Gestin ambiental

hacia la industria

GESTIN AMBIENTAL HACIA LA INDUSTRIA

SECRETARA DEL MEDIO AMBIENTE, RECURSOS NATURALES Y PESCA

SEMARNAP
INSTITUTO NACIONAL DE ECOLOGA
INE
PROCURADURA FEDERAL DE PROTECCIN AL AMBIENTE
PROFEPA

Gestin ambiental
hacia la industria

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hacia la industria

Gestin
ambiental

hacia la
industria

Logros y retos
para el desarrollo sustentable
1995-2000

Gestin ambiental
hacia la industria

Julia Carabias Lillo

Secretaria de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca
Enrique Provencio
Presidente del Instituto Nacional de Ecologa
Arturo Azuela de la Cueva
Procurador Federal de Proteccin al Ambiente

Primera edicin: septiembre del 2000

DR 2000 Secretaria de Medio Ambiente,
Recursos Naturales y Pesca SEMARNAP
Lateral Perifrico Sur 4209, 14210.
Col. Jardines en la Montaa, Mxico, D.F.
Impreso y hecho en Mxico/Printed in Mexico

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ndice
PRESENTACIN

1. EL CONTEXTO DE LA RELACIN ENTRE INDUSTRIA

Y MEDIO AMBIENTE

1.1 Tendencias ambientales internacionales

1.2 Tendencias generales del sector industrial en Mxico
1.3 Caractersticas del nuevo auge exportador mexicano
1.4 Tipologa de la industria mexicana desde la perspectiva ambiental

2. EVOLUCIN DE LA GESTIN AMBIENTAL EN MXICO

2.1 Etapa inicial de la poltica ambiental hacia la industria
2.2 Evolucin de los instrumentos de la gestin ambiental hacia la industria
2.2.1 Nuevo esquema de normatividad
2.2.2 Regulacin directa hacia la industria
Sistema Integrado de Regulacin Directa (SIRG)
Instrumentos centrales del SIRG: Licencia Ambiental nica,
Cdula de Operacin Anual e Instrumentos Voluntarios
Instrumentos complementarios: instrumentos econmicos
e instrumentos de informacin
2.3 Gestin de Materiales y Residuos Peligrosos
2.3.1 Modernizacin de la estrategia de gestin
2.3.2 Principales lneas de accin

3. CUMPLIMIENTO DE LA NORMATIVIDAD AMBIENTAL

3.1 Verificacin industrial
3.2 Auditorias Ambientales Voluntarias
3.3 Deteccin de riesgos por sitios contaminados
y atencin a emergencias ambientales causadas

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4. HACIA ADELANTE

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ANEXO

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Descentralizacin en materia de instrumentos

de regulacin ambiental directa hacia la industria

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Presentacin
Algunos de los aspectos fundamentales del proceso de desarrollo industrial de Mxico se han modificado a lo largo de los ltimos veinte aos,
mismo que se ha intensificado y madurado en el ltimo quinquenio.
En la actualidad, con una nueva estructura industrial caracterizada por
una vocacin exportadora mucho ms patente, Mxico se enfrenta a
patrones de localizacin industrial diferentes, lo que a la vez incide en el
crecimiento y dinmica de las zonas urbanas y regiones del pas. En
trminos generales, la industria se ha convertido en un motor fundamental del desarrollo, al registrar en los ltimos cinco aos un crecimiento superior al crecimiento general de la economa y al ser el sector
que aporta la mayor parte de los recursos externos del pas.
De manera paralela, las concepciones generales de la relacin entre la industria y el medio ambiente han cambiado significativamente. A pesar
de que la industria constituye un factor determinante en la generacin
de contaminantes y presiones sobre los recursos naturales, adems de
significativos riesgos ambientales y para la salud humana, el cuidado
ambiental se ha constituido en una fuente de motivacin para el mejoramiento del desempeo industrial en general, creando oportunidades
de ahorro y de negocios, a la vez que la imagen ambiental se ha tornado
en una variable importante de competitividad.

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Lo anterior ha generado una serie de opciones tecnolgicas y cambios de

actitud de parte de las empresas que, si bien no eliminan su impacto
ambiental, lo estn comenzando a mitigar.
Considerando dichos aspectos de desempeo ambiental de las industrias,
la Secretara de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca al igual
que su Instituto Nacional de Ecologa y la Procuradura Federal de Proteccin al Ambiente, presentan el siguiente documento en el cual se
realiza una valoracin global de la gestin ambiental hacia la industria.
El documento consta de cuatro apartados: en el primero se perfilan las
tendencias internacionales y nacionales del sector industrial desde una
perspectiva ambiental; en el segundo se describen los antecedentes ms
recientes de la gestin ambiental hacia la industria, como referencia bsica para ponderar su evolucin durante la presente administracin. Al
final de este apartado se incluye un panorama general de la gestin
ambiental con respecto a los materiales y residuos peligrosos, dada la
importancia que este tema tiene desde la perspectiva de la industria,
mismo que se documenta ms ampliamente en una publicacin especfica del Instituto Nacional de Ecologa.
En el tercer apartado se da cuenta de los logros y avances alcanzados con
el diseo y aplicacin de las polticas e instrumentos orientados a inducir un efectivo cumplimiento de la ley en materia ambiental industrial.
Tambin aqu cabe resaltar que en una publicacin por separado de la
Procuradura Federal de Proteccin al Ambiente, PROFEPA, se documenta a detalle el Programa Nacional de Auditoras Ambientales. Por
ltimo, en el cuarto apartado se perfilan una serie de recomendaciones
de poltica orientadas a la consolidacin de la actual estrategia de gestin ambiental hacia la industria.

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1. El Contexto
de la Relacin Industria y
Medio Ambiente

1.1 TENDENCIAS AMBIENTALES INTERNACIONALES

El volumen fsico de la produccin industrial en el mundo ha crecido aceleradamente en las ltimas dcadas, al grado que en la segunda mitad
del siglo XX se han empleado ms recursos naturales en la produccin
de bienes de consumo que en toda la historia anterior de la humanidad.
Esto se ha traducido en una enorme presin sobre los recursos naturales y
ha incrementado significativamente los problemas de contaminacin
local, tanto por los efectos directos de la fabricacin de satisfactores
como por su consumo. Una tendencia de esta magnitud es, sin duda,

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insostenible, por lo que han surgido algunas respuestas motivadas por

presiones, tanto econmicas como tecnolgicas, para disminuir la intensidad en el uso de materiales por unidad de producto industrial, a
travs de:
Procesos de miniaturizacin y sustitucin de materiales, y
Bsqueda de mtodos y procesos de produccin que aprovechan en
mayor medida los materiales, por lo que reducen la contaminacin generada por unidad de producto industrial.
Esto ha permitido, por ejemplo, que la misma Organizacin de Cooperacin para el Desarrollo Econmico (OCDE) plantee como factible
producir en el mediano plazo cuatro veces ms valor de producto industrial con el mismo monto de materiales (Factor 4) y que en el largo
plazo esta proporcin pase a ser diez veces mayor (Factor 10). Esto se
traduce tanto en menor presin sobre el uso de los recursos naturales,
como en una mucho menor intensidad de contaminacin por unidad
de producto.
Los mecanismos para lograr que estas tendencias se concreten son mltiples, y destacan, entre ellos:
un cambio tecnolgico que empieza a tomar en consideracin no slo
los precios de los insumos, sino su potencial de agotamiento;
una tendencia creciente a involucrar variables ambientales dentro de la
administracin de las empresas;
presiones de parte de los consumidores de pases desarrollados, y
cambios en la gestin pblica hacia el sector industrial.
La bsqueda de mayor eficiencia energtica se ha tornado una variable
clave en el desarrollo tecnolgico, ms all de lo que en muchos momentos parecieran indicar los precios de la energa, aunque esto se
manifiesta con mayor claridad en unas regiones (Europa, Asia) que
en otras. Asimismo, el uso sustentable del agua ha adquirido una
importancia creciente en el diseo y desarrollo de algunos proyectos
industriales.
Los sistemas de administracin ambiental empiezan a constituirse en un
requisito para la competitividad de las empresas particularmente en el

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plano internacional tanto por su significado en cuanto a imagen como

porque pueden ser fuente de innovaciones dentro de las empresas que
llevan a compensar el costo de su implantacin y su certificacin.
Hasta hace poco tiempo las variables calidad y precio eran las nicas que
dominaban las decisiones de compra en el mercado mundial; hoy tambin las presiones de los consumidores de los pases ms desarrollados
llevan a que el mercado premie a las empresas que manifiestan mejor
desempeo ambiental, tanto en el qu producen como en el cmo lo
producen, propiciando que los efectos ambientales que genera la produccin de los bienes de consumo sean una variable importante dentro
de las decisiones de consumo.
Las polticas ambientales hacia el sector industrial han reforzado las tendencias a un cambio tecnolgico que limite de manera creciente los
impactos ambientales y que transfiera la contaminacin que se genera
hacia estados fsicos en que representan un menor riesgo ambiental y de
salud pblica. Estas presiones, enfocadas eminentemente hacia los puntos de emisin de contaminantes, han llevado a cambios en los procesos productivos cada vez ms profundos, buscando tanto el ahorro como
la sustitucin de insumos.
Las consideraciones de ndole ambiental empiezan a adquirir cierto rango
entre los factores que modelan el comercio mundial de productos industriales y su influencia es cada vez mayor en decisiones de localizacin de plantas y de mtodos de produccin.
Estas tendencias, que se transmiten con gran intensidad a travs de los
flujos comerciales y la inversin extranjera directa, se manifiestan con
mucha mayor claridad en empresas grandes con predominio en algn
sector del mercado mundial. Slo paulatinamente, a travs de un efecto en cascada, su impacto se hace patente en empresas de menor tamao en las economas ms desarrolladas y en economas de pases
en transicin.
No obstante muchos matices, resulta cada vez ms evidente que existe
una clara tendencia a considerar el cuidado del medio ambiente como
un prerrequisito para que una empresa tenga posibilidades de xito en
el mercado mundial. La mitigacin de los impactos ambientales propios
del sector industrial tambin se manifiesta como una fuente creciente
de ahorros y de oportunidades de negocios, y la imagen ambiental de
las plantas cobra una importancia creciente.

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1.2 TENDENCIAS GENERALES DEL SECTOR INDUSTRIAL EN MXICO

La industria en nuestro pas se despleg territorialmente con escasa atencin a las limitaciones naturales en materia de recursos; su ubicacin
ha atendido histricamente ms que nada a la disposicin de mano de
obra y acceso a mercados. Este patrn ha tenido el efecto de exacerbar presiones sobre algunos recursos naturales, en particular sobre el
agua y, en lugares ms especficos, sobre los recursos maderables y del
subsuelo.
El crecimiento industrial se ha constituido en un motor fundamental del
desarrollo de nuestro pas. Ha sido en gran medida el impulsor del
proceso de urbanizacin, ha favorecido el surgimiento de un sector de
servicios que ha consolidado a las metrpolis y ciudades medias y de
l depende gran parte del crecimiento econmico y el bienestar de la
poblacin.
Desde la dcada de los aos 40, en una economa cerrada y bajo la estrategia de sustitucin de importaciones, el despegue industrial en Mxico
favoreci la concentracin territorial de la planta industrial. Dicho despegue fue sostenido, principalmente, por la siderurgia, los productos
metlicos y qumicos, los alimentos, bebidas y tabaco, los textiles, ropa
y calzado. Para 1970, el 32% de las manufacturas se producan en el
Distrito Federal, el 17.5% en el estado de Mxico, el 9.5% en Nuevo
Len y el 6.5% en Jalisco.
El perodo de mayor dinamismo industrializador y, en general, de la economa mexicana, fue el de los aos 60s. El crecimiento industrial fue de
un 8.7% anual promedio, mayor al 6.9% alcanzado en los aos 40s. La
mayor expansin se dio en las ramas de productos metlicos y elctricos, vehculos y sus accesorios, qumica, refinacin de metales y materiales no metlicos.
La reestructuracin productiva de finales del perodo sustitutivo de importaciones hizo que cambiara el panorama en cuanto a las ramas ms
contaminantes y riesgosas. En general, la produccin elctrica, qumica y la de derivados del petrleo se colocaron como las ms dinmicas. A ello se sum la produccin de fibras sintticas, resinas,
fertilizantes, plsticos, pinturas, pigmentos y gases industriales. Algo
similar sucedi con el papel, el hule, la metalmecnica, el cemento y la
produccin de maquinaria.

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Posteriormente, como resultado del ajuste estructural aplicado a principios de los aos 80, la industria fue de los sectores de la economa que
recibi mayores impactos; solo experimentaron un auge las empresas
que se reorientaron en el corto plazo hacia las exportaciones (esto incluso en los aos de la crisis ms intensa). As, el cambio ms significativo
en los ltimos quince aos ha sido el auge exportador de las manufacturas y el crecimiento acelerado de la industria maquiladora.

Principales centros industriales de Mxico

Centros industriales
principales en proceso
de reestructuracin
Centros industriales de
dinamismo reciente
Centros que pueden acelerar su
crecimiento industrial
Centros con potencial de crecimiento
industrial
Zonas urbano-industriales en
proceso de consolidacin

Fuente: Estrategia Regional Nacional para el

Desarrollo, Informe Final SEMARNAP, 1997.

A partir de entonces la estructura industrial muestra una vocacin exportadora mucho ms fuerte que acarrea consigo patrones de localizacin
diferentes, lo que a la vez incide en el crecimiento de las zonas urbanas
y regiones del pas. Algunas zonas urbano-industriales se encuentran en
un claro proceso de consolidacin (tres en la frontera norte, una zona
muy amplia en la regin centro-occidente del pas y una ms en el sureste), aunque las de mayor dinamismo son las fronterizas.

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Principales zonas manufactureras, maquiladoras y de exportacin

Principales Zonas
Manufactureras
PIB Manufacturero por ciudades
ZMV Mxico 33.7%
ZM Monterrey 9.1%
ZM Guadalajara 4.3%

ms de 1 a 2.5%
ms de 0.5 a 1%

47.1%
centro exportador
centro maquilador

Son 28 ciudades que representan casi el 72% del total del PIB manufacturero del pas, en 1990.
Fuente: Estrategia Regional Nacional para el Desarrollo, Informe Final, Semarnap, 1998.

Esta nueva dinmica industrial est contribuyendo, a modificar el actual

patrn de localizacin territorial de la poblacin. El crecimiento en las
reas metropolitanas sigue siendo importante, pero menor que el de
los asentamientos humanos asociados al establecimiento de empresas
en las ciudades fronterizas, el centro del pas y en puntos de las zonas
costeras.
Todo esto indica una tendencia que cambiar, a largo plazo, la distribucin espacial de las actividades econmicas y de la poblacin del pas.
En trminos proporcionales an no se perciben del todo los efectos de
estas dinmicas, pero en algunas zonas, por ejemplo en el Valle de Mxico, la desconcentracin industrial ya parece ser un hecho en vas de
consolidacin.
Esta diferenciacin tambin tiene una expresin por ramas industriales, lo
que es en parte producto de la forma de insercin de las diferentes ramas en la economa nacional y en la economa mundial.

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1.3 CARACTERSTICAS DEL NUEVO AUGE EXPORTADOR MEXICANO

1 Poder Ejecutivo Federal.

Informe de Gobierno. 1 de
septiembre del 2000.
2 Reportados por INEGI
en su publicacin
Resultados Oportunos, 1999.

A partir de 1996, el sector industrial del pas viene registrando un dinamismo superior al mostrado por la economa en su conjunto y es el sector
que aporta la mayor parte de los recursos externos.
En particular, el sector manufacturero ha incrementado su impacto en el
crecimiento del PIB total, y en 1999 particip con ms de una cuarta
parte del incremento del producto. De 1995 a 1999 la industria manufacturera alcanz un crecimiento acumulado de 29.4 por ciento en trminos reales, mayor al de la produccin total y del sector industrial, de
14.4 y 22.3 por ciento, respectivamente, en el periodo sealado.
La expansin econmica se sustent en la recuperacin del mercado interno y en el dinamismo de la actividad exportadora. Las exportaciones
totales medidas en dlares, que en 1999 incorporaron 89.5 por ciento
de productos manufacturados, 6.7 puntos porcentuales ms que en 1994,
crecieron 124 por ciento en dicho periodo, en tanto que las de manufacturas lo hicieron en 142.2 por ciento1.
Este crecimiento se basa en buena medida, en una multiplicacin de empresas: de acuerdo a los ltimos Censos Econmicos2, las unidades econmicas aumentaron en 24.6% entre 1993 a 1998, registrndose poco
ms de 3 millones.
Analizando las unidades econmicas por entidad federativa tenemos que
el Distrito Federal pierde importancia relativa, ya que en 1993 contaba
con el 14% del total de unidades en el pas y en 1998 baj al 12%.
En relacin al incremento de 24.6% en las unidades econmicas a nivel
nacional, los estados que mostraron mayor crecimiento fueron el estado de Mxico con un incremento de 40%, Jalisco con 28%, Veracruz
con 23% y Nuevo Len con el 17%. Cabe destacar que otras entidades
con menor peso nacional registraron crecimientos importantes como
Guanajuato, Baja California y Puebla, las cuales incrementaron sus unidades en 30%, 23% y 24%, respectivamente.
En el mismo periodo, el personal ocupado en la industria creci 27%,
siendo tambin los sectores de servicios y manufacturas los que presentan un mayor dinamismo. El crecimiento experimentado por la industria de la transformacin una vez superada la emergencia econmica de
1995, permiti que a mediados de 1996 se recuperara la totalidad de los
empleos perdidos en estas actividades en el ao precedente, mantenien-

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do en lo sucesivo una importante generacin de empleos. En algunas

ramas industriales, como es el caso de la industria de la confeccin y de
equipo electrnico, el tamao promedio de los establecimientos tiende
a crecer. Sin embargo, el perfil de la industria mexicana no ha cambiado:
los pequeos establecimientos industriales de menos de 15 trabajadores representan el 92.8%; y en el otro extremo, las grandes empresas
con ms de 250 trabajadores no llegan al 0.8% de establecimientos,
pero suman el 46% del personal ocupado en las manufacturas.

1.4 TIPOLOGA DE LA INDUSTRIA MEXICANA

DESDE LA PERSPECTIVA AMBIENTAL

Las tendencias industriales internacionales han influido en alguna medida

en la estructura industrial mexicana, su efecto es ms claro en las empresas grandes y medianas que tienen por lo regular una fuerte vinculacin con el mercado mundial y estas tendencias se van debilitando a
medida que el tamao de empresa decrece, por ser empresas orientadas
a la fabricacin de bienes intermedios o que carecen de acceso al crdito
y a recursos de inversin.
An cuando es cada vez mayor la cantidad de empresas que adquieren conciencia de que el cuidado del medio ambiente no es un lujo, sino una
fuente de competitividad y ahorro, tanto la estructura financiera mexicana como la necesidad de afrontar otras necesidades ms inmediatas inhiben que muchas de las soluciones ambientales sean llevadas a cabo.
Con fines estrictamente ilustrativos, podramos plantear una tipologa de
empresas mexicanas de acuerdo a su preocupacin ambiental con dos
grandes ejes analticos, que son por una parte la intensidad de sus vnculos con el mercado mundial y las exigencias ambientales que ste les plantea
y por otra, su capacidad econmica y financiera. As tenemos que hay:
Un segmento de empresas, en general transnacionales o altamente exportadoras, que tienen una alta preocupacin por innovar procesos y
buscar cumplir con su responsabilidad ambiental ms all incluso de lo
que la normatividad les exige;
Un segundo segmento, en general de grandes empresas orientadas al
mercado interno, que busca aprovechar las oportunidades de ahorro y
negocios que les plantea el cuidado ambiental;

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Un tercer segmento de empresas generalmente medianas y altamente

exportadoras, que busca tener un desempeo ambiental que no merme
su competitividad internacional, pero frecuentemente enfrentan problemas de ndole financiera;
Un cuarto segmento de empresas, tanto grandes como medianas, en
general orientadas al mercado interno o a bienes bsicos, que reconocen oportunidades de ahorro y eficiencia a travs de inversiones que
conllevan mejora ambiental, pero tambin frecuentemente no tienen
condiciones de acceso a recursos para hacerlo;
Y un quinto segmento que carece de inters o de recursos, que fundamentalmente est integrado por pequeas y microempresas, aunque no
faltan empresas grandes o medianas. Las empresas de este ltimo segmento representan la mayora de las empresas del pas, al menos en
nmero, aunque cabe destacar que este comportamiento no es generalizable a todas las pequeas y microempresas ya que en muchos casos
se presenta un comportamiento ambiental bastante positivo.
Esta tipologa debe tomarse con reservas, porque sus criterios de estratificacin son rgidos y no permiten expresar los comportamientos ambientales positivos que reportan varios segmentos de empresas medianas
y an pequeas (ver recuadro). Ms adelante, en el apartado sobre cumplimiento de la normatividad se presentan indicadores que dan cuenta
de este comportamiento positivo.

Fomentando
una mejor gestin
ambiental

El Banco Mundial apoy un proyecto en Guadalajara, Mxico, que deba

probar si las empresas pequeas y medianas (SMEs) podran adoptar de
manera exitosa sistemas de gestin ambiental. Once empresas grandes, muchas
de ellas multinacionales, aceptaron brindar asistencia a 22 proveedores pequeos
y medianos, quienes estaban interesados en mejorar su rendimiento ambiental.
El proyecto, que incluy al sector privado, instituciones acadmicas locales, al
Gobierno Mexicano y al Banco Mundial, implic varios ciclos de dos meses de
capacitacin intensiva, sesiones de ejecucin y revisin. En el trmino de un ao,
en una escala de 20 puntos, los puntajes subieron de cero a alrededor de 16 puntos
para la planificacin ambiental y 11 puntos para la ejecucin de Sistemas de
Ordenacin Ambiental (EMS). Alrededor del 80% de las plantas reportaron una
menor contaminacin, y alrededor del 50% reportaron un mejor cumplimiento y
manejo de desechos. Muchas tambin informaron mejores ambientes de trabajo,
uso ms eficaz de materiales y un mejor rendimiento econmico en general.

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Adicionalmente habra que enfatizar, que las tendencias de distribucin

espacial pueden modificar el impacto ambiental que actualmente tiene
la actividad industrial en ciertas ciudades y regiones.
Esto es, el impacto ambiental que las empresas tienen sobre el medio
ambiente y los recursos naturales ha sido considerable, no tan slo
como resultado del crecimiento de la produccin, sino tambin gracias a que dicho crecimiento se concentr en sectores de alto impacto
ambiental.
Aunque existe un inventario exhaustivo de contaminantes totales generados por el sector industrial, se ha procurado estimar la importancia de
las diferentes industrias a travs de mtodos indirectos. Destacan entre
los giros industriales que ms afectan el ambiente la petroqumica bsica, la qumica y las industrias metlicas, que en total pueden representar
ms de la mitad de la contaminacin generada por el sector.
Dada la desigual distribucin geogrfica de la industria y la dispar presencia de tipos de industrias en cada regin, sus efectos ambientales difieren sustantivamente.
Podemos distinguir estados con una alta intensidad de generacin de contaminantes en relacin a su producto, como parece ser el caso de Chiapas, Guanajuato, Quertaro, Tabasco, Tamaulipas, Tlaxcala y Veracruz.
Otros estados, en cambio, a pesar de su alta concentracin de industrias, presentan una baja intensidad de contaminacin por unidad de
producto industrial, como es el caso de los estados de Mxico, Puebla,
Jalisco, Nuevo Len y el Distrito Federal. Esto indicara que la industria
de las principales zonas metropolitanas del pas es, por unidad de producto, considerablemente ms limpia que su equivalente en muchos
otros estados y regiones. Cabe sealar que el anlisis anterior no considera la existencia de equipo de control, sino las caractersticas tecnolgicas de los procesos industriales analizados, si bien una parte importante
de las industrias de mayor tamao han incorporado equipos de control
atmosfrico y de tratamiento de aguas residuales, lo que hace disminuir
sensiblemente su aportacin medida indirectamente.
Por otra parte habra que sealar que nfasis exportador y las carencias
histricas de infraestructura de transporte han llevado a que algunas
zonas con clara vocacin industrial, en particular el sureste, no se desarrollen a la velocidad que podran, a pesar de enfrentar menos limitantes
de ndole natural que las que s han crecido de manera acelerada.

Gestin ambiental
hacia la industria

Zonas urbanas generadoras

de mayor contaminacin
industrial

Afectacin menor a
una de los medios
Afectacin mayor a dos
o ms de los medios
Afectacin al aire, agua y suelos
Fuente: AMBIO, 1995

3 Mxico. Escenarios
econmicos de largo
plazo y efectos sobre la
utilizacin de recursos
naturales. Reporte Final.
Hernndez Laos Enrique
y Toledo Ocampo
Alejandro, SemarnapPnud, 1998.

Afectacin crtica a por

lo menos un medio

Estas tendencias de cambio en la distribucin espacial deben analizarse a

detalle por tipo de industria para orientar las inversiones en infraestructura ambiental.
El perfil de los tamaos de empresa ha significado un reto enorme para el
diseo de polticas ambientales. Tambin la poltica ambiental tiene que
considerar que un escenario de mayores vinculaciones con el sector externo tendra como consecuencias no slo mayor dinamismo de la economa, sino tambin una mayor relevancia de los sectores productores
de bienes comerciables, en especial de bienes manufacturados que segn estudios prospectivos recientes- podran llegar a representar ms
del 30% del PIB hacia finales de la prxima dcada, en comparacin con
el 24% registrado en la actualidad3.
Entre las ramas industriales que registran las tendencias ms altas se encuentran las que representan mayores tensiones para el ambiente, entre
ellas, las industrias del papel, plstico, automotrz, cementera, textiles,
pinturas y tintas.
En resumen, las tendencias internacionales y nacionales de la industria
desde una perspectiva ambiental definen retos y oportunidades para
una gestin ambiental moderna. En los siguientes apartados, se da cuenta
de la acelerada evolucin que se ha alcanzado en los instrumentos y en
los mismos enfoques de la gestin ambiental hacia la industria.

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2. Evolucin
de la Gestin Ambiental
en Mxico
2.1 ETAPA INICIAL DE LA POLTICA AMBIENTAL
HACIA LA INDUSTRIA

La primera fase de la poltica ambiental hacia la industria en Mxico, como

en casi todo el mundo, se orient hacia las causas ms aparentes de la
contaminacin industrial, tomndose acciones consideradas como de
emergencia. Es as como a principios de los aos setenta se empezaron a
tomar medidas para combatir la contaminacin, pero dentro de un marco
de sobre-dimensionamiento de los pasivos ambientales de la industria y
buscando una solucin inmediata a los problemas ambientales.

Gestin ambiental
hacia la industria

El marco regulatorio estaba centrado eminentemente en el uso de instrumentos normativos y de regulacin directa que atendan los problemas
de contaminacin ocasionados por la industria a los distintos medios (agua,
suelos y atmsfera), de forma separada entre s. Consecuentemente, sin
ningn orden especfico y atendiendo a situaciones casusticas, se fueron
desarrollando esquemas y mecanismos de regulacin ambiental orientados a atender problemas particulares, como los siguientes:
La regulacin de descargas de aguas residuales con base en el tratamiento primario de los vertimientos de todas las industrias,
Las emisiones atmosfricas de la industria con base en el comando
y control,
Y el esquema para la emisin de sustancias txicas al medio ambiente,
y otro esquema de atencin enfocado a las actividades de alto riesgo.
Cada uno de estos esquemas de regulacin fue avanzando de acuerdo a
sus prioridades particulares, a la disponibilidad tecnolgica y al costo
individual asociado a las medidas, lo que ocasion que los diferentes
ejes de la regulacin avanzaran de manera anrquica, aplicando soluciones tecnolgicas comunes a cada grupo de empresas sin tomar en cuenta los efectos diferenciales de las emisiones de contaminantes sobre cada
ecosistema en particular.
Debido a ello se gener una situacin en la cual se fueron estableciendo, a
travs de Normas Tcnicas Ecolgicas y luego Normas Oficiales Mexicanas, lmites mximos de emisin de contaminantes a cada medio (agua,
suelos o aire) y proceso especfico, a la vez que se fueron imponiendo
restricciones a la operacin de cada empresa en particular, atendiendo a
la disponibilidad de tecnologas de control.
Uno de los principales problemas asociados a esta forma particular de
abordar los problemas ambientales consiste en que se enfatiza la atencin de los problemas aparentes y no sus causas reales. Al no atacarse
las causas, sino los sntomas, por una parte se implantaron soluciones
de control al final del tubo y por otra se haca incurrir a la industria en
costos cada vez mayores cuando intentaba involucrarse en la solucin
de algn problema ambiental, en lugar de potenciar la utilizacin de
medidas con las que, tanto la sociedad, como la industria obtuvieran
mayores beneficios.

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hacia la industria

Gradualmente se lleg a un punto en el cual insistir en las medidas correctivas de comando-control y en las soluciones al final del tubo, resultaba
cada vez ms costoso y a la vez menos efectivo, lo que empuj el desarrollo de nuevos enfoques en torno a la prevencin de la contaminacin
industrial.

2.2 EVOLUCIN DE LOS INSTRUMENTOS

DE LA GESTIN AMBIENTAL HACIA LA INDUSTRIAL

La poltica ambiental hacia la industria planteada por la Semarnap a travs

del Instituto Nacional de Ecologa viene cambiando en forma significativa a partir de 1995, buscndose el desarrollo de nuevos instrumentos
que orienten las decisiones de inversin de las empresas hacia medidas
preventivas antes de medidas correctivas, que atiendan los efectos ambientales en forma diferenciada sobre cada ecosistema, y en esa medida
atiendan el inters pblico sin lesionar innecesariamente intereses privados, muy en el espritu de los planteamientos de la Cumbre de Ro.
A diferencia del enfoque anterior, un enfoque de prevencin de la contaminacin y de atencin a los efectos diferenciales sobre los ecosistemas,
ataca de manera mucho ms eficiente las causas de la contaminacin y
pasa forzosamente por una bsqueda que permite evitar la generacin
de contaminantes en s y la transferencia de los mismos de un medio
(sea agua, suelos o aire) a otro, a la vez que en muchas ocasiones lleva a
soluciones tecnolgicamente factibles que redundan en un beneficio
social y en una mayor rentabilidad de las empresas.
El uso de instrumentos nicamente coercitivos est siendo replanteado y
stos se han venido complementando con otros instrumentos de gestin ambiental, hacindose un uso creciente de instrumentos voluntarios, procurando el uso de instrumentos econmicos, de informacin y
una creciente participacin social.
La modernizacin del esquema regulatorio descansa, por un lado, en la
modernizacin del tipo y del enfoque de la normatividad ambiental y,
por el otro, en un nuevo esquema de regulacin directa centrado en el
desarrollo de un Sistema Integrado de Regulacin y Gestin Ambiental
de la Industria (SIRG), cuyos componentes se abordan ms adelante.
Cabe resaltar por otra parte que uno de los cambios institucionales ms
importantes en lo que a poltica ambiental industrial se refiere, tiene que

Gestin ambiental
hacia la industria

Programa
de Mejora
Regulatoria

El nuevo enfoque que encierra los instrumentos contemplados en el SIRG est

en total interaccin con el proceso de mejora regulatoria impulsado desde el
gobierno federal cuyo objetivo principal es crear y mantener un marco
regulatorio transparente y eficiente que transforme a Mxico en un pas ms
atractivo para el crecimiento de las empresas existentes y el establecimiento de
nuevas empresas. Al eliminar obstculos y costos innecesarios impuestos por
una normatividad federal anacrnica o inadecuada y al disear
normatividad, servicios gubernamentales o promocionales efectivos, la mejora
regulatoria propicia la competitividad de las empresas, alienta la inversin
productiva y permite la creacin de ms y mejores empleos.
La SEMARNAP, el Instituto Nacional de Ecologa (INE) y la Procuradura
Federal de Proteccin al Ambiente, participan en este esfuerzo de
desregulacin y simplificacin administrativa buscando llenar vacos legales,
modernizar los instrumentos regulatorios y simplificar los trmites a los que
est sujeto el sector empresarial, en temas y asuntos relacionados con la
proteccin del medio ambiente.
As el programa de mejora regulatoria que en el Instituto Nacional de
Ecologa se ha impulsado, busca alcanzar los siguientes objetivos:
Incrementar la eficiencia del sistema regulatorio ambiental, ampliando sus
alcances, oportunidades y minimizando sus costos sociales.
Disear y promover nuevos mecanismos de regulacin que amplen los
horizontes de gestin gubernamental y de participacin de la sociedad.
Establecer un horizonte de certidumbre y de reglas claras que brinde
seguridad a la inversin, promueva decisiones a largo plazo en favor de la
proteccin ambiental y suprima elementos de discrecionalidad.
Generar una atmsfera de confianza y cooperacin entre la autoridad
ambiental y el sector privado, buscando convergencia y estrategias comunes.
Eliminar aquellas regulaciones que no representan un beneficio para la
proteccin del medio ambiente.

ver con la estrecha vinculacin que existe actualmente entre las reas de
regulacin y normatividad con las de vigilancia y cumplimiento.
El que formen parte de una misma estructura administrativa, normadores
y verificadores, ha permitido una retroalimentacin mutua en beneficio
de una revisin de la normatividad que tenga en cuenta los problemas
de su aplicacin y de una fiscalizacin de la misma que se ajuste a los
propsitos asumidos al establecerla. En efecto, la elaboracin de la nor-

23

24

Gestin ambiental
hacia la industria

matividad debe anticipar y tomar en cuenta no slo los problemas relacionados con su cumplimiento sino tambin aquellos derivados de la
fiscalizacin de dicho cumplimiento.
Lo anterior se ha convertido en una condicin con la cual se ha empezado
a lograr garantizar un buen diseo de polticas pblicas en este mbito y
en un factor facilitador del mejor cumplimiento de los objetivos de la
poltica ambiental.
2.2.1 Nuevo esquema de normatividad
En el plano del perfeccionamiento de instrumentos de poltica ambiental
se han modificado de manera sustantiva, tanto el tipo, como el enfoque
de normalizacin.
Las Normas Oficiales Mexicanas en materia ambiental tienen su origen en
las normas tcnicas ecolgicas y su desarrollo ha sido consecuencia, por
un lado, de la evolucin que ha tenido la normalizacin a nivel nacional
y, por el otro, de los cambios experimentados en la forma de abordar los
problemas ambientales.
En principio ya la Ley Federal de Proteccin al Ambiente (1982) haca referencia a la expedicin de normas tcnicas bsicamente orientadas a prevenir y controlar los problemas de salud derivados de la contaminacin
ambiental, siendo la Secretara de Salubridad y Asistencia la entidad encargada de su expedicin. Como producto de la promulgacin de esta
Ley slo se expidi un nuevo Reglamento para Prevenir y Controlar la
Contaminacin Originada por la Emisin de Ruido y siguieron vigentes
los de Prevencin y Control de la Contaminacin Atmosfrica por la
Emisin de Humos y Polvos y el de Prevencin y Control de la Contaminacin de las Aguas, los cuales contienen entre sus disposiciones los
lmites permisibles de contaminacin.
No es sino hasta 1988, con la expedicin de la Ley General del Equilibrio
Ecolgico y la Proteccin al Ambiente, que se define como asunto de
alcance general en la nacin o de inters de la Federacin, la expedicin
de Normas Tcnicas Ecolgicas (NTE) y se las define como instrumento
de la poltica ecolgica que tienen por objeto establecer el conjunto de
reglas cientficas o tecnolgicas que establecen requisitos, especificaciones, condiciones, procedimientos, parmetros y lmites permisibles que deben observarse en el
desarrollo de actividades o uso y destino de bienes que puedan causar desequilibrio

Gestin ambiental
hacia la industria

ecolgico o dao al ambiente y, adems que uniformen principios, criterios, polticas y estrategias ... .
A partir de este ao, la entonces Secretara de Desarrollo Urbano y Ecologa, SEDUE, se dio a la tarea de expedir dichas Normas Tcnicas Ecolgicas. Durante el periodo de 1988 a 1991 se publicaron en el Diario
Oficial de la Federacin 58 Normas Tcnicas Ecolgicas: 33 en materia
de aguas residuales, 18 relacionadas con atmsfera y monitoreo; y, 7
relativas a residuos peligrosos. Las normas expedidas durante este periodo estuvieron dirigidas a las actividades del sector industrial ms contaminante y se basaron en regulaciones internacionales, principalmente
de los Estados Unidos de Amrica. De hecho, muchas de las normas
tcnicas fueron traducciones del Cdigo Federal de Regulaciones de la
Agencia para la Proteccin Ambiental. Ello origin que el enfoque normativo estuviera orientado hacia el control de final de tubo, tomando
como base la mejor tecnologa de control disponible y en consecuencia a la
elaboracin de normatividad especfica para cada proceso productivo.
A partir de 1992, con las modificaciones de la Ley Federal sobre Metrologa y Normalizacin estas normas empezaron a denominarse Normas
Oficiales Mexicanas. La reforma de este ao a dicha ley reviste particular importancia ya que no slo unifica la denominacin de las regulaciones tcnicas de todas las dependencias de la Administracin Pblica
Federal sino que le otorga facultades a las Dependencias para expedir
Normas Oficiales Mexicanas, reservada hasta entonces solamente a la
Secretara de Comercio y Fomento Industrial (SECOFI).
Posteriormente, la creacin de la Secretara de Medio Ambiente, Recursos
Naturales y Pesca, la incorporacin del concepto de desarrollo sustentable tanto en la poltica ambiental como en el marco legal, la agudizacin de algunos problemas de contaminacin y el surgimiento de temas
emergentes, as como la proliferacin de esquemas de autorregulacin
ambiental a nivel internacional, imprimieron un nuevo impulso a la
normalizacin ambiental que condujo a la revisin de los esquemas
adoptados hasta entonces. De esta revisin se concluye la necesidad de
reforzar el enfoque preventivo de la normalizacin optando por una
regulacin centrada en objetivos ms que en los medios para alcanzarlos, y de promover cambios en el diseo de los procesos.
En ese sentido, se ha transformado de manera significativa el sistema de
normalizacin impulsando la vinculacin de ste con otros instrumen-

25

26

Gestin ambiental
hacia la industria

tos de regulacin directa e instrumentos econmicos y se ha hecho uso

de la informacin y de la promocin de la participacin social. Los procesos de normalizacin en materia ambiental se han hecho cada vez
ms participativos y abiertos, lo que ha llevado a que muchas normas
tarden ms en elaborarse, pero a la vez ha garantizado tanto un mejor
sustento tcnico como una mayor legitimidad social.
Si bien de manera desigual segn el medio a normalizar (agua, suelo o atmsfera), se ha avanzado hacia normas que establecen condiciones idnticas
para todos los agentes regulados en lugar de atender a sus particularidades
tecnolgicas y a establecer diferencias en los lmites en funcin de las caractersticas de los medios receptores de la contaminacin.
Este enfoque, radicalmente diferente al basado en la mejor tecnologa de
control disponible y econmicamente factible, hace que las emisiones
contaminantes de las industrias tengan necesidad de mayor control si
son ms dainas al medio ambiente y de esa manera hace patente el
impacto diferencial de las emisiones de cada empresa haciendo mayores los costos de control asociados para quien ms contamina, lo que no
ocurre cuando se impone tecnologa de control.
Asimismo, se propicia que en las nuevas inversiones los impactos ambientales diferenciales puedan convertirse en un factor de localizacin industrial ms adecuada, ya que si un proceso afecta ms a un ecosistema frgil,
las necesidades de tecnologa de control y los costos de control de sus
emisiones contaminantes sern mayores que en otro donde su efecto es
menos grave, por lo que se tendr una razn para buscar una localizacin
tanto ambiental como econmicamente ms favorable.
Por otro lado, se ha procurado dar tiempos diferenciales de cumplimiento
para permitir que las soluciones tecnolgicas sean lo ms variadas posibles e incluyan la posibilidad de adecuar procesos y modernizarlos en
lugar de tener que optar necesariamente por tecnologa de control, que
es igualmente eficaz pero ms costosa. No obstante lo anterior, en aquellos casos crticos en que hay riesgo de una afectacin severa a la salud
humana o al ambiente, se ha procurado que la solucin sea lo ms eficaz y oportuna posible.
El nmero de normas oficiales mexicanas (NOM) se ha modificado sustantivamente desde 1995 (como puede apreciarse en el cuadro siguiente, el cual incluye a todas las Normas Oficiales en vigor). Por lo que se
refiere slo a las enfocadas al sector industrial, en 1994 haba 37 NOMs

Gestin ambiental
hacia la industria

en vigor y hoy slo hay vigentes 22, a pesar de que se han incorporado
6 temas nuevos en materia de impacto ambiental; 2 de atmsfera; 2 en
residuos y una de temas transversales, que es la de lodos provenientes
de plantas de tratamiento de aguas residuales (estas tres ltimas en proceso de expedicin).

Concepto
Total

Normas
Oficiales
Mexicanas en vigor,
1994-2000

1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000

73

Ordenamiento ecolgico
Impacto ambiental
Recursos naturales
4
Contaminacin por ruido
Contaminacin del agua 1/ 44
Contaminacin atmosfrica 12
Monitoreo atmosfrico
5
Calidad de combustibles
1
Residuos peligrosos
7
Residuos municipales

83

85

43

53

54

55

4
4
44
17
5
1
8

4
4
44
18
5
1
8
1

4
4
1
19
5
1
8
1

6
4
4
3
21
5
1
8
1

6
4
4
3
22
5
1
8
1

6
5
3
22
5
1
8
1

1/ La NOM-001-ECOL-1996, abroga 43 normas para el control de la contaminacin

del agua excepto la NOM-031-ECOL-93
Fuente: DGRA, Instituto Nacional de Ecologa.

El factor decisivo de esta reduccin que es reflejo del cambio de enfoque

en la normatividad, es el caso de las aguas residuales. En 1995 estaban
en vigor 43 normas relativas a las descargas de aguas residuales, de las
cuales 41 se referan a procesos industriales especficos y dos a descargas municipales, y faltaban an una gran cantidad de sectores por controlar. Estas 43 normas fueron sustituidas por dos, que cubren a la
totalidad de las descargas sobre bienes nacionales y el alcantarillado
municipal (exceptuando la infiltracin y la inyeccin al subsuelo), y
donde los lmites de descarga estn fijados en funcin del tipo de cuerpo receptor y su uso. Para algunos cuerpos de agua se controlan parmetros que en otros se dejan libres, ya que hay un impacto diferencial

27

28

Gestin ambiental
hacia la industria

sustantivo en uno y otro caso. Asimismo, se plante que los plazos de

cumplimiento deberan ser lo ms cortos posible para grandes descargas (tanto por su afectacin al medio como porque este sector estaba
comprometido de antemano a llevar a cabo planes de accin) , y se
establecieron ocho y quince aos para descargas medianas y pequeas
con el fin de inducir transformaciones tecnolgicas en procesos y minimizar el volumen de descarga.
El esquema normativo en esta materia no slo incluye las dos normas de
descargas, sino que se complementa con una norma para promover el
reuso de las aguas tratadas y otra relativa a los lodos generados en las
plantas de tratamiento del agua residual. Las normas expedidas en esta
materia estn inmersas en un esquema regulatorio ms amplio, que contempla el uso de instrumentos econmicos a travs de la Ley Federal de
Derechos, de instrumentos de regulacin directa especfica (condiciones particulares de descarga) e instancias de participacin social como
los Consejos de Cuenca.
Tambin se han registrado avances en las normas en materia de residuos
municipales y peligrosos y de atmsfera. Se ha hecho una revisin profunda de la norma que define a un residuo como peligroso, buscando
incorporar nuevos criterios, mucho ms precisos y acordes con la realidad nacional, que est en proceso de discusin.
En cuanto a la normatividad relativa a las emisiones de contaminantes
atmosfricos, tambin se han logrado avances importantes tendientes a
lograr un esquema similar al aplicado en aguas residuales. En lo referente a las emisiones vehiculares, la normatividad ha sido revisada sistemticamente, a fin de incorporar los cambios tecnolgicos en la produccin
de vehculos promoviendo as la renovacin del parque vehicular, sobre
todo en aquellas zonas urbanas crticas que presentan los problemas
ms agudos de calidad del aire. La actualizacin continua de estos instrumentos aunado a los programas de verificacin y otros programas de
control de emisiones han permitido mejorar la calidad del aire en las
zonas metropolitanas del pas, y en particular, en la de la Ciudad de
Mxico.
Asimismo, se ha logrado empezar a integrar normas que contemplen los
efectos de lo normado sobre los diferentes medios. En este sentido, se
ha logrado desarrollar una norma para incineracin que incluye consideraciones sobre atmsfera y residuos y est en proceso otra para nor-

Gestin ambiental
hacia la industria

mar las caractersticas que debe tener un lodo proveniente de plantas de

tratamiento para su aprovechamiento sustentable, en la que concurren
aguas residuales y residuos.
Otro aspecto de normalizacin que ha tenido un efecto positivo sobre el
desempeo de algunos sectores de la industria ha sido el desarrollo de
normas en materia de impacto ambiental, se han expedido 7 normas
oficiales mexicanas al respecto, contribuyndose con ello a la simplificacin del proceso de evaluacin y a implantar medidas de mejora regulatoria.
Estos avances, aunque incipientes, son novedosos a nivel mundial y apuntan a abordar el problema de manera integral. La normalizacin oficial
tiene an algunas lagunas significativas, pero empieza paulatinamente a
verse un nuevo marco normativo (ver grafica) que, a diferencia del anterior, es de aplicacin generalizada, establece lmites basados en consideracin de las caractersticas de los ecosistemas y no de la tecnologa de
control, y abre posibilidades de cambio tecnolgico, los que tienen
tanto un beneficio ambiental como un beneficio productivo y social.

29

30

Gestin ambiental
hacia la industria

2.2.2 Regulacin directa de la industria

La regulacin directa de la industria complementa de manera significativa
las transformaciones que se han dado en el marco normativo, ya que
permite resolver casusticamente problemas que, por sus particularidades, no pueden ser contemplados a travs de otros instrumentos a menos que se est dispuesto a hacer incurrir a todos los agentes en costos
para solucionar problemas especficos.
A partir de junio de 1997 la Semarnap- INE comenzaron a instrumentar el
Sistema Integrado de Regulacin y Gestin Ambiental de la Industria
(SIRG), con un esquema de regulacin ms eficiente que el anterior, con
elementos de coordinacin e integracin de criterios multimedios y un
componente significativo de simplificacin administrativa. El SIRG promueve, adems, instrumentos tendientes al fomento de la proteccin
ambiental ms all del piso mnimo de cumplimiento general fijado por
la normatividad; ello mediante opciones voluntarias de autorregulacin
que den cabida y estimulen acciones continuas por parte de las empresas hacia una produccin industrial cada vez ms limpia.

Gestin ambiental
hacia la industria

El SIRG propone, entre otros aspectos, el desarrollo paulatino de un sistema coherente y eficaz de regulacin que evita divergencias institucionales al propiciar y facilitar la coordinacin entre organismos que en la
SEMARNAP tienen a su cargo diversos instrumentos de regulacin directa para as lograr una gestin ms integral. Dicha coordinacin permite integrar y unificar mecanismos de regulacin y generar una
tendencia muy dinmica de largo alcance que apunta a la consolidacin
de diferentes instrumentos y a la formulacin de una poltica ambiental
multimedios para la industria.

Objetivos
del SIRG

Racionalizar el uso de instrumentos de poltica ambiental, bajo el supuesto

de que ningn instrumento por s mismo es capaz de dar solucin a todos los
problemas de contaminacin que se registran en el aire, el agua y los suelos y
de que todo instrumento de poltica es perfectible.
Buscar integrar los diferentes aspectos de la operacin de una planta en
trminos de sus efectos ambientales en general, y no sobre medios especficos.
Generar soluciones permanentes a los problemas ambientales, mediante la
modernizacin de los procesos de produccin, ms que a travs de la
imposicin de tecnologas de control especfica, lo que constituye una apuesta
tecnolgica muy novedosa.
Mantener, bajo un principio de corresponsabilidad, un esquema de
induccin de mejores prcticas ambientales, a partir de hacer conciencia de los
problemas ambientales que genera la industria y las ventajas competitivas
que para ella representa el cuidado ambiental.

El Sistema se compone de varios tipos de instrumentos, entre los cuales hay

tres que han evolucionado ms en los ltimos aos: la Licencia Ambiental
nica, la Cdula de Operacin Anual y los instrumentos voluntarios. Estos instrumentos presentan variadas vinculaciones y sinergias que se extienden hacia otra serie de instrumentos, tanto econmicos como de
informacin, que son complementarios, de forma tal que este conjunto
de elementos y sus interacciones constituyen la totalidad del Sistema Integrado de Regulacin Directa y Gestin Ambiental en la Industria.
La perspectiva de largo plazo del SIRG es lograr niveles de coordinacin
entre los distintos rdenes de gobierno (federal, estatal y municipal) que
permitan abarcar en un todo, tanto a la industria de competencia federal,

31

32

Gestin ambiental
hacia la industria

como a aqulla de competencia estatal (ver anexo Descentralizacin en

materia de instrumentos de regulacin ambiental directa de la industria).
Instrumentos centrales del SIRG: Licencia Ambiental nica,
Cdula de Operacin Anual e Instrumentos Voluntarios
Licencia Ambiental Unica
La Licencia Ambiental nica (LAU) integra todas las obligaciones ambientales que una empresa tiene ante la Federacin. Esta nueva licencia para
la industria atiende a lo establecido en la LGEEPA en cuanto al establecimiento de un trmite integral para la operacin y funcionamiento de
industrias, comercios o servicios, que requieren obtener diversos permisos, licencias o autorizaciones competencia de la SEMARNAP. Aplica a
las empresas que son fuentes fijas de jurisdiccin federal en materia de
atmsfera y opera de acuerdo con los procedimientos y mecanismos en
su momento publicados mediante acuerdo secretarial.
En relacin con los trmites integrados a la LAU y a los formatos respectivos, se estableci que en el formato de la LAU, nicamente se requerir

Gestin ambiental
hacia la industria

La Semarnap suscribi un acuerdo en el marco de poltica federal de mejora

regulatoria por el que se establecen los procedimientos y mecanismos para
que las empresas puedan obtener la Licencia Ambiental nica (LAU),
mediante un trmite nico. En dicho Acuerdo se establecen, entre otros, los
siguientes lineamientos:

Licencia
Ambiental
nica

A travs de la LAU los establecimientos industriales podrn presentar su

manifestacin de impacto ambiental, estudios de riesgo y permisos para
descarga de aguas residuales, antes de la fase constructiva, y los permisos de
residuos peligrosos, atmsfera y agua, en fases posteriores.
La tramitacin de la LAU es de carcter obligatorio nicamente para los
nuevos establecimientos, para empresas que cambien de giro o de ubicacin,
as como aquellos que requieren de regularizacin por no contar con Licencia
de Funcionamiento.
El trmite de la LAU es opcional para los responsables de establecimientos
que ya cuentan con Licencia de Funcionamiento, pero desean voluntariamente
incorporarse al esquema de la LAU.
Aquellos establecimientos que cuenten con LAU o, en su caso, Licencia de
Funcionamiento, debern presentar un informe anual denominado Cdula de
Operacin Anual (COA).

la informacin y documentos anexos previstos en los reglamentos y

NOMs en materia de emisiones a la atmsfera, descargas de aguas residuales en cuerpos de agua de jurisdiccin federal y respecto a actividades relacionadas con el manejo de residuos peligrosos. Cualquier otra
informacin adicional que se requiera con fines estadsticos, se solicitar con carcter opcional y, por lo tanto, su cumplimiento no ser obligatorio para los particulares.
Como lo seala la informacin del cuadro anterior, es de aplicacin obligatoria para plantas nuevas o que requieran regularizarse por tener sus
trmites incompletos, y es voluntaria para quienes quieran actualizar la
licencia de funcionamiento con la que cuentan. Cabe sealar, que un
nmero importante de plantas que ya tenan sus Licencias de Funcionamiento han optado por un relicenciamiento integral.
La LAU comprende un nmero variable de instrumentos unificados, que
dependen de las obligaciones federales que deba cumplir la planta. Puede llegar a contemplar: evaluacin del impacto ambiental, anlisis de

33

34

Gestin ambiental
hacia la industria

riesgo, permiso de descarga de aguas residuales a cuerpos nacionales,

programa de prevencin de accidentes, protocolos de pruebas en emisiones a la atmsfera, protocolos de pruebas en manejo y tratamiento
de residuos peligrosos, registro como generador de residuos peligrosos,
autorizacin de manejo de residuos peligrosos y autorizacin de emisiones a la atmsfera.
Aunque la integracin de todos los trmites federales en un sistema de
decisiones nico no reviste mayor importancia aparente, se trata de un
avance fundamental en la gestin ambiental.
La situacin anterior al establecimiento de la Licencia Ambiental nica se
caracterizaba por un proceso de toma de decisiones de diferentes instancias federales que, en el mejor de los casos, se consultaban las unas a
las otras, pero que por lo regular tomaban decisiones independientes,
centradas en limitar la contaminacin que afectaba a un medio particular, y frecuentemente en uno solo de los aspectos de dicho medio.

As, el anlisis de riesgo estaba desvinculado de las disposiciones establecidas en materia de manejo de residuos, las disposiciones en materia de
emisiones a la atmsfera de las de descargas de aguas residuales, y as
sucesivamente, a pesar de tratarse de todas las autorizaciones, permisos
y licencias emitidas por instancias de la autoridad federal. De igual manera, las industrias reguladas deban presentar informacin diferente ante

Gestin ambiental
hacia la industria

mltiples instancias, mucha de la cual tena partes en comn pero careca de una visin de conjunto del problema ambiental de la planta, es
decir, sin que ello significase sistematizarla. En muchos casos eso se
traduca en transferencia de problemas de un medio a otro (por ejemplo, control de emisiones atmosfricas a costa de un nuevo problema en
aguas residuales).
A partir de septiembre de 1997 entr en vigor la Licencia Ambiental nica,
obligatoria para las empresas nuevas o irregulares de jurisdiccin federal en materia de atmsfera dentro de la Zona Metropolitana del Valle
de Mxico, y voluntaria para el resto del pas. En enero de 1999 se
hizo obligatoria en las 16 entidades federativas con mayor actividad
industrial y a partir de septiembre de este mismo ao para el resto del
pas.
A pesar de problemas iniciales de coordinacin interna entre las diferentes
instancias, se ha venido desarrollando una metodologa de anlisis que
tiende a integrar y valorar el conjunto de los impactos ambientales de
las empresas, a partir de la cual cada instancia encargada de tomar una
decisin tiene informacin sistematizada sobre la planta que analiza.
Asimismo, conoce y puede analizar y considerar las medidas que otras
reas pretenden disponer y puede llegar a detectar problemas de cambio de estado fsico o qumico de los contaminantes que, en el esquema
anterior, pasaban desapercibidos. Cabe decir que los giros industriales
que son competencia federal son en general aquellos con un nivel mayor de relevancia y sofisticacin en lo que a sus posibles efectos ambientales se refiere.
De la misma manera, los usuarios de la LAU se han beneficiado, ya que
implica una significativa simplificacin administrativa; se requiere presentar menos informacin y por ltimo, se presenta de manera ordenada y sistemtica, lo que ha permitido que las empresas detecten
problemas que, an con una compleja estructura ambiental dividida
por medios, a menudo pasaban desapercibidos. Detectar estos problemas en el momento del licenciamiento permite hacer ajustes a las
plantas, minimizando la contaminacin, optimizando procesos y ahorrando costos.
Finalmente, otro beneficio de la LAU es que inhibe procesos de toma de
decisiones discrecionales dentro del sector federal, ya que requiere de la
participacin coordinada de distintas reas, con una visin institucional.

35

36

Gestin ambiental
hacia la industria

Hasta junio de 2000 se han expedido 190 LAU en todo el pas. La mayora
(141) ha sido a travs del INE. De estas ltimas, cerca de tres cuartas
partes (70%) corresponde a empresas nuevas o irregulares y poco ms
de una cuarta parte (27%) han sido licencias voluntariamente tramitadas por empresas que no requeran en sentido estricto hacerlo.

LAU
emitidas

Aguascalientes
Baja California
Baja California Sur
Campeche
Coahuila
Colima
Chiapas
en todo
Chihuahua
el pas
(junio del 2000) Distrito Federal
Estado de Mxico, Mpios.
Conurbados en ZMVM
Estado de Mxico,
Municipios No Conurbados
Durango

1997
0
0
0
0
0
0
0
0
1

1998
0
0
0
0
3
0
0
0
10

1999
2
1
0
1
2
0
0
11
8

2000
2
1
0
2
1
0
0
11
7

TOTAL
4
2
0
3
6
0
0
22
26

23

20

52

0
0

5
0

13
0

8
0

26
0

Gestin ambiental
hacia la industria

LAU
emitidas

LAU
expedidas
clasificadas

Guanajuato
Guerrero
Hidalgo
Jalisco
Michoacn
Morelos
Nayarit
Nuevo Len
Oaxaca
Puebla
Quertaro
Quintana Roo
en todo
San Luis Potos
el pas
(junio del 2000) Sinaloa
Sonora
Tabasco
Tamaulipas
Tlaxcala
Veracruz
Yucatn
Zacatecas
Total

0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
1

Sector industrial
Automotriz
Qumica
Celulosa y papel
Asbesto
Pinturas y tintas
por sector Tratamiento. de residuos. peligrosos.
industrial Petrleo y petroqumica
(junio del 2000) metalrgica y siderurgica
cemento y cal
vidrio
generacin de energa electrica
varias
total

1
0
1
0
0
0
0
2
0
1
2
0
2
0
0
0
1
0
1
0
0
52

0
0
2
1
2
0
0
1
0
2
0
0
1
1
0
0
3
0
2
0
0
73

2
0
1
2
0
0
0
4
0
1
0
0
0
0
0
3
7
1
0
1
1
64

NUM. LICENCIAS
16
44
3
3
5
40
8
46
1
2
1
21
190

3
0
4
3
2
0
0
7
0
4
2
0
3
1
0
3
11
1
3
1
1
190

37

38

Gestin ambiental
hacia la industria

Un caso de particular importancia en este plano es el proyecto piloto de

Ciudad Jurez, Chihuahua, donde, mediante un convenio de concurrencia, los tres rdenes de gobierno generaron una Licencia Ambiental
nica que abarca todas las obligaciones ambientales de una empresa,
sin importar a cual orden de gobierno le corresponde la atribucin. Este
proyecto, ha derivado ya en la emisin de 24 LAU expedidas y otras 49
actualmente en trmite, que coordinan decisiones entre ms de un orden de gobierno. Se est en el proceso de consolidar el mecanismo mediante la firma de un convenio definitivo.
Cdula de Operacin Anual
Otro componente fundamental del SIRG, y que se encuentra ntimamente ligado con la LAU, es la Cdula de Operacin Anual (COA), la cual es
un instrumento de informacin que permite analizar la evolucin del
desempeo ambiental de las industrias y generar informacin anual sobre la emisin y transferencia de contaminantes, modernizado las formas en que las plantas industriales presentan sus informes a la Federacin.
La Cdula de Operacin Anual es, entonces, un mecanismo de reporte
relativo a las emisiones, transferencia y manejo de contaminantes que
deriva de las obligaciones fijadas en la Licencia Ambiental nica o Licencia de Funcionamiento, as como en los Reglamentos de la Ley General del Equilibrio Ecolgico y la Proteccin al Ambiente (LGEEPA) en
materia de prevencin y control de la contaminacin atmosfrica y manejo de residuos peligrosos. La Cdula debe ser entregada en el primer
cuatrimestre de cada ao, de acuerdo al calendario establecido. Debe
ser presentada por los establecimientos industriales de los siguientes
sectores: petrleo, petroqumica, qumica, pinturas y tintas, siderrgica,
metalrgica, automotriz, celulosa, papel, cemento, cal, asbesto, vidrio,
generacin de energa elctrica y tratamiento de residuos peligrosos.
La Cdula de Operacin Anual permite conocer:
La cantidad de contaminantes que se emiten al aire, agua y suelo.
La cantidad de contaminantes que se tranfieren fuera del establecimiento,
sea para su tratamiento, reciclaje, reuso, disposicin final o incineracin.
Las actividades de control y prevencin de la contaminacin y proyeccin
de los volmenes de contaminacin para el siguiente perodo de reporte.
La informacin de los mtodos de tratamiento in situ.

Gestin ambiental
hacia la industria

Dado el enfoque multimedios de la Cdula, el anlisis de la misma proporciona informacin a la empresa para poder derivar prioridades en
materia de procesos que promuevan: tecnologas limpias, modernizacin de procesos y sustitucin de insumos, racionalizacin de uso de
agua y energa, utilizacin de mejores combustibles, reciclaje de residuos o subproductos y la minimizacin de residuos
La figura siguiente presenta los momentos de reporte a los que est sujeto
un establecimiento industrial que involucre emisiones atmosfricas,
descarga de aguas residuales, depsito de residuos en el suelo, tratamientos in situ de stos y transferencia de contaminantes hacia sistemas
de reciclaje, tratamiento o disposicin controlada.

Momento de
Reporte

II
III
IV
V

Sustancia que entra al establecimiento para sus diferentes usos:

a. almacn, b, proceso productivo, y c. servicios
Emisiones causadas por accidentes
Emisiones a los diferentes medios: agua, aire y suelo
Tratamiento in situ
Transferencia para tratamiento o disposicin final

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Gestin ambiental
hacia la industria

Si bien el avance no ha sido tan significativo como en el caso de la LAU, la

Cdula de Operacin Anual (COA) de las empresas representa un instrumento con un alcance potencialmente similar, y an mayor.
Entre los principales problemas para la plena integracin de la COA, destacan que la informacin sobre descargas de aguas residuales tiene efectos fiscales ya que es motivo de pago de derechos de acuerdo con su
volumen y carga contaminante, y que conlleva obligaciones reglamentarias con tiempos establecidos que difieren de los de la COA.

Cdula
de Operacin
Anual

La Semarnap estableci en el marco de la poltica federal de mejora

regulatoria, un acuerdo que fija los procedimientos y mecanismos para que
empresas que son fuentes fijas de jurisdiccin federal en materia de
atmsfera, actualicen la informacin de sus emisiones mediante la Cdula
de Operacin Anual (COA):
Respecto a la informacin de emisiones a la atmsfera, sta tendr el
carcter de obligatoria.
Con relacin a la informacin del generador de residuos peligrosos
el particular optar por proporcionar o no la informacin que se solicita
en la Cdula; en caso de que opte por hacerlo se le tomar como vlida
para el efecto de tener como acreditada la informacin que, conforme a la
normatividad aplicable, debe proporcionar en forma semestral en materia
de residuos.
Por lo que respecta a la informacin correspondiente a las descargas de
aguas residuales a cuerpos de agua, sta se establecer con carcter opcional.
El reporte de emisiones y transferencia de sustancias de prioridad ambiental
es de carcter voluntario en tanto se publique la NOM correspondiente y se
expida la actualizacin del Reglamento en materia de Materiales, Residuos
y Actividades Altamente Riesgosas de la LGEEPA.

La COA est concebida como el reflejo dinmico del proceso de licenciamiento y puede permitir, en el futuro, detectar cambios que conlleven condicionantes de operacin diferentes a las establecidas en la LAU. Sin embargo,
para que esto sea posible es imprescindible que se lleven a cabo una serie de
modificaciones normativo y reglamentarias. La COA constituye, a la vez,
una parte fundamental de un sistema dinmico de informacin industrial
que est en proceso de desarrollo: el Registro de Emisiones y Transferencia
de Contaminantes (RETC), que se aborda posteriormente.

Gestin ambiental
hacia la industria

En resumen, tanto el sistema bajo el cual se sealan obligaciones que las

empresas deben cumplir, como el proceso mediante el cual las plantas
industriales de jurisdiccin federal informan a la autoridad ambiental, se
han modernizado significativamente. Se ha pasado de un nmero amplio de obligaciones desvinculadas a un proceso en el cual se han ido
integrando trmites, sistematizando la informacin y desarrollando formas de coordinacin interna que antes no existan, favoreciendo con
ello el mejor desempeo ambiental de las empresas.
Instrumentos Voluntarios
A partir de la creciente importancia que los problemas ambientales de la
industria han ido adquiriendo en el plano del comercio internacional,
se han abierto espacios para esquemas que van ms all del marco
reglamentario.
Si bien la regulacin directa es necesaria, hay evidencias de que esta tiene
limitantes como es el alto costo del proceso de verificacin, inspeccin
y vigilancia para garantizar su cumplimiento; el freno a la innovacin
del sector productivo al enfocarse ste al solo cumplimiento de la normatividad oficial y puede representar tambin desventajas competitivas
para las pequeas y medianas empresas que se ven imposibilitadas de
cumplir con el marco normativo ambiental, lo que conlleva una imagen
negativa ante la opinin pblica.
A partir de 1994, se comenz a promover con mayor fuerza la utilizacin
de otros tipos de instrumentos de poltica ambiental. Por una parte los
instrumentos econmicos que ms adelante se abordarn y por otra
parte, los instrumentos de tipo voluntario, como los convenios de concertacin entre la industria y la autoridad, las normas voluntarias, la
auditoria ambiental y la autorregulacin por parte de la industria.
El nfasis en programas voluntarios para alcanzar metas ambientales se remonta en el mbito internacional a la dcada de los ochenta, cuando los
costos de cumplir con la regulacin en los pases industrializados llegaron
a niveles extremadamente elevados. Los programas voluntarios obedecen pues al reconocimiento de que el nivel de proteccin que asegura la
regulacin ambiental tradicional no puede ser mejorada sin que se incurra
en costos econmicos, sociales y polticos excesivos. Con este concepto,
se busca fomentar acciones voluntarias para incrementar el nivel de proteccin ambiental, bajo el supuesto de que dichas acciones sern renta-

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Gestin ambiental
hacia la industria

bles para las empresas que las realizan. Como ha quedado demostrado en
gran parte de las empresas que se han realizado auditoras ambientales y
con otros instrumentos voluntarios de gestin ambiental.
Destacan entre los instrumentos voluntarios aplicados en nuestro pas el
Programa de Auditorias Ambientales a cargo de la PROFEPA, los esquemas de autorregulacin industrial, las normas voluntarias y algunas iniciativas de la propia industria que en lo general no se contraponen y s
en cambio pueden ser encauzadas mediante instrumentos de poltica.
El Programa Nacional de Auditora Ambiental ha sido concebido como
un instrumento voluntario para el cumplimiento de la legislacin ambiental y consiste en la revisin exhaustiva de instalaciones, procesos,
almacenamientos, transporte, seguridad y riesgo de los establecimientos industriales, entre otros aspectos.
A partir de los resultados de dicha revisin, las empresas asumen compromisos plasmados en planes de accin que definen, en plazos determinados, las obras, adquisiciones y acciones necesarias, estn normadas o
no, para garantizar el ptimo desempeo ambiental de la industria.
Los planes de accin permiten a los responsables del funcionamiento de
una empresa examinar sus operaciones metdicamente, tanto en relacin con la contaminacin y el riesgo que generan como respecto del
grado de cumplimiento de la normatividad ambiental vigente y de los
parmetros internacionales y de buenas prcticas de operacin e ingeniera aplicables. Con ello, las empresas pueden definir las medidas preventivas y correctivas necesarias para proteger el ambiente y mejorar su
desempeo ambiental. Una vez acordado un plan de accin con las autoridades, el mismo adquiere carcter vinculante para la empresa.
A travs de las Auditorias Ambientales se busca inducir un desempeo
ambiental de excelencia por parte de la industria (ver apartado de vigilancia y cumplimiento de la normatividad). Por ello, las instalaciones
que ingresan al programa no slo se comprometen al estricto cumplimiento de la legislacin ambiental, sino que adems, para aquellos aspectos ambientales que an no estn normados en nuestro pas, adoptan
las normas internacionales y de buenas prcticas de ingeniera.
Lo anterior ha hecho posible que en las instalaciones que cuentan con una
auditoria, que en conjunto representan ms del sesenta por ciento del
Producto Interno Bruto industrial del pas, se haya adoptado en forma
voluntaria normas y parmetros sobre diversos temas. Uno de ellos es

Gestin ambiental
hacia la industria

el de la reduccin de riesgos, cuya puesta en prctica se ha reflejado en

una disminucin del orden de treinta y dos por ciento en las primas de
seguros contra accidentes. Asimismo, instalaciones con pasivos ambientales importantes (como suelos contaminados en las reas circundantes
a las plantas) han emprendido acciones de restauracin sin necesidad de
acciones coactivas con lo que se han limpiado cerca de un milln cuatrocientas mil toneladas de suelos en los ltimos siete aos. Algunos de
los temas en los que se han venido adoptando parmetros no obligatorios son los siguientes:
Riesgo
Especificaciones de estructuras e instalaciones hidrulicas, elctricas, etctera.
Especificaciones de recipientes sujetos a presin.
Criterios para la ubicacin y construccin de almacenes de materiales
peligrosos y de productos terminados (almacenamiento, manejo y
sealizacin).
Caractersticas de las redes de hidrantes.
Especificaciones para diques de contencin de tanques de almacenamiento de productos inflamables y combustibles.
Suelo
Criterios para especificar los lmites mximos permisibles de hidrocarburos totales del petrleo (HTP) y de metales en suelo.
Aire
Lmites mximos de emisiones de compuestos orgnicos voltiles e hidrocarburos a la atmsfera provenientes de fuentes fijas.
Emisiones en sistemas de combustin directa (hornos).
Criterios para establecer los lmites mximos permisibles de partculas
slidas suspendidas de acuerdo al giro industrial (inyeccin de plsticos, pulidoras y esmeriladoras de la industria metalmecnica y fabricacin de muebles).
Agua
Los parmetros establecidos en la NOM-001 se adoptaron an antes de
su entrada en vigor.
Criterios de concentraciones mximas de hidrocarburos contenidos en el agua.

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Gestin ambiental
hacia la industria

Procedimientos para mantenimiento a sistemas de drenaje (qumico, sanitario y pluvial).

Por otro lado, se han comenzado a promover entre los industriales, los
convenios de autorregulacin ambiental, entendidos como un instrumento voluntario que permite cumplir con metas y objetivos ambientales ms estrictos que la legislacin y la normatividad ambiental y producir
a la vez ventajas competitivas a las empresas participantes, permitiendo
a los particulares establecer parmetros de desempeo que no solamente respeten los previstos en el ordenamiento jurdico, sino que los mejoren. Estos mecanismos son un compromiso voluntario que les permitir
superar o mejorar los niveles de calidad ambiental por lo que a proteccin, preservacin y mejoramiento del medio ambiente se refiere.
En este marco la SEMARNAP, en coordinacin con la SECOFI, ha firmado
15 convenios de autorregulacin con empresas, cmaras y asociaciones
industriales. Los ramos industriales involucrados incluyen: elaboracin
de alimentos y bebidas; automotriz; qumico; minero; curtidura regional; cemento y equipos elctricos.
Estos convenios de autorregulacin industrial incorporan normas voluntarias, programas para la minimizacin, manejo y reciclaje de residuos,
programas de capacitacin y difusin, adopcin de las mejores prcticas disponibles y de sistemas de administracin ambiental, como son:
Programa para la utilizacin de residuos industriales como combustibles alternos en hornos de cemento.
Manual para la minimizacin y manejo adecuado de los residuos de la
curtidura. Aplicacin potencial por parte de ms de 600 empresas
curtidoras.
Programa Campo Limpio desarrollado con la Asociacin Mexicana de
Fabricantes de Agroqumicos para el lavado, recopilacin, acopio y reciclaje de envases que contenan agroqumicos.
Establecimiento de lmites voluntarios permisibles de emisin de compuestos
orgnicos voltiles en las operaciones de pintura de automviles en planta.
Estos convenios pueden hacer uso de instrumentos no convencionales
para solucionar problemas sectoriales, sea al interior de la propia industria o para solucionar problemas ajenos a estos sectores, pero que por
alguna razn les interesan.

Gestin ambiental
hacia la industria

Resumen
de Convenios de
Autorregulacin
Datos del Convenio

Objetivo del Convenio

Nombre de la Empresa
u Organizacin

Fecha del
Convenio

Asoc. Fab. Aceites etc.

13-XII-95

CNC y Cruz Azul

28-III-96

Cmara Minera

21-X-96

Proyecto Guadalajara

19-XI-96

AMIPFAC

19-XI-96

Coca-Cola FEMSA
General Motors Mxico
AMIA
ACESA y RBE
Panificacin Bimbo

19-XI-96
19-XI-96
19-XI-96
19-XI-96
19-XI-96

Sunbeam Mexicana
Cmara Curtidores

19-XI-96
7-III-97

Marinela

2-IX-97

Pepsi GEMEX
Iniciativa GEMI

5-IX-97
23-VI-00

Reduccin de emisiones a la atmsfera, norma voluntaria para la fabricacin

de detergentes biodegradables
Programa para el reciclaje energtico de combustibles alternos en hornos de
cemento y aprovechamiento de residuos industriales en el proceso
de fabricacin del cemento
Programa de medidas preventivas asociadas a emisiones industriales
de plomo, manejo de plomo en los procesos productivos, uso y reciclaje de
productos con plomo y manejo de residuos.
Programa piloto para la implementacin de un sistema de administracin
ambiental (ISO 14000) en 33 grandes y pequeas empresas
Programa para el enjuague, acopio, manejo, reciclaje y disposicin
de envases vacos
Reduccin de emisiones en vehculos automotores
Norma voluntaria para determinar la contaminacin en suelos
Norma voluntaria para determinar la contaminacin en suelos
Norma voluntaria para determinar la contaminacin en suelos
Reduccin de emisiones a la atmsfera, programa piloto de sustitucin del
parque vehicular actual por vehculos elctricos, programa de reduccin,
manejo y disposicin final de llantas.
Reduccin de emisiones a la atmsfera
Saneamiento del ro Turbio y de su cuenca, elaboracin de un manual para
la minimizacin y manejo adecuado de los residuos de a curtidura
Reduccin de emisiones a la atmsfera, programa piloto de sustitucin
del parque vehicular actual por vehculos elctricos para reparto
en la zona metropolitana,
programa de renovacin, manejo y disposicin final de llantas
Reduccin de emisiones en vehculos automotores
Difusin de herramientas para la gestin ambiental, elaboracin y
aplicacin de un listado de autoverificacin del cumplimiento de
la regulacin ambiental.

Abreviaturas: Primer nombre: Asociacin de Fabricantes de Aceites, Grasas, Jabones y Detergentes de la Repblica Mexicana; CNC:
Cmara Nacional del Cemento; AMIPFAC: Asociacin Mexicana de la Industria de Plaguicidas y Fertilizantes AC; AMIA: Asociacin
Mexicana de la Industria Automotriz; ACESA: Alambrados y Circuitos Elctricos SA; RBE: Ro Bravo Elctricos.

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Gestin ambiental
hacia la industria

En trminos de instrumentos voluntarios, otro aspecto que merece ser

sealado, a pesar de no formar parte de la poltica pblica ambiental, es
el de la tendencia creciente de las empresas a establecer sistemas de
administracin ambiental. En muchos casos esto es motivado por la
bsqueda de una certificacin con finalidades comerciales, pero hay
evidencia emprica que demuestra que la implantacin del sistema contribuye significativamente a mejorar el desempeo ambiental. Cabe destacar que si bien los sistemas de administracin ambiental son eleccin
de cada empresa, la generacin de condiciones para que se instalen y
para incidir en el tipo de objetivos que los sistemas busquen, es una
responsabilidad pblica.
El desarrollo de los sistemas de administracin ambiental inici a principios de los aos 90 y se ha ido consolidado en la forma de normas
ambientales de tipo local como el estndar britnico BS 7750, regional
como el Esquema de Auditoria y Administracin Ambiental (EMAS) de
la Comunidad Europea o la serie de normas voluntarias internacionales
ISO 14000.
Respecto de las Normas Voluntarias Internacionales de la serie ISO 14000,
en Mxico se trabaja en dos vertientes: por una parte en la promocin
para la aplicacin y certificacin de establecimientos en la norma ISO
14001 referente a sistemas de administracin ambiental, a la fecha hay
en Mxico 63 plantas industriales certificadas en la norma ISO 14001.
Por otra parte, se trabaja en el desarrollo de las normas mismas y de su
homologacin como Normas Mexicanas, como es el caso de la NMXSAA-001 que es equivalente a la ISO 14001.
La norma ISO 14001 establece los elementos de un Sistema de Administracin Ambiental, entendido este como la parte del sistema de administracin de una empresa que incluye la estructura organizativa,
actividades de planeacin, responsabilidades, prcticas, procedimientos, procesos y recursos para desarrollar, implantar, alcanzar, revisar y
mantener una poltica ambiental.
La importancia y expectativas en torno a la norma ISO 14001 respecto
de las implicaciones que este tipo de estndar pudiera tener para las
empresas mexicanas en cuanto a utilizacin, beneficios ambientales,
dificultades para su adopcin o creacin de barreras comerciales, fueron los motivos para que el INE y un grupo de 11 grandes empresas de
Guadalajara firmaran un convenio para desarrollar e implantar un sis-

Gestin ambiental
hacia la industria

tema de administracin ambiental en sus instalaciones y en 22 pequeas y medianas empresas. Las empresas pequeas y medianas (PyMES), fueron seleccionadas por las 11 empresas grandes, entre sus
clientes y proveedores. Los recursos financieros para la ejecucin de
este proyecto fueron aportados por las grandes empresas y por el Banco Mundial.
Los resultados de este proyecto piloto demostraron que las PyMES, pudieron aplicar, con la ayuda de asistencia tcnica y consultora, la norma ISO 14001 sin grandes dificultades. En lo que se refiere al
mejoramiento del desempeo ambiental y cumplimiento de la legislacin, se constataron en forma medible y reportable importantes avances en estos aspectos.
Por ltimo, otro mbito en el que ha habido desarrollos aunque incipientes es en el plano de las normas de ndole voluntaria, en nuestro
pas conocidas como Normas Mexicanas (NMX). Las normas mexicanas son aquellas que elabora un Organismo de Normalizacin Nacional privado o un Comit Tcnico que prev para un uso comn y
repetido, reglas, especificaciones, atributos, directrices, etc. Su campo
de aplicacin puede ser nacional, regional o local, pero siempre son de
carcter voluntario.
Este esquema de normalizacin ha permitido eliminar rigideces tcnicas
innecesarias e inherentes a la normalizacin oficial, particularmente en
lo que se refiere a mtodos de prueba. Este plano de accin es imprescindible para que las estructuras de acreditacin y certificacin puedan
constituirse en un complemento adecuado de la regulacin y su vigilancia. En 1994 haba 108 NMX en vigor, de las cuales 30 han sido revisadas, hay 12 proyectos de nuevas NMX de mtodos y una que representa
un cdigo de conducta (RETC).
En resumen, los instrumentos voluntarios han demostrado complementar exitosamente -con ventajas ambientales, de costo y de efectividad- a
los de regulacin directa. Por ello es necesario, adems del seguimiento
de los acuerdos establecidos, seguir promoviendo su aplicacin en un
nmero mayor de empresas. Si bien la autorregulacin se inici en Mxico con las grandes industrias, es necesario permear este instrumento a
las micro, pequeas y medianas empresas, en la medida en que es ah
donde pueden obtener mayores beneficios ambientales, adems de apoyar a las empresas que mayores carencias tienen.

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Gestin ambiental
hacia la industria

Instrumentos complementarios: Instrumentos econmicos e

Instrumentos de informacin
Instrumentos econmicos
Los instrumentos econmicos abarcan un conjunto de polticas heterogneas cuya principal caracterstica distintiva es que se valen de los mercados y del mecanismo de precios para internalizar las externalidades
ambientales.
A pesar de que las dimensiones de su potencial contina en debate, los
estudios y la experiencia con la que ya se cuenta dan una serie de criterios y perspectivas para profundizar en torno a su aplicacin actual y las
opciones previsibles.
En la prctica los avances son incipientes y todava falta asentar institucionalmente una estrategia compartida al interior de la administracin pblica federal y de los gobiernos estatales, en trminos de sus alcances y
con acuerdos clave de mediano plazo. Esto es, una estrategia plenamente insertada en la conduccin de la economa y en las relaciones intergubernamentales, y bajo criterios ambientales precisos.

Gestin ambiental
hacia la industria

Los instrumentos fiscales a pesar de ser escasos son los ms desarrollados.

En la actualidad, se aplican algunos pagos de derechos con fines ambientales y dos instrumentos que funcionan como incentivos fiscales: la
depreciacin acelerada y el arancel cero.

Actualmente estn vigentes dos incentivos fiscales que tienen como objetivo
principal apoyar la instalacin de infraestructura que se traduzca en un
beneficio ambiental. Estos son:

Incentivos
fiscales
vigentes para la
industria

Depreciacin acelerada.- Este estmulo se ofrece a los empresarios que

adquieran como inversin nueva, equipo para prevenir y controlar la
contaminacin ambiental. A travs de l, se autoriza fiscalmente que las
empresas industriales puedan deducir en un solo ao el monto de sus activos,
con la consiguiente disminucin de la base sobre la que se grava el impuesto
sobre la renta.
Este instrumento se ajusta a lo definido en la Ley General de Equilibrio
Ecolgico y Proteccin al Ambiente (LGEEPA, arts. 21, 22 y 22bis) y est
contenido en el artculo 44, fraccin X de la Ley del Impuesto Sobre la Renta
(LISR), donde se establece la posibilidad de una deduccin fiscal del 100%
en un solo ao, pudiendo ser ste el de su adquisicin o el de su puesta en
operacin para equipos de prevencin y control de la contaminacin. Aplica a
todo tipo de industrias y opera a travs de las declaraciones de impuestos que
la empresa interesada lleva a cabo.
Arancel cero.- Cuando las industrias adquieran en el extranjero equipo de
monitoreo, control, o prevencin de la contaminacin podrn importarlo sin
pago de aranceles, al amparo de una fraccin arancelaria creada ex profeso.
Este instrumento significa un ahorro de entre el 15 y 20% para el importador
y con l se pretende favorecer en el corto plazo la disponibilidad de equipo de
monitoreo, prevencin y control de la contaminacin.
El arancel cero se otorga a la importacin de equipo cuya inversin,
ajustndose a los lineamientos establecidos por SECOFI y SEMARNAP,
reporte un beneficio ambiental y no se produzca competitivamente en Mxico.
Para tal fin se encuentra funcionando un procedimiento de coordinacin entre
las dependencias involucradas que permite la consideracin de solicitudes de
este tipo que se presenten ante SECOFI y existe un listado de equipos
susceptibles de exencin, que actualmente se encuentra en proceso de revisin
para favorecer un mejor y ms amplio uso del incentivo.

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Gestin ambiental
hacia la industria

El cobro de derechos por las descargas de aguas residuales fue uno de

los primeros instrumentos de proteccin ambiental basado en incentivos econmicos que se utiliz en Mxico y que se rega por el principio de que el que contamina paga. Sin embargo, por diversos
factores econmicos, institucionales y an culturales, la respuesta
por parte de los gobiernos municipales y las empresas ha sido en
extremo limitada. La aplicacin de los derechos convirti a un instrumento que en principio debera haber estimulado la creacin de
infraestructura de tratamiento en una sobre carga financiera para los
agentes que incumplan, obstaculizando as la concrecin de los beneficios ambientales buscados.
Pero en materia de instrumentos fiscales sin duda, en lo que ms se ha
avanzado es en la desgravacin de equipo de prevencin y control de
la contaminacin tanto en el plano del Impuesto sobre la Renta como
en fracciones arancelarias, si bien en ambos casos estos instrumentos
tienden a reforzar enfoques de final de tubo y la aplicacin del criterio
anticontaminante no ha sido fcil.
Los instrumentos financieros estn en una etapa de diseo, por lo cual no
se pueden adelantar resultados; existen fondos disponibles en NAFIN
que no han sido debidamente canalizados hacia los sectores productivos porque las tasas de inters todava son demasiado elevadas; fondos
pblicos ambientales de difcil operacin, como el de la Comisin Ambiental Metropolitana del Valle de Mxico y est en diseo y etapa preparatoria un sistema de fondos estatales para respaldar financieramente
proyectos ambientales. Estos fondos se basan en esquemas de complementariedad entre recursos federales y estatales y contemplan la aplicacin de derechos con fines ambientales especficos.
Por otra parte, se intenta avanzar en la creacin de un sistema de seguros
y fianzas para materias relacionadas con impacto ambiental y sitios abandonados y con transporte y manejo de materiales y residuos peligrosos.
Sin embargo, a pesar de que se trata de un mercado que tiene un tamao potencialmente importante, el sector financiero no manifiesta gran
inters en desarrollarlo.
Por ltimo, existen otros instrumentos de mercado todava en etapas iniciales de desarrollo como es el caso de los Sistemas Depsito Reembolso (SDR) propuestos para neumticos, aceites lubricantes usados
(principalmente para vehculos), bateras y pilas (consumo familiar y de

Gestin ambiental
hacia la industria

telefona celular), que tienen la facultad potencial de estimular la reutilizacin y reciclaje de materiales pero de los cuales an no es posible
hacer una evaluacin.
Cabe resaltar que los avances anteriormente descritos son muy incipientes, no obstante este tipo de instrumentos tiene un gran potencial, sobre
todo en un horizonte de cambios en la interaccin entre el Estado, los
mercados y las organizaciones y especficamente, de reformas en la gestin pblica .
No obstante, lo ms seguro es que en las prximas dcadas sigamos necesitando una complementacin de instrumentos, adems de una conduccin del Estado estratgica ms intensa. Evidentemente los
instrumentos de comando y control, seguirn prevaleciendo ya que son
indispensables para el buen desempeo ambiental; sin embargo, tiene
que seguirse estimulando la aplicacin de penalidades, impuestos, cuotas, deducciones y subsidios orientados a actividades de prevencin y
modificacin de procesos productivos.
Instrumentos de informacin
Otro de los avances que se han registrado en materia de poltica ambiental
hacia el sector industrial se manifiesta en el plano del uso de instrumentos de informacin como apoyo a la gestin ambiental.
En trminos constitucionales, el derecho a la informacin debe ser asegurado por el Estado como una garanta individual, sin embargo, aparte de
la informacin econmica estadstica que colecta el INEGI que cuenta
con una Ley de referencia, en otros tpicos existen vacos legales que
impiden el ejercicio prctico del derecho a la informacin. Uno de estos
tpicos, con creciente demanda social y necesidad de un uso horizontal
y descentralizado de la informacin, es el medio ambiente.
La Ley General de Equilibrio Ecolgico y Proteccin al Ambiente (LGEEPA) ha integrado en un mismo ttulo el derecho a la informacin ambiental y la participacin social. En dicho apartado de la LGEEPA se
describen las caractersticas principales del Sistema Nacional de Informacin Ambiental y de Recursos Naturales, el cual se concibe como el
instrumento para difundir informacin tcnica y documental en la materia. As mismo, se afirma que el gobierno federal deber promover la
participacin corresponsable de la sociedad en la planeacin, ejecucin,
evaluacin y vigilancia de la poltica ambiental y de recursos naturales.

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Gestin ambiental
hacia la industria

En este nuevo contexto legal, la sociedad civil y la iniciativa privada estn

adquiriendo un papel ms relevante en la proteccin ambiental, tras una
experiencia de varios aos en los que generalmente se excluan a organizaciones sociales y privadas de la toma de decisiones, el acceso y el uso
de la informacin y el desarrollo de las polticas ambientales. A todos
ellos les interesa ejercer el derecho a ser informados y a usar la informacin con que cuenta la autoridad ambiental para tomar decisiones individuales o de grupo o simplemente para conocer la calidad del ambiente
o el estado de recursos comunes como el aire de una ciudad o el agua de
un ro o un lago.
Adems, la informacin ambiental es fundamental para el propio desarrollo de polticas y el establecimiento de objetivos y prioridades de gestin ambiental, as como para evaluar el desempeo de las polticas
aplicadas. En este contexto, la informacin contribuye a propiciar la accin convergente de la sociedad hacia fines comunes, y a la vez a ensanchar los mrgenes de maniobra de la autoridad conforme se
documentan y se asumen consensos sociales.
Destacan en este plano el Registro de Emisiones y Transferencia de Contaminantes (RETC), el Programa BRISA-Mxico y los ndices de Cumplimiento de la Normatividad Ambiental (ICNAs) a los que se refiere el
apartado 3.1 de la presente publicacin.
El Registro de Emisiones y Transferencia de Contaminantes (RETC) constituye un instrumento de integracin, anlisis y manejo de la informacin que puede proporcionar a las instituciones de gobierno y al pblico
en general conocimiento sobre la naturaleza, magnitud y localizacin
de las emisiones de contaminantes y contribuir a una evaluacin sobre
el desempeo ambiental de las fuentes de emisiones.
El RETC constituye para las empresas un balance analtico de sustancias,
y para el gobierno federal la posibilidad de detectar y tener un referente
geogrfico preciso de los principales contaminantes emitidos y de los
riesgos potenciales por municipio y localidad. A diferencia de otros inventarios, el RETC permitir visualizar la afectacin a los diferentes medios en un espacio geogrfico dado, y una vez que alcance
representatividad estadstica permitir diagnsticos regionales y nacionales mucho ms precisos.
De esta manera, la informacin proporcionada por el RETC se convierte
en un mecanismo de retroalimentacin para el entendimiento por parte

Gestin ambiental
hacia la industria

El RETC
puede en una
constituirse herramienta
valiosa para:

El desarrollo de indicadores para medir y cuantificar el xito o fracaso

de polticas de reduccin de la contaminacin.
La simplificacin e integracin de los mltiples requerimientos para el
reporte de fuentes de contaminacin.
La vigilancia del cumplimiento de la normatividad y el establecimiento
de nuevos lmites y estndares para emisiones de sustancias contaminantes.
El establecimiento de prioridades para reducir o eliminar gradualmente
el uso de ciertas sustancias txicas.
La promocin de esfuerzos integrados de prevencin y control de la
contaminacin.
El cumplimiento de los requerimientos internacionales de informacin bajo
los diversos acuerdos y convenios internacionales.
La prevencin de riesgos qumicos en establecimientos de alto riesgo ambiental
La difusin pblica sobre niveles de cumplimiento normativo y el
desempeo ambiental de establecimientos industriales
La autorregulacin industrial y certificacin (i.e. ISO 14000)

de la poblacin y de las empresas, de la consecuencia de sus conductas

productivas y hbitos de consumo sobre el medio ambiente. Este crculo informativo se completa cuando las personas o las organizaciones
cambian su comportamiento a la luz de la comprensin ganada. Como
parte de un proceso educativo, la asimilacin de la informacin del RETC
facilita a las empresas y a los ciudadanos la interpretacin de su interdependencia con la calidad del aire, del agua y del suelo, lo que a su vez
genera un sentido de corresponsabilidad en la proteccin del medio
ambiente.
El primer informe elaborado del RETC y publicado en 1999, represent el
eslabn inicial necesario para lograr: informacin sistemtica y representativa para apoyar la toma de decisiones y facilitar la participacin
corresponsable del sector privado, las organizaciones civiles, educativas
y de los gobiernos estatales y municipales.
El informe integra a las fuentes industriales y a los otros sectores relevantes en la contaminacin ambiental como la agricultura, el transporte y
los servicios urbanos. Conforme a ello, la base de datos del RETC tiene
una estructura tridimensional que incluye 8 categoras de fuentes de
emisin, 178 contaminantes relacionados al agotamiento de la capa de
ozono, la contaminacin del aire en cuencas urbanas, el cambio climtico, la contaminacin del agua, los residuos peligrosos y las sustancias

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Gestin ambiental
hacia la industria

txicas. Si bien los datos incluidos en este primer documento son limitados y no abarcan aun los seis temas anteriores, a travs de mapas que
agregan datos a nivel municipal, estatal y nacional se ilustra la forma
que puede representarse esta informacin.
Este primer informe fue tambin el resultado final de un ciclo de reporte con el que se ha instrumentado un nuevo procedimiento de integracin de datos, a partir de la cdula de operacin anual de la
industria y de inventarios de contaminantes integrados por la SEMARNAP relacionados a los principales problemas ambientales del
pas.
Para explicar la estructura y operacin del RETC, dentro del informe se
desglosan la clasificacin de fuentes de emisiones y los mtodos que se
utilizan para estimarlas. As mismo, dentro del documento, se detallan
los tiempos y movimientos involucrados en el ciclo de reporte de la
cdula de operacin anual y en la integracin de la base de datos. Res-

Gestin ambiental
hacia la industria

pecto a esta ltima, se describen los mdulos que permiten integrar la

informacin a partir del programa de reporte, el programa de integracin y el sistema gerencial. Dicho sistema gerencial, en proceso de instrumentacin, permitir en un futuro, desplegar las rutinas y mapas de
consulta en la pgina del INE en Internet, a partir de la combinacin de
la base de datos y sistemas de informacin geogrfica.
En la actualidad se elabora y debe publicarse en el presente ao, el segundo informe nacional de emisiones y transferencia de contaminantes. Cabe destacar, que el acopio de informacin para el RETC se ha
enfrentado con la reticencia de muchas empresas para dar informacin, y con varias indefiniciones de poltica. Por lo anterior y para darle fortaleza y sustento jurdico al RETC se elabor una Norma Mexicana
del RETC, la cual se encuentra en espera de aprobacin para su publicacin en el Diario Oficial de la Federacin, por parte de la Secretara
de Comercio y Fomento Industrial, por otro lado, tambin se est buscando la concertacin de acuerdos voluntarios con los principales sectores industriales.
El simple hecho de conocer y saber hacer uso de esta informacin podr
inducir modificaciones en las conductas de aquellas empresas que quieran mejorar su imagen pblica aplicando tecnologas o prcticas coherentes con la produccin limpia y el uso sustentable de recursos
ambientales. Adems al conocer dicha informacin, el reporte se convierte en una importante herramienta que puede aumentar considerablemente la capacidad del gobierno para lograr importantes objetivos
de proteccin ambiental.
Otro instrumento de informacin actualmente en desarrollo es el Programa Brisa Mxico el cual se pretende constituir en una base relacional de
informacin sobre industria y medio ambiente, que contenga informacin conectada sobre procesos, puntos de emisin, legislacin aplicable, tecnologas alternativas y proveedores de las mismas. Una vez que
la base se torne suficientemente extensa, permitir que un mercado
ambiental incipiente y con enormes carencias de informacin pueda
funcionar de mucho mejor manera.
Combinando diferentes elementos y criterios se detectan los principales
problemas ambientales de las empresas y se pueden priorizar las visitas
de inspeccin, por lo cual otro instrumento de informacin son los llamados ICNAs, a las empresas los ICNAs les permiten detectar deficien-

55

56

Gestin ambiental
hacia la industria

cias y buscar corregirlas, y al pblico le permiten hacer efectivo el derecho a la informacin, ya que dan a conocer el nivel de cumplimiento de
las diferentes fuentes, contar con parmetros para evaluar el comportamiento de cada fuente y evaluar los programas de control y prevencin
de la contaminacin.
El uso de mltiples instrumentos para solucionar de manera integrada los
diferentes problemas ambientales de la industria constituye por s mismo un cambio de forma de respuesta, bastante innovador y promisorio,
si bien no exento de problemas de coordinacin, de desarrollo desigual
de los diferentes tipos de instrumentos y con resultados que podrn
apreciarse en diferentes horizontes temporales. Sin embargo, se puede
decir que Mxico, con esta respuesta, se ha situado dentro de la vanguardia mundial en la materia.
El Sistema Integrado de Regulacin y Gestin Ambiental de la Industria,
con sus diferentes componentes, constituye un esfuerzo de mediano y
largo plazo para lograr que los diferentes instrumentos de poltica y las
acciones voluntarias se orienten hacia la prevencin y el control de la
contaminacin del sector industrial.

2.3 GESTIN DE MATERIALES Y RESIDUOS PELIGROSOS

2.3.1 Modernizacin de la estrategia de gestin
Especial mencin por su importancia requiere la gestin de los residuos
peligrosos. Hasta mediados de los aos noventa la poltica en la materia
aunque planteaba su minimizacin, se sustentaba en instrumentos jurdicos centrados en el confinamiento, que ignoraban el potencial de prevencin de la generacin derivado de la sustitucin de materiales peligrosos
como insumos. Por otro lado, no se incentivaba el reciclado, se imponan
las mismas cargas y costos de cumplimiento a micro, pequeos y grandes
generadores al no distinguir entre ellos, y no se planteaba diferencia entre
el peligro y el riesgo de los residuos, dndole el mismo peso tanto a residuos de baja como de alta peligrosidad, as como de bajo y alto riesgo;
asimismo, imponan un mayor nmero de obligaciones para los generadores y no se establecan medidas regulatorias a los procesos de tratamiento, creando adems un gran nmero de trmites administrativos que
desincentivaban el cumplimiento de los objetivos de la misma poltica.

Gestin ambiental
hacia la industria

La carencia de anlisis de los datos contenidos en el sistema de manifiestos e informes peridicos de generadores y empresas de servicios de
manejo, llev a imprecisiones en la estimacin de la generacin, particularmente de los residuos biolgico-infecciosos, y al sobredimensionamiento de los mercados ambientales, adems de perderse la
oportunidad de confirmar el manejo adecuado de los residuos desde su
origen hasta su destino final.
La administracin de los residuos peligrosos se caracterizaba por un gran
nmero de trmites, en su mayora tardados, basados en criterios de
decisin desconocidos por los particulares y que no incorporaban la
consulta a otras reas de la propia Semarnap o el contacto con las autoridades locales competentes.
Lo anterior ha sido sustituido por una reduccin considerable en el nmero de trmites (de 40 a 16, incluyendo dos en materia de riesgo), de los
cuales se han desconcentrado a las delegaciones de la Semarnap varios,
por procedimientos giles y transparentes hechos del conocimiento

57

58

Gestin ambiental
hacia la industria

pblico, as como por una mejor y efectiva coordinacin interna y con

las autoridades estatales y municipales.
Junto con ello, se logr la disminucin del pago de derechos por el registro como generador, para incentivar a los pequeos generadores de residuos peligrosos a manifestar dichos residuos.
La administracin, tambin se caracterizaba por una escasa comunicacin
con diferentes sectores de la sociedad y de la participacin corresponsable de stos en el diseo e instrumentacin de la poltica. Hoy en da la
Semarnap a travs del INE ha promovido la creacin de redes intersectoriales estatales, cdigos y programas voluntarios; acuerdos intergubernamentales; una fuerte interaccin con el Poder Legislativo y se ha
trabajado ampliamente en el plano de la capacitacin e informacin
pblica. Asimismo se han desarrollado diversos manuales de minimizacin dirigidos a pequeas empresas y establecido programas de acopio
de residuos peligrosos generados por microgeneradores, para su envo a
reciclado, tratamiento o disposicin final adecuados.
El enfoque de la poltica est basado en la consideracin de que la generacin de residuos de toda ndole y la disposicin final de aquellos que
an tienen valor econmico, representan entre otras cosas una prdida
econmica y una amenaza para el ambiente y la salud de la poblacin.

Gestin ambiental
hacia la industria

A su vez, la prevencin de la generacin, as como el reuso, reciclado o

regeneracin de los residuos, suelen constituir un ahorro y una oportunidad, sobre todo si con ello se disminuyen las presiones sobre los recursos naturales y los riesgos para el ambiente y la salud, al mismo tiempo
que se crean fuentes de ingreso y de empleos.
En este nuevo enfoque, se considera a las empresas de servicios de manejo de residuos peligrosos como parte de la solucin y no como parte del
problema. Es decir, estas empresas cierran el ciclo de las cadenas productivas que al producir bienes de consumo, a partir de la transformacin de materiales peligrosos usados como insumos, generan residuos
peligrosos, dado lo cual las empresas de servicios de manejo de stos
deben encontrarse tan cerca de los generadores como sea posible. Acercar las empresas de servicio de manejo de residuos peligrosos a las empresas generadoras, les ahorra a stas gastos en el transporte y les brinda
la oportunidad de aprovechar en otros aspectos los recursos que destinaran para enviar los residuos que generan a grandes distancias, por
ejemplo, para realizar mejoras a sus procesos para hacerlos ms limpios.
Con base en lo anterior, la poltica ambiental en materia de residuos peligrosos presenta hoy nuevos nfasis, plantendose como primera prioridad la prevencin de la generacin de los mismos, seguida del reciclaje,
el tratamiento y como ltima opcin, el confinamiento.

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60

Gestin ambiental
hacia la industria

Estos nfasis de poltica son acordes con el enfoque general de prevencin

de la contaminacin y tienden, en el mediano y largo plazo, a ser atractivos para las empresas generadoras. La reduccin en la generacin de
residuos peligrosos, su reuso, reciclado y recuperacin de energa significa una disminucin de costos y menores impactos ambientales.
Al respecto, se han desarrollado mecanismos que permiten crecientemente que el reciclaje y tratamiento se de dentro de las instalaciones que
generan los residuos, o tan cerca de ellas como sea econmicamente
factible en un marco de tecnologas y manejo seguros y ambientalmente adecuados.
2.3.2 Principales lneas de accin
Dentro de las lneas estratgicas y las acciones que se han desarrollado
para promover la minimizacin y el manejo adecuado de los residuos
peligrosos estn: el fortalecimiento del marco jurdico y normativo que
incluye una modificacin del reglamento derivado de la LGEEPA en
materia de residuos peligrosos; el desarrollo racional de infraestructura;
la atencin especial a zonas, ramas industriales y corrientes de residuos
crticos; el desarrollo del sistemas de informacin y rastreo de residuos
peligrosos, y el desarrollo de mecanismos de capacitacin, comunicacin y participacin social.
Todo esto es acorde con los esfuerzos de modernizacin de la regulacin
normativa y directa hacia la industria, y tambin se vincula de manera
muy clara con los esfuerzos de vigilancia eficiente y cumplimiento de la
ley, con un fuerte componente de cooperacin internacional, as como
con el establecimiento de mecanismos para preparar la descentralizacin responsable de la gestin de los residuos peligrosos, entre otros,
promoviendo el fortalecimiento de capacidades locales en la materia.
La estrategia tiene cuatro componentes fundamentales, el primero de ellos
se refiere a la minimizacin de la generacin de residuos peligrosos y
del riesgo en el manejo de materiales y residuos peligrosos, a travs de
reemplazar como insumos de procesos y componentes de productos de
consumo, a los materiales peligrosos, cuando se cuente con sustitutos
no peligrosos, lo que se traduce en beneficios directos en materia de
salud y seguridad laboral, a menudo en beneficios econmicos y, fundamentalmente, en un menor impacto ambiental.

Gestin ambiental
hacia la industria

Muy asociado a lo anterior, pero de diferente ndole, es la bsqueda de

seguridad en actividades consideradas como altamente riesgosas, que refiere fundamentalmente a promover un manejo adecuado de aquellos
materiales peligrosos que por restricciones tecnolgicas o financieras son
imposibles de sustituir y que benefician a las empresas tanto en trminos
de prevencin de accidentes mayores que ocasionan prdidas de vidas
humanas y materiales, as como de una mejor relacin con la comunidad.
Uno de los elementos de esta estrategia ha sido el desarrollo de disposiciones reglamentarias y normativas, listados, guas y manuales que orienten a las empresas hacia un manejo de materiales menos riesgoso.

Incremento
en la
seguridad de

Reglamentacin, normatividad, listados, guas y manuales

Reglamento de Materiales y Residuos Peligrosos y Actividades Consideradas
como Altamente Riesgosas
Listados
Guas y Manuales
Evaluacin y manejo de los riesgos
Campaa de sensibilizacin
Capacitacin de dictaminadores de anlisis preliminares de riesgo
Establecimiento del sistema de aprobacin y acreditacin de peritos
actividades Fortalecimiento de programas de educacin formal sobre evaluacin de riesgos
altamente Capacitacin de personal involucrado en actividades altamente riesgosas
riesgosas Verificacin del desempeo de las actividades altamente riesgosa
Programa de verificacin ambiental
Coordinacin con otras autoridades verificadoras
Cdula de Operacin Anual
Autorregulacin
Auditoras ambientales
Programa de Responsabilidad Integral
Programa de Gestin Ambiental Integral

Para agilizar y eficientar la evaluacin y resolucin sobre los estudios de

riesgo y programas para la prevencin de accidentes, se ha puesto nfasis en el desarrollo de mecanismos para promover la capacitacin de
dictaminadores preliminares de anlisis de riesgo; se ha trabajado en el
establecimiento de un sistema de aprobacin y acreditacin de peritos;

61

62

Gestin ambiental
hacia la industria

se han fortalecido los programas de educacin formal sobre evaluacin

de riesgos y de la capacitacin de personal involucrado en actividades
altamente riesgosas. Se ha buscado igualmente incentivar la verificacin
industrial ambiental de la instrumentacin de las medidas de seguridad
previstas en los estudios de riesgo y de los programas para la prevencin de accidentes, a travs de una mayor coordinacin con las autoridades verificadoras.
Asimismo, el incremento de la seguridad se ha apoyado tanto en el Programa Nacional de Auditorias Ambientales de la PROFEPA como en
programas voluntarios, tales como el de responsabilidad integral de la
industria qumica y el programa de gestin ambiental integral. Otro aspecto que se orienta hacia el incremento de la seguridad, si bien no en
un plano preventivo sino de evitar que de producirse un accidente ste
tenga impactos muy altos, ha sido la promocin del control de uso del
suelo en zonas de alto riesgo.

Zonas Intermedias de Salvaguarda

Comunicacin de poligonales de riesgo a las autoridades locales
Promocin de la adquisicin de terrenos para crear ZIS
Sustentacin de las declaratorias de zonas intermedias de
salvaguarda
Comunicacin y participacin pblica en el respeto de los usos
del suelo

Control de
los usos del en las
suelo zonas de
alto riesgo

Difusin pblica de las medidas para controlar los

usos del suelo
Educacin pblica para el respeto de los usos del suelo

Legislaciones locales
Adecuacin de leyes y reglamentos locales

Ordenamiento ecolgico del territorio

Criterios a incorporar en el ordenamiento ecolgico del territorio

Gestin ambiental
hacia la industria

4 Se entiende por
poligonal los radios en
torno a las actividades
consideradas como
altamente riesgosas
calculados a partir del
punto donde se
localiza la instalacin
en la que puede ocurrir
una explosin,
incendio, fuga o
derrame, y que
establece la distancia
hasta la cual pueden
ocurrir muertes (rea
de riesgo), o bien
lesiones y afectacin a
la salud, los bienes o al
ambiente (rea de
amortiguamiento).

Con esta finalidad se han definido zonas intermedias de salvaguarda, a

travs de poligonales4 de riesgo, su comunicacin con las autoridades
locales, la promocin de la adquisicin de terrenos para su creacin y la
sustentacin de su declaratoria formal.
Asimismo, se ha considerado indispensable desarrollar un amplio esfuerzo de comunicacin y participacin social para lograr el respeto de los
usos del suelo, tanto a travs de la difusin pblica de medidas como de
campaas educativas. Se ha procurado tambin comunicar la necesidad
de que se hagan las modificaciones pertinentes en las legislaciones urbana y ambiental de carcter local y que estos criterios sean incorporados en el Ordenamiento Ecolgico del Territorio.
Un tercer componente de la estrategia ha sido el de fomentar y dirigir la
creacin de infraestructura ambiental para el manejo, tratamiento y confinamiento de los residuos peligrosos, buscando aprovechar sinergias
regionales o corrientes complementarias de residuos, lo que facilita el
reuso y reciclaje de los mismos y minimizar, en la medida que sea
factible, la necesidad de confinamiento. El resultado de los esfuerzos de
reduccin en la fuente de residuos y de su sustitucin es difcil de determinar, ya que slo se manifiesta en el largo plazo a travs de una menor
demanda de materiales peligrosos.
Una de las primeras observaciones que surgen del anlisis de la forma en
la que se ha dado el crecimiento de la infraestructura de los residuos
peligrosos es la lentitud con la que se iniciaron las inversiones privadas
que dieron lugar a las primeras empresas de manejo de residuos peligrosos industriales, ya que slo a partir de 1993 comienza el verdadero
crecimiento y diversificacin de la oferta tecnolgica. En una primera
instancia se autorizaron tres confinamientos de servicio pblico: uno en
Sonora que inici como un servicio privado y se transform en una
empresa de servicio al pblico varios aos despus, y otro en San Luis
Potos, los cuales actualmente se encuentran cerrados como resultado
de presiones pblicas, a los que se suma un tercero ubicado en Mina, en
el estado de Nuevo Len, nico en su gnero que se encuentra actualmente operando.
En materia de reciclaje existe en el pas capacidad instalada para las siguientes corrientes de residuos: acumuladores, disolventes, escorias y
otros residuos metlicos, tambores y envases, lquidos fotogrficos y
lubricantes. En este ltimo caso, cabe resaltar la enorme capacidad que

63

64

Gestin ambiental
hacia la industria

tienen muchos de los hornos de cemento para obtener energa a travs

del empleo como combustibles alternos de lubricantes usados y otros
tipos de residuos. Este esfuerzo se ha apoyado en buena medida en un
convenio voluntario entre la industria cementera y la autoridad ambiental, que a pesar de incrementar las exigencias ambientales, ha permitido
este aprovechamiento sustentable de residuos que, mal manejados, son
potencialmente peligrosos. En el pas hoy operan 100 empresas recicladoras de residuos industriales peligrosos, con una capacidad instalada
total de aproximadamente 1376,422.5 toneladas al ao, sin contar el
reciclaje energtico en el que se aprovechan los combustibles alternos
formulados a partir de lubricantes usados, la cual si estuviera realmente
siendo aprovechada estara dando un manejo adecuado a cerca de una
tercera parte de los residuos generados en el pas.
En cuanto a la creacin de confinamientos y para superar la oposicin
social hacia stos, se han establecido mecanismos para ampliar los espacios de comunicacin al pblico, se han creado redes intersectoriales
de manejo ambiental de residuos en un gran nmero de entidades federativas, que pueden constituirse en los foros para presentar estos proyectos, y se han establecido una mayor coordinacin con las autoridades
estatales y municipales.
Las polticas encaminadas a lograr un mejor manejo de los residuos se ha
traducido en que operan 320 empresas autorizadas para la recoleccin y
transporte de residuos peligrosos y 331 empresas dedicadas al almacenamiento y manejo de los mismos5. A ellas debe sumarse la creacin de
empresas manejadoras y tratadoras de residuos biolgico-infecciosos,
de las cuales se han generado 53 equipos nuevos, con una capacidad de
tratamiento total de 27,586 kilogramos por hora.
No obstante, si bien es relevante la forma en que ha ido creciendo la infraestructura de manejo de los residuos industriales peligrosos en Mxico,
sta no satisface necesariamente los requerimientos de tecnologas alternativas para manejar las distintas corrientes de residuos, como no
satisface la distribucin geogrfica que el pas necesita, para acercar este
tipo de servicios a los generadores
El cuarto elemento central de la estrategia ha sido la creacin de mecanismos de participacin e informacin y de instrumentos de divulgacin,
en ellos destaca la creacin de la Red Mexicana de Manejo Ambiental
de Residuos (REMEXMAR), el desarrollo de un sistema de informacin

5 Informacin a
mayo del 2000.

Gestin ambiental
hacia la industria

65

66

Gestin ambiental
hacia la industria

sobre generacin de residuos peligrosos, informes especiales sobre residuos crticos y el desarrollo de guas tcnicas y manuales orientados a la
prevencin y minimizacin de las fuentes de los flujos de residuos.
Cabe sealar que la REMEXMAR ha logrado de 1998 a la fecha tener un
despliegue territorial muy significativo con rplicas estatales en 20 estados de la Repblica, que podrn extenderse a otros dos a finales del
2000. Debe enfatizarse que estas redes cubren territorialmente prcticamente a la totalidad de las zonas industriales importantes del pas. Adems, se estn creando tambin en las Delegaciones del Distrito Federal
(para mayor informacin consultar la pgina: remexmar.ine.gob.mx).

Red Mexicana de Manejo de Residuos

Septiembre 2000

Redes Conformadas
Redes Programadas

Gestin ambiental
hacia la industria

3. Vigilancia
y Cumplimiento de la
Normatividad
Ambiental

Para estimular, vigilar y asegurar el cumplimiento de la ley por parte de la

industria, la Procuradura Federal de Proteccin al Ambiente (PROFEPA)
lleva a cabo dos programas fundamentales: el Programa de Verificacin
de las Fuentes de Contaminacin de Jurisdiccin Federal y el de Auditoras Ambientales Voluntarias.
Durante los ltimos aos la accin de la Procuradura Federal de Proteccin al Ambiente ha seguido una estrategia encaminada a resolver los
problemas ambientales, ms que una estrategia basada en la imposicin

67

68

Gestin ambiental
hacia la industria

de castigos ejemplares, contra la opinin generalizada de que el xito

de las funciones de control se mide por el nmero de clausuras definitivas de empresas. As, por ejemplo, en el caso de un predio contaminado
con residuos peligrosos cuyo propietario se declare dispuesto a invertir
en la restauracin y a regularizar su situacin legal, resulta preferible
acordar condiciones y plazos para asegurar dicha accin y vigilar estrictamente su cumplimiento, sin perjuicio de la sancin administrativa a la
que se haga acreedor el infractor. La alternativa exclusivamente persecutoria, en cambio, conlleva a un proceso judicial de resultados inciertos
en trminos ambientales.

3.1 VERIFICACIN INDUSTRIAL

La inspeccin y vigilancia del cumplimiento de la normatividad ambiental
por parte de las fuentes de contaminacin de jurisdiccin federal creci
significativamente entre 1992 y 1994, ya que en primera instancia las
acciones estuvieron orientadas a identificar y verificar el universo de
accin de la autoridad federal. A partir del inicio de la presente administracin y hasta 1997, se llevaron a cabo en promedio, poco ms de 1,000
inspecciones al mes (12,750 promedio anual), lo que permiti cubrir los
establecimientos industriales y de servicio de mayor riesgo y con mayor
potencial contaminante del pas.
Una vez que este universo fue cubierto de manera razonable, a partir de
1998 la estrategia se orient hacia la realizacin de visitas de inspeccin
exhaustivas. Esto es, a la realizacin de visitas que inspeccionaran ms a
fondo las condiciones de operacin de los establecimientos y sus niveles especficos de cumplimiento de la normatividad ambiental vigente a
travs de la aplicacin de los ndices de Cumplimiento de la Normatividad Ambiental (ICNAs).
De esta forma, en 1998 el nmero de visitas de inspeccin descendi a
9,590, en 1999 a 8,671 y en el ao 2000 se tiene programada la realizacin de 7,600 visitas, con lo que desde el inicio de la presente administracin y hasta diciembre del presente ao, se habrn realizado ms de
64,000 visitas de inspeccin y verificacin a cerca de 32,000 fuentes de
jurisdiccin federal.
Es importante destacar que las visitas de inspeccin realizadas durante el
periodo 1995-1997, la realizacin de visitas exhaustivas y la aplicacin

Gestin ambiental
hacia la industria

de los ICNAs a partir de 1999, as como el cumplimiento de las medidas

dictadas por la PROFEPA, han resultado en mayores ndices de cumplimiento por parte de las industrias y los establecimientos de servicio, lo
que ha derivado en que el porcentaje de visitas que detect total cumplimiento se haya incrementado de 18.9% en 1994 a 27.0 % en 1995,
aunque debido a la entrada en vigor de la NOM-087 en 1996 (relacionada al manejo de residuos biolgico-infecciosos), los niveles de cumplimiento de los establecimientos visitados haya descendido a 25.6 % en
1996 y a 19.8 % en 1999. Se espera que el 23% de las visitas que se
realicen el ao 2000, detecten el total cumplimiento de la normatividad
aplicable. Lo anterior tambin ha permitido que el porcentaje de clausuras producto de infracciones graves a la normatividad se haya reducido
de 3.0 % de las visitas realizadas en 1994, al 1.6 % de las realizadas en
1998 y que desde entonces se hayan mantenido alrededor del 1.6 % de
las visitas. De igual manera, se espera que este porcentaje se reduzca al
1.5% de las visitas que se lleven a cabo en el 2000.

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70

Gestin ambiental
hacia la industria

A pesar del xito y de la virtual eliminacin de incumplimientos graves,

predominan empresas que an adolecen de problemas de desempeo
ambiental. Algunas encuestas muestran que en esto ha incidido tanto la
creciente exigencia normativa como
su vigilancia. Sin duda son los sectores de pequea y micro empresa los
Residuos peligrosos
que presentan mayores rezagos en el
manejados adecuadamente
cumplimiento normativo.
en todo el pas
El programa de inspeccin de las fuentes de contaminacin permiti increManejo
1994
1997
1998
1999
mentar la cantidad de residuos
Disposicin 193,000 394,000 453,150 380,000
peligrosos adecuadamente dispuesta
Final
en todo el pas al pasar de 193,000
Retorno a
27,500
49,500
54,500
58,400
toneladas anuales en 1994 a 380,000
EE UU
en 1999 y la de los retornados a los
Reciclaje
132,000 150,000 156,000 160,000
Estados Unidos de Amrica al pasar
Total
352,500 593,500 663,650 598,400
de 27,500 a 58,000 toneladas anuales, respectivamente.

Gestin ambiental
hacia la industria

Adicionalmente, este programa permiti tambin disminuir la emisin de

contaminantes a la atmsfera en la
ZMVM al pasar estimativamente de
319,000 toneladas anuales en 1992 a
110,000 en 1998. En el cuadro siguienGeneracin (ton/ao)
te se presentan las emisiones por con1998
taminante que se estima se generaron
190,000
26,000
en 1998.
41,000
13,000
Adems de una accin decidida para ha51,000
35,000
cer cumplir la ley, la PROFEPA requera
2,500
3,000
35,000
33,000
contar con informacin detallada sobre
319,500
110,000
los niveles de cumplimiento de los diversos aspectos de la normatividad ambiental, entre otras cosas para poder
dirigir el programa de verificacin a atender los problemas ms agudos.
As, se desarrollaron los ndices de Cumplimiento de la Normatividad
Ambiental (ICNAs), como resultado de los cuales se cuantifica el nivel
de cumplimiento de todas y cada una de las obligaciones de las empresas en materia de atmsfera, residuos peligrosos, residuos biolgico infecciosos, actividades altamente riesgosas e impacto ambiental.
Los ndices de cumplimiento se aplican formalmente desde enero de 1999,
aunque a manera de programa piloto
fueron aplicados desde agosto de 1996
en la Zona Metropolitana del Valle de
Mxico y en 5 delegaciones estatales,
y desde 1998 a nivel nacional. Al mes
de junio del 2000 han sido aplicados y/
o actualizados para 7,713 fuentes de
contaminacin, de las cuales 1,569 se
clasifican como grandes, 1,642 como
medianas, 2,015 como pequeas y
2,487 como micro.
A cada una de las fuentes, en funcin
de sus obligaciones ambientales, se les
evalu uno o ms ndices de cumplimiento. Los ndices que se tuvieron que

Control de
Emisiones a la la Zona
Atmsfera en Metropolitana
del Valle de Mxico
Contaminante
1992
SO2
PST
Nox
CO
HC
Total

71

72

Gestin ambiental
hacia la industria

aplicar en el mayor nmero de casos

fueron el de emisiones a la atmsfera
(IEA), el de generacin de residuos
peligrosos (IGR) y el de generacin
de residuos biolgico infecciosos
(IGRBI). El primero se evalu en el
caso de 1,755 plantas, el segundo en
el de 5,386 y el tercero en el de 1,352,
es decir, una porcin importante de
empresas son solamente generadoras
de residuos industriales peligrosos.
En el cuadro siguiente se presenta un resumen de los resultados de la
evaluacin de los ndices ms frecuentemente aplicados.

Porcentaje con
calificacin igual
o menor que 50

Porcentaje con
calificacin
mayor que 50

Porcentaje con
calificacin
mayor que 70

Porcentaje con
calificacin
entre 91 y 100

IEA
Todos los tamaos
Plantas grandes
Plantas medianas
Plantas pequeas
Plantas micro

54
50
40
52
75

46
50
60
48
25

42
44
54
43
23

33
35
44
33
17

IGR
Todos los tamaos
Plantas grandes
Plantas medianas
Plantas pequeas
Plantas micro

46
32
37
46
67

54
68
63
54
33

43
55
50
44
24

22
28
26
25
12

IGRBI
Todos los tamaos
Plantas grandes
Plantas medianas
Plantas pequeas
Plantas micro

39
35
32
40
42

61
65
68
60
58

49
50
49
50
49

25
22
16
26
28

Gestin ambiental
hacia la industria

En el caso del IEA, para todas las empresas calificadas, el 54% obtuvo calificaciones de 50 o menos, el 46% de ms de 50, el 42% de ms de 70 y el
33% mayor que 90. En cuanto al IGR, el 46% obtuvo calificaciones de 50
o menos, el 54% de ms de 50, el 43% de ms de 70 y el 22% mayor que
90. En cuanto al IGRBI, el 39% obtuvo calificaciones de 50 o menos, el
61% de ms de 50, el 49% de ms de 70 y el 25% mayor que 90.
Es evidente que hay un mayor grado de cumplimiento en materia de
residuos biolgico infecciosos y que las empresas micro tienen un
menor grado de cumplimiento en general en todos los temas, excepto
en el caso de los residuos biolgico infecciosos, en el que no es significativa la diferencia en calificaciones entre los diferentes tamaos de
las fuentes.
Las bajas calificaciones de fracciones importantes del universo de empresas podran hacer pensar que las plantas correspondientes tienen un rezago fuerte en el desempeo ambiental; sin embargo, cuando se hace
un anlisis conjunto de los resultados se llega a una conclusin diferente. En la Grfica Cumplimiento de la Normatividad Ambiental se observa que en promedio, entre 1998 y 1999, slo el 1.6% de las fuentes
de contaminacin cometi infracciones graves, el 77.6% infracciones
leves o menores (esencialmente de gestin) y el 20.8% no cometi infracciones, de lo que se deduce que slo en el 2.5% de las plantas que
cometieron alguna infraccin sta fue grave, por lo que la calificacin
del 97.5% restante de las plantas puede fcilmente ser incrementada
cuando los responsables de su operacin corrijan las irregularidades de
gestin, las cuales consisten fundamentalmente en trmites administrativos. Algo semejante ocurre de las calificaciones en materia de residuos
peligrosos y residuos biolgico infecciosos.
Considerando que de acuerdo al padrn de fuentes de contaminacin de
jurisdiccin federal, el 8% de stas slo generan emisiones a la atmsfera, el 69% slo residuos peligrosos, el 13% contaminantes de la atmsfera y residuos peligrosos y el 9.5% slo residuos biolgico infecciosos
y que las 7,713 plantas hasta ahora calificadas son una muestra ms que
representativa de las 31,209 fuentes de jurisdiccin federal, puede estimarse lo siguiente: se estima que existen 1,420 fuentes de contaminacin atmosfrica, 5,674 generadores de residuos peligrosos y 1,010
generadores de residuos biolgico infecciosos que tienen altos niveles
de cumplimiento de la normatividad ambiental.

73

74

Gestin ambiental
hacia la industria

Por otra parte, 5,002, 19,419 y 1,905, respectivamente tienen irregularidades menores, la mayor parte de ellas relacionadas con el incumplimiento de obligaciones de gestin, ms que de desempeo, que pueden ser
fcilmente cumplidas e incrementar as su calificacin y slo 128, 498 y
49 establecimientos, respectivamente, tienen infracciones mayores que
requerirn hacer grandes esfuerzos para cumplir con la normatividad e
incrementar en consecuencia sus calificaciones. Es decir, slo el 2% de
las fuentes de emisin de contaminantes a la atmsfera, el 1.9% de los
generadores de residuos peligrosos y el 1.7% de los generadores de residuos biolgico infecciosos tienen que realizar un esfuerzo relativamente mayor para el cumplimiento de la normatividad ambiental.

Materia

Nmero de
fuentes existentes

Calificacin
Fuentes con
promedio de
calificacin de
todas las fuentes 91 a 1000

Emisiones a
la atmsfera
Grande
Mediana
Pequea
Micro

6,550

51.4

980
740
1,995
2,835

54.7
63.5
53.5
30.6

Residuos
Peligrosos
Grande
Mediana
Pequea
Micro

25,590

No.
%
1,420 21.7
29.9
28.1
32.3
9.7

670
519
1,317
2,496

68.4
70.1
66.0
88.0

17
13
34
64

1.7
1.8
1.7
2.3

52.1

5,674 22.2

19,419

75.9

498

1.9

2,667
2,486
7,142
13,295

61.8
59.0
54.9
35.3

755
574
2,457
1,888

28.3
23.1
34.4
14.2

1,865
1,864
4,568
11,122

69.9
75.0
64.0
83.7

48
48
117
285

1.8
1.9
1.6
2.1

Residuos Biolgicos 2,963

Infecciosos
Grande
525
Mediana
329
Pequea
779
Micro
1,330

60.0

1,010 34.1

1,905

64.3

49

1.7

437
293
599
576

83.2
89.1
76.9
43.3

11
8
15
15

2.1
2.4
1.9
1.1

60.5
59.8
61.6
59.1

293
208
644
275

Fuentes con calificacin Fuentes con calificacin

de a 90 que pueden
de 0 a 90 que
incrementarla fcilmente
debern realizar
acciones e inversiones
mayores para
incrementarla
No.
%
No.
%
5,002 76.4
128
2.0

77
28
165
739

14.6
8.6
21.2
55.6

Gestin ambiental
hacia la industria

Adems de la verificacin de las instalaciones industriales de competencia

federal, la PROFEPA lleva a cabo dos programas de verificacin: el de
Vehculos Nuevos en Planta y el de Atencin de las Contingencias Ambientales en la Zona Metropolitana del Valle de Mxico.
En el cuadro siguiente se muestra el nmero de familias de vehculos que
han sido verificados durante la presente administracin, hasta junio del
2000. Como puede notarse el nmero de familias verificadas fue creciendo hasta alcanzar en 1998 al nmero de familias producidas. El personal destinado a esta actividad ha sido siempre escaso pero su
desempeo se vino haciendo ms eficiente con el tiempo.

AO-MODELO

Verificacin
de Vehculos Nuevos en
Planta

No. DE FAMILIAS
PRODUCIDAS

No. DE FAMILIAS
VERIFICADAS

190
180
180
216
214
200
1,180

108
157
167
2391
2232
1193
1,013

1995
1996
1997
1998
1999
2000
TOTALES
1.-216 modelos 1998 y 23 modelos 1997
2.- 214 modelos 1999 y 9 modelos 2000
3.-Dato a junio de 2000

En la atencin de Contingencias Ambientales, la actuacin de la PROFEPA ha permitido atender la totalidad de las 21 contingencias que se han
presentado en la presente administracin (invierno 94/95 invierno 99/
2000), las cuales en su conjunto tuvieron una duracin de 66 das. En
dicho perodo se modific radicalmente la fraccin de fuentes que se
encontraron en incumplimiento del Plan de Contingencias Ambientales
ya que en el perodo dic/1992 a nov/94 se encontr que el 5% de las
empresas comprometidas no cumpli con el Plan, en tanto que en el
perodo de diciembre de 1994 a junio del 2000 la fraccin que no lo hizo
fue el 3%, siendo que en las ltimas dos contingencias dicho nmero
bajo a menos del 1%.

75

76

Gestin ambiental
hacia la industria

Cabe resaltar que la forma concreta en que se vela por el cumplimiento de

la normatividad no es neutra, ni independiente de las polticas pblicas
impulsadas por el resto del sector ambiental. La actual vinculacin entre
normadores y verificadores permite una retroalimentacin mutua en
beneficio de una revisin de las normas que tenga en cuenta los problemas de su aplicacin y de una fiscalizacin de las mismas que se ajuste
a los propsitos asumidos al establecerlas.

Gestin ambiental
hacia la industria

3.2 AUDITORIAS AMBIENTALES VOLUNTARIAS

La Auditora Ambiental es un instrumento de carcter voluntario que representa un complemento a la aplicacin coercitiva de la normatividad
ambiental. Constituye un diagnstico exhaustivo del desempeo ambiental de las industrias a fin de identificar las acciones necesarias para
cumplir no slo con las normas vigentes, sino con normas internacionales y de buenas prcticas de ingeniera en los aspectos para los que an
no existen normas oficiales mexicanas. Las auditoras derivan en Planes
de Accin, en los cuales se definen los plazos en los que deben realizarse dichas acciones, bajo una estricta supervisin por parte de PROFEPA,
a fin de asegurar el ptimo funcionamiento de las plantas industriales,
minimizando as los riesgos relacionados con la actividad industrial y la
contaminacin al ambiente.
Dentro del programa de Auditora Ambiental, desde su inicio en 1992 y
hasta agosto del ao 2000 incorporaron 1614 a instalaciones industriales, de las cuales continan en el programa 1491. En virtud de que se
trata de instalaciones fundamentalmente grandes y medianas, esas plantas representan ms del sesenta por ciento del Producto Bruto Industrial
del pas. A agosto del 2000, se haban concluido 1,431 auditorias, quedando en proceso 183. Derivado de dichas auditoras, desde 1995 se ha
concertado la ejecucin de 1,140 planes de accin, 752 de los cuales (o
sea el 66 %) se concertaron entre enero de 1998 y agosto del 2000, lo
que denota una afluencia creciente de instalaciones al programa.
En abril de 1997 se otorgaron los primeros 80 certificados como Industria Limpia a igual nmero de instalaciones industriales que concluyeron satisfactoriamente los planes de accin. Hasta agosto del presente ao, ya suman un
total de 542 las instalaciones certificadas, mismas que constituyen un grupo muy representativo de industrias tanto del sector pblico como privado.
Cabe mencionar que la totalidad de las grandes instalaciones de las empresas pblicas, como PEMEX y CFE participan en este programa.
Asimismo, a fin de asegurar que las auditoras ambientales se desarrollen
con la calidad y los estndares necesarios, en 1998 se estableci un sistema de acreditacin de profesionales en la materia, quienes han sido
examinados por un comit de Evaluacin donde participan instituciones acadmicas de prestigio nacional e internacional, as como organi-

77

78

Gestin ambiental
hacia la industria

zaciones profesionales. A la fecha, el se ha acreditado a 152 profesionales como auditores ambientales.

Finalmente, se espera que al concluir la presente administracin, se hayan
iniciado un total de 1,645 auditoras ambientales, se alcance la firma de
1,300 planes de accin y se hayan entregado 600 Certificados como
Industria Limpia a igual nmero de instalaciones industriales que hayan
concluido la realizacin de los planes de accin respectivo y por lo tanto
presenten un desempeo ambiental ptimo.

Avances del
Programa
Nacional de Auditora
Ambiental
Tipo de accin
1992-1994
Auditoras iniciadas
422
Auditoras concluidas
246
Planes de Accin firmados
99
Certificados como
Industria Limpia

1995
115
180
102

1996
158
174
186

1997
191
217
100

1998
165
170
296

1999
294
221
317

2000 *
269**
223**
139

TOTAL
1,614
1431
1,239

115

122

175

130

542

*Enero-Agosto 2000.
** Incluye 34 auditoras derivadas de procesos que se manejan por planta, ya que en una instalacin puede haber ms de una planta.

3.3 DETECCIN DE RIESGOS POR SITIOS CONTAMINADOS

Y ATENCIN A EMERGENCIAS AMBIENTALES

Dentro de las actividades que desarrolla la PROFEPA, se encuentra la identificacin, inventario y caracterizacin de sitios abandonados contaminados con residuos peligrosos y la atencin de emergencias ambientales
derivadas del manejo de substancias qumicas en general. As, entre 1995
y agosto de 2000, se han identificado 105 sitios abandonados contaminados con residuos peligrosos en 17 estados del pas, con lo cual se ha venido conformando un inventario permanente de esos sitios. En quince de
ellos se han realizado estudios para la caracterizacin del tipo y cantidad
de los residuos presentes en los predios, lo que permite identificar riesgos
a la salud y al ambiente y establecer las prioridades para una caracteriza-

Gestin ambiental
hacia la industria

cin ms especfica que determine las medidas de mitigacin y restauracin correspondientes. En la actualidad se estn realizando los inventarios en los estados de Aguascalientes, Campeche, Michoacn y Tabasco,
as como la caracterizacin de siete sitios mas. Cuando se cont con los
recursos para ello, se realizaron los trabajos de limpieza y restauracin de
sitios, como es el caso del predio que ocup la empresa Alco Pacfico, en
Tijuana, Baja California, desde donde se trasladaron al confinamiento
autorizado CYTRAR en Hermosillo, Sonora, casi cincuenta mil toneladas de
escorias de plomo que se encontraban a cielo abierto.

Sitios
abandonados e ilegales con
residuos peligrosos
Estado
Baja California
Chihuahua
Coahuila

No. de Sitios
2
2
1

Edo. de Mxico
Guanajuato
Hidalgo
Jalisco

17
6
12
3

Morelos
Nuevo Len
Puebla
Quertaro

2
5
2
16

San Luis Potos

Sonora
Tamaulipas
Tlaxcala
Veracruz
Zacatecas
TOTAL

8
2
3
3
12
9
105

Fuente: PROFEPA

Principales residuos
Solventes, metales pesados, polvo de fundicin, aceites
Hidrocarburos, compuestos qumicos, aceites gastados
Metales pesados, jales, aceite residual, hidrocarburos, biolgico-infecciosos,
compuestos qumicos
Escorias de fundicin, biolgico-infecciosos, compuestos qumicos, lubricantes gastados
Aceites, metales pesados, organoclorados, lodos, escorias de fundicin, aceites gastados
Escorias de fundicin, natas de pintura
Tierras de blanqueo, tetracloroetileno, lodos, residuos de bateras, tierra
contamianda con diesel y combustible
Tambores metlicos vacos y llenos con hidrocarburos txicos e inflamables.
Escoria de fundicin, aluminio, plomo, cadmio, niquel, aceite, cianuros, hidrocarburos
Hidrocarburos
Residuos qumicos, metales pesados, hidrocarburos, lodos de proceso,
biolgico infecciosos y escorias de fundicin.
Residuos hospitalarios, asbesto, escoria de fundicin, niquel, lodos, botes de pintura
Biolgico infecciosos y jales mineros.
Escoria de fundicin, aceites, arena silica, fenoles, compuestos qumicos, recipientes vacos
Pintura textil
Biolgico-infecciosos, azufre
Jales, metales pesados, reactivos qumicos

79

80

Gestin ambiental
hacia la industria

En cuanto a las emergencias ambientales derivadas del manejo de substancias qumicas, durante el periodo 1995-1999, la PROFEPA tuvo conocimiento y dio atencin 1,969 eventos en todo el pas. El 89.3 % de
ellas correspondi a fugas o derrames, el 3.1% a incendios, el 3.1% a
explosiones y el 1.7 % a otras causas, teniendo su origen principalmente en accidentes carreteros y en el almacenamiento inadecuado de dichas substancias. Con el fin de orientar a la poblacin acerca de la
prevencin y atencin de este tipo de eventos, a partir de 1997 entr en
operacin el Centro de Orientacin para la Atencin de Emergencias
Ambientales (COATEA), cuyo objeto es proporcionar informacin, atencin y asesora tcnica para la prevencin y atencin de emergencias
que involucran materiales o residuos peligrosos y sustancias qumicas
en general.

Gestin ambiental
hacia la industria

4. Hacia
Adelante
Los avances en mejora regulatoria de la gestin pblica federal alentaron
una mayor evolucin en los mecanismos institucionales y en los instrumentos de poltica. En el sector ambiental se presentan avances significativos: una delimitacin clara de las competencias de los tres rdenes de
gobierno, la incorporacin en la legislacin de instrumentos econmicos
de poltica ambiental, la autorregulacin, el reconocimiento a las iniciativas voluntarias, modificaciones en el enfoque normativo, la apertura a la
opinin pblica a travs de los Consejos Consultivos para el Desarrollo
Sustentable y los mecanismos de Consulta Pblica, entre otros.
As, los avances logrados en nuestro pas los ltimos aos con respecto a
la regulacin y gestin ambiental de la industria, se han dado sobre todo
en los siguientes sentidos:
Nuevos enfoques de gestin y nuevas estrategias regulatorias
Maduracin de la plataforma programtica
El diseo y desarrollo de instrumentos de poltica, tales como la LAU y
la COA, nuevas normas en materia de agua (aunque ests han sido polmicas y enfrentan problemas de cumplimiento), auditorias ambientales de PROFEPA, etc.
Mecanismos de participacin social y de informacin a la sociedad (comits consultivos para normas y REMEXMAR, por ejemplo).
Mejor interaccin con de las autoridades federales con el sector industrial (es un hecho que han manifestado los mismos industriales).
Incremento en el cumplimiento de la Ley
Sin embargo todava queda mucho por hacer en trminos de la eficiencia
del sistema regulatorio ambiental hacia la industria; es necesario ampliar sus alcances, oportunidades y minimizar sus costos sociales; disear y promover nuevos mecanismos de regulacin que amplen los
horizontes de gestin gubernamental y de participacin de la sociedad;
establecer un horizonte de certidumbre y de reglas claras que brinde

81

82

Gestin ambiental
hacia la industria

seguridad a la inversin; promover decisiones a largo plazo en favor de

la proteccin ambiental; suprimir elementos de discrecionalidad y eliminar regulaciones que no representan un beneficio para la conservacin del medio ambiente.
Actualmente la regulacin directa, es por mucho, el elemento ms utilizado
para minimizar y eliminar los impactos negativos al ambiente generados
por las actividades productivas. Si bien la regulacin directa tiende a optimizarse a travs del programa de mejora regulatoria que aplica a todo el
gobierno federal, no es de esperarse una disminucin o contraccin del
nmero de normas, licencias o permisos sino ms bien un mejoramiento
en su calidad y en su eficiencia. Es por ello que se requiere y se espera en
el corto plazo un incremento en la utilizacin de los instrumentos inductivos y voluntarios como el Programa Nacional de Auditorias Ambientales llevado a cabo por la PROFEPA y los adicionales a este.
Entre los grandes temas que deberan tener un peso mayor en la agenda
ambiental de los prximos aos, se pueden considerar los siguientes seis:
1. La insercin de la poltica ambiental para la industria en un marco ms
amplio de criterios de sustentabilidad. Ello supone una evolucin institucional que abarca la estructura legal, aspectos tecnolgicos y mejores
capacidades administrativas; el mejoramiento de la informacin disponible; el reforzamiento de las relaciones con otros sectores gubernamentales (por ejemplo, autoridades fiscales, de industria y comercio, etc.) y
el reconocimiento en general, de la problemtica ambiental de la industria como parte de los retos del desarrollo.
2. Lo anterior presupone, hacer explcitos los vnculos e incluso los peligros- entre la dinmica comercial, la competitividad industrial y el desempeo ambiental, potenciando los puntos de convergencia entre ellos.
3. Asimismo, es necesario hacer explcitas las prioridades de la poltica
ambiental hacia la industria en trminos de salud pblica. La emergencia de una agenda ambiental cada vez ms compleja conlleva el riesgo
de soslayar la proteccin a la salud como el propsito fundamental de la
regulacin ambiental de las actividades industriales. Ello implica utilizar
el cmulo de informacin que se genera sobre las industrias para identificar las modalidades y grados de exposicin de la poblacin tanto a
contaminantes emitidos en forma constante como a los riesgos de la
actividad industrial.

Gestin ambiental
hacia la industria

4. Fortalecer la vinculacin entre la industria y las autoridades ambientales,

particularmente en el desarrollo de programas y actividades conjuntas que
refuercen y den cuerpo a acuerdos asumidos. Es fundamental tambin reforzar la vinculacin entre las autoridades ambientales, el aparato productivo y las instituciones cientficas y de desarrollo tecnolgico del pas.
5. Las estrategias de prevencin de la contaminacin no son usadas tan
frecuentemente como la tecnologa de control de la contaminacin, sobre todo al interior de las pequeas y medianas empresas, que en la
mayora de los casos carecen de los recursos y la habilidad para implementar programas de prevencin de la contaminacin. En Mxico existe una necesidad evidente de desarrollar sistemas de promocin y
propagacin del concepto de prevencin de la contaminacin. Tambin
se requieren paquetes financieros ms atractivos, para estimular la asistencia tcnica, los programas de capacitacin y facilitar la adquisicin
de equipos y la mejora de procesos.
6. Y sin duda, todava es un imperativo la coordinacin efectiva entre los
tres rdenes de gobierno para fines regulatorios. En el anexo A se presentan unas reflexiones propositivas sobre cmo ahondar en el proceso
de descentralizacin.
En estos seis grandes temas es denominador comn la promocin de una
mayor cultura ambiental entre la industria, con un nfasis preventivo y
con una ms clara asuncin por parte del empresario de su responsabilidad social y participacin.
Pasando al plano ms de diseo y operacin de la poltica ambiental uno
de los retos ms importantes es consolidar y fortalecer el enfoque integrador de un esquema de regulacin ms amplio, en el cual las Normas
Oficiales Mexicanas son slo una herramienta para la ejecucin y aplicacin de la poltica ambiental. Existen una amplia gama de instrumentos de regulacin y en este contexto deber asegurarse que las normas
que se expidan: a) sean instrumentos cada vez ms costo-efectivos para
solucionar una problemtica dada; b) sean el complemento de otros
instrumentos (permisos, instrumentos econmicos, etc.) o bien, c) constituyan un apoyo para el mejoramiento del desempeo ambiental (NMX
guas, manuales).
Para ello, desde el punto de vista operativo se requiere de la incorporacin
de un esquema de planeacin estratgica que permita establecer priorida-

83

84

Gestin ambiental
hacia la industria

des y ordenar la elaboracin de instrumentos, basado en lneas de mejoramiento de la gestin ambiental hacia la industria, como las siguientes:
a) Mayor penetracin de los instrumentos regulatorios y de promocin
entre la micro, pequea y mediana empresa. El potencial de mejora en
este segmento de empresas es muy alto pero ha sido difcil acceder a l,
se requiere un alto involucramiento de las cmaras industriales para ese
fin y ampliacin y consolidacin de algunos instrumentos disponibles,
tales como la COA RETC y los instrumentos econmicos, as como
una mayor consistencia y coherencia del paquete regulatorio y de los
instrumentos que lo conforman entre s.
b) Mayor promocin y encauzamiento de iniciativas voluntarias de la industria, de tal forma que generen el mayor beneficio social y ambiental.
Es necesario que la gestin, diseo, coordinacin, induccin y promocin de instrumentos voluntarios se maneje bajo un esquema integrado
a la regulacin directa e instrumentos inductivos, sin embargo se requiere de independencia suficiente para que las decisiones entre un tipo
de instrumento y otro no compitan sino que se complementen.
c) Se har necesario que las normas y estndares vayan ms all del enfoque
limitado hacia las emisiones y descargas contaminantes y se enfoquen
ms hacia la productividad e intensidad con que se utilizan los recursos
dentro de los sistemas de produccin y establecer as requerimientos mnimos de eco eficiencia. No ser extrao ver normas que fijen niveles
mximos permisibles en el uso de recursos para la fabricacin de cada
unidad de producto dentro de un sector industrial especfico, o niveles
mximos de utilizacin de materiales reciclables en ciertos productos.
d) Los sistemas de licenciamiento deben constituir la espina dorsal del
esquema de regulacin industrial y la efectividad y eficiencia de este
depender en gran medida de otros instrumentos de apoyo que le permitan integrar enfoques tales como lo son el de los sistemas de monitoreo y verificacin del cumplimiento, inventario de emisiones
contaminantes, sistemas de informacin geogrfica ambiental, redes de
monitores de la calidad del ambiente, sistemas de informacin y benchmarking sobre la mejor tecnologa disponible y utilizable, etc. Para lograrlo se tendrn que incorporar al proceso de licenciamiento o como
elementos de apoyo otras herramientas como: anlisis del ciclo de vida,
sistemas de administracin ambiental, programas de prevencin de la

Gestin ambiental
hacia la industria

contaminacin, Eco impuestos, ndices de costos orientados al ambiente, ndices de uso de energa, ndices de productividad de los recursos
totales de produccin.
e) Por lo anterior y en especial, para alcanzar mejores niveles de aplicacin
de la ley, es fundamental mantener y mejorar la articulacin entre las
auditorias ambientales y las acciones de inspeccin y vigilancia. Actualmente los programas de verificacin y vigilancia de PROFEPA y CNA
no se encuentran suficientemente ligados entre ellos, ni con otros instrumentos de regulacin directa como la Cdula de Operacin Anual
del INE. Es necesario seguir promoviendo una cooperacin entre organismos internos para maximizar la eficiencia y eficacia de las actividades de verificacin y vigilancia para hacerlas ms congruentes.
f) Esto se suma a la necesidad de consolidar las vinculaciones que existen
entre las reas de regulacin y normatividad con las de vigilancia y
cumplimiento. En el mbito ambiental, esto es una condicin necesaria
para garantizar un buen diseo de polticas pblicas.
g) Por ltimo y en cuanto a la utilizacin y promocin de sistemas de
administracin ambiental, en especial la norma ISO 14001, se ha demostrado que el sistema, debidamente auditado y evaluado, compromete a las empresas a cumplir con la legislacin y la obliga a mantener y
asegurar un mejoramiento continuo de su desempeo ambiental. Aunque este tipo de normas se disearon para y por la industria, proyectos
piloto y experiencias en otros pases evidencian que este tipo de sistemas puede ser aprovechado con grandes beneficios por empresas de
servicios y entidades gubernamentales.
Todos los puntos anteriores son de especial relevancia en funcin de que
existen en Mxico una serie de oportunidades territoriales de desarrollo
industrial (ver mapas) que es necesario encausar y vigilar. Cabe resaltar
que esto no ser posible solamente desde el mbito limitado de la poltica ambiental; para que el desarrollo industrial y la proteccin de los
recursos y el medio ambiente acten como procesos sinrgicos es fundamental que los propsitos e instrumentos de poltica econmica e
industrial sean funcionales a la proteccin ambiental.
En este sentido, habra que tener presente que los grandes cambios registrados durante aos recientes en la economa y su conduccin todava
no se han reflejado del todo en una nueva poltica industrial.

85

86

Gestin ambiental
hacia la industria

Por otro lado, existen an importantes limitaciones en la informacin y el

conocimiento disponible acerca de las caractersticas y tendencias especficas que presenta el actual proceso industrial en Mxico as como de las
perspectivas de futuro a las que su inercia estara conduciendo en el terreno
ambiental. Ello, reviste dimensiones de peso considerando particularmente
la yuxtaposicin del dinamismo con el que se marcan los cambios industriales ante la globalizacin y la persistencia de patrones tradicionales de
produccin .Esta deficiencia est implicando un reto que no puede soslayarse en la conviccin cada vez ms compartida sobre la urgencia de redimensionar el papel de la poltica ambiental en la consecucin de los objetivos
de la competitividad econmica y la mejor calidad de vida de la poblacin.

Prioridades territoriales

Consolidacin de la base maquiladora,

vinculacin productiva con el segundo piso de
la frontera norte, y saneamiento ambiental

Corredor del
Noreste

Corredor
Centro-Noroeste
(Segundo piso de
la frontera norte)

Corredor
Centro-Golfo

Reordenamiento territorial para

la consolidacin de
agrupamientos industriales, la
sustentabilidad urbana y el
saneamiento ambiental
Metrpolis de apoyo
Centros urbanos de
servicios regionales
Corredores urbano-industriales

Corredor de
Occidente(redespliegue
industrial exportador
a corto plazo)

Para el redespliegue industrial

exportador a corto plazo
Corredor del Sureste
(potencial de
crecimiento
industrial
exportador)

Gestin ambiental
hacia la industria

En ese camino, el acrecentamiento y profundizacin permanente de la plataforma de informacin y conocimiento sobre la relacin industria y medio
ambiente y su difusin cada vez ms amplia, adems de que permitir avanzar hacia una creciente concienciacin de la sociedad, proporcionar las
condiciones necesarias para dar una mayor direccin a los esfuerzos sectoriales e intersectoriales de la gestin ambiental para la industria as como a
la conduccin de los procesos de descentralizacin correspondientes.

Oportunidades territoriales

Integracin
turstica y
productiva de la
Cuenca del Mar
de Corts
Fortalecimiento
urbano y de enlaces
y promocin
industrial de la
regin Golfo- Istmo

Fortalecimiento urbano
de enlaces y promocin
del Segundo Piso de la
Frontera Norte

Ampliacin de la
Estructura Bsica de
Enlaces
Fortalecimiento de
corredores urbanoindustriales
Enlaces martimos

Integracin turstica y
productiva del Litoral
del Pacfico Sur

Fuente: Elaboracin propia con base en apndice 3

87

88

Gestin ambiental
hacia la industria

Anexo
Descentralizacin en materia de instrumentos regulacin
ambiental directa para la industria
La regulacin ambiental directa de los establecimientos industriales se caracteriza, desde la ptica de la distribucin de competencias entre los
distintos niveles de gobierno, por ser un proceso que ha ido irradindose del gobierno federal hacia los gobiernos estatales y de stos a los
locales. La evolucin de las licencias a la industria, los tiempos y los
criterios adoptados por las leyes y reglamentos ambientales locales, as
como la redistribucin de competencias que se ha venido haciendo a
partir de las modificaciones a la LGEEPA de diciembre de 1996 dan cuenta
de ello.
Por otra parte, la distribucin de competencias entre los distintos niveles
de gobierno vara dependiendo del medio (aire, agua, suelo) y la problemtica ambiental de que se trate (consumo de agua, residuos, emisiones liquidas y gaseosas, riesgo, ruido), de tal suerte que corresponde a
los establecimientos industriales ser regulados en materia ambiental por
el gobierno federal, estatal o muncipal, dependiendo de variables tales
como el giro al que pertenezcan, el volumen de sus operaciones y el
tipo de insumos y de residuos que genera, adems de su ubicacin geogrfica y las caractersticas fsicas y administrativas de su entorno.
Esta diferenciacin en la jurisdiccin de las obligaciones ambientales es en
parte necesaria y conveniente, en virtud tanto de las diferencias regionales, ecosistmicas y de las atribuciones diferenciadas de las distintas entidades federativas y municipios, como de la necesidad de aplicar un
principio de subsidiariedad regulatoria, dependiendo de la complejidad
y severidad de los problemas ambientales. No obstante, se ha generado
una complejidad administrativa y regulatoria que en ms de un caso ha
sido excesiva y frente a la cual la industria en ms de una ocasin ha
manifestado su inconformidad. Desde el punto de vista regulatorio, esto
incrementa el riesgo de falta de coordinacin interna, y aumenta problemas de disparidad de criterios, adems de las limitaciones que implica la
toma de decisiones sin un conocimiento directo de la problemtica local real.

Gestin ambiental
hacia la industria

Como respuesta a esa situacin, en los ltimos aos se ha avanzado en las

siguientes direcciones:
a) Desconcentracin de funciones y trmites al interior del gobierno federal, transmitiendo parcial o totalmente algunas atribuciones del Instituto Nacional de Ecologa a las Delegaciones Federales de SEMARNAP, y
de las oficinas centrales de PROFEPA a sus respectivas delegaciones.
Esto aplica a la expedicin de la Licencia Ambiental Unica (LAU), la
Cdula de Operacin Anual (COA) y algunos trmites en materia de
riesgo, impacto ambiental y residuos peligrosos.
b) Descentralizacin de algunas competencias o actividades industriales
sobre las que el gobierno federal tena jurisdiccin. Esto es claro, por
ejemplo, en la eliminacin del texto del Art. 111 Bis de la LGEEPA -a raz
de las modificaciones a sta en 1996- de algunos giros industriales que
eran de competencia federal en materia de emisiones a la atmsfera.
c) Exploracin de canales de coordinacin entre los gobiernos federal, estatal y municipal. Esto se ha venido dando, de manera notable, en el
proyecto piloto para la expedicin de la Licencia Ambiental nica en
Ciudad Jurez, que incorpora todos los trmites ambientales exigidos
por los tres niveles de gobierno a la industria ubicada en ese municipio.
Un esquema semejante est por probarse en la Zona Metropolitana de
Guadalajara. Tambin se han venido firmando convenios entre el INE y
SEMARNAP con distintos gobiernos estatales para coordinar esfuerzos.
Tal es el caso del convenio firmado con el Gobierno del Distrito Federal
y el estado de Mxico para promover trabajo conjunto relacionado con
la recepcin de la COA a la industria.
d) Diseo y puesta en prctica de instrumentos regulatorios integradores y compatibles por parte del gobierno federal, que contribuyen a
una simplificacin administrativa. Esto ha sido muy claro con el establecimiento de la LAU y la COA y, en general, en la compatibilizacin
de los trmites aplicables a la industria que quedaron incluidos en el
Registro de Trmites que la SEMARNAP firm junto con SECOFI y
SECODAM.
Se considera que las acciones arriba expuestas contribuyen a una mejor
distribucin de competencias entre los tres niveles de gobierno, a una
mayor eficiencia regulatoria hacia la industria y a una mejor respuesta

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por parte de sta. No obstante, quedan en esa direccin an muchas

acciones a emprender en el mediano plazo.
Entre los factores que pueden contribuir favorablemente a promover las
tareas que se requieren, pueden mencionarse las siguientes:
a) La mayor parte de los estados y de los municipios (al menos aquellos
con una actividad industrial significativa) cuentan ya con una ley ambiental y, en muchos casos, con reglamentos que la complementan.
b) La mayor parte de los gobiernos estatales y la mayor parte de los municipios urbanos cuentan ya con oficinas que se encargan de la regulacin
ambiental de la industria.
c) Se ha ido extendiendo entre la industria del pas la percepcin de la
necesidad de una regulacin en materia ambiental y los ndices de cumplimiento de la normatividad tienden a mejorar.
d) Poco a poco las autoridades locales han ido asumiendo y en algunos
casos incluso demandando, un papel ms activo en materia de regulacin ambiental de la industria. Existen incluso casos de gobiernos municipales con una gran iniciativa y con una capacidad de gestin ambiental
muy desarrollada desde hace varios aos.
No obstante, persisten tambin una serie de limitantes que vale la pena
tambin repasar:
a) Las leyes y reglamentos ambientales locales presentan en muchos casos vacos o rezagos significativos en aspectos relacionados con la regulacin de la industria. A manera de ejemplo baste decir que en un
alto nmero pudiera incluso llegar a ser la mayora- de las entidades
federativas, las leyes respectivas no permiten an o dejan muy ambigua la regulacin, en materia de atmsfera, de los giros industriales
que fueron desincorporados de la LGEEPA en 1996 con la intencin de
que fueran los estados quienes ejercieran esa atribucin, es decir, que
se descentralizaron.
b) Las autoridades ambientales locales, si bien cuentan formalmente con
la capacidad y la encomienda de atender los asuntos ambientales de la
industria, siguen caracterizndose salvo algunos casos ms bien excepcionales- por contar con muy escasos recursos para ello y poca
experiencia.

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Los niveles de coordinacin entre autoridades federales y locales, aunque

variables dependiendo de las peculiaridades de cada estado y municipio
y de los actores involucrados (por ejemplo, la iniciativa de las autoridades locales o la sensibilidad y los nexos del personal de las Delegaciones
de SEMARNAP), no son todava ptimos.
Recomendaciones de poltica
Tratando de integrar todos los factores arriba expuestos se considera conveniente para los prximos aos avanzar en la direccin siguiente en
materia de distribucin de competencias relacionadas con la regulacin
ambiental directa de la industria:
I. Promover la adecuacin de la legislacin y la estructura institucional
en todos los estados del pas. En algunos estados del pas estn adecuaciones ya fueron hechas, pero no parece ser el caso de la mayora.
Esto puede hacerse, en el contexto actual, con el apoyo, por ejemplo,
de los fondos del Programa para el Desarrollo Institucional Ambiental
(PDIA) que en varios estados se han venido gestionando. Podran igualmente establecerse mecanismos explcitos de colaboracin y ofrecerse
apoyo tcnico por parte de SEMARNAP a los gobiernos estatales y
municipales que lo requieran. Con respecto a este punto, vale la pena
sealar la conveniencia de que se distribuyan clara y explcitamente
competencias entre el gobierno federal y los gobiernos estatales (con
sus respectivos municipios fronterizos) para la atencin de la industria
de la franja fronteriza del norte del pas, por prevalecer an ambigedades en este campo.
II. Promover el establecimiento de esquemas de coordinacin entre los
tres niveles de gobierno, semejantes al de la LAU-Ciudad Jurez). En
este marco, buscar consolidar el propio proyecto de Ciudad Jurez, cuya
operacin debera tambin quedar establecida ya con carcter indefinido mediante la firma de un nuevo acuerdo, el de la Zona Metropolitana
de Guadalajara y, para el ao 2001, un esquema de licenciamiento semejante para la Zona Metropolitana de Monterrey y la de Puebla. Por
parte de las Delegaciones de SEMARNAP parece existir sensibilizacin
e inters para trabajar en ello en todos los casos mencionados. Paulatinamente se podra ir generando un efecto en cascada para otras reas

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del pas, y para otro tipo de trmites, tales como el de la recepcin y

procesamiento de la COA.
III. Analizar cuidadosamente la posibilidad de descentralizar algunos trmites. Las reas en las que parece ser ms urgente, desde el punto de
vista de los tiempos actuales de respuesta de las solicitudes, son las autorizaciones en materia de impacto y riesgo ambiental. En cualquier caso,
la descentralizacin debera ir precedida de un trabajo preparatorio con
los estados y probablemente tuviera que hacerse de manera diferenciada, de acuerdo con el inters y la capacidad de respuesta que presente
cada Estado.

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Esta publicacin se puede consultar en la siguiente direccin electrnica:

www.ine.gob.mx/depsec/publicaciones.htm

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Diseo y autoedicin:
Ixtacihuatl Alpizar elmilagrito grfico
Gestin ambiental hacia la industria se termin de
imprimir en septiembre del 2000, en los talleres
de Compaia Impresora Sevilla S.A. de C.V.
Se tiraron 1 000 ejemplares.

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