman a carta cabal que la provisin de estos cargos se realizar a travs de una va absolutamente novedosa y distinta a
la cultura existente en la administracin pblica antes de la existencia del
Sistema de alta direccin pblica. Este nuevo mtodo requiere un cambio
significativo en la conducta funcionaria, en la forma de operar de las instituciones y en la correspondencia de las expectativas con el desempeo
de los actores involucrados.
La puesta en marcha del Sistema de alta direccin pblica ha sido
considerada, por organismos internacionales, uno de los aspectos ms relevantes y modernizadores de la administracin pblica chilena, ya que
obliga a un cambio profundo en la cultura poltica y funcionaria que haba imperado hasta la fecha de su conformacin.
La gradualidad en la aplicacin del Sistema hizo necesario que la
norma legal permitiera que se realizaran nombramientos provisionales y
transitorios con duracin hasta la fecha en que culmina el proceso de
concursos, con plazo tope de un ao.9
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Mecanismos para la seleccin y proposicin de altos directivos

pblicos
El proceso de reclutamiento consiste en la bsqueda de candidatos que
satisfagan los requerimientos definidos en el perfil de seleccin. El mtodo principal de bsqueda es la convocatoria pblica. En este caso, los
postulantes pueden enviar sus antecedentes por medio de formularios
electrnicos disponibles en el sitio web. Adems, la bsqueda se puede
realizar a travs de la modalidad de head hunting.
El proceso de seleccin se inicia con la vacante de un cargo dentro de los servicios que se encuentran bajo el Sistema de alta direccin
pblica. El ministro de la correspondiente cartera ser quien solicite el
concurso al Consejo. Despus de definir el perfil de seleccin, contar
con la respectiva asignacin de remuneraciones de alto directivo pblico y tener decidida la empresa que trabajar en el proceso de seleccin,
se inicia la bsqueda mediante un llamamiento de amplia divulgacin
pblica.
El proceso de revisin de los antecedentes de los postulantes se inicia en la Subdireccin de Alta Direccin Pblica de la Direccin Nacional del Servicio Civil. Se realiza un proceso de clasificacin de la informacin obtenida durante el proceso de reclutamiento y se aplica el primer
filtro a los postulantes, dejando slo a aquellos que cumplen con los requisitos exigidos de formacin.
La empresa contrasta los antecedentes de los candidatos con los
perfiles de seleccin y los somete a evaluaciones entregando al Consejo
listas de candidatos elegibles para el cargo para su evaluacin final y
para la construccin de las nminas respectivas. El Consejo o el Comit
de Seleccin definen la lista de los elegibles que ser presentada para su
resolucin al presidente de la Repblica en el caso de un directivo de primer nivel, o al jefe superior de servicio para el segundo nivel jerrquico.
Un proceso importante de cierre de esta etapa del concurso es la
atencin personalizada de los postulantes que as lo requieran, la devolucin de los antecedentes a aquellos no seleccionados y el respeto a las
instancias de reclamacin establecidas en la norma legal.10
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Elaboracin de propuestas de asignaciones del Sistema de alta

direccin pblica
Esta es una de las materias ms delicadas a las que ha debido enfrentarse
el Sistema de alta direccin pblica, considerando que es un elemento
importante para atraer a los mejores profesionales a los cargos de altos
directivos pblicos. En el Consejo han existido posiciones dividas en torno a esta materia.
La preparacin de las propuestas de asignacin de alta direccin
pblica para cargos de primer nivel se inicia con un levantamiento conjunto de informacin entre la Direccin Nacional del Servicio Civil y su
homlogo ministerial. Se tiene presente la remuneracin que percibe
quien est ejerciendo el cargo, incluidas las asignaciones existentes de
acuerdo con los programas de mejora de gestin de cada servicio, los estudios disponibles y la normativa que regula las remuneraciones correspondientes a los cargos directivos en concurso.
La elaboracin de propuestas de asignacin considera: 1) la estructura remuneracional actualizada del sector pblico, y la situacin remuneracional de cargos que pudieran considerarse asimilables en el sector
privado; 2) la singularidad de cada servicio: problemas que afronta, poblacin beneficiaria, nmero de funcionarios, presupuesto y localizacin
territorial (si corresponde), entre otras variables; y 3) la situacin de servicios con caractersticas similares.
Con todos los antecedentes antes sealados, el Consejo hace la
propuesta al ministro de Hacienda, a quien corresponde fijarla mediante Decreto Supremo. Respecto a los cargos de segundo nivel, el ministro del ramo es quien realiza una propuesta directamente al Ministerio
de Hacienda. En este ltimo tema la preocupacin del Consejo ha sido
mantener la coherencia entre las rentas del primer y segundo nivel jerrquico.
Convenios de desempeo
El Convenio de desempeo es una herramienta importante para la implantacin y desarrollo del Sistema de alta direccin pblica. Es el instrumento oficial que contiene las metas convenidas entre el alto directivo y su superior directo. Permite, adems, evaluar basndose en datos
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vlidos y confiables el cumplimiento de los estndares comprometidos y

correlacionar los grados de cumplimiento del alto directivo con la parte
variable de sus remuneraciones.11
El Sistema de alta direccin pblica concibe los convenios de desempeo como un instrumento fundamental para alinear la gestin directiva a la estrategia de la autoridad.
Notas
1. Artculo trigsimo quinto - Ley n 19.882.
2. Artculo cuadragsimo - Ley n 19.882.
3. Vanse Anexos n 1 y 2.
4. Artculo 1 - Ley n 19.863: dicha asignacin ser incompatible con la
percepcin de cualquier emolumento, pago o beneficio econmico de origen privado o pblico, distinto de los que contemplan los respectivos regmenes de remuneraciones.
5. Artculo 8 - Ley n 19.863: Independientemente del rgimen estatutario o remuneratorio, los funcionarios pblicos podrn desarrollar actividades docentes durante la jornada laboral, con la obligacin de compensar las horas en
que no hubieren desempeado el cargo efectivamente y de acuerdo con las modalidades que determine el jefe de servicio, hasta por un mximo de doce horas
semanales. Excepcionalmente, y por resolucin fundada del jefe de servicio, se
podr autorizar, fuera de la jornada, una labor docente que exceda dicho tope.
6. Artculo sexagsimo sexto - Ley n 19.882.
7. Artculo 148 - Ley n 18.834: indemnizacin equivalente al total de
las remuneraciones devengadas en el ltimo mes, por cada ao de servicio en la
institucin, con un mximo de seis. Dicha indemnizacin no ser imponible ni
constituir renta para ningn efecto legal.
8. Artculo sexagsimo quinto - Ley n 19.882.
9. Artculo quincuagsimo noveno - Ley n 19.882: De haber cargos de
alta direccin vacantes, cualesquiera sea el nmero de los que se encuentren en
esta condicin, la autoridad facultada para hacer el nombramiento podr
proveerlos transitoria y provisionalmente, en tanto se efecta el proceso de seleccin pertinente, con personas que cumplan con los requisitos legales y los
perfiles exigidos para desempearlos. Estos nombramientos no podrn exceder
de un perodo, improrrogable, de un ao, contado desde la fecha de los mismos.
Transcurrido este perodo el cargo slo podr proveerse de conformidad con lo
establecido en los artculos cuadragsimo octavo y siguientes. Sin embargo, si
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los nombramientos no han podido ser resueltos, stos podrn mantenerse en tal
calidad provisional previo informe positivo de la Direccin Nacional del Servicio Civil.
10. Artculo quincuagsimo sexto - Ley n 19.882.
11. Artculo sexagsimo primero - Ley n 19.882.

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Director del Instituto de Direccin y Gestin Pblica de ESADE

Profesor de Ciencia Poltica y de la Administracin de la Universitat Pompeu Fabra

Profesor del Centro de Investigacin y Docencia Econmica (CIDE) de Mxico

Representante del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) en Chile y profesor

Profesor de Derecho en ESADE y en la UPF

Director del Instituto de Direccin y Gestin Pblica de ESADE

Profesora de la Fundaao Getlio Vargas y ex directora de la Escuela Nacional de

Profesor de Ciencia Poltica y de la Administracin de la Universidad Nacional de

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1. El papel de la profesionalizacin del empleo

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Eficacia del gobierno

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La profesionalizacin del empleo pblico