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RESUMEN
El presente artculo tiene como objetivo reivindicar la importancia del uso de marcos de
anlisis para el estudio de polticas pblicas, e identificar si los anlisis realizados sobre la
poltica ambiental colombiana despus de la promulgacin de la Ley 99 de 1993 se inscriben en marcos analticos especficos. Se hace una interpretacin de textos representativos
que analizan la poltica ambiental, los cuales son clasificados segn la tipologa de marcos
analticos en polticas pblicas de Bobrow y Dryzek (1987) y se identifica el tipo y contexto
de cada anlisis estudiado. Se concluye que la generalidad de los textos revisados no se
encuadra en marcos de anlisis especficos que contribuyan al desarrollo de la disciplina de
las polticas pblicas.
PALABRAS CLAVE
CLASIFICACIN JEL
CONTENIDO
Introduccin. 1. Los anlisis de polticas pblicas; 2. Sobre las herramientas para el anlisis
de polticas pblicas; 3. La poltica ambiental colombiana; 4. Los anlisis de la poltica ambiental colombiana; 5. Conclusiones; Bibliografa.
**
El presente es un artculo de revisin bibliogrfica y reflexin sobre los anlisis de la poltica ambiental colombiana en la dcada
2000-2010, en tanto poltica pblica. Es producto del trabajo de investigacin Ideas, intereses e instituciones en el anlisis de las
polticas pblicas. Cambio en la Poltica Ambiental Colombiana con la ley 99 de 1993, desarrollado por el autor para optar al ttulo
de Magster en Gobierno de la Universidad de Medelln.
Ingeniero Ambiental, Universidad de Medelln, Medelln, Colombia. Especialista en Economa, Universidad de los Andes, Bogot,
Colombia. Magister en Gobierno, Universidad de Medelln, Medelln, Colombia. Ingeniero Ambiental Fundacin Codesarrollo, Medelln, Colombia. Direccin postal: Carrera 75A# 32A-17. Telfono: (574)3474575. Correo electrnico: gamunoz@codesarrollo.org.co
gamgaviria@yahoo.es.
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The objective of this article is to vindicate the importance of using analytical frameworks
for studying public policy and identifying if the analysis performed on the Colombian environmental policy after the enactment of law 99 of 1993, which are written as part of specific
analytical frameworks. An interpretation of representative frameworks is performed analyzing
the environmental policy and which are calssified according to the typology of the analytical frameworks in the Borbow and Dryzek public policies (1987) and identifies the type and
context of each study analysis. We conclude that the generality of the reviewed text does
not fit into specific analytical frameworks that contribute to the development of the public
policy discipline.
KEY WORDS
JEL CLASSIFICATION
CONTENT
Introduction. 1. Public policy analysis; 2. About the tools for policy analysis, 3. Colombian
environmental policy, 4. The analysis on the Colombian environmental policy, 5. Conclusions,
References.
Este artigo tem como objetivo reivindicar a importncia do uso de quadros analticos para o
estudo de polticas pblicas e identificar se a anlise realizada sobre a poltica ambiental da
Colmbia aps a promulgao da Lei 99 de 1993 faz parte dos quadros analticos especficos.
Uma interpretao dos textos representativos que analisam a poltica ambiental feita, os
quais so classificados de acordo com os marcos analiticos das polticas pblicas de Bobrow
e Dryzek (1987) e identifica-se o tipo e contexto de cada estudo de anlise estudado. Ns
conclumos que a generalidade do texto revisado no encaixa em quadros analticos especficos que contribuem para o desenvolvimento da disciplina de polticas pblicas.
PALAVRAS-CHAVE
CLASSIFICAO JEL
CONTEDO
Introduo. 1. Anlise de polticas pblicas, 2. Sobre as ferramentas para o anlise de polticas, 3. Poltica ambiental da Colmbia, 4. A anlise da poltica colombiana ambiental, 5.
Concluses, Bibliografia.
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INTRODUCCIN
Una aproximacin a las polticas pblicas
muestra una gran variedad de definiciones posibles
para el concepto. No obstante este gran nmero de
definiciones en la literatura especializada, situacin
de la que Gavilanes (2009) da cuenta al revisar veintinueve definiciones, lleva a plantear que es necesario
construir una nueva, pues las existentes presentan
fallas por exceso de generalidad, especificidad o
por ser incompletas. La definicin de Roth (2007)
supera esas deficiencias al incluir elementos como
la bsqueda de solucin a problemas, la presencia
estatal, la participacin, los instrumentos, las instituciones y las visiones del mundo, que tienen los
actores de lo que es o no problemtico. Para efectos
del presente trabajo, de acuerdo con Roth (2007, p.
27), se entiende por poltica pblica:
un conjunto conformado por uno o varios
objetivos colectivos considerados necesarios
o deseables y por medios y acciones que son
tratados, por lo menos parcialmente, por una
institucin u organizacin gubernamental con
la finalidad de orientar el comportamiento de
actores individuales o colectivos para modificar
una situacin percibida como insatisfactoria o
problemtica.
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Sobre esta necesidad de desarrollo conceptual, terico y metodolgico en torno a las polticas
pblicas -y por extensin, a las polticas ambientales- Parsons (2007, p. 35) plantea:
toda actividad humana seria engendra metaactividad, profundas reflexiones personales o
conversaciones dentro de un grupo. Lo anterior
es tan cierto cuando se trata de la cacera, el
juego de azar o la construccin de casas como
cuando se trata de poltica; a su vez, esas
conversaciones siempre retroalimentan la
actividad original de una u otra forma.
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Descripcin
Aplica conceptos de la economa del bienestar para mejorar la racionalidad y eficacia de las polticas pblicas.
Aplica conceptos de la economa al proceso de decisin poltica y a la teora del Estado (votaciones, burocracia,
Eleccin pblica
partidos polticos). Guarda relacin con las teoras del institucionalismo econmico.
Analiza las polticas pblicas a partir de las teoras sociolgicas sobre el poder, las organizaciones, las instituciones
Estructura social
y sobre el enfoque sistmico (funcionalistas).
Analiza la forma en que las personas u organizaciones eligen, manejan la informacin y forman juicios hacia la
Procesamiento de la inresolucin de problemas. Usa conceptos de sicologa, teoras de las decisiones, inteligencia artificial y comportaformacin
miento organizacional.
Dio origen a la gestin pblica. Se concentra en la aplicacin de las tcnicas de gerencia privada al mejoramiento
Gerencial
de la eficiencia en el sector pblico.
Concibe la formulacin de las polticas pblicas como un proceso compuesto por secuencias
Por etapas
racionalmente conectadas.
Proceso de las polticas
pblicas. Pretende explicar el contexto poltico de
las polticas pblicas. Para
ello se basa en diferentes
enfoques:
Elitista
Neo marxista
Subsistmico
Del discurso
Estudian el proceso de las polticas pblicas en cuanto al uso del lenguaje y la comunicacin.
Institucionalista
Estudia el papel de las instituciones en la formulacin de las polticas pblicas. Con frecuencia recurre a los tres institucionalismos: econmico, histrico y econmico.
Enfoque
Socioeconmico
Enfoque del partido
en el gobierno
Enfoque de lucha de
clases
Enfoque neocorporativista
Enfoque
institucionalista
Ve las reformas en las polticas pblicas como el resultado de factores econmicos y sociales.
Estudia el control de los miembros del partido en el gobierne sobre lo que ste ltimo
considera importante en polticas pblicas.
Explica las reformas producidas por las luchas de clases en diferentes pases capitalistas.
Compara las influencias que tienen los intereses organizados en diferentes pases.
Se ocupa de la funcin del Estado y las instituciones sociales en la definicin de las
polticas pblicas.
Descripcin
Considera a la poltica pblica como un objeto de estudio divisible en etapas (influencia del positivismo). Es
el ms aplicado y sobre el cual existe mayor desarrollo y bibliografa. Se han desarrollado teoras parciales
Secuencial
para las etapas del modelo. Se suele perder la visin de conjunto. Es conocido como el enfoque de ciclo
de la poltica. Es el mismo marco por etapas, presentado en la anterior clasificacin.
La ms difundida dentro de la perspectiva neopositivista. La poltica pblica es un problema de accin
colectiva, utiliza el individualismo metodolgico y la modelizacin como medio de anlisis y para la
Public Choice
interpretacin se apoya en nociones claves como bien colectivo, juego estratgico, equilibrio, solucin y
optimalidad. Es el mismo marco de la eleccin pblica presentado en la clasificacin anterior.
Es un marco cercano al neopositivismo. Logra integrar la dimensin cultural. Aunque se presenta como
Institutional analysis and devemarco general, su base principal se encuentra en la teora de la eleccin racional. Propone una arena de
lopment
interaccin entre actores individuales y colectivos desde la perspectiva de la eleccin racional.
Concibe un subsistema de poltica donde diversas coaliciones promotoras de un sistema de valores
Advocacy Coalitions
determinado interactan o luchan por imponer su visin del mundo. Es el mismo marco subsistmico
presentado en la clasificacin anterior.
Analiza cmo las visones del mundo construidas por los actores que influyen en la formulacin de las
Anlisis por el referencial
polticas pblicas.
Analiza la importancia de la retrica en el posicionamiento de las ideas e intereses en la formulacin de
Anlisis Narrativo
las polticas pblicas.
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Elementos analizados
Marco de anlisis
Vega2 (2002)
Debe reformarse la institucionalidad de Marco gerencial: gestin por objela poltica ambiental para la obtencin de tivos de los asuntos ambientales.
unos nuevos objetivos de poltica orientados exclusivamente hacia la sostenibilidad
del capital natural de la nacin.
Hernndez3 (2004)
Rodrguez6 (2007)
Roth7 (2007)
CGN (2010)
Artculo: Sostenibilidad Fuentes de financiacin de las Corpo- Existen disparidades estructurales entre
financiera de la poltica
raciones.
las Corporaciones que comprometen la
ambiental regional en Distribucin de los recursos de financia- sostenibilidad financiera del sistema.
Colombia (1995-2005)
cin entre las Corporaciones.
Cumplimiento de la normas con relacin a
la asignacin de recursos.
Marco gerencial: evala los mecanismos de financiamiento de las Corporaciones, su eficacia en el recaudo
de recursos de financiacin y en
el cumplimiento de la legislacin
ambiental.
Ibez y Uribe
(2005)
4
Tobasura5 (2006)
Snchez, Ahmed y
Awe (2007)8
Rudas (2008)9
Costo-eficiencia
Medicin de indicadores de impacto.
Normativa
Riesgo ambiental
Planeacin
Evaluacin y seguimiento a las corporaciones y sus directores.
Participacin ciudadana
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8
9
Leonel Vega Mora. Subdirector de Estudios Ambientales del Departamento Nacional de Planeacin - DNP. (1998- 1999). Doctor en estudios ambientales.
Antonio Hernndez Gamarra. Contralor General de la Repblica perodo 2002-2006.
Ana Mara Ibez L. Directora del Centro de Estudios sobre desarrollo Econmico de la Universidad de los Andes. Doctora en economa agrcola y recursos Naturales.
Isaas Tobasura Acua: Profesor Titular Universidad de Caldas. Doctor en Sociologa del Medio Ambiente.
Manuel Rodrguez Becerra: primer Ministro del Medio Ambiente de Colombia. Ex director de INDERENA miembro del concejo nacional de planeacin, representante del sector ambiental. Profesor titular
de la Facultad de Administracin de la Universidad de los Andes.
Andr Nel Roth D. Experto en polticas pblicas. Doctor en ciencias econmicas y sociales. Director del Grupo de Anlisis de Polticas Pblicas y Gestin Pblica de la Universidad Nacional de Colombia.
Acadmicos consultores del Banco Mundial.
Guillermo Rudas Lleras. Economista. Profesor universitario. En el artculo incluido en este anlisis presenta resultados de una investigacin patrocinada por el Foro Nacional Ambiental.
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5. CONCLUSIONES
Los anlisis de la poltica ambiental colombiana son jvenes y fragmentados por abordajes desde
disciplinas individuales, lo cual hace conveniente el
desarrollarlo de marcos analticos que aprovechen
los aportes de cada disciplina empleada hasta el
momento.
Es recurrente el uso de conceptos del paradigma gerencial para analizar la poltica ambiental
conforme al paradigma de la nueva Administracin
Pblica, introducido en las reformas de los Estados
latinoamericanos en las ltimas dcadas.
Es conveniente que quienes se dedican a los
anlisis de la poltica ambiental y de las polticas pblicas en general enriquezcan sus marcos analticos
para que la disciplina del anlisis de polticas pblicas en nuestro pas obtenga mayores desarrollos.
Conviene desarrollar anlisis de la poltica
ambiental ms all de la evaluacin de la gestin
del gobierno y entenderla como fenmeno poltico,
enfocndose en categoras de anlisis como las
ideas, los intereses y las instituciones, categoras
que recurrentemente se encuentran en los marcos
analticos revisados, pero infortunadamente, abordados de forma independiente, lo cual reduce la
integralidad reclamada por mltiples expertos en
polticas pblicas. Este tipo de anlisis permitira
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estudiar simultneamente aspectos tan fundamentales como los actores, sus estrategias, sus
clculos, sus formas de movilizacin, los valores
desde los cuales asumen posicin y las dinmicas
institucionales que soportan los cambios en las
polticas.
La ausencia de desarrollo de marcos analticos propios a los contextos y regmenes polticos
latinoamericanos har que se produzcan resultados
incompletos y alejados de la realidad de la relacin
entre Estado, sociedad y entorno para nuestros
pases.
BIBLIOGRAFA
Ibez, Ana y Uribe, Eduardo. (2005). La poltica ambiental en Colombia durante los ltimos 35 aos. En:
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