Administracion - Mod - 4 PDF

Escuela de Investigacin y Negocios de Lima
MDULO IV
REVISIN DE ACTOS EN VA ADMINISTRATIVA
Co n t e n i do
1.
Rectificacin de errores
2. Nulidad de oficio
3. Revocacin
4. Facultad de contradiccin
5. Recursos impugnativos
6. Requisitos del recurso
7. Particularidades de los recursos
8. Alcance de los recursos
9. Silencio administrativo en materia de recursos
10. Suspensin de la ejecucin
11. Resolucin
12. Agotamiento de la va administrativa
Mdulo IV
205
1. Rectificacin de errores (Artculo 201 de la LPAG)

Errar es humano dice un dicho, y siendo los humanos (los administrados)
quienes realizamos los indistintos actos administrativos, es concluyente, que
se pueda dar la existencia de actos administrativos con errores, ahora bien por
un sentido prctico de celeridad, eficacia, conservacin del acto e informalismo, lo ms ptimo que se puede hacer con dichos errores es rectificarlos, sin
declarar la nulidad de todo el acto en s, cuando dicha operacin funcione en
beneficio del inters pblico y no afecte en ninguna manera los inters de los
administrados en relacin con el aparente contenido del acto.
En este sentido la rectificacin de errores no constituye un recurso en s, sino
solo constituye una merca correccin que puede ser solicitada por el administrado, o realizada por la administracin de oficio, de tal modo que el rgano
revisor pueda identificar algn error y subsanarlo ejerciendo su facultad de
revisin de oficio. En tal sentido en los actos de rectificacin de errores, no se
est haciendo uso de la facultad de contradiccin.
Ahora bien estos errores deben de algn modo producir ante una lectura rpida,
dudas en cuanto a la vigencia, alcance o contenido del acto, siendo dicho error
contrario a la lgica del texto o del contexto, contrario a la lgica o al sentido
comn, un claro ejemplo de estos errores pueden ser los defectos en la redaccin, los errores ortogrficos o numricos entre otros. No obstante la doctrina
determina que el lmite jurdico de la correccin de estos errores no puede
transcender ms all de la esencia de la resolucin que e pretende declarar.
El artculo 201 de la LPAG detalla que los errores pueden ser errores materiales
o errores aritmticos. Los errores material o aritmtico en los actos administrativos pueden ser rectificados con efecto retroactivo, en cualquier momento, de
oficio o a instancia de los administrados, siempre que no se altere lo sustancial
de su contenido ni el sentido de la decisin.
Los errores materiales son aquellos que pueden deducirse fcilmente de la propia resolucin o de la confrontacin de esta con el expediente administrativo.
Mientras que los errores aritmticos se enfocan a los caracteres numricos, y son
el resultado de operaciones mal realizadas. Estos errores tienen la caracterstica
comn de que su correccin no altera la decisin tomada.
Ahora bien el procedimiento de rectificacin adopta las formas y modalidades
de comunicacin o publicacin que corresponda para el acto original. Ello
implica que el acto rectificatorio debe emitirse con idntica formalidad est
contenido en un oficio, carta o resolucin emanada de la Administracin y
por el mismo funcionario que emiti el mismo.
Mdulo IV
207
Revisin de actos en va administrativa / Mdulo IV
Para concluir a diferencia de la enmienda, la rectificacin consiste en una correccin que influye en la comprensin del acto, mientras que la enmienda es
una correccin que influye en la legalidad de tal.
2. Nulidad de oficio (Artculo 202 de la LPAG)

La nulidad de un acto administrativo puede ser declarada en la va jurisdiccional
o en la va administrativa, y en este ltimo supuesto, ello puede ser declarado
en atencin a un recurso interpuesto por un administrado o de oficio por la
propia autoridad, en este ltimo supuesto, ello se sustenta en la necesidad que
tiene la autoridad administrativa para dar satisfaccin al inters pblico. Para
poder entender mejor este acto, recurriremos a lo detallado por Sergio Tamayo,
quin nos seala lo siguiente:
El artculo 202.1 de la Ley establece lo siguiente:
202.1 En cualquiera de los casos enumerados en el artculo 10, puede declararse de oficio la nulidad de los actos administrativos, aun cuando
hayan quedado firmes, siempre que agravien el inters pblico.
Un importante autor seala que tres son las condiciones para declarar la nulidad de oficio de un acto administrativo. La primera parece una obviedad: que
el acto haya sido emitido1. Respecto a la frase, aun cuando hayan quedado
firmes, se entendera que esta potestad se ejercita, hayan quedado firmes los
actos o no, es decir, al margen de que exista cosa decidida. Entindase acto
firme en el sentido expresado en el artculo 212 de la Ley2.
La segunda condicin est referida a las causales que generan esta potestad.
Del artculo glosado se desprende que las causales de la nulidad del acto
administrativo son idnticas que las causales de la nulidad de parte, es decir:
1) La contravencin a la Constitucin, a las leyes o a las normas reglamentarias,
2) El defecto o la omisin de alguno de sus requisitos de validez3, salvo que se
1
2

3

Morn Urbina, Juan Carlos, Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General, 9 edicin. Lima,
Gaceta Jurdica, 2011, p. 579.
Artculo 212.- Acto firme
Una vez vencidos los plazos para interponer los recursos administrativos se perder el derecho a articularlos
quedando firme el acto.
Artculo 3 de la Ley.- Requisitos de validez de los actos administrativos
Son requisitos de validez de los actos administrativos:
1. Competencia.- Ser emitido por el rgano facultado en razn de la materia, territorio, grado, tiempo o cuanta,
a travs de la autoridad regularmente nominada al momento del dictado y en caso de rganos colegiados,
cumpliendo los requisitos de sesin, qurum y deliberacin indispensables para su emisin.
2. Objeto o contenido.- Los actos administrativos deben expresar su respectivo objeto, de tal modo que pueda
determinarse inequvocamente sus efectos jurdicos. Su contenido se ajustar a lo dispuesto en el ordenamiento
jurdico, debiendo ser lcito, preciso, posible fsica y jurdicamente, y comprender las cuestiones surgidas de la
motivacin.
3. Finalidad Pblica.- Adecuarse a las finalidades de inters pblico asumidas por las normas que otorgan las
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Mdulo IV
presente alguno de los supuestos de conservacin del acto a que se refiere el

Artculo 144, 3) Los actos expresos o los que resulten como consecuencia de
la aprobacin automtica o por silencio administrativo positivo, por los que
se adquiere facultades, o derechos, cuando son contrarios al ordenamiento
jurdico, o cuando no se cumplen con los requisitos, documentacin o tramites
esenciales para su adquisicin y, por ltimo, 4) Los actos administrativos que
sean constitutivos de infraccin penal, o que se dicten como consecuencia
de la misma.
Sin embargo, existe un componente que matiza la nulidad de oficio, en comparacin con la que es solicitada por una parte: el inters pblico. Este concepto
puede traer algunas complicaciones. Sin embargo, lo importante, tanto para el
miembro de la Administracin Pblica que duda si su caso atenta o no contra
el inters pblico, como para aquel ciudadano que se vera afectado por una
nulidad en nombre de algo tan, aparentemente, gaseoso, como el citado inters, deben tener en cuenta que el inters pblico no es un concepto jurdico
indeterminado como muchos autores mencionan5, sino que debe ser calibrado
y sopesado en cada caso concreto, usando una correcta argumentacin para
determinar si realmente se ve afectado y si debe declararse nulo un acto de la
Administracin Pblica.
facultades al rgano emisor, sin que pueda habilitrsele a perseguir mediante el acto, aun encubiertamente,
alguna finalidad sea personal de la propia autoridad, a favor de un tercero, u otra finalidad pblica distinta a
la prevista en la ley. La ausencia de normas que indique los fines de una facultad no genera discrecionalidad.
4. Motivacin.- El acto administrativo debe estar debidamente motivado en proporcin al contenido y conforme
al ordenamiento jurdico.
5. Procedimiento regular.- Antes de su emisin, el acto debe ser conformado mediante el cumplimiento del
procedimiento administrativo previsto para su generacin.
Artculo 14.- Conservacin del acto
14.1 Cuando el vicio del acto administrativo por el incumplimiento a sus elementos de validez, no sea trascendente, prevalece la conservacin del acto, procedindose a su enmienda por la propia autoridad emisora.
14.2 Son actos administrativos afectados por vicios no trascendentes, los siguientes:
14.2.1 El acto cuyo contenido sea impreciso o incongruente con las cuestiones surgidas en la motivacin.
14.2.2 El acto emitido con una motivacin insuficiente o parcial.
14.2.3 El acto emitido con infraccin a las formalidades no esenciales del procedimiento, considerando como
tales aquellas cuya realizacin correcta no hubiera impedido o cambiado el sentido de la decisin final
en aspectos importantes, o cuyo incumplimiento no afectare el debido proceso del administrado.
14.2.4 Cuando se concluya indudablemente de cualquier otro modo que el acto administrativo hubiese tenido
el mismo contenido, de no haberse producido el vicio.
14.2.5 Aquellos emitidos con omisin de documentacin no esencial.
14.3 No obstante la conservacin del acto, subsiste la responsabilidad administrativa de quien emite el acto
viciado, salvo que la enmienda se produzca sin pedido de parte y antes de su ejecucin.
Por ejemplo, Mendoza, Mijail, Conflictos entre derechos fundamentales. Expresin, informacin y honor. Lima,
Palestra, 2007, p. 288, Sainz Moreno, Fernando, Conceptos jurdicos, interpretacin y discrecionalidad administrativa. Madrid, Civitas, 1976, captulo IX, punto 2. Tambin Beltrn De Felipe, Miguel, BELTRN DE FELIPE,
Miguel. Discrecionalidad administrativa y Constitucin. Tecnos, Madrid, 1995, p. 237-261 y la crtica a ste en
Garca De Enterra, Eduardo. Una nota sobre el inters general como concepto jurdico indeterminado, en
REDA n 89, enero-marzo 1996, pP. 69 y ss.
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209
a)
Quines pueden declararla?

El artculo 202.2 de la Ley establece la competencia para declarar la nulidad
de oficio de un acto administrativo, de acuerdo a lo siguiente:
202.2 La nulidad de oficio slo puede ser declarada por el funcionario jerrquico superior al que expidi el acto que se invalida. Si se tratara de un acto
emitido por una autoridad que no est sometida a subordinacin jerrquica,
la nulidad ser declarada por resolucin del mismo funcionario.
El uso de la analoga o quizs un argumento a pari, nos inducen a concluir que
si alguien puede emitir una resolucin, tambin puede suprimirla. Sin embargo,
no solo el propio rgano puede declarar nulo de oficio un acto administrativo,
sino tambin el superior jerrquico.
Cmo sabemos en qu caso estamos ante un superior jerrquico? En realidad,
eso depende de cada Entidad, de la su organizacin y de las competencias
atribuidas en el Reglamento de Organizacin y Funciones (ROF). Naturalmente,
en cada Entidad de la Administracin Pblica va a ir variando este punto, de
acuerdo a su propia estructura. No necesariamente es alguien que ocupe un
cargo ms alto. Mejor vemoslo con un ejemplo.
El Tribunal Fiscal, mediante su Resolucin 3126-1-2004 del 18 de mayo de
2004, resuelve un caso entre un administrado y la Municipalidad de Santiago de
Surco. En este, se discuta quien era el competente para declarar nulo de oficio
el acto administrativo que suspenda el procedimiento de cobranza coactiva,
Al respecto dicha resolucin establece lo siguiente:
cabe sealar que el artculo 3 de la Ley de Procedimiento de Ejecucin Coactiva, modificada por Ley N 28165, establece que el ejecutor coactivo es el titular
del procedimiento y ejerce, a nombre de la Entidad, las acciones de coercin
para el cumplimiento de la obligacin segn lo dispuesto por dicha ley, siendo
su cargo indelegable, aade el artculo 16, concordado con el artculo 31, que
ninguna autoridad ni rgano administrativo o poltico podr suspender el procedimiento con excepcin del Ejecutor ()
Se tiene que lo sealado por la quejosa, respecto a que el ejecutor coactivo
no es competente para declarar la nulidad, carece de sustento, toda vez que
el ejecutor coactivo es el titular de las acciones de coercin destinadas a la
cobranza de las obligaciones de la entidad, no estando tanto, respecto a dicha
funcin, sometido jerrquicamente a algn otro rgano o funcionario de la
Municipalidad, a diferencia del subgerente de ejecucin coactiva que en virtud
de la Ordenanza N 160-MSS, publicada el 17 de enero de 2004, se encuentra
sometido a subordinacin jerrquica, toda vez que en su artculo 101 seala que
la Subgerencia de ejecucin coactiva est a cargo de un funcionario nombrado
210
Mdulo IV
con nivel de subgerente, quien depende funcional y jerrquicamente del gerente

de administracin tributaria.
Como vemos hay que examinar cuidadosamente cada caso concreto.
Por otro lado, tambin hay que tener en cuenta que el artculo 202.2 fue modificado y se le agreg el siguiente prrafo:
Adems de declarar la nulidad, la autoridad podr resolver sobre el fondo del
asunto de contarse con los elementos suficientes para ello. En este caso, este
extremo slo podr ser objeto de reconsideracin. Cuando no sea posible
pronunciarse sobre el fondo del asunto, se dispondr la reposicin del procedimiento al momento en que el vicio se produjo.6
Respecto a esta modificacin, se ha sealado que tiene como fundamento la
economa procesal7, sin embargo se le critica que puede desembocar en una
arborizacin del procedimiento8. No obstante, consideramos que, incluso a
riesgo de aumentar las vas de impugnacin para estos casos, es positiva esta
modificacin pues permite una mayor proteccin de los derechos del administrado y una mayor celeridad para la resolucin de este tipo de conflictos.
b)
Cul es el plazo para su declaracin?

El artculo 202.3 de la Ley establece lo siguiente: 202.3 La facultad para declarar la nulidad de oficio de los actos administrativos prescribe al ao, contado
a partir de la fecha en que hayan quedado consentidos.
Podra parecer sorprendente que exista un plazo para la declaracin de la
nulidad de oficio. Resulta paradjico pensar que un acto administrativo que
produce una manifiesta violacin a la Constitucin (por ejemplo, declarar que
un ciudadano ser azotada pblicamente porque no pago sus tributos) deja de
ser tal por el paso del tiempo. No obstante, y a pesar que en otras latitudes, la
declaracin de la nulidad de oficio es imprescriptible, en el Per existe un plazo
para efectuarla, a diferencia de lo que suceda en la norma anterior9.
Este cambio, por supuesto, tiene su historia. Una fecha importante de la misma es el 09 de mayo de 2001, cuando el Tribunal Constitucional, mediante
Texto de acuerdo a la modificacin establecida por el Artculo 1 del Decreto Legislativo N 1029, publicada el
24 junio 2008.
7
Por economa procesal resulta conveniente que la autoridad superior resuelva ntegramente el tema, siempre
que tenga todos los elementos de juicio para ello y no se haya limitado nicamente a analizar la existencia del
vicio en el acto administrativo. Morn Urbina, Juan Carlos, ob. cit., p. 583.
8 dem.
9
Decreto Supremo N 002-94-JUS, artculo 109.- En cualquiera de los casos enumerados en el Artculo 43, podr declararse de oficio la nulidad de las resoluciones administrativas, aun cuando hayan quedado consentidas,
siempre que agravien el inters pblico.

En caso haya caducado el plazo correspondiente, el Estado deber interponer la accin de nulidad ante el Poder
Judicial. Dicha accin es imprescriptible, salvo ley expresa en contrario (el resaltado es agregado).
Mdulo IV
211
la sentencia del Expediente N 004-2000-AI/TC que declar inconstitucional,

entre otras normas, la Primera Disposicin final y Complementaria de la Ley N
26960. Esta Primera Disposicin, a su vez, modificaba los artculos 109 y 110
del Texto nico Ordenado de la Ley de Normas Generales del Procedimiento
Administrativo10.
La sentencia sealaba que las normas referidas eran inconstitucionales pues
violaban el principio del respeto a la cosa decidida, a la prohibicin de aplicar
la ley de forma retroactiva y al principio de igualdad. Fue por esta razn que,
supuestamente, se decidi incluir un lmite temporal para ejercitar la potestad
de declarar la nulidad de oficio.
Del numeral 202.3 glosado, parecera que, luego de cumplirse un ao de firme
el acto administrativo ya no cabra posibilidad alguna de declarar su nulidad.
Sin embargo, el siguiente numeral dispone lo siguiente:
202.4 En caso de que haya prescrito el plazo previsto en el numeral anterior,
slo procede demandar la nulidad ante el Poder Judicial va el proceso
contencioso administrativo, siempre que la demanda se interponga dentro
de los dos (2) aos siguientes a contar desde la fecha en que prescribi la
facultad para declarar la nulidad en sede administrativa.
De lo anterior, se abren dos nuevos supuestos: 1) Que nos encontremos dentro del plazo de dos (2) aos posteriores al plazo mencionado anteriormente,
en cuyo caso se puede demandar la nulidad de oficio al Poder Judicial y 2)
Que haya pasado ese plazo de dos (2) aos, en cuyo caso el acto cuestionado
queda firme.
Se distingue la declaracin de nulidad de oficio en el mbito de Administracin
a la declarada en el mbito judicial, aunque en ambos casos es de oficio, pues
siempre es el Estado el que la declara: en un primer caso el Poder Ejecutivo, en
otro el Poder Judicial, sin que exista el pedido de algn administrado.
Nulidad de oficio en sede

administrativa
(accin prescribe al ao)
10
Si prescribe
la accin
Puedes solicitar la nulidad

va contencioso - administrativo
(Plazo de 2 aos, luego
queda firme el acto)
Aprobado mediante Decreto Supremo N 002-94-JUS.
212
Mdulo IV
c)
Existe un procedimiento para su declaracin?

A diferencia de la solicitud de parte de la nulidad de un acto administrativo, en la
que no quedad duda que se plantea la sealada solicitud siguiendo los recursos
y procedimientos que la propia Ley establece, en el caso de la nulidad de oficio
aparentemente no existe procedimiento alguno. Sin embargo, esto no es tan
cierto, y hay por lo menos dos puntos a considerar que pasaremos a describir.
- Cmo debera iniciarse este procedimiento?

Al respecto, el artculo 103 de la Ley establece que El procedimiento administrativo es promovido de oficio por el rgano competente o instancia del
administrado, salvo que por disposicin legal o por su finalidad corresponda
ser iniciado exclusivamente de oficio o a instancia del interesado. En ese
sentido, la declaracin de una nulidad, aunque sea de oficio, no deja de ser
un procedimiento administrativo y debe sujetarse a ciertas reglas.
Para iniciar este procedimiento hay que tomar en consideracin el artculo

104.1 de la Ley 104.1 que establece que Para el inicio de oficio de un procedimiento debe existir disposicin de autoridad superior que la fundamente
en ese sentido, una motivacin basada en el cumplimiento de un deber legal
o el mrito de una denuncia. En este caso, la declaracin de nulidad de
oficio bien podra calzar en la primera o segunda causales.
Esta postura se ve confirmada por lo sealado en la Casacin N

037-2006-LAMBAYEQUE11 de 19 de setiembre del 2006, que establece que
no slo se debe iniciar el procedimiento, sino notificar este hecho al administrado que se vea perjudicado por el mismo, idea que desarrollaremos a
continuacin.
- Se debe notificar a la persona afectada por la posible nulidad de oficio?

11
En el caso que acabamos de citar, se menciona que debe notificarse al administrado que pueda verse afectado con la posible declaracin de nulidad
de oficio del inicio del procedimiento.
() en principio corresponde destacar que el artculo 104 numeral 104.1 de la citada ley dispone que para
el inicio de oficio de un procedimiento debe existir disposicin de autoridad superior que la fundamente en ese
sentido, una motivacin basada en el cumplimiento de un deber legal o el mrito de una denuncia; bajo este
contexto legal, la aplicacin del citado artculo ciento cuatro punto uno debi realizarse en armona con los artculos 103 y 202 de la Ley N 27444, que regulan las normas de iniciacin del procedimiento y la nulidad de
oficio de los actos o resoluciones administrativas, respectivamente; Tercero.- Que, al procedimiento administrativo
iniciado de oficio para declarar la nulidad del Acuerdo Municipal resultan de aplicacin las normas de la Ley del
Procedimiento Administrativo General; consecuentemente, resultaba de imperiosa necesidad que la autoridad
administrativa de mayor jerarqua a la que emiti la resolucin de incorporacin a la carrera administrativa expidiera una resolucin dando por iniciado el procedimiento de nulidad de oficio de aquella resolucin, debiendo
adems notificar dicha iniciacin del procedimiento administrativo cuyo derecho pueda ser afectado por los actos
a ejecutar, notificacin que debe incluir la informacin sobre la naturaleza, alcances y de ser previsible el plazo
de su duracin, as como de sus derechos y obligaciones en el curso de tal actuacin (el resaltado es agregado).
Casacin N 037-2006-LAMBAYEQUE, de 19 de setiembre del 2006, en: Actualidad Jurdica, tomo 164, julio
2007.
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213
Esto es as, interpretndose de forma garantista el numeral 104.2 de la Ley12,

que seala que el inicio de oficio del procedimiento es notificado a los administrados determinados cuyos intereses o derechos protegidos puedan ser
afectados por los actos a ejecutar. En ese sentido, si se inicia un procedimiento,
aunque ste sea de oficio, este inicio debe notificarse al presunto afectado, de
manera inmediata a la emisin de la decisin, salvo que la normativa autorice
que sea diferida por su naturaleza confidencial basada en el inters pblico, de
acuerdo al numeral 104.3 de la Ley.
Este criterio ha sido tambin postulado por otras sentencias de la Corte Suprema,
por ejemplo, en la Casacin N 2286-2004-PUNO13 del 03 de agosto de 2006.
- Se debe realizar una audiencia para que el posible afectado exprese sus
descargos?

El numeral 161.2 de la Ley establece que, en caso de actos de gravamen

para el administrado, se dicta resolucin slo habindole otorgado un plazo
perentorio no menor de cinco das para presentar sus alegatos o las correspondientes pruebas de descargo.
En ese sentido, y tomando en consideracin adems el inciso 5 del artculo 3
de la Ley14, como la declaracin de nulidad de oficio podra causar gravamen
a un administrado, deber drsele el plazo citado para presentar pruebas o ser
escuchado.
El mismo criterio ha sido expuesto por la Defensora del Pueblo en su Informe
Defensorial N 14515, en el que seala que tanto la doctrina como la jurisprudencia han reconocido que deriva razonablemente del principio del debido
procedimiento administrativo y de los artculos 3.5, 161.2, 187.2 de la referida
ley, que ninguna autoridad administrativa podr dictar una anulacin de oficio,
sin otorgar anteladamente audiencia al interesado para que pueda presentar
sus argumentos a favor de la sostenibilidad del acto que le reconoce derechos
o intereses. Adicionalmente a ello, la resolucin anulatoria de oficio debe ser
12
Artculo 104.2.- El inicio de oficio del procedimiento es notificado a los administrados determinados cuyos
intereses o derechos protegidos puedan ser afectados por los actos a ejecutar, salvo en caso de fiscalizacin
posterior a solicitudes o a su documentacin, acogidos a la presuncin de veracidad. La notificacin incluye la
informacin sobre la naturaleza, alcance y de ser previsible, el plazo estimado de su duracin, as como de sus
derechos y obligaciones en el curso de tal actuacin.
13 La sentencia citada seala que el procedimiento en cuestin () tiene por finalidad no solo poner en conocimiento
del administrado el inicio de este procedimiento de oficio sino, esencialmente, de otorgar la posibilidad de poder
expresar sus argumentos o aportar pruebas que corrobore la legalidad y legitimidad del acto administrativo que
constituye su objeto y su plena adecuacin y proporcin con el respeto del inters pblico lo cual responde sin
duda a la vocacin de asegurar el pleno e irrestricto ejercicio del derecho constitucional de defensa. Casacin
N 2286-2004-PUNO, de 03 de agosto de 2006, en: Jus Jurisprudencia, abril 2008.
14 Artculo 3.5.- () Antes de su emisin, el acto debe ser conformado mediante el cumplimiento del procedimiento
administrativo previsto para su generacin.
15 http://www.defensoria.gob.pe/modules/Downloads/informes/defensoriales/informe-145-vf.pdf
214
Mdulo IV
notificada a los administrados concernidos, a fin de que tengan la posibilidad

de controlar su legalidad.
Asimismo, la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, ha postulado esta misma idea. Por ejemplo, en la sentencia del Expediente N 0884-2004-AA/TC se
expresa los siguiente: este Colegiado considera que la resolucin cuestionada
tambin atenta contra el derecho al debido procedimiento consagrado por el
artculo IV del Ttulo Preliminar de la Ley del Procedimiento Administrativo
General, que garantiza a los administrados el goce de derechos tales como el
de exponer sus argumentos, ofrecer y producir pruebas y obtener una decisin
motivada y fundamentada en Derecho. En el presente caso, aun cuando la
emisin de la citada resolucin afectaba derechos e intereses de la actora, no
se le ha concedi a sta la oportunidad de defenderlos
De todo lo anterior se puede concluir que s existe un procedimiento para la
declaracin de la nulidad de oficio de un acto administrativo, que implica las
siguientes etapas:
1. Acto que declara el inicio del procedimiento de declaracin de nulidad.
2. Notificacin de dicho acto a los administrados que se puedan ver afectados.
3. Presentacin de pruebas (se debe dar un plazo mnimo de cinco das).
4. Audiencia (que puede reemplazar o complementar la presentacin de pruebas).
5. Resolucin que concluye el procedimiento.
Nulidad de Acto
Administrativo
Promovido por autoridad

competente
Con la Debida Motivacin

Acto que declara
el inicio de
procedimiento
Presentacin de Pruebas
(No menor a 5 das)
Notificacin al
administrado
afectado
Resolucin que
concluye el Procedimiento
Mdulo IV
Audiencia
215
d)
Y el caso de los consejos o Tribunales especiales?

Finalmente, no podemos dejar de hablar del ltimo numeral del artculo que
hemos venido comentando. Este numeral menciona el tema de los actos administrativos emitidos por consejos o tribunales regidos por leyes especiales.
Originalmente, la norma sealaba que dichos actos no podan ser objeto de
declaracin de nulidad de oficio16, quedando como nica opcin recurrir al
Poder Judicial en estos casos.
Esta opcin normativa traa problemas que rozaban lo kafkiano. As, incluso en
casos en los que el consejo o tribunal se desgaitaba afirmando que se haba
equivocado y su acto era tremendamente nulo, no poda hacer nada, obligando
al desafortunado administrado a que recurra a un largo proceso contencioso
administrativo en el Poder Judicial, lo que implicaba esperar durante aos.
Vemoslo con un ejemplo. El 19 de octubre de 2004, el Tribunal de Contrataciones y Adquisiciones del Estado, expidi la Resolucin N 654-2004-TC-SU.
Mediante esta resolucin, declar improcedente un recurso de revisin por,
supuestamente haberse presentado fuera de plazo. El detalle que no tom en
cuenta es que el acto objeto de revisin haba sido emitido por una Entidad
ubicada en Arequipa y, en esta ciudad, hay das cvicos no laborables que no
los son en Lima17. Dicho de otra forma, el Tribunal haba considerado hbil un
da que no lo era y, por ende, haba contado mal el plazo, lo que motiv que
declare, ilegalmente, la extemporaneidad del recurso.
A pesar de lo grosero del error, que la Entidad reconoci, sta aduca que no
poda declarar nulo sus propios actos porque la Ley se lo impeda. Tuvo que
pronunciarse sobre un tema tan elemental la Quinta Sala Especializada en lo
Contencioso Administrativo de la Corte Superior de Justicia de Lima e incluso
la Sala Civil Permanente de la Corte Suprema, para que, casi seis aos despus,
el Tribunal de Contrataciones del Estado (ya con otro nombre) se pronuncie al
respecto, lo que hizo el 06 de agosto del 201018.
Este tipo de situaciones, que exponan a las personas a agobiantes e interminables procesos por las causas ms nimias, debe haber influido en la posterior
modificacin ya referida del ao 2008, respecto del numeral que comentamos.
En la actualidad, el texto del artculo establece lo siguiente:
16
17
18
202.5 Los actos administrativos emitidos por consejos o tribunales regidos por leyes especiales competentes
para resolver controversias en ltima instancia administrativa, no pueden ser objeto de declaracin de nulidad
de oficio. Slo procede demandar su nulidad ante el Poder Judicial, va el proceso contencioso-administrativo,
siempre que la demanda se interponga dentro de los tres aos siguientes a contar desde la fecha en que el acto
qued firme (el resaltado es agregado).
Especficamente el 15 de agosto, de acuerdo el artculo 8 de la Ley N 28745.
Mediante Resolucin N 1512-2010-TC-S2.
216
Mdulo IV
202.5 Los actos administrativos emitidos por consejos o tribunales regidos

por leyes especiales, competentes para resolver controversias en ltima
instancia administrativa, slo pueden ser objeto de declaracin de nulidad
de oficio en sede administrativa por el propio consejo o tribunal con el
acuerdo unnime de sus miembros. Esta atribucin slo podr ejercerse
dentro del plazo de un ao contado desde la fecha en que el acto es notificado al interesado. Tambin procede que el titular de la Entidad demande
su nulidad en la va de proceso contencioso administrativo, siempre que la
demanda se interponga dentro de los tres aos siguientes de notificada la
resolucin emitida por el consejo o tribunal.
Lo que, sin duda, es mucho ms saludable.
3. Revocacin (Artculo 203 de la LPAG)

El Tribunal Constitucional detalla que los procesos de revocacin de los actos administrativos no son una liberalidad de la autoridad administrativa, por
tratarse de una excepcin y que se encuentran regulados por el artculo 203
de la Ley 27444, el cual establece precisamente restricciones a su accionar19.
Al respecto el artculo 203 de la LPAG nos dice que: los actos administrativos
declarativos o constitutivos de derechos o intereses legtimos no pueden ser revocados, modificados o sustituidos de oficio por razones de oportunidad, mrito
o conveniencia. Este concepto de irrevocabilidad de los actos administrativos
proviene de evidentes consideraciones de seguridad jurdica y de respeto al
derecho al debido proceso de los administrados.
La razn por la cual el ordenamiento jurdico impide la revocacin de actos
administrativos estriba, en primer lugar, en una concepcin de seguridad
jurdica a fin de no dejar a discrecionalidad de la Administracin los efectos
de una actuacin administrativa determinada. Asimismo, resulta de particular
importancia el proteger los derechos que los particulares han adquirido, dado
que ellos han sido favorecidos por la resolucin emitida. Ello puesto que la
revocacin tiene en realidad naturaleza expropiatoria y por ello su regulacin
excepcional20, como veremos a continuacin.
No obstante y con la finalidad de no dejar indefensos a los administrados, el
numeral 2 del artculo 203 de la LPAG plantea excepcionalmente supuestos
en los cuales, cabe la revocacin de actos administrativos, con efectos a futuro,
sealando los siguientes casos:
19 Expediente. N 03812-2006-PA/TC.
20 Cosculluela Montaner, Manual de derecho administrativo, cit., p. 343.
Mdulo IV
217
Cuando la facultad revocatoria haya sido expresamente establecida por una

norma con rango legal y siempre que se cumplan los requisitos previstos en
dicha norma.
"Cuando sobrevenga la desaparicin de las condiciones exigidas legalmente
para la emisin del acto administrativo cuya permanencia sea indispensable
para la existencia de la relacin jurdica creada.
Cuando apreciando elementos de juicio sobrevinientes se favorezca legalmente a los destinatarios del acto y siempre que no se genere perjuicios a
terceros.
La revocacin prevista en este numeral slo podr ser declarada por la ms
alta autoridad de la entidad competente, previa oportunidad a los posibles
afectados para presentar sus alegatos y evidencia en su favor.
Al respecto Napur nos dice que, el ordenamiento jurdico establece supuestos
en los cuales, excepcionalmente, cabe la revocacin de actos administrativos,
basndose en criterios de inters general. Esto no es unnime en el derecho
comparado, siendo que en algunos lugares el principio de irrevocabilidad de
los actos administrativos opera con mayor intensidad, estando la administracin
impedida de revocar actos administrativos que no sean desfavorables o de
gravamen y estando sometida a determinados parmetros para revocar dichos
actos21; regulacin que es evidentemente ms protectora de los derechos e
intereses de los administrados.
Evidentemente, la revocacin de actos administrativos, a diferencia de la nulidad
de oficio, opera nicamente con efectos hacia delante, pero a su vez, carece de
plazo establecido por ley, con lo cual se distingue claramente de la nulidad que
opera con efectos retroactivos y se encuentra sometida a un plazo. Es precisa
esta aclaracin porque en ciertos mbitos de la legislacin y de la doctrina comparadas ambos conceptos tienden a confundirse, emplendose la revocacin
como sinnimo de anulacin de actos administrativos ilcitos22.
Finalmente, dada su particular naturaleza, la revocacin de actos administrativos
cabe, en consecuencia, en situaciones taxativamente definidas por la ley que
deben ser interpretadas de manera restrictiva, en especial las dos primeras,
situaciones que pasamos a analizar seguidamente23.
21
22
23
Para el caso espaol: Franch, Marta, Revisin de oficio, en Control de la administracin pblica. Segundo
Congreso Iberoamericano de Derecho Administrativo, UNAM, Mxico D.F., 2007, pp. 199 y ss.; Santamara Arinas, Ren Javier, La reforma del artculo 105.1 LPC y la revocacin de los actos administrativos, en Revista de
Administracin Pblica, N. 151, Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 2000.
Para el caso colombiano: Rodrguez Rodrguez, Libardo, La revocacin de los actos administrativos ilcitos, en
Derecho Administrativo. Memorias del Congreso Internacional de Culturas y Sistemas Jurdicos Comparados,
UNAM, Mxico D.F., 2005, pp. 547 y ss.
Artculo 203 inciso 203.2 de la Ley N 27444.
218
Mdulo IV
1. Cuando la facultad revocatoria haya sido expresamente establecida por una

norma con rango legal y siempre que se cumplan los requisitos previstos
en dicha norma

Las causales de revocacin en este caso debern estar establecidas taxativamente en la norma autoritativa, a fin de evitar que la excepcin antes
sealada se vaya a convertir en una regla general. Un ejemplo de facultad
que ha sido conferida de manera expresa en la Ley es la posibilidad de
revocacin de la delegacin de competencia otorgada por una entidad en
favor de otra, conforme lo sealado por la Ley del Procedimiento Administrativo General. Otro ejemplo son los supuestos de caducidad de derechos
obtenidos en materia de recursos naturales, como es el caso de la concesin
minera.
2. Cuando sobrevenga la desaparicin de las condiciones exigidas legalmente

para la emisin del acto administrativo cuya permanencia sea indispensable
para la existencia de la relacin jurdica creada por el mismo

Como resultado, la relacin jurdica a la que se hace referencia pierde sustento y se resuelve. La revocatoria del acto resultara ser la consecuencia
de la circunstancia generada al verificarse la desaparicin de dichas condiciones. Un caso evidente en el cual se manifiesta esto es la muerte, en
el caso de autorizaciones o derechos otorgados de manera personalsima,
debindose tener cuidado de confundir esta situacin con un supuesto de
plazo resolutorio.
Otro ejemplo interesante se da en circunstancias en las cuales la entidad

administrativa haya emitido un acto administrativo en funcin a una decisin
judicial o administrativa que luego fue anulada por una decisin posterior.
En este caso es evidente que la decisin administrativa previa ha perdido
su sustento, siendo necesario revocarla.
3. Cuando apreciando elementos de juicio sobrevinientes se favorezca legalmente a los destinatarios del acto y siempre que no se genere perjuicios a
terceros

En este caso la revocacin en realidad resulta favoreciendo al administrado,

operando en el caso de actos desfavorables o de gravamen y resultara perfectamente admisible, incluso en trminos de inters general, pues implica
una revisin del procedimiento en el cual no se favoreci al solicitante. Por
ello, esta modalidad de revocacin podra generarse incluso a pedido de
parte.
De hecho, en la jurisprudencia y el derecho comparado, en general, esta

se convierte en la nica causal habilitante de la revocacin de actos admi-
Mdulo IV
219
nistrativos, siendo que los actos administrativos declarativos de derechos

nicamente pueden anularse, mas no revocarse; siendo que las causales
que hemos descrito lneas arriba configuran ms bien vicios del acto administrativo.

Esta causal de revocacin implica que su uso no afecte el ordenamiento

jurdico ni el inters general24. Es necesario sealar que esta facultad es muy
til para corregir actos administrativos que perjudican a los administrados
cuando la entidad ya no puede declarar la nulidad de oficio por haber
transcurrido el plazo establecido por la ley para ello y es evidente que el
acto administrativo no debi emitirse por contener un vicio en alguno de
sus requisitos de validez. A ello debemos agregar el hecho de que conforme
a la normativa vigente el proceso de lesividad solo puede emplearse contra
actos administrativos que otorgan o autorizan el ejercicio de derechos y no
frente a actos de gravamen25.
3.1. Irrevisabilidad de actos judicialmente confirmados (Artculo 204

de la LPAG)
La irrevisabilidad de actos judicialmente confirmados es una garanta al nivel
de la revisin de actos administrativos que consiste en el hecho de que no
sern revisables en sede administrativa, en ningn caso, los actos que hayan
sido objeto de confirmacin por sentencia judicial firme26. Dicha afirmacin
se encuentra consignada en el artculo 204 de la LPAG y hace referencia a los
actos que fueron emitidos producto de un proceso contencioso administrativo
en el cual se pretenda la impugnacin de dicho acto.
Este principio deja en claro, las facultades de control que posee el Poder Judicial
sobre la Administracin Pblica, que se materializa en la existencia del proceso
contencioso administrativo. Asimismo, limita claramente las facultades revisoras
de la Administracin, permitiendo la conservacin de la seguridad jurdica, a
favor del interesado y de la colectividad en su conjunto.
3.2. Indemnizacin por revocacin (Artculo 205 de la LPAG)

Cuando la revocacin origine perjuicios econmicos indemnizables al administrado, la resolucin de revocacin deber sealar como mnimo la cuanta de
la compensacin y la autoridad encargada de efectuar el pago para efectuar
la indemnizacin correspondiente en sede administrativa. La indemnizacin
se paga de manera integral, en dinero en efectivo y es exigible a partir de la
24 Entrena Cuesta, Curso de derecho administrativo, cit., p. 230.
25 Guzmn Napur, Christian. Manual del Procedimiento Administrativo General. Pacfico Editores, Lima, Junio,
2013, pp. 600-603.
26 Artculo 204 de la Ley N 27444.
220
Mdulo IV
emisin de la resolucin de revocacin. La explicacin de este precedente se

dirige a asegurar que la indemnizacin se pague oportunamente.
Asimismo, el artculo 205 de la LAG nos dice que los actos incursos en causal
para su revocacin o nulidad de oficio, pero cuyos efectos hayan caducado o
agotado, sern materia de indemnizacin en sede judicial, dispuesta cuando
quede firme administrativamente su revocacin o anulacin.
4.
Facultad de contradiccin (artculo 206 de la LPAG)

El tribunal Constitucional nos dice que la Ley ha regulado el ejercicio de los
recursos administrativos como expresin de la facultad de contradiccin de las
decisiones administrativas indicando que frente a un acto que lesiona el derecho
del administrado procede su contradiccin en la va administrativa mediante
los recursos administrativos previstos en la norma.
De ello puede deducirse que el ejercicio de la facultad de contradiccin requiere
de la decisin administrativa transgreda un derecho o un inters legtimo, por
ende quien no es portador del mismo, no podra impugnar los actos administrativos.
Ahora bien, la norma tambin ha concretado la facultad impugnatoria a los actos
definitivos que ponen fin a la instancia y a los actos de trmite que determinen
la imposibilidad de continuar el procedimiento, por lo que un acto que no tenga
estas caractersticas no sera materia de contradiccin. As por ejemplo: No es
impugnable la resolucin mediante la cual se inicia un procedimiento administrativo de oficio, ya sea por el cual se inicia un procedimiento sancionador
o disciplinario, ello debido a que no se da terminado el procedimiento con ella
ni tampoco impide la continuacin del mismo.
Al respecto el artculo 206 de la LPAG nos dice que conforme a lo sealado en
el Artculo 108, frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce
o lesiona un derecho o inters legtimo, procede su contradiccin en la va administrativa mediante los recursos administrativos sealados en el artculo 207
de la LPAG, que son reconsideracin, apelacin y revisin.
Asimismo, slo son impugnables los actos definitivos que ponen fin a la
instancia y los actos de trmite que determinen la imposibilidad de continuar
el procedimiento o produzcan indefensin. La contradiccin a los restantes
actos de trmite deber alegarse por los interesados para su consideracin en
el acto que ponga fin al procedimiento y podrn impugnarse con el recurso
administrativo que, en su caso, se interponga contra el acto definitivo.
Mdulo IV
221
Por ltimo, no cabe la impugnacin de actos que sean reproduccin de otros

anteriores que hayan quedado firmes, ni la de los confirmatorios de actos
consentidos por no haber sido recurridos en tiempo y forma.
5. Recursos Impugnativos (Artculo 207 de la LPAG)

Para empezar resulta vital entender que un recurso administrativo no es otra
cosa que la manifestacin de voluntad unilateral del administrado por la cual
dentro de un procedimiento iniciado contesta una decisin de la Administracin que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o inters legtimo
del Administrado, exigindole a la Administracin revisar tal pronunciamiento,
a fin de alcanzar su revocacin o modificatoria. En este sentido, los recursos
administrativos de los cuales se pueden valer los administrados son:
a) Recurso de reconsideracin
b) Recurso de apelacin
c) Recurso de revisin
El trmino para la interposicin de los recursos es de quince (15) das perentorios, y debern resolverse en el plazo de treinta (30) das. En este sentido,
el trmino para admitir la interposicin de los recursos, se efecta dentro del
plazo perentorio de quince das hbiles contados desde el da siguiente hbil
de la notificacin del acto o de su publicacin en el Diario Oficial, segn corresponda. Si ninguno de estos hechos se cumple por inaccin administrativa,
o no constara certeramente su cumplimiento, o la fecha en que fue realizado, el
plazo se tendr por no iniciado, y consecuentemente el recurso interpuesto en
cualquier momento deber ser considerado como presentado durante da hbil.
En caso de una adecuada notificacin y publicacin, y vencido el plazo para
la presentacin del recurso, la disconformidad subsistente no puede admitirse
ni resolverse como recurso, aunque, la buena prctica administrativa admite a
trmite y resolucin una contradiccin extempornea, a modo de reclamacin,
en lugar del recurso, siempre que sea presentada dentro del plazo de prescripcin del derecho subjetivo.
No obstante el periodo perentorio para concluir el plazo de presentacin del
recurso administrativo, no excluye la posibilidad que el mismo da de recibida
la comunicacin del acto administrativo, el administrado pueda presentar el
respectivo recurso de reconsideracin.
La prueba de la fecha de presentacin de los recursos resulta de la constancia
sellada, fechada y firmada por el agente receptor (cargo) o del recibo que se
pueda entregar en ese momento. Si no constara la fecha de presentacin de
222
Mdulo IV
todas maneras se tendr por sentado oportunamente el recurso, no obstante,

en caso de un futuro cuestionamiento en la fecha de presentacin del recurso,
la carga de la prueba recaer sobre el administrado, quin deber independientemente ver la forma de probar la fecha de presentacin del recurso, en caso
contrario se tendr por extemporneo.
Luego de interpuesto el recurso, la administracin cuenta con un plazo de 30
das hbiles contados a partir del da siguiente de presentado el recurso para
resolver el recurso.
- Sujetos intervinientes en el recurso

Entro los sujetos que interviene en el procedimiento de presentacin de

recursos administrativos podemos encontrar a los siguientes actores:
- Sujeto activo o recurrente

Es aquel administrado que interpone el recurso, cuestionando y argumentado

con legtimo inters un acto administrativo que le ocasiona agravio y, consecuentemente, es quien promueve el procedimiento recursal. Para adquirir
esta condicin resulta irrelevante que el acto administrativo impugnado se
le dirija personal y directamente, siendo solo trascendente que el acto sea
susceptible de afectar su legtimo inters o sus derechos.
- Sujeto pasivo o recurrido

Es aquel rgano emisor del acto recurrido tambin denominado sujeto recurrido o pasivo.
- rgano decisor

Respecto al rgano decisor se distinguen tres roles que pueden confluir en

uno o ms autoridades administrativas:
- El rgano ante quien el escrito del recurso debe ser presentado.
- El rgano al cual se dirige inmediatamente el recurso.
- El rgano habilitado para pronunciarse sobre el recurso

El primer sujeto es la dependencia o reparticin competente para recibir

fsicamente el escrito conteniendo el medio de impugnacin especfico (unidad receptora). Por ser comunes en todas las entidades, su identificacin
no reviste mayor dificultad.
Por su parte los otros dos sujetos merecen ser objeto de precisiones, ya
que estn referidos a diferentes roles que en el recurso de reconsideracin,
desempea una misma autoridad. Mientras que el rgano al cual se dirige
el recurso debe darle trmite hacia la instancia decisoria (sujeto recorrido),
Mdulo IV
223
el rgano que debe resolverlo ser el verdadero definidor del fondo del
asunto27.
- Terceros interesados

Son aquellas personas que de una forma un otra como consecuencia de un

acto administrativo ven afectados sus derechos o intereses en forma indirecta
y no se encuentran incluidos dentro de la fase inicial del proceso, pero que
pueden y deben ser tomados en cuenta con la finalidad cuidar de no vulnerar
sus derechos e intereses.
- Pautas para la determinacin del recurso pertinente

Ahora bien el artculo 207 de la Ley de Procedimiento Administrativo General

nos brinda 3 tipos de recursos administrativos: el recurso de reconsideracin, el
recurso de apelacin y el recurso de revisin, de los cuales resulta para nuestro
estudio fundamental el primero, por ello resulta vital para el administrado
analizar cual es el recurso pertinente para interponer ante cada entidad en
particular, entendiendo que las estructuras y organizacin estatal a lo largo
de la Administracin puede tener muchas variables, para ello la secuencia
recomendable de anlisis es la siguiente:
Primera Etapa.- Precisar el rgano que dict el acto considerado lesivo.- Este
paso nos indicar al rgano ante el cual ha de interponerse una aclaracin
o una reconsideracin.
Segunda Etapa.- Individualizar su posicin jerrquica dentro de la estructura

del organismo que integra.- la segunda etapa nos revelar si corresponde
interponer el recurso de apelacin, segn sea si el agente emisor se encuentra
o no sujeto a alguna jerarqua administrativa dentro de su estructura organizacional.
Tercera Etapa.- Determinar la naturaleza jurdica (autnoma, desconcentrada
o descentralizada) del sistema orgnico integrado por el agresor. En caso de
ser un rgano desconcentrado (oficinas desconcentradas de una entidad
u oficinas sectoriales), identificar si es necesario interponer un recurso de
revisin, ante la autoridad de nivel mayor.

27
Por tanto efectuado el anlisis, y conociendo efectivamente la metodologa

para poder identificar los casos especficos que habilitan la presentacin de
un recurso de reconsideracin, podemos continuar con las especificaciones
propias del recurso.
MORN URBINA, Juan Carlos. Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Gaceta
Jurdica. Lima, 2009. Pg. 609
224
Mdulo IV
5.1 Recurso de reconsideracin (Artculo 208 de la LPAG)

El recurso de reconsideracin llamado tambin recurso de reposicin, revocatoria o de oposicin es el recurso optativo que puede interponer el administrado
ante el mismo rgano que dicto el primer acto que es materia de una decisin
controvertida, afn de que evale la nueva prueba aportada, y por acto de
contrario imperio, proceda a modificarlo, revocarlo o confirmarlo28.
El fundamento pro administracin de este recurso radica en permitir que la
misma autoridad que conoci del procedimiento, evale nuevamente el caso y
pueda corregir en caso de existir sus equivocaciones de criterio o anlisis. Puesto
que se entiende que, como se trata de la autoridad que ya conoci del caso, sus
antecedentes y la evidencia, se presume podr dictar la resolucin con mayor
celeridad que otra autoridad que recin conozca de los hechos, presuncin que
en la prctica, veda a la Administracin de responder en forma imparcial, pues
va en contra de la natural prctica administrativa que los funcionarios pblicos
sin poner objecin alguna, deseen ir en contra de sus propios fundamentos,
salvando que sta es una aseveracin que no engloba todo el rubro gubernamental, pero lamentablemente si una gran mayora.
Ahora bien, la contraparte que compensa la necesidad de la administracin de
responder adecuadamente un recurso de reconsideracin es que se presume
que si la autoridad toma conciencia de su equivocacin a partir del recurso
del administrado, proceder a modificar el sentido de su decisin para evitar
el control posterior del superior.
5.1.1 Caractersticas del recurso de reconsideracin

La primera caracterstica distintiva entre la reconsideracin y otros recursos radica en que su recepcin, sustanciacin29 y decisin compete al mismo rgano
que dict el acto recurrido, al cual resulta sencillo identificar en una generalidad
de casos. Por ello es que este recurso a diferencia de la apelacin que es de
alzada se le conoce tambin como recurso horizontal.
La segunda caracterstica del recurso es su carcter facultativo par el administrado. Esta peculiaridad implica que ser el administrado quien definir si
ejerce este medio de impugnacin o no, siendo impedida la Administracin de
exigir su ejercicio para lograr el agotamiento de la va. Por ello, el nico recurso
28

29
Artculo 208.- Recurso de reconsideracin

El recurso de reconsideracin se interpondr ante el mismo rgano que dict el primer acto que es materia de la
impugnacin y deber sustentarse en nueva prueba. En los casos de actos administrativos emitidos por rganos
que constituyen nica instancia no se requiere nueva prueba. Este recurso es opcional y su no interposicin no
impide el ejercicio del recurso de apelacin.
Sustanciacin es cuando abundamos un tema con argumentos, ideas importantes y opiniones para hacer verdad
una teora o comprobar un acto.
Mdulo IV
225
obligatorio ser la apelacin. Ante ello, incluso cuando el administrado tuviera

una nueva prueba que aportar al procedimiento, se encuentra en la libertad
de plantearlo dentro de un recurso de apelacin o en uno de reconsideracin.
Precisamente el Tribunal Constitucional ha tenido la oportunidad de plantearse
si en algn caso los administrados pueden ser afectados en sus derechos si no
han hecho uso del recurso de reconsideracin ante la propia instancia autora
del acto que recurre. En este supuesto, un ciudadano present una solicitud
de vacancia contra el amparista que fue declarada improcedente mediante
Acuerdo de Concejo N 021-2005-GPCH/A de fecha 3 de marzo de 2005 y
directamente fue impugnado mediante apelacin ante el JNE, sin previamente
haber impuesto recurso de reconsideracin ante el propio concejo, conform
prev el artculo 23 de la Ley Orgnica de Municipalidades, en los siguientes
trminos: () El acuerdo de concejo que declara o rechaza la vacancia es
susceptible de recurso de reconsideracin, a solicitud de parte, dentro del plazo
de 15 (quince) das hbiles perentorios ante el respectivo concejo municipal. El
acuerdo que resuelve el recurso de reconsideracin es susceptible de apelacin.
El recurso de apelacin se interpone, a solicitud de parte, ante el concejo municipal, que resolvi el recurso de consideracin dentro de los 15 das hbiles
siguientes, el cual elevar los actuados en el trmino de 3 (tres) das hbiles
al Jurado Nacional de Elecciones, que resolver en un plazo mximo de 30
(treinta) das hbiles, bajo responsabilidad ().
En este caso se discuta si era posible afirmar que la no interposicin de la
reconsideracin por parte del ciudadano que pretenda la vacancia afectaba el
debido procedimiento del alcalde. La decisin del Tribunal constitucional fue
en el sentido que la no interposicin del recurso de reconsideracin contra el
Acuerdo de Concejo N 021-2005-GPCH/A, no vulneraba de ningn modo
el derecho al debido procedimiento administrativo del recurrente bajo los fundamentos siguientes:
No existe duda que de una lectura formal y aislada del artculo 23 de la LOM
deriva un orden preclusivo en la interposicin de recursos administrativos de
reconsideracin y apelacin en los procedimientos de vacancia de alcaldes
y regidores. Sin embargo, el asunto de relevancia constitucional consiste en
determinar si el hecho de que se haya interpuesto directamente un recurso
de apelacin ante el JNE contra el Acuerdo de Concejo que declar improcedencia la solicitud de vacancia del recurrente en el cargo de Alcalde de la
Municipalidad Provincial de Chiclayo, sin previamente haber presentado el de
reconsideracin ante el propio Concejo, afecta alguno de los componentes de
la tutela jurisdiccional efectiva o del debido proceso.
Este Colegiado considera que ninguno de ellos se afectado, pues el recurso de
reconsideracin resulta inocuo desde un punto de vista constitucional. En efecto,
226
Mdulo IV
la inexistencia de una revaluacin por parte del mismo rgano emisor del acto
administrativo, no podr significar un supuesto de vulneracin del derecho a la
pluralidad de instancia o a interponer recursos impugnatorios en aquellos casos
en los que se encuentran regulados en el mbito administrativo, por el sencillo
motivo de que dichos derechos tienen por objeto que un rgano distinto y jerrquicamente controvertido y, eventualmente, revocar la decisin originaria.
Tales cometidos quedan plenamente garantizados con el recurso de apelacin.
De ah que este Tribunal considere que el artculo 23 de la LOM, en lo que al
recurso de reconsideracin se refiere, deba ser interpretado sistemticamente
con el artculo 208 de la Ley N 27444 - Ley del Procedimiento Administrativo
Genera l -en cuanto prev que [e]ste recurso es opcional y su no interposicin
no impide el ejercicio del recurso de apelacin30.
5.2 Recurso de apelacin (Artculo 209 de la LPAG)

El recurso de apelacin, conocido tambin en otros pases como recurso jerrquico o de alzada se interpondr, cuando la impugnacin se sustente en
diferente interpretacin de las pruebas producidas o cuando se trate de cuestiones de puro derecho, razn por la cual no admite la presentacin de nueva
prueba. Asimismo, debe dirigirse a la misma autoridad que expidi el acto que
se impugna para que la misma eleve lo actuado al superior jerrquico, si es
que este existe31.
Lo antes indicado implica, en primer lugar, que el recurso de apelacin es el
medio impugnativo por excelencia, considerado como un recurso ordinario
por la doctrina comparada. En primer lugar, porque es resuelto por la instancia
superior a la de la autoridad que emiti la resolucin impugnada, respecto de
la cual podra realizarse un control de legalidad ms eficiente que en relacin
con el recurso de reconsideracin.
Asimismo, el recurso de apelacin resulta indispensable para el agotamiento
de la va administrativa, si es que no existen las circunstancias habilitantes del
recurso de revisin, que veremos ms adelante y ante la existencia de relaciones de jerarqua. Finalmente, el recurso de apelacin no requiere ni admite la
presentacin de nueva prueba, a diferencia del recurso de reconsideracin.
Asimismo, la autoridad que emiti la resolucin impugnada no realiza un anlisis
de la procedencia o admisibilidad del recurso, puesto que lo eleva de inmediato
al superior jerrquico. Es este ltimo el que analiza la procedencia o admisibilidad del recurso, pudiendo rechazarlo si encuentra vicios en tal sentido, pero
ello ocurre una vez concluido el procedimiento recursal propiamente dicho. La
30
31
Sentencia del Tribunal Constitucional vista en el Expediente N. 2730-2006-PA/TC

Artculo 209 de la Ley N 27444.
Mdulo IV
227
norma, en consecuencia, no autoriza al funcionario que emiti el acto impugnado a calificar la admisibilidad o procedencia de la apelacin presentada32.
5.2.1 Las relaciones de jerarqua

Napur nos dice que el recurso de apelacin requiere la existencia de relaciones
de jerarqua expresa entre el rgano que emite la resolucin impugnada y el
que resolver el recurso, no bastando la relacin de tutela sectorial que se da,
por ejemplo, entre un ministerio y un organismo pblico descentralizado o las
de coordinacin existentes entre instituciones pblicas entre s. Sin embargo,
no siempre resulta tan sencillo determinar la existencia de relacin jerrquica,
en especial en administraciones pblicas tan complejas como la nuestra. Ello
depende en gran medida de las normas que regulan cada organismo estatal
en particular.
En consecuencia, no cabe recurso de apelacin alguno cuando no existe superior jerrquico del rgano que emiti la resolucin a impugnarse. Ahora bien,
en el caso de los Gobiernos Locales se daba una situacin curiosa derivada de
la existencia de municipalidades provinciales y distritales, entre las que existe
ms bien una relacin de coordinacin, y en algunos casos, de tutela. En temas
tributarios las municipalidades provinciales eran competentes para conocer
el recurso jerrquico contra las resoluciones emitidas por las municipalidades
distritales, pudiendo aquellas a su vez ser impugnadas ante el Tribunal Fiscal,
de conformidad con el artculo 96 de la derogada Ley Orgnica de Municipalidades.
Sin embargo, la actual Ley Orgnica de Municipalidades, recientemente emitida, no establece disposicin alguna respecto a dicha relacin jerrquica en
materia tributaria, puesto que los tributos municipales se regulan a travs de la
Ley respectiva y el Cdigo Tributario. Debe entenderse, en consecuencia, tal
como lo ha sealado correctamente el Tribunal Fiscal, que dicha previsin ya no
existe y que las apelaciones en materia tributaria respecto de municipalidades
distritales deben tramitarse ante el Tribunal Fiscal33.
5.3. Recurso de revisin (Artculo 210 de la LPAG)

En nuestra legislacin se establece que, excepcionalmente, hay lugar a recurso
de revisin, ante una tercera instancia de competencia nacional, si las dos instancias anteriores fueron resueltas por autoridades que no son de competencia
nacional, debiendo dirigirse el recurso ante la misma autoridad que expidi el
32
33
Guzmn Napur, Christian. Manual del Procedimiento Administrativo General. Pacfico Editores, Lima, Junio,
2013, p. 618.
Sobre el particular: Guzmn Napur, Christian, Los recursos administrativos, en Normas Legales, N 326, Trujillo,
2003, p. 71.
228
Mdulo IV
acto que se impugna para que la misma eleve lo actuado al superior jerrquico34. El recurso de revisin configura, en consecuencia, una tercera instancia
administrativa que se configura ante situaciones de descentralizacin sectorial35.
El recurso de revisin es tambin un recurso administrativo propio, en primer
trmino, porque es resuelto por la instancia superior a la de la autoridad que
emiti la resolucin impugnada. Asimismo, dicho recurso resulta indispensable
para el agotamiento de la va administrativa, a diferencia de la norma de procedimiento administrativo derogada el Decreto Supremo N 02-94/JUS,
que no sealaba expresamente que el recurso de revisin fuera de carcter
obligatorio. Finalmente, el recurso de revisin tampoco requiere ni admite la
presentacin de nueva prueba, a diferencia del recurso de reconsideracin.
Ejemplo de supuestos habilitantes para la interposicin de recursos de revisin los encontramos en el caso de autoridades administrativas zonales, de
competencia regional o local, sometidas a su vez al control de una entidad
sectorial de alcance nacional. Es necesario precisar que la normativa derogada
no sealaba expresamente que la tercera instancia debiera tener competencia
nacional, lo cual generaba errneas interpretaciones que permitan por ejemplo
la existencia de recursos de revisin contra resoluciones municipales emitidas
por municipalidades distritales36.
6. Requisitos del recurso (Artculo 211 de la LPAG)

El escrito del recurso deber sealar el acto del que se recurre y cumplir los
requisitos previstos en el Artculo 113 de la Ley de Procedimiento Administrativo
General, el cual estable que todo escrito que se presente ante cualquier entidad
debe contener lo siguiente:
1. Nombres y apellidos completos, domicilio y nmero de Documento Nacional de Identidad o carn de extranjera del administrado, y en su caso,
la calidad de representante y de la persona a quien represente.
2. La expresin concreta de lo pedido, los fundamentos de hecho que lo apoye
y, cuando le sea posible, los de derecho.
3. Lugar, fecha, firma o huella digital, en caso de no saber firmar o estar impedido.
34
35

36

Artculo 210.- Recurso de revisin
Excepcionalmente hay lugar a recurso de revisin, ante una tercera instancia de competencia nacional, si las dos
instancias anteriores fueron resueltas por autoridades que no son de competencia nacional, debiendo dirigirse a
la misma autoridad que expidi el acto que se impugna para que eleve lo actuado al superior jerrquico.
Guzmn Napur, Christian. Manual del Procedimiento Administrativo General. Pacfico Editores, Lima, Junio,
2013, p. 620.
Mdulo IV
229
4. La indicacin del rgano, la entidad o la autoridad a la cual es dirigida,

entendindose por tal, en lo posible, a la autoridad de grado ms cercano
al usuario, segn la jerarqua, con competencia para conocerlo y resolverlo.
5. La direccin del lugar donde se desea recibir las notificaciones del procedimiento, cuando sea diferente al domicilio real expuesto en virtud del numeral
1. Este sealamiento de domicilio surte sus efectos desde su indicacin y
es presumido subsistente, mientras no sea comunicado expresamente su
cambio.
6. La relacin de los documentos y anexos que acompaa, indicados en el
TUPA.
7. La identificacin del expediente de la materia, tratndose de procedimientos
ya iniciados (ver modelo de reconsideracin).
Por ltimo, el artculo 211 establece que todo recurso deber ser autorizado
por letrado.
7.
Particularidades de los Recursos
7.1 Acto firme (Artculo 212 de la LPAG)

El acto firme, segn el artculo 212 de la LPAG es el acto que ya no puede ser
impugnado por las vas ordinarias. Son actos que no fueron impugnados en
su oportunidad, y que vencidos los lapsos de impugnacin, son actos administrativos inimpugnables en el mbito administrativo37. Un tema que resulta
discutible en la doctrina es la posibilidad de iniciar un proceso contencioso
administrativo respecto a actos firmes.
Ahora bien, se dice que una resolucin causa estado cuando no cabe contra
ella recurso administrativo alguno, es decir, cuando se ha agotado la va administrativa respecto al mismo por que fija la decisin de la Administracin38.
Una vez que la resolucin causa estado, la misma es susceptible nicamente de
impugnacin judicial. En este punto es necesario precisar que un acto puede
ser firme sin que necesariamente cause estado, dado que el acto que no ha
sido impugnado en el plazo de ley queda firme, pero no genera el agotamiento
de la va administrativa.
Al respecto Eloy Saldaa nos dice que buena parte del problema ha estado en
la confusin existente en muchos para entender qu implica encontrarnos ante
37
38

Dans Ordez, Jorge, Las resoluciones que ponen fin al procedimiento administrativo, en Ius et Veritas, N
16, Pontificia Universidad Catlica del Per, Lima, 1998, p. 152.
230
Mdulo IV
un acto o resolucin administrativa que cause estado, requisito de procedencia

para la interposicin de un proceso contencioso-administrativo en el Per si nos
ceimos a lo prescrito primero en el artculo 240 de la Constitucin de 1979 y
luego en el artculo 148 del texto de 1993.
Un acto administrativo que causa estado, como afortunadamente ya ha sealado
la doctrina nacional ms calificada sobre el particular, es aqul que agota o pone
fin a la va administrativa fijando de manera definitiva la voluntad de la Administracin. Constituye entonces la manifestacin final de la accin administrativa,
respecto de la cual no es posible interponer otro recurso, situacin a la que se
llega cuando se ha obtenido el pronunciamiento del funcionario o instancia con
mayor competencia para decidir definitivamente sobre un acto impugnado. En
estos casos entonces el nico cuestionamiento posible tendra que efectuarse ya
no a nivel administrativo, sino ante la judicatura ordinaria nacional.
Con esta toma de posicin se marcan, por ejemplo, importantes diferencias de
conceptos como el de acto definitivo, aquel que, como bien sabemos, es el
que genera la cosa decidida, discutiblemente denominada por algunos cosa
juzgada administrativa. Actos definitivos son aquellos que gozan de un estado
de permanencia que impide su modificacin, aun cuando no necesariamente
ponen fin al procedimiento. Son actos firmes o consentidos por el transcurso
de los plazos para recurrir, respecto de los cuales no cabe impugnacin alguna.
Lo expuesto nos permite comprender que si bien el acto que causa estado
puede ser un acto definitivo, tambin hay actos administrativos que producen
el mismo efecto sin causar estado. El ejemplo puesto por Jorge Dans, el de
una resolucin dictada por un funcionario de menor rango que no es recurrida
oportunamente por el interesado ante el rgano superior que le preceda inmediatamente en la lnea jerrquica, es bastante aleccionador sobre las diferencias
existentes al respecto39.
7.2. Error en la calificacin (Artculo 213 de la LPAG)

El artculo 213 de la LPAG establece que el error en la calificacin del recurso
por parte del recurrente no ser obstculo para su tramitacin siempre que del
escrito se deduzca su verdadero carcter. Ello es resultado directo de la aplicacin de principios como el de impulso de oficio o de informalismo, a favor
de los intereses del administrado.
39
Eloy Espinosa-Saldaa Barrera, Recursos Administrativos: Algunas Consideraciones Bsicas y el Anlisis del
Tratamiento que les ha sido otorgado en la Ley N 27444, Derecho y Sociedad N 20, visto en: http://blog.pucp.
edu.pe/item/23825/recursos-administrativos-algunas-consideraciones-basicas-y-el-analisis-del-tratamiento-queles-ha-sido-otorgado-en-la-ley-n-27444
Mdulo IV
231
8. Alcance de los recursos (Artculo 214 de la LPAG)

El artculo 214 de la LPAG establece que los recursos administrativos se
ejercitarn por una sola vez en cada procedimiento administrativo y nunca
simultneamente. Ello pretende evitar que los procedimientos administrativos
se prolonguen indebidamente o se conviertan en mecanismos complejos, de
mnima utilidad para la entidad y para el administrado.
9. Silencio administrativo en materia de recursos (Artculo

215 de la LPAG)
El silencio administrativo en materia de recursos se regir por lo dispuesto
por el numeral 34.1.2 del Artculo 34 e inciso 2) del Artculo 33 de la Ley de
Procedimiento Administrativo General.
10. Suspensin de la ejecucin (Artculo 216 de la LPAG)

El artculo 216 de la LPAG establece que la interposicin de cualquier recurso,
excepto los casos en que una norma legal establezca lo contrario, no suspender
la ejecucin del acto impugnado. Ello es coherente con lo dispuesto por la propia Ley en materia de ejecutoriedad del acto administrativo, en consecuencia,
las decisiones de la Administracin se ejecutan, en principio, no obstante que
el administrado se oponga a ellas.
No obstante lo dispuesto en el prrafo anterior, la autoridad a quien competa
resolver el recurso podr suspender de oficio o a peticin de parte la ejecucin
del acto recurrido, un ejemplo de ello, -como una excepcin al principio de
ejecutoriedad- lo podemos encontrar en la Ley de Contrataciones del Estado,
en la cual se establece que la interposicin de un recurso de apelacin en contra del otorgamiento de una buena pro, por ejemplo, suspende el proceso de
contratacin. La razn estriba en el propio inters general, puesto que podra
celebrarse un contrato administrativo basado en un acto administrativo invlido,
el mismo que tambin sera nulo.
Un ejemplo adicional a las excepciones del principio de ejecutoriedad en el
mbito de recursos administrativos lo encontramos en la propia Ley, en cuanto
a la impugnacin de la resolucin gravosa respecto del administrado durante la
tramitacin de un procedimiento administrativo sancionador. Cuando la resolucin se impugna, sus efectos se suspenden hasta que la misma quede firme.
En tal sentido, la autoridad a quien competa resolver el recurso podr suspender
de oficio o a peticin de parte la ejecucin del acto recurrido cuando concurra
alguna de las siguientes circunstancias:
232
Mdulo IV
a) Que la ejecucin del acto pudiera causar perjuicios de imposible o difcil

reparacin. Esta verificacin corresponde a la Administracin, con lo cual la
facultad de suspensin sigue teniendo un carcter eminentemente discrecional, no obstante que la alegacin de los posibles perjuicios y la prueba de los
mismos corresponden a quien solicita el recurso40.
b) Que se aprecie objetivamente la existencia de un vicio de nulidad trascendente, que haga suponer que el resultado va a ser la declaracin de nulidad
del acto. Este precepto tambin resulta comn en el derecho comparado, en
especial el espaol.
La decisin de la suspensin se adoptar previa ponderacin suficientemente
razonada entre el perjuicio que causara al inters pblico o a terceros la
suspensin y el perjuicio que causa al recurrente la eficacia inmediata del
acto recurrido. Asimismo, al disponerse la suspensin podrn adoptarse las
medidas que sean necesarias para asegurar la proteccin del inters pblico
o los derechos de terceros y la eficacia de la resolucin impugnada.
Finalmente, la suspensin se mantendr durante el trmite del recurso administrativo o el correspondiente proceso contencioso-administrativo, salvo que
la autoridad administrativa o judicial disponga lo contrario si se modifican
las condiciones bajo las cuales se decidi la misma. Es necesario sealar que
en el proceso contencioso administrativo resultan especialmente procedentes
las medidas cautelares innovativas y de no innovar, las mismas que pueden
implicar la suspensin del acto administrativo respecto del cual se inici dicho
proceso judicial.
11. Resolucin del recurso (Artculo 217 de la LPAG)

El artculo 217 de la LPAG establece que la resolucin del recurso estimar en
todo o en parte o desestimar las pretensiones formuladas en el mismo, o declarar la inadmisin del citado recurso, si es que incumple requisitos formales41.
Constatada la existencia de una causal de nulidad, la autoridad, adems de la
declaracin de nulidad, resolver sobre el fondo del asunto, de contarse con
los elementos suficientes para ello. Cuando no sea posible pronunciarse sobre
el fondo del asunto, se dispondr la reposicin del procedimiento al momento
en que el vicio se produjo.
Al respecto Napur seala que es evidente, adems, que la resolucin que
resuelve un recurso deber ser congruente con lo expresado en el mismo. En
consecuencia, y dada la naturaleza bilateral del recurso administrativo, la re40
41
Sobre el particular: De La Serna Bilbao, Las medidas cautelares, cit., p. 190.

Artculo 217, inciso 217.1. de la Ley N 27444.
Mdulo IV
233
solucin no deber empeorar la situacin del administrado en relacin con la

resolucin impugnada, lo cual impide que se haga efectiva la llamada reformatio
in peius, garanta de especial importancia a favor del administrado.
12. Agotamiento de la Va Administrativa (Artculo 218 de

la LPAG)
El concepto de agotamiento de la va administrativa, ms que un conjunto de
definiciones abstractas es una regla que permite delimitar la frontera entre la
va judicial y administrativa, sealando el lugar en el cual ser exigible, debatir
el tema, bien en el fuero administrativo o en el fuero judicial, y como correlato,
cuando, el administrado cumple con los requisitos para ser habilitado y acceder
a la tutela judicial efectiva.
En palabras de MORN el agotamiento de la va administrativa es el privilegio
inherente en el ejercicio del poder pblico por el cual para habilitar la procedencia de cualquier accin judicial en su contra, es indispensable efectuar un reclamo previo ante sus propias dependencias hasta agotar la va administrativa.
Por tanto, por la regla del agotamiento de la va administrativa, los administrados antes de acudir a cualquier de los procesos judiciales, deben reconocer la
competencia jurdica de la administracin Pblica para conocer previamente
sobre lo ocurrido en su mbito.
Siendo el objeto de esta regla, que las entidades administrativas tengan la oportunidad y la posibilidad de conocer y resolver sobre cualquier controversia que
su actuacin u omisin puedan producir en la esfera de intereses o derechos
de los administrados, con anticipacin a que sea sometida la controversia a la
funcin jurisdiccional.
Potencialmente, las decisiones administrativas podran ser controvertidas ante
el Poder Judicial, sin embargo, en aplicacin del carcter perjudicial de la va
administrativa, resulta indispensable que el administrado ejerza su derecho de
contradiccin (reclamacin previa administrativa) anteladamente ante la propia
Administracin hasta obtener un pronunciamiento que cause estado. Cuando
ello ocurre, decimos que la va administrativa ha quedado agotada y, recin,
procede la va sucesiva: la judicial.
La doctrina ha sostenido alternativa y/o concurrentemente que la exigencia
del agotamiento de la va previa, persigue como finalidades: producir una etapa
conciliatoria previa a la controversia judicial; dar a la Administracin pblica la
posibilidad de revisar decisiones, subsanar errores y promover su autocontrol
jerrquico de lo actuado por sus instancias inferiores, reforzar la presuncin de
legitimidad de los actos administrativos, para que no llegue al cuestionamiento
234
Mdulo IV
judicial, actos irreflexivos o inmaduros; y limitar la promocin de acciones judiciales precipitadas contra el Estado. En suma, regla fija la frontera entre la va
judicial y la va gubernativa, sealando el momento hasta el cual ser exigible
debatir el tema en el fuero administrativo y, como correlato, a partir de cuando
queda habilitado el administrado para acceder a la tutela judicial efectiva.
Por tanto los efectos jurdicos del mantenimiento de esta regla sobre la justiciabilidad de los actos de la Administracin, son los siguientes:
- Convierte al procedimiento administrativo en un presupuesto de admisibilidad de la demandas contra la Administracin.
- Asume que para demandar al Estado resulta indispensable, como regla
general, acudir al reclamo administrativo previo hasta agotar la instancia.
- La recurrencia de la va administrativa importa interrumpir el plazo de
prescripcin para el inicio de acciones judiciales.
-
En caso de iniciar un proceso judicial sin agotar la instancia administrativa,

el Estado est facultado para oponerse a la prosecucin del proceso por
medio de: la cuestin judicial (va penal) y la excepcin de falta de agotamiento de la va administrativa (va civil).
Sin embargo, la realidad cotidiana demuestra que esta exigencia no reporta

beneficios tangibles a los administrados, por lo cual comienza a ser flexibilizada,
por algunos ordenamientos, y, abandonado por otros. En verdad, a la sombra
de la regla sobrevive una reminiscencia antigua, que impeda la justiciabilidad
de los actos de los soberanos, actualizada bajo estndares procesales constitucionales, a favor de la Administracin contempornea. Adicionalmente, el
mantenimiento de esta regla sirve como factor ed desaliento par a la justiciabilidad de los actos de la Administracin, y sobre todo, impide que el Derecho
Administrativo se nutra con ms frecuencia y utilidad de una de sus fuentes
ms valiosas: la jurisprudencia judicial.
Con cargo a retomar algunas de estas ideas con posterioridad, debemos reflexionar sobre la razonbabilidad constitucional de esta medida, Desde esta
perspectiva creemos que no podemos seguir viviendo en esta figura solo una
prerrogativa administrativa, al margen de los dems valores constitucionales
y del Estado Democrtico de derecho, Si pensramos as, podramos llegar
a convertirlo en como afirma la doctrina argentina- en un ritualismo intil,
enderezado a impedir la justiciabilidad de la Administracin42.
42
Morn Urbina, Juan Carlos. Comentarios a la Nueva Ley del Procedimiento Administrativo General. Lima: Gaceta
Jurdica, 2009, pp. 639-640.
Mdulo IV
235
12.1. Consideraciones constitucionales en el agotamiento de la va

administrativa
Por si misma, la existencia de la regla de agotamiento de la va administrativa
sustenta una situacin contradictoria con los derechos constitucionales a la
tutela judicial efectiva y al acceso a la justicia, en la medida que obstaculiza y
difiere, el agotamiento de una pretensin contra alguna actividad de la administracin. Sin embargo, presentando rango constitucional tanto la regla como
los derechos, deben ser objeto de algunas precisiones e interpretaciones que
permitan la supervivencia de ambas figuras y armonicen, sin afectar irrazonablemente los derechos humanos en juego, para ello se entiende que dicho
conflicto resulta salvable a travs de un adecuado test de proporcionalidad que
permite equilibrar la razonabilidad de la limitacin de los bienes jurdicos de
los administrados ante, un adecuado sistema que permita que en el fuer constitucional se conozcan asuntos no primigenios que aumentan la carga procesal
de dicho poder del estado..
Es lgico, que de ninguna manera la regla del agotamiento previo de la va
administrativa deba conducir a que se detenga o se demore el acceso a la justicia y la tutela judicial efectiva. Por ello, no se puede perder de vista que dicha
exigencia debe sustentarse en ciertos estndares mnimos que deben reunir las
entidades de la Administracin Pblica; para lo cual, la administracin debe
contar con vas eficientes para solucionar las peticiones de los ciudadanos, las
entidades administrativas deben estructurar eficientemente sus decisiones y
adems deben respetar el debido procedimiento para proteger los fundamentos
de la obligacin ciudadana de agotar la va administrativa.
Por ello, consideramos que para mantener la regla dentro de respeto a los
estndares constitucionales, la administracin no puede dejar de implementar
los siguientes presupuestos:
- Procedimentalizar sus decisiones;
- Asegurar un debido procedimiento a los administrados
- Garantizar la eficiencia de sus servicios, actuaciones y, sobre todo, los procedimientos que lleva a cabo.
En tal medida, si consideramos que las entidades administrativas respetan
permanentemente estas exigencias mnimas de racionalidad para el desarrollo
de sus actuaciones y procedimientos, la regla del agotamiento de la va administrativa puede ser dada como aprobada antes el test de proporcionalidad
constitucional.
236
Mdulo IV
12.2. Las situaciones jurdicas aptas para agotar la va administrativa

Las causales para alcanzar el agotamiento del debate en la sede administrativa
son taxativas y de orden pblico y se encuentran detalladas en el artculo 218
de la Ley de Procedimiento Administrativo General, Ley N 27444, por lo que
operan automticamente sin necesidad que el texto de la propia resolucin
administrativa final declare expresamente que con su emisin ha operado el
agotamiento de la va.
La preclusin del procedimiento en va administrativa es producida cuando el
procedimiento ha llegado a conocimiento del funcionario superior con competencia para decidir respecto de la causa, aunque exista aun otro nivel ms
alto en la jerarqua de la respectiva organizacin administrativa, o bien cuando
al no llegar han trascurridos los plazos fijados por Ley sin que la autoridad de
una respuesta a la causa.
De lo cual entonces, se desprende que puede resultar prescindible obtener una
decisin de la cumbre de la jerarqua administrativa para propiciar el agotamiento de la va, ya que lo trascendente es debatir el tema lo suficiente para
permitir a la Administracin ejercer su potestad de autocorreccin e incurrir en
alguna de las causales previstas por la legislacin.
Las causales para plantear el agotamiento de la va derivan en un conjunto de
supuestos que citamos a continuacin:
- La ubicacin organizacional del rgano emisor del acto,
- Haber sido satisfecha la necesidad procesal de permitir a la Administracin
Pblica revisar sus actos.
- Haber llegado el expediente a alguna especial circunstancia adversa al administrado que sea de difcil revisin.
Tenemos entre los primeros, los supuestos por los cuales agotan la va las decisiones de los rganos ubicados en la cumbre de la organizacin administrativa
(Ej. Presidencia dela Repblica, rganos autnomos o encargados de resolver
conflictos cuasijurisdiccionales (Ej. Tribunales administrativos).
Entre los segundos, el agotamiento con la emisin de una segunda decisin administrativa y, por su parte, los supuestos de agotamiento de la va inspirados en
la circunstancia desventajosa del administrado, son los actos adversos expresos
o tcticos provenientes de la segunda instancia administrativa, las declaraciones
de nulidad de oficio, etc43.
43
Jurdica, 2009. pp. 644-645.
Mdulo IV
237
12.2.1. Resolucin de autoridad que no reconozca superior jerrquico

Artculo 218.2 Son actos que agotan la va administrativa:
a) El acto respecto del cual no proceda legalmente impugnacin ante una
autoridad u rgano jerrquicamente superior en la va administrativa o
cuando se produzca silencio administrativo negativo, salvo que el interesado
opte por interponer recurso de reconsideracin, en cuyo caso la resolucin
que se expida o el silencio administrativo producido con motivo de dicho
recurso impugnativo agota la va administrativa.
La primera situacin detallada en el artculo 218, de la Ley de Procedimiento
Administrativo General, en adelante la Ley, que determina el agotamiento de
la va administrativa se deriva de la particular estructura de la organizacin
administrativa. Tal, es el caso que si la resolucin proviene de una autoridad
administrativa cuya organizacin administrativa no se encuentra implementada con una instancia jerrquicamente superior, es obvio, que ser su decisin
administrativa, la que agote la va administrativa directamente.
En este supuesto, para el nivel del Gobierno Central tenemos las resoluciones
adoptadas por cuatro tipos de autoridades:
- La Presidencia de la Repblica.- En el primer caso tenemos las resoluciones
supremas emitidas por el Presidente de la Repblica, como instancia inicial
y nica de algn procedimiento administrativo.
- Los ministros de Estado.- En el caso de los ministros de Estado, esto ocurre
cuando emiten sus resoluciones ministeriales, las cuales agotan por s misma
la va administrativa, pues no cabe recurso de apelacin ante el Presidente
de la Repblica, pues este no constituye jerarqua administrativa ordinaria,
a menos que la ley exigiera expresamente la va de la Resolucin suprema,
por lo cual, la va administrativa queda agotada con la expedicin expresa
o ficta de la correspondiente resolucin suprema.
- Las mximas autoridades de los organismos constitucionalmente autnomos.- En el caso de los organismos autnomos constitucionales, la situacin
es idntica, agotada la instancia administrativa el acto emitido por el jerarca
de instituciones como por ejemplo: Banco Central de Reserva, Contralora
General de la Repblica, Reniec, ONPE, etc, agotan la va administrativa.
- Las mximas autoridades de los organismos pblicos descentralizados.Finalmente, las decisiones de las mximas autoridades de los organismos
pblicos descentralizados tambin agotan la va administrativa por si mismos,
As sucede, por ejemplo con la Sunat, Indecopi, Senasa, IPD, etc.
238
Mdulo IV
12.2.2. Resolucin administrativa expresa o silencio administrativo

producido en segunda instancia
b) El acto expedido o el silencio administrativo producido con motivo de la interposicin de un recurso de apelacin en aquellos casos en que se impugne
el acto de una autoridad u rgano sometido a subordinacin jerrquica.
La forma natural como queda dilucidado el procedimiento administrativo es
con la obtencin de un segundo parecer de la organizacin estatal a cargo del
funcionario superior que en va de recurso, conoce y resuelve la controversia
generada por la decisin primigenia de un subordinado. Con la aplicacin de
esta causal, el procedimiento administrativo ordinario queda sujeto solo a dos
instancias y el recursal se limita a una.
En buena lgica, solo la decisin elaborada y firme proveniente de alguna autoridad superior administrativa es la que puede ser contradicha ante el Poder
Judicial, por ello, la legislacin impone a los administrados la necesidad de
inducirla mediante la interposicin del recurso de apelacin.
Por ello, cuando un funcionario inferior en el organigrama jerrquico y de
funciones dicta un acto agraviante para los intereses de algn administrado,
le corresponde recurrir mediante apelacin ante el superior jerrquico, con
el objeto de obtener en esa segunda instancia- una decisin favorable a su
pretensin. Si el superior ratifica la decisin del subalterno, es contra esta decisin que corresponde intentar la accin contenciosa administrativa. De igual
modo, este mismo efecto tambin se logra si la resolucin de segunda instancia
no contuviera una decisin de fondo sino meramente formal o de renvo a la
autoridad subordinada (por ejemplo, la anulacin de la resolucin apelada
pero sin reconocer el derecho del administrado), puesto que la situacin de
agotamiento tambin se hubiera producido a favor del recurrente, y adems,
la norma no exige que la resolucin de segunda instancia sea de fondo o con
algn contenido determinado, sino solamente que meramente otorgue a la
autoridad la posibilidad de controlar la decisin del subordinado. Por otro lado,
es importante recalcar que la jurisprudencia ha establecido como insuficiente
para considerar agotada la va a travs del recurso de apelacin, si se trata de
una segunda decisin expedida por un mismo funcionario absolviendo un
recurso de reconsideracin.
12.2.3. Resolucin administrativa expresa de tercera instancia (recurso

de revisin)
Mdulo IV
239
c) El acto expedido o el silencio administrativo producido con motivo de la

interposicin de un recurso de revisin, nicamente en los casos a que se
refiere el Artculo 210 de la presente Ley.
El recurso de revisin es el medio impugnativo excepcional procedente contra
actos administrativos firmes emanados de las entidades descentralizadas del
poder, que es interpuesto ante una tercera autoridad gubernativa encargada
de su tutela, para que con criterio unificador revoque, modifique o sustituya
el acto administrativo recurrido, Es oportuno denotar que su interposicin no
es optativa sino constituye un recurso indispensable para agotar la va administrativa, cuando nos encontramos ante una estructura descentralizada sujeta
an a la tutela estatal. Asimismo, procede contra actos administrativos firmes
con el objeto de continuar la verificacin de la legalidad de las actuaciones de
las autoridades subordinadas.
Su empleo es posterior a la apelacin y, siempre que tal instruccin y decisin
hubiesen estado a cargo de funcionarios sujetos a tutela por otro estamento del
poder pblico. Como se puede advertir, el recurso de revisin encuentra su
ambiente natural en aquellas estructuras organizacionales que han seguido tcnicas de descentralizacin y desconcentracin territorial creando dependencias
con competencias sujetas a tutela a cargo de otro funcionario con autoridad a
nivel nacional. En estas estructuras, el recurso de revisin habilita al ciudadano
activar el control de tutela que compete ejercer a los noveles nacionales sobre
autoridades desconcentradas, quienes pertenecen a su mbito de poder. La
relacin tpica que da ocasin para la presencia del recurso de revisin es la
que se presenta entre subregionales o regionales respecto de las autoridades
nacionales sectoriales.
[As tambin], el fundamento para esta revisin es el ejercicio de la tutela administrativa que la legislacin encarga a algunas entidades pblicas sobre otras,
reconociendo en tales casos la necesidad de reservar un poder limitado para
que sin dirigir a las entidades tuteladas, les sea facultado revisar, autorizar, o
vetar las decisiones de los rganos superiores de entidades descentralizadas,
con miras a preservar y proteger el inters general.
En nuestro Derecho, todas las administraciones descentralizadas, independientemente de su ubicacin geogrfica (incluso las entidades domiciliadas en la
capital de la Repblica) quedan sometidas a la tutela administrativa por parte
de las autoridades con competencias nacional (sectoriales).44
Es este orden de ideas, interpuesto el recurso de revisin, la autoridad de
competencia provincial o regional tendr que remitir el expediente objeto del
44
Jurdica, 2009. pp. 648-649.
240
Mdulo IV
recurso a la dependencia superior con competencia nacional (generalmente

un ministerio) para que ejerza tutela sobre su decisin.
Para ello, debemos comprender adecuadamente que la descentralizacin administrativa admite dos vertientes:
La vertiente de descentralizacin territorial donde se crean entes con competencias zonales o focalizadas en reas territoriales especficas (regionales,
subregionales, provinciales, municipios, etc.) y
La vertiente descentralizadora institucional o funcional, donde se generan
entidades estatales con competencia especializada sobre determinadas materias a nivel nacional sin alcanzar connotacin territorial (organismos pblicos
descentralizados o sistemas).
Tal dicotoma resulta importante para comprender la existencia, al margen
de la regulacin de las normas generales, de procedimientos administrativos
especiales que consideran bajo el nombre de recurso de revisin medios
impugnatorios que activan la tutela del Estado sobre entes descentralizados
pero cuya competencia no puede calificarse de local o nacional sino ms bien
institucional o especializada. Por ejemplo, tenemos el caso de los recursos de
revisin contra decisiones firmes para acceder como ltima instancia a los:
- Consejos de Asuntos Contenciosos de la Asamblea Nacional de Rectores,
- Consejo de Minera,
- Organismo supervisor de la Inversin en las Telecomunicaciones Osiptel, y
- La superintendencia de Servicios de Saneamiento Sunass.
En estos casos especiales, el recurso de revisin resulta incorporado a estructuras
descentralizadas no de tipo territorial sino institucional, o funcional permitiendo
seguir promoviendo el control de la legalidad de la actuacin pblica a travs
de la tutela a que se encuentran sujetos entes descentralizados del poder (universidades, organismo de minera, servicios pblicos, etc).
No obstante cuando la aplicacin de polticas descentralizadas del poder pblico
conlleva crear estamentos con nivel autnomo intenso sin tutela nacional en lo
administrativo, a los que llamamos, por ejemplo, organismos constitucionalmente autnomos, el espacio que ocupa el recurso de revisin desaparece, quedando
solo los recursos jerrquicos internos dentro de la cada entidad autnoma y la
posibilidad de solicitar la revisin exclusivamente ante el fuero judicial.
12.2.4. Silencio administrativo producido en segunda instancia o tercera

instancia, segn el caso
El siguiente supuesto se constituye a travs del empleo de la figura del silencio administrativo durante el procedimiento recursal que se interpone ante la
Mdulo IV
241
segunda instancia, en donde se da oportunidad a la autoridad superior para

revisar el fallo del subordinado desempeando sus facultades inherentes de
control jerrquico.
Para ello, la autoridad se encuentra supedita a un determinado plazo con la
finalidad de responder al administrado. Dicha espera, lgicamente, no puede ser
indefinida ni sujeta a una eventual pasividad de la administracin al momento
de desempear su rol, puesto que ello acarreara un perjuicio que no debe ser
soportado por el administrado, ya que se estara postergando su acceso a la
tutela judicial efectiva.
Por lo que, como puede apreciarse de la propia lectura de la norma, cuando
se incumplan los plazos de espera se dar ocasin para el empleo del silencio
administrativo en todo procedimiento seguido ante rganos inferiores. En los
casos que se acte como primera instancia, la consecuencia ser habilitar al
particular para considerarse su solicitud tcitamente denegada o aprobada.
Dando la salvedad, que si en la primera instancia del procedimiento se hubiese
producido silencio negativo tambin, la inaccin de la segunda instancia conducir a la aprobacin automtica de lo peticionado, y no aun segundo silencio
administrativo, conforme a la regla establecida en el artculo 33 numeral 2 de
la LPAG.
12.2.5. Revocacin o anulacin de oficio de resoluciones administrativas

d) El acto que declara de oficio la nulidad o revoca otros actos administrativos
en los casos a que se refieren los Artculos 202 y 203 de esta Ley.
Otro supuesto de agotamiento de la va previa en sede administrativa acontece
cuando una autoridad administrativa superior a instancia de parte, anula una
resolucin anterior emitida por una autoridad jerrquicamente inferior. Ello
obedece a que en dicho caso, al anular el acto administrativo, un funcionario
superior ha expresado ya su parecer sobre una decisin anterior de sus subordinados, obtenindose de este modo una segunda opinin de la misma sede.
Si bien es cierto esta situacin para algunos no es considerada como un
agotamiento real de la va previa, pues no dicho acto no contiene la finalidad
de agotar la va, sino que es un actuar derivado, nosotros consideramos que
esta situacin es susceptible de encontrarse incursa como agotamiento de la
va previa, por cuanto su naturaleza y fines son los mismos que el caso de las
resoluciones consentidas que finalizan el procedimiento.
242
Mdulo IV
12.2.6. Resolucin de Tribunales y Consejos Administrativos regidos

por leyes especiales
e) Los actos administrativos de los Tribunales o Consejos Administrativos
regidos por leyes especiales.
Este literal nos habla acerca de organismos de conformacin colegiada con
facultad de decisin en ltima instancia administrativa sobre cuestiones contenciosas (discrepancias y controversias) y que en resguardo de su autonoma
se encuentran sometidos exclusiva y directamente a un ulterior control jurisdiccional por parte del Poder Judicial.
Tenemos por ejemplo:
El Tribunal del Organismo Supervisor de Contrataciones del Estado.
El Tribunal Fiscal.
El Consejo de Minera.
El Tribunal de Defensa de la competencia y de la Propiedad Intelectual del
Indecopi.
El Tribunal Nacional del Deporte.
El Consejo de Asuntos Contenciosos de la Asamblea Nacional de Rectores.
La Junta de Vigilancia de Registros Pblicos.
Los Tribunales de los organismos reguladores (Sunass, Osiptel, Osinerg,
Ositran, etc.).
Entre otros.
12.3. El caso especial de recurso de aclaracin que genera el agotamiento de la va previa.

El caso especial del recurso de aclaracin resulta producto de la creacin en
nuestro ordenamiento de algunos procedimientos especiales que facultan a
los administrados a interponer un recurso de aclaracin contra una resolucin
administrativa definitiva con el objeto de esclarecer sus alcances o cubrir alguna
omisin que pudiera haberse producido al momento de resolver.
En tales casos, la Corte Suprema ha manifestado que cuando este recurso es
procedente, solo con su absolucin se ha alcanzado el estado de agotamiento
de la va y no antes. Ello acontece aun cuando la resolucin objeto de la aclaracin sea proveniente de un tribunal administrativo, sea una anulacin de
Mdulo IV
243
oficio, haya atendido una apelacin o sea una resolucin dictada en instancia
nica por alguna autoridad sin superior jerrquico.
En ese sentido consideramos que si estn pendientes de resolver pedidos de
aclaracin interpuestos contra la decisin administrativa, resulta claro que
para el administrado el sentido y los alcances de la resolucin no son del todo
claros y, por otro lado, la autoridad administrativa no ha emitido una decisin
de ltima palabra sobre el tema, por lo que se detalla que en este caso, ser
la resolucin que atienda la aclaracin presentada la que realmente d por
agotada la va administrativa.
12.4. La carga de la prueba luego del agotamiento de la va previa ante

sede judicial
Las pruebas que coadyuvan al convencimiento del agotamiento de la va previa
cumplen un rol fundamental en el proceso de acceso a la justicia por actos lesivos cometidos por la administracin, por cuanto permite que la decisin sobre
el agotamiento o no de la va previa sea verificada a travs de la presentacin
detallada y analizada de hechos reales.
Por ello el ordenamiento ha establecido que es facultad del Poder Judicial
apreciar de oficio acerca de s se han agotado los recursos administrativos,
conforme se interpongan ante ellos los expedientes y demandas respectivas,
para dicho efecto, el juez procede del modo siguiente:
Paso 1:

El juez analiza de oficio la informacin proporcionada por el demandante

acerca de la forma y manera en que se agot la va administrativa, o sobre
la existencia de alguna de las excepciones admisibles, para obviar por la va
administrativa.
Paso 2:

Si por alguna razn el paso 1 no es suficiente para generar conviccin en el

juez que la informacin presentada es adecuada o fidedigna sobre el tema,
el juez est facultado para solicitar informaciones previas al demandante, sin
que ello signifique prejuzgar sobre la decisin que en definitiva adopte sobre
la admisibilidad.
Paso 3:

244
Luego es competencia del Estado, deducir la excepcin de no agotamiento de

la va administrativa, en caso que hubiese correspondido hacerlo; y en caso
Mdulo IV
que se alegue algunas de las excepciones, probar la existencia y efectividad

de las vas de reclamacin que no han sido utilizados.
Paso 4:

Para ello el demandante, de acuerdo al caso concreto: deber a) afirmar y

probar que agot la jurisdiccin nacional; o b) probar que se encuentra incursa
en alguna de las causales exoneratorias para no transitar la va administrativa.
Del anlisis de estos pasos podemos observar que en nuestro ordenamiento
peruano, la carga de la prueba sobre el agotamiento de la va administrativa
admite un cierto grado de desequilibrio de distribucin que pesa sobre el administrado, pues si el demandante afirma haberlos agotado, deber sealar la
manera en que lo realiz. E incluso, si es el gobierno el que alega la falta de
agotamiento, deber probar que agoto la va o en su defecto que se encuentro
sujeto a algn supuesto exonerativo, lo vual no desvirta la obligacin del
Estado de indicar al administrado los recursos por agotarse idneos y eficaces
que no han sido empleados.
Mdulo IV
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