PND Tomo 1 PDF

Plan Nacional
de Desarrollo
Estado Comunitario:
desarrollo para todos
Tomo I
Plan Nacional
de Desarrollo
Estado Comunitario:
Direccin de Desarrollo Empresarial
Jess Orlando Gracia Fajardo
Direccin de Desarrollo Rural Sostenible
Ricardo Antonio Torres Carrasco
Direccin de Desarrollo Social
Jos Fernando Arias Duarte
Direccin de Desarrollo Territorial Sostenible
Oswaldo Aharn Porras Vallejo
Direccin de Desarrollo Urbano y Poltica
Ambiental
Jos Alejandro Bayona Chaparro
Direccin de Estudios Econmicos
Gabriel Armando Piraquive Galeano
Direccin de Evaluacin de Polticas Pblicas
Bertha Leonor Briceo Angarita
Direccin de Infraestructura y Energa Sostenible
Ren Alejandro Corts Forero
Direccin de Inversiones y Finanzas Pblicas
Fernando Jimnez Rodrguez
Direccin de Justicia y Seguridad
Paola Buenda Garca
Direccin de Regalas
Amparo Garca Montaa
Departamento Nacional de Planeacin, 2007
Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010
Estado Comunitario: desarrollo para todos
ISBN: 978-958-8025-86-5
El texto de esta publicacin fue impreso de conformidad con
la Gaceta del Congreso Ao XVI - N. 249 del 6 de junio
del 2007 y la Ley 1151 de julio 24 de 2007, publicada en
el Diario Ofcial Ao CXLIII N. 46.700 del 25 de julio
de 2007.
Grupo de Comunicaciones y Relaciones
Pblicas
Luz Dary Madroero Pachn
Coordinacin Editorial
Norma Beatriz Sols Crdenas
Diseo y diagramacin
Clara Victoria Forero Murillo
Impresin
Imprenta Nacional de Colombia
Diagonal 22 Bis Nm. 67-70
Departamento Nacional de Planeacin
www.dnp.gov.co
Calle 26 Nm. 13-19
Telfonos: 5960300/5663666
Bogot D.C., Colombia
Impreso y hecho en Colombia
Presidente de la Repblica
lvaro Uribe Vlez
Vicepresidente de la Repblica
Francisco Santos Caldern
Departamento Nacional de Planeacin
Directora General
Carolina Rentera Rodrguez
Subdirector General
Andrs Escobar Arango
Coordinador del Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010
Daniel Castellanos Garca
Secretaria General
Elizabeth Gmez Snchez
NDICE GENERAL
TOMO I
1. ESTADO COMUNITARIO: DESARROLLO PARA TODOS 15
1.1 El Estado Comunitario 17
1.2 Seguridad Democrtica 19
1.3 Consideraciones generales 20
1.4 De dnde venimos? 22
1.5 Crecimiento sostenido en benefcio de todos 25
1.5.1 Consideraciones sobre el crecimiento 26
1.5.2 Consideraciones sobre el desarrollo 28
1.6 Crecimiento, pobreza y distribucin del ingreso 30
1.6.1 Canales de transmisin del crecimiento hacia la pobreza, determinantes y trampas de la pobreza 31
1.6.2 Desigualdad y crecimiento 33
1.7 La arquitectura del Plan 34
2. POLTICA DE DEFENSA Y SEGURIDAD DEMOCRTICA 37
2.1 Hacia la consolidacin de la Poltica de Seguridad Democrtica 40
2.1.1 Control del territorio y defensa de la soberana nacional 40
2.1.2 Combate al problema de las drogas ilcitas y al crimen organizado 53
2.1.3 La Convivencia y la Seguridad Ciudadana: otro pilar para la consolidacin de la Poltica de
Defensa y Seguridad Democrtica 61
2.2 Desplazamiento forzado, Derechos Humanos y reconciliacin 65
2.2.1 Superacin del desplazamiento forzado por la violencia 65
2.2.2 Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario (DD.HH y DIH) 84
2.2.3 Poltica de reconciliacin 88
2.2.4 Fortalecimiento de condiciones regionales de Desarrollo y Paz 98
2.2.5 Consolidacin de la presencia institucional 101
3. REDUCCIN DE LA POBREZA Y PROMOCIN DEL EMPLEO Y LA EQUIDAD 105
3.1 Pobreza y poblacin vulnerable 108
3.1.1 Necesidades Bsicas Insatisfechas (NBI) 108
3.1.2 ndice de Condiciones de Vida (ICV) 109
3.1.3 Pobreza e indigencia medidas por ingresos 110
3.1.4 Determinantes de la pobreza 111
3.1.5 Metas y acciones propuestas 112
3.2 Mercado y relaciones laborales 113
3.2.1 Dinmica de la oferta de trabajo 113
3.2.2 Informalidad 115
3.2.3 Metas y acciones requeridas 115
3.3 Insercin de las familias en el Sistema de Proteccin Social 122
3.3.1 Seguridad social integral 125
3.3.2 Sistema de Promocin Social y Sistema Social del Riesgo 140
3.3.3 Polticas transversales 146
3.3.4 Sistema de formacin de capital humano 150
3.4 Banca de las Oportunidades 167
3.5 Ciudades amables 168
3.5.1 Desarrollo urbano: ciudades compactas y sostenibles 172
3.5.2 Vivienda: soluciones al alcance de todos 177
3.5.3 Agua para la vida 187
3.5.4 Transporte urbano y movilidad 194
3.5.5 Lineamientos para articulacin de polticas y programas integrales 201
3.6 Infraestructura para el desarrollo 209
3.6.1 Accesibilidad territorial 209
3.6.2 Acceso a los servicios de energa elctrica y gas 211
3.6.3 Alcanzar la inclusin digital 216
3.7 Equidad en el campo 220
3.7.1 Avanzar en el ordenamiento social de la propiedad 220
3.7.2 Ajuste institucionales para el sector rural 222
3.7.3 Mejorar la capacidad de los pequeos campesinos para generar ingresos 222
3.7.4 Programas de promocin social para la poblacin rural 223
3.7.5 Promover esquemas alternativos para la sustitucin de cultivos ilcitos 224
4. CRECIMIENTO ALTO Y SOSTENIDO: LA CONDICIN PARA UN DESARROLLO
CON EQUIDAD 227
4.1 Consideraciones macroeconmicas 229
4.1.1 Demanda 230
4.1.2 Consistencia macroeconmica 232
4.1.3 La consolidacin de la estabilidad fscal para los prximos aos 234
4.1.4 Consideraciones acerca del crecimiento de largo plazo 238
4.2 Agenda Interna: estrategia de desarrollo productivo 239
4.2.1 Desarrollo empresarial, innovacin y desarrollo tecnolgico 243
4.2.2 Ahorro, inversin y fnanciamiento 253
4.2.3 Capital fsico 261
4.2.4 Capital humano 293
4.2.5 Instituciones para el desarrollo productivo 312
4.2.6 Programas sectoriales de alto impacto: apuestas productivas 318
4.2.7 La Agenda Interna Regional 324
4.3 Consolidar el Crecimiento y Mejorar la Competitividad del sector agropecuario 325
4.3.1 Diagnstico 325
4.3.2 Lineamientos de poltica 327
4.3.3 Consolidar el crecimiento y mejorar la competitividad del Sector 328
5. UNA GESTIN AMBIENTAL Y DEL RIESGO QUE PROMUEVA EL DESARROLLO
SOSTENIBLE 341
5.1 Introduccin 343
5.2 Una Gestin Ambiental que promueva el Desarrollo Sostenible 344
5.2.1 Situacin actual 344
5.2.2 Principios y criterios orientadores de la Gestin Ambiental 349
5.2.3 Componentes y Estrategias 350
5.3 Gestin del Riesgo para la Prevencin y Atencin de Desastres 369
5.3.1 Situacin actual y objetivos 369
5.3.2 Componentes y Estrategias 371
6. UN MEJOR ESTADO AL SERVICIO DE LOS CIUDADANOS 377
6.1 Los requisitos del Estado Comunitario 380
6.1.1 Consolidacin del modelo democrtico 380
6.1.2 Justicia efcaz y cercana al ciudadano 387
6.2 Los retos del Estado Comunitario 410
6.2.1 Modelo administrativo para la intervencin econmica del Estado 410
6.2.2 Programa para la consolidacin de un Estado efciente y transparente 418
TOMO II
7. DIMENSIONES ESPECIALES DEL DESARROLLO 441
7.1 Equidad de gnero 443
7.1.1 Introduccin 443
7.1.2 Situacin actual 444
7.1.3 Estrategias 446
7.2 Juventud 448
7.3 Grupos tnicos y relaciones interculturales 449
7.3.1 Diversidad tnica 449
7.3.2 Reconocimiento y proteccin de la diversidad tnica 456
7.3.3 Interculturalidad 457
7.3.4 Estrategias 458
7.4 Dimensin regional 469
7.4.1 Introduccin 469
7.4.2 Algunos logros 469
7.4.3 La caracterizacin para el desarrollo regional 471
7.4.4 Estado descentralizado 476
7.4.5 Fortalecimiento de las capacidades territoriales para promover el desarrollo 495
7.5 Ciencia, tecnologa e innovacin (CTI) 502
7.5.1 Incrementar la generacin de conocimiento 504
7.5.2 Fomentar la innovacin y el desarrollo productivo 506
7.5.3 Fomentar la apropiacin de la CTI en la sociedad colombiana 510
7.5.4 Incrementar y fortalecer las capacidades humanas para la CTI 511
7.5.5 Consolidar la institucionalidad del sistema nacional de ciencia, tecnologa e innovacin 512
7.5.6 Consolidar la infraestructura y los sistemas de informacin para la CTI 512
7.5.7 Promover la integracin regional 513
7.5.8 Consolidar la proyeccin internacional de la ciencia, la tecnologa y la innovacin 514
7.6 Cultura, deporte, recreacin, actividad fsica y tiempo libre y desarrollo 515
7.6.1 Cultura para la convivencia 515
7.6.2 La cultura como estructura social del pas 516
7.6.3 Deporte, recreacin, actividad fsica y tiempo libre 523
7.7 Demografa y desarrollo 525
7.7.1 La visin macro 525
7.7.2 La visin social

531
7.8 El sector de la economa solidaria: modelo alternativo de desarrollo socioeconmico 540
7.8.1 Desarrollo institucional y de control 541
7.8.2 Fomento, fortalecimiento y difusin 542
7.9 Poltica exterior y migratoria 543
8. PLAN PLURIANUAL DE INVERSIONES 553
9. ANEXO DE METAS 571
LEY 1151 DE 2007 (JULIO 24) 591
NDICE DE FIGURAS
TOMO I
Figura 1.1 Relacin entre pobreza y crecimiento 30
Figura 1.2 Evolucin de la pobreza 31
Figura 2.1 Evolucin del gasto en seguridad y defensa 42
Figura 2.2 Evolucin del pie de fuerza de la Fuerza Pblica 42
Figura 2.3 Comparativo soldados bachilleres, regulares y profesionales 43
Figura 2.4 Evolucin de la tasa de homicidios por 100 mil habitantes 44
Figura 2.5 Nmero de hectreas con cultivos de coca 54
Figura 2.6 Nmero de personas desplazadas por la violencia 65
Figura 2.7 Gasto destinado a atencin a la PD por la violencia 67
Figura 2.8 Nmero de eventos con MAP y MUSE 92
Figura 2.9 Ubicacin regional de los Programas de Desarrollo y Paz 99
Figura 2.10 Recursos destinados a la ejecucin de los Programas de Paz y Desarrollo y Laboratorios
de Paz (millones de pesos) 100
Figura 3.1 ndice NBI 108
Figura 3.2 ndice de condiciones de vida 109
Figura 3.3 ndice de condiciones de vida por departamento 109
Figura 3.4 Porcentaje de personas bajo la lnea de pobreza 110
Figura 3.5 Porcentaje de personas bajo la lnea de pobreza extrema 110
Figura 3.6 Crecimiento vs. Pobreza 111
Figura 3.7 Tasa de ocupacin y PIB 114
Figura 3.8 Sistema de proteccin social 124
Figura 3.9 Ejes de la poltica de seguridad alimentaria y nutricional 147
Figura 3.10 Urbanizacin e IDH 169
Figura 3.11 ndice de Primaca Urbana (pases seleccionados) 170
Figura 3.12 Estrategia de ciudades amables 171
Figura 3.13 Tope para VIS y esquema para montos de SFV 182
Figura 3.14 Principios de los Planes Departamentales de Agua y Saneamiento Bsico 190
Figura 3.15 Ciclo general de los programas de mejoramiento integral de barrios 204
Figura 4.1 Proyecciones de la inversin privada y pblica (% PIB) 231
Figura 4.2 Deuda pblica neta 234
Figura 4.3 Evolucin del ahorro y la inversin (% del PIB) 238
Figura 4.4 Ahorro nacional y externo 254
Figura 4.5 Cartera como proporcin del PIB 255
Figura 4.6 Tamao de los fondos de pensiones 256
Figura 4.7 Proyecciones de ahorro en fondos de pensiones 256
Figura 4.8 Acceso formal al ahorro y PIB per cpita 259
Figura 4.9 ndice de oportunidad digital 2005 284
Figura 4.10 Modelo de formacin por competencias 301
Figura 4.11 Articulacin del sistema de formacin de capital humano 302
Figura 4.12 Sistema de aseguramiento de la calidad 304
Figura 6.1 Evolucin de los ingresos, egresos e inventarios de procesos en el sector jurisdiccional 392
Figura 6.2 Formas de terminacin del proceso penal en la fase de investigacin previa Ley 600
de 2000 397
Figura 6.3 Evolucin de la poblacin y capacidad en ERON 402
Figura 6.4 Evolucin de la poblacin reclusa en ERON por situacin jurdica 2003-2006 403
Figura 6.5 Nmero de solicitudes atendidas en Casas de Justicia 407
TOMO II
Figura 7.1 Distribucin de la Poblacin indgena 450
Figura 7.2 Poblacin afrocolombiana 454
Figura 7.3 Agrupamientos departamentales segn etapas de desarrollo 473
Figura 7.4 Situacin catastral a 1 de enero de 2006 484
Figura 7.5 Ahorro por rango de edad 530
Figura 7.6 Pensiones obligatorias: monto y nmero de afliados 530
Figura 7.7 Razn de dependencia demogrfca 533
Figura 7.8 Tasa bruta de mortalidad 534
Figura 7.9 Tasa bruta de mortalidad infantil 535
Figura 7.10 Paridez media segn edad a la unin y condicin de pobreza 538
Figura 7.11 Impacto econmico de las remesas de trabajadores en el exterior 545
NDICE DE CUADROS
TOMO I
Cuadro 2.1 Principales indicadores de violencia 44
Cuadro 2.2 Lneas de accin, planes y programas de la consolidacin de la Poltica de Defensa
y Seguridad Democrtica diseados por el MDN 47
Cuadro 2.3 Principales resultados en interdiccin 54
Cuadro 2.4 Evolucin de delitos de mayor impacto 61
Cuadro 3.1 Metas 2010. Condiciones de vida de la poblacin 112
Cuadro 3.2 Metas 2010. Disminuir los niveles de desempleo 116
Cuadro 3.3 Metas 2010. Dinamizar y formalizar la demanda de empleos 119
Cuadro 3.4 Metas 2010. Intervenciones en segmentos especiales 122
Cuadro 3.5 Cobertura del aseguramiento en salud 126
Cuadro 3.6 Metas 2010: cobertura universal en el SGSSS 129
Cuadro 3.7 Metas 2010. Salud pblica 134
Cuadro 3.8 Metas 2010: proteccin al cesante 138
Cuadro 3.9 Metas 2010: riesgos profesionales 139
Cuadro 3.10 Metas 2010. Segmentos especiales de la poblacin 140
Cuadro 3.11 Nios segn tipo de institucin donde reciben asistencia 152
Cuadro 3.12 Colegios segn naturaleza jurdica y desempeo de sus estudiantes. Pruebas Icfes 2005 153
Cuadro 3.13 Metas 2010. Ampliacin de cobertura de la educacin preescolar, primaria, secundaria
y media 156
Cuadro 3.14 Metas 2010. Ampliacin de cobertura: educacin superior 159
Cuadro 3.15 Metas 2010. Disminucin de la tasa de desercin escolar de la educacin bsica,
media y superior 162
Cuadro 3.16 Metas 2010. Sistema Nacional de Formacin para el Trabajo 166
Cuadro 3.17 Esquemas de fnanciacin por segmentos de la demanda, 2007 - 2010 180
Cuadro 3.18 Soluciones VIS fnanciadas por entidades vinculadas a la Poltica de Vivienda 186
Cuadro 3.19 Metas Agua Potable y Saneamiento Bsico 194
Cuadro 3.20 Viajes de transporte pblico de los SITM 196
Cuadro 4.1 Crecimiento del PIB 2001-2010 229
Cuadro 4.2 Proyecciones de crecimiento del PIB por componentes de demanda 232
Cuadro 4.3 Balance macroeconmico y fnanciamiento 233
Cuadro 4.4 Proyecciones del sector pblico consolidado 235
Cuadro 4.5 Carga tributaria 236
Cuadro 4.6 Profundizacin del mercado de capitales 258
Cuadro 4.7 Cobertura de la banca en Colombia 260
Cuadro 4.8 Corredores arteriales complementarios de competitividad 264
Cuadro 4.9 Metas en calidad de educacin bsica y media 306
Cuadro 4.10 Metas 2010: Aseguramiento de la calidad de la educacin superior 308
Cuadro 4.11 Metas 2010: Sistema nacional de formacin para el trabajo 312
Cuadro 5.1 Algunas fguras de proteccin de los recursos naturales en Colombia 346
Cuadro 6.1 Distribucin del inventario de procesos segn jurisdiccin, 2005 392
Cuadro 6.2 Inventario de procesos de la Jurisdiccin Ordinaria desagregados por especialidad, 2005 393
Cuadro 6.3 Recursos de inversin asignados y programados - Sistema Penal Acusatorio, 2004-2006 395
Cuadro 6.4 Comparativo de tiempos procesales Ley 600 de 2000 y Ley 906 de 2004 396
Cuadro 6.5 Evolucin del gasto de inversin en el SPC por entidad (2003-2006) 402
Cuadro 6.6 Nivel de antigedad de ERON, 2006 404
Cuadro 6.7 Distribucin de los procesos en los que hace parte la Nacin-2006 409
TOMO II
Cuadro 7.1 Poblacin indgena de Colombia, por departamento 451
Cuadro 7.1a Poblacin afrocolombiana/negra, raizal y palenquera por departamento 452
Cuadro 7.2 Poblacin afrocolombiana 453
Cuadro 7.3 Transferencias nacionales y SGP 479
Cuadro 7.4 Logros en sectores bsicos 480
Cuadro 7.5 Ajustes legales requeridos al SGP 482
Cuadro 7.6 Desempeo fscal de los municipios, 2005 489
Cuadro 7.7 Tasa de mortalidad infantil 534
Cuadro 7.8 Tasa general de fecundidad, total y por zonas- 1995-2005 536
Cuadro 7.9 Metas a 2010. Dinmica demogrfca y desarrollo 540
Cuadro 7.10 Flujo de colombianos entrados, salidos y no retornados 545
Estado Comunitario:
1
Captulo 1
Estado comunitario: desarrollo para todos
17
En las pginas siguientes se presenta el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010. Un
Plan de Desarrollo es, si se quiere, un ejercicio idealista en el cual se suea con un pas
mejor, pero a la vez es un ejercicio prctico donde se disean instrumentos viables que
efectivamente permitan convertir el pas deseado en un pas posible. En este sentido, un
Plan de Desarrollo es la bsqueda de un adecuado balance entre objetivos y limitaciones,
con la mira siempre puesta en tratar de incrementar el bienestar de la poblacin.
Pensar en el desarrollo es tanto un gran reto intelectual como un inmenso compromi-
so nacional. Si las polticas de desarrollo tienen xito, millones de compatriotas tendrn la
posibilidad de ampliar su espacio de escogencias y de incrementar su bienestar: tendrn
ms libertad de elegir, ya que el desarrollo es libertad. Una poltica de desarrollo exito-
sa permite que millones de personas puedan levantarse por encima de la mera supervi-
vencia, salgan de la pobreza y tengan espacio para que puedan orientar sus vidas a fnes
personalmente ms elevados. Si, por el contrario, las polticas de desarrollo fracasan, se
estar coartando la posibilidad de que muchos de nuestros compatriotas desarrollen todo
su potencial.
El Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010 ha sido denominado Estado Comunitario:
Desarrollo para Todos. Este ttulo signifca que, de acuerdo con las propuestas que el presi-
dente lvaro Uribe present al pas, y que fueron ampliamente acogidas de manera demo-
crtica por los colombianos, el Estado Comunitario se concibe como el instrumento para
lograr un desarrollo sostenible que benefcie a todos y a nuestras generaciones futuras.
1.1 El Estado Comunitario
En este Plan se sostiene que el sector privado tiene un papel central en el crecimiento.
En particular, se argumenta que la tarea de generacin de riqueza es fundamentalmente
una responsabilidad del sector privado.
El Plan de Desarrollo no adopta una posicin dogmtica en el debate Estado-mer-
cados. El Plan reconoce que hay dos tipos de interacciones entre los individuos: (1) las
destinadas a promover intereses privados, y (2) las destinadas a promover intereses colec-
tivos. En general, es mejor que las interacciones del primer tipo sean coordinadas por los
mercados, aunque el Estado bien puede tener una participacin muy importante en ellas,
por ejemplo a travs de la defnicin del marco normativo que las regula, o por medio
de una actividad de promocin. Las segundas, por su parte, requieren una participacin
activa del Estado.
Este Plan reconoce que tanto los mercados como el Estado tienen defciencias en Colom-
bia, y que ambos deben ser mejorados. As, no ve un debate entre ms Estado una visin
estatista de la sociedad o ms mercados una visin neoliberal de la sociedad. El proble-
ma que este Plan enfrenta es proveer tanto un mejor Estado como unos mejores mercados.
Un Estado sostenible, tanto por efciencia en su gestin como por aprobacin popular, es
una sntesis que se distancia por igual de un burocratismo anacrnico y del dogma del des-
mantelamiento de lo estatal. No se propone el desmantelamiento del Estado, ni tampoco su
extensin a toda la sociedad, porque esto conduce al abandono de la clusula social, y por-
que el Estado tiene un papel que cumplir cuando se presentan fallas del mercado. Tampoco
se propone la estatizacin de la sociedad, por lo cual se propone un Estado efciente, no
Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010:
18
obstructor de la iniciativa privada, que no est al servicio del burocratismo poltico y de
privilegios sindicales. Lo que se busca es un Estado al servicio estricto de la comunidad.
Dentro del marco general impuesto por la Constitucin, la cual defne a Colombia
como un Estado Social de Derecho, aqu se entiende que el Estado tiene, al menos, tres
papeles econmicos fundamentales. El primero es proveer el ambiente adecuado para un
crecimiento sostenible, incluyendo la nocin de sostenibilidad ambiental que nos garanti-
za que el crecimiento no menoscabe nuestro patrimonio natural, base productiva presente
y futura de la Nacin. El segundo es generar las condiciones necesarias para que una con-
cepcin amplia de desarrollo complemente al crecimiento. En este aspecto en particular,
el Estado debe ser el veedor de la equidad social, asegurndose de que los benefcios del
crecimiento irriguen a toda la poblacin. Y tercero, el Estado debe ser promotor; es decir,
debe iniciar el desarrollo de actividades o proyectos promisorios en los cuales, al princi-
pio, el sector privado no quiera involucrarse. Esto no siganifca que el Estado se vuelva
empresario; se trata de sentar las bases para iniciar el desarrollo de la actividad. En snte-
sis, el Estado se percibe como promotor de crecimiento econmico, defensor del medio
ambiente y garante de la cohesin social y la equidad.
Este Plan concibe al Estado Comunitario como el instrumento adecuado para dar de-
sarrollo al concepto constitucional del Estado Social de Derecho, y para lograr los fnes
econmicos atrs mencionados. El Estado Comunitario existe para benefcio de la gente,
no de s mismo; en otras palabras, es un medio para que la actividad pblica benefcie a los
gobernados, es decir, a toda la poblacin, y no a los funcionarios, a los grupos de poder, a
la politiquera o las burocracias laborales.
El Estado Comunitario es participacin ciudadana en la toma de decisiones pblicas, en su
ejecucin y supervisin. La participacin ciudadana es, a su vez, connatural al Estado Comu-
nitario: es garanta de transparencia, efciencia y equidad en el resultado de la accin ofcial. La
exigencia ciudadana permanente impone un sincero afn de los funcionarios, prudencia en el
compromiso, diligencia en la accin e imaginacin para explorar opciones y superar obstcu-
los. La presencia continua del funcionario de cara a la comunidad facilita el acceso a la infor-
macin, el conocimiento de las cifras, la conciencia sobre las posibilidades y las limitaciones, la
refexin sobre las obligaciones y la confanza en las instituciones.
El Estado Comunitario garantiza que la funcin del patrimonio pblico es el servicio
de la comunidad. El robustecimiento de ese patrimonio slo se concilia con el mejor servi-
cio a los ciudadanos. Lo pblico es la propiedad de toda la sociedad, que impone superior
cuidado, diligencia en su administracin y energa en la toma de decisiones para su mejo-
ra. Este Plan le da especial relevancia a la tarea reformadora del Estado para crear riqueza
pblica, proveer buenos servicios, y asignar los recursos pblicos a tareas prioritarias,
dentro de las cuales se destaca la equidad social.
El Estado Comunitario es un Estado promotor y subsidiario. El Estado promotor no
es el Estado empresario, absorbente, que marchita la iniciativa privada. La funcin de pro-
mover implica llenar vacos, acometer una labor subsidiaria y, por lo general, temporal. El
Estado Comunitario es un rbitro, no un invasor de la actividad privada. Es un comple-
mento, no un sustituto de ella. Muchas de las inversiones pblicas contenidas en este Plan
han sido diseadas con ese criterio de complementariedad en mente.
Captulo 1
19
Por ltimo, el Estado Comunitario es un ejercicio dialctico permanente que se refeja
en una tarea de evaluacin, ajuste y rectifcacin cuando sea necesario; es decir, al tiempo
que se pone mucho empeo en las reformas propuestas y adelantadas con patriotismo, se
ataca con especial vigor el estancamiento y la corrupcin.
Por lo tanto, este Plan de Desarrollo impulsa la participacin ciudadana, que es conna-
tural al Estado Comunitario, y que se garantiza por medio de la Seguridad Democrtica. En
sntesis, el modelo implcito en el Estado Comunitario consta de cinco principios funda-
mentales:
1. Seguridad democrtica
2. Respeto a las libertades pblicas
3. Construccin de cohesin social
4. Transparencia
5. Respeto la a independencia de instituciones del Estado
Los dos primeros se tratan de manera especfca en el siguiente numeral; el tercero
se trata en el numeral 1.5; los principios cuatro y cinco son inherentes a la operacin del
Estado Comunitario. El Estado Comunitario es transparente, es visible frente a la ciu-
dadana; por ltimo, respeta la separacin de poderes y la independencia de las diversas
instituciones del Estado.
1.2 Seguridad Democrtica
Colombia enfrenta el desafo inmenso de la inseguridad interna que amenaza a la
democracia; en respuesta, la poltica de seguridad democrtica se dise como un ins-
trumento para su defensa. La seguridad es un valor democrtico y la paz depende de su
preservacin. La poltica de seguridad democrtica es:
Una poltica de recuperacin de las libertades pblicas, conculcadas por la accin terrorista
de grupos armados por fuera de la ley, cuyo avance no ha sido debidamente confron-
tado por el Estado.
Un compromiso de derrota de los violentos por parte del Estado.
El ejercicio del legtimo derecho a la defensa propia que toda democracia tiene cuando
se ve amenazada por la violencia terrorista.
La poltica de la Seguridad Democrtica, por lo tanto, no es ms que un puente hacia
la construccin defnitiva de la seguridad y la reconciliacin nacional, que no es unani-
mismo, sino civilidad del debate, por medio de la defensa del pluralismo y el respeto a los
procedimientos democrticos.
La poltica de Seguridad Democrtica es un instrumento de recuperacin de la segu-
ridad con absoluto respeto a la democracia, a diferencia de las viejas doctrinas latinoame-
ricanas de la seguridad nacional, que suprimieron las libertades, sustentaron dictaduras,
eliminaron el disenso, descalifcaron la oposicin, persiguieron a los disidentes y anularon
la democracia. Por el contrario, la seguridad democrtica profundiza el pluralismo, protege
por igual a todos los estamentos de la sociedad, y brinda todas las garantas y la proteccin
en el proceso poltico, en particular en el electoral. El Gobierno, en lugar de recortar las
libertades, so pretexto de enfrentar el terrorismo, ha aumentado el ejercicio prctico de
aqullas, el que se siente en la vida diaria. Lo ha hecho con una poltica que, en lugar de
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afectar los derechos humanos con la justifcacin de superar la inseguridad, todos los das
est comprometida con su respeto, como condicin de su propia legitimidad.
La Seguridad Democrtica es una poltica integral que incluye tanto el fortalecimiento
de las capacidades disuasivas de la actividad terrorista como la atencin social en las zonas
de conficto. El fortalecimiento de las Fuerzas Armadas ha venido acompaado tanto de
un absoluto respeto a las libertades pblicas y a los derechos humanos, como de un mayor
gasto en la poltica social. La Seguridad Democrtica se ha desarrollado bajo el principio
de que el gasto en ella crezca menos que la inversin social. Adems, no niega los procesos
de desmovilizacin, desarme y reconciliacin.
Es tambin una herramienta para generar confanza, inversin y crecimiento. Hay un
vnculo entre la seguridad y la cohesin social. La seguridad provee condiciones para la
inversin, y esta permite que se alcancen objetivos sociales. La seguridad democrtica es,
por lo tanto, un medio para la erradicacin de la pobreza. La seguridad y las libertades se
requieren para que el inversionista tenga confanza. El crecimiento slo se da cuando hay
un respeto frme a los derechos ms bsicos: la vida, la libertad, la propiedad individual en
un ambiente de conveniencia social. Es en este contexto que se da el crecimiento econmi-
co necesario para que crezca el empleo, para que crezcan los ingresos laborales y para que
crezcan los recursos para la poltica social. Esto, junto con una poltica social efectiva, sella
la unin entre todos los colombianos, y legitima la seguridad y las libertades pblicas.
1.3 Consideraciones generales
El presente Plan de Desarrollo tiene la particularidad de ser el primero que formula
un Gobierno reelegido para un perodo inmediato; es decir, un gobierno que la historia
juzgar por ocho aos de gestin. Adicionalmente, cuenta con antecedentes e insumos
que anteriores planes no tenan; por ejemplo, la visin general de gobierno planteada por
el presidente lvaro Uribe Vlez y por sus Programas de Gobierno 2002-2006 y 2006-
2010; el Plan de Desarrollo 2002-2006, Hacia un Estado Comunitario; la Visin Colombia
II Centenario (conocida como Visin 2019); la Agenda Interna; la Misin para el Diseo de
una Estrategia para la Reduccin de la Pobreza y la Desigualdad (MERPD); y el Marco de
Gasto de Mediano Plazo (MGMP).
La Visin 2019 fue un ejercicio de planeacin de largo plazo, iniciado desde el Gobierno
durante el perodo 2002-2006. Buscaba defnir cul es la Colombia que queremos tener en
el segundo centenario de nuestra vida republicana. La Agenda Interna es un trabajo de re-
fexin, con amplia participacin regional y sectorial, sobre las necesidades de adecuacin de
la estructura productiva ante la perspectiva de internacionalizacin de la economa colom-
biana. La MERPD fue un estudio tcnico, convocado por el Gobierno pero independiente
en su composicin, que propuso un conjunto de recomendaciones para superar la pobreza
y la desigualdad. El MGMP es un ejercicio de formulacin de un presupuesto de mediano
plazo, realizado por primera vez en el pas, el cual es compatible con las metas de estabilidad
macroeconmica, precondicin sta para el desarrollo econmico.
En un Plan con una visin de largo plazo, los ajustes en el trabajo cotidiano son pre-
decibles; y lo predecible, aunque difcil, construye confanza. Por eso, el Plan Nacional
de Desarrollo armoniza la Visin Colombia 2019, la agenda de competitividad, las metas
Captulo 1
21
sociales contenidas en los llamados Objetivos del Milenio y las propuestas por la MERPD,
y encamina al pas hacia su cumplimiento.
En este Plan se ha hecho un esfuerzo especial para integrar las principales conclusiones
del trabajo de la Agenda Interna. Todas las recomendaciones en materia de productividad
y competitividad que se contemplan en el Captulo IV de este documento son resultado de
ese proceso, y aproximadamente el 25% de lo previsto en el[sic] Plan de Inversiones est
relacionado con l. Por razones fscales y de competencias de gobierno, no todas las soli-
citudes contempladas en las agendas internas regionales y sectoriales estn consideradas
aqu. Sin embargo, no se debe perder de vista que el proceso de la Agenda Interna no se
agota con este Plan de Desarrollo, por ser un proceso dinmico y de largo alcance.
En un Plan Nacional de Desarrollo para cuatro aos, el nuevo Gobierno fja las lneas
principales del camino que piensa transitar. En este Plan hay solucin de continuidad, un
natural enlace entre las polticas sobre las cuales se avanz en el cuatrienio anterior y en
las que se continuar en el presente. Hay un adecuado balance entre esa continuidad y el
cambio. Este Plan no copia el anterior, pero tampoco lo ignora.
El Plan Nacional de Desarrollo 2002-2006, as como la Visin 2019, privilegiaron cua-
tro objetivos fundamentales: la Seguridad Democrtica brindar seguridad democrtica
en el Plan y una sociedad de ciudadanos libres y responsables en la Visin; la equidad
social construir equidad social en el Plan y una sociedad ms igualitaria y solidaria
en la Visin; un crecimiento econmico[sic] y ambientalmente sostenible impulsar el
crecimiento econmico sostenible y la generacin de empleo en el Plan y una econo-
ma que garantice mayor nivel de bienestar en la Visin;y el mejoramiento del Estado
incrementar la transparencia y efciencia del Estado en el Plan y un Estado efciente al
servicio de los ciudadanos en la Visin. Esos cuatro objetivos siguen siendo centrales en
el Plan 2006-2010. Sin embargo, el objetivo de crecimiento econmico[sic] y ambiental-
mente sostenible se desarrolla en dos captulos distintos: uno, el de crecimiento sostenido,
y otro que incorpora el tema ambiental como un objetivo adicional y transversal, cuyo
propsito es contribuir al desarrollo ambientalmente sostenible del pas. A cada uno de
ellos se dedican los captulos del II al VI de este Plan.
Este Plan se construye ms con una lgica transversal que sectorial. Dada la importan-
cia de un nmero de temas especiales, se ha querido resaltarlos en el Captulo VII. Dentro
de ellos se destacan las polticas para ciertos grupos poblacionales, como las mujeres, los
jvenes y los grupos tnicos; un enfoque de planeacin que, de manera novedosa, empieza
a incorporar consideraciones de desarrollo regional en el Plan Nacional de Desarrollo,
incluida una poltica para las zonas de frontera; y la promocin de la ciencia, la tecnologa
y la innovacin, entre otros.
La lgica transversal no impide que el Plan incluya polticas sectoriales, porque las po-
lticas activas de promocin sectorial son necesarias. Sin embargo, bajo el principio de uni-
versalidad, los benefcios generales recibidos por un sector que pueden ser aplicables a otros,
deben ser extendidos tambin a ellos. En consecuencia, el diseo de las polticas sectoriales
debe ser tal que ellas no impliquen la creacin de rentas sectorialmente excluyentes.
El Plan de Desarrollo es un Plan de Sociedad, es decir, trasciende a un Plan de Gobierno
y a un Plan de Estado. Por ende, el Plan debe prever e incorporar la reaccin del sector
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privado a las polticas del Estado, y la reaccin e impacto de estas polticas sobre los sec-
tores sociales. Adicionalmente, no puede ser visto nicamente como un compendio de los
planes de gasto de las diversas entidades del sector pblico, sin desconocer la importancia
de ese componente.
Una lgica tradicional de la planeacin consiste en identifcar unos objetivos o metas
y asignarles unos recursos para su logro. El monto de los recursos asignados describe la
prioridad que el proceso de planeacin ha asignado a cada uno de los objetivos. Es la l-
gica de que los objetivos alcanzados son una funcin de los recursos asignados. Detrs de
esta funcin hay, naturalmente, una preocupacin por la efciencia con que se utilizan los
recursos. El Plan de Desarrollo debe asignar recursos escasos a objetivos prioritarios, con
reglas que hagan ms efcientes y equitativos los resultados sociales. All juega un papel
muy importante el proceso de participacin activa de la comunidad en el desarrollo de
soluciones, propio del Estado Comunitario.
Sin embargo, muchos de los resultados sociales estn fuera del control directo del Es-
tado, y son, ms bien, el resultado espontneo de la interaccin humana bajo las reglas con
las cuales efectivamente opera la sociedad las cuales pueden ser bien distintas a sus reglas
formales. La tasa de crecimiento econmico de un pas no est condicionada slo por
los recursos que el Estado asigne al crecimiento, sino que tambin depende de millones
de decisiones privadas, tomadas descentralizadamente, que en conjunto determinan el
progreso de un pas.
Los incentivos y las restricciones que imponen las reglas del juego social son muy
importantes. La planeacin no se debe evaluar slo por la asignacin de recursos pblicos
que hace el Estado, sino tambin por la capacidad de refexionar sobre el mejor conjunto
de reglas posible para la sociedad: es posible que un cambio adecuado de las reglas so-
ciales produzca resultados sociales ms benfcos que los resultantes de dedicar ingentes
recursos a tratar de modifcar los resultados sin cambiar las reglas. El fortalecimiento de
la participacin ciudadana que permite el Estado Comunitario, por ejemplo, a travs de
los consejos comunales y del dilogo abierto y transparente en el diseo de las polticas
pblicas y de las soluciones a los problemas que aquejan a la sociedad, permite un cambio
de las reglas sociales, acorde con la voluntad general.
Antes de seguir adelante, es bueno recordar de dnde venimos.
1.4 De dnde venimos?
En 2002 el pas sufra las consecuencias de la crisis econmica del lustro anterior y de
la falta de una poltica de seguridad. En el perodo 1996-2001 la economa escasamente
creci a un ritmo del 1% anual en promedio, y en 1999 se present el primer decreci-
miento, de -4,3%, en casi un siglo. La confanza y, por lo tanto, la inversin y el consumo
privado, decrecieron de manera continua en esos aos y alcanzaron niveles histricamen-
te bajos en el ao 2000. El impacto social de la crisis fue enorme: el desempleo urbano
super el 20%, los ingresos de los hogares cayeron, especialmente los de los ms pobres, y
la pobreza y la desigualdad se dispararon. Cerca del 58% de la poblacin colombiana era
pobre en el 2000 y el coefciente de Gini salt a 0,6. Entre 1995 y 1999, ms de dos millones
de colombianos ingresaron a la pobreza.
Captulo 1
23
En 2002, el pas no haba podido recuperar el ritmo de crecimiento econmico. Al-
gunos analistas llegaron a decir que Colombia, despus de la recesin, haba perdido la
posibilidad de crecer, que se le haba olvidado cmo hacerlo; argumentaban que el desem-
peo en materia de crecimiento estaba infuido por la historia reciente y que, como esta
haba sido mala, no se poda esperar que la economa colombiana se recuperara en el corto
plazo. Era la aplicacin de la idea que los economistas llaman histresis es decir, el peso
de la historia al crecimiento y sus determinantes.
El Gobierno desde el principio tuvo una perspectiva diferente. El diagnstico era claro:
el problema era la prdida de confanza en el pas, porque la situacin de seguridad interna
era muy difcil. La inversin, tanto nacional como extranjera, buscaba otros horizontes o
no se haca, reduciendo las posibilidades de prosperidad y crecimiento. Uno de los prin-
cipales activos de la tradicin colombiana, la disciplina macroeconmica y fscal, pareca
tambin perdido. El ritmo de crecimiento del endeudamiento como proporcin del PIB
se torn insostenible, al llegar a niveles del 54%, cuando slo un lustro atrs era inferior al
30%. Como consecuencia, Colombia perdi su grado de inversin en los mercados fnan-
cieros internacionales; los niveles de inversin se redujeron sensiblemente y los hogares
empezaron a consumir menos por la incertidumbre que se gener. El pas, por esta va,
haba perdido la capacidad de crecer.
Desde el primer da, el Gobierno se propuso la ambiciosa meta de recuperar la con-
fanza, condicin necesaria para volver a crecer y mejorar as la calidad de vida de todos
los colombianos. Para hacerlo, abord tres polticas: la Seguridad Democrtica, la reacti-
vacin econmica y social, y la transparencia. Los resultados han sido notables.
Colombia est creciendo a un ritmo del 6%, tasa que se compara favorablemente con los
mejores momentos en el desempeo econmico de los ltimos treinta aos. Esto ha hecho
que, por primera vez, el PIB per cpita supere los tres mil dlares. Lo ms importante, sin
embargo, es que el crecimiento promedio del perodo 2003-2006 alcanza el 5%; es decir
quintuplica el observado de 1996 al 2001 y casi duplica el de toda la dcada de los noventa,
que fue del orden del 2,8%. La recuperacin del crecimiento econmico ha ido de la mano
de la reduccin de la infacin, a niveles inferiores al 5%, tambin histricamente bajos.
Lo ms importante es que, entre 2002 y 2005, el mayor crecimiento, combinado con
buenas polticas sociales, logr reducir la pobreza en casi 10 puntos porcentuales (del 58%
al 49%). Se logr sacar de las redes de pobreza a ms de dos millones de compatriotas.
Esto, sin contar con el efecto que tienen los subsidios pblicos sobre la pobreza, el cual
se ha estimado en cerca de 11 puntos. Al contabilizar este impacto, la pobreza sera del
38%. La pobreza extrema, por su parte, se redujo en 6 puntos porcentuales (del 21% al
14,7%), con lo cual dos millones de personas lograron superar esta penosa condicin. As
mismo, la desigualdad del ingreso se redujo en cerca de 5 puntos y, aunque sigue siendo
alta, estamos dando los primeros pasos para lograr una sociedad ms igualitaria. Durante
el perodo de alto crecimiento (2003-2006), el ingreso del 50% ms pobre de la poblacin
creci cerca del doble que el ingreso del 10% ms rico; es decir, el 50% ms pobre gan
participacin en el PIB, mientras que el 10% ms rico la perdi.
La mejora en los indicadores de pobreza y desigualdad ha estado mediada por una recu-
peracin importante del empleo y los ingresos. El desempleo, por ejemplo, se ha reducido
24
a niveles alrededor del 12% y los ingresos laborales han crecido cerca del 10% durante el
perodo, con un comportamiento an ms positivo en los trabajadores ms pobres.
Estos logros no se han conseguido solamente con crecimiento, sino con la aplicacin
de polticas sociales adecuadas. Se crearon 1,4 millones de nuevos cupos en la educacin
bsica y media, la cartera del Icetex pas de 500 mil a 800 mil millones de pesos, con lo
cual aument la cobertura de la educacin superior de manera importante. El Sena, que
capacitaba un milln 100 mil estudiantes en 2002, pas a cuatro millones en 2006, con
un incremento de ocho millones de horas enseadas. Se crearon ocho millones de cu-
pos en el rgimen subsidiado de salud casi los mismos de todo el perodo 1993-2002.
Adicionalmente, se han reestructurado 128 hospitales. La falta de activos, entre ellos la
vivienda de calidad, es uno de los principales problemas que enfrentan los pobres. Se han
entregado 390 mil soluciones de vivienda y se han vinculado 3,1 millones de colombianos
a los servicios de acueducto y 3,8 millones a los de alcantarillado. Las entidades de primer
y segundo piso desembolsaron ms de 7,8 billones de pesos en crdito, que benefciaron
a 32 millones de colombianos, y a un milln 800 mil personas con microcrdito. Como
elemento fundamental de este desarrollo, el Conpes aprob la poltica de la Banca de
las Oportunidades con una inversin inicial de 120 mil millones de pesos, procedentes
de la venta de Granbanco. El acceso a servicios fnancieros en el sector agropecuario se
ha ampliado a travs de instrumentos como el Certifcado de Incentivo Forestal (CIF) y
el Incentivo de Capacitacin Rural (ICR), por medio de los cuales se entregaron 14.431
incentivos por 131 mil millones de pesos para apoyar inversiones por 672 mil millones de
pesos en plantaciones de cultivos de tardo rendimiento, adecuacin de tierras e inversin
en maquinarias y equipos, entre otros. Para romper los crculos de pobreza, este Gobierno
decidi darle continuidad al Programa Familias en Accin. Al inicio de la actual adminis-
tracin 250 mil familias eran benefciarias; hoy se tienen alrededor de 650 mil y la meta es
llegar a un milln quinientas mil en 2007.
Dentro de esta recuperacin de la confanza, combinada con polticas sociales exitosas
y, en general, bien focalizadas hacia los pobres, la poltica de Seguridad Democrtica no
ha sido un fn, sino un camino para la reconciliacin y la prosperidad. Ha sido un medio
para recuperar este pas para los colombianos, particularmente los pobres. En este senti-
do, fuera de los innegables logros en materia de preservacin de la vida reduccin del
40% en los homicidios y 78% en los secuestros, la poltica de Seguridad Democrtica ha
tenido un componente importante de poltica social, refejado en recursos anuales por 1,5
billones de pesos para atender desplazados, reinsertados y familias guardabosques. En
contra de la creencia popular, mientras el gasto militar se mantuvo en cerca del 3,6% del
PIB entre 2002 y 2006, el gasto en los principales programas sociales aument en un 0,6%
del PIB en el mismo perodo, hasta ascender al 7,8% del PIB en 2006.
El Gobierno es consciente de que an falta mucho por hacer, pero el pas va por buen
camino: los diversos indicadores as lo registran. La recuperacin del crecimiento eco-
nmico es un magnfco logro, aunque no el nico: la reduccin de la pobreza y de la
desigualdad es an ms importante. Sigue siendo un reto pendiente la reduccin del de-
terioro de los recursos naturales. Consolidar y profundizar los logros y la recuperacin
econmica, social y ambiental es la tarea de los prximos cuatro aos.
Captulo 1
25
1.5 Crecimiento sostenido en beneficio de todos
De manera muy general, dos preguntas determinan la arquitectura del Plan; la prime-
ra, cmo lograr que la tasa de crecimiento econmico alcanzada en la actualidad sea soste-
nible en el tiempo; y, la segunda, cmo garantizar que los recursos econmicos generados
por un mayor crecimiento, efectivamente fnancien un mayor desarrollo, entendido de
manera amplia: un mayor desarrollo econmico, social, ambiental y poltico.
En el Plan se busca un equilibrio entre crecimiento y distribucin. Ninguna demo-
cracia se sostiene en el largo plazo sin resultados en materia de cohesin social. El creci-
miento, por s solo, no elimina la pobreza. De otra parte, quienes han hecho nfasis en la
distribucin, dndole la espalda al crecimiento, han terminado por repartir pobreza. Hay
que llevar de la mano el crecimiento con la distribucin. En el Plan se busca crecimiento
con cohesin social. Al Plan de Desarrollo lo gua la conviccin de que se debe estimular
un acelerado crecimiento, hacerlo sostenido en el tiempo y sostenible ambientalmente, y
simultneamente, superar la pobreza y construir equidad.
El Estado tiene que estar comprometido por igual con el crecimiento y con la equidad.
Este Plan no toma ninguna de las dos posiciones dominantes en la teora: la que se basa en
que lo nico importante es crecer, o la que relega el crecimiento y slo le da importancia
a la redistribucin. El Plan tiene una vocacin: un crecimiento econmico vigoroso, con
horizonte de largo plazo, y construccin veloz de equidad. El Plan es una poltica social
estructural, un conjunto armnico de acciones sociales que deben producir positivos im-
pactos en el bienestar.
El modelo que se propone es uno incluyente, tanto en trminos sociales como en tr-
minos de inversin y crecimiento. Hay que proveer confanza al inversionista, y, a la vez,
combatir la exclusin social. Esas dos premisas estn relacionadas. La inversin privada es
un medio para resolver los problemas sociales del pas. No hay contradiccin entre la tesis
social de superacin de la pobreza y construccin de la equidad, y la tesis econmica de
que el pas sea atractivo a la inversin.
La democracia no es sostenible cuando se sustenta en un andamiaje socioeconmico
excluyente; tampoco es sostenible cuando la dinmica de las ideas cursa por el camino de
la lucha de clases. Lo que se busca es una Nacin solidaria; una Nacin en permanente
debate, razn de ser del pluralismo democrtico, pero sin antagonismos insuperables; con
respeto a las decisiones democrticas, a pesar de que se mantengan las diferencias.
Hay que construir condiciones para fomentar confanza inversionista, para el crecimien-
to sostenido y vigoroso de la economa y, al mismo tiempo, para superar la pobreza y me-
jorar las condiciones de equidad. Para ello se deben hacer grandes esfuerzos en seguridad;
en incremento del capital humano, fsico y social, y el uso sostenible de su capital natural;
en comercio internacional; en manejo macroeconmico; en tributacin; en administracin
pblica; en legitimacin de las instituciones; y en una conciencia colectiva en la cual cada
uno se sienta comprometido con la comunidad, en una actitud profundamente solidaria.
La competitividad se logra a partir de dos grandes transformaciones: el desarrollo del
capital humano y del capital fsico. La educacin, la investigacin, la aplicacin de conoci-
mientos, el capital fsico y el humano, el crdito popular y el apoyo al emprendimiento son
los pilares de la competitividad para aumentar el ingreso y mejorar su distribucin.
26
El propsito de un crecimiento superior al 5% anual apunta a poder superar la pobreza
y a empezar a demostrar mejores tendencias en contra de la desigualdad. La estrategia de
lucha para la superacin de la pobreza extrema, pilar de la poltica social durante el cua-
trienio 2006-2010, es una iniciativa para llevar todos los instrumentos de poltica social a
un universo amplio, 1,5 millones de familias, para reivindicarlas y para que logren evadir
las trampas de pobreza en las cuales se encuentran.
En ese marco de confanza es fundamental, para la reactivacin econmica, que el pas
avance en el saneamiento fscal, en su estabilidad macroeconmica y en la estabilidad en
las reglas de juego. Tales elementos son los nicos garantes de que el crecimiento en efecto
se d, y de que las polticas sociales se puedan llevar a cabo. Es decir, son una condicin
necesaria para que la reduccin de la pobreza y las mejoras en equidad se hagan realidad.
En la lucha por la estabilidad macroeconmica, se ha logrado un aumento de los in-
gresos del Estado y una disminucin de sus gastos. Para aumentar los ingresos han sido
muy importantes la mayor confanza del sector privado, el mejor comportamiento de la
economa, la introduccin de las reformas tributarias, el control de la evasin a travs del
Sistema Muisca y otros instrumentos.
Legado del anterior cuatrienio a la administracin pblica colombiana y a su eco-
noma es la Reforma del Estado, la cual se hizo con la visin de que Colombia tenga un
crecimiento econmico liderado por el sector privado, sin fomentar las privatizaciones a
ultranza, ni mantener entidades pblicas inefcientes y poco transparentes, slo por evitar
el costo de cerrarlas, reestructurarlas o capitalizarlas.
Se prefri la tesis del Estado sostenible, efciente, transparente, que no obstaculiza, a la
tesis de declinar el Estado y entregarlo todo al mercado. Se super el debate polarizante y
se buscaron nuevas soluciones, nuevas visiones con mejores resultados prcticos, que han
creado una mejor atmsfera para el desarrollo del sector privado. Ejemplos hay muchos:
los casos de Telecom e Inravisin, o la reestructuracin de la red hospitalaria del pas, que
han mostrado las benefcios de adelantar procesos bien estructurados, desprovistos de
ideologas, enfocados a la consecucin de metas de efciencia y buen servicio.
Un punto fundamental del Plan es consolidar la confanza. El Gobierno es muy cuida-
doso en todos los pasos que da para no alterar esa confanza. Es una poltica de pas: in-
dependientemente de sus discrepancias con el Gobierno, todos los colombianos debemos
ayudar a consolidar la confanza en Colombia. La confanza, como factor de crecimiento,
es ms importante hoy que la mayora de los otros activos.
A continuacin se menciona brevemente literatura reciente sobre crecimiento y desarrollo
entendido de manera amplia, que corresponde al sustento terico sobre el cual se construye
el Plan Estado Comunitario: Desarrollo para Todos.
1.5.1 Consideraciones sobre el crecimiento
Colombia ha mejorado su capacidad institucional de manejo de los ciclos econmicos
de corto plazo. Las principales innovaciones en este sentido son: (1) un banco central
independiente, que conduce la poltica monetaria bajo el marco denominado de infacin
objetivo, que permite ser expansivo en la fase baja del ciclo, y que obliga a ser contractivo
en la fase alta infacionaria del ciclo; (2) un rgimen de tasa de cambio, en esencia,
Captulo 1
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fotante; y (3) aunque no se puede decir que la poltica fscal tiene la fexibilidad necesaria
para que pueda ser usada como instrumento contracclico, s se puede afrmar que los
elementos explosivos que la caracterizaron en la segunda mitad de los aos noventa han
sido, en gran medida, conjurados.
De otra parte, hay elementos de recuperacin estructural en el crecimiento actual,
basados en una mayor percepcin de seguridad, en la generacin de la confanza y en
el aumento de la inversin que esta ha trado. El crecimiento ser sostenido si la solidez
institucional se consolida.
El pas tiene alternativas que sern radicalmente distintas si, durante los prximos 30
aos, el producto crece al 2% o al 6%. Duplicar el ingreso cuando se crece al 2% toma 35
aos, cuando se crece al 6% toma 11 aos; por lo tanto, en los ltimos cuatro aos se ha
adelantado el futuro en casi un cuarto de siglo; es decir, en una generacin.
De manera interesante, los temas que resalta la literatura acadmica como cruciales
para el crecimiento, son bsicamente los mismos que los colombianos identifcaron en el
proceso de discusin de la Agenda Interna. Algunos de ellos son: ahorro e inversin en
capital fsico; ciencia, tecnologa, innovacin, conocimiento y capital humano; comercio
internacional; demografa; e instituciones y polticas nacionales.
Los modelos ms bsicos de crecimiento (Solow, 1956) enfatizan la importancia del
ahorro y la acumulacin de capital. En consecuencia, el Plan promueve el ahorro y su ca-
nalizacin hacia la inversin productiva, generando incentivos para que los colombianos
ahorren y para que los extranjeros traigan su ahorro a Colombia. El Plan no hace distin-
ciones entre el ahorro nacional y el extranjero, ni entre el inversionista local y el extranje-
ro: se trata de promover la inversin tanto local como extranjera.
Se enfatiza adems en tecnologa y poltica de competencia (Jones y Manuelli, 2005;
Aghion y Howitt, 2005; Gancia y Zilibotti, 2005). Una vez montada una base empresarial,
un motor esencial para inducir la innovacin es la competencia: quien no siente la presin
de la competencia, no se preocupa por mejorar sus prcticas productivas.
La idea de que la nocin de capital de los modelos tradicionales de crecimiento, referida
al capital fsico, debe ser ampliada para incluir otros tipos de capital, en loscuales que debe
fgurar de manera prominente el capital humano, es otro de los entendimientos bsicos de la
teora moderna del crecimiento que este Plan recoge (Benhabib y Spiegel, 2005).
En una economa dinmica, la relacin entre comercio internacional y crecimiento
es compleja. Una integracin con la economa internacional es favorable al crecimiento.
Algunos canales que pueden transmitir las externalidades internacionales del conoci-
miento son el comercio, la inversin extranjera directa, la migracin de personal clave
y la imitacin.
La literatura reciente hace nfasis en la relacin entre transicin demogrfca y creci-
miento (Galor, 2005): todos los procesos de aceleracin del crecimiento han venido acom-
paados de una fuerte transicin demogrfca, que ha implicado, primero, una gran ex-
pansin de la poblacin, cuando los factores de morbilidad y mortalidad de la poblacin
se han controlado; y luego, una reduccin sustancial del crecimiento poblacional.
Fuera de la tecnologa y el conocimiento, otro factor, al parecer ms fundamental, que ha
venido ganando mucha importancia para explicar el crecimiento es el marco institucional.
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Las instituciones econmicas que estimulan el crecimiento econmico emergen cuando:
1. Las instituciones polticas asignan poder a grupos con inters en el respeto amplio a
los derechos de propiedad.
2. Crean restricciones efectivas a quienes detentan el poder; y
3. Hay relativamente pocas rentas que puedan ser capturadas por quienes detentan el poder.
Un estudio reciente de Inglehart y Welzel (2005), basado en una masiva evidencia
emprica recogida prcticamente en todo el planeta, seala que, detrs de un buen desem-
peo econmico, hay un adecuado marco institucional, y que detrs de un buen marco
institucional, hay un conjunto de valores adecuado.
1.5.2 Consideraciones sobre el desarrollo
Hoy en da se acepta que hay unos principios econmicos bsicos o de primer orden
para lograr el desarrollo. La lista de Larry Summers 2003 (citado por Rodrik 2005) es la
siguiente:
Habilidad para integrarse con la economa global a travs del comercio y la inversin.
Finanzas pblicas sostenibles y moneda sana.
Ambiente institucional con respeto a los contratos y a los derechos de propiedad.
La lista de Dani Rodrik [2005] es la siguiente:
Proteccin de derechos de propiedad.
Respeto de los contratos.
Competencia basada en el mercado.
Incentivos apropiados.
Moneda sana.
Solvencia fscal y sostenibilidad de la deuda.
Rodrik (2005) sostiene que los principios econmicos bsicos se pueden satisfacer
en una diversidad de arreglos institucionales. La unidad de los principios bsicos y esa
diversidad de los arreglos institucionales se puede describir en por lo menos tres niveles:
el microeconmico, el macroeconmico y el social. Para cada uno de ellos se plantea un
objetivo, unos principios universales, y unas preguntas para iluminar la posible diversidad
institucional.
En trminos microeconmicos, el objetivo es la efciencia productiva esttica y dinmi-
ca; sus principios universales son:
Los derechos de propiedad: para asegurar que los inversionistas actuales y potenciales
puedan retener el benefcio de sus inversiones.
Los incentivos: para alinear los incentivos de los productores con los benefcios y cos-
tos sociales, y
El imperio de la ley: para proveer un conjunto de reglas transparentes, estables y
predecibles).
Las preguntas en torno a la diversidad institucional son:
1. Qu tipo de derechos de propiedad: privados, pblicos, cooperativos?
2. Qu tipo de rgimen legal: derecho consuetudinario, civil, adoptar o innovar?
3. Cul es el balance adecuado entre competencia en mercados descentralizados e inter-
vencin pblica?
Captulo 1
29
4. Qu tipos de instituciones fnancieras y de gobierno corporativo son ms adecuados
para movilizar el ahorro domstico?
5. Hay un papel pblico para estimular la generacin y absorcin de tecnologa protec-
cin de derechos de propiedad intelectual?
En trminos macroeconmicos, el objetivo es la estabilidad macroeconmica y fnan-
ciera; sus principios universales son:
Moneda sana: para no generar liquidez ms all del incremento en la demanda por
dinero nominal a una tasa de infacin razonable.
Sostenibilidad fscal: para asegurar que la deuda pblica permanezca razonable y es-
table en relacin con los agregados nacionales); y
Regulacin prudencial: para evitar que el sistema fnanciero asuma demasiado riesgo.
1. Qu tan independiente debe ser el banco central?
2. Cul es el rgimen de tasa de cambio apropiada: dolarizacin, fjacin ajustable, fota-
cin controlada, fotacin pura?
3. Debe ser la poltica fscal restringida por reglas?, en tal caso, cules seran las reglas
adecuadas?
4. Cul debe ser el tamao de la economa pblica?
5. Cul es el aparato regulatorio apropiado para el sistema fnanciero?
6. Cul es el tratamiento regulatorio apropiado para las transacciones de la cuenta de
capital?
En trminos de poltica social, el objetivo es la justicia distributiva y la reduccin de la
pobreza; sus principios universales son:
La focalizacin: para los programas redistributivos deben ser focalizados tanto como
sea posible en los benefciarios deseados; y
La compatibilidad de incentivos: para los programas redistributivos deben minimizar
las distorsiones en los incentivos.
1. Qu tan progresivo debe ser el sistema tributario?
2. Deben ser los sistemas pensionales pblicos o privados?
3. Cules son los puntos de intervencin adecuados: sistema educacional, acceso a la
salud, acceso al crdito, mercados laborales, sistema tributario?
4. Cul es el papel de los fondos sociales?
5. Redistribucin de dotaciones: reforma agraria, dotaciones en el momento de nacer?
6. Organizacin de los mercados laborales: descentralizados o institucionalizados?
7. Modos de provisin de los servicios: ONG, arreglos participativos, etc.
En sntesis, el hecho de que se tengan los principios econmicos bsicos claros, no im-
plica que se tenga claridad sobre cmo se deben implementar en trminos institucionales.
La forma como en este Plan se interpreta la anterior literatura es de la siguiente manera:
hay unos principios econmicos bsicos, que se deben respetar; sin embargo, cada pas
tiene el derecho, y quizs la obligacin, de desarrollar unas formas institucionales propias,
que den expresin adecuada a los principios econmicos bsicos. Esta es, en gran medida,
la principal tarea de este Plan.
30
1.6 Crecimiento, pobreza y distribucin del ingreso
En este apartado y con el fn de cerrar esta introduccin, se presentan con ms detalle
la relacin entre crecimiento econmico y reduccin de la pobreza, eje central de este Plan
de Desarrollo.
En muchas partes del mundo el crecimiento econmico sostenido se ha logrado tradu-
cir en una reduccin de la pobreza (para Colombia, ver la Figura 1.1). Esto se ha logrado
principalmente en los pases donde el buen desempeo econmico ha sido especfcamen-
te acompaado por un conjunto de polticas y estrategias orientadas a combatir la pobreza
extrema. La evidencia muestra que los grupos ms pobres de la poblacin resultan benef-
ciados al implementarse polticas de focalizacin de gasto pblico que complementan los
benefcios implcitos de un mayor crecimiento.
Figura 1.1
Relacin entre pobreza y crecimiento
Fuente: DNP-MERPD-DANE
A su vez, el crecimiento econmico y las polticas de gasto deben ir acompaados de
instituciones de buena calidad, que generen incentivos para que las personas que viven en
condiciones de pobreza salgan de ella.
En un nivel acadmico, existen corrientes de pensamiento que reconocen al crecimiento
como el principal vehculo para reducir la pobreza, pero advierten que la generacin de altas
tasas de crecimiento de largo plazo puede llevar a una mayor desigualdad en el corto pla-
zo, en tanto la sociedad completa su transicin hacia un nivel de mayor prosperidad esto
es lo que se ha conocido como la curva de Kuznets. No obstante, la puesta en prctica
de polticas de erradicacin de la pobreza permite que, durante el perodo de transicin,
se presente una reduccin de la desigualdad, por la va de mejorar la educacin y por el
incremento en la valorizacin del capital humano.
En la siguiente seccin se muestra que el crecimiento tiene efectos positivos sobre la
reduccin de la pobreza. En particular, se destaca que aquel puede servir como medio de
fnanciamiento de polticas de gasto pblico orientadas a reducir, en una primera instancia,
Captulo 1
31
la pobreza y, luego, la desigualdad. Por lo tanto, la lucha para la superacin de la pobreza
depende de los recursos disponibles y de la calidad de las polticas.
El Plan de Desarrollo plantea una estrategia para la reduccin de la pobreza extrema.
Colombia tiene hoy capacidad para enfrentar este problema; sin embargo, es importante
hacer una mejor focalizacin y articulacin de los diferentes servicios sociales para com-
patibilizar ese propsito con la disponibilidad de recursos fscales.
1.6.1 Canales de transmisin del crecimiento hacia la pobreza, determinantes
y trampas de la pobreza
Durante la crisis de fnales de la dcada pasada y comienzos de la presente, la pobreza
en Colombia aument del 51% al 57,5% (Figura 1.2), es decir, el nmero de pobres au-
ment en 3,7 millones de personas (Nez, Ramrez y Cuesta, 2005). Tal situacin fue ms
crtica en las reas rurales, donde la pobreza aument del 70% al 78%. No obstante, gracias
a la mejora en el crecimiento econmico de los ltimos aos la pobreza descendi del
57% al 49,2%, segn cifras de la Misin para la Erradicacin de la Pobreza, cifra similar,
o an ms baja, que las tasas observadas a comienzos de los aos noventa. Sin embargo,
este nivel sigue siendo demasiado alto para Colombia, si se tiene en cuenta el tamao de
su economa y el nivel de gasto pblico con el cual se atienden las diferentes necesidades
de la poblacin.
Figura 1.2
Evolucin de la pobreza

Existen varios canales a travs de los cuales el crecimiento econmico afecta las tasas
de pobreza; el primero es el mercado laboral, ya sea a travs de mejoras en el nivel de in-
gresos o simplemente reduciendo el desempleo, el cual golpea con mayor nfasis a los ms
pobres; el segundo es el mejoramiento de los activos o dotaciones de los hogares; el tercero
es la posibilidad de que las familias puedan aprovechar toda su potencialidad para generar
ingresos y se involucren en proyectos de mayor rentabilidad; fnalmente, el crecimiento,
Fuente: DNP-MERPD-DANE.
32
acompaado con buenas polticas de gasto focalizado, permite romper los diversos crcu-
los que perpetan la pobreza.
Con respecto al primer canal, se sabe que el principal sntoma del aumento de la po-
breza es el incremento de la tasa de desempleo y la cada en los ingresos laborales de los
hogares. Durante la ltima crisis se presentaron varios efectos nocivos para la economa
en donde resultaron muy golpeados los hogares ms pobres; (1) la tasa de desempleo en
Colombia aument a niveles superiores del 20%; (2) las mujeres y los hombres vieron
reducir su ingreso en un 4,6% y en un 12,7%, respectivamente; (3) aument la tasa de
participacin en el mercado laboral de los jvenes y nios en edad escolar, y esto tuvo
como consecuencia una disminucin en el nmero de aos promedio de educacin de
la poblacin en el perodo 1996-2000 este nmero aument en 7,2%, mientras que en el
perodo siguiente, 2000-2004, slo creci 3% (ver Nez y Cuesta, 2006). Por lo tanto, el
efecto dinamizador que tiene el crecimiento sobre el mercado laboral es importante para
disminuir los efectos nocivos que en l se presentan.
En cuanto al segundo canal, se sabe que los hogares ms pobres no pueden salir de su
estado por la falta de capital de trabajo y de acceso al crdito. Estas familias se ven aboca-
das a acudir a los sistemas informales, donde pagan tasas elevadas que absorben una bue-
na porcin de sus ingresos. En las zonas rurales, las familias pobres tienden a sobreutilizar
la poca tierra que tienen, hasta agotarla, como sucede en muchas zonas de minifundio; en
consecuencia, el agotamiento de los recursos los conduce a migrar a otras regiones o a los
cinturones de miseria de las ciudades.
En cuanto al tercer canal, la ausencia de aseguramiento para enfrentar situaciones de
desempleo y otros siniestros familiares, lleva a que los hogares pobres tomen decisiones
econmicas de bajo riesgo pero tambin con un bajo retorno, lo cual los perpeta en su
estado de pobreza. Adicionalmente, existen otros crculos de refuerzo de las condicio-
nes de pobreza como la violencia, la localizacin en zonas marginadas del campo y las
ciudades, la imposibilidad de formalizarse y el uso irracional de los pocos recursos con
que se cuenta.
Para aprovechar los canales que permiten la reduccin de la pobreza gracias a un ma-
yor crecimiento econmico, se han desarrollado programas de atencin integral a las fa-
milias ms pobres, los cuales se caracterizan por los siguientes aspectos: integran toda la
oferta de servicios y subsidios del Estado, son temporales, permiten una utilizacin ms
efciente de los recursos del Estado y se les puede hacer monitoreo ms fcilmente. El reto
es hacer una transicin de algunos de sus miembros hacia la formalizacin: para ello se
requiere el debido acompaamiento, el mejoramiento del sistema de informacin de de-
manda laboral, y el desarrollo de programas de empleo llevados a cabo conjuntamente con
el sector privado, en los cuales sea posible acumular experiencia y capital humano.
El xito de estos programas depende de que:
1. Ellos generen los incentivos correctos, es decir, generen incentivos para salir de la po-
breza, no para permanecer en ella.
2. Atiendan, principalmente, los casos de pobreza extrema; y
3. Atiendan las mayores vulnerabilidades de los pobres antes choques econmicos internos
o externos con instrumentos de emergencia adecuados.
Captulo 1
33
1.6.2 Desigualdad y crecimiento
Cul es la relacin entre desigualdad y crecimiento? Esta pregunta se puede partir en
dos componentes; el primero se preguntara cul es el efecto de la desigualdad sobre el creci-
miento; y el segundo, cul es el efecto del crecimiento sobre la desigualdad.
Con respecto al efecto de la desigualdad sobre el crecimiento, la visin tradicional es que
la desigualdad es buena para el crecimiento, porque produce los incentivos para que los in-
dividuos se esfuercen ms; sin embargo, un enfoque ms reciente resalta que una desigualdad
extrema puede ser mala para el crecimiento. Bajo este enfoque, las polticas para la reduccin
de la desigualdad se justifcan, no slo por la deseabilidad intrnseca del objetivo de una socie-
dad ms equitativa, sino tambin por sus positivos efectos sobre el crecimiento.
Las nuevas teoras sobre este tema enuncian que la existencia de mayor equidad en la dis-
tribucin del ingreso permite que las personas con menores recursos tengan acceso a mayores
posibilidades de acumulacin de capital humano y fsico. Lo anterior redunda en nuevas fuentes
de crecimiento de largo plazo a partir de la inversin y de la innovacin, a la vez que mejora la
estabilidad macroeconmica, gracias a la diversifcacin en las fuentes de ingresos de los pases.
Estas nuevas ideas identifcan a la desigualdad como un elemento que impide el desarro-
llo de proyectos de inversin, por problemas en el acceso a recursos para los sectores menos
favorecidos. Estos, al no contar con grandes acervos de capital o colaterales para responder a
las obligaciones que contraen, pueden enfrentar severos problemas de acceso al crdito.
La solucin de tales problemas requiere una poltica estatal enfocada en dos mbitos: la
redistribucin de los ingresos y el acceso a recursos de fnanciamiento. En primer lugar, el
Estado debe promover la acumulacin de capital humano, enfocndose en la actualizacin
tecnolgica y en la adaptabilidad de la fuerza laboral; tambin debe crear un ambiente propicio
para la creacin de nuevos proyectos productivos que absorban la fuerza laboral excedente.
En segundo lugar, debe mejorar el acceso al crdito a los sectores menos favorecidos, po-
niendo especial nfasis en la transparencia del mercado de crdito, es decir, en el monitoreo
de los proyectos de inversin y los mecanismos de proteccin al prestamista
1
.
La sostenibilidad del crecimiento a largo plazo depende, en gran parte, de las polticas
de acumulacin de capital humano, ya que este es el vehculo ms efectivo para corregir la
desigualdad, mejorar el acceso a oportunidades de todos los individuos y fortalecer la de-
mocracia. Por ello, la necesidad de lograr las coberturas universales en salud y educacin y
las reformas en la educacin superior y el desarrollo de la Banca de las Oportunidades estn
totalmente justifcadas por la urgencia de consolidar el crecimiento de la economa y el me-
joramiento de los ndices de equidad.
Con respecto al efecto del crecimiento sobre la desigualdad, nuevamente la visin tra-
dicional es que el crecimiento produce desigualdad por lo menos en su fase inicial. Sin
embargo, un examen rpido de la experiencia histrica muestra cmo los pases que han
logrado alcanzar un desarrollo integral, han logrado crecer sin tener niveles de desigual-
dad extrema. En otras palabras, es posible un crecimiento sin elevada desigualdad.

1
Las decisiones de una generacin tiende a afectar el bienestar de las generaciones futuras. Tal es el caso de la lucha contra la
infacin, la inversin en educacin, el uso de los recursos ambientales, el ahorro para las pensiones y las mismas decisiones
de ahorro e inversin. Todas estas decisiones se toman en un momento dado y las consecuencias las vern las generaciones
del maana.
34
Existe evidencia que muestra cmo a medida que las economas crecen, la brecha sa-
larial entre trabajadores califcados y no califcados tiende a incrementarse. Este resultado
se convierte en un reto para los gobiernos, que se enfrentan a la necesidad de reducir los
niveles de desigualdad, pero tambin requieren estimular la generacin de conocimiento
y el cambio tcnico para elevar la tasa de crecimiento econmico.
Sin embargo, en lo referente al tema educativo, se debe tener en cuenta que, si bien el
cambio tecnolgico es un elemento generador de desigualdad en los ingresos salariales,
este fenmeno tiende a revertirse en la medida en que se populariza el uso de nuevas tec-
nologas y se mejora el acceso a la educacin de las familias ms pobres. Por esta razn, los
esfuerzos educativos no slo se deben circunscribir a capacitar a los nuevos profesionales
con las ltimas tecnologas, tambin deben buscar la actualizacin de la fuerza laboral
existente. Aunque la industria puede hacer inversiones importantes en el campo educa-
tivo, el Estado cuenta con economas de escala que le permiten producir capital humano
con menores costos para la sociedad y con una mayor cobertura poblacional.
Por ltimo, hay una discusin sobre el nivel en el cual debe operar la igualdad. Qu
es lo relevante a la hora de hablar de igualdad: la igualdad de ingresos o la igualdad de
oportunidades? Si es lo segundo, entonces, de qu clase de oportunidades se habla?; por
ltimo, se puede lograr la igualdad de bienestar?
En el tema de desigualdad se justifca la intervencin del Estado a partir del principio
de igualdad de oportunidades y del efecto negativo que tiene la desigualdad sobre el creci-
miento econmico. Hay factores que defnen desde el principio el destino y el bienestar de
los seres humanos, dentro de los cuales se pueden citar el origen econmico y social, las
posibilidades de educacin y de progreso, y muchos eventos personales como enferme-
dades, accidentes y otros siniestros, que en gran parte estn determinados por el mismo
origen socioeconmico de las personas. Factores como estos, as como otros que no estn
bajo el control de la sociedad ni de las personas, son los que permiten argumentar que el
Estado debe cumplir con una funcin compensadora y, por lo tanto, sus acciones y pol-
ticas deben concentrarse sobre las personas ms pobres, incluso cuando muchos de sus
resultados no sean evidentes en el corto plazo.
Las transferencias para educacin y, en general, para acumulacin de capital humano,
deben tener una relacin directa con las desventajas sociales y culturales. Es decir, quie-
nes tienen menores oportunidades econmicas y sociales deben ser ms benefciados que
quienes s las tienen. El nfasis de los recursos pblicos debe ser ese y no otro; no obstante,
por el bien del crecimiento y el desarrollo econmico, debe haber un equilibrio entre los
mritos, la efciencia y las polticas sociales dirigidas a los menos favorecidos. Por ello, el
contenido mnimo de las acciones del Estado debe ser garantizar la igualdad de oportuni-
dades bajo el principio de la igualdad de los ciudadanos ante la Ley y la erradicacin de la
pobreza extrema va la acumulacin de capital humano.
1.7 La arquitectura del Plan
En este captulo se ha presentado la visin general sobre el Estado Comunitario, la
estrategia de crecimiento y desarrollo. El Captulo II, referido a la seguridad democrtica,
se puede entender como una propuesta de desarrollo, tanto social como poltico. En el
Captulo 1
35
Captulo III se incluyen nuestras propuestas de poltica para generar desarrollo social.
En el Captulo IV se estudian los requerimientos para lograr un crecimiento elevado y
sostenido. El Captulo V describe las acciones pblicas y privadas de gestin ambiental
y del riesgo, necesarias para promover el desarrollo sostenible del pas. El Captulo VI
rene las propuestas para el aumento de la efciencia y transparencia del Estado, y para
mejorar algunos aspectos del funcionamiento democrtico, de modo que se consolide la
institucionalizacin del Estado Comunitario. En el Captulo VII se discuten, con cierta
profundidad, dimensiones especiales del desarrollo, que por su importancia merecen un
tratamiento especial:
1. Equidad de gnero.
2. Juventud
3. Grupos tnicos y relaciones interculturales.
4. La dimensin regional.
5. Ciencia, tecnologa e innovacin.
6. Cultura y desarrollo.
7. Demografa y desarrollo
8. La economa solidaria, y
9. La poltica exterior y migratoria.
Finalmente, el Captulo VIII incluye el Plan de inversin, pblica y privada, con-
sistente con el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010, Estado Comunitario: Desarrollo
para Todos.
El plan plurianual de inversiones asciende a 228,6 billones de pesos de 2006. De este
monto, las inversiones del Presupuesto General de la Nacin suman 79,2 billones de pesos,
los presupuestos de las empresas industriales y comerciales del Estado ascienden a 18,9
billones de pesos, el Sistema General de Participaciones aporta 72,6 billones de pesos y el
sector privado 57,8 billones de pesos. Los cuadros del Captulo VIII presentan en forma
detallada las inversiones, por fuente de fnanciacin y por ao, de un lado, segn los obje-
tivos y estrategias agrupadas de acuerdo con los Captulos del II al VII de este Plan, y, de
otro lado, clasifcadas por sectores.
Poltica de defensa
y seguridad democrtica
2
Captulo 2
Poltica de defensa y seguridad democrtica
39
En el periodo 2002-2006, el Gobierno Nacional enfoc sus esfuerzos en lograr el
reestablecimiento de las condiciones de seguridad de la poblacin civil. As, la Po-
ltica de Defensa y Seguridad Democrtica, PDSD, se convirti en una herramienta
del Estado para consolidar la presencia institucional a lo largo y ancho del territorio,
viabilizando al mismo tiempo, las condiciones para la recuperacin econmica y el
mejoramiento del bienestar de la sociedad en general.
Por tanto, el Gobierno Nacional considera como un asunto de importancia estratgica
la consolidacin de la PDSD en aras de completar el proceso de recuperacin del control
del territorio. En este sentido, se espera continuar avanzando en el fortalecimiento de la
Fuerza Pblica (FP) y la inteligencia de Estado, como herramientas preventivas y ofensi-
vas frente al accionar de los Grupos Armados al Margen de la Ley (GAML).
La consecucin de una situacin de normalidad y seguridad requerir de una accin
decidida en contra de aquellos fenmenos que perjudiquen el bienestar y la calidad de
vida de los ciudadanos. De esta manera, se continuar con la lucha frontal contra el narco-
trfco, el terrorismo, el secuestro y, en general, toda forma de crimen organizado.
Igualmente, el Estado complementar los esfuerzos que hasta ahora ha adelantado
frente a la atencin y recuperacin de las condiciones de la poblacin desplazada
por la violencia. As mismo, el Gobierno Nacional es consciente de la necesidad de
adelantar procesos orientados a la reparacin de las vctimas de la violencia, por lo
que se profundizar en la formulacin de una poltica en la materia. De otra parte,
el Estado garantizar los recursos y los instrumentos para facilitar los procesos de
reintegracin a la vida civil de los miembros de los GAML que abandonen voluntaria-
mente las armas.
Este conjunto de acciones se adelantarn dentro de un marco de respeto por los De-
rechos Humanos (DD. HH.) y por el Derecho Internacional Humanitario (DIH). En este
sentido, el Estado complementar los desarrollos de poltica en la materia con el fn de
velar por su estricto cumplimiento en todo el pas.
En resumen, Colombia centrar su accionar en una visin de consolidacin de las con-
diciones de seguridad. Para ello, se avanzar en la eliminacin de las organizaciones del
narcotrfco, en la neutralizacin del terrorismo, en la desmovilizacin y reincorporacin de
los alzados en armas y en la superacin de la situacin en materia de DD. HH. y DIH. Igual-
mente, el pas mantendr la capacidad de defender la soberana y la integridad territorial y
continuar garantizando la proteccin de los derechos y las libertades ciudadanas.
El logro de estos propsitos requiere de la concurrencia de esfuerzos del Gobierno
Nacional, la comunidad internacional y la sociedad colombiana. El primero de ellos,
mediante el incremento en el gasto en seguridad y defensa; la segunda, a travs de la
continuacin de los programas de cooperacin internacional (p. e. la estrategia de for-
talecimiento de la democracia y el desarrollo econmico 2007-2013); y la tercera, por
medio de un esfuerzo tributario del orden de los $7,5 billones, adicionales al presupues-
to ordinario de la Nacin.
As, se consolidar la posibilidad de accin y expresin democrtica de todos los gru-
pos sociales y la solucin pacfca de los confictos y las diferencias, lo cual asegurar la
vigencia plena del Estado Social de Derecho.
40
2.1 Hacia la consolidacin de la Poltica de Seguridad Democrtica
En el ao 2002, el Estado colombiano enfrentaba niveles preocupantes de amenazas
a la institucionalidad democrtica. En algunas regiones del pas, los GAML ejercan una
presencia activa y, mediante el uso indiscriminado del terror, amedrentaban a la pobla-
cin civil. El secuestro, la extorsin, el asesinato de civiles, los ataques a poblaciones, las
masacres y el desplazamiento forzado por la violencia, constituan las manifestaciones
ms comunes del accionar de estos grupos. Este fenmeno de violencia empez a trasla-
darse a los centros urbanos generando nuevas y complejas formas de crimen organizado.
Dicho entorno favoreci el crecimiento y fortalecimiento de los GAML, permitindoles
apropiarse de los recursos necesarios para el sostenimiento de sus aparatos armados y
continuar el ejercicio de su actividad ilegal. La combinacin entre armas y narcotrfco
tena en jaque el futuro del pas.
La gobernabilidad de los mandatarios locales afrontaba difcultades que, sumadas a
la imposibilidad de transitar libremente por el territorio nacional, se traducan en des-
truccin del tejido social. Los ataques a la infraestructura econmica del pas no solo
generaban enormes costos para el sector privado, sino que confnaban a la sociedad co-
lombiana a un atraso en el desarrollo y crecimiento de la economa, lo cual mermaba las
posibilidades de superar las condiciones de pobreza y miseria. Un contexto en el cual no se
garantizaban las condiciones de seguridad, no resultaba favorable a la inversin nacional y
extranjera, situacin que privaba a Colombia de desarrollar su potencial y de posicionarse
con xito en los mercados internacionales.
En respuesta a ese panorama de violencia, el Gobierno del Presidente lvaro Uribe
Vlez se comprometi con el pas a focalizar esfuerzos para afrontar estas amenazas, me-
diante el diseo y desarrollo de la PDSD. El propsito fundamental de esta poltica fue el
de recuperar y asegurar la institucionalidad y el imperio de la ley, permitir el ejercicio de
los derechos de todos los ciudadanos en todos los rincones del territorio nacional, y resti-
tuir la tranquilidad y la confanza de los colombianos.
La PDSD se construy sobre un conjunto integral de estrategias que incluan el control
del territorio y la defensa de la soberana, la desarticulacin de los GAML y de las orga-
nizaciones dedicadas a la produccin y trfco de drogas, el fortalecimiento del servicio
de justicia y la atencin del Estado en zonas deprimidas y de violencia. En el diseo e
implementacin de estas estrategias, se reconoca el principio de responsabilidad compar-
tida, con el objeto de lograr una participacin activa de la comunidad internacional. As
mismo, se garantizaba un total compromiso por el respeto de los DD. HH. y el DIH.
2.1.1 Control del territorio y defensa de la soberana nacional
En el marco de la PDSD, la accin de la Fuerza Pblica (FP), con la participacin del
Departamento Administrativo de Seguridad (DAS), logr revertir los planes estratgicos
de los GAML y atacar sus zonas de retaguardia. Dentro de los logros ms destacados en
ese sentido se encuentra la neutralizacin de los frentes guerrilleros que rodeaban a Bo-
got, la desarticulacin de las milicias que operaban en la capital antioquea y, en general,
el profundo debilitamiento de las estructuras armadas de la insurgencia. As mismo, el
esfuerzo de la Fuerza Pblica garantiz las condiciones de seguridad para el xito de las
Captulo 2
41
negociaciones entre el Gobierno y las autodefensas, lo que favoreci el inicio del proceso
de desmovilizacin de dichos grupos y, por lo tanto, la disminucin de su tamao y pre-
sencia territorial.
La PDSD hizo especial nfasis en la estrategia que deba adelantar el Estado en su
conjunto, con el objeto de avanzar en el control del territorio y la defensa de la soberana
nacional. Para la ejecucin de dicha estrategia, se desarrollaron programas tendientes al
fortalecimiento de la FP y la inteligencia estatal, la promocin de la cooperacin ciuda-
dana, la proteccin a la infraestructura econmica y los avances en el tema de seguridad
urbana y rural. Con el fn de que el Estado recuperara defnitivamente su capacidad de
accin en todo el territorio era prioritario neutralizar a los GAML para lo cual se dise
un modelo de intervencin integral que organizaba y coordinaba el esfuerzo interinstitu-
cional de las agencias estatales en una sucesin de tres etapas: recuperacin, consolidacin
y mantenimiento de la presencia.
En un primer momento las Fuerzas Militares (FFMM), en una postura ofensiva, fue-
ron las encargadas de recuperar las regiones especfcas afectadas por la violencia de gue-
rrillas y autodefensas; ello, de manera tal que se garantizaran las condiciones para que la
Polica Nacional (Ponal) pudiera consolidar su presencia y establecerse en las cabeceras
municipales. As, se permitira el restablecimiento de las condiciones de seguridad y orden
pblico que facilitaran la accin de los mandatarios locales y de las entidades del Estado
encargadas de proveer los dems servicios bsicos, como los de justicia, salud y educacin.
Lo anterior para, fnalmente, asegurar el mantenimiento de la institucionalidad del Estado
y el libre ejercicio de los derechos de los ciudadanos.
Este ciclo de recuperacin, consolidacin y mantenimiento deba complementarse,
por un lado, con la proteccin de la infraestructura econmica y de las principales vas
de transporte terrestre y fuvial de la geografa nacional; y, por el otro, con una vigilancia
permanente y efectiva de las fronteras con el fn de controlar el trfco de drogas, insumos
y armas que abastecan a los GAML. As mismo, con la modernizacin de la inteligencia y
la promocin de la cooperacin ciudadana, se buscaba que el Gobierno Nacional contara
con informacin oportuna y confable para la toma de decisiones en materia de seguridad
y defensa nacional.
Para el logro de los objetivos y la ejecucin de las estrategias y programas plan-
teados en la PDSD, el Gobierno Nacional invirti cuantiosos recursos que se des-
tinaron a la adecuacin de las capacidades de las FFMM y de la Ponal a los nuevos
retos (Figura 2.1)
2
. Este proceso de fortalecimiento se enfoc, por un lado, en la
ampliacin del pie de fuerza (PDF) existente y, por el otro, en la consolidacin del
proceso de modernizacin en curso.

2
El DNP-DJS-SSD contabiliza el gasto en seguridad y defensa siguiendo la metodologa OTAN-SIPRI, en la cual se considera
slo los rubros de gasto del sector que se relacionan con el empleo de la fuerza, sin incluir al DAS, pero incluyendo el
gasto pensional y el gasto de la Ponal. Otra metodologa que mide el esfuerzo del Gobierno Nacional en el tema es la
empleada por el MDN, el cual contabiliza los gastos totales del Sector Defensa, excluyendo al DAS. De acuerdo con esta
metodologa, la relacin entre gasto en seguridad y defensa y PIB fue de 5,1% en 2002, 5,2% en 2003, 5,1% en 2004, 5,2%
en 2005 y 5% en 2006.
42
Figura 2.1
Evolucin del gasto en seguridad y defensa
La Figura 2.2 presenta la evolucin del nmero de efectivos de la FP en el periodo
julio de 2002-agosto de 2006. Como puede verse, el PDF present un incremento del 36%,
lo que permiti, por una parte, una mayor sostenibilidad de las operaciones militares de
recuperacin territorial, desarrolladas en el marco del Plan Patriota
3
; y, por la otra, la am-
pliacin de la presencia de la Ponal en todos los municipios del pas. Mientras que para
2002 la Ponal haca presencia en 940 municipios, desde 2004 se mantiene cubrimiento
total en los 1.098 municipios del territorio nacional.
Figura 2.2
Evolucin del pie de fuerza de la Fuerza Pblica
3
El Plan Patriota fue el Plan de Guerra de las FFMM para el desarrollo de la PDSD. Su ejecucin en el sur del pas se hizo
mediante una operacin mayor denominada Operacin J.M que, para octubre de 2006, complet 34 meses de ejecucin.
Cabe sealar que, hace algunos aos, las operaciones mayores slo podan desarrollarse durante un par de semanas.
Fuente: Ministerio de Defensa Nacional. Clculos: DNP-DJS-SSD.
Fuente: Ministerio de Defensa Nacional.
Captulo 2
43
Igualmente, se continuaron los esfuerzos de profesionalizacin de las Fuerzas
4
, a travs
de la reduccin de la cantidad de soldados bachilleres y el aumento de los soldados profe-
sionales (Figura 2.3).
Figura 2.3
Comparativo soldados bachilleres, regulares y profesionales
La articulacin de todos estos elementos, bajo la progresiva consolidacin de una doc-
trina de operacin conjunta de las FFMM y coordinada con la Ponal, facilit el desarrollo
de acciones ofensivas que obligaron a los GAML a replegarse, siendo as derrotada en la
llamada guerra de movimientos.
Como se muestra en el Cuadro 2.1, la ejecucin de la PDSD ha generado importan-
tes resultados en sus objetivos de consolidar la recuperacin del territorio, proteger a la
poblacin y reducir el narcotrfco. Se destaca particularmente la disminucin en ataques
a poblaciones (-87,5%), secuestros extorsivos (-83,5%) y atentados terroristas (-60,9%).
Adicionalmente, en el periodo 2002-2006, la accin de la FP logr la captura de un to-
tal de 40.518 miembros de GAML. As mismo, se dieron de baja 11.217 integrantes de
dichos grupos
5
.

4
Entendida como la conformacin del PDF principalmente por la modalidad de soldados profesionales, tal y como se potenci
desde 1999.

5

Datos proporcionados por el MDN.
Fuente: Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico.
44
Cuadro 2.1
Principales indicadores de violencia
Indicadores 2002 2003 2004 2005 2006
Variacin
2002-2006 (%)
Homicidio comn 28.837 23.523 20.210 18.111 17.277 -40,1
Homicidio colectivo (casos) 115 94 46 48 37 -67,8
Desplazados 424.304 220.334 162.303 159.534 109.412 -74,2
Secuestros extorsivos 1.709 1.257 758 378 282 -83,5
Ataques a poblaciones 98 48 21 17 4 -87,5
Atentados terroristas 1.651 1.182 706 611 646 -60,9
Atentados contra la infraestructura 1.376 823 385 553 534 -61,2
Fuente: Dijin, Accin Social, Fondelibertad, MDN.
En cuanto al homicidio se refere, y como se refeja en la Figura 2.4, la tasa de homicidios
por 100 mil habitantes present una disminucin del 44 % en el periodo 2002-2006.
Figura 2.4
Evolucin de la tasa de homicidios por 100 mil habitantes
No obstante los logros alcanzados, aun es necesario avanzar en el afanzamiento de
los resultados que se han obtenido hasta el momento. De esta manera, la Poltica de Con-
solidacin de la Seguridad Democrtica (PCSD) deber enfocar sus esfuerzos en el logro
de mejoras que conduzcan a escenarios de recuperacin total y permanente de las con-
diciones de normalidad y seguridad. Para ello, se har especial nfasis en la necesidad de
afanzar una poltica de seguridad y convivencia ciudadana desde lo local y liderada por
gobernadores y alcaldes, en su papel de autoridades de polica y garantes del manteni-
miento del orden pblico y la convivencia pacfca. Dicha poltica deber orientarse hacia
el fortalecimiento del carcter de civilidad urbana y autorregulacin ciudadana.
Captulo 2
45
Sobre las zonas que se han recuperado y aquellas que antiguamente tenan presencia
de autodefensas se ciernen intereses criminales que pretenden controlar estos territorios
con el fn de capturar las rentas que fnanciaban a las organizaciones armadas. Por lo tanto,
es indispensable neutralizar este fenmeno en aras de mantener los logros en materia de
recuperacin del control territorial.
Acciones previstas en el marco de la PCSD
La persistencia y continuidad en los logros y la consolidacin defnitiva de la poltica,
dependen de la implementacin de una estrategia que, adems de poner en prctica nue-
vos lineamientos de poltica, enmarcados dentro del contexto general de la Seguridad De-
mocrtica, articulen la accin institucional, el esfuerzo militar y el apoyo de la poblacin.
Es claro que la inversin en seguridad genera confanza y estabilidad, promueve la
inversin privada y permite el crecimiento econmico. Si existen unas condiciones de
seguridad adecuadas es viable un mayor recaudo de impuestos que se traduce en una ma-
yor inversin social, lo cual le permite a la ciudadana la satisfaccin de sus necesidades,
generando un mayor bienestar.
Todo esto cobra mayor importancia si se tiene en cuenta el nuevo escenario estratgico
generado por el cambio en las tcticas y estrategias de los GAML. En este sentido, el nuevo
contexto evidencia una redefnicin del modo de actuar de las amenazas que plantea im-
portantes retos para el Estado y la institucionalidad.
Estos retos radican en el uso indiscriminado del terrorismo para alcanzar fnes po-
lticos y amedrentar a la poblacin, en la utilizacin de civiles como escudos humanos
y en el nfasis que los GAML vienen dando a la proteccin de sus activos primordiales:
los secuestrados, los cultivos ilcitos y sus cabecillas. Tambin a la lucha por el control del
territorio, particularmente por parte de las Farc y el ELN.
A lo anterior, se suma el surgimiento de nuevas bandas criminales que pretenden
controlar reas que antes estaban dominadas por otras organizaciones y su marcada
incidencia en las condiciones de inseguridad en lugares donde se han llevado a cabo
procesos de desmovilizacin; tambin, la delincuencia comn que tiene una importante
incidencia en el deterioro de los ndices de seguridad; y, por ltimo, los carteles del
narcotrfco que desarrollan estructuras armadas para la proteccin del negocio, con-
virtindose en uno de los problemas ms desestabilizadores de la seguridad tanto a nivel
nacional como internacional.
A partir de esta coyuntura, desde el Ministerio de Defensa Nacional (MDN) se viene
impulsando una revisin a los principales lineamientos de la PDSD, en aras de la conso-
lidacin de la misma. Esta revisin se basa en los siguientes principios rectores: (1) Todas
las acciones realizadas desde el MDN y la FP estn orientadas a consolidar la seguridad;
(2) Mantener la confanza y el apoyo de la poblacin como base de la legitimidad de la FP;
(3) Proteger los derechos de la poblacin; (4) Mantener presencia permanente e indefnida
de la FP en territorios donde se haca presencia temporal; (5) Generar rentabilidad social a
partir de la inversin en seguridad; (6) Anticipar y neutralizar las tcticas y estrategias de
los grupos criminales mediante dinmica, fexibilidad y adaptabilidad de la poltica; y, (7)
Coordinar la accin de la FP con las dems entidades del Estado.
46
De acuerdo con los mbitos de accin y acogindose a los anteriores principios, la
PCSD establece cinco objetivos estratgicos:
1. Consolidar el control territorial y restablecer la autoridad del Estado en todo el territorio
nacional.
2. Generar, a travs del uso legtimo de la fuerza y la poltica social, las condiciones de
seguridad y bienestar social que presionen a los grupos armados ilegales a entrar a una
verdadera negociacin poltica o a desmantelarse.
3. Romper, en todos los eslabones de la cadena, la libertad y habilidad de los narco-
trafcantes para desarrollar su negocio y con ello avanzar hacia la eliminacin del
narcotrfco en Colombia.
4. Formar un Fuerza Pblica moderna, con los ms altos estndares ticos y morales, que
cuente con la confanza y el apoyo de la poblacin.
5. Desarrollar la Doctrina de Accin Integral, a travs del esfuerzo combinado de la fuer-
za legtima, la poltica social y las acciones de las dems instituciones del Estado y la
sociedad civil.
De manera puntual, la estrategia defnida por parte del MDN para lograr la conso-
lidacin de la PDSD, se enmarca dentro de cinco grandes lneas de accin. Las mismas
buscan disminuir la afectacin de la convivencia y la seguridad pblica, minimizando la
capacidad de accin de las amenazas, a travs del diseo de planes para la consolidacin
del control territorial, la lucha contra el narcotrfco, la seguridad en zonas de desmovi-
lizacin y de fronteras, la seguridad ciudadana y un nuevo plan de guerra. De otra parte,
busca establecer los mecanismos presupuestales y normativos que permitan la sostenibi-
lidad de la poltica; introducir reformas estructurales encaminadas a mejorar la calidad
del talento humano de la FP y a optimizar los procesos y procedimientos en su interior;
generar mayor transparencia en el uso de los recursos pblicos, estableciendo procesos ge-
renciales y economas de escala. En este sentido, en el MDN se conformar una Comisin
de tica[sic] y Transparencia, integrada por personas prestantes y de alta credibilidad que
apoyarn la toma de decisiones de gasto y su seguimiento
6
. Por ltimo, determina linea-
mientos tendientes a fortalecer la relacin con la comunidad mediante el acercamiento
con la misma, la accin integral y una estrategia de comunicaciones de aplicacin en el
mbito nacional e internacional.
El Cuadro 2.2 resume las cinco lneas de accin y los planes y programas diseados por
el MDN para su ejecucin.

6
Conpes 3460 de febrero de 2007. Poltica de Consolidacin de la Seguridad Democrtica: fortalecimiento de las capacidades del
sector Defensa y Seguridad.
Captulo 2
47
Cuadro 2.2
Lneas de accin, planes y programas de la consolidacin de la PCSD
diseados por el MDN
Acciones para en-
frentar las amenazas
a la ciudadana
Acciones para la
sostenibilidad de la
poltica
Reformas estructu-
rales al interior de la
Fuerza Pblica
Acciones para mejo-
rar la efciencia y la
transparencia de los
recursos pblicos
Acciones para forta-
lecer la relacin con
la comunidad
Poltica de consoli-
dacin del control
territorial
Inversin en seguridad
Programa de educa-
cin y formacin de
las FF. MM.
Plan para el Grupo
Social y Empresarial
de la Defensa
Programa de acerca-
miento con la ciuda-
dana
Poltica de lucha con-
tra el narcotrfco
Programa de bien-
estar de la Fuerza
Pblica
Poltica de seguridad
en zonas de desmovi-
lizacin
Plan de coordinacin
y defnicin de roles
de la FP.
Plan de Fronteras
Ley de seguridad y
defensa
Creacin de un cen-
tro de estudios estra-
tgicos Programa de mejora-
miento gerencial del
sector
Accin integral
Nuevo plan de guerra
Estrategia para for-
talecer la seguridad
ciudadana
Programa de ciencia
y tecnologa
Fortalecimiento de
la movilidad, la in-
teligencia y el pie de
fuerza Iniciativa para refor-
mar y fortalecer la
inteligencia
Creacin de la ofcina
de veteranos
Programa de estan-
darizacin de bienes
en las compras del
sector
Estrategia hacia la
comunidad interna-
cional
Reforma de la Justicia
Penal Militar
Programa para man-
tener capacidades es-
tratgicas mminas
Poltica de DD. HH.
Firmeza en el uso de
las facultades discre-
cionales
Poltica contra el se-
cuestro
Poltica para la des-
movilizacin
Prioridades para el Sector Seguridad y Defensa
Los recursos de la Nacin contemplados en el Marco de Gasto de Mediano Plazo, los
dineros que se obtengan por medio del esfuerzo tributario adicional mencionado ante-
riormente, y en general la accin institucional del Gobierno Nacional en este sector, debe-
rn destinarse prioritariamente a las siguientes reas:
Movilidad y transporte areo. Actualmente, la capacidad de transporte, tanto de aviones
como de helicpteros, es insufciente para el despliegue de las fuerzas lo cual se consti-
tuye como una restriccin a la efectividad de las operaciones militares. En el cuatrienio
2007-2010, se destinarn recursos para aumentar la capacidad de movilidad y transporte
areo. Por un lado, se realizarn adquisiciones de aviones medianos y pesados y helicp-
teros pesados que permitan realizar labores de transporte, comando, control y enlace,
asalto areo y misiones de recuperacin de personal; tambin, se adquirirn aeronaves de
48
ataque para misiones de apoyo areo cercano, apoyo de fuego e interdiccin. Es igualmente
importante avanzar en la mejora de los niveles de alistamiento actuales, para lo cual se
fortalecern las capacidades de mantenimiento y organizacin logstica.
El fortalecimiento de la Fuerza Pblica. Con el objeto de consolidar el fortalecimien-
to de las FFMM, es importante avanzar en la estabilizacin del pie de fuerza a travs de un
crecimiento sostenible en el futuro.
Actualmente, resulta prioritario avanzar en la disponibilidad, modernizacin y estan-
darizacin de los medios que permitan capitalizar ese mayor tamao hacia un incremento
del poder de combate real y efectivo que permita la ejecucin exitosa del nuevo Plan de
Guerra de la FFMM. Este desarrollo de las capacidades terrestres, areas, fuviales y mar-
timas tambin ser fundamental en la ejecucin de las polticas de lucha contra el trfco
de drogas y de seguridad en las zonas de desmovilizacin y las fronteras.
As mismo, para la profundizacin del control del territorio resulta fundamental el for-
talecimiento de la Ponal en su naturaleza misional de mantenimiento de las condiciones
de seguridad en zonas urbanas y rurales
7
. Para hacer frente a estos retos, se desarrollar
un programa que le permita a esta entidad consolidar su presencia municipal y ampliarla
a los corregimientos. Igualmente, se espera mejorar los niveles de equipamiento policial
para que esta fuerza pueda asumir los desafos que se le imponen.
Mantenimiento de las capacidades estratgicas. Colombia se reconoce como un Es-
tado soberano e independiente dentro del contexto global y, por lo tanto, tiene compro-
misos regionales y hemisfricos en materia de defensa militar y proteccin de la demo-
cracia. La mutacin de las amenazas de carcter transnacional, tales como el terrorismo,
el narcotrfco y el crimen internacional, demandan recursos que permitan neutralizarlas
y desarticularlas. Para esto, es indispensable contar con un mnimo de equipos, sistemas
logsticos, infraestructura y capacidades tcnicas y humanas que permitan ejercer un con-
trol efectivo sobre los distintos fujos que traspasan las fronteras nacionales. As mismo,
es necesario sealar que los equipos estratgicos del Gobierno colombiano, tambin son
utilizados en las labores de interdiccin y en misiones especfcas relacionadas con la lucha
contra la amenaza narcoterrorista.
De esta forma, las FFMM como encargadas de mantener la integridad territorial y defen-
der la soberana nacional, requieren contar con los equipos necesarios para adelantar estas
tareas. En la actualidad, el material estratgico fundamental con el que cuentan las FFMM
consta de aviones de alto rendimiento, tanques, submarinos ocenicos y fragatas misileras.
Actualmente, estos equipos presentan importantes niveles de obsolescencia y rezago tecno-
lgico. As, por ejemplo, los aviones tipo Mirage M-5 y K-fr han completado 34 y 30 aos
de fabricacin, respectivamente, cuando su vida til promedio es de 15 aos. Esta situacin
trae como consecuencia unos elevados costos de operacin y mantenimiento, unos bajos
niveles de alistamiento y genera una reduccin signifcativa de la capacidad disuasiva con la
que cuenta el Estado para hacer frente a las posibles amenazas trasnacionales.
Por estas razones, y para efectos de preservar la soberana nacional, es imprescindible
asegurar el mantenimiento de unas capacidades estratgicas.

7
En la seccin 2.1.3 se abordar la poltica de Convivencia y Seguridad Ciudadana.
Captulo 2
49
Fortalecimiento de la inteligencia estatal. La organizacin y modernizacin de la
inteligencia y la contrainteligencia estatal, representan una prioridad fundamental. Las ope-
raciones de inteligencia permiten la obtencin de informacin necesaria para la toma de
decisiones relacionadas con la PCSD y las relaciones internacionales, as como constituyen
un blindaje de las instituciones del Gobierno Nacional para la proteccin de las amenazas,
en un contexto global y regional complejo y en una situacin de amenaza narcoterrorista y
violencia armada. El sistema de inteligencia garantiza un entorno favorable para la goberna-
bilidad, a la vez que sirve de multiplicador de la fuerza para el control del territorio. En este
sentido, desde el MDN, el DAS y dems agencias de inteligencia del Estado
8
, se han determi-
nado numerosas acciones tendientes a reformar y fortalecer las actuales capacidades.
Dichas acciones buscan optimizar los mecanismos y recursos utilizados en el ciclo de
la inteligencia, con el fn de incrementar las capacidades de procesamiento y anlisis de
la informacin. Paralelamente, se ha determinado la necesidad de fortalecer y optimizar
la calidad y efciencia de las redes de cooperantes, buscando de esta manera maximizar el
efecto de las acciones operacionales desarrolladas por parte de la FP.
El Gobierno Nacional continuar y profundizar el esfuerzo de conformar una co-
munidad de inteligencia en Colombia, es decir, un sistema donde se integre, coordine y
articule la actividad de las entidades que cumplen funciones de inteligencia en el pas. Se
defnir un diseo institucional, bajo la direccin del Presidente de la Repblica, en el cual
se reunirn los responsables de la inteligencia de las diferentes entidades, con el objeto de
defnir un Plan Nacional de Inteligencia que contenga los objetivos, recursos, plazos y me-
tas de las operaciones de inteligencia. El Plan servir como mecanismo de coordinacin y
como parmetro para el seguimiento, evaluacin y control de estas entidades.
En el funcionamiento de esta Comunidad habr claridad sobre las tareas de cada enti-
dad en las diferentes Operaciones de Inteligencia y sobre las diferencias con respecto a las
actividades de investigacin criminal. Se establecern las funciones precisas y el mbito
de accin de las diferentes entidades, de acuerdo con su naturaleza y misin institucio-
nal, fomentando su especializacin y complementariedad. Paralelamente, se buscar que
esta especializacin se complemente con una dotacin equilibrada de recursos humanos y
tcnicos que le permitan a cada entidad el cabal cumplimiento de sus tareas. Este proceso
estar acompaado de un marco jurdico que regule las actividades de inteligencia y que
brinde a los agentes, detectives y personal que realiza operaciones encubiertas, un pleno
respaldo legal para el desarrollo de sus misiones.
Para que este proceso sea completo, el Gobierno Nacional buscar apoyar el fortaleci-
miento de los sistemas de control que se ejercen sobre las actividades de inteligencia. En
un Estado Social y Democrtico de Derecho, revisten la mayor importancia los diferentes
controles que deben ser ejercidos por parte del Congreso de la Repblica y la sociedad
organizada.
La reforma del DAS. El DAS es una entidad fundamental dentro de la Comunidad
de Inteligencia, por lo cual el Gobierno Nacional dedicar grandes esfuerzos a consoli-

8
Cumplen funciones de inteligencia el Departamento Administrativo de Seguridad (DAS), la Ponal, las FFMM, la Unidad de
Informacin y Anlisis Financiero (UIAF) del Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico, y el Cuerpo Tcnico de Investigacin
(CTI) de la Fiscala General de la Nacin.
50
dar su proceso de modernizacin, iniciado en el cuatrienio anterior. Se profundizar la
profesionalizacin del cuerpo de detectives en la Academia Superior de Inteligencia y
Seguridad Pblica (Aquimindia), con el fn de mejorar las capacidades de recoleccin,
procesamiento y anlisis de datos para que la elaboracin de productos de inteligencia
sea de la ms alta calidad.
La modernizacin tambin consiste en el establecimiento de procedimientos meri-
tocrticos que regulen las polticas de talento humano de la entidad, a la vez que incen-
tivan al personal a realizar un mejor desempeo. En cuanto a la redistribucin de tareas,
la facultad de polica judicial se racionalizar a aquellos mbitos considerados de alto
impacto estratgico, de tal manera que se cuente con los medios para realizar una in-
teligencia accionable. Se redefnir el papel del DAS en la Interpol pues este organismo
se conformar como un escenario interinstitucional clave en el cruce internacional de
informacin criminal. El control migratorio sigue siendo una de las principales fuentes
de informacin de inteligencia la primera lnea de defensa, por lo cual se moder-
nizar y ampliar para prestar el mejor servicio en los puntos terrestres, areos, marti-
mos y fuviales del pas. La funcin de proteccin de personalidades, que actualmente
ocupa una cuarta parte del presupuesto del DAS y casi un 20% de su planta, pasar a ser
responsabilidad de la Ponal permitindole al DAS enfocarse en sus tareas de inteligencia.
El Gobierno Nacional redefnir y modernizar el funcionamiento del servicio de ex-
pedicin de certifcados judiciales
9
. Finalmente, el Gobierno Nacional considera de la
mayor importancia fortalecer en el DAS las capacidades de Contrainteligencia de Esta-
do, por lo que se crear la Direccin de Contrainteligencia y se adelantarn esfuerzos de
modernizacin de esta actividad.
Este proceso de modernizacin del DAS se har en el contexto de las reformas prio-
ritarias a las entidades, como parte del Programa de Renovacin de la Administracin
Pblica.
Programas sectoriales de respaldo a la PCSD
Como respaldo a las prioridades que se han establecido para el sector Seguridad y
Defensa, el Gobierno Nacional considera de la mayor importancia desarrollar unos pro-
gramas complementarios para la PCSD que podrn ser fnanciados con las fuentes antes
citadas, dentro de los que se encuentra:
Educacin militar y reforma de la carrera. El proceso de modernizacin y profe-
sionalizacin de la FP requiere de un nmero sufciente de cuadros de mando (Ofciales
y Subofciales) con formacin y entrenamiento adecuados, pues son ellos quienes estn
llamados a liderar la accin de los efectivos a lo largo y ancho del territorio. Debido al
crecimiento del pie de fuerza, el nmero de cuadros de mando es inferior a los mnimos
doctrinarios. La formacin del cuerpo de Ofciales y Subofciales deber garantizar los
ms altos estndares de calidad, para lo cual es fundamental destinar el tiempo sufciente
a su formacin para no comprometer su profesionalismo y su capacidad de mando, todo
esto en el marco del Programa de Educacin y Formacin de las FFMM. En su desarrollo,

9
De acuerdo con la Estrategia Antitrmites de la Poltica de Atencin al Ciudadano del Programa de Renovacin de la
Administracin Pblica (PRAP).
Captulo 2
51
se continuar con el nfasis que por conviccin se tiene en el respeto y promocin de los
DD. HH y el DIH por parte de los miembros de la FP
10
.
Municin y armamento. Los niveles de municin con los que deben contar las uni-
dades militares y policiales se encuentran, en la actualidad, por debajo de los niveles re-
comendados. Alcanzar estos niveles resulta de la mayor importancia, con el fn de lograr
una mayor sostenibilidad de las operaciones y garantizarles a los miembros de la Fuerza
Pblica los insumos necesarios para el cumplimiento de sus misiones.
Infraestructura. Los soldados y policas de la FP deben contar con alojamientos y
espacios de formacin y capacitacin sufcientes y debidamente dotados. El crecimiento
del pie de fuerza ha incrementado las necesidades, razn por la cual es indispensable ade-
lantar una poltica de infraestructura que permita superar dichas carencias.
Comando, control, comunicaciones, inteligencia e informtica. Se avanzar en
asegurar la coordinacin estratgica, operativa y tecnolgica de las FFMM y la Ponal.
Este esfuerzo se centrar en el desarrollo y consolidacin de la Doctrina de Operaciones
Conjuntas y Coordinadas y en la compatibilidad y estandarizacin de equipos de comu-
nicaciones e informtica de las diferentes fuerzas. Para ello, se requiere adelantar reformas
normativas que permitan adaptar los procedimientos para la adquisicin de equipos a las
necesidades de estandarizacin.
De otro lado, el Ministerio de Comunicaciones, en coordinacin con el MDN, ade-
lantarn las acciones correspondientes para proveer conectividad de banda ancha a las
Guarniciones Militares existentes en el pas. Adicionalmente, se promover la articulacin
de estas actividades con los programas de capacitacin previstos por el MDN.
Defnicin de roles. En cabeza del Jefe del Estado Mayor Conjunto del Comando
General, se conformar una comisin independiente que tendr como mandato evaluar y
elaborar recomendaciones tcnicas y expertas sobre roles y misiones de las fuerzas, para
garantizar mayor efciencia y total armona en el desarrollo de Operaciones Conjuntas y
Coordinadas. Con esto, se buscar fortalecer el desarrollo y aplicacin de Doctrina Con-
junta para optimizar los recursos y concentracin de la fuerza en objetivos comunes; de-
sarrollar y aplicar normas de procedimiento operacional (reglas de encuentro); propender
para que los intereses particulares de la Fuerza Pblica correspondan y estn al servicio de
los intereses de la Nacin; establecer protocolos para el control operacional; defnir roles
por jurisdiccin, por procesos y por funciones; y, defnir teatros de operaciones y fuerzas
de tarea con mando y/o control operacional nico, en los casos que fuera necesario.
Proteccin a personas en riesgo. El Gobierno Nacional realizar las reformas nor-
mativas y destinar los recursos para modernizar y garantizar el funcionamiento de los
programas de proteccin a personas que existen actualmente en el pas.
Rehabilitacin de heridos en combate. El Gobierno Nacional disear e implemen-
tar un Programa de Rehabilitacin Integral a los miembros de la Fuerza Pblica en situa-
cin de discapacidad, en el cual se establecern los principios, los objetivos, los arreglos
institucionales, los mecanismos de cooperacin con el sector privado y se decidirn los
ajustes normativos necesarios para su exitosa ejecucin. Igualmente, la Nacin establecer

10
En este tema se fortalecern las medidas relacionadas con los casos de violencia sexual contra mujeres y nias que puedan
cometer algunos de los miembros de la Fuerza Pblica.
52
la manera de fnanciar la construccin de la infraestructura requerida por el Programa
para que el Estado colombiano pueda garantizar la efectiva atencin de los militares y
policas heridos en combate y su integracin socioeconmica en la vida del pas.
Reforma a la Justicia Penal Militar
11
. Mediante la reforma a la Justicia Penal Militar
se recuperar la credibilidad de la misma, para que exista confanza y objetividad frente
los fallos que por ella se emitan. Adicionalmente, se buscar legitimarla nacional e inter-
nacionalmente; preservar el fuero militar para el cumplimiento de la misin; y, enrique-
cerla mediante recomendaciones emitidas por expertos de pases amigos y a travs de la
incorporacin de las mejores prcticas internacionales de pases como Holanda, Espaa,
Suecia, Estados Unidos e Inglaterra. En paralelo, se crear un cuerpo independiente de
Justicia Penal Militar separado del mando y se establecern y/o fortalecern sus mecanis-
mos de control, evaluacin y seguimiento.
Ciencia y tecnologa en el Sector Defensa. En aras de aprovechar los benefcios de
un mayor gasto en defensa y seguridad, el Gobierno Nacional apoyar la construccin
de un plan sectorial en ciencia y tecnologa, debidamente articulado con el Plan Na-
cional de Ciencia y Tecnologa. En el cuatrienio anterior se formularon directrices
sectoriales en esta materia, con el fin de desarrollar capacidades propias que generen
ahorros y que, en el mediano plazo, podrn tener un uso civil con un impacto eco-
nmico que retribuya el esfuerzo hecho por la sociedad colombiana para mejorar las
condiciones de seguridad.
Para el sector esta iniciativa es de gran importancia porque representa un signifcativo
avance en materia de autosufciencia presupuestal. Dicho esfuerzo, deber ser comple-
mentado con el fortalecimiento del Grupo Social y Empresarial de la Defensa, particular-
mente de ciertas entidades involucradas directamente con la investigacin y el desarrollo,
como lo son la Industria Militar (Indumil), la Corporacin de Ciencia y Tecnologa para el
Desarrollo de la Industria Naval Martima y Fluvial (Cotecmar), la Corporacin de la In-
dustria Aeronutica Colombiana (CIAC), el Comando Areo de Mantenimiento (Caman)
y el Centro de Investigaciones en Tecnologa Aeronutica (CITA), en estrecho trabajo
con la empresa privada, de manera tal que se potencien las capacidades existentes en los
diferentes sectores.
As como en los ltimos aos se acometi el proyecto de buques de apoyo logstico
tipo Nodriza, desarrollado por Cotecmar y la Armada Nacional, para el futuro una inicia-
tiva sobresaliente es el diseo, desarrollo y construccin de un avin de instruccin para
la Fuerza rea Colombiana (FAC), a travs de convenios institucionales del CITA con la
industria colombiana y las universidades.
El Gobierno Nacional defnir una poltica de acuerdos de compensacin (ofsets),
aplicable a aquellos proyectos de inversin en equipo y armamento que requieran ser ad-
quiridos en el exterior. El objetivo de dicha poltica ser el de consolidar y hacer tangible
las transferencias tecnolgicas, implcitas en la compra de bienes de defensa, lo que cons-
tituir un avance en el camino para garantizar la sostenibilidad del gasto.
11
Este asunto se desarrolla de manera ms amplia en el apartado 6.1.2. Justicia Efcaz y Cercana al Ciudadano.
Captulo 2
53
2.1.2 Combate al problema de las drogas ilcitas y al crimen organizado
Consolidacin de las tareas de erradicacin, interdiccin, extradicin, control del la-
vado de activos y reduccin de la demanda
En el ao 2000, Colombia era el mayor productor de hoja de coca en el mundo, con el
74% del total de estos cultivos y produca el 79% de la cocana. Para entonces, el negocio
del narcotrfco se converta en una fuente importante de fnanciacin para los GAML
12

lo que les permita incrementar el nmero de personas armadas y vinculadas ilegalmente,
expandir sus actividades terroristas y aumentar la intensidad de sus acciones.
Adicionalmente, el crecimiento de los cultivos se hizo a expensas de la destruccin de
miles de hectreas de bosque nativo natural, ejerciendo presin sobre las reas del Sistema
de Parques Nacionales Naturales del pas y resguardos indgenas, lo que afecta principal-
mente ecosistemas de la selva amaznica y del bosque andino.
Los efectos de esta problemtica se ven refejados en los costos econmicos, directos
e indirectos, que deja la produccin, comercializacin y consumo de drogas ilcitas en el
pas. Se estima que entre 1995 y 2004, el narcotrfco y sus distintas manifestaciones le
generaron a Colombia costos por $21 billones de 2005
13
.
Como respuesta a esta dinmica, desde 1999 el Gobierno colombiano inici, en el
marco de la Estrategia de Cooperacin Bilateral con los Estados Unidos, conocida como
Plan Colombia, la ejecucin del componente de lucha contra las drogas, cuyo objetivo era
combatir los cultivos ilcitos y el crimen organizado. Paralelo al desarrollo de esta estrate-
gia, mediante la PDSD, el Gobierno Nacional defni como meta prioritaria la desarticu-
lacin de los GAML y sus fuentes de fnanciacin, entre ellas el narcotrfco.
Estas acciones lograron, como se refeja en la Figura 2.5, la reduccin, entre 2002 y
2005, del nmero de hectreas sembradas con cultivos de coca en un 19%, con lo que
Colombia disminuy su participacin mundial en un 3%
14
. Particularmente, durante el
periodo 2002-2006, se asperjaron un total de 710.532 hectreas y se erradicaron manual-
mente otras 92.851
15
. Sin embargo, la tecnifcacin y perfeccionamiento de los procesos
de fabricacin de la cocana incrementaron la productividad, alcanzando, para 2005, las
7,4 toneladas por cada 1.000 hectreas, con lo que el pas particip con el 79% de la pro-
duccin mundial de cocana
16
.

12
Segn un estudio de la Junta de Inteligencia Conjunta (JIC-2003), al menos el 51% de los ingresos de las Fuerzas Armadas
Revolucionarias de Colombia (Farc) provenan de este negocio.
13
Clculos del Grupo de Estudios de Gobierno y Asuntos Internos (Gegai) de la Direccin de Justicia y Seguridad (DJS) del
Departamento Nacional de Planeacin (DNP). En este estudio, que se realiza anualmente, se incluyen los gastos del Gobierno
en la ejecucin de la poltica antidrogas, la prdida de productividad por miembros de la FP y de narcotrafcantes muertos
en operaciones, el valor de los factores utilizados para la produccin de drogas y la prdida de capital humano por personas
privadas de la libertad por infringir la Ley 30 de 1986.

14
La informacin relacionada con el nmero de hectreas se basa en los datos proporcionados por el SIMCI de la UNODC. De
esta manera, el primer reporte de datos para 2006, slo estar disponible en marzo de 2007.
15

Con informacin del Sistema de Informacin de Drogas de Colombia (Sidco).

16
A la fecha, las principales zonas del pas dedicadas a los cultivos ilcitos son los departamentos del Meta (20%), Nario (16%),
Putumayo y Guaviare (10% cada uno) y Vichada (9%).
54
Figura 2.5
Nmero de hectreas con cultivos de coca
Al mismo tiempo, gracias a las acciones de interdiccin, entre 2002 y 2006 se incau-
taron 656,4 toneladas de cocana, 14,7 millones de kilogramos de sustancias qumicas
slidas y 10,5 millones de galones de sustancias lquidas. Adicionalmente, se destruyeron
8.907 laboratorios y fueron confscados 77 aeronaves, 1.192 embarcaciones y 6.868 auto-
motores (Cuadro 2.3).
Cuadro 2.3
Principales resultados en interdiccin
Resultados 2002 2003 2004 2005 2006 Total 2002-2006
Aspersin area (hectreas) 130.364 132.817 136.551 138.775 172.025 710.532
Erradicacin manual (hec-
treas) 2.763 4.220 6.234 37.523 42.111 92.851
Incautaciones de cocana (kg) 95.278 113.142 149.297 168.465 130.209 656.391
Laboratorios de drogas des-
truidos 1.448 1.489 1.825 1.965 2.180 8.907
Aeronaves incautadas 8 13 19 15 22 77
Automotores incautados 794 1.987 1.760 1.094 1.233 6.868
Embarcaciones incautadas 103 188 382 337 182 1.192
Insumos lquidos incautados
(galones) 2.234.073 1.742.992 1.730.914 2.718.632 2.033.279 10.459.890
Insumos slidos incautados (kg) 2.627.169 2.510.971 2.978.373 2.520.200 4.016.538 14.653.251
Incautaciones de drogas sin-
tticas (comprimidos) 130.702 5.042 20.126 148.533 17.739 322.142
Fuente: DNE-Observatorio de Drogas de Colombia, consolidado de Fuerzas Militares, Polica Nacional y DAS.
Fuente: Sistema Integrado de Monitoreo de Cultivos Ilcitos (SIMCI).
Captulo 2
55
Igualmente, se adelantaron labores en las reas de lavado de activos y extincin de dominio.
Gracias a los esfuerzos de la PDSD, se dict sentencia favorable al estado colombiano en 428
casos de extincin de dominio, se entregaron 3.055 bienes muebles e inmuebles a la DNE y
se realizaron, con el concurso del DAS, 63 investigaciones conducentes a extincin de do-
minio. En el mismo sentido, durante el perodo agosto de 2002-octubre de 2006 se logr la
extradicin de ms de 470 personas involucradas con el delito de narcotrfco
17
.
En el tema de consumo de drogas ilcitas, los datos que se tienen sobre la magnitud,
prevalencia e incidencia del consumo de sustancias psicoactivas en el pas, presentan un
atraso de diez aos. Adicionalmente, es necesario tener en cuenta la entrada al mercado
colombiano de drogas sintticas, las cuales son ms fciles de producir, transportar, co-
mercializar y, en muchos casos, presentan costos menores a las de origen natural, situa-
cin esta que repercutir en las estadsticas de consumo.
Para enfrentar estos desafos, el Gobierno Nacional conformar la Comisin Nacional
de Reduccin de la Demanda de Sustancias Psicoactivas como instancia de coordinacin
intersectorial y, con el liderazgo del Ministerio de Proteccin Social, se pondr en marcha
la Poltica Nacional de Reduccin de la Demanda de Drogas.
Con el objeto de consolidar y fortalecer la poltica de combate integral al problema
mundial de las drogas y para contrarrestar los obstculos que han impedido el control
sufciente del fagelo del narcotrfco en el pas, el Gobierno Nacional desarrollar los si-
guientes pilares fundamentales, con una perspectiva de revisin y redireccionamiento de
los aspectos a que haya lugar: (1) control a los cultivos ilcitos; (2) interdiccin y control al
trfco de armas; (3) control al lavado de activos y extincin de dominio; (4) prevencin
de consumo de sustancias psicoactivas
18
; y, (5) poltica de responsabilidad compartida y
posicionamiento de Colombia en los escenarios multilaterales de decisin sobre el tema.
Control a los cultivos ilcitos. El fortalecimiento de la poltica de erradicacin y susti-
tucin de cultivos ilcitos que, en conjunto con la estrategia de fortalecimiento de la demo-
cracia y el desarrollo social, permitir el debilitamiento del negocio del narcotrfco y, por
ende, una disminucin tanto en las hectreas cultivadas, como en el nmero de toneladas
producidas. Para el logro de lo anterior, se impulsarn las acciones dirigidas a controlar los
cultivos ilcitos a travs de dos pilares.
El primero, est relacionado con la erradicacin forzosa de cultivos. Para ello, se realizar
una adaptacin de la estrategia de aspersin area tendiente a obtener mayores resultados
con los mismos recursos. As, se seguir trabajando en los procesos de deteccin de cultivos
ilcitos mediante el sostenimiento fnanciero del Sistema Integrado de Monitoreo y Control
de Cultivos Ilcitos (Simci) y el fortalecimiento de los dems mecanismos que utiliza la Poli-
ca Antinarcticos para identifcar las reas de cultivos ilcitos que sern asperjadas.
De la misma manera, se ajustarn los esquemas para llevar a cabo las operaciones de
aspersin con el fn de que se adapten a las condiciones logsticas y presupuestales de la
Polica Antinarcticos y a los requerimientos que surjan en el contexto de la fase de conso-
lidacin de la Cooperacin Bilateral con el Gobierno de los Estados Unidos de Amrica.
17
Con informacin del MIJ.

18
En concertacin con las distintas entidades involucradas.
56
En el marco de las operaciones de aspersin, adelantadas por la Direccin de Anti-
narcticos (Diran) de la Ponal, en conjunto con la DNE, se seguir trabajando tanto en
la verifcacin de su efectividad, como en la implementacin de las medidas de manejo
ambiental inherentes a la operaciones, lo que permitir complementar la atencin de que-
jas por presuntas afectaciones en cultivos lcitos. En el mismo sentido, se disear una
estrategia de control y prohibicin de los agroqumicos que son utilizados indiscrimina-
damente para el mantenimiento de cultivos ilcitos, as como de los insumos y precursores
qumicos empleados en el procesamiento de drogas. Adicionalmente, se estudiarn y ana-
lizarn los efectos ambientales que, sobre los ecosistemas del pas, puede estar generando
el vertimiento indiscriminado de estas sustancias.
La estrategia de erradicacin forzosa ser complementada con los Grupos Mviles de
Erradicacin Manual, cuya operacin estar en completa coordinacin con los cronogra-
mas de aspersin area, dando prioridad a la erradicacin en las zonas de parques natura-
les y de frontera, y en aquellas reas donde la ubicacin de cultivos ilcitos sea altamente
dispersa. Esto requerir la labor conjunta de las Fuerzas Armadas y de Polica. Adems, se
realizar un seguimiento y monitoreo permanente por parte de la Ofcina de las Naciones
Unidas contra las Drogas y el Delito.
Adicionalmente, se dar continuidad a la elaboracin de estudios que permitan co-
nocer la productividad de los cultivos ilcitos por zonas, con el fn de poder dirigir las
acciones de erradicacin hacia las regiones ms productivas.
El segundo pilar se relaciona con el fortalecimiento de la estrategia de erradicacin
voluntaria, que se fundamenta en la continuacin y profundizacin de los Programas
de Familias Guardabosques y Desarrollo Alternativo, los cuales pretenden brindar una
alternativa lcita a los pequeos cultivadores. As, se buscar la consolidacin de los
proyectos productivos sostenibles de las 50.649 Familias Guardabosques actuales y se
redisear el programa para hacerlo ms compacto y fexible. La poltica promover
el desarrollo de proyectos productivos que reviertan prcticas ilcitas e insostenibles
de produccin y que propendan por el establecimiento de una base social, econmica
y cultural lcita y sostenible a largo plazo a travs del fomento productivo, la gestin
ambiental, el mejoramiento de la presencia y la articulacin institucional en las zonas
de intervencin.
En el cuatrienio 2007-2010 estarn vinculadas al Programa 80.000 Familias Guar-
dabosques adicionales, las cuales recibirn un incentivo econmico por un ao y
medio. A travs de un acompaamiento social y ambiental, se buscar incentivar el
ahorro y el desarrollo de proyectos productivos sostenibles, de acuerdo con la voca-
cin ambiental y agrcola de la zona a la que pertenezcan. El Gobierno Nacional, en
conjunto con los organismos de cooperacin y el sector privado, desarrollar una
campaa de promocin activa entre la comunidad internacional con el fin de lograr
apoyo a esta iniciativa nacional.
Igualmente, se ampliar el Programa de reas de Desarrollo Alternativo Muni-
cipal (Adam), implementado en 100 municipios, cuyo objetivo es reducir los impactos de
los cultivos ilcitos a travs del desarrollo de proyectos productivos sostenibles y el fortale-
cimiento de los gobiernos municipales. En este contexto, se coordinar el fortalecimiento
Captulo 2
57
de la gestin del componente cultura, convivencia y seguridad ciudadana (CCSC) en los
municipios Adam con las entidades que conforman el Comit Interinstitucional
19
.
Con el apoyo de la cooperacin internacional y vinculando a organizaciones campe-
sinas, empresarios privados y a los gobiernos locales, se fomentarn programas de desa-
rrollo alternativo en las zonas de frontera agrcola. Con ello, se lograr establecer, por lo
menos, 88.000 hectreas de cultivos lcitos. El Gobierno generar mecanismos de coordi-
nacin para asegurar que los proyectos apoyados por la cooperacin internacional estn
en concordancia con la poltica nacional y consideren las necesidades y aspiraciones eco-
nmicas y sociales de las diferentes regiones.
Los programas de desarrollo alternativo buscarn intervenciones integrales tendientes
a asegurar zonas y regiones libres de ilcitos. Para ello, se articularn los esfuerzos del
Programa de Familias Guardabosques, los Programas de Seguridad Alimentaria, Minica-
denas Productivas y Obras de Infraestructura Social y Productiva.
Interdiccin y control al trfco de armas y sustancias prohibidas. Para destruir
defnitivamente la cadena de produccin y comercializacin de drogas ilcitas, se forta-
lecern los mecanismos utilizados por la FP para controlar el comercio y transporte a-
reo, martimo, fuvial y terrestre de insumos, sustancias prohibidas y armas. Para ello, se
entrenar y dotar con todos los equipos necesarios al personal dedicado a estas tareas,
con el fn de incrementar los resultados alcanzados en las actividades de interdiccin. As,
se mantendrn los logros en la martima, mientras se revisa y fortalece la terrestre y fu-
vial, as como la de insumos para la produccin de cocana. De la misma manera, se dar
continuidad a los convenios internacionales en esta rea. El fortalecimiento integral de la
FP y de la inteligencia estatal, constituirn elementos fundamentales para el desarrollo de
estas actividades.
Por otro lado, se adelantar una campaa diplomtica dirigida a conseguir el apoyo de
la cooperacin internacional, tanto a nivel tcnico como fnanciero, para el mejoramiento
de las actividades de control interno y en las fronteras.
Tambin, se trabajar en convenios de intercambio de informacin con las agencias
internacionales de inteligencia, con el objeto de desmantelar las redes dedicadas a la co-
mercializacin de insumos, drogas ilcitas y armas que operan en el mundo.
Igualmente, se mantendr la poltica de extradicin de nacionales vinculados a or-
ganizaciones del narcotrfco y el crimen organizado, y se evaluarn y fortalecern los
mecanismos relacionados con el proceso de investigacin judicial con el fn de lograr la
oportuna condena de las personas vinculadas a actividades de narcotrfco.
Finalmente, y en cuanto al trfco ilegal de armas, el Gobierno Nacional promover las
acciones tendientes a mantener el control fronterizo para evitar cualquier tipo de accin
que fomente los delitos transnacionales y el narcotrfco.
Este conjunto de acciones, permitir que para fnales de 2010 las incautaciones de
cocana aumenten en un 39%
20
.

19
Ministerio del Interior y de Justicia, Ministerio de Cultura, Ministerio de Educacin Nacional, Instituto Colombiano de Bienestar
Familiar, DNP, Ministerio de Salud, Ponal y Programa Departamentos y Municipios Seguros (DMS).

20
Estimaciones DNP-DJS-GEGAI.
58
Control al lavado de activos y extincin de dominio. En este aspecto, se fortalecern
las entidades encargadas de la deteccin y control de lavado de activos, entre las que se
encuentra la Unidad Central de Extincin de Dominio y contra el Lavado de Activos de la
Fiscala General de la Nacin (FGN), la cual tiene a cargo el reporte de operaciones sos-
pechosas (ROS), y el sistema de alertas y la Unidad de Informacin y Anlisis Financiero
(UIAF) del Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico (MHCP).
De la misma manera, se reforzarn los mecanismos de cooperacin internacional con
el fn de intercambiar informacin y experiencias en el tema, para as adelantar y mejorar
investigaciones y acciones judiciales.
La extincin de dominio sobre los bienes de los narcotrafcantes deber ser ms expe-
dita y sus decisiones dirigidas al bien pblico. Para ello se fortalecern las entidades vincu-
ladas al proceso de extincin de dominio y se darn los cambios normativos y de arreglo
institucional que sean necesarios. Adicionalmente, se dar continuidad al proceso de agi-
lizacin de los fallos judiciales y se simplifcar el proceso de extincin, lo que permitir
agilizar la transferencia de la propiedad de estos bienes a favor del Estado. Los recursos
generados por la venta de estos, pasarn al Fondo para la Rehabilitacin, Inversin Social
y Lucha contra el Crimen Organizado (Frisco).
Igualmente, se reestructurar organizacional y funcionalmente la DNE, con el fn de
que se pueda hacer un control ms efciente a los bienes incautados producto del narco-
trfco, para que estos se mantengan con el menor deterioro posible. Este fortalecimiento
institucional permitir completar en un 100% el inventario de bienes incautados y que se
encuentran actualmente a disposicin de la DNE.
Reduccin de la demanda de sustancias psicoactivas. Se reactivar, ofcializar y con-
solidar la Comisin Nacional de Reduccin de la Demanda de Sustancias Psicoactivas.
As mismo, se fortalecern y adecuarn las diferentes instancias del Estado colombiano
responsables del diseo y ejecucin de la poltica, de tal forma que se logre la articulacin
de acciones. Este proceso de fortalecimiento facilitar el diseo y la aplicacin efectiva de
la actual Poltica Nacional de Reduccin de la Demanda de Drogas.
En este sentido, se continuar con la descentralizacin del Plan Nacional de Drogas y
se revisarn y robustecern las medidas de prevencin en aulas educativas, as como los
sistemas de comunicacin y difusin de los riesgos asociados con el consumo. Al mismo
tiempo, se completar el inventario de la oferta institucional pblica y privada, dedicada a
la prevencin y atencin del consumo de sustancias psicoactivas.
Mediante el fortalecimiento del Observatorio de Drogas de Colombia, el Gobierno
Nacional liderar la elaboracin de estudios que permitan recoger informacin actualiza-
da sobre el problema de consumo de sustancias psicoactivas en el pas.
De la misma manera, se continuar con el control de los centros de atencin de la dro-
gadiccin. En este sentido, el Gobierno revisar los mecanismos de seguimiento existentes
y aplicar herramientas que agilicen dicha supervisin.
Poltica de responsabilidad compartida. El Gobierno colombiano adopt este principio,
con el fn de encontrar soluciones, en conjunto con la comunidad internacional, a la amenaza
que crea la produccin, trfco y consumo de cocana en pases productores y consumidores. Esta
iniciativa opera bajo el supuesto segn el cual, la lucha contra el problema mundial de las drogas
Captulo 2
59
involucra de manera activa, tanto a los pases productores, como a los consumidores. Teniendo
en cuenta esta justifcacin y el inminente compromiso de la comunidad internacional, Colom-
bia articular la poltica y consolidar las estrategias de difusin y diplomacia internacional.
Esta tarea se desarrollar en dos frentes: (1) educacin a ciudadanos de pases con-
sumidores sobre las consecuencias sociales y ambientales derivadas del trfco ilcito de
drogas; y, (2) invitacin a los pases consumidores para apoyar las diferentes acciones
dirigidas a combatir el problema de la drogas ilcitas, p.e. la promocin de legislaciones
cooperativas para contrarrestar el crimen organizado y el lavado de activos.
Finalmente, y dado que Colombia asume, a fnal de 2007, la Presidencia de la Comi-
sin Interamericana para el Control del Abuso de Drogas (Cicad) de la Organizacin de
Estados Americanos (OEA), es necesario que, con recursos humanos, tcnicos y fnancie-
ros, el pas se posicione en los escenarios internacionales y contribuya a liderar un enfoque
hemisfrico coherente y diferenciado frente al problema mundial de las drogas. Adems,
Colombia deber ponerse al frente del proceso de revisin del Plan de Accin de Panam
y las prioridades de Lisboa, en el marco del Mecanismo UE-ALC. Igualmente, se buscar
un papel activo y de liderazgo en la Asamblea General de la Organizacin de las Naciones
Unidas (ONU), en el ao 2008, que se dedicar al problema mundial de las drogas.
Lucha contra la extorsin y el secuestro
El secuestro en Colombia experiment una tendencia decreciente durante el periodo
2002-2006. El nmero de retenidos totales registrados para 2005, es el ms bajo de los l-
timos 9 aos y representa una disminucin de 76,2%, en comparacin con los 2.883 casos
de 2002 (Figura 2.6). Igualmente, el nmero de casos de secuestro extorsivo present una
reduccin del 83,5%, al pasar de 1.709 casos en 2002 a 282 en 2006.
Dentro de las acciones del Gobierno tendientes a frenar este delito se destaca la libe-
racin de 1.985 personas por parte de la FP. El 25% de estas liberaciones fue por presin
y el 75% en operaciones de rescate. Adems, se aprob la Ley 986 de 2005, por medio de
la cual se adoptan medidas de proteccin a las vctimas del secuestro y sus familias. De
esta manera, durante los ltimos cuatro aos la PDSD prest especial inters, no solo a los
aspectos operativos, sino tambin a aquellos asociados con el fortalecimiento de la inves-
tigacin, la inteligencia y la judicializacin.
Dado que el Gobierno Nacional considera esta problemtica como un tema de alta prio-
ridad, se consolidar la poltica teniendo en cuenta los siguientes principios estratgicos:
(1) fortalecimiento de las herramientas con las que se han desarticulado judicialmente a
las organizaciones armadas dedicadas a la comisin de estos delitos; (2) optimizacin de
los sistemas de informacin con miras a la consolidacin de datos confables y oportunos
que permitan conocer la situacin actual de las personas secuestradas que permanecen en
cautiverio; (3) implementacin y ejecucin de un plan de accin que permita replicar re-
gionalmente las polticas de prevencin y atencin; (4) implementacin y ejecucin de una
estrategia de lucha contra la extorsin que se produce desde los centros penitenciarios y car-
celarios del pas; (5) difusin y aplicacin de las medidas de atencin que prev la ley para el
secuestrado y su familia; y, (6) incremento de la capacidad preventiva y reactiva del Estado y
de la ciudadana frente a los distintos casos de secuestro, conforme a su connotacin.
60
As, a travs de entrenamiento y dotacin de todos los equipos necesarios para incre-
mentar y optimizar los resultados alcanzados, se fortalecer a los Gaula y a la Unidad Na-
cional Antiextorsin y Secuestro de la FGN, en razn a las estrategias de desarticulacin y
judicializacin de los GAML dedicados a la comisin de secuestros y extorsiones.
Se articularn los esfuerzos interinstitucionales necesarios para coordinar el diseo y
puesta en marcha de mecanismos que permitan ejercer un efectivo control de los estable-
cimientos penitenciarios y carcelarios del pas, con miras a erradicar la comisin de los
delitos de secuestro y extorsin propiciados desde el interior de dichos centros.
Igualmente, se requiere tanto de la aplicacin de estrategias para el control y monitoreo
de entrada de elementos prohibidos a estos centros, como del fortalecimiento de la inves-
tigacin criminal a travs de dos frentes: el primero, con la consolidacin del Programa
Esperanza-control de comunicaciones de la FGN; y, el segundo, con el fortalecimiento de
los organismos de polica judicial, particularmente en el tema de prctica de pruebas.
Para este propsito, adems del uso de herramientas tecnolgicas, ser necesario el fortaleci-
miento de los esquemas anticorrupcin al interior del Instituto Nacional Penitenciario y Carcela-
rio (Inpec) y frente a las investigaciones que penal y disciplinariamente se adelanten, siempre que
se evidencie responsabilidad de servidores pblicos en la comisin de hechos punibles.
Siempre que resulte necesario se proveern los mecanismos para la adecuacin nor-
mativa de previsiones que respondan a requerimientos para la ptima y efcaz judicializa-
cin de estas conductas delictivas.
Con la consecucin de estos propsitos, se espera que al fnal del cuatrienio, el nme-
ro de secuestros extorsivos se reduzca en un 64,7% (ver Anexo metas), se presente una
ostensible disminucin de los casos de extorsin (cualquiera que sea su modalidad) y se
afancen los esquemas de investigacin y judicializacin. En cuanto a la problemtica de la
extorsin, se requiere profundizar en la caracterizacin del fenmeno, con el fn de revisar
las lneas de poltica dirigidas a contrarrestarla efcazmente.
En cuanto a los sistemas de informacin sobre personas en cautiverio, la Vicepresiden-
cia de la Repblica, en unin con los familiares de las vctimas, buscar los mecanismos
necesarios para que peridicamente se pueda conocer la situacin de las personas que
se encuentran en cautiverio. Para ello, se disearn estrategias de monitoreo de la infor-
macin que puedan entregar los ex combatientes desertores de sus grupos; adems, se
utilizarn los espacios de encuentro entre la sociedad civil nacional, la iglesia, las ONG, la
comunidad internacional y los GAML. En el marco de estas acciones, y teniendo en cuen-
ta el contexto de reparacin de vctimas de la violencia, se consolidar la aplicacin de la
Ley 986 de 2005. As mismo, se trabajar en la construccin de sistemas de informacin
que permitan identifcar y valorar permanentemente el nivel de benefcios recibidos.
El Gobierno Nacional, en el marco de la poltica de lucha contra el secuestro y la extorsin,
disear estrategias contundentes para frenar el reclutamiento de jvenes y nios por parte de
los GAML y el delito de trata de personas. En desarrollo de la Ley 915 de 2005 y bajo la coordi-
nacin del Comit Interinstitucional, del cual hacen parte 14 entidades del Estado, se avanzar
en la Estrategia Nacional contra la Trata de Personas, cuyas lneas de accin estn encaminadas
a fortalecer la lucha contra este delito, mediante el fortalecimiento de la investigacin y judicia-
lizacin y el desarrollo de estrategias para la atencin y asistencia a las vctimas.
Captulo 2
61
2.1.3 La Convivencia y la Seguridad Ciudadana: otro pilar para la consolidacin
de la Poltica de Defensa y Seguridad Democrtica
El esfuerzo decidido de la PDSD ha permitido la disminucin de los principales in-
dicadores de violencia. Adicionalmente, debe tenerse en cuenta que en muchos aspectos,
particularmente los estratgicos a nivel urbano, se han conseguido resultados importantes
gracias a la construccin, formulacin y desarrollo de una poltica integral de Convivencia
y Seguridad Ciudadana.
Dicha poltica constituye un asunto que abarca mltiples y complejos asuntos que pa-
san por el manejo de la criminalidad, la violencia intrafamiliar, la violacin a normas de
trnsito y la convivencia, en particular los aspectos relacionados con las conductas que
atentan contra las normas del Cdigo de Polica. As mismo, esta poltica requiere del
esfuerzo coordinado entre diferentes entes del Estado y la sociedad civil.
Fortalecimiento de las instancias encargadas del diseo y la ejecucin de la poltica
Un indicador pertinente para establecer los alcances del desarrollo de la Poltica de Con-
vivencia y Seguridad Ciudadana, se relaciona con la disminucin de los delitos de mayor
impacto. Como se muestra en el Cuadro 2.4, los principales delitos han presentado signif-
cativas disminuciones en el periodo 2002-2006. Pueden resaltarse, particularmente, las dis-
minuciones en el nmero de casos de homicidio (-40,1%), homicidio colectivo (-67,8%),
piratera terrestre (-53,3%) y hurto a entidades fnancieras (-63,4%).
Cuadro 2.4
Evolucin de delitos de mayor impacto
Delitos 2002 2003 2004 2005 2006
Variacin 2002
- 2006 (%)
Homicidio comn 28.837 23.523 20.210 18.111 17.277 -40,1%
Homicidio colectivo (casos) 115 94 46 48 37 -67,8%
Homicidios en accidentes de trnsito 4.429 4.123 4.054 3.889 4.057 -8,4%
Lesiones comunes 41.503 40.187 32.535 30.389 46.496 12,0%
Hurto 61.508 61.961 55.086 69.516 91.276 48,4%
Hurto de vehculos 30.276 27.554 22.630 18.960 19.775 -34,7%
Piratera terrestre 1.436 1.578 928 715 671 -53,3%
Hurto a entidades fnancieras 257 177 99 91 94 -63,4%
Fuente: Dijin.
A travs del Programa Departamentos y Municipios Seguros (DMS)
21
, implementado des-
de el ao 2004, se desarroll un foro nacional y 28 departamentales, dirigidos a gobernadores,
alcaldes y comandantes de Polica para construir, en conjunto con estas autoridades, los planes

21
Este Programa busca capacitar a las autoridades territoriales y de Polica en lo referente a la normatividad vigente en el mbito
nacional para el manejo de la seguridad ciudadana y el orden pblico, con el fn de que estos se apropien de los instrumentos
existentes para la gestin de polticas pblicas en la materia.
62
integrales de convivencia y seguridad ciudadana. As mismo, se ejecut un conjunto de
actividades de capacitacin, con el fn de dar a conocer las competencias y funciones en
materia de convivencia y seguridad ciudadana y la presentacin de instrumentos para la
gestin de polticas en la materia. Mediante el diseo de una pgina web, se puso a dispo-
sicin de la ciudadana una base de datos sobre la normatividad existente y se public una
serie de cartillas sobre el tema, dirigidas a las autoridades locales.
Para la consolidacin de los resultados sealados, es clave el fortalecimiento de
la vigilancia mediante mejoras en movilidad, tiempos de respuesta y comunicacin
entre la poblacin civil y la Ponal. En esta perspectiva, se dar inicio a la ejecucin de
la primera fase del documento Conpes 3437 de agosto 4 de 2006, Implementacin del
Sistema Integrado de Emergencias y Seguridad (SIES) de Colombia. Dicho sistema,
tiene por objeto fijar los parmetros generales para la implementacin de un centro
de gestin de emergencias y seguridad que permita atender oportunamente las nece-
sidades de la comunidad.
Igualmente, se continuarn los esfuerzos tendientes a fortalecer el Programa DMS, los
Consejos Municipales de Seguridad y la participacin ciudadana en los mismos, en la pers-
pectiva, si resulta pertinente, de confgurar Comisiones Territoriales de Seguridad Ciuda-
dana. Estas estrategias debern ser complementadas con el mejoramiento en el acceso al
servicio de justicia.
El modelo de Polica Comunitaria
Adems del papel asignado a la Ponal en la PDSD y en la lucha contra las drogas y el
crimen organizado, esta tiene un rol importante en el carcter integral e interinstitucional
de la Poltica de Seguridad y Convivencia Ciudadana.
Por ello, el Estado consolidar el modelo de Polica Comunitaria con el propsito de
facilitar las mltiples funciones policiales, dentro de las que se cuentan la participacin en
la concertacin de tareas, el apoyo a la gestin de los gobernadores y alcaldes y la genera-
cin de un mayor acercamiento a la comunidad para lograr los fnes esenciales del Estado
en materia de seguridad y convivencia.
El desarrollo del modelo permitir el fortalecimiento de la doctrina policial con rela-
cin a su naturaleza civil. As, se generarn avances hacia una estructura organizacional
ms horizontal que permita una dinmica institucional que atienda, efciente y efcazmen-
te, las necesidades generadas. Ello requerir de la incorporacin de mtodos y prcticas de
solidaridad, prevencin y disuasin en su labor de vigilancia pblica.
Sistemas de informacin y medios de contraste
Dentro de los principales logros en este tema se destacan: la modernizacin del
Sistema de Informacin del Centro de Investigaciones Criminolgicas (CIC) de la Di-
reccin Nacional de Polica Judicial (Dijin); la implementacin del Sistema Nacional
de Informacin para el Anlisis de la Violencia y Accidentalidad en Colombia en el
Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses (INMLCF)-Centro Nacio-
nal de Referencia sobre la Violencia (CRNV); la implementacin y dotacin de Cen-
tros de Informacin Estratgica Policial Seccionales (CIEPS) en 20 departamentos y
Captulo 2
63
una metropolitana de la Ponal
22
; y el diseo, realizacin y aplicacin del primer nivel de
anlisis de la encuesta de victimizacin en Bogot, Medelln y Cali.
As mismo, se avanz en la capacitacin de 400 servidores pblicos en el proceso de imple-
mentacin del sistema nacional de conciliacin extrajudicial en derecho (Ley 640 de 2001). En
este sentido, se realiz una lnea de base en seis distritos judiciales que incluy la elaboracin de
un nuevo marco tarifario y la construccin de indicadores de gestin y de impacto.
A travs del proyecto Crimen e Impunidad, se logr la consolidacin de una base de da-
tos con cerca de 160.000 casos de homicidios, construida a partir del levantamiento de infor-
macin contenida en los protocolos de necropsia archivados por el INMLCF; y una base de
datos con informacin de 8.000 expedientes de homicidio. Esta informacin ha permitido
generar recomendaciones de poltica, tanto para la prevencin de la violencia, como para el
mejoramiento del proceso penal para la reduccin de los ndices de impunidad.
Los esfuerzos de poltica en el cuatrienio 2007-2010 debern enfocarse en el fortaleci-
miento institucional para la actualizacin, estandarizacin y generacin de variables que
permitan la comparabilidad internacional de los actuales sistemas de informacin. Se bus-
car la certifcacin de calidad ISO para los actuales procesos de captura, procesamiento,
generacin y anlisis de la informacin, en especial en entidades como el INMLCF, el CIC
de la Dijin, el Ministerio del Interior y de Justicia (MIJ), el Instituto Colombiano de Bien-
estar Familiar (ICBF) y el Departamento Nacional de Estadstica (Dane). De esta manera,
se deber avanzar en la generacin de un sistema de informacin complementario y de
contraste, el cual permita una informacin ms confable, con el fn de determinar subre-
gistro, razones del mismo, percepcin institucional y posibles defciencias.
Este conjunto de medidas, se complementar con el fortalecimiento de la capacidad de
investigacin criminal y su sistematizacin. Igualmente, se avanzar en la generacin de
indicadores de evaluacin a nivel territorial en materia de criminalidad, contravenciona-
lidad, percepcin de seguridad, percepcin institucional y victimizacin y la aplicacin, a
nivel nacional, de las herramientas pertinentes, a travs de una agenda en la que, peridi-
camente, stas sean aplicadas, analizadas e incorporadas a la poltica pblica.
Violencia intrafamiliar y prevencin de la criminalidad juvenil
La realizacin del estudio Costos econmicos de la Violencia Intrafamiliar en Co-
lombia permiti determinar cuantitativamente los costos econmicos y sociales de este
fenmeno contra mujeres e infantes, as como plantear lneas que permitieran determinar
la posible incidencia de este tipo de violencia en la situacin de criminalidad. As mismo,
se logr la implantacin del Sistema Epidemiolgico en Violencia Intrafamiliar y Abuso
Sexual en los establecimientos de sanidad policial.
Los retos que se presentan en este sentido se relacionan con promover el desarrollo
de un Sistema nico de Registro Nacional de la Violencia Intrafamiliar y Sexual, a partir
de la estandarizacin de variables y criterios de consignacin. As mismo, es necesaria
la formulacin de un documento de poltica que trace las lneas de accin del Estado en
materia de atencin y prevencin del fenmeno, as como los mecanismos de recopilacin

22
Con el Programa de Apoyo a la Convivencia y Seguridad Ciudadana se fnanciaron nueve CIEPS en ocho departamentos y
una metropolitana de la Ponal.
64
de informacin en la materia. Adicionalmente, es necesario conformar un Sistema Nacional
que permita erradicar la violencia contra las mujeres y fortalecer el Observatorio de Asuntos
de Gnero.
De otra parte, es prioritaria la reconstruccin de los archivos nacionales en el tema
y el diseo de mecanismos de coordinacin interinstitucional que permitan atender
la problemtica.
En relacin con los avances en la construccin de una poltica que prevenga la crimi-
nalidad juvenil, el Estado enfocar sus acciones en la promocin del censo de menores en
centros de supervisin, la realizacin de la Encuesta Nacional de Violencia en las Escuelas
y Colegios, el anlisis de la violencia sufrida por los jvenes y de estos como victimarios a
partir de los datos existentes en la Polica Nacional, el INMLCF, el Consejo Superior de la
Judicatura, el Programa Nacional de Reinsercin y las Comisaras de Familia.
La prevencin y sancin de la violencia intrafamiliar es un tema fundamental en el
respeto y proteccin de los derechos de los nios, las nias y las mujeres. Respecto a la
proteccin de los derechos de los nios y las nias, el Gobierno Nacional, con el liderazgo
del ICBF, los Ministerios de la Proteccin Social y Educacin Nacional, el DNP y el apoyo
de otras entidades estatales, sociedad civil y organismos internacionales, ha diseado el
Plan Nacional para la Niez y Adolescencia 2005-2015, con el propsito de generar las
condiciones necesarias para que la poblacin infantil crezca en un pas de oportunidades
y de justicia social en donde las familias, los nios, nias y adolescentes puedan ser felices
y tener realizados sus derechos como ciudadanos y ciudadanas.
Respecto a la defensa de los derechos de la mujer, el Gobierno colombiano seguir los
lineamientos fjados por el Plan Estratgico para la Defensa de los Derechos de la Mujer
ante la Justicia en Colombia. Este Plan, desarrollado en 2005 en el marco del proyecto de
cooperacin de la Comunidad de Madrid con el Gobierno colombiano y cuyo liderazgo
estuvo a cargo de la Consejera Presidencial para la Equidad de la Mujer, busca potenciar
las acciones del Gobierno colombiano favorecedoras de los derechos de la mujer y de la
igualdad, e implantar nuevas acciones que perfeccionen la aplicacin y prctica de los
derechos que ya contempla la legislacin colombiana.
Reformas normativas
Dados los cambios en la legislacin y en el comportamiento de la criminalidad, se re-
quiere adelantar reformas al Cdigo Nacional de Polica. Dichas reformas debern actuali-
zar las sanciones pecuniarias a la realidad econmica, social y poltica del pas, reformular
las competencias y el alcance de las funciones de los Inspectores de Polica, y unifcar el
rgimen sancionatorio y los procedimientos para tratar contravenciones. En este tema
cabe sealar el compromiso presidencial de promover un proyecto de ley que establezca
como agravante severo el uso de armas en la comisin de ciertos delitos.
Captulo 2
65
2.2 Desplazamiento forzado, Derechos Humanos y reconciliacin
2.2.1 Superacin del desplazamiento forzado por la violencia
Otro de los efectos derivados de las violaciones a los DD. HH. e infracciones al DIH,
cometidos por la accin de los GAML, se relaciona con el desplazamiento forzado por la
violencia. Entre 1995 y septiembre de 2006, se han registrado como desplazados 1.874.916
personas, de acuerdo con los datos ofciales del Registro nico de Poblacin Desplazada
(RUPD) que lleva la Agencia Presidencial para la Accin Social y la Cooperacin Inter-
nacional (Accin Social). Como puede observarse en la Figura 2.6 [sic], el momento ms
crtico de esta problemtica se present entre 2000 y 2002. En ese lapso, el desplazamiento
mostr un crecimiento anual promedio de 325%, afectando a cerca de 900 municipios del
pas. En contraste con la dinmica que se vena dando, el fenmeno present una dismi-
nucin promedio anual del 26% desde 2003.
Figura 2.6
Nmero de personas desplazadas por la violencia
Fuente: SUR-Accin Social
23
En los ltimos aos el Gobierno Nacional ha propiciado avances importantes en la
materia, dentro de los cuales cabe destacar: (1) ordenamiento jurdico y poltica pblica;
(2) gestin por parte de las entidades que conforman el Sistema Nacional de Atencin
Integral a la PD (Snaipd); y, (3) asignacin de recursos presupuestales elevados para aten-
der a la PD. Con estos desarrollos, el Gobierno Nacional ha demostrado su compromiso
de avanzar progresivamente en la garanta de sus derechos y en la superacin de lo que
la honorable Corte Constitucional ha denominado estado de cosas inconstitucional, tal y
como se indicara en la Sentencia T-025 de 2004.
23
Informacin recuperada de la pgina de la Agencia Presidencial para la Accin Social y Cooperacin Internacional el 25 de Enero
de 2007. http://www.accionsocial.gov.co/SUR/Registro_SUR_General.xls.
66
Ordenamiento jurdico y poltica pblica
A partir de 1995, el Estado colombiano ha generado avances concretos en materia de
prevencin, proteccin y atencin al desplazamiento forzado, a travs del desarrollo de
polticas enfocadas a tales objetivos
24
. En el marco jurdico nacional, se han establecido un
conjunto importante de lineamientos en el que se reconocen los derechos de los despla-
zados y se disponen estrategias y programas dirigidos especfcamente a la atencin y a la
proteccin de esta poblacin.
La Sentencia T-025 de 2004 ha generado un escenario propicio para revisar el marco
nacional y ajustar la poltica pblica existente. Como parte de ese proceso se dise el Plan
Nacional de Atencin Integral a la PD, adoptado mediante el Decreto 250 de 2005, el cual
defne las lneas estratgicas y las fases de atencin a la PD
25
. Posteriormente, dicha regla-
mentacin fue complementada con el Conpes 3400 de 2005, Metas y Priorizacin de Recur-
sos Presupuestales para Atender a la Poblacin Desplazada por la Violencia en Colombia,
el cual establece el esfuerzo presupuestal necesario para atender a los afectados, clasifcado
por vigencias fscales, fuentes, responsables y componentes de la poltica, y el cronograma de
asignacin de recursos para atender a la PD durante el periodo 2007-2010
26
.
Como complemento de lo anterior, el Gobierno Nacional ha avanzado en el desarrollo
de reglamentacin sectorial con el propsito de responder de manera adecuada a necesi-
dades especfcas de la PD en materia de tierras, vivienda, salud y educacin, entre otras.
Gestin de las entidades que conforman el Snaipd
Las entidades del Gobierno Nacional que hacen parte del Snaipd se han fortalecido,
especialmente a partir de 2005, con el propsito de brindar una mejor atencin a la PD.
En esa medida, se han generado importantes avances en:
Diferenciacin de la atencin de la PD respecto de la atencin del resto de poblacin
vulnerable, a travs de programas dirigidos especfcamente a atenderlos.
Asignacin presupuestal exclusiva.
Diseo de metas e indicadores para emitir informacin peridica sobre la gestin de
la atencin a la PD.
24
Adems de la Ley 387 de 1987 y sus decretos reglamentarios, desde 1995 se han aprobado cinco documentos Conpes:
- Conpes 2804 de 1995: defni programas para mitigar las causas del desplazamiento, a partir del desarrollo integral y sostenible
de las zonas expulsoras y receptoras. Adems, plante estrategias para atender integralmente a la PD en el marco del retorno
voluntario o reasentamiento.
- Conpes 2924 de 1997: cre el Sistema Nacional de Atencin Integral a la PD (Snaipd) y dise un Plan de Atencin Integral
para atender a la PD.
- Conpes 3057 de 1999: propuso un plan de accin para mejorar los mecanismos de atencin a la PD en las diferentes fases.
Igualmente, propuso reorganizar y simplifcar el marco institucional y fortalecer los sistemas de informacin sobre
desplazamiento.
- Conpes 3115 de 2001: indic un mecanismo de distribucin presupuestal sectorial y recomend el ajuste de los mecanismos
y procedimientos que faciliten el acceso a la PD a los programas e instituciones que hacen parte del Snaipd.
- Conpes 3400 de 2005: defne las metas y priorizacin de recursos para atender a la PD por la violencia en Colombia.
25
Se defnen tres fases para la atencin de la PD: prevencin y proteccin, atencin humanitaria de emergencia y estabilizacin
socioeconmica. Las lneas estratgicas son: acciones humanitarias, desarrollo econmico y local, gestin social y hbitat.
26
Dando cumplimiento al Auto 218 de 2006 de la honorable Corte Constitucional, este cronograma fue posteriormente ajustado
de acuerdo con la evolucin del desplazamiento, de tal forma que se incorporaron en los estimativos las nuevas personas
incluidas en el registro.
Captulo 2
67
Sistematizacin de la informacin relacionada con la atencin.
Recoleccin de informacin sobre los recursos ejecutados por las entidades territoria-
les desde 2005.
Promocin de mayores y mejores esfuerzos presupuestales, polticos y administrativos
de las entidades territoriales para la atencin de la poblacin desplazada, de manera
concurrente con la Nacin.
Asignacin de recursos presupuestales especfcos para atender a la PD
Las entidades del Snaipd han realizado signifcativos esfuerzos en materia de atencin a
la PD durante las vigencias 2005 y 2006. Tal y como puede apreciarse en la Figura 2.7 [sic],
mientras en el periodo 1995-2004 se invirtieron $1,4 billones, en 2005 se destinaron $519
mil millones y para 2006 se asignaron $822.690 millones.
Figura 2.7
Gasto destinado a atencin a la PD por la violencia
Fuente: Entidades del Snaipd. Clculos: DNP-DJS-GEGAI.
En el marco de la respuesta a la Sentencia T-025 de 2004 y a sus respectivos Autos, el Go-
bierno Nacional estim que, para el periodo 2007-2011, el esfuerzo presupuestal necesario
(Nacin y Entes Territoriales) para atender a la PD a agosto de 2006 era de $4,3 billones
27
.
Con el fn de cumplir con esta estimacin, se dise un cronograma que muestra el
esfuerzo presupuestal que realizar tanto la Nacin, a travs de las entidades del Snaipd
($3,5 billones), como las entidades territoriales ($797.594 millones), para su atencin.
Sin lugar a dudas, esto constituye un compromiso fundamental que, en materia de
presupuesto para atender a la PD a agosto de 2006, asumir la Nacin durante el periodo
2007-2011.

27
Respuesta al Auto 218 de 2006, la cual se acredit ante la honorable. Corte Constitucional el 13 de septiembre de 2006.
68
Poltica de atencin a la PD con enfoque de derechos
El Gobierno Nacional entiende que la superacin de lo que la Corte Constitucional ha
denominado el estado de cosas inconstitucional, constituye un reto para todas las autori-
dades del Estado. Por esta razn, desde el diseo y ejecucin de la poltica, se debe propen-
der por involucrar a todas las instituciones del Estado y a todos los rdenes territoriales en
el mejoramiento continuo de una respuesta orientada a alcanzar la mayor efectividad en
la proteccin de los derechos de la PD.
El objetivo de la poltica de atencin durante el cuatrienio 2007-2010, estar encaminado al
logro de soluciones duraderas que permitan la integracin o reintegracin socioeco-
nmica de la PD, las cuales pueden darse bien sea con el retorno o con la reubicacin.
Para que este objetivo sea efectivo, el Gobierno Nacional buscar generar las condi-
ciones para que toda la poblacin en esta situacin goce al menos del mnimo de pro-
teccin de sus derechos. Esto implica avanzar significativamente en la superacin
de las causas que dieron origen al desplazamiento y en el restablecimiento de los
derechos vulnerados.
El Gobierno Nacional reconoce que la PD se encuentra en una situacin de debilidad
manifesta, ya que, adems de enfrentar la vulneracin de los derechos a la vida, a la in-
tegridad, a la libertad y a la seguridad personal, tiene que enfrentar las difcultades que
implica llegar a un nuevo entorno, luego de abandonar su lugar de residencia. Por esta
razn, durante este gobierno, la poblacin vctima del desplazamiento forzado tendr una
especial consideracin del Estado durante todas las fases de atencin.
Tal y como se estableci en el Plan Nacional de Atencin Integral a la PD por la Vio-
lencia (Decreto 250 de 2005), la poltica pblica estar guiada a partir de los siguientes
enfoques: [sic]
1. Derecho. La poltica se constituye en un instrumento para la realizacin de los dere-
chos de la PD y buscar alcanzar el mayor grado de avance en su goce efectivo.
2. Restitutivo. La poltica buscar que las personas vuelvan a gozar, por lo menos, de
las condiciones y derechos en que se encontraban antes del desplazamiento. En esta
medida, se buscar la consolidacin de los mecanismos de proteccin y restitucin de
bienes abandonados por la PD y la articulacin de las acciones con los programas de
reparacin que sean diseados.
3. Humanitario. La atencin a la PD se brindar de manera solidaria en atencin a las
necesidades de riesgo o grado de vulnerabilidad de los afectados, con el fn de brindar
soporte humanitario, trato respetuoso e imparcial, y asegurando condiciones de dig-
nidad e integridad fsica, psicolgica y moral de la familia.
4. Diferencial. La poltica reconocer que la PD requiere atencin especial, dadas las ne-
cesidades especfcas que se derivan de su situacin temporal de desplazamiento, el
cual afecta de manera diferente a los distintos grupos de poblacin que se han visto
obligados a huir de su lugar de origen. As, se identifcarn las necesidades especiales
segn gnero
28
, edad y grupo tnico.
28

Diversos estudios han evidenciado la necesidad de una atencin especial y diferenciada a las mujeres, dado que el fenmeno
del desplazamiento produce consecuencias diferenciadas en ellas que refuerzan su discriminacin sistmica.
Captulo 2
69
5. Territorial. Como parte del enfoque diferencial, la poltica reconocer las particulari-
dades de las zonas de expulsin y recepcin de la PD, sus capacidades y oportunidades,
diferentes en cada regin, para aplicar debidamente los principios de descentraliza-
cin, concurrencia, complementariedad y subsidiariedad.
Las acciones para la atencin de la PD por la violencia, previstas para los prximos aos,
sern brindadas de manera integral a travs del actuar armnico y coordinado de las enti-
dades que forman parte del Snaipd. Ello, desde la primera fase de atencin hasta la fase de
estabilizacin socioeconmica de los hogares afectados. As mismo, se buscar la participa-
cin de la sociedad civil, bajo la aplicacin de los principios de cooperacin y solidaridad.
Igualmente, se seguirn fortaleciendo los espacios de vinculacin de las asociaciones de PD
en la formulacin, desarrollo y seguimiento de la poltica pblica de atencin.
El propsito principal de la poltica est orientado a que fnalmente la PD acceda, en
condiciones de igualdad, a los diferentes programas que ofrece el Estado. En esta medida,
los programas que dentro de la poltica social atiendan las necesidades de esta poblacin,
sern fortalecidos y ampliados con el propsito de vincular en ellos al mayor nmero
posible de personas y hogares desplazados. Si para atender las necesidades especiales de
esta poblacin se requiere fexibilizar o efectuar algn otro tipo de ajuste, cada uno de
estos programas evaluar el ajuste requerido, lo disear y lo efectuar. En la medida en
que la atencin del desplazamiento implica una vulnerabilidad mayor para esta poblacin,
las necesidades no cubiertas por los programas existentes sern atendidas con programas
especialmente diseados para la PD.
Durante este cuatrienio, la poltica de atencin al desplazamiento buscar atender in-
tegralmente la emergencia y lograr su estabilizacin socioeconmica; as, se pasar de una
atencin individual por entidad, a una coordinada y articulada por parte de las entidades
que hacen parte del Snaipd; de una accin enfocada en el individuo, a una orientada a la
familia, sin desconocer las necesidades diferenciadas y especiales de cada uno de sus inte-
grantes (mujeres, nios y ancianos).
De esta manera, se busca que el desplazado no sea visto como un receptor de servicios,
sino como un ciudadano participativo, integrado y empoderado de su propio proceso.
Coordinacin del Snaipd
Para dar cumplimiento a la poltica de prevencin y atencin al desplazamiento forza-
do, el Gobierno Nacional, a travs del Snaipd, atender, mitigar, integrar y garantizar
las acciones polticas, tcnicas, de recursos humanos y presupuestales para atender de ma-
nera oportuna y efciente a la PD con acciones articuladas de las instancias de coordina-
cin encargadas de poner en marcha el Plan Nacional de Atencin Integral a la Poblacin
Desplazada.
El Snaipd, coordinado por Accin Social, generar las acciones pertinentes que garan-
ticen la implementacin de la poltica pblica en materia de desplazamiento forzado por
la violencia. Para esto, se fortalecern las Mesas Nacionales con el fn de ejecutar los Planes
Operativos formulados por cada fase de atencin. Igualmente, el Consejo Nacional de
Atencin Integral a la Poblacin Desplazada (Cnaipd) continuar orientando la poltica
a travs de los resultados de la aplicacin de indicadores e introducir los correctivos o
70
modifcaciones a los que haya lugar, vigilando que la poblacin desplazada reciba un trato
prevalente en cada una de las entidades del Sistema.
Nivel territorial
En el mbito territorial, el MIJ coordinar con los entes territoriales las acciones pol-
ticas y presupuestales que, bajo los principios de corresponsabilidad, complementariedad
y subsidiariedad, garanticen la atencin oportuna e integral a la PD. Para tal efecto, el MIJ
crear un grupo especial dentro de la institucin para promover, coordinar y hacer segui-
miento al cumplimiento de las obligaciones constitucionales y legales de los mandatarios
seccionales y locales, en materia de atencin a la PD.
As mismo, para incentivar en las administraciones municipales y departamentales
la atencin integral y oportuna a la PD, se defnirn prioridades en la cofnanciacin de
proyectos de inversin con recursos del presupuesto nacional a aquellas entidades territo-
riales que siendo receptoras de PD, demuestren asignacin de recursos para su atencin
en las condiciones sealadas.
Para avanzar en este propsito, el Gobierno Nacional perfeccionar la estrategia para
contar a nivel local con estadsticas veraces, consistentes y oportunas sobre PD y con in-
formacin sobre recursos dirigidos a nivel territorial para la atencin a dicha poblacin.
Con el propsito de hacer un mejor seguimiento y evaluacin a la inversin de las
Entidades Territoriales en la atencin en atencin a la PD, los municipios y departamentos
debern presentar informes trimestrales a la respectiva secretara de planeacin departa-
mental, la cual los consolidar y enviar al DNP.
Igualmente, el Ministerio coordinar con Accin Social las acciones pertinentes
para el fortalecimiento de los Comits Departamentales, Municipales y Distritales de
Atencin Integral a la PD, al igual que el diseo y la puesta en marcha de los Planes
Integrales nicos (PIU).
Componentes de la poltica de atencin a la PD
La poltica de atencin integral a la PD estar orientada a garantizar el goce efectivo de
los derechos de esa poblacin. Para ello, se desarrollarn las fases de prevencin y protec-
cin, atencin humanitaria de emergencia y estabilizacin socioeconmica.
Prevencin y proteccin. Las acciones que formarn parte del conjunto de esfuerzos
para enfrentar el desplazamiento forzado por la violencia en los prximos cuatro aos,
estarn dirigidas a prevenir dos tipos de impactos: los generados por las acciones de los
GAML en poblaciones donde existe alto riesgo de que ocurran eventos de desplazamiento,
o a mitigarlos en los lugares donde haya ocurrido tal situacin.
El reto para el Gobierno Nacional en esta materia, consistir en continuar desarrollan-
do un conjunto de estrategias integrales que apunten a la proteccin del derecho a la vida y
de la dignidad de las personas en riesgo de desplazamiento o que ya han sido desplazadas.
Las cuatro estratgicas bsicas para asegurar la integralidad en la poltica de prevencin
y proteccin son:
Seguridad: En el marco de la PCSD, se dar continuidad al fortalecimiento de la capa-
cidad operativa de la FP. Ello, con el propsito de mantener la presencia legtima del
Captulo 2
71
Estado en el territorio nacional y, de esta manera, prevenir el desplazamiento forzado,
as como garantizar las condiciones para que la poblacin que lo desee, retorne a sus
sitios de origen.
Informes de Riesgo y Alertas Tempranas: Con el fn de cumplir con el objetivo del Co-
mit Interinstitucional de Alertas Tempranas (CIAT) de prevenir el desplazamiento
forzado en las zonas del pas donde se evidencie mayor vulnerabilidad de la poblacin,
se continuar con el funcionamiento de este Comit cuya Secretara Tcnica est a
cargo del Ministerio del Interior y de Justicia.
El propsito de este comit est dirigido a atender la totalidad de los informes de ries-
go y notas de seguimiento emitidos por el Sistema de Alertas Tempranas (SAT) de la
Defensora del Pueblo, con el fn orientar a las autoridades correspondientes, a travs
de la emisin y remisin de recomendaciones, hacia una coordinacin intersectorial
que d como resultado respuestas adecuadas y oportunas.
En este orden de ideas, las acciones en esta estrategia tambin estarn dirigidas a garan-
tizar la respuesta de la Fuerza Pblica y las autoridades regionales y locales frente a
las recomendaciones que surjan de dichos informes de riesgo, notas de seguimiento y
alertas tempranas.
Proteccin humanitaria y promocin de la convivencia pacfca: El MIJ y la Vicepre-
sidencia de la Repblica, a travs del Proyecto de Descentralizacin de la Poltica de
DD. HH. y DIH, continuarn desarrollando acciones dirigidas a dos aspectos funda-
mentales: (1) difusin y sensibilizacin en DD. HH. y DIH a funcionarios pblicos y a
comunidades; y, (2) incorporacin de las lneas de la poltica en DD. HH. en los Planes
de Desarrollo departamentales y municipales a los que se har seguimiento.
Con respecto a la proteccin, se continuar con el Proyecto de Atencin a Comunidades
en Riesgo (PACR), con el propsito de aumentar los niveles de proteccin de los dere-
chos a la vida, la integridad y la libertad de las comunidades focalizadas.
Igualmente, el Comit de Reglamentacin y Evaluacin de Riesgos (CRER) continuar
con la proteccin diferencial a los dirigentes de las organizaciones de PD. Lo anterior
con el fn de hacer efectivo el cumplimiento de la ley en el marco de la proteccin a
dirigentes de las OPD con perspectiva de gnero, edad, condicin y tnia.
Fortalecimiento de las condiciones de arraigo: El Centro de Coordinacin de Accin
Integral (CCAI), liderado por Accin Social, en coordinacin con la estrategia de des-
centralizacin de la poltica pblica y el CIAT, continuar con sus acciones encamina-
das a la recuperacin institucional y social de aquellos territorios que fueron ocupados
por los GAML. La intervencin integral del Estado despus de la recuperacin militar,
busca recobrar legitimidad, confanza y gobernabilidad en las zonas recuperadas mi-
litarmente. Igualmente, permite generar condiciones para el retorno de sus habitantes
y garantiza el mejoramiento de los servicios sociales y econmicos para dar mayor
estabilidad en las regiones.
Se continuar con el programa Red de Seguridad Alimentaria (Resa) de Accin Social,
el cual est orientado a generar arraigo entre los pequeos productores agropecuarios
en riesgo de desplazamiento, al impulsar proyectos de produccin de alimentos para
autoconsumo.
72
Otra herramienta con la que se busca generar arraigo consiste en apoyar la ejecucin
de proyectos de seguridad alimentaria, mediante la entrega de apoyos agropecuarios
que contribuyan con el mejoramiento de la dieta alimenticia de los hogares benefcia-
rios, la superacin de condiciones de desabastecimiento, la recuperacin de activida-
des productivas de las comunidades rurales y por ende, con la disminucin de eventos
de desplazamiento en comunidades en riesgo.
Las dos estrategias anteriores estarn complementadas con el constante acompaa-
miento, asistencia tcnica y procesos de organizacin comunitaria, por parte de las
administraciones municipales.
Con el proyecto de Proteccin de Tierras y Patrimonio de la PD, el Gobierno Nacional
continuar avanzando en la aplicacin de medidas legales, institucionales y comuni-
tarias de proteccin del patrimonio de la PD o en riesgo de desplazamiento en reas
prioritarias del pas.
La clarifcacin de los derechos de propiedad, tanto individual como colectiva, el sa-
neamiento de la propiedad y las restricciones a la comercializacin de los bienes in-
muebles, puede obrar como un elemento de arraigo para la poblacin en riesgo de
desplazamiento
29
.
A pesar de los avances en el desarrollo de la poltica, an existen falencias en la articu-
lacin de las estrategias diseadas para la prevencin y la proteccin de la PD o en riesgo
de desplazamiento. Es claro que estas acciones, por s solas, no permitirn alcanzar una
respuesta integral.
Por ello, durante este Gobierno, en el marco de la Mesa de Prevencin y Proteccin,
se realizarn esfuerzos fundamentalmente para: (1) disear programas especfcos para
prevenir el desplazamiento forzado y proteger a las poblaciones en riesgo y/o en tal con-
dicin; (2) coordinar y planifcar acciones que permitan dar una atencin coherente y
articulada, de tal manera que se garantice el ejercicio del derecho a la vida; (3) disear in-
dicadores que permitan medir el impacto de los programas en el goce efectivo del derecho
a la vida de la PD o en riesgo de desplazamiento; (4) fortalecer estrategias de prevencin
que permitan integrar acciones encaminadas a preservar el orden pblico con acciones
que respondan a las causas que originan el desplazamiento; (5) Disear y adoptar medi-
das para la adjudicacin y titulacin de tierras en zonas de riesgo de desplazamiento; y,
(6) disear programas que respondan a las necesidades particulares de proteccin de los
grupos tnicos.
Las FFMM y la Ponal realizarn acciones especiales para afanzar el control territorial
y la disminucin de las causas que generan violencia en los municipios expulsores de PD,
en el marco de la PCSD.
Por ltimo, dentro de la poltica de prevencin y proteccin, el Instituto Colombiano
de Bienestar Familiar (ICBF) fortalecer la intervencin psicosocial con nfasis en los
componentes de prevencin de la violencia intrafamiliar, embarazo adolescente, atencin

29
El Decreto 2007 de 2001 establece que, en todos los lugares en donde se presente riesgo inminente de ocurrencia de
desplazamiento, debe efectuarse un inventario de bienes y debe registrarse la comercializacin de los mismos para evitar que
el desplazado se vea obligado a vender como consecuencia de la coaccin ejercida por los GAML o por terceros, o a vender a
menor precio por su situacin de necesidad.
Captulo 2
73
en salud mental y acompaamiento al ncleo familiar con perspectiva de gnero, edad,
condicin y etnia.
Atencin Humanitaria de Emergencia (AHE). Continuar orientada a mitigar el im-
pacto inicial del desplazamiento, y a restituir los derechos fundamentales que aseguren la
subsistencia mnima de la PD de manera masiva e individual.
Accin Social, en concurrencia con los entes territoriales y con la cooperacin de or-
ganismos internacionales y organizaciones civiles, garantizar a la PD, inmediatamente
se produzca el desplazamiento, asistencia para la alimentacin, aseo personal, manejo de
abastecimientos, utensilios de cocina, atencin mdica y psicolgica, transporte de emer-
gencia y alojamiento transitorio en condiciones dignas, que garanticen unos estndares
mnimos de calidad
30
. De acuerdo con los principios rectores, se contemplar el apoyo
para cubrir las necesidades de vestido de la PD que as lo requiera.
Adicionalmente, Accin Social coordinar la provisin de alimentos a los hoga-
res desplazados atendidos que, tras una evaluacin de necesidades alimentarias, con-
tinan en alta vulnerabilidad; a los hogares que, previa valoracin de la situacin
particular, estn en riesgo de desplazamiento y presentan dificultades para proveerse
de alimentos; y, en una primera etapa, a los hogares que hayan decidido retornar o
reubicarse. Para efectos de brindar una atencin de mayor calidad a la poblacin en
situacin de desplazamiento, se implementar un plan de modernizacin de las Uni-
dades de Atencin y Orientacin (UAO) que garantice la adopcin de esquemas de
atencin ms giles y oportunos.
Se continuar con el convenio Accin Social-Programa Mundial de Alimentos-Insti-
tuto Colombiano de Bienestar Familiar, denominado Operacin Prolongada de Socorro
y Recuperacin, a travs del cual se brindar atencin a la PD mediante los componentes
de recuperacin nutricional para nios menores de cinco aos, alimentacin escolar y
preescolar, madres gestantes y lactantes, y atencin en Unidades Mviles.
El ICBF continuar con el desarrollo de programas especfcos para atencin de la
PD, los cuales constituyen acciones fundamentales para el alcance del derecho a la sub-
sistencia mnima de la PD. Adicionalmente, se ampliarn los programas de atencin
para personas de tercera edad, en especial para hogares que no cuentan con familiares
que puedan velar por ellos, con el fn de garantizar el goce efectivo de su derecho a la
subsistencia mnima.
Durante la etapa de AHE, se implementar un modelo integral de atencin, donde el
acompaamiento psicosocial, entendido este como eje transversal del proceso de aten-
cin, buscar la dignifcacin personal, la recuperacin de la autoestima y un nuevo sen-
tido para la vida. Las acciones encaminadas a satisfacer las necesidades inmediatas de
subsistencia de la PD, se complementarn con el diseo de estrategias que le permitan a
esta poblacin identifcar las oportunidades concretas de autosubsistencia.
El esquema sealado anteriormente, permitir intervenir no solamente a nivel per-
sonal, sino familiar y comunitario, buscando restablecer el equilibrio emocional de las
personas, as como sus redes sociales y su capacidad para adaptarse a un nuevo contexto.

30
Artculo 17, Ley 387 de 1997
74
Estabilizacin socioeconmica. La nueva visin que se propone est enfocada hacia
la prestacin de una atencin integral, cuya responsabilidad no slo est en cabeza del
Gobierno Nacional, sino de la sociedad en general.
En esta fase se promovern acciones y medidas de mediano y largo plazo con el prop-
sito de generar condiciones de sostenibilidad econmica y social para la PD en el marco
del retorno voluntario al lugar de origen; la reubicacin espontnea, entendida como la
estabilizacin en un lugar diferente a su lugar de origen; o bien, la decisin de quedarse en
el sitio inicial de llegada
31
.
La poltica de estabilizacin socioeconmica para la PD estar centrada en: (1) el ac-
ceso de la PD a un conjunto de programas sectoriales, los cuales pueden ser programas
regulares de la poltica social, programas ajustados o programas especfcos para la aten-
cin a la PD; y, (2) la articulacin a programas dirigidos a atacar, de manera integral, las
diferentes dimensiones de la pobreza y hacer posible su superacin.
Este conjunto de acciones y programas deber impactar positivamente en la realiza-
cin de los derechos de la PD.
Los principales componentes que concentrarn acciones en desarrollo de la fase de
estabilizacin socioeconmica, estarn enfocados en gestionar los derechos mnimos en
salud, educacin, generacin de ingresos, vivienda y tierras.
Salud. Para este cuatrienio, la atencin para la PD seguir orientada a la afliacin al
Sistema General de Seguridad Social en Salud (SGSSS), con nfasis en la ampliacin de
cobertura del rgimen subsidiado en salud y en la implementacin del Sistema Obligato-
rio de Garanta de la Calidad de Salud del Sistema
32
. Es as como el Ministerio de la Protec-
cin Social continuar asumiendo la fnanciacin del 100% de la Unidad de Pago por Ca-
pitacin (UPC) del rgimen subsidiado para la PD; igualmente, se fortalecer la atencin
en salud de las personas en desplazamiento sin ninguna afliacin mediante la asignacin
y distribucin de recursos del Fondo de Solidaridad y Garantas (Fosyga)-Ministerio de la
Proteccin Social, previo acuerdo del Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud. En
suma, para 2010 toda la PD deber estar afliada al SGSSS, dado que la meta del Gobierno
Nacional durante el periodo 2007-2010 es alcanzar la cobertura universal.
Por otra parte, se fortalecer el cumplimiento de la Resolucin 3384 de 2000 y de la
Circular 018 del 2004, expedidas por el Ministerio de la Proteccin Social, las cuales de-
fnen criterios para revisar y depurar la informacin sobre actividades colectivas en salud
individual y colectiva de promocin y prevencin. Para 2007, la meta consiste en cubrir
los 19 entes territoriales que no han incluido en sus planes operativos acciones de salud
pblica con atencin preferencial y diferencial para la poblacin en desplazamiento.
A su vez, el Ministerio de la Proteccin Social continuar fortaleciendo la gestin local
en salud mediante el acompaamiento continuo a los actores del SGSSS locales. As mis-
mo, se adelantar la implementacin de un proyecto entre el Ministerio y la Organizacin
Internacional para las Migraciones (OIM) para mejorar el acceso en salud y registro del
goce mnimo de este derecho en 111 municipios de 12 departamentos (Antioquia, Bolvar,

31
Decreto 250 de 2005.
32

Decreto 2039 de 2002.
Captulo 2
75
Cauca, Cesar, Choc, Huila, Nario, Norte de Santander, Putumayo, Santander, Tolima y
Valle del Cauca) con una poblacin objetivo de 500 mil personas, que representan un esti-
mado de 100.000 familias, de las cuales el 70% son PD y el 30% poblacin vulnerable.
Adicionalmente, se desarrollarn programas especiales en educacin sexual y repro-
ductiva con nfasis en la poblacin joven y adolescente y se implementarn programas de
nutricin y seguridad alimentaria
Educacin. El Ministerio de Educacin Nacional (MEN) apoyar a las Secretaras
de Educacin de las entidades territoriales certifcadas, en la defnicin de polticas y
estrategias para brindar atencin prevalente a la poblacin en condicin de desplaza-
miento. El MEN y las entidades territoriales certifcadas centrarn sus esfuerzos en las
siguientes metas:
Garantizar el derecho a la educacin, vinculando y manteniendo a los nios y jvenes
en condicin de desplazamiento en el sistema educativo formal. En el periodo 2007-
2010 la meta del Gobierno Nacional est orientada a alcanzar la cobertura universal de
la educacin bsica (transicin- noveno grado). En 2010, por lo menos 400.000 nios
y jvenes en situacin de desplazamiento sern atendidos por el sistema educativo for-
mal. Se dar prioridad a la atencin a nios y jvenes entre cinco y quince aos como
lo obliga la Constitucin.
Implementar modelos educativos fexibles y pertinentes para ofrecer un servicio edu-
cativo apropiado y de calidad a la poblacin en situacin de desplazamiento. Entre
ellos, se implementar el modelo de aceleracin del aprendizaje con el fn de reducir
los altos niveles de extraedad, los Crculos de Aprendizaje como un puente para ingre-
sar a la institucin educativa y el modelo de Educacin Continuada de Cafam para los
jvenes y adultos.
Fortalecer la prestacin del servicio educativo en zonas de retorno y reubicacin de PD.
Mejorar la calidad de la educacin, mediante la implementacin de metodologas de
apoyo a los docentes que atienden PD en atencin psicoafectiva, as como fortalecer
las competencias ciudadanas desde la perspectiva de los derechos humanos y la valo-
racin de la diversidad.
Apoyar la construccin, mejoramiento y adecuacin de la infraestructura fsica y la
dotacin de los planteles educativos que atienden PD.
Transicin hacia la estabilizacin socioeconmica. Con el propsito de complemen-
tar las acciones en salud y educacin, el Gobierno Nacional continuar con el programa
Familias en Accin para la PD, el cual brinda subsidios monetarios bimensuales y condi-
cionados para salud nutricin y educacin, previo el cumplimiento de ciertos requisitos
por parte de las familias benefciadas. Es por esto que este programa se constituye en una
accin fundamental que es complementada con acciones especfcas a favor de la PD.
A travs del subsidio condicionado de Familias en Accin, se busca contribuir en el
trnsito hacia la estabilizacin econmica, as como facilitar el proceso de retorno y reubi-
cacin de las familias vinculadas, al tener acceso y permanencia de los nios a los servicios
de salud y educacin en cualquier municipio del pas.
Se espera que en 2010, 300.000 hogares en situacin de desplazamiento estn afliados
al programa.
76
Componentes prioritarios de atencin en la fase de estabilizacin socioeconmica.
A pesar de los esfuerzos realizados por el Gobierno Nacional, los temas de generacin de
ingresos, vivienda y tierras continan siendo los componentes ms sensibles y de mayor
demanda de recursos en la poltica de atencin a la PD.
Para garantizar la restitucin de los derechos de la PD se deben establecer estrategias
tendientes a lograr que, en el mediano y largo plazo, las familias puedan generar su propio
sustento y, de esta manera, se les pueda garantizar la restitucin efcaz y la satisfaccin
permanente de sus necesidades bsicas.
Los programas de generacin de ingresos focalizarn acciones en las cuales la persona
en situacin de desplazamiento ser el gestor de su propio restablecimiento, y ser quien
construya su proyecto de estabilizacin socioeconmica.
Las principales lneas estratgicas por desarrollar son:
Esquema de generacin de ingresos para la PD
Como parte de esta estrategia, se estableci un convenio macro donde confuyen los
esfuerzos de Accin Social, el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, a tra-
vs del Fondo Colombiano de Modernizacin y Desarrollo Tecnolgico de las Mi-
cro, Pequeas y Medianas Empresas (Fomipyme), y el Departamento Nacional de
Planeacin (DNP). La propuesta se basa en el desarrollo de tres subprogramas prc-
ticos de generacin de ingresos, con sus respectivas herramientas, instrumentos y
procedimientos.[sic]
1. Subprograma de atencin en generacin de Ingresos. Se desarrollar a travs de las si-
guientes actividades.
- Establecimiento de demandas y ofertas ocupacionales: busca establecer los perfles
ocupacionales de la poblacin y las oportunidades laborales y de negocios ofreci-
das por la regin, con enfoque de demanda.
- Atencin en generacin de ingresos a travs de procesos de vinculacin laboral,
emprendimiento y fortalecimiento de negocios existentes.
- Apoyo fnanciero: este componente incluye: (1) asesora para el cumplimiento de
los requisitos exigidos para la consecucin de un empleo; (2) capital para el arran-
que en el caso de planes de negocio para emprendedores; y, (3) capital para el for-
talecimiento de las unidades econmicas ya existentes.
El desarrollo de estas actividades contar con dos componentes transversales: el
apoyo psicosocial y el programa Familias en Accin. Esto, con el propsito de
garantizar un proceso integral de la atencin, as como articular la atencin de la
PD a los dems programas para la superacin de la pobreza. Todos los proyectos
de atencin a la PD contarn con procesos de acompaamiento y seguimiento
con el fin de fortalecer la sostenibilidad de la alternativa de generacin de ingre-
sos definida.
Las entidades de segundo piso como el Fondo para el Financiamiento del Sector Agro-
pecuario (Finagro) y el Banco Exterior de Colombia (Bancldex), mantendrn el apo-
yo de sus lneas de crdito a las empresas creadas o donde participe poblacin en
desplazamiento, que hayan adelantado el proceso de acondicionamiento para optar
por un crdito.
Captulo 2
77
2. Subprograma de fortalecimiento institucional para generacin de ingresos: el trabajo se
concentra en el desarrollo de los contenidos, las estrategias pedaggicas, los instru-
mentos y los sistemas de evaluacin, y las estrategias de ajuste a las microfnanzas, to-
dos encaminados a la formacin de operadores de recursos de generacin de ingresos
para la PD y funcionarios del Snaipd.
3. Subprograma reconversin sociolaboral: esta estrategia se presentar como una alter-
nativa para la PD que se encuentre desempleada o no tenga ocupacin permanente.
El Programa busca brindar formacin integral en ofcios semicalifcados, proyectos
de vida, orientacin ocupacional, empleabilidad, asociatividad y emprendimiento.
Los ofcios semicalifcados estarn relacionados con actividades adecuadas a la regin
donde se implementa el programa.
Tal y como se viene implementando, este programa se desarrollar a travs de dos
estrategias:
- Formacin integral: el benefciario desarrollar conocimientos, habilidades, destre-
zas y valores para desempearse productivamente en la vida, el trabajo y la socie-
dad. Consta de dos fases: una de formacin prctica-terica, y otra de prctica en
empresas legalmente constituidas o en puestos reales de trabajo organizados por
las entidades de formacin.
- Ocupacin transitoria con formacin: consistir en brindar al benefciario ocupa-
cin transitoria directa y formacin integral en ofcios a nivel semicalifcado. Esta
se desarrollar en convenio con las alcaldas, quienes dispondrn los ofcios, mate-
riales y herramientas necesarios para el desarrollo de la ocupacin transitoria.
Como eje central del proceso de formacin, el Programa cuenta con un componente
de proyecto de vida que se desarrolla de manera transversal a lo largo del proceso de for-
macin integral.
Durante todo el tiempo de formacin integral o de ocupacin transitoria con forma-
cin, el programa entrega a los benefciarios un apoyo de sostenimiento condicionado por
da asistido.
Incentivos condicionados para el fortalecimiento de capacidad de generacin de
ingresos
El Gobierno Nacional desarrollar un esquema de incentivos econmicos para elevar
las capacidades de generacin de ingresos de las familias desplazadas, en particular
para mejorar su nivel de empleabilidad a travs de la educacin superior, el acceso a
crdito para el emprendimiento y/o fortalecimiento de actividades productivas y de
formacin de capital humano y ahorro. Se desarrollar adems un incentivo para el
retorno a los lugares de origen.
Financiacin de actividades urbanas y rurales
La PD tendr acceso preferente y acompaamiento especial en las lneas de crdito
establecidas por la estrategia del Gobierno Nacional denominada Banca de las Opor-
tunidades, en el caso de aquellas actividades fnanciables que correspondan al sector
urbano. Para este propsito, se podrn utilizar las lneas de redescuento de los progra-
mas especiales de Bancldex o los recursos propios de las entidades fnancieras que
desarrollen la estrategia mencionada.
78
Para el caso de emprendimiento y/o fortalecimiento de actividades relacionadas con
el sector rural, tales como la agricultura, piscicultura, porcicultura, ganadera, comer-
cializacin, servicios de apoyo a la produccin y, en general, todo lo relacionado con
el sector agropecuario, la PD seguir contando con el acceso al Programa de Crdito
orientado especfcamente a este tipo de poblacin. Este programa es redescontado
ante Finagro, donde existe un cupo aprobado por la Comisin Nacional de Crdito
Agropecuario que asciende a saldos de cartera hasta por $100.000 millones. Para el
efecto, el Banco Agrario de Colombia celebr un convenio con dicho Fondo a fn de
acceder a estos recursos y fnanciar los proyectos productivos adelantados por la PD,
bien sea por la va individual o la asociativa.
Capacitacin laboral
En cuanto al desarrollo de las actividades de orientacin y capacitacin para el trabajo,
el Servicio Nacional de Aprendizaje (Sena) seguir generando actividades de orienta-
cin ocupacional, mediante las cuales se buscar mejorar las competencias para que
la PD pueda insertarse al mercado laboral o desarrollar alguna actividad econmica
productiva que le permita generar ingresos.
En lo que respecta a la fase de capacitacin del Plan de Accin Integral de Atencin a la
PD, se continuarn asignando cupos para los cursos de formacin en ofcios produc-
tivos, emprendimiento, empresarismo y asociatividad, a travs de los cuales se busca
mejorar las capacidades y destrezas de los benefciarios y por consiguiente aumentar el
nivel de empleabilidad de la PD.
A travs de las acciones regulares de los Centros de Formacin del Sena, a 2010 se ha
proyectado atender a 566.691 personas en situacin de desplazamiento.
A travs de las Unidades de Emprendimiento de los 114 Centros de Formacin, se
acompaarn los planes de negocio que surjan de la PD. Igualmente, se articularn
acciones con el Fondo Emprender, el Banco Agrario, la Banca de Oportunidades y
las entidades crediticias, para lograr que estos planes sean sostenibles en el tiempo y
contribuyan al restablecimiento de esta poblacin.
Generacin de ingresos en el rea rural
En el mbito rural se espera seguir implementando la estrategia de generacin de in-
gresos puesta en marcha por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, el Insti-
tuto Colombiano de Desarrollo Rural (Incoder) y las dems entidades que hacen parte
de la Mesa Nacional de Estabilizacin Socioeconmica Rural (Meser).
A travs de esta estrategia, se acompaar a los sujetos benefciarios del subsidio de
tierras en la formulacin de proyectos productivos y las solicitudes de crdito; igual-
mente, se buscar la articulacin de las dems ofertas institucionales que hacen parte
de esta fase de atencin. As, se espera brindar a esta poblacin:[sic]
1. Programa de masifcacin de crdito: brindar atencin en la formulacin participa-
tiva de Proyectos Productivos, elaboracin de las programaciones y presentacin
de las solicitudes de crdito ante el sistema fnanciero (fases de preinversin, inver-
sin y post-inversin).
2. Aporte de capital semilla: apoyar, con recursos no reembolsables, el inicio de la
ejecucin de los proyectos productivos formulados.
Captulo 2
79
3. Proyectos de seguridad alimentaria: promover la produccin de alimentos para el
autoconsumo, que generen un arraigo previo a la consolidacin de las condiciones
ptimas de subsistencia de esta poblacin en los predios.
4. Confuencia de las ofertas al momento de la entrega: Convocar la participacin de
todas las entidades que conforman la Meser a la ceremonia de entrega, previo sumi-
nistro de los listados, para que planeen y ofrezcan la atencin que tienen a cargo.
Vivienda urbana
La atencin de las necesidades bsicas habitacionales de la PD continuar dentro del
marco de tratamiento especfco y prioritario, acorde a sus caractersticas poblaciona-
les, condiciones de desarraigo y extrema vulnerabilidad. Existir prelacin, por parte
de las instancias gubernamentales, en la defnicin del gasto pblico social destinado
a la atencin gradual y progresiva de dicha poblacin, de manera que se pueda desa-
rrollar polticas que faciliten y estimulen la integracin de recursos defnidos por el
Gobierno Nacional, las Entidades Territoriales, los organismos de cooperacin inter-
nacional y el sector privado.
Lo anterior, se realizar en el contexto de los lineamientos de ordenamiento territo-
rial, propendiendo por la integracin de atributos y elementos del espacio pblico,
servicios pblicos domiciliarios y equipamiento comunitario, como contribucin al
proceso de reestablecimiento socioeconmico. Esto, de manera tal que garantice la
calidad, habitabilidad y seguridad jurdica de las soluciones habitacionales adecuadas,
y la consolidacin de los asentamientos legalmente establecidos.
La poltica de vivienda asignar por lo menos el 33% de los recursos de vivienda en
subsidios para la PD. Con ello se buscar:
- Disminuir el dfcit cuantitativo y cualitativo ocasionado por el desplazamiento
forzoso en por lo menos 40.000 soluciones. Esto, mediante el fortalecimiento del
sector de vivienda prioritaria, con el desarrollo de alternativas de intervencin en
mejoramiento integral de asentamientos precarios objetos de regularizacin urba-
nstica y titulacin de predios y oferta de vivienda nueva o usada.
- Proteger las unidades de vivienda abandonadas en reas urbanas o rurales por cau-
sa del desplazamiento forzado por la violencia.
- Apoyar la implementacin de la poltica de vivienda, por parte de las entidades
responsables de esta actividad. Se brindar asistencia tcnica a los entes territoria-
les, promotores y gestores de planes de Vivienda de Inters Social (VIS) elegibles,
para la formulacin, presentacin y ejecucin de proyectos habitacionales. Se
ajustarn los procedimientos y tarifas de supervisin, interventora y elegibilidad
de proyectos VIS.
- Financiar la vivienda de acuerdo con las condiciones de ingresos de la PD.
- Promocionar el concepto de vivienda saludable, a travs de acompaamiento so-
cial con el fn de implementar acciones preventivas, de mitigacin de riesgos y de
mejoramiento de hbitos saludables.
- Facilitar el asentamiento de la poblacin en proceso de retorno o reubicacin, a
travs de acciones de impacto rpido en la intervencin de sus necesidades habita-
cionales bsicas inmediatas.
80
Vivienda rural
El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural continuar desarrollando el Progra-
ma de Vivienda de Inters Social Rural que entrega, por una sola vez, un subsidio
en dinero o en especie que oscila entre 12 y 18 salarios mnimos mensuales legales
vigentes (smmlv) para construccin en sitio propio, mejoramiento o adquisicin de
vivienda nueva, a hogares en condicin de desplazamiento que se postulen a travs de
proyectos colectivos. Estos proyectos deben ser presentados por los entes territoriales
o las entidades privadas, cuyo objeto social comprenda las diferentes modalidades de
subsidio previstas. El programa busca benefciar a 7.800 familias durante el periodo
2007-2010.
Tierras
El Incoder continuar implementando programas de reforma agraria (titulacin,
adquisicin y adjudicacin) para dotar de tierras a la poblacin en condicin de
desplazamiento.
Para la adjudicacin del subsidio integral (Conformacin de Empresas Bsicas Agro-
pecuarias), el Incoder adquirir predios por compra directa y recibir los predios pro-
venientes de la Direccin Nacional de Estupefacientes y del Instituto Colombiano de
la Reforma Agraria (Incora-en liquidacin).
Para la distribucin de las 130.000 hectreas que se estiman recibir del Consejo Na-
cional de Estupefacientes durante el cuatrienio 2007-2010, se continuar atendiendo
el criterio de un 50% del rea (65.000 hectreas) para benefciar a 3.250 familias en
condicin de desplazamiento.
A travs de la compra directa, se estima adquirir 120.000 hectreas que permitan be-
nefciar a 12.000 familias en condicin de desplazamiento.
La asignacin del subsidio estar condicionada a la formulacin de un proyecto pro-
ductivo, en sistemas de produccin de carcter empresarial que, bajo los principios
de competitividad, equidad y sostenibilidad, produzcan excedentes capitalizables que
permitan mejorar el nivel y calidad de vida de esta poblacin.
La inversin prevista, que asciende a $300.000 millones, buscar, adicionalmente, pro-
mover la reversin de prcticas ilcitas e insostenibles y el establecimiento de una base
social, econmica y cultural sostenible a largo plazo, que fomente la gestin ambien-
tal y el mejoramiento de la presencia y la articulacin institucional en las zonas de
intervencin. Igualmente, se prolongarn los esfuerzos para continuar aplicando las
rutas de proteccin individual y colectiva de bienes de la poblacin en condicin de
desplazamiento o en inminente riesgo de desplazamiento, tambin se consolidar el
Registro nico de Predios (RUP) y otros sistemas de informacin para la proteccin
de inmuebles defnidos en distintas normas.
Finalmente, se le dar operatividad a la posibilidad de realizar permutas de los predios
abandonados, por Unidades Agrcolas Familiares, en diferentes zonas de reasenta-
miento en el pas.
Acciones enfocadas a mitigar los efectos de empobrecimiento en la PD. Para al-
canzar una solucin duradera, es importante complementar la atencin a la PD con otras
acciones del Gobierno enfocadas a mitigar los riesgos de empobrecimiento.
Captulo 2
81
En esa lnea, durante el cuatrienio 2006-2010, se articularn los programas de atencin
a la PD con la Red para la Superacin de la Extrema Pobreza (Juntos), respetando la situa-
cin de debilidad manifesta en que se encuentra esta poblacin, as:[sic]
1. Se entender que la PD benefciaria del programa no perder su condicin de des-
plazada y seguir gozando de la proteccin especial del Estado, frente a hechos que
puedan poner en riesgo su vida, libertad e integridad personales.
2. El programa ser complementado con acciones especfcas a favor de los afectados.
3. Se reconoce que la situacin de vulnerabilidad de la PD es ms crtica que la de los
hogares en situacin de pobreza y que, de acuerdo con las caractersticas de los hoga-
res desplazados, estos tienen un mayor riesgo de caer y permanecer en condiciones de
pobreza extrema.
4. El sistema de indicadores sectoriales con enfoque de derechos, diseados para de-
terminar y monitorear peridicamente el nivel de avance en la estabilizacin socio
econmica de la PD, ser uno de los instrumentos mediante los cuales se evaluar el
impacto del programa sobre la PD.
La Red para la Superacin de la Extrema Pobreza (Juntos) buscar promover la incor-
poracin efectiva de los hogares ms pobres a las redes sociales del Estado y asegurar la
superacin de su condicin, a travs de tres estrategias: (1) la integracin de la oferta de
servicios sociales para hacerlos coincidir alrededor de la familia de manera simultnea;
(2) brindar, transitoriamente, acompaamiento familiar y acceso preferente para asegurar
que los recursos e intervenciones permitan superar condiciones mnimas de calidad de
vida que no estn cubiertas; y, (3) la generacin de un marco de corresponsabilidad de los
usuarios para que las familias se comprometan con la superacin de su situacin.
La PD que se benefciar de los programas previstos en la Red para la Superacin de
la Extrema Pobreza (Juntos) ser aquella que se encuentra vinculada al programa Fami-
lias en Accin-Desplazados y aquella que se incorpore posteriormente. Juntos tendr una
duracin de cinco aos y el nmero de familias desplazadas que se vern benefciadas
alcanzar las 300.000.
Gestin Institucional. Con el propsito de continuar avanzando en una atencin ef-
ciente a la PD, a continuacin se presentan las principales acciones que desarrollar el
Gobierno para consolidar los avances en materia de gestin institucional.
Consolidacin de sistemas de informacin, seguimiento y evaluacin de la poltica de
atencin a la PD
Sistemas de Informacin. Una de las ms graves falencias institucionales en el diseo,
aplicacin, seguimiento y evaluacin de la poltica de atencin a la PD, tanto a nivel nacio-
nal como territorial, contina siendo la precariedad de los sistemas de informacin.
Si bien el Gobierno ha venido adelantando un proceso de caracterizacin de la po-
blacin inscrita en el Registro nico de Poblacin Desplazada, an se requieren mayores
esfuerzos para defnir una lnea de base que permita conocer la situacin de la PD y esta-
blecer el grado de avance en el goce efectivo de sus derechos.
En tal sentido, en 2005, Accin Social traz un plan para implementar un sistema de
informacin -Sipod- que permita responder a todas las partes interesadas en la atencin
82
del fenmeno del desplazamiento, integrar los esfuerzos institucionales y, en especial, mejorar
la atencin a los desplazados.
Esta herramienta soportar los requerimientos de informacin del ciclo de atencin a
la PD, desde su registro hasta la atencin por parte de las instituciones del Estado que, de
manera integral, ofrecen sus servicios. Por tanto, sus mdulos contemplarn, entre otros,
el RUPD, la caracterizacin de la poblacin, la entrega de ayudas por parte del Estado, el
seguimiento a las acciones de diferentes entidades pertenecientes al Snaipd, el manejo de
reportes de informacin a las diferentes entidades que lo requieran, el manejo de infor-
macin estadstica para el soporte de la toma de decisiones, y el mejoramiento continuo
de la atencin a la PD.
Debido a la magnitud del proyecto, Accin Social determin implementar el sistema
de informacin en las siguientes fases:
Fase I. Mejoramiento del RUPD, actualmente en produccin.
Fase II. Sistema Consolidado de Auxilios de Accin Social para la Poblacin Desplazada:
permitir la gestin de acreditacin de la condicin de desplazado ante los programas
de Accin Social, permitiendo consolidar la informacin relacionada con el trmite y
la entrega de los benefcios que cada uno de los programas brinda a la PD, como son
Vctimas de la Violencia, RESA, Programa de Proteccin de Tierras y Bienes Patrimo-
niales de la Poblacin Desplazada, y Familias en Accin.
Fase III. Sistema de Informacin de Atencin a Poblacin Desplazada de las entidades
del Snaipd: ampliar su funcionalidad a la gestin de acreditacin de la condicin de
desplazado ante las entidades del Estado, especialmente a las pertenecientes al Snaipd.
Lo anterior, permitir contar con la informacin de la atencin de cada una de las enti-
dades del Snaipd, para lo cual se generarn herramientas ya sea de captura o interfases
con los sistemas de informacin. Esto se har a partir de un diagnstico de la situacin
de cada entidad y tendr en cuenta cmo participa cada uno en la atencin a la PD.
Durante el cuatrienio 2007-2010, el 80% de la PD inscrita en el Sipod estar carac-
terizada. De esta manera, fnalizado 2007, existir una lnea de base que permitir for-
mular mejores intervenciones, controlar los resultados y evaluar los impactos sobre la
poblacin objetivo. Las entidades del Snaipd tendrn bases de datos que permitan cru-
zar la informacin de la PD benefciaria de sus programas con el Sipod y con el Sisbn.
El Comit Tcnico de Informacin identifcar las reas en las cuales se requiere, con
mayor urgencia, mecanismos para cruzar informacin intermunicipal y se adelantarn
las acciones con las entidades pertinentes.
Para el logro de lo anterior, toda la PD registrada, mayor de 18 aos, deber contar con
cdula de ciudadana. Por esta razn, la Registradura Nacional del Estado Civil deber
priorizar su programa de cedulacin hacia esta poblacin.
Seguimiento y evaluacin
Otro de los aspectos de la poltica de atencin al desplazamiento tiene que ver con
los sistemas de seguimiento y evaluacin. Pese a que se ha avanzado en el proceso de
caracterizacin, an no se cuenta con un mecanismo que permita mantener actualizada
esta informacin.
Captulo 2
83
Las estrategias de seguimiento son fundamentales para conocer el impacto de las pol-
ticas y acciones del Estado, as como la situacin de la poblacin tanto general, como indi-
vidual (hogar por hogar). Slo de esta manera, ser posible mejorar la toma de decisiones
del Gobierno sobre la continuidad o ajuste de sus programas, la asignacin de los recursos
destinados para ejecutarlos y el establecimiento del grado de avance en el goce efectivo de
los derechos de la PD.
En la medida en que las metas que se trazan las entidades del Snaipd deben ir dirigi-
das a alcanzar el goce efectivo de los derechos de la PD, el Gobierno Nacional realizar
las siguientes acciones orientadas a medir la efcacia, la efciencia y la sufciencia de los
programas de atencin de la PD: (1) crear un esquema de monitoreo interinstitucional y
permanente a los programas relacionados con atencin a la PD, con el fn de retroalimen-
tar a las entidades del Snaipd en aspectos de calidad, pertinencia y oportunidad de los
programas; (2) el esquema de seguimiento deber permitir la medicin de la cobertura, el
acceso, la calidad, la corresponsabilidad y la efciencia de los programas de atencin a la
PD; (3) se realizarn evaluaciones de la atencin a los desplazados, a travs de un enfoque
participativo con los distintos actores interesados en la poltica, entre los cuales debern
incluirse a las autoridades locales, los implementadores de los programas, la PD y los for-
muladores de poltica, entre otros.
A travs de la Red para la Superacin de la Extrema Pobreza (Juntos) y su estructura de
seguimiento de promotores sociales, se pondr en prctica un sistema de indicadores con
enfoque de derechos, que permitirn determinar y monitorear peridicamente el nivel de
avance en la estabilizacin socioeconmica de la PD.
La aplicabilidad de los indicadores de goce efectivo de derechos permitir evaluar el re-
sultado de la poltica pblica frente a la materializacin de los derechos de los afectados.
Los criterios de valoracin del derecho a la estabilizacin socioeconmica, con base en
los cuales se disearn los indicadores de goce efectivo son: (1) vida, integridad personal,
libertad y seguridad personal; (2) reparacin; (3) participacin; (4) generacin de ingre-
sos; (5) alimentacin; (6) vivienda; (7) salud; (8) educacin; y, (9) identidad.
As mismo, a travs de los promotores sociales y la informacin que estos recojan, se
actualizar el registro de afectados.
La informacin de seguimiento ser remitida a la honorable Corte Constitucional,
junto con la informacin de ejecucin presupuestal de los proyectos de inversin para la
atencin de la PD, segn la periodicidad solicitada en los distintos pronunciamientos.
Se coordinar la implementacin de mecanismos de identifcacin de la poblacin,
que faciliten los procesos de atencin y cruces de informacin relativa a los procesos de
atencin brindados por las entidades que forman parte del Snaipd.
Apoyo y acompaamiento al fortalecimiento de las organizaciones de poblacin des-
plazada (OPD). El fortalecimiento de las OPD dar pautas para que, paulatinamente, se
vigoricen como auto gestoras de procesos. Ello de manera tal, que les permita articularse a
la dinmica socioeconmica del territorio y generar sentimientos de pertenencia, arraigo,
solidaridad, convivencia, cooperacin y trabajo en conjunto, en sus lugares de origen y en
las zonas de recepcin y/o restablecimiento. As, se abrir un espacio de representatividad
legitimado ante las entidades de coordinacin del Snaipd y la sociedad civil en general.
84
Igualmente, las OPD permitirn una participacin ms ordenada y la concertacin de
puntos en comn para desarrollar un trabajo colectivo, dirigido a la bsqueda de alterna-
tivas que permitan superar la condicin de desplazamiento.
Dicho acompaamiento estar orientado a tres ejes fundamentales:[sic]
1. Se fortalecern las Organizaciones de Poblacin Desplazada (OPD) en temas de forma-
cin y capacitacin en poltica pblica. Esto, en el contexto de la Mesa Nacional y las
Mesas territoriales de Fortalecimiento a OPD del Sistema Nacional de Atencin Integral
a Poblacin Desplazada (Snaipd), participacin ciudadana, procesos organizativos, pla-
neacin estratgica y elaboracin de proyectos, desarrollo humano y control social.
2. Se fortalecern los mecanismos de articulacin de las OPD a las instancias de coordinacin
del Snaipd. Para ello, se deber defnir una estrategia que garantice la participacin de las
organizaciones de todo el territorio colombiano, tanto a nivel estratgico como operativo.
3. Se establecern mecanismos de comunicacin e informacin, que posibiliten un co-
nocimiento sufciente de las actividades que se adelantan con la poblacin desplazada
y vulnerable por la violencia.
2.2.2 Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario
(DD. HH y DIH)
Gracias a la aplicacin de las polticas en materia de DD. HH. y DIH, incorporadas
en el Plan Nacional de Desarrollo 2002-2006, se lograron importantes avances en materia
de respeto y garanta de los DD. HH. y del DIH. Al considerar el derecho a la vida, se en-
cuentra que el nmero de homicidios se redujo 40%, al pasar de 28.837 en 2002 a 17.277
en 2006, revirtiendo la tendencia creciente de ms de una dcada. En cuanto a los casos de
masacres se present una disminucin del 67,8%. As mismo, el nmero de homicidios de
sindicalistas, concejales, indgenas, maestros sindicalizados y periodistas, disminuyeron a
tasas superiores al 66%.
Respecto a los derechos econmicos, sociales y culturales, en el periodo 2002-2005, la lnea
de pobreza se redujo 7,8 puntos porcentuales, al pasar de 57% a 49,2%, y la de indigencia dis-
minuy 6 puntos al pasar de 20,7% a 14,7%. Al mismo tiempo, las coberturas brutas en edu-
cacin aumentaron en todos los niveles. En la bsica y media de 82% en 2002 a 91% en 2006,
y en superior de 21% a 26% para el mismo periodo; 6,26 millones de nios y 596 mil adultos
mayores se benefciaron con programas de asistencia social; se otorgaron cerca de 396 mil sub-
sidios y crditos para la adquisicin de vivienda de inters social, entre otros resultados.
El comportamiento de las cifras estuvo infuenciado por una importante labor ins-
titucional que volc sus esfuerzos para la lograr el respeto de los DD. HH. y el DIH. En
materia de prevencin, se avanz en el desarrollo del Sistema de Alertas Tempranas (SAT)
y en el fortalecimiento del Comit Interinstitucional de Alertas Tempranas (CIAT). Con
relacin a la proteccin de poblaciones especfcas, se avanz en la implementacin del
Proyecto de Atencin de Comunidades en Riesgo (PACR)
33
y en el diseo del proyecto

33
Con este proyecto en especfco, se busca la atencin a comunidades indgenas, afro y campesinas en riesgo potencial, la mayora
con medidades cautelares o provisionales del Sistema Interamericano de Derechos Humanos, ubicadas en doce regiones: Urab
Antioqueo, Eje Cafetero, Crdoba y Bajo Putumayo, Montes de Mara, Sierra Nevada de Santa Marta, Ocaa y Regin del
Catatumbo, Arauca, Sur del Tolima, Macizo colombiano y centro del Cauca y Pacfco Nariense.
Captulo 2
85
de implementacin de medidas de proteccin para las personas y comunidades con
medidas cautelares y provisionales del Sistema Interamericano. Adems, se logr que
los 32 departamentos y 597 municipios del pas construyeran planes de accin en el
tema. Paralelamente, se avanz en la dotacin de herramientas de autoproteccin a las
poblaciones vulnerables.
En el tema de formacin y educacin en DD. HH. y respeto al DIH, la FP capacit
permanentemente a la totalidad de sus miembros, con lo que se logr una reduccin en el
nmero de casos de violaciones por parte de los miembros de las FFMM y de la Ponal. Al
mismo tiempo, varios organismos del Estado realizaron acciones de difusin y enseanza
en materia de DD. HH. y DIH, dirigidas a funcionarios pblicos.
De otra parte, frente al tema de proteccin a altos dignatarios del Estado, funcio-
narios y otras personalidades, el DAS y la Ponal han implementado 2.280 esquemas de
proteccin. Por su parte, el Programa de Proteccin que lidera el MIJ ha benefciado a
5.711 personas con medidas de proteccin. Finalmente, y en el marco de lucha contra
la impunidad en violaciones a los DD. HH. e infracciones al DIH, el pas avanz en la
construccin de una poltica integral que fortalezca la accin del Estado en las labores
de investigacin, juzgamiento y sancin, poltica que fue plasmada en el documento
Conpes 3411 de marzo de 2006.
En resumen, el Estado y la sociedad colombiana han realizado importantes esfuerzos
para prevenir las violaciones de los DD. HH. y para construir una cultura en la materia.
Sin embargo, aun subsisten valores y prcticas que estn alejadas o son contrarias al reco-
nocimiento y respeto de la dignidad humana y a los principios y valores que fundamentan
la garanta y ejercicio de los DD. HH. Persisten, as mismo, conductas discriminatorias
tanto sociales como institucionales que menoscaban el reconocimiento y el ejercicio de
los derechos de grupos poblacionales. Al mismo tiempo, an existen GAML que infringen
constantemente el DIH. Tambin se presentan casos espordicos de violaciones de los
DD. HH. que deben ser confrontados y sancionados con rigor, mientras que prevalecen
algunas difcultades para lograr una justicia pronta y efcaz.
Para contrarrestar las carencias y consolidar las polticas de promocin y respeto de los
DD. HH. y el DIH, el Estado velar para que se armonice el desarrollo social, econmico,
poltico y cultural del pas con las implicaciones de adoptar un enfoque de derechos. Ade-
ms, se velar por el establecimiento de las consecuentes responsabilidades para garanti-
zar estos derechos en las entidades estatales.
Implementacin del Plan Nacional de Accin en DD. HH. y DIH
El Estado colombiano, con miras a fortalecer el desarrollo nacional y el Estado Social
de Derecho, culminar la elaboracin e implementacin del Plan Nacional de Accin en
DD. HH. y DIH, cuyo impulso y cumplimiento ha sido asumido como una tarea priorita-
ria de Estado que trasciende los periodos de Gobierno. Con este Plan, de carcter estatal y
con enfoque de gnero, que ser concertado con la sociedad civil y contemplar la integra-
lidad de los DD. HH. y la dependencia recproca entre los derechos civiles y polticos, eco-
nmicos, sociales y culturales, se impulsar la aplicacin de los tratados internacionales
en materia de DD. HH. y DIH. Adems, el Plan le permitir al Estado contar con una gua
86
para la ejecucin de sus acciones y contribuir a la articulacin del Gobierno Nacional con
las organizaciones de la sociedad civil.
El Plan contemplar varios ejes temticos relacionados con la cultura en DD. HH., de-
recho a la vida, a la libertad y a la integridad; lucha contra la discriminacin y promocin
de la identidad; derechos econmicos, sociales y culturales; acceso a la justicia y lucha
contra la impunidad. En su elaboracin, puesta en marcha, seguimiento y evaluacin, se
deber contar con el compromiso de todas las entidades involucradas.
Este Plan deber, as mismo, compatibilizarse con los planes sectoriales previamente
aprobados, tales como el Plan Nacional de Educacin en Derechos Humanos, el Plan De-
cenal de Infancia y el Plan Decenal de Cultura y Convivencia.
Fortalecimiento institucional y de la ejecucin de la poltica pblica en materia de DD.
HH. y DIH
Para el tema de prevencin y proteccin de los DD. HH. y del DIH, el Estado colom-
biano fortalecer y consolidar el SAT y el CIAT para prevenir oportunamente violaciones
a los DD. HH. . Adems, se continuar con los programas de proteccin de poblaciones
especfcas, con el PACR y la implementacin de medidas de proteccin para las personas
y comunidades con medidas cautelares y provisionales del Sistema Interamericano.
Se avanzar en la formulacin de una poltica estatal integral para abordar el impacto
especfco del conficto armado en las mujeres en las reas de justicia, salud y educacin,
entre otras. Estas polticas deben estar guiadas por la lgica de la proteccin de los dere-
chos de las mujeres y propender a garantizar su autonoma.
Igualmente, se propender por la incorporacin de la poltica pblica de DD. HH. en
los planes de desarrollo territorial y local, y por la dotacin de herramientas de autopro-
teccin para las poblaciones ms vulnerables. Para tal fn, se realizar seguimiento a las ac-
ciones hasta ahora ejecutadas, se indicarn los procesos que agilizan la respuesta oportuna
del Estado y se fortalecern los mecanismos de evaluacin y control de dichas acciones.
En esta misma lnea, se completarn los avances en materia de proteccin a personas
amenazadas, para lo cual se expedir una normatividad consistente con el tema. Para la pro-
teccin de las poblaciones sealadas en el artculo 2 del Decreto 2816 de 2006, la direccin
de la poltica continuar en cabeza del MIJ. Sin embargo, el componente operativo de los
esquemas mviles de dicha poblacin se concentrar en una nica entidad: la Ponal.
Esta tarea se ejecutar gradualmente por fases, teniendo en cuenta la priorizacin de
poblacin y la disponibilidad de recursos
34
. Para el logro de estas acciones, el Estado co-
lombiano destinar recursos para la disponibilidad de personal, la capacitacin y la dotacin
de equipos. Al mismo tiempo, y en coordinacin con la Ponal, se fortalecer la implemen-
tacin de medidas de proteccin a la poblacin sealada en el mencionado decreto.
Por otro lado, se garantizar el cumplimiento de los compromisos de la FP con el res-
peto y garanta de los DD. HH. Lo anterior signifca que se fortalecern los controles de la

34
Las fases prevn la concertacin teniendo en cuenta la siguiente poblacin: (1) centralizacin de los esquemas diplomticos,
gobernadores, magistrados, clero, alcaldes, diputados y concejales; (2) centralizacin de los esquemas de congresistas y ex
funcionarios; (3) centralizacin de los esquemas de ministros, viceministros, funcionarios pblicos, particulares y periodistas;
y, (4) centralizacin de los esquemas de Presidencia, Vicepresidencia, ex Presidentes y desmovilizados.
Captulo 2
87
accin en terreno, se robustecer la efectividad de la Justicia Penal Militar y se ajustarn
los programas de formacin en DD. HH. y DIH. De otra parte, se espera que las medidas
relacionadas con la PDSD, el fortalecimiento de la FP y la poltica de prevencin a vio-
laciones de DD. HH. y DIH, permitan que la tasa de homicidios por 100 mil habitantes,
llegu, en 2010, a 29,5 (ver Anexo metas).
Finalmente, el Gobierno Nacional avanzar en el cumplimiento de los compromi-
sos frente a los organismos o agencias internacionales, en especial en los procesos de
bsqueda de soluciones amistosas que se tramitan ante la Comisin Interamericana de
Derechos Humanos.
Paralelo a estas acciones, y en el marco de las estrategias de fortalecimiento institucio-
nal, se mejorarn los mecanismos de coordinacin interinstitucional y seguimiento de los
lineamientos de poltica en materia de DD. HH. y DIH. En esta lnea, se disear y pondr
en marcha un sistema de informacin para el seguimiento y evaluacin de las polticas
pblicas que garantizan los derechos a la educacin, la salud, la vivienda, la alimentacin
y el trabajo, teniendo en cuenta criterios de disponibilidad, accesibilidad, aceptabilidad y
adaptabilidad, y su diferenciacin por grupos vulnerables. En tal sentido, en cumplimien-
to de las recomendaciones de la Naciones Unidas, se avanzar en el diseo de indicadores,
desagregados por sexo, y un anlisis de gnero, teniendo en cuenta un enfoque diferencia-
do segn etnia, grupo etario e identidad sexual.
Al mismo tiempo, se reforzarn los espacios institucionales de coordinacin y segui-
miento a dichas polticas. Finalmente, se robustecer el sistema de informacin sobre la
situacin de DD. HH. y DIH del Observatorio de la Vicepresidencia de la Repblica.
Como complemento a las estrategias sealadas anteriormente, se profundizarn las
acciones sectoriales de comunicacin y educacin en DD. HH. y DIH, para lo cual se cul-
minar la elaboracin y aplicacin del Plan Nacional de Educacin en Derechos Humanos
(Planedh). Adems, se consolidarn las estrategias de descentralizacin de la ejecucin de
la poltica en materia de DD. HH. y DIH, lo cual signifca que en los prximos cuatro aos,
todos los departamentos y municipios del pas disearn y aplicarn planes de accin
en DD. HH. y DIH, los cuales debern estar articulados con los programas regionales y
locales de desarrollo.
Justicia y Derechos Humanos
Es claro que las labores de promocin y prevencin en materia de DD. HH. y DIH, de-
ben estar estrechamente relacionadas con un fortalecimiento decidido de las capacidades
del aparato de justicia en materia de investigacin, juzgamiento y sancin. De este modo,
el mejoramiento de los mecanismos de coordinacin institucional de las entidades per-
tenecientes al Sector Justicia y al resto del Estado colombiano, ser una de las principales
tareas a acometer en el cuatrienio 2006-2010.
En este contexto, como punto de partida de las estrategias de coordinacin, ser nece-
saria la continuacin de reformas como la implantacin del Sistema Penal Acusatorio, la
creacin de la carrera judicial de la FGN, la generacin de esquemas de intercambio de in-
formacin, el desarrollo de programas de proteccin a vctimas y testigos, y la promocin
de programas de capacitacin a funcionarios judiciales en materia de DD. HH. y DIH.
88
Un aspecto central a desarrollar ser la implementacin de la poltica de lucha contra
la impunidad en casos de violaciones de DD. HH. y DIH, consignada en el documento
Conpes 3411 de marzo de 2006, la cual tiene como referente el impulso a la investigacin
de casos de graves violaciones a los DD. HH. e infracciones al DIH.
La ejecucin de las estrategias de la poltica de lucha contra la impunidad en casos
de violacin a DD. HH. e infracciones al DIH tiene un costo aproximado de $40.084 mi-
llones, de los cuales el 56% son recursos del Presupuesto General de la Nacin y el 44%
restante se espera obtener de la cooperacin internacional.
2.2.3 Poltica de reconciliacin
Uno de los mayores retos que enfrenta Colombia es el de lograr un equilibrio entre los
acuerdos para el establecimiento de la paz y el diseo y ejecucin de una poltica de res-
tauracin de la justicia e impulso a la reconciliacin en medio de la violencia armada que
ejercen los GAML. La experiencia indica que la planifcacin minuciosa y la elaboracin
de estrategias de justicia y reconciliacin deben producirse con anterioridad al restableci-
miento de las condiciones de seguridad y, por este motivo, puede sealarse que Colombia
ha iniciado de manera oportuna esta tarea.
Es claro que los procesos de reconciliacin dependen de numerosos factores que van
desde la voluntad poltica del Estado y la sociedad en general, hasta la capacidad insti-
tucional y disponibilidad de recursos. En los ltimos aos, el pas ha avanzado en expe-
riencias directas e indirectas, locales y nacionales, que apuntan a la reconciliacin de los
colombianos. Incluso, en el marco de la Ley 975 de 2005 o Ley de Justicia y Paz, el Estado
colombiano dirigi sus esfuerzos para la creacin de una Comisin Nacional de Repara-
cin y Reconciliacin, encargada de construir las estrategias para el logro de la reconcilia-
cin de los colombianos y responsable de la articulacin de un discurso nico de Estado.
Teniendo en cuenta estos principios, en el periodo 2007-2010 se consolidar una pol-
tica de reconciliacin orientada a la implementacin de las siguientes estrategias: (1) con-
solidar el perdn de los victimarios y la generacin sociedad en un ambiente de respeto
por la dignidad humana y la convivencia pacfca, mediante la construccin de programas
y acciones destinadas a la reconciliacin de las vctimas y victimarios; (2) desarrollo de
programas de reparacin a vctimas (restitucin de derechos amenazados, trasgredidos o
violados); (3) aplicacin de estrategias de reintegracin a la vida social y econmica de los
miembros de los GAML; y (4) ejecucin de programas destinados a recuperar, analizar,
sistematizar y difundir la memoria histrica, con el fn de establecer las circunstancias de
tiempo, modo y lugar en las que se gener el fenmeno de la violencia y su impacto sobre
la poblacin civil, las organizaciones estatales y el conjunto de la sociedad.
Reparacin de las vctimas de la violencia
En desarrollo de la violencia armada en Colombia, la poblacin civil ha sido afectada
por la ocurrencia de graves violaciones a los DD. HH. e infracciones al DIH, situacin
que conlleva a obligaciones del Estado como garante de los derechos fundamentales. En
efecto, las vctimas al ser titulares de derechos que deben ser protegidos por el Estado, son
acreedores de garantas como la verdad, la justicia y todas aquellas medidas que buscan
Captulo 2
89
aliviar el sufrimiento padecido y recuperar las condiciones de existencia y/o del proyecto
de vida daado. En este contexto, la reparacin, adems de ser justa, viable y sostenible,
debe ser asumida de manera integral, efectiva y proporcional a los perjuicios sufridos por
las vctimas y sus familiares (o personas a cargo o con vnculos). Adems, debe propender
por el alivio del sufrimiento causado y garantizar la no repeticin de las violaciones.
El Estado colombiano, en concordancia con su carcter social, democrtico y de derecho,
desarroll diversos programas orientados a restituir derechos y a indemnizar a las vctimas de
la violencia, con el fn de aliviar el sufrimiento causado y avanzar en la bsqueda de garantas
de no repeticin. Dentro de estos programas se encuentran: (1) indemnizacin de vctimas,
segn lo establecido en la Ley 782 de 2002
35
; (2) atencin a la poblacin desplazada por la vio-
lencia, de acuerdo con la Ley 387 de 1998, el Decreto 250 de 2005 y la Sentencia T-025 de 2004
de la Corte Constitucional; (3) atencin a vctimas de Minas Antipersona (MAP) y Municio-
nes sin Explotar (MUSE), de acuerdo con la Ley 418 de 1997; y (4) atencin a secuestrados y
a sus familias, segn lo establecido en la Ley 986 de 2005. Estas lneas de atencin, a pesar de
no considerarse en estricto sentido como polticas de reparacin hasta tanto no se ajusten de
manera defnitiva a los trminos de verdad, justicia y reparacin, sealados anteriormente, han
signifcado un esfuerzo fscal importante (cercano a los $3 billones) en el periodo 2002-2006.
Igualmente, en este contexto deben resaltarse todas aquellas reparaciones individuales
y colectivas que el Estado colombiano realiza en cumplimiento de las sentencias condena-
torias que, por accin u omisin comprobada de agentes estatales en casos de violaciones
a los DD. HH. y al DIH, son proferidas por las cortes nacionales e internacionales.
Paralelamente a este marco de accin, bajo las negociaciones y la desmovilizacin co-
lectiva de los grupos de autodefensas, se expidi la Ley 975 de 2005, conocida como Ley de
Justicia y Paz. Esta, adems de crear la Comisin Nacional de Reparacin y Reconciliacin
36

y fortalecer los rganos de justicia, contempla en su artculo 8 la necesidad de reparar a las
vctimas con acciones que propendan por la restitucin, indemnizacin, rehabilitacin, sa-
tisfaccin y las garantas de no repeticin de las conductas. Al mismo tiempo, dicha norma
indica que los jueces sern los competentes para defnir la pena alternativa de las personas
que se acojan a ella, as como el tipo y el monto de la reparacin de la vctima.
Es en este contexto en donde pueden confuir las acciones de reparacin que viene ejecu-
tando el Estado colombiano de manera individual y colectiva, as como las que, en el futuro,
estn obligadas a ejecutar los benefciarios de la Ley 975 de 2005. Resulta entonces impor-
tante plantear una poltica integral y coordinada entre el Estado y la sociedad civil, que

35
De acuerdo con el artculo 15 de la Ley 418 de 1997, modifcada y prorrogada por la Ley 782 de 2002, se consideran vctimas
de la violencia a aquellas personas de la poblacin civil que sufran perjuicios en su vida, o grave deterioro en su integridad
personal y/o en sus bienes, por razn de atentados terroristas, combates, secuestros, ataques y masacres.

36
Dentro de las funciones de dicha Comisin se encuentran: (1) garantizar a las vctimas su participacin en los procesos judiciales
y la materializacin de sus derechos; (2) presentar un informe pblico sobre las razones para el surgimiento y evolucin de los
GAML en el pas; (3) llevar a cabo un seguimiento a los procesos de reincorporacin de los excombatientes a la vida civil, e
igualmente, a la poltica de desmovilizacin de los GAML y al cabal funcionamiento de las instituciones en estos territorios; (4)
llevar a cabo una evaluacin peridica de las polticas de reparacin, sealando recomendaciones al Estado para su adecuada
ejecucin; (5) presentar en dos aos al Gobierno Nacional y a las Comisiones de Paz del Senado de la Repblica y la Cmara
de Representantes, un informe acerca del proceso de reparacin de las vctimas de los GAML; (6) recomendar criterios para
las reparaciones las vctimas con cargo al Fondo de Reparacin de Vctimas; (7) coordinar la actividad de las Comisiones
Regionales para la Restitucin de Bienes; y, (8) adelantar las acciones nacionales de reconciliacin que busquen impedir al
reaparicin de nuevos hechos de violencia que perturben la paz nacional.
90
responda tanto a la dimensin individual (a travs de medidas de satisfaccin, restitucin,
indemnizacin y garantas de no repeticin), como colectiva (por medio de medidas de
restitucin y rehabilitacin) de la reparacin de las vctimas. En todo caso, estas medidas
deben propender, prioritariamente, por la garanta del derecho inalienable a la justicia y a
la verdad, as como contribuir con la reconciliacin.
Para responder a estos retos, el Estado colombiano actuar en varios frentes. El pri-
mero de ellos est relacionado con la construccin de un modelo de reparacin integral,
viable, sostenido, ajustado a la realidad colombiana que sirva tanto para el desarrollo de
la Ley de Justicia y Paz, como parmetro o umbral para futuras reparaciones. Para ello,
el Estado colombiano velar por el cumplimiento de los requisitos de reparacin que los
jueces impongan a los desmovilizados benefciarios de la pena alternativa, de tal forma
que la reparacin integral, tanto individual como colectiva, se constituya en insumo fun-
damental para el acceso a los benefcios jurdicos y, por ende en una herramientas para la
reconciliacin de los colombianos.
Un segundo frente est dirigido a fortalecer las polticas de atencin integral y opor-
tuna de las vctimas de la violencia. Para tal fn, el Gobierno Nacional formular e imple-
mentar estrategias que permitan la sinergia y complementariedad de las distintas ini-
ciativas de Estado; adems, ajustar la atencin a las recomendaciones que proponga la
Comisin Nacional de Reparacin y Reconciliacin, teniendo en cuenta un enfoque de
gnero y edad. En este contexto, se fortalecern los mecanismos de acceso de las vctimas
de los GAML a los programas de vivienda de inters social, al Sistema General de Segu-
ridad Social en Salud, al sistema educativo y a programas de generacin de ingresos y/o
vinculacin laboral.
Por otro lado, y segn lo dispuesto en la Ley de Justicia y Paz, se disear e imple-
mentar una poltica de Estado sostenible fnancieramente para ofrecer una reparacin
integral, articulada con las acciones y programas que buscan solucionar los problemas
estructurales, econmicos y sociales de la sociedad colombiana y que se constituyen en
detonantes importantes de la violencia.
Para ello, el Estado colombiano velar por el cumplimiento de los de los montos, accio-
nes y requisitos de reparacin que los jueces ordenen a los desmovilizados benefciarios de
la pena alternativa, de tal forma que la reparacin integral, tanto individual como colec-
tiva, se constituya en insumo fundamental para el acceso a los benefcios jurdicos y, por
ende en una herramientas para la reconciliacin de los colombianos.
Paralelamente, y con el objeto de construir una salida negociada y pacfca de la vio-
lencia armada, el Gobierno Nacional, en accin conjunta con la Comisin Nacional de
Reparacin y Reconciliacin, liderar acciones de reconciliacin y reparacin colectiva de
la poblacin vctima de la violencia. Estas medidas implican el fortalecimiento del Fondo
de Reparacin, a travs de la asignacin y administracin efciente de los recursos. As, el
Fondo podr ser administrado mediante encargo fduciario o por un tercero, la Nacin
asumir los costos de administracin de estos recursos.
Por otro lado, el Estado colombiano, en el marco de los procesos penales y como me-
dida de reparacin, garantizar la proteccin de la integridad y vida de las vctimas y esta-
blecer mecanismos efcientes para hacer efectiva la reparacin, la informacin y difusin
Captulo 2
91
de los hechos ocurridos. Para esta tarea, se fortalecern el sector jurisdiccional, la FGN
y el Ministerio Pblico, de tal forma que el proceso judicial se convierta en un espacio
de reparacin de las vctimas en donde se den garantas de participacin digna y efcaz,
y se proferan sentencias en s mismas restauradoras. En este mismo sentido, se crearn
sistemas de informacin oportunos y confables sobre las vctimas y sobre los actores in-
volucrados en la comisin de delitos, as como los mecanismos de interlocucin con las
organizaciones de victimas para garantizar su intervencin en los procesos.
De igual forma, la Fuerza Pblica desempear un papel fundamental. Como se dijo
anteriormente, desde el MDN se viene impulsando una revisin a los principales linea-
mientos de la PDSD, en aras de la consolidacin de la misma. Esta revisin contribuye a la
reparacin con los principios rectores dirigidos a conquistar la paz, mantener la confanza
y el apoyo de la poblacin, proteccin de los derechos de la poblacin, presencia perma-
nente de la FP en los territorios, convivencia pacfca y armoniosa entre poblaciones y
acciones coordinadas de la FP con las dems entidades del Estado.
Adems, el Estado adoptar los estndares internacionales en materia de verdad,
justicia y reparacin y de manera particular las rdenes emitidas por la Corte Consti-
tucional en la sentencia C-370 de 2006, en estricto cumplimiento de los lineamientos
internacionales en materia de derechos de las mujeres, segn su etnia, identidad sexual
y grupo etario.
Finalmente, se fortalecer la Comisin Nacional de Bsqueda de Personas Desapare-
cidas, instancia encargada de apoyar y promover la investigacin del delito de desapari-
cin forzada, con pleno respeto de las competencias institucionales y de las facultades de
los sujetos procesales. Se desarrollar el Plan Nacional de Bsqueda, haciendo nfasis en la
atencin de las familias afectadas y en la bsqueda e identifcacin oportuna de la poblacin
desaparecida.
Minas Antipersona (MAP) y municiones sin explotar (MUSE): prevencin y atencin
de sobrevivientes
Como se puede observar en la Figura 2.8, entre 2002-2006 se contabilizaron 8.093
eventos
37
relacionados con MAP y MUSE (29,2% fueron accidentes y 70,8% fueron in-
cidentes). Estos eventos dejaron 4.425 vctimas, de las cuales 3.397 resultaron heridas y
1.028 murieron (23,2%). En el pas, 569 municipios registraron algn evento y 373 algu-
na vctima. El 98% de los eventos ocurrieron en zona rural y el 2%, en zona urbana. La
mayora de las vctimas son miembros de la FP (65,4%), un 33,2% son civiles y el 0,5%
son miembros de los GAML. Un 9% son menores de edad. Las Farc son responsables del
56,9% de los eventos y el ELN del 8,5%, se desconoce el responsable del 30,7% de los[sic]
eventos restantes.

37
Por evento se entiende todo acontecimiento relacionado con MAP/MUSE ya sea un incidente o un accidente.
92
Para contrarrestar esta problemtica, Colombia suscribi la Convencin de Ottawa
38
,
tratado internacional que prohbe el empleo, almacenamiento, produccin y transferencia
de MAP. La Convencin comenz a regir desde marzo de 2001, y, desde entonces, el Go-
bierno colombiano adquiri la obligacin de destruir las minas producidas y almacenadas
por la FP, a realizar el desminado humanitario de los territorios sembrados con MAP y a
asistir y restituir los derechos econmicos y sociales de las vctimas de estos artefactos.
En aras de organizar la oferta institucional para atender esta problemtica, se cre la
Comisin Intersectorial Nacional para la Accin contra las Minas Antipersona y el Ob-
servatorio de Minas Antipersona. De otra parte, se fortalecieron los niveles territoriales
con la construccin de planes de accin que permitieran atender la situacin generada
por el uso de MAP y MUSE, y organizar la oferta local para la prevencin y la respuesta
oportuna. Al mismo tiempo, se avanz en una exitosa campaa nacional e internacional
de sensibilizacin para prevenir el uso de estos artefactos.
En cuanto a la atencin de vctimas, en el marco de la Ley 418 de 1997, prorrogada y
modifcada por las Leyes 548 de 1999 y 782 de 2002, se han desarrollado dos componen-
tes: Educacin para Reduccin de Riesgos (ERR) y la atencin de los sobrevivientes. Para
la ERR se disearon las metodologas de aprendizaje y el plan estratgico de accin, se
cre el estndar nacional y se estn adelantando pruebas piloto en Montes de Mara, Mag-
dalena Medio y 64 municipios priorizados. Con relacin a la atencin de sobrevivientes,
se ha avanzado en el diseo de una poltica de atencin integral a vctimas en emergencia,
38
La Convencin de Ottawa fue frmada por 152 pases, de los cuales 143 la han ratifcado. Con la expedicin de la Ley 554 de
enero 14 de 2000, el Gobierno colombiano aprob dicha Convencin. Posteriormente, el 6 de septiembre del mismo ao ratifc
dicho instrumento, el cual entr en vigencia a partir del 1 de marzo de 2001. De esta forma, el pas qued comprometido a
destruir todas las existencias de MAP, teniendo como fecha lmite el 1 de marzo de 2005. En lo que respecta al desminado
humanitario del territorio sembrado con minas, el plazo es de 10 aos con posibilidad de prrroga de 10 aos adicionales,
plazos que se cumplen en 2011 y 2021, respectivamente.
Figura 2.8
Nmero de eventos con MAP y MUSE
Fuente: Observatorio de MAP-MUSE.
Captulo 2
93
rehabilitacin y equiparacin de oportunidades con nfasis en la niez. Igualmente, se
elabor la ruta crtica de atencin, se fortaleci el Sistema de Gestin de Informacin y
se mejor la oferta de servicios de rehabilitacin en las zonas ms afectadas (zona occi-
dente con el Hospital Universitario del Valle y zona oriente en el Hospital Universitario
de Santander).
En materia de desminado, Colombia complet la destruccin de las MAP almace-
nadas por la FP el 24 de octubre de 2004, anticipndose a la fecha lmite establecida. As
mismo, se inici la construccin de manuales contentivos de los estndares nacionales en
cuanto a procedimientos de limpieza y desminado humanitario. Igualmente, se ha avan-
zado en el monitoreo y seguimiento a las emergencias por sospecha o presencia de MAP
y/o MUSE.
Las FFMM iniciaron el proceso de capacitacin de zapadores y supervisores en desmi-
nado. Como resultado de ello, se conform un primer pelotn de desminado que inici
sus labores a fnales de 2005 y que, a la fecha, ha logrado importantes resultados en la ma-
teria. Actualmente, se encuentra en desarrollo el proceso de conformacin y capacitacin
de otros tres nuevos pelotones, los cuales fortalecern la capacidad de accin del Estado
y permitirn la atencin oportuna de las emergencias humanitarias por MAP que se pre-
senten en el territorio nacional.
A pesar de los avances en la proteccin de los derechos de los sobrevivientes de MAP
y/o MUSE, persisten limitaciones relacionadas con: (1) la baja capacidad de reaccin y de
coordinacin de la oferta institucional del Estado tanto para la prevencin, como para la
atencin de vctimas; (2) la escasa informacin que tienen los afectados sobre los benefcios
y servicios disponibles para ellos; y, (3) la visibilidad del tema de la discapacidad.
Por otro lado, y en cuanto al desminado humanitario se refere, la mayor difcultad que
se presenta tiene que ver con que las MAP siguen siendo utilizadas como arma de guerra
por los GAML, afectando, sin distincin, tanto a los miembros de la FP, como a la poblacin
civil. Dado este limitante, hoy en da no existe informacin sobre el nmero o composicin
de las MAP sembradas o almacenadas por estos grupos armados. Adems, el Estado colom-
biano carece de los recursos econmicos y humanos sufcientes para lograr el desminado
total del territorio nacional. Sin embargo, el Estado ha dado respuesta a las Emergencias
Humanitarias reportadas. Se entiende por emergencias humanitarias, aquellas situaciones
en las que la vida e integridad personal de la poblacin civil se encuentran en inminente pe-
ligro por la afectacin de las minas antipersonal y/o los artefactos explosivos abandonados
sin explotar, en sus territorios, lugares de afuencia comn o trnsito necesario.
Resulta difcil para el Estado garantizar que los GAML dejen de sembrar MAP, sin em-
bargo, y a pesar de que puede aumentar la colocacin de MAP/MUSE, la poltica nacional
en relacin con stas se centra en dos objetivos superiores. El primero est relacionado con
la disminucin de, por lo menos, la mitad del promedio de eventos anuales (accidentes e
incidentes) y de personas muertas y heridas por MAP/MUSE. El segundo, con la atencin
humanitaria oportuna y completa de la totalidad de las vctimas de MAP/MUSE.
Para lograr estos objetivos de poltica pblica, en los prximos aos se debern adelan-
tar acciones en cuatro frentes importantes: (1) cumplimiento de la Convencin de Ottawa;
(2) prevencin para la reduccin de riesgos y vctimas de MAP; (3) atencin integral y
94
retroactiva a la poblacin vctima de MAP; y, (4) adecuacin institucional y seguimiento
y evaluacin.
El cumplimiento de la Convencin de Ottawa debe tener en cuenta la situacin de
orden pblico del pas, y las restricciones que esta dinmica le imponen al desminado
humanitario. Por ese motivo, ser necesario el diseo y aplicacin de estrategias que
contribuyan a la reduccin de la problemtica, pero que al mismo tiempo sean insu-
mo para la respuesta que el Estado colombiano entrega anualmente a los organismos
que supervisan el cumplimiento de dicha Convencin. Paralelamente, es necesario
avanzar en la identificacin de reas prioritarias para el desminado. Como resultado
de sto, se realizar la sealizacin y/o limpieza de peligro en los 50 municipios de
mayor riesgo. El mismo proceso se realizar en todas las zonas en donde se presenten
emergencias humanitarias.
Para la prevencin y reduccin del riesgo de accidentes e incidentes con MAP/MUSE,
el 80% de las personas que habitan en los 100 municipios de mayor riesgo de minas en
el pas, tendrn claridad sobre el riesgo de estos artefactos, desarrollarn comporta-
mientos seguros y conductas protectoras. Al mismo tiempo, se disearn y aplicarn
estrategias para la eliminacin de los accidentes e incidentes que afectan a los miembros
de la FP. Para el logro de este objetivo, se consolidarn las estrategias de comunicacin y
sensibilizacin, adems se continuar fortaleciendo la ejecucin de la ERM y se promo-
ver la inclusin de programas de prevencin en los Planes Educativos Institucionales
(PEI) de las Escuelas y Colegios de las zonas de alto riesgo de accidentes e incidentes
por MAP/MUSE.
En cuanto a la atencin de vctimas, la totalidad de los sobrevivientes de accidentes
contar con una atencin oportuna y de calidad para la promocin y restitucin de sus
derechos, y la rehabilitacin de las vctimas que sufren traumas fsicos o sicolgicos. Para
alcanzar esta meta, se reforzarn los programas de investigacin clnica, rehabilitacin
fsica y emocional, as como la readaptacin personal, familiar, laboral y social para los
miembros de la FP vctimas de MAP/MUSE. Se propender por la vinculacin automti-
ca al Rgimen Subsidiado en Salud de los sobrevivientes, y por la inclusin especfca de
Accidente por MAP/MUSE en el Sistema de Vigilancia Epidemiolgica, con carcter de
notifcacin obligatoria por parte de las Instituciones Prestadoras del Servicio de Salud
(IPS), Administradoras de Rgimen Subsidiado (ARS) o Entidades Prestadoras de Servi-
cios de Salud (EPS).
Igualmente, se lograr la defnicin especfca de los derechos de los sobrevivientes con
relacin a la cantidad y calidad de la atencin mdica y rehabilitacin fsica y psicolgi-
ca, y se garantizar e impulsar la asignacin de cupos educativos para los nios y nias
vctimas de MAP y la capacitacin ocupacional para adultos. Finalmente, se disear e
implementar el Plan de Atencin Integral a Vctimas en las entidades territoriales en
riesgo, dicho plan contendr: (1) preparacin, comunicaciones y logstica para atender
oportunamente las urgencias rurales; (2) movilizacin y acceso a hospitales de III y IV ni-
vel; (3) empleo de sistemas efcaces de comunicacin; (4) acciones de la FP para garantizar
la seguridad del personal mdico, (5) informacin y orientacin a vctimas y familiares; y,
(6) aplicacin de la ruta de atencin fjada por el Gobierno Nacional.
Captulo 2
95
Finalmente, el Estado colombiano contar con una estructura institucional y operati-
va que actuar de manera oportuna, coordinada y descentralizada para la reduccin del
riesgo y la mitigacin de impactos de MAP/MUSE. Al mismo tiempo, se fortalecern los
sistemas de informacin para lograr el reporte oportuno de zonas en riesgo, vctimas y
respuesta institucional.
Desmovilizacin y reintegracin de adultos desmovilizados voluntariamente y de me-
nores desvinculados de los GAML
Los procesos de desmovilizacin y reincorporacin de los miembros de GAML tienen
una larga tradicin en Colombia. A partir del ao 2002, el Gobierno Nacional se compro-
meti con la salida negociada a la violencia y con el logro de una paz duradera. De esta
manera, en medio de la confrontacin armada, se pusieron en marcha dos procesos para-
lelos de desmovilizacin voluntaria y de reintegracin (PDR), uno de carcter individual
y otro colectivo. Al mismo tiempo, Colombia avanz en la diferenciacin de la atencin
de los adultos y de los menores desvinculados.
El primer proceso logr la desmovilizacin individual, a diciembre de 2006, de 12.834
personas. El segundo proceso, y dadas las negociaciones con los grupos de autodefensas
(Autodefensas Unidas de Colombia, Bloque Central Bolvar y otros grupos independien-
tes)
39
, permiti la desmovilizacin colectiva de 31.671 personas en 39 actos de entrega. En
total, entre agosto de 2002 y diciembre de 2006, 42.935 personas abandonaron las armas
de manera voluntaria e iniciaron su paso a la vida legal. Lo anterior signifca que 2.518
menores fueron rescatados de la guerra, ms de 20 mil nios recuperaron a sus padres y
aproximadamente 40 mil familias recobraron a parte de sus miembros.
El Estado, al tiempo que propicia la disminucin del nmero de colombianos alzados
en armas, estimula su inclusin a la sociedad, a travs de programas sociales y econ-
micos que le facilitan su trnsito a la legalidad. Es decir, el Gobierno Nacional presiona
la desmovilizacin, al mismo tiempo que construye estrategias pacfcas, incluyentes y
duraderas que acogen al desmovilizado y al menor desvinculado con voluntad de paz, y a
sus familias. En este contexto, la reintegracin de adultos y menores, se constituye en un
mecanismo esencial para la consecucin de la paz y para la reconciliacin de los colom-
bianos. Adems, representa una oportunidad inigualable para que los excombatientes se
reincorporen a la legalidad por vas pacfcas, convivan con sus comunidades y permanez-
can en la sociedad que los recibe.
En busca de estos objetivos, la oferta institucional dispuesta para atender los PDR no
slo se ha adecuado para responder a las necesidades bsicas de un nmero creciente de
benefciarios, sino que ha desarrollado mltiples programas dirigidos a la reintegracin
de estas personas. Dado el reto que tena el Estado frente a la inclusin social y econmica
de esta poblacin, se logr la adecuacin y sinergia del Estado para ofrecer a la poblacin
desmovilizada ms de 30 mil cupos educativos y aproximadamente 90 mil cupos en el

39
En 39 actos de desmovilizacin se entregaron, en 9 departamentos, miembros de las Autodefensas Unidas de Colombia (AUC),
69%; del Bloque Central Bolvar (BCB), 26%, y dos independientes: Autodefensas de Ortega y de los Frentes Costaneros, Talenera y
Chocoano del Bloque lmer Crdenas. Quedan por desmovilizarse las Autodefensas Campesinas del Casanare de Hctor Buitrago,
alias Martn Llanos y el frente Cacique Pipint, estructuras del Bloque Central Bolvar que opera en Caldas.
96
rgimen subsidiado en salud. Adicionalmente, se construy una poltica de atencin y
recuperacin del ncleo familiar de los nios y nias desvinculados de la guerra.
De la misma manera, se fortaleci la oferta institucional responsable de la desmo-
vilizacin de miembros de los GAML y se consolid la institucionalidad garante de la
inclusin de la poblacin adulta y de los menores de edad. Este reforzamiento conllev
a la creacin de la Alta Consejera Presidencial para la Reintegracin Social y Econmi-
ca, rgano responsable del diseo, ejecucin, coordinacin y evaluacin de la poltica de
reintegracin de adultos desmovilizados, y asesor y coordinador fundamental de las estra-
tegias de atencin de los menores desvinculados.
En el marco de estas acciones, la comunidad internacional empez a participar mar-
ginalmente a travs de asistencia tcnica y fnanciera. Los gobiernos de Estados Unidos y
Holanda, en comparacin con otras naciones, dirigieron sus esfuerzos al fortalecimiento
institucional, mientras que la Organizacin de Estados Americanos (OEA) verifc la ne-
gociacin y hoy hace seguimiento a la reintegracin. El apoyo internacional es un compo-
nente importante del proceso que hacia adelante es necesario fortalecer.
Igualmente, se realizaron iniciativas puntuales para sensibilizar a la sociedad y al
sector privado, con lo cual se dio inicio a su participacin de una forma insufciente y
dispersa. El reto hacia delante es aumentar el nivel de conciencia ciudadana para com-
prometer efectivamente a las comunidades y al sector privado dentro de la estrategia
integral del proceso.
A pesar de que se alcanzaron importantes logros en el diseo del modelo de atencin,
es necesario superar difcultades en su ejecucin tales como: (1) el diseo y aplicacin de
una poltica efciente de prevencin del reclutamiento forzoso de nios y jvenes por los
GAML; (2) la atencin psicosocial y la educacin como elementos prioritarios de la inclu-
sin de las poblaciones; (3) la estabilizacin socioeconmica en regiones con estructuras
econmicas e institucionales dbiles y con alta tradicin de violencia e ilegalidad; (4) la
claridad de competencias y el compromiso que, dentro del proceso de reintegracin de
adultos y menores, tienen las jurisdicciones locales y regionales, en cabeza de sus autori-
dades; (5) la inclusin del sector privado local, regional y nacional al proceso de reinte-
gracin; (6) la inclusin de las comunidades receptoras en el proceso, teniendo en cuenta
el contexto de reconciliacin y convivencia ciudadana; y, (7) el seguimiento, monitoreo y
evaluacin del proceso de reintegracin de la poblacin de adultos y de menores desvin-
culados, dispersa en el territorio colombiano.
Para responder a estos desafos, el Estado colombiano consolidar la Poltica de Reinte-
gracin a travs de nuevos pilares estratgicos que implican que: (1) la poltica se constituya
en un instrumento para la concrecin de la paz; (2) la poltica es un insumo importante que
garantiza la no repeticin de actos violentos, componente esencial de las estrategias de repa-
racin integral, (3) la poltica es diferenciada y recoge los perfles e intereses de la poblacin
benefciaria, tanto de adultos como de menores, as como las particularidades de las regiones
donde se ubican; (4) la insercin social y econmica del desmovilizado se entiende como un
proceso que no tiene plazos en el tiempo, pero s lmites en cuanto a deberes y compromisos
de los benefciarios; (5) los nuevos ciudadanos y los menores de edad cumplen la voluntad
de paz pactada desde el momento de la desmovilizacin o desvinculacin de su grupo; (6)
Captulo 2
97
los procesos involucran, activa y directamente, a los ncleos familiares de los adultos
y menores de edad, as como a la comunidad: vctimas, sociedad receptora y, en ge-
neral, al total de la poblacin colombiana; y, (7) la atencin psicosocial y la educacin
constituyen un factor bsico para la articulacin e integralidad de la atencin brindada
al reinsertado.
A diferencia de la reinsercin, entendida como las medidas de corto plazo que un
gobierno toma cuando una persona o un grupo de personas se desmovilizan, la reinte-
gracin se entiende como un proceso de largo plazo, sostenible (no asistencialista) y que
incluye y compromete a las comunidades como parte integral de la solucin. Esta flosofa
deber refejarse en el contenido y alcance de los programas a desarrollar as como en la
forma de ejecutarlos.
De esta manera, se construir una poltica de fases que propenda por la autonoma
e inclusin permanente del desmovilizado y del menor desvinculado a la legalidad. Se
aplicar una estrategia de incentivos teniendo en cuenta los atributos cvicos, psicolgicos
y ocupacionales de la poblacin; adems, se har especial nfasis en la recuperacin psico-
social y en la inclusin educativa del adulto y del menor desvinculado. Para contrarrestar
las falencias que se presentan en los procesos de evaluacin y seguimiento de los procesos
de desmovilizacin y reintegro de adultos y menores, se fortalecer el sistema de informa-
cin institucional, concentrando y canalizando la informacin desarticulada que manejan
las entidades que participan en los procesos en un sistema nico, veraz y confable.
Adems, la poltica har nfasis en varios componentes. El primero est relacionado
con la desarticulacin de los factores y espacios que estimulan la continuidad de la violen-
cia y con la consolidacin de la poltica de prevencin del reclutamiento en las regiones
colombianas. Para ello, se fortalecern las estrategias estatales orientadas a la desarticula-
cin de las condiciones estructurales que propician esta situacin.
Otro componente se relaciona con el trabajo haca la comunidad, para lo cual se construirn
espacios que permitan generar confanza frente al proceso y se desarrollarn acciones que
contribuyan a la aceptacin y reconocimiento del desmovilizado y del menor desvincu-
lado, y a la reconciliacin y convivencia entre las poblaciones. Los PDR constituyen una
oportunidad inigualable para emprender los procesos de reconciliacin y convivencia que
demanda la bsqueda de la paz en Colombia.
En este sentido, y acorde con las directrices que imparta la Comisin Nacional de Repa-
racin y Reconciliacin, las siguientes acciones son prioritarias: (1) articular desde el Estado
un discurso unifcado sobre la importancia de los PDR actuales para el logro de la paz y su
contribucin a la reconciliacin y a la no repeticin de actos violentos, para lo cual, se defni-
rn los pasos de la convivencia armnica de las poblaciones, se justifcarn los benefcios del
proceso de reintegracin y se defendern las razones para acoger a los desmovilizados den-
tro de las comunidades, las empresas y dems organizaciones de la sociedad civil; (2) como
complemento al discurso ofcial para la reconciliacin y la convivencia, se implementar una
estrategia de medios que los divulgue y promueva ante la opinin pblica, pero que adems,
ilustre a la comunidad y a la sociedad civil sobre el estado del proceso y los mecanismos para
su vinculacin; (3) se condicionar la entrega de benefcios a declaraciones de voluntad de
paz de los desmovilizados y menores desvinculados; (4) se extendern los benefcios a la
98
poblacin receptora u otras poblaciones vulnerables; y, (5) se crearn espacios locales para
la convivencia pacfca y armoniosa entre poblaciones.
En este contexto, se construirn adems estrategias de fortalecimiento de los ncleos
familiares que recuperen a los adultos y menores de edad que se encontraban vinculados
a GAML. Para ello, se aplicarn acciones para la prevencin y reduccin de la violencia
intrafamiliar, para la reconstruccin de los lazos familiares y de las funciones biolgicas,
econmicas, protectoras, solidarias y educativas de estos ncleos.
Paralelamente, y en el marco de la Ley de Justicia y Paz, como se seal anteriormente,
se velar por el cumplimiento de los requisitos de reparacin que los jueces impongan a
los desmovilizados benefciarios de la pena alternativa, de tal forma que la reparacin se
constituya en insumo fundamental para la reconciliacin y convivencia de los desmovili-
zados y sus comunidades.
Otro componente importante de la poltica hace nfasis en el fortalecimiento de las
competencias regionales, de tal forma que se construyan vnculos y responsabilidades
compartidas con los gobiernos y la sociedad civil local. En el corto plazo, las alcaldas y
gobernaciones con poblacin desmovilizada y menores desvinculados debern incluir, en
sus planes de desarrollo y polticas de gobierno, iniciativas que contribuyan a la reconci-
liacin y a la inclusin social y econmica de esta poblacin.
En el mismo sentido, y para responder a la reincorporacin econmica que requiere
la poblacin desmovilizada, se vincular activamente al sector privado y a la ciudadana
en general, a travs de la construccin de opciones viables y duraderas que deriven en la
ampliacin de la oferta de empleo, capacitacin de mano de obra, y generacin y apoyo
de nuevos procesos productivos. Esto, bajo la premisa de que la sociedad en general con-
tribuir a la paz como dinamizadora del proceso y como garante de la permanencia de la
poblacin desmovilizada y los menores desvinculados en la vida legal y pacfca del pas.
En consecuencia, el Gobierno Nacional construir un Plan Nacional de Accin que,
acorde con las polticas sociales del Estado, articular las iniciativas de las entidades de
orden nacional, con las iniciativas locales/regionales, de tal forma que se propongan ob-
jetivos y metas que permitan la reincorporacin social y econmica de adultos excomba-
tientes y de menores desvinculados.
Por ese motivo, durante las vigencias 2007-2010, las entidades del Gobierno Nacional
priorizarn acciones y recursos del Presupuesto General de la Nacin (PGN), los cuales se
orientarn a la atencin de los adultos desmovilizados y los menores desvinculados, de sus
familias y de las comunidades receptoras. Particularmente, se dispondr oportunamente
de cupos tanto educativos, como para la vinculacin al rgimen subsidiado en salud de la
poblacin benefciaria; adems, las instituciones del Gobierno Nacional responsables de
la capacitacin y la generacin de empleo coordinarn acciones para agilizar la inclusin
de estas poblaciones en sus programas.
2.2.4 Fortalecimiento de condiciones regionales de Desarrollo y Paz
Los Programas Regionales de Desarrollo y Paz son iniciativas de la sociedad civil que,
desde 1998, han promovido condiciones de convivencia y una cultura de paz y desarrollo
sostenible en regiones afectadas por la violencia y la pobreza. A travs de la puesta en
Captulo 2
99
marcha de diversas iniciativas de tipo regional y mediante procesos incluyentes de amplia
participacin ciudadana, estos programas se orientan, en el largo plazo, a transformacio-
nes de tipo econmico, social, poltico y cultural.
Como se refeja en la Figura 2.9, en la actualidad, existen 17 Programas Regionales de
Desarrollo y Paz, los cuales estn articulados en la Red Nacional de Programas Regionales
de Desarrollo Integral y Paz (Redprodepaz)
40
.
Figura 2.9
Ubicacin regional de los Programas de Desarrollo y Paz
El Gobierno Nacional ha brindado apoyo fnanciero a seis Programas Regionales de
Desarrollo y Paz
41
a travs de los Laboratorios de Paz y el Programa Nacional de Paz y
Desarrollo. Mientras los Laboratorios estn fnanciados por el Convenio de Financia-
cin no reembolsable suscrito por el Gobierno Nacional y la Unin Europea, el Programa
Nacional de Paz y Desarrollo recibe recursos de la Nacin mediante de un crdito externo
con el Banco Mundial.

40
La Redprodepaz, creada en 2001, es un sistema de coordinacin de la sociedad civil, plural y autnomo, que convoca y articula
programas regionales de Desarrollo y Paz a nivel nacional.

41
Dichos programas se encuentran en igual nmero de regiones estratgicas: Magdalena Medio, Oriente Antioqueo, Alto Pata
y Macizo Colombiano, Norte de Santander, Montes de Mara y Meta.
100
Este impulso otorgado por el Gobierno Nacional se justifca en tanto los Programas
Regionales de Desarrollo y Paz apuntan a: (1) implementar una cultura de paz y respeto a
los DD. HH.; (2) incrementar la gobernabilidad democrtica mediante el fortalecimiento
institucional y la participacin ciudadana; y, (3) promover un desarrollo socioeconmico
sostenible que mejore las condiciones de la poblacin, en armona con el medio ambiente.
En ese sentido, se puede afrmar que los Programas son una estrategia para la recupera-
cin de las condiciones de gobernabilidad y democracia en zonas afectadas por la vio-
lencia, la vulnerabilidad y la pobreza, y que, mediante un esquema de articulacin con la
cooperacin internacional, fomentan prcticas de reconciliacin que desactivan, a nivel
regional, las causas de la violencia y permiten la expresin de los actores de la sociedad
civil y de la institucionalidad.
En el marco de estos Programas, se ha puesto en marcha un conjunto de proyectos
cuyo objeto es la generacin de oportunidades econmicas para la poblacin y el forta-
lecimiento de su participacin en la esfera pblica, la concertacin de polticas locales, la
justicia local, las instancias democrticas y comunitarias, as como la exigibilidad, garanta
y proteccin de los DD. HH. A la fecha, 51.817 familias se han benefciado del Programa
Paz y Desarrollo.
Cabe resaltar que en la estrategia de cooperacin que el Gobierno est promoviendo
con la comunidad internacional, los Programas de Desarrollo y Paz hacen parte de los seis
bloques priorizados para el fortalecimiento, construccin y consolidacin de las condicio-
nes de paz en el pas.
Tal y como se refeja en la Figura 2.10, los recursos destinados a la ejecucin de estos
Programas ascienden a $404 millones.
Figura 2.10
Recursos destinados a la ejecucin de los Programas de Paz y Desarrollo
y Laboratorios de Paz (millones de pesos)
Dentro de los principales logros obtenidos durante la ejecucin de los Programas, se
cuentan: (1) generacin de capacidades locales para la participacin de las comunidades
y las organizaciones de base; (2) insercin de las comunidades en procesos de desarrollo y
en dinmicas de participacin y planifcacin; (3) creacin y fortalecimientos de alianzas
Captulo 2
101
intersectoriales; (4) recuperacin del capital social; y, (5) incremento del arraigo de las
comunidades y reduccin de la vulnerabilidad al desplazamiento.
A partir del panorama anterior, y con el fn de garantizar la sostenibilidad de los pro-
cesos iniciados, resulta prioritario continuar fortaleciendo los Programas Regionales de
Desarrollo y Paz. Tal fortalecimiento no slo implica acciones de asistencia a los Progra-
mas, sino tambin promover la institucionalizacin de las iniciativas, entendida como
el aporte que estas hacen a la construccin de polticas pblicas de desarrollo y paz. En
ltimas, se espera que los Programas de Desarrollo y Paz se constituyan, paulatinamente,
en interlocutores locales de las polticas nacionales encaminadas a la reconciliacin y la
reintegracin en zonas de violencia y pobreza.
Para ello se promover un ejercicio permanente de dilogo de polticas, en el que los
diferentes niveles de la institucionalidad se involucrarn de manera creciente con estas
iniciativas, originalmente promovidas por la sociedad civil. Dicho ejercicio pretende que
los aprendizajes de estas experiencias, y particularmente sus metodologas, puedan ser re-
plicados por otras regiones e iniciativas comunitarias de construccin de paz, impactando
a su vez la construccin de polticas pblicas locales y nacionales.
De la misma manera, y con el fn de consolidar y preservar los logros antes sealados,
se tiene previsto dar continuidad al apoyo a las regiones a travs de la negociacin de la
segunda fase del Programa Paz y Desarrollo y de la consecucin de fuentes alternas de
fnanciacin. Al mismo tiempo se aumentar, durante el cuatrienio 2007-2010, el nmero
de familias involucradas en los programas a 110.000.
2.2.5 Consolidacin de la presencia institucional
La situacin de violencia generada por los GAML, junto con el problema del narco-
trfco, han generado un deterioro en el tejido social y en las condiciones de vida de la
poblacin afectada de manera directa por estos fenmenos.
En consideracin a esta problemtica, el Gobierno Nacional ha buscado generar siner-
gias con el sector privado, los actores sociales y la comunidad internacional, con el objeto
de disear, promover, implementar y/o fortalecer un conjunto de estrategias tendientes a
consolidar la presencia institucional y a garantizar el mejoramiento de la calidad de vida
de esta poblacin. As, los esfuerzos del Estado en este sentido estn destinados a garanti-
zar la sostenibilidad social, econmica, poltica y ambiental de estas regiones, con el objeto
de fortalecer el capital social e incentivar aspectos fundamentales del desarrollo social
como el respeto, la equidad y la confanza.
En este sentido se destaca, en primera instancia, la creacin en 2004, del Centro de
Coordinacin de Accin Integral (CCAI), liderado por Accin Social y al cual pertenecen
diferentes entidades del Gobierno colombiano
42
que complementan y apoyan la recupe-
racin militar del territorio con programas sociales y econmicos. Esta labor de coordi-
nacin interagencial est fundamentada en cinco estrategias: (1) control del territorio y
lucha contra los cultivos ilcitos y las drogas; (2) reactivacin social a travs de las Siete
42
Dentro de estas entidades se encuentran: las FFMM, la Ponal, el MIJ, el Ministerio de la Proteccin Social, el Ministerio
de Educacin Nacional, el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, el Insituto Colombiano del Deporte (Coldeportes)
y el Sena.
102
Herramientas para la Equidad
43
; (3) reactivacin econmica a travs de minicadenas pro-
ductivas; (4) fortalecimiento del sistema formal de justicia y mecanismos alternos de so-
lucin de confictos; y, (5) reconstruccin del tejido social a travs del uso del tiempo libre
y la cultura de la legalidad. En la ejecucin de estas estrategias, se han destinado recursos
por US$35 millones dirigidos a 52 municipios prioritarios.
El Programa de Proyectos Productivos busca ofrecer alternativas lcitas de empleo e
ingresos, as como mejorar la seguridad alimentaria de los campesinos y comunidades
mediante el uso sostenible de los recursos naturales. Mediante este Programa se han be-
nefciado 26.321 familias en 92 municipios, estableciendo 63.632 hectreas de cultivos de
cafs especiales, caucho, cacao, palma y forestales, en proyectos asociativos. Igualmente, se
ha dotado a 37 municipios con bibliotecas itinerantes, se han benefciado 1.590 personas
con programas tcnicos del Sena y 1.590 personas con programas de educacin bsica.
Para la ejecucin de este Programa se ha realizado una inversin total de $114.877 millo-
nes en el periodo 2002-2006.
Por su parte, el Programa Familias Guardabosques es una iniciativa de desarrollo al-
ternativo, implementado desde 2003 como parte de la estrategia del Gobierno Nacional
contra las drogas ilcitas. Este Programa involucra comunidades campesinas, indgenas
y afrodescendientes localizadas en ecosistemas ambientalmente estratgicos, incluyendo
zonas amortiguadoras, con el objeto de revertir los efectos nocivos que generan los cul-
tivos ilcitos. El Programa ha ofrecido opciones de desarrollo lcito a 50.699 familias,
permitiendo mantener libre de cultivos de coca y amapola 1.249.980 hectreas en 35
municipios. As mismo, el Programa ha apoyado la creacin de 86 organizaciones de eco-
noma solidaria, ha fortalecido otras 44 y ha ofrecido opciones de capacitacin tcnica y
bsica a ms de 14.525 personas. Se estima que los benefciarios han adquirido ms de
32.000 hectreas y que las familias han ahorrado ms de $20.000 millones para invertirlos
en ms de 41 proyectos agroindustriales, agroforestales y de servicios ambientales (miel y
ecoturismo). Este esfuerzo ha contado con el apoyo y seguimiento permanete de la ONU,
la cual ha destacado la importancia y utilidad de esta iniciativa en el marco de la lucha
contra los cultivos ilcitos.
En el cuatrienio 2006-2010, el CCAI pretende avanzar en el mejoramiento de las con-
diciones de gobernabilidad, legitimidad, credibilidad y confanza de los ciudadanos del
Estado y en ellos mismos como comunidad. De esta manera, se han defnido tres frentes
de trabajo: (1) consolidar la intervencin en 53 municipios prioritarios
44
; (2) apoyar la
recuperacin social del territorio en 332 corregimientos priorizados por la Ponal; y, (3) di-
fundir la estrategia de coordinacin interagencial para la coordinacin social del territorio
en zonas no intervenidas por el CCAI.
Igualmente, el CCAI seguir trabajando para que las entidades del orden nacional, en
coordinacin con la FP, las gobernaciones, alcaldas, el sector privado, las organizaciones
43
Revolucin Educativa, Proteccin Social, Fomento al Cooperativismo, Manejo Social del Campo, Manejo Social de los Servicios
Pblicos, Construccin de un Pas de Propietarios y Calidad de Vida Urbana.
44
En los departamentos de Arauca, Antioquia, Choc, Norte de Santander, Cauca, Crdoba, Cesar, La Guajira, Magdalena,
Nario, Caquet, Guaviare, Meta y Putumayo.
Captulo 2
103
sociales y la comunidad, infuyan en los planes de accin y en el presupuesto para atender
la priorizacin de estos municipios, tomando decisiones de inversin social bajo el criterio
de seguridad.
De la misma manera, se avanzar en la consolidacin del Programa de Proyectos Pro-
ductivos mediante el rediseo y replanteamiento de los esquemas de costos, con el obje-
to de lograr una mayor cobertura que optimice los recursos disponibles. Igualmente, en
2010, el Programa de Familias Guardabosques benefciar a un total de 80.000 familias.
Como complemento a este conjunto de medidas, y con el fn de garantizar una solu-
cin pacfca de las diferencias, el Estado dar continuidad a los esfuerzos en materia de
fortalecimiento del servicio de justicia, garantizado tanto su efectividad, como el acceso,
en condiciones de igualdad, a la prestacin de este servicio. Para ello, el Gobierno Nacio-
nal continuar con la promocin de fguras como los mecanismos alternos de solucin de
confictos, los centros de conciliacin y las casas de justicia
45
.

45
Este aspecto se desarrolla de manera ms amplia en el apartado 6.1.2 Justicia Efcaz y Cercano al Ciudadano.
3
Reduccin de la pobreza
y promocin del empleo
y la equidad
Captulo 3
Reduccin de la pobreza y promocin del empleo y la equidada
107
La estrategia de equidad consiste en lograr que los colombianos tengan igualdad de
oportunidades en el acceso y la calidad de un conjunto bsico de servicios sociales que,
en el futuro, permitan que todos alcancen ingresos sufcientes para llevar una vida digna.
Se trata de superar el asistencialismo a travs de polticas que incluyan dentro de su for-
mulacin apoyos condicionados, acompaamiento peridico y esquemas de graduacin,
y que permitan desarrollar habilidades para generar ingresos en el futuro. Por esta razn,
se busca que todos los colombianos tengan acceso a educacin de calidad, a una seguridad
social equitativa y solidaria, al mercado laboral (promoviendo la formalizacin o apoyan-
do el emprendimiento) y a mecanismos de promocin social efectivos. Es fundamental
contar con un Sistema de Proteccin Social que contribuya a fortalecer el capital humano
y el ingreso de los hogares, a mitigar y superar de manera efectiva situaciones de crisis y
a asistir a las familias pobres. De esta manera, se pretende generar las condiciones nece-
sarias para que cualquier habitante, sin importar su condicin, pueda generar y proteger
los activos que posibiliten su desarrollo personal y social. Bajo estas consideraciones el
fortalecimiento del capital humano y social es el elemento central.
Entonces, el reto principal es la reduccin de las brechas sociales y regionales, constru-
yendo sobre lo ya logrado, lo cual requiere de intervenciones focalizadas en los grupos
o regiones ms rezagadas, sin perjuicio de alcanzar coberturas universales en salud y
educacin.
Las acciones propuestas van en lnea con el contenido del Conpes Social 91 Metas y
Estrategias de Colombia para el logro de los Objetivos de Desarrollo del Milenio-2015 y
el documento Visin Colombia 2019 (captulo Cerrar las Brechas Sociales y Regionales),
documentos tcnicos que defnen compromisos del pas a largo plazo en materia social y
que evidencian la necesidad que los organismos ejecutores establezcan criterios de priori-
zacin de las inversiones hacia regiones y grupos especfcos. Se da especial preponderan-
cia a la implementacin de la Red de Proteccin Social para la superacin de la Extrema
Pobreza creada con el Conpes Social 102.
Para lograr cerrar las brechas, primero deben existir ciertas condiciones mnimas y co-
munes a todas las polticas sociales: (1) aumentar la efciencia del gasto social; (2) mejorar
los procesos de focalizacin de los programas; (3) consolidar el Sistema de Proteccin So-
cial; (4) desarrollar habilidades para que las familias puedan insertarse al mercado laboral
(5) mejorar la efcacia y efectividad de los Programas para contribuir a la reduccin de la
pobreza y desigualdad.
Se debe partir de que las acciones estn integradas en un sistema que abarca integral-
mente la atencin a las familias e individuos (Sistema de Proteccin Social), y que esas
acciones deben procurar un manejo adecuado del riesgo. Los criterios y mecanismos de
focalizacin, de acuerdo a los objetivos de cada programa, deben orientar las interven-
ciones de acuerdo al nivel de atraso poblacional en el indicador que se quiere impactar.
El resultado debe ser una mejor calidad de vida de las personas y familias, especialmente
entre las poblaciones ms pobres y vulnerables.
En el mismo sentido, se requiere tener claridad sobre las caractersticas de (1) las con-
diciones de vida de la poblacin colombiana; (2) la dinmica y desempeo de las relacio-
nes laborales; y (3) la insercin de las familias en el Sistema de Proteccin Social. Adems,
108
la dinmica demogrfca del pas se constituye en un elemento crucial de referencia para
la orientacin de las polticas con propsitos de equidad.
3.1. Pobreza y poblacin vulnerable
Las condiciones de vida de la poblacin estn ligadas al desempeo de los diferentes
sectores sociales. Por ejemplo, la educacin y la salud fortalecen el capital humano necesario
para la generacin de ingresos, factor que a su vez determina el estado de pobreza de un ho-
gar. La distribucin del capital humano en la poblacin determina la composicin y salarios
en el mercado laboral, lo cual determina en gran medida la distribucin del ingreso. Por otra
parte, dado que es a travs del empleo que las personas generan la mayora de sus ingresos,
la coyuntura laboral tiene repercusiones fundamentales sobre la pobreza, como tambin
sobre la distribucin del ingreso. Otros sectores diferentes al social, como infraestructura,
vivienda y servicios pblicos, producen impactos sobre las condiciones de vida. Por ejemplo,
una buena red de carreteras y un sistema de transporte pblico masivo efciente facilitan el
acceso de la poblacin pobre al mercado laboral y a servicios sociales, mejorando su nivel de
vida. Sin embargo, una premisa fundamental de este plan es que el crecimiento econmico
es pre-condicin para la superacin de la pobreza. Los elementos de estabilidad macroeco-
nmica cumplen un papel fundamental dentro de la estrategia. A continuacin se destacan
algunos desarrollos importantes en cuanto a pobreza y distribucin del ingreso:
3.1.1 Necesidades Bsicas Insatisfechas (NBI)
La Figura 3.1 muestra el porcentaje de personas con al menos una NBI. Este dismi-
nuy a medida que mejoraron las caractersticas de vivienda, hacinamiento, cobertura en
servicios bsicos, escolaridad y tasa de dependencia. Entre 1985 y 2004, la poblacin en
situacin de pobreza pas del 45% al 21,1% y en situacin de miseria del 22,8% al 5,3%.
Aunque este ndice no es muy sensible a la coyuntura econmica, durante la crisis del fnal
de los aos 90 hubo un leve incremento en la pobreza y miseria medidas por NBI.
Figura 3.1
ndice NBI
A. Pobreza por NBI B. Miseria por NBI
Fuente: Clculos DNP-DDS-GCV con base en: 1985 y 1993, Dane censos; 1996-2000 Dane-ENH; 2002-2004 Dane-ECH.
Captulo 3
109
3.1.2. ndice de Condiciones de Vida (ICV)
Como se observa en la Figura 3.2 el ICV ha tenido una mejora continua, a pesar de la cri-
sis econmica de 1999. En 2004 el valor del ICV era de 79 (sobre 100), ubicando a Colombia
como un pas de desarrollo medio alto. No obstante, las diferencias entre zonas urbanas y
rurales son importantes. Sin embargo, hay evidencia de que esta brecha se ha ido cerrando.
Figura 3.2
ndice de condiciones de vida
El ICV muestra importantes disparidades entre regiones. En 2004, el ICV de Bogot
(el ms alto) fue un 32% superior al del Choc (el ms bajo) (Figura 3.3).
Figura 3.3
ndice de condiciones de vida por departamento
Fuente: Clculos PNDH con base en Dane-ECH-2004.
Fuente: Clculos PNDH con base en Dane-ECH-2004.
110
3.1.3 Pobreza e indigencia medidas por ingresos
En 2005 el 49,2% de la poblacin colombiana se ubic por debajo de la lnea de pobreza,
mientras que el 14,7% estaba en pobreza extrema. En 1999 y 2000, tanto la pobreza como la in-
digencia volvieron a cifras semejantes a las de veinte aos atrs (58 y 22%). Es decir, Colombia
perdi en cinco aos (1995-2000) lo que haba ganado en dos dcadas. Con la recuperacin
econmica de 2002-2006, combinada con la aplicacin de polticas sociales adecuadas, vino
una correccin de los ingresos de los hogares, y en 2005, de nuevo los ndices de pobreza e
indigencia se encontraron en magnitudes similares a aquellas anteriores a la crisis (Figuras 3.4
y 3.5), sacando de la pobreza a ms de dos millones de colombianos. No obstante, cifras de 49%
para la pobreza y 15% para la indigencia muestran que todava hay trabajo por delante. Como
se observa en las fguras, existen diferencias en[sic] entre reas urbanas y rurales, que, a pesar
de su gran magnitud, se han venido cerrando en los ltimos aos.
Figura 3.4
Porcentaje de personas bajo la lnea de pobreza
Figura 3.5
Porcentaje de personas bajo la lnea de pobreza extrema
Fuente: MERPD 2005, con base en Dane-ENH, ECH lnea de pobreza Dane-2005.
Fuente: MERPD 2005, con base en Dane-ENH, ECH lnea de pobreza Dane-2005.
Captulo 3
111
3.1.4 Determinantes de la pobreza
Entre los determinantes de la pobreza se encuentran variables demogrfcas (p.ej. fecundi-
dad), de capital humano (educacin y salud), y de mercado laboral. La Misin para el Diseo
de una Estrategia para la Reduccin de la Pobreza y la Desigualdad (MERPD), concluy que,
entre las variables que ms impactan la condicin de pobreza de un hogar, se encuentran la
educacin, la condicin laboral del jefe, el nmero de nios y el tamao del mismo. La proba-
bilidad de que un hogar sea pobre se reduce en 27% con la posesin de activos fnancieros, en
16% al emplearse una persona y en 6% por cada ao de educacin adicional del jefe de hogar.
El crecimiento econmico se destaca como uno de los ms importantes determinan-
tes macro de la pobreza, constituyndose en una condicin necesaria para su reduccin.
Como se observa en la Figura 3.6 la recuperacin econmica de los ltimos aos ha im-
pulsado de manera fuerte la reduccin de la pobreza. No obstante, el crecimiento econ-
mico no es sufciente. Debe acompaarse de polticas redistributivas activas que hagan
que sus benefcios sean para todos.
Figura 3.6
Crecimiento vs. Pobreza
Desde mediados de los aos setenta la distribucin del ingreso (para las siete prin-
cipales ciudades) ha experimentado tres etapas en su comportamiento. En la primera el
coefciente de Gini pas de 0,52 en 1976 a 0,47 en 1983, presentndose una reduccin
sistemtica de la desigualdad. En la segunda, a partir de 1984 y hasta 1990, la desigualdad
se mantuvo relativamente constante. En la tercera etapa, el coefciente de Gini lleg a ser
de 0,57 en 2000, 10 puntos superior al observado a mediados de los 70, lo que refeja un
fuerte incremento en la desigualdad. Desde 2002 hasta 2005 se redujo a 0,55.
Este aumento en la desigualdad del ingreso se puede atribuir a diferentes factores como
la recesin 1996-2000 y su fuerte incidencia sobre la poblacin ms pobre, y a los cambios
tecnolgicos que han sesgado la demanda por trabajo hacia una mayor preferencia por
mano de obra califcada, entre los ms importantes.
Fuente: MERPD-Dane
112
3.1.5 Metas y acciones propuestas
La principal estrategia para combatir la pobreza y desigualdad es procurar que los
esfuerzos que adelanten el Estado y la sociedad civil cuenten con mecanismos explcitos
dirigidos a dar acceso preferente a la poblacin ms pobre y vulnerable. Alcanzar niveles
de pobreza y desigualdad menores depende fundamentalmente del cumplimiento de otras
metas, en reas como crecimiento, infraestructura, vivienda, y seguridad y justicia. En lo
social se destacan como de mayor importancia el cumplimiento de las metas en la genera-
cin de empleo y en el mejoramiento de su calidad, y en la cobertura en educacin, ya que
estos dos sectores tienen la mayor infuencia sobre los ingresos. De igual manera, las me-
tas en demografa, en particular aquellas de fecundidad, tendrn un efecto directo sobre
el ingreso de los hogares. En cuanto a la medicin de la pobreza, el Dane ser el encargado
de producir las cifras de pobreza dos veces al ao, de acuerdo con la metodologa sealada
por la MERPD. El proceso de publicacin de las cifras de pobreza debe incluir, adems
de la medicin y clculo, el sometimiento de resultados, metodologas y parmetros de
medicin a validacin por parte de un comit consultivo de expertos y la legitimacin de
las cifras mediante la socializacin de los resultados y la metodologa.
Cuadro 3.1
Metas 2010. Condiciones de vida de la poblacin
Meta
Lnea de base
(2005)
Situacin 2010
Reducir el ndice de pobreza
1/
(%) 49,2 39
Reducir el ndice de indigencia
1/
(%) 14,7 8,0
Reducir el ndice de Gini
2/
0,55 0,50
Familias benefciarias del programa Familias en Accin
3/
682.307 1.500.000
Familias vinculadas a la Red de Proteccin Social para la superacin de la Po-
breza Extrema
0 1.500.000
Municipios con el nuevo Sisbn implementado
4/
1.098 1.098
1/
Lnea de base clculos MERPD con base en Dane-ECH, lnea de pobreza (indigencia) Dane 2005.
2/
Lnea de base clculos MERPD con base en Dane-ECH (2005).
3/
Lnea de base: Agencia Colombiana para la Accin Social y la Cooperacin Internacional (2006).
4/
La lnea de base corresponde a los municipios que tienen el Sisbn actual implementado. El proceso de diseo
e implementacin del nuevo Sisbn comenzar en 2008 y se espera que para 2010 todos los municipios del pas
tengan la nueva herramienta implementada.
Los grandes retos para reducir los actuales niveles de pobreza y desigualdad son:
1. Articular el Sistema de Proteccin Social para que sea un sistema integrado, con capa-
cidad institucional, que responda a las necesidades de aseguramiento de la poblacin
y apoye a las familias ms pobres.
2. Fortalecer la Promocin Social para la reduccin de desigualdades socioeconmicas, ra-
cionalizando la oferta de servicios, y teniendo a la familia como sujeto de intervencin.
3. Mejorar la focalizacin de subsidios, llevando a cabo una reingeniera de procesos de fo-
calizacin en los programas sociales. El Conpes Social 100 recomend a los Ministerios y
Captulo 3
113
dems entidades ejecutoras, desarrollar en este cuatrienio lo siguiente: (1) revisar los pro-
cesos de identifcacin, seleccin y asignacin de recursos de los programas sociales exis-
tentes; (2) avanzar en la sistematizacin de los registros administrativos de benefciarios;
(3) avanzar en el diseo e implementacin de una estructura articulada entre los diferentes
programas sociales, que facilite el monitoreo de los procesos de seleccin y asignacin de
subsidios; y (4) evaluar las metodologas de focalizacin e implementar acciones que ga-
ranticen su actualizacin y su aplicacin y administracin transparente.
3.2 Mercado y relaciones laborales
Uno de los grandes retos que tiene el pas es la articulacin de las instituciones pro-
pias del Sistema de Proteccin Social y las del mercado laboral. Las mismas cuentan con
complejos vnculos. Las trayectorias de empleo afectan el acceso de las personas a las
prestaciones de la seguridad social, mientras que las condiciones de acceso y reglas de f-
nanciamiento de los benefcios infuencian las decisiones concernientes al empleo de em-
pleadores y trabajadores. De esta forma, el entendimiento de las interacciones es crucial
para el diseo de polticas para el adecuado funcionamiento del empleo y la proteccin
social. Dado que una parte importante de la proteccin social que reciben los trabajadores
y sus familias proviene de esquemas de naturaleza contributiva, el acceso depende de las
condiciones de empleo a lo largo del ciclo de vida. Lo anterior sintetiza el gran desafo
que se presenta en este tema: superar la paradoja de la proteccin social, en donde los
trabajadores mejor posicionados en el mercado laboral son aquellos que reciben ms y
mejor proteccin.
As, la consolidacin del Sistema de Proteccin Social pasa por establecer un mercado
de trabajo con mayores oportunidades, con normas compatibles con el fortalecimiento de
la proteccin contributiva en un ambiente de relaciones constructivas y recprocas para
crear condiciones de empleo decente, al mismo tiempo que se crean esquemas de protec-
cin y cobertura para la poblacin pobre. El desempeo de las instituciones econmicas,
por su parte, genera un nivel de produccin que determina la estructura, magnitud y
calidad de la demanda de empleo. De esta forma, los problemas que se observan en el
mercado laboral, desde el punto de vista de la oferta as como de la demanda de trabajo,
son el refejo de las decisiones polticas, econmicas y de los arreglos institucionales.
Las relaciones laborales en Colombia, junto con la proporcin de poblacin ocupada
en actividades informales, han confgurado un sistema de seguridad social (pensiones,
riesgos profesionales y cesantas) con bajas coberturas, a la vez que ha presionado subsi-
dios crecientes para la cobertura de riesgos en salud y para atender otras necesidades.
3.2.1 Dinmica de la oferta de trabajo
En trminos de la oferta de trabajo, como consecuencia de los cambios demogrfcos
de las ltimas dcadas, la fuerza laboral colombiana se ha incrementado de manera ace-
lerada. La cada en las tasas de natalidad y el mayor ingreso de la poblacin al mercado
laboral entre 1973 y 2004 condujeron a un crecimiento de la poblacin a una tasa anual
de 2,1%, mientras la fuerza laboral creca a una tasa de 3,1%. El principal factor detrs de
114
este aumento ha sido la creciente participacin de la mujer en el mercado laboral: en 2005
la tasa de participacin femenina era de 58%, mientras en 1950 slo llegaba a 19%. Desde
mediados de la dcada de los noventa se present un aumento de la tasa de desempleo
hasta llegar en 2000 a niveles de 20% en las principales ciudades y de 15,5% en todo el pas.
Esta tendencia creciente del desempleo fue contrarrestada, posteriormente, por la recupe-
racin del crecimiento econmico a partir de 2003, de tal forma que la tasa de desempleo
promedio anual a nivel nacional disminuy a 11,6% en 2005.
El nivel de desempleo en el largo plazo est relacionado con la califcacin de la mano
de obra. De hecho, un factor muy importante en la explicacin del desempleo en el pas ha
sido el desajuste entre los niveles de califcacin de los trabajadores y los requerimientos
por parte de los empleadores que, ha representado, en promedio, cerca de 70% de la tasa
de desempleo de largo plazo, desajuste que creci desde el primer tercio de la dcada de
los noventa y se estabiliz en los ltimos aos.
El desempleo, como variable procclica, se ha visto fuertemente afectado por la di-
nmica del crecimiento econmico y su composicin (Figura 3.7). Durante la dcada de
los noventa se produjo una reconversin del PIB hacia las ramas de actividad de minas y
energa y servicios fnancieros, sectores poco demandantes de mano de obra no califcada.
A la vez, cay la participacin del sector agropecuario, la construccin y la industria en el
PIB, sectores con alta demanda de trabajo. Fue as como a principios de los noventa la agri-
cultura registraba la mayor participacin en la generacin de empleo a nivel nacional (27%),
seguida por el sector servicios (17%), la industria (15%) y el comercio (13%). Para 2005, la
agricultura y la industria registraron una participacin de 21,6% y 13,6% respectivamente,
mientras que los servicios aumentaron su participacin a 22%.
Figura 3.7
Tasa de ocupacin y PIB
Fuente: Dane. Clculos DNP-DDS.
Captulo 3
115
3.2.2 Informalidad
Por sus desventajas en trminos de preparacin, las personas ms pobres tienden a ver
reducidas sus posibilidades de emplearse, ms an cuando las exigencias de califcacin
profesional son mayores. El crculo vicioso que se establece entre hogares pobres-menos
posibilidades de emplearse, ingresos bajos-menos oportunidades de educar a sus nios
y jvenes, se reproduce con consecuencias perversas que profundizan la inequidad. Se
puede afrmar que los grupos ms pobres de la poblacin son los que con mayor rigor
padecen la informalidad y con mayor probabilidad sus trabajos son desprotegidos de la
seguridad social. Una buena parte de la informalidad del empleo est asociada con altos
niveles de informalidad empresarial. En paralelo a los problemas de informalidad e incen-
tivos normativos, estuvieron el manejo macroeconmico, los choques internos y externos
propios de cualquier economa del perodo 1996-2001, que le restaron dinamismo a la
demanda de trabajo califcado.
Sin embargo, en los ltimos aos se han logrado avances importantes en trminos de
formalizacin del empleo. Segn datos del Ministerio de la Proteccin Social, entre 2002
y 2005, se presentaron aumentos signifcativos en la afliacin a la seguridad social: 21,3%
en Rgimen Contributivo, 86,4% en Rgimen Subsidiado, 41,9% en Cajas de Compensacin
Familiar, 35,4% en ARP y 62,1% en pensiones.
Uno de los problemas que afronta el mercado laboral es la participacin de nios y
adolescentes. En promedio, por cada 14 personas que participan en el mercado laboral
1 est entre lo 5 y los 17 aos. El trabajo infantil limita el ingreso de los nios, nias y
jvenes al sistema educativo, lo cual genera la perpetuacin de la pobreza, el deterioro del
capital humano y la agudizacin de la inequidad.
3.2.3 Metas y acciones requeridas
El principal instrumento del Estado para construir una sociedad con mayor equi-
dad e inclusin social es la poltica de generacin de empleo e ingresos. De tal manera,
que uno de los principales objetivos de este Gobierno ser seguir construyendo un
escenario econmico, social e institucional que garantice el mayor aprovechamiento
de su fuerza laboral como principal motor del crecimiento econmico y de la equidad.
En esa medida se espera que la tasa de desempleo se ubique en 8,8% promedio anual
en 2010. El xito de la poltica de generacin de ingresos requiere tener en cuenta la
enorme heterogeneidad de la poblacin objetivo. Heterogeneidad que pasa por las
diferencias entre el campo y la ciudad, entre zonas geogrficas, entre grandes, micros
y pequeas empresas, y entre grupos poblacionales. De tal manera que esta compleji-
dad requiere de la accin conjunta y coordinada de polticas en dos grandes frentes.
Primero, en generar las condiciones generales en el plano econmico, institucional
y sectorial, que potencien la generacin de riqueza en el pas. Segundo, propiciar las
condiciones y desarrollar instrumentos para que los beneficios de un mayor creci-
miento econmico lleguen a la poblacin ms pobre, a travs del fortalecimiento de
sus capacidades para generar ingresos.
Las condiciones generales pasan por lograr una senda de estabilidad y asegurar reglas de
juego que permitan alcanzar de manera sostenida tasas de crecimiento econmico elevadas.
116
El programa macroeconmico planteado en este Plan es consecuente con ese objetivo.
Adicionalmente, es necesario crear las condiciones propicias para lograr mayores niveles
de competitividad y productividad. En primer lugar, se crearn las condiciones para el
desarrollo de la infraestructura productiva, incentivando, entre otras cosas, un sistema de
intermodal que permita optimizar el uso de la infraestructura actual, disminuyendo los
tiempos y costos de desplazamiento de la poblacin hacia los centros urbanos y de acopio
y con los fujos del comercio exterior. Al mismo tiempo, se reducir la brecha tecnolgica
del pas, a travs de una mayor interaccin entre las empresas y el sector educativo, apoyo
a las iniciativas de innovacin y desarrollo, tanto pblicas como privadas. Adems, se pro-
mover la bsqueda de nuevos mercados para nuestros productos y servicios, a travs de
una poltica muy activa de integracin econmica con el resto del mundo. Estos aspectos
se desarrollan a lo largo de este Plan de Desarrollo.
Sin embargo, se requiere de polticas micro, acompaadas de cambios normativos e
institucionales, como el diseo y operatividad del Sistema de Proteccin Social y sus com-
ponentes, la consolidacin del Sistema Nacional de Formacin para el Trabajo, de la Banca
de las Oportunidades y de los instrumentos e institucionalidad que permitan una mayor
coordinacin de la poltica pblica en general, que redunden en un mayor impacto de las
polticas sobre la poblacin pobre, de tal manera que los benefcios de una mayor genera-
cin de riqueza se irriguen de manera ms proporcional sobre ellos. As, se requiere poner
en marcha una poltica coordinada de generacin de empleo e ingresos, resultado de las
estrategias econmicas y sociales del Plan. Para ello el Gobierno desarrollar un docu-
mento de poltica que detallar los criterios y mecanismos de coordinacin y las sinergias
necesarias entre los actores y las diferentes polticas, as como el paquete de servicios de
acuerdo a las diferencias poblacionales y regionales.
Cuadro 3.2
Metas 2010. Disminuir los niveles de desempleo
Meta
Lnea de base
(2005)
Situacin 2010
Reducir la tasa de desempleo (%). Lnea de base 2006
11,9 8,8
Reducir la duracin promedio del desempleo 11 meses 7 meses
Reducir la tasa de desempleo de los menores de 24 aos (%)
26 20
PEA: Poblacin Econmicamente Activa.
Fuente lnea de base: Dane, ECH (2005). Clculos DNP-DDS.
Dinamizar y formalizar la demanda de empleo
No obstante que los detalles de coordinacin, la metas y los instrumentos de segui-
miento de la estrategia de generacin de empleo e ingresos debern ser precisados en el
documento de poltica, este debe contemplar entre otras cosas el desarrollo de los ins-
trumentos para la promocin de las Micro, pequeas y medianas empresas (Mipymes),
Captulo 3
117
generadoras de un buen porcentaje del empleo en el pas. Se debe tener en cuenta que la
heterogeneidad de ese sector requiere de polticas especfcas segn el nivel de insercin
de las empresas en los circuitos econmicos modernos. El xito de la estrategia de for-
talecimiento de las Mipymes requerir ante todo de la coordinacin de las entidades e
instrumentos del Estado que intervienen en su promocin.
As, se debe mejorar la coordinacin entre los Ministerios de Industria y Comercio,
Proteccin Social, Accin Social, la Red para la Superacin de la Pobreza Extrema, el Sena,
las Cajas de Compensacin, la banca de las Oportunidades, el Programa para el Desarro-
llo de Oportunidades de Inversin y Capitalizacin de los Activos de las Microempresas
Rurales, el Proyecto de Apoyo a Alianzas Productivas, entes territoriales, la sociedad civil,
la academia y las fuentes de fnanciacin, con el fn de unifcar los criterios, construir si-
nergias entre los actores y maximizar el impacto de los recursos. En ese sentido, se crear
un Sistema Nacional de Emprendimiento (SNE), conformado por estas entidades, que
establecer el paquete de polticas necesario segn las caractersticas de las unidades pro-
ductivas y dictar los criterios de coordinacin e intervencin.
Este sistema propender por el fortalecimiento de la capacidad de los empresarios
para el desarrollo de proyectos empresariales autosostenibles, en particular de los segmen-
tos ms vulnerables de la poblacin. La iniciativa debe enfocarse en generar capacidades
empresariales de los potenciales y actuales empresarios, brindando asesora integral en
el desarrollo de habilidades y conocimientos tcnicos, administrativos y contables que
minimicen el riesgo de fracaso. Se debe trabajar con un enfoque que desarrolle alianzas
productivas entre los empresarios y actores del sistema. Por lo tanto, una parte importante
del Sistema Nacional de Emprendimiento ser la identifcacin y promocin de 30 Clus-
ters productivos en el marco de la agenda interna, en donde se identifquen las cadenas y
mini cadenas en las que puedan desarrollar su actividad productiva. Se deben propiciar
procesos asociativos que tengan demanda dentro de los Clusters y que no saturen el mercado
de una regin.
El xito del sistema requiere un proceso de acompaamiento y asesora a lo largo del
todo el proceso, no solo en las primeras fases, sino an despus de consolidado. Uno de
los ejes importantes ser un mayor y mejor acceso a los servicios fnancieros y su demo-
cratizacin. En particular, la Entidades involucradas, de manera coordinada, asesorarn
y acompaarn a los benefciarios en la obtencin de crditos con el sistema fnanciero,
con gobernaciones y municipios, con ONG y con cajas de compensacin, con la Red de la
Banca de las Oportunidades y el Fondo Emprender, entre otros. Los 5 millones de crditos
que se colocarn en el cuatrienio sern parte integral del SNE.
El Sena tiene un papel importante como facilitador y asesor tcnico para la imple-
mentacin de esta estrategia, pues ofrece y tiene una amplia experiencia en un paquete
de servicios que comprende asesora empresarial, asistencia tcnica, formacin gerencial,
formacin y asesora a creadores de empresa e incubacin empresarial y de capacitacin
en empresarismo y emprendimiento. Esta oferta est dirigida hacia poblacin de diver-
sas caractersticas socioeconmicas, incluyendo aquella considerada como vulnerable, as
como a diferentes tipos de empresas, instituciones y organizaciones. El Sena fortalecer,
entonces, la calidad del proceso de seleccin y viabilizacin de los planes de negocios, as
118
como la asesora tcnica de los aspirantes a los recursos del Fondo Emprender y asigna-
r el 100% de los recursos del recaudo de la cuota de monetizacin. Como se dijo, es ne-
cesario fortalecer la capacidad empresarial y gerencial de las empresas ya constituidas.
Se debe mejorar y ampliar el programa de Alta Especializacin del Recurso Humano
del Sena, que actualiza los conocimientos gerenciales y las competencias laborales de
directivos, profesionales, tcnicos, tecnlogos y trabajadores vinculados a empresas. La
meta para el cuatrienio en el programa de Alta Especializacin del Recurso Humano es
formar 1.260.000 trabajadores en[sic] reas tecnolgicas especfcas y en sectores estra-
tgicos para el desarrollo de la competitividad nacional.
Adems de la promocin y fortalecimiento de la capacidad para generar empresas y
la autogestin del empleo, es necesario potenciar la generacin de ingresos producto de
la relacin salarial, para lo cual se debe aumentar la empleabilidad de los colombianos y
los instrumentos de proteccin social contra el riesgo del desempleo. En esa medida, la
mayor generacin de ingresos por la va del empleo esta muy ligada a la consolidacin
del Sistema de Proteccin Social y de sus pilares. Uno de los grandes retos que tiene
el pas es la articulacin de las instituciones del sistema de proteccin social y las del
mercado laboral.
Las mejoras en materia educativa, especfcamente la universalizacin en todos los
niveles hasta la media y el aumento de cobertura al 35% en educacin superior, sustentado
en un modelo fexible con mayor integracin con el sector productivo y con ms movili-
dad entre modalidades educativas nos permitirn aumentar las condiciones y las posibili-
dades de insercin de los colombianos en el mercado laboral. A esto, tambin contribuir
la consolidacin de la nueva institucionalidad del Sistema Nacional de Formacin para el
Trabajo (SNFT), tal como se desarrolla ms adelante. La poltica de capacitacin permitir
disminuir la tasa de desempleo de los jvenes del 26% actual a 20% en 2010.
Actualmente el promedio de bsqueda de empleo a nivel nacional es de 11 meses, aun-
que para el caso de las mujeres es de 12,2 meses. La meta propuesta es reducir este tiempo
a 7 meses. Esto implica, adems de una mayor educacin y capacitacin de la fuerza de
trabajo, un sistema de informacin que permita una intermediacin laboral efciente y
oportuna. Se requiere entonces fortalecer e implementar nuevos y modernos sistemas de
redes, en asocio con los servicios pblicos y privados de intermediacin, que permitan
a los trabajadores, empresas, instituciones, y al pblico en general, la apropiacin de in-
formacin confable y completa para mejorar la intermediacin laboral y para adecuar la
formacin del recurso humano a la demanda de trabajo. Lo anterior debe ser impulsado
por el MPS y MEN, a travs de la integracin y coordinacin del Servicio de Empleo P-
blico del Sena, Cajas de Compensacin, los observatorios laborales y servicios privados de
bsqueda de empleo, todo esto en el marco de la estrategia de consolidacin del SNFT.
A pesar de que el Sistema de Proteccin Social esta concebido para promover de manera
integral y generalizada la proteccin de los colombianos a lo largo del ciclo de vida, es evi-
dente que existe un gran nmero de compatriotas que se ven con mayor rigor afectados por
la creciente movilidad laboral, las fuctuaciones del ciclo econmico y por las mayores exi-
gencias en trminos de competencias laborales. Es necesario que estas personas obtengan la
formacin necesaria que los habilite, recapacite y potencie sus posibilidades de acceder a un
Captulo 3
119
trabajo digno. El Sena incrementar la cobertura del programa Jvenes en Accin y Jvenes
Rurales como iniciativa del gobierno para posibilitar la empleabilidad de un mayor nmero
de jvenes de los estratos 1 y 2 del Sisbn, poblacin sobre la cual recae la mayor incidencia
del desempleo. En lo que respecta al Programa Jvenes en Accin se tiene previsto graduar
71.688 jvenes entre 2007 y 2010. En la misma va, se pretende incrementar el nmero de
jvenes graduados rurales de 157.624 en 2006 a 601.002 en 2010.
Adicionalmente, es necesaria la consolidacin del Sistema de Promocin Social parte
integral del SPS que permitir una intervencin coordinada y efectiva en la promocin
social de los grupos de la poblacin que viven en condiciones de privacin y vulnerabili-
dad, dentro de un marco de poltica que tenga como base la expansin de las oportunida-
des de los pobres y los vulnerables, no solamente solucionar temporalmente su problema
de necesidades mnimas, sino promover la expansin de sus oportunidades, representan-
do un quiebre en la poltica social entre el asistencialismo y la promocin social. La Red
para la Superacin de la Pobreza Extrema tendr un papel protagnico en esta consolida-
cin, y deber ser el esquema que se replique en la provisin de servicios a la poblacin
pobre. Para desarrollar el componente de generacin de ingresos del Sistema de Promo-
cin Social, se deber identifcar las necesidades de la poblacin pobre de acuerdo con la
carencia de competencias que le impiden generar ingresos. As, se disear un paquete
de servicios de capacitacin y habilitacin ocupacional para los que no tienen ninguna
competencia laboral, y posteriormente se les dar orientacin activa, a travs del Servicio
Pblico de Empleo para posibilitar su enganche. A los potenciales emprendedores se les
dar la capacitacin, y el seguimiento a lo largo de su proyecto, como se explic.
Por su parte, es necesario integrar la inversin en infraestructura y en vivienda que
hace el Estado[sic], a la manera de un programa de empleo dirigido a la poblacin vul-
nerable. Se crearn los incentivos y reglas que permitan que estas inversiones no solo
desarrollen la infraestructura social y de competitividad que tienen como fn, sino que
se privilegie la contratacin de la poblacin pobre del rea de su infuencia de manera
individual o de cooperativas de trabajadores del Sisbn 1 y 2. Los criterios para hacer via-
ble esta iniciativa debern ser desarrollados en el documento de poltica. Para potenciar
la capacidad de los colombianos de acceder a un empleo bien remunerado y de calidad
no solamente es necesario desarrollar la poltica expuesta hasta el momento, sino que se
necesita una serie de esfuerzos institucionales y de promocin del trabajo decente que se
desarrollar en los siguientes apartados.
Cuadro 3.3
Metas 2010. Dinamizar y formalizar la demanda de empleos
Meta
Lnea de base
(2006)
Situacin 2010
Nuevas empresas promovidas a travs del Fondo Emprender 777 1.768
Nuevos empleos generados en empresas promovidas por el Fondo Emprender 4.171 9.100
120
Trabajo decente, dilogo social y concertacin
Es necesario disminuir los niveles de informalidad y promover el empleo decente, en-
tendido como la garanta de los derechos fundamentales en el trabajo. Para esto el Gobier-
no emprender acciones orientadas a incentivar la concertacin laboral y el compromiso
con los empresarios, incluyendo metas de generacin de empleo, a travs, entre otros, de
las subcomisiones de concertacin de poltica laboral y salarial. Es necesario profundizar
el dilogo social bipartito y tripartito nacional y descentralizado para mejorar las rela-
ciones laborales y avanzar en el propsito del trabajo en condiciones dignas a nivel de
empresas y de sectores productivos. Se construirn polticas pblicas para la generacin
de trabajo en condiciones dignas, en los niveles territoriales, por parte de los diferentes
actores sociales del mundo del trabajo, y se establecer, a travs de la promocin y divul-
gacin de los principios y derechos fundamentales en el trabajo, la prevencin y reduccin
en un 50% de la confictividad en el trabajo.
En los prximos cuatro aos es necesario empoderar y comprometer a las autoridades,
sociedad civil, empresarios y trabajadores en el plano local en la necesidad de gestionar su
propia agenda en materia de empleo. El MPS, con el apoyo de la OIT, promover y consoli-
dar pactos regionales de empleo, la realizacin de Estudios de Mercados de Trabajo Regio-
nal (EMTR) y estudios de mercado de trabajo sectorial, promocin de cooperativas y pre-
cooperativas de trabajo asociado y sector solidario en general e impulso a la intermediacin
laboral, a travs del mejoramiento de la gestin y el radio de accin de los entes territoriales
y el sector privado. Dentro de este marco, los entes territoriales debern entre otras acciones,
concertar, coordinar y promover aquellas tendientes a la formulacin de polticas, planes y
programas para la generacin de empleo productivo, dentro de la Agenda Interna.
El MPS promover el desarrollo del Programa de las Iniciativas Locales de Gestin
Empresarial (ILE), como una alternativa de promocin de nuevas empresas a travs de
la cooperacin pblico-privada en los diferentes municipios del pas. De la misma mane-
ra, promover y fortalecer los Observatorios Regionales del Mercado de Trabajo en las
principales ciudades, con el propsito de construir un sistema regional de informacin
sobre los mercados de trabajo que sirva de soporte tcnico a la formulacin de programas
de generacin de empleo de carcter regional y local y que complementarn los sistemas
de informacin existentes sobre el mercado de trabajo a nivel nacional. Se impulsar la
creacin de fondos de desarrollo local, dirigidos a apoyar el establecimiento de unidades
productivas a travs de capacitacin, crdito para capital semilla y asistencia tcnica a los
nuevos emprendedores. En esta va, se implementarn 20 experiencias piloto de modelos
alternativos de emprendimientos, iniciativas productivas, asociatividad, empresarismo,
con jvenes vulnerables del pas de poblacin urbana y rural entre 2007-2010. Por otra
parte, el MPS desarrollar procesos de capacitacin y asistencia tcnica permanentes a
los entes territoriales (departamentales y municipales) en el diseo de programas de ge-
neracin de empleo con perspectiva de gnero para poblaciones principalmente en con-
diciones de vulnerabilidad, tales como poblacin desplazada, personas con discapacidad
y jvenes, en el marco de la poltica de proteccin social y los incentivar a incluir
programas de fomento y promocin del empleo decente en los planes de desarrollo
departamentales y municipales.
Captulo 3
121
En este sentido, es necesario fortalecer la presencia y capacidad de coordinacin del
MPS, a travs de sus direcciones territoriales. El Ministerio, a nivel territorial, est repre-
sentado a travs de 32 direcciones territoriales ubicadas en las capitales de departamento y
2 Ofcinas Especiales en Barrancabermeja y Apartad. El Ministerio debe fortalecer el sis-
tema de prevencin, inspeccin, vigilancia y control de los derechos laborales y derechos
fundamentales en el trabajo mediante el desarrollo de acciones formativas, correctivas y
sancionatorias, dirigidas al cumplimiento de los derechos fundamentales en el trabajo y
seguridad social.
Para esto se requiere realizar una reingeniera de las Direcciones territoriales e ins-
pecciones de trabajo, a travs de la Unidad especial de inspeccin, vigilancia y control de
trabajo y as fortalecer estas instituciones en la va de los nuevos retos que afronta el Mi-
nisterio de la Proteccin Social, en el propsito de consolidar el SPS. Este fortalecimiento
de las direcciones territoriales requiere un plan estratgico que logre implementar estos
temas y la asignacin de recursos fnancieros por parte del MPS. Es necesario desarrollar
una inspeccin preventiva competitiva en la medida en que se capaciten ms los inspec-
tores de trabajo.
Por otro lado, se necesita que las modalidades de trabajo asociado contribuyan a la ge-
neracin de ingresos para los trabajadores sin desconocer los principios y derechos funda-
mentales en el trabajo o instaurar prcticas de elusin y evasin de aportes a la seguridad
social. En esta va, se requiere una normativa que precise la naturaleza, seale las reglas
bsicas de la organizacin y funcionamiento, determine el rgimen sancionatorio y de
inspeccin, vigilancia y control de las cooperativas de trabajo asociado. En relacin a las
Empresas de Servicios Temporales, se elaborar un decreto que puntualice el objeto del
servicio temporal y descentralice las funciones de inspeccin, vigilancia y control hacia
las Direcciones Territoriales. Para esto, el MPS debe consolidar un sistema de informa-
cin til para as identifcar y combatir la evasin, al mismo tiempo que se promueve el
cumplimiento de la legislacin laboral. As, el MPS promover un pacto social con los
empresarios y trabajadores con el fn de aumentar la calidad del empleo.
Los avances en informalidad estn directamente relacionados con el cumplimiento
de las metas en materia de afliacin a la Seguridad Social Integral, por esto, y porque es
necesario avanzar en la medicin del fenmeno, se trabajar en conjunto con el Dane en
una defnicin de informalidad que reconozca esta relacin.
Reduccin del trabajo infantil y juvenil
En esta materia es necesario, adems de la universalizacin de la educacin bsica,
avanzar y consolidar una poltica de Estado para la prevencin del trabajo infantil y la
proteccin de los jvenes trabajadores. Se debe fortalecer la accin coordinada de los di-
ferentes agentes del Estado (Ministerio de la Proteccin Social, ICBF, Ministerio de Edu-
cacin, Procuradura) y los agentes cooperantes (Unicef, OIT). En esta va, se incluir al
Ministerio de Educacin en la Secretara Tcnica del Comit de erradicacin del trabajo
infantil. La poltica requerir del diseo y desarrollo de una Estrategia Nacional para la
consolidacin de la Poltica de Prevencin y Erradicacin del Trabajo Infantil, a nivel
nacional y territorial.
122
Cuadro 3.4
Metas 2010. Intervenciones en segmentos especiales
Meta
Lnea de base
(2005)
Situacin 2010
Disminuir la proporcin de la PEA infantil (5-17 aos) respecto al total de la PEA 7,2% 5,3%
Fuente: Dane, ECH (2005). Clculos DNP-DDS.
En este cuatrienio se avanzar en la caracterizacin del trabajo infantil y juvenil y se
establecern metas e indicadores para el respectivo seguimiento. El MPS, con el apoyo de
la secretara tcnica, establecer un mecanismo para centralizar la informacin de trabajo
infantil y brindar un acompaamiento tcnico a los departamentos y municipios. Por otro
lado, el MEN debe hacer mapas de riesgo de variables relacionadas con el trabajo infantil.
Igualmente, el DNP, MPS y Dane utilizar informacin del censo para realizar un mapa
preliminar de riesgo y avanzar en un sistema de informacin. El ICBF incluir dentro se
sus programas de prevencin y proteccin los temas de trabajo infantil. Todo recurso de
cooperacin internacional en relacin al tema de trabajo infantil y juvenil debe aplicarse
dentro de los parmetros de la Poltica y la estrategia nacional. As mismo, es necesario
convenir que los subsidios que desarrolle el gobierno, tales como familias en accin, se
condicionen al no trabajo por parte de los nios y nias, para lo cual se requiere el apoyo
del Ministerio de Educacin.
El Gobierno Nacional debe lograr que los gobiernos locales y regionales incorporen el
tema en sus planes de desarrollo territorial en el marco de sus competencias (artculo 76, Ley
715 de 2001). En esta va, los programas en torno a la prevencin y erradicacin del trabajo
infantil y proteccin de los jvenes trabajadores que se adelanten en los niveles central y
territorial deben articularse a la Estrategia Nacional para la consolidacin de la Poltica.
3.3 Insercin de las familias en el Sistema de Proteccin Social
El Sistema de Proteccin Social, como se mencion, debe ser integral en la oferta de
servicios y no excluyente. El objetivo fundamental sobre el que se sustenta la oferta de
proteccin social parte del hecho de garantizar unos mnimos aceptables a toda la po-
blacin. Sin embargo, no toda la poblacin est en capacidad de acceder por sus propios
medios a los mecanismos de aseguramiento formal, por lo que deben existir mecanismos
redistributivos y de solidaridad, as como tratamientos integrales y de promocin social
para la poblacin ms pobre. En todo caso, la atencin integral y prioritaria a los grupos
poblacionales con peores condiciones de vida debe tener un carcter temporal. Una de
las condiciones necesarias para disminuir los niveles de pobreza y desigualdad es garan-
tizando el funcionamiento adecuado de los mecanismos de aseguramiento, reduciendo la
vulnerabilidad de la poblacin al riesgo y creando las herramientas para que los grupos
rezagados superen las condiciones adversas a las que se enfrentan.
Para esto, es necesario que el Estado y la sociedad hagan posible el fomento del ase-
guramiento frente a riesgos de la poblacin, como parte del Sistema de Seguridad Social
Integral (Salud, Riesgos Profesionales y Proteccin al Cesante), mediante mecanismos de
Captulo 3
123
cotizacin o subsidios de acuerdo a sus condiciones socioeconmicas. A su vez, es funda-
mental la existencia de un sistema de promocin social efciente y efcaz y la consolida-
cin del sistema de formacin para el trabajo, articulado al sistema educativo. Se debe
prever un mecanismo de manejo social del riesgo que complemente estas estrategias
en coyunturas particulares y temporales. De esta manera, la Proteccin Social puede
verse como intervenciones pblicas para: (1) asistir a personas, hogares y comunidades
a mejorar su manejo del riesgo; y (2) proporcionar apoyo a quienes se encuentran en
condicin de pobreza.
El pas ha avanzado en mejorar el acceso de toda la poblacin a los servicios sociales.
Sin embargo factores como las condiciones del mercado laboral y el empleo que afectan
la capacidad de pago de los individuos; los procesos de focalizacin que no garantizan
acceso preferente a la poblacin ms necesitada; y los problemas de articulacin dentro de
la oferta social estatal, hacen que para el prximo cuatrienio deba existir un compromiso
importante en la consolidacin del Sistema de Proteccin Social. Como se observa en la
Figura 3.8, el SPS abarca un conjunto de subsistemas, donde participan agentes pblicos
(nivel central y territorial) y privados (Cajas de Compensacin Familiar, Organizaciones
No Gubernamentales, Sector Cooperativo, entre otros), los cuales debern complemen-
tarse y articularse con otros elementos de la poltica social que involucran el acceso a la
vivienda y al saneamiento bsico, as como la posibilidad de insertarse en el mercado de
activos, principalmente mediante el acceso al sistema fnanciero y al crdito, la tierra y los
procesos productivos, as como a la seguridad y la justicia.
124
F
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g
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3
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Captulo 3
125
El esquema, si bien supone los elementos constitutivos bsicos, o por lo menos con los
cuales el pas ha creado condiciones para la estructuracin de la proteccin social, y que
se constituyen en el punto de partida, carece de mecanismos efectivos de articulacin en
la oferta de programas o servicios, como tambin en su capacidad de articulacin con la
demanda, particularmente de aquella poblacin excluida de sus benefcios (en pobreza o
miseria). A su vez resulta defciente para el manejo de condiciones especiales de crisis de
diferente ndole (crisis econmicas, socio-polticas y ambientales). De manera particular,
y en la medida en que los pilares fundamentales del SPS se desarrollen, consoliden y com-
plementen con otro tipo de intervenciones, se requiere de estrategias y acciones especf-
cas para superar la exclusin de grupos que, por su condicin de pobreza y vulnerabilidad,
presentan mayores difcultades para acceder a servicios sociales bsicos que posibiliten su
propio desarrollo y para que sean sujetos prioritarios con derechos a los benefcios del gas-
to social. La necesidad de que el gasto social benefcie prioritariamente a los pobres exige
medidas de intervencin que privilegien su acceso a los servicios del SPS. El reto principal
que se debe buscar en este cuatrienio frente al Sistema de Proteccin Social es lograr la
efectiva articulacin de tres grandes componentes:
1. Seguridad Social Integral (Salud, Riesgos Profesionales, Proteccin al Cesante)
2. Sistema de Promocin Social-Sistema Social de Riesgo
3. Sistema de Formacin de Capital Humano: Educacin y Formacin para el Trabajo
3.3.1 Seguridad social integral
La Seguridad Social Integral es el pilar fundamental de la Proteccin Social y est dise-
ada para que toda la poblacin del pas pueda acceder a ella, siendo necesario que existan
mecanismos de compensacin o solidaridad que fnancien el acceso a los ms pobres. Sin
embargo, hay sectores de la poblacin que requieren de otro tipo de intervenciones. Los
retos en materia de Seguridad Social Integral se pueden resumir en tres propsitos:
1. Combatir la evasin y elusin en el aseguramiento, para que aumenten los recursos, se
pueda aumentar cobertura garantizandoe la sostenibilidad fnanciera del Sistema. Se
consolidarn los sistemas y registros de informacin de aportantes (RUA) y afliados
(RUAF) a la seguridad social en salud en cabeza del Ministerio de Hacienda y Crdito
Pblico y de la Proteccin Social, respectivamente. Estos debern avanzar hacia la in-
teroperabilidad con el Sisbn.
2. Generar incentivos adecuados para incluir (formalizar) segmentos de poblacin que an
no se encuentran incluidos. La transformacin de la promocin social en el Sistema de
Promocin Social aboga porque la familia entre en una senda de acumulacin de capi-
tal humano. La estrategia de superacin de la pobreza extrema busca la promocin de
las familias a travs de la continuidad en los procesos de formacin de capital humano
(nivelacin de competencias laborales, formacin para el trabajo, ajuste al esquema de
incentivos del programa Familias en Accin); la acumulacin de otros activos (ahorro y
acceso al crdito a travs de la Banca de Oportunidades) y la incorporacin a procesos
de microemprendimiento, emprendimiento o enganche laboral. De igual manera, la ex-
pansin de cobertura en seguridad social en salud para poblacin con alguna capacidad
de pago (nivel 3 del Sisbn) podr considerar subsidios parciales a la cotizacin.
126
3. La creacin de mecanismos de aseguramiento o proteccin del ingreso para los grupos
ms vulnerables, con mecanismos novedosos de fnanciacin. Un ejemplo es el apoyo
peridico al ingreso de ancianos pobres.
Seguridad Social en Salud y Salud Pblica
Cobertura de aseguramiento. La cobertura del aseguramiento en salud entre 1992
y 2005 present una expansin notable, pasando de 9 millones a 32 millones de afliados
(Cuadro 3.5). La ampliacin de los benefcios al grupo familiar del cotizante y la implanta-
cin del rgimen subsidiado fueron los factores determinantes de este incremento.
Cuadro 3.5
Cobertura del aseguramiento en salud
Millones de personas
Nacional 1992 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
2/
2005
Total poblacin 32,1 40,8 41,5 42,3 43,0 43,8 44,5 45,3 46,0
Rgimen contributivo
(Prom. anual)
1/
9,0 16,1 14,5 14,4 13,1 12,6 13,8 14,4 15,2
Rgimen subsidiado 0,0 8,5 9,3 9,5 11,1 11,4 11,8 13,7 16,5
Total afliados 9,0 24,6 23,8 23,9 24,1 24,1 25,6 28,1 31,7
Variaciones 1998/92 1999/98 2000/99 2001/00 2002/01 2003/02 2004/03 2005/04
Poblacin total (%) 1,4 1,9 1,8 1,7 1,7 1,7 1,7 1,6
Rgimen subsidiado (%) n.a 8,9 2,4 16,3 3,4 3,5 16,0 20,4
Rgimen contributivo (%) 1,2 -9,7 -0,9 -9,2 -3,3 9,2 4,8 5,6
1/
Fuente MPS: Para 2001 y 2002, se registra el dato certifcado por MPS y utilizado para efectos de distribucin del
SGP. Para 2003 fuente Sigob. En 2005 se tom el reporte a octubre de 2005 del MPS.
2/
Fuente: MPS. No incluye subsidios parciales que en 2004 alcanzaron 1,8 millones y en 2005, 2,1 millones de
personas
En trminos de equidad, la estrategia ha permitido la priorizacin de la afliacin de
los pobres. Para 2003 el 49,5% de la poblacin de los dos quintiles inferiores de ingreso se
encontraba afliada al sistema de seguridad social en salud, de estos, el 78% se encontraba
afliado al rgimen subsidiado, el restante 22% al contributivo. De otra parte, el quintil con
mayores ingresos presenta una afliacin del 83% y de estos el 95% se encuentra afliada la
rgimen contributivo. As mismo, el avance en la implementacin del aseguramiento ha
estado acompaado de reduccin en las brechas entre las zonas urbana y rural.
Acceso a los servicios. En trminos de acceso, se evidencia que el aseguramiento pro-
pende por una reduccin de las brechas entre los pobres y no pobres. Para la poblacin
perteneciente a los dos primeros quintiles de ingresos la probabilidad de ser tratado, dado
que se enferm, pas del 55% al 64%. Esta brecha tambin se redujo en cerca de 13 puntos
entre reas rurales y urbanas. Los resultados sealan que la estrategia que ms ha contri-
buido a la reduccin de las brechas en trminos de acceso ha sido el aseguramiento.
Salud pblica. El pas ha logrado reducir la mortalidad materna e infantil. La mortalidad
materna pas de una tasa de 104,9 por mil en el 2000 a 83,3 en el 2003. Sin embargo,
Captulo 3
127
la mortalidad materna presenta notorias diferencias ente regiones y grupos de poblacin.
Dentro de los grupos ms vulnerables se destacan las mujeres con mayor fecundidad, mayor
ndice de pobreza, bajo nivel educativo, baja prevalencia de uso anticonceptivo, las menores
de 15 y mayores de 40 aos y las vctimas del desplazamiento forzado. La mortalidad infantil
(menores de 1 ao) present una tasa de 21% en el 2000 y en el 2005 disminuy al 19%. La
mortalidad infantil se concentra en las regiones ms pobres y en las mujeres con menor nivel
educativo. La mortalidad en la niez (menores de 5 aos) se redujo de 25 a 22 por mil. Para
el grupo de 1 a 4 aos, en las causas de mortalidad predominan las infecciones respiratorias
agudas, las defciencias nutricionales, el ahogamiento y las enfermedades infecciosas intesti-
nales. Las enfermedades no transmisibles constituyen un problema crtico de salud pblica,
al ocupar un lugar importante en la morbilidad y mortalidad de los colombianos. Su aten-
cin representa un costo creciente para el sistema de salud en la medida en que su incidencia
tiende a aumentar como consecuencia del envejecimiento de la poblacin.
Dentro de stas, las enfermedades del sistema cardiovascular aumentaron signifcati-
vamente en hombres como en mujeres y continuaron ocupando el primer lugar de mag-
nitud, seguidas de las causas externas, tumores y superando incluso al conjunto de las
enfermedades infecciosas transmisibles. Sin embargo, entre estas ltimas reviste especial
importancia que enfermedades como la malaria y el dengue y otras de transmisin por
vectores siguen impactando la morbilidad y la mortalidad. El comportamiento de la mor-
bilidad por malaria en las ltimas tres dcadas ha mantenido una tendencia ascendente,
con la presencia de ciclos epidmicos que ocurren cada 2 a 7 aos registrndose en la d-
cada de los noventa promedios anuales de 150.000 a 160.000 casos. Las zonas de ms alto
riesgo de transmisin son la Costa Pacfca, la regin del Urab-zona del bajo ro Cauca-
Alto Sin, y los territorios de la Orinoquia y la Amazona. A su vez, el dengue ha presentado
una intensa transmisin con tendencia creciente y comportamiento de ciclos epidmicos
cada dos o tres aos y mayor incidencia en los departamentos de Arauca, Caquet, Crdoba,
Guaviare, Norte de Santander, Santander, Sucre y Vichada.
Por su parte la epidemia del VIH/Sida en Colombia presenta un aumento permanente
en la poblacin de 15 a 49 aos. Entre 1988 y 2003 la prevalencia creci del 0,02% al 0,65%,
con una transformacin del patrn epidmico por disminucin de la razn mujer-hombre,
que exige prever un mayor nmero de casos en la poblacin en edad reproductiva y su con-
secuente impacto en el aumento de la transmisin materno infantil de la enfermedad
46
.
En cuanto a las coberturas de vacunacin del Programa Ampliado de Inmunizaciones,
se ha registrado un avance en los ltimos aos, pasando de un promedio de cobertura de
78,4% en el 2000 a 87,3% en 2005. Se debe precisar que los niveles de cobertura dependen
de los denominadores sobre los que se realiza la medicin, los cuales han tenido proble-
mas en su determinacin. Cabe destacar que los recursos asignados al Programa Amplia-
do de Inmunizaciones han presentado un comportamiento ascendente, principalmente
desde 1998, lo que se ha traducido en la introduccin de nuevas vacunas.
Uno de los eventos de salud pblica al cual el pas debe prestar particular atencin es
el de la salud mental de la poblacin. El Estudio Nacional de Salud Mental (2003-2004),

46
La distribucin por sexo en 1998 fue 1:3,8 y para el 2005 se calcul en 1:1,9 (Instituto Nacional de Salud. Estudios
Centinela).
128
mostr que alrededor de ocho de cada 20 colombianos presentaron trastornos psiquitricos
alguna vez en la vida, tres de cada 20 en los ltimos 12 meses y uno de cada 14 en los ltimos
30 das. Por tipo de trastornos, los ms frecuentes fueron los trastornos de ansiedad, segui-
dos por los del estado de nimo y los de uso de sustancias. Por regiones, en la prevalencia
de cualquier trastorno alguna vez en la vida, Bogot presenta la cifra ms elevada: 46,7%
en contraste con el 40,1% del total nacional. El consumo de sustancias psicoactivas (SPA) es
un problema creciente. La prevalencia de consumo de SPA en jvenes parece ser mayor que
en la poblacin general. Los jvenes residentes en zonas urbanas son ms vulnerables y el
consumo en las mujeres tiende a igualarse con el de los hombres.
Operacin del SGSSS. A pesar que los resultados sugieren que el aseguramiento es
una estrategia efcaz para reducir las brechas en salud entre pobres y no pobres, todava
permanecen en el SGSSS condiciones de operacin estructurales en materia de regula-
cin, inspeccin, vigilancia y control que no permiten avanzar sustancialmente en el logro
de los resultados esperados en salud. El Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud
(CNSSS) no es independiente. El CNSSS est conformado por representantes del gobierno
central, de los gobiernos locales, y de los diferentes agentes que intervienen en el mercado.
El organismo regulador del SGSSS ha sido ampliamente criticado en su diseo. Se seala
que su conformacin se recarga hacia representantes con intereses particulares en el sis-
tema, su inefcacia en la superacin de las fallas del mercado de aseguramiento en salud,
la insufciencia de herramientas tcnicas para la toma de decisiones, su especializacin en
la administracin del Fosyga y el descuido de sus funciones de la entidad rectora. La vi-
gilancia y el control a cargo de la Superintendencia Nacional de Salud se concentra en ac-
tividades y procedimientos para un sinnmero de mbitos con resultados poco efectivos,
descuidando su fn primordial: la proteccin de los derechos de los usuarios en el sistema.
La gran dimensin de instituciones objeto de ser vigiladas, termina en resultados como
los observados hoy: los usuarios acuden a instancias judiciales como mecanismo para la
defensa y respeto de sus derechos.
Metas y acciones requeridas. El Plan Nacional de Desarrollo tendr como meta la
universalizacin del aseguramiento, en condiciones de sostenibilidad fscal y fnanciera,
de equidad y efciencia. Las estrategias sern universalizacin del rgimen subsidiado para
la poblacin Sisbn 1 y 2 y la implementacin de subsidios parciales a la cotizacin del
rgimen subsidiado o contributivo para la poblacin en transicin
47
. El incremento de
la afliacin al rgimen contributivo y la actualizacin del plan de benefcios en relacin
con los cambios demogrfcos, perfl epidemiolgico e intervenciones costo-efectivas. El
aseguramiento subsidiado, total o parcial a la cotizacin al rgimen subsidiado o contri-
butivo, se justifca en la medida en que existan condiciones de baja capacidad para cubrir
totalmente el costo de aportes peridicos a travs de cotizaciones.

47

Poblacin en transicin se defne como aquella que cumple con las siguientes condiciones: (1) no es lo sufcientemente pobre
como para ser benefciario del rgimen subsidiado; y (2) No tiene la sufciente capacidad de pago como para acceder al rgimen
contributivo.
Captulo 3
129
Cuadro 3.6
Metas 2010: cobertura universal en el SGSSS
Metas Lnea Base (2005)
Meta
(2010)
Incrementar la afliacin al rgimen subsidiado al 100%. Nivel Sisbn 1 y 2 71% 100%
Incrementar la afliacin al rgimen contributivo 15.967.055 17.467.055
Fuente: Ministerio de la Proteccin Social, DNP.
Para el efecto el MPS, en coordinacin con el DNP y el MHCP, desarrollarn una
prueba piloto en 2007 que permita precisar la poblacin objetivo en transicin, los me-
canismos operativos y de pago, la defnicin del monto del subsidio parcial a la coti-
zacin (ya sea al rgimen contributivo o al subsidiado), la defnicin de los aportes de
la fawmilia, los mecanismos de focalizacin adicionales al Sisbn, los mecanismos de
control para evitar la seleccin adversa, la promocin al rgimen contributivo (incen-
tivos) y la adherencia y fdelidad de la poblacin al sistema. Esta estrategia se podr
fnanciar con recursos del Fosyga, del SGP u otras fuentes. En todo caso la afliacin de
la poblacin en transicin deber ser al rgimen contributivo o al rgimen subsidiado
pleno, y se tendr en cuenta la capacidad de pago. Los subsidios parciales del rgimen
subsidiado al plan de benefcios no se seguirn implementando, por lo que el MPS y el
MHCP debern proponer al CNSSS la transicin gradual de las actuales personas que
ostentan un plan de benefcios parcial al esquema de subsidios plenos o parciales a la
cotizacin a partir de 2007. Es indispensable revisar, redefnir y ajustar los planes de
benefcios y el valor de la Unidad de Pago por Capitacin, atendiendo los cambios en la
estructura y composicin de la poblacin, as como la transicin epidemiolgica. Para
ello el organismo de regulacin realizar los estudios tcnicos anuales. stos debern
valorar los actuales benefcios, sus costos y su pertinencia a la luz de las condiciones de
salud presentes y futuras de la poblacin.
Para lograr la cobertura universal es necesario adelantar acciones que consoliden y
garanticen la sostenibilidad de la estructura de fnanciamiento, el mejoramiento de la fo-
calizacin de los subsidios, el desarrollo de la poltica de prestacin de servicios y la trans-
formacin de la oferta pblica bajo esquemas de participacin privada. Para el logro de la
cobertura universal las principales acciones son:
1. Reduccin de la evasin y elusin de aportes al rgimen contributivo, a travs de la
implementacin universal de la planilla integrada de aportes y la interoperabilidad del
RUA, el RUAF y el Sisbn.
2. Incrementar el aporte de cotizaciones a cargo del empleador al SGSSS, hasta medio
punto, a partir de 2007. En todo caso, este incremento se har de una manera que no
afecte al empleo (i.e contra el incremento del punto pensional previsto).
3. Transformar los recursos de subsidio de oferta a demanda a partir de 2007. El nivel de
transformacin estar en funcin de la ampliacin del rgimen subsidiado y ser con
cargo a los recursos que fnancian el primer nivel de atencin.
130
4. Es necesario que para los prximos aos se rediseen y ajusten los mecanismos de
generacin y recaudo de los impuestos a la explotacin de juegos de suerte y azar, con-
siderada como una fuente con un mayor potencial para el fnanciamiento del sistema.
El MPS, el MHCP y el DNP propondrn una reforma en este sentido.
5. La implementacin de un sistema de monitoreo de los costos de transaccin de los
servicios de salud y de un sistema de informacin que d cuenta de los factores de
riesgo, costos y frecuencias de uso, a travs de los cuales sea posible tener insu-
mos para monitorear el equilibrio de la Unidad de Pago por Capitacin y revisar el
plan de benefcios. Para el efecto ser prioritario consolidar el uso de los Registros
Individuales de Prestacin de Servicios (RIPS). El organismo de regulacin podr
implementar un sistema de informacin que permita cumplir con los objetivos aqu
sealados y podrn defnir multas o sanciones segn corresponda, con el fn de in-
centivar el suministro de informacin.
En la medida en que el pas alcance la meta de universalizar el acceso a la seguridad
social en salud con una cobertura equivalente al menos al plan de benefcios subsidiado
y que esta cobertura se concentre proporcionalmente en subsidios a la poblacin, resul-
ta fundamental estudiar alternativas que permitan mantener lo alcanzado y se ajuste de
manera ms real a las condiciones del mercado laboral. Un esquema de aseguramiento
universal dado mayoritariamente por subsidios fnanciados de manera importante por
aportes de solidaridad de la poblacin vinculada al mercado laboral formal, as como
la coexistencia de subsidios de oferta, plantea la necesidad de evaluar cambios en la es-
tructura de fnanciamiento con dos propsitos: minimizar los costos laborales y evitar
duplicidades de gasto que refejan niveles subptimos de aseguramiento. El Gobierno Na-
cional a travs del Ministerio de Hacienda, el DNP y el Ministerio de la Proteccin Social,
realizarn los estudios pertinentes y presentarn alternativas de cambio en la estructura de
fnanciamiento del Sistema De Seguridad Social En Salud al fnal del cuatrienio.
Prestacin de Servicios. El MPS deber implementar la poltica nacional de presta-
cin de servicios de salud, en sus ejes de accesibilidad, calidad y efciencia con el fn de
contribuir a fortalecer la competencia regulada de los prestadores de servicios, la efcien-
cia y la sostenibilidad de las redes pblicas, la accesibilidad y la calidad en la atencin.
En particular, para el caso de la oferta pblica se hace necesaria la transformacin de las
condiciones de gobernabilidad y autonoma que hoy la rigen. Su naturaleza jurdica, que
actualmente les da el carcter de empresas sociales del Estado, debe ser revisada y modif-
cada. Su transformacin deber contemplar la introduccin de esquemas de participacin
privada, que les permitan evolucionar hacia empresas de economa mixta sin nimo de
lucro o de carcter solidario. Se debern introducir incentivos para la adecuada y efciente
gestin de estas empresas y ajustes al rgimen jurdico que las rige: la organizacin y compo-
sicin de sus organismos de direccin y de gerencia; la evaluacin de la gestin de los gerentes,
condicionando su permanencia a los resultados pactados con el rgano de direccin; y la
adecuada defnicin de los incentivos laborales por productividad y calidad.
Dado que los mecanismos de tercerizacin de la prestacin de los servicios dentro de
estas empresas constituyen una importante alternativa para la calidad y la efciencia, es ne-
cesario que exista una regulacin efciente que evite que estos se conviertan en instrumentos
Captulo 3
131
para la extraccin de rentas, en desmedro de la calidad de la atencin y de los derechos de
los trabajadores. Se deber tener en cuenta que la operacin efciente de las Instituciones
Prestadoras de Servicios de Salud pblicas ser una premisa fundamental y este princi-
pio, tambin, se aplicar a aquellas IPS pblicas donde las condiciones del mercado no
permiten su supervivencia a partir de la venta de servicios. Para lo anterior, el MPS debe
implantar un plan de asistencia tcnica e introducir los cambios normativos y legales que
se requieren para el efecto.
Para la mayor efciencia en el uso de los recursos, se requerir fortalecer la gestin
de las entidades territoriales en el manejo de la red de prestadores pblicos. Entre dichas
acciones se destacan: la implementacin de nuevos mecanismos de contratacin y pago;
la consolidacin de los sistemas de referencia y contra referencia de pacientes dentro de
las redes de servicios de acuerdo con la capacidad resolutiva de cada punto de atencin; la
implementacin de auditorias clnicas y de cuentas. El MPS promover el fortalecimiento
de la tecnologa informtica que permita la consolidacin de las redes de prestacin de
servicios de salud, el mejoramiento de la capacidad de gestin de las direcciones terri-
toriales de salud y las IPS pblicas y la adopcin y monitoreo de los componentes del
Sistema Obligatorio de Garanta de Calidad. A su vez, culminar el Programa de Reorga-
nizacin, Rediseo y Modernizacin de Redes de Prestacin de Servicios de Salud, con
base en la evaluacin intermedia del programa; y fortalecer los procesos de seguimiento
y evaluacin a la implementacin de la poltica de prestacin de servicios con nfasis en
los aspectos de sostenibilidad fnanciera y mejoramiento de la calidad y efciencia.
Igualmente, el Gobierno Nacional promover el adecuado fujo de recursos y el sanea-
miento de la cartera de las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud dentro de un
marco de promocin de la efciencia y sostenibilidad de las IPS. Para el efecto desarrollar
los lineamientos previstos en el Conpes 3447, entre los cuales se destacan: la venta de la
cartera a operadores privados o pblicos de activos improductivos mediante subasta p-
blica o la venta a colectores; el castigo o saneamiento contable de cartera no negociable; la
cancelacin de cuentas por cobrar por prestacin de servicios a poblacin pobre en lo no
cubierto con subsidios a la demanda. Para la cancelacin de las cuentas por cobrar presen-
tadas a las entidades territoriales, se dispondr por una sola vez de recursos provenientes
del Fondo de Ahorro y Estabilizacin Petrolera (FAEP) y de los recursos del ECAT, en los
trminos defnidos por el Conpes. Las entidades territoriales que accedan a estos recursos
debern suscribir un acuerdo de mejora en la gestin con indicadores y metas. Adicional-
mente, se podr implementar una estrategia que d disponibilidad de capital de trabajo
mediante deudas subordinadas a convenios de gestin. En todo caso, antes de proceder
al reconocimiento de la cartera a ser saneada, el Gobierno Nacional deber realizar las
auditoras que permitan identifcarla y valorarla correctamente.
El DNP, en coordinacin con el MPS y MHCP, elaborar una propuesta que permita
una solucin estructural en el fujo de recursos. Para el efecto se considera necesario que
el SGSSS cuente un esquema que permita estandarizar los procesos y procedimientos, as
como disponer de reglas claras de contratacin y pago entre los agentes. El mecanismo debe
facilitar que operen los fujos fnancieros en un mercado donde interacta un nmero sig-
nifcativo de agentes oferentes y demandantes de servicios. Para 2007 se deber aplicar la
132
verifcacin de las condiciones de habilitacin a por lo menos el 40% de los servicios de
las IPS pblicas y privadas y, en 2008 a por lo menos el 70%. Adicionalmente, para el
cuatrienio deber contar con 200 IPS y 5 aseguradoras capacitadas y preparadas para la
acreditacin y adopcin del componente de auditora para el mejoramiento de la calidad.
Se acreditarn 8 IPS en 2007 y 10 en 2008. Las instituciones deben orientarse al logro de
niveles ptimos de calidad, como los establecidos por el Sistema nico de Acreditacin,
que contribuyan al mejoramiento de la gestin y efciencia institucional. Para favorecer
su consecucin se propone la adopcin de un sistema de incentivos que estimule aquellos
actores del SGSSS que demuestren avances signifcativos en materia de calidad.
Dentro de estos se contemplan algunos incentivos econmicos, como las zonas fran-
cas. Con el nimo de evaluar y gestionar los avances en materia de calidad debe desarro-
llarse un esquema de monitoreo que permita conocer los resultados en la implementacin
y desarrollo del Sistema Obligatorio de Garanta de la Calidad a travs de indicadores. De
igual manera se requiere el fortalecimiento de la informacin sobre la situacin de calidad
de los diferentes actores del sistema que permita el empoderamiento del usuario para que
con base en ella pueda ejercer su derecho a la libre eleccin. Se debe avanzar en el desarro-
llo y mejoramiento del talento humano en salud, a travs de un sistema de certifcacin,
recertifcacin y registro nico nacional del personal dedicado a la salud.
Ser indispensable avanzar en la actualizacin tecnolgica y en el desarrollo de la te-
lemedicina en concordancia con una poltica de tecnologa biomdica. La meta en tele-
medicina ser implementar 18 proyectos en el pas. El nfasis se realizar en las entidades
territoriales con mayor dispersin y menos accesibilidad a los servicios de salud. La meta
en renovacin tecnolgica consistir en implementar en 36 entidades territoriales la me-
todologa para la ejecucin de proyectos de innovacin tecnolgica. Se debe, igualmente,
contar con 5 redes de transplantes de rganos funcionando.
Mejoramiento del acceso general. Es necesario avanzar en la proteccin de la pobla-
cin, no slo desde la perspectiva de la cobertura, sino en trminos del mejoramiento del
acceso y la prestacin de los servicios de salud, en condiciones de calidad y oportunidad,
tanto para los asegurados, como para aquellos que transitoriamente no tienen esa condi-
cin. Para esto se requiere desarrollar acciones como:
1. Fortalecer el ejercicio del derecho a la libre eleccin del afliado. Es indispensable re-
ducir los tiempos de movilidad entre aseguradoras. Se deber difundir anual y pbli-
camente el ranking de IPS y aseguradoras y el Informe Nacional de Calidad.
2. Establecer estrategias masivas de comunicacin, dirigidas a la poblacin afliada y no
afliada, a travs de las cuales se otorgue informacin sobre los benefcios a los cuales
el usuario tiene derecho y los mecanismos giles y oportunos para su exigibilidad.
3. Se deber asegurar una ptima distribucin geogrfca de los recursos, garantizando
la adecuada articulacin de una oferta bsica de servicios con la red de servicios de
mayor nivel de complejidad.
4. El fnanciamiento de profesionales especializados mediante el mecanismo de becas
crdito debe orientarse a incentivar la disponibilidad de recurso humano especializa-
do en zonas defcitarias y en reas del conocimiento prioritarias. Por tanto, se deber
revisar la focalizacin del programa actual de becas crdito y la normatividad de los
Captulo 3
133
convenios de asistencia-docencia entre universidades y hospitales universitarios y los
de aprendizaje del personal en formacin especializada.
Direccin y regulacin. Una estrategia para el mejoramiento y el fortalecimiento ins-
titucional del SGSSS debe tener claras las fallas del mercado de salud que justifcan la
intervencin. Las intervenciones pueden ser de dos tipos: (1) las que estn relacionadas
con las fallas tpicas del mercado de servicios de salud y que estn orientadas a procurar
la efciencia del mercado en un ambiente de competencia; y (2) las que estn relacionadas
con la prescripcin tica de garantizar el derecho a la salud a toda la poblacin. Se crear
una Comisin de Regulacin de Salud de alta capacidad tcnica, con el concurso de ex-
pertos independientes seleccionados por mritos, con inhabilidades e incompatibilidades
rigurosas y que contar para sus decisiones, con la participacin del Gobierno Nacional.
Esta instancia ser objeto de supervisin por parte de los organismos de control. La Co-
misin Reguladora sustituir al CNSSS, el cual podr mantenerse como instancia de con-
sulta y concertacin de las polticas del sistema, las cuales debern estar bajo la direccin
y estratgica del MPS, contando para su implementacin con los niveles territoriales. La
Comisin Reguladora tendr a su cargo, entre otras, la defnicin del Plan Obligatorio de
Salud, el valor y los criterios de ajuste de la UPC, la defnicin del rgimen de pagos com-
partidos, de las medidas necesarias para evitar la seleccin adversa de usuarios por parte
de las entidades promotoras de salud y la defnicin del rgimen de tarifas de los servicios
prestados por las IPS en casos de urgencias y riesgos catastrfcos.
Inspeccin, Vigilancia Y Control (IVC) efcaz y efciente que proteja al usuario. La
funcin de regulacin debe complementarse con un sistema de IVC efcaz. As, los aspec-
tos que vigila la Superintendencia de Salud debern ser objeto de revisin y depuracin y
podrn ser reasignados a otras entidades especializadas. As, el MPS, MHCP y DNP rea-
lizarn un estudio que permita determinar el papel de la Superintendencia Financiera en
la vigilancia de las condiciones fnancieras de las aseguradoras. De otra parte, los aspectos
relacionados con abuso de posicin dominante, competencia desleal, integracin vertical
y fallas y concentracin del mercado, deben ser supervisados por la Superintendencia de
Industria y Comercio. De esta manera, la Superintendencia Nacional de Salud se ocupar
fundamentalmente de la proteccin de los derechos de los usuarios y estar encargada de
garantizar la calidad y el acceso efectivo a los servicios a cargo de las entidades promotoras
y las redes de servicios, de evaluar el desempeo de los agentes en los aspectos de su com-
petencia, y de difundir informacin pblica que contribuya a la regulacin del mercado.
Para todo esto se requiere implementar esquemas descentralizados de IVC, con mecanis-
mos de control de primera instancia a cargo de las entidades territoriales, y de revisin
y segunda instancia a cargo de la Superintendencia Nacional de Salud. El Ministerio de
la Proteccin Social implementar conjuntamente con DNP, y Ministerio de Hacienda y
Crdito Pblico y la Superintendencia Nacional de Salud una estrategia que permita llevar
a cabo los ajustes institucionales propuestos.
Salud Pblica. El Plan Nacional de Desarrollo busca mejorar la situacin de salud
pblica a travs de la vigilancia y control de los riesgos, la promocin de los factores pro-
tectores, la articulacin sectorial e intersectorial sobre los determinantes en salud y la
generacin de informacin. A su vez concentrar los esfuerzos de las acciones de salud
134
pblica en la reduccin de las enfermedades y mortalidades emergentes (adems de las
tradicionales).
Gestin Pblica. El MPS defnir los criterios, requisitos e indicadores de cumpli-
miento para que las EPS puedan acceder a los recursos de promocin y prevencin. Ser
un criterio de permanencia en el SGSSS, para las aseguradoras de los diferentes regmenes
e IPS, la demostracin de la articulacin de las acciones de salud pblica con el Estado
y el envi de la informacin que la normatividad establezca. Con el fn que las adminis-
tradoras del Rgimen Subsidiado tengan las herramientas que les permita gestionar el
riesgo en salud, se deber derogar el artculo 46 de Ley 715 de 2001. De igual forma, las
entidades territoriales privilegiarn las acciones y programas que tengan relacin directa
con el perfl epidemiolgico de sus territorios, bajo los lineamientos tcnicos que expida
el MPS. El Ministerio deber desarrollar sistemas de costeo de intervenciones prioritarias
y esquemas de fnanciamiento efcientes, buscando avanzar en el control de problemas
especfcos. Tambin, disear mecanismos de seguimiento de la gestin en salud pbli-
ca y planes focalizados de asistencia tcnica frente a propsitos comunes que movilicen
recursos territoriales, de la cooperacin internacional y del Presupuesto General de la
Nacin. La gestin en salud pblica territorial requerir de la elaboracin y actualizacin
de los perfles epidemiolgicos, contando con la asistencia tcnica del MPS y con base en
la informacin que en forma oportuna suministren las aseguradoras e IPS.
Cuadro 3.7
Metas 2010. Salud pblica
Meta
Lnea de
base (2004)
Situacin
2010
Aumentar la cobertura de vacunacin (todas las vacunas). 2005
1/
.

87,3% 95,0%
Reducir la mortalidad infantil. Lnea base 2005
2/
.

19 16,5
Reducir la mortalidad de la niez. Lnea base 2005
2/
. 22 18,2
Reducir la mortalidad materna (muertes maternas por 100 mil nacidos vivos). Lnea base
2002
3/
.
83,3 63,0
Incrementar el porcentaje de mujeres con 4 o ms controles prenatales y reducir las desigual-
dades regionales
2/
.
83,0% 100,0%
Mantener en 95% la cobertura de atencin institucional del parto.2005
2/
. 92% 95%
Incrementar la prevalencia de uso de mtodos modernos de anticoncepcin en la poblacin
sexualmente activa. Lnea base 2005
2/
.
68,2% 75,0%
Incrementar la prevalencia de uso de mtodos de anticoncepcin entre la poblacin femenina,
de 15 a 19 aos, no unida y sexualmente activa. Lnea base 2005
2/
.
66% 75%
Detener el crecimiento del porcentaje de adolescentes que han sido madres o estn en embarazo.
Lnea base 2005
2/
.
21% <15%
Reducir la tasa de mortalidad por cncer de cuello uterino. 2003
4/
. 10,9 8,8
Reducir la desnutricin crnica en nios menores de 5 aos. 2005
2/
. 12% 10%
Reducir la desnutricin global en nios menores de 5 aos. 2005
2/
. 7% 5%
Aumentar la cobertura de terapia antiretroviral a las personas que la requieran. Lnea de base
2005
1/
.
54,8% 60,0%
Mantener prevalencia general de infeccin por VIH, por debajo del 1,2%. Lnea base 2004
1/
. <1,2% <1,2%
Captulo 3
135
Meta
Lnea de
base (2004)
Situacin
2010
Reducir en 85% las muertes por malaria. Lnea de base 2002
3/
. 155 117
Reducir en 93% las muertes por dengue. Lnea de base 2002
3/
. 157 106
Reducir la incidencia de malaria en municipios con malaria urbana (tasa por mil habitantes).
Lnea de base 2003
1/
.
17,4 12,6
Reducir los ndices de infestacin de Aedes en los municipios categora especial, 1 y 2 por enci-
ma de 1.800 m.s.n.m. Lnea de base 2003
1/
.
30% 16%
Fuentes:
1/
Ministerio de la Proteccin Social.

2/
Profamilia. Encuesta Nacional de Demografa y Salud 2005.

3/
Dane.

4/
Instituto Nacional de Cancerologa.
El Ministerio de la Proteccin Social desarrollar mecanismos para la evaluacin y
rendicin pblica de cuentas de la gestin en salud pblica del nivel central, las entidades
territoriales y las aseguradoras. Tanto el nivel nacional, como las entidades territoriales
debern evaluar su capacidad actual de gestin y desarrollar instrumentos para su mejora-
miento, bajo el liderazgo del MPS. La Nacin y las entidades territoriales deben al fnal del
cuatrienio conocer los determinantes de la salud, los factores de riesgo y el perfl epide-
miolgico de la poblacin. Con el fn de fortalecer la gestin en salud pblica es necesario
consolidar las estrategias de vigilancia en los mbitos demogrfcos, de servicios de salud
y epidemiolgicos. Ser necesario el mejoramiento y uso de la informacin actualizada
del sistema de registros continuos (Sivigila) y RIPS y su articulacin con el sistema de
estadsticas vitales del Dane. Igualmente, ser prioritario realizar las encuestas de calidad
de vida en 2007, la ENSIN en 2010, la de Salud Mental en 2009, la ENDS 2010 y el estudio
de sero-prevalencia para VIH, que deben institucionalizarse.
Promocin de la salud y prevencin de la enfermedad (PyP). El Plan Nacional de
Desarrollo adopta las recomendaciones del Conpes Social 91 de 2005 para el logro de los
Objetivos de Desarrollo del Milenio. Para tal fn ser fundamental el desarrollo e imple-
mentacin del plan estratgico de salud pblica que har nfasis en las regiones y grupos
poblacionales ms afectados. En vacunacin, se fortalecer estratgicamente el Programa
Ampliado de Inmunizaciones (PAI) para lograr y mantener coberturas tiles de vacuna-
cin. Ser necesario consolidar la eliminacin de rubola congnita, y continuar con la in-
troduccin de la vacuna contra infuenza viral en nios de 6 a 18 meses de edad y adultos
mayores de 65 aos. El MPS adelantar un estudio que permita evaluar la factibilidad de
incluir nuevos biolgicos en el PAI. El estudio debe contemplar los anlisis de costo/efec-
tividad que confrmen que su inclusin representa mejoras en las condiciones de salud
de la poblacin, frente a otras alternativas. Si el estudio muestra resultados positivos, el
Gobierno incluir por lo menos un nuevo biolgico dentro del PAI en el cuatrienio.
Entre las alternativas a considerar se encuentran la vacuna de neumococo a nios me-
nores de 2 aos, Rotavirus o Hepatitis A. El MPS dar continuidad a la implementacin
de la Poltica Nacional de Salud Sexual y Reproductiva. Para reducir las enfermedades no
Cuadro 3.7 (continuacin)
Metas 2010. Salud pblica
136
transmisibles y derivadas de la transicin demogrfca y epidemiolgica (emergentes), el
MPS con otros sectores, gestionar estrategias que promuevan la actividad fsica, la dieta
saludable y la reduccin del tabaquismo. Impulsar, en coordinacin con el Sector educa-
tivo, la implementacin estrategias para disminuir la exposicin al tabaco en instituciones
educativas, lugares de trabajo y espacios pblicos.
Se disear y aprobar la poltica nacional sobre el control del cncer, estableciendo el
marco de accin para atender integralmente la presencia de esta enfermedad en la pobla-
cin. Esa poltica ser desarrollada por el MPS y coordinada por el Instituto Nacional de
Cancerologa (INC). Esta poltica debe contemplar, como mnimo, los siguientes aspectos:
(1) la consolidacin del desarrollo y mantenimiento de la Red Nacional de Cncer; (2) la re-
duccin de los tiempos de espera para la atencin; (3) el desarrollo de guas de manejo para
los cnceres ms prevalentes; (4) la consolidacin del registro nacional y la implementacin
de un modelo el control; (5) el fortalecimiento del INC en la vigilancia epidemiologa y en la
consolidacin del sistema de informacin; (6) la efciencia, oportunidad en la adquisicin de
los medicamentos oncolgicos; y (7) la promocin de actividades de deteccin temprana.
El pas debe reconocer al VIH/Sida como una enfermedad crnica. Las metas y estrategias
sern las del Conpes Social 91. Se actualizar el Plan Intersectorial de prevencin y control del
VIH/Sida, contemplando el desarrollo de un estudio de sero-prevalencia y la encuesta sobre
comportamientos sexuales en 2008. Las acciones de prevencin incluyen la reduccin de fac-
tores de vulnerabilidad en adolescentes desplazados en 48 municipios (24 departamentos),
la difusin y seguimiento a la aplicacin de la norma de atencin integral del VIH/Sida, la
sostenibilidad del programa de prevencin de la transmisin madre-hijo y la educacin en la
prevencin de enfermedades sexualmente transmisibles en el mbito escolar. El Plan Obliga-
torio de Salud debe mantener actualizados los benefcios para la atencin integral del VIH. En
2008 se consolidar un fondo de medicamentos antiretrovirales de bajo costo.
Para mejorar las condiciones de salud mental de la poblacin, el MPS impulsar la
eliminacin de barreras para el acceso a los servicios de salud mental y la implementacin
de la estrategia de atencin primaria. As mismo, promover la movilizacin social por
medios masivos para desestimular el consumo de sustancias psicoactivas con nfasis en la
poblacin joven, incluyendo la prevencin del consumo en mbitos escolares. En cuanto a
la salud ambiental, los compromisos para el prximo cuatrienio son los siguientes:
1. Formular (MPS y Mavdt) una Poltica Nacional de Salud Ambiental, con base en el Plan
Nacional de Salud Ambiental 2006-2010, que promueva la equidad y la proteccin de los
grupos ms vulnerables y que haga nfasis en los problemas ambientales que generan
los mayores costos para la sociedad colombiana.
2. El MPS, a travs del Invima, participar en la conformacin del Laboratorio interinstitu-
cional de Deteccin y Monitoreo de Organismos Genticamente Modifcados (OGM);
adems participar en la evaluacin conjunta, con el Mavdt y el MADR, de los riesgos
sobre el ambiente y la salud derivados del desarrollo de actividades con OGM.
3. Se dar continuidad al trabajo intersectorial del vademcum de plantas medicinales.
4. El MPS participar, con otros ministerios de la Comisin Tcnica Intersectorial para
la prevencin y el control de la contaminacin del aire (Conaire), en la formulacin de
una poltica nacional de calidad del aire.
Captulo 3
137
5. El MPS acompaar al Mavdt en el desarrollo y la reglamentacin de la Poltica Nacio-
nal de Gestin Integral de Residuos peligrosos.
6. El MPS realizar evaluaciones ambientales estratgicas (EAE) para el sector y partici-
par en otras EAE para temas en los cuales tiene participacin directa.
Plan nacional de salud pblica. Es necesario dar cumplimiento a la Ley 1122 del 9 de
enero de 2007, que ordena que se incluya en el PND un Paln de Salud Pblica.
Proteccin al Cesante
Existe una limitacin de instrumentos para la fuerza laboral para enfrentar la cada del
ingreso por desempleo. La forma tradicional que se ha usado es la cesanta, que se cre con
la intencin de proteger al trabajador en los perodos de desempleo. Sin embargo, se han
introducido modifcaciones que permiten al trabajador hacer uso de la prestacin cuando
est activo. Esto ha desfgurado el espritu inicial de la ley y las cesantas se han convertido
en un ingreso ms de los trabajadores activos. Por estar ligado al trabajo formal, no todos
los colombianos tienen esta opcin. No existe en el mercado asegurador la opcin de
seguros para cubrir la contingencia del desempleo con ahorros individuales. Para hacer
frente a la ausencia de proteccin para las personas ms vulnerables, la Ley 789 de 2002
redefni algunas competencias de las Cajas de Compensacin Familiar (CCF), creando
el Fondo de Fomento del Empleo y Proteccin al Desempleado (Fonede), como parte del
componente de Promocin Social del Sistema de Proteccin Social. Su objetivo es proveer
un aporte en especie
48
, equivalente a 1,5 salarios mnimos mensuales, por una sola vez,
distribuidos en seis cuotas iguales, a personas cabezas de hogar desempleadas, preferible-
mente a aquellas con hijos menores de 18 aos que no posean ningn otro ingreso.
Sin embargo, su cobertura ha sido limitada debido a la disponibilidad de recursos en
las CCF. En el perodo octubre de 2003-agosto de 2006 se entregaron 238.559 subsidios
al desempleo, con un cumplimiento del 112% de la meta propuesta para el cuatrienio.
En procura de mejorar la efectividad de los mecanismos de proteccin al desempleo, se
debe intervenir de tal manera que se racionalice el uso de las cesantas para devolverles su
razn de ser, al mismo tiempo que se promueva un mecanismo de ahorro voluntario, con
cuentas individuales para los informales con capacidad de pago.
A su vez, el MPS promover los cambios normativos necesarios al programa de Subsidio
al Desempleo contemplado en la Ley 789 de 2005, con el propsito de privilegiar el otor-
gamiento del subsidio a la poblacin sin vinculacin previa a las Cajas (el segmento ms
vulnerable). Ser necesaria la consolidacin de estos mecanismos de proteccin al cesante
con el fomento de la empleabilidad. As, las personas cesantes que reciban el subsidio
sern capacitadas en aspectos relativos al manejo empresarial y se les otorgar recursos
econmicos a travs de microcrditos para sus unidades empresariales. En esta va, se
debern evaluar los cursos dictados por las Cajas y los cuales debern insertarse en el
SNFT y llenar los requisitos para lograr la acreditacin de calidad. El Fonede deber ser
vinculado a la Red de Proteccin Social para la Superacin de la Pobreza Extrema.

48
Alimentacin, salud y educacin.
138
Cuadro 3.8
Metas 2010: proteccin al cesante
Meta
Situacin
actual
Situacin 2010
Aumentar la cobertura en afliacin a pensiones
1/
25% 38%
Ampliar los mecanismos de proteccin al desempleo (% PEA cubierta con algn
mecanismo de proteccin)
1/
20% 30%
Aumentar los benefciarios de subsidio al desempleo. 2006
2/
238.559 322.804
1/
Fuente lnea de base: Dane, ECH (2005). Clculos DNP-DDS.
2/
Fuente: Ministerio de la Proteccin Social.
Uno de los principales compromisos del Gobierno ser brindar una mayor calidad
y oportunidad en los servicios al pensionado, mediante una reingeniera de las entida-
des que administran el rgimen de prima media. Se consolidar este rgimen en una
reconocedora nica de pensiones. Adicionalmente, el MPS avanzar en el desarrollo
del sistema de informacin, unifcando la informacin de pensionados y afliados. Por
otro lado, se han detectado numerosos casos de reconocimientos sin el cumplimiento
de los requisitos. En el Acto Legislativo 01 de 2005 se contempl la posibilidad de que el
legislador establezca un procedimiento breve para la revisin de las pensiones recono-
cidas sin el cumplimiento de los requisitos establecidos en la ley o en las convenciones
y laudos arbitrales. Se desarrollar un mecanismo idneo de revisin de pensiones, en
el cual se propondr establecer un procedimiento que garantice el debido proceso y el
derecho a la defensa, pero que a su vez le permita al Estado detener el dao patrimonial
que causan los pagos reconocidos en forma contraria a la ley. Para aumentar la cobertu-
ra para los grupos ms vulnerables, se adecuar la reglamentacin y el funcionamiento
de la Cuenta de Solidaridad del Fondo de Solidaridad Pensional (FSP). Se trabajar en
el diseo y aplicacin de mecanismos que promuevan el ahorro voluntario con alterna-
tivas de proteccin del ingreso en la vejez (apoyos peridicos al ingreso), como el uso
de los recursos que se liberen por el menor pago de subsidios pensionales y recursos
liberados del FSP.
Sistema de Riesgos Profesionales
Otro gran reto que tiene el pas es promover y consolidar su Sistema de Riesgos Pro-
fesionales (SRP), que es un elemento primordial en la construccin de un sistema de
proteccin social integral, al mismo tiempo que promueve la competitividad y produc-
tividad. Una mayor prevencin, proteccin y atencin de los riesgos que afectan a los
trabajadores, no slo habr un mejor balance entre los costos del sistema de salud y el
SRP, sino que mejorar el ambiente en el cual desarrollan sus actividades los ocupados.
El SRP ha tenido un desarrollo institucional importante, caracterizado por la diversif-
cacin de la oferta aseguradora y el desarrollo de la regulacin. En lo que tiene que ver
con el mercado de aseguramiento en riesgos profesionales se han observado cambios
drsticos en los ltimos 10 aos. En 1995 el ISS tena el 100% de los afliados. A partir
Captulo 3
139
de 1996 se comienzan a redistribuir los afliados hacia las Administradoras de Riesgos
Profesionales (ARP) privadas. En 2004 las ARP tenan el 78% de los afliados y el ISS el
22% restante.
De otro lado, la afliacin presenta un comportamiento procclico. Los niveles de af-
liacin promedio llegan a un 28,7% de la poblacin ocupada. Esto es preocupante si se
tiene en cuenta que los casos de accidentes laborales reportados al MPS han tenido un
aumento considerable (240% entre 1996 y 2004), que est refejando un mejor registro
de los eventos. Sin embargo, es claro que los riesgos producto de la actividad laboral son
considerables y tienen un costo importante (en productividad y proteccin social). Es
necesario impulsar los mecanismos para mejorar la gestin de la salud ocupacional y los
riesgos profesionales a travs del establecimiento de cotizaciones variables atadas a la si-
niestralidad real de las empresas y del cumplimiento de las polticas y programas de salud
ocupacional establecidos en el Sistema de Garanta de Calidad de Riesgos Profesionales.
Para cumplir las metas de cobertura se establecern los incentivos apropiados que pro-
muevan la afliacin y se realizarn campaas de promocin de derechos laborales y de la
importancia del aseguramiento tanto para empresarios y trabajadores.
Cuadro 3.9
Metas 2010: riesgos profesionales
Meta Situacin actual Situacin 2010
Aumentar la afliacin al SRP 5.338.733 6.238.733
Aumentar las empresas vinculadas al SRP 362.881 446.881
Por otro lado, es necesario disear e implementar mecanismos tcnicos de fscalizacin
y control a la evasin y la elusin al Sistema General de Riesgos Profesionales. As, con
base en el sistema de informacin del RUAF y Planilla nica de Pago, se realizar segui-
miento y cruce con otros sistemas de informacin para control de evasin y elusin. Con
la intencin de lograr la Implementacin del Sistema de Garanta de Calidad en empresas,
las ARP, las juntas de califcacin e IPS de salud ocupacional, se har una mejor orientacin
y seguimiento a la gestin de los diferentes actores del Sector con base en la implementa-
cin del Sistema Obligatorio de Garanta de Calidad del SRP. Para disminuir la enfermedad
profesional en actividades de alto riesgo, de la poblacin vulnerable, de los trabajadores in-
formales y de los menores, se elaborarn polticas especfcas en salud ocupacional, a travs
de proyectos regionales que permitan identifcar los riesgos a los que estn expuestos estos
grupos de trabajadores. La meta es llegar a 10 departamentos por ao.
Intervencin en segmentos especiales de la poblacin
No obstante el Sistema de Proteccin Social est concebido para promover la proteccin de
todos los colombianos, en la actualidad existe un gran nmero de compatriotas que no tuvo
la oportunidad de obtener las herramientas bsicas para insertarse en el mercado de trabajo.
140
Se ven afectados tambin por la creciente movilidad laboral, las fuctuaciones del ciclo y
por las mayores exigencias en trminos de competencias laborales. La respuesta a esto es
proteger los ingresos de las personas. En ese sentido, es importante fortalecer el autoem-
pleo y la habilitacin ocupacional para la poblacin ms vulnerable. La falta de acceso a
recursos de crdito y la ausencia de informacin son barreras que impiden la generacin
de oportunidades para pequeas iniciativas de generacin de ingreso familiar. Parte de la
solucin que se propone es la de articular la gestin de las diferentes entidades a la poltica
de la Banca de las Oportunidades. Inicialmente, se plantea que el Sena asesore en la formu-
lacin de planes del negocio con prioridad de atencin a madres cabeza de familia seleccio-
nadas mediante el Programa Familias en Accin. Posteriormente, la consecucin de crditos
se viabilizar con el sistema fnanciero, las gobernaciones y municipios, con ONG y las cajas
de compensacin. Adicionalmente, el Sena mejorar el encadenamiento y acompaamiento
a las acciones de formacin y empresarismo para poblaciones vulnerables.
En especial, se debe superar el carcter asistencialista. Se requiere realizar la caracteri-
zacin de las necesidades y prioridades de este tipo de poblaciones vulnerables para lograr
hacer la focalizacin adecuada y el seguimiento efectivo de la atencin, en funcin de lo-
grar un valor agregado en el propsito de estabilizacin socioeconmica y mejoramiento
en la generacin de ingresos. Otra forma de proteger los ingresos de las familias ms po-
bres, y al mismo tiempo empoderar dentro de su grupo familiar a la poblacin mayor, son
los subsidios de los programas de promocin. En tal sentido, se incrementar la cobertura
de la subcuenta de subsistencia del FSP. Igualmente, el MPS defnir una estrategia ptima
para el desarrollo del componente de Servicios Sociales Complementarios. En la pobla-
cin indgena, se proyecta ajustar los requisitos defnidos en el Decreto 4112 de 2004, en
lo relacionado con las modalidades de subsidio, presentacin de proyectos y entrega de
recursos a la poblacin indgena benefciaria, a fn de posibilitar su acceso a cualquiera de
las dos modalidades de subsidio previstas.
Cuadro 3.10
Metas 2010. Segmentos especiales de la poblacin
Meta Situacin Actual Situacin 2010
Incrementar la cobertura del FSP-Subcuenta de Subsistencia 199.889 600.000
3.3.2 Sistema de Promocin Social y Sistema Social del Riesgo
Dado que el objetivo primordial del Estado es disminuir la pobreza, las acciones son
de dos tipos: directas e indirectas. Las primeras constituyen las acciones del entorno ma-
croeconmico, asociadas al crecimiento y la distribucin del ingreso; este conjunto es es-
tructural y constituye la base de la poltica econmica. Sin embargo, su efecto sobre la
reduccin de la pobreza toma tiempo. En complemento, se deben efectuar las del canal
directo, que consisten en intervenciones a un grupo poblacional reconocido como pobre
Captulo 3
141
y que toman la forma de subsidios en efectivo y/o en especie orientados a crear o forta-
lecer la capacidad de la familia para generar un fujo de ingresos que le permita salir de
la pobreza (promocin social). Los dos conjuntos de acciones son complementarios: la
sostenibilidad fnanciera de las polticas de promocin social depende del teln de fondo,
es decir, si no hay un paquete de polticas de redistribucin estructural, el grupo de po-
blacin pobre ser cada vez mayor y por tanto menos factible de cubrir mediante progra-
mas y proyectos. De otro lado, si aproximadamente la mitad de la poblacin es pobre, en
ausencia de una poltica de promocin social que ayude a la recuperacin de la senda de
acumulacin de capital humano, las polticas macro de crecimiento y redistribucin muy
seguramente no tendrn los resultados esperados. Desde esta perspectiva, las polticas de
promocin social son necesarias porque, mientras surte efecto la poltica econmica y
redistributiva, es necesario que el Estado, en un contexto de corresponsabilidad, garantice
los derechos sociales fundamentales y de herramientas a las familias para la superacin de
la condicin de pobreza.
La promocin social en Colombia se puede sintetizar desde el punto de vista de la
oferta y la demanda. Los principales problemas de la oferta son la superposicin de pro-
gramas, la falta de especializacin de las entidades que ejecutan y los vacos en las compe-
tencias a nivel territorial. La promocin social es insufciente como estrategia de manejo
social del riesgo, de un lado por su carcter procclico y se concentra nicamente en la
oferta pblica, desconociendo y desaprovechando el componente de promocin social de
iniciativa privada. Desde la demanda, se ha demostrado que las familias, en especial las
ms pobres y vulnerables, por su condicin de privacin y por la ausencia de informacin,
acceden en menor medida que los no pobres a las estrategias de manejo del riesgo. Otras
caractersticas del actual componente de promocin social son: (1) aunque s apunta hacia
el manejo social del riesgo, la falta de unidad de materia no permite que las estrategias de
prevencin, mitigacin y superacin funcionen de forma orgnica y articulada
49
; y (2)
los criterios de salida no son explcitos formalmente en casi ningn programa de promo-
cin social. Este punto es de vital importancia porque de l depende, en gran medida, el
carcter asistencialista o no del programa. Para tal efecto, la propuesta de consolidacin
del Sistema de Promocin Social del Plan de Desarrollo se estructura como un modelo
de gestin de la oferta y la demanda de servicios de promocin social (pblico y privado).
Para consolidar un sistema de promocin social, es necesario (1) un marco conceptual
general; (2) que exista una accin articulada de la oferta, de tal manera que esta reaccione
de forma oportuna y pertinente a las caractersticas de la privacin de los ms pobres; y
(3) una demanda informada, en la que las familias conozcan a dnde pueden acudir y en
qu momento.
Defnicin de un marco conceptual general del sistema de promocin social. El siste-
ma de promocin social es un componente del Sistema de Proteccin Social, se enmarca,
al igual que este, en el manejo social del riesgo. La promocin social estatal es la accin
del Estado que en la mayora de los casos toma la forma de programas de transferencia
49
Los programas (es posible que un mismo programa preste varios servicios) ms frecuentes son educacin (58%), salud (52%),
restitucin de derechos (47%), Alimentacin/nutricin (45%), Asistencia Psicosocial (38%), Cuidado Infantil (33%), Cuidado
al Adolescente (20%) y Alojamiento (17%).
142
en efectivo o en especie dirigidos a promover a un grupo de la poblacin cuya principal
caracterstica es que vive en condiciones de privacin y vulnerabilidad. Por consiguiente,
su objetivo es expandir las oportunidades de los pobres y los vulnerables, no solamente
solucionar temporalmente su problema de necesidades mnimas, sino promover la ex-
pansin de sus oportunidades, es decir, alcanzar logros en trminos de inclusin social y
generacin de ingresos propios. Este ltimo punto es la diferencia entre asistencialismo y
promocin social. A continuacin se anotan las caractersticas constitutivas de una accin
o intervencin de promocin social del Estado:
1. Es una accin o intervencin del Estado cuya justifcacin es la garanta de derechos
en un contexto de corresponsabilidad con la sociedad civil.
2. Est dirigida a un grupo en condiciones de privacin y vulnerabilidad identifcado.
3. La accin implica una transferencia en efectivo o en especie.
4. Tiene un criterio redistributivo.
5. Es transitoria sobre el individuo o familia. Si el fn ltimo es la expansin de las opor-
tunidades y la promocin de la libertad, la accin debe tener condiciones de salida
explcitas.
6. Es multidimensional. Una accin o conjunto de intervenciones debe contemplar en su
diseo el hecho de que la privacin es multidimensional.
7. Es integral. Si la unidad sujeto de intervencin es la familia debe contemplar la din-
mica que se da al interior de esta (por ejemplo Familias en Accin).
8. Debe contemplar el hecho que la naturaleza de la privacin es relativa.
9. Debe promover la generacin de medios de autosostenimiento para procurar la supe-
racin de la condicin de privacin o vulnerabilidad.
Desde esta perspectiva, el objetivo de la promocin social estatal es el de garantizar
que la poblacin no caiga en situaciones de privacin al tiempo que, mediante un proceso
de inclusin y de acumulacin de capital fsico y humano, salga de su condicin de pri-
vacin o vulnerabilidad. La promocin social, tal como la defnimos, es coherente con un
proyecto de desarrollo como expansin de las oportunidades de la poblacin. Ahora bien,
se defne a la familia como el sujeto de intervencin de las acciones de promocin social
estatal. Una manera de ampliar las oportunidades de los individuos de forma sostenible es
fortaleciendo los vnculos de solidaridad en la familia. El valor agregado consiste en dise-
ar estrategias de aprovechamiento de los vnculos ya existentes y canalizarlos en forma
de estrategias convenientes desde el punto de vista del manejo del riesgo.
Hacia un modelo de gestin de la oferta y la demanda de servicios de promocin
social. El diseo institucional y la articulacin de los programas se convierten en una
condicin necesaria para que la poltica de promocin social tenga xito. Para el efecto se
requiere de una instancia de formulacin de poltica que permita articular el accionar de
los actores, organizar la oferta, reestructurar la oferta programtica en torno a la familia,
crear nuevos programas, incentivar la especializacin de los ejecutores y fjar criterios
de focalizacin. Esta instancia es el Conpes Social. Finalmente, determinar el grado de
integralidad del portafolio cuando lo considere pertinente. Sin embargo, se requiere de
una instancia intersectorial dinmica y fexible que sea coordinada desde diferentes sec-
tores dependiendo de la naturaleza y el sector del programa. El papel principal ser volver
Captulo 3
143
operativo los programas y tendr, entre otras funciones, las de tomar decisiones para el
mejoramiento continuo de los programas existentes, garantizar la no duplicidad en los
objetivos y acordar los mecanismos de focalizacin que se utilizarn en los programas
del orden central y redefnirlos si es necesario y fjar las condiciones de salida. Los pro-
gramas de promocin social debern propender por la integralidad en lo relacionado
a dos puntos: (1) la familia como sujeto de intervencin y la relevancia de la corres-
ponsabilidad de la familia en aras del manejo apropiado y exitoso de una situacin de
privacin y vulnerabilidad; y (2) un portafolio multidimensional de servicios. Cuando
sea necesario se defnirn familias especfcas focalizadas para ser benefciarias de ms
de un programa.
Desarrollo de la poltica de promocin social. El MPS (Direccin de Promocin Social)
desarrollar la poltica de promocin social cuyo propsito ser el de buscar mejorar el
conocimiento de la sociedad colombiana en la eleccin de estrategias para prevenir, mi-
tigar y superar los riesgos asegurables y no asegurables de carcter individual, familiar o
colectivos, que generen impactos fnancieros o afecten negativamente el plan de vida o el
tejido social, en especial de las familias en condicin de pobreza y alta vulnerabilidad. As
mismo, buscar mejorar la capacidad de articulacin de la oferta gubernamental y privada
y la respuesta de los hogares frente al riesgo. Con el propsito de garantizar unas condicio-
nes mnimas de calidad y en cumplimiento de la Ley 872 de 2003, el MPS, con el apoyo del
ICBF disear y establecer los estndares de habilitacin para los principales servicios de
promocin social, que debern cumplir las entidades y organismos prestadores pblicos
y privados. El MPS (Direccin de Promocin Social), desarrollar del Sistema de Gestin
de la Calidad para la promocin social estatal y privada, empezando con las instituciones
de prestacin de servicios a la mujer y a la infancia, al adulto mayor y a la poblacin en
desplazamiento. Se debern establecer los procedimientos de evaluacin externa y acredi-
tacin de servicios. El DNP y los ministerios y entidades ejecutoras evaluarn los princi-
pales programas de promocin social con el propsito de defnir su continuidad, mejorar
su funcionamiento, eliminar las duplicidades y plantear fusiones.
Adicionalmente, el sistema de promocin social fortalecer las polticas transversales
en seguridad alimentaria y nutricional, discapacidad, envejecimiento y vejez, familia, in-
fancia y adolescencia, primera infancia, y prevencin y control de la violencia de gnero e
intrafamiliar. El Gobierno Nacional defnir los criterios, mecanismos y procedimientos
para la identifcacin de la poblacin discapacitada benefciaria de los programas sociales
del Estado, dirigidos a la poblacin pobre o en condiciones asociadas de vulnerabilidad.
Para ello, se deber:
1. Asegurar los controles de seguimiento y desarrollo para la detencin oprtuna de dis-
capacidad en nios y nias menores de seis aos, as como su rehabilitacin integral.
2. Asegurar la integracin educativa de los nios, nias y adolescentes con discapacidad.
3. Asegurar el desarrollo de programas de integracin social y productiva para la pobla-
cin con discapacidad.
4. Reglamentar el numeral 3 del artculo 36 de la Ley de Infancia y Adolescencia, que
consagra el derecho a la habilitacin y rehabilitacin de los nios, nias y adolescentes
con discapacidad.
144
Red de Proteccin Social para la superacin de la Pobreza Extrema
Diferentes estudios sealan las limitaciones de los enfoques de promocin social de
carcter sectorial y desde la perspectiva de grupos poblacionales, dado que no permiten
una respuesta integral a la multidimensionalidad de la pobreza. Por otra parte, a pesar
de que la economa ha crecido en los ltimos aos generando riqueza, la poblacin en
pobreza extrema est inmersa en trampas de pobreza, y a pesar de sus esfuerzos y del
crecimiento, continan en esa situacin generacin tras generacin
50
. Reconociendo esta
situacin y, como estrategia fundamental para prevenir y superar la pobreza extrema, se
pondr en marcha la Red de Proteccin Social para la Superacin de la Extrema Pobreza
creada con el Conpes Social 102.
La Red hace parte del Sistema de Promocin Social y articula polticas y programas
de los dems subsistemas teniendo como objetivos promover la incorporacin efectiva de
los hogares ms pobres a los servicios sociales del Estado y asegurar la superacin de su
condicin, a travs de: (1) integrar la oferta de servicios sociales para hacer coincidir las
diferentes prestaciones alrededor de la familia de manera simultnea; (2) brindar transi-
toriamente acompaamiento familiar y acceso preferente para asegurar que los recursos
e intervenciones permitan superar condiciones mnimas de calidad de vida que no estn
cubiertas; (3) generar un marco de corresponsabilidad con los usuarios para que las fa-
milias se comprometan con la superacin de su situacin; y (4) crear las condiciones de
generacin de ingreso que le permitan a la familia superar la pobreza. La Red promover
entre 2007 y 2010 1,5 millones de familias en extrema pobreza, en condicin de desplaza-
miento o clasifcadas entre las ms pobres del nivel 1 del Sisbn.
El eje articulador de la Red ser el Programa Familias en Accin. La entrega de sub-
sidios monetarios condicionados a la realizacin peridica de controles de peso y talla,
y a la asistencia escolar de los nios a travs del programa ha mejorado las condiciones
nutricionales de los menores de 7 aos, y la salud y nivel educativo de los menores de 18
aos, de ms de 680 mil familias pobres en ms de 880 municipios del pas. Gracias a estos
resultados, el Gobierno Nacional program una expansin del programa a 1,5 millones
de familias en pobreza extrema para mediados de 2007. Gracias a esto, y a la adecuada
operatividad del programa en las regiones del pas, la Red iniciar su implementacin en
familias benefciarias de FA, integrando a este, toda la oferta de servicios nacional y terri-
torial, con el fn de impulsar el progreso de las familias en pobreza extrema. Los resultados
de la evaluacin de impacto de Familias sern insumo fundamental para la operacin de
la Red, el diseo de los mecanismos de entrada e incentivos de salida y permitirn hacer
ajustes al programa FA, mediante la revisin del esquema de subsidios, principalmente en
zonas urbanas, y su encadenamiento con procesos complementarios de acumulacin de
capital humano y generacin de ingresos.
Dentro de los principios de la Red est la familia como objeto de intervencin, con un
rol activo y de corresponsabilidad en la superacin de su situacin. As mismo, recibirn
un acompaamiento de gestores sociales, quienes les ayudarn a construir un plan de vida
50
Dentro de las trampas de pobreza se han identifcado: trabajo infantil, analfabetismo o bajo nivel educativo, desnutricin y
enfermedades, no aseguramiento, familias con mltiples miembros, bajo acceso a la informacin, entre otros.
Captulo 3
145
y verifcarn el cumplimiento de unas condiciones mnimas, que permiten a las familias
benefciarias superar la condicin de pobreza extrema. Las condiciones mnimas se def-
nirn en funcin de las necesidades de las familias para su progreso en distintas dimensio-
nes, identifcadas como claves para romper las trampas de pobreza.
Las nueve dimensiones son: identifcacin (apoyo en el trmite de documentos de
identifcacin de los integrantes de la familia); ingresos y trabajo (capacitacin para el
trabajo a mayores de 18 aos y adultos desempleados, e incorporacin al mercado laboral,
mediante intermediacin con el sector privado y la promocin de alternativas producti-
vas); educacin (garantizar el acceso a educacin preescolar, bsica y media a todos los
integrantes de la familia en edad escolar y su permanencia dentro del sistema escolar); sa-
lud (garantizar el acceso de los integrantes de las familias al Rgimen Subsidiado de Salud,
en el caso de no ser empleados formales); habitabilidad (subsidios de vivienda o subsidios
para mejoramiento de vivienda, acceso a servicios pblicos, acciones para el desarrollo
urbano, como mejoramiento del espacio pblico, parques y zonas de recreacin); nutri-
cin (capacitacin en la seleccin, preparacin y cuidado de los alimentos, controles pe-
ridicos de peso y talla a todos los integrantes del hogar, en particular a los nios y nias
menores de 6 aos); dinmica familiar (orientar a las familias en la construccin de meca-
nismos adecuados para enfrentar confictos y defnicin de normas claras de convivencia
al interior del hogar, proteccin a las vctimas de la violencia intrafamiliar y promocin
de acciones especfcas en salud sexual, reproductiva y planifcacin familiar, prevencin
del alcoholismo y la drogadiccin); aseguramiento y bancarizacin (vinculacin de las
familias al sistema fnanciero y mecanismos de aseguramiento, a travs de la Banca de las
Oportunidades); y apoyo legal. Se espera que la Red canalice inversiones por $19 billones
durante los prximos cuatro aos para atender a las familias en extrema pobreza.
Se realizar una prueba piloto de la Red a una escala pequea de operacin, donde la
oferta de programas sea sufciente para garantizar la insercin de las familias en el tiempo
de duracin del acompaamiento. Se evaluarn diferentes elementos de la operatividad
e implementacin de la Red a esta escala como la focalizacin, la articulacin institu-
cional y de programas, el acceso efectivo de las familias a la oferta de servicios sociales,
la cofnanciacin de los gobiernos locales y la capacidad de las familias para mejorar sus
condiciones de vida. As mismo, se realizarn evaluaciones de procesos y de gestin del
piloto, y se deber disear e iniciar la evaluacin de impacto. Los resultados del piloto
permitirn realizar ajustes al diseo y operacin de la Red y su modelo de gestin antes
de su implementacin y expansin a nivel nacional. Finalmente, se disear un sistema
de informacin, seguimiento y evaluacin del modelo de gestin, alimentado por la infor-
macin recogida por los gestores sociales. Del total de municipios incluidos en el piloto el
12% tendr poblacin mayoritariamente afrocolombiana.
Sistema Social del Riesgo (SSR)
El manejo social del riesgo implica la escogencia de estrategias que minimicen el im-
pacto negativo de un choque. La accin del SSR debe comenzar cuando las condiciones
macroecmicas fallan, o ante situaciones de conficto social o poltico, o riesgos naturales o
epidemias que amenazan a las poblaciones y ponen en riesgo su supervivencia y estabilidad;
146
los ms pobres son los ms vulnerables al riesgo, ya que estn ms expuestos y tienen
menos posibilidades de acceso a mecanismos adecuados para su manejo. El pas ha tenido
avances institucionales y ha adquirido experiencia en el manejo de choques covarian-
tes como los generados por desastres naturales, riesgos epidemiolgicos o incluso riesgos
sociales o polticos como el desplazamiento. Estos problemas han sido afrontados desde
institucionalidades especiales, con algn grado de integracin y sinergia en el caso de los
dos primeros. Sin embargo, a pesar de poderse reconocer capacidades especfcas en cada
caso, an es necesario fortalecer el monitoreo permanente y oportuno del riesgo y de las
vulnerabilidades de los diferentes grupos, disponer de mecanismos giles y sufcientes de
fnanciamiento y de seguimiento sobre el impacto de las intervenciones.
Lo referente al SSR ha sido desarrollado por los Conpes 3144 y 3187 y se ha defnido
como un mtodo para prevenir y mitigar los efectos adversos que se presentan sobre la
poblacin vulnerable durante episodios de recesin econmica. As, el SSR debe diferen-
ciar las estrategias y acciones implantadas entre los diversos grupos poblacionales (por
edades, niveles de ingresos, entidades territoriales, grupos vulnerables frente a riesgos es-
pecfcos), teniendo en cuenta que el tipo de riesgo y el impacto esperado del mismo no es
homogneo entre distintos tipos de individuos. Sin embargo, el enfoque de grupo familiar
basado en el anlisis de vulnerabilidad sera necesario para preservar la integralidad de
las intervenciones.
Se debe evaluar la conveniencia del carcter multipropsito del SSR como instrumento
para enfrentar de forma permanente la pobreza estructural (incorporando incentivos pre-
cisos a la formacin de capital humano) o para hacer frente a situaciones de crisis. En el
caso de que fuese estructural, deberan estar orientados hacia la disminucin de la pobreza
crnica presente en algunas zonas del pas, como parte del sistema de promocin social y en
particular en las zonas rurales (Familias en Accin), donde los impactos presentes son im-
portantes y las posibilidades de ofrecer alternativas costo-efectivas son menores, as como en
algunas zonas urbano-marginales
51
. Es importante avanzar en la defnicin de mecanismos
de fnanciacin del SSR, bien sea con esquemas de ahorro contracclico, con crditos que se
activen durante la crisis o con otras alternativas. Lo importante es que el SSR logre enfocar
los recursos hacia la poblacin ms afectada por el riesgo, articularse con la oferta disponible
a travs del Sistema de Proteccin Social y poseer un carcter temporal.
3.3.3 Polticas transversales
Seguridad alimentaria y nutricional
Actualmente el pas no dispone de una poltica de seguridad alimentaria y de una
conceptualizacin que permita a los diferentes actores articular programas y proyectos. La
problemtica de la seguridad alimentaria es amplia y comprende desde la disponibilidad de
alimentos, la comercializacin, la calidad e inocuidad, hasta el consumo. Los indicadores de
disponibilidad alertan sobre la importancia cada vez mayor del componente de suministro
externo de alimentos de la canasta bsica. En cuanto a la inocuidad de los alimentos, existen
51
La fase expansiva del programa en 2005 y 2006, permitir evaluar su importancia como alternativa de intervencin en zonas
urbanas marginales de Bogot, Medelln y Cartagena.
Captulo 3
147
vacos que pueden afectar la salud pblica de la poblacin, as como restringir la capaci-
dad para exportar productos agropecuarios. Toda esta problemtica tiene impacto sobre
la poblacin en los indicadores de desnutricin. Desde el punto de vista de los hbitos de
consumo, la ENSIN 2005 mostr que: la ingesta promedio de energa es ms baja en la
zona rural y en los niveles 1 y 2 de Sisbn; la dieta de los colombianos es desbalanceada,
en esos mismos grupos; es baja la prevalencia de la ingesta usual de calcio y de zinc; y ms
de la tercera parte (36%) de la poblacin tiene defciencia en la ingesta de protenas. Sin
embargo, la lactancia materna se ha incrementado alcanzando los estndares. La segu-
ridad alimentara y nutricional se defne como el derecho a no padecer hambre, a tener
una alimentacin adecuada y al deber de adoptar estilos de vida saludables. La defnicin
establece que todas las personas son objeto de la poltica de seguridad alimentaria. En
segundo lugar, permite defnir los ejes de la poltica (Figura 3.9).
Figura 3.9
Ejes de la poltica de seguridad alimentaria y nutricional
1. Desde la perspectiva econmica
2. Aspectos relacionados con la calidad e inocuidad
de los alimentos
3.
Desde la perspectiva de calidad de vida
(Aspectos relacionados con la capacidad de los
individuos de transformar los alimentos en una
alimentacin adecuada )
a) Disponibilidad permanente
b) Acceso, fsico y econmico
c) Calidad e inocuidad de los alimentos
d) Consumo
e) Aprovechamiento.
Fuente: DNP-DDS Subdireccin de Salud.
Se formular una poltica y el plan de seguridad alimentaria y nutricional, estableciendo
las responsabilidades de actores como el Ministerio de Agricultura y MPS en su coordi-
nacin y gestin. Se tendrn como estrategias trazadoras la implementacin de planes na-
cionales y regionales de seguridad alimentaria y nutricional, la articulacin de los sectores
involucrados mediante alianzas estratgicas, la promocin de la participacin comunita-
ria y la integracin de la educacin alimentaria y nutricional en el sistema educativo. Las
principales acciones que se llevarn a cabo incluyen: (1) la modernizacin de los canales
de comercializacin con el objeto de mejorar el abastecimiento y la efciencia del mercado
de alimentos (menores mrgenes de intermediacin; (2) la creacin de redes regionales de
seguridad alimentaria; (3) en lnea con el fortalecimiento del Sistema de Promocin Social,
se articularn los diferentes programas de seguridad alimentaria y se implementarn nuevas
prcticas de los mecanismos de focalizacin; (4) en cuanto a la disponibilidad, las acciones
sern de carcter preventivo con especial atencin en los factores asociados a la estabili-
dad del suministro externo con miras a los efectos que pueda tener el TLC sobre la oferta
148
de alimentos de la canasta bsica; (5) en cuanto a la inocuidad, se adecuar y fortalecer
el Sistema Nacional de Medidas Sanitarias y Fitosanitarias (MSFS). Los componentes de
consumo y uso se articularn los programas de seguridad alimentaria con otras acciones
prioritarias de salud pblica y se promover el desarrollo del talento humano. En cuanto
al componente de consumo, uso y aprovechamiento, se dar prioridad a las acciones de
promocin, prevencin y atencin de la primera infancia (0 a 24 meses).
Discapacidad
Segn el Censo 2005, aproximadamente 2.640.000 colombianos presentan alguna li-
mitacin permanente, lo cual equivale a una prevalencia del 6,4% del total de la poblacin,
siendo mayor en hombres (6,6%) que en mujeres (6,2%). El 71,2% de las personas con dis-
capacidad presentan una limitacin, el 14,5% dos limitaciones, el 5,7% tres limitaciones
y el 8,7% tres o ms limitaciones permanentes. En Latinoamrica se han realizado censos
que indagan por la discapacidad y los resultados sugieren que el porcentaje de poblacin
con defciencia o limitacin vara entre el 1,8% y el 8,5%. El MPS, como entidad respon-
sable de la Poltica Nacional de Discapacidad, y con el fn de realizar el seguimiento, y
evaluacin de las intervenciones dar continuidad junto con los municipios y el Dane al
proceso registro nacional de poblacin en discapacidad en aras de optimizar la articula-
cin nacional y subnacional en la inclusin social de estas personas. Adems, establecer
los mecanismos para que en el diseo e implementacin de las polticas pblicas incluya la
discapacidad.Con el fn de fortalecer institucionalmente la implementacin de la poltica,
el Gobierno, bajo la responsabilidad del MPS, fortalecer tcnica y presupuestalmente a
la Direccin de Promocin Social para coordinar procesos de formulacin, concertacin,
implementacin, seguimiento y evaluacin de la poltica.
Envejecimiento y vejez
La propuesta de poltica de envejecimiento y vejez para el pas se plantea desde dos
mbitos: (1) desde los procesos de transicin demogrfca de la poblacin, que incluye
dos elementos de anlisis: el ciclo de vida de las personas y de las familias y el ciclo
econmico de los individuos; y (2) desde la problemtica actual que enfrentan los adul-
tos mayores, como es el caso del tema pensional. La tendencia a la mayor participa-
cin de la poblacin adulta mayor y las caractersticas de vulnerabilidad generan retos
importantes para el pas. Una proporcin importante de poblacin adulta mayor est
desprotegida econmicamente: nicamente una quinta parte de ellos recibe ingresos
por concepto de pensin de jubilacin, sustitucin pensional, invalidez o vejez; la des-
proteccin es mayor en el caso de las mujeres. Solo cerca del 60% de esta poblacin per-
cibe directamente algn tipo de recurso econmico para su manutencin. Teniendo en
cuenta que las variaciones en el volumen y composicin de la poblacin adquieren gran
importancia en la medida en que, as mismo, determinan el volumen y composicin de
la demanda por bienes y servicios o en la necesidad de crear empleos productivos. Por
tal razn, el Gobierno Nacional, con la coordinacin del MPS, llevar a cabo el proceso
de defnicin y desarrollo de la poltica de Envejecimiento y Vejez, que responda a los
procesos de transicin demogrfca.
Captulo 3
149
Familia, infancia y adolescencia
En el marco del Sistema de Proteccin Social, particularmente de la Promocin So-
cial, resulta fundamental trascender la atencin individual de los nios y adolescentes
en situacin de vulnerabilidad social y activar procesos de participacin y de corres-
ponsabilidad con la familia. La garanta de los derechos a la poblacin infantil es una
obligacin ineludible del la familia, la sociedad y el Estado. As, resulta necesario el me-
joramiento de la calidad y pertinencia de la atencin que se presta a la niez, as como
el desarrollo y el estmulo a la iniciativa y capacidad de las autoridades locales para
generar nuevos espacios. El MPS deber desarrollar los lineamientos de poltica con el
ICBF. El ICBF ampliar las coberturas de sus programas dirigidos a la poblacin infan-
til, adolescente y a la familia, en particular los programas de restaurantes escolares y
desayunos infantiles, con enfoque integral y fortalecer tcnica y operativamente el pro-
grama de adopciones, en aspectos como la preparacin de las familias, la preparacin de
menores, seguimiento posadopcin a residentes en Colombia, entre otros. Igualmente,
continuar con la conversin progresiva de Hogares Comunitarios de Bienestar Fami-
liar tradicionales, en hogares mltiples y agrupados, con la participacin de los entes
territoriales, cooperacin internacional, ONG, y empresa privada. Adems, optimizar
el componente educativo en hogares comunitarios de bienestar, Hogares Fami, mater-
no infantil y Desayunos Infantiles. En coordinacin con la Procuradura, Ministerios y
Unicef, el ICBF continuar implementando la estrategia Municipios y Departamentos
por la Infancia y la Adolescencia.
Se impulsar la ejecucin del Plan Nacional para la Prevencin y Erradicacin de la
Explotacin Sexual Comercial de Nios, Nias y Adolescentes 2006-2011, que incluye,
entre otros, procesos de formacin educacin y comunicacin a agentes educativos insti-
tucionales y comunitarios, y constitucin de redes sociales para la prevencin y deteccin
oportuna de las situaciones de riesgo y/o vulneracin de derechos a las vctimas de ex-
plotacin sexual. Se desarrollarn alternativas para la atencin especializada de esta po-
blacin, con el apoyo de las instituciones que integran el Sistema Nacional de Bienestar
Familiar y los organismos de cooperacin internacional.
Primera infancia. La inversin en el desarrollo integral durante la primera infancia
resulta fundamental para el aprendizaje, la comunicacin y la socializacin, as como para
el desarrollo de habilidades, capacidades y competencias, al punto que las carencias en las
esferas nutricionales, cognitivas, afectivas, de salud y de neuroestimulacin y desarrollo,
difcilmente pueden compensarse en etapas posteriores de la vida. Por tanto, se hace ne-
cesaria una Poltica Nacional de Primera Infancia que oriente y articule esfuerzos en los
mbitos, familiar, social-comunitarios, estatal y para el conjunto de la sociedad. Para su
formalizacin, el Conpes Social desarrollar los lineamientos y estrategias de la poltica.
Se crear un Comit Directivo Intersectorial coordinado por el ICBF.
Dentro de los aspectos a considerar se encuentran: (1) la promocin de la salud, la nu-
tricin y los ambientes, privilegiando el acceso al aseguramiento, la salud pblica, agua po-
table y saneamiento bsico; (2) la defnicin de los estndares de calidad para la prestacin
de servicios educativos dirigidos a la primera infancia; (3) la ampliacin de cobertura de
educacin inicial desarrollando la oferta requerida y la adopcin de nuevas modalidades
150
que favorezcan el desarrollo integral de los nios menores de 6 aos; (4) la adecuacin
normativa que permita reconocer y fortalecer la educacin para la primera infancia en las
distintas modalidades de atencin formal y no formal; y (5) la formacin y capacitacin
permanente de familias, cuidadores y cuidadoras en prcticas de crianza y desarrollo in-
fantil temprano con enfoque de derechos y perspectiva de gnero. Con la coordinacin del
DNP, el Comit Directivo Intersectorial desarrollar la estrategia de seguimiento y evalua-
cin de la poltica de primera infancia. En todo caso, se debern asegurar los recursos en el
Presupuesto General de la Nacin de las respectivas vigencias para fnanciar la poltica.
Prevencin y control de la violencia de gnero
La violencia de gnero describe cualquier acto perjudicial realizado contra la voluntad
de una persona y basado en diferencias adscritas al sexo o a la edad. Involucran, ya sea
como vctimas sobrevientes o agresores, a hombres y mujeres, y afectan principalmente a
las mujeres, las nias y los nios. En 2005, con base en dictmenes de lesiones personales
de casos relacionados a violencia intrafamiliar, se registr una tasa de 155 casos por cada
100.000 habitantes. El 61,2% de los casos, correspondi a maltrato de pareja, el 22,2% a
maltrato entre familiares y el 16,6% a maltrato infantil, y principalmente en los departa-
mentos de Amazonas, Cundinamarca y San Andrs y Providencia. Las diversas acciones
establecidas en torno a las violencias de gnero requieren de la articulacin intersectorial
e interinstitucional para su abordaje integral. Igualmente, las instituciones deben generar
vnculos con la familia, las organizaciones de la sociedad civil, la cooperacin internacio-
nal, entre otras, para establecer las sinergias necesarias para las acciones de prevencin,
difusin, formacin y atencin de las diferentes formas de violencia de gnero, siendo
adems necesario realizar la actualizacin y unifcacin conceptual para la identifcacin
y seguimiento al fenmeno. Con la coordinacin del ICBF se implementar el Plan Na-
cional de la Poltica de Construccin de Paz y Convivencia Familiar, Haz Paz 2005- 2015.
Se articular la Consejera Presidencial de Equidad para la Mujer. De acuerdo con los
compromisos del Gobierno (Conpes Social 91), se debe implementar una estrategia inte-
rinstitucional de vigilancia en Salud Pblica de la violencia intrafamiliar, especfcamente
en la violencia de pareja contra la mujer, en Bogot, Medelln, Cali, Barranquilla y Buca-
ramanga para el 2008. As mismo, se debe avanzar en el desarrollo de la medicin de la
magnitud y caractersticas de la violencia de pareja en el pas.
3.3.4 Sistema de formacin de capital humano
Educacin, equidad y capital social
Muchos autores le otorgan a la educacin el gran reto de dar a los individuos la po-
sibilidad de favorecerse del desarrollo. Igualmente, la educacin es un instrumento para
lograr la inclusin social por caractersticas diferentes a las que tienen que ver con su nivel
socioeconmico, tales como el gnero, la etnia y las discapacidades. Incluso, tiene el gran
reto de proteger a las personas de la brecha digital, factor fundamental en el nuevo proceso
de exclusin laboral. En este sentido, a la educacin se le otorga una funcin preventiva
y otra remedial. Preventiva, pues a travs de garantizar el acceso, la calidad, una dotacin
Captulo 3
151
sufciente de recursos educativos y la adquisicin de un conjunto de competencias bsicas
facilita el acceso al mercado laboral. Remedial, porque puede ofrecer medidas de carcter
compensatorio que permiten igualar las oportunidades a travs de esfuerzos especiales
con recursos pedaggicos adicionales, como los observados en la educacin para adultos,
los programas de alfabetizacin y la formacin para la poblacin desempleada.
La educacin permite construir un espacio de socializacin y de refuerzo que forme
tambin para ejercer la ciudadana. Importa educar con un estilo que induzca a los sujetos
a actuar con mayor autonoma en el uso del conocimiento, a estar ms dispuestos a parti-
cipar en debates y trabajos de grupo, y a tomar mayor conciencia respecto de sus deberes
y derechos. Mediante la educacin la sociedad consolida la transmisin de su cultura y
garantiza la fjacin de los valores que considera relevantes. Adicionalmente, el capital
social de la familia y la comunidad ayudan a incrementar la relevancia y la calidad de la
educacin. Se ha encontrado que la valoracin de la educacin por parte de la familia,
la comunidad y el Estado infuyen en el mejor desempeo de los estudiantes. Cuando la
educacin se menosprecia se crea desmotivacin en los nios y jvenes y esto puede con-
tribuir al aumento de la desercin escolar y de la delincuencia. Igualmente, el capital social
puede ayudar a los nios a compensar la carencia de otros recursos.
Recientes investigaciones indican que el capital social no solo es un insumo para la
educacin, sino que tambin es un producto de esta. El capital social se produce a travs
de la educacin en tres vas fundamentales: (1) los estudiantes practican valores constitu-
tivos del capital social (participacin y la reciprocidad); (2) las escuelas proveen el espacio
para la actividad en comunidad; y (3) mediante la educacin cvica los estudiantes apren-
den cmo participar responsablemente en la sociedad. Reconociendo que la educacin
puede impactar el desarrollo del pas, entre otros, en aspectos tan importantes como lo
son la equidad y el capital social, a partir del diagnstico de la situacin actual del sector
se describirn las principales acciones a realizar por el Gobierno Nacional en el prximo
cuatrienio, as como su estrecha relacin con el SNFT.
Situacin del sector educativo
Como resultado de los esfuerzos en materia de gasto pblico
52
, en los ltimos 13 aos,
los aos promedio de educacin de los colombianos mayores de 15 aos se incrementaron
en 1,5, pasando de 6,4 en 1992 a 7,9 en 2005. Sin embargo, los aos de educacin alcanzado
por la poblacin colombiana es an bajo. Por otra parte, durante el perodo 2003-2006 se ge-
neraron algo ms de 1,4 millones de nuevos cupos en educacin bsica y media, lo que per-
miti llegar a una tasa de cobertura bruta de 91%. Los resultados en las zonas urbanas son
signifcativamente mayores que en las zonas rurales: mientras en 1992 la poblacin urbana
lograba 7,4 aos promedio de educacin, en la zona rural tan solo se lograban 3,8 aos; para
2005 la diferencia se mantiene, siendo de 8,9 aos en la zona urbana frente a 5 en la rural.
Las diferencias son poco signifcativas entre hombres y mujeres. El analfabetismo, uno de
52
El sector educativo ha hecho grandes esfuerzos para mejorar el acceso y la calidad, tanto en trminos de instituciones, como en
gasto pblico. Este ltimo, medido como porcentaje del PIB, ha crecido continuamente durante la ltima dcada, principalmente
por el aumento del SGP, que ha fnanciado cerca del 62%. Otras fuentes de fnanciacin son el PGN (28%) y los recursos propios
de las ET (7%). Ministerio de Educacin Nacional (2004). Financiamiento del Sector Educativo 1993-2004. Ofcina Asesora
de Planeacin y Finanzas, Bogot. (mimeo). Pg. 8.
152
los indicadores ms representativos, presenta importantes avances. El analfabetismo de la
poblacin mayor de 15 aos disminuy de 29% en 1964 a 12% en 1985
53
y 6,7% en 2005, lo
que signifca un descenso de 22,3 puntos porcentuales en 40 aos. La Encuesta de Calidad
de Vida de 2003 seala que el 65,4% de los nios menores de 5 aos no asisten a ninguna
modalidad de atencin (Cuadro 3.11).
Cuadro 3.11
Nios segn tipo de institucin donde reciben asistencia
Porcentajes
Tipo de institucin 0 aos 1 ao 2 aos 3 aos 4 aos Total
No asisten a un lugar comunitario, guardera o preescolar 97,9 88,4 65,1 49,4 35,8 65,4
Asisten a un lugar co-
munitario, guardera
o preescolar
Total 2,1 11,6 34,9 50,6 64,2 34,6
Hogar comunitario de Bienestar Fa-
miliar
70,5 73,7 60,7 46,4 30,3 44,6
Guardera, hogar infantil o jardn de
Bienestar Familiar
23,5 17,5 13,9 14,8 10,4 13,0
Jardn, casa vecinal, jardn social del
Bienestar Social del distrito (Bogot)
0,7 2,0 1,4 1,6 1,6 1,6
Otra guardera, preescolar o jardn
ofcial
0,7 0,0 4,1 9,9 26,0 14,7
Guardera, preescolar o jardn privado 4,7 6,9 19,9 27,3 31,7 26,2
Fuente: Clculos DNP-DDS-SE con base en Dane, ECV-2003.
Los nios que logran acceder a los programas de asistencia infantil o a educacin
formal lo hacen en su mayora a hogares comunitarios de Bienestar Familiar (45%) y a
guarderas o preescolares del sector privado (26%). Teniendo en cuenta la importancia
que tiene en el desarrollo del menor la calidad de la educacin inicial, es preocupante el
hecho de que la mayora de la oferta escolar a este nivel (72,3%) slo ofrezca servicios
asistenciales, dejando de lado los componentes pedaggicos y de aprestamiento.
Una comparacin internacional en trminos de tasa de cobertura neta para 2003,
muestra que Colombia alcanzaba para primaria una tasa de 86% un nivel muy similar
al de Chile (85%), aunque inferior a la de pases como Costa Rica (90%), Brasil (100%),
Cuba (96%) y Argentina (100%). De igual forma, la mayora de estos pases presentan una
mayor cobertura neta en secundaria frente a la del pas (55%): Brasil (75%), Chile (81%),
Argentina (81%) y Cuba (86%); por el contrario, Repblica Dominicana (36%) y Costa
Rica (53%) presentaron tasas inferiores. En la ltima dcada la tasa de cobertura bruta de
educacin superior present un aumento importante, pasando de 19,7% en 1993 a 29% en
2005. Dentro de este perodo es importante observar el nmero de cupos, ms de 300 mil,
que se crearon en los ltimos cuatro aos.
En 2002 desertaron alrededor de 600.000 nios y jvenes, lo que represent una tasa
de desercin cercana al 7% en los niveles de preescolar, bsica y media. La tasa de repeti-
cin aumenta al pasar de 4,3% en 1999 a 6,0% en 2002. Con informacin preliminar de la
53
Florez Nieto, Carmen Elisa et l. (1995). Nios y jvenes: cuntos y dnde trabajan? Ministerio de Trabajo y Seguridad Social,
Bogot.
Captulo 3
153
Resolucin 166 del Ministerio de Educacin Nacional (MEN), para el ao 2006, la tasa de
desercin fue de 5,8%. Algunos factores que se generan al interior del sistema educativo
son causa de la desercin. Es el caso de la extraedad y la repeticin, los cuales producen
desmotivacin. La mayora de las investigaciones sealan que la repeticin es intil como
medio para lograr mayor calidad. La tasa de desercin en educacin superior se estima en
50% para el 2003.
De acuerdo con las exigencias del mundo globalizado, y en consecuencia con los progresos
en cobertura, la calidad de la educacin se convierte para Colombia en un importante reto.
Durante el perodo 2003-2005 se lograron avances en las pruebas SABER. Al comparar los
ltimos resultados con los del primer aplicativo censal se observan progresos en los puntajes
promedio de todas las reas evaluadas. Sin embargo, an falta avanzar puesto que los niveles
de logro superiores en las diferentes reas solo son alcanzados por un porcentaje reducido de
estudiantes. Es as como en matemticas para el grado 9 solamente 13 de cada 100 estudian-
tes logran resolver problemas complejos y en lenguaje para grado 5 solamente 29 de cada
100 estudiantes realizan una lectura con inferencias. As mismo, al analizar los resultados
de los exmenes de Estado del Icfes de 2005, se observa que slo el 20,6% de los colegios se
ubicaron en la categora alta y superior, y escasamente el 3,6% lo hizo en la categora muy
superior, aunque se vieron importantes mejoras en 2006. Mejores puntajes se obtuvieron
entre los establecimientos no ofciales, pero hubo importantes incrementos: Para 2003, el
porcentaje de colegios que alcanzaban los niveles muy superior, superior y alto representa-
ban el 18%, mientras en 2005 esta cifra ascendi al 24% (Cuadro 3.12).
Cuadro 3.12
Colegios segn naturaleza jurdica y desempeo de sus estudiantes. Pruebas Icfes 2005
Categora No ofcial % Ofcial % Total %
Muy superior 309 9,2 13 0,2 322 3,6
Superior 533 15,9 124 2,3 657 7,4
Alto 557 16,6 603 11,0 1.160 13,1
Medio 756 22,5 1.837 33,5 2.593 29,3
Bajo 830 24,7 2.069 37,8 2.899 32,8
Inferior 364 10,8 817 14,9 1.181 13,4
Muy inferior 11 0,3 14 0,3 25 0,3
Total 3.360 100,0 5.476 100,0 8.837 100,0
Fuente: Icfes.
Respecto a la educacin superior, en los ltimos aos se han dado pasos signifcativos
para consolidar un Sistema de Aseguramiento de la Calidad, tales como la creacin del Con-
sejo Nacional de Aseguramiento de la Calidad (Conaces), el aumento de programas acad-
micos con registro califcado, as como la acreditacin de los programas. De igual manera,
el Ministerio de de Educacin Nacional comenz el proceso de montaje del Observatorio
Laboral para la Educacin (OLE) con el fn de obtener informacin de los egresados de la
154
educacin superior. Mediante este observatorio es posible hacer seguimiento a los graduados
del pas para conocer las condiciones laborales y la tendencia de demanda de profesiona-
les por parte del mercado laboral. Los primeros resultados arrojaron informacin sobre la
insercin en el mundo laboral de ms de 460 mil egresados.
Frente a la poltica de efciencia propuesta en el Plan Nacional de Desarrollo 2002-2006,
se registran importantes avances en los proyectos de modernizacin del Ministerio de
Educacin Nacional y de las Secretaras de Educacin de las entidades territoriales cer-
tifcadas. Es as como el MEN logr obtener la Certifcacin de Calidad ISO 9001-2000/
NTC-GPI 1000/2004 que otorga Icontec, dada la aplicacin de la reingeniera de procesos
y desarrollos tecnolgicos con un modelo integral de servicio al cliente. De igual forma, se
logr que en 54 Secretaras de Educacin trabajaran en la implementacin de los proce-
sos misionales de matrcula, recursos humanos, recursos fnancieros, calidad y servicio al
ciudadano. Otro logro para destacar dentro de los programas de efciencia del sector edu-
cativo es la descentralizacin de 8 instituciones tcnicas y tecnolgicas que se encontraban
adscritas al MEN, en concordancia con el Programa de Renovacin de la Administracin
Pblica (PRAP) del DNP. As mismo, se logr avanzar en el montaje y operacin de un
nuevo sistema de informacin de la educacin superior y se prest asistencia tcnica a 25
universidades pblicas en la implementacin de sistemas integrados de gestin. De igual
forma, se fortalecieron los sistemas de monitoreo y seguimiento institucional de la educa-
cin superior (Snies) y de informacin de la educacin bsica y media alimentado prin-
cipalmente con los datos de la Resolucin 166, se moderniz y transform la naturaleza
jurdica del Icetex con el fn de que prestara un efciente servicio y contara con mayores
recursos para fnanciar la educacin superior de la poblacin pobre.
Marco de poltica
La Constitucin Poltica de 1991 consagra a la educacin como un derecho universal,
un deber del Estado y de la sociedad, y un instrumento esencial en la construccin de so-
ciedades democrticas y autnomas, razn por la cual el primer gran reto del Estado ser
garantizar el acceso universal a la educacin bsica (un ao de educacin preescolar, cinco
aos de primaria y cuatro de secundaria). Adicionalmente se ampliar la cobertura de la
educacin media y en los otros dos grados de preescolar. As mismo, otros retos sern
brindar una educacin de buena y similar calidad a toda la poblacin, mejorar la efciencia
del sistema educativo, disminuir la tasa de desercin escolar, formar a los colombianos en
el respeto a los Derechos Humanos, a la paz, a la democracia; y en la prctica del trabajo
y la recreacin, para el mejoramiento cultural, cientfco, tecnolgico y para la proteccin
del ambiente. La poltica educativa ser para todos y estar acompaada de estrategias que
permitirn avanzar hacia la disminucin de las brechas regionales y poblacionales.
Entre estas, cabe destacar el Plan Decenal de Educacin, el cual es concertado con actores
del sector educativo y de la sociedad civil, mediante un proceso de consulta participativa
en torno a diez estrategias: (1) educacin para la paz, la convivencia y la ciudadana; (2)
cobertura articulada con calidad y equidad; (3) multiplicacin de la atencin y educa-
cin a la primera infancia; (4) educacin para la autonoma en un entorno de creciente
interdependencia; (5) renovacin pedaggica para mejorar el aprendizaje; (6) educacin
Captulo 3
155
con apoyo en los medios masivos de comunicacin y para la apropiacin crtica de sus
mensajes; (7) ms y mejor inversin en educacin; (8) potenciacin de la gestin y de la
transparencia del sistema educativo; (9) educacin para la competitividad y ampliacin de
los horizontes educativos a todos los contextos sociales; y (10) ciencia y tecnologa arti-
culadas al sistema educativo. Lo anterior enmarcado dentro de una visin compartida del
Plan, una construccin de confanza y calidad de la movilizacin, y una sistematizacin
del proceso y produccin y socializacin de la informacin.
A su vez, el fortalecimiento y consolidacin del Sistema de Formacin de Capital Hu-
mano en el marco del Sistema de Proteccin Social exige procesos articulados que per-
mitan la acumulacin de capital humano a lo largo del ciclo de vida de la poblacin, con
importantes mejoras en calidad y pertinencia y facilitando el trnsito de la poblacin entre
los diferentes niveles a partir de la formacin de competencias acumuladas y mediante
ciclos propeduticos. La labor conjunta para posibilitar este proceso requiere de la accin
decidida y coordinada del MEN con el MPS en la consolidacin del SNFT
Metas y acciones
Ampliacin de la cobertura en educacin inicial. La educacin inicial se convertir
en una herramienta fundamental para lograr mayor equidad y un mejor desarrollo aca-
dmico, afectivo y emocional de los nios, y para disminuir la desercin y la repeticin
escolar en los primeros aos de la educacin bsica. A la educacin inicial se le reconoce
un papel fundamental en el desarrollo psicosocial de los nios, puesto que les otorga las
pautas para la convivencia y la integracin grupal y comunitaria. Igualmente, cumple con
una funcin pedaggica que los vincula con la enseanza sistemtica en diversos campos
del conocimiento, estimula la curiosidad sobre distintos aspectos del entorno y los vin-
cula con la comunicacin. Adicionalmente, puede cumplir con una funcin preparatoria
para el nivel de primaria. Por ltimo, a este nivel de educacin suele atribursele tambin
una funcin asistencial, que cumple con objetivos asociados con la proteccin, atencin
alimentaria y de salud de esta poblacin infantil, que repercute en las posibilidades de
trabajo de la madre.
Para lograr lo anterior, se impulsar la articulacin entre las entidades que lideran
proyectos y programas en el tema de niez a travs de la creacin de un comit interins-
titucional de educacin inicial conformado por ICBF, los institutos y departamentos de
bienestar social, el Ministerio de Educacin Nacional, el Programa Presidencial de la Ac-
cin Social y la Cooperacin Internacional y las Secretaras de Educacin. En tal sentido,
la coordinacin, reglamentacin, vigilancia y fnanciacin de la educacin inicial estar
a cargo del MEN, con el concurso del ICBF en los temas de alimentacin escolar, infra-
estructura y proteccin al menor, y del Programa Presidencial para la Accin Social y la
Cooperacin Internacional en el tema de Familias en Accin. El MEN, en coordinacin
con las entidades territoriales certifcadas, sern los responsables de la prestacin del ser-
vicio en la educacin inicial.
Para esto ser necesaria en primera instancia la formacin y vinculacin del recurso
humano especializado y la defnicin de los estndares educativos que le permitan al nio
la socializacin con los dems y el reconocimiento como individuo con la capacidad de
156
elaborar sentido y respetar normas. Igualmente, el MEN, con el ICBF, tendr la competencia
para la programacin de las actividades que se llevarn a cabo en la jornada escolar, ade-
ms de la elaboracin de manuales y cartillas pedaggicas y material didctico. Una vez
implementados los nuevos programas y las estrategias pedaggicas que facilitarn el al-
cance de los logros defnidos para los niveles de educacin inicial, se realizarn evaluacio-
nes peridicas con el fn de medir los resultados. De otro lado, se promover la transicin
de la educacin inicial a la educacin bsica mediante la celebracin de convenios entre
establecimientos educativos con el propsito de poner en contacto a los nios menores
con un ambiente de mayor escolaridad y facilitar el paso inmediato. Con el desarrollo y la
aplicacin de esta poltica se busca atender a 400 mil nuevos nios de 3 y 4 aos durante
el cuatrienio, de los cuales, la mayora de los niveles 1 y 2 del Sisbn y en arreglos institu-
cionales con el ICBF
54
.
Ampliacin de cobertura de la educacin preescolar, primaria, secundaria y media.
Como complemento y continuacin de la poltica de educacin inicial el reto es la univer-
salizacin del acceso en la educacin bsica, y llegar al 73% en la educacin media.
Cuadro 3.13
Metas 2010. Ampliacin de cobertura de la educacin
preescolar, primaria, secundaria y media
Alcanzar cobertura universal en educacin preescolar, primaria, secundaria
1/
92% 100%
Ampliar cobertura en educacin media
1/
65% 73%
Adultos alfabetizados. Lnea de base (2006)
1/
392.560 1.000.000
Reducir la tasa de analfabetismo para personas entre 15 y 24 aos
2/
. 2,1% 1,4%
Reducir la tasa de analfabetismo en mayores 15 aos. Lnea de Base (2006)
1/
. 8,6% 5,8%
Aumentar los aos promedio de la educacin para la poblacin entre 15 y 24 aos 9 9,7
Aumentar los aos promedio de de educacin para la poblacin mayor de 15 aos
2/
. 7,9 8,5
1/
Fuente: Ministerio de Educacin Nacional.
2/
Fuente Dane-ECH (2003). Clculos DDS-SE.
54
Cobertura articulada con calidad y equidad - Tema base para consulta institucional en lnea y debate pblico. PNDE 2006-2015.
En los ltimos aos se ha avanzado en el logro de este propsito, sin embargo persis-
ten algunas restricciones relacionadas con la falta de compromiso de algunos padres de
familia frente a la formacin de sus hijos y su utilizacin para la generacin de ingresos
del hogar. Esto ltimo afecta el potencial presente y futuro de los nios y se constituye en
una real trampa de pobreza.
Por esta razn, es indispensable que los padres estn enterados de que el acceso a la
educacin bsica es obligatorio y que constituye un derecho fundamental de los nios. En
este sentido es necesario concientizarlos sobre el deber de garantizar que sus hijos asistan
al sistema educativo, de acuerdo con la Constitucin Poltica y la ley. Para lo anterior se
Captulo 3
157
profundizar la campaa nacional Ni un nio menos. De esta manera, se promover
entre los padres de familia la importancia de escolarizar a sus hijos y se contemplar la
imposicin de sanciones, tales como reportes a la comunidad o multas, que recaern sobre
los padres que marginen a sus hijos del derecho a la educacin. Estas sanciones se impon-
drn al comprobarse que la inasistencia de los nios y jvenes a la escuela es consecuencia
de las decisiones de los padres y no de la imposibilidad de acceder al sistema educativo.
La poltica de ampliacin de cobertura en el prximo cuatrienio tendr como meta la
creacin de cerca de 1,5 millones de nuevos cupos
55
, con lo cual se alcanzar una tasa de
cobertura bruta en educacin bsica de 100% en 2010.
Para el logro de esta meta se dar continuidad a las estrategias que se vienen aplicando
en los ltimos aos y se disearn nuevos programas, haciendo nfasis en la calidad del
servicio y en la permanencia de los estudiantes, proporcionando los instrumentos nece-
sarios para la retencin de los mismos en todos los niveles educativos, con prelacin en la
poblacin escolar vulnerable y de las regiones con mayores necesidades.
Entre las estrategias y programas que se ejecutarn en el perodo 2006-2010 se desta-
can las siguientes:
1. Prestacin del servicio en establecimientos educativos ofciales con recursos del Sis-
tema General de Participaciones (SGP), que mantendr su distribucin por nio
atendido y considerando las condiciones especiales que caracterizan la prestacin del
servicio pblico educativo de las entidades territoriales certifcadas en los niveles de
educacin preescolar, bsica y media en las zonas urbana y rural.
2. Contratacin de la prestacin del servicio educativo, en especial en las regiones en
donde la oferta pblica es insufciente, a travs de instituciones de reconocida trayec-
toria e idoneidad seleccionada en condiciones de transparencia y competencia leal.
Para lo anterior, el Ministerio de Educacin Nacional promover la evaluacin de las
diferentes modalidades de contratacin de la prestacin del servicio educativo con el
propsito de determinar las ventajas y desventajas en trminos de calidad y efciencia,
y establecer posibles ajustes o determinar nuevas modalidades. De igual manera, se
promover el esquema de concesin de colegios en las ciudades grandes e intermedias.
La atencin educativa a la primera infancia se ejecutar a travs de modalidades de
contratacin de la prestacin del servicio con oferentes privados y en arreglos institu-
cionales con el ICBF.
3. Intensifcar la aplicacin de modelos educativos fexibles y pertinentes (Sistema de
Aprendizaje Tutorial, Servicio de Educacin Rural, Escuela Nueva, Postprimaria rural,
Telesecundaria, Aceleracin del Aprendizajes, Metodologa Cafam, entre otras) para
ofrecer, un servicio educativo apropiado y de calidad a la poblacin en condicin de
desplazamiento y dems poblacin vulnerable. As mismo, se fortalecer la prestacin
del servicio educativo en zonas de retorno y reubicacin de esta poblacin.
4. Atencin especial a la poblacin vulnerable que tiene baja posibilidad para acceder y
permanecer vinculado a la vida escolar como comunidades tnicas (indgenas, afroco-
lombianos, pueblo Rom y raizales), los afectados por la violencia (poblacin en situacin
55
Poblacin escolar estimada por fuera del sistema educativo, con base en las proyecciones ofciales de poblacin del Dane.
158
de desplazamiento, menores desvinculados de los grupos armados al margen de la ley,
e hijos en edad escolar de adultos desmovilizados), los menores con necesidades edu-
cativas especiales (con discapacidad, independientemente del grado, o limitaciones
o con talentos o capacidades excepcionales), los menores en riesgo social (menores
trabajadores, adolescentes en conficto con la ley penal y nios y adolescentes en pro-
teccin), jvenes y adultos iletrados, los habitantes de frontera y la poblacin rural dis-
persa. Para la identifcacin y la prestacin del servicio educativo a estas poblaciones
ser necesario la articulacin entre las diferentes instituciones y autoridades respon-
sables: Programa presidencial para la Accin Social y la Cooperacin Internacional,
Defensora del Pueblo, veeduras, alcaldas y autoridades departamentales y munici-
pales. De igual manera, se fortalecer la capacidad de las entidades territoriales para la
atencin de las poblaciones diversas y vulnerables a travs de la formacin de equipos
competentes en las secretarias de educacin que puedan organizar la oferta educativa
y focalizar acciones para lograr una atencin diferenciada.
5. Fortalecer la capacidad de las entidades territoriales para la planeacin de su cobertura,
mediante la consolidacin del proceso de matrcula, el uso de sistemas de informacin
en lnea y la generacin de capacidad tcnica para analizar informacin proveniente
de diferentes fuentes, incluyendo la de matrcula.
6. Construccin, mantenimiento, mejoramiento y uso efciente de la infraestructura y do-
tacin educativa. La infraestructura fsica con la que cuenta el sistema educativo colom-
biano requiere actividades de construccin y mantenimiento. La inversin econmica
para este propsito, en el caso de la educacin bsica y media, debe realizarse a travs de
los recursos de calidad provenientes del Sistema General de Participaciones, as como de
los recursos provenientes de la Ley 21 de 1982 y de los proyectos de inversin del Minis-
terio de Educacin Nacional. Adicionalmente, es necesario que las entidades territoriales
destinen recursos propios para la construccin y el sostenimiento de la infraestructura.
7. Reorganizacin del sector educativo mediante una ptima utilizacin de los recursos hu-
manos, fsicos y fnancieros. De igual forma, se realizarn los estudios correspondientes
en las entidades territoriales para determinar las estrategias de ampliacin de cobertura
que mejor respondan a sus necesidades. Esto incluye temas como: construccin de infra-
estructura educativa y ampliacin de la planta de personal.
La estrategia de mejoramiento y uso efciente de la infraestructura escolar podr ser
desarrollada mediante el esquema de administracin por instituciones privadas bajo la
modalidad de contratacin de la prestacin del servicio.
Igualmente, se deben disear programas para el uso efciente de la infraestructura y la
dotacin con la que cuenta el sistema, permitiendo la frma de convenios interinstitucionales
con el fn de maximizar el uso de esta y complementar la actividad escolar con otro tipo de
actividades, como la formacin para el trabajo y las actividades deportivas, segn la capacidad
instalada existente, en benefcio de la calidad de la educacin y el bienestar de la poblacin.
Finalmente, se brindar asistencia tcnica a las entidades territoriales en la planeacin
y ubicacin del personal administrativo y docente. Adicionalmente, se les acompaar en
la implementacin de una metodologa para identifcar las necesidades por rea.
Los cupos nuevos que se crearn en este perodo, discriminados por estrategias sern:
Captulo 3
159
47% por reorganizacin, ampliacin de planta e implementacin de modelos fexibles,
53% por contratacin de la prestacin del servicio educativo, entre estos ltimos el 63%
correspondarn a nuevos cupos de poblacin vulnerable.
De igual manera, para 2010, por lo menos 400.000 nios y jvenes en situacin de
desplazamiento estarn siendo atendidos por el sistema educativo formal.
El desarrollo de las estrategias descritas tendr impacto en la disminucin de la tasa
de analfabetismo y en el aumento en el nmero de aos promedio de educacin de las
personas mayores de 15 aos. En este sentido, la meta que se propone a 2010 es llegar a
un milln de adultos alfabetizados, lo que equivale a reducir la tasa de analfabetismo al
5,8% en 2010
56
. Adicionalmente, se espera aumentar los aos promedio de educacin de
las personas mayores de 15 aos, de 7,9 a 8,5 aos en 2010
57
.
Aumento de la cobertura: educacin superior. El mayor acceso a la educacin bsica
y media repercutir en una mayor demanda de oportunidades de formacin en el nivel de
educacin superior. Igualmente, el pas requiere de capital humano califcado para el desa-
rrollo de la ciencia y la tecnologa, as como para lograr mayor productividad en su sector
real. Por otro lado, considerando el fuerte impacto de la educacin en el bienestar de la
poblacin dada su alta rentabilidad individual y social, se requiere fortalecer la equidad en
el acceso y el fnanciamiento de estudios superiores de la poblacin ms pobre del pas.
Cuadro 3.14
Metas 2010. Ampliacin de cobertura: educacin superior
Aumentar la tasa de cobertura bruta en educacin superior 29% 34,7%

56
Segn informacin preliminar del Censo 2005.

57
Fuente: ECH 2005.

58
El 37% con informacin del nuevo censo.
Por este motivo, es prioritario mejorar la oferta de educacin superior en trminos de
cobertura, calidad y pertinencia. El primer gran reto es aumentar la tasa de cobertura bruta
al 34,7% en 2010
58
, lo que signifca en trminos absolutos 320 mil nuevos cupos, logrando
una participacin en la matrcula tcnica y tecnolgica de 34% (actualmente de 25%).
Para esto se requerir del mejoramiento de la capacidad de gestin de las instituciones de
educacin superior, el desarrollo de nuevos programas a nivel regional ms acordes con
las necesidades de cada zona, los desarrollos de la ciencia y la tecnologa, y la participacin
activa del sector productivo y el sector educativo privado.
De igual manera, se promover con las instituciones de educacin superior la aplicacin
de acciones orientadas a fomentar la inclusin y permanencia de los distintos grupos pobla-
cionales dentro del sistema de educacin superior. En este sentido, en educacin superior,
se espera trabajar con las comunidades indgenas, negritudes, poblacin con discapacidad,
desplazados y reincorporados. Particularmente las propuestas se centran en acciones con
160
actores gubernamentales y privados para promover en las IES estrategias que permitan atender
las necesidades educativas diversas y problemticas especfcas de acceso y permanencia.
Por otro lado, la poltica movilizar la academia y al sector productivo en torno a la
formulacin de una oferta acadmica con esquemas fexibles apoyados en el uso y la in-
corporacin de nuevas metodologas y tecnologas de la informacin y la comunicacin
(TIC) que permita desconcentrar la oferta llegando a las distintas zonas del pas con pro-
gramas de educacin superior pertinentes y de calidad.
Las estrategias para la ampliacin de cobertura en educacin superior se desarrollarn
a travs de los siguientes programas:
1. Promocin y fortalecimiento de la educacin tcnica y tecnolgica. La educacin tc-
nica y tecnolgica es una de las opciones disponibles dentro de la educacin superior
en Colombia. Sin embargo, este tipo de educacin tiene serios problemas relacionados
con la baja valoracin que le dan la comunidad acadmica y el sector productivo en
general. Gran parte de este problema se debe a la baja calidad y pertinencia de algunos
de los programas ofrecidos a este nivel y a la visin tradicional de la universidad como
el deber ser de la educacin superior, negando la posibilidad de que exista otro tipo de
educacin igualmente valorada.
No obstante, las necesidades del pas requieren el desarrollo de una educacin tcnica
y tecnolgica con un alto contenido cientfco. As mismo, es necesario dar mayor
movilidad al sistema fortaleciendo la educacin por ciclos y promover los postgrados
para la educacin tcnica y tecnolgica.
2. Desconcentracin de la oferta de educacin superior. Con el fn de atender la cober-
tura en zonas apartadas del pas y deprimidas de las grandes ciudades se fortalecer
el programa de Centros Regionales de Educacin Superior (Ceres)
59
. Los programas
acadmicos debern contar con registro califcado y ser pertinentes a las demandas
especfcas de la zona de infuencia o de la regin y acordes con el mercado laboral,
motivando a los jvenes a permanecer en su lugar de origen. A travs de esta estrategia
se espera atender 37 mil estudiantes.
3. Financiamiento de la poblacin pobre para el acceso a la educacin superior. El acceso limi-
tado a la educacin superior de los estudiantes de bajos recursos es uno de los obstculos
que se debe afrontar decididamente en el prximo cuatrienio. En efecto, si se tiene en
cuenta que del 20% ms pobre solo asiste el 3,8% a educacin superior, mientras del
20% ms rico, esta cifra es de 44,8%, se entiende la magnitud del problema. Para con-
trarrestar esta situacin la poltica propone otorgar: (1) subsidios o crditos educativos
abiertos a todos los estudiantes pero con condiciones especiales a los estudiantes de bajos
ingresos, a travs del Icetex para el pago de la matrcula; (2) subsidios de sostenimiento
en el perodo de estudios; o (3) una combinacin de las dos modalidades anteriores.
Una parte del crdito podr ser condonado por buen rendimiento acadmico y la par-
te restante ser cancelada una vez se grade y en perodos largos de tiempo con bajas

59
Los Ceres son lugares dotados de infraestructura tecnolgica, informacin y comunicacin donde la comunidad puede acceder
a programas de educacin superior, tcnica profesional, tecnolgica y universitaria que ofrezcan Instituciones de Educacin
Superior (IES). Estos estn conformados por alianzas entre gobiernos departamentales y locales, sector productivo, IES oferentes
de programas, institucin de educacin operadora del centro regional, entre otros.
Captulo 3
161
tasas de inters. En el caso de los subsidios, se dar prelacin a la poblacin que termi-
ne la secundaria y est inscrita en el Programa Familias en Accin. Con la aplicacin
de esta poltica se espera otorgar 100 mil nuevos crditos a estudiantes pertenecientes
a los niveles 1 y 2 del Sisbn, priorizando la educacin tcnica y tecnolgica. Lo ante-
rior permitir aumentar al 25% el acceso de la poblacin ms pobre (Sisbn 1 a 3) a
la educacin superior. Adems, se espera colocar 2,5 billones de pesos en cartera del
Icetex, fnanciar con crdito del Icetex el 20% de los estudiantes de educacin superior
e implementar un sistema de tasa retributiva.
De igual manera, se evaluar la posibilidad de establecer un fondo para el fnancia-
miento de los estudiantes de educacin superior, conformado por recursos prove-
nientes de las entidades territoriales, la cooperacin internacional y aportes de los
egresados de las instituciones pblicas, segn su capacidad de pago, entre otros. La
administracin del fondo estara a cargo del Icetex. Complementario a estas formas
de fnanciamiento de la demanda, se incluir en el sistema de fnanciamiento de la
educacin superior la disponibilidad de un porcentaje de la renta parafscal destinada
actualmente a la ESAP, para la formacin del recurso humano orientado al desarrollo
del servicio pblico. Igualmente, se prev incluir en el sistema de fnanciamiento un
componente relacionado con la gestin del fnanciamiento que realizan las cajas de
compensacin, las cooperativas y el sector privado, entre otros.
4. Transformacin del sistema de fnanciamiento de la educacin superior ofcial. Las
instituciones de educacin superior de carcter ofcial han sido fnanciadas tradicio-
nalmente con aportes que asigna el Estado, teniendo en cuenta criterios como la in-
facin y el crecimiento del Producto Interno Bruto. Con el fn de permitir un mayor
dinamismo en la ampliacin de la cobertura y de la efciencia se propone un ajuste en
los criterios de asignacin de recursos, con base en los principios constitucionales de
equidad, igualdad y garanta de la autonoma universitaria. Las IES contarn con un
perodo de transicin para que puedan efectuar los respectivos ajustes institucionales
en su estructura de costos, realicen los anlisis fnancieros pertinentes e identifquen el
costo real del servicio educativo por estudiante atendido. El Gobierno Nacional emi-
tir la correspondiente reglamentacin para proporcionar el marco normativo a esta
iniciativa.
5. Igualmente, se propone la generacin de alianzas entre las instituciones del sistema
para que a travs de los establecimientos de educacin superior y media existentes
e incluso con instituciones de educacin no formal, se pueda extender la oferta de
los programas de educacin superior con la participacin del sector productivo y las
entidades territoriales. La estructura de estas alianzas buscan redisear los programas
tcnico y tecnolgicos que permitan el desarrollo de competencias y la pertinencia con
el sector productivo de la regin en la cual se desarrolla, modernizar el equipamiento
tcnico y tecnolgico, adecuar la infraestructura, disear planes de mejoramiento de
la calidad de los docentes, hacer seguimiento a los egresados, actualizar el material
bibliogrfco y revisar los modelos de gestin.
6. Adicionalmente, se espera culminar el proceso de evaluacin de los programas for-
males del Sena a travs del sistema de aseguramiento de la calidad de la educacin
162
superior, lo cual permitir profundizar la articulacin de la oferta del Sena con la de
las instituciones de educacin superior para fortalecer los procesos de formacin de
los jvenes que acceden al Sena.
Las mejoras en materia educativa, especfcamente la ampliacin de cobertura en to-
dos los niveles, sustentado en un modelo fexible con mayor integracin con el sector
productivo y con ms movilidad entre modalidades educativas permitirn aumentar las
condiciones y las posibilidades de insercin de los colombianos en el mercado laboral.
La poltica educativa y de capacitacin permitirn disminuir la tasa de desempleo de los
jvenes (15-24 aos) del 26% actual al 20% en 2010. Adicionalmente, ayudarn a reducir
el promedio de bsqueda de empleo a nivel nacional de 11 meses, en la actualidad a 7
meses en 2010.
La fexibilidad y nfasis de formacin que proponen estos programas estar basada en
la defnicin de instrumentos claros que midan la pertinencia y calidad que se requieren
para el incremento de la productividad del pas.
Disminucin de la tasa de desercin escolar de la educacin bsica, media y superior.
Los resultados de largo plazo que se esperan obtener con la ampliacin de la cobertura,
slo sern posibles si los nios y jvenes logran culminar el ciclo escolar, por lo tanto la
reduccin de la tasa de desercin se impone como un reto igual de importante.
Cuadro 3.15
Metas 2010. Disminucin de la tasa de desercin escolar de la educacin
bsica, media y superior
Disminuir la repeticin en educacin bsica y media. Lnea de Base 2002
1/
6% 4%
Disminucin de la tasa de desercin intranual de la educacin bsica y media en el
sector ofcial. Lnea de Base 2006
2/

5,8% 5%
Disminucin de la tasa de desercin de la educacin superior (Por cohorte). Lnea
de Base 2003
2/
.
50% 40%
1/
Fuente: Clculos SE-DDS-DNP con base en Dane formulario C600-2002.
2/
Con el fn de contrarrestar los efectos nocivos de la situacin socioeconmica de los
estudiantes sobre la desercin se fortalecer el esquema de otorgar incentivos econmicos,
incluyendo mecanismos de subsidios directos a los ms pobres, condicionados a su asisten-
cia y permanencia escolar. Igualmente, se dar continuidad a los programas de alimentacin
y transporte escolar que constituyen un incentivo a la permanencia de los estudiantes en las
aulas. Para el programa de alimentacin escolar se contar con los recursos de la asignacin
especial del Sistema General de Participaciones y con los recursos que destina el ICBF para los
restaurantes escolares. Estas acciones sern coordinadas al interior de un consejo interinstitu-
cional conformado por las entidades y programas que trabajan en estos temas.
Por otra parte, es necesario el intercambio de experiencias exitosas, en trminos de
recursos y prcticas educativas, que tiene el recurso humano del sector para el logro de
Captulo 3
163
la retencin de los estudiantes, por ejemplo prcticas pedaggicas de motivacin, al igual
que la promocin que adelante el Ministerio de Educacin Nacional, junto con las secre-
tarias de educacin, en torno a la escuela como herramienta para la consecucin de los
logros educativos y contenidos curriculares.
Otras estrategias que se implementarn para contribuir a la disminucin de la deser-
cin son la participacin de los padres de familia en los asuntos de la escuela; la educacin
sexual y reproductiva en las instituciones, debido a que el embarazo a temprana edad es
la segunda causa de desercin escolar (ENDS, 2005); la realizacin de campaas para
conscientizar a los padres de familia sobre la importancia de la educacin como factor
de movilidad social; seguimiento a los estudiantes con alta probabilidad de desercin;
asesoras de las secretarias de educacin y del Ministerio de Educacin Nacional a los
establecimientos educativos para la reformulacin, dinamizacin y apropiacin de los PEI
de los proyectos educativos institucionales (PEI) y mejoramiento de la dotacin e infraes-
tructura, la cual se desarrolla en el aparte de calidad.
Para contrarrestar las altas tasas de desercin que se presentan en los perodos de crisis
econmicas, es importante fortalecer el esquema de ttulos de ahorro educativo, con los
cuales los padres de familia o benefactores puedan ahorrar peridicamente los recursos
para la educacin futura de los nios
60
.
As mismo, dado su impacto en la desercin escolar y con el fn de mejorar la efciencia
interna del sistema educativo, se propone disminuir la repeticin a 4% en educacin bsi-
ca y media en 2010, medida que permitir reducir la extraedad y disminuir la diferencia
entre las tasas de cobertura bruta y neta. El uso de nuevas y mejores metodologas de
aprendizaje tendr efectos sobre la disminucin de la repeticin. Igualmente, debern for-
talecerse los procesos de recuperacin de logros y generar grupos de apoyo dentro y fuera
de los establecimientos educativos, con el fn de que los estudiantes cuenten con asesoras
durante todo el ao.
En cuanto a la desercin en educacin superior es del caso mencionar que sus causas
son tanto de ndole econmica como acadmica. La econmica est relacionada con el
alto costo de oportunidad que representa la educacin para los jvenes y la alta presin
de generar ingresos para el hogar. Por su parte las causas acadmicas se derivan de la
falta de pertinencia de los contenidos, el bajo rendimiento acadmico, as como la falta
de motivacin del estudiante. Para disminuir las presiones econmicas de los estudiantes
se ha contemplado el desarrollo de un esquema de fnanciamiento para la poblacin de
menores ingresos, tal como se explic. En cuanto a los aspectos acadmicos se promover
el acompaamiento a los estudiantes con bajo rendimiento acadmico y motivacin por
parte de las IES para determinar el riesgo y las posibles causas de desercin y tomar las
medidas preventivas adecuadas.
Mejoramiento de la efciencia. Las estrategias en el tema de mejoramiento de la ef-
ciencia estarn dirigidas principalmente al fortalecimiento de la gestin del Ministerio
de Educacin Nacional. En particular, en trminos de prestacin del servicio, cambio or-
ganizacional y automatizacin de trmites externos. As mismo, las entidades adscritas y

60
Este esquema debe ser administrado por el Icetex, entidad que desembolsar los recursos a la institucin educativa en el
momento que se soliciten.
164
vinculadas al MEN y las Secretaras de Educacin entrarn al proceso de modernizacin,
en el cual se desarrollarn acciones como reingeniera de procesos, estructura, productos
y servicios, sistemas de informacin y tecnologa, gente y cultura, entre otros. Finalmente,
se realizarn ejercicios de definicin de objetivos y planes estratgicos, asignacin de
recursos de acuerdo con las prioridades, disposicin de informacin para la toma de
decisiones, administracin de recursos en forma eficiente y transparente y rendicin
de cuentas.
De igual manera se fortalecern en las Secretaras de Educacin el proyecto de conecti-
vidad y data center y los sistemas de informacin de matrcula (Simat), recursos humanos,
gestin fnanciera, calidad educativa y atencin al ciudadano.
En este nuevo esquema el papel de las entidades territoriales ser determinante en
trminos de asistencia tcnica y supervisin a todos los procesos educativos, as como
en la asignacin de recursos propios para el sector. Igualmente, es indispensable que las
entidades territoriales se articulen con las IES y el sector productivo para fortalecer la
organizacin y la prestacin del servicio de educacin superior.
De otro lado, se fortalecer el sistema de regulacin y supervisin del sector educati-
vo, tanto en las entidades territoriales como en el nivel nacional. Este sistema permitir
consolidar la organizacin del sector, al integrar los resultados de las evaluaciones que
efecten las entidades territoriales en materia de control y vigilancia, de acuerdo con las
orientaciones del MEN, las cuales establecern a su vez los instrumentos de seguimiento
a la calidad, al desarrollo adecuado de los procesos pedaggicos y al aseguramiento del
acceso y permanencia en el sistema educativo de la poblacin. Producto de este sistema,
se difundirn los informes de resultados y se disearn los planes que permitan realizar
los correctivos en las instituciones educativas o la suspensin de las licencias para la pres-
tacin del servicio.
Por otra parte y como complemento de las estrategias anteriores, se fortalecern los
sistemas de informacin y la actualizacin de indicadores del sector para facilitar la toma
de decisiones por parte de las entidades territoriales y del MEN, sustentadas en diagnsti-
cos y anlisis acertados partiendo de informacin confable y actualizada.
Es importante mencionar adems que la poltica en sistemas de informacin incluir
la asistencia tcnica a las entidades territoriales, quienes presentan an rezagos en esta
materia, y que son las que alimentan los sistemas del nivel central. De igual manera, es
importante generar la cultura de la informacin como sustento de la planeacin, el segui-
miento y el control.
El sistema de informacin del sector debe a su vez, contar con mecanismos claros y
transparentes que permitan dar a conocer la informacin al pblico y a travs de la retroa-
limentacin confrmar la veracidad de los resultados obtenidos en el ejercicio del servicio
educativo. La confrontacin de la informacin a travs de la percepcin del pblico, es uno
de los mecanismos ms efectivos para validar los datos. Por este motivo, deben generarse
estrategias de divulgacin, tales como la publicacin continua de la informacin en pginas
electrnicas. Igualmente, se ejecutarn acciones enfocadas a la creacin y fortalecimiento del
sistema integrado de gestin en las entidades adscritas y vinculadas, con el fn de consolidar
su misin y enfocarlas en la prestacin de los servicios propios de su razn de ser.
Captulo 3
165
De igual manera, y con el fn de hacer control social, las Secretaras de Educacin certi-
fcadas publicarn los recursos, las plazas y la nmina que le asignen a las instituciones edu-
cativas conforme con los parmetros de asignacin de personal defnidos por la Nacin[sic]
y lo establecido en el artculo 33 de la Ley 715 de 2001 o la que haga sus veces.
Por otra parte, el MEN realizar un acompaamiento a las Secretaras de Educacin, para
que a fnales de 2010 cuarenta secretaras estn certifcadas en la norma NTC-GP 1000.
Otras metas que se proponen en el tema de mejoramiento de la efciencia a 2010 son:
78 entidades territoriales certifcadas con diagnstico, diseo e implementacin de
procesos de modernizacin.
Sostenimiento de la conectividad en las 78 entidades territoriales certifcadas.
Mantenimiento de la operacin del servicio datacenter de las Secretaras de Educacin.
78 Secretaras de Educacin con los cinco sistemas de informacin misional operando.
95% de las Secretaras de Educacin con procesos misionales en lnea con el MEN
(matrcula, recursos humanos, recursos fnancieros, calidad educativa y servicio al
ciudadano).
100% de las entidades adscritas al MEN cuenten con fenecimiento de la cuenta fscal.
En cuanto a la modernizacin del sector en el nivel de educacin superior se continuarn
con los esfuerzos adelantados en lo concerniente a reporte de informacin y a la descentrali-
zacin de las instituciones de educacin tcnica y tecnolgica. Al igual que se promover la
implementacin de sistemas integrados de gestin que involucre el fortalecimiento de la capa-
cidad de sus rganos directivos y la modernizacin de los procesos misionales clave (gestin
acadmica, administrativa y fnanciera). Como resultado de lo anterior se espera que las IES
inicien la certifcacin de calidad de los procesos claves segn los estndares establecidos por
el Icontec en la ISO-9001:2000 y en la NTC-GP 1000. Para el caso de las instituciones pblicas
de orden nacional se espera que el 100% obtenga esta certifcacin de calidad.
En este sentido, las metas propuestas a 2010 se enmarcan en los siguientes temas:
276 IES conectadas brindando informacin oportuna a travs del nuevo Sistema Na-
cional de Informacin de Educacin Superior (Snies).
100% de IES en un sistema de referenciacin que permita la identifcacin de parmetros
ptimos de gestin.
80 IES pblicas con procesos sistematizados.
8 entidades adscritas al MEN descentralizadas.
6 entidades trasladadas o suprimidas.
4 entidades adscritas al MEN modernizadas.
Sistema Nacional de Formacin para el Trabajo (SNFT). En el captulo de competi-
tividad se sealaron las estrategias y metas necesarias para la bsqueda de competitividad
correspondientes a la consolidacin SNFT en el marco del Sistema de Formacin de Ca-
pital Humano. En este apartado, se sealan las metas y estrategias especfcas que el Go-
bierno Nacional se propone desarrollar con el propsito de articular la oferta institucional
que posibilite la formacin por competencias laborales, teniendo al Sena como institucin
pblica representativa de ese sistema.
La educacin media en Colombia sigue privilegiando la separacin y jerarquizacin
entre las modalidades, acadmica y tcnica, considerando a esta ltima de menor estatus
166
social y acadmico, orientada a sectores de la poblacin de menor ingreso y ocupaciones
de baja remuneracin. De esta forma los jvenes terminan la educacin secundaria sin
ninguna habilidad ocupacional y con bajas competencias generales que le permitan con-
tinuar su lnea de formacin o insertarse al mundo laboral con mayores perspectivas. Sin
embargo, el avance al respecto muestra que en el Programa de Articulacin con la Edu-
cacin Media, el Sena alcanz una cobertura de 8.819 alumnos en 2003, 39.017 alumnos
en 2004 y 106.155 alumnos en 2005 mediante la frma de 74 convenios con Secretaras de
Educacin. Con el fn de fortalecer la articulacin del sistema educativo desde sus niveles
iniciales, el Sena incrementar a 261 mil cupos de formacin por ao durante el cuatrienio,
ofrecidos a alumnos de 10 y 11 grado que recibirn formacin bajo el enfoque de compe-
tencias laborales.
En cuanto al vnculo con las universidades, el Sena evidencia la celebracin de
89 convenios con universidades a partir del tercer trimestre del ao 2004 los cuales
tienen por objeto la cooperacin tcnica para el fomento de actividades cientficas y
tecnolgicas. Estos convenios desarrollan, entre otros, un sistema de equivalencias
que promueve el intercambio de conocimiento entre las instituciones permitiendo
la movilidad de los alumnos en doble va. La entidad incrementar significativa-
mente los convenios entre el Sena y algunas universidades posibilitando el acceso a
cerca de 30 mil cupos de formacin con nfasis en el Programa Articulacin con la
Educacin Superior.
Acorde con lo anterior, se requiere que el MPS conjuntamente con el MEN y el Sena
impulsen la implementacin de la reglamentacin existente y el desarrollo de nuevos ins-
trumentos que permitan la movilidad educativa a lo largo de toda la cadena de formacin
y del ciclo de vida de las personas.
De esta manera, a travs del Sena se espera ofrecer ms de 5,5 millones de cupos para
la formacin titulada y complementaria (5 millones formacin complementaria). La ca-
pacitacin y orientacin a trabajadores y desempleados para su desempeo en actividades
productivas tendr un nfasis especial en la innovacin tecnolgica y el emprendimiento.
As mismo, el Sena tendr en cuenta nuevas reas de especializacin, como aquellas relacio-
nadas con el sector turismo, desarrollo empresarial y procesos asociativos, mejoramiento de
la produccin, manipulacin de productos, empaques y calidad.
Cuadro 3.16
Metas 2010. Sistema Nacional de Formacin para el Trabajo
Meta
Lnea de base
2006
Situacin 2010
Cupos para alumnos en Formacin Profesional Integral (Titulada) 433.885 478.041
Cupos para alumnos en Formacin Profesional Integral (Complementaria) 3.714.924 5.063.083
Cupos para formacin tcnica y tecnolgica 141.765 230.450
Cobertura del programa de articulacin con la Media. Numero de Estudiantes
(Anual) - 308.958
Formacin virtual (estudiantes formados) 980.633 2.813.500
Captulo 3
167
La adecuacin de la oferta de formacin titulada con base en ciclos propeduticos y la
creacin de nuevos programas de formacin permitir el acceso a la universidad a sus egre-
sados para obtener un ttulo de educacin superior que reconozca la formacin adquirida. En
2002 la entidad dispuso de 52.550 cupos de formacin para estos niveles, en 2006 llegaron a
141.765. A 2010, la meta es llegar a 230.450 cupos de tcnicos y tecnlogos.
Adicionalmente, las horas de formacin aumentarn de 12,8 millones en la actualidad
a 17,8 en 2010. Este incremento incluye las metas de formacin virtual que se pasarn de
980.633 en 2006 a ms de 2.813.000 al fnalizar cuatrienio y las de aulas itinerantes, que
pasarn de 132 aulas mviles en la actualidad a 400 al fnalizar el cuatrienio.
Igualmente, se desarrollarn estrategias para que la formacin continua desarrolle una
mayor focalizacin en reas y sectores econmicos que generen competitividad, innova-
cin y actualizacin tecnolgica. Entre 2002 y 2006, el Sena imparti formacin a 566.174
trabajadores, pertenecientes a 556 empresas de todo el pas, mediante el programa de Alta
Especializacin del Recurso Humano, la meta para 2010 ser de 1,2 millones de trabaja-
dores capacitados.
3.4 Banca de las Oportunidades
El acceso a servicios fnancieros tiene efectos benfcos como estrategia para combatir
la pobreza y generar equidad. As mismo, la mayor profundizacin fnanciera tiene impac-
to directo sobre la tasa de crecimiento de los pases, tanto por la expansin de la capacidad
de consumo como por el incremento en el potencial de inversin. El acceso a los servicios
del sistema fnanciero formal mediante la promocin de un sistema fnanciero incluyente,
permite que toda la poblacin y todas las actividades econmicas se benefcien de las
ventajas implcitas de disponer de mecanismos de compensacin de choques adversos que
afectan el nivel de ingresos y de herramientas que permitan acumular los excedentes para
facilitar el crecimiento de las actividades econmicas.
La poltica de la Banca de las Oportunidades, est dirigida a crear las condiciones nece-
sarias para facilitar el acceso a la poblacin excluida del sistema fnanciero formal y promo-
ver la utilizacin de servicios fnancieros integrales, es decir ahorro y crdito, pasando por la
red de transacciones hasta abarcar los mecanismos de aseguramiento para protegerse de los
diversos riesgos que afectan tanto a las familias como a las empresas. En este sentido se habla
se servicios fnancieros de ahorro, crdito, pagos, transacciones y seguros.
La poltica busca atender prioritariamente a los grupos de poblacin conformados
por las familias de menores ingresos (es decir, los ms pobres), los microempresarios, las
pequeas y medianas empresas pymes y los emprendedores. Se considera que estos son
los grupos que actualmente no estn adecuadamente atendidos y que son susceptibles de
ser clientes del sistema fnanciero o de acceder a ms productos, de acuerdo con su nivel
de ingresos y formalidad. Las familias ms pobres son las que tienen mayores difculta-
des para acceder al sistema fnanciero. No pueden acceder a cuentas de ahorro lo que las
obliga a tener sus ahorros en instrumentos informales y riesgosos como las cadenas o
natilleras o en efectivo debajo del colchn.
Esta situacin, adems, les impide aprovechar los beneficios que implica estar ban-
carizados y utilizar los canales provistos por el sector financiero formal para pagar
168
servicios pblicos, o recibir transferencias de familiares dentro del pas o provenientes
del exterior. Tampoco tienen acceso a los instrumentos de crdito disponibles en el
sector financiero formal tanto para capital de trabajo, activos fijos o consumo, todos
estos recursos tiles para compensar defectos en sus flujos de caja o para incremen-
tar la escala de su actividad productiva. En ausencia del acceso a servicios formales,
esta poblacin se ve obligada a acudir a costosas alternativas de financiacin desde
la venta de activos de fcil realizacin hasta el crdito informal suministrado por los
agiotistas. Para promover de manera efectiva el proceso de bancarizacin de estas
familias, se propone la eliminacin de los costos y restricciones para el acceso al sis-
tema financiero mediante la creacin de una cuenta de ahorro de bajo monto como
instrumento de captacin especial que rena las caractersticas necesarias, definidas
por el Gobierno Nacional, en trminos de no generar ningn costo de apertura y uti-
lizacin para el titular.
Asimismo, mediante la Red de la Banca de las Oportunidades conformada por enti-
dades del sistema fnanciero, incluyendo las cooperativas, las Organizaciones No Guber-
namentales (ONG), y las cajas de compensacin familiar se extender la cobertura para
llevar servicios fnancieros a la poblacin desatendida., vinculando a todas las regiones
de manera tal que para el 2010 todos los municipios del territorio nacional cuenten por
lo menos con una entidad fnanciera a travs de ofcina propia o mediante el esquema de
corresponsales no bancarios El Gobierno Nacional facilitar la labor de la Red a travs
de las reformas al marco regulatorio, una estrategia de promocin e incentivos y el es-
tablecimiento de acuerdos con el sector fnanciero con metas especfcas en cobertura y
productos para la poblacin urbana y rural. As mismo, se contar con instituciones como
el Sena para el acompaamiento en la preparacin y ejecucin de proyectos productivos
y se estudiar la vinculacin del Fondo Nacional del Ahorro como parte de la red para la
ampliacin de servicios de crdito hipotecario.
El Gobierno Nacional concibi la importancia de esta poltica, al plasmarla en el Do-
cumento Conpes 3424 y convertirla en una poltica de Estado de largo plazo, sealando
sus distintos componentes e instrumentos como los adecuados para lograr los objetivos
propuestos. Esta poltica ya es ejemplo a nivel latinoamericano y es tema de inters a nivel
internacional por ser una estrategia decidida de un Estado para contribuir claramente con
el desarrollo y la mejora de la calidad de vida de sus nacionales.
3.5 Ciudades amables
Como la mayora de los pases de Amrica Latina, en los ltimos cincuenta aos Co-
lombia ha registrado una fuerte tendencia a la urbanizacin. Mientras en 1950 la po-
blacin urbana constitua 39%, en 2005 ascenda aproximadamente a 76%. Conforme a
esta tendencia, se estima que, para 2020, ms del 80% de la poblacin colombiana estar
localizada en las ciudades, lo cual representa un crecimiento aproximado de 30% respecto
a la poblacin que habita en la actualidad en nuestros centros urbanos.
Una alta tasa de urbanizacin, debe entenderse como una oportunidad de desarrollo. En
efecto, dadas las economas de escala y de aglomeracin, las ciudades favorecen la producti-
vidad y facilitan la provisin y el intercambio de bienes y servicios. Como se observa en la
Captulo 3
169
Figura 3.10, para los pases del mundo se observa una alta asociacin positiva y signifcativa
entre ndice de desarrollo humano e ingreso per cpita con nivel de urbanizacin.
Figura 3.10
Urbanizacin e IDH

61
Se incluyen Bogot, Medelln, Cali, Barranquilla, Cartagena, Bucaramanga y Pereira.

62
Fuente, Encuesta de Calidad de Vida, clculos DDUPA del DNP.
Fuente: ONU, 2001. Elaboracin DNP-DDUPA.
En Colombia, las ciudades se han consolidado como fuente de crecimiento del pas,
pues en ellas se han localizado algunos de los sectores ms productivos de la economa. En
las siete ciudades principales
61
, habita 40% de los hogares colombianos y se genera 60% de
los ingresos de la totalidad de los hogares. Slo en Bogot, se concentra 18% de los hogares
y se genera algo ms de 30% del ingreso de la totalidad de hogares colombianos
62
.
Aunque en las ciudades se hace posible un mejor nivel de vida para sus habitantes,
cuando la presin demogrfca supera la capacidad local de generar ingresos, riqueza y
empleo para todos, el resultado es una situacin de pobreza; caracterstica comn de las
ciudades de pases en desarrollo. Esta situacin se agrava cuando el acceso a servicios,
equipamientos y espacio pblico no se garantiza a todos los ciudadanos, o cuando la op-
cin de alojamiento se limita para muchos a asentamientos precarios. La pobreza se puede
convertir entonces en miseria, con el consecuente impacto negativo para el conjunto de
la sociedad.
La estructura urbana en Colombia est conformada por un sistema de ciudades je-
rarquizado, compuesto en su primer nivel por cuatro ciudades con poblacin mayor a un
milln de habitantes, que alberga el 38,4% de la poblacin urbana, seguido por un conjun-
to de 33 ciudades con poblacin entre cien mil y un milln de habitantes (denominadas
ciudades intermedias), las cuales albergan el 29,8% de la poblacin urbana. El resto del
sistema urbano lo conforman las cabeceras municipales de menos de cien mil habitantes,
las cuales representan aproximadamente 96,6% del nmero total de ciudades del pas pero
solo concentran el 31,7% de la poblacin urbana. La existencia de este sistema urbano
diversifcado hace que Colombia tenga un ndice de Primaca Urbano (IPU) bajo entre los
pases de Amrica Latina y medio a nivel internacional (Ver Figura 3.11).
170
Figura 3.11
ndice de Primaca Urbana (pases seleccionados)
63
Adems de Bogot, Cal, Medelln y Barranquilla, se sumarn Cartagena, Bucaramanga y Ccuta.
64
Banco Interamericano de Desarrollo, Los retos de un continente urbano, Washington, D.C.: BID, 2004, p. 10.
Fuente: ONU, 2000 - Clculos: DNP-DDUPA.
Durante los prximos 15 aos, las ciudades colombianas tendrn una fuerte presin
demogrfca. Para 2019, se estima que la poblacin en cabeceras se incrementar en 10
millones de habitantes, el nmero de ciudades con ms de 1 milln de habitantes pasar
de 4 a 7
63
y las de ms de cien mil habitantes pasarn de 37 a 55, lo que consolidar an
ms el sistema de ciudades de nuestro pas.
En este contexto, el Gobierno Nacional y las entidades territoriales deben promover
la consolidacin de una red funcional de ciudades, con una infraestructura efciente que
permita dinamizar los mercados y fortalecer las complementariedades productivas, am-
bientales y culturales entre ciudades. Asimismo, se debe llegar a los pobres, con servicios y
bienes que mejoren sus condiciones de vida, y que aumenten sus activos de capital huma-
no y fsico, as como su capacidad de generar ingresos
64
. Evitar que las grandes ciudades
sigan creciendo sin una planifcacin adecuada, lograr consolidar una red de servicios
sociales en las intermedias y mejorar las condiciones de vida de las pequeas, se constituye
en estrategia fundamental para facilitar la gobernabilidad de las ciudades.
Para el logro de estos objetivos, es importante disear una estrategia integral que per-
mita avanzar en la construccin de una sociedad ms equitativa y solidaria, ligada a la
adecuacin de aquellos espacios donde habitan y se relacionan los ciudadanos. En este
sentido, la construccin de Ciudades Amables debe soportarse sobre un modelo de de-
sarrollo urbano planifcado y de uso efciente del suelo, que permita optimizar la locali-
zacin de sus habitantes en funcin de sus diferentes actividades y potenciar las ventajas
de los territorios urbanos para lograr un desarrollo sostenible. En tal sentido, se espera
que en los prximos cuatro aos las ciudades sean generadoras de riqueza y crecimiento
econmico, amables con los ciudadanos, ambientalmente sostenibles, fuertes institucio-
nalmente e integradas territorialmente.
Captulo 3
171
Para lograr lo anterior, los componentes de Ciudades Amables se orientarn y desarrollarn
bajo los siguientes principios:
Facilitar la provisin de bienes y servicios que mejoren las condiciones de vida de los
pobres, aumentando sus activos de capital humano y fsico y su capacidad de genera-
cin de ingresos a los hogares ms vulnerables.
Armonizar el desarrollo urbano con su entorno natural, haciendo una ocupacin ra-
cional del territorio, con respeto y valoracin del ambiente.
Planifcar el crecimiento de las ciudades y de las diferentes actividades urbanas y re-
gionales en el territorio, en consonancia con el desarrollo de los servicios pblicos, los
equipamientos y los sistemas de transporte y movilidad.
Articular las polticas sectoriales de vivienda, agua potable y saneamiento bsico y
transporte urbano, a travs de programas integrales en temas estratgicos para la
Nacin[sic] y los municipios
Coordinar las polticas nacionales y locales para el desarrollo de Macroproyectos que
generen suelo para VIS y proyectos estratgicos para el desarrollo urbano (renovacin
urbana y grandes equipamientos).
Fortalecer a las administraciones locales en la planifcacin del territorio, en la provi-
sin costo-efciente de infraestructura y servicios pblicos y en la fnanciacin y ges-
tin del desarrollo urbano.
A continuacin se presenta el esquema de la estrategia de Ciudades amables, compuesta
por las polticas especfcas para desarrollo urbano, vivienda, agua potable, saneamiento bsico
y transporte, algunos lineamientos de poltica para lograr una articulacin adecuada de estas
polticas y tres programas integrales transversales Saneamiento para asentamientos: mejora-
miento integral de barrios, Macroproyectos Urbanos y Renovacin y redensifcacin urbana,
que permitirn al Estado durante los prximos cuatro aos, armonizar en sus diferentes nive-
les, acciones y recursos para afrontar los principales problemas de nuestras ciudades.
Figura 3.12
Estrategia de ciudades amables
172
3.5.1 Desarrollo urbano: ciudades compactas y sostenibles
Situacin actual y objetivos
Adems de coberturas incompletas de servicios pblicos y problemas de movilidad,
las ciudades colombianas presentan, en menor o mayor proporcin, difcultades relacio-
nadas con:
Presencia de asentamientos precarios. Se estima que 1,3 millones de hogares urbanos
del pas, (16% del total) viven en condiciones de precariedad habitacional, ocupando
especialmente zonas de alto riesgo o de importancia ambiental.
Dfcit cuantitativo y cualitativo de espacio pblico
65
: el cual se refeja en un indicador pro-
medio (4m
2
por persona) inferior al estndar mnimo internacional (10m
2
por persona).
Escasez de suelo urbano: asociado a procesos de expansin no planifcada (especial-
mente en las zonas suburbanas) y deterioro y despoblamiento de las zonas interiores.
Debilidad institucional: la cual se refeja en la falta de gobernabilidad en la planifca-
cin y control del territorio y en el bajo desarrollo a nivel municipal de los POT y de
sus principales instrumentos de gestin y fnanciacin.
En la primera Administracin del Presidente Uribe se avanz en la defnicin de un
modelo de desarrollo urbano denominado Ciudades Compactas (Documento Conpes
3305 de 2004), mediante el cual se espera promover la reutilizacin ms efciente de las
zonas construidas, consolidar una estructura urbana ms funcional, con mayores densi-
dades y con una distribucin de actividades que favorezca el uso de sistemas alternativos
de transporte y eviten largos desplazamientos intraurbanos, as como el uso ms racional
del suelo de expansin.
Conforme a lo anterior, los objetivos de la presente poltica se orientarn principal-
mente a: (1) consolidar un modelo de ciudad compacta, efciente y sostenible; (2) desarro-
llar programas integrales que permitan la articulacin de las polticas sectoriales de la na-
cin en los municipios y su coordinacin con las polticas locales; (3) incrementar la oferta
de suelo para el desarrollo de programas Ciudades Compactas y Sostenibles; (4) fortalecer
institucionalmente a las administraciones locales para el desempeo de la funcin pblica
del urbanismo y al sector privado como principal agente del mercado inmobiliario; (5)
racionalizar el marco normativo del ordenamiento territorial, y; (6) garantizar la organi-
zacin armnica y efciente de las grandes aglomeraciones urbanas y la articulacin del
desarrollo urbano con el territorio regional.
De igual forma, la gestin del desarrollo urbano permitir mejorar la toma de de-
cisiones en las cuales se involucre el crecimiento econmico, la equidad social y la di-
mensin ambiental, sin desconocer las caractersticas propias de cada territorio con su
biodiversidad, su poblacin, su cultura y su potencial de desarrollo. La incorporacin
de estos elementos como soporte para el ordenamiento territorial y el manejo del riesgo,
se constituyen en temas prioritarios, que engloban todas las estrategias presentadas a
continuacin.

65
Para efectos de cuantifcacin del indicador de espacio pblico, se excluyen las vas, andenes y las zonas de reserva forestal.
Captulo 3
173
Componentes y estrategias
Para el logro de los objetivos propuestos, se defnieron tres estrategias de poltica para
mejorar la gestin del suelo, las cuales se describen continuacin, y tres programas inte-
grales que se desarrollan al fnal del captulo de Ciudades Amables.
Optimizacin de instrumentos de gestin, fnanciacin y control de la Ley 388 de 1997
Con el propsito de asegurar trmites y tiempos adecuados para la formulacin y eje-
cucin de proyectos y la aplicacin de los instrumentos y mecanismos previstos en la Ley
388 de 1997, se proponen los siguientes ajustes:
Poltica de valoraciones inmobiliarias, anuncio de proyectos y desarrollo prioritario.
Para la adecuada aplicacin de los instrumentos de gestin del suelo contenidos en la Ley
388 de 1997 y la correccin de algunas de las imperfecciones en el mercado inmobiliario
relacionadas con los precios de los suelos, el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desa-
rrollo Territorial en conjunto con el Instituto Geogrfco Agustn Codazzi, defnirn un
marco de poltica sobre valoracin del suelo y de edifcaciones.
Adicionalmente, y con el propsito de viabilizar la ejecucin adecuada de los instru-
mentos de gestin del suelo, es necesario reglamentar las fguras de anuncio de proyecto
y de declaratoria y construccin de desarrollos prioritarios, defniendo los siguientes
aspectos: (1) mecanismos para determinar los valores de referencia, tanto en suelo urba-
nizado como de expansin; (2) vigencia del anuncio de proyecto; (3) entidad o entidades
competentes para realizarlo; (4) acciones urbansticas que pueden aplicar estas fguras, y;
(5) caractersticas especfcas y responsabilidades de los entes territoriales y de la Nacin,
cuando se trate del anuncio de macroproyectos urbanos para obras de utilidad pblica o
de declaratorias de desarrollo prioritario.
Planes parciales y reajuste de terrenos. El Gobierno Nacional impulsar la aplicacin
de la reglamentacin existente sobre planes parciales, unidades de actuacin urbansti-
ca, reparto equitativo de cargas y benefcios y reajuste de terrenos a travs de asistencia
tcnica a las ciudades en la implementacin de estos instrumentos y el apoyo tcnico al
desarrollo de proyectos piloto de especial inters para la Nacin. En particular, se ajusta-
rn los procedimientos para la aprobacin de los planes parciales y el alcance de las cargas
imputables a los desarrollos urbansticos.
Participacin en plusvala y derechos de construccin. Para una adecuada imple-
mentacin de la participacin en plusvala, se debe ajustar la reglamentacin vigente para
solucionar problemas relacionados con los mtodos de avalos y valores de referencia uti-
lizados, la determinacin de hechos generadores y los procedimientos de clculo y liqui-
dacin previstos por la ley. De igual forma, se debe reglamentar la fgura de transferencia
de derechos adicionales de construccin y desarrollo, establecida por la Ley 388 de 1997.
Racionalizacin y estandarizacin de tributos locales y trmites. El Gobierno Nacional
establecer lineamientos para estandarizar a nivel nacional la estructura y rangos de las tarifas
de impuestos directos e indirectos y las tasas, multas, contribuciones y participaciones, que
inciden directa o indirectamente sobre la actividad urbanstica y de construccin, con espe-
cial atencin a la tasa mxima del impuesto predial aplicable a los predios urbanizables y no
urbanizados. Adicionalmente, se promover el desarrollo de procedimientos que conduzcan
174
a disminuir y regular los tiempos y los costos de transaccin asociados a la aplicacin de los
instrumentos de gestin del suelo y al desarrollo de actividades urbansticas y de construccin,
reduciendo la discrecionalidad y el cambio permanente de normas.
Fortalecimiento de los instrumentos de control urbano. El Gobierno Nacional desarro-
llar lineamientos de poltica e implementar instrumentos legales con el fn de mejorar y uni-
fcar la gestin local de municipios y distritos en esta materia, y de manera articulada con su
respectiva regin. As mismo, se revisar y ajustar dentro del marco reglamentario vigente lo
concerniente a las actuaciones de los curadores urbanos en materia de control urbano.
Fortalecimiento del sistema de planeacin local y regional. El ordenamiento terri-
torial debe complementar la planeacin socioeconmica del municipio, que se concreta
en los Planes de Desarrollo Municipal. Para esto, los municipios, con la asistencia tc-
nica del Mavdt, de las corporaciones autnomas regionales y del DNP, deben identifcar
y adoptar mecanismos efcientes de articulacin entre el Programa de Ejecucin de los
POT, el Plan de Desarrollo Municipal (PDM) y el Presupuesto por Resultados, y de estos
con planes de mayor y menor escala (departamentales, ambientales regionales, metro-
politanos y comunales, entre otros).
En los temas de ordenamiento territorial el Mavdt fortalecer el Programa de asistencia
tcnica que se viene adelantando
66
, de tal forma que permita a 300 municipios contar con
expedientes municipales implementados, por constituir este un instrumento adecuado
para el seguimiento y evaluacin de los POT y un soporte tcnico para la concertacin de
los aspectos ambientales en procesos de revisin y ajuste. En este proceso se debe prestar
especial atencin a la incorporacin de las estructuras ecolgicas regionales y locales, los
elementos de la biodiversidad y la oferta de recursos naturales.
En adicin a lo anterior, para fortalecer la planifcacin regional, el Mavdt ajustar la
regulacin nacional para: (1) permitir y facilitar la intervencin directa de la Nacin en
macroproyectos en temas estratgicos para las regiones, (2) promover y articular la armo-
nizacin de los planes de ordenamiento territorial de los municipios, (3) defnir incentivos
y estmulos para apoyar los procesos de integracin regional, (4) apoyar el funcionamiento
de las reas metropolitanas que se encuentran actualmente constituidas y estudiar formas
institucionales para consolidar este tipo de procesos, y; (5) garantizar que el territorio rural
se convierta en un componente estratgico para el desarrollo integral de las regiones, pro-
moviendo el equilibrio en la distribucin e intensidad de las formas de uso urbano y rural,
con el fn de controlar y equilibrar la tendencia a la ocupacin suburbana del suelo rural.
Estndares urbansticos para el ordenamiento territorial. El Gobierno Nacional,
a travs del Mavdt har una compilacin y homologacin de los elementos compo-
nentes y los procedimientos de los programas y proyectos de ordenamiento territorial
y de los conceptos que sustentan las reglamentaciones expedidas relacionadas con el de-
sarrollo urbano, con el fn de tener un solo cuerpo normativo de estndares urbansticos,
que permita optimizar las diferentes actuaciones pblicas y privadas en los municipios.

66
Este Programa atender prioritariamente municipios que integran reas estratgicas por sus condiciones ambientales,
de desarrollo urbano y/o rural, sus relaciones funcionales, entre otras, con problemticas que requieren asesora tcnica
para su adecuada solucin y para lo cual los municipios debern revisar y ajustar sus POT en el marco de procesos de
armonizacin.
Captulo 3
175
Del mismo modo el Mavdt, en conjunto con las CAR, compatibilizar las normas na-
cionales y locales en trminos ambientales, de riesgo por desastres naturales, minera e
infraestructura nacional, con el fn de lograr una aplicacin coordinada y coherente de
estas normas en los municipios.
Redensifcacin, renovacin urbana y espacio pblico
Redensifcacin y renovacin urbana. Con el fn de controlar la expansin urbana,
reducir el consumo de suelo y apoyar la consolidacin de estructuras urbanas que dis-
minuyan los viajes intraurbanos y permitan un acceso fcil de los ciudadanos a bienes y
servicios, se fomentarn acciones de renovacin y redensifcacin de zonas estratgicas de
las ciudades, que permitan la localizacin de nuevas actividades, con mayor intensidad en
lugares con provisin y ordenamiento adecuado del espacio pblico, servicios pblicos
domiciliarios y transporte urbano, asegurando la conservacin del patrimonio arquitec-
tnico, cultural y ambiental existente.
El Gobierno Nacional continuar con las acciones de asistencia tcnica a las ciudades
en la formulacin y puesta en marcha de programas y proyectos estratgicos de renovacin
urbana, haciendo nfasis en los macroproyectos urbanos asociados al desarrollo y conso-
lidacin de los sistemas de transporte y movilidad. As mismo, mantendr las exenciones
tributarias o crear incentivos directos a travs del Mavdt para impulsar actuaciones ur-
banas integrales de renovacin o redensifcacin urbana.
De otra parte, el Mavdt brindar asistencia tcnica a 10 ciudades, fnanciar activida-
des de preinversin en 5 proyectos y fomentar, en conjunto con Findeter la utilizacin de
las lneas de crdito de esta entidad destinadas a inversin, as como el uso de mecanismos
de gestin asociada pblico-privada para el desarrollo de proyectos y la consecucin de
apoyos de la cooperacin internacional para la formulacin y puesta en marcha de los
programas (anexo metas).
Espacio pblico. El Mavdt defnir el alcance, caractersticas y mecanismos de imple-
mentacin de una poltica nacional para el espacio pblico, que permita orientar los pro-
gramas de apoyo y gestin en los municipios a: (1) mejorar los estndares cuantitativos y
cualitativos actuales; (2) generar redes de movilidad accesibles y continuas para personas
con discapacidad; (3) incorporar los principales atributos ambientales; y (4) devolver su
carcter de bien colectivo y de uso comn.
De acuerdo con los lineamientos de la poltica de espacio pblico adoptada, se de-
fnirn programas de asistencia tcnica para la formulacin de planes y proyectos de
espacio pblico en las ciudades, vinculando dichos procesos en las respectivas revisio-
nes de POT, propendiendo porque los municipios y distritos garanticen que los nuevos
desarrollos urbansticos incorporen el espacio pblico necesario para cumplir con las
metas planteadas en la Visin 2019. Se desarrollarn tambin programas para el forta-
lecimiento de las administraciones locales en la gestin, administracin y saneamiento
jurdico del espacio pblico y para que este cumpla con las condiciones de accesibilidad
para personas con discapacidad.
El Mavdt fnanciar la preinversin y/o inversin de por lo menos cinco proyectos de
espacio pblico (anexo metas), especialmente aquellos ligados a vivienda de inters social
176
en Programas de Mejoramiento Integral de Barrios y Renovacin Urbana, y promover
esquemas de fnanciacin y de fomento que garanticen la participacin privada.
Informacin para el desarrollo territorial
Modernizacin de Catastro y registro. Con el propsito de consolidar el mercado
de tierras en Colombia y garantizar la seguridad jurdica de la propiedad, el Gobierno
Nacional a travs del IGAC y la Superintendencia de Notariado y Registro (SNR) con-
tinuar con la estrategia para la modernizacin de los sistemas de catastro y de registro,
la cual permitir actualizar en tiempo real cada una de las transacciones del mercado
inmobiliario en el pas. Para el 2010 ms de 700 municipios del pas tendrn totalmente
compatibilizada la informacin de catastro y registro, y en las diez ciudades principales
estar operando la interrelacin permanente en lnea.
De igual forma, durante el cuatrienio se mantendrn los niveles de actualizacin urbana
por encima del 90% y para el 2010 la zona rural alcanzar niveles de actualizacin superiores
a 70% (anexo metas). Para este propsito el proceso de actualizacin catastral deber reali-
zarse en todos los municipios del pas por lo menos cada 5 aos, para lo cual, el IGAC y los
Catastros descentralizados deben implementar sistemas modernos de captura de informa-
cin, utilizando Dispositivos Mviles de Captura
67
, o una tecnologa equivalente o compati-
ble, que permita agilizar y disminuir los costos de los procesos de actualizacin catastral.
Cartografa digital. El IGAC fortalecer la produccin de la cartografa bsica digital
y la actualizacin de la existente, mediante el uso de imgenes de sensores remotos. De
igual forma, se apoyar la actualizacin de la cartografa 1:25.000 de las zonas con mayor
dinmica poblacional y mantendr en 100% la actualizacin del pas a escala 1:100.000.
Infraestructura Colombiana de Datos Espaciales. Con el objetivo de fortalecer la
produccin de informacin geoespacial en las diferentes entidades del Estado y promover
su intercambio, acceso y uso, el IGAC coordinar e impulsar el desarrollo de la Infraes-
tructura Colombiana de Datos Espaciales (ICDE), logrando que el pas cuente con infor-
macin geogrfca armonizada y estandarizada. Esta estrategia se desarrolla en el marco
de la Infraestructura Colombiana de Datos y el desarrollo de otras polticas como Coinfo
y el programa de Agenda de Conectividad.
Consolidacin de bancos y observatorios inmobiliarios. Como una estrategia
para lograr mayor transparencia en el mercado del suelo y facilitar la aplicacin de los
instrumentos de gestin, el Ministerio de Ambiente Vivienda y Desarrollo Territorial
continuar apoyando la creacin y puesta en marcha de los Banco Inmobiliarios. Para
lograrlo, desarrollar guas metodolgicas para su implementacin y administracin,
un plan de asistencia tcnica para los nuevos municipios que desarrollen la estrategia
y un plan de seguimiento y acompaamiento para las instituciones y procesos existen-
tes. Como complemento, se apoyar la creacin de instrumentos y mecanismos que
permitan tener mejor informacin pblica sobre la evolucin y caractersticas de los
mercados del suelo en el pas, tales como los Observatorios Inmobiliarios y el Programa
de Interrelacin Catastro y Registro.

67
Tecnologa aplicada por el Dane en el Censo General 2005.
Captulo 3
177
3.5.2 Vivienda: soluciones al alcance de todos
Situacin actual y objetivos
La vivienda como servicio de alojamiento es considerada un bien meritorio, esto es, un
bien socialmente deseable para todos, y por ello la Constitucin Poltica del pas establece
el derecho a la vivienda digna y defne que es funcin del Estado garantizar condiciones
adecuadas para hacer efectivo dicho derecho. De acuerdo con el Censo de 2005, el acervo
de viviendas urbanas en Colombia asciende a 7,8 millones de unidades., durante el pe-
rodo intercensal 1985-2005 se construyeron cerca de 3,9 millones de viviendas (194.000
por ao). Estas viviendas incluyen, adems de la oferta formal, procesos de ocupacin
informal, los cuales han tenido una alta incidencia en el desarrollo y crecimiento de las
ciudades.
Se estima que para 2005 el 31,3% de los hogares urbanos presentan algn tipo de dfcit
de vivienda. El dfcit cuantitativo, compuesto por la diferencia entre el nmero de hogares
y el stock de vivienda habitables, afecta al 20,6% del total de hogares. El restante 10,7% de
hogares con dfcit, presentan carencias de tipo cualitativo, relacionadas principalmente con
ausencia de servicios pblicos y hacinamiento.
La evolucin reciente de la poltica de vivienda se caracteriz por los cambios y ajustes
institucionales y operativos
68
, de los cuales se resaltan los siguientes resultados: (1) mejor
focalizacin a los hogares de bajos ingresos; (2) mayor cobertura del subsidio familiar de
vivienda (3) mayor efciencia y menor costo administrativo por subsidio; (4) mayor trans-
parencia en la administracin tercerizada del programa de Subsidio Familiar de Vivienda,
y; (5) mayor atencin a la poblacin vulnerable. De igual forma, mediante la frma de
convenios con el Sector Financiero y Solidario se logr revertir la tendencia negativa del
fnanciamiento de vivienda de inters social, implementando instrumentos importantes
como la garanta del FNG, la lnea de redescuento de Findeter y la cobertura de infacin
de Fogafn.
No obstante estos avances institucionales y sectoriales
69
, los cuales tuvieron una inci-
dencia importante en el desempeo positivo del sector, la vivienda de inters social pre-
senta algunas restricciones relacionadas con:
1. Bajo nivel de oferta formal: la tasa de construccin de vivienda formal en Colombia es
muy inferior al nivel que requiere el pas para cubrir el incremento de hogares y el d-
fcit de vivienda. Entre los factores que limitan la oferta de vivienda nueva se destacan:
(1) escasez de suelo urbanizable; (2) rigidez de algunas normas urbansticas locales;
(3) difcultades legales, tcnicas y operativas para desarrollar nuevas zonas de expan-
sin; y (4) difcultad de los constructores para obtener fnanciacin.
2. Asentamientos precarios: adems de ser un problema que involucra variables de de-
sarrollo urbano (vas, servicios pblicos, riesgo, etc.), la presencia de asentamientos
precarios en las ciudades representa un reto importante para la poltica de vivienda de
inters social.

68
Liquidacin del Inurbe (Decreto 554 de 2003) y creacin del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial (Decreto
216 de 2003) y del Fondo Nacional de Vivienda (Decreto 555 de 2003).

69
El diagnstico completo de vivienda se encuentra en la base del Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010.
178
3. Baja intermediacin del sistema de fnanciacin de vivienda: actualmente los desem-
bolsos anuales del sector hipotecario representan entre 20% y 25% del valor total de
las viviendas construidas por ao. Entre los factores que inciden en este problema se
encuentran: (1) no existe un esquema de fnanciacin para hogares vinculados a la
economa informal (70% de la demanda de VIS); (2) persiste algn tipo de aversin de
los hogares por adquirir nuevos crditos hipotecarios; (3) las tasas de inters reguladas
en este mercado, no permite que las instituciones fnancieras, y en especial los BECH,
puedan ajustarse de forma fexible a las condiciones de mercado.y preferan incremen-
tar su cartera en otro tipo de crditos.
4. Estructura institucional: no obstante el avance que se ha logrado con la reforma ins-
titucional del sector durante los ltimos aos, es importante continuar desarrollando
sistemas de informacin adecuados, trmites ms efcientes y sistemas de calidad y de
proteccin al consumidor de vivienda.
5. Desequilibrios regionales en asignacin de SFV y recursos de fnanciacin de vivienda:
no obstante el Gobierno Nacional tiene metodologas adecuadas y efcientes para la
distribucin regional de SFV urbanos y rurales destinados a hogares vinculados con
la economa informal (Decretos 975 de 2004 y 973 de 2005), en el esquema de las Ca-
jas de Compensacin Familiar y los recursos del sistema fnanciero para vivienda de
inters social, son evidentes los desequilibrios de carcter regional concentrando los
recursos en Bogot, Cali y Medelln.
Objetivos
Para lograr ciudades ms amables, la Poltica de Vivienda debe defnir estrategias para
el cumplimiento de las metas de largo plazo relacionadas con: (1) evitar la conformacin
de nuevos asentamientos precarios y mejorar las condiciones de los existentes; (2) incre-
mentar la participacin del sector fnanciero y/o solidario en la fnanciacin de vivienda;
y (3) consolidar un sector edifcador efciente y competitivo. Para lo anterior, los objetivos
especfcos de la poltica de vivienda para el perodo 2006-2010 son:
Defnir esquemas e instrumentos fnancieros adecuados para cada uno de los segmen-
tos de la demanda por vivienda.
Optimizar los instrumentos existentes e incluir nuevos, de forma tal que se logre am-
pliar la cobertura de la Poltica de Vivienda.
Lograr un aumento importante de la tasa de construccin de vivienda, especialmente
VIS, para frenar la conformacin de asentamientos precarios y el incremento del df-
cit de vivienda.
Fortalecer y aumentar la participacin del sector fnanciero y solidario en la fnanciacin
de vivienda.
Fortalecer la capacidad empresarial del sector, con especial nfasis en la cadena pro-
ductiva de la vivienda de inters social.
Componentes y estrategias
Para lograr los objetivos y las metas en vivienda en este captulo se presentan siete es-
trategias complementarias con las defnidas en desarrollo urbano y con los tres programas
Captulo 3
179
integrales descritos al fnal del presente documento, especialmente en temas relacionados
con generacin de suelo para VIS y mejoramiento integral de asentamientos precarios.
Mercado de vivienda, esquemas segmentados para oferta y demanda
La demanda de vivienda de inters social est segmentada. De un lado se tienen los
hogares vinculados a la economa formal asalariados quienes estn afliados y aplican
a los subsidios de las cajas de compensacin familiar y, de otro, a los hogares vinculados
al mercado de trabajo informal independientes, los cuales en materia de SFV deben
ser atendidos por el Gobierno Nacional. A su vez, al interior de cada uno de estos grupos
de hogares es necesario conformar segmentos por niveles de ingreso, para de esta forma
defnir estrategias especfcas.
Conforme a lo anterior, el Cuadro 3.17 presenta la composicin de los esquemas de
fnanciacin de vivienda, y la proyeccin de nuevos hogares para el perodo 2007-2010, de
acuerdo al nivel de ingreso y la vinculacin al mercado laboral de estos hogares. Como se
observa, los esquemas con mayores difcultades son los que deben atender a los hogares
vinculados a la economa informal con ingresos inferiores a 2 smlmv dado que, de un lado
no existen instrumentos de carcter asistencial para hogares que no tienen posibilidades
de adquirir una vivienda y, de otro, no se tiene un esquema de ahorro adecuado y de f-
nanciacin que ofrezca el volumen de microcrditos necesarios para atender la demanda
anual de este segmento. Como se anot anteriormente, el fortalecimiento de estos instru-
mentos es uno de los principales objetivos de la presente poltica.
Los hogares informales con ingresos superiores a 2 smlm y los formales entre 1-2 smlm
tienen actualmente un acceso limitado al esquema de fnanciacin vigente bajo la Ley 546
de 1999. Finalmente, los hogares formales con ingresos superiores a 2 smlm y los hogares
sin VIS pueden acceder ms fcilmente al sistema de fnanciacin hipotecaria existente en
el pas, aunque la confanza sobre el mismo debe fortalecerse.
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Captulo 3
181
Financiacin de vivienda para hogares de bajos ingresos
Ajustes al esquema de ahorro programado y crdito. Con el fn de vincular a los
hogares de bajos ingresos a la banca formal, dinamizando el mercado hipotecario VIS,
la estrategia de la presente poltica consiste en implementar la fgura de Ahorro Pro-
gramado, con Evaluacin Crediticia Previa. De esta forma, si el hogar cumple con las
condiciones previas defnidas, el banco informa el monto que garantiza prestar segn
la evaluacin de ingresos y gastos, sujeto al cumplimiento de un programa de ahorro
especfco que tenga en cuenta la frecuencia de fujos de ingresos del hogar. El esquema
debe ser diferencial en tiempos de ahorro y valores de depsitos, de acuerdo al nivel de
ingresos del hogar y su vinculacin laboral (formal o informal), favoreciendo el acceso a
subsidio a los hogares que cumplan con el compromiso de ahorro y obtengan el crdito
complementario.
Adicionalmente, las cuentas de ahorro programado debern ofrecer rendimientos
reales y el Gobierno Nacional, adems de impulsar este instrumento a travs del Banco
Agrario y del Fondo Nacional de Ahorro, defnir incentivos para que la banca hipotecaria
ofrezca este producto en las condiciones sealadas.
Sistema de informacin y de regulacin especializados. Con el objetivo de incenti-
var la oferta de fnanciacin para estos hogares, se propone desarrollar e implementar un
sistema de informacin alternativo que permita recopilar informacin sobre operaciones
fnancieras (i.e compra de electrodomsticos a plazos) y puntualidad en los pagos que rea-
lizan estos hogares. Para ello se debe recopilar informacin proveniente de las empresas
de servicios pblicos, colegios, empresas comerciales, entre otros. Con base en lo anterior,
revisar el marco de regulacin que se aplica a este tipo de operaciones, para que este no
limite su desarrollo y viabilidad en el largo plazo.
Incentivos para las entidades fnancieras y creacin de nuevos operadores privados.
En general las entidades fnancieras tradicionales que otorgan crditos para vivienda desco-
nocen el segmento de los hogares vinculados a la economa informal y carecen de experien-
cia para evaluar el riesgo crediticio de este tipo de poblacin. En virtud de lo anterior, se debe
promover el uso de la garanta VIS del Fondo Nacional de Garantas para este segmento,
defnir un instrumento para que el Gobierno Nacional o las entidades territoriales puedan
subsidiar los costos de originacin y administracin y fortalecer a las entidades existentes
(ONG, cooperativas, etc.) de forma tal que logren ampliar su cobertura
70
. As mismo, se po-
drn crear nuevos operadores privados (fnancieros o no fnancieros) que se especialicen
en la originacin y administracin de crditos de vivienda para hogares vinculados a la
economa informal.
Programa de Subsidio Familiar de Vivienda
Teniendo en cuenta la segmentacin de la demanda descrita en el cuadro y con el fn
de optimizar el acceso de todos los hogares a la poltica VIS, se fortalecer el Programa de
Subsidio Familiar de Vivienda existente, incorporando los siguientes ajustes:
Distribucin de recursos. Conforme a lo establecido por la Ley 546 de 1999, el Mavdt
70
Estos instrumentos se podrn aplicar tambin a las operaciones de Leasing Habitacional para hogares objeto de la poltica de
Vivienda de Inters Social.
182
ajustar los criterios de distribucin de recursos del Subsidio Familiar de Vivienda urbano
y rural (entre programas y a nivel regional), con base en la informacin del mdulo de
vivienda del Censo General 2005, tomando en consideracin las caractersticas de la de-
manda de vivienda y del dfcit habitacional.
Defnicin de Vivienda de Inters Social. En virtud del artculo 91 de la Ley 388 de
1997
71
, el valor mximo de la vivienda de inters social ser de 135 smlmv. De igual forma,
y con el propsito incorporar principios que incentiven mayor competencia y fexibiliza-
cin en el mercado VIS, no se defnirn tipos de vivienda. No obstante y para efectos de la
focalizar algunos componentes de la poltica, se defnir un tope indicativo de 70 smlmv
para la vivienda de inters social prioritaria (VIP), Figura 3.14, el cual ser aplicable a las
viviendas adquiridas con recursos del Programa de Subsidio Familiar de Vivienda del
Gobierno Nacional.
Ajuste diferencial de los SFV. Conforme a la segmentacin de la demanda por su
vinculacin al mercado laboral y nivel de ingresos, el programa de Subsidio Familiar de
Vivienda implementar las siguientes estrategias: (1) para los hogares vinculados a la
economa informal el monto del SFV se defnir en funcin inversa a su puntaje Sisbn
(Figura 3.14) y; (2) para el esquema que atiende a los hogares vinculados a la economa
formal (asalariados), los montos de subsidio se defnirn en funcin inversa del nivel de
ingreso del afliado. Con base en los anteriores criterios, el Gobierno Nacional defnir la
pendiente de la curva para calcular los montos de los subsidios. En adicin, se fortalecern
los esquemas que combinen subsidios nacionales y locales, compatibilizando los montos
unitarios de subsidio.
Figura 3.13
Tope para VIS y esquema para montos de SFV

71
Se entiende por viviendas de inters social aquellas que se desarrollen para garantizar el derecho a la vivienda de los hogares
de menores ingresos. En cada Plan Nacional de Desarrollo el Gobierno nacional establecer el tipo y precio mximo de las
soluciones destinadas a estos hogares teniendo en cuenta, entre otros aspectos, las caractersticas del dfcit habitacional, las
posibilidades de acceso al crdito de los hogares, las condiciones de la oferta, el monto de recursos de crdito disponibles por
parte del sector fnanciero y la suma de fondos del Estado destinados a los programas de vivienda.
Captulo 3
183
Esquema para hogares vulnerables: desplazados y en extrema pobreza. Los hoga-
res de ms bajos ingresos sern vinculados a la Red de Proteccin Social para la supera-
cin de la Pobreza Extrema (Conpes Social 102 de 2006), mediante la implementacin
y fnanciamiento de soluciones acordes para este segmento de la poblacin como el
arrendamiento, vivienda usada y mejoramiento. Conforme a lo anterior, el Mavdt y los
dems ejecutores de la poltica de vivienda, tendrn en cuenta la poblacin objetivo
de la Red en el momento de distribuir y asignar los recursos destinados a los tipos de
soluciones sealadas anteriormente. As mismo, se promover una mayor participacin
de los municipios y departamentos en la atencin de la poblacin desplazada, mediante
la asignacin de subsidios y/o el acompaamiento en la ejecucin de los recursos del
Gobierno Nacional.
Fortalecimiento del subsidio para el mejoramiento de vivienda. Esta modalidad de
subsidio fnanciar acciones para superar las carencias defnidas en el Decreto 3702 de
2006, priorizando la atencin de hogares vinculados a programas de Saneamiento para
asentamientos: mejoramiento integral de barrios, que requieran reforzamiento estructu-
ral y saneamiento bsico. Para esto, el Gobierno Nacional ajustar las normas pertinentes
para disminuir los trmites y costos asociados a la formulacin de los programas de mejo-
ramiento de vivienda y presentar a la Comisin Nacional de Sismorresistencia esquemas
de reforzamiento estructural acordes con las caractersticas de estos asentamientos.
Ajustes institucionales y operativos al Programa. El avance logrado con la reforma
institucional del sector durante los ltimos aos, se debe consolidar mediante las siguien-
tes acciones:
1. Implementar el sistema de informacin del subsidio familiar de vivienda, que permita
agilizar procesos, trmites y fujos de informacin entre entidades y hacer un adecua-
do seguimiento al ciclo de ejecucin fsica y presupuestal del SFV.
2. Ajustar el esquema, los procedimientos y las tarifas de la supervisin e interventora de
los proyectos VIS fnanciados con SFV.
3. Separar las actividades administrativas del Fondo Nacional de Vivienda (Fonvivienda)
y del Ministerio de Ambiente y Vivienda y Desarrollo Territorial (Mavdt) con el fn de
fortalecer la ejecucin del programa de SFV y de la Poltica de Vivienda.
4. Fortalecer la descentralizacin del Programa de Subsidio Familiar de Vivienda Urbana
del Gobierno Nacional en el operador especializado.
5. Implementar un rgimen de sanciones especfco para el Programa de Subsidio Fami-
liar de Vivienda.
Financiacin de vivienda
Incentivos para crditos de largo plazo en UVR y pesos. La evidencia internacional
sugiere que para incentivar la cartera hipotecaria de largo plazo (en pesos y/o UVR) se
deben garantizar tasas de inters bajas y estables. Para esto, se debe mantener la exencin
tributaria a los ttulos hipotecarios, compensando la baja rentabilidad que deben tener
estos ttulos frente a otros ttulos del mercado de capitales, y defnir un instrumento de
garanta o cobertura que permitan mantener tasas de captacin estables en el tiempo y
aisladas de las fuctuaciones del mercado de capitales y de las disminuciones de las tasas de
184
inters remuneratorias de vivienda. Para lo anterior se podr reorientar el funcionamiento
del Frech que administra el Banco de la Repblica.
Revisin de topes a las tasas de inters. La principal restriccin del actual sistema de
fnanciamiento de vivienda es la existencia de topes a las tasas de inters. A pesar de que se
han identifcado alternativas que permitan superar esta situacin, como el cobro de comi-
siones para operaciones de bajo monto destinadas a hogares de bajos ingresos vinculados
a la economa informal, estas no han sido reglamentadas por temor a que se consideren
parte de la tasa de inters. De esta forma, la nica solucin efectiva es permitir que las
tasas de inters remuneren ntegramente todas las actividades de los oferentes de crdito,
defniendo para los hogares de bajos ingresos instrumentos de garanta y fnancieros para
disminuir el costo asociado y/o facilitar el acceso de estos hogares al sistema fnanciero.
Agilizacin de trmites y precisar alcances de las instancias judiciales. En la actuali-
dad el marco jurdico que regula el crdito hipotecario no es sufcientemente claro sobre los
derechos de los deudores y de los acreedores. De otra parte, existe cierta ambivalencia en los
fallos de los jueces sobre la liquidacin de los crditos y la proteccin de la garanta, que han
originado incertidumbre en la operacin del sistema de fnanciacin hipotecario. Frente a
esta situacin se debe: (1) desarrollar mecanismos de restitucin de la garanta con mnima
intervencin judicial, que permita la descongestin de los juzgados; (2) reglamentar que las
liquidaciones sean realizadas por la entidad de control (Superintendecia Financiera); y (3)
simplifcar los trmites para la prctica del secuestro y la entrega de bienes.
Fortalecimiento de la oferta de vivienda
Implementacin de los Bancos de Materiales. Se consolidar el Banco de Materiales
Nacional que funcionar a travs de uno o varios operadores, los cuales deben proporcio-
nar al mercado de vivienda de inters social mayor informacin y competencia sobre los
principales insumos, permitiendo que los precios de las soluciones habitacionales sean
ms favorables para los hogares de bajos ingresos. Para tal fn, a travs de los operadores se
publicarn los requerimientos de los materiales de los proyectos, para que los proveedores
de estos propongan ofertas que concursen por bajos costos y calidad, obtenindose as un
descuento en el valor de los materiales, el cual se constituye en parte del subsidio familiar
de vivienda, asignado con los recursos de todas las bolsas presupuestales establecidas en la
normatividad vigente, o cualquiera que la modifque. El Gobierno Nacional reglamentar
los procedimientos para que los operadores ejecuten las asignaciones de los proveedores
de manera transparente, contribuyendo a la libre competencia de mercado y a la estabili-
dad de los precios y medidas.
Incentivos para los oferentes VIS. Al igual que la demanda, la oferta de vivienda se
encuentra segmentada. De un lado, estn las medianas y grandes frmas constructoras que
desarrollan proyectos de vivienda especialmente para hogares vinculados a la economa
formal y de ingresos medios y altos, las cuales tienen acceso a fnanciacin, de otro lado,
se encuentran los pequeos constructores, ONG, Organizaciones Populares de Vivienda y
entidades territoriales, los cuales conocen y atienden la demanda proveniente de los hogares
vinculados a la economa informal, pero que presentan restricciones para acceder a fuentes
de fnanciamiento que les permita desarrollar proyectos VIS de forma ms efciente.
Captulo 3
185
Conforme a lo anterior, y con el propsito de agilizar los procesos constructivos de
las viviendas de inters social, es necesario fomentar el acceso al crdito a este ltimo
grupo de oferentes, a travs de Findeter y de la banca hipotecaria, articulando el proceso
de elegibilidad con la lnea de fnanciamiento a constructores VIS (anexo metas). Para
lo anterior, el Mavdt se encargar de realizar un estudio caracterizando las frmas que
intervienen en este mercado de vivienda y podr defnir instrumentos que disminuyan el
riesgo crediticio (sistemas de informacin, garantas, seguros, etc). De igual forma, con el
apoyo de Findeter y Fonade
72
, se buscarn los mecanismos para ampliar el conocimiento
de las entidades fnancieras, sobre el comportamiento y caractersticas de este segmento
de la oferta y se revisar el marco legal de supervisin y control por parte del Estado sobre
estas entidades.
Gestin para la calidad de vivienda. Con el objeto de promover viviendas de ptima
calidad, se implementarn estrategias con relacin a los siguientes aspectos:
1. Difusin de las normas tcnicas sobre calidad que rigen la actividad de la construccin
(NSR 98) y expedicin de normas tcnicas nacionales que regulen las acciones de me-
joramiento o rehabilitacin de asentamientos precarios.
2. Defnicin de estndares urbansticos y arquitectnicos para VIS, acorde con las ca-
ractersticas culturales, topogrfcas y climticas de las regiones.
3. Creacin de la pliza de garanta para VIS, exigiendo a los constructores una duracin
legal mnima que garantice la solucin de problemas de calidad de la vivienda.
4. Promocin de campaas de educacin al consumidor de vivienda, para que este exija
calidad de las nuevas viviendas adquiridas.
5. Mejoramiento de la capacidad institucional de los municipios en gestin de proyectos
VIS, a travs de asistencia tcnica efectiva.
Acciones integrales para una vivienda digna. Una solucin de vivienda debe ser
vista en una dimensin integral que vincule aspectos de benefcio a todo el ncleo fa-
miliar, como son la provisin de jardines sociales, hogares comunitarios de bienestar y
apoyo en acciones relacionadas con prevencin de la violencia intrafamiliar y solucin
de confictos, salud sexual y reproductiva, alimentacin y nutricin, acceso a servicios
de salud y educacin. Para ello el Mavdt propiciar el desarrollo de acuerdos interins-
titucionales que permitan vincular acciones focalizadas y articuladas que conlleven al
desarrollo humano integral y el mejoramiento de la calidad de vida de las comunidades
benefciadas, empezando con la implementacin del programa Hogares con Bienestar,
en conjunto con el ICBF.
Red nacional de informacin. Se debe continuar con el diseo e implementacin de la
Red Nacional de Informacin de Vivienda y Desarrollo Urbano, como un instrumento gil y
transparente que articule las acciones de las instituciones pblicas y privadas del sector y mejo-
re la difusin y uso de la informacin estadstica producida por las diferentes entidades.
Normas jurdicas claras y estables. En concordancia con las estrategia de Raciona-
lizacin y estandarizacin de tributos locales y trmites, se realizar una compilacin de
72
Estas entidades se encuentran vinculadas al programa de Subsidio Familiar de Vivienda, mediante los procesos de elegibilidad
(Findeter) y supervisin (Fonade).
186
las diferentes normas que regulen las acciones en vivienda en un estatuto o cdigo nico
de Desarrollo Territorial y Vivienda, que incluya, entre otros temas, los relacionados con
calidad de la vivienda, servicios pblicos y equipamientos y normas especfcas para la
estabilidad jurdica del sector.
Mercado de arrendamiento de vivienda
Se desarrollarn los programas e incentivos necesarios para formalizar el mercado de
arrendamiento y para ampliar el stock de viviendas en alquiler, haciendo especial nfasis
en el sector VIS. En particular se debe revisar y ajustar el marco normativo de arrenda-
mientos, acorde con las caractersticas del mercado de hogares de bajos ingresos y defnir
esquemas de arrendamiento con opcin de compra, a travs del cual el hogar pueda pagar
una cuota mixta que cubre una parte del canon de arrendamiento y un aporte parcial para
la compra del inmueble. El Gobierno Nacional estudiar mecanismos para articular este
instrumento con el programa de subsidio familiar de vivienda.
Metas para el cuatrienio
En desarrollo de la Poltica de Vivienda de Inters Social, durante el perodo 2007-2010
se esperan fnanciar cerca de 828.000 soluciones Inters Social (anexo metas) mediante
subsidios y crditos para la adquisicin de vivienda nueva y usada, construccin en sitio
propio, mejoramiento de vivienda y habilitacin legal de ttulos. Las metas individuales de
cada una de las entidades vinculadas con la poltica son las siguientes:
Cuadro 3.18
Soluciones VIS fnanciadas por entidades vinculadas a la Poltica de Vivienda
Millones de pesos de 2006
Nmero de soluciones Monto
1. Subsidios
Gobierno Nacional-urbano 470.857
1/
1.203.049
2/

Gobierno Nacional-rural 53..834 310.208
Cajas de compensacin familiar 171.045 1.271.443
Caja Promotora de Vivienda Militar y de Polica 29.622 482.168
2. Crditos
Fondo Nacional de Ahorro 103.075 2.880.862
Total 828.433 6.147.733
1/
Incluye 327.000 subsidios para habilitacin legal de ttulos.
2/
Este monto no incluye el componente de administracin del programa.
Es importante destacar que el incremento real de los recursos de las entidades vinculadas
a la poltica de vivienda durante el perodo 2006-2010 es de aproximadamente 80% con
relacin al cuatrienio 2002-2006 y de 90% con relacin al perodo 1998-2002.
En complemento con el esfuerzo anterior, se espera que el sector fnanciero y solidario
desembolsen directamente durante el cuatrienio cerca de 200.000 crditos o microcrditos
Captulo 3
187
para VIS (anexo metas), de los cuales aproximadamente 70.000 sern para VIS fnancia-
das sin subsidio. As mismo, se ampliar el uso de la Garanta VIS del FNG, para lograr
que por lo menos 50.000 crditos de vivienda usen este instrumento, fnanciado par-
cialmente con recursos del Presupuesto General de la Nacin para viviendas de inters
prioritario (VIP).
3.5.3 Agua para la vida
En la construccin de ciudades amables, el desarrollo de los servicios de agua potable
y saneamiento bsico debe estar articulado con el de la vivienda y con la estrategia general
de desarrollo urbano. En este sentido, las polticas sectoriales deben coordinarse en los
diferentes niveles de Gobierno, desde la regulacin de carcter nacional hasta la aplicacin
de los instrumentos de planeacin en el nivel local y regional.
Diagnstico
El marco institucional vigente desde la Constitucin de 1991 y la Ley 142 de 1994, ha
generado cambios estructurales positivos en la dinmica del sector, que se han traducido
en mayores coberturas nominales, gestin empresarial y participacin del sector privado.
La cobertura nominal de acueducto asciende a 88,3% y la de alcantarillado a 74,1% en
2005; en las zonas urbanas estas coberturas son de 97,7% y 91,4%, respectivamente. En
cuanto al tratamiento de aguas residuales se estima que solo el 10% de estas son tratadas
en alguna medida. En el servicio de aseo, se estima que el 81% de las toneladas de residuos
slidos urbanos se disponen en rellenos sanitarios, al estar concentradas en las ciudades de
mayor tamao. Sin embargo, hasta 2005, en el 61% de los municipios del pas se practicaba
una inadecuada disposicin fnal, proporcin que se redujo a 40% luego del estableci-
miento de 28 rellenos sanitarios regionales que reciben los residuos de 294 municipios,
como respuesta a una regulacin ms exigente expedida por el Mavdt.
El signifcativo incremento de los recursos asignados al sector desde principios de los
noventa refeja dos fenmenos centrales: (1) la profundizacin del proceso de descentra-
lizacin del sector con el incremento sustancial de las transferencias a travs del sistema
general de participaciones; y (2) las tarifas se convirtieron en una fuente importante de
recursos al acercarse a los costos de prestacin de los servicios, luego de la aplicacin de
las metodologas tarifarias expedidas por la CRA en 1996. Este incremento de recursos se
ha reforzado con una mayor asignacin presupuestal del Gobierno Nacional a travs del
Mavdt desde el ao 2003, que continuar con la asignacin de $1 billn por concepto de
audiencias pblicas para el presente cuatrienio.
Los problemas del sector se resumen en los siguientes puntos, a los que se hace referencia
en el documento Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010:
Transformacin empresarial incompleta: 676 municipios mantienen la fgura excep-
cional de prestacin directa de acueducto y alcantarillado.
Alta dispersin del sector que se refeja en el desaprovechamiento de economas de
escala y atomizacin de recursos.
No existe un adecuado balance regional de las diferentes fuentes de recursos disponibles
para el sector.
188
Defciencias importantes en la distribucin y aplicacin de los recursos del Sistema
General de Participaciones.
Defciencias en la focalizacin de subsidios a la demanda.
Acceso limitado a crdito.
Disposicin fnal de residuos slidos inadecuada en ms de la mitad de los municipios
del pas.
Avances en regulacin
En una primera etapa, las metodologas tarifarias expedidas por la CRA entre 1995 y
1997, permitieron acercar las tarifas a los costos de prestacin del servicio, lo que permiti
recuperar la estabilidad fnanciera para muchos prestadores y mejorar coberturas y cali-
dad. Una segunda etapa se inici con las metodologas tarifarias de acueducto y alcantari-
llado expedidas en 2004, que se encuentran en proceso de aplicacin y son ms exigentes
en trminos de efciencia, as como ms transparentes en la asignacin de costos, lo que
facilitar el control sobre la ejecucin de inversiones.
En el servicio de aseo, con la expedicin de las Resoluciones de la CRA 351 y 352 de
diciembre de 2005, se estableci el nuevo marco regulatorio que introduce una determina-
cin del costo por tonelada ms transparente e incentiva mayor efciencia por regionaliza-
cin y optimizacin del transporte de residuos. La metodologa permite, adems, que en
caso de aprovechamiento de los residuos, parte del costo de disposicin fnal por tonelada
no dispuesta en el relleno sanitario, se destine a cubrir los costos del proceso de transfor-
macin de los residuos, sin que la tarifa se pueda incrementar en todo caso por encima del
costo asociado a la tecnologa de referencia, que es el relleno sanitario.
La Ley 142 de 1994 defini el servicio pblico domiciliario de aseo. Las Leyes 632
de 2000 y 689 de 2001, eliminaron el trmino domiciliario y le adicionaron las ac-
tividades complementarias de corte de csped y poda de rboles ubicados en las vas
y reas pblicas, lavado de estas reas, transferencia, tratamiento y aprovechamiento
de los residuos originados por estas actividades. Los Decretos 891 y 1713 de 2002
haban distinguido los conceptos de servicio ordinario y servicio especial de aseo; sin
embargo, el Consejo de Estado anul las normas que hacan esta distincin por consi-
derar que la ley no la prevea. La ampliacin del mbito del servicio para ser cubierto
con tarifas y la no distincin entre tipos de servicios, usuarios o residuos segn sus
caractersticas, genera dificultades regulatorias y falta de claridad para la operacin
de empresas prestadoras.
Estrategia y programas
La estrategia para maximizar el acceso a los servicios de agua potable y saneamiento
bsico se soporta en dos pilares fundamentales: (1) impulso de esquemas regionales de
prestacin de los servicios a travs de Planes Departamentales de Agua y Saneamiento
Bsico, con el objetivo de aglomerar mercados y lograr una estructura de la industria
ms compacta, en la que haya un mayor aprovechamiento de economas de escala y una
menor atomizacin de los recursos invertidos; (2) una mejor distribucin de los recursos
asignados, principalmente del SGP y la focalizacin de subsidios.
Captulo 3
189
Programa Planes Departamentales para el Manejo Empresarial de los Servicios de
Agua y Saneamiento Bsico.
Los Planes Departamentales sern el mecanismo fundamental de implementacin de
la estrategia del sector bajo los siguientes principios:
1. Los departamentos sern la instancia de coordinacin con el Gobierno Nacional en la
implementacin de los Planes, para lo cual debern fortalecerse a nivel institucional
con el apoyo de una gerencia tcnica.
2. Se establecern planes de inversin integrales, con perspectiva regional, a partir de un
componente de preinversin cofnanciado por la Nacin.
3. Se articularn las diferentes fuentes pblicas de recursos: SGP, regalas, aportes de las
Corporaciones Autnomas Regionales y el billn de pesos que el Gobierno Nacional
asignar durante el cuatrienio. Se considerarn esquemas de capitalizacin con los
recursos aportados por la Nacin.
4. Podrn acceder a recursos de cofnanciacin de la Nacin por conducto de la Ventanilla
nica del Mavdt, los departamentos, distritos y municipios que hagan parte de un
Plan Departamental de Agua y Saneamiento.
5. En los casos en que sea necesario, se estructurar una operacin de crdito con la banca
multilateral y aval de la Nacin, que permita optimizar el fnanciamiento de las inver-
siones. El crdito quedar en cabeza del departamento o de una empresa regional, de
acuerdo con el diseo institucional que para cada caso se establezca. Adicionalmente,
se articular el crdito interno subsidiado a travs de Findeter, con la continuacin del
Programa de Tasa Compensada.
6. Se llevar a cabo un manejo transparente de los recursos, a travs de un encargo f-
duciario, con participacin de la Nacin y un esquema de rendicin de cuentas del
departamento a las entidades de control.
7. Se estructurar la entrada de operadores especializados para la prestacin de los servicios,
desde la instancia departamental creada para tal fn, con el apoyo tcnico de la Nacin. En
las estructuraciones se defnirn mercados regionales que permitan aprovechar al mximo
las economas de escala y abarquen en lo posible zonas rurales nucleadas, por lo menos con
un componente de asistencia tcnica de los operadores bajo un plan padrino.
8. El apoyo de la Nacin a los departamentos se llevar cabo de acuerdo con el avance
de los compromisos locales para la asignacin de recursos y la estructuracin de los
procesos de modernizacin empresarial.
9. La propiedad de los aportes y las obras de infraestructura de servicios pblicos do-
miciliarios del sector que se fnancie con recursos del Gobierno Nacional, entidades
territoriales y corporaciones autnomas regionales, se transferir a ttulo gratuito a los
departamentos benefciarios.
10. En la formulacin e implementacin de los Planes se articularn las acciones de las
diferentes instituciones con incidencia en el sector: Mavdt, DNP, SSPD, CRA, Procu-
radura General de la Nacin y Contralora General de la Repblica.
11. Se articularn las polticas y acciones de desarrollo urbano con las de agua potable
y saneamiento, en particular en lo que se refere a mejoramiento integral de barrios,
macroproyectos urbanos y generacin de suelo para vivienda de inters social.
190
La implementacin de los Planes Departamentales permitir hacer una efectiva coordina-
cin interinstitucional, acelerar el proceso de modernizacin empresarial del sector en todo el
territorio nacional, aprovechar economas de escala, optimizar el uso de los recursos y ejercer
un mejor control sobre los recursos y el cumplimiento de la regulacin (Figura 3.14).
Figura 3.14
Principios de los Planes Departamentales de Agua y Saneamiento Bsico
En el servicio de aseo, la prioridad del Gobierno Nacional ser el apoyo al cierre de bo-
taderos a cielo abierto y al desarrollo empresarial de rellenos sanitarios regionales para la
adecuada disposicin fnal de residuos slidos (anexo metas). As mismo, se desarrollarn
incentivos ambientales para los municipios receptores de los residuos de otros munici-
pios, que estarn destinados al desarrollo de proyectos sociales en su rea de jurisdiccin,
as como herramientas normativas para eliminar las restricciones al libre acceso a los re-
llenos sanitarios. Las regulaciones y licencias expedidas por las autoridades ambientales
regionales, as como los actos administrativos expedidos por los municipios, debern ser
concordantes con este propsito.
En la implementacin de los Planes Departamentales se requerir el compromiso de los
municipios para adelantar los procesos de de regionalizacin y modernizacin empresarial
adecuados a su realidad. Frente a casos de una defciente prestacin de los servicios, incumpli-
miento de la normatividad y falta de compromiso, la SSPD actuar dentro de sus competencias
para agilizar el proceso de vinculacin de los municipios a los Planes Departamentales y la
CRA desarrollar la regulacin para ordenar la liquidacin de prestadores pblicos inefcien-
tes, as como la regulacin de fusin y escisin, previstas en el marco legal. As mismo, en el
marco de la Mesa Interinstitucional de Agua y Saneamiento, se compartir informacin con
los dems entes de control para que acten en el marco de sus competencias. La accin coor-
dinada de los organismos de control es parte integral de la estrategia. El aporte del Gobierno
Nacional para la fnanciacin de los Planes Departamentales por $1 billn, se distribuir entre
los departamentos con base en la metodologa con criterios de equidad que para el efecto
elaborar el Departamento Nacional de Planeacin y el Ministerio de Ambiente, Vivienda y
Captulo 3
191
Desarrollo Territorial. Para la identifcacin y seleccin de proyectos se realizarn audiencias
pblicas de carcter consultivo.
Con el objetivo de fnanciar programas que ejecute el Viceministerio de Agua y Sanea-
miento del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, Findeter transferir
anualmente a la Nacin el producto del recaudo de la deuda de municipios y empresas de
servicios pblicos con Insfopal, realizadas segn la Ley 57 de 1989. Por otra parte, los re-
cursos del Fondo Empresarial de Infraestructura administrado por la SSPD, provenientes
de los excedentes aportados por la CRA, debern dirigirse al fnanciamiento de los pro-
cesos de modernizacin empresarial, en proyectos resultantes de la toma de posesin por
parte de la SSPD. Como mecanismos de recuperacin, estabilizacin y capitalizacin de
las Empresas de Servicios Pblicos se podrn constituir Fondos de Capitalizacin Social
Domiciliarios, a travs de los cuales se podrn canalizar hacia las empresas de servicios
pblicos las inversiones efectuadas en aquellos por toda clase de personas incluyendo,
entre otros, usuarios, trabajadores de tales empresas, acreedores, inversionistas privados,
la Nacin y otras entidades pblicas.
Reformas para mejorar la distribucin de recursos y subsidios
Los recursos del SGP deben distribuirse de forma ms consistente con los rezagos de
coberturas regionales, con la estructura de usuarios actuales que determina el monto de
subsidios a la demanda otorgado a estratos bajos y tener en cuenta el balance con otras
fuentes de recursos, como regalas y el esfuerzo tarifario local factible. El mecanismo debe
estar acompaado, adems, de un esquema de incentivos que premie a los municipios que
muestren una mejor gestin sectorial. As mismo, la distribucin debe ser consistente con
la poltica de aglomeracin de mercados con esquemas regionales, por lo que los departa-
mentos deben contar con una participacin en la distribucin de los recursos, en la medi-
da en que cumplirn la funcin de coordinadores de la poltica sectorial en las regiones.
Los recursos del SGP con destinacin para el sector de agua potable y saneamiento b-
sico que se asignen para fnanciar subsidios a la demanda y/o a la oferta deben ser girados
directamente por el Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico a la cuenta habilitada por
el municipio como Fondo de Solidaridad y Redistribucin de Ingresos. Dichos recursos
deben girarse directamente al prestador del servicio, cuando exista un contrato en el que
el municipio haya vinculado a un prestador para prestar uno o varios servicios pblicos
domiciliarios del sector.
En cuanto a los subsidios otorgados en las facturas que pagan los usuarios de estra-
tos bajos, su adecuada focalizacin es importante para generar el mximo impacto con
los recursos disponibles. El porcentaje de subsidio mximo otorgado a los estratos 1 y 2,
debe corresponder a un porcentaje del ingreso medio estimado, para asegurar un esfuerzo
mnimo factible de las familias, acorde con su capacidad de pago. En cuanto al subsidio a
los usuarios de estrato 3, las Comisiones de Regulacin son las encargadas de establecer
de forma general, en qu casos se otorgan. El Gobierno Nacional impulsar las iniciativas
que conduzcan a una adecuada focalizacin de los subsidios. Estas medidas permitirn
privilegiar el acceso a los servicios de la poblacin que hoy no cuenta con el mismo,
por encima de subsidios que no agotan la capacidad de pago de los usuarios actuales.
192
As mismo, las medidas introducirn un criterio de equidad interregional, ya que usuarios
de estratos bajos en unas regiones estn pagando tarifas ms altas que en otras regiones
como proporcin de sus ingresos, por diferencias en los costos de los servicios.
Con el objetivo de aumentar los recursos del Fondo de Solidaridad y Redistribucin
(FSRI), los productores marginales, independientes o para uso particular de los servicios
de acueducto, alcantarillado y aseo, debern aportar a este fondo.
Desarrollos regulatorios
Adems de la regulacin de estructura consistente con el objetivo de aglomeracin de
mercados, se requiere introducir de forma ms explcita la regulacin de la gestin de ac-
tivos que propenda por una mayor efciencia en el componente de inversin, dentro de la
regulacin tarifaria de acueducto y alcantarillado. Este desarrollo deber darse dentro del
proceso de discusin de las bases del nuevo marco tarifario, que se comenzarn a elaborar
en 2007. As mismo, se expedir la regulacin de calidad, descuentos y reparaciones que
se viene desarrollando, para ser articulada a la regulacin tarifaria.
La dinmica de la asignacin del recurso hdrico y la consolidacin de operadores en
mercados determinados, hace necesario el establecimiento de reglas claras para el fun-
cionamiento de esquemas de abastecimiento de mnimo costo. Las opciones de venta de
agua en bloque y de contratos de transporte con reglas de interconexin, deben estar dis-
ponibles para promover decisiones de inversin consistentes con criterios de efciencia
asignativa, de forma tal que no se generen excesos de capacidad redundantes, se utilice al
mximo la capacidad instalada de produccin de agua potable y existan las seales eco-
nmicas para la adecuada seleccin de fuentes hdricas cuando existen diferentes alterna-
tivas. La regulacin en este campo se desarrollar en sus diferentes niveles para ajustarse
a estos principios.
En el servicio aseo, se harn los ajustes normativos necesarios para que exista claridad
sobre el mbito de la regulacin tarifaria en los diferentes tipos de servicio, que debern
clasifcarse segn las caractersticas de los residuos, de presentacin o tipos de usuarios.
As mismo, se avanzar en la regulacin que establezca condiciones claras para el funcio-
namiento de la competencia en los diferentes componentes del servicio.
De la misma forma, se debern establecer los criterios para que las personas prestadoras
de los servicios pblicos domiciliarios permitan la facturacin conjunta a los prestadores de
los servicios de alcantarillado y aseo que lo soliciten y se puedan llevar a cabo contratos de
aporte reembolsable entre los prestadores y urbanizadores o constructores para ampliacin
de cobertura o capacidad para la prestacin de los servicios de acueducto o alcantarillado.
Por otra parte, se debern desarrollar los ajustes normativos necesarios para eximir de
la contribucin de solidariad de energa elctrica a la que estn obligadas las[sic] prestado-
ras de los servicios pblicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado y aseo, asociados
nicamente en las actividades operativas inherentes a la prestacin del servicio pblico;
con el objetivo de disminuir los costos de prestacin de estos servicios.
En cuanto a los procesos de entrada de operadores especializados para la prestacin de
los servicios, deben adelantarse bajo los principios del Programa de Modernizacin Empre-
sarial del Mavdt en todos los casos, articulados en lo posible con los Planes Departamentales
Captulo 3
193
de Agua. En este sentido, el ejercicio de las competencias de la SSPD y de la CRA para tomar
posesin de empresas, ordenar la liquidacin de prestadores pblicos inefcientes y liquidar
empresas, deben ser coordinadas dentro de ese marco. Se harn los ajustes normativos nece-
sarios para que esta coordinacin interinstitucional sea gil y efectiva.
Se desarrollar la normatividad que permita establecer de forma clara la participacin
de las empresas prestadoras de los servicios de agua potable y saneamiento bsico en el
mantenimiento de las cuencas abastecedoras de los acueductos, articulada a los Planes de
Ordenacin y Manejo de Cuencas (Pomca), teniendo en cuenta la complementariedad
entre los diferentes instrumentos regulatorios y administrativos de asignacin del recurso
hdrico y las diversas fuentes de recursos disponibles para este fn. El Mavdt en conjunto
con los prestadores de los servicios y las corporaciones autnomas regionales, impulsarn
los proyectos de mantenimiento de las cuencas abastecedoras, consistentes con el desarro-
llo empresarial del sector de agua potable.
En concordancia con la poltica de articular las fuentes de recursos disponibles
para inversin en el sector, se establecer la destinacin de los ingresos por concepto
de tasas retributivas de las corporaciones autnomas regionales, para la cofinancia-
cin de los programas de descontaminacin hdrica, dentro del marco de los Planes
Departamentales.
Para garantizar el acceso a la prestacin del servicio, cuando la Comisin de Regu-
lacin de Agua Potable y Saneamiento Bsico imponga una servidumbre de acceso o de
interconexin se deber establecer el mecanismo para que la misma incluya el derecho de
acceso al servicio prestado mediante los bienes objeto de la servidumbre respectiva.
Megaproyectos estratgicos
Aunque el mecanismo fundamental de apoyo de la Nacin para el desarrollo del sector
en las regiones sern los Planes Departamentales, se establecer un nmero limitado de
megaproyectos especfcos que el Gobierno Nacional declarar como estratgicos para su
cofnanciacin. Para brindar este apoyo, sin embargo, se verifcar que en los municipios
respectivos se hayan tomado las medidas para asegurar una prestacin efciente de los ser-
vicios, se hayan establecido estructuras tarifarias adecuadas, consistentes con un esfuerzo
mnimo factible de los usuarios y se haya comprometido el esfuerzo fscal local factible, de
acuerdo con la prioridad que el municipio le otorga al megaproyecto. As mismo, se espera
que en estos megaproyectos, que deben tener un impacto regional, tambin participen
con recursos otras entidades involucradas con el desarrollo de la regin, como son las
corporaciones autnomas regionales y los departamentos.
En la medida en que se den estas condiciones, el Gobierno Nacional podr apoyar
megaproyectos estratgicos como el Saneamiento Ambiental del Ro Bogot y los de las
otras tres cuencas crticas, como son las de los ros Chicamocha, rea Metropolitana de
Medelln y Cuenca Alta del Cauca. Para facilitar estos procesos, se eliminar la restriccin
que impone el pargrafo 2 del artculo 44 de la Ley 99, segn la cual el 50% del valor trans-
ferido a las Corporaciones Autnomas Regionales como producto del recaudo del impuesto
predial, se puede aplicar nicamente en el permetro urbano de la entidad territorial donde
se recaud dicho impuesto. En general, los proyectos de saneamiento ambiental de este
194
tipo, involucran inversiones de gran envergadura por fuera del permetro urbano de las
grandes ciudades del pas.
Cuadro 3.19
Metas Agua Potable y Saneamiento Bsico
N. Indicador 2007 2008 2009 2010 Total
1 Nueva poblacin benefciada con servicio
de acueducto
1/
933.273 927.030 922.461 888.441 3.671.206
2 Nueva poblacin benefciada con servicio
de alcantarillado
2/
1.015.425 1.015.810 1.017.720 991.915 4.040.871
3 Servicio de aseo (residuos slidos urba-
nos dispuesto adecuadamente) 100%
4 Planes departamentales de agua y sanea-
miento en ejecucin
3/
5 7 10 10 32
1/
Incluye pozos, aljibes y pilas pblicas en zonas rurales
2/
Incluye soluciones individuales en zonas rurales
3/
Se considera en ejecucin cuando est implementado el esquema institucional departamental y se ha iniciado la con-
tratacin de obras
3.5.4 Transporte urbano y movilidad
La estrategia de mejoramiento de transporte urbano busca estructurar ciudades compe-
titivas, efcientes y equitativas, que permitan a los ciudadanos tener oportunidades seguras
de movilidad, bajo principios de economa y debern corresponder con las necesidades de
ordenamiento y planifcacin de su territorio, para ello los principios bsicos que debern
regir los Sistemas Integrados de Transporte Masivo (SITM) y los Sistemas Estratgicos de
Transporte Pblico (SETP) sern:
1. Efciente: la mejor y la mxima utilizacin de los recursos, para ello los proyectos de-
bern evaluarse econmicamente para obtener las mejores tasas internas de retorno y
relaciones benefcio-costo mayores a 1.
2. Seguridad: Los sistemas deben privilegiar el peatn, bajo criterios de seguridad vial
y accesibilidad, adicional a ello debe facilitar el uso del sistema a menores de edad,
adultos mayores y personas con discapacidad fsica.
3. Responsable: que cumpla con la regulacin, que se ofrezcan servicios oportunos, pun-
tuales con estndares de calidad. El Estado debe recibir la retribucin fscal por la
explotacin privada de una actividad comercial, por ello debe facilitar la participacin
privada en el desarrollo de los proyectos, pero igualmente debe crear los mecanismos
y herramientas que permitan que las inversiones realizadas se retribuyan en benefcios
generales. Los municipios debern por lo tanto desarrollar herramientas permitidas
en la Ley 388 para la obtencin de dichos recursos.
4. Equitativo y competitivo: que ofrezca la oportunidad a todos los ciudadanos de mo-
vilizarse rpidamente, ofreciendo tarifas que equilibren el costo del servicio y la cali-
dad del mismo, para ello podrn privilegiarse a los adultos mayores, a los menores de
edad y a las personas discapacitadas, para lo cual las ciudades debern necesariamente
Captulo 3
195
implantar recaudos centralizados con medios de pago electrnico, que garanticen su
sostenibilidad.
5. Ambientalmente sostenible: que todas las alternativas ofrecidas propendan por aire ms
puro, menor ruido y accidentalidad; y un adecuado ordenamiento del territorio
6. A la medida: que cada ciudad o municipio desarrolle modos que faciliten a sus ciu-
dadanos la movilidad bajo proyectos en los cuales las inversiones que se efecten re-
dunden en una mejora en la movilidad pblica, pero que correspondan con efciente
ejecucin fscal del municipio, para ello deber tenerse especial cuidado con el cumpli-
miento de la Ley 617.
Las orientaciones de la poltica de movilidad en las ciudades del pas debern buscar:
(1) fortalecer institucionalmente la planifcacin, gestin, regulacin y control del trfco
y transporte; (2) incentivar soluciones de movilidad bajo criterios de efciencia operativa,
econmica y ambiental; (3) reemplazar soluciones de expansin de la capacidad de la
infraestructura por soluciones operativas de menor costo y alto impacto; (4) Establecer
como principio el uso efciente del automvil en zonas urbanas y la utilizacin del trans-
porte pblico urbano en condiciones de velocidad, comodidad, y seguridad. (5) desarro-
llar un marco regulatorio enfocado a optimizar la participacin privada y sostenibilidad
de los sistemas. (6) establecer criterios de integralidad de los servicios de transporte ase-
gurando la posibilidad de intermodalidad (7) desarrollar mecanismos que garanticen un
adecuado ordenamiento del territorio (8) asegurar la articulacin entre transporte y uso
del suelo que responda al modelo de ciudad establecido por sus POT.
Las empresas de transporte por lo tanto debern ofrecer un servicio de calidad enten-
diendo que es pblico esencial. La poltica continuar focalizando sus estrategias de acuerdo
con el tamao de las ciudades en tres grupos; desarrollo de sistemas de transporte masivo en
las grandes ciudades, sistemas de transporte estratgicos en ciudades intermedias y fomen-
tando modos alternativos en ciudades pequeas y su interconexin con el transporte rural.
Grandes ciudades
El Gobierno Nacional dentro de la Poltica Nacional de Transporte Urbano ha cofnan-
ciado la construccin de infraestructura y el desarrollo operativo para la implementacin
de Sistemas Integrados de Transporte Masivo en Ciudades y reas Metropolitanas cuya
poblacin sea superior a los 600.000 habitantes. Estos proyectos buscan mejorar las condi-
ciones del transporte pblico de pasajeros de 17 municipios del pas que a su vez signifca
una mejora considerable en la calidad de vida de sus cerca 17 millones habitantes.
Actualmente se encuentran en construccin los proyectos de Barranquilla y su rea
Metropolitana, Cartagena, rea Metropolitana de Bucaramanga (Bucaramanga, Piede-
cuesta, Floridablanca y Girn), Santiago de Cali, Medelln y su rea Metropolitana, (Me-
delln, Envigado, Itag y Bello) y en operacin y construccin los SITM de Bogot y el
SITM del rea Metropolitana Centro Occidente, Pereira, Dosquebradas y la Virginia. Por
otra parte, la extensin de TransMilenio a Soacha ha sido aprobada por el Conpes, pero
se requiere la defnicin de aspectos legales y de participacin para lograr iniciar su cons-
truccin y posterior operacin.Ccuta, ha iniciado los estudios de M O-D necesarios para
defnir el sistema.
196
De acuerdo con las proyecciones, los SITM capturarn entre el 50% y el 90% de los
viajes que se realizan en transporte pblico colectivo en estas ciudades. En el momento
de entrar en operacin los siete proyectos mencionados movern ms de 5 millones de
viajes diarios.
La operacin de TransMilenio en sus fases I y II est atendiendo ms de 1.350.000
viajes diarios, y en las horas pico se atienden 45.000 viajes por sentido. Megabus que se
encuentra en operacin temprana atiende 100.000 viajes diarios totales lo cual signifca
alrededor de 4.000 viajes en la hora pico. A continuacin se presenta un resumen del por-
centaje de viajes que se realizan en cada una de las ciudades del programa. El sistema de
Transporte TransMilenio, ha alcanzado IPK superiores a 4 siempre en su operacin
73
.
Cuadro 3.20
Viajes de transporte pblico de los SITM
Ciudad
Porcentajes de viajes de transporte
pblico captados por el nuevo
SITM, al fnal de su implantacin
Viajes diarios en el nuevo esperados
en los SITM
Bus Valle de Aburr 13 113.475
Bogot 29
1/
1.360.000
Cali 90 815.417
Pereira-Dos Quebradas 46 145.206
Barranquilla 42 507.598
Cartagena 70 371.902
Soacha 73 178.866
Bucaramanga 63 311.213
1/
Dato de movilizacin actual.
Fuente: Ministerio de Transporte.
73
Cmo avanza la Movilidad en Bogot, Veedura Distrital, Departamento Nacional de Planeacin, Programa Nacional de
Desarrollo Humano, Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo, octubre del 2006.
74
Conpes, 3368, Poltica Nacional de Transporte Urbano y Masivo-Seguimiento, 1 de agosto de 2005.
Para el desarrollo de estos proyectos el Gobierno Nacional ha comprometido recursos
por un valor de USD$ 1,714.8 millones de dlares de 2005 entre la vigencia 2001 a 2016
74
.
El avance de estos proyectos ha generado efectos positivos dentro de los cuales se pue-
den mencionar: Desarrollo y construccin de los proyectos; reactivacin econmica de las
ciudades; participacin de los transportadores locales y modernizacin de las estructuras
empresariales de operadores de transporte.
Adicionalmente estos proyectos se han convertido en generadores de proyectos urba-
nsticos que han permitido a las ciudades promover proyectos de renovacin urbana, la
recalifcacin de suelos y recuperacin cuantitativa y cualitativa del espacio pblico.
Captulo 3
197
En este contexto, el Gobierno Nacional deber continuar con el apoyo y fnanciamiento
en el Marco de la Ley 310 de 1996 del desarrollo de los SITM, bajo criterios de austeridad
en los diseos de la infraestructura del sistema. Para ello, las grandes ciudades, se enfren-
tan al reto de integrar toda la demanda de transporte pblico, bajo los principios ya men-
cionados de equidad, sostenibilidad, efciencia y responsabilidad; por lo cual se debern
desarrollar estrategias que permitan cambiar el modelo empresarial, y colocar al usuario
como el objetivo primordial de la operacin del sistema.
Integracin de los sistemas
El incorporar dentro de la movilidad, un sistema basado en buses con segregacin ex-
clusiva de carriles, que no atiende la totalidad de la demanda de viajes pblicos de la ciudad,
implica que existen remanentes del anterior modo de prestacin que deben ser integrados al
nuevo sistema, de tal manera que se facilite al ciudadano su movilidad y accesibilidad.
Es por lo tanto esencial que se logre una integracin entre uno y otro subsistema (el masivo
y el complementario, pblico remanente), de tal manera que se cubra la totalidad de la ciudad.
Un mecanismo efcaz es el de recaudo unifcado con medio de pago nico, preferiblemente
electrnico, en el que el Estado deber ser el auditor y el regulador de los procesos.
Para ello debe garantizarse una integracin operacional o fsica en cada uno de los
componentes del sistema, de tal manera que cada agente del sistema reciba el pago opor-
tuno por el servicio. Se podrn establecer mecanismos como las cajas compensatorias o
las tarifas por kilmetro que garanticen la sostenibilidad del sistema, con un nico con-
cesionario de recaudo.
Determinacin de las estrategias de reduccin de la sobreoferta
Las ciudades afrontarn con la optimizacin del sistema, la necesidad de reducir equi-
po circulante, hasta el momento se ha establecido como nica estrategia la disminucin
de sillas a partir de la compra por parte de los operadores de SITM de equipos que han
cumplido su vida til como requisito para la incorporacin de fota en el nuevo sistema.
De forma complementaria, debern permitirse mecanismos de fnanciamiento que
busquen desintegracin fsica del equipo automotor sin que hayan cumplido su vida til
o que habindose cumplido no se reemplacen, con el fn de asegurar el equilibrio entre la
oferta y la demanda de viajes en transporte pblico. Para ello podrn utilizarse recursos
provenientes de la tarifa en transporte pblico o masivo que se dispongan para tal fn.
Estos recursos se recaudarn y administrarn mediante patrimonios autnomos consti-
tuidos para dicho fn.
Estrategias de baja contaminacin
Se disearn mecanismos orientados a promover el control de la contaminacin y la
utilizacin de tecnologas y combustibles alternativos para la operacin del transporte
Masivo y el pblico urbano de pasajeros, sern de especial inters los proyectos comple-
mentarios que cumplan con dicho requisito.
Las ciudades por lo tanto podrn ofrecer tarifas diferenciales, concesin de rutas con alto
IPK, uso de publicidad en los vehculos, mayores tiempos en las concesiones de operacin,
198
como mecanismos para facilitar que proyectos de transporte complementarios, tengan
caractersticas ambientales favorables.
Estrategias de ordenamiento territorial y planifcacin de uso del suelo
Las ciudades debern paralelamente al desarrollo de los sistemas adecuar acciones que
garanticen con la incorporacin de estos nuevos macroproyectos un mejor ordenamiento
del territorio y estrategias urbanas que potencien las inversiones realizadas por la Nacin
y el Municipio.
Ciudades Intermedias
La movilidad en ciudades con poblacin entre 250.000 y 500.000 habitantes presenta
una serie de problemas que se enmarcan esencialmente en la difcultad de diferenciar
estrategias de uso comn en las reas rurales y las que corresponden a centros urbanos
consolidados. Se han considerado las siguientes ciudades dentro de este grupo: Ibagu,
Santa Marta, Pasto, Manizales, Neiva, Armenia, Villavicencio, Valledupar, Montera, Bue-
naventura, Popayn y Sincelejo
En general, las ciudades medianas presentan grandes problemas de transito y trans-
porte, debido a su vocacin de atraer viajes hacia el centro y de generar otros en la peri-
feria. A diferencia de las grandes ciudades, el tiempo de desplazamiento no es un factor
determinante dentro de la evaluacin de los proyectos de transporte para estas ciudades,
por lo tanto deben considerarse estrategias que faciliten el desarrollo y aseguren al trans-
porte como eje estructurante del ordenamiento de las ciudades.
En lo relacionado con el transporte se pueden enumerar las siguientes caractersticas para
este tipo de ciudades: Un crecimiento de servicios informales, en especial en algunas de ellas es
crtica la proliferacin del servicio del mototaxismo, elevado promedio de edad de los vehcu-
los de transporte pblico y la ausencia de sistemas ordenados de transporte urbano acorde con
las caractersticas de las ciudades, la falta de control y regulacin del trfco y la inexistencia de
herramientas que aseguren un verdadero planeamiento del transporte pblico.
La Nacin a travs del Departamento Nacional de Planeacin ha venido apoyando
tcnica y econmicamente la elaboracin de los estudios de movilidad de ciudades inter-
medias, de acuerdo con lo ordenado por el Conpes 3167 de mayo de 2002.
Es as como en Pasto se ha construido un plan estratgico para su movilidad, el cual
involucra la reestructuracin de rutas de transporte pblico, reorganizacin de sentidos
viales optimizacin del sistema semafrico entre otros aspectos. Por su parte, ciudades
como Santa Marta, Manizales, Buenaventura, Valledupar, Armenia y Neiva se encuentran
en el proceso de construccin de sus planes de movilidad apoyados igualmente por el
Departamento Nacional de Planeacin.
Estas ciudades necesitan sistemas de transporte adaptados funcionalmente a su di-
nmica, adems de nuevas estrategias empresariales y facilitar desarrollos urbansticos y
reformas urbanas que potencien el uso de dichos sistemas. Por lo tanto, debern disearse
sistemas estratgicos, que basados esencialmente en operacin permitan reducir viajes no
necesarios, actuar y conservar los centros histricos, recuperar la formalidad empresarial,
asegurar el control efectivo de su operacin y facilitar la movilidad en la ciudad.
Captulo 3
199
Se buscar entonces desarrollar Sistemas Estratgicos de Transporte Pblico, que in-
corporen herramientas tecnolgicas que faciliten el control de la operacin del transporte
y del trnsito automotor.
Estos planes debern buscar la optimizacin semafrica, el control de la informacin
de trfco, los sistemas de ayuda a la explotacin de la operacin y el recaudo centralizado
mediante medios de pago electrnico. Las ciudades debern contar con una reorganiza-
cin de rutas, una reduccin de sobreoferta del transporte pblico colectivo y un ade-
cuado intercambio modal. Se considerarn los siguientes criterios para el diseo de los
respectivos planes
Actuacin en Centros. El concepto del centro como gran generador de viajes, conlleva
a que los intercambios fsicos debern facilitarse en este sitio con estaciones que integren
la accesibilidad del peatn con el medio de transporte pblico y faciliten la movilidad para
personas con discapacidades fsicas.
Estrategias para sistemas inteligentes de transporte. Se requiere un cambio en el
esquema empresarial basado en nuevas tecnologas. Los sistemas de operacin buscarn
un mayor control y una mejor planeacin del servicio, basados en:
Centros unifcados de recaudo
Centros de informacin en trnsito
Sistemas de Gestin de Transporte Pblico, Ayudas para la explotacin y planeacin
de la operacin
Terminales de transferencia y creacin de nuevas centralidades urbanas. Establecer
dentro del proceso de organizacin, nuevos centros de servicios que permitan concentrar
la operacin de transporte pblico y que tambin generen nuevas centralidades para fa-
cilitar la eliminacin de viajes no necesarios. En cualquier caso el sistema de transporte
debe facilitar mecanismos para promover que los viajes cortos se realicen de manera pre-
ferencial en medios no motorizados. El ordenamiento y un adecuado uso de suelo deben
ser los principios que gobiernen las estrategias de planeamiento del sistema en las zonas
perifricas, de tal manera que el sistema de transporte sea estructurador de las mismas.
Debe establecerse dentro del proceso de organizacin nuevos centros de servicios que
permitan concentrar la operacin de transporte pblico pero que tambin desarrollen
nuevas centralidades y faciliten los procesos de eliminacin de viajes no necesarios.
Reduccin de la sobreoferta e incorporacin de tecnologas no contaminantes. Los
sistemas por lo tanto debern asegurar la reduccin de la sobreoferta, de tal manera que
se garantice la desintegracin fsica de los vehculos que cumplan su vida til e incluso
estudiar la posibilidad de la desintegracin de aquellos que an la tengan. Para ello ser
necesario que los vehculos desintegrados no sean reemplazados por nuevos, es decir que
se debe asegurar la reduccin efectiva de capacidad transportadora de la ciudad, tanto la
autorizada como la real.
Estos procesos sern sostenibles en el tiempo de tal manera que para ello las ciudades
podrn captar porciones de la tarifa con este fn, y que podrn ser administrados por
patrimonios autnomos. En los casos de renovacin de parque automotor, una vez se
haya eliminado la sobreoferta, deber asegurarse que los nuevos vehculos que ingresen
cumplan con altos estndares de tecnologas limpias.
200
Participacin privada en los procesos. Adicional al cambio empresarial en las com-
paas de transporte debern fomentarse la participacin del sector privado en estos pro-
cesos de tal manera que se asegure un adecuado mantenimiento y una continua renova-
cin de estndares tcnicos en proyectos como: Recaudo centralizado, control semafrico,
sistemas de informacin de trnsito y amoblamientos urbanos, entre otros.
Sostenibilidad del sistema. La condicin necesaria de cada uno de estos sistemas es
que sea autosostenible por lo que se espera que los mecanismos de participacin privada
impliquen la nula o escasa necesidad de recursos posteriores para su mantenimiento,
para ello podrn explorarse tributos con destinacin especfca al desarrollo de los pla-
nes de movilidad.
Por ltimo, con el fn de promover la modernizacin del parque automotor el Gobier-
no Nacional a travs de Findeter abrir una lnea de crdito a las empresas prestadoras
del servicio de transporte pblico colectivo en las ciudades que cuente con los respectivos
estudios, para la modernizacin del parque automotor previo visto bueno del Departa-
mento Nacional de Planeacin o del Ministerio de Transporte.
Transporte suburbano
El Gobierno Nacional considera el sistema frreo como un modo de transporte impor-
tante y estratgico para el desarrollo del pas y como soporte a la estructura de transporte
de carga de materias primas, apoyo fundamental del comercio exterior y articulado a los
centros de prediccin y los puertos colombianos. Por lo tanto, todas las acciones estn
encaminadas a un replanteamiento y redefnicin de las actuales concesiones frreas, en
contratos vigentes con el sector privado y que se espera en el corto plazo queden com-
pletamente defnidas tanto en la administracin de las vas como en los conceptos ope-
racionales. La Nacin no tiene contemplado a corto ni mediano plazo, la relocalizacin
de corredores frreos actuales en ninguna de las ciudades capitales por las que ellos estn
cruzando actualmente.
Especfcamente, para los corredores frreos actuales que cruzan la Sabana de Bogot y
su rea urbana por la integracin que tiene con los dems municipios circundantes estn
llamados a tener una funcin bsica y fundamental, en el apoyo a resolver problemas de
movilidad y su articulacin con el actual sistema de Transporte Masivo TransMilenio.
Igual concepto se aplica sobre la red frrea Nacional en el Valle de Aburr y en la ciudad
de Santiago de Cali y Valle del Cauca.
La ubicacin estratgica que ellos representan en los diferentes sectores de la ciu-
dad y de estos a su vez con reas urbanas de las poblaciones vecinas, pueden constituir
en un todo o en parte, la red bsica del tren suburbano o de cercanas. Por tanto el
Gobierno Nacional, conjuntamente con las administraciones locales del Distrito Ca-
pital, rea metropolitana del Valle de Aburr, y municipio de Santiago de Cali y las
Gobernaciones de Cundinamarca, Antioquia y Valle buscarn todas las acciones para
impulsar las gestiones conducentes a tener estos proyectos como una realidad en el
mediano plazo.
Dado que el objeto de dichos sistemas suburbanos es la conformacin de regiones
o reas metropolitanas y su efectiva integracin, los municipios que participen en estos
Captulo 3
201
proyectos debern asegurar para la implantacin del sistema de procesos de planifcacin
urbano-regionales que garanticen el mximo provecho de este tipo de sistemas.
Los entes regionales por lo tanto debern efectuar los estudios de factibilidad y detalle
necesarios para la operacin de estos sistemas como condicin previa para la puesta en
funcionamiento de los mismos.
3.5.5 Lineamientos para articulacin de polticas y programas integrales
Uno de los principales objetivos que se busca en el cuatrienio 2006-2010 es el de articular
y complementar de manera efciente la intervencin de los diferentes sectores que participan
en la provisin de vivienda para los hogares ms pobres. Los programas integrales buscan
resolver los principales y ms complejos problemas de las ciudades, mediante acciones que
articulen en el territorio las polticas sectoriales expuestas anteriormente, y fomenten el de-
sarrollo de proyectos conjuntos entre la Nacin y las entidades territoriales.
Lineamientos para articulacin de polticas
Agua potable, saneamiento bsico y vivienda
La construccin de redes de acueducto y alcantarillado es un elemento bsico para
la habilitacin de suelo urbanizable, que hace posible atender la demanda de nuevas
viviendas y el dfcit habitacional existente. Sin embargo, los programas de agua potable
y saneamiento bsico municipales se han concentrado preferentemente en la atencin
a zonas existentes con asentamientos urbanos precarios, lo cual ha limitado la habilita-
cin de nuevos terrenos para programas de agua potable y saneamiento. Se ha encon-
trado que en las principales aglomeraciones urbanas algunos municipios restringen la
localizacin de hogares de bajos ingresos, debido a los costos que las administraciones
locales deben asumir en la atencin de esta poblacin
75
, dando prioridad a la vivienda
para hogares de ingresos medios y altos, y/o usos industriales y/o comerciales. Esta
restriccin genera desequilibrios sociales y econmicos entre los municipios de las aglo-
meraciones urbanas, lo cual se refeja en la prestacin limitada de servicios sociales a la
poblacin ms pobre.
Por esta razn, el Estado debe buscar mecanismos que permitan la articulacin de las
polticas de agua y saneamiento bsico y de vivienda, as como fortalecer los instrumentos
para la redistribucin regional de los recursos asociados a los servicios pblicos, con el
objetivo de generar procesos que faciliten la habilitacin de suelo urbanizable, y de esta
forma lograr que los hogares ms vulnerables tengan condiciones dignas de localizacin.
Las estrategias para lo anterior son:
Armonizacin de normas nacionales. Para promover que los municipios y los pres-
tadores de los servicios de agua potable y saneamiento bsico coincidan en acciones para
habilitar suelo urbano de expansin, se debe armonizar la normatividad existente en
cuanto a la distribucin y asignacin de recursos a estos sectores y programas, y de esta
forma evitar que se generen restricciones para la habilitacin de suelo urbanizable para
vivienda de inters social. Las acciones especfcas sern:
75
Dentro de estos encontramos los recursos que deben destinar para los subsidios de los servicios pblicos, as como aquellos
destinados a los servicios sociales, especialmente los asociados a la poblacin benefciaria de subsidios a travs del Sisbn.
202
Fortalecer en los diferentes componentes de la poltica de vivienda la visin regional,
especialmente alrededor de los grandes conglomerados urbanos.
Revisar y ajustar el marco legal de los convenios o contratos de operacin para crear
incentivos a la expansin del servicio de acueducto y alcantarillado para la habilitacin
de suelo urbanizable, especialmente con destinacin a la construccin de vivienda de
inters social.
Mejorar los mecanismos de redistribucin de recursos en el sector de agua potable y
saneamiento bsico, tales como los fondos de solidaridad y redistribucin de ingresos,
y de esta forma fnanciar la prestacin del servicio a la poblacin ms pobre.
Fortalecer las fguras regionales de planifcacin
76
(p.e: reas metropolitanas, asociaciones de
municipios, provincias, entre otras) como entidades facilitadoras de la vinculacin entre la pres-
tacin de los servicios de acueducto y alcantarillado, y la habilitacin de suelo urbanizable.
Revisar la normatividad existente con el fn de que todos los municipios del pas desti-
nen suelo para el desarrollo de programas VIS acorde con la demanda existente, espe-
cialmente en las grandes aglomeraciones urbanas.
Incorporar componentes de planifcacin territorial en los criterios para la distribucin
de los recursos destinados al sector de agua potable y saneamiento bsico (audiencias
pblicas) y a los de vivienda en sus diferentes componentes (adquisicin, mejoramiento
y titulacin).
Articulacin de planes sectoriales. Los principales objetivos de la poltica nacional
de agua potable y saneamiento bsico en el pas son alcanzar coberturas universales y
el mejoramiento en la calidad del servicio. No obstante, este objetivo debe compatibi-
lizarse con los defnidos en la poltica de vivienda, que no slo busca la atencin del
dfcit existente, sino tambin la construccin de nuevas viviendas para el crecimiento
de hogares. Por esta razn, los planes sectoriales de agua y saneamiento bsico debern
ser consistentes con este criterio y armonizarse con la poltica de ordenamiento del
territorio, mediante:
1. La incorporacin de criterios de ordenamiento territorial y habilitacin de suelo para
Vivienda de Inters Social en la defnicin de los conceptos para la clasifcacin de los
mercados de agua.
2. El fortalecimiento de la vinculacin entre los Planes de Ordenamiento Territorial,
el Plan Maestro de Acueducto y Alcantarillado, y el Ordenamiento y Manejo de las
Cuencas.
3. La incorporacin de criterios habitacionales, tanto de mejoramiento integral, como
de reas de expansin, dentro de los mecanismos de evaluacin de la poltica de agua
potable y saneamiento bsico.
4. La entrega y distribucin del Subsidio Familiar de Vivienda en el territorio debern ser
complementarias a las inversiones realizadas en los componentes del sector de Agua
Potable y Saneamiento Bsico.

76
Como veremos en el captulo de Dimensin Regional, se buscar fortalecer aquellas fguras ya existentes (como las reas
metropolitanas) y facilitar la creacin de nuevas fguras (provincias y/o regiones), de acuerdo con las necesidades de los
territorios.
Captulo 3
203
Planes Departamentales de Agua y Saneamiento Bsico PDASB. Con el objetivo
de cumplir con las metas del milenio en coberturas de acueducto y alcantarillado para el
2015 y lograr una disminucin de los asentamientos precarios, el Gobierno Nacional pres-
tar asistencia tcnica a las entidades departamentales correspondientes para la inclusin
de un componente de Mejoramiento Integral de Asentamientos Precarios y generacin de
suelo urbanizable (a travs de macroproyectos), en los PDASB. Esta tarea se iniciar en
Cesar, Magdalena y La Guajira, mediante el ajuste de los PDASB ya existentes. La asistencia
tcnica para la implementacin de estos componentes estar a cargo del Mavdt y de los
departamentos.
Movilidad y desarrollo urbano
Los planes de movilidad y los sistemas de transporte masivo se deben articular al
ordenamiento territorial existente y proyectado, con el objetivo de consolidar ciudades
compactas y sostenibles. Esta articulacin busca optimizar el funcionamiento de estos
sistemas en relacin con la distribucin de actividades en el territorio, las densidades de
ocupacin del suelo y su capacidad para potenciar las dinmicas de transformacin en las
ciudades, consolidando el modelo de ciudades compactas y sostenibles.
Para este efecto, es necesario que en las ciudades donde se estn implementando
estos sistemas se adelanten las siguientes acciones: (1) la revisin de sus planes de or-
denamiento territorial, (2) formulen sus planes de movilidad articulados a los SITM y
SETP (3) establezcan los macroproyectos urbanos sobre los corredores del sistema, de
tal forma que se identifquen proyectos complementarios a los sistemas (espacio pbli-
co, ciclorutas, circuitos viales, entre otras), proyectos pblicos y privados para vivienda
social, equipamientos colectivos, ofcinas, comercios y servicios. Como una de las estra-
tegias para mejorar la movilidad de las ciudades, el Gobierno Nacional
77
, fortalecer en
cabeza del Mavdt el Programa Mover Ciudad, asistiendo tcnicamente a por lo menos
10 municipios.
Los Ministerios de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial y de Transporte en
cumplimiento del pargrafo 1 del artculo 3 de la Ley 1083 de 2006, debern disear la
estrategia y la puesta en marcha de las acciones pertinentes para determinar las condi-
ciones mnimas de los perfles viales, para que estas puedan ser incluidas en los planes de
movilidad de distritos y de Ordenamiento Territorial.
Programas integrales
Para la adecuada articulacin de las polticas sectoriales, las entidades territoriales de-
ben identifcar y desarrollar Actuaciones Urbanas Integrales, las cuales se ejecutan me-
diante programas, proyectos o Macroproyectos, bajo esquemas de gestin que vinculen
a la Nacin y al sector privado. A continuacin se presentan tres temas que se propone
desarrollar mediante Actuaciones Urbanas Integrales, fgura que ser reglamentada por
el Gobierno Nacional, y que tienen como propsito optimizar las inversiones sectoriales,
para dar respuesta a los principales problemas de las ciudades colombianas.
77
Subsidio Familiar de Vivienda, Gestin de Activos (Proga), Recuperacin de Centros Histricos, entre otros.
204
Saneamiento para asentamientos: mejoramiento integral de barrios
El Programa de Saneamiento para Asentamientos: Mejoramiento Integral de Barrios
(SPA-MIB) tiene como propsito orientar acciones de reordenamiento o adecuacin del
espacio urbano, tanto pblico como privado, con el fn de mejorar las condiciones de sa-
neamiento bsico de los asentamientos precarios del pas. As mismo, con este programa
se busca generar oportunidades para su desarrollo econmico y social y aumentar la efec-
tividad y benefcios de las intervenciones sectoriales contenidas en Ciudades Amables. La
Figura 3.15 ilustra el ciclo general de los programas de mejoramiento integral de barrios,
agrupando las actividades en tres etapas: planeacin, gestin y ejecucin.
Figura 3.15
Ciclo general de los programas de mejoramiento integral de barrios
Componentes. Los principales componentes del programa son:
Agua potable y saneamiento bsico. Dado que ms del 50% de los hogares en asen-
tamientos precarios carecen de agua y/o saneamiento bsico, este ser el principal com-
ponente de los programas SPA-MIB. Para la implementacin de este programa, deber es-
tudiarse con especial atencin los aspectos tcnicos relacionados con la provisin de los
servicios en asentamientos precarios en zonas de riesgo mitigable y de no riesgo. En aquellas
zonas de riesgo no mitigable, el Mavdt defnir las acciones y lineamientos de poltica a
seguir por parte de los prestadores del servicio, cuando la realidad econmica y social de
la zona a intervenir, no permita la implementacin de programas de reasentamiento a
corto plazo. As mismo, el programa defnir las acciones de mediano y largo plazo, que
deber adelantar la administracin local para implementar programas de control urbano
y reasentamiento defnitivo de hogares.
A travs de los Planes Departamentales de Agua y de los procesos de vinculacin de
operadores especializados, se articularn las inversiones de agua potable y saneamiento
bsico con el resto de componentes del programa.
Captulo 3
205
Prevencin, reduccin de riesgos y reasentamiento no mitigable. El Gobierno Na-
cional brindar asistencia tcnica a los municipios en la incorporacin de la gestin del
riesgo en los ajustes y desarrollo de los Planes de Desarrollo, POT, EOT (anexo metas).
En tal sentido, los Programas SPA-MIB debern articularse con los planes locales y terri-
toriales de emergencia y contingencia, con las acciones desarrolladas por las entidades
pertenecientes al Sistema Nacional para la Prevencin y Atencin de Desastres, Snpad, y
con las intervenciones de recuperacin y gestin ambiental a nivel local y departamental.
Como parte de este proceso, se promover la participacin de las entidades territoriales y
de las Corporaciones Ambientales en la fnanciacin y realizacin de estudios de micro-
zonifcacin, como un elemento bsico para la incorporacin de la gestin del riesgo en el
ajuste de los POT y EOT.
Legalizacin urbanstica y titulacin predial. Con el fn de mejorar los niveles de
seguridad en la tenencia y reducir los niveles de informalidad en la propiedad, el Gobierno
Nacional implementar las siguientes acciones en el tema de legalizacin urbanstica: (1)
formular, fnanciar y promover la implementacin de un programa de legalizacin urba-
nstica a nivel nacional como uno de los componentes estructurales del Programa SPA-
MIB, articulado con el programa de titulacin predial existente del Mavdt; (2) consolidar
un inventario nacional de zonas urbanas legalizadas y por legalizar con base en los siste-
mas de informacin del Snpad; y, (3) disear lineamientos de poltica para la fnanciacin
de programas de legalizacin urbanstica
En complemento, y para promover una tenencia segura de las vivienda
78
, el Gobierno
Nacional llevar a cabo las siguientes acciones en el tema de titulacin predial: (1) im-
plementar un marco normativo gil y fexible, que contribuya a agilizar los procesos de
saneamiento de la titulacin de la propiedad inmueble; (2) fortalecer la poltica existente
de titulacin de predios fscales, incentivando la participacin local y los procesos masivos
de titulacin en la modalidad de ttulo gratuito o mediante el subsidio familiar de vivien-
da para habilitacin legal de ttulos (3) ampliar las metas del programa de titulacin que
ofrece el Mavdt, expandiendo sus acciones hacia la titulacin de predios privados, y; (4)
el Mavdt prestar apoyo tcnico, jurdico y fnanciero para que los municipios ejecuten
programas de saneamiento de la propiedad, mediante la implementacin de modelos que
fortalezcan los procesos masivos de titulacin de predios fscales urbanos ocupados con
vivienda de inters social, para lo cual suscribir convenios directamente con las entidades
territoriales, el Instituto Geogrfco Agustn Codazzi (IGAC) y la Superintendencia de
Notariado y Registro.
En ambos casos, son las entidades territoriales quienes deben tomar la iniciativa para
planear e implementar este tipo de intervenciones, debidamente articuladas al resto de
componentes de los programas SPA-MIB.
Mejoramiento de vivienda y bancos de materiales. En el marco de la implementa-
cin de los programas de SPA-MIB, el Gobierno Nacional ajustar el programa de sub-
sidio familiar de vivienda con el fn de ampliar las asignaciones para mejoramiento de
vivienda, los cuales sern otorgados a los hogares que presenten las carencias defnidas en

78
Una forma de tenencia de la vivienda adecuada contribuye a disminuir la probabilidad de un hogar de ser pobre y tambin
su vulnerabilidad al protegerlos contra choques negativos.
206
el Decreto 3702 de 2006, atendiendo de manera preferencial a aquellos hogares que postulen
para realizar obras de reforzamiento estructural, saneamiento bsico al interior de la vivienda
para baos, cocinas y conexiones a redes de servicios pblicos. Este componente se articular
con la implementacin y operacin de los Bancos Virtuales de Materiales.
Mejoramiento y adecuacin de espacio pblico, equipamiento urbano y optimiza-
cin de los sistemas de transporte y movilidad. En el marco de los SPA-MIB debern
articularse las polticas y programas (nacional y local) de incremento de espacio pblico
por habitante, recuperacin de inmuebles y sectores patrimoniales, mejoramiento y gene-
racin de equipamiento urbano, extensin y adecuacin de la malla vial, y construccin
y extensin de sistemas de transporte estratgicos y masivo, conforme a las estrategias
planteadas en el captulo de Transporte Urbano.
Estrategia de implementacin y metas. El Gobierno Nacional formular e imple-
mentar el Programa de Saneamiento para Asentamientos: mejoramiento integral de ba-
rrios, realizando convenios de asistencia tcnica y apoyo a la planeacin, gestin y ejecu-
cin de los mismos bajo la modalidad de proyectos pilotos y rplica. La asistencia tcnica
a este programa apoyar los siguientes procesos: (1) realizacin de estudios tcnicos y
diagnsticos, asociados a la prestacin de los servicios de saneamiento bsico y gestin
del riesgo; (2) formulacin, ejecucin, evaluacin y seguimiento; y (3) gestin de recursos
de orden nacional (programas de inversin sectorial) e internacional, para la fnanciacin
sus operaciones de preinversin e inversin. La meta para el cuatrienio ser incorporar el
programa SPA-MIB en los 32 planes departamentales de agua y apoyar directamente 14
proyectos (anexo metas).
Implementacin de macroproyectos de inters nacional u otras actuaciones urbanas
integrales de gran escala.
Los macroproyectos de inters nacional son el conjunto de acciones orientadas a la eje-
cucin de operaciones integrales, con capacidad de generar impactos en el conjunto de la
estructura espacial urbana y regional y de reorientar el crecimiento general de las mismas.
Los macroproyectos garantizarn la actuacin integral del Estado conjuntamente con la
participacin del sector privado, para la generacin de suelos para VIS y la construccin e
incorporacin de equipamientos e infraestructura de escala regional o nacional en el or-
denamiento territorial. Este propsito tambin se alcanzar mediante la implementacin
de otras actuaciones urbanas integrales de gran escala.
El Gobierno Nacional, bajo la coordinacin del Mavdt, defnir los macroproyec-
tos objeto de cofnanciacin con base en parmetros y directrices relacionados con el
impacto[sic] regional o metropolitano, la sostenibilidad de las inversiones y equidad, pro-
moviendo su formulacin precisa y el desarrollo concertado con las entidades territoriales
comprometidas en el macroproyecto.
Con el fn de garantizar la participacin de la Nacin en los macroproyectos, se viabi-
lizar un paquete de medidas excepcionales para que el Gobierno Nacional disponga de
facultades extraordinarias para la adquisicin de inmuebles a travs de la declaratoria de
utilidad pblica o inters social, como tambin para poder celebrar contratos de fducia
con sujecin a las reglas generales y del derecho comercial.
Captulo 3
207
Generacin de suelo para VIS. El Gobierno Nacional promover prioritariamente el di-
seo y ejecucin de macroproyectos de inters nacional para la habilitacin de suelo para VIS,
mediante la disposicin adecuada de servicios pblicos domiciliarios, redes viales primarias y
secundarias, espacio pblico y equipamientos sociales y recreativos. Del mismo modo, podrn
desarrollar o apoyar las actuaciones urbanas integrales contempladas en los POT. En el mismo
sentido, el Gobierno Nacional establecer los porcentajes mnimos de suelo que debern desti-
narse a VIS a travs de planes parciales y/o proyectos urbansticos, particularmente cuando se
trate de la incorporacin de suelo de expansin urbana o urbanizacin de suelo urbano, salvo
cuando se trate de usos industriales, rotacionales e institucionales.
Esquema institucional y estrategia de implementacin. El Gobierno Nacional estable-
cer el esquema institucional, procedimientos de formulacin, estrategias de gestin y
ajustes normativos necesarios que garanticen la efectiva realizacin de actuaciones urba-
nas integrales para la habilitacin de suelo para programas VIS en las principales aglo-
meraciones urbanas, como un mecanismo de intervencin asociada entre la Nacin, las
entidades territoriales y el sector privado. Para tales efectos, se promover la constitucin
o fortalecimiento de entidades gestoras como: gerencias de proyecto, patrimonios autno-
mos, fducias, empresas de desarrollo o de renovacin urbana, entre otras.
Dado el carcter regional de los macroproyectos, es importante equilibrar de manera
adecuada los diferentes subsidios dirigidos a los habitantes de los macroproyectos. Para
esto, en la estructuracin se debe garantizar la concurrencia de instrumentos redistributi-
vos o de compensacin en trminos de poltica social en los sectores de salud, educacin
y bienestar social.
El programa estar bajo la responsabilidad del Mavdt, que deber dirigir la imple-
mentacin de macroproyectos de inters nacional, articulando las acciones de las dems
instituciones de Gobierno Nacional y las entidades territoriales.
Financiacin. La fnanciacin de estos macroproyectos deber desarrollarse preferible-
mente bajo esquemas transparentes que promuevan la participacin privada y de las en-
tidades territoriales. En tal sentido, ser necesario utilizar mecanismos que garanticen la
vinculacin de los propietarios del suelo, agentes inmobiliarios y empresarios interesados
en el desarrollo urbano, y otras entidades vinculadas a la poltica VIS, formulando proyectos
de inters para todas las partes asociadas y/o utilizando los mecanismos de gestin de
suelo previstos en la Ley 388 de 1997.
Para garantizar la participacin del Estado en la fnanciacin de macroproyectos, las
entidades territoriales debern priorizar y orientar las inversiones sectoriales necesarias en
el plan de inversin del Plan de Desarrollo y en los Planes de Ordenamiento Territorial. As
mismo, el Gobierno Nacional crear incentivos para que el Subsidio Familiar de Vivienda
y los recursos de promocin de oferta de las Cajas de Compensacin Familiar se apliquen
a estos macroproyectos y ampliar la oferta de entidades como Findeter y Fonade, con el
fn de apoyar la formulacin, gerencia, fnanciacin y ejecucin de los mismos.
Equipamientos e infraestructuras urbanas de escala regional o nacional. Esta mo-
dalidad de macroproyectos promover tambin el desarrollo de proyectos de grandes in-
fraestructuras y equipamientos de escala urbana, metropolitana o regional, con al apoyo
tcnico y fnanciero de la Nacin.
208
Esquema institucional y estrategia de implementacin. Con base en los proyectos
estratgicos defnidos por la Nacin, el Mavdt brindar asistencia tcnica y articular a las
entidades nacionales, los departamentos y municipios en el diseo de la estrategia para su
adecuada implementacin en el territorio.
Financiacin. Bajo el principio de autosostenibilidad de estas actuaciones urbanas
integrales, para cada proyecto se disear un esquema de gestin y administracin de
recursos, soportado cuando se requiera en un convenio interinstitucional. Los estudios de
preinversin podrn fnanciarse a travs de una lnea especial creada por Fonade.
Metas. La meta para el cuatrienio es formular e implementar con apoyo de la Nacin
por lo menos ocho macroproyectos u otras actuaciones urbanas integrales de gran escala,
de las cuales cinco estarn asociadas a la generacin de suelo para VIS y tres a la imple-
mentacin de los sistemas integrados de transporte masivo o a infraestructura de carcter
regional (anexo metas). Para el cumplimiento de estas metas, el Gobierno Nacional desti-
nar los recursos necesarios para la ejecucin de los macroproyectos, en complemento a
los aportes de las entidades territoriales, del sector privado, de cooperacin internacional
y de otros agentes interesados. Los macroproyectos pilotos para desarrollar estos linea-
mientos sern los asociados a la construccin de la Avenida Longitudinal de Occidente
(ALO) y al mejoramiento integral del rea de infuencia de la Quebrada La Yesca en Qui-
bdo, entre otros.
Renovacin y/o redensifcacin urbana
Teniendo en consideracin la escasez de suelo urbanizable, adems de actuaciones
urbanas integrales y/o macroproyectos para generacin de suelo en reas de expansin,
es importante consolidar actuaciones urbanas integrales para promover procesos de reno-
vacin y/o redensifcacin en reas consolidadas de las ciudades. Conforme a lo anterior,
adems de las estrategias identifcadas en Ciudades Compactas y Sostenibles, se proponen
las siguientes acciones para articular las dems polticas sectoriales:
Agua potable y saneamiento bsico. Con el propsito de garantizar los recursos para
la reposicin y/o optimizacin de las redes en zonas de renovacin y redensifcacin urba-
na, los municipios y las empresas prestadoras de servicios debern articular los mecanis-
mos de planeacin y fnanciacin propios del sector, con los defnidos para la gestin del
desarrollo urbano (Ley 388 de 1997). Como consecuencia, en las revisiones de los Planes
Maestros o de los contratos de concesin se deber incluir la demanda potencial de los
sectores defnidos con el tratamiento de renovacin y/o redensifcacin urbana.
Vivienda de inters social. Tal como lo establece el Conpes 3305 de 2004, el Gobierno
Nacional podr reglamentar incentivos especiales para las Cajas de Compensacin Fami-
liar que destinen recursos de promocin de oferta a proyectos en zonas de renovacin o
redensifcacin urbana. As mismo, en la reglamentacin del Programa de Subsidio Fami-
liar de Vivienda de las Cajas de Compensacin se podr defnir un subsidio mayor cuando
estos se apliquen en procesos de renovacin o redensifcacin urbana.
Gestin inmobiliaria. Para fomentar la utilizacin de mecanismos de participacin
publico/privada en procesos de renovacin urbana, el Mavdt fortalecer la utilizacin de
la fducia mercantil y la expropiacin administrativa para terceros, y los dems aspectos
Captulo 3
209
relacionados con los instrumentos de gestin del suelo de la Ley 388 de 1997, que permi-
tan un mayor desarrollo de actuaciones urbanas integrales de renovacin y/o redensifca-
cin urbana. En complemento se promover que las normas urbansticas que defnen los
municipios para estas zonas, garanticen niveles de rentabilidad que incentiven la partici-
pacin del sector privado.
3.6 Infraestructura para el desarrollo
La infraestructura tiene un impacto directo sobre el crecimiento, la efciencia del sec-
tor productivo y el desarrollo social, tanto por sus efectos en materia de conectividad y
acceso de la poblacin a los servicios, como por su papel determinante en el desarrollo
regional y local, y en la integracin nacional e internacional.
En trminos de cobertura, el pas presenta un nivel medio comparado con los dems
pases de Amrica Latina. Por ejemplo en teledensidad (conexiones telefnicas por habi-
tante), Colombia se encuentra por encima del promedio latinoamericano
79
. En telefona
mvil, con la reciente expansin del mercado, la cobertura nacional alcanz un nivel su-
perior al promedio de Amrica Latina (47,5% a diciembre de 2005). En energa elctrica
Colombia presenta una cobertura del 93,6% en el Sistema Interconectado Nacional, cifra
superior a la alcanzada por otros pases de Amrica Latina. Por otra parte, la cobertura de
Internet es baja (8% durante 2004) al compararse con el promedio latinoamericano (12%)
y con la penetracin en pases de similar ingreso.
Por otra parte, la infraestructura de transporte an tiene un amplio margen para me-
jorar. Los indicadores de calidad de la infraestructura, calculados, por el Foro Econmico
Mundial (FEM)
80
para 117 pases, presentan a Colombia con una califcacin inferior a
la de otros pases en Suramrica, especialmente en infraestructura vial
81
. En esta misma
medicin, la infraestructura aeroportuaria y frrea aparece ms desarrollada despus de
Chile y Mxico. Lo mismo sucede en el sector portuario, para el que an son importantes
las limitaciones en el acceso y el servicio.
Colombia necesita en el mediano y largo plazo mejorar su desarrollo de infraestructura
productiva, y a su vez fortalecer sus logros en la cobertura social.
3.6.1 Accesibilidad territorial
La forma dispersa en que se encuentra la poblacin rural colombiana ha llevado a que las
necesidades de transporte de personas y carga se resuelva a travs de sistemas alternativos de
transporte, lo cual ha resultado en una red de movilidad con una cobertura de servicio baja
y una inefciente utilizacin de la infraestructura existente y altos costos de desplazamiento.
La solucin de las necesidades de transporte en las reas rurales se han venido abor-
dando con el aumento de la infraestructura vial en estas reas, sin embargo, es necesario
desarrollar sistemas de movilidad rural intermodal que optimicen el uso de las infraes-
tructuras actuales, disminuyendo los tiempos y costos de desplazamiento de la poblacin

79
En 2003, Colombia present una teledensidad de 17,3%, valor superior al de Amrica Latina (13,6%). Fuente: UIT.

80
Datos aos 2005, 2006.

81
Para la estimacin de este indicador, el FEM realiza una encuesta entre empresarios de cada pas, quienes clasifcan la calidad
de la infraestructura entre uno (pobremente desarrollada) y siete (entre las mejores del mundo).
210
hacia los centros urbanos, de acopio y pasos de frontera. As mismo, se promover el me-
joramiento e integracin de la infraestructura instalada, en zonas donde los modos areo
y fuvial son la principal alternativa de transporte.
Con el fn de solucionar esta problemtica, el Gobierno Nacional adelantar acciones
en las siguientes reas:
Red de ros, caos y esteros. El Ministerio de Transporte impulsar iniciativas para el
desarrollo de muelles, promocin del mantenimiento y del servicio de la red a travs de
regulacin, de tal forma que se promueva e incentive la comercializacin de mercancas y
el transporte de pasajeros por este modo.
Sistemas alternativos de infraestructura de transporte. El Gobierno Nacional par-
ticipar en el desarrollo de proyectos de movilidad que acerquen la poblacin rural a los
centros urbanos, facilitando el acceso a servicios bsicos y la comercializacin de los pro-
ductos del campo.
Los proyectos debern reconocer un sistema de redes fsicas territoriales que funcio-
nen en el rea rural y que se articulen con las zonas urbanas, centros de acopio o pasos de
frontera. En estos proyectos, la poblacin deber tener una participacin activa tanto en la
formulacin y construccin, como en la operacin y mantenimiento de dichos proyectos.
La estrategia de accin debe enmarcarse dentro de las siguientes acciones bsicas.
Defnir los espacios geogrfcos: Deben establecerse las condiciones de ingreso o de
produccin que agrupen regiones con caractersticas socioeconmicas y territoriales
similares.
Determinar las caractersticas de las redes: se deben evaluar los proyectos que logren el
carcter local-rural en un mbito de interconexin.
Establecer los mecanismos de regulacin: las polticas y regulacin de los sistemas rura-
les deber generarse a travs de espacios de participacin democrtica con la creacin
de entes comunitarios como reguladores y controladores de la operacin del sistema.
Otros requisitos para los proyectos: se deben establecer mecanismos sencillos que per-
mitan evaluar la posibilidad de incorporar un proyecto dentro del marco de red de
transporte, para ello el proyecto debe cumplir con las siguientes condiciones:
- Apoyar la descentralizacin.
- Asegurar la sostenibilidad fnanciera, administrativa y tcnica de la infraestructura
regional.
- Fortalecer y fomentar los modos alternativos de transporte.
Dada las difcultades de accesibilidad, el proyecto debe ser fnancieramente autososte-
nible, por tal razn tendrn mayor relevancia aquellos que utilicen medios no motorizados
o en los cuales la provisin de insumos para su operacin no sea crtica. Adicionalmente,
debern establecerse dentro del marco de ayuda a los municipios ms pobres del pas, y
deben ser correspondientes con proyectos que se desarrollen en el marco del programa de
Accin Social de la Presidencia de la Repblica.
Infraestructura aeroportuaria en zonas de difcil acceso. Las pistas y aeropuer-
tos regionales, localizados en las zonas donde el modo areo es la nica alternativa de
transporte presentan bajas especifcaciones tcnicas y de operabilidad para los usuarios.
Dado que, se ha demostrado que estos aeropuertos cumplen con una importante labor
Captulo 3
211
social, al servir de medio de transporte a las comunidades asentadas en regiones aisla-
das y zonas fronterizas.
El Gobierno Nacional continuar apoyando el desarrollo de programas, cuyo objetivo
primordial es mejorar y construir infraestructura aeroportuaria regional en zonas aparta-
das y de frontera, de acuerdo con los requerimientos de la demanda.
3.6.2 Acceso a los servicios de energa elctrica y gas
Ante la necesidad de que Colombia avance en trminos de equidad, es preciso adoptar
las medidas que permitan el acceso de la poblacin a los servicios pblicos. Sobre esta
base, la poltica de acceso a los servicios de energa elctrica y gas se soportar en estos
principios: (1) aumento de la cobertura con criterio de sostenibilidad; (2) mejoramiento
de la calidad de los servicios prestados; y (3) fortalecimiento de las empresas prestadoras
de servicios pblicos.
A. Energa elctrica en el Sistema Interconectado Nacional
Durante el ltimo cuatrienio el Gobierno Nacional adelant acciones tendientes
a avanzar en la ampliacin de la cobertura del servicio de energa elctrica y fortalecer
fnancieramente las empresas prestadoras de los servicios de distribucin y comerciali-
zacin. Entre las acciones ms destacadas cabe mencionar: (1) la creacin y puesta en
funcionamiento de fondos especiales para incrementar los subsidios para la prestacin
del servicio a usuarios de zonas rurales y de difcil gestin
82
; (2) la creacin y puesta en
marcha del programa de normalizacin del servicio de los usuarios de reas subnormales;
(3) el desarrollo de programas de reduccin de prdidas y recuperacin de cartera que
permitieron el fortalecimiento fnanciero de las empresas distribuidoras de energa; (4) la
implementacin de cdigos de buen gobierno corporativo en empresas distribuidoras de
energa elctrica con participacin accionaria mayoritaria de la Nacin; (5) la vinculacin
de operadores estratgicos a las empresas Central Hidroelctrica de Caldas, Electrifca-
dora de Quindo y Enertolima en el ao 2006; y (6) el establecimiento de incrementos
tarifarios no superiores a la infacin para los consumos de subsistencia de usuarios de
estratos 1 y 2.
Al tomar en consideracin estos antecedentes y los objetivos planteados, el Gobierno
Nacional emprender las acciones tendientes a: (1) consolidar el marco regulatorio de las
actividades de distribucin y comercializacin; (2) consolidar la poltica de normaliza-
cin de la prestacin del servicio de energa elctrica en reas subnormales y comunida-
des donde la gestin par la prestacin y cobro del servicio sea difcil; y (3) fortalecer las
empresas distribuidoras de energa elctrica con participacin accionaria de la Nacin, a
travs de la implementacin de cdigos de buen gobierno corporativo y la vinculacin de
operadores estratgicos.
1. Marco regulatorio de distribucin y comercializacin. Para estos efectos, el Gobierno
Nacional impulsar estas estrategias y acciones:
82
Fondo de Apoyo Financiero para la Energizacin de las Zonas Rurales Interconectadas (FAER) y Fondo de de Energa Social
(FOES).
212
Sistemas de distribucin. La Comisin de Regulacin de Energa y Gas (CREG), con
base en los lineamientos de poltica del Ministerio de Minas y Energa, implementar
un esquema regulatorio que: (1) incentive la expansin de la actividad de distribucin
de energa elctrica en el Sistema Interconectado Nacional; y (2) permita fjar cargos
homogneos por uso de las redes de distribucin de energa elctrica para usuarios de
una misma rea de distribucin. De esta manera, a travs del uso de instrumentos regu-
latorios, el Gobierno Nacional buscar mitigar las disparidades existentes en tarifas de
energa elctrica de reas geogrfcas con caractersticas comunes. Adems, el Ministerio
de Minas y Energa y la CREG, en el marco de sus competencias, liderarn el desarrollo
de los mecanismos legales y regulatorios que permitan la transferencia de recursos entre
operadores de un rea de distribucin, respetando el principio de efciencia. Estas medi-
das contribuirn a alcanzar la meta de aumentar la cobertura del Sistema Interconectado
Nacional a 95,1% durante el presente cuatrienio. (Ver anexo de metas).
En lnea con lo anterior, el Ministerio de Minas y Energa evaluar el alcance del Fon-
do de Apoyo Financiero para la Energizacin de las Zonas Rurales Interconectadas
(FAER), teniendo en cuenta el esquema regulatorio defnido y los efectos que este
fondo pueda tener en el desarrollo de los objetivos planteados en la regulacin. Adi-
cionalmente, el Ministerio de Minas y Energa liderar los cambios normativos nece-
sarios para dar a las entidades pblicas la facultad de defnir si el valor de los bienes o
derechos que dichas entidades aporten a empresas de servicios pblicos domiciliarios
debe o no incluirse para los efectos del clculo de las tarifas que hayan de cobrarse a
los usuarios
83
.
Economas de escala de los sistemas de distribucin. La CREG, con base en los li-
neamientos de poltica del Ministerio de Minas y Energa, establecer mecanismos
para el mejor aprovechamiento de las economas de escala, caracterstica propia de los
monopolios naturales, tal como es la actividad de distribucin de energa elctrica.
2. Normalizacin de la prestacin del servicio. El Ministerio de Minas y Energa conso-
lidar los esquemas de normalizacin de la prestacin del servicio de energa elctrica
en reas subnormales y comunidades donde sea difcil la gestin para la prestacin y
cobro del servicio. Para esto, podr: (1) asignar responsabilidades explcitas a los alcal-
des de los municipios que entren en el programa de normalizacin y (2) continuar con
la asignacin de subsidios adicionales a estas comunidades a travs del Fondo de Ener-
ga Social
84
. As mismo, el Ministerio deber defnir las responsabilidades del operador
de red, vinculando su obligacin de provisin del servicio de energa al cumplimiento
de los pagos por parte de las alcaldas de los consumos de las reas incluidas en el
programa de normalizacin. Con base en los lineamientos del Ministerio de Minas y
Energa, la CREG incorporar las medidas pertinentes en el marco regulatorio de las
actividades de distribucin y comercializacin de energa elctrica.
De igual manera, tanto en las zonas de difcil gestin as como en las zonas no interco-
nectadas y en territorios insulares se continuar con la poltica de establecer esquemas
diferenciales para la prestacin del servicio de energa elctrica.

83
Posiblemente esto har necesaria una modifcacin del numeral 87.9 del artculo 87 de la Ley 142 de 1994.

84
Artculo 118 de la Ley 812 de 2003
Captulo 3
213
3. Empresas distribuidoras de energa elctrica. El Ministerio de Minas y Energa pro-
mover el fortalecimiento corporativo y fnanciero de las empresas de distribucin
elctrica con participacin accionaria de la Nacin, mediante: (1) la consolidacin de
la implementacin de prcticas de buen gobierno corporativo; y (2) la vinculacin de
inversionistas estratgicos a por lo menos 8 empresas distribuidoras de energa elctrica
con participacin accionaria mayoritaria de la Nacin. (Ver anexo de metas)
B. Energa elctrica en Zonas No Interconectadas
El Gobierno Nacional, a travs del Instituto de Planifcacin y Promocin de Solucio-
nes Energticas para las Zonas No Interconectadas (IPSE), ha implementado estrategias
orientadas a aumentar la cobertura
85
y mejorar la calidad del servicio de energa elctrica
en las Zonas No Interconectadas. A partir de 2004, el IPSE puso en marcha un mecanismo
transitorio para permitir la continuidad del servicio, consistente en la prestacin directa
del servicio de generacin de energa elctrica en municipios como Mit, Leticia, Puerto
Carreo, Puerto Inrida, Guapi y Baha Solano. Adicionalmente, en desarrollo de las po-
lticas de uso efciente de los recursos energticos y utilizacin de energas alternativas, el
Gobierno Nacional ha estructurado e iniciado el proceso de construccin de proyectos
como la microcentral de Mit, la pequea central hidroelctrica de Guapi (Cauca), el
proyecto piloto para la generacin de energa elctrica con biomasa en Solita (Caquet) y
programas de telemedicin y micromedicin.
Al tener en cuenta los avances en el proceso de ampliacin de la cobertura y mejora-
miento de la calidad del servicio de energa elctrica en las Zonas No Interconectadas
86
, el
Gobierno Nacional dar continuidad a las polticas de aumentar la cobertura y la calidad
del servicio de energa elctrica en las zonas no interconectadas, con criterios de sosteni-
bilidad. De esta forma tambin se benefciar buena parte de las zonas de frontera, de las
cuales una porcin considerable pertenece a las Zonas No Interconectadas.
Cobertura y calidad del servicio. Para dar continuidad a esta poltica, el Gobierno
Nacional impulsar las siguientes estrategias durante el presente cuatrienio:
Plan Indicativo de Expansin de Cobertura 2006-2010. La Unidad de Planeacin
Minero Energtica, UPME, en coordinacin con el IPSE, continuar elaborando el
Plan Indicativo de Expansin de Cobertura de Energa Elctrica 2006-2010. Este Plan
permitir priorizar las acciones que el Gobierno Nacional adelantar en las Zonas No
interconectadas en el corto plazo. Para la elaboracin de este Plan se tomarn en con-
sideracin, entre otros, criterios demogrfcos, geogrfcos y econmicos.
Esquema de gestin para la prestacin del servicio. El Ministerio de Minas y Energa
y el IPSE disearn un esquema sostenible de gestin para la prestacin del servicio de
energa elctrica en las Zonas No Interconectadas e implementarn dicho esquema en al
menos 3 reas del pas (Ver anexo de metas) Este esquema deber promover la vinculacin
de agentes califcados, pblicos o privados, estableciendo incentivos econmicos para:
(1) el desarrollo de proyectos de expansin, reposicin de infraestructura elctrica

85
Soluciones basadas en la utilizacin de energas alternativas para la generacin de energa elctrica.
86
Zonas No Interconectadas son las reas geogrfcas donde no se presta el servicio de energa elctrica a travs del sistema
interconectado nacional.
214
y sustitucin de los actuales parques de generacin que utilizan combustibles fsiles
por tecnologas que utilicen fuentes de energas alternativas
87
, siempre y cuando sean
soluciones tcnica y fnancieramente viables en el largo plazo; (2) la prestacin del ser-
vicio (administracin, operacin y mantenimiento); y (3) el mejoramiento del servicio
(calidad y aumento en las horas del servicio)
88
.
Para la implementacin de este esquema de gestin, el Ministerio de Minas y Ener-
ga liderar el desarrollo de los mecanismos legales que permitan la creacin de
reas de servicio exclusivo de energa elctrica en las que el cierre fnanciero pueda
hacerse con el apoyo de recursos de la Nacin, respetando los criterios de efciencia
y sufciencia fnanciera. Por otra parte, para la puesta en marcha de este esquema, el
Ministerio de Minas y Energa podr hacer uso de recursos tales como: (1) el Fondo
de Apoyo Financiero para la Energizacin de las Zonas No Interconectadas (Fazni);
(2) el Fondo Nacional de Regalas; (3) tarifas pagadas por los usuarios; (4) contra-
partidas de las entidades territoriales; y (5) recursos del Presupuesto General de la
Nacin destinados a cubrir subsidios por menores tarifas y fnanciar la operacin
comercial y el mantenimiento de la infraestructura elctrica en las Zonas No Inter-
conectadas. Como resultado de estas medidas se espera que, entre otros, durante
el presente cuatrienio se ample en 42 MW la capacidad instalada en las Zonas No
Interconectadas. De la misma manera, se prev que estas medidas permitirn prestar
el servicio a 40.000 nuevos usuarios e incrementar en un 10% el tiempo promedio de
servicio en estas zonas (Ver anexo de metas).
Proyectos basados en fuentes alternativas de energa. El Ministerio de Minas y Energa y
el IPSE promovern el diseo y la ejecucin de proyectos piloto de generacin de energa
elctrica que estn soportados en la implementacin de tecnologas que utilicen fuentes de
energa alternativa. Los resultados de la implementacin de estos proyectos piloto sern
tomados en consideracin para: (1) replicar estas soluciones en las Zonas No Interconec-
tadas; y (2) promover la sustitucin de los actuales parques de generacin por tecnologas
que utilicen fuentes de energa alternativa.
De la misma manera, la ejecucin de estos proyectos debe incentivar el desarrollo
econmico de las regiones. Teniendo en cuenta el impacto positivo que estos proyectos
pueden generar sobre la economa de las Zonas No Interconectadas, sern conside-
rados prioritarios dentro del Plan Indicativo de Expansin de Cobertura de Energa
Elctrica 2006-2010.
Por otra parte, el Gobierno Nacional impulsar la construccin de pequeas centra-
les hidroelctricas en aquellas regiones de las Zonas No Interconectadas en donde
sean la solucin ms apropiada desde el punto de vista tcnico y econmico. As,
para el perodo 2006-2010 se tiene prevista la terminacin de los procesos de pla-
neacin y construccin de 7 proyectos hidroelctricos de menor escala iniciados
durante el cuatrienio 2002-2006.

87
Para el perodo 2006-2010 se espera una sustitucin de al menos 15MW.

88
Para supervisar el avance en el logro de este objetivo, durante el presente cuatrienio se implementarn sistemas de telemedida
en por lo menos 50 localidades de las zonas no interconectadas.
Captulo 3
215
C. Gas Licuado de Petrleo (GLP)
Desde 1991 el Gobierno Nacional ha promovido, mediante documentos Conpes y Pla-
nes Energticos Nacionales, la masifcacin del consumo de gas propano como combus-
tible sustituto de la lea en aquellas zonas donde no es econmicamente factible extender
la red de transporte del gas natural. Adicionalmente, se ha promovido la participacin
privada en todos los eslabones de la cadena de distribucin de gas licuado de petrleo
(DNP, 2006).
Entre las iniciativas gubernamentales por promover el uso de gas licuado de petrleo
en las reas urbanas y rurales del pas se destaca el programa de GLP Rural adelantado
por Ecopetrol S.A
89
. Este programa surgi como una estrategia para incrementar el con-
sumo de gas licuado de petrleo en regiones en las que no se prestaran o no se previera la
prestacin de los servicios de distribucin y comercializacin de gas natural en el sector
residencial.
Con el objeto de promover el desarrollo de la industria del gas licuado de petrleo y
avanzar en el propsito de universalizar este servicio, en el perodo 2006-2010 el Gobierno
Nacional implementar las acciones orientadas a promover el uso de este energtico.
Incentivar el uso del gas licuado de petrleo. El Ministerio de Minas y Energa disear
y pondr en marcha un programa de masifcacin del uso del gas licuado de petrleo,
teniendo en cuenta lo siguiente: (1) evaluar la viabilidad de establecer reas de servicio
exclusivo para la distribucin y/o comercializacin de gas por redes en capitales de de-
partamento y cabeceras municipales donde la sustitucin de energa elctrica por gas
natural no sea viable econmicamente; (2) analizar la viabilidad de establecer incentivos
para que los agentes formales de la cadena presten los servicios de distribucin y comer-
cializacin de gas licuado de petrleo por medio de cilindros en reas rurales; (3) realizar
una evaluacin de zonas rurales no atendidas por el programa GLP Rural, con el fn de
determinar la viabilidad de continuar y/o complementar este programa; y (4) desarrollar
mecanismos de subasta para la asignacin de las reas de servicio exclusivo. La CREG
revisar el marco regulatorio de las actividades de distribucin y comercializacin de gas
propano para uso domiciliario, con base en lo anterior.
D. Gas Natural
El Ministerio de Minas y Energa evaluar la conveniencia de impulsar los cambios nor-
mativos orientados a aumentar la cuota de fomento
90
sobre el valor de la tarifa que se cobra
por el gas natural objeto del transporte y que se destina al Fondo Especial Cuota de Fomento.
Lo anterior con el objeto de continuar la promocin y cofnanciacin de proyectos dirigidos
al desarrollo de infraestructura para el uso del gas natural en las regiones en donde el gas
natural sea el sustituto energtico ms efciente, desde el punto de vista econmico.

89
Ecopetrol adelant este programa de masifcacin de gas propano a nivel rural durante el perodo 2004-2005. El programa
inclua la entrega a ttulo gratuito de un equipo de coccin (estufa, regulador y cilindro de 33lb), una carga inicial y dos
recargas adicionales a usuarios potenciales. A travs del programa se entregaron 206.678 equipos de coccin, benefciando a
una poblacin de 1.033.390 habitantes en 19 departamentos del pas. Para el desarrollo del programa de GLP Rural, Ecopetrol
S.A. contrat un esquema de gerencia que realiz las actividades de planeacin, administracin, ejecucin, control y evaluacin
del programa.

90
Creada por el artculo 15 de la Ley 401 de 1997.administracin, ejecucin, control y evaluacin del programa.
216
3.6.3 Alcanzar la inclusin digital
Servicio y acceso universal a las Tecnologas de Informacin y Comunicaciones (TIC)
Esquema de fnanciacin de las telecomunicaciones sociales. La Ley 142 de 1994, per-
miti el otorgamiento de subsidios a los usuarios de telefona domiciliaria de estratos bajos
y defni que estos subsidios deben fnanciarse mediante las contribuciones de los usuarios
de estratos altos. Este esquema posibilit que el servicio de telefona local se preste con ta-
rifas ms asequibles para la poblacin con menores ingresos, principalmente en las reas
urbanas del pas. No obstante, la expansin de la telefona mvil y el mayor crecimiento de
la poblacin objeto de subsidios
91
, sumados a la inexistencia de estratos contribuyentes en
algunas zonas rurales o urbanas de menor tamao, fueron motivo para que este esquema
se convirtiera, rpidamente, en defcitario
92
. De manera complementaria desde 1999 el Go-
bierno Nacional ha implementado programas de acceso y servicio universal fomentando
la prestacin de servicios de telefona e Internet a la poblacin de menores ingresos, que se
fnancia con las contribuciones de los operadores al Fondo de Comunicaciones.
Considerando los alcances logrados desde 1999, el Ministerio de Comunicaciones conti-
nuar fomentando programas de servicio/acceso universal, a medida que los avances tecno-
lgicos y la disponibilidad de recursos lo permitan, bajo criterios de efciencia, competencia
y continuidad en el largo plazo. Adicionalmente, teniendo en cuenta la creciente conver-
gencia de servicios, las nuevas condiciones de los mercados y la necesidad de fomentar la
competencia entre operadores, el Gobierno Nacional defnir una poltica integral de acceso
y servicio universal, y promover los desarrollos normativos para redefnir el esquema de las
telecomunicaciones sociales en Colombia. Para este fn, realizar un estudio que analice los
resultados de la ejecucin del Plan Nacional de Servicio Universal 1999-2009 y con base en
sus conclusiones, se promover las modifcaciones normativas a que haya lugar.
Conectividad a Internet. El Ministerio de Comunicaciones fortalecer los programas
de acceso universal a las TIC, promoviendo as el aprovechamiento de estas tecnologas en
todas las regiones del pas. En particular, el Programa Compartel continuar con el pro-
yecto de conectividad a instituciones pblicas, mediante el cual en 2010 tendrn acceso a
Internet de banda ancha 22.406 instituciones pblicas, entre sedes educativas, bibliotecas,
y hospitales (Ver Anexo metas).
Adicionalmente, el Ministerio de Comunicaciones en coordinacin con el Ministerio
de Educacin Nacional, el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, y el Sena, disea-
rn diferentes alternativas para que la conectividad en 8.886 escuelas ofciales, sea poten-
ciada y estas instituciones educativas sean convertidas en centros de acceso comunitario a
las TIC. De esta manera, en 2010 el pas contar con 10.000 centros de acceso comunitario
a Internet en aquellas zonas donde existe una oferta insufciente de este servicio.
En la seleccin de los municipios benefciados por estos proyectos, se considerar la im-
portancia de adelantar inversiones sociales en las zonas de frontera, como herramienta para
apoyar el desarrollo social y econmico de la poblacin que habita en estas regiones del pas.

91
Durante el perodo 2000-2005, por cada lnea que se instal en los estratos 5, 6 y no residencial, entraron en servicio cuatro
lneas de los estratos 1, 2 y 3
92

El dfcit acumulado del esquema de subsidios y contribuciones (1998-2004) alcanz los 364.015 millones de pesos, segn
cifras del Fondo de Comunicaciones.
Captulo 3
217
As mismo, el Gobierno Nacional disear una poltica para que las Aseguradoras del
Rgimen Subsidiado (ARS) y Empresas Promotoras de Salud (EPS) utilicen las TIC para
tener informacin en tiempo real de todos los benefciarios.
De otra parte, el Programa Computadores para Educar en coordinacin con el Mi-
nisterio de Educacin Nacional, continuar con la provisin de infraestructura computa-
cional en las sedes educativas ofciales del pas. Mediante este Programa, con el apoyo del
sector privado y de los entes territoriales, se entregarn 187.810 computadores durante
los prximos cuatro aos (Ver Anexo metas). Al fnal del perodo, el 45% de los planteles
educativos ofciales de todo el pas, contarn con acceso a esta infraestructura, pasando de
una cobertura actual de 48 alumnos por computador con corte a diciembre de 2006, a 20
alumnos por computador en el 2010.
Nuevos programas de acceso universal a las TIC. Como complemento a las anterio-
res polticas y considerando las condiciones cambiantes de los mercados, se evaluar la
implementacin de nuevos programas de acceso a las TIC en regiones apartadas, median-
te la utilizacin de mecanismos competitivos para la asignacin de los recursos pblicos.
Reduccin de la brecha en apropiacin de las TIC
Desarrollo de capacidades en TIC. El desarrollo de competencias bsicas que per-
mitan a la poblacin, ms especfcamente a estudiantes y docentes, apropiarse y utilizar
adecuadamente la informacin y las TIC, es uno de los mayores desafos en la reduccin
de la brecha digital.
Teniendo en cuenta lo anterior, el Ministerio de Comunicaciones, en coordinacin y
cofnanciacin con el Ministerio de Educacin Nacional y el Sena, adelantar un plan de
alfabetizacin en TIC mediante el cual: (1) se defnan las competencias bsicas en TIC que
sern necesarias en cada uno de los niveles de educacin; (2) se promueva la incorporacin
de las competencias bsicas en TIC en los programas educativos, y (3) se defnan acciones
para el fortalecimiento del bilingismo en los alumnos y maestros de las instituciones p-
blicas educativas. Adicionalmente, estas entidades acompaarn a escuelas ofciales con
conectividad en el desarrollo de las habilidades en TIC de los alumnos y profesores.
De otra parte, el Ministerio de Comunicaciones, el Departamento Administrativo de
la Funcin Pblica, y el Sena promovern acciones para el desarrollo de capacidades en
TIC en los servidores pblicos y en la poblacin discapacitada del pas. As pues, se bus-
car capacitar a 11.615 servidores pblicos a nivel Nacional.
Finalmente, el Ministerio de Comunicaciones, en coordinacin con Colciencias, lide-
rar la propuesta de diseo de mecanismos de fomento para que el recurso humano alta-
mente capacitado en el diseo y apropiacin de TIC regrese al pas. As mismo, este Minis-
terio en articulacin con el Icetex, entre otros, coordinar el diseo de una lnea de crdito
para facilitar el acceso a computadores personales a la poblacin de bajos ingresos
Generacin de contenidos locales. El desarrollo de una oferta sufciente de contenidos
y aplicaciones es otro elemento importante para el aprovechamiento de las TIC en los pro-
cesos de generacin de conocimiento. Resulta imprescindible complementar la oferta de
contenidos desarrollada en el nivel nacional, con una oferta de contenidos locales acordes
con las necesidades e intereses de la poblacin en cada regin del pas.
218
Para esto, el Programa Agenda de Conectividad del Ministerio de Comunicaciones, en
conjunto con las universidades promover la generacin de contenidos locales en las institu-
ciones pblicas con conectividad a Internet de banda ancha
93
. Adicionalmente, el Ministerio
de Comunicaciones estudiar la creacin de un programa de apoyo al desarrollo de portales
especializados en diferentes sectores productivos y regiones del pas.
Aprovechamiento de la infraestructura de acceso universal a las TIC. Aprovechando
la conectividad instalada, el Programa Compartel crear un Programa de Promotores,
mediante el cual se gestionar la incorporacin de las TIC en las actividades cotidianas de
produccin, servicios y comercio en las diferentes regiones apartadas y de bajos ingresos,
y en la poblacin desplazada del pas.
Fortalecimiento de la radiodifusin sonora y televisin pblica
El Gobierno Nacional continuar transformando y fortaleciendo la radio nacional y la
televisin pblica en Colombia, bajo criterios de modernizacin tecnolgica, integracin
de redes, convergencia, calidad en los contenidos e interactividad para los usuarios.
En este sentido, la prestacin del servicio de radio y televisin pblica se har con
base en los criterios de efciencia y calidad, promoviendo la igualdad en el acceso y el
apoyo al desarrollo econmico del pas. As, se buscar incluir dentro de la programa-
cin contenidos orientados al desarrollo de competencias cientfcas, sociales, matem-
ticas, comunicativas, ciudadanas, y de bilingismo en la poblacin de todo el pas. De
esta forma, para 2010, Seal Colombia contar con 24.223 nuevos hogares de audiencia
cautivos (Ver Anexo metas). As mismo, mediante mecanismos coordinados y cofnan-
ciados, las entidades del Estado que programen en los canales pblicos nacionales, de-
fnirn los principios orientadores de su programacin, para garantizar una produccin
de contenidos de alta calidad, considerando las necesidades de los habitantes del terri-
torio nacional.
Adicionalmente, para un mayor desarrollo del servicio de radiodifusin, se adelantar una
revisin al marco normativo vigente de este sector, y se realizarn procesos licitatorios para la
radio comercial y la radio comunitaria en las ciudades capitales de los departamentos.
De otra parte, para el aseguramiento de la convergencia tecnolgica, el Gobierno Na-
cional buscar que los servicios a travs de los cuales se transmiten las seales de audio y
video de manera simultnea y no radiodifundida, sean prestados por los operadores de
servicios de telecomunicaciones a travs de la red de telecomunicaciones del Estado, pre-
via autorizacin por parte del Ministerio de Comunicaciones.
El Ministerio promover la efciencia en la operacin de las redes y disear un nuevo
esquema de fnanciacin que garantice la sostenibilidad de la radio nacional y de la televisin
pblica. As, para garantizar nuevas fuentes de recursos y fortalecer la labor del operador p-
blico del servicio de televisin, el Gobierno Nacional promover la comercializacin de su
parrilla de programacin hasta en un 30%. Adicionalmente, en la medida en que se adapte
el marco normativo del sector, el Fondo de Comunicaciones fnanciar planes y programas
93
Estos contenidos se referen a informacin relevante para la ciudadana sobre rendicin de cuentas, procesos de contratacin
pblica, trmites y servicios al ciudadano en lnaes e informacin general sobre el municipio y los diferentes mbitos de accin
del mismo (agricultura, salud, educacin, turismo, etc.).
Captulo 3
219
de inversin de dicho operador y de los operadores regionales de televisin. As mismo, este
operador formular una estrategia para la consecucin de mayores ingresos.
En este contexto, el operador del servicio de televisin nacional invertir los recursos
que se destinen a la prestacin de los servicios de radio y televisin pblica teniendo en
cuenta el siguiente orden de prioridades: (1) la operacin, mantenimiento, expansin y mo-
dernizacin de la infraestructura tcnica para la prestacin del servicio de televisin; (2) el
cubrimiento de los costos de transmisin y transporte de seal; y (3) la produccin, emisin,
realizacin, programacin y fomento de la televisin pblica. De esta forma para 2010, este
operador presentar un ndice de disponibilidad de la red de radiodifusin del 100%.
Finalmente, garantizando el cumplimiento de los mandatos constitucionales, el Go-
bierno Nacional promover una reforma a la Comisin Nacional de Televisin que per-
mita adaptar dicha entidad al contexto convergente del sector de TIC en Colombia y que
mejore las condiciones para la destinacin de recursos de inversin al fortalecimiento de
la televisin pblica nacional.
Territorios digitales y programas regionales de apropiacin de TIC
Las regiones colombianas debern tomar conciencia del potencial de las TIC para el
desarrollo, la competitividad y la reduccin de la pobreza. Por esta razn, el Ministerio
de Comunicaciones a travs del Fondo de Comunicaciones, promover el desarrollo de
departamentos y municipios digitales, en los que se aprovechen dichas tecnologas para
articular al sector privado, la academia y la sociedad civil con el Estado, y as mejorar los
procesos cotidianos de gobierno, produccin, servicios y comercio. Con esto se buscar
que Colombia se consolide como un pas digital en Amrica Latina.
En este marco, el Gobierno Nacional impulsar casos piloto en departamentos, ciuda-
des y municipios del pas en alianza con empresas del sector, operadores, gremios, auto-
ridades departamentales y locales, universidades, centros de investigacin y de desarrollo
tecnolgico, y otras instituciones reconocidas en las regiones. As mismo, se extender
inicialmente el apoyo a los Parques Tecnolgicos existentes en el pas.
Adicionalmente, el Ministerio de Comunicaciones acompaar a los departamentos
en la defnicin de estrategias regionales de alfabetizacin, apropiacin y uso de TIC, que
dentro de una estrategia nacional de desarrollo y uso de TIC articulen los esfuerzos locales
destinados al aprovechamiento de estas tecnologas. Estas acciones incluirn el desarrollo
de mecanismos que fomenten el uso de las TIC en las zonas de frontera.
El esquema de subsidios en servicios pblicos domiciliarios
Cabe anotar que durante los ltimos aos, se ha presentado un desbalance en este es-
quema para los servicios de energa elctrica, telefona pblica bsica conmutada, acueduc-
to, alcantarillado y aseo, el cual ha aumentado en la medida en que se ha incrementado la
poblacin objeto de subsidios
94
. Adicionalmente, se ha detectado que en algunos casos los
subsidios asignados no se han dirigido a la poblacin de menores ingresos. Por esta razn,

94
Estos desbalances se han mitigado parcialmente con la aplicacin de los factores de la Ley 142 de 1994 y sus normas
modifcatorias, as como con la defnicin de estrategias de asignacin efciente de subsidios, defnidas en el marco normativo
y regulatorio de cada sector.
220
resulta tambin necesario optimizar la asignacin de los subsidios, para que estos se dirijan a
la poblacin de menores recursos. Como parte de las acciones para una mejor focalizacin
de los subsidios a los servicios pblicos domiciliarios, el Dane defnir nuevas metodo-
logas de estratifcacin socioeconmica que tengan en cuenta los resultados del censo
de 2005. Adicionalmente, el Gobierno Nacional evaluar la posibilidad de complementar
la herramienta de estratifcacin con otras herramientas de focalizacin de modo que el
instrumento fnal que se utilice para la clasifcacin de los usuarios permita de manera ef-
ciente y efcaz evaluar las condiciones de vida de la poblacin y clasifcar de mejor manera
a la poblacin con base en rasgos caractersticos de sus condiciones de vida.
En el mismo sentido, se dar prioridad al otorgamiento de subsidios a los estratos 1 y 2.
En el estrato 3, se evaluar la implementacin de acciones complementarias para una ma-
yor focalizacin en la asignacin de subsidios. Este anlisis deber enmarcarse dentro de
las polticas sociales de cada sector e igualmente reconocer las caractersticas propias del
mercado. En el caso de los servicios pblicos domiciliarios, el Gobierno Nacional desarro-
llar medidas para priorizar la focalizacin de subsidios a los consumos de subsistencia,
para estratos 1 y 2, siempre y cuando no se comprometan las metas fscales ni la sufciencia
fnanciera de las empresas.
3.7 Equidad en el campo
El crecimiento de la produccin es la fuente inicial de mayores ingresos y empleo en
sector rural. Sin embargo, los altos ndices de pobreza en el campo y los procesos a travs
de los cuales tiende a perpetuarse (trampas de pobreza), impiden que los campesinos
puedan aprovechar adecuadamente las nuevas oportunidades que brinda el crecimiento.
Por esta razn, es necesario adoptar polticas especfcas dirigidas a mejorar la capacidad
de los campesinos para generar ingresos y su calidad de vida, mediante: (1) el ordena-
miento social de la propiedad para promover el acceso a la tierra; (2) el ajuste institucional
del sector; (3) el mejoramiento de su capacidad de los pequeos campesinos para generar
ingresos; (4) el desarrollo de programas de promocin social para la poblacin rural a tra-
vs del acceso a bienes pblicos; y (5) la oferta de alternativas que permitan contrarrestar
la expansin de los cultivos ilcitos.
3.7.1 Avanzar en el ordenamiento social de la propiedad
Adjudicacin y titulacin de tierras
La mejora de la capacidad productiva de los campesinos requiere, entre otras cosas,
facilitar el acceso a la tierra y garantizar la propiedad de la misma como estmulo a su uso
productivo sostenible, as como el acceso a los diferentes de recursos de produccin.
El objeto de este programa es mejorar el acceso a la tierra de la poblacin objeto de
reforma agraria con el fn de mejorar su capacidad productiva. Para este fn se propone:
(1) la adjudicacin de tierras provenientes de los procesos de extincin de dominio; (2)
la titulacin de baldos; (3) el subsidio integral de tierras; y (4) la defensa de la propiedad
pblica y la clarifcacin de los derechos de propiedad colectiva.
Durante este cuatrienio el Incoder adjudicar. 130.000 hectreas provenientes
de la Direccin Nacional de Estupefacientes (DNE), atendiendo la recomendacin del
Captulo 3
221
Conpes 3400 de 2004. De este total se adjudicar el 50% del rea para benefciar 3.250 fa-
milias en condicin de desplazamiento (equivalentes a 65.000 has), el 25% a 1.625 familias
campesinas (equivalentes a 32.500 has) y el 25% a 1.300 familias de reincorporados a la vida
civil, 163 familias afrodescendientes y 163 familias indgenas (equivalentes a 32.500 has).
Para lograr que estas metas se cumplan adecuadamente, es necesario que la DNE efecte las
gestiones necesarias para que los predios de extincin de dominio queden libres de obstcu-
los jurdicos y gravmenes que impidan su adjudicacin (anexo de metas).
Para la titulacin de baldos se culminar la sustanciacin de la totalidad de los pro-
cedimientos agrarios pendientes de esta ndole
95
. As durante el prximo cuatrienio se re-
solvern los 46.070 expedientes heredados del Instituto Colombiano de Reforma Agraria
(Incora) e identifcados por la Procuradura General de Nacin y se atendern los nuevos
procesos de titulacin que se presenten ante el Incoder.
A travs del subsidio integral de tierras se adjudicarn 120.000 hectreas de tierra a
12.000 familias campesinas, de ellas aproximadamente, 9.600 en condiciones de desplaza-
miento, para el desarrollo de proyectos productivos en sistemas de produccin de carcter
empresarial. Tambin, se promover el uso productivo de las tierras adjudicadas por el
antiguo Incora y/o Incoder que no son explotadas por sus propietarios en la actualidad
(anexo de metas).
Con el propsito fundamental de defender la propiedad pblica y clarifcar los dere-
chos de propiedad colectiva, se continuar con la tarea de garantizar la seguridad jurdica
de la propiedad rural del Estado, de los grupos tnicos y de la poblacin vulnerable.
Tierras para comunidades afrocolombianas e indgenas
En el caso de las comunidades indgenas y afrocolombianas la tierra constituye un factor
determinante en el desarrollo y la cohesin social de estos pueblos. Este programa tiene por
objetivo atender los requerimientos y las necesidades de tierras por parte de las comunida-
des afrocolombianas e indgenas. Con este fn se propone: (1) el diseo y la implementa-
cin del Plan Nacional de Tierras, basado en un estudio de tenencia y caracterizacin de las
tierras indgenas, concertado entre las comunidades indgenas y el Gobierno Nacional. Se
honrarn, en especial, los compromisos adquiridos en el departamento del Cauca; y (2) la ti-
tulacin, a travs de los Consejos Comunitarios de las Comunidades Negras, de 70.000 hec-
treas de tierras baldas ocupadas ancestralmente en las zonas rurales ribereas de los ros
de la Cuenca del Pacfco, benefciando a 3.500 familias afrocolombianas (anexo de metas).
Compra de predios improductivos por valor catastral
Para evitar la especulacin en el precio de la tierra y fomentar el uso efciente de la mis-
ma, se autorizar al Incoder a comprar predios que previamente se hayan califcado como
improductivos pero que no estn abandonados, asignndole al Estado la primera opcin
de compra por el valor catastral de cada predio. Esta medida crear mejores condiciones
para una distribucin adecuada de la tierra, adems de generar nuevas alternativas de
acceso a la tierra para los productores agropecuarios que estn interesados en desarrollar
proyectos productivos en dicho predios, as como para los campesinos sin tierra.
95
46.070 identifcados por la Procuradura a fnales de 2005.
222
3.7.2 Ajustes institucionales para el sector rural
Este programa propone: (1) mejorar la gestin institucional del Incoder; (2) apoyar la
ejecucin de los planes de desarrollo territorial y (3) apoyar transformaciones institucio-
nales para la reduccin de la pobreza en el campo.
Durante este cuatrienio se fortalecer la capacidad de coordinacin y convocatoria del
Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural y se disearn nuevos meca-
nismos y esquemas de transferencia de propiedad de las tierras, y de construccin, adju-
dicacin y administracin de distritos de riego.
Para mejorar la gestin institucional del Incoder y facilitar sus futuras reformas, el
Instituto deber evolucionar hacia una entidad promotora del desarrollo rural, dedicada
a la cofnanciacin y viabilizacin de propuestas originadas desde el sector privado que
coadyuven al mejoramiento de la calidad de vida de la poblacin rural. Con este propsito
en este PNDAR se tiene previsto una reforma estructural de la institucin.
El MADR, en consonancia con las polticas de desarrollo territorial del PND, conti-
nuar apoyando la formulacin y ejecucin de los planes de desarrollo territorial. A travs
del Consejo Nacional de Secretaras de Agricultura (Consa), se articularn los planes de
desarrollo departamentales con los lineamientos de la poltica agropecuaria nacional y se
fortalecer el trabajo de los secretarios tcnicos de las cadenas productivas bajo el enfoque
de la Apuesta Exportadora.
De otro lado, el Ministerio de Agricultura y de Desarrollo Rural apoyar a la Presiden-
cia de la Repblica y al Departamento Nacional de Planeacin en las transformaciones
institucionales necesarias para reducir los niveles de pobreza en el campo, tal y como lo
plantea la Misin para el Diseo de una Estrategia para la Reduccin de la Pobreza y la
Desigualdad (MERPD).
3.7.3 Mejorar la capacidad de los pequeos campesinos para generar ingresos
El medio ms efcaz para la reduccin de la pobreza es aumentar la capacidad de la
poblacin rural para generar sus propios ingresos. Para esto, dentro del marco de lo pro-
puesto por la Red de Proteccin Social, este Gobierno promover: (1) el fortalecimiento
de los niveles de empresarizacin de los pequeos campesinos; (2) la promocin de la
agroindustria y el turismo rural; y (3) el desarrollo de microfnanzas rurales.
Para el fortalecimiento de los niveles de empresarizacin de las actividades agrope-
cuarias se implementar el Programa para el Desarrollo de Oportunidades de Inversin
y Capitalizacin de los Activos de las Microempresas Rurales de Colombia basado en
la experiencia de Pademer, y se implementar la segunda fase del Proyecto de Apoyo a
Alianzas Productivas, PAAP.
Con el Programa para el Desarrollo de Oportunidades de Inversin y Capitalizacin
de los Activos de las Microempresas Rurales de Colombia se espera benefciar a 28.800
familias rurales pobres, generando mayores ingresos y empleos. De la misma manera, se
espera facilitar el acceso a 2.500 familias rurales a servicios de microcrdito; incentivar a
2.500 jvenes rurales a participar en el Sistema Financiero Formal, mediante la apertura
de cuentas de ahorro; incentivar la apertura y sostenimiento de seguros de vida a 2.500
microempresarios rurales; y fortalecer a 50 cooperativas e instituciones fnancieras para la
Captulo 3
223
atencin especializada a familias rurales pobres. Con la segunda fase de PAAP se espera
implementar 190 nuevas alianzas que benefciarn a 17.500 familias y generarn 20.900
nuevos empleos (ver anexo de metas).
Para la promocin de la agroindustria y el turismo rural se continuar ofreciendo la
lnea de crdito de redescuento Finagro para el desarrollo de actividades rurales. En el
caso de la agroindustria, dando prelacin a los biocombustibles, se crear un Fondo de
Capital de Riesgo.
Para imprimirle un mayor dinamismo a la poltica de microfnanzas, haciendo uso de
la amplia red comercial de ofcinas y sucursales del Banco Agrario, el MADR continuar
adelantando el Programa Especial de Microcrdito para Poblacin Vulnerable en conjun-
to con el Fondo Nacional de Garantas, la agencia Presidencial para la Accin Social y el
Sena. El programa comenzar con un proyecto piloto a travs del cual se fnanciarn los
proyectos productivos de 10.000 desplazados en 10 ciudades del pas. Una vez fnalizado
este piloto, el programa se extender al resto de ciudades del pas.
As mismo, a travs de la Banca de las Oportunidades, se promover el acceso al crdi-
to y a los dems servicios fnancieros buscando la equidad social en el campo, utilizando
una red de corresponsales no bancarios, a travs de los cuales se podrn ofrecer algunos
servicios fnancieros en lugares apartados en los cuales la operacin bancaria a travs de
sucursales no es posible.
3.7.4 Programas de Promocin Social para la Poblacin Rural
El alivio de la pobreza rural y el desarrollo de acciones concretas que ayuden a contra-
rrestar las Trampas de las pobreza, son condiciones necesarias para mejorar la calidad de
vida de los pobladores, en especial los ms pobres y los que se encuentran en situacin de
vulnerabilidad. Para esto es necesario garantizar un sistema de promocin social, en las
zonas rurales, que facilite el acceso a bienes pblicos tales como educacin, salud, sanea-
miento bsico y seguridad alimentaria, entre otros, siguiendo las estrategias planteadas en
el captulo de Reduccin de la Pobreza y la Desigualdad de este Plan de Desarrollo.
En lo que corresponde a la Poltica de Desarrollo Rural, en el marco del Programa para
la superacin de la Pobreza Extrema-PEP y la Red de Proteccin Social, se desarrollar:
(1) el programa de vivienda de inters social rural y saneamiento bsico; (2) la implemen-
tacin acciones concretas para la seguridad alimentaria y nutricional y (3) la focalizacin
de esfuerzos para atender a la poblacin desplazada y reincorporada.
El programa de Vivienda de Inters Social Rural (VISR) entregar, por una sola vez,
un subsidio en dinero (entre 12 y 18 smmlv) para la construccin en sitio propio, el me-
joramiento o la adquisicin de vivienda nueva a personas de los niveles 1 y 2 del Sisbn,
a poblacin en condicin de desplazamiento, reincorporada a la vida civil, damnifcada
de desastres naturales o calamidades pblicas, benefciarios de cadenas productivas, de
subsidio integral de tierras de Incoder, de Pameder y de Alianzas Productivas y a personas
que habiten en zonas de amortiguacin de parques naturales y posadas tursticas. Durante
este cuatrienio se asignarn recursos para benefciar a 53.800 familias.
La poltica de agua potable y saneamiento bsico para la zona rural est orientada a
mejorar la calidad de vida de la poblacin rural mediante el acceso a agua para consumo
224
humano y saneamiento bsico. Este objetivo se desarrollar en armona con el manejo
ambiental, garantizando el cumplimiento de las competencias de los niveles regionales y
locales y con el apoyo del nivel nacional. Las estrategias para el desarrollo de estos objeti-
vos estn contempladas en el captulo de Agua Para La Vida principalmente en las accio-
nes relacionadas con el impulso de esquemas regionales de prestacin de los servicios a
travs de los Planes Departamentales de Agua y Saneamiento Bsico.
Para contribuir a la seguridad alimentaria y nutricional de la poblacin colombiana,
este Gobierno disear e implementar el Plan Nacional de Seguridad Alimentaria y
Nutricional, el cual ser concertado con los diferentes actores de los sectores pblico, pri-
vado y sociedad civil, y ser desarrollado en el perodo 2006-2015. Tambin, se continuar
fortaleciendo y mejorando el Programa Red de Seguridad Alimentaria, RESA. Este pro-
grama esta dirigido a la poblacin ms vulnerable y busca impulsar proyectos productivos
para la generacin de alimentos para el autoconsumo y aquellos que buscan mejorar las
condiciones de habitabilidad. En el programa RESA se prev involucrar a 1,5 millones de
familias campesinas y pobres urbanos en condiciones de pobreza.
Para atender a la poblacin rural en condiciones de pobreza y facilitar la integracin
de la poblacin desplazada y reincorporada a la sociedad y as evitar su migracin hacia
zonas urbanas, el MADR y la Agencia Presidencial para la Accin Social y la Cooperacin
Internacional (Accin Social) focalizarn instrumentos estratgicos con el fn de atender
a dichas poblaciones mediante el mejoramiento de la dotacin inicial de activos y la ge-
neracin de nuevas capacidades. De esta manera, 12.850 familias campesinas desplazadas
por la violencia recibirn de manera preferencial tierras adquiridas directamente por el
Incoder y de la DNE. Adems, se entregarn a 1.300 familias de reincorporados, aproxi-
madamente 26.000 hectreas de la DNE. De igual manera, con los recursos destinados al
subsidio de vivienda se espera benefciar a 10.500 familias desplazadas (anexo de metas).
El Programa de Familias en Accin, en el marco del Programa para la Superacin de la
Pobreza Extrema, PEP, continuar con la entrega de subsidios para nutricin y educacin
a las familias de nivel 1 del Sisbn, poblacin desplazada y reincorporada. Este programa
se desarrollar principalmente en municipios rurales con menos de 100.000 habitantes. La
meta para el cuatrienio es atender a 1,5 millones familias, de las cuales 1.200.000 corres-
ponde al nivel 1 del Sisbn, 200.000 a desplazados y 100.000 a otra poblacin, incluyendo
a los reinsertados.
3.7.5 Promover esquemas alternativos para la sustitucin de cultivos ilcitos
Este Gobierno promover el desarrollo de proyectos productivos y otras acciones que
contrarresten la expansin de los cultivos ilcitos. Para esto ser indispensable coordinar
las polticas de desarrollo rural con las adelantadas por Accin Social, en particular el
Plan Contra los Cultivos Ilcitos (PCI). En este aspecto es importante la coordinacin de
las acciones descritas. Adicionalmente, se busca dicha promocin, se har a travs del
fomento productivo, la gestin ambiental y el mejoramiento de la presencia institucional
en las zonas de intervencin.
Se fomentarn alternativas productivas en 88.000 nuevas hectreas de cultivos lcitos
al interior de la frontera agrcola y se apoyarn proyectos productivos sostenibles para las
Captulo 3
225
50 mil familias guardabosques actuales. Lo anterior se har a travs de la cofnanciacin de
proyectos productivos econmica y tcnicamente viables. A travs de la gestin ambiental,
se mantendrn libres de cultivos ilcitos al menos 2.000.000 de hectreas, se recuperarn
al menos 100.000 hectreas de bosque primario y secundario, y se atendern cerca de
80.000 familias adicionales a travs del Programa de Familias Guardabosques. Finalmen-
te, a travs de la organizacin comunitaria e institucional, se mejorar la presencia y la
articulacin interinstitucional en las Zonas de Intervencin, se estructurar al menos un
proyecto del Sena, Dansocial y del Ministerio de Educacin Nacional en cada zona. Adi-
cionalmente, se frmarn convenios de cooperacin tcnica con los Ministerios de Agri-
cultura y Desarrollo Rural y Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial para facilitar la
implementacin de los instrumentos de poltica.
4
Crecimiento alto
y sostenido: la condicin
para un desarrollo
con equidad
Captulo 4
Crecimiento alto y sostenido: la condicin para un desarrollo con equidad
229
4.1 Consideraciones macroeconmicas
Este captulo desarrolla uno de los principales objetivos del Plan: lograr tasas de cre-
cimiento altas que puedan ser mantenidas en el tiempo. Sin embargo, propone superar
la tradicional disyuntiva entre crecimiento y bienestar y consecuentemente, persistir en
una visin de crecimiento como herramienta fundamental para promover la equidad. Por
tanto, el tipo de crecimiento con el cual el Gobierno Nacional est comprometido, es aquel
en el que se crean las condiciones para que todos los colombianos, y particularmente los
ms pobres y vulnerables, tengan acceso a empleos de calidad, que les permitan generar
ingresos sostenibles. En otras palabras, se requiere potenciar y desarrollar las capacidades
productivas de los ms pobres, para que superen su condicin y puedan insertarse efec-
tivamente en el crculo virtuoso de fortalecimiento del capital humano, crecimiento de la
economa, generacin de empleo formal, incremento del ingreso salarial de los colom-
bianos y del recaudo tributario, mayor inversin social y mejor distribucin de la riqueza
entre todos los colombianos.
Los mayores niveles de crecimiento requieren la elevacin de la tasa de inversin, de
la productividad total de los factores y del empleo, lo que permitir reducir la tasa de
desempleo al 6% en 2019. Para los prximos cuatro aos, se tiene como meta elevar el cre-
cimiento promedio a una tasa no inferior al 5%, para lo cual la inversin deber elevarse
del 25,2% del PIB al 26,1% en 2010, lo que equivale a un crecimiento anual promedio de
la inversin del 6,4% a partir del ao 2007. El empleo por su parte, deber crecer a una
tasa promedio del 3,1% y la productividad a 0,5% anual. Dichas tasas de crecimiento y los
niveles de inversin requeridos son igualmente consistentes con el balance macroecon-
mico que se presenta ms adelante.
As mismo, se requiere que la tasa de ahorro domstico se situ entre los niveles del 22,4%
y el 23,4% del PIB, el cual en un 75,2% se origina en el sector privado. A su vez, este nivel de
ahorro deber ser complementado con un ahorro externo del orden del 2,8% del PIB.
El crecimiento propuesto es consistente con una devaluacin real acumulada del 5,1%
y una infacin promedio del 3,3% (Cuadro 4.1).
Cuadro 4.1
Crecimiento del PIB 2006-2010
Concepto 2006 2007 2008 2009 2010
Produccin
PIB efectivo 319.435.802 335.557.990 352.208.653 369.941.191 388.517.718
Crecimiento PIB efectivo (%) 6,8 5,0 5,0 5,0 5,0
Productividad
Crecimiento PTF (%) 1,5 0,6 0,4 0.4 0,4
Empleo
Crecimiento PET (%) 2,1 2,1 2,1 2,1 2,1
TGP (%) 59,9 59,9 59,9 59,9 59,9
230
Concepto 2006 2007 2008 2009 2010
Crecimiento empleo (%) 3,1 3,0 3,0 3,2 3,2
Tasa de empleo (E/PEA) (%) 88,8 89,4 90,0 90,6 91,2
Tasa de desempleo (%) 11,2 10,6 10,0 9,4 8,8
Capital
Inversin 80.497.822 85.730.181 91.131.182 96.416.791 102.973.132
Crecimiento de la inversin 23,3 6,5 6,3 5,8 6,8
Tasa de inversin (% PIB) 25,2 25,4 25,6 25,7 26,1
Stock de capital 760.218.494 812.314.494 812.314.006 866.986.696 924.389.040
Relacin K/Y 2,24 2,28 2,32 2,36 2,35
Crecimiento de K (%)
7.14 6,99 6,85 6,73 6,62
Crecimiento del PIB 2006-2010
Fuente DNP-DEE.
Al tener en cuenta la apreciacin de los ltimos dos aos, las proyecciones muestran un ajuste
moderado en precios, que deber ser consistente con un nivel de deuda pblica sostenible.
De esta forma, la sostenibilidad del crecimiento en los prximos aos depender no
slo de la acumulacin de factores, del crecimiento de la productividad y del ahorro, sino
tambin de la estabilidad macroeconmica. Sin esa estabilidad, ser muy difcil contar
con un clima favorable a la inversin nacional y extranjera y, como se dijo en el captulo
anterior, buena parte de las ganancias en productividad se veran neutralizadas afectando
la tasa de crecimiento. De igual manera, el fnanciamiento externo se vera comprometido,
lo cual ejercera una presin inconveniente sobre las tasas de inters y, por ende, sobre
el crecimiento. Esto, adems encarecera y complicara la fnanciacin de programas de
desarrollo nacional y territorial.
4.1.1 Demanda
El crecimiento por el lado de la demanda ser sustentado a partir del comportamiento
de las exportaciones, de la inversin y el consumo. El incremento de las exportaciones to-
tales en promedio ser del 8,5% anual, de tal forma que el coefciente de apertura (impor-
taciones ms exportaciones) ser del 37,8% del PIB. Las exportaciones no tradicionales,
por su parte, tendrn un crecimiento promedio del 12,5% anual. La estrategia de profun-
dizacin comercial ser, entonces, fundamental para promover el crecimiento.
La recuperacin de la inversin privada ser consistente con la sostenibilidad de la
deuda pblica en el largo plazo y con el resto de variables macroeconmicas, como tasa de
inters, tipo de cambio e infacin. La inversin pblica tendr un comportamiento muy
positivo en trminos reales. No obstante, esta crecer mucho menos que la inversin pri-
vada por la participacin que esta ltima tendr en grandes proyectos de inversin pblica
y en aquellos que son propios del sector privado (Figura 4.1).
Captulo 4
231
Figura 4.1
Proyecciones de la inversin privada y pblica (% PIB)
El consumo total, cuyo crecimiento ha estado en promedio en el 3% en los ltimos 12
aos, aumentar del 5,6% en 2006 a tasas que oscilan entre el 4,9% y el 5,0% en el perodo
2007-2010. A su vez, este crecimiento estar sustentado en el consumo privado, el cual
histricamente ha aumentado a una tasa promedio del 2%, pero que en los ltimos dos
aos lo ha hecho a tasas del 4,7% y el 5,9%. Se espera que el consumo privado contine
creciendo a tasas entre el 4,9% y el 5,1% entre 2007 y 2010. Por el lado del consumo p-
blico, se registraron tasas de crecimiento superiores al 15% entre 1994 y 1997, pero en los
aos posteriores solo lleg al 1,5% y se espera que aumente a tasas anuales entre el 3,8% y
el 4,9% hacia 2010.
Por su parte, se estima un crecimiento de las importaciones promedio del 11,2%
entre 2006 y 2010. En el perodo mencionado, las importaciones de bienes de consu-
mo crecern en promedio el 11,2%, las de bienes de capital, que sustentan la inversin,
presentarn[sic]un crecimiento promedio del 10%.
En consecuencia, la absorcin en el perodo 2007-2010 crecer en promedio a una
tasa del 5,2%, destacndose que la inversin y el consumo pblico tendrn tasas de cre-
cimiento muy inferiores a las del sector privado. Esto har que la senda de crecimiento
sea consistente y sostenible con un impacto muy positivo en la reduccin de las tasas de
pobreza, en la cual las reformas sectoriales sern fundamentales para elevar la producti-
vidad (Cuadro 4.2).
Fuente: DANE, clculos DEE-DNP.
232
Cuadro 4.2
Proyecciones de crecimiento del PIB por componentes de demanda
Concepto 2003
(py)
2004
(py)
2005
(py)
2006
(py)
2007
(py)
2008
(py)
2009
(py)
2010
(py)
PIB 3,86 4,87 4,72 6,8 5,0 5,0 5,0 5,0
Consumo total 1,7 4,8 4,9 5,6 4,8 4,8 4,9 4,9
Consumo privado 2,4 6,0 5,0 6,7 5,1 5.0 4,9 4,9
Consumo pblico -0,3 1,1 4,3 2,1 3,8 4,1 4,8 4,9
Inversin total 14,7 15,6 18,7 26,9 6,5 6,3 5,8 6,8
Inversin privada 15,9 22,0 16,7 18,1 6,4 6,6 5,9 7,3
Inversin pblica 14,0 -7,9 28,2 17,7 4,9 5,1 5,2 5,3
Absorcin 3,7 6,6 7,4 9,9 5,2 5,2 5,1 5,4
Exportaciones totales 5,7 10,0 7,0 7,9 7,5 7,5 9,5 9,5
No tradicionales -4,4 13,1 2,1 17,1 12,4 11,8 12,9 13,0
Importaciones 4,7 19,8 19,9 21,3 9,5 9,9 12,8 22,6
Bienes de consumo -6,2 16,2 20,3 11,9 21,1 8,7 8,7 9,9
Bienes intermedios 4,5 24,4 14,0 11,9 15,6 11,5 10,2 9,0
Bienes de capital 11,8 15,8 33,3 9,9 14,9 8,6 8,9 7,7
(py): proyectado.
Fuente: Dane. Proyecciones: Departamento Nacional de Planeacin-DEE.
4.1.2 Consistencia macroeconmica
El escenario macroeconmico para el perodo 2006-2010 tiene como meta que la in-
versin alcance un nivel del 26,1% del PIB al fnal del perodo, y el ahorro domstico el
23,4%, ello ser consistente con un dfcit en la cuenta corriente del 2,7%.
El comportamiento de la cuenta de capitales est basado principalmente en los fujos
de inversin extranjera directa, de crdito externo neto del Gobierno y de fnanciamiento
externo neto del sector privado. Los fujos de inversin extranjera directa oscilarn entre
el 2,6% y el 3,1% del PIB lo cual implica montos promedios de 4.000 millones de dlares
por ao. Por su parte, los fujos de crdito externo neto del Gobierno sern de 2.300
millones de dlares en 2007, pero a partir de ese ao estos sern del orden de los 1.000
millones de dlares. Finalmente, el fnanciamiento externo neto del sector privado ser
negativo y oscilar entre el 0% y el 1,2% del PIB en todo el perodo.
El sector privado ser el gran protagonista en la ejecucin de proyectos de inversin,
dado que su participacin en la inversin total se situar en promedio alrededor del 70,4%
durante todo el perodo. Del mismo modo, el ahorro privado aumentar del 15,8% al 18,1%
del PIB entre 2007 y 2010. La inversin pblica aumentar entre el 4,9% y el 5,3% en tr-
minos reales y lo cual da lugar a una participacin del 7,5% en el PIB en el mismo perodo.
El ahorro pblico oscilar entre 5,2% y 6,6% del PIB. De esta forma, la[sic]poltica fscal
de los prximos aos estar ms orientada a mejorar la calidad de lo realizado en aos
recientes y no a grandes reducciones del dfcit consolidado.
Captulo 4
233
Cuadro 4.3
Balance macroeconmico y fnanciamiento
Porcentaje del PIB
2005 2006 2007 2008 2009 2010
(A) Saldo en cuenta corriente
1/
-1,6 -2,0 -2,8 -3,1 -2,9 -2,7
(B) Inversin
2/
20,7 24,6 25,4 25,6 25,7 26,1
(1) Privada (B)-(2) 14,6 17,9 17,7 17,9 18,2 18,5
(2.a) Pblica
3/
6,0 6,6 7,5 7,5 7,5 7,6
(2.b) Plan Colombia 0,2 0,2 0,2 0,2 0,0 0,0
(C) Ahorro (A) + (B) 19,1 22,6 22,5 22,4 22,9 23,4
(3) Privado (C) - (4) 13,0 16,8 15,8 17,1 17,7 18,1
(4.a) Pblico
3/
6,0 5,8 6,7 5,2 5,2 5,3
(4.b) Transferencias Plan Colombia 0,2 0,2 0,2 0,2 0,0 0,0
(D) Financiamiento cuenta corriente 1,6 2,0 2,8 3,1 2,9 2,7
(5) Cuenta de capital
1/
2,5 3,0 2,5 2,5 2,6 2,8
(6) Errores y omisiones 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0
(7) Cambio en reservas (5)+(6)-(D) 0,9 1,0 -0,3 -0,6 -0,2 0,1
Financiamiento del Balance (Inversin - Ahorro)
(E) Balance Privado (1) - (3) 1,6 1,1 1,9 0,8 0,6 0,4
(8) Financiamiento externo
1/
5,0 1,8 1,9 2,9 2,7 2,6
Inversin extrajera directa neta 4,7 2,9 3,1 2,9 2,7 2,6
Endeudamiento externo neto 0,3 -1,1 -1,2 0,0 0,0 0,0
(9) Financiamiento interno (E) - (8) -3,4 -0,7 -0,1 -2,0 -2,1 -2,0
(F) Balance pblico (consolidado) 0,0 0,8 0,9 2,3 2,3 2,3
(10) Financiamiento externo (excl. Privat. y Conc.
1/
-1,7 0,8 1,6 0,6 0,6 0,6
(11) Financiamiento interno (F) - (10) - (12) 1,6 -1,0 -1,0 1,5 1,5 1,6
(12) Privatizaciones y concesiones
1/
0,1 1,1 0,3 0,1 0,1 0,1
Financiamiento externo (8) + (10) + (12) 3,3 3,7 3,7 3,7 3,5 3,3
Sostenibilidad de la deuda externa
Crecimiento real del PIB (%)
2/
4,7 6,2 5,0 5,0 5,0 5,0
Infacin (%)
1/
5,0 4,5 4,0 3,5 3,0 3,0
Deuda externa total de mediano y largo plazo
1/
31,1 30,5 29,2 28,9 28,6 28,2
Sostenibilidad de la deuda con base en la cuenta corriente
(13) Saldo de la cuenta corriente -1,6 -2,0 -2,8 -3,1 -2,9 -2,7
(14) Cuenta corriente que hace sostenible el saldo de la deuda -2,3 -2,2 -2,1 -2,8 -2,6 -2,6
(15) Espacio (+)/Diferencia (-) (12)-(13) 0,7 0,2 -0,7 -0,3 -0,3 -0,1
Balance privado, Balance pblico, Cuenta corriente como porcentaje del PIB.
Fuentes: Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico-DGPM, DNP-DEE.
1/
Cifras de Balanza de pagos.
2/
Cifras de macrofujos.
3/
Cifras Confs.
Fuentes: Banco de la Repblica, MHCP, DNP-Proyecciones de diciembre de 2006.
234
En trminos de balances, el del sector pblico ser negativo, y se situar entre 0,9% en
el 2007 y 2,3% del PIB en el 2010
96
. Este dfcit es consistente con el objetivo de mediano
plazo de llevar la deuda pblica neta de activos fnancieros a niveles inferiores al 30% en el
2015. A su vez, esta senda es consistente con una reduccin de la deuda de 33,8% del PIB
en el 2005 a 30,4% en el 2010. Este resultado registra un mejor desempeo que el previsto
en el Marco Fiscal de Mediano Plazo de 2006
97
.
Figura 4.2
Deuda pblica neta

96
El cual es consistente con el Marco Fiscal de Mediano Plazo de mayo de 2006 ajustado por el Confs en febrero 27 de 2007.

97
La defnicin de deuda ac utilizada corresponde a deuda neta de activos fnancieros internos y externos empleada por el
Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico.

98
Estas proyecciones estn en lnea con las metas del Banco de la Repblica y el Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico.
La meta de infacin para el perodo se reducir de manera gradual del 4,0% al 3%, y el
ndice de tasa de cambio al fnal del perodo ser del 130,6, producto de una devaluacin real
promedio anual del 1,14%. La meta del 3% de infacin es la considerada de largo plazo
98
.
4.1.3 La consolidacin de la estabilidad fscal para los prximos aos
En el ltimo lustro, a raz de la crisis fscal de 1996-2001, se efectu un programa de
ajuste fscal que permiti reducir el dfcit fscal del sector pblico consolidado del 5,5% del
PIB en 1999 al 0,8% en 2006 (0,0% del PIB en 2005). Estos ajustes estuvieron concentrados
principalmente en el Gobierno Nacional central, los gobiernos regionales y la Seguridad
Social. En efecto el balance fscal de las entidades territoriales mejor ostensiblemente,
presentando hoy en da un supervit. De igual forma, se logr estabilizar el dfcit del
Gobierno Nacional central mediante la reduccin del gasto pblico y el incremento en
el recaudo tributario y, fnalmente, se reform el sistema pensional. A pesar de estos es-
fuerzos es necesario continuar con el proceso de saneamiento de las fnanzas nacionales.
Captulo 4
235
Es importante anotar que el dfcit de la Nacin sera bastante menor si no fuera por dos
decisiones responsables que adopt el Gobierno. En primer lugar, se asumi el pago de las
pensiones del ISS (1,3% del PIB) y, segundo, no se incluyeron las mayores utilidades de
Ecopetrol como ingresos sino que se reinvirtieron en la misma empresa para garantizar su
crecimiento. Estas dos acciones suman alrededor de dos puntos del PIB, lo que situara el
dfcit de la Nacin en niveles inferiores a los tres puntos del PIB.
Al tener en cuenta los objetivos fscales plasmados en el Marco Fiscal de Mediano Pla-
zo, el Gobierno deber tomar las medidas necesarias para garantizar que la deuda pblica
neta de activos fnancieros se reduzca a niveles inferiores del 30% en el 2015. Entre los
principales retos que enfrenta el Gobierno para cumplir con estos propsitos se destaca
la necesidad de adoptar de una estructura tributaria de carcter permanente que permita
contar con un nivel de recaudo adecuado, consistente con las necesidades de gasto, y que
adems contribuya a elevar el ahorro y la inversin. Adicionalmente, en el Congreso se
adelanta el trmite de un proyecto que reforma el Sistema General de Participaciones
(SGP), con el fn de que estos recursos cumplan con los objetivos de universalizacin de
las coberturas de salud y educacin al mismo tiempo que se salvaguarda la sostenibilidad
fscal del Estado en el largo plazo.
Las proyecciones del balance del Sector Pblico Consolidado (SPC) incluyen el dete-
rioro del balance petrolero, la mayor presin del gasto asociado a pensiones, y el efecto de
adoptar el esquema actual de crecimiento del SGP aprobado en el Senado de la Repblica.
Consistente con los niveles de dfcit total y deuda pblica, el supervit primario del Sector
Pblico No Financiero oscilar entre el 3,9% del PIB en 2006, 3,4% del PIB en 2007 y 2,0%,
entre 2008 y 2010.
Cuadro 4.4
Proyecciones del sector pblico consolidado
Porcentaje del PIB
Proyecciones 2006 2007 2008 2009 2010
SPC -0,8 -0,9 -2,3 -2,3 -2,3
GNC -4,1 -3,5 -5,0 -4,8 -4,9
Deuda NAF 31,2 28,0 29,3 29,5 30,4
NAF: Neta de Activos Financieros.
Fuente: Marco Fiscal de Mediano Plazo 2006 - Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico.
El contenido de las reformas est orientado a consolidar la estabilidad fscal y generar
la consistencia entre los mercados de trabajo, de capitales y la estructura tributaria, cuyo
propsito fnal es lograr la mayor incidencia social con las asignaciones del gasto pblico.
Estas reformas van en la direccin de consolidar la estabilidad macroeconmica y dar reglas
claras y estables para la inversin, que son dos de los problemas ms agudos en pases en
desarrollo como Colombia.
Regla sostenible y estable para el sistema general de participaciones. El SGP fue refor-
mado por el Acto Legislativo 01 de 2001 y la Ley 715 de 2001. Esta reforma deslig el SGP
236
de los Ingresos Corriente de la Nacin (ICN) y le otorg estabilidad al crecimiento sostenido
del orden del 2,5% real por un perodo de transicin que va hasta el ao 2009, sin desatender
las necesidades de gasto en los sectores de educacin y salud, como lo muestran los incre-
mentos en cobertura desde 2002.
Al tener en cuenta que el Acto Legislativo 001 del 2001 era transitorio, se requiere ga-
rantizar la estabilidad de recursos para los entes territoriales y, simultneamente, hacerlos
sostenibles para el conjunto de las fnanzas pblicas. Por lo anterior, el Gobierno present un
proyecto en el cual el sistema actual incrementa los recursos del Sistema General de Partici-
paciones en trminos reales entre 2 y 2,5 puntos. Este proyecto ya fue aprobado en primera
vuelta en la Cmara y en el Senado con la siguiente regla: un crecimiento real de 4,0% en
el perodo 2008-2009; 3,5% en el 2010 y de 3,0% entre el 2011 y el 2016. Si economa crece
por encima del 4%, el crecimiento adicional se incrementar a la frmula de crecimiento de
los recursos del SGP para la atencin a la primera infancia. Esta regla mantiene el poder
adquisitivo de los recursos para las regiones.
Ajuste a la estructura tributaria. En los ltimos aos se han efectuado varias reformas
al sistema tributario con el fn de mejorar su estructura e incrementar el nivel de ingresos
de la Nacin. Sin embargo, por diversas razones estas no han logrado cumplir totalmente
con estos objetivos, dando como resultado una estructura tributaria con problemas que
son el refejo de unas tasas de tributacin elevadas a las empresas y bajas a las personas
naturales. En el perodo 1998-2005 Colombia aument su carga tributaria total del 14,1%
al 22,6% del PIB (aproximadamente 15% corresponde a la Nacin), producto de cuatro
reformas tributarias, del aumento de las contribuciones a la seguridad social y otras rentas
parafscales, fnanciadas, en parte, con impuestos a la nmina. Este aumento en los recau-
dos se ha visto refejado principalmente en el IVA y en la renta, afectando principalmente
a las empresas quienes pagan cerca del 93% del recaudo de este impuesto
99.

Cuadro 4.5
Carga tributaria
Porcentaje del PIB
Ao
Impuestos
nacionales
Impuestos
territoriales
Parafscales Petrleo Total
1990 8,0 2,0 2,7 1,4 14,1
1991 8,7 2,0 2,6 1,2 14,5
1992 8,9 2,0 2,7 1,1 14,7
1993 9,7 2,1 2,8 1,1 15,6
1994 9,6 2,3 3,0 1,0 15,8
1995 9,7 2,3 3,4 1,1 16,4

99
Durante este perodo se crearon dos impuestos. El primero de ellos es el Gravamen a los Movimientos Financieros (GMF), el
cual inicialmente estuvo destinado a fnanciar la crisis fnanciera de fnales de los aos noventa y el segundo fue el impuesto al
patrimonio, el cual estuvo destinado a fnanciar la poltica de seguridad democrtica. El primero se cre en 1999 y su producto
anual ha oscilado entre el 0,6% y el 0,9% puntos del PIB, lo cual obedece al aumento de la tasa del 2 al 4 por mil. El segundo
impuesto ha presentado un recaudo en trminos del PIB que ha variado del 0,5% a 0,15%.
Captulo 4
237
Ao
Impuestos
nacionales
Impuestos
territoriales
Parafscales Petrleo Total
1996 10,1 2,5 3,3 1,2 17,1
1997 10,8 2,6 4,3 1,0 18,6
1998 10,6 2,7 4,8 0,9 19,1
1999 10,6 2,8 4,5 1,0 18,9
2000 11,2 2,7 3,7 1,5 19,1
2001 13,2 2,7 3,7 1,4 21,0
2002 13,3 2,8 3,5 1,5 21,1
2003 13,9 2,8 3,3 1,5 21,5
2004 14,9 2,8 3,4 1,6 22,6
2005 14,9 2,8 3,3 1,6 22,6
Nota: Los clculos para 2005 son estimaciones de las diferentes entidades.
Fuentes: Dian-DAF, DNP, Banco Repblica. Clculos: Erik Haindl Rondanelli.
Carga tributaria
Uno de los obstculos ms importantes para el crecimiento de la inversin son las ele-
vadas tasas impositivas y la falta de estabilidad en las reglas tributarias. En este orden de
ideas, el Gobierno present una propuesta de ley al Congreso de la Repblica con el obje-
tivo de simplifcar el Estatuto Tributario y ajustar las tarifas y bases tributarias con lo cual
se esperaba garantizar la equidad, la competitividad, la sostenibilidad y simplicidad de los
recaudos tributarios. Este proyecto se discuti en el Congreso, y con las agremiaciones y la
sociedad civil, y aunque era muy conveniente en sus objetivos, al fnal el Congreso aprob
una propuesta ms acorde con las restricciones estructurales de la sociedad colombiana.
En esencia, la propuesta aprobada avanza en el fortalecimiento del ahorro y la inversin,
en el sentido de que hay una reduccin de la tarifa de renta para las empresas, se elev la
exencin por la reinversin de utilidades de 30% a 40%, las tarifas de renta para personas
naturales quedaron inalteradas, hubo algunos ajustes en simplifcacin del IVA, se aprob
el impuesto al patrimonio para patrimonios superiores a los tres mil millones y se logra-
ron avances en la simplifcacin del Estatuto. Por conveniencia se manutuvo el gravamen
de los movimientos fnancieros.
Es importante reconocer que la estructura tributaria que se aprob con el consenso entre
el Gobierno y los distintos sectores polticos y sociales permite fnanciar el gasto social, las
pensiones, los gastos asociados a la poltica de seguridad democrtica, los gastos de inversin a
cargo de la Nacin necesarios para fnanciar las metas propuestas en este documento, sin com-
prometer la estabilidad macroeconmica y fscal sealadas en las metas de dfcit y la deuda
pblica previstas en el Marco Fiscal de Mediano Plazo. As mismo, se avanza en el fortaleci-
miento de los recursos para la modernizacin de la Fuerza Pblica y la seguridad del pas.
Flexibilizacin del presupuesto nacional. Uno de los grandes problemas de la asig-
nacin de recursos pblicos es la infexibilidad que tiene el presupuesto nacional. Algunos
estudiosos han llamado la atencin sobre este problema debido a la inefciencia que le
impone al desarrollo de las polticas pblicas. Hay muchos casos en los cuales existen las
238
fuentes de fnanciacin para proyectos y programas para el desarrollo. Sin embargo, por la
obligatoriedad legal de presupuestar otras obligaciones, son ejecutados en forma parcial ge-
nerando inefciencias y baja incidencia sobre los sectores que se pretende benefciar. Por ello,
se utilizarn muchos de los fondos existentes para fnanciar los proyectos y programas para
los cuales fueron constituidos, sin que ello afecte la estrategia fscal de mediano plazo.
4.1.4 Consideraciones acerca del crecimiento de largo plazo
A continuacin se plantean cinco consideraciones metodolgicas sobre el crecimiento,
las cuales son de vital importancia si se desea que el crecimiento no solo sea alto sino
sostenible en el tiempo.
La primera consideracin es la necesidad de implementar un men de polticas y ac-
ciones permanentes, en las cuales se debe buscar un incremento en la tasa de inversin
de al menos el 26,1% del PIB en 2010; el elevado dinamismo en las exportaciones y en la
inversin privada; el respaldo a sectores con claras ventajas comparativas; y la ampliacin
en la cobertura y la calidad de la educacin. Para que todo lo anterior sea sostenible,
las polticas a seguir deben estar regidas por un ambiente estabilidad macroeconmica y
fscal que permita aumentar el ahorro interno; la creacin de condiciones para atraer la
inversin extranjera directa; y la consolidacin de la seguridad legal y fsica.
Figura 4.3
Evolucin del ahorro y la inversin (% del PIB)
Fuente: DANE-Banco de la Repblica, clculos DNP-DEE.
La segunda consideracin seala que es posible crecer a tasas elevadas sin tener inicial-
mente listas todas las condiciones del crecimiento sostenido. Con solo algunas condiciones
se puede tener un crecimiento importante, el cual ms adelante se ver reforzado a medida
que se alcance el resto de condiciones.
Captulo 4
239
La tercera consideracin consiste en activar dinmicas virtuosas de crecimiento en las cuales
la consolidacin de unas condiciones y la persistencia de las polticas propician la consolidacin
de otras condiciones y polticas favorables para el crecimiento acelerado. No obstante, es im-
portante tener en cuenta que as como hay dinmicas virtuosas de crecimiento, tambin las hay
viciosas, en las cuales el estancamiento y, an el crecimiento, negativo, pueden ser la norma.
La cuarta consideracin seala que el crecimiento econmico es posible siempre y
cuando se generen las condiciones necesarias para materializarlo. Por lo tanto, es factible
que Colombia pueda acceder a una fase acelerada de crecimiento.
Por ltimo, la quinta consideracin seala que se requiere un consenso mnimo sobre
metas de crecimiento, as como de otros objetivos sociales e institucionales y polticas para
lograrlo, especialmente lo relacionado con la estabilidad macroeconmica. Ese consenso
se ha logrado en otros pases y sociedades y no existen razones para pensar que no es po-
sible lograrlo en Colombia.
4.2 Agenda Interna: estrategia de desarrollo productivo
El proceso de construccin de la Agenda Interna
En 2004 se inici la construccin de la Agenda Interna para la Productividad y la
Competitividad. Mediante una metodologa participativa, representantes del sector pro-
ductivo, el sector pblico nacional y territorial, la academia, los trabajadores y la socie-
dad civil en general identifcaron los encadenamientos productivos ms promisorios en
el contexto de la economa global. Se identifcaron tambin las principales necesidades y
las acciones o requerimientos para llevar a cabo las Apuestas productivas regionales as
como Estrategias competitivas sectoriales.
Con este fn, se realizaron 96 foros y 1.638 reuniones regionales, con una participacin
de 36.651 asistentes, y 151 talleres sectoriales, a los que han asistido 3.427 personas.
Desde las perspectivas regional y sectorial fueron consolidadas ms de 4.500 acciones
concretas, con base en las cuales el Gobierno Nacional defni las lneas estratgicas trans-
versales en materia de competitividad que, luego de ser validadas, nutren la estrategia de
desarrollo productivo de este Plan de Desarrollo.
En el proceso de validacin de las propuestas regionales de Agenda Interna y de las
lneas de accin transversales sintetizadas por el Gobierno Nacional, se realizaron 13 ta-
lleres con la participacin del 70% de los alcaldes y el 75% de los gobernadores de todo el
pas. Adicionalmente, con el propsito de recibir retroalimentacin a las propuestas regio-
nales previamente validadas, se llevaron a cabo 13 talleres regionales con la participacin
del 60% de los congresistas y de representantes de los entes territoriales, del sector privado
y del Gobierno Nacional. Paralelamente, y en el marco de la Asamblea Anual de Afliados
de la Cmara de Comercio de Bogot realizada el 7 de julio del 2005, se socializaron las
propuestas de Agenda Interna Sectoriales con cerca de 3.400 empresarios.
Las acciones o requerimientos as defnidos en esos procesos de consulta han sido el prin-
cipal insumo para concebir los planes, programas y proyectos de poltica que el pas debe em-
prender para consolidar el potencial de la actual estructura de produccin y encaminarse, al
mismo tiempo, hacia una transformacin productiva.
240
Este proceso no concluye aqu. La Agenda Interna est concebida como una estrategia
dinmica; esto signifca que sus lineamientos y prioridades deben ser continuamente eva-
luados y enriquecidos por todos los que han participado en su construccin. Para ello, los
esfuerzos del Gobierno Nacional deben ser complementados con iniciativas lideradas por
el sector privado y los entes territoriales, trascender programas particulares de Gobierno
y contribuir a la consolidacin de una poltica de Estado.
Con este fn, el Gobierno Nacional cre el Sistema Nacional de Competitividad (SNC)
por medio del Documento de poltica 3439 del Consejo Superior de Poltica Econmica
y Social (Conpes) y el Decreto 2828 de 2006. Este sistema articular bajo un esquema de
compromisos, evaluacin, seguimiento y rendicin de cuentas la estrategia nacional y
regional de competitividad y productividad, por medio de una instancia supraministerial,
la Comisin Nacional de Competitividad, y de instancias regionales como las Comisiones
Regionales de Competitividad
100
.
La estrategia de desarrollo productivo
En los aos posteriores a la apertura econmica el aparato productivo nacional ha
avanzado de manera signifcativa en la direccin de su modernizacin competitiva, me-
jorando en productividad, incorporando criterios de calidad y mayor valor agregado en
sus productos. Las exportaciones crecen a una tasa histricamente nunca antes vista, hay
evidencias de su diversifcacin y tanto en el sector privado como en el pblico se observa
la consolidacin de una cultura exportadora que permea buena parte de las decisiones
productivas. No obstante estos avances, se requiere reducir ms las brechas en materia de
productividad y de calidad del empleo respecto de nuestros principales competidores y
socios comerciales.
La poltica nacional de productividad y competitividad ha enfatizado la conquista de
los mercados externos al tiempo que de manera implcita ha otorgado un grado menor
de relevancia a las condiciones internas determinantes de la competitividad. Postul, ade-
ms, que la liberalizacin comercial y la desregulacin bastaran para que los recursos
productivos fueran reasignados por los inversionistas siguiendo las indicaciones de los
precios del mercado.
De aqu que fuera dominante la concepcin segn la cual la poltica sectorial debiera
limitarse al mximo y, en el mejor de los casos, ser de un estricto carcter transversal, esto
es, afectar al sector productivo en su conjunto, sin distingo del tamao, actividad especf-
ca, regin o grado de desarrollo de la empresa afectada.
Hoy resulta evidente que ni la dotacin inicial de factores, ni el stock tecnolgico ni las
relaciones de intercambio determinan de manera inequvoca el patrn de especializacin
de la economa. Esta misma dotacin de condiciones iniciales permite la existencia de
mltiples equilibrios de mercado asociados con distintos patrones de especializacin. Al
parecer, han sido las intervenciones exitosas de poltica, orientadas a acelerar la transicin
de un patrn de especializacin a otro, las responsables de que dos pases con condiciones
100

Se incluir la variable ambiental como factor de competitividad en el SNC, en lo atinente a las instituciones y regulaciones
ambientales, a los impactos sobre la base natural del pas y a nuevas oportunidades de negocios, de acuerdo con lo contenido
en el captulo 5.
Captulo 4
241
iniciales similares presenten hoy en da situaciones tan dismiles de competitividad, tal
como lo muestran, por ejemplo, Colombia y Corea o Colombia y Chile.
El nuevo escenario abierto por la adopcin de Tratados de Libre Comercio de gran
profundidad, la reduccin de las barreras arancelarias en economas desarrolladas y cierta
recomposicin del proteccionismo mediante el uso de obstculos tcnicos al comercio, la
irrupcin de China e India en el mercado global y el hecho incontrovertible de que buena
parte de nuestros competidores del mundo en desarrollo vienen adoptando polticas es-
tratgicas de desarrollo productivo con diverso grado de xito, sugiere que es oportuno
repensar nuestra poltica de desarrollo productivo. Sobre la base de los avances alcanzados
en las diversas estrategias emprendidas para mejorar la competitividad del pas, especial-
mente en la Agenda Interna, el pas esta en capacidad de comenzar un esfuerzo decidido
y comn por determinar cul es la estructura productiva que mejor contribuye a su cre-
cimiento sostenible.
Buena parte de los diagnsticos sectoriales y de las acciones demandas por los diversos
actores del aparato productivo nacional durante el proceso de construccin de la Agenda
Interna se orientan a mejorar la competitividad y, por tanto, a ampliar las oportunidades
de acceso a los mercados globalizados a partir de la plataforma productiva vigente. En
el mismo proceso, sin embargo, se evidenci que la visin a futuro, tanto pblica como
privada, es dbil en cuanto a prever nuevos escenarios productivos.
La coexistencia de una visin fuerte en el corto plazo, pero aun ambigua en sus pro-
yecciones futuras, explica algunas de las carencias en los componentes de mediano y largo
plazo de la poltica nacional de productividad y competitividad. Hoy Colombia atraviesa
por una coyuntura propicia para abordar una estrategia de desarrollo productivo que in-
tegre las acciones inmediatas sobre las apuestas productivas sectoriales de alto impacto
priorizadas en Agenda Interna, con una poltica activa orientada hacia la necesaria trans-
formacin productiva. En otras palabras, se propone al pas productivo estructurar un
plan coherente e integral de poltica pblica dirigido a producir ms y mejor, que a la vez
se oriente hacia una transformacin productiva.
Producir ms y mejor implica un esfuerzo sistemtico por aprovechar las ventajas
comparativas de que disponemos para mejorar el ingreso, reducir la pobreza y avanzar
en las condiciones de equidad, mediante una creciente insercin competitiva en los mer-
cados internacionales y una competencia efciente en el mercado local, a partir de las
condiciones productivas imperantes.
La transformacin productiva, por su parte, exige interiorizar en todos los actores de
la produccin de riqueza que sobre la base de las actuales ventajas comparativas, es im-
prescindible construir ventajas competitivas. No basta con la disponibilidad de recursos
naturales y su aprovechamiento econmico efciente; no es sostenible una insercin en los
mercados internacionales basada en bajos salarios y menos, en una competitividad fun-
damentada en rezagos cambiarios. El pas no dejar de ser pobre, si persiste ad infnitum
en producir bienes de pas pobre.
Ese doble objetivo requiere un esfuerzo sistemtico, explcito en sus componentes y
objetivos y sostenido en el tiempo, que permita transitar desde una plataforma basada en
las ventajas comparativas, a una competitividad sustentada en la creciente productividad
242
de los factores, la elevada califcacin de la mano de obra, el fortalecimiento de la infraes-
tructura y los procesos logsticos, en una estructura arancelaria y de proteccin orientada
hacia el futuro productivo deseado, ms que a la salvaguarda permanente de los sectores
menos efcientes y, de manera medular, a la innovacin y el desarrollo tecnolgico.
En esta perspectiva producir ms y mejor y orientar recursos pblicos y privados
hacia una transformacin productiva el Gobierno Nacional en conjunto con el sector
privado y representantes regionales, propondr a la recientemente creada Comisin Na-
cional de Competitividad un conjunto de iniciativas jerarquizadas en todos los frentes
determinantes de la competitividad.
La estrategia de desarrollo productivo se abordar de manera simultnea desde dos
vertientes diferenciadas pero a la vez complementarias: una vertiente transversal y una
estrategia de programas sectoriales de alto impacto.
Estrategia transversal de desarrollo productivo
La vertiente transversal acta sobre las necesidades que son comunes a todos los sec-
tores productivos. El impacto de estas estrategias se ver refejado en la sostenibilidad del
crecimiento y en aumentos de la productividad y, directamente en la ubicacin relativa del
pas en los ndices internacionales de competitividad.
Las acciones estratgicas de tipo transversal prioritarias en materia de competitivi-
dad son el resultado del la consolidacin y anlisis de todas las acciones defnidas en las
apuestas productivas regionales y las estrategias competitivas sectoriales de la Agenda In-
terna para la Productividad y la Competitividad. Estas se agrupan en las siguientes lneas
estratgicas:
1. Desarrollo empresarial, innovacin y desarrollo tecnolgico
2. Ahorro, inversin y fnanciamiento
3. Capital fsico
4. Capital humano
5. Instituciones para el desarrollo productivo
Programas sectoriales de alto impacto
El segundo gran componente de la estrategia de desarrollo productivo focalizar los esfuerzos
sobre las necesidades especfcas de las apuestas priorizadas en el proceso de Agenda Interna.
Estas apuestas, entendidas como un producto, cadena, cluster, actividad o sector, se
consideran prioritarias por cuanto reportan un elevado potencial de generacin de em-
pleo e ingreso, una amplia cobertura espacial en el territorio nacional, un evidente poten-
cial de insercin competitiva en mercados globalizados y crean una demanda derivada
con fuertes efectos multiplicadores sobre el resto de la economa.
La poltica pblica de desarrollo productivo, junto con abordar estrategias transversales
que demanda el necesario fortalecimiento competitivo de todos los sectores productivos,
focalizar acciones activas especfcas sobre las necesidades de aquellas apuestas produc-
tivas, sustentadas siempre en la medicin de su impacto y la evaluacin permanente de
los resultados de la gestin. Para su buen desarrollo, se fortalecer la capacidad pblica y
privada para prever los cambios del entorno nacional e internacional y adaptarse a ellos,
Captulo 4
243
permitir la movilidad de los recursos productivos, y reconocer a tiempo y corregir las
fallas susceptibles de ser cometidas en la asignacin de recursos colectivos.
Estrategias Transversales
4.2.1 Desarrollo empresarial, innovacin y desarrollo tecnolgico
La Poltica de Desarrollo Empresarial se fundamentar en cinco ejes principales:
1. Fomento de la innovacin y el desarrollo tecnolgico para la competitividad.
2. Competitividad asociada con la productividad empresarial.
3. Insercin internacional y facilitacin del comercio.
4. Adecuado funcionamiento del mercado interno.
5. Estrategias especfcas de productividad y competitividad para las microempresas y
para las Pymes.
Fomento de la innovacin y el desarrollo tecnolgico para la competitividad
El rpido cambio tecnolgico por el cual atraviesa el mundo contemporneo, con los
acelerados avances en Tecnologas de la Informacin y las Comunicaciones (TIC), as
como en biotecnologa y nuevos materiales, plantean una serie de oportunidades y de-
safos a la sociedad y a la estructura productiva nacionales. El aprovechamiento de estas
oportunidades permitir generar un proceso de reduccin de la brecha tecnolgica que
separa a Colombia de las economas altamente competitivas.
Dicho proceso debe partir del reconocimiento de la innovacin como un factor de
competitividad de necesaria inclusin dentro de la agenda poltica y social del pas, y de
la utilizacin de herramientas como prospectiva cientfca e inteligencia competitiva. En
particular, ser prioritario formular una poltica de propiedad intelectual, que acompae
los procesos generados en el sector productivo y permita promover la creacin intelec-
tual, fortalecer su proteccin y estimular su uso. Para hacer de la innovacin un factor de
competitividad del sector empresarial colombiano se adelantarn acciones en los cinco
campos que a continuacin se describen:
Fortalecimiento de la articulacin entre el sector educativo y sector productivo.
La contribucin de la educacin superior al desarrollo est dada, en gran medida, por la
efectividad con que este aprendizaje se vincula al proceso de mejoramiento de la tecno-
loga disponible en las empresas. Las universidades han contribuido a la innovacin, sin
embargo, es necesario fortalecer aun ms los vnculos entre las empresas y las universida-
des con miras a profundizar y diversifcar los campos de investigacin. Para ello se hace
necesario: (1) fomentar la creacin de Ofcinas de Transferencia de los Resultados de la
Investigacin (Otris), (2) ampliar la formacin del personal en campos de la investigacin
aplicada y en la innovacin, (3) fortalecer el Sistema de Informacin de Oferta y Demanda
de Tecnologa e Innovacin (Servicol), (4) incentivar a docentes investigadores e integran-
tes de grupos de investigacin para que participen en proyectos de innovacin, (5) apoyar
el desarrollo de pasantas de doble va entre investigadores y personal de Investigacin y
Desarrollo (I&D) de empresas, y (6) facilitar la asociacin entre las pymes para realizar
investigacin y desarrollo, propiciando el uso de infraestructura universitaria.
244
Promocin del desarrollo institucional de las organizaciones prestadoras de servi-
cios de CTI al sector productivo (centros de desarrollo tecnolgico, etc.). La infraes-
tructura cientfca y tecnolgica comprende el acervo de bienes muebles e inmuebles, as
como los recursos materiales necesarios para la realizacin de actividades de I&D. Dado
que el pas no cuenta con un nivel adecuado de stos recursos, es necesario un esfuerzo
importante para que las actividades de I&D se desarrollen conforme a normas y estnda-
res de calidad internacional.
En varios campos de investigacin, en particular en la bsica, las universidades y em-
presas no pueden por s solas sostener el esfuerzo de inversin necesario para establecer
la infraestructura cientfca y tecnolgica. Para solucionar esta defciencia el Gobierno
Nacional disear una estrategia que incluya la creacin y equipamiento de centros de
investigacin y enseanza; la promocin de la utilizacin racional de los recursos fsicos,
humanos y fnancieros, y el fomento de alianzas y cooperacin entre actores.
Apoyo directo a la innovacin y el desarrollo tecnolgico en empresas. La innova-
cin presenta caractersticas propias de bien pblico, de ah que la intervencin pblica
es un factor crucial para acercar a niveles socialmente ptimos la produccin de conoci-
miento y tecnologa.
Es necesario crear una cultura de la innovacin y una estrategia de fnanciacin de
proyectos de innovacin en condiciones atractivas. El Gobierno Nacional fortalecer los
actuales mecanismos de apoyo crditos blandos y la cofnanciacin, entre otros y reali-
zar evaluaciones peridicas sobre su efectividad e impacto.
Fomento a la transferencia de tecnologa. El mercado internacional de transferencia
de tecnologas incluye (1) las transacciones para el uso, difusin y creacin de tecnologas,
(2) la concesin de licencias y patentes, y (3) la transferencia de conocimientos que no son
patentables o que no estn patentados. En el pas no se cuenta con las sufcientes capaci-
dades cientfcas e innovadoras para generar un mayor ritmo de cambio tcnico, por lo
que es necesario promover esta transferencia de tecnologa del exterior. Para ello se pro-
mover una poltica que incluya el desarrollo de capacidades en negociacin tecnolgica,
incentivos a la Inversin Extranjera Directa (IED), la concertacin de inversiones de I&D
con empresas transnacionales en campos de inters nacional y del sector productivo, y la
combinacin de grandes proyectos industriales con la creacin y el fortalecimiento de la
infraestructura nacional de I&D.
Apoyo a procesos innovadores que generen transformaciones sociales, organiza-
cionales y empresariales. La incorporacin del concepto de innovacin tecnolgica no se
limita al sistema productivo y la competitividad sino, fundamentalmente, a la innovacin
en el proceso de transformaciones sociales, institucionales y empresariales. Es ms, las
transformaciones del sistema productivo no pueden operar y consolidarse sin transfor-
maciones previas o paralelas en el sistema social. As, es necesaria la incorporacin de la
innovacin tecnolgica para el desarrollo social y la modernizacin de las instituciones
sociales y polticas y del sistema empresarial.
Entre los principales temas por trabajar se encuentran: (1) la promocin y el desarrollo
de estmulos a la contribucin del conocimiento cientfco y tecnolgico a la solucin de
los problemas sociales crticos del pas como la pobreza, (2) la orientacin y motivacin a
Captulo 4
245
los cientfcos y empresarios para que contribuyan a la bsqueda de las mejores soluciones
para el desarrollo social, institucional y empresarial y, (3) el fomento a la educacin y los
crculos acadmicos, empresariales y polticos para vincular y articular el conocimiento
cientfco y tecnolgico al estudio y la solucin de los problemas nacionales.
Para que la economa colombiana tenga un crecimiento anual del 6% o superior, tal y
como se plantea en este Plan Nacional de Desarrollo, se debe establecer una mayor y ms
fuerte articulacin entre conocimiento, produccin y competitividad. Reconociendo este
papel, se ha desarrollado como dimensin especial del desarrollo el tema de la ciencia, la
tecnologa y la innovacin.
Competitividad asociada con la productividad empresarial
Estabilidad jurdica para los inversionistas. La existencia de reglas claras, prede-
cibles y estables permite atraer nuevas inversiones, tanto forneas como domsticas.
La adopcin en Colombia de los llamados contratos de estabilidad jurdica ha sido un
vehculo idneo para la atraccin de nuevos inversionistas, por la va de estabilizarles
las normas determinantes de su inversin hasta por 20 aos. Se dar continuidad a la es-
trategia de difusin de dicho instrumento, buscando estimular y aumentar su uso. Esta
estrategia ir acompaada de una adecuada divulgacin del portafolio de inversiones,
y mejoras en la capacitacin para la formulacin de solicitudes y procedimientos para
suscribir estos contratos.
La insercin internacional del pas, por medio de la frma de nuevos acuerdos de in-
tegracin, de promocin de inversiones y de prevencin de la doble tributacin, es otra
estrategia conducente a garantizar un marco estable y duradero en las reglas de juego.
Adems, desde el Gobierno se impulsar la profundizacin del concepto de responsabili-
dad fscal, que minimice la modifcacin de la normativa tributaria.
Cultura y mejoramiento de la productividad. Es necesario posicionar el tema de
productividad como un componente fundamental para el mejoramiento de la compe-
titividad de las empresas. Para ello se pondrn en marcha dos estrategias: (1) difusin y
sensibilizacin al sector empresarial, mediante eventos acadmicos, publicacin de do-
cumentos y capacitacin en las tcnicas de medicin de la productividad a empresarios y
funcionarios y, (2) promocin del mejoramiento de la productividad dentro de empresas
agrupadas en conglomerados empresariales. Se conformarn 16 colectivos 240 empresas
aproximadamente a los cuales se les practicar la medicin de su productividad, como
paso previo al diseo de planes de mejoramiento de la productividad y la adopcin de tec-
nologas de gestin que le ofrezcan al empresario resultados en el corto plazo en reduccin
de costos y aumentos de produccin.
Clusters empresariales. Se promover y apoyar el desarrollo y fortalecimiento de
clusters industriales, teniendo como fnalidad ltima la mejora de la competitividad y pro-
ductividad del tejido empresarial e institucional del pas. Los clusters permiten la genera-
cin de economas de escala, el impulso a la innovacin a travs de la colaboracin entre
empresas y entre estas y entidades de investigacin, y el posicionamiento en los mercados.
La promocin de clusters ayuda a superar la fragmentacin de las labores que llevan a cabo
diversas entidades de apoyo empresarial.
246
El Ministerio se concentrar en la promocin y desarrollo de una cultura del trabajo
en clusters, y en el fomento y aplicacin de mecanismos de cooperacin entre las em-
presas, por medio de jornadas de trabajo que permitan el intercambio, difusin de las
experiencias y desarrollo de proyectos. Se buscar apoyar el progreso competitivo de 30
clusters industriales, teniendo presente las apuestas regionales identifcadas en el marco
de la Agenda Interna; prestando apoyo a la formacin de redes de expertos locales en la
promocin y organizacin de clusters, que desarrollen habilidades para el manejo concep-
tual y de las herramientas respectivas en cada regin, sector productivo, tipo de empresas
y organizacin empresarial.
Transporte y logstica, facilitacin de comercio y tecnologas de la informacin. Un
aumento persistente en los niveles de productividad exige brindar especial atencin a cier-
tos factores de competitividad que impactan de manera directa en el desarrollo empresa-
rial. Entre ellos estn la fexibilizacin de las normas sobre transporte terrestre de carga
por carretera; la promocin y adopcin de mejores prcticas en logstica empresarial; la
racionalizacin de trmites e inspeccin simultnea en puertos; y la creciente sistematiza-
cin de los procesos de gestin empresarial. Las estrategias especfcas frente a cada uno
de ellos quedan consignadas en otras secciones del presente captulo.
Regionalizacin de la poltica. El reconocimiento de las diferentes condiciones de
productividad y competitividad de las regiones, evidenciadas en las brechas de desarro-
llo econmico entre ellas, plantean la necesidad de implementar estrategias regionales de
competitividad y productividad. En el marco de la Agenda Interna y el Sistema Nacional
de Competitividad se propone conformar comisiones regionales de competitividad, con
participacin pblica y privada, que lideren la formulacin de estrategias de desarrollo
productivo. Esta estrategia se describe en la seccin 4.2.5 Instituciones para el desarrollo
productivo.
Insercin internacional y facilitacin del comercio
Estrategia de integracin econmica. La suscripcin de acuerdos internacionales de
comercio de ltima generacin es una garanta para que los pases que an cuentan con un
entorno jurdico relativamente inestable y en formacin, ofrezcan a la inversin nacional
y extranjera un margen de seguridad que permita adoptar decisiones de mediano y largo
plazo con un mnimo de incertidumbre.
En esta materia, se continuar buscando que las negociaciones de la Ronda Doha para
el Desarrollo de la Organizacin Mundial del Comercio (OMC), conlleven a una reforma
integral del comercio mundial de productos agrcolas; se continuar apoyando el proceso
de integracin de las Amricas con miras a concretar el rea de Libre Comercio de las
Amricas (ALCA). En relacin con los pases andinos, se defnir el alcance y profundidad
que se espera para la Comunidad Andina bajo el entendido de que este espacio econmico
debe servir tambin como plataforma hacia una mayor integracin con otras economas.
Frente a la decisin de Venezuela de retirarse de la Comunidad Andina, es prioritario
para el Gobierno de Colombia lograr la adecuada reglamentacin del Artculo 135 del
Acuerdo de Cartagena que permite mantener hasta por cinco aos el programa de liberacin
entre los pases miembros de la CAN y la hermana Repblica.
Captulo 4
247
Con Mercosur, se profundizar el Alcance Parcial Nm. 59 en reas de servicios, inversin
y compras pblicas; similarmente, se profundizar el Acuerdo de Complementacin Eco-
nmica Nm. 24 suscrito con Chile.
Estas acciones, junto con el acuerdo que existe entre Colombia y Mxico, y las nego-
ciaciones inicialmente adelantadas con El Salvador, Guatemala y Honduras para mejorar
la vinculacin econmica del pas con los centroamericanos y del Caribe, ubicarn a Co-
lombia como foco de atraccin de inversin extranjera en la regin.
Adems, se buscar consolidar el acceso al mercado en otros continentes, as como
diversifcar la oferta exportable, en particular en nuevos productos agrcolas. En esta lnea,
con la Unin Europea y los pases de la Asociacin Europea de Libre Comercio (EFTA), se
negociar para conseguir sendos Acuerdos de libre comercio que desmonten las barreras
comerciales para nuestras exportaciones. Bajo las recomendaciones dictadas por el Con-
sejo Superior de Comercio Exterior, tambin se buscar el inicio de negociaciones con
Canad y con Japn.
En cuanto a los pases asiticos, se desarrollar una estrategia para estimular el avance
de las relaciones comerciales con esta regin que permita, tanto la apertura de nuevos mer-
cados, como el fortalecimiento de la inversin asitica en Colombia. En la misma lnea,
se propender por una participacin activa del pas en el Sistema Regional de Coopera-
cin, compuesto por los foros: Asia Pacifc Economic Cooperation (Apec), Pacifc Economic
Cooperation Council (Pecc), Pacifc Basin Economic Council (Pbec) y, ms recientemente,
el Foro de Cooperacin Amrica Latina-Asia del Este (Focalae).
En materia de negociaciones internacionales de inversin y servicios se fortalecern
los estndares de proteccin ofrecidos a los inversionistas extranjeros y a inversionistas
colombianos en el extranjero, a travs de acuerdos sobre la materia: acuerdos de promo-
cin y proteccin recproca de inversiones y Tratados de Libre Comercio. As mismo, se
buscar establecer condiciones de certidumbre y transparencia que permitan mejorar el
acceso de nuestros prestadores de servicios en los mercados extranjeros de inters para
Colombia. Estas negociaciones mejoraran la competitividad de Colombia tanto en ma-
teria de atraccin de inversiones extranjeras, como en las condiciones enfrentadas por
inversionistas colombianos en el exterior.
Fortalecimiento institucional y ajuste normativo para el aprovechamiento de los
acuerdos comerciales internacionales. Para este propsito resulta fundamental que el
Estado cuente con una estructura institucional efciente: un servicio de aduanas que facili-
te el comercio, procedimientos administrativos y de contratacin apropiados, un rgimen
fscal transparente, un sistema fnanciero debidamente regulado y, en general, polticas
regulatorias acordes con un entorno competitivo.
De la misma manera, los acuerdos comerciales internacionales profundos, que van
mucho ms all que el solo comercio de bienes, implican un gran reto de modernizacin
normativa a fn de asegurar su correcta implementacin y una debida proteccin a pro-
ductores, consumidores e inversionistas.
En la prctica, este ajuste normativo implicar reformas que tocarn aspectos puntuales
del Cdigo de Comercio, el Estatuto Orgnico del Sistema Financiero, el Rgimen Aduanero,
la administracin del sistema de propiedad intelectual, el Estatuto de Contratacin Pblica, el
248
Estatuto de Proteccin del Consumidor, el Rgimen de Arbitramento Comercial Internacional
entre Privados y el Rgimen de Prestacin del Servicio de Telecomunicaciones que se
desarrollarn mas adelante.
En materia de inversin, se implementar el programa de fortalecimiento del Estado en
su capacidad para disminuir los riesgos de incumplimiento de las obligaciones internacio-
nales adquiridas en materia de inversin (i.e. el respeto a los derechos de los inversionistas
extranjeros y a sus inversiones) y para resolver controversias inversionista-Estado; se im-
plementarn acciones de coordinacin y capacitacin interinstitucionales que redunden
en una efciente y efcaz defensa de Colombia en estas controversias y se implementarn
instrumentos jurdicos de derecho interno que permitan detectar las modifcaciones re-
gulatorias o legales necesarias para mejorar el clima de inversin.
Estrategia de promocin de servicios. Con el fn de promover los sectores de servi-
cios de mayor potencial exportador del pas y aprovechar las mejores condiciones de ac-
ceso a los mercados que ofrecen los acuerdos comerciales sobre servicios negociados por
Colombia, se identifcarn los sectores de servicios con mayor potencial de contribucin
al crecimiento de exportacin de servicios de Colombia. As mismo, se desarrollarn y
orientarn hacia los sectores identifcados los incentivos para su desarrollo.
Estrategia de desarrollo de los servicios logsticos. Con el fn de aprovechar las ven-
tajas arancelarias derivadas de la suscripcin de acuerdos de libre comercio, el pas desa-
rrollar iniciativas pblicas y privadas para promover la modernizacin y diversifcacin
en tres frentes asociados a la facilitacin del comercio y del transporte: (1) infraestructura
logstica, (2) oferta de servicios logsticos, y (3) organizacin de los demandantes del ser-
vicio. Para esto se contar con el apoyo de la banca multilateral.
Implementacin de la Poltica Nacional de la Calidad. El aseguramiento y promo-
cin de una cultura de la calidad es un requisito indispensable para el exitoso desarrollo de
la actividad comercial nacional e internacional, el fortalecimiento del aparato productivo,
la proteccin de los derechos de los consumidores y el mejoramiento de la gestin pblica.
Para asegurar la calidad, los gobiernos de muchos pases han desarrollado sistemas nacio-
nales de la calidad con el objeto de ofrecer el apoyo y la coordinacin necesarios.
En Colombia, el Sistema Nacional de la Calidad es el Sistema Nacional de Normali-
zacin, Certifcacin y Metrologa (SNNCM), el cual ha tenido importantes logros; sin
embargo, enfrenta importantes retos relacionados con la coordinacin de las distintas en-
tidades y el cumplimiento de compromisos internacionales.
Por lo anterior, se implementarn ocho estrategias para la reorganizacin del SNNCM:
(1) ajuste institucional y normativo, para mejorar su coordinacin e incorporar este sistema
al Sistema Nacional de Competitividad; (2) organizacin y coordinacin de la reglamentacin
tcnica; (3) fortalecimiento de la normalizacin y participacin efectiva y oportuna del pas
en los foros de normalizacin internacional; (4) conformacin del Organismo Nacional de
Acreditacin con reconocimiento internacional; (5) implementacin de una poltica para la
designacin de organismos de evaluacin de la conformidad; (6) conformacin del Instituto
Nacional de Metrologa con reconocimiento internacional (7) fortalecimiento de la metrologa
legal; y (8) coordinacin del Subsistema Nacional de la Calidad y el Sistema Obligatorio de
Garanta de Calidad de la Atencin en Salud del Ministerio de la Proteccin Social.
Captulo 4
249
Adecuado funcionamiento del mercado interno
Promocin de la competencia. La promocin de la competencia y represin de prc-
ticas comerciales restrictivas es fundamental para evitar que los consumidores y empre-
sarios se vean afectados por acciones realizadas por personas o empresas que tengan una
posicin dominante en el mercado nacional.
Estas actividades de promocin de la competencia y represin de prcticas comercia-
les restrictivas se realizan bajo un marco institucional en el cual existen vacos respecto
a las funciones de cada una de las autoridades, lo que ha causado problemas en la aplica-
cin de la regulacin. Por lo tanto, es necesario promover mejoras en el cumplimiento de
dicha regulacin. Para ello, se desarrollarn siete estrategias: (1) implementar un arreglo
institucional que permita mejorar el cumplimiento de la regulacin y centralice sus fun-
ciones; (2) elevar el monto de las multas impuestas a los que violan la normativa vigente;
(3) aumentar el perodo para la prescripcin de las investigaciones sobre prcticas regula-
torias restrictivas; (4) disminuir el perodo de ofrecimiento de garantas por parte de los
investigados y conceder recursos a la autoridad para que verifque su cumplimiento; (5)
crear programas de delacin; (6) agilizar el desarrollo de las investigaciones y; (7) ampliar
el mbito y efcacia de medidas cautelares.
Proteccin al consumidor. Con el fn de promover un desarrollo econmico y social
es necesario fortalecer las acciones y mecanismos gubernamentales destinados a la pro-
teccin del consumidor. Se apoyar la creacin y el fortalecimiento de sus asociaciones
y ligas, se garantizar el respeto de sus derechos a la representacin, a la proteccin, a la
educacin, a informar en sus medios de comunicacin y ser informados, en cumplimiento
de la directriz aprobada por la ONU y suscrita por Colombia (Resolucin 39/248 de la
Asamblea General del 9 de abril de 1985), a la indemnizacin, a la libre eleccin de bienes
y servicios y a ser odos por los poderes pblicos. Para ello, se preservar a las asociaciones
y ligas de consumidores los espacios consagrados en la Constitucin y la Ley en Defensa
de los Consumidores.
Las entidades estatales del orden nacional o territorial podrn celebrar convenios con
instituciones sin nimo de lucro y con organizaciones solidarias en especial Juntas de Accin
Comunal, de las respectivas comunidades benefciarias para lograr la mxima efciencia del
recurso pblico. Estos convenios permitirn impulsar programas y proyectos en actividades
de inters pblico o comunitario, acordes con el Plan Nacional y los Planes Territoriales de
Desarrollo. Las entidades estatales, departamentales, distritales y municipales coadyuvarn
al cumplimiento de lo consagrado en la Ley 1.086 de 2006, por medio de la cual se permite
la realizacin de la Judicatura al servicio de las Ligas y Asociaciones de Consumidores.
Adicionalmente, para asegurar que los benefcios de la calidad lleguen a todos los con-
sumidores del pas, de conformidad con lo establecido en el Conpes 3446 de 2006, el
Gobierno debe trabajar en la poltica de defensa de los intereses de los consumidores y
proceder a la actualizacin del Decreto 3466 de 1982 a lo preceptuado por el artculo 78
de la Constitucin Poltica de 1991, as como a las actuales realidades econmicas y tecno-
lgicas. Se elaborar e implementar una poltica para el fortalecimiento y desarrollo de
la metrologa legal, conforme a las recomendaciones internacionales sobre la materia, en
especial de la Organizacin Internacional de Metrologa Legal.
250
Fortalecimiento de los procesos de reorganizacin y liquidacin empresarial. Para
este propsito se reformar la Superintendencia de Sociedades con el fn de enmarcar sus
actividades en un control objetivo, en la administracin del Rgimen de Insolvencia, y en
la inspeccin de la informacin contable y fnanciera de las sociedades, de modo que los
estados fnancieros refejen su realidad econmica.
Racionalizacin y simplifcacin de trmites empresariales. El Gobierno continuar
implementando la estrategia de racionalizacin y automatizacin de trmites empresaria-
les bajo la cual se han intervenido seis cadenas de ellos en las reas de comercio exterior,
pago de aportes a la seguridad social, creacin de empresas y licencias ambientales. El n-
fasis de esta estrategia ser la reduccin de costos y plazos para los empresarios por medio
del uso de tecnologas de la informacin.
Estrategias especfcas de productividad y competitividad para las microempresas y
para las pymes
Las Mipymes juegan un importante papel en las economas de todos los pases. Ellas
generan gran parte del empleo y son consideradas como un factor vital de la competitivi-
dad y el crecimiento econmico. En el caso de Colombia, las microempresas representan
el 96,1% del universo empresarial, mientras que las pequeas y medianas empresas tienen
una participacin de 3,7%. (Dane, Censo General de 2005). A pesar de la importancia del
sector como fuente de generacin de empleo, las estadsticas ilustran que un alto porcen-
taje de ese empleo es informal (ver seccion 3.2.2). Por eso, uno de los retos centrales de la
poltica de desarrollo empresarial ser consolidar el sector como una fuente de generacin
de ingresos y empleos de calidad, y mejorar su posicin competitiva en los mercados na-
cionales e internacionales.
Reconociendo que existe una alta heterogeneidad dentro del sector Mipymes, el Go-
bierno disear un documento Conpes de poltica con estrategias de apoyo diferenciadas
para las microempresas y para las pymes que responda efectivamente a las potencialidades
y necesidades reales de los empresarios. Dicha poltica estar dirigida tanto a empresas de
naturaleza comercial con nimo de lucro, como a organizaciones de la economa solida-
ria que desarrollen actividades empresariales, y estar orientada a promover procesos de
formalizacin al interior de aquellas empresas que requieran consolidar y/o expandir su
actividad; a incrementar la productividad y la competitividad de las empresas; a eliminar
barreras de acceso a mercados estratgicos* y a fomentar la asociatividad empresarial.
Con miras a lograr una intervencin de amplio alcance y que responda a las necesidades
de las empresas, se buscar canalizar los apoyos pblicos con criterios de demanda. Adicio-
nalmente, a travs de los consejos regionales y superiores de las Mipymes creados por la
Ley 590 de 2000, los comits asesores regionales de comercio exterior y mediante la realiza-
cin de consultorios empresariales regionales, se generarn espacios de interlocucin pbli-
co-privada para readecuar permanentemente las polticas en funcin de los requerimientos
de los empresarios. Finalmente, se contar con un observatorio de las Mipymes, que permita
generar fujos continuos de informacin sistematizada y confable sobre el sector.

*

Mercados de insumos y productos, as como mercados fnancieros, tecnolgicos y de informacin
Captulo 4
251
Para garantizar la efciencia de la gestin del Gobierno y lograr resultados de alto im-
pacto, la poltica buscar ofrecer un apoyo integral a las Mipymes mediante la articula-
cin de los diferentes instrumentos del orden nacional y regional. De igual forma, esta
poltica contar con sistemas de seguimiento, monitoreo y evaluacin de impacto de los
programas que permitan al Gobierno reajustar permanentemente sus estrategias de inter-
vencin, as como informar a los empresarios y a la ciudadana en general acerca de los
resultados de la gestin pblica en esa rea.
A partir de un proceso de concertacin con diferentes actores del sector pblico y pri-
vado encargados del fomento del sector y respondiendo a las estrategias y apuestas produc-
tivas para las pequeas y medianas empresas colombianas propuestas por el sector privado
dentro del marco de la Agenda Interna para la Competitividad y la Productividad, se han
identifcado seis lneas de accin que harn parte de la poltica de apoyo a las Mipymes: (1)
facilitar el acceso de las empresas a mercados fnancieros, (2) facilitar el acceso a servicios no
fnancieros de desarrollo empresarial, (3) fomentar la asociatividad empresarial, (4) facilitar
el acceso a las compras estatales, (5) promover y apoyar la cultura del emprendimiento, y (6)
promover la vinculacin de las empresas a mercados nacionales e internacionales.
Acceso a servicios fnancieros
Mediante la poltica de la Banca de las Oportunidades (ver seccin 3.4) se facilitar
y ampliar el acceso a de las Mipymes a servicios fnancieros. Para ello, el Gobierno Na-
cional realizar convenios con la red de la Banca de las Oportunidades conformada por
bancos, compaas de fnanciamiento comercial, cooperativas, Organizaciones No Gu-
bernamentales (ONG) y cajas de compensacin familiar para el desarrollo de estrategias
que permitan lograr, entre otros impactos, la colocacin de 5 millones de crditos a mi-
croempresarios y la cobertura total del pas en la oferta de servicios fnancieros.
De igual manera, el Gobierno Nacional capitilzar el Fondo Nacional de Garantas
(FNG) con el objeto de continuar avalando el acceso de las Mipymes a recursos de crdito
mediante el esquema de garantas de riesgo compartido.
Aparte de facilitar el acceso al crdito, el Gobierno apoyar y desarrollar mecanismos
alternativos de fnanciacin a travs de las fduciarias pblicas y mediante acuerdos de co-
operacin con terceros. Dentro de estos mecanismos alternativos de fnanciacin se des-
tacan los fondos de capital de riesgo, los negocios fduciarios generadores de economas
de escala, los negocios fduciarios con grandes empresas que vinculan proveedores y dis-
tribuidores Mipymes, los esquemas asociativos de fnanciamiento, y la estructuracin de
garantas no convencionales. En esta lnea, Bancldex impulsar la prestacin de servicios
complementarios al crdito, como son la promocin, participacin y diseo de fondos de
capital de riesgo, as como el apoyo para consolidar y diversifar las exportaciones.
Finalmente, con el fn de potenciar el impacto de la banca de desarrollo
101
en proyectos
productivos, el Gobierno Nacional fortalecer e integrar las operaciones de la misma
mediante procesos de racionalizacion del tamao, funciones y nmero de entidades.
101
Actualmente est conformada por: Financiera de Desarrollo Territorial (Findeter); Financiera Energtica Nacional (FEN),
Fondo para el Financiamiento del Sector Agropecuario (Finagro) y el Banco para el Desarrollo Empresarial y el Comercio
Exterior (Bancldex).
252
Acceso a Servicios no Financieros de Desarrollo Empresarial (SDE). Aparte de eli-
minar barreras de acceso de las Mipymes a mercados fnancieros, la poltica pblica de
apoyo al sector buscar potenciar las capacidades de los empresarios y sus trabajadores
facilitando su acceso a servicios de desarrollo empresarial. Estos servicios estarn orienta-
dos a transferir y a desarrollar capacidades tcnicas, tecnolgicas y de gestin en las em-
presas; brindar asesora para el acceso a mercados nacionales e internacionales; brindar
apoyo en asuntos tributarios, fnancieros, contables, legales, y en general a ofrecer asisten-
cia tcnica y capacitacin en diversas reas tanto a trabajadores como a empresarios del
sector. En este sentido, a travs del Sena se ofrecer un paquete de servicios de asesora
empresarial, asistencia tcnica, formacin gerencial, formacin y asesora a creadores de
empresas e incubacin empresarial y de capacitacin en empresarismo y emprendimiento
(ver seccin 3.2.3).
De igual manera, a travs del Fondo para la Modernizacin y Desarrollo Tecnolgico
de las Mipymes (Fomipyme) se continuar apoyando proyectos, programas y activida-
des para el desarrollo tecnolgico de las Mipymes. Para garantizar una intervencin ms
efectiva en trminos de cubrimiento regional y de impacto socioeconmico, el Fomipyme
llevar a cabo un proceso de rediseo institucional orientado a simplifcar su rgimen
operativo y funcional y a ampliar su radio de accin.
Por otra parte, bajo el liderazgo de Colciencias se promover la innovacin y desa-
rrollo tecnolgico mediante la articulacin del SNCTI para fomentar la transferencia de
conocimiento al sector productivo.
Aunque en Colombia los mencionados instrumentos han tenido una larga trayec-
toria ofreciendo una amplia gama de programas orientados a fortalecer las capaci-
dades de las empresas, an subsiste el desafo de ampliar la cobertura, de garantizar
una oferta diversificada e innovadora de SDE que responda a las exigencias del mer-
cado moderno, de ofrecer servicios diferenciados por tipo de empresa, y de lograr un
mayor conocimiento por parte de los empresarios acerca de la importancia de estos
servicios. Por ello, se disearn mecanismos tendientes a: (1) coordinar, redisear y
ajustar los instrumentos pblicos de apoyo a las Mipymes, con una reorientacin pau-
latina hacia un enfoque de demanda; (2) generar esquemas de incentivos para motivar
a los oferentes de SDE a innovar, mejorar la calidad y desarrollar nuevos servicios; (3)
fortalecer institucional y tecnolgicamente a los proveedores de SDE; (4) suministrar
informacin a los empresarios acerca de las caractersticas de los SDE existentes en
el mercado; y, en general, (5) facilitar el acercamiento entre los empresarios y los ofe-
rentes de SDE.
Fomento de esquemas asociativos. Otro mecanismo que ser utilizado para faci-
litar la transferencia de tecnologa y conocimiento es el fomento de los esquemas aso-
ciativos entre las Mipymes y entre estas y las grandes empresas. Estos mecanismos de
asociatividad permitirn adems, que las empresas compartan activos, generen econo-
mas de escala y alcance, y logren mejorar su capacidad negociadora en el mercado. Por
ello se promovern los esquemas de subcontratacin a escala nacional e internacional;
los programas de desarrollo de proveedores que incluyan componentes de formacin
profesional, transferencia de tecnologa, normalizacin tcnica y gestin de la calidad;
Captulo 4
253
la realizacin de encuentros empresariales; los programas de cadenas productivas para
microempresas; el desarrollo de sistemas de informacin para la subcontratacin; y los
esquemas de comercializacin, entre otros.
Acceso de las Mipymes a las compras estatales. Como complemento a las polticas de
apoyo a las Mipymes anteriormente mencionadas, se utilizarn las compras del sector p-
blico como un instrumento de desarrollo y fortalecimiento del sector. Este instrumento ha
sido utilizado por algunas instituciones pblicas que han implementado programas para
el desarrollo de proveedores, incorporando estrategias de mejoramiento de la producti-
vidad y transferencia tecnolgica. Sin embargo, su desarrollo todava es muy incipiente y
no se cuenta con una poltica integral que permita aprovechar todo el potencial de este
mecanismo de desarrollo empresarial. En trminos normativos, la actual legislacin de
contratacin pblica tampoco ofrece incentivos signifcativos para que las instituciones
pblicas faciliten una mayor participacin de las Mipymes en sus compras. Por lo anterior,
el Gobierno Nacional continuar impulsando cambios normativos que permitan el uso de
instrumentos como la reserva de procesos de seleccin por cuanta para Mipymes, mayo-
res porcentajes de anticipo, y el establecimiento de requisitos mnimos proporcionales al
tamao y complejidad de la obra.
Promocin y apoyo a la cultura del emprendimiento. Las estrategias para el fomento
del emprendimiento incluirn el estmulo de la vocacin emprendedora, el desarrollo de
redes y la promocin del trabajo en equipo, as como el diseo de nuevos programas de
entrenamiento, asistencia tcnica y tutora, hechos a la medida de las necesidades de las
nuevas empresas, e implementados por organizaciones con capacidad para atender a las
frmas en sus etapas tempranas de desarrollo.
Promocin de mercados nacionales e internacionales. Adems de los instrumentos de
apoyo mencionados anteriormente, las empresas cuyo principal mercado sea externo po-
drn acceder a los mecanismos de apoyo ofrecidos por Proexport. Para estas y otras empre-
sas que deseen ampliar sus mercados a nivel nacional e internacional, se brindar asesora
especializada en asuntos aduaneros y de comercio exterior, se suministrar informacin y
asistencia en inteligencia de mercados, acceso a nuevos mercados y canales de distribucin,
se fomentar su participacin en ruedas de negocios y ferias nacionales e internacionales y
se facilitar la conformacin de enlaces empresariales, entre otros aspectos.
4.2.2 Ahorro, inversin y fnanciamiento
El ahorro ha sido histricamente bajo en Colombia y, adems, tuvo una cada muy
fuerte durante la crisis de finales de los aos noventa; sin embargo, en los ltimos
aos se ha recuperado y hoy representa cerca del 23% del PIB, luego de representar el
12% en 1999. El bajo ahorro es la ms importante restriccin al crecimiento en Co-
lombia, por lo cual la estrategia de desarrollo requiere incentivos para incrementar la
tasa de ahorro.
La recuperacin del ahorro que se ha presentado en los ltimos aos se explica por el
repunte del ahorro privado. El fortalecimiento de los Fondos de Pensiones a fnales de la
dcada de los noventa ha sido una parte importante en todo este proceso, al punto que el
valor actual de los fondos representa ms del 15% del PIB.
254
En trminos generales, existe un crculo virtuoso entre el ahorro y el crecimiento eco-
nmico. El ahorro depende positivamente del ingreso y, por lo tanto, todas las condiciones
que aceleren el crecimiento lo favorecen, a su vez, el ahorro es necesario para un mayor
crecimiento. Con la recuperacin del crecimiento en los ltimos aos la tasa de ahorro ha
subido desde el 11,9% en 1999 al 22,3% en 2006 y se espera que llegue al 23,0% en 2010. El
ahorro pblico es un componente importante del ahorro total de la economa, razn por
la cual el control de los gastos corrientes y los mayores recaudos pblicos deben contribuir
a una mayor tasa de ahorro.
Por otro lado, hay que tener en cuenta que el ahorro tambin depende de una serie de
variables microeconmicas y del funcionamiento de los mercados de capitales y fnanciero.
Adems de contribuir directamente a la generacin de valor agregado, el sector fnanciero
constituye una pieza clave para generar ahorro y canalizarlo hacia la fnanciacin de pro-
yectos de inversin y consumo de los agentes econmicos.
Sector fnanciero
El sector fnanciero cumple un papel fundamental en el crecimiento econmico de los
pases, adems de su importante contribucin en la generacin de valor agregado, los ser-
vicios fnancieros son un insumo esencial para los procesos productivos de las dems ra-
mas de la actividad econmica. El sistema fnanciero canaliza efcientemente los recursos
de la economa hacia la fnanciacin de proyectos de inversin y consumo de sus agentes.
A pesar de que el crdito bancario viene creciendo en forma importante, una vez su-
perada la crisis fnanciera de fnales de los noventa, los niveles de la cartera crediticia no
Figura 4.4
Ahorro nacional y externo
Fuente: DANE, Banco de la Repblica. Clculos DNP-DEE.
Captulo 4
255
corresponden al tamao de la economa del pas Figura 4.5. La profundizacin fnanciera
en Colombia, entendida como la proporcin del crdito domstico al sector privado en el
PIB, es baja, incluso para los estndares latinoamericanos. El indicador colombiano est
alrededor del 26,5%, mientras que la profundizacin fnanciera en Brasil es del 30%; en
Bolivia, del 45% y en Chile, del 65%. En economas en desarrollo exitosas como Tailandia,
China y Malasia, dicha proporcin es del 97%, el 120% y el 150%, respectivamente.
Figura 4.5
Cartera como proporcin del PIB
En este sentido, incrementar la profundizacin fnanciera debe ser un objetivo primordial
dentro de la agenda de crecimiento econmico a futuro, dado que la baja difusin del
crdito se traduce en un serio obstculo para el desarrollo. Por ello, es necesario ampliar
la presencia del sector fnanciero en zonas que, por su ubicacin geogrfca, han tenido
un acceso limitado a los servicios de intermediacin. Es indispensable facilitar el acceso a
programas de subsidios agrcolas, de vivienda de inters social, entre otros. En este sentido
el Gobierno ha venido estructurando un sistema de garantas para lograr que el crdito
llegue a los campesinos y poblaciones alejadas.
Uno de los principales retos del sector fnanciero es posibilitar que cada vez ms agen-
tes econmicos tengan acceso a sus productos y servicios, lo cual requiere que asuma de
manera ms activa su funcin social. As mismo, esto supone una mayor equidad en el
acceso a los servicios ofrecidos por los intermediarios, incrementando su penetracin en
segmentos de mercado que por su tamao pueden no contar con garantas sufcientes,
como las pymes, las microempresas y la vivienda de inters social.
Fortalecimiento del ahorro pensional
Los fondos de pensiones se han convertido en uno de los instrumentos ms importan-
tes para elevar la tasa de ahorro de los colombianos; su participacin, tanto en pensiones
obligatorias como en voluntarias, ha pasado del 2% del PIB a mediados de los aos noventa
256
al 16% del PIB en 2006, lo que indica un incremento en 13 puntos en once aos. Este
comportamiento es explicado por la dinmica de los fondos, dado que estos solamente
estn acumulando recursos y slo tienen unos pocos pensionados, tambin debido a la
contribucin de las normas que hacen obligatoria la cotizacin al rgimen de pensiones a
muchos trabajadores que antes no lo hacan.
Figura 4.6
Tamao de los fondos de pensiones
Fuente: Dane-Clculos DNP.
De acuerdo con las proyecciones del DNP, los fondos de pensiones tendrn una parti-
cipacin en el PIB del 32%, una cifra signifcativa para los estndares del pas. No obstante,
en pases como Chile este ahorro ha llegado a representar cerca del 60% del PIB.
Figura 4.7
Proyecciones de ahorro en fondos de pensiones
Fuente: DNP-DEE.
Captulo 4
257
Mercado de valores
El mercado de capitales colombiano est rezagado frente al propio de los pases desa-
rrollados, e incluso frente al de los pases de la regin. El tamao del mercado represen-
tado por el nivel de capitalizacin como porcentaje del PIB, es para el caso colombiano
del 11,9%, mientras que el promedio para Amrica Latina es del 27,4%, y para los pases
con ingreso alto es del 83,4%. Adicionalmente, el valor de las transacciones en nuestro
mercado tambin es bajo, dado que las acciones transadas en bolsa apenas representan el
0,3% del PIB, cuando en Latinoamrica esta cifra es del 5,4% y en los pases desarrollados
del 145,2%.
Las perspectivas futuras de crecimiento requieren de alternativas de fnanciamiento
empresarial que refuercen el papel que juegan los productos crediticios ofrecidos por los
intermediarios fnancieros.
La baja profundizacin del mercado de valores colombiano tambin se refeja en el
hecho de que el mercado bancario prevalece sobre el mercado de valores como fuente de
recursos externos a las frmas. Del total de fondos destinados a la inversin slo el 1,6%
proviene de acciones y el 0,3% de bonos, de manera que la mayor parte de los recursos
provienen del crdito fnanciero, y en menor proporcin de las utilidades retenidas.
Este hecho evidencia la necesidad de crear canales de fnanciacin alternos para el
sector real, como la emisin de acciones y de bonos de largo plazo, e instrumentos estruc-
turados y de cobertura. Con esto se abriran las posibilidades de inversin de las empresas
colombianas, y particularmente de las ms pequeas que, ante las defciencias de infor-
macin y la falta de garantas enfrentados por ellas, podran disponer de productos de
capital-riesgo para apalancar su funcionamiento.
Finalmente, es importante anotar que el mercado de valores depende fuertemente del
mercado de deuda pblica, pues cerca del 80% de las transacciones totales en el mercado
de capitales corresponden a negociaciones de Ttulos de Tesorera (TES). En este sentido
el Gobierno, como emisor de papeles comerciales, debe ser responsable en su estrategia
de fnanciamiento, y cuidadoso del riesgo de los tenedores de deuda pblica. Esto supone
diversifcar la base de tenedores de TES, que actualmente se encuentran concentrados
principalmente en entidades pblicas.
Al tener en cuenta todo lo anterior, se espera que para los aos venideros se logre
una mayor [sic] profundizacin del mercado de valores, de manera que el grado de
capitalizacin burstil alcance un nivel cercano al 28% del PIB, al tiempo que el valor
de las transacciones en bolsa llegue a representar un 6% del PIB. Naturalmente, estas
metas suponen una gran diversificacin de los valores negociados en el mercado de
capitales, lo cual implica por una parte, que cada vez ms firmas encuentren en la
emisin de valores una opcin de financiamiento y participen activamente en el mer-
cado y, por otra, que el Gobierno contine el sano ajuste de las finanzas pblicas con
el fin de inducir la financiacin hacia actividades altamente productivas y de mayor
incidencia social.
258
Cuadro 4.6
Profundizacin del mercado de capitales
Pas Capitalizacin Burstil
1/
(%PIB) Valor transacciones
2/
(%PIB)
Argentina 100,9 1,3
Brasil 27,4 10,7
Chile 74,2 4,9
Colombia 11,9 0,3
Ecuador 7,2 0,1
Mxico 16,2 4,4
Per 23,7 2,0
Venezuela 4,2 0,1
Latino Amrica 27,4 5,4
Pases ingreso bajo 22,6 27,5
Pases ingreso medio-bajo 36,6 20,8
Pases ingreso medio-alto 33,0 7,1
Pases ingreso alto 83,4 145,2
Colombia 2019 28,0 6,0
1/
La capitalizacin burstil es el producto del precio de la accin por el nmero de acciones de las frmas registradas
en la bolsa de valores de cada pas.
2/
Valor de las transacciones corresponde al total de las acciones transadas en bolsa.
Fuente: WDI 2004, Banco Mundial.
Necesidad de una reforma fnanciera
Las principales modifcaciones al marco regulatorio del mercado de valores deben
propender por la homogenizacin de las normas que rigen los diferentes agentes del mer-
cado, de manera que las reglas de juego sean claras y haya mayor seguridad y mitigacin
del riesgo. Tambin, se deben mejorar las prcticas de gobierno corporativo, buscando
la transparencia del mercado y optimizando la calidad y divulgacin de la informacin
fnanciera de las empresas. Se necesitan herramientas jurdicas que incrementen la protec-
cin del inversionista. Por este motivo uno de los principales objetivos de este Gobierno
ser el de reformar el Estatuto Orgnico del Sistema Financiero.
Del trabajo conjunto entre los gremios del sector fnanciero, entidades internacionales
y el Gobierno, se han acordado estrategias para remover muchos de los cuellos de botella
que enfrenta el sector fnanciero y el mercado de capitales en Colombia. De este trabajo se
desprenden varias estrategias:
1. Aumentar la bancarizacin. Esto permitir canalizar el ahorro de los hogares a travs
de medios formales y, a su vez, el acceso a los recursos de crdito a las personas y/o
empresas que por cualquier motivo no han podido acceder a ellos. Actualmente ya se
tienen adelantos en este sentido al aprobarse el desarrollo del programa de la Banca de
las Oportunidades.
Captulo 4
259
2. Mejorar la estructura del sistema fnanciero. Permitir que los bancos puedan prestar
otro tipo de servicios fnancieros como el leasing y la banca de inversin.
3. Incrementar el uso de los medios electrnicos de pago. Esto ayudar a disminuir los cos-
tos de transaccin tanto para los usuarios como para los bancos, y permitir tener un
mayor control tributario.
4. Mejorar el sistema de informacin crediticia. Esto permitir fortalecer las bases de datos
crediticias en benefcio de los usuarios del sistema fnanciero y de las entidades bancarias.
Estrategia de bancarizacin
El bajo nivel de bancarizacin de la poblacin colombiana se constituye en uno de los
principales cuellos de botella para el desarrollo. De acuerdo con estudios del Banco Mun-
dial existe una relacin directa ente el nivel del PIB per cpita y el acceso a los servicios
fnancieros (Figura 4.8).
Figura 4.8
Acceso formal al ahorro y PIB per cpita
Uno de los aspectos determinantes en el crecimiento econmico es el acceso a los
mecanismos de fnanciacin, ya que permite mejor asignacin de los recursos y diver-
sifcacin de los riesgos en proyectos de inversin ms efcientes. Dentro del proceso de
profundizacin fnanciera, uno de los temas ms relevantes se refere a los mecanismos
fnancieros que ayudan a la reduccin de la pobreza. Estudios recientes del Banco Mundial
analizan cmo las restricciones crediticias afectan el acceso al crdito. Tal como se aprecia
en la Cuadro 4.7, el acceso formal al ahorro en Colombia es de aproximadamente 40%,
mientras en pases con altos niveles de ingresos es en promedio 95%.
Fuente: Rajan Raghuram y Luigi Zingales: Financial development and growth, en American Economic Review,
1998; Demirgc-Kunt, Asli y Vojislav Maksimovic; Financial Structure and Economic Growth: A cross-country
comparison of banks en Markets, and development, Cambridge, M.A: MIT Press.
260
Cuadro 4.7
Cobertura de la banca en Colombia
Nm. de
sucursales
Nm. de
municipios
CON
Poblacin
CON
Nm. de
sucursales
(%)
Nm. de
municipios
(%)
Poblacin
CON por
categora
(%)
0-10.000 218 194 1.294.137 5,5 49,1 55,2
10.000-50.000 681 474 10.859.629 17,2 79,8 84,1
50.000-100.000 265 68 4.642.866 6,7 93,2 93,6
Ms de 100.000 2.791 53 25.832.475 70,6 100,0 100,0
Total 3.955 789 42.629.107 100,0 70,8 92,6
Existen tres problemas que afectan el acceso de los servicios fnancieros en los sectores
informales. En primera instancia, se encuentra el costo de la expansin geogrfca de este
tipo de servicios, situacin que se agrava debido a los problemas de orden pblico.
El segundo problema se relaciona con el incremento de los costos operativos debido
al crecimiento en la densidad de las operaciones de bajo monto; este incremento en los
costos va en detrimento de la rentabilidad. Adicionalmente, el posible incremento de la
demanda est acompaado de un aumento en los requerimientos de informacin de los
perfles de los deudores que le permita a las instituciones fnancieras evaluar el riesgo de
sus operaciones.
El tercer problema son los costos de transaccin que deben pagar los usuarios por acce-
der a los servicios fnancieros. Dichos costos por comisiones y transacciones, ms impuestos
distorsionantes hacen que los sectores informales preferan hacer sus transacciones con di-
nero en efectivo en vez de utilizar el sistema fnanciero
102
.
En este contexto el Gobierno ha formulado una poltica para desarrollar la banca de las
oportunidades con el fn de facilitar el acceso al sistema fnanciero formal a aquellos sectores
han sido excluidos del mismo. La estrategia incluye todos los instrumentos fnancieros
que utilizan las familias y los hogares para adelantar sus transacciones, como son pagos,
transferencias, envo y recepcin de remesas, crdito, ahorro, entre otros.
La poltica comprende reformas al marco regulatorio con el fn de incentivar el acce-
so a los servicios fnancieros, con la creacin de instrumentos como los corresponsales
no bancarios, las cuentas de bajo monto exentas del gravamen a los movimientos fnan-
cieros, ajustes al rgimen de garantas, fortalecimiento de la regulacin y de las centrales
de riesgo. Estos elementos debern ser complementados con la promocin y desarrollo
de incentivos por parte del Estado y la formulacin de acuerdos con los intermediarios
fnancieros
103
.
Fuente: Clculos con Base en Dane y Superintendencia Financiera, 2006.

102
Adicionalmente, el incremento de requisitos para los segmentos de ms bajos ingresos, reduce el acceso de estos al sistema.

103
Ver documento Conpes 3424 La banca de las oportunidades una poltica para promover el acceso al crdito y a los dems
servicios fnancieros buscando equidad social Mayo 16 de 2006.
Captulo 4
261
4.2.3 Capital fsico
La infraestructura, entendida como el conjunto de equipamientos empleados en los
sectores de transporte, telecomunicaciones y minas y energa, representa un soporte fun-
damental para el desarrollo econmico, por ser motor de crecimiento de otros sectores y
servir de base para el desarrollo de la actividad econmica, en condiciones efcientes de
costos de transaccin, produccin, comunicacin, transporte e insumos.
Dadas las caractersticas de la geografa y la dispersin de la poblacin, adems de
otros rasgos del territorio como la localizacin y el clima, el pas se ha enfrentado histri-
camente a importantes limitaciones para la provisin de los servicios de infraestructura.
Una mejor infraestructura es necesaria para reducir las barreras de comunicacin y para
impulsar el transporte y el intercambio; incrementa la productividad y mejora las condi-
ciones para competir a escala regional y global.
En el contexto regional, Colombia ha sido uno de los pases que ha invertido sos-
tenidamente en infraestructura, a niveles que superan 2% del PIB (ver Banco Mundial,
2004)
104
. Lo anterior si se considera que el sector privado se ha convertido en un protago-
nista importante en la provisin y el fnanciamiento de la infraestructura, dejando espacio
para que el sector pblico se especialice en el diseo de polticas y la regulacin.
Los fujos de inversin han sido motivados, entre otras razones, por cambios estructurales
en los esquemas de prestacin de servicios en los diferentes sectores de infraestructura. En el
sector transporte se ha dado un fuerte impulso a la poltica de concesiones, el cual ha permi-
tido desarrollar de manera integral las actividades de operacin y mantenimiento, con las de
construccin, mejoramiento y rehabilitacin de vas, puertos y aeropuertos. En telecomunica-
ciones, se pas de un esquema monoplico en telefona local y larga distancia a uno mixto en
competencia; adems, la apertura de nuevos mercados como el de telefona mvil y el de valor
agregado. En energa elctrica se foment la participacin privada en las actividades de gene-
racin, transmisin, distribucin y comercializacin, as como los procesos de la exploracin y
produccin, y de transporte y distribucin en los sectores de hidrocarburos y minera.
Los sectores de infraestructura de servicios pblicos domiciliarios
105
cuentan con un
slido fundamento legal. La estructura industrial en cada uno de los sectores es heterog-
nea: los servicios de energa y gas y telefona pblica bsica conmutada estn a cargo de
empresas privadas y pblicas; de estos prestadores pblicos se presenta una participacin
de empresas pblicas del orden territorial.
En el sector hidrocarburos se destaca la separacin de los papeles del Estado en sus
funciones de regulacin, prestacin y de vigilancia y control, defnida mediante la crea-
cin de la Agencia Nacional de Hidrocarburos (ANH) en 2003. En ese mismo ao se rea-
liz la transicin de un contrato de asociacin para la exploracin y produccin a uno de
concesin moderna, donde Ecopetrol participa como un agente de mercado.
El esquema legal, regulatorio e institucional del sector de transporte presenta un me-
nor nivel de desarrollo. La normativa existente no cuenta con una clara delimitacin de
las funciones. Lo anterior se ha debido a la complejidad y diversidad de las estructuras de

104
Este indicador no incluye hidrocarburos y minas y energa.
105
Segn la Ley 142 de 1994, los servicios pblicos domiciliarios son los siguientes: acueducto, alcantarillado, aseo, energa
elctrica, distribucin de gas combustible, telefona fja pblica bsica conmutada y telefona local mvil en el sector rural.
262
mercado y arreglos institucionales existentes dentro de cada uno de los subsectores. No
obstante, se han presentado avances signifcativos durante la ltima dcada, especialmente
en los regmenes de concesin de los sectores portuario, vial, frreo y sistemas integrados de
transporte masivo.
De esta manera, al considerar los logros de los ltimos aos, an existen cuellos
de botella y brechas en la prestacin y cobertura de algunos servicios, que indican la
necesidad de defnir polticas para mejorar la provisin de capital fsico. Dado los altos
niveles de inversin requeridos para este rubro en el corto plazo, en adelante debe existir
una mayor efciencia de la inversin, as como en la identifcacin de nuevas fuentes de
fnanciamiento
106
. Mientras el papel del sector privado continuar siendo esencial en el
desarrollo de los sectores de infraestructura, el rol del Estado deber continuar enfocn-
dose en temas de regulacin, control y promocin, y en el desarrollo de componentes de
la red de transporte nacional.
Infraestructura de transporte
Histricamente, la provisin de servicios de infraestructura en Colombia ha enfren-
tado importantes limitaciones geogrfcas. Colombia, posee una de las geografas ms
accidentadas del planeta
107
, as mismo se distingue por tener un patrn de localizacin
de la poblacin muy especial; cerca de la mitad del territorio se encuentra prcticamente
despoblado, en tanto que en la parte ms densamente poblada, los ndices de dispersin de
la poblacin son los ms altos de la regin latinoamericana. Ests caractersticas, adems
de otros rasgos del territorio como la localizacin y el clima han tenido fuertes implica-
ciones en la provisin de infraestructura, especialmente la de transporte.
Adicionalmente, las actividades econmicas estn concentradas en la regin Andina,
relativamente alejada de los puertos. El 75% del valor agregado todos los sectores excluido
hidrocarburos y minera
108
es generado en la regin Andina del eje Bogot-Medelln-Cali;
mientras que la regin de la costa Atlntica, produce un 15% y el restante 10% se genera en
el resto del territorio. As mismo, el 80% del comercio exterior, est concentrado en cinco
ciudades y su rea de infuencia (Bogot, Medelln, Cali, Barranquilla y Cartagena)
109
. Es as
como, en el contexto de Amrica Latina, Colombia presenta una de las distancias ms altas
de los centros industriales a los puertos martimos (Banco Mundial, 2006, p. 13).
En Colombia existe una gran concentracin de la red vial en la zona Andina, costa
Atlntica y el piedemonte de la Orinoquia; sin embargo, extensas reas de la costa del
Pacfco, el Magdalena Medio, la misma Orinoquia y la Amazonia, presentan defciencias
en sus vas de comunicacin (Ospina, 2004, p. 48).
En este contexto, el mejoramiento del sistema de transporte y de la infraestructura
fsica asociada, son actividades claves para aumentar la competitividad del pas, fomentar

106
Durante el presente cuatrienio las empresas del sector de minas y energa con capital accionario de la Nacin continuarn
adelantando las actividades definidas por el marco normativo vigente, de acuerdo con la orientacin de sus juntas
directivas.
107
De acuerdo con el Centro de Estudios para el Desarrollo de la Universidad de Harvard, en una muestra de 155 pases, Colombia
tiene la geografa ms abrupta y accidentada.
108
Los hidrocarburos y la minera dan cuenta del 75% del comercio exterior en volumen y 18% en valor (en el ao 2004).
109

Los departamentos que concentran las actividades econmicas concentran tambin la poblacin.
Captulo 4
263
la integracin regional y promover la prestacin de servicios de calidad. As mismo, como
parte del desarrollo de los proyectos de infraestructura de transporte, la socializacin y
difusin de los mismos ser una estrategia prioritaria para el Gobierno Nacional.
Infraestructura para la competitividad. La creciente participacin del comercio ex-
terior en el Producto Interno Bruto (PIB) y el aumento esperado de los fujos comerciales,
establecen presiones sustanciales en la infraestructura de transporte del pas.
Los corredores internos, por los cuales circulan los fujos del comercio exterior, abarcan
diversos tipos de infraestructura y servicios. Las carreteras, que constituyen las principales
arterias de circulacin, presentan necesidades de modernizacin y ampliacin de capacidad
en diversos segmentos, principalmente en los accesos a las ciudades principales, los puertos
y los pasos de frontera.
Los ferrocarriles, actualmente concentrados en transportar carbn de exportacin,
tienen desafos en materia de infraestructura y una necesidad de adecuar su reglamenta-
cin para orientarla hacia la prestacin de sus servicios a otros productos.
El transporte fuvial utilizado para movimiento de hidrocarburos, presenta un poten-
cial relevante en el mediano y largo plazo, particularmente en el ro Magdalena. En este
ro se requieren obras de infraestructura de integracin entre modos con una fuerte par-
ticipacin del sector privado.
De esta manera, mejorar la infraestructura para la competitividad y facilitar su opera-
cin se convierte en uno de los principales retos que afronta el pas en este cuatrienio. Para
este fn se han defnido cinco estrategias:
Nuevas autopistas para la competitividad. De acuerdo con estudios recientes
(Banco Mundial, 2006, p. 3), los principales corredores de comercio exterior presentan
problemas de capacidad y niveles de servicio
110
. Con el fn de atender esta problemtica
y preparar al pas para los efectos derivados de los tratados comerciales, el Gobierno
Nacional desarrollar proyectos estratgicos en estos corredores, con la activa partici-
pacin del sector privado.
Actualmente se encuentra en ejecucin el Programa para el Desarrollo de Concesio-
nes de Autopistas 2006-2014, cuyo objetivo es mejorar la capacidad de la infraestructura de
transporte y adaptarla a las exigencias que impone la dinmica de los fujos de comercio in-
ternacional, a travs de la participacin del sector privado (DNP, 2006, p. 2). Este programa
identifc proyectos a desarrollar y defni los lineamientos de poltica para su ejecucin.
As mismo, el Gobierno Nacional analizar otras alternativas para la ampliacin de
la capacidad de la red vial a travs de la participacin privada, y adelantar las acciones
para su estructuracin. En ese sentido, continuar con la ejecucin de la construccin,
operacin y mantenimiento de los proyectos de concesin existentes, representa una
herramienta para cumplir este propsito.
Adicionalmente, se han identifcado algunos proyectos que dan acceso a los principa-
les puertos martimos, que sern desarrollados a travs de participacin pblico-privada.
Esta estrategia se enfoca en la ampliacin de la capacidad en doble calzada de los si-
guientes corredores viales, con un alcance de mediano plazo (10 aos):

110
Niveles de servicio: Metodologas internacionales utilizadas por Invas que defnen los niveles de servicio de una va incorporando
los criterios de geometra, trfco y estado de la va. Estos niveles se clasifcan entre A y F (A, el mejor y F, el peor).
264
Bogot-Buenaventura
Ruta del Sol: Bogot-Caribe
Ruta Caribe: Cartagena-Barranquilla-Santa Marta
Transversal Central: Eje Cafetero-Valle de Aburr-Ro Magdalena-Santander-Norte
de Santander.
Bogot-Villavicencio
Troncal de Occidente: Nario-Cauca-Valle del Cauca-Eje Cafetero. Crdoba-Sucre-
Bolvar
Bogot-Tunja-Sogamoso
Eje Bananero: Valle de Aburr-Urab
Corredor del Huila
Marginal del Caribe: Turbo-Necocl-Montera-Sincelejo-Cruz de Viso
Arteriales del Llano:Villavicencio-Granada-La Uribe, Granada-San Jos del Guaviare-
El Retorno, Villavicencio-Puerto Lpez-Puerto Gaitn, Villavicencio-Yopal-Hato Co-
rozal-Tame, Tame-Saravena, Tame-Arauca
Corredores arteriales complementarios de competitividad. Debido a la confgura-
cin geogrfca del pas, el sistema de carreteras se ha consolidado parcialmente en el eje
norte-sur, a travs de las vas troncales. Sin embargo, en el sentido este-oeste, la red vial no
ofrece una articulacin que complemente la red troncal.
En este sentido, la estrategia para el desarrollo de nuevos proyectos viales est enca-
minada a consolidar una red de transporte articulada y efciente, a partir del cubrimiento
de las necesidades de movilidad de pasajeros y productos, buscando niveles de servicio y
capacidad acordes con las caractersticas de cada zona y del mercado.
Dentro de este contexto, el Ministerio de Transporte dar continuidad a corredores
que facilitan la movilidad interna, realizando inversiones de alto impacto social y mejo-
rando las caractersticas de la infraestructura productiva, por medio de la estructuracin
del programa de corredores arteriales complementarios de competitividad. De igual ma-
nera, identifcar las fuentes de fnanciacin para este tipo de proyectos y establecer sis-
temas de ejecucin escalonados aunando esfuerzos para que las inversiones sean efcaces
y oportunas, estos proyectos se listan en el Cuadro 4.8:
Cuadro 4.8
Corredores arteriales complementarios de competitividad
Carretera Descripcin Tramo por Desarrollar
Mocoa-San Miguel Mocoa-San Miguel Mocoa-Puerto Ass-Santa Ana-San Miguel
Panamericana del Darin Lomas Aisladas-Cacarica-Palo de Letras Lomas Aisladas-Cacarica (Incluido Puente Atrato)
Ccuta-La Fra (Venezuela) Agua Clara-Guarumito Agua Clara-Guarumito
Tumaco-Esmeraldas La Espriella-Candelillas-Ro Mataje K 14+900-Ro Mataje (Incluidos 5 puentes)
Villavicencio-El Retorno Villavicencio-San Jos del Guaviare-El Retorno Granada-San Jos del Guaviare-El Retorno
Transversal de la Mojana San Marcos-Majagual-Ach-Magangu Majagual-Magangu
Longitudinal de Bolvar Yond-Cantagallo-San Pablo-Simit-San Martn
de Loba-Magangue
Yondo-Cantagallo-San Pablo-Simit
Longitudinal del Oriente El Porvenir-San Jos del Fragua-San Vicente de
Cagun-Neiva
San Jos del Fragua-Florencia-San Vicente del
Cagun
Captulo 4
265
Carretera Descripcin Tramo por Desarrollar
Corredor del Piedemonte llanero Yopal-Hato Corozal-Tame-Arauca Yopal-Arauca
Transversal de la Macarena Baraya-Colombia-La Uribe-Villavicencio Baraya-Colombia-El Dorado
La Uribe-San Juan de Arama
Transversal de Boyac Sogamoso-Aguazul El Crucero-Toquilla-Aguazul
Va alterna al Llano El Sisga-Machet-Guateque-Sta. Maria-El Secreto El Sisga-Machet-El Secreto
Marginal del Caribe San Bernardo del Viento-Santa Lucia-Arboletes-
Necocl
San Bernardo del Viento-Moitos-Puerto Escondido-
Arboletes-Necocl
Transversal Cafetera Honda-Manizales Honda-Manizales
Corredor de la Guajira Central Rioacha-La Florida-Cuestecitas-Maicao Rioacha-La Florida-Tomarrazn-Cuestecitas-Maicao
Transversal del Catatumbo Ccuta-Tib-El Tarra-Convencin-La Mata Tib-Convencin-Ayacuho-La Mata
Troncal del Viento Manaure-Cabo de la Vela Manaure-Cabo de la Vela
Troncal del Nordeste Vegach-Zaragoza Vegach-Segovia-Zaragoza
Longitudinal de Magdalena El Burro-Tamalameque-El Banco-Guamal Santa
Ana-La Gloria
El Burro-Tamalameque (Puente en Construccin)
Santa Ana-La Gloria
Transversal del Carare Landzuri-Cimitarra Landzuri-Cimitarra
Corredor Brasil-Pacfco (Pasto-Mo-
coa)
Pasto-Encano-Santiago-San Francisco (Variante
de San Francisco)-Mocoa
Pasto-Encano-Santiago-San Francisco (Variante de
San Francisco)-Mocoa
Troncal Norte de Nario Pasto-Buesaco-El Empate-La Unin-Higuerones-
Mojarras
Buesaco-El Empate-La Unin-Higuerones
Transversal Central del Pacfco La Virginia-Las nimas-Nuqu La Virginia-Las nimas-Nuqu
Troncal Central del Norte (Tunja-
Ccuta)
La Palmera-Mlaga-Presidente La Palmera-Mlaga-Presidente
Transversal de Boyac Chiquinquir-Pauna-Borbur-Otanche-Dos y Me-
dio-Puerto Boyac
Chiquinquir-Pauna-Borbur-Otanche-Dos y Me-
dio-Puerto Boyac
Transversa Medelln-Quibd[sic] C. Bolvar-Tutunendo-Quibd[sic] C. Bolvar-La Mansa-Tutunendo-Quibd[sic]
Transversal del Sur Popayn-Totor-Inza-La Plata Popayn-Totor-Inza-La Plata
Anillo del Macizo Colombiano Rosas-La Sierra-La Vega-Santiago-Bolvar-La
Lupa
Rosas-La Sierra-La Vega-Santiago-Bolvar-La Lupa
Carretera de la Soberana (Ccuta-
Arauca)
La Leja-Saravena La Leja-Saravena
Carretera La Virginia-Irr La Virginia-La Miranda-Irr La Virginia-La Miranda-Irr
Transversal Sahagn-La Unin Sahagn-La Unin Sahagn-La Unin
Transversal Pacifco Caucano El Plateado-Beln El Plateado-Beln
Corredores arteriales complementarios de competitividad
Mantenimiento ptimo de la red vial de transporte existente. El Ministerio de
Transporte ha desarrollado esquemas de intervencin para el mantenimiento de la red vial
existente y de la infraestructura que la compone, con el fn de ofrecer su ptimo funciona-
miento y fomentar su consolidacin como medio para minimizar los costos de operacin
asociados al transporte. Es por esta razn, que se constituye una necesidad continuar con
el desarrollo de una red vial articulada y homognea, capaz de ofrecer excelentes condi-
ciones de servicio y potencializar los corredores de comercio exterior.
266
Para ello, se debe adelantar estrategias de mantenimiento que garanticen niveles ptimos
de la superfcie de rodadura de la red, debido a que este elemento tiene una fuerte incidencia
en los costos de operacin de los vehculos, los tiempos de desplazamiento y la accidentali-
dad. En este sentido, el Gobierno Nacional, a travs del Instituto Nacional de Vas (Invas),
continuar con la ejecucin de iniciativas como el Programa de Rehabilitacin y Manteni-
miento Integral y los Programas de Microempresas Asociativas y Administradores Viales.
Consolidacin del sector frreo. Durante las ltimas dcadas el modo frreo ha en-
contrado en el mbito mundial, nichos de mercado en el transporte de carga. Colombia
no ha sido ajena a esta tendencia, debido a que el transporte de carbn ha representado
durante los ltimos cinco aos, en promedio, el 99% de la carga transportada por este
modo. Por lo tanto, el modo frreo ha sido fundamental para el desarrollo de la industria
carbonfera del pas, sin embargo enfrenta desafos en materia de infraestructura (par-
ticularmente ante el crecimiento de las exportaciones de ese producto) y una necesidad
de adecuar su reglamentacin para orientarla hacia la prestacin de sus servicios a otros
productos de vocacin frrea.
En este sentido, el Gobierno Nacional fomentar el desarrollo de un sistema operativo
efciente, competitivo y de acceso universal, a travs de la vinculacin de inversionistas
privados para llevar a cabo las actividades de (1) construccin, rehabilitacin, manteni-
miento, operacin y explotacin de la red frrea, buscando asegurar la funcionalidad en
el largo plazo de los corredores econmicamente viables y fnancieramente sostenibles,
como en la regin del Altiplano Cundiboyacense y del Magdalena-Caribe; (2) la defni-
cin de reglas claras para la ejecucin y operacin de proyectos frreos, garantizando la
accesibilidad a travs de esquemas tarifarios que incentiven la utilizacin de este modo; y,
(3) la defnicin de estndares mnimos de nivel de servicio de forma tal que se le garanti-
ce al sector productivo frecuencias y calidad en el manejo de sus mercancas.
Consolidacin del transporte fuvial. Actualmente el volumen de carga movilizado
por este medio es bajo, sin embargo representa una alternativa viable para la moviliza-
cin de productos de vocacin fuvial. En este sentido, el Gobierno Nacional apoyar el
desarrollo de proyectos en los principales corredores fuviales, a travs de la ejecucin de
acciones para el control de inundaciones y sedimentacin, mantenimiento de las condi-
ciones de navegabilidad y expansin de infraestructura portuaria.
Dentro de este marco, con el propsito de consolidar el ro Magdalena, incluyendo
el Canal del Dique y la regin de La Mojana, como una hidrova navegable es necesario
impulsar y apoyar los proyectos que Cormagdalena ha priorizado a travs de programas
tales como el mantenimiento del canal, la adecuacin y/o construccin de instalaciones
portuarias, la proteccin de orillas, control de inundaciones, entre otros.
As mismo, el ro Meta, el cual hace parte del corredor Orinoco-Meta-Pacfco, es con-
siderado como una de las principales arterias fuviales de la regin de la Orinoquia colom-
biana. En este contexto, el Gobierno Nacional continuar con el desarrollo del proyecto
para la Recuperacin de la navegabilidad del ro Meta, como un corredor intermodal es-
tratgico para el comercio exterior de productos y la integracin regional.
Otro corredor estratgico, es el Amazonas-Putumayo-Pacfco, del cual hace parte el
ro Putumayo, se constituye en una importante va de comunicacin que propicia una
Captulo 4
267
mayor integracin con Ecuador, Per y Brasil. Es por esta razn que el Gobierno Nacional
impulsar el proyecto para la recuperacin de la navegabilidad del ro Putumayo con el fn
de aumentar el comercio entre los pases de Amrica del Sur
111
.
Adicionalmente, se estudiar la factibilidad del desarrollo del corredor fuvial del Eje
Atrato-San Juan, como alternativa para el transporte de carga y pasajeros, y su comple-
mentariedad con el Canal de Panam.
Nodos de transferencia. Los nodos de transferencia son todos aquellos puntos de la red
que se constituyen puertas de entrada y salida del comercio exterior. Se consideran como
nodos de transferencia los puertos martimos, los aeropuertos y los pasos de frontera y dada
su funcin, establecen una herramienta fundamental para la competitividad del pas.
El impacto esperado ante los escenarios comerciales que se avecinan es muy alto, in-
cluyendo posibles cuellos de botella en terminales y accesos, lo cual afectar de manera
directa la calidad del servicio y por ende la competitividad del pas (Banco Mundial, 2006,
p. 37). Con el fn de afrontar esta situacin se han defnido tres estrategias:
Ampliacin de la capacidad portuaria. La participacin de las importaciones del pas
a travs de los puertos martimos, durante la ltima dcada, ha oscilado entre el 86% y el
91%. En el caso de las exportaciones la variabilidad de la participacin es menor y oscila
entre el 96% y el 98%.
En el tema portuario, el Ministerio de Transporte encaminar acciones tendientes hacia
el desarrollo equilibrado y sostenible del sistema de puertos del pas, a travs de la prestacin
de servicios que respondan en forma gil a los requerimientos de efciencia, capacidad y
la promocin para el desarrollo econmico y social de sectores productivos en su rea de
infuencia. Estas acciones, se sustentan en la transformacin para el aprovechamiento de la
inversin privada y de las condiciones geoestratgicas y naturales para el incremento de la
oferta portuaria con la facilitacin y el acompaamiento por parte del Estado.
En ese sentido, existen iniciativas para el desarrollo de nuevos proyectos portuarios
tanto en la costa Atlntica, como a lo largo de la costa Pacifca (Bocas de Ceniza, Buena-
ventura, Tribug, Mlaga, entre otros), alternativas que deben ser evaluadas, lideradas y
desarrolladas por el sector privado.
Infraestructura aeroportuaria. La evolucin del movimiento de carga por modo a-
reo y la creciente participacin de esta en el valor del comercio exterior, evidencia la im-
portancia que este medio de transporte ha adquirido en los ltimos aos.
De esta manera, las acciones relacionadas con la infraestructura aeroportuaria, se enfocan
hacia el mejoramiento en el sistema de transporte areo de carga y pasajeros, a travs de la in-
tervencin sobre terminales areos y pistas en aquellos nodos de importancia estratgica para
la competitividad nacional y/o regional.
En este sentido, el Gobierno continuar con la implementacin de los programas de
participacin privada para la administracin y modernizacin de infraestructura aero-
portuaria y la orientacin de las inversiones en este tipo de proyectos, de acuerdo con los
volmenes de trfco. As mismo, elaborar planes de articulacin efciente y armnica de

111
IIRSA tiene como misin coordinar a los Gobiernos, a las Instituciones Financieras Multilaterales y al Sector Privado para
articular planes y proyectos de inversin, bajo la visin poltica y estratgica de la regin. IIRSA ha priorizado los corredores
Orinoco-Meta-Pacfco y Amazonas-Putumayo-Pacfco, como proyectos para la integracin regional.
268
los aeropuertos que optimicen la operacin de estos con el marco territorial y/o regional
de los cuales hacen parte.
Adicionalmente, la Aeronutica Civil implementar programas orientados a generar
recursos fnancieros provenientes de actividades relacionadas con la prestacin del servi-
cio de transporte areo, tales como la explotacin comercial de los terminales y servicios
de aeronavegacin.
Infraestructura en los pasos de frontera. Los pasos de frontera son un conjunto de
aspectos fsicos, y administrativos necesarios para que las personas, los productos y los
vehculos, puedan atravesar los lmites entre pases, cumpliendo con los requisitos y con-
troles impuestos por las autoridades nacionales.
En la actualidad hay cuatro pasos de frontera operando entre Colombia y sus pases
vecinos. Con Venezuela estn habilitados los pasos de Paraguachn, el Puente Interna-
cional Simn Bolvar entre San Antonio y Ccuta, y el Puente Internacional Francisco de
Paula Santander entre Urea y Ccuta. Con Ecuador el paso de frontera est localizado en
el Puente de Rumichaca
112
entre Ipiales y Tulcn.
Al tener en cuenta lo anterior, el Gobierno Nacional promover la modernizacin y
adecuacin de los pasos de frontera de Ccuta y Rumichaca que en la actualidad con-
centran los mayores fujos de comercio exterior en trminos de transporte terrestre. De
la misma manera, se adelantar el desarrollo fsico de Paraguachn, Puerto Pez, Puerto
Carreo, Leticia, San Miguel y Mataje, as como tambin la armonizacin de los procedi-
mientos de control.
Integracin y cohesin territorial. El transporte cumple una funcin estratgica
en la integracin de las regiones, es por esto que en las ltimas dcadas, la mayora de
los recursos de inversin en infraestructura vial se han concentrado en la construc-
cin y conservacin de los corredores viales arteriales, mientras que los corredores
vasculares, en su mayora a cargo de los entes territoriales
113
, han presentado un nivel
de deterioro generalizado.
Dentro de este esquema, es fundamental para el pas continuar con las acciones de-
sarrolladas por los entes territoriales y el Gobierno Nacional sobre la infraestructura a su
cargo, para lo cual se cuenta con los siguientes programas:
Gestin vial de la red vascular. Con el fn de fortalecer la gestin de los entes terri-
toriales en la administracin, mejoramiento, mantenimiento y sostenibilidad de la red,
el Gobierno Nacional ha decido adelantar programas de acompaamiento a la gestin
vial regional a travs de crdito externo hasta por US$1,000 millones en cabeza de las
entidades territoriales con la garanta soberana, que permitirn optimizar las inversio-
nes y una mayor conectividad con la red principal del pas a travs de programas que
contemplan asistencia tcnica e institucional a los entes territoriales.
Por medio de procesos participativos los entes territoriales podrn identifcar los princi-
pales proyectos a ser desarrollados facilitando la articulacin con la red vial arterial del pas

112
Adems de este paso, se encuentra habilitada la frontera en el puente de San Miguel pero este cruce no est operando.
113
La distribucin de competencias sobre la red vial en Colombia obedece a un proceso de descentralizacin de las labores de
construccin y mantenimiento de la red, establecida a partir de 1993 mediante la expedicin de la Ley 105, donde se determinaron
las competencias sobre la red nacional de transporte y la red de transporte a cargo de los entes territoriales.
Captulo 4
269
para fomentar el fujo de mercancas desde las zonas de produccin hasta las vas troncales y
de estas hacia los puertos y pasos de frontera, generando benefcios econmicos.
En este sentido, los programas a implementar por el Ministerio de Transporte permi-
tirn que la infraestructura vial brinde mayor accesibilidad a la poblacin y a los sectores
productivos, a travs de esquemas alternativos para la ejecucin de los proyectos en las
diferentes regiones del pas.
Accesibilidad territorial. Adicional a la gestin vial de la red territorial, es necesario
implementar estrategias enfocadas al desarrollo de la red de ros, caos y esteros, de sis-
temas alternativos de transporte y de la infraestructura aeroportuaria y aeronutica en
zonas apartadas y de difcil acceso, con el fn de conectar a la poblacin rural con la in-
fraestructura de transporte para la competitividad. Estas estrategias se desarrollan en el
captulo de Reduccin de pobreza y promocin de la equidad.
Sistemas de transporte
Los sistemas de transporte, consisten en los servicios necesarios para la ope-
racin y utilizacin de la infraestructura fsica, la calidad y eficiencia
114
, de estos
servicios son esenciales para la competitividad del pas, que en la actualidad se
afianza en los procesos de integracin econmica. Por lo cual, es necesario que el
pas formule e implemente una poltica integral para el desarrollo del sistema de
transporte que, adems de atender la infraestructura, cree el marco institucional y
de incentivos econmicos adecuados para promover la eficiencia y calidad de los
servicios de transporte.
La poltica deber estar orientada a crear condiciones para que la industria del trans-
porte, provea servicios a menores costos y de mayor calidad. Para ello, las medidas que
se adopten debern promover el desarrollo sistemtico de capacidades de los agentes que
participan en la prestacin de los servicios.
La conformacin de sistemas de transporte competentes, complementarios, orienta-
dos al servicio e integrados a la economa global, son esenciales para el desarrollo social y
econmico, en este sentido se adelantarn acciones en aspectos regulatorios, logsticos y
tecnolgicos, entre otros.
Regulacin, inspeccin, control y vigilancia
Regulacin. La regulacin econmica del transporte debe establecer el marco de refe-
rencia para la organizacin y operacin de los participantes y defnir las reglas de juego que
garanticen la competitividad. Por su parte, la regulacin tcnica del transporte debe fjar los
estndares de equipamiento y operacin necesarios para garantizar dicha competitividad.
El Gobierno debe crear el marco legal y regulatorio que promueva la efciencia en la
prestacin de los servicios a lo largo de la cadena de transporte bajo los siguientes principios:
claridad en las reglas de participacin de todos los actores; impulsar prcticas competitivas;
regular monopolios naturales; facilitar entrada de operadores; y desarrollar alianzas con el
sector privado para promover el crecimiento y desarrollo.
114
Efciencia se refere a menores costos, y calidad incluye: oportunidad (tiempos), seguridad (que no se pierdan ni daen las
mercancas), fexibilidad, diversidad en la oferta de servicios de agregacin de valor y su impacto ambiental (emisiones).
270
Para ello, el esquema regulatorio de transporte debe orientarse hacia el fortaleci-
miento empresarial, el desarrollo e incorporacin de nuevas tecnologas, el aprovecha-
miento de las economas de escala, la especializacin en la prestacin de servicios, la
conformacin de redes de cooperacin, la eliminacin de distorsiones y la reduccin de
costos de transaccin.
El Ministerio de Transporte, identifcar las acciones necesarias para revisar la regu-
lacin actual y formular un marco regulatorio que incentive la operacin efciente de las
empresas de transporte con esquemas ptimos, criterios de logstica y reduccin de costos
de transporte. En este sentido, se adelantarn las siguientes acciones:
Compilar y modernizar la regulacin de los diferentes modos de transporte.
Fortalecer la prestacin de servicios de transporte moderno, seguro y efciente.
Modernizar la estructura empresarial en los sistemas de transporte de carretera, ferroviario
y fuvial.
Desarrollar la prestacin del servicio de pasajeros y carga a travs de la modernizacin
de la estructura de la prestacin del servicio, incluyendo la integracin de sistemas.
Supervisin. En Colombia, el sector transporte cuenta con la supervisin integral (vi-
gilancia, inspeccin y control) de su actividad y operacin, a travs de la Superintendencia
de Puertos y Transporte, la cual ejerce funciones de supervisin sobre la prestacin y
prestadores de servicios pblicos de transporte en sus medios, modos o nodos, la gestin
de la infraestructura y el Sistema Nacional de Transporte.
Para fortalecer al Estado en sus funciones de inspeccin, vigilancia y control se propo-
nen las siguientes estrategias:
Revisin de competencias entre las entidades del sector.
Fortalecer la proteccin al usuario de los servicios de transporte.
Implementar un modelo de gestin por resultados en todo el sector transporte.
Nodos logsticos. Las plataformas logsticas son reas de ruptura de las cadenas de
transporte en donde se concentran actividades tcnicas y de valor agregado, dedica-
das generalmente a la logstica de mercancas. Las plataformas presentan importantes
benefcios que se traducen principalmente en la optimizacin del uso del espacio y la
posibilidad de ampliacin de la capacidad de la infraestructura; contribucin a la activi-
dad econmica regional generando actividades adicionales intensivas en mano de obra;
y atraccin de los usuarios constituyendo una interfaz de servicios entre la carga y el
medio de transporte.
Las terminales interiores y puertos secos tienen por funcin la concentracin de ser-
vicios y de cargas con caractersticas industriales combinadas con actividades logsticas
vinculadas a los servicios y modos de transporte.
Dentro de este marco, el Gobierno Nacional promover el desarrollo de las platafor-
mas logsticas, puertos secos y terminales interiores en coordinacin con las autoridades
departamentales, municipales y el sector privado, mediante la optimizacin de operacio-
nes logsticas que involucren exportadores, intermediarios e importadores, con el fn de
reducir los costos logsticos y mejorar los actuales niveles de servicio.
Como complemento de lo anterior, el Gobierno Nacional est adelantando la estruc-
turacin de los siguientes programas:
Captulo 4
271
Revisin, inspeccin y manejo de carga. Los procedimientos de control en los nodos
de transferencia en Colombia, estn a cargo de cuatro agencias del orden pblico nacional: la
Direccin de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN), la Polica Antinarcticos, el Instituto
Colombiano Agropecuario (ICA) y el Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y
Alimentos (Invima). Estos organismos tienen a su cargo la inspeccin fsica de las mercan-
cas y la verifcacin de la documentacin requerida en los procesos de comercio exterior.
Este proceso incluye la participacin de un gran nmero de agentes, requiere la exis-
tencia de un proceso coordinado y gil donde las inspecciones fsicas realizadas por los
distintos organismos estatales estn armonizadas y donde los requerimientos de docu-
mentacin e informacin se encuentren estandarizados.
En este marco, el Gobierno Nacional desarrollar mecanismos de armonizacin de
forma tal que el impacto sobre el fujo fsico de los bienes y el costo asociado a estos
procesos sea el mnimo posible. As mismo, establecer condiciones que faciliten y pro-
muevan el comercio exterior bajo esquemas ptimos de control, dado el incremento de
transporte de carga y las expectativas de comercio.
Con el objetivo de mejorar la coordinacin entre las entidades con funciones en la
inspeccin de mercanca en los nodos de transferencia, se requiere continuar con el
proceso de unifcacin de procedimientos de inspeccin que adelantan las entidades
competentes. Para esto, el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, coordinar y
concertar el plan de accin de implementacin del modelo de inspeccin simultnea
en los nodos de transferencia, con el apoyo de la DIAN, Invima, ICA y de la Polica
Antinarcticos.
As mismo, la DIAN con el apoyo del Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico
coordinar con las entidades competentes la evaluacin operativa, tcnica, tecnolgica
y fnanciera, as como los modelos de asignacin de riesgos, para la adquisicin de un
sistema uniforme de inspeccin no intrusiva, la defnicin de procedimientos y la tra-
zabilidad de la mercanca que se justifque implementar en los nodos de transferencia
como puertos, aeropuertos y pasos de frontera.
Sistemas de informacin en lnea. Los nodos de transferencia requieren sistemas de
informacin avanzados, con capacidad para procesar la documentacin generada por las
transacciones. Las denominadas infoestructuras son cada vez ms relevantes; estas se
referen a sistemas de informacin que interconectan a los miembros de la comunidad
logstica, optimizando el intercambio de documentacin, reduciendo el volumen de datos
a reingresar en diferentes sistemas y permitiendo perfeccionar el seguimiento de una ope-
racin hasta su cierre, con los movimientos de fondos asociados.
Con este fn, el Gobierno Nacional adelantar un proceso de evaluacin y diagns-
tico de las tecnologas y plataformas instaladas y generar una estrategia que unifque
redes y permita el uso efciente de la informacin. Lo anterior permitir, entre otras
cosas, eliminar los procesos de documentacin fsica y de esta[sic] manera se avanzar
en un sistema electrnico que integre los actores de los nodos de transferencia.
Equipamiento. Las caractersticas del mercado del transporte de carga y transporte
urbano han trado como consecuencia que en los ltimos aos, la situacin econmica
para la mayora de los operadores se haya deteriorado, as como la calidad de servicio
272
para los usuarios, desbalances entre la oferta y demanda, y tendencia al cambio en la
composicin del parque por tipo de vehculo
115
.
Ante esta situacin, el Gobierno Nacional desarrollar el marco institucional y de in-
centivos econmicos para:
Impulsar la modernizacin del equipamiento en el transporte de pasajeros con crite-
rios de reposicin y de reduccin de sobreoferta.
Desarrollar mecanismos de fnanciamiento competitivo y accesible para los pequeos
transportadores.
Reducir niveles de contaminacin por mejoramiento de tecnologa y la promocin de
combustibles alternativos no contaminantes.
Mejorar las condiciones de seguridad por efecto de mejores condiciones tcnico mecnicas.
Fomentar la creacin y fortalecimiento de formas de organizacin y de gobierno cor-
porativo para la provisin de servicios de transporte carretero de carga en el marco de
la cadena de valor de la operacin logstica
Asegurar la efciencia en el funcionamiento del mercado de transporte de carga, por
medio de la creacin de condiciones apropiadas para la generacin y difusin de in-
formacin, y de la reduccin sistemtica de costos de transaccin.
Seguridad aeronutica. El sistema de vigilancia que hace parte de la infraestructura
aeronutica del pas cumple una funcin primordial para la prevencin de accidentes y la
seguridad y control del espacio areo nacional.
Es por esto que el Gobierno fortalecer los sistemas satelitales, a travs de inversiones
en redes de comunicacin, navegacin y vigilancia y la ejecucin del plan de transmisin
CNS/ATM que permitan aumentar la cobertura del sistema
116
.
Las acciones de la Aerocivil al respecto estarn enmarcadas en los siguientes aspectos:
Mantener los equipos y sistemas existentes: radar, radioayudas, comunicaciones, sis-
temas aeroportuarios, meteorolgicos, equipos de extincin de incendio bsqueda y
rescate, equipo areo, equipos de seguridad y sanidades aeroportuarias.
Mantener y mejorar los cerramientos e instalaciones donde se ubican los equipos y
sistemas de vigilancia y navegacin area.
Garantizar el mantenimiento preventivo y correctivo de los equipos y sistemas ae-
roportuarios y aeronuticos instalados asegurando el funcionamiento ptimo en la
operacin y control de la seguridad.
Aumentar la cobertura en la renovacin tecnolgica de equipos y sistemas aeroportua-
rios y aeronuticos.
115
Los vehculos de transporte pblico urbano tienen una edad promedio muy superior a los estndares internacionales, para
Bogot entre 10 y 18 aos. En cuanto a los vehculos de carga, el parque tiene una edad promedio superior a los 24 aos. Es
importante mencionar que en Colombia existe la prctica de repotenciacin de los vehculos.
En cuanto a la propiedad del parque, en general, las empresas de transporte no utilizan vehculos propios. En el transporte de
carga existe una alta atomizacin de la propiedad del parque, las empresas propietarias de vehculos son un bajo porcentaje
(entre el 3% y el 5%). La mayor parte de la carga se moviliza en camiones articulados (70% del total de la carga); esto, a pesar
de representar slo el 15% del total del parque.
116
CNS/ATM: Sistemas satelitales de comunicacin, navegacin y vigilancia del espacio areo.
Captulo 4
273
Abastecimiento energtico
La consolidacin de una poltica energtica de largo plazo es una tarea estratgica
para asegurar el abastecimiento de energticos, factor de produccin fundamental en la
economa. Adicionalmente, permite fortalecer el ambiente microeconmico en el cual el
sector real toma decisiones efcientes de localizacin, inversin, produccin y expansin,
contribuyendo a aumentar la productividad de la economa y por lo tanto a la competiti-
vidad del pas.
En este orden de ideas, la poltica de abastecimiento energtico tendr como princi-
pios los siguientes: (1) fortalecimiento de la seguridad energtica del pas; (2) promocin
del uso efciente de la canasta energtica; y (3) consolidacin de la integracin regional.
El fortalecimiento de la seguridad energtica vincula dos categoras. De un lado, la con-
fabilidad operativa del sistema en el corto plazo, entendida como la capacidad y desempeo
del sistema para equilibrar oferta y demanda en tiempo real, dadas las facilidades existentes.
De otro lado, la oferta adecuada en el largo plazo, la cual se fundamenta en la provisin de
incentivos econmicos para atraer fujos de inversin para la expansin de capacidad de los
sistemas de produccin, transporte, distribucin y adecuacin de los sistemas de medicin y
control de la infraestructura energtica, en el tiempo y localizacin ptima, minimizando el
costo de largo plazo de abastecimiento energtico (Joskow, 2005, p. 6)
La promocin del uso efciente de la canasta energtica hace referencia a incentivar la
sustitucin efciente en la produccin y el consumo de energticos a partir de la formacin
de precios de los distintos productos mediante esquemas de mercado.
Finalmente, la consolidacin de la integracin regional hace referencia al aprovechamiento
de la canasta regional de energticos, mediante la armonizacin de los marcos regulatorios y la
promocin de la interconexin con pases vecinos, bajo esquemas de competencia.
A. Hidrocarburos y carbn
Recientemente el Gobierno Nacional inici un proceso de ajuste normativo e institu-
cional del sector de hidrocarburos, con el objetivo de cambiar la tendencia decreciente en
las actividades de exploracin y explotacin de petrleo y gas natural. Entre las medida
adoptadas se destacan: (1) la creacin de la Agencia Nacional de Hidrocarburos (ANH)
a travs del Decreto-ley 1760 de 2003, para que asumiera la funcin de administrador
integral de los recursos hidrocarburferos de propiedad de la Nacin; (2) el desarrollo de
un nuevo esquema contractual de concesin moderna, basado en un sistema de regalas,
impuestos y participaciones extraordinarias, por parte de la ANH; (3) el fortalecimiento
de la Empresa Colombiana de Petrleos S.A. (Ecopetrol S.A.) para ajustar sus condiciones
de produccin, asegurar su viabilidad fnanciera y preparar la empresa para competir en
igualdad de condiciones con las dems compaas que actan en el mercado nacional e
internacional; (4) la capitalizacin con recursos del sector privado de la refnera de Car-
tagena, en el ao 2006; (5) la liberacin de los intercambios comerciales internacionales
de gas natural a partir de 2003; (6) el avance en el proceso de enajenacin de la participa-
cin estatal en Ecogas; y (7) la protocolizacin del inicio de la construccin del gasoducto
binacional con Venezuela y el inicio de gestiones para el desarrollo de la interconexin
gasfera con Panam.
274
El subsector carbn ha continuado con un crecimiento sostenido como consecuencia de:
(1) la enajenacin de la participacin estatal en empresas dedicadas a la explotacin de este mi-
neral; y (2) el fujo de inversiones privadas en bienes de capital requeridos para la explotacin
minera efciente y de gran escala. No obstante lo anterior, es previsible que ajustes en el marco
normativo e institucional del sector permitan aumentar la produccin nacional de carbn.
Por otra parte, durante los ltimos aos se ha impulsado la utilizacin de combustibles
limpios como medida para asegurar el abastecimiento energtico del pas y mitigar los
efectos ambientales del consumo de combustibles fsiles (calidad del aire
117
). As, se ha
incentivado la masifcacin del Gas Natural Vehicular (GNV) y en los principales centros
poblados del pas se ha establecido la mezcla de biocombustibles, tales como los alcoholes
carburantes con los combustibles de origen fsil, en desarrollo de la Ley 693 de 2001.
Al tener en cuenta la necesidad de asegurar el abastecimiento energtico del pas y
tomando en consideracin los avances experimentados en esta materia como resultado
de las polticas pblicas adoptadas durante los ltimos aos, en el perodo 2006-2010 el
Gobierno Nacional implementar las acciones orientadas a: (1) continuar promoviendo
la exploracin y explotacin de hidrocarburos y carbn; (2) promover la formacin de
precios de energticos mediante la adopcin de esquemas de mercados; y (3) promover la
consolidacin de la regulacin del sector de hidrocarburos.
1. Exploracin y explotacin de hidrocarburos y carbn. En desarrollo de esta poltica,
el Gobierno Nacional pondr en marcha las siguientes estrategias y acciones:
Aprovechamiento de los recursos hidrocarburferos. El Gobierno Nacional
avanzar en la consolidacin del marco institucional del sector. En este sentido,
el Ministerio de Minas y Energa revisar el alcance del Decreto-ley 1760 de 2003,
buscando fortalecer la separacin de competencias en materia de formulacin de
polticas pblicas, regulacin, ejecucin y control de las actividades sectoriales.
As, la ANH mantendr entre sus funciones las relacionadas con su objetivo de ad-
ministracin integral de las reservas de hidrocarburos de propiedad de la Nacin,
incluyendo aquellas relacionadas con el control y la fscalizacin de las operaciones
petroleras del pas. Por su parte, el Ministerio de Minas y Energa adelantar las
acciones necesarias para asumir las funciones que le fueron asignadas a la Agencia
mediante el Decreto-ley 1760 de 2003 y que tienen relacin con la regulacin de
precios y formulacin de polticas pblicas sobre abastecimiento energtico
118
.
En este sentido, la ANH intensifcar las labores de promocin y asignacin de reas
para la exploracin y produccin de hidrocarburos. As mismo, proseguir moni-
toreando la viabilidad de las operaciones que desarrolla la industria petrolera en
el pas, dando continuidad a las estrategias de seguridad y a mecanismos como el
acuerdo Gobierno-Industria. De esta manera, se tendrn las siguientes metas para

117
El Ministerio de Minas y Energa y el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial fjaron como meta para el 31
de diciembre de 2010, que los combustibles lquidos utilizados en el territorio nacional contengan un mximo nivel de azufre
en porcentaje de masa de 0,03% para gasolina y 0,05% para diesel.
118
Este puede ser el caso de los numerales 5, 12, 13 y 14 del artculo 5, de los numerales 8, 9 y 10 del artculo 8 y del numeral 4
del artculo 13 del Decreto-ley 1760 de 2003.
Captulo 4
275
el presente cuatrienio: (1) suscribir, en promedio, 30 nuevos contratos anuales de
exploracin y produccin; (2) adquirir en promedio 32.000 km equivalentes de ss-
mica 2D; y (3) lograr la perforacin de, en promedio, 40 nuevos pozos exploratorios
por ao (pozos A-3). De otro lado, la fnanciacin y puesta en marcha de proyectos
de upgrading y transporte de crudos pesados, y de explotacin incremental de reser-
vas de crudo en campos maduros, descubiertos no desarrollados o inactivos, sern
desarrolladas por inversionistas estratgicos. (Ver anexo de metas).
Adicionalmente, el Ministerio de Minas y Energa promover el desarrollo de proyec-
tos de explotacin integrada de campos de produccin de gas, para lo cual estudiar
ajustes en las regalas aplicables a este tipo de proyectos, en especial en lo relacionado
con la inyeccin de gas entre campos para optimizar la explotacin del recurso. En
todo caso, se tendrn en cuenta el propsito de asegurar que con las reservas proba-
das de gas natural se atienda prioritariamente la demanda interna regulada de gas,
respetando los costos de oportunidad de los productores de gas y crudo.
Por otra parte, la Empresa Colombiana de Petrleos S.A. (Ecopetrol S.A.), en coor-
dinacin con el Ministerio de Minas y Energa y el Ministerio de Hacienda y Crdito
Pblico, pondr en marcha las actividades tendientes a capitalizar la empresa hasta
en un 20% de su valor patrimonial, con el fn de destinar prioritariamente esos re-
cursos a la actividad de exploracin y explotacin de hidrocarburos. Es importante
destacar que para el presente cuatrienio Ecopetrol S.A. ha previsto un aumento con-
siderable en su presupuesto de inversin, con miras a consolidar sus posibilidades de
competir con las compaas que actan en el mercado nacional e internacional.
Una vez se consolide este proceso de capitalizacin, la empresa tendr una nueva es-
tructura societaria, lo cual har necesario adoptar medidas que permitan continuar
dinamizando el desarrollo de la empresa y el del sector. Por lo anterior, Ecopetrol S.A.
no podr incluir dentro de su estado de resultados el reconocimiento de los subsidios
implcitos a los combustibles lquidos, ni el de los subsidios a los combustibles utiliza-
dos para la generacin de energa elctrica en las Zonas No Interconectadas
119
. Adicio-
nalmente, el cambio en la composicin accionaria de Ecopetrol S.A. tambin har ne-
cesario el anlisis de posibles modifcaciones en las lneas de negocio de la compaa.
Marco institucional y normativo del subsector carbn. El Ministerio de Minas y
Energa liderar un proceso de fortalecimiento del marco institucional y normativo
del sector minero, orientando la accin del Estado hacia la promocin de la inversin
privada en la exploracin y explotacin minera. Los detalles de este proceso se desa-
rrollan en el captulo de Poltica Minera.
Coordinacin de la exploracin geolgica bsica. La ANH y el Ingeominas (Servicio
Geolgico), bajo el liderazgo del Ministerio de Minas y Energa, pondrn en marcha un
proceso de coordinacin de sus actividades de exploracin geolgica bsica y admi-
nistracin de la informacin geolgica
120
. De esta manera se buscar la generacin
119
Zonas No Interconectadas son las reas geogrfcas donde no se presta el servicio de energa elctrica a travs del sistema
interconectado nacional.

120
La entidad que se consolide como administradora de los recursos mineros de propiedad de la Nacin tambin participar en
este proceso de coordinacin.
276
de sinergias y el aprovechamiento de economas de alcance en la promocin de la
exploracin y explotacin de hidrocarburos y carbn.
Intercambios comerciales internacionales de gas natural. En desarrollo de la po-
ltica de promocin de la exploracin y explotacin de hidrocarburos, el Gobierno
Nacional dar continuidad a su poltica de libertad de los intercambios comerciales
internacionales de gas natural. Con esta medida se buscar continuar dinamizando
la actividad exploratoria tanto en el interior del pas como en las reas costa afuera,
as como el desarrollo de proyectos de integracin regional, particularmente con
Venezuela y Mesoamrica. De manera similar, la implementacin de esta poltica
incentivar el desarrollo de proyectos de Gas Natural Licuado por parte de inver-
sionistas estratgicos.
Como complemento de lo anterior, el Ministerio de Minas y Energa defnir los li-
neamientos para: (1) disponer de la informacin sobre las reservas probadas de gas
natural y divulgar esta informacin; y (2) establecer los mecanismos que aseguren el
abastecimiento nacional de este combustible, respetando el equilibrio econmico de
los contratos existentes, en concordancia con las polticas de gobierno defnidas para
el cuatrienio anterior. En lnea con lo anterior, la ANH desarrollar los mecanismos
contractuales correspondientes.
2. Formacin de precios de energticos. El Gobierno Nacional impulsar estas estrategias y
acciones:
Desmonte de subsidios a combustibles lquidos. Durante el perodo 2006-2010 el
Gobierno Nacional avanzar en el proceso de desmonte de los subsidios implcitos
a los combustibles lquidos (gasolina corriente y diesel), con el propsito de incen-
tivar la competencia y la inversin en la industria de refnacin e importacin de
estos combustibles, lo cual permitir asegurar el abastecimiento de estos energti-
cos en el mediano plazo. De otro lado, esto incentivar la conversin de vehculos
a Gas Natural Vehicular, teniendo como meta para el cuatrienio la conversin de
160.000 nuevos vehculos. (Ver anexo de metas)
Para esto, el Ministerio de Minas y Energa: (1) establecer una nueva metodolo-
ga para el clculo del ingreso al productor, que tomar como referencia precios
de mercado de productos derivados del petrleo comercializados en la costa del
Golfo de Estados Unidos, ajustados segn la calidad del producto nacional; y (2)
con el fn de mitigar el impacto del proceso de ajuste de precios, defnir sendas de
desmonte de los subsidios implcitos.
Por su parte, el Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico, en coordinacin con el
Ministerio de Minas y Energa, liderar la modifcacin de la estructura tributaria
de los combustibles lquidos
121
, eliminando las distorsiones existentes en los mar-
cos tributarios de estos combustibles, sin generar un impacto fscal negativo sobre
los municipios, los departamentos y la Nacin. Adicionalmente, en el transcurso
del desmonte, el Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico continuar las gestio-

121
Se revisarn los aranceles, el IVA, el impuesto global y la sobretasa a los combustibles lquidos.
Captulo 4
277
nes necesarias para apropiar en el Presupuesto General de la Nacin los recursos
requeridos para cubrir los subsidios implcitos a los combustibles lquidos. Una vez
concluyan los perodos de desmonte, el Ministerio de Minas y Energa evaluar la
liberacin de los precios de la gasolina corriente y el diesel. Como complemento de
lo anterior, el Gobierno Nacional evaluar la viabilidad de implementar mecanis-
mos que permitan mitigar los efectos de la volatilidad de los precios. Uno de tales
mecanismos ser la creacin del Fondo de Estabilizacin de Precios de los Com-
bustibles (FEPC), el cual busca proteger al consumidor nacional de la fuctuacin
de los precios de los combustibles en los precios internacionales.
Regulacin de precios del gas natural en puntos de entrada al sistema nacio-
nal de transporte. Con el objeto de promover el uso eficiente de los diferentes
sustitutos energticos, la CREG evaluar e implementar los mecanismos re-
gulatorios necesarios para que los precios de gas natural incentiven el abasteci-
miento de este energtico, en concordancia con las polticas pblicas definidas
por el Gobierno Nacional.
Competencia en el mercado de biocombustibles. El Gobierno Nacional promo-
ver la competencia entre los diferentes biocombustibles, con criterios de soste-
nibilidad fnanciera y ambiental, y abastecimiento energtico. Para estos efectos,
el Ministerio de Minas y Energa evaluar la viabilidad y conveniencia de liberar
los precios de los biocombustibles y eliminar los aranceles a estos productos en
un trmino de tiempo que no supere al plazo establecido para el desmonte de los
subsidios implcitos a los combustibles lquidos, considerando en todo caso el
esquema actual de fjacin de precios basados en costos de oportunidad de estos
energticos, de sus sustitutos y de las materias primas utilizadas en su produc-
cin. Adicionalmente, el Ministerio de Minas y Energa adoptar las medidas
necesarias para establecer en todo el pas la mezcla de biocombustibles con com-
bustibles de origen fsil, de manera que la gasolina contenga un 10% de alcohol
carburante y el diesel un 5% de biodiesel, y evaluar la conveniencia y viabilidad
tcnica de incrementar estos porcentajes
122
. (Ver anexo de metas)
3. Regulacin del sector de hidrocarburos
Confabilidad en el suministro y/o transporte de gas natural. La CREG disear
e implementar un mecanismo regulatorio que promueva la inversin en facilida-
des para el suministro y/o transporte de gas para perodos de contingencia, con
el objeto de asegurar la continuidad del servicio. Este mecanismo tendr en con-
sideracin un anlisis costo benefcio para la inclusin de dichas facilidades en el
sistema de distribucin o transporte de gas natural.
Distribucin de combustibles lquidos. Durante el presente cuatrienio el Minis-
terio de Minas y Energa avanzar en la expedicin de: (1) las reglas de acceso a la
infraestructura para la importacin y el transporte de combustibles lquidos; y (2)
los reglamentos tcnicos de la cadena de distribucin de combustibles. As mismo,
122
Para agosto de 2010 se prev que en 26 departamentos la gasolina corriente contendr al menos un 10% de alcohol carburante
y el diesel contendr por lo menos un 5% de biodiesel.
278
avanzar en el desarrollo y puesta en operacin de un sistema de informacin que
integre las actividades de todos los agentes que conforman la cadena de distribucin
de combustibles
123
.
Adicionalmente, el Gobierno Nacional dar continuidad a la estrategia de control
contra el hurto de combustibles lquidos, de tal forma que el hurto se reduzca en
400 barriles promedio por da con respecto al hurto reportado como promedio de
enero a agosto de 2006 (1.000 barriles diarios)
124
. En el mismo sentido, el Gobierno
Nacional, bajo el liderazgo de la DIAN, fortalecer la estrategia de control en ma-
teria de contrabando de combustibles, teniendo como meta para el cuatrienio una
reduccin del contrabando en 4.800 barriles promedio por da frente a las estads-
ticas de 2006 (12.000 barriles diarios).
Por otra parte, dado que el rgimen especial para los combustibles lquidos en zonas de
frontera no ha sido un mecanismo efcaz para evitar el comercio ilcito entre fronteras
y generar el desarrollo econmico y social de esas zonas, el Ministerio de Hacienda y
Crdito Pblico, en coordinacin con el Ministerio de Minas y Energa, evaluar un
nuevo mecanismo que propenda por el logro de los objetivos planteados.
Industria del Gas Licuado de Petrleo. Con el objetivo de promover el desarrollo
de la industria del gas licuado de petrleo y de esta manera fortalecer la canasta de
energticos disponible en el pas, el Ministerio de Minas y Energa evaluar e im-
plementar un esquema de regulacin tcnica y econmica que permita impulsar
los usos alternativos de este energtico, siempre y cuando se asegure el abasteci-
miento de la demanda domiciliaria.
Por otra parte, la CREG establecer un esquema de responsabilidad que haga po-
sible identifcar el prestador del servicio para que este garantice la calidad y segu-
ridad del combustible distribuido. En concordancia con lo anterior, la CREG esta-
blecer el mecanismo apropiado para garantizar la reposicin y mantenimiento de
los cilindros de gas, buscando la eliminacin del margen de seguridad
125
.
B. Energa elctrica
En cumplimiento de lo dispuesto por el Plan Nacional de Desarrollo 2002-2006, du-
rante los ltimos aos el Gobierno Nacional ha adoptado medidas orientadas a[sic] conti-
nuar el proceso de integracin de las redes de transmisin elctrica con los pases vecinos
y avanzar en la liberalizacin del mercado elctrico. Entre las acciones gubernamentales
se pueden resaltar: (1) el establecimiento del marco regulatorio sobre transacciones inter-
nacionales de electricidad de corto plazo; (2) el avance en el proceso de armonizacin del
marco regulatorio para intercambios comerciales de energa elctrica con Panam; (3) el
fortalecimiento del esquema de garantas para transacciones en la bolsa de energa; y (4)
la expedicin del marco regulatorio del nuevo cargo por confabilidad.
123
Se entiende por agentes de esta cadena el refnador, el importador, el almacenador, el distribuidor mayorista, el transportador, el
distribuidor minorista y el gran consumidor. Se excepta de esta defnicin a los distribuidores del Gas Licuado de Petrleo.

124
Reduccin en 6.600 barriles diarios frente a las estadsticas de hurto de 2002. (anexo de metas)

125
Administracin del margen de seguridad al que hace referencia el artculo 23 de la Ley 689 de 2001.
Captulo 4
279
En aras de avanzar en su propsito de asegurar el abastecimiento de energa elctrica
del pas en el mediano y en el largo plazo, durante el presente cuatrienio el Gobierno
Nacional emprender acciones orientadas a: a) establecer mecanismos para el desarrollo
de intercambios comerciales de energa elctrica con los pases de la Comunidad Andi-
na y Mesoamrica; y b) consolidar el proceso de fortalecimiento del mercado de energa
elctrica. As mismo, el Gobierno Nacional, a travs del Ministerio de Minas y Energa,
continuar impulsando el uso racional de la energa, por medio de estrategias orientadas
a optimizar la demanda de energticos
126
.
1. Desarrollo de intercambios comerciales internacionales de energa elctrica. El
Gobierno Nacional avanzar en la consolidacin de las siguientes acciones y estrate-
gias, que permitirn al pas optimizar el aprovechamiento de sus recursos energticos
y los disponibles en pases de la regin.
Proyectos de interconexin elctrica con pases vecinos. El Ministerio de Minas
y Energa y la CREG establecern los mecanismos para el desarrollo de una in-
fraestructura que permita la interconexin elctrica entre la Comunidad Andina
y Mesoamrica, tomando en consideracin los siguientes criterios: (1) expandir
la infraestructura bajo el criterio econmico de efciencia; y (2) promocionar el
intercambio comercial guiado por el criterio de ventaja comparativa. Para este cua-
trienio se tiene por meta la interconexin con al menos 1 pas bajo un esquema
de intercambios de mercado
127
. La interconexin entre Mesoamrica y la Regin
Andina contribuir a optimizar el aprovechamiento de los recursos energticos
disponibles en ambas regiones y la complementariedad hidrolgica entre las mis-
mas. (Ver anexo de metas)
Proceso de armonizacin del marco regulatorio en la regin. El Ministerio de
Minas y Energa, en conjunto con la CREG, liderar el proceso de diseo e im-
plementacin del esquema de armonizacin regulatoria para el desarrollo de la
interconexin elctrica con Panam, tomando en consideracin el acuerdo marco
de interconexin energtica incluido en el Plan Puebla Panam. Adicionalmente,
el proceso de armonizacin del marco regulatorio de intercambios comerciales con
Panam estar plasmado en la agenda regulatoria de la CREG.
Este proceso es relevante en la medida que el marco regulatorio-comercial servir
como referencia para la toma de decisin por parte de inversionistas para la expan-
sin y ubicacin de la nueva capacidad de generacin en el largo plazo, que a su
vez incidir en los intercambios internacionales de energa elctrica entre ambas
regiones. As, estos intercambios tienen una alta dependencia de la defnicin re-
gulatoria-comercial que se implemente.
126
Para estos efectos, el Ministerio de Minas y Energa iniciar una labor de promocin de este proceso dentro de las entidades
del Gobierno Nacional, teniendo como meta para el cuatrienio una reduccin del 10% en el consumo de energa elctrica de
las entidades gubernamentales del orden nacional.

127
Para estas inteconexiones ser necesaria la construccin de redes de alta tensin con una longitud aproximada de 1,000 km, con
una capacidad de transmisin a pases vecinos de 550 MW. Adicionalmente, para concluir estos proyectos de expansin elctrica
del sistema de transmisin nacional se prev la terminacin de la construccin de 1,443 km. de red de alta tensin (500 kv).
280
2. Fortalecimiento del mercado de energa elctrica. La consolidacin del proceso de
fortalecimiento de la industria de energa elctrica asegurar la efciencia en la oferta
de generacin del sistema mediante la formacin de precios bajo esquemas de merca-
dos en competencia. La efciencia requiere que la energa, la capacidad disponible de
generacin y los servicios complementarios del mercado mayorista de energa elctri-
ca sean de mnimo costo, pero a precios que permitan un nivel de inversin adecuada
proveniente de fujos de fnanciacin realizada por inversionistas estratgicos.
Para tal fn, el Gobierno Nacional adelantar las siguientes estrategias:
Marco regulatorio de cargo por confabilidad. La CREG consolidar la imple-
mentacin del nuevo marco regulatorio del cargo por confabilidad mediante la es-
tructuracin de las subastas de energa en frme para la asignacin del mencionado
cargo. Con la entrada en vigencia de dicho esquema se asegurar la consolidacin
de nuevos proyectos de generacin que fortalecern el mercado de energa elc-
trica y la confabilidad del mismo en el largo plazo. As, se espera que para el ao
2010 el indicador defnido como la relacin entre la energa frme y la demanda de
energa sea mayor a 1
128
. (Ver anexo de metas)
Como complemento de lo anterior, el Ministerio de Minas y Energa impulsar
los cambios normativos para defnir, con base en criterios objetivos y de efcien-
cia econmica, los mecanismos de contingencia orientados a asegurar la entrada
en operacin de nuevos proyectos de generacin, en caso que los mecanismos de
mercado no lo incentiven.
Mecanismos de mercado que remuneren otros servicios prestados por las plan-
tas de generacin. La CREG liderar el proceso de expedicin de un marco regula-
torio que sustituya los mecanismos vigentes basados en formacin de precios fuera
de mercado para la remuneracin de servicios complementarios prestados por las
plantas generadoras, tales como generaciones por restricciones y/o seguridad.
Coordinacin entre gas y electricidad. La CREG y el Ministerio de Minas y Ener-
ga evaluarn las reformas regulatorias necesarias para optimizar el proceso de
coordinacin entre el despacho elctrico y la nominacin de gas, asegurando la
continuidad y confabilidad de estos servicios.
Aprovechamiento de energa elctrica de procesos de cogeneracin y autoge-
neracin. El Ministerio de Minas y Energa continuar adelantando las gestiones
necesarias para aclarar el alcance de las disposiciones legales vigentes que limitan
el desarrollo de proyectos de cogeneracin. Adicionalmente, la CREG, con base en
los lineamientos de poltica del Ministerio de Minas y Energa, impulsar las re-
formas regulatorias que: (1) incentiven la venta de excedentes de energa por parte
de cogeneradores en igualdad de condiciones frente a los dems participantes del
mercado de energa; y (2) permitan la venta de energa por parte de autogenerado-
res ante eventos de restricciones en el sistema.

128
Para la estimacin de la energa frme y de la demanda de energa se tendrn en cuenta los lineamientos establecidos por la
CREG, en la defnicin de cargo por confabilidad.
Captulo 4
281
Poltica Minera
El Ministerio de Minas y Energa se ha concentrado en las actividades de formulacin
de polticas pblicas, reglamentacin de la actividad minera y seguimiento al ejercicio
de las funciones que ha delegado en el Instituto Colombiano de Geologa y Minera (In-
geominas) y en seis gobernaciones
129
, instituciones encargadas de la administracin de
los recursos mineros. La separacin de roles de la industria, eliminando la actividad em-
presarial del Gobierno Nacional, entre otros, ha favorecido el aumento de las inversiones
privadas en el sector, las cuales se han incrementado constantemente desde 1996.
Si bien el pas cuenta con una actividad de minera formal, moderna y de gran escala,
centrada en los proyectos de carbn y nquel ubicados en La Guajira, Cesar y Crdoba, en
el resto del territorio nacional esta actividad se lleva a cabo a menor escala y se caracteriza
en muchos casos por un perfl informal y de subsistencia, alrededor del cual existen
interrogantes en trminos de rentabilidad, sostenibilidad y competitividad.
Para el desarrollo del potencial minero del pas se requiere la consolidacin de una po-
ltica que permita, de una parte, aumentar la productividad de las explotaciones mineras
tradicionales legales, y de otra, incentivar la participacin de inversionistas estratgicos en
la exploracin, explotacin y desarrollo sostenible de los yacimientos mineros. Para el efec-
tivo cumplimiento de estos objetivos, la poltica minera se fundamentar en los principios
de: (1) aumento de la productividad minera con criterio de sostenibilidad
130
; y (2) efcacia,
coordinacin y complementariedad de la gestin estatal. As, durante el presente cuatrienio
el Gobierno Nacional impulsar una poltica de promocin de la exploracin y explotacin
efciente de los recursos minerales dentro de un concepto integral de desarrollo sostenible.
En desarrollo de esta poltica, el Gobierno Nacional implementar las reformas instituciona-
les y normativas, as como las dems estrategias que se describen a continuacin.
Marco institucional del sector minero. El Ministerio de Minas y Energa liderar
un proceso de fortalecimiento del marco institucional del sector minero, con el fn de
consolidar la separacin de competencias en materia minera y aumentar la efciencia
de los procesos desarrollados por las instituciones pblicas.
En este marco, el Ministerio de Minas y Energa adelantar las reformas necesarias
para fortalecer la accin del Estado en materia de promocin de la inversin pri-
vada en la exploracin y explotacin minera. As, pondr en marcha las acciones
que le permitan transformar o reestructurar al Ingeominas como administradora
de los recursos mineros, y concentrar las acciones de esta entidad en: (1) la eva-
luacin de las condiciones y el potencial geolgico del pas, teniendo como meta
para el perodo 2006-2010 el desarrollo de actividades de exploracin geolgica
en 120.000 km
2
, geoqumica en 120.000 km
2
y geofsica en 90.000 km
2
; (2) la pro-
mocin de la exploracin y explotacin de reas con potencial minero
131
; y (3) la
administracin del recurso minero, incluyendo el desarrollo de las actividades de
129
Gobernaciones de los departamentos de Antioquia, Bolvar, Boyac, Caldas, Cesar y Norte de Santander.
130

Sostenibilidad tcnica, econmica y ambiental.
131
Con la puesta en marcha de estas medidas se espera: (1) incrementar el rea contratada en un 50% frente a las cifras de julio
de 2006; (2) incrementar la produccin de carbn, superando 100 millones de toneladas por ao en 2010; y (3) generar un
crecimiento en el valor absoluto del PIB minero, superando $11,9 billones en el mismo ao (pesos constantes de 2006).
282
asignacin, titulacin, fscalizacin y recaudo y distribucin de regalas, entre otros
132
.
(Ver anexo de metas)
Como complemento de lo anterior, el administrador de los recursos mineros, en co-
ordinacin con el Ministerio de Minas y Energa, desarrollar nuevos mecanismos
para otorgar reas mineras para la exploracin y explotacin por parte de inversio-
nistas estratgicos considerando el establecimiento de requisitos que aseguren la ex-
ploracin y explotacin efciente y con criterio de sostenibilidad de los yacimientos
mineros. Adicionalmente, el Ministerio de Minas y Energa adelantar las gestiones
necesarias para ajustar las funciones y competencias de la UPME, eliminando las
asignadas a esta entidad en materia de planeacin minera. Finalmente, el Ministerio
de Minas y Energa promover la consolidacin de un Acuerdo Gobierno-Industria
para el sector minero, espacio que permitir mejorar el ambiente de inversin a par-
tir de un trabajo conjunto entre la industria y entidades de Gobierno relacionadas
con la actividad minera
133
.
Productividad de explotaciones legales. El Ministerio de Minas y Energa implemen-
tar acciones orientadas a promover un aumento en la productividad de las explota-
ciones mineras legales. En este sentido, el Ministerio pondr en marcha actividades
de: (1) planeacin de estrategias para fomentar la asociacin de los mineros legales
de los distritos identifcados por la UPME
134
y priorizados por el Ministerio de Minas
y Energa; esto permitir impulsar la inversin efciente de recursos de capital en las
actividades de exploracin y explotacin de recursos minerales, as como aprovechar
economas de escala en estas actividades; y (2) coordinacin entre el Ministerio de Minas
y Energa y otras entidades privadas y gubernamentales
135
, nacionales y multilaterales,
con el fn de facilitar el acceso de los mineros tradicionales legales a programas de capa-
citacin, asistencia empresarial y fnanciacin, entre otros; esto permitir a los mineros
tradicionales el desarrollo de actividades de encadenamiento y agregacin de valor.
Para la puesta en marcha de las acciones descritas, el Ministerio de Minas y Energa defni-
r las estrategias para al menos el 50% de los distritos mineros y adelantar las gestiones de-
fnidas para al menos 4 de esos distritos, como proyectos piloto que podrn ser replicados
en otros distritos mineros del pas. As mismo, el Ministerio adelantar las acciones nece-
sarias para promover los cambios normativos que permitan fnanciar estas actividades con
cargo a los recursos del Fondo Nacional de Regalas orientados a fomentar los proyectos
y programas de promocin de la minera
136
. Finalmente, el administrador de los recursos
mineros analizar la viabilidad de promover la vinculacin de inversionistas privados a

132
Para el presente cuatrienio se espera que el tiempo de respuesta en los procesos de contratacin de concesiones se reduzca a
30 das y la fscalizacin se ample al 100% de los ttulos mineros.
133
Ministerio de Transporte y sus entidades adscritas y vinculadas, Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial,
Corporaciones Autnomas Regionales, Ministerio de Defensa y sus entidades adscritas y vinculadas, y Ministerio del Interior
y de Justicia, entre otros.
134
Unidad de Planeacin Minero-Energtica. Distritos Mineros: Exportaciones e Infraestructura de Transporte. Bogot, 2005.
135
Entre otras entidades, el Servicio Nacional de Aprendizaje (Sena), el Instituto Colombiano para el Desarrollo de la Ciencia y
la Tecnologa (Colciencias), el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, y el Banco de Comercio Exterior de Colombia
(Bancoldex).
136
Ley 756 de 2002, artculo 3.
Captulo 4
283
aquellas explotaciones que se hayan benefciado de los programas de gobierno planteados
en este inciso, con el objeto de fomentar una explotacin de reas mineras a mayor escala
(Ver anexo de metas).
Cdigo de Minas y la normativa relacionada. El Ministerio de Minas y Energa lide-
rar un proceso de ajuste del Cdigo de Minas
137
, de manera que esta norma sea con-
sistente con las reformas institucionales e iniciativas de promocin minera planteadas
en los anteriores incisos.
Adems, el Ministerio de Minas y Energa realizar un estudio para elaborar un mo-
delo que determine los porcentajes ptimos de regalas a ser cobrados para cada uno
de los minerales, as como el esquema y el procedimiento para fjar el precio con el
cual se liquiden las regalas. Con base en los resultados de este estudio se analizar la
conveniencia de realizar cambios normativos.
Desarrollo de proyectos de infraestructura de transporte. El Ministerio de Trans-
porte, en coordinacin con el Ministerio de Minas y Energa, promover el desarrollo
de proyectos de infraestructura de transporte que permitan optimizar la comerciali-
zacin de minerales explotados en el territorio nacional. Para estos efectos, el Minis-
terio de Transporte podr: (1) adelantar esos proyectos con recursos de la Nacin; (2)
evaluar la viabilidad de desarrollar esos proyectos con el apoyo de capital privado; y
(3) adoptar las medidas tendientes a asegurar el acceso a terceros a la infraestructura
pblica de transporte que sea construida, operada y mantenida por parte de inversio-
nistas privados.
Programa de legalizacin de minas. El Ministerio de Minas y Energa, en coordina-
cin con el administrador de los recursos mineros, adelantar las gestiones necesarias
para concluir el programa de legalizacin de minas a que hace referencia el Cdigo de
Minas. Lo anterior con el objetivo de generar las condiciones apropiadas para promo-
ver la exploracin y explotacin legal de recursos minerales en aquellas regiones ocu-
padas por explotadores de minas de propiedad estatal sin ttulo inscrito en el Registro
Minero Nacional.
Aprovechamiento de las Tecnologas de Informacin y Comunicaciones
Las Tecnologas de la Informacin y Comunicaciones (TIC), pueden ser aprovechadas
para impulsar el desarrollo econmico, al ser el motor de crecimiento de otros sectores y
servir de base para la construccin de la Sociedad de la Informacin. Este impacto se ve
refejado fundamentalmente en dos frentes: el mejoramiento de la infraestructura social
de la Nacin y el incremento en la competitividad a travs de la generacin de ventajas
comparativas en el sector productivo. Particularmente, a travs de las TIC, es posible me-
jorar el acceso a la informacin y al conocimiento, reducir costos de produccin y de tran-
saccin en la economa, crear nuevos vnculos sociales y generar mayores posibilidades de
competir a nivel regional y global.
De esta manera, las TIC pueden dinamizar los procesos de crecimiento econmico y glo-
balizacin. No obstante, existe un relativo rezago por parte de las economas en desarrollo en

137
Ley 685 de 2001.
284
la incorporacin de las TIC como instrumento para el fortalecimiento del sector produc-
tivo
138
, de la administracin pblica, y para el mejoramiento de los procesos educativos.
Teniendo en cuenta lo anterior, en la Cumbre Mundial de la Sociedad de la Informa-
cin (Ginebra-2003 y Tnez-2005) los pases miembros de la UIT, entre ellos Colombia,
establecieron la visin general para la reduccin de las brechas digitales y para el aprove-
chamiento de las TIC como plataforma de desarrollo econmico. Esta visin incluye el
diseo de polticas nacionales y regionales incluyentes, orientadas al acceso universal a
estas tecnologas, que promuevan el desarrollo de infraestructura y servicios fnanciera-
mente asequibles.
Las iniciativas desarrolladas hasta el momento, han tenido nfasis en el mejoramien-
to de las condiciones existentes en infraestructura, en la generacin de capital humano
capacitado en TIC, y en el desarrollo de la estrategia Gobierno en Lnea, liderada por el
Ministerio de Comunicaciones. No obstante, a pesar de los avances alcanzados en los l-
timos aos, Colombia se encuentra en una posicin media-baja a nivel internacional, con
respecto a la implementacin y el aprovechamiento de las TIC.
En la Figura 4.9 se presenta los resultados de la medicin del ndice de Oportunidad Di-
gital (IOD)
139
para Colombia, en comparacin con otros pases. Como se observa, Colombia
presenta un IOD de 0,38, califcacin baja en el contexto mundial. As mismo, se observa que
el mayor rezago del pas se presenta en el uso y aprovechamiento de estas tecnologas
140
.
Figura 4.9
ndice de oportunidad digital 2005
138
A manera de ejemplo, un estudio reciente de IDC en Colombia muestra que el total de conexiones de Internet de banda ancha
en el pas, el 81% sde encuentran en los hogares (343.132 conexiones), el 18% en las pequeas empresas (75.693 conexiones),
y el 1% en las medianas empresas (3.786 conexiones).

139
UIT (2006). World Information Society Report 2006. Este ndice fue creado durante el Foro Mundial de la Sociedad de la
Informacin, adelantada en Tnez en el 2005, con el fn de contar con una herramienta que permitiera bsicamente medir el
desempeo de los pases hacia la Sociedad de la Informacin.
140
Fuente: UIT, World Information Society Report 2006; Ministerio de Comunicaciones; DNP-STEL. Los valores para Amrica
Latina corresponden al promedio del resultado de los pases, ponderado por la poblacin.
Captulo 4
285
En cuanto a la provisin de infraestructura adecuada en TIC, durante los ltimos aos,
el desarrollo del sector de telecomunicaciones ha posibilitado un mayor acceso a los ser-
vicios por parte de la poblacin colombiana. El servicio de telefona mvil, por ejemplo,
present altos crecimientos durante los ltimos tres aos (72% en 2004, 110% en 2005 y
48% en 2006), llegando a tener una penetracin del 70,2% en 2006, una de las ms altas
en Latinoamrica. Sin embargo, uno de los componentes principales de la infraestructura
de TIC, el acceso a las tecnologas de banda ancha
141
, sigue siendo bajo de acuerdo con los
estndares internacionales
142
.
A partir de este panorama, Colombia tiene el reto de implementar las acciones que po-
sibiliten la masifcacin de la banda ancha y el mayor aprovechamiento y uso de las TIC,
para que estas se conviertan en una efectiva plataforma de crecimiento y de insercin en
la economa global, avanzando de esta manera hacia la Sociedad de la Informacin. Adi-
cionalmente, el pas puede aprovechar las TIC como instrumento para el cumplimiento de
las Metas de Desarrollo de la Declaracin del Milenio (2000).
TIC para el desarrollo
Acceso a las TIC. El primer requerimiento para que el pas aproveche las TIC es ma-
sifcar el acceso a las mismas, en especial a la banda ancha, promoviendo de esta manera
la inclusin digital de la poblacin. Para esto, como se mencion en el documento Visin
Colombia II Centenario: 2019, se desarrollar la migracin hacia un marco normativo e
institucional que incentive an ms la competencia, reconociendo la convergencia tec-
nolgica y la globalizacin. Todo esto con el fn de estimular la inversin y generar los
mayores benefcios sociales en trminos de precios, coberturas y calidad de los servicios
asociados a las TIC.
En este sentido, se debern realizar los desarrollos normativos pertinentes que per-
mitan incorporar los conceptos de convergencia, competencia y globalizacin, obte-
niendo como resultado una visin y gestin integral del sector. A travs de estos desa-
rrollos normativos se promover el acceso a los mercados y la competencia, se revisar
la clasifcacin de los servicios y las condiciones de licenciamiento, se continuar pro-
moviendo el uso efciente de los recursos escasos y el acceso a los mismos mediante
mecanismos competitivos.
El nuevo marco regulatorio incorporar adicionalmente, temas de alto impacto para
el sector, como la desagregacin efectiva de las redes en los casos pertinentes, la reventa,
la interconexin de redes privadas y operadores virtuales, la portabilidad numrica, la voz
sobre IP, la promocin de tecnologas alternativas para la provisin de banda ancha, entre
otros. Adicionalmente, para acelerar la expansin de las TIC, la Comisin de Regulacin
141
La defnicin de Banda Ancha en Colombia se relaciona con los lineamientos de la Unin Internacional de telecomunicaciones,
UIT y consiste en la tcnica de transmisin que mediante el uso de tecnologas digitales permite la telecomunicacin, entre
otras, de voz, sonidos, datos, imgenes y video, por un mismo canal, con velocidades que garantizan calidad de servicio, y que
proporciona la integracin de facilidades de telecomunicacin y el acceso a la informacin. Art. 2, Resolucin 2064 de 2005
Fuente: Ministerio de Comunicaciones.
142
La penetracin de Internet por banda ancha es de 15,9%, equivalente a 6.700.000 usuarios de cable y xDSL, (CRT, Dic. 2006).
Esta cifra constituye un valor cercano al promedio mundial, equivalente al 16,6%, y sita a Colombia como el quinto pas
de Latinoamrica, por debajo de Chile, Argentina, Uruguay, Brasil, y en el mismo lugar de Per. En el caso de los pases
desarrollados como Corea y Espaa se tienen penetraciones de 24,9% y 8,4% respectivamente.
286
de Telecomunicaciones (CRT) y la Comisin de Regulacin de Energa y Gas (CREG),
segn sea el caso, defnirn las condiciones para que los propietarios de infraestructura
(Postes, Ductos y Torres) de Servicios Pblicos Domiciliarios y de las Empresas Presta-
doras del Servicio de Televisin por Cable, permitan su uso siempre y cuando se tenga la
disponibilidad correspondiente, sea tcnicamente viable y exista previo acuerdo entre las
partes sobre la contraprestacin econmica y condiciones de uso.
De manera complementaria, se adaptar el marco institucional del sector, promovien-
do el desarrollo de una mejor planifcacin, regulacin y control. En especial, se defnir
la instancia de coordinacin para el desarrollo y masifcacin de las TIC en el pas y se
simplifcar el marco institucional de regulacin, vigilancia y control.
Con estos lineamientos, el Ministerio de Comunicaciones migrar hacia un Ministerio
de Tecnologas de la Informacin y Comunicaciones. Por su parte, se buscar que la CRT
sea fortalecida para que esta oriente el marco regulatorio a la convergencia tecnolgica, las
necesidades de los usuarios y los postulados de la Sociedad de la Informacin. Se buscar
tambin que esta entidad migre hacia una Comisin de Regulacin de Comunicaciones
incorporando dentro de sus fnciones la regulacin del sector postal. As mismo, se ade-
lantarn las acciones correspondientes para que exista una nica entidad encargada del
control y vigilancia del rgimen de proteccin a los usuarios de todos los servicios de
telecomunicaciones y del rgimen de competencia.
Por otra parte, en concordancia con el principio de TIC asequibles de la Sociedad de la
Informacin, se revisar el marco arancelario de este sector, buscando incorporar medidas
que contribuyan a la masifcacin de estas tecnologas. Para esto, el Ministerio de Comu-
nicaciones, el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo y el Ministerio de Hacienda
y Crdito Pblico evaluarn diferentes mecanismos para la reduccin de los aranceles en
hardware de cmputo y telecomunicaciones, partes y equipos, de acuerdo con los acuer-
dos ITA de la Organizacin Mundial de Comercio.
Adicionalmente, el Gobierno Nacional defnir y concertar con el liderazgo del Mi-
nisterio de Comunicaciones y el Departamento Nacional de Planeacin el Plan Nacional
de TIC que permitir defnir una visin comn en la sociedad para el aprovechamiento
de estas tecnologas, considerando aspectos como el entorno requerido, la infraestructura
necesaria y los mecanismos de apropiacin de las TIC por parte de ciudadanos, sector
productivo, academia y sector pblico. Este Plan, defnir adicionalmente, el marco insti-
tucional que deber ser implementado por el Gobierno Nacional para adelantar las accio-
nes previstas en este, y para realizar las actividades de promocin y monitoreo.
La poltica de aprovechamiento de las TIC seguir tambin los principios de: i) igual-
dad de oportunidades para las micro, pequea y mediana empresa, ii) competitividad y
libertad de mercado, iii) acceso simtrico a los recursos del Estado y iv) polticas regulato-
rias que otorguen igualdad de oportunidades a las empresas del sector.
Incorporacin de nuevas tecnologas. El nuevo marco normativo, regulatorio e institucio-
nal, as como la gestin de las entidades que intervienen en este sector, facilitarn la incorpora-
cin al pas de nuevas tecnologas que impulsen la masifcacin del acceso y uso de las TIC.
El Gobierno Nacional, con el liderazgo del Ministerio de Comunicaciones y en coordina-
cin con las entidades pertinentes, defnir el estndar ms apropiado para la incorporacin
Captulo 4
287
de la televisin digital al pas. Previo a esta defnicin, se requerir una evaluacin de via-
bilidad y conveniencia tcnica, econmica y social, que permita contar con los elementos
necesarios para la toma de decisiones. Una vez defnido el estndar apropiado para el pas,
el Gobierno Nacional defnir la respectiva ruta de migracin.
El comercio electrnico. Las TIC tienen la capacidad de transformar los mercados
globales y locales, contribuyendo a una mayor transparencia y efciencia. Esta transfor-
macin puede suceder de tres maneras
143
: (1) modifcacin de los procesos mediante los
cuales se realizan las transacciones; (2) desarrollo de nuevos productos y servicios y (3)
creacin de nuevos mercados en tiempo y espacio, generando nuevas oportunidades co-
merciales y laborales.
Al tener en cuenta la creciente importancia del comercio electrnico en la nueva eco-
noma, Colombia tiene el reto de desarrollar este tipo de transacciones, en benefcio del
sector productivo y de la poblacin. Para esto, en el marco de la Ley 527 de 1999 el Go-
bierno Nacional, el Ministerio de Comercio, Industria, y Turismo, el Ministerio de Comu-
nicaciones, el Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico y los entes territoriales defnirn
los mecanismos para la promocin de las transacciones electrnicas en Internet. Para este
fn, el Ministerio de Comunicaciones y el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo,
establecern estndares mnimos de seguridad para este tipo de comercio, y revisarn la
regulacin vigente para la proteccin de los consumidores.
Adicionalmente, el Ministerio de Comercio, Industria, y Turismo, revisar la regula-
cin vigente para promover una mayor competencia en la actividad de certifcacin para
comercio electrnico, en el marco de la Ley 527 de 1999.
Por su parte, el Programa Agenda de Conectividad del Ministerio de Comunicaciones,
y el Programa de Renovacin de la Administracin Pblica del Departamento Nacional
de Planeacin, continuarn con la implementacin del Sistema Electrnico para la Con-
tratacin Pblica. Este sistema se constituir en el instrumento obligatorio para adelantar
las compras pblicas, impulsando la rpida adopcin de las TIC en las entidades del Esta-
do e incentivando al sector privado a adoptar herramientas y procedimientos compatibles
que contribuyan a desarrollar el comercio electrnico en el pas.
Por ltimo, el Gobierno evaluar la creacin de mecanismos de crdito o cofnancia-
cin para la implementacin del comercio electrnico en el sector productivo, con espe-
cial nfasis en los productos de potencial exportador en Pymes.
Apropiacin de las TIC para el mejoramiento de los procesos educativos y de inves-
tigacin. Dentro de los compromisos adquiridos por Colombia en la Cumbre Mundial de
la Sociedad de la Informacin, se encuentra el de facilitar el uso de las TIC en los procesos
educativos y de investigacin, creando esquemas y ambientes educativos para estimular
las habilidades en resolucin de problemas e identifcacin de contenidos relevantes, que
fortalezcan la capacidad de refexin, y que ayuden a desarrollar la creatividad.
De esta manera, el Ministerio de Educacin Nacional fortalecer el uso de las TIC
en los procesos educativos y promover el desarrollo de contenidos integrados a nuevos
ambientes virtuales de aprendizaje, que apoyen la enseanza y el aprendizaje en diferentes
143
Hanna, N. (2003), Why National Strategies are needed for ICT-enabled Development; ISG Staf Working Papers, Num. 3.
Information Solutions Group.
288
reas del conocimiento. Consistente con estos lineamientos, el Ministerio de Educacin
Nacional destinar recursos para incentivar la produccin y uso de contenidos educativos.
Adicionalmente, en coordinacin con las Secretaras de Educacin, el Ministerio de
Educacin Nacional disear y pondr en marcha mecanismos de promocin para que
los docentes contribuyan a una nueva oferta pedaggica en estos ambientes. En el mismo
sentido, se continuar con la implementacin de aplicaciones y contenidos para la mejora
y monitoreo en lnea de la gestin educativa y se desarrollar en conjunto con los entes te-
rritoriales estrategias de apropiacin de las TIC en el sector educativo de todo el pas. Bajo
estas circunstancias, resulta necesario fortalecer el portal Colombia Aprende ampliando su
capacidad y su oferta de contenidos, y promoviendo la incorporacin de los mismos en los
procesos cotidianos de aprendizaje.
As mismo, el programa Agenda de Conectividad del Ministerio de Comunicaciones
en coordinacin con el Ministerio de Educacin Nacional continuar con la vinculacin
de instituciones de educacin superior (IES) y/o centros de investigacin a la Red Na-
cional Acadmica de Tecnologa Avanzada (Renata). Se espera que en 2010, 75 IES y/o
centros de investigacin se encuentren conectados a dicha red, y al Sistema Nacional de
Informacin de la Educacin Superior.
Desarrollo de aplicaciones y contenidos en TIC. El desarrollo de una oferta suf-
ciente de contenidos y aplicaciones es otro elemento importante para el aprovechamiento
de las TIC y para la generacin de conocimiento. Por esta razn, el Plan de Accin de la
Cumbre Mundial de la Sociedad de la Informacin estableci como una de las diez metas,
complementarias de las Metas de Desarrollo del Milenio, la de promocionar la elabora-
cin de contenidos, especialmente en las lenguas propias de cada pas.
Siguiendo estos lineamientos, el Gobierno Nacional, a travs del Ministerio de Comu-
nicaciones y del Ministerio de Cultura, promover el desarrollo de nuevos contenidos y
aplicaciones de TIC en el pas, para el fortalecimiento de la cultura nacional. En particular,
el Ministerio de Cultura en coordinacin con el Ministerio de Comunicaciones y el Mi-
nisterio de Educacin Nacional, continuar fortaleciendo mediante el uso de las TIC, los
programas de lectura y bibliotecas pblicas del pas.
El Ministerio de Educacin Nacional a travs de sus programas orientados al uso de
nuevas tecnologas, radio y televisin dentro de los procesos de aprendizaje, trabajar en
el fortalecimiento institucional para el mejor aprovechamiento y uso signifcativo de las
TIC en los diferentes niveles de educacin y en la construccin y el desarrollo de nuevas
aplicaciones. Por otra parte, el Ministerio de Educacin Nacional en asocio con el Progra-
ma Computadores para Educar y entes privados tanto nacionales como internacionales
(por ejemplo, la red latinoamericana de portales educativos), continuar promoviendo
la generacin y uso de contenidos de calidad y espacios de interaccin e intercambio que
fomenten la construccin de conocimiento y el desarrollo de competencias a travs del
Portal Colombia Aprende.
El Ministerio de Comercio, Industria y Turismo en articulacin con el Sena disear
mecanismos de promocin para la conformacin de alianzas entre los empresarios que faci-
liten la implementacin de contenidos y aplicaciones que faciliten los procesos de gestin y
de comercializacin de los bienes y servicios del sector productivo, y para la conformacin
Captulo 4
289
de empresas que desarrollen las aplicaciones de acuerdo con las necesidades propias de
cada sector.
El Ministerio de Proteccin Social continuar con el fortalecimiento del sistema de in-
formacin puesto en marcha para el mejoramiento de la gestin de la salud pblica, la difu-
sin de informacin y estadsticas particulares del sector, y la asistencia tcnica proporcio-
nada en las entidades territoriales. Adicionalmente, promover el desarrollo de contenidos y
aplicaciones en telemedicina y ayudas diagnsticas en IPS y EPS, para el mejoramiento de la
calidad del servicio de salud prestado a la poblacin, a un costo efciente.
Por su parte, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural continuar implemen-
tando contenidos y aplicaciones de TIC en lnea y en sus respectivos programas de capa-
citacin. En particular, fortalecer el Sistema de Medidas Sanitarias y Fitosanitarias para
modernizar los procesos operativos de las autoridades nacionales sanitarias, y mejorar la
coordinacin entre las diferentes entidades encargadas de sanidad e inocuidad. Adicio-
nalmente, a travs de la Red de Informacin Agraria Nacional (Agronet), el Ministerio
liderar el fortalecimiento y modernizacin de los sistemas de informacin para mejorar
la confabilidad y oportunidad de la informacin sectorial (estadsticas bsicas del sector,
el sistema de precios e inteligencia de mercados). Esta red generar adicionalmente, pol-
ticas para la generacin confable de la informacin. Por ltimo, el Ministerio realizar las
actividades pertinentes para desarrollar e implementar un sistema de informacin georre-
ferenciado para el mejor uso del suelo.
De otro lado, el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, en coordinacin con el Mi-
nisterio de Comunicaciones, revisar y fortalecer la regulacin sobre proteccin a los dere-
chos de autor en relacin con los contenidos y aplicaciones de TIC desarrollados en el pas.
TIC para la productividad y competitividad
Apropiacin de las TIC en el sector productivo. Para que las TIC dinamicen los pro-
cesos de crecimiento econmico y globalizacin en las dimensiones productivas, fnan-
cieras y comerciales, es necesario que el Estado ample sus perspectivas de accin y sea un
lder en los procesos de apropiacin de dichas tecnologas por parte del sector productivo
y de la sociedad civil en general.
El liderazgo del sector pblico debe estar basado en la efectiva coordinacin con el
sector productivo principalmente en: la identifcacin de los requerimientos tecnolgicos
de las empresas para hacer frente a la competencia nacional y global y la promocin del
sector exportador basado en segmentos especfcos del desarrollo de las TIC.
Teniendo en cuenta lo anterior, el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, el
Ministerio de la Proteccin Social, Sena y el Ministerio de Comunicaciones, disearn
y pondrn en marcha incentivos para que las empresas, especialmente las Pymes, im-
plementen las TIC en los diferentes eslabones de la cadena de produccin, y accedan a
los servicios fnancieros a travs de estas tecnologas. Adicionalmente, las instituciones
pblicas vinculadas al Sistema Nacional de Ciencia, Tecnologa e Innovacin, articu-
larn los programas orientados a promover la apropiacin de las TIC en el sector pro-
ductivo, incentivando la asociatividad de las empresas en la implementacin de estas
tecnologas.
290
De otra parte, el Ministerio de Comunicaciones, en coordinacin con el Sena y las
Cajas de Compensacin Familiar, identifcar las necesidades de capacitacin en TIC en
el sector productivo. A partir de esto, el Sena y las Cajas de Compensacin Familiar con-
certarn programas de entrenamiento laboral con los gremios, de acuerdo con la norma-
tividad vigente para la educacin no formal.
As mismo, el Ministerio de la Proteccin Social y el Ministerio de Comunicaciones,
coordinarn la reglamentacin del teletrabajo como alternativa laboral para la poblacin
de menores ingresos.
Aprovechamiento de las TIC para el comercio internacional. Existe consenso alre-
dedor del hecho que las TIC pueden ser utilizadas para facilitar el comercio internacio-
nal, al reducir los costos de las transacciones, reducir los tiempos de envo y facilitar las
actividades logsticas. Bajo este lineamiento, el Gobierno Nacional revisar el estado de
la conectividad y de la implementacin de las TIC en las zonas de infraestructura estra-
tgicas para el comercio internacional, como los puertos, aeropuertos, centros logsticos
y pasos de frontera, y defnir medidas e incentivos para un mayor aprovechamiento de
estas tecnologas en la mejora de los procesos propios de estas zonas.
Competitividad de la industria de las TIC. La transicin del pas hacia la sociedad
de la informacin necesita del desarrollo de una industria nacional de hardware, sofware
y servicios conexos, capaces de proporcionar soluciones tecnolgicas integrales a los ciu-
dadanos y a las empresas
144
.
Considerando que el pas tiene importantes ventajas comparativas en la prestacin de
estos servicios el Ministerio de Comunicaciones, el Ministerio de Comercio, Industria y
Turismo, Colciencias y el Sena, continuarn fortaleciendo las relaciones universidad-em-
presa, incentivando as el desarrollo de productos innovadores. En particular, se buscar
que el Fondo de Comunicaciones destine al menos el 2% de su apropiacin presupuestal a
proyectos de innovacin y desarrollo tecnolgico, en el marco de las polticas y directrices
planteadas por el Sistema Nacional de Ciencia, Tecnologa e Innovacin.
Adicionalmente, en el marco de la reorganizacin del Sistema Nacional de Normaliza-
cin, Certifcacin y Metrologa, el Gobierno Nacional promover que la acreditacin en
el pas de los estndares correspondientes en la industria de TIC, tenga reconocimiento
internacional. En particular, la certifcacin de los estndares internacionales presentes
en la industria de sofware podr realizarse en Colombia, disminuyendo los costos de
transaccin habitualmente asociados a este tipo de certifcacin. Adems, el Ministerio de
Comunicaciones y el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo promovern la adop-
cin voluntaria de estos estndares de calidad y su certifcacin, para las empresas que
producen hardware, sofware y servicios conexos.
De manera complementaria el Ministerio de Comunicaciones, Ministerio de Comercio
Industria y Turismo, y Proexport, crearn y promovern la marca Hecho en Colombi@ para
los productos y servicios que cumplan con los estndares internacionales en trminos de dis-
ponibilidad, homogeneidad, calidad y confanza que exigen los mercados internacionales.
144
Actualmente el pas dispone de ms de 4.000 empresas en desarrollo de sofware, comercializacin de hardware, servicios
de consultora en tecnologa y canales de distribucin, y cerca de 75.000 empleos califcados en tecnologas de informacin
(Microsof, 2005).
Captulo 4
291
De otra parte, el Ministerio de Comunicaciones, el Ministerio de Comercio, Industria
y Turismo y Colciencias coordinarn la defnicin de incentivos para la conformacin y
consolidacin de clusters tecnolgicos regionales donde concurran los centros de investi-
gacin, centros regionales de productividad, incubadoras de empresas, y las empresas del
sector con vocacin exportadora.
As mismo, el Ministerio de Comunicaciones promover la creacin del Programa Co-
lombi@ puerto de la informacin, el cual buscar que el pas sea lder en Amrica Latina
en la provisin de los servicios de informacin, ensamblaje de computadores, desarrollo
de sofware especializado, centros de contacto, productos audiovisuales, anlisis de imge-
nes diagnsticas remotas, centros de ayuda especializada, entre otros. En este marco, para
promocionar la inversin extranjera en estas actividades, el Gobierno Nacional adecuar
el rgimen de proteccin de datos a los estndares internacionales. Adicionalmente, para
fomentar el mejoramiento de la oferta de servicios de telecomunicaciones en Colombia, el
Ministerio evaluar mecanismos de promocin para la ampliacin y reduccin de costos
de la conectividad internacional.
Reestructuracin del Sector Postal. Los servicios postales tienen el potencial de
contribuir al crecimiento y al desarrollo econmico, al facilitar las comunicaciones y el
comercio. El sector postal colombiano se caracteriza por una activa competencia entre
operadores, lo cual ha permitido el desarrollo de una amplia gama de productos, segn la
demanda del mercado. No obstante este sector tambin presenta altos niveles de informa-
lidad como consecuencia, entre otras razones, de algunos vacos en el marco normativo y
de la fragilidad en las herramientas de regulacin, inspeccin, vigilancia y control.
Esta situacin ha afectado la prestacin del servicio postal universal en el pas, en tr-
minos adecuados de cobertura y calidad, difcultando as las comunicaciones escritas en
las regiones de menores ingresos. Lo anterior tambin ha difcultado que el sector postal
se integre a la economa global y que se posicione como plataforma para el desarrollo del
comercio electrnico en el pas.
Por esta razn, el Gobierno Nacional continuar con las acciones emprendidas para la
consolidacin de este sector. Para esto, el Ministerio de Comunicaciones, en articulacin
con el Programa de Renovacin de la Administracin Pblica, impulsar la reforma al
marco normativo, regulatorio e institucional del sector postal colombiano; en el mismo
sentido, este Ministerio promover la ejecucin del Plan Integral de Desarrollo PIDEP
diseado en coordinacin con la Unin Postal Universal.
Mediente este Plan se fomentar la competencia entre operadores, se promover la
prestacin de mejores servicios y se asegurar la fnanciacin, prestacin efciente y sos-
tenible del servicio postal universal en el pas. Adicionalmente, la nueva reglamentacin
postal, defnir competencias entre las entidades gubernamentales involucradas en el sec-
tor en materia de regulacin, fortalecer las herramientas legales para el cumplimiento de
la funcin de inspeccin, control y vigilancia, y defnir las polticas pblicas necesarias
para optimizar la especializacin en la prestacin de estos servicios.
De otra parte, el Ministerio de Comunicaciones promover las acciones tendientes a
su fortalecimiento institucional en los asuntos postales y al mejoramiento de la gestin
operativa y comercial de los servicios postales a cargo de la Nacin, promoviendo altos
292
estndares de cobertura y calidad, con el fn de potenciar el impacto social de los mismos
de acuerdo con los avances tecnolgicos disponibles.
Por ltimo, el Ministerio de Comunicaciones liderar en coordinacin con el Minis-
terio de Hacienda y Crdito Publico y el Departamento Nacional de Planeacin, en el
marco de sus competencias, la evaluacin de la conveniencia y viabilidad de vincular un
operador estratgico a la prestacin de los servicios postales a cargo de la Nacin, que
tenga capacidad tecnolgica para mejorar la calidad del servicio, que contribuya a garan-
tizar la viabilidad fnanciera de la empresa, que promueva la oferta de nuevos servicios
y la modernizacin de los productos tradicionales, y que se encargue de la operacin y
prestacin de los servicios postales incluido el servicio postal universal para asegurar la
continuidad y mejoramiento en su prestacin.
La participacin privada
La participacin privada en infraestructura se constituye en una importante fuente
de fnanciacin y juega un papel importante en la introduccin de efciencia en la pro-
visin de servicios. Esto, en contraposicin al papel del Estado, ya que por su naturaleza
difcilmente puede estar en sintona con las fuerzas del mercado y aislar sus decisiones
empresariales.
En este sentido se fortalecern los programas de participacin privada en los sectores de
infraestructura bajo diversas modalidades, considerando experiencias sectoriales e instru-
mentos empleados como contratos de prestacin de servicios, contratos de concesin, capi-
talizacin de empresas, procesos de democratizacin de acciones o enajenacin de activos.
Por otra parte, la efciencia que puede introducir el inversionista privado no repercute
en benefcios para la sociedad si no se cuenta con un adecuado marco regulatorio. Por
tal razn, la participacin del sector privado en infraestructura es efectiva si da lugar a la
participacin de numerosos actores de forma tal que promueva la formacin de mercados
competitivos.
En aquellos servicios que por sus caractersticas constituyen un monopolio natural y
requiera contar con tarifas reguladas, dicha participacin es efectiva si se promueve en un
ambiente de competencia por el mercado y se cuenta con rigurosos estndares de calidad
y con los mecanismos institucionales para hacerlos cumplir.
La consolidacin de un entorno normativo y regulatorio previsible es un elemento esen-
cial para atraer recursos de inversin en activos de infraestructura que se caracterizan por
ser inamovibles, carecer de mercados secundarios, no tener usos alternativos y rendir bene-
fcios a largo plazo. As mismo, estos desarrollos se complementan por parte de las institu-
ciones, en respuesta a la dinmica de la inversin privada y a la oferta de nuevos proyectos e
inversiones en trminos de defnicin de polticas, regulacin, control y ejecucin.
Como complemento al marco normativo y regulatorio, en los casos en que la partici-
pacin del sector privado en infraestructura tenga lugar mediante mecanismos contrac-
tuales, el desarrollo de instrumentos contractuales claros minimiza futuros confictos y
facilita el buen desarrollo de los proyectos. Aspectos como la asignacin de riesgos y obli-
gaciones entre las partes, son criterios defnitivos del manejo contractual de los proyectos.
En este contexto, gracias a la experiencia en procesos de participacin privada, el Estado
Captulo 4
293
cuenta con las polticas marco que defnen los parmetros y condiciones bajo las cuales se
asignan y administran los riesgos, as como las contingencias del Estado
145
.
De esta manera, es responsabilidad de las entidades ejecutoras defnir contratos en
donde la estructura de asignacin de riesgos considere:
1. Libertades a contratistas privados sobre los riesgos que tienen mayor capacidad de
control, mitigacin y/o de diversifcacin.
2. Incentivos adecuados para reducir los riesgos y costos de quien tenga mayor capacidad
para hacerlo, y
3. Condiciones para disminuir la percepcin del riesgo por parte de los inversionistas.
Si bien el mercado ofrece diferentes opciones de fnanciacin para inversionistas priva-
dos en proyectos de infraestructura, a travs de variadas estructuras y mecanismos fnan-
cieros, las condiciones de mercado de fnanciamiento local e internacional para mercados
emergentes, han ocasionado restricciones en cuanto a la disponibilidad y oferta de dichos
mecanismos en los procesos licitatorios. Por tal motivo es necesario promover escenarios
de competencia para la oferta de los mecanismos de fnanciacin.
Por tanto, se impulsarn los programas de participacin privada en infraestructura y
se fortalecern las reglas de juego para los agentes econmicos, con el objetivo de:
1. Fomentar la efciencia en la construccin y operacin de proyectos y servicios.
2. Promover la competencia.
3. Minimizar la presin fscal que genera la fnanciacin y operacin pblica de los pro-
yectos y servicios.
4. Aumentar los fujos de inversin local y extranjera.
5. Aumentar los fujos de fnanciacin local y extranjera, y
6. Promover la democratizacin de la propiedad y el desarrollo del mercado de capitales.
4.2.4 Capital humano
Salud
El aporte del sector salud para el crecimiento y competitividad se enfoca desde la pers-
pectiva de capital humano (poblacin sana para la produccin) y desde el mbito de las
ventajas comparativas y del desarrollo de estrategias para la investigacin y el desarrollo
competitivo.
Si bien la salud es constitutiva de la vida y del bienestar, tambin puede ser vista como
base de la productividad econmica del individuo y la sociedad. Una persona enferma
tiene menor rendimiento laboral que una que no lo est, ya sea por ausencia laborales,
incapacidades o por trabajar en esa condicin.
La evidencia internacional muestra que los pases con peores condiciones de salud y
educacin son los que ms difcultades tienen para lograr un crecimiento sostenido. Ms
de la mitad del diferencial de frica con relacin a los pases de alto crecimiento de Asia
oriental podr explicarse estadsticamente por la carga de morbilidad, la demografa y la
geografa, ms que por las variables macroeconmicas.

145

Se cuenta con la Ley 448 de 2001, por medio de la cual se adoptan medidas en relacin con el manejo de las obligaciones
contingentes de las entidades estatales.
294
Adicionalmente, la experiencia internacional resalta como necesidades la maximizacin
de la productividad de los empleados, reconociendo el nivel de productividad alcanzado
es altamente determinada por los problemas fsicos y mentales de los individuos. Entre
los factores que afectan la productividad negativamente, los empleadores sealan que el
estrs, el agotamiento y otros temas relacionados con la salud de sus empleados son as-
pectos decisivos.
Uno de los factores que afecta la productividad es la incidencia de la enfermedad pro-
fesional. En Colombia la afliacin al Sistema General de Riesgos Profesionales slo alcan-
za el 25% de la poblacin ocupada. El nmero de diagnsticos de enfermedad profesional
realizados por las Entidades Promotoras de Salud (EPS) presenta un incremento constan-
te, al pasar de 507 casos en el ao 2000 a 1.790 casos en 2002, evidenciando que el nmero
de diagnsticos de enfermedades profesionales se ha incrementado en 253% durante estos
tres aos, captados a travs del Rgimen Contributivo de salud.
Con base en la Encuesta de Calidad de Vida de 2003, la consulta por prevencin en
el total de los afliados, se realiz en el 62,3% de los casos, tanto para los ocupados como
para los no ocupados. Entre regmenes se encuentra que de los ocupados, los afliados a
regmenes especiales son los que ms tienden a consultar una vez al ao por prevencin
(71,4%), seguidos de los afliados al rgimen contributivo (69,8%) y por ltimo los aflia-
dos al rgimen subsidiado (47%). El 47% de los trabajadores respondieron que aunque
estaban enfermos no dejaron de asistir al trabajo y el 47% respondieron que dejaron de
asistir entre 1 y 15 das a sus sitios de trabajo. Slo el 4,5% respondi que dicha enferme-
dad represent entre 16 y 30 das de incapacidad laboral, y el 1,5% respondi que estuvo
incapacitado para trabajar por ms de 30 das. Los afliados al rgimen subsidiado son los
que ms reportaron una incapacidad de entre 1 y 15 das (53,1%), seguidos de los afliados
al rgimen contributivo (45%).
Es importante resaltar, de los anteriores resultados, que si bien los trabajadores reportan
enfermedades, una gran porcin de ellos asisten a sus lugares de trabajo y continan con
sus actividades normales. Lo anterior hace pensar que el fenmeno de trabajar enfermos
puede ser altamente recurrente en la vida laboral de los ocupados, con los consecuentes
costos en productividad que ello acarrea.
En la poblacin ocupada no afliada a ningn rgimen en salud, se encuentra que el
67,8% no consulta por prevencin. Lo anterior implica que es necesario promover tanto
la afliacin al rgimen de salud como la afliacin al Sistema de Riesgos Profesionales,
adems de promover el uso de servicios de salud y de los programas de prevencin y pro-
mocin entre la poblacin an no afliada.
De otra manera, la bsqueda del incremento del capital de salud se debe iniciar desde
el momento de la concepcin, dado que la adecuada alimentacin de la madre en estado
de gestacin impacta las condiciones fsicas y nutricionales del recin nacido. Teniendo
presente que la buena nutricin es un elemento clave para el desarrollo de las capacidades
cognoscitivas del menor, para adquirir conocimientos en el futuro y para obtener mayor
salud en el largo plazo.
En este contexto es innegable la importancia del sector salud en la sociedad. La inversin
en salud impulsa el desarrollo humano, reduce la pobreza (entendida esta bien sea como
Captulo 4
295
carencia de ingresos o carencia de capacidades fundamentales), al tiempo que impulsa el
crecimiento econmico.
Por otra parte y desde la perspectiva empresarial, la exportacin de servicios de salud
inici en Colombia hacia fnales de la dcada de 1990, favorecida principalmente por la
disponibilidad a costos competitivos de servicios de alta calidad, y la creciente disponi-
bilidad para la prctica de procedimientos de alta complejidad en importantes clnicas
y hospitales del pas. A esto se suma el buen desempeo relativo del sistema de salud
colombiano.
A pesar de ser considerados hasta hace poco tiempo como una actividad estricta-
mente local, de forma progresiva los servicios de salud han venido ganando participa-
cin en el comercio mundial. La particular sensibilidad de la medicina a los avances
cientficos y tecnolgicos, han contribuido a la rpida difusin de conocimientos,
productos, tecnologas y prcticas mdicas que se traducen en nuevos patrones de
consumo de bienes y servicios de salud. Esto a su vez ha dado paso a la aparicin
de nuevos nichos de mercados encaminados a satisfacer esas nuevas demandas y a
generar una mayor heterogeneidad de la atencin en salud a la cual tienen acceso
diferentes grupos de la poblacin.
El comercio internacional de servicios de salud se origina en la demanda de agentes
particulares que buscan la maximizacin de la relacin benefcio/costo del servicio adqui-
rido, teniendo en cuenta los servicios y precios disponibles localmente y en el exterior. En
el caso de los consumidores de pases industrializados, los altos costos de tratamientos es-
pecializados y atenciones mdicas en su pas de origen desplazan el inters de los pacientes
hacia pases en desarrollo capaces de proveer servicios de calidad a precios competitivos.
Por su parte, los pacientes de pases en desarrollo buscan el acceso a la medicina de pases
avanzados motivados principalmente por el deseo de aprovechar los adelantos cientf-
co-tecnolgicos disponibles exclusivamente en pases industrializados, aunque a costos
considerablemente altos.
En el mundo son varios los pases que con procesos de construccin de ventajas com-
petitivas en forma de clusters han sabido aprovechar la demanda internacional de servicios
de salud. Estas actividades son vistas no slo como una oportunidad para la generacin de
divisas, sino tambin como una alternativa para el mejoramiento de los sistemas de salud
disponibles para sus respectivas poblaciones.
En Colombia existen iniciativas en marcha encaminadas a la conformacin-conso-
lidacin de clusters de salud en varias ciudades del pas. En Bogot y Cundinamarca,
la Cmara de Comercio de Bogot, junto a la Alcalda Mayor y Proexport lideran el
desarrollo del Programa Salud Capital. En Medelln, Pro Antioquia lidera el Programa
Salud sin Fronteras. En Cali la Universidad Javeriana de esa ciudad estimula el desarrollo
de un Proyecto de Capacidades Competitivas en Salud para la regin conocida como
Valle de la Salud, mientras que en Santander el CARCE ha propuesto el desarrollo de
un Proyecto de Exportacin de Salud en el departamento a travs de la inicitaiva Salud
Santander. Por fuera de estas iniciativas, existen otras entidades hospitalarias que de
forma independiente llevan a cabo proyectos para exportar servicios de salud en el Viejo
Caldas, Barranquilla y Cartagena.
296
Metas y acciones requeridas
El Plan Nacional de Desarrollo con el fn de fortalecer el capital humano y crear las
condiciones de desarrollo sostenible junto el desarrollo empresarial del sector salud, se
concentrara en:
Programas de Nutricin y Promocin de Hbitos Saludables en la Poblacin General.
La nutricin juega un papel determinante en el logro de mejoras en la productividad
futura. Las estrategias en este sentido son recogidas en la poltica de seguridad ali-
mentaria y nutricional (ver captulo de Reduccin de la Pobreza y Promocin de la
Equidad).
Aumentar la cobertura y acceso al Sistema General de Riesgos Profesionales. En este
sentido resultan necesarias varias acciones:
- Programas de difusin del conocimiento de los trabajadores sobre sus derechos y
deberes con relacin a las enfermedades profesionales.
- Mejorar los procesos de interaccin administrativa de las entidades de la seguridad
social como son las Empresas Promotoras de Salud y Administradoras del Rgi-
men Subsidiado, en aras de facilitar el tratamiento a sus afliados.
- Fortalecer la inspeccin, vigilancia y control de todos los actores institucionales y
procesos relacionados con la califcacin del origen de los eventos, reconocimiento
y pago de prestaciones y la prevencin de las enfermedades profesionales.
- Implementar sistemas de informacin que consoliden los datos sobre enfermedad
profesional como una forma para fortalecer el diseo de polticas, por medio de la
consolidacin de los registros, reportes y anlisis de la morbilidad profesional.
Agenda interna sectorial
La agenda interna propone tener un sector con altos estndares de calidad, investiga-
cin y desarrollo, para que garantice atencin integral en salud para los colombianos y que
sea competitivo en el contexto internacional.
Para el efecto es necesario que las entidades territoriales tengan claridad sobre la im-
portancia de tener una poblacin sana y que invertir en salud se convierte en determinan-
te del desarrollo y del crecimiento econmico.
En este sentido es necesario que el Ministerio de la Proteccin Social divulgue la pol-
tica nacional de prestacin de servicios, con espacial nfasis en el componente del Sistema
Obligatorio de Garanta de la Calidad (SOGC). Ser prioritario para lograr competitividad
internacional que el pas cuente con un SOGC que permita acreditar a los prestadores de
salud internacionalmente. El Ministerio de Comercio, Industria y Turismo conjuntamen-
te con el MPS, deben desarrollar las acciones que correspondan para lograr en 2010 contar
con los instrumentos que permitan a las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud y
aseguradoras tener reglas claras que les permitan insertarse en el mercado internacional.
As mismo, dado que esta poltica contempla, dentro de sus estrategias, el fortaleci-
miento de procesos de evaluacin e incorporacin de tecnologa biomdica a travs del
desarrollo del Sistema Nacional de Evaluacin Tecnolgica en Salud, y el apoyo a la im-
plementacin de la Poltica Farmacutica Nacional, se deber lograr a 2010 tener la eva-
luacin y una poltica sobre la incorporacin de tecnologa biomdica en el pas. De igual
Captulo 4
297
manera, ser prioritario para el sector salud bajo el liderazgo del MPS y Colciencias, def-
nir una Poltica Nacional de Ciencia, Tecnologa e Innovacin en salud.
En relacin con la investigacin y desarrollo (I+D) del el pas debe incentivar la par-
ticipacin activa del sector privado. Para el efecto el MPS y el Ministerio de Comercio,
Industria y Turismo disearn una estrategia para que las empresas y agentes del sector
salud inviertan en I+D. Se deber buscar la cofnanciacin de proyectos de investigacin
en salud con el sector privado, a travs de universidades, centros de productividad y de de-
sarrollo tecnolgico; la conformacin de centros de investigacin cientfca y de biotecno-
loga asociada a tratamientos en todas las reas y la dotacin de equipos de alta tecnologa.
Se deber desarrollar una estrategia que incentive a las universidades pblicas y privadas
a realizar mayores esfuerzos en I+D.
As mismo, el sector debe considerar desarrollar acciones conjuntas con el sector turis-
mo, para complementar su estrategia comercial para la exportacin de servicios de salud.
Esto implica adelantar campaas de promocin de la imagen de pas y sus fortalezas.
Se busca, tambin, promocionar y consolidar los clusters de salud regionales que permi-
tan el fortalecimiento interno y que a su vez favorezca la exportacin de servicios de salud.
El establecimiento de clusters est dirigido al afanzamiento y desarrollo de factores como la
asociatividad empresarial, la productividad, la investigacin y el desarrollo, y la comerciali-
zacin. Adems resulta indispensable la homologacin de protocolos de servicios, la imple-
mentacin de un sistema nico de acreditacin y la articulacin con las redes empresariales
de industrias complementarias para la consolidacin de los clusters. Adicionalmente, se debe
incrementar la productividad a travs de la aplicacin y desarrollo de soluciones tecnolgi-
cas y la implementacin de Programas de Actualizacin del Talento Humano.
Esta estrategia se desarrolla mediante la formulacin y articulacin de proyectos orien-
tados a incentivar la exportacin de servicios de salud con estndares internacionales de
calidad. As mismo, con base en la defnicin de especialidades mdicas en las diferentes
regiones, considera necesario convocar y sensibilizar a los diferentes actores para crear
una oferta coordinada en la prestacin de servicios que permita aprovechar las ventajas
relativas de cada uno.
En el caso particular del desarrollo y mejoramiento de talento humano para el sector sa-
lud, el Gobierno Nacional propone a travs de la Poltica Nacional de Prestacin de Servicios
de Salud la implantacin de un Sistema de Recertifcacin y Registro nico Nacional del
Personal de Salud. Adems considera necesaria la defnicin e implantacin de los criterios
de calidad para los escenarios de prctica y hospitales universitarios, as como, la defnicin
de una cultura tica a partir de la iniciativa del Programa Nacional de Biotica.
La poltica debe incluir la formulacin de un sistema de incentivos para el talento
humano del sector, as como el reconocimiento de los logros en calidad a las Instituciones
Prestadoras de Servicios de Salud y aseguradoras. El Gobierno evaluar la asignacin de
lneas de crditos blandas que impulsen la reposicin de tecnologa biomdica.
Educacin y formacin para el trabajo
La educacin cumple un papel estratgico en el desarrollo econmico y social de los
pases. Muchos autores han estado interesados en cuantifcar y demostrar los efectos de
298
las inversiones en capital humano y cmo la educacin infuye en el bienestar de las per-
sonas al aumentar sus capacidades para contribuir y aprovechar las oportunidades del
desarrollo.
En la actualidad la educacin, refejada en la adquisicin de conocimientos, competen-
cias y habilidades productivas, es uno de los factores que determinan el grado de compe-
tencia que est en capacidad de afrontar un pas, dado el auge del comercio internacional.
Lo anterior obliga a los pases a incrementar el nmero de personas capacitadas en reas
especializadas de acuerdo con las necesidades del sector productivo. Adicionalmente, las
naciones deben contar con el capital humano necesario para generar desarrollo cientfco
y tecnolgico, aspecto medular cuando se trata de crear capacidad nacional para la inno-
vacin, adaptar la tecnologa y hacer frente a los riesgos del cambio tecnolgico.
A travs de las inversiones en educacin se observan mayores niveles del desarro-
llo econmico en los pases que han puesto gran nfasis en las polticas que impulsan la
educacin. Igualmente, se le otorga un gran papel en trminos de mejorar los niveles de
equidad de las sociedades.
El nfasis que da la economa a la educacin, a pesar de que ha sido una preocupa-
cin desde Smith hasta nuestros das, se desarrolla con el concepto de capital humano
que fue inspirado en sus inicios por los trabajos de Schultz (1963) quin analiz el gasto
en educacin como una inversin y Becker (1964) quin desarroll propiamente una
teora sobre formacin de capital humano y analiz la tasa de retorno de las inversiones
en educacin.
El concepto de capital humano desarrollado por Schultz, se relaciona con el hecho de
que los seres humanos realizan inversiones en s mismos por medio de la educacin, el
entrenamiento y otras actividades, las cuales incrementan su ingreso a travs del aumento
de la remuneracin a su trabajo.
Uno de los principales enigmas de la economa ha sido encontrar la frmula que per-
mita conocer qu factores inciden ms decisivamente en el crecimiento econmico. Des-
pus de muchas investigaciones, se lleg a la conclusin de que, ms all del crecimiento
de los factores (capital de trabajo) la principal contribucin proviene del cambio tcnico y
la educacin.
La contribucin de la educacin al crecimiento se presume sucede a travs de su ha-
bilidad para incrementar la productividad del empleo incorporado en el proceso de pro-
duccin, a travs de la educacin formal o el entrenamiento tcnico; sin embargo no se
conoce exactamente cmo ni con qu intensidad se da esta relacin.
Los principales obstculos para la cuantifcacin del impacto de la educacin sobre
el crecimiento y la productividad incluyen la indeterminacin de la causalidad creci-
miento-educacin ya que muchos pases con alto ingreso tienen tambin altos niveles
de escolaridad, mientras gran cantidad de pases, en desarrollo, que han logrado aumen-
tar rpidamente su nivel de educacin no muestran un nivel de crecimiento que permita
encontrar una causalidad directa. Adicionalmente, existen restricciones para cuantifcar
las variables.
Aunque parece tarea esquiva encontrar los efectos directos de las inversiones en edu-
cacin sobre el crecimiento, lo cierto es que muchos estudiosos del tema recomiendan
Captulo 4
299
que los pases menos favorecidos aumenten su stock de capital humano acompaado de
inversiones igualmente importantes en trminos de capital fsico y desarrollos tecnolgi-
cos. Estas recomendaciones se soportan en el hecho de que en la dinmica del proceso de
produccin no interviene exclusivamente el capital humano, sino que, por el contrario,
este se liga a los dems componentes produciendo as la mejor combinacin.
La complementariedad entre tecnologa y destrezas es un tema muy importante y se
recomienda por tres motivos:
1. Se necesitan trabajadores califcados para implementar nuevas tecnologas porque
ellos son ms aptos para enfrentar los cambios.
2. El cambio tecnolgico dirigido requiere una mayor velocidad en la elevacin de los
niveles de educacin en los pases en desarrollo, puesto que la naturaleza del cambio
tecnolgico intensivo en destrezas tiende a perpetuarse, y
3. Se requieren trabajadores, ingenieros y cientfcos califcados para producir adaptacio-
nes importantes de las tecnologas existentes y, an ms, para crear nuevas.
Sin embargo, superar la brecha de educacin y tecnologa requiere que el pas realice
grandes inversiones en educacin. Tal como lo dice el Programa de Naciones Unidas para
el Desarrollo. La transformacin tecnolgica actual depende de que cada pas tenga ca-
pacidad para liberar la creatividad de sus habitantes y posibilite que estos comprendan y
dominen la tecnologa, introduzcan innovaciones y adapten las tecnologas a sus propias
necesidades y oportunidades.
No hay que olvidar que, junto con las inversiones en educacin, la promocin de la
creatividad requiere, adems, contar con mbitos econmicos fexibles, competitivos y
dinmicos, inversiones en capital y tecnologa, entre otros. Pero el aspecto medular para
fomentar la creatividad es la ampliacin de las aptitudes humanas. El cambio tecnolgico
aumenta pronunciadamente la importancia que cada pas debe asignar a las inversiones
en educacin para el desarrollo de las aptitudes de sus habitantes.
Uno de los sectores donde mejor se refejan los impactos del rezago educativo que an se
observa en el pas, es el mercado laboral. Existe una gran porcin de la fuerza laboral en el pas
que no tiene las herramientas bsicas para insertarse con xito en el mercado de trabajo ni para
contribuir con el aumento de la productividad y competitividad que el pas requiere. En 2005,
el 44% de la fuerza laboral contaba con secundaria incompleta o completa y en el ao 2003 slo
un 24% de los jvenes entre 18 y 23 aos accedieron a un nivel de postsecundaria.
De acuerdo con las cifras de la ECV de 2003, el porcentaje de personas que tienen o
asisten al nivel tcnico o tecnolgico, con respecto al total de la poblacin mayor de 12
aos tan slo llega a un 3,8%, en el universitario a 7,8% y en posgrado 1,5%. Slo el 9,8%
de la misma poblacin de referencia asista o haba recibido a algn tipo de formacin
para el trabajo, de los cuales el 17% fue impartido por el Servicio Nacional de Aprendizaje
(Sena). Estos resultados estn relacionados con los problemas de acceso a capacitacin en
el nivel tcnico o tecnolgico, la imposibilidad de continuar en el sistema formal de edu-
cacin, y la ampliacin de las diferencias entre el perfl del recurso humano existente y la
posibilidad de vinculacin al mercado laboral.
De otra parte, existen en el pas mltiples entidades que prestan de forma independiente
servicios de formacin y capacitacin, disean sus programas desde pticas distintas y sus
300
instrumentos y procedimientos de evaluacin obedecen a parmetros diversos, frecuen-
temente aislados de la realidad del sector productivo. La principal caracterstica de este
universo de instituciones y modalidades educativas es su alto nivel de dispersin, hetero-
geneidad y falta de interrelacin. A esto se suma la ausencia de un sistema de equivalencias
que permita a las personas moverse entre el proceso de formacin y el mundo laboral.
Sus modelos, basados en la mayora de los casos en la transferencia de conocimientos, no
corresponden con las necesidades del mundo del trabajo actual, que impone la necesidad
de incorporar el desarrollo de competencias laborales.
Adicionalmente, las funciones de defnicin de polticas, inspeccin, vigilancia y con-
trol de la oferta de capacitacin est dispersa: la educacin bsica y media tcnica es dirigi-
da por el Ministerio de Educacin Nacional (MEN). La educacin no formal, es regulada
por las secretaras de educacin departamentales, municipales y distritales; la Formacin
Profesional por el Sena y el Ministerio de la Proteccin Social (MPS); la educacin tcnica
profesional y tecnolgica por el MEN; y la capacitacin de origen empresarial por el Sena
y el MPS. Adems, diversos ministerios y agencias sectoriales intervienen en procesos
relacionados como la transferencia de tecnologa.
Es necesario mejorar el esquema estructural y operativo del Sistema de Informacin y
de Creacin de Incentivos que ofrezcan la credibilidad necesaria para que tanto empresa-
rios como trabajadores realicen un vnculo efcaz entre la oferta y demanda de trabajo.
En el mercado laboral, las barreras de acceso al sistema educativo tradicional y la baja
pertinencia y cobertura de la capacitacin se manifestan en tasas de desempleo ms altas en
la poblacin con bajos niveles de educacin, sobre todo aquellos con enseanza secundaria
completa o incompleta. Estos ltimos constituyen ms del 57% de los desempleados.
As mismo, en la medida en que el desempleo sea mayor para las personas con bajos
niveles de educacin, se presentan efectos distributivos a favor de los trabajadores ms
educados, lo que explica que el salario relativo de los trabajadores con educacin univer-
sitaria haya crecido de modo sistemtico.
Metas y acciones requeridas
Dado lo anterior, la propuesta para el cuatrienio 2006-2010 tendr como fundamen-
to un sistema de formacin de capital humano integral a partir del fortalecimiento y la
articulacin de todos los niveles, desde la educacin inicial hasta la educacin superior
y con la formacin para el trabajo. Dentro de esta articulacin se incluir el desarrollo,
adquisicin y fortalecimiento de competencias bsicas, ciudadanas, generales, laborales
especfcas e investigativas.
Con el desarrollo de las competencias ciudadanas en todos los niveles educativos, se
busca promover la formacin integral de los educandos en valores, principios, derechos y
deberes. Adems, en las instituciones educativas tanto de carcter pblico como privado, el
estudio, la comprensin y la prctica de la Constitucin, de la instruccin cvica as como la
educacin para la justicia, la paz, la democracia, la solidaridad, la confraternidad, y en gene-
ral la formacin en valores humanos, son considerados de enseanza obligatoria.
La formacin por competencias estar acompaada del desarrollo de un esquema de eva-
luacin de la calidad por medio del cual se pondr a prueba la adquisicin de las competencias
Captulo 4
301
acumuladas en cada uno de los niveles. Estas competencias debern constituir el ncleo
comn de los programas acadmicos en todos los niveles desde la educacin inicial hasta
la educacin superior, la formacin para el trabajo, y sern el fundamento sobre el cual se
construyen aprendizajes a lo largo de la vida (Figura 4.10).
Figura 4.10
Modelo de formacin por competencias
La estrategia permitir una mayor defnicin del perfl laboral de los egresados de
cada nivel, que junto con los esfuerzos por dar mayor pertinencia a los programas aca-
dmicos, mejorar la insercin laboral de los jvenes que culminan la educacin bsi-
ca y media. De igual manera, incentivar un mayor direccionamiento de la educacin
superior y la formacin para el trabajo, al defnir y acoger los perfles laborales que el
pas requiere para el fortalecimiento del sector productivo y por ende el que se logre un
mayor crecimiento econmico.
El modelo se concibe como un sistema fexible a partir del nivel de educacin media,
ms integrado con el sector productivo al permitir la entrada y salida de estudiantes del
sistema educativo hacia y desde el mercado laboral. Adems, se plantea el fortalecimiento
y la articulacin de la educacin para el trabajo y el desarrollo humano con el resto del
sistema para garantizar que la fuerza de trabajo se capacite y actualice sus conocimientos
de forma permanente.
Fuente: MEN-DNP.
302
Figura 4.11
Articulacin del sistema de formacin de capital humano
Desarrollo de competencias en todo el ciclo de formacin de capital humano
Dado que el sistema educativo que se propone incluye una articulacin de todos los
niveles, es necesario que se fomente y apropie el enfoque de formacin por competencias
acumuladas, con base en los estndares defnidos en el cuatrienio pasado los cuales se
revisarn y actualizarn para 2010, partiendo del desarrollo de las competencias bsicas y
ciudadanas en preescolar y primaria, incorporando competencias laborales generales en
la secundaria y algunas especfcas en la media, de manera que en el nivel de educacin
superior se profundice en cada una de estas competencias, se potencie la capacidad de in-
vestigacin cientfca y tecnolgica, y fnalmente el pas cuente con profesionales capaces
de dar solucin a los problemas.
Lo anterior convertir el nivel de educacin media en una primera etapa con el fn de
que resulte ms atractivo para los jvenes que tienen mayores restricciones econmicas.
Igualmente, debe garantizarse que la educacin proporcionada en este nivel, se encuentre
en total concordancia con las necesidades del sector productivo y la educacin superior
mediante la actualizacin peridica de los contenidos. Este esquema estar articulado con
el Sistema Nacional de Formacin para el Trabajo (SNFT).
Para 2010 todas las instituciones educativas de media acadmica debern haber incorpo-
rado competencias laborales generales y 80 mil jvenes de la media tcnica harn parte del
proceso de articulacin que se propone entre la educacin media y la educacin superior.
Mejoramiento de la Calidad y Competitividad en el Sistema Educativo
Las estrategias para lograr una educacin de calidad para la competitividad son:
Apropiacin de estndares en el Sistema Educativo. El mejoramiento de la calidad
de la educacin requiere de la formulacin de estndares y condiciones mnimas, que
establezcan diferencias entre los distintos niveles de la educacin. Igualmente, estos
estndares y condiciones mnimas debern cambiar, conforme evolucionan las meto-
dologas de aprendizaje junto con la incorporacin de nuevas tecnologas.
Fuente: MEN.
Captulo 4
303
En ese sentido, el Gobierno Nacional impulsar la identifcacin y defnicin de las
competencias para la primera infancia y continuar promoviendo estrategias que per-
mitan que las instituciones educativas se apropien de los estndares y construyan, con
base en ellos, currculos, planes de estudio y estrategias pedaggicas y de evaluacin en
el aula.
Para 2010, el Ministerio de Educacin habr revisado y actualizado la totalidad de los
estndares en competencias bsicas y adelantado procesos efcientes para la apropia-
cin de los estndares formulados en 78 Entidades Territoriales certifcadas.
En el nivel superior, se iniciar[sic] la implementacin de los estndares de com-
petencias a partir de los ya establecidos para los niveles de bsica y media. Estos
estndares debern incorporarse en el proceso formativo y evaluarse a travs de
los ECAES. De esta forma las competencias laborales generales se integran a este
ncleo comn desde la educacin bsica secundaria y las especfcas se desarrollan
en el nivel superior y en la capacitacin laboral.
Fomento y aseguramiento de la calidad para la educacin bsica, media y superior.
Partiendo del convencimiento de que la implementacin exitosa del ciclo de calidad
depende de la capacidad de las instituciones educativas para formular, ejecutar y hacer
seguimiento a los resultados de sus planes, durante el siguiente cuatrienio se conti-
nuarn implementando estrategias de aseguramiento de la calidad y de mejoramiento
continuo en las instituciones educativas.
En este sentido, los entes territoriales seguirn ejerciendo su funcin de acompaa-
miento y asistencia tcnica para el mejoramiento de la calidad de las instituciones.
Para ejercer esta funcin de manera acertada debern elaborar un mapa educativo
del territorio que contenga informacin acerca de los proyectos educativos rurales y
urbanos as como de las instituciones educativas ofciales y privadas, que permita de-
fnir los diferentes nfasis educativos del territorio y las caractersticas poblacionales
del mismo. La informacin contenida en el mapa educativo servir como criterio para
la distribucin de la planta docente y de los recursos con que cuenta el ente territorial
y ser el insumo fundamental para la elaboracin de los Planes de Apoyo al Mejora-
miento de las Secretaras.
Igualmente, el Ministerio acompaar a las instituciones educativas de bajo logro en
la formulacin y ejecucin de planes de mejoramiento institucional, y asesorar a las
entidades territoriales en la elaboracin de planes de apoyo al mejoramiento, a partir
de la informacin obtenida en la georreferenciacin.
304
Para 2010, se llegar a 58 entidades territoriales con planes de apoyo pertinentes en
ejecucin, al 100% de establecimientos educativos de bajo logro acompaadas en la for-
mulacin y ejecucin de sus planes de mejoramiento, y a 15.723 ejecutando sus planes de
mejoramiento institucional.
Adicionalmente, el Ministerio de Educacin establecer un sistema de aseguramiento
de la calidad de los servicios educativos prestados por las instituciones ofciales y privadas
de bsica y media, as como por operadores de modelos fexibles, instituciones formado-
ras de docentes y oferentes de asistencia tcnica a los centros. Para ello, se apoyar la con-
formacin de una oferta certifcada de servicios y programas de apoyo al mejoramiento
de la gestin dirigidos a las instituciones educativas, con participacin de organizaciones
especializadas, universidades y empresas del sector productivo. La meta es que para el
2010, 30 entidades territoriales estn apoyando procesos de certifcacin de calidad de
Instituciones Educativas.
En la educacin superior se ha privilegiado la nocin de aseguramiento de la calidad,
entendida como el conjunto de acciones orientadas a promover, gestionar y mejorar per-
manentemente la calidad de los programas. El sistema de aseguramiento de la calidad de
educacin superior est conformado por tres subsistemas informacin, calidad y fomento.
Lo anterior implica que a partir de la informacin suministrada por el esquema de
evaluacin de competencias acumuladas, los sistemas de informacin de matrcula y de
mercado laboral, se contar con los insumos para evaluar y otorgar licencias de funciona-
miento, registro califcado y certifcados de acreditacin de calidad de todas las institucio-
nes pertenecientes al sector. De igual forma, este sistema disear y coordinar las activi-
dades de fomento tendientes a mejorar la recoleccin de la informacin que alimenta el
sistema y los planes de mejoramiento para el logro de los certifcados de calidad.
Adicionalmente, las recomendaciones y observaciones resultantes de los procesos de
evaluacin tanto de registro califcado como de acreditacin de excelencia, deben involu-
crar el diseo e implementacin de planes de mejoramiento en las instituciones de edu-
cacin superior. Para esto se buscar que los sistemas de informacin que soportan el
sistema de aseguramiento de la calidad (Observatorio, SNIES y resultados ECAES) y las
Figura 4.12
Sistema de aseguramiento de la calidad
Captulo 4
305
evaluaciones de programas brinden herramientas para apoyar los procesos de autoevalua-
cin permanente.
Educacin bsica y media
La poltica de mejoramiento de la calidad se desarrollar a travs de la evaluacin de
competencias acumuladas obtenidas por los estudiantes en los diferentes niveles educativos,
el desempeo de los docentes y dems actores que intervienen en el proceso educativo, la
implementacin de planes de mejoramiento, as como la capacitacin de los docentes.
Un segundo elemento esencial en el tema de la calidad de la educacin es el mejora-
miento sistemtico de la pertinencia de la educacin, por esta razn se seguirn polticas
que conduzcan a lograr una educacin acorde con las necesidades del sector productivo,
los sectores estratgicos, el desarrollo de la ciencia y tecnologa y la conservacin y trans-
ferencia de los aspectos ms destacables de nuestra cultura.
Entre las estrategias y programas que se ejecutarn en el perodo de gobierno se des-
tacan las siguientes:
1. Evaluacin para el mejoramiento de la calidad de la educacin. En el prximo cuatrie-
nio se realizarn evaluaciones, constantes, de los resultados alcanzados por los estu-
diantes para ir ajustando los campos de accin y las estrategias para mejorar la calidad
y en el caso del grado de transicin se describir el nivel de desarrollo de las compe-
tencias bsicas con que los nios inician el proceso escolarizacin. Estos resultados
debern ser difundidos a la sociedad con el fn de que esta participe en la formulacin
de estrategias para el mejoramiento continuo. Las herramientas con que se mida la
evolucin de los resultados debern ser comparables ao a ao y respondern a los
estndares establecidos en los procesos de aprendizaje y As mismo, se fortalecer la
cobertura de las pruebas para todos los alumnos de 5, 9 y 11. Adicionalmente, los
estudiantes participarn continuamente en pruebas internacionales de evaluacin
de competencias.
A continuacin se plantean las metas para 2010:
- 20% de los colegios ofciales ubicados en categora de desempeo alto y 14% en
desempeo superior y muy superior en las pruebas de Estado-Icfes.
- El pas superar la media regional y se acercar a la media internacional en las
pruebas internacionales de calidad.
As mismo, se dar continuidad a los planes de mejoramiento de los establecimientos
educativos ofciales que se elaboran a partir de los resultados en las evaluaciones de los
estudiantes. Estas evaluaciones constituyen un insumo importante para que los estableci-
mientos formulen nuevas estrategias pedaggicas que permitan aumentar los niveles de
logro de los estudiantes. Para el ao 2010 se espera que el 100% de los establecimientos
educativos ofciales se encuentren desarrollando planes de mejoramiento.
2. Implementacin de herramientas y estrategias innovadoras para la formacin en TIC.
Al tener en cuenta la necesidad que tiene nuestro pas de fundamentar el crecimiento
del desarrollo cientfco y tecnolgico, el sistema educativo debe jugar un papel funda-
mental en la apropiacin social de estos componentes y en el proceso de instaurar una
cultura cientfca. Un primer paso en este camino es el fomento del uso de TIC en la
306
educacin bsica y media para el desarrollo de competencias tecnolgicas, las cuales
se convierten en herramientas claves para que los estudiantes puedan aprovechar las
oportunidades el desarrollo cientfco y tecnolgico que se observa a nivel mundial.
Para este propsito, debe intensifcarse la capacitacin de alumnos y docentes en estas
tecnologas, as como el acceso de los estudiantes a los equipos de cmputo y herra-
mientas de conectividad. Igualmente, debe intensifcarse el uso de la televisin, radio y
materiales educativos, principalmente en las zonas apartadas del pas para el desarrollo
de competencias bsicas.
De otro lado, el personal docente, con apoyo de las entidades territoriales y del Go-
bierno central podr elaborar material audiovisual que facilite la incorporacin de los
conocimientos por parte de los alumnos e incluso se pueda utilizar para el aprendizaje
autnomo. A su vez, estos medios pueden ser los ms efcaces para la difusin y apro-
piacin de los estndares de calidad y las competencias mnimas a desarrollar en la
educacin bsica y media.
Las metas que se proponen a 2010 son:
- 100% (16.019) de los establecimientos educativos benefciados con computadores
- 20 estudiantes por computador
- 90% de los establecimientos educativos conectado a Internet
- 70% de los docentes capacitados en uso de TIC para el desarrollo de competencias
Cuadro 4.9
Metas en calidad de educacin bsica y media
Puntaje promedio nacional en las pruebas SABER 57,5 60,5
Porcentaje de colegios ofciales ubicados en categora de desempeo alto en las
pruebas de estado Icfes
13% 20%
Porcentaje de colegios ofciales ubicados en categora de desempeo superior y
muy superior en las pruebas de estado Icfes
3% 14%
Puntaje promedio nacional en cada rea del ncleo comn de la prueba de estado
del Icfes
44,5 48,5
Fuente: Icfes-Pruebas Saber. Clculos DDS-SE.
Dominio de idioma extranjero
La capacidad de comprender y redactar textos sencillos y coherentes, y sostener una
conversacin bsica en idioma ingls son elementos esenciales para el mejoramiento de
la calidad de la educacin. Se propone que al ao 2010, 30% de los alumnos de grado 11
deben alcanzar el nivel B1 en la prueba de ingls de las pruebas de estado. Para lograr esta
meta, es necesario intensifcar el nmero de horas de capacitacin desde el inicio del ciclo
escolar y contar con un nmero importante de docentes capacitados para la enseanza
del ingls en todos los niveles. Estos docentes deben ser evaluados constantemente con el
fn de conocer sus niveles de actualizacin y fomentar su capacitacin continua. Para esto
ltimo, los docentes podrn acceder a programas de crditos y becas que otorgue el Icetex.
Captulo 4
307
Otras metas que se proponen para 2010 es que el 28% de los docentes de ingls alcanzan
el nivel B2 en la prueba de ingls.
La meta en educacin superior para el 2010 es que el 100% de los estudiantes de pro-
gramas de idiomas y el 40% de los estudiantes de los programas diferentes a estos se clasi-
fquen en el nivel B2 y el 100% alcancen el nivel B1.
Capacitacin docente para el mejoramiento de la calidad de la educacin
Los avances del conocimiento y la tecnologa requieren la actualizacin de los docen-
tes. Para esto, se podr acceder a programas de crdito o becas otorgados por el Icetex.
De igual forma, se debern fortalecer los vnculos de cooperacin con otros pases para la
capacitacin e intercambio de docentes de todos los niveles. Igualmente, debe existir un
mejoramiento de la calidad de los programas ofrecidos por las facultades de educacin,
tanto a nivel de pregrado como de actualizacin o postgrado. Por otra parte, se imple-
mentarn metodologas de apoyo a los docentes que atienden poblacin en condicin de
desplazamiento en las reas de atencin sicoafectiva, derechos humanos y valoracin de
la diversidad.
Para el caso de la educacin superior, se implementar un Fondo para el Fomento de
la Calidad en las Instituciones de Educacin Superior, el cual ser manejado a travs del
Icetex y busca cofnanciar proyectos de mejoramiento de la calidad que incluyan mejora-
miento de la infraestructura fsica y tecnolgica y formacin docente.
Mejoramiento y uso efciente de la infraestructura escolar
Para complementar la estrategia de construccin, mantenimiento, mejoramiento y uso
efciente de la infraestructura y dotacin educativa se desarrollar un programa de adquisi-
cin y renovacin de la dotacin escolar como laboratorios, talleres, bibliotecas, y tecnolo-
gas de informtica. Este programa priorizar la inversin en las zonas con menor acceso a
este tipo de herramientas y con presencia de poblacin en condicin de desplazamiento.
En desarrollo del Captulo II de la Ley 115 de 1994 y del artculo 5.3 de la Ley 715 de
2001, el Gobierno Nacional asignar recursos para fnanciar programas tendientes al me-
joramiento de la calidad de la educacin, a travs de proyectos de formacin, capacitacin
y actualizacin de docentes, dotacin de materiales pedaggicos y asistencia tcnica, de
acuerdo con el proyecto que para tal efecto registre y ejecute el Ministerio de Educacin
Nacional en asocio con las Secretaras de Educacin de las Entidades Territoriales Certif-
cadas, quienes velarn porque los efectos del proyecto lleguen hasta las aulas y coadyuven
con la formacin de ciudadanos integrales, con sentido de responsabilidad y conciencia
de su autonoma, con respeto a los valores ancestrales, familiares, culturales y personales,
con capacidad crtica y propositiva.
Educacin superior
El mejoramiento de la calidad de la educacin superior en el prximo cuatrienio se
convierte en uno de los principales retos para el desarrollo del pas puesto que es en este
ciclo educativo[sic] en el que se adquieren los conocimientos y destrezas propias de una
fuerza laboral competitiva. Por lo tanto, el Estado debe promover el aseguramiento de la
308
calidad de los contenidos ofrecidos por los programas acadmicos de educacin superior
para que sean pertinentes con las necesidades del sector productivo en el mbito regional,
nacional e internacional.
Para el 2006-2010, se espera desarrollar los siguientes programas:
Seguimiento al mercado laboral
Con el fn de apoyar al sistema de educacin superior, en torno a la pertinencia de los
programas ofrecidos, deben fortalecerse los mecanismos de informacin del comporta-
miento y requerimientos del mercado laboral de manera que el sistema educativo pueda
realizar peridicamente ajustes a los contenidos. Uno de estos mecanismos es el Observa-
torio Laboral para la Educacin, a cargo del Ministerio de Educacin Nacional.
Aseguramiento de la calidad de la educacin superior
Es necesario continuar con la evaluacin de programas acadmicos para lograr que
en 2010 el 100% cuenten con condiciones mnimas de calidad. De igual forma, se buscar
aumentar a 900 el nmero de programas de educacin superior acreditados voluntaria-
mente con altos niveles de calidad. En cuanto a las Instituciones de Educacin Superior
que cuentan con acreditacin institucional se procurar que este nmero se incremente a
20 en 2010 con respecto a las 12 acreditadas actualmente.
Cuadro 4.10
Metas 2010: Aseguramiento de la calidad de la educacin superior
Nmero de programas de educacin superior acreditados voluntariamente con altos
niveles de calidad. 480 900
En lo que respecta a la evaluacin de ncleos bsicos del conocimiento que se desarro-
llan a travs de las pruebas ECAES y que actualmente se aplican a 55 programas acadmicos,
se procurar que en 2010 el 50% de los estudiantes alcance una categora de desempeo
alto en comprensin lectora y que la prueba sea comparable en cada uno de los aos de su
aplicacin. Adicionalmente, se adecuarn los ECAES a fn de que stos evalen competencias
generales por Ncleos Bsicos del Conocimiento NBC, los cuales deben ser articulados con
los NBC identifcados en Bsica y Media y de esta forma hacerlos comparables.
As mismo, se impulsar el sistema de evaluacin profesional continuo que permita
conocer el nivel de actualizacin de los trabajadores y profesionales.
Investigacin y formacin avanzada
La formacin avanzada y la investigacin tienen efectos positivos en la acumulacin
de capital humano y en la generacin y acceso al conocimiento por parte de la sociedad.
As mismo, contribuyen al desarrollo de los pases, por cuanto proveen las herramientas
para la apropiacin de los productos cientfcos y tecnolgicos.
Captulo 4
309
Por lo anterior, la estrategia buscar fomentar la investigacin, generando incentivos, tales
como el reconocimiento a los grupos de investigacin; destinando mayores recursos para esta
actividad y fomentando el sector de Ciencia y Tecnologa, a travs de estrategias como la con-
solidacin del nuevo Sistema Nacional de Ciencia, Tecnologa e Innovacin; acrecentando la
cultura cientfco-tecnolgica de la sociedad colombiana; desarrollando el capital humano para
la ciencia, la tecnologa y la innovacin; impulsando el conocimiento en reas estratgicas para
el desarrollo competitivo del pas como la biodiversidad y los recursos genticos, la biotecno-
loga e innovacin agroalimentaria y agroindustrial, las enfermedades infecciosas prevalentes
en reas tropicales, los materiales avanzados y la nanotecnologa, las telecomunicaciones, la
metalmecnica y la electrnica; y consolidando capacidades de CTI en todas las regiones.
De igual manera, se fomentar la investigacin en las instituciones de educacin supe-
rior, as como la participacin del sector privado en la fnanciacin de la misma, teniendo
en cuenta los aportes en trminos de experiencia, conocimientos tcnicos y facilidades en
infraestructura que posea. Igualmente, se incentivar la realizacin de prcticas de inves-
tigacin dentro de las empresas.
Se propondr adems, un esquema de incentivos, a travs del sistema de acreditacin
para que las instituciones de educacin superior logren establecer vnculos con otros pa-
ses, el cual otorgar mayor puntaje a las instituciones que logren homologar sus progra-
mas con los de sus pares en universidades extranjeras de alto nivel.
Para fortalecer la investigacin y la formacin avanzada en las IES se proponen las
siguientes metas al 2010:
15% de los profesores de tiempo completo deben contar con ttulo de doctorado
30% de los profesores con doctorado deben estar participando directamente en activi-
dades de investigacin
Aumentar a 10 el nmero de Centros de Investigacin de Excelencia
2.000 nuevos doctores vinculados a universidades
Mejoramiento y uso efciente de la infraestructura
Un elemento muy importante para aumentar la calidad es el mejoramiento de la infra-
estructura y dotacin con la que cuentan algunas instituciones de educacin superior.
Estas deben disponer de los recursos necesarios para poner en contacto a los estu-
diantes con las herramientas bsicas. A travs de los programas de mejoramiento de la
calidad de la educacin superior deben estipularse los requerimientos mnimos en el
tema de infraestructura y dotacin con la que deben contar las instituciones.
Igualmente, el Gobierno Nacional fomentar la frma de convenios entre las institu-
ciones de educacin superior con el fn de compartir los recursos educativos tales como
laboratorios, talleres y simuladores. As mismo, se fomentarn convenios entre las institu-
ciones de educacin superior con empresas que permitan la utilizacin de su infraestruc-
tura como campo experimental para el aprendizaje. Finalmente, se fortalecern las lneas
especiales de crdito del Icetex para el mejoramiento de infraestructura.
Formalizacin de un Sistema para el Ejercicio Profesional
Los nuevos retos que le impone al pas la economa internacional hacen necesario un
sistema para el ejercicio profesional, el cual deber contemplar como mnimo los requisitos
310
necesarios para que los profesionales ingresen al mercado laboral y asegurar su actualizacin
permanente a travs de mecanismos de recertifcacin profesional. En este sentido, se expe-
dir una ley marco que incluya las disposiciones necesarias para la organizacin de este sis-
tema y permita la movilidad internacional de profesionales, el fortalecimiento y articulacin
de los consejos profesionales y el sistema de educacin superior como piezas fundamentales
en la estructuracin de este sistema. As mismo, se incorporaran las disposiciones que per-
mitan a los profesionales extranjeros establecerse temporalmente en nuestro pas.
Fortalecimiento del vnculo universidad-empresa
La pertinencia de la educacin debe ir acompaada del fortalecimiento del vnculo
universidad-empresa. Para lo anterior las instituciones de educacin superior fomentarn
la implementacin de pasantias con el sector productivo como forma de acercar a los
estudiantes al mundo laboral.
Se plantea como meta elaborar e implementar un marco normativo y la realizacin
de pasantias empezando por las licenciaturas de tal manera que los futuros profesores
puedan prestar su servicio social obligatorio, apoyando los proyectos de ampliacin de
cobertura del Gobierno Nacional y de las entidades territoriales. Para lo anterior, se pro-
pone como meta la creacin de 30 alianzas sectoriales para el fortalecimiento del vnculo
universidad-empresa.
Fortalecimiento del Sistema Nacional de Formacin para el Trabajo (SNFT)
Con el propsito de mejorar las dotaciones de capital humano en el sentido de generar
las condiciones de calidad, pertinencia y continuidad de la capacitacin para el trabajo a
lo largo de la vida, como principal mecanismo que permiten una mejor insercin de las
personas en el mercado de trabajo, un incremento de la productividad y competitividad
del sector productivo fue necesario establecer los lineamientos para ordenar, racionalizar
y fortalecer los esfuerzos del Sistema de Educacin Formal y el SNFT.
Durante el anterior cuatrienio, el pas apost por el diseo y la puesta en marcha de
una estructura ordenada y coherente de esquemas regulatorios e incentivos para articular,
integrar y dinamizar toda la oferta de formacin para el trabajo alrededor del SNFT, que
establece claramente los roles de diseo y promulgacin de polticas, acreditacin, estn-
dares, regulacin, fnanciacin y provisin de la formacin en diferentes actores del Sis-
tema, plasmados en el Conpes Social 81 de 2004. Para ello, puso en cabeza del Ministerio
de Educacin Nacional y el Ministerio de la Proteccin Social la responsabilidad de llevar
a cabo sus recomendaciones relacionadas con la consolidacin del SNFT. Se establecieron
los lineamientos de transicin para la consolidacin de la estructura del Sistema Nacional
de Formacin para el Trabajo en diferentes componentes de tal manera que la asignacin
de recursos y funciones sea mas transparente y efciente: regulacin del sistema, acredita-
cin de entidades y programas de formacin para el trabajo, pertinencia de la formacin,
normalizacin de competencias laborales, certifcacin de competencias laborales y pro-
visin de la capacitacin para el trabajo.
A su vez, durante el perodo, 2002-2006, se estructur el Sistema de Informacin de
Instituciones y Programas de Educacin No Formal; se elabor el documento base de
Captulo 4
311
diagnstico de la educacin formal en Colombia y se expidieron los Decretos 3616 de
2005, por el cual se establecen las denominaciones de los auxiliares en las reas de salud,
se adoptan sus perfles ocupacionales y de formacin y los requisitos bsicos de calidad.
Por otra parte, de acuerdo con la Ley 1064 de 2006 se reconoci la educacin para
el trabajo y el desarrollo humano como factor esencial del proceso educativo de la
persona y componente dinamizador en la formacin de tcnicos laborales y expertos
en las artes y oficios.
Un avance importante en la consolidacin del SNFT fue la aprobacin del Decreto 2020
de 2006, por el cual se organiza el Sistema de Calidad de la Formacin para el Trabajo. All
se cre la Comisin de la Calidad de la Formacin (CCAFT) e incluy la participacin de
otros organismos en la promocin y cumplimiento de las condiciones y los mecanismos
requeridos para desarrollar la certifcacin de los programas y entidades de formacin
para el trabajo. Por consiguiente, se debe avanzar sistemticamente en la implementacin
del decreto y, en particular en la introduccin efectiva de mayores competencias dentro
del SNFT acorde con las metas establecidas en el Conpes Social 81.
En lo que corresponde al MEN, en su calidad de Unidad Sectorial de Normalizacin de la
Calidad de Formacin para el Trabajo, a travs de la Comisin de Calidad, adoptar las nor-
mas, guas y especifcaciones de calidad en las 9 reas de desempeo, que se basan en el tipo
de trabajo ejecutado acorde con la Clasifcacin Nacional de Ocupaciones, y que debern
ser objeto de verifcacin por parte de los organismos certifcadores para la obtencin de la
certifcacin de calidad por parte de las instituciones y programas. Los referidos organismos,
no oferentes del servicio educativo, sern reconocidos por la Superintendencia de Industria
y Comercio. Por su parte, el MPS tendr dentro de sus metas la formulacin y el diseo de
un proyecto piloto de acompaamiento en el proceso de certifcacin y acreditacin al que
se vincularn ms de 450 entidades pertenecientes al mercado de formacin para el trabajo,
para lo cual incluir su estructura, el Programa de Incentivos y su Operativizacin.
Otra de las metas importantes ser la certifcacin de 500 instituciones para lo cual se
adelantarn procesos de promocin del sistema, capacitacin y evaluacin de condiciones
de calidad. Adicionalmente se montar un sistema de informacin y comunicacin p-
blica del SNFT.
Otra de las metas importantes ser la vinculacin de 450 entidades a un programa
piloto de acompaamiento en el proceso de certifcacin y acreditacin de formacin para
el trabajo, para lo cual se disear un programa de incentivos.
En materia de pertinencia existen alcances en la creacin de normas y titulaciones
de competencias laborales por parte del Sena que desde el ao 2003 han comenzado a
integrarse paulatinamente en todo el pas a la oferta de formacin, las cuales han sido
elaboradas y sustentadas en trabajo conjunto con las mesas sectoriales a nivel nacional.
Sin embargo, durante el presente cuatrienio el MPS y el MEN harn la evaluacin a la
estructura y operatividad de este mecanismo de tal manera que se determine su efectivi-
dad y sea potenciado como estrategia de mejoramiento de la calidad y productividad del
desempeo de los trabajadores.
En el mismo sentido, el MPS y el MEN debern defnir las estrategias y mecanismos
de coordinacin y articulacin de los temas e informacin que proveen los observatorios
312
laborales y el Sistema de Informacin para el Empleo como insumos que soporten el fun-
cionamiento de un sistema de pertinencia que de cuenta de las tendencias de las necesida-
des del sector productivo, la orientacin de los perfles de formacin que ofrecer el SNFT
y su impacto sobre el mercado laboral. Se debe entonces fortalecer e implementar nuevos
y modernos sistemas de redes, a travs de la integracin y coordinacin del Servicio de
Empleo Pblico del Sena, Cajas de Compensacin, los Observatorios Regionales del Mer-
cado de Trabajo y servicios privados de bsqueda de empleo, todo esto en el marco de la
estrategia de consolidacin del SNFT. Este sistema de informacin permitir una interme-
diacin laboral efciente y oportuna que reduzca el tiempo de bsqueda de trabajo.
Dentro de las metas de cumplimiento de la agenda de implementacin del SNFT durante
este cuatrienio, el MPS en conjunto con el MEN y el Sena estn gestionando el diseo de la
regulacin y el plan de articulacin de la cadena de formacin y sistema de equivalencias entre
la educacin formal y la formacin para el trabajo, basado en el enfoque de formacin por
competencias. Esta tarea exige adecuar la reglamentacin existente y desarrollar nuevos ins-
trumentos que permitan la movilidad educativa a lo largo de toda la cadena de formacin. La
poltica para este cuatrienio promover la articulacin de este tipo de educacin con la media y
la tcnica profesional, la asistencia tcnica a las secretarias de educacin para implementacin
y reforma de programas con base en competencias laborales, y la cualifcacin del recurso
humano de las instituciones. Para adelantar este proceso ser necesaria la accin conjunta y de-
cidida del MPS y del MEN con la participacin del Sena y el apoyo decidido de los Gobiernos
nacional y territorial, de las instituciones educativas, el sector productivo y la clase poltica.
En cuanto a la ejecucin de los Programas de Formacin, el Sena har parte del con-
junto de actores y entidades que conforman la oferta de capacitacin para el trabajo si-
guiendo el esquema de incentivos y mecanismos que establezca el Gobierno de tal manera
que garantice tanto el crecimiento de la cobertura, la calidad y la pertinencia de sus servi-
cios, como el logro de los objetivos que contribuyan al fortalecimiento del SNFT.
Cuadro 4.11
Metas 2010: Sistema Nacional de Formacin para el Trabajo
Aumentar el cubrimiento en la nueva estructura del SNFT de los capacitados 15% 25%
Fuente: Clculos DNP - SES con base en ECV (2003)
4.2.5 Instituciones para el desarrollo productivo
Una visin general
Las instituciones, defnidas en su forma ms general, son las restricciones concebidas
que dan forma a la interaccin humana (North 1990). Unas instituciones que protegen
los derechos de propiedad y garantizan el cumplimiento de los contratos incentivan a que
los individuos emprendan actividades productivas. Unas instituciones que no lo hacen
incentivan las actividades predadoras y la bsqueda de rentas.
Captulo 4
313
Las instituciones son mucho ms importantes, al momento de infuir en el desempeo
econmico de largo plazo, que la cultura o la geografa. Por lo tanto, unas buenas institu-
ciones son una condicin necesaria para sostener el crecimiento en el largo plazo. Pero
qu defne a unas buenas instituciones? Rodrik (2004) ofrece la siguiente taxonoma con
respecto a las funciones que deben cumplir unas buenas instituciones:
Instituciones creadoras de mercados. El punto de partida es que los mercados no sur-
gen espontneamente. Su existencia presupone la existencia de derechos de propiedad y
de, al menos, algn mecanismo que garantice el cumplimiento de los contratos. Aunque
en un principio estas instituciones pueden tener un carcter informal (confanza, inte-
raccin repetida), a medida que los mercados crecen y se profundizan se requiere de
instituciones de carcter ms formal (sistemas jurdicos, tribunales de arbitramento).
Instituciones reguladoras del mercado. Aunque se protejan los derechos de propie-
dad y se garantice el cumplimento de los contratos, an pueden presentarse fallas de
mercado. Estas pueden surgir como consecuencia de un gran poder de mercado por
parte de alguien, las asimetras de informacin o la presencia de externalidades.
Instituciones estabilizadoras del mercado. Ante la inestabilidad del ciclo econmico,
aparece la necesidad instituciones fscales y monetarias que lo suavicen y que controlen
el delicado balance entre desempleo e infacin. Se requiere de instituciones para la regu-
lacin preventiva y la supervisin, particularmente en el sector fnanciero, el cual, como
lo muestra la experiencia colombiana, puede llegar a ser una fuente de inestabilidad.
Instituciones legitimadoras del mercado. Los resultados del mercado, an si son
efcientes, no son necesariamente justos. Los perdedores del mercado pueden ser en-
tonces una fuente de inestabilidad poltica, a no ser que la sociedad cuente con insti-
tuciones que otorguen la sufciente participacin poltica y la sufciente compensacin
econmica. La democracia y la existencia de una red amplia y efciente de seguridad
social son elementos que legitimizan y llenan los huecos que deja el mercado.
La literatura sobre instituciones, desafortunadamente, trabaja con un alto nivel de ge-
neralidad y no da mucha orientacin con respecto a la formulacin de polticas. Esta otor-
ga informacin con respecto a las funciones que deben cumplir unas buenas instituciones,
pero no con respecto a la forma que deben tener.
Pero precisamente la leccin de la historia es que las instituciones pueden adquirir
mltiples formas y, sin embargo, pueden cumplir con las mismas funciones. El contexto y
el pasado de una Nacin determinan distintas trayectorias institucionales. La complemen-
tariedad entre las instituciones formales e informales juega un papel fundamental en este
proceso. Las difcultades subyacen en que la transformacin de las instituciones formales
implica altos costos fjos, aunque bajos costos marginales, mientras que la transformacin
de las instituciones informales implica bajos costos fjos pero altos costos marginales.
El carcter interdependiente de las instituciones da lugar a una sugerencia con res-
pecto a lo que no se debe hacer con respecto a la formulacin de polticas: estas no
deben desbordar la institucionalidad. Las polticas asumen formas distintas desde el li-
beralismo de Hong Kong hasta el intervencionismo surcoreano con el fn de satisfacer
las restricciones institucionales existentes, las cuales, a su vez, van siendo transformadas
por el desempeo econmico.
314
Situacin en Colombia. Los indicadores de desarrollo institucional como los del Foro
Econmico Mundial, los de la Heritage Foundation sobre libertades econmicas o los del
Banco Mundial (Kaufmann) basados en encuestas de percepcin con empresarios pre-
sentan, en general, una situacin institucional desfavorable en el contexto internacional.
Sin embargo, este tipo de indicadores estn basados ms en consideraciones de corto pla-
zo que tienden a captar la crisis de Colombia de aos anteriores (1996-2001). En todo
caso, siempre se reconoce la gran estabilidad institucional de Colombia como un activo
de gran valor.
Lo que estos indicadores no captan es el hecho de que las instituciones se sobrepu-
sieron a la crisis, y que se han fortalecido, sin que se pueda negar que subsistan muchos
problemas. Entre los aspectos positivos se destaca que se ha planteado la necesidad de
introducir algunos cambios relacionados con las condiciones de remuneraciones de los
comisionados, la transparencia y la consulta pblica de algunas decisiones y la introduc-
cin de mayores elementos de control poltico.
En el ltimo cuatrienio el pas logr ubicarse por encima de la mitad de los pases
en materia de efectividad del Gobierno, regulacin y control de la corrupcin. Esto es
un indicador con respecto a las mejoras del Estado en lo que respecta a la transparencia,
la rendicin de cuentas y la ejecucin de polticas por parte del Gobierno. No obstan-
te, importantes desafos permanecen en estas reas, particularmente a nivel regional.
En las zonas ms deprimidas, la corrupcin y el clientelismo hacen que las polticas
pblicas no sean ni efcientes ni efectivas, por lo cual se hace ms difcil escapar de las
trampas de pobreza.
Con respecto a las instituciones fscales y monetarias, el pas cuenta con un banco
central independientede amplia trayectoria y reconocimiento y con un problema fscal
parcialmente resuelto. Adems, la adopcin de medidas para afrontar las contingencias
que deterioran el balance fscal todava est en la agenda de Gobierno. Igualmente, la esta-
bilidad macro-econmica hace parte de las estrategias orientadas al crecimiento descritas
en el captulo II.
Otro reto del Gobierno es la consolidacin de la democracia, el cual va ms all del
logro de la paz. Su sostenibilidad depende de que el Estado sea capaz de satisfacer las
demandas sociales y econmicas de los ms pobres. La focalizacin del gasto pblico, la
reduccin del desempleo y la ampliacin y mejor focalizacin del sistema de seguridad
social son estrategias que se enmarcan dentro de este objetivo.
Por ltimo, es importante resaltar que el marco normativo de Colombia, pese a todos
los problemas que presenta, es aceptable para la inversin privada gracias a que el pas
ha contado con una gran estabilidad poltica, que histricamente es caracterizada por
tener una de las tradiciones electorales ms largas del mundo, el menor nmero de aos
bajo dictaduras militares en Amrica Latina en el siglo XX y el menor nmero de cons-
tituciones desde 1880 en la regin. Adicionalmente, Colombia puede preciarse de tener
una Constitucin en la cual se defenden los derechos de propiedad, y sociales bsicos de
los individuos. Adems, la Carta Constitucional autoriza expresamente la participacin
privada en la provisin de servicios pblicos domiciliarios y se ha consolidado un marco
jurdico para la inversin.
Captulo 4
315
En consecuencia, teniendo muchas reas para mejorar, puede afrmarse que el marco
normativo y regulatorio es en general aceptable, siendo el rgimen tributario el que de-
manda intervenciones con mayor urgencia.
Elementos a tener en cuenta en las estrategias. A continuacin se relacionan, dentro
del campo institucional, algunos elementos que es importante tener en cuenta por parte del
Estado para tener una trayectoria alta de crecimiento y de desarrollo en el largo plazo.
1. El mejoramiento de las condiciones de seguridad fsica es y debe seguir siendo una
prioridad en la estrategia de crecimiento, no slo por sus implicaciones sobre la activi-
dad productiva actual, sino por el potencial de negocios y recursos que deja de percibir
el pas por cuenta de la actividad criminal.
2. La insercin del pas en el comercio internacional genera presiones, tanto para el Es-
tado como para los privados, de desarrollar y mejorar su marco institucional. La frma
del TLC con Estados Unidos es un paso adelante en esta direccin. Sin embargo, el xi-
to del pas en un mundo globalizado depender de que este pueda superar estos retos
institucionales, para lo cual se requiere una mayor participacin poltica y un amplio
consenso social.
3. A nivel de la rama ejecutiva, la tributacin es una herramienta que se apropia de parte
de los retornos que obtienen los empresarios e individuos con el fn de proveer bienes
pblicos. Las reglas de juego con respecto a la tributacin deben ser predecibles.
4. El desarrollo de instituciones laborales y fnancieras ms efcientes con toda seguridad
contribuir a corregir las fallas en los mercados donde la asimetra de la informacin
es ms aguda. La formalizacin del mercado laboral debe permitir la sufciente adap-
tabilidad para que la contratacin pueda tomar formas que adems de disminuir el
desempleo, garanticen la sostenibilidad de la seguridad social. En este sentido es im-
portante fortalecer el sistema de informacin laboral tanto por el lado de las variables
de oferta, como de demanda.
5. Las asimetras de informacin en el mercado de trabajo son ms agudas al inicio del
ciclo laboral, pues las frmas tienen ms difcultades para identifcar las habilidades de
quien nunca ha trabajado. Para superar la resistencia de las frmas a la contratacin de
empleados sin experiencia, se debera considerar la profundizacin de mecanismos ya
existentes para las frmas que contratan a alguien por primera vez.
6. Los entes encargados del control y regulacin de actividades como las telecomunica-
ciones, los hidrocarburos y la salud tienen una reglamentacin heterognea y dispersa.
Para solucionar este problema, el objetivo es eliminar la participacin de grupos de
inters particulares dentro de los estamentos encargados de la formulacin de las po-
lticas, lo que ya se ha logrado en los temas relacionados con infrestructura.
7. La consolidacin de un estado democrtico y transparente hace parte de una estrategia
integral de desarrollo. Dentro de este contexto, la rendicin de cuentas, la gestin por
resultados y la separacin entre la ejecucin y la evaluacin de las polticas deben ser
principios rectores.
En sntesis, la consolidacin institucional resume las estrategias orientadas al desarrollo:
crecimiento sin pobreza, reduccin de la desigualdad, seguridad y fortalecimiento de la
democracia, transparencia y efectividad del Estado. Ms importante an, esta agenda no
316
parte desde cero: parte de las fortalezas institucionales del pas y de la identifcacin de las
debilidades que hoy posee.
Las modifcaciones institucionales para el desarrollo productivo
El papel del Estado es defnitivo en la competitividad de las empresas y en sus decisio-
nes de inversin, al ser el encargado de establecer las reglas de juego (normas) que rigen el
entorno en el cual se desenvuelve la actividad productiva. A partir de la construccin de
la Agenda Interna se dio un proceso de refexin conjunto en el que participaron diversas
instancias pblicas y privadas del orden nacional y regional, con el fn de determinar las
acciones que se deban desarrollar en busca de la competitividad del pas. En este contexto,
el Gobierno Nacional identifc los principales cuellos de botella en la institucionalidad
del Estado que tienen impacto directo sobre la actividad productiva en Colombia.
Las acciones expuestas a continuacin se referen a los ajustes que el Estado debe em-
prender para fortalecer su gestin y fomentar la competitividad del aparato productivo.
Gerencia pblica. En primera instancia y siguiendo los lineamientos del Programa de
Renovacin de la Administracin Pblica, se continuar con el fortalecimiento institu-
cional de las entidades que formulan y ejecutan polticas a nivel nacional, departamental
y municipal. En particular, para el tema de competitividad se trabajar en el desarrollo y
fortalecimiento de las habilidades, competencias y conocimientos de funcionarios pbli-
cos y en el mejoramiento de los sistemas de informacin con los que cuentan las entidades
pblicas para el desarrollo de sus procesos organizacionales y para la toma de decisiones.
De acuerdo con los compromisos adquiridos en convenios internacionales y Tratados de
Libre Comercio, se fortalecern y adaptarn instituciones como el Ministerio de Comercio,
Industria y Turismo, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, la Superintendencia
de Industria y Comercio, el Departamento de Impuestos y Aduana Nacionales (DIAN),
el Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos (Invima), el Instituto
Colombiano Agropecuario (ICA), y Proexport, entre otras.
As mismo, para orientar hacia el logro de resultados la gestin pblica asociada con la
competitividad del pas, se incorporarn dentro del esquema de seguimiento a los resulta-
dos de gestin del Gobierno, metas, objetivos, estrategias e indicadores de competitividad
en cada uno de los sectores y factores que tienen incidencia determinante en la materia.
Estos indicadores permitirn hacer seguimiento a la gestin realizada, a los resultados
alcanzados bajo esa gestin y al impacto generado. El esquema de seguimiento estar so-
portado en su totalidad en los sistemas de informacin de las entidades pblicas y en el
Sistema de Gestin para la Gobernabilidad (Sigob) de forma tal que se facilite, por medio
de la transparencia y la visibilidad, el control de los diferentes grupos de inters a la ges-
tin del Gobierno Nacional.
Sistema Nacional de Competitividad. Con el propsito de corregir los cuellos de bo-
tella en la gerencia de los factores prioritarios en la competitividad en los mbitos nacional
y regional, el Gobierno Nacional, por medio del Conpes 3439 y el Decreto 2828 de 2006,
cre el Sistema Administrativo Nacional de Competitividad y determin las funciones de
la Comisin Nacional de Competitividad como entidad de coordinacin interinstitucional
en la formulacin y ejecucin de polticas as como de su evaluacin y seguimiento.
Captulo 4
317
Comisiones Regionales de Competitividad. Como componente fundamental del
Sistema Nacional de Competitividad, el Gobierno Nacional apoyar la conformacin de
Comisiones Regionales de Competitividad, las cuales articularn la institucionalidad re-
gional existente, y harn parte integral del Sistema Nacional. Estas comisiones se construi-
rn con regiones que tengan las siguientes caractersticas:
1. Patrones comunes de produccin, transformacin y comercializacin.
2. Dotaciones compartidas en los factores productivos.
3. Elevadas interdependencias, y
4. Alto compromiso en la realizacin de proyectos de inters comn para construir ven-
tajas competitivas. Se trabajar con estrategias apropiadas para cada nivel de desarro-
llo, procurando reducir los desniveles regionales, y se promover la conformacin de
alianzas intermunicipales e interdepartamentales de escala regional y subregional. En
este sentido, se buscar fomentar relaciones enriquecedoras de complementariedad
entre regiones aledaas de alta y baja competitividad, de forma que las regiones ms
competitivas jalonen el desarrollo de las otras.
Por medio de las Comisiones Regionales de Competitividad se fomentar y facilitar
el replanteamiento de las relaciones entre lo local y lo nacional, para asignar un papel
protagnico a los territorios como gestores de su desarrollo, abiertos al intercambio y la
interdependencia. En ese sentido, se promover en los entes territoriales el desarrollo de
dinmicas productivas que potencien las capacidades de desarrollo endgeno y generen
entornos innovadores y competitivos. Para ello, se apoyar el proceso de formacin de
redes de actores regionales, como CARCE, Cmaras de Comercio, Agendas Regionales de
CyT, Fomipyme, Comits Intergremiales, Universidades, Centros de Investigacin, ONG,
etc., alrededor de la fgura de Comisiones Regionales. Tambin se transferirn, de lo na-
cional a lo local, competencias para el desarrollo econmico y se dar un paso hacia un
rgimen de transferencias con crecimiento real y constante, lo que facilitar los procesos
de planeacin regional, asegurar coberturas plenas en educacin, salud y saneamiento
bsico, y fortalecer el seguimiento, el control a la gestin y la asignacin efciente y efcaz
del gasto pblico de los departamentos y municipios.
Igualmente, el Gobierno Nacional, por medio de la Comisin Nacional de Competiti-
vidad, apoyar la gestin de las Comisiones Regionales de Competitividad y trabajar con
las regiones en los siguientes objetivos:
1. Proveer metodologas y lenguajes comunes sobre los temas de productividad y compe-
titividad.
2. Potenciar la capacidad de los territorios para crear un efciente ambiente institucional
para la formulacin, ejecucin y seguimiento a planes, programas, proyectos y dems
iniciativas que permita el mejoramiento de factores determinantes para su competi-
tividad, como lo son la infraestructura (transporte, telecomunicaciones y energa), la
educacin y formacin para el trabajo y el equipamiento productivo, entre otros.
3. Fortalecer la descentralizacin y el desarrollo local, y
4. Trabajar en la defnicin de un ordenamiento productivo regional. De otro lado, las
Comisiones Regionales de Competitividad tendrn como funciones principales la co-
ordinacin de los ejercicios de planeacin estratgica regional para la competitividad,
318
la articulacin y el seguimiento a la implementacin de proyectos y la rendicin de
cuentas sobre su gestin y resultados a la Comisin Nacional.
Por ltimo, con el apoyo de la institucionalidad establecida, las regiones debern:
1. Defnir el ordenamiento productivo regional (competencias, responsabilidades y roles
del sector pblico nacional, regional y municipal, el sector privado, la academia y de-
ms grupos de inters).
2. Facilitar la organizacin territorial y la localizacin e interrelacin espacial de los esla-
bones productivos y el uso adecuado y sostenible del suelo.
3. Fomentar la conformacin de relaciones regionales que pueden trascender los lmites
poltico-administrativos de las entidades territoriales, y
4. Ajustar los planes departamentales y municipales de desarrollo y los planes de orde-
namiento territorial a las necesidades y acciones identifcadas como prioritarias en
las propuestas de Agenda Interna regionales. Todo lo anterior, con miras a aumentar
la productividad de las regiones y a mejorar las condiciones que ellas ofrecen para la
inversin y el desempeo de sus empresas.
Generar condiciones necesarias para fomentar la competitividad, en el marco del
proceso de internacionalizacin de la economa colombiana. Para aprovechar las opor-
tunidades derivadas del Tratado de Libre Comercio con Estados Unidos y cumplir con las
obligaciones adquiridas en l, se realizarn en un plazo menor a dos aos los ajustes insti-
tucionales expuestos a lo largo de esta seccin: Productividad y competitividad (la AI). En
lnea con lo anterior, se fortalecern las entidades del Estado que sern claves en la imple-
mentacin del tratado, como el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, el Ministe-
rio de Agricultura y Desarrollo Rural, el Ministerio de la Proteccin Social, el Ministerio
de Educacin, el Ministerio de Medio Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, el De-
partamento de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN), el Instituto Colombiano Agro-
pecuario (ICA), el Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos (Ivima)
y las entidades de regulacin y control (Superintendencias), entre otras. Se implementar
un nuevo esquema en la institucionalidad tcnica en materia de medidas sanitaria y ftos-
anitaria, estndares y cultura de la calidad y propiedad intelectual. Tambin se trabajar en
la capacitacin y la modernizacin de entidades pblicas para el correcto uso de algunas
herramientas incluidas en el tratado, como son la defensa comercial, el mecanismo de
solucin de controversias del tratado entre el inversionista y el Estado, entre otros.
Por ltimo, y en lnea con las estrategias que se exponen a lo largo de este Plan de
Desarrollo, se trabajar en el diseo e implementacin de ajustes institucionales que pro-
gresivamente se refejen en: reduccin de los costos de transaccin, rapidez y efectividad
en la resolucin de confictos contractuales, disminucin de las asimetras de informacin
y mayor estabilidad normativa y regulatoria.
4.2.6 Programas sectoriales de alto impacto: apuestas productivas
La mayora de economas exitosas en cuanto a su capacidad de insercin competitiva
en los mercados globalizados ha implementado algn grado de poltica productiva de tipo
estratgico o selectivo. Este tipo de polticas complementa las necesarias acciones orienta-
das a mejorar las condiciones macroeconmicas y del medio ambiente de los negocios, as
Captulo 4
319
como las acciones transversales que impactan sin distincin sobre el conjunto del aparato
productivo, con actuaciones especfcas sobre unas pocas reas claves y estratgicamente
identifcadas para conducir de manera secuencial al aparato productivo nacional por una
senda de transformacin productiva.
La selectividad de la poltica de desarrollo productivo implica que en el marco de unas
estrategias generales, se conciban expresiones especfcas de poltica de acuerdo a una
combinacin particular de al menos cuatro factores o dimensiones: el sector productivo
propiamente dicho (un cluster, un encadenamiento productivo particular, un sector pro-
ductor de un determinado bien), la actividad sobre la cual se focaliza la poltica (vr.gr.
emprendimiento, incubacin, innovacin, asociatividad, etc), el territorio que alberga el
respectivo proceso y el nivel de intervencin de la poltica pblica (el instrumento de la
poltica pblica).
Los sectores o encadenamientos productivos de mayor contenido de conocimiento y
desarrollo tecnolgico, a menudo denominadas actividades innovadoras, son las de ma-
yor crecimiento en el comercio mundial y deberan ser el sujeto prioritario de la poltica
selectiva de desarrollo productivo.
No obstante, tal como lo demostr el ejercicio de Agenda Interna, actividades de me-
diano e incluso bajo contenido de desarrollo tecnolgico, tambin pueden ser considera-
das como prioritarias por que reportan un elevado potencial de generacin de empleo e
ingreso, una amplia cobertura espacial en el territorio nacional, un evidente potencial de
insercin competitiva en mercados globalizados y crean una demanda derivada con fuer-
tes efectos multiplicadores sobre el resto de la economa.
Algunos de estos sectores consolidados en la plataforma productiva vigente, no siendo
en la actualidad de alto contenido tecnolgico y/o de conocimiento, tendrn prioridad
en la poltica de desarrollo productivo para aprovechar al mximo su potencial actual
mejorando sus condiciones competitivas a corto plazo, de manera de servir de soporte a la
estrategia de innovacin, emprendimiento y de desarrollo productivo regional esbozada
en el Plan de Desarrollo.
Ambas tipologas sectoriales sern objeto de las apuestas productivas en el marco de
la estrategia de desarrollo productivo. Las apuestas de mayor contenido tecnolgico y de
conocimiento priorizadas en Agenda Interna disponen ya de un cuerpo estructurado de
polticas especfcas, registran algn grado de desarrollo en el pas y poseen la particulari-
dad de que su propio fortalecimiento contribuye al desarrollo de otros sectores promiso-
rios, tanto industriales como primarios, aun cuando estos ltimos no estn en la frontera
del comercio mundial.
Como punto de partida a esta estrategia, el Gobierno Nacional identifca los siguientes
sectores o encadenamientos productivos como prioritarios, sobre los cuales se estructura-
rn programas sectoriales de alto impacto: algunas producciones especfcas de la agroin-
dustria, Turismo, Artesanas, Tecnologas de la informacin y comunicaciones y desarro-
llo de sofware, transporte y logstica, servicios profesionales (salud en primera instancia)
y, dentro del sector manufacturero tradicional, se propone en principio desarrollar pro-
gramas de alto impacto en cadenas de mediano contenido tecnolgico y de conocimiento,
con potencial de expansin en el comercio mundial.
320
Agroindustria. En el proceso de Agenda Interna todos los departamentos y regiones
partcipes le apostaron a la agroindustria (el 61% de las apuestas priorizadas son agroin-
dustriales). Para responder a los sectores agroindustriales priorizados en la Agenda Inter-
na, el Ministerio de Agricultura
146
, en la Apuesta Exportadora Agropecuaria tiene previsto
un conjunto de estrategias para fortalecer el potencial exportador de encadenamientos
productivos cuyo eslabn primario sean: cultivos de tardo rendimiento, frutas y horta-
lizas, forestales, tabaco, algodn, papa amarilla, carnicos bovinos y lcteos, acuicultura,
cafs especiales, caa de azcar, fores, pltano y banano, y/o biocombustibles. Dentro
de estas estrategias, se destaca el Incentivo a la Capacitacin Rural por medio del cual
se apoyarn: proyectos de pequeos y medianos productores para fortalecer procesos de
transformacin primaria y comercializacin, inversin en maquinaria, ampliacin o inte-
gracin de plantas extractoras de palma de aceite, dotacin de infraestructura poscosecha
y transporte en fro con atmsfera controlada para frutas y hortalizas e inversin en redes
de fro y transporte de productos procesados para leche y carne, especialmente. Tambin,
en el Programa Agro Ingreso Seguro se tiene previsto un componente de apoyos para la
competitividad de carcter sectorial y de fondos concursales con el mismo objeto. De for-
ma complementaria, la aplicacin de la Poltica Sanitaria, la Poltica Nacional de Calidad y
los programas de Agrocadenas, Cadenas Productivas y Distritos de Riego; sern determi-
nantes para facilitar la insercin de estos productos a los mercados internacionales.
Turismo. Todos los departamentos y regiones partcipes en la Agenda Interna priori-
zaron el turismo en sus apuestas. La poltica dar un mayor nfasis al mejoramiento del
producto y a la promocin nacional e internacional, en este ltimo caso para la capta-
cin de ms turistas con mayor capacidad de gasto. As, esta poltica estar encaminada a
consolidar los procesos regionales de turismo para disponer de una oferta de productos
altamente competitivos para los mercados nacionales e internacionales. Lo anterior per-
mitir afanzar la industria turstica como motor de desarrollo de las regiones, y fuente
generadora de empleo y de divisas.
Se implementarn siete estrategias que se desarrollarn en el Plan Sectorial de Turismo
2007-2010, estas son: el mejoramiento y consolidacin de la competitividad, incluyendo la
calidad de los destinos y productos tursticos; propender por el mejoramiento de la infra-
estructura turstica; el fortalecimiento del mercadeo, la promocin y la comercializacin;
la creacin de un sistema de informacin turstica; la bsqueda de una mejor y mayor
conexin de nuestros destinos tursticos por va area; la implementacin de estmulos a
la demanda y a la oferta turstica, incluyendo la hotelera de alto nivel, y; la educacin para
cimentar una cultura turstica. Los proyectos se priorizarn y viabilizarn coordinando la
ejecucin de la poltica del sector entre los niveles nacional y regional.
Para el mejoramiento y consolidacin de la competitividad de los destinos tursticos
el Gobierno promover la declaracin de Zonas de Desarrollo Turstico Prioritario, inclu-
yendo entre otras, la Isla de Bar en el Distrito de Cartagena, algunas zonas del Golfo de
Morrosquillo en los departamentos de Sucre y Crdoba, el frente de Playa de San Andrs
Isla y las zonas que se determinen en el departamento de la Guajira. Adems con el fn de
146
La Apuesta Exportadora Agropecuaria se detalla en el numeral XX Consolidar el Crecimiento del Sector Agropecuario.
Captulo 4
321
desarrollar la costa Pacfca se elaborar un estudio para establecer un Plan Maestro. Por
otro lado, se crear el Sistema de Informacin Turstica, SITUR, para lo cual el Dane in-
cluir al sector turismo en las encuestas anual y trimestral de servicios, tomando entre las
fuentes de informacin el Registro Nacional de Turismo, el registro hotelero de huspedes
y el Sistema de Indicadores de Competitividad Turstica, debindose producir la informacin
de las cuentas satlites de turismo. Se solicitar al Banco de la Repblica desagregar la
informacin sobre ingresos y egresos por turismo.
Para mejorar la conexin de nuestros destinos tursticos, se implementar efectiva-
mente la poltica de cielos abiertos en los destinos de Cartagena, Santa Marta, San Andrs
y Armenia, y se promover la inclusin de Barranquilla en esta poltica. Asimismo, la ne-
gociacin de los acuerdos bilaterales aeronuticos buscar fortalecer la demanda turstica.
En lo referente al fomento de una cultura turstica, se buscar incluir una asignatura de
turismo en los estndares curriculares de educacin bsica primaria y secundaria.
Artesanas. El sector de artesanas, adems de tener importancia en el desarrollo
cultural del pas, es relevante en trminos de generacin de empleo e ingresos para seg-
mentos especiales de la poblacin. En la dimensin regional de Agenda Interna, ocho
departamentos le apostaron a las artesanas: Bolvar, Boyac, Cauca, Crdoba, Guaviare,
Nario, Quindo y Sucre. Lo anterior, amerita la existencia de una poltica especialmente
dirigida hacia este sector. En efecto, estimaciones realizadas por Artesanas de Colombia
revelan que en el pas aproximadamente 350 mil personas se dedican a la produccin de
artesanas y cerca de un milln dependen de dicha actividad. Aparte de esta importante
participacin en trminos de generacin de empleo que corresponde a 15% del empleo
total manufacturero, el sector artesanal constituye un espacio signifcativo para la cons-
truccin de cohesin social y en muchas zonas indgenas esta actividad es el nico medio
para generar valor con destino al intercambio.
Para el cuatrienio 2006-2010, se tienen previstas acciones orientadas a consolidar la
actividad artesanal como fuente generadora de mejores empleos y mayores ingresos; con-
solidar la oferta artesanal exportable con productos diferenciados en calidad, diseo y
precio; e incrementar su participacin en la economa nacional.
A travs de la labor de gestin y promocin desarrollada por Artesanas de Colombia
y el uso de los instrumentos de desarrollo empresarial existentes, la poltica pblica de
apoyo al sector artesanal se dirigir a:
1. Facilitar la comercializacin de las artesanas en los niveles nacional e internacional,
acompaando a los productores y comercializadores para incrementar sus niveles de
competitividad y su participacin en el mercado.
2. Garantizar el intercambio de experiencias, conocimientos y tcnicas que faciliten el
desarrollo artesanal de manera conjunta con entidades nacionales e internacionales.
3. Ampliar las fuentes de conocimiento y de generacin y adecuacin de nuevas tecnolo-
gas, y
4. Institucionalizar las polticas de desarrollo para el sector artesanal en los departamen-
tos y municipios.
Energa Elctrica. Con base en las acciones incluidas en las propuestas regionales y sec-
toriales de Agenda Interna y teniendo en cuenta que la electricidad es un bien intermedio
322
y primordial para todo el aparato productivo, durante el perodo 2006-2010 el Gobierno
Nacional continuar incentivando la vinculacin de inversionistas estratgicos responsa-
bles de aumentar la cobertura y mejorar la calidad del servicio de energa elctrica. Para
estos efectos, se continuar consolidando el marco normativo e institucional, con el fn de
focalizar la accin del Estado en el desarrollo de las funciones de regulacin, inspeccin,
vigilancia y control y brindar mayor estabilidad a los agentes del sector de energa elctri-
ca. Las acciones previstas en este sentido, se desarrollan en el numeral de Capital Fsico.
Minera. En el proceso de construccin de la Agenda Interna, la actividad minera y
carbonfera fue priorizada en las zonas de frontera y en departamentos como Antioquia,
Boyac, Caldas, Caquet, Cundinamarca, Huila y Santander. En un estudio realizado re-
cientemente por Fedesarrollo
147
se identifcaron ocho productos mineros con potencial
competitivo en las corrientes mundiales del comercio. Los productos califcados como
competitivos segn el indicador de ventaja comparativa revelada (IVCR)
148
son: carbn,
coque, ferronquel, esmeraldas, cemento, creta, derivados de la arcilla y platino.
En lnea con lo anterior y con miras a desarrollar el potencial minero del pas, se re-
quiere la consolidacin de una poltica que permita, de una parte, incentivar la participa-
cin de inversionistas estratgicos en la exploracin, explotacin y desarrollo sostenible
de los yacimientos mineros, y de otra, aumentar la productividad de las explotaciones mi-
neras tradicionales legales. Las acciones de poltica minera son desarrolladas con mayor
detalle en el numeral de Capital Fsico.
Energas alternativas. En el proceso de construccin de las Agenda Internas regionales
Bolvar, Caldas, Casanare, Cundinamarca-Bogota, Magdalena, Meta, Orinoqua-Amazonas,
Santander, Tolima y Valle del Cauca, le apostaron a la produccin de energas alternativas. El
Gobierno Nacional promover la produccin de energticos basados en fuentes de energa
alternativa que permitan mitigar los efectos ambientales del consumo de combustibles fsi-
les. Para estos efectos, invitar a participar en el mercado nacional a instituciones e inversio-
nistas estratgicos reconocidos que estn desarrollando estas tecnologas.
Adicionalmente, el Gobierno Nacional promover la competencia entre los diferentes
biocombustibles, con criterios de sostenibilidad fnanciera y ambiental, y abastecimiento
energtico. As mismo, adoptar las medidas necesarias para aumentar el mercado de bio-
combustibles. Estas acciones se indican con mayor detalle en el numeral de Capital Fsico.
De otro lado, el Gobierno Nacional promover, para las zonas no interconectadas,
el diseo y la ejecucin de proyectos piloto de generacin de energa elctrica que estn
soportados en la implementacin de tecnologas que utilicen fuentes de energa alter-
nativa. De la misma manera, impulsar para dichas zonas el desarrollo de proyectos de
generacin de energa elctrica basados en energas alternativas que permitan incentivar
el desarrollo econmico de las regiones. Estas estrategias se explican con mayor detalle en
el numeral de Acceso a los servicios de energa elctrica y gas.

147
Fedesarrollo, El sector minero-energtico en las negociaciones comerciales regionales, Bogot, 2004.

148

Segn Fedesarrollo, el IVCR se usa para determinar la competitividad relativa de un pas a nivel de sectores o productos,
y compara la participacin del producto en las exportaciones del pas respectivo con la participacin de las exportaciones
mundiales del producto en las exportaciones mundiales totales. El ndice siempre tiene un valor mayor a cero. Si el ndice es
mayor que 1, el pas tiene una ventaja comparativa en el producto analizado, y si es menor que 1, el pas tiene una desventaja
comparativa en el producto. (Fedesarrollo, 2004, pg. 33).
Captulo 4
323
Tecnologas de la informacin y comunicaciones y desarrollo de sofware. El desa-
rrollo de las TIC tiene efectos multiplicadores en el crecimiento econmico y en la com-
petitividad de todo el aparato productivo, pues su uso facilita el manejo de la informacin
y disminuye los costos de transaccin. Reconociendo la importancia de este sector en el
desarrollo econmico del pas y de acuerdo con las ms de 4.500 acciones propuestas en
la Agenda Interna, se han diseando un conjunto de estrategias encaminadas a fortalecer
el desarrollo y uso de las TIC en el pas. Para la creacin de ventajas comparativas en la
industria de TIC, el Gobierno Nacional disear mecanismos para el fortalecimiento de
la relacin Universidad-Empresa y el desarrollo de productos innovadores, en el marco
de las polticas planteadas por el Sistema Nacional de Ciencia, Tecnologa e Innovacin.
Adicionalmente, mediante el programa Colombi@ puerto de la informacin, se buscar
que el pas sea lder en Amrica Latina en la provisin de los servicios de informacin,
desarrollo de sofware especializado, centros de contacto, productos audiovisuales, anlisis
de imgenes diagnsticas remotas, centros de ayuda especializada, entre otros. As mismo,
el Gobierno Nacional fomentar la acreditacin en el pas de los estndares correspon-
dientes en la industria de TIC, con reconocimiento internacional.
Igualmente, de acuerdo con lo expuesto en el numeral de Capital fsico, el Gobierno
Nacional promover una mayor competencia en el sector de telecomunicaciones, a travs
de la adaptacin del marco normativo e institucional reconociendo la convergencia tecno-
lgica y la globalizacin. De otro lado, se promover la inclusin digital de las empresas,
en especial mipymes, mediante el desarrollo de polticas orientadas a facilitar el acce-
so, la apropiacin y el uso de estas tecnologas y el desarrollo de una industria nacional
exportadora competitiva en segmentos especfcos de TIC. Adicionalmente, el Gobierno
Nacional defnir los mecanismos para la promocin del comercio electrnico a travs de
Internet, disear y pondr en marcha incentivos para que las empresas implementen las
TIC en los diferentes eslabones de la cadena de produccin, fomentar la actualizacin en
TIC del recurso humano vinculado a las empresas, y facilitar la implementacin de las
TIC en las zonas de infraestructura estratgicas para el comercio internacional. De forma
complementaria, el Gobierno Nacional promover la apropiacin efectiva de las TIC en la
gestin pblica con estndares mnimos de calidad y de seguridad de la informacin, de
acuerdo con lo establecido en el captulo de Gobierno Electrnico.
Logstica y Transporte. La globalizacin de las economas es una realidad latente que
exige de los pases un esfuerzo para optimizar los procesos productivos, concentrndose
en las actividades que se pueden desarrollar de forma ms efciente. En este sentido, la in-
fraestructura es fundamental para el desarrollo econmico al ser motor de crecimiento de
otros sectores, servir de base para el desarrollo de la actividad econmica, reducir costos
de transaccin, incrementar la productividad y mejorar las condiciones para competir a
nivel regional y global. Lo anterior se evidenci en el proceso construccin de la Agenda
Interna, en el cual ms del 20% de las acciones propuestas respondan a necesidades aso-
ciadas a la construccin y el mejoramiento de la infraestructura de transporte (terrestre,
martimo, fuvial y areo) y a la adecuacin del marco regulatorio del sector. Adicional-
mente, los departamentos de Amazonas, Atlntico, Bolvar, Boyac, Magdalena, Risaralda y Valle
del Cauca le apostaron al sector logstica y transporte en sus propuestas de Agenda Interna. En
324
concordancia con lo anterior, el Gobierno Nacional durante el perodo 2006-2010 ha iniciado
la defnicin de una poltica, enfocada hacia el aumento de la competitividad del pas a
travs del mejoramiento del sistema de transporte y de la infraestructura fsica asociada,
con la activa participacin del sector privado. Las defniciones iniciales al respecto se en-
cuentran en el numeral de Capital Fsico.
Servicios profesionales. Los servicios profesionales incluyen asesoras en diseo,
arquitectura, publicidad, ingeniera, tecnologa, y servicios mdicos, empresariales, con-
tables y legales, entre otros. El comercio transfronterizo de servicios ha adquirido una
participacin creciente en el mercado mundial. El desarrollo del sector de servicios profe-
sionales est sujeto a la capacidad de ofrecer costos ms bajos, capital humano altamente
califcado, altos estndares de calidad y efciencia y un marco regulatorio consolidado,
especialmente en el manejo de la propiedad intelectual. Colombia tiene grandes oportu-
nidades en este sector, por ello durante el perodo 2006-2010 se implementarn polticas
que apuntan a fortalecer aquellos factores determinantes en la consolidacin del sector y
se concertar una estrategia para su promocin.
Inicialmente, en el marco de la Agenda Interna, se han identifcado importantes potenciali-
dades para la exportacin de servicios de salud. En este sentido, el Gobierno Nacional promo-
ver, por medio del Sistema Obligatorio de Garanta de Calidad, el mejoramiento en la gestin,
la efciencia y la competitividad de las instituciones pblicas y privadas prestadoras de servicios
de salud. Se contemplarn algunos incentivos econmicos, como las zonas francas dentro
del sistema de salud y se establecern mecanismos que permitan avanzar en el desarrollo y
mejoramiento del talento humano en salud, a travs de un sistema de certifcacin, recertifca-
cin y registro nico nacional. Igualmente, se buscar avanzar en actualizacin tecnolgica y
en el desarrollo de la telemedicina, de acuerdo con una poltica de tecnologa biomdica, y en
la implementacin de un sistema de informacin para el sector salud con miras a mejorar su
efciencia. Lo anterior se expone con mayor detalle en el numeral de Capital Humano
Manufacturas. Durante el proceso de Agenda Interna once departamentos y dos re-
giones le apostaron a uno u otro sector de la manufactura tradicional: Antioquia, At-
lntico, Bolvar, Caldas, Cundinamarca-Bogot, Norte de Santander, Quindo, Regin
Orinoquia-Amazonia, Risaralda, Santander, Sucre, Tolima y Valle del Cauca. Tambin, se
construyeron las propuestas de Agenda Interna de sectores manufactureros como: textil,
algodn, fbra y confecciones; cuero, manufacturas y calzado y joyera. Con base en este
ejercicio y reconociendo la importancia del sector manufacturero en la generacin de
ingreso y empleo y el espacio que el comercio internacional de manufacturas ofrece para
su expansin, el Gobierno Nacional avanzar en la defnicin de polticas que promuevan
el posicionamiento de la industria manufacturera colombiana en los mercados interna-
cionales basadas en la diferenciacin de productos, la creciente incorporacin de valor
agregado y el aprovechamiento de nichos estratgicos en el comercio mundial.
4.2.7 La Agenda Interna Regional
El Gobierno Nacional reconoce la necesidad de implementar acciones particulares en
las regiones en reconocimiento de las diferencias y especifcidades de sus condiciones de
productividad y competitividad.
Captulo 4
325
En el marco de la Agenda Interna y el Sistema Nacional de Competitividad se conforma-
rn Comisiones Regionales de Competitividad, con participacin pblica y privada, quienes
liderarn la formulacin de estrategias de desarrollo productivo locales e implementarn
estrategias de creacin de capacidades institucionales, evaluacin de la competitividad re-
gional y de las estrategias desarrolladas para estimularla, metodologas para seleccin de
nuevas apuestas productivas y la aplicacin de polticas pblicas para su desarrollo.
4.3 Consolidar el crecimiento y mejorar la competitividad del
sector agropecuario
4.3.1 Diagnstico
Entre 1998 y 2005, la contribucin del sector agropecuario al PIB total represent un
14%, en promedio, y el valor de las exportaciones agropecuarias fue, en promedio, el 25%
del total exportado. Esta participacin ha permitido que el sector mantenga una balanza
comercial positiva y que sea uno de los principales generadores de empleo, con una parti-
cipacin promedio de 21% entre 2001 y 2005
149
. Las tasas de crecimiento anual promedio
del PIB agropecuario, entre 1998 y 2005, han sido del 3%, con aos muy sobresalientes
como 2003 y 2004 con tasas de 4% y 5%, respectivamente.
A partir del ao 2000, el sector agropecuario ha recuperado su crecimiento, despus
del perodo de crisis que lo afect entre 1997 y 1999, cuando se presentaron contracciones
en el PIB sectorial. Esta recuperacin del sector agrcola se ha observado, principalmente,
en el crecimiento de las reas sembradas, la produccin, las exportaciones y el empleo.
Entre 1998 y 2005, las reas sembradas pasaron de 3,8 a 4,3 millones de hectreas, lo
que represent un crecimiento de 13%.Para el mismo perodo, el volumen de la produc-
cin pas de 19,0 a 24,6 millones de toneladas con un crecimiento de 26% y el valor de
la produccin agrcola sin cultivos ilcitos creci de 26,2 a 31,3 billones de pesos de 2006,
equivalentes a un incremento del 19%.
Por su parte, el valor de las exportaciones agrcolas aument de 3,7 a 4,1
150
miles de
millones de dlares FOB entre 1998 y 2005, equivalentes a un crecimiento del 10%, con
una participacin del 30% en productos considerados de alto valor (high value products).
Este comportamiento es consistente con la tendencia de los mercados internacionales,
en donde estos productos vienen ganando un mayor espacio. Por ejemplo, el valor de las
importaciones de frutas en Estados Unidos y Europa ha crecido ms de 90% entre el 2001
y 2006
151
. En cuanto al empleo agrcola directo, este pas de 1.993.921 ocupados en 1998
a 2.241.216 en 2005, implicando un crecimiento del 12,4%
152
.
El sector pecuario present un crecimiento en el valor de la produccin de 12% entre 1998
y 2005. Este dinamismo se debi, en buena medida, a que las exportaciones del sector pecuario,
excluyendo animales vivos, pasaron de 184 a 247 millones de dlares FOB en dicho perodo,
149
No se tuvo en cuenta el perodo 1998-2005, porque la metodologa de clculo cambia a partir de 2000.
150
Este valor incluye las partidas de la 06 a la 24, excepto al 16, y la 52

151
Eurostat - USITC
152
Calculados utilizando la metodologa propuesta por el MADR con base en las reas sembradas reportadas por las Fuentes:
ENA, EVA, DCP y Gremios de la Produccin.
326
registrando, de esta manera, un crecimiento de 34%. Este comportamiento tambin es con-
sistente con las tendencias de los mercados internacionales en donde los productos como las
carnes rojas, los crustceos, las aves y los lcteos han ganado un espacio importante.
Este dinamismo de la actividad rural se ha traducido en una mejora en los indicadores
de pobreza. Las cifras disponibles hasta el momento muestran que la pobreza rural ha
disminuido en 7,2 puntos porcentuales, pasando de 75,4% en 1998 a 68,2% en 2005. Sin
embargo, el nivel actual de pobreza del sector rural exige especial atencin.
La recuperacin del sector ha mostrado indicios de reconversin tecnolgica en algu-
nos cultivos, lo que se evidencia en una mejora de los rendimientos. A manera de ejemplo,
los cultivos que en el perodo 1998-2005 presentaron incrementos signifcativos en sus
rendimientos fueron maz con 69%, papa con 44%, pltano con 32%, caf con 29%, tabaco
negro de exportacin con 27%, azcar (crudo) con 23% y palma de aceite con 15%.
Los ltimos cuatro aos han dejado resultados positivos para el sector agropecuario lci-
to. Entre 2002 y 2006 fueron cultivadas 382.533 nuevas hectreas. Los cultivos permanentes
aumentaron en 214.618 hectreas, los de ciclo corto en 91.710 hectreas y la reforestacin
creci en 76.205 hectreas. Adicionalmente, se adecuaron 148.608 hectreas en otros pro-
yectos de pequea y mediana escala, para un total de 188.000 hectreas adecuadas con riego.
Por otra parte, el Gobierno, a travs del Incoder, adjudic entre agosto de 2002 y octubre de
2006, 62.793 hectreas de las 150.000 propuestas, benefciando a 4.298 familias.
La cartera agropecuaria creci un 125% entre 2002 y 2006, pasando de 1,05 billones
a 2,36 billones de pesos, mientras los crditos otorgados con lneas preferenciales redes-
contadas a travs de Finagro crecieron un 97%, pasando en el mismo perodo de 905 mil
millones a 1,79 billones de pesos. Por su parte, el valor de los crditos garantizados por el
Fondo Agropecuario de Garantas (FAG), en el 2005, fue de 1, 25 billones de pesos, ms
de 6 veces la suma garantizada en el 2002.
De igual manera, los incentivos y compensaciones a rubros de produccin especfcos
se incrementaron sustancialmente entre 2002 y 2006, hasta sumar 1,1 billones de pesos.
Dentro de este rubro vale la pena destacar los recursos destinados al fomento al uso de
coberturas a la tasa de cambio y al precio.
El presupuesto de inversin del MADR se increment un 108,4% entre 2003 y 2006,
pasando de 299.266 a 623.678 millones de pesos de 2006. Dentro de este presupuesto, los
recursos destinados a ciencia y tecnologa se incrementaron 44% en dicho perodo.
Particularmente para el sector cafetero, durante el cuatrienio anterior se apropia-
ron recursos por 300 mil millones de pesos para los incentivos directos a la actividad
cafetera. Gracias al Programa de Reactivacin Agropecuaria (PRAN) se refinanciaron
ms de 58.000 obligaciones financieras. Tambin, se destinaron recursos por 18.200
millones de pesos para la cofinanciacin de programas de asistencia tcnica e in-
vestigacin cientfica. Adicionalmente, el Gobierno Nacional otorg la garanta de
la Nacin al Banco Agrario para suscribir un crdito con el Banco Interamericano
de Desarrollo (BID) para el proyecto Modelos Innovadores de Intervencin para el
Sector Cafetero.
Captulo 4
327
4.3.2 Lineamientos de poltica
La agricultura colombiana ha mostrado entre 2001 y 2005, una fuerte tendencia de
recuperacin, luego del perodo de recesin profunda que la afect en la segunda mitad
del los aos 90. El potencial del sector y las polticas implementadas muestran que esta
tendencia de recuperacin se puede consolidar, que algunos de los indicadores de creci-
miento se pueden mejorar aun ms, y que es posible contribuir a reducir los preocupantes
ndices de pobreza que afectan al sector.
Es claro que los objetivos de crecimiento y desarrollo del sector dependen fundamen-
talmente de una mayor insercin en los mercados internacionales y de una ampliacin
del mercado interno. De la misma manera, estos objetivos dependen de un incremento
de la competitividad de la produccin nacional. La Visin 2019 y la Agenda Interna, para
aprovechar el Potencial del Campo, plantean la necesidad de orientar los esfuerzos de los
sectores pblico y privado a la mejora de la competitividad, partiendo de aprovechar las
ventajas comparativas del sector.
An cuando la competitividad de la produccin agropecuaria depende de un conjunto am-
plio de factores, de manera ms estructural se fundamenta en la mejora de la productividad y
en la capacidad para cumplir con las normas sanitarias y tcnicas exigidas en los mercados. En
el corto plazo, los movimientos de precios y las distorsiones del mercado afectan la rentabilidad
y la competitividad de la produccin, por lo tanto, deben existir herramientas adecuadas para
enfrentar estos problemas y proteger los ingresos de los productores, a riesgo de que por razo-
nes coyunturales se haga inviable la produccin. Sin embargo, solo una tendencia sostenida de
incrementos en la productividad, que se traduzca en menores costos de produccin unitarios,
permite enfrentar con mayor efciencia los comportamientos adversos del mercado.
Por su propia naturaleza, la productividad de la produccin agropecuaria est de-
terminada, de una parte, por la calidad, disponibilidad y uso de los recursos bsicos de
produccin: suelos, agua (adecuacin tierras), material reproductivo y condiciones cli-
mticas; buena parte de las ventajas comparativa de la agricultura colombiana residen en
el potencial de una abundante disponibilidad natural de estos recursos. De otra parte la
productividad, tambin, depende de un proceso sostenido de innovacin tecnolgica en
los sistemas de produccin, lo que permite hacer un uso efciente de los recursos naturales
bsicos e insumos modernos a travs de la introduccin constante de nuevas tecnologas y
procesos, que son el medio que defne la capacidad de competir en los mercados.
En consecuencia, para consolidar el proceso de recuperacin y de crecimiento del sec-
tor se proponen un conjunto de estrategias orientadas a promover el mejoramiento de la
productividad y la efciencia de la produccin, teniendo al mismo tiempo objetivos en
cuanto a la proteccin de los ingresos de los productores. Las estrategias que describen
estos propsitos son las siguientes:
1. Proteger los ingresos de los productores y mejorar la competitividad de la produccin:
Programa Agro Ingreso Seguro (AIS).
2. Racionalizar los costos de Produccin.
3. Ampliar la disponibilidad, el acceso y mejorar el uso de factores productivos bsicos
(suelo, agua y recursos genticos) incluyendo los servicios ambientales.
4. Impulsar la investigacin, la transferencia y la innovacin tecnolgica.
328
5. Mejorar del estatus sanitario. Adicionalmente, se requiere de un conjunto de estrategias
transversales que apuntan a mejorar el funcionamiento de los mercados agropecuarios y
a crear un ambiente ms atractivo para las inversiones en el sector.
6. Abrir nuevos mercados.
7. Mejorar la informacin sectorial.
8. Garantizar la seguridad jurdica de las inversiones, y
9. Fortalecer el fnanciamiento del sector.
De la misma manera, una poltica comprehensiva para el desarrollo agropecuario y rural
requiere desarrollar estrategias especfcas que tengan por objetivo reducir la pobreza en el
campo. Si bien es cierto que el crecimiento es fuente de nuevos ingresos y empleos para el
sector, en el corto plazo es necesario desarrollar estrategias que de manera urgente busquen
eliminar las trampas que tienden a perpetuar la pobreza en el campo. Este componente ser
desarrollado en Captulo 3 del PND Reducir la pobreza y promover la equidad.
4.3.3 Consolidar el crecimiento y mejorar la competitividad del Sector
Proteger los ingresos de los productores y mejorar la competitividad de la produccin:
Programa Agro Ingreso Seguro (AIS)
La internacionalizacin de la economa colombiana implica una progresiva disminu-
cin de la proteccin en frontera. En este contexto, se hace necesaria la implementacin
de una poltica pblica interna que le permita al sector productivo agropecuario enfrentar
los retos derivados de la mayor exposicin a la competencia externa, y al mismo tiempo
promover el desarrollo rural sostenible, generando las condiciones para que existan fuen-
tes de ingreso estables para los productores rurales y para una mejora de la competitividad
sectorial. Con este propsito de ha diseado el programa Agro, ingreso seguro (AIS).
Los dos grandes componentes de este Programa son:
1. Apoyos para la competitividad (APC) para todos los productores, especialmente pe-
queos y medianos, orientados a la mejora de la productividad y la competitividad, y
2. Apoyos econmicos sectoriales (AES), especialmente para aquellos cultivos que por
cambios drsticos en las polticas comerciales se vern ms expuestos a la competencia.
Los APC buscan elevar la productividad y la efciencia de las explotaciones agropecua-
rias ambientalmente sostenibles y est dirigido a cualquier tipo de explotacin productiva.
Estos apoyos incluyen: fnanciamiento para reconversin productiva, cofnanciacin del riego,
asistencia tcnica, incentivo al cambio tecnolgico, fortalecimiento sanitario, apoyo a in-
versiones de capital de riesgo, promocin de la asociatividad e incentivos para la compra de
cosecha nacional.
El fnanciamiento para la reconversin y el mejoramiento de la actividad productiva se
har a travs de lneas preferenciales de crdito con tasa blandas. Se espera colocar 563 mil
millones de pesos durante el cuatrienio. El riego ser apoyado a travs de un fondo concursal
para la cofnanciacin de proyectos que diseen e implementen sistemas de riego intrapre-
dial, captacin y conduccin. Por su parte, la asistencia tcnica se estimular por medio del
subsidio a la demanda de este servicio por parte de pequeos productores y a la certifcacin
de los prestadores de los mismos. Para facilitar el cambio tecnolgico, el Incentivo para la
Captulo 4
329
Capitalizacin Rural (ICR) se fortalecer con mayores recursos, ampliando su cobertura y
creando nuevos campos de aplicacin. (Anexo de metas)
El Gobierno, a travs de un fondo de capital de riesgo, invertir en proyectos innova-
dores y estratgicos que hoy tienen limitaciones de acceso al crdito y al capital privado,
que requieren de una alta inversin inicial y cuyos retornos se darn en el largo plazo.
Tambin, se incentivar la integracin de empresas campesinas en busca de una mayor
empresarizacin a travs de la organizacin y asociacin de los campesinos. Adicional-
mente se disear un sistema de subastas para incentivar la compra de cosecha nacional
cuando las circunstancias lo ameriten. Con este instrumento, los compradores recibirn
un incentivo econmico por la compra de cosecha nacional (anexo de metas).
Por su parte, los AES buscan que los productores de maz amarillo, maz blanco, frjol,
sorgo, soya, arroz, trigo y cebada puedan realizar las inversiones necesarias para mejorar
la productividad de los cultivos y fortalecer sus ingresos desde antes que entre en vigencia
el Tratado de Libre Comercio con los Estados Unidos.
Racionalizar los costos de la produccin agropecuaria
Obtener precios de produccin y comercializacin competitivos tiene como base cos-
tos unitarios de produccin relativamente bajos. En un escenario de costos bajos, es posi-
ble fortalecer la posicin competitiva y enfrentar las oscilaciones adversas de precios en el
mercado en mejores condiciones. El costo unitario de produccin y comercializacin est
determinado de una parte, por los costos de los insumos y servicios correspondientes, y de
otra, por los rendimientos y la productividad de los sistemas de produccin.
Reduccin de costos de produccin
Un obstculo para la reduccin permanente de los costos unitarios de produccin y para me-
jorar la competitividad es la infexibilidad de los estructura de costos de produccin, introducida
por los precios de los insumos y los servicios. Esta infexibilidad se espera cuando el creci-
miento de los precios de los insumos est por encima del crecimiento de los rendimientos.
Con el fn de reducir los costos de produccin se trabajar en las siguientes lneas de accin:
1. Una poltica para asegurar la libre competencia en el mercado de los insumos agropecuarios.
2. El fomento a la produccin, comercializacin y uso de insumos agroqumicos genricos.
3. Desarrollo y comercializacin de bioinsumos.
4. Equipamiento agrcola.
5. Fomento al uso efciente de los insumos, y
6. Mejoramiento de la infraestructura de poscosecha y de transporte.
La poltica para asegurar la libre competencia en el mercado de los insumos agrope-
cuarios se apoyar en instrumentos que eviten prcticas restrictivas a la libre competen-
cia y que creen infexibilidad en la estructura de costos de produccin de los productos
agropecuarios. Uno de estos instrumentos es el rgimen de libertad vigilada de precios y
la reduccin de aranceles para la importacin de insumos.
El MADR continuar fomentando la produccin y uso de plaguicidas genricos. As mis-
mo, se promover el desarrollo y comercializacin de bioplaguicidas y biofertilizantes. En este
sentido, se apoyarn las actividades de Vecol S.A. orientadas a ampliar la comercializacin
330
de los genricos y de los bioinsumos especialmente aquellos desarrollados a travs de los
programas de investigacin de Corpoica.
Se apoyar la compra de maquinaria agrcola, a travs de la lnea especial de Finagro,
que permitir fortalecer el equipamiento agrcola con la constitucin de 140 bancos de
maquinaria nuevos, y la compra de 2.800 tractores y 360 combinadas (anexo de metas).
En busca de un uso ms efciente de los insumos agropecuarios, en especial de los fer-
tilizantes, los plaguicidas y la maquinaria, se brindar asistencia tcnica a los productores
agropecuarios a travs de programas de transferencia tecnolgica en manejo integrado de
plagas, manejo ambiental y buenas prcticas. De la misma manera, se promover la in-
vestigacin y la divulgacin de nuevas dietas en alimentos balanceados, con el fn de crear
alternativas de menor costo con respecto a las dietas tradicionales.
En cuanto a la mejora de servicios poscosecha, el Gobierno fomentar la construccin y
adecuacin de centros de acopio y de higienizacin por parte de agentes privados a travs de
lneas de crdito en condiciones preferenciales y ampliar el ICR para grandes productores.
Para mejorar la infraestructura de transporte, el Gobierno Nacional ha planteado en el
mediano y largo plazo una Poltica Integral de Infraestructura Vial, dentro de la cual se
considera un programa de infraestructura vial de integracin y desarrollo regional. Estos
esfuerzos deben ser compartidos con las entidades territoriales, a fn de alcanzar mejores
desarrollos en obras de tercer nivel.
Adicionalmente, el Gobierno en el marco de la Estrategia de Superacin de la Pobreza
que adelanta la Agencia Presidencial para la Accin Social y la Cooperacin Internacional,
participar en el desarrollo de proyectos de transporte rural multimodal que acerquen a
la poblacin rural a los centros urbanos y reduzcan los costos de transporte. Las metas
concretas se desarrollarn en el captulo de Infraestructura.
Mejorar la disponibilidad, el acceso y el uso de factores productivos bsicos
Los incrementos en la productividad son el factor ms decisivo en la obtencin de costos
unitarios ms competitivos; un incremento sufciente en la productividad permite inclusive
contrarrestar las alzas en los precios de los insumos. En los sistemas de produccin agropecua-
rios la productividad depende en primer lugar, de la calidad de los recursos naturales bsicos:
riego, suelo y semillas o material de reproduccin, y de las condiciones climticas y ambienta-
les; y en segundo lugar, de las innovaciones tecnolgicas que permitan hacer un uso cada vez
ms efciente de los recursos disponibles. La disponibilidad y las caractersticas de estos recur-
sos naturales son la base de las ventajas comparativas de que goza la agricultura nacional.
Disponibilidad, acceso y uso efciente del suelo y riego
Colombia dispone de una amplia oferta de suelos con vocacin para diferentes usos
agropecuarios y abundantes fuentes de agua. Sin embargo, la cobertura del riego es abier-
tamente insufciente, solo cubre el 13% de tierra regable
153
, y la localizacin de los sistemas
de produccin presenta diversos grados de conficto con la vocacin del suelo, por ejem-
plo de las tierras con vocacin predominantemente agrcola se usa mximo el 40%
154
.
153
Banco Mundial, Colombia: Competitividad Agrcola y Rural, diciembre de 2003.
154
IGAG-Corpoica 2002.
Captulo 4
331
Estos fenmenos limitan el crecimiento de la productividad y en general, el aprovechamien-
to de las ventajas comparativas.
Este programa tiene como objetivo mejorar la disponibilidad, el acceso y el uso ef-
ciente del suelo y los recursos hdricos. Para cumplir con estos objetivos se propone:
1. Ampliar la cobertura y el acceso al riego.
2. Incentivar el uso efciente del suelo, y
3. Dinamizar el mercado de tierras.
Para ampliar la cobertura y el acceso al riego, durante este cuatrienio, se avanzar en la
construccin de la presa el Cercado y las conducciones principales del distrito de riego de
El Ro Ranchera. El 100% de la construccin de la presa y las conducciones se tendr eje-
cutado al fnalizar el cuatrienio. Tambin, se adecuarn 24.607 hectreas a travs del distrito
de riego de Tringulo del Tolima. Adicionalmente, se adecuarn y/o rehabilitarn 16.000
hectreas con distritos de riego o drenaje de pequea y mediana escala (anexo de metas).
De otra parte, se estudiarn mecanismos para atraer la inversin privada en obras de
adecuacin de tierras, tales como concesiones, con el fn de superar las limitaciones fscales
para su fnanciamiento y de promover formas efcientes de construccin y administracin
de las obras. Adems, los proyectos que demuestren mayor efciencia, rentabilidad e impacto
sern cofnanciados a travs de fondos concursales. Esta iniciativa ser complementada con
los Fondos Concursales del Programa AIS para pequea irrigacin.
Para promover el desarrollo de proyectos productivos en tierras aptas para cultivos de
tardo rendimiento y cultivos para la produccin de biocombustibles, el MADR fomenta-
r el desarrollo de ncleos productivos y el banco de tierras. Este instrumento permitir
identifcar los predios superiores a las 205 hectreas que pertenezcan a propietarios intere-
sados en aportarlas para conformar alianzas con inversionistas nacionales o extranjeros.
De otra parte, para incentivar el uso efciente del suelo se apoyar la gestin del IGAC
en la actualizacin de mapas de uso actual y potencial del suelo a escala 1:100.000 teniendo
en cuenta no slo criterios agroecolgicos, sino de sostenibilidad ambiental y sociocultu-
rales defnidos por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial (Mavdt).
Adicionalmente, para dinamizar el mercado de tierras se buscar mejorar recaudo del
impuesto predial en los diferentes municipios mediante la actualizacin el avalo catastral
de los predios rurales, el mejoramiento de los mecanismos de cobro y el aumento de la
tasa efectiva del impuesto predial por parte de los municipios.
Finalmente, para garantizar un uso efciente de los recursos naturales suelo y agua, du-
rante este cuatrienio, se mejorar la gestin institucional del Incoder buscando una mayor
transparencia y efciencia en la ejecucin de los recursos pblicos.
Promocin del desarrollo y el aprovechamiento de bienes y servicios ambientales en
la agricultura
Cada vez se reconoce ms que los servicios ambientales como la regulacin del cli-
ma, la oferta de agua y la calidad de los recursos bsicos, etc., son determinantes de la
productividad y la sostenibilidad de la agricultura en el largo plazo. Como consecuencia
han surgido, tambin, nuevas oportunidades de mercado para productos y servicios que
demuestren su calidad ambientalmente favorable. Finalmente, del mantenimiento de los
332
agroecosistemas, en buena medida, depende la sostenibilidad de las ventajas comparativas
de la agricultura colombiana.
Con el objetivo de promover el desarrollo y el aprovechamiento de los bienes y servi-
cios ambientales en la agricultura se propone:
1. Fomentar el desarrollo de sistemas productivos que mejoren la oferta de servicios am-
bientales; y
2. Incrementar la oferta de productos agropecuarios ecolgicos.
Para fomentar el desarrollo de sistemas productivos que mejoren la oferta de servicios
ambientales, en especial el control de la erosin, la oferta de agua, la salinizacin, la sodi-
fcacin, la contaminacin de los suelos, el mantenimiento de la biodiversidad y la captu-
ra de carbono, se desarrollar el Programa Nacional de Agrobiodiversidad, se promover
conjuntamente con el Mavdt el Sistema de Incentivos para el fomento de la Produccin
Ecolgica-ECOS y se apoyarn los esfuerzos en la formulacin de proyectos de reduccin
de emisiones de gases efecto invernadero que puedan acceder al Mecanismo de Desarrollo
Limpio (MDL)
155
, entre los que se destaca el Fondo de Inversin para proyectos forestales.
Para incrementar la oferta de productos agropecuarios ecolgicos y atender la creciente
demanda de dichos productos, se fortalecer el Programa Nacional de Agricultura Ecol-
gica y el Sistema de Control de la produccin, comercializacin y certifcacin ecolgica.
Adems, se apoyar el Plan Nacional Estratgico de Mercados Verdes del Mavdt.
Impulsar la investigacin, la transferencia y la innovacin tecnolgica
La innovacin tecnolgica es el medio ms importante para lograr incrementos en la
productividad, para aprovechar las ventajas comparativas y en ltimas para mejorar la
competitividad de la produccin. Muchos de los patrones de produccin y de cambios
en los mercados, tienen su origen en el uso extensivo de nuevos insumos y de nuevos
sistemas de produccin; la biotecnologa en sus distintas aplicaciones, es el paradigma que
ilustra ese fenmeno en la agricultura.
Por esta razn, es necesario impulsar los procesos de investigacin, innovacin y
transferencia de tecnologa a nivel de la fnca. Con este fn se propone:
1. El desarrollo de agendas de investigacin.
2. El fortalecimiento de las instituciones de investigacin sectoriales.
3. La incorporacin de nuevas tecnologas en los sistemas productivos, en especial las
tecnologas ms limpias.
4. El fomento de la asistencia tcnica preferentemente para los ms pobres.
5. El fortalecimiento de los Centros Provinciales de Gestin Agroempresarial (CPGA), y
6. El fomento al uso de semilla certifcada y material reproductivo de alta calidad.
Para el desarrollo de agendas de investigacin se apoyarn las estrategias dirigidas
a mejorar la productividad de las cadenas productivas, en particular las incluidas en la
Apuesta Exportadora (anexo de metas).De la misma manera, se apoyarn los esfuerzos di-
rigidos a fortalecer la capacidad cientfca del sector mediante el desarrollo de tecnologas
genricas, como es el caso de la biotecnologa incluyendo estudios genmicos aplicados al

155
Ver captulo sectorial Promover un Desarrollo Ambientalmente Sostenible.
Captulo 4
333
caf y a otros productos prioritarios, y al aprovechamiento de la biodiversidad y los recur-
sos genticos. El mecanismo propuesto para este fn ser el fortalecimiento de los fondos
concursales y de las instituciones de investigacin sectoriales.
Para el fortalecimiento de las instituciones de investigacin sectoriales, el MADR con-
tinuar apoyando las actividades de la Corporacin Colombiana de Investigacin Agro-
pecuaria (Corpoica) y de programas de investigacin forestal, como un medio para ase-
gurar los procesos de investigacin de largo plazo. Estos recursos estarn vinculados a
programas de investigacin orientados a la obtencin de resultados especfcos (anexo de
metas). De la misma manera, se continuar trabajando con los Fondos Parafscales para
lograr aumentar los recursos que estos destinan a investigacin, innovacin tecnolgica y
sanidad agropecuaria.
Para agilizar los procesos de innovacin tecnolgica en los sistemas productivos, se
ampliar la cobertura y los fondos del ICR, con apoyo de los recursos previstos en el AIS.
De igual manera, se fortalecern los Centros Provinciales de Gestin Agroempresarial
-CPGA- buscando una modernizacin de los sistemas productivos. Se espera durante el
cuatrienio tener 120 CPGA con planes de asistencia tcnica, 120 con planes fnanciados y
770.000 usuarios atendidos (ver anexo de metas).
El uso de semilla certifcada, tanto convencional como orgnica, y material reproduc-
tivo de alta calidad, se estimular a travs del crdito, y adems, se ofrecern alternati-
vas para facilitar el acceso a recursos fnancieros para las empresas productoras de estos
insumos. Complementariamente, el Gobierno seguir fomentando las nuevas siembras
comerciales de cultivos transgnicos; para el ao 2010 el 60% del rea cultivada de algo-
dn y el 30% del rea cultivada de maz estar sembrada con variedades transgnicas. Se
fortalecer la capacidad tcnica nacional en bioseguridad en el marco del Protocolo de
Cartagena en Seguridad de la Biotecnologa.
Mejorar el estatus sanitario de la produccin agroalimentaria
La competitividad de la produccin agropecuaria no est determinada nicamente
por el precio del producto, sino adems, por su estatus sanitario. Es decir, su capacidad
para cumplir con medidas sanitarias y normas tcnicas exigidas para acceder a cada mer-
cado. Independientemente del precio, un producto agroalimentario no puede entrar a un
mercado si no cumple con estas normas.
El objetivo de este programa es mejorar el estatus sanitario de la produccin agroali-
mentaria colombiana, siguiendo los lineamientos de poltica establecidos en los Conpes
3375 y 3376. Con este fn se propone:
1. El fortalecimiento institucional del Sistema de Medidas Sanitarias y Fitosanitarias (SMSF).
2. El mejoramiento de la capacidad tcnica, operativa y cientfca, y
3. La gestin de la admisibilidad sanitaria.
Para el fortalecimiento institucional del SMSF, en el corto plazo, se espera lograr la mo-
dernizacin de la organizacin y de los procesos operativos de las autoridades nacionales
sanitarias, particularmente el ICA y el Invima. As mismo, se fortalecer la capacidad de los
ministerios que integran el SMSF, Ministerios de Agricultura y Desarrollo Rural, Proteccin
Social, Ambiente y Vivienda y Desarrollo y de Comercio, Industria y Turismo. Se mejorar
334
la coordinacin y el apoyo a los entes territoriales para atender sus competencias en ma-
teria de sanidad e inocuidad. En general, se apoyar la ampliacin de la cobertura de las
acciones MSF mediante el mejoramiento de los sistemas de informacin y la tercerizacin
de los servicios donde sea posible. Finalmente, la articulacin y armonizacin de las po-
lticas y actividades del sistema se asegurarn mediante el fortalecimiento de la Comisin
Intersectorial MSF.
Particularmente en el caso del ICA, el fortalecimiento institucional, se realizar a tra-
vs del rediseo institucional de las reas tcnicas que son responsables de los procesos
MSF, orientadas bajo el enfoque de anlisis gestin y comunicacin del riesgo.
Para la gestin de la admisibilidad sanitaria, se establecern planes de accin orienta-
dos al reconocimiento internacional del Sistema MSF y del estatus sanitario de la produc-
cin nacional.
Como metas prioritarias de mejoramiento de estatus sanitario se encuentran entre
otras, la declaracin de pas libre de febre afosa y peste porcina clsica, as como el es-
tablecimiento de zona y predios libres de otras enfermedades, y planes regionales de ra-
cionalizacin de plantas de benefcio animal. En materia ftosanitaria, se desarrollarn
campaas para las principales especies de produccin agrcola del pas, y se adoptarn
medidas de mitigacin, tales como el enfoque de sistemas (System Approach), zonas de
baja prevalencia de plagas y tratamientos cuarentenarios. Finalmente, en materia de ino-
cuidad se establecer un sistema de registro de plaguicidas y monitoreo de lmites mxi-
mos de residuos, se pondr en marcha el programa nacional de control de patgenos y el
plan de residuos de medicamentos veterinarios y contaminantes qumicos. Adems, se
adoptarn sistemas de inspeccin, vigilancia y control para carne, leche y otros insumos,
materias primas y alimentos de mayor y menor riesgo en salud pblica (anexo de metas).
Abrir nuevos mercados
El crecimiento y el desarrollo del sector rural dependen, de la posibilidad de acceder,
ojal en condiciones preferenciales, a nuevos mercados, especialmente a nivel internacio-
nal. Teniendo en cuenta, la necesidad de diversifcar la produccin y las tendencias de los
mercados agropecuarios, se ha identifcado un potencial muy alto en nuevos productos
(high value products), tales como frutas, carnes, hortalizas, crustceos, pescados, cafs es-
peciales, biocombustibles, etc.
Agenda de negociaciones internacionales
El pas debe avanzar en la conquista de nuevos mercados, dadas las enormes ventajas
comparativas en muchos productos de demanda internacional y las implicaciones que
tiene esto en el crecimiento del sector. El acceso permanente a los mercados externos per-
mitir que la creciente produccin de los agricultores colombianos sea absorbida por un
mercado amplio, diverso y prspero.
Con este propsito el Gobierno continuar trabajando para culminar las fases pen-
dientes del Tratado de Libre Comercio con Estados Unidos y continuar con la suscripcin
de acuerdos comerciales, con Guatemala, Honduras, El Salvador, Chile, Cuba, Mxico,
Venezuela, Canad, Unin Europea y los pases de la Cuenca del Pacfco.
Captulo 4
335
Apuesta Exportadora
Con el objetivo de abrir nuevos mercados y de diversifcar las exportaciones, se foca-
lizar los esfuerzos gubernamentales en un grupo de productos seleccionados por su alto
potencial comercial.
Estos esfuerzos gubernamentales cubrirn un conjunto de instrumentos tales como
lneas preferenciales de crdito, desarrollo de nuevos rubros del ICR, desarrollo de agen-
das de investigacin incluyendo estudios de mercado, estimulo al uso de Buenas Prcticas
Agrcolas, Ganaderas, etc. y el estimulo al desarrollo de ncleos productivos (clusters).
Enmarcado en la Visin 2019 II Centenario y en las Apuesta Regionales de la Agenda
Interna, se identifcaron diez grupos de productos de mayor potencial para la exporta-
cin, entre los que se destacan los frutales, las hortalizas, la palma de aceite, los foresta-
les, la carne, los camarones, la tilapia, entre otros
156
. De acuerdo con las metas trazadas,
entre 2006 y 2010, el rea sembrada de cultivos con potencial exportable crecer en 421
mil hectreas, pasando de 1.981 mil hectreas a 2.403 mil hectreas en dicho perodo.
(Anexo de metas).
Este incremento en la superfcie cultivada estar fundamentado de una mejora en los
rendimientos, resultante de la adopcin generalizada de nuevas tecnologas en las dife-
rentes etapas de la actividad productiva. En consecuencia, la produccin de los cultivos
agrcolas con potencial exportable aumentar 1.694 miles de toneladas pasando de 7.611
miles en 2006 a 9.305 miles de toneladas en 2010
157
. (Anexo de metas)
En cuanto a la produccin pecuaria, incluida en la Apuesta Exportadora, entre 2006 y
2010 se espera un aumento de 21 mil toneladas (33%) en acuicultura, y 333 mil toneladas
(20%) en carne y leche bovinas. (Anexo de metas)
Mejorar la informacin sectorial y desarrollar un ambiente adecuado para las inversiones
El crecimiento de la agricultura requiere un clima adecuado para las inversiones en el
sector agropecuario y unas reglas de juego claras que faciliten la toma de decisiones y la
interaccin de los distintos agentes en los mercados agropecuarios. Dos de los elementos
fundamentales para alcanzar estas condiciones son la informacin oportuna y confable y
un marco normativo que brinde seguridad jurdica.
Confabilidad y oportunidad de la informacin sectorial
Sobre la base de que la informacin oportuna y confable es una condicin necesaria
para facilitar las transacciones de los mercados y la toma de decisiones, el MADR liderar
el fortalecimiento y modernizacin de los sistemas de informacin.
Este programa tiene como objetivo mejorar la confabilidad y oportunidad de la in-
formacin sectorial y facilitar su interpretacin por parte de la poblacin rural. Con este
fn se propone:
1. La consolidacin de La Red de Informacin Agraria Nacional (Agronet), y
2. El fortalecimiento de los subsistemas de estadsticas bsicas, evaluaciones por consenso
y sistemas de precios.

156
Para ver la totalidad de los cultivos consultar la Apuesta Exportadora Agropecuaria.

157
Este clculo no incluye caa de azcar (material verde), fruto de palma y produccin en el componente forestal.
336
Agronet servir como mecanismo para la defnicin y gestin de la poltica de in-
formacin sectorial, a travs de la integracin, acceso, procesamiento e intercambio de
informacin. Este mecanismo facilitar a los productores rurales el uso de las tecnologas
de informacin y la interpretacin de contenidos. Para fortalecer los subsistemas de esta-
dsticas bsicas y sistemas de precios se desarrollarn estrategias para ampliar el tamao
de las muestras, incorporar tecnologa de punta para la captura y procesamiento de la
informacin y fortalecer el anlisis y difusin de la informacin generada.
La articulacin de la informacin del sector agropecuario se desarrollar a travs del
comit interinstitucional de poltica y gestin de la informacin agropecuaria Coinfoagro,
el cual estar conformado por el MADR, el Dane, el DNP, Gremios y otras entidades, bajo
los lineamientos de poltica establecidos por el Dane como ente rector de la poltica de
informacin.
Seguridad jurdica para las inversiones del sector
Se requiere contar con un marco legal oportuno y estable, que reduzca la incertidum-
bre asociada al sector de forma tal que las decisiones de inversin sean ms confables.
Este programa tiene como objetivo resolver algunas de las restricciones ms impor-
tantes de la normatividad que causan inseguridad jurdica en las actividades e inversiones
del sector. Para esto se propone:
1. La reglamentacin de la Ley Forestal.
2. La revisin de la Decisin Andina 391 sobre acceso a los recursos genticos, y
3. La ratifcacin del Tratado Internacional sobre los Recursos Fitogenticos para la Ali-
mentacin y la Agricultura de la FAO.
De acuerdo con lo anterior, bajo el marco forestal Ley 1021/2006, se requiere la adop-
cin de procesos normativos, regulatorios y ajustes institucionales orientados a fortalecer
la capacidad de gestin de las entidades pertenecientes a la red sectorial agropecuaria.
De igual manera, conjuntamente con el Mavdt, se ajustar el marco jurdico para el
acceso y aprovechamiento de los recursos genticos, con el objeto de asegurar la pro-
teccin de los derechos de la Nacin sobre los mismos y de facilitar las actividades de
aprovechamiento tanto en el campo cientfco como industrial y comercial. La ratifcacin
del Tratado Internacional sobre los Recursos Fitogenticos para la Alimentacin y la Agri-
cultura de la FAO, garantizar el acceso del pas a los recursos genticos bsicos para el
mejoramiento de su agricultura.
Mejorar el fnanciamiento del sector
El mantenimiento de un clima adecuado para las inversiones, el cual es necesario para
el crecimiento, la competitividad y el desarrollo del sector rural, requiere de un fujo de
recursos fnancieros que permitan la ampliacin y la modernizacin de la produccin
agropecuaria y de los bienes y servicios complementarios.
Este programa tiene por objeto mejorar el fnanciamiento de las actividades agrope-
cuarias y rurales Con este fn se propone:
1. La profundizacin del fnanciamiento para el sector y la diversifcacin de los servicios
bancarios.
Captulo 4
337
2. El mejoramiento del acceso a travs de mayores colocaciones y del fortalecimiento del
Fondo Agropecuario de Garantas (FAG).
3. El fortalecimiento de los instrumentos de la Bolsa Nacional Agropecuaria (BNA).
4. El desarrollo de las microfnanzas.
5. El fortalecimiento de las inversiones forestales, y
6. La modernizacin, el mejoramiento de la efciencia en las instituciones fnancieras
del sector.
Para la profundizacin fnanciera se buscar la diversifcacin de las fuentes de recur-
sos de Finagro para crdito, a travs de la captacin de ahorro interno y externo o de la
obtencin de recursos del mercado de capitales. As mismo, se promover la diversifca-
cin de servicios bancarios adecuados para las necesidades rurales como las cuentas de
ahorro y los seguros, entre otros.
Para mejorar el acceso al fnanciamiento, el Gobierno Nacional seguir apoyando a
travs de las lneas especiales de crdito de Finagro, la irrigacin de recursos fnancieros
hacia el sector agropecuario. La meta del Gobierno es colocar recursos del orden de
11,5 billones de pesos entre 2007 y 2010, de los cuales 3,4 billones sern colocados en
cartera para pequeos productores y 2,2 billones en crditos asociativos. Estas metas, se
alcanzarn gracias a las tasas preferenciales de los crditos de redescuento de Finagro y
a las garantas ofrecidas a travs del FAG. Durante el cuatrienio 2006-2010, el FAG tie-
ne como meta garantizar por 5,1 billones de pesos, con lo cual se apalancarn crditos
cercanos a los 6,8 billones de pesos. Adems, se espera que el nmero de certifcados
FAG para pequeos productores sea de 323.139 y que el valor garantizado pase de 1.123
miles de millones de pesos en el 2007 a 1.428 miles de millones de pesos en el 2010
158
(anexo de metas).
Se fortalecern los instrumentos de la BNA, a travs de alianzas con el Banco Agrario,
Finagro y la Banca Privada, estableciendo avales de crdito sobre los instrumentos que se
transan en la BNA. Adems, se efectuar una transformacin de los actuales contratos a
trmino de productos especfcos hacia contratos de fnanciamiento agropecuario genricos.
Estos ltimos contarn con una mayor gama de productos agropecuarios objeto de fnan-
ciacin, con plazos acordes con su ciclo productivo.
As mismo, la capitalizacin que se tiene planteada para la BNA, permitir fortalecer
patrimonialmente a la Cmara de Compensacin de la BNA (CCBNA), permitiendo que
se convierta en una entidad ms robusta para el manejo del riesgo de contraparte.
El Gobierno Nacional, continuar apoyando los programas encaminados a fomentar
el uso de estas coberturas, a travs de un subsidio transitorio de una porcin del valor de la
prima adquirida por los productores. El proyecto de Gobierno consiste en disear ms es-
trategias de coberturas de precios y tasa de cambio para un mayor nmero de productos.
Para facilitar el acceso a la poblacin excluida del sistema fnanciero y promover la
utilizacin de servicios fnancieros integrales se desarrollar la Poltica de la Banca de
Oportunidades. Esta Poltica se desarrolla con mayor detalle en el captulo Reduccin de
la Pobreza y Promocin de la Equidad.

158
El nmero de certifcados para pequeos productores en el 2005 fue de 144.503 certifcados. El valor garantizado en el 2005
para pequeos productores fue de 498.009 millones de pesos.
338
Se promover el Fondo de Inversin Forestal para canalizar recursos al establecimien-
to y aprovechamiento de plantaciones forestales. Para ello se cuenta con los recursos des-
tinados por Finagro para la reforestacin comercial, que permitiran establecer 40.000
hectreas de plantaciones comerciales en especies como la teca, melina, acacia, eucalipto,
en los prximos cinco aos. As mismo, se fortalecer el Certifcado de Incentivo Forestal
con mayores recursos durante el prximo cuatrienio (anexo indicadores y metas).
Con los recursos del Fondo, de la cooperacin tcnica y fnanciera internacional, las
inversiones privadas y el CIF, se contribuir a la ampliacin de 141.613 hectreas de base
forestal para fnes comerciales, pasando de 218.284 hectreas en 2006 a 359.897 hectreas
en 2010 (anexo de metas).
Finalmente, para propender por efciencia en las instituciones fnancieras del sector,
se desarrollarn acciones tendientes a la modernizacin del Banco Agrario y la BNA, y al
mejoramiento de los procedimientos operativos de Finagro.
Una Gestin Ambiental y
del Riesgo que promueva
el Desarrollo Sostenible 5
Captulo 5
Una Gestin Ambiental y del Riesgo que promueva el Desarrollo Sostenible
343
5.1 Introduccin
Desde 1991, la Constitucin Poltica de Colombia le otorg una importancia funda-
mental al tema ambiental, al establecer como principio la obligacin del Estado de proteger
las riquezas naturales de la Nacin
159
. Asimismo determin que el Estado colombiano debe
proteger tanto la diversidad como la integridad del medio ambiente y planifcar el manejo
y aprovechamiento de los recursos naturales, con el propsito de garantizar el desarrollo
sostenible, previniendo y controlando factores de deterioro ambiental
160
.
Por lo tanto, con el fn de cumplir con el mandato constitucional, el proceso de de-
sarrollo de Colombia debe sustentarse en la articulacin adecuada de sus dimensiones
econmica, social y ambiental. Dicha articulacin permitir sentar las bases para avan-
zar hacia el desarrollo sostenible, entendido como aquel que satisface las necesidades
del presente sin comprometer la capacidad de las generaciones futuras para satisfacer las
suyas
161
.
Consecuente con lo anterior, el desarrollo sostenible debe forjarse en funcin de garantizar
unas condiciones adecuadas y seguras de calidad de vida de los habitantes y las condi-
ciones propicias para el crecimiento econmico. Lo anterior implica integrar las consid-
eraciones ambientales y del riesgo en los procesos de planifcacin, de manera que se
promueva la adopcin de modalidades sostenibles de produccin y consumo, as como la
reduccin del riesgo y, la prevencin de la degradacin ambiental.
La degradacin ambiental y la ocurrencia de desastres de origen natural, que resultan
como una de sus consecuencias, son manifestaciones de un inadecuado proceso de desar-
rollo. El aumento de las condiciones de vulnerabilidad ante ciertas amenazas, intensif-
cadas en algunos casos por la degradacin ambiental y que se manifestan en escenarios
de desastre, es una ratifcacin ms de la necesidad de integrar la gestin ambiental
162
y
del riesgo, promoviendo su articulacin con los diferentes sectores de la economa. As,
estas gestiones se constituyen en herramientas estratgicas para la promocin de un de-
sarrollo sostenible. Desde esta perspectiva, la degradacin ambiental y los desastres deben
asumirse como problemas no resueltos del desarrollo y como el resultado de un proceso
construido socialmente que debe ser estudiado e intervenido.
Por lo tanto, la gestin ambiental y del riesgo en Colombia, deben hacer parte funda-
mental de la construccin social del territorio, entendida como la relacin que las perso-
nas establecen con su comunidad y con el medio en el que habitan, relacin en la que con-
fguran y reconfguran los espacios geogrfcos de la Nacin
163
. As, ordenar el territorio
implica, ante todo, ordenarlo ambientalmente, garantizando la seguridad, el bienestar y la
calidad de vida de las comunidades y el mantenimiento de una base de recursos que per-
mita su desarrollo sostenible. Este uso racional de los recursos requiere de la evaluacin de
159
Artculo 8 de la Constitucin Poltica de Colombia de 1991
160
Captulo 3 De los Derechos Colectivos y del Ambiente.

161
Nuestro futuro comn: Informe de la Comisin Mundial sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo (Informe Brundtland), 1987.
162
Conjunto de polticas, regulaciones, estrategias, procesos, flujos, acciones e inversiones realizadas por los distintos
segmentos de la sociedad (sector pblico, sector privado, comunidades) y que, directa o indirectamente, tienen efectos
sobre el medio ambiente.
163
Minambiente, 1998
344
los riesgos que se ciernen sobre el territorio, es decir, conocer las amenazas y las vulnera-
bilidades (existentes y potenciales) e incorporarlas como determinantes fundamentales de
los procesos de desarrollo y de ocupacin del territorio.
En este captulo se presentan las estrategias que orientarn la gestin ambiental y del
riesgo para la promocin del desarrollo sostenible que, durante el prximo cuatrienio,
le permitirn al Estado armonizar, en sus diferentes niveles, las acciones y los recursos
necesarios para garantizar la sostenibilidad ambiental de las estrategias de desarrollo
econmico y social del pas consignadas en el presente plan de desarrollo y para reducir o
minimizar los impactos ambientales que de ellas se deriven.
Estas estrategias estn en consonancia con aquellas que se proponen para promover la
sostenibilidad ambiental en el marco de la Visin Colombia II Centenario: 2019 y con-
stituyen un primer desarrollo especfco en el camino de alcanzar la visin propuesta
164
.
5.2 Una Gestin Ambiental que promueva el Desarrollo Sostenible
5.2.1 Situacin actual
El territorio de Colombia est constituido por 1.141.748 km
2
de territorio continen-
tal y 988.000 km
2
de territorio marino. Como resultado de su ubicacin tropical y de su
diversidad climtica y topogrfca, el pas cuenta con una enorme riqueza de ecosistemas
y de especies que lo posicionan como uno de los pases ms diversos del mundo. Sin
embargo, el crecimiento de la economa en los ltimos 50 aos, y el consecuente aumento
del bienestar social, ha estado acompaado de un deterioro ambiental, que afecta la base
natural necesaria para el desarrollo de los sectores productivos, y que genera la prdida del
potencial econmico de la biodiversidad del pas.
As, por ejemplo, si bien cerca de 55 millones de hectreas del territorio de Colombia
(48,71% del territorio nacional) estn cubiertas por bosques naturales, esta cobertura se
ha reducido en los ltimos aos (1994-2001) a una tasa anual del 0,18% (promedio nacio-
nal)
165
, correspondiente a unas 101.303 hectreas, por causas asociadas a los procesos de
ocupacin del territorio, la expansin de la frontera agrcola, el uso de lea, explotacin
maderera y la ocurrencia de incendios forestales.
Por otro lado, es importante sealar que la prdida de cobertura vegetal, especialmente
la boscosa, adems de generar la desregulacin de la recarga de acuferos y la prdida de
biodiversidad, pone tambin en riesgo la adecuada prestacin de otros servicios ambien-
tales, lo cual se traduce en daos a obras de infraestructura, prdida de cultivos, de bienes
productivos y de vidas humanas
166
.
164
Documento propuesto por el DNP actualmente en discusin.

165
Ideam, 2004.

166
En el perodo diciembre de 2002, abril de 2004, bajo condiciones climticas normales, se tiene un reporte de 124 eventos, los
cuales ocasionaron 84 muertos, 692 heridos, 15.783 familias damnifcadas, 96.329 personas damnifcadas, 3.168 edifcaciones
destruidas y 5.410 averiadas, 592 cierres parciales o totales de vas, 77 puentes destruidos, afect 4 centros de recreacin, 55
centros de educacin, daos en servicios pblicos domiciliarios (acueductos, lneas de conduccin y poliductos). Durante este
perodo, 18 de los 33 departamentos han presentado deslizamientos, siendo el departamento de Caldas el de mayor frecuencia
con 32 eventos, seguido por Cundinamarca (16), Antioquia (15), Valle del Cauca (12), Santander (10),Norte de Santander (9)
y Boyac con 5 deslizamientos.
Captulo 5
345
En materia de recursos hdricos, Colombia cuenta an con una rica oferta, estimada
en 2,1 billones de m
3
anuales. Esta riqueza est representada por la extensa red de corri-
entes superfciales que drena el territorio, por los humedales, cinagas, lagunas y por los
acuferos que almacenan las aguas subterrneas.
Sin embargo, la heterogeneidad de las condiciones hidroclimticas y econmicas del
territorio hace que existan enormes diferencias interregionales en cuanto a su disponibili-
dad y su uso. Adems, muchas de las principales cuencas abastecedoras de agua presentan
problemas de vulnerabilidad por factores tales como clima, erosin, cobertura vegetal,
estabilidad del relieve y presin antrpica, que pueden llegar a limitar severamente la dis-
ponibilidad de agua, la regularidad de la oferta y su calidad. De acuerdo con el Ideam, el
40% de las grandes cuencas del pas presenta una vulnerabilidad entre moderada y media,
por lo cual una proporcin importante de municipios, enfrentan serios problemas de es-
casez de agua, los cuales tienden a agravarse
167, 168
.
Otros ecosistemas muy importantes para Colombia son los pramos y los humedales.
Los primeros cubren 1.902.783 hectreas y representan el 1,7% de la extensin continen-
tal del pas, y los segundos, excluyendo los sistemas marino-costeros, abarcan un rea de
20.252.500 hectreas
169
. Tanto pramos como humedales tienen un gran valor estratgico
relacionado con las funciones ambintales, culturales y econmicas que prestan, especial-
mente aquellas que tienen que ver con el suministro de agua (para el desarrollo de las ac-
tividades econmicas y para consumo humano), el abastecimiento de los centros urbanos,
la produccin agrcola e industrial, y la generacin hidroelctrica.
Sin embargo estos ecosistemas estn fuertemente degradados, por diferentes causas
asociadas a los cultivos de papa, a la actividad minera
170
, a la ocupacin del espacio fsico,
a la introduccin y transplante de especies invasoras, as como la construccin de obras
civiles para la contencin, conduccin o evacuacin de aguas, la contaminacin, la remo-
cin de sedimentos y la expansin de la frontera agrcola y ganadera.
Para avanzar en la proteccin de los ecosistemas y de la biodiversidad en general, en Co-
lombia se han desarrollado importantes acciones alrededor del tema de la conservacin in
situ en reas protegidas (Cuadro 5.1); sin embargo muchas de estas reas del orden regional
y local no cuentan an con una reglamentacin clara, ni con una estrategia fnanciera que
asegure su sostenibilidad en el largo plazo, igualmente los objetivos de conservacin para

167
Tomado de: Consolidar una Gestin Ambiental que promueva el Desarrollo Sostenible (propuesta para discusin). Visin
Colombia II Centenario. 2019.
168
El 84% de los municipios que representan el 67% de la poblacin nacional, presentan una amenaza entre media a muy alta de
desabastecimiento de agua en aos de condiciones hidroclimticas medias. Esta amenaza se incrementa en aos secos, para
los que se estima que 14 millones de habitantes pueden sufrir desabastecimiento de agua. De continuar la tendencia actual,
se estima que en el ao 2025 la poblacin amenazada se incrementar a 29 millones concentrada en 240 municipios. Ideam.
2001. Perfl del Estado de los Recursos Naturales y del Medio Ambiente en Colombia. Bogot D.C.,

169
En total entre cinagas y otros cuerpos de agua similares existen 5.622.750 de hectreas, las cuales se encuentran principalmente
en los departamentos de Bolvar y Magdalena. Las lagunas presentan cerca de 9.255.475 de hectreas, ubicadas en los
departamentos del Amazonas, Guaina y Guaviare. Los bosques inundables representan aproximadamente 5.351.325 de
hectreas y se localizan principalmente en la Orinoqua, Amazona, Bajo Magdalena y en menor medida en la zona Pacfca.
Poltica Nacional de Humedales Interiores.

170
Segn el MAVDT los distritos de pramo que pueden ser afectados por esta actividad productiva y extractiva son: Pramos de
los Santanderes, Pramos de Boyac, Pramos de Cundinamarca, Pramos Viejo Caldas-Tolima, Pramos Valles del Tolima,
Pramos de Serrana de Prija y los Pramo Macizo Colombiano.
346
Colombia estn an por defnirse. Todo lo anterior refeja la necesidad de continuar con la
formalizacin del Sistema Nacional de reas Protegidas (Sinap), como una de las estrate-
gias ms importantes para la conservacin de la biodiversidad.
Cuadro 5.1 [sic]
Algunas fguras de proteccin de los recursos naturales en Colombia
Tipo de reas Nmero Superfcie (ha)
reas del Sistema de Parques Nacionales Naturales 51 11.345.224,9
(1)
Reservas Protectoras 52 463.000
(2)
Reservas Naturales de la Sociedad Civil 217 49.000
(3)
Distritos de Manejo Integral 50 536.869
(4)
Corredores Biolgicos 3 66.508
(4)
Parques Naturales Regionales 91 7.197.333
(4)
Distritos de Conservacin de Suelos 2 385.300
(4)
Reservas Forestales Municipales 443 1.902.194
(4)
Reservas Forestales Regionales 60 1.177.985
(4)
Fuente:(1) Parques Nacionales Naturales.
(2) Conservacin Internacional-Colombia.
(3) Asociacin Red Colombiana de Reservas Naturales de la Sociedad Civil.
(4) Ideam.
Adaptado por GPADS DNP. Visin Colombia II Centenario: 2019.
171
Resoluciones 584 de 2002 y 572 de 2005

172
Contralora General de la Repblica. 2005. Estado de los recursos naturales y del medio ambiente 2004-2005. Bogot,
Colombia.
A pesar de los importantes avances para proteger la alta biodiversidad presente en el
territorio colombiano, actualmente hay en el pas 377 especies de fauna y 254 especies de
fora
171
dentro de alguna categora de amenaza, por factores derivados de la destruccin
y fragmentacin de hbitats, de la contaminacin, la cacera y el trfco ilegal de especies
silvestres que se traduce, por ejemplo, en que el 42% de la madera utilizada en el pas,
sea extrada ilegalmente de los bosques naturales
172
. Esta situacin pone en evidencia la
necesidad de adelantar estrategias de conservacin complementarias que tengan como
objetivo principal la recuperacin de las especies amenazadas.
Dos aspectos ms de la gestin de la biodiversidad, que se encuentran estrechamente
relacionados son su conocimiento y utilizacin sostenible. Aunque en Colombia existen
aportes signifcativos en el conocimiento de la biodiversidad en algunos grupos, como
aves y plantas, es alarmante el desconocimiento en otros, como peces dulceacucolas, mi-
croorganismos e invertebrados. Lo mismo ocurre con el conocimiento de los componentes
de la biodiversidad en las diferentes regiones del pas y con el conocimiento de los proce-
sos ecolgicos que la generan; lo anterior difculta no slo la formulacin de estrategias
adecuadas para su uso sostenible, sino tambin para su conservacin.
Captulo 5
347
Estas situaciones mencionadas, ponen en riesgo la posibilidad de aprovechar sosteni-
blemente una ventaja comparativa del pas, y de aprovechar las oportunidades comerciales
en mercados internacionales de bienes y productos. Los datos ms recientes indican que
Colombia exporta US$17 millones en algunos productos de la biodiversidad nativa
173
. Sin
embargo, y de acuerdo con la dinmica del mercado mundial de estos productos, Colom-
bia tiene an un gran potencial por explorar.
Los procesos de degradacin ambiental del pas, no slo comprometen su desarrollo
sostenible sino que lo enfrentan al pago de importantes costos sociales, estimados en cerca
de 5,3 billones de pesos anuales (alrededor de 2,8% del PIB)
174
, asociados principalmente
con la contaminacin del agua y del aire, las inadecuadas prcticas de saneamiento e hi-
giene y la degradacin del suelo.
Los problemas de sobreutilizacin o uso inadecuado del suelo se expresan general-
mente en procesos de degradacin como la erosin, los fenmenos de remocin en masa,
la desertifcacin, la salinizacin, la compactacin y la contaminacin con agroqumicos.
Aunque la informacin cuantitativa sobre la erosin es escasa, se reporta que las cuencas
que presentan las mayores tasas de erosin son las de la Alta Guajira, Baja Guajira, Norte
de la Sierra Nevada, Alto Pata, Bajo Pata, Medio Cauca, Alto Meta, Alto Magdalena y
Medio Magdalena y las de los ros Cesar, Catatumbo, Micay y Sogamoso. En todos estos
casos se ha estimado que las prdidas de suelo son mayores de 25 t/ha/ao
175
.

La desertifcacin es otro problema de deterioro de los suelos, que afecta principal-
mente a las zonas secas, que representan el 21,5% del territorio; el 78,9 % de ellas presen-
tan desertifcacin derivada, principalmente, de fenmenos como erosin, salinizacin,
compactacin y contaminacin
176
. El 42% de las zonas con procesos de desertifcacin en
marcha se localizan en la regin Caribe, el 32% en la Orinoquia (sabanas de Meta, Arauca
y Vichada), el 24% en la zona Andina (valles interandinos de los ros Magdalena y Cauca,
los Santanderes y los Altiplanos Cundiboyacense y Nariense) y el 1% en la Amazona
177
.
La gravedad del problema radica en que afecta, fundamentalmente, a las principales zonas
agrcolas y pecuarias del pas y a los suelos con la mayor oferta de nutrientes para una
agricultura industrial sostenible.
Un efecto ms de la degradacin ambiental se refeja en la contaminacin del aire, que es
un problema sobre cuya importancia existe una amplia conciencia social en Colombia
178, 179
y
que preocupa, sobre todo, por los efectos nocivos sobre la salud, el bienestar y la productividad
173
Daz, 2006.
174
Larsen, 2004. Cost of Environmental Damage: A Socio-Economic and Environmental Health Risk Assessment.

175
Prez, S. 2001. Modelo para determinar la erosin hdrica de Colombia utilizando Sistemas de Informacin Geogrfca. Tesis
de Especializacin en Ingeniera Ambiental. Escuela de de Ingeniera, Universidad Industrial de Santander.

176
Diagnstico y recomendaciones de accin para ser incluidos en El Plan Nacional de Accin en la Lucha contra la Desertifcacin
y Manejo de Ecosistemas de Zonas Secas en Colombia (PAN). Fase I. Ideam, Ministerio del Medio de Ambiente Vivienda y
Desarrollo territorial. Bogot.

177
Ideam. 2004. Op. cit.
178
De hecho este es el problema ambiental que ms preocupa a los colombianos Lemoine, Carlos. 2004. Prioridades Ambientales
Colombianas. Informe de Consultora. Banco Mundial.
179
Cerca del 35% de las quejas que recibi el Departamento del Medio Ambiente de Bogot (DAMA) en el ao 2003 se relacionaron
con problemas de contaminacin del aire y su nmero crece ao tras ao. Informe de Gestin 2001- 2003. 2003. DAMA.
Bogot.
348
de las personas, afectando de manera ms severa la salud de los nios y los ancianos. Las
prdidas causadas anualmente en Colombia por la contaminacin local del aire se estiman
en 1,5 billones de pesos
180
.
El cambio climtico es otra consecuencia del inadecuado proceso de desarrollo global de
actividades como el consumo de combustibles fsiles, la tala y la quema de los bosques, la
ganadera, la agricultura y los rellenos sanitarios, que afecta negativamente a nuestro pas. El
Ideam
181
seala que el volumen de emisiones nacionales totales de GEI
182
, incluyendo CO
2
,
pas de cerca de 130 millones de toneladas anuales, en 1990, a 150 millones, en 1994, un va-
lor de todas maneras bajo cuando se compara con el volumen total de emisiones del planeta.
Es previsible que desde 1994, fecha del ltimo inventario realizado en el pas, las emisiones
hayan continuado creciendo paralelamente a las tasas de crecimiento de la economa nacio-
nal, y que en 2004 hayan sido de unos 182,5 millones de toneladas
183
. De todas formas, en
trminos de reduccin de emisiones, el pas ha avanzado en la implementacin de polticas
y estrategias que, si bien inicialmente fueron concebidas con propsitos diferentes, actan
como estrategias para reducir las emisiones de GEI.
Por lo tanto, son muchos los retos que debe afrontar la gestin ambiental para lo cual
Colombia cuenta con el Sistema Nacional Ambiental (Sina), estructura innovadora y des-
centralizada encargada de realizar la gestin ambiental del pas y de articular la gestin de
diversos actores en diferentes mbitos sectoriales y territoriales, pblicos y privados, con
autonoma fnanciera y presupuestal. Al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo
Territorial, Mavdt, le corresponde ser el rector del Sina, as como el orientador y formu-
lador de su poltica; por su parte, las autoridades ambientales regionales y de los grandes
centros urbanos son ejecutoras de esta poltica; cinco institutos de investigacin apoyan
la tarea del Mavdt y de las entidades del Sina, mejorando el conocimiento respecto a los
recursos naturales renovables y al estado del ambiente en el pas, como soporte para la
toma de decisiones.
Sin embargo, a pesar del progreso en materia de proteccin ambiental del pas en las lti-
mas dcadas y a los esfuerzos del Gobierno Nacional por mejorar la efciencia y la transparen-
cia de las entidades del Sina, todava quedan algunos problemas por resolver. La estructura de-
scentralizada e intersectorial del Sina impone retos importantes para lograr una coordinacin
institucional mas efectiva, mejorar su capacidad administrativa y tcnica, proveer regulaciones
ms efcientes, contar con ms y mejor informacin, mejorar la formulacin y evaluacin de
sus polticas, y fortalecer los mecanismos de participacin pblica y rendicin de cuentas.
A continuacin se presentan los principios, criterios y estrategias que, durante el prximo
cuatrienio, le permitirn al Estado y a la sociedad colombianos armonizar acciones y re-
cursos para afrontar los principales problemas ambientales del pas.
180
Larsen, Bjorn. 2004. Cost of Environmental Damage. A study of Colombia. Bogot, Colombia.

181
Primera Comunicacin Nacional ante la Convencin Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climtico. Ideam, 2001.
182
Gases Efecto Invernadero.
183
Las emisiones colombianas de CO
2
en 2000 alcanzaron nicamente un 0,26% de las emisiones globales.
Captulo 5
349
5.2.2 Principios y criterios orientadores de la Gestin Ambiental
La gestin ambiental se realizar con base en los siguientes principios: Transparencia,
que busque generar legitimidad institucional para contribuir al fortalecimiento de la go-
bernabilidad ambiental; Efciencia, que optimice los recursos tcnicos, fnancieros y hu-
manos disponibles para el cumplimiento de los objetivos; Articulacin interinstitucional,
que integre la gestin individual de los distintos actores del Sina, para que sea explcitamen-
te complementaria y asegure que se profundicen su efectividad y su efciencia; Participacin,
que propicie la concurrencia de voluntades de los actores del Sina en el diseo, instauracin
y desarrollo de procesos para garantizar su apropiacin y sostenibilidad; Sostenibilidad am-
biental, que garantice el mantenimiento de una base de recursos naturales como sustento
del desarrollo econmico y social; Enfoque territorial, que se articule a las dinmicas parti-
culares de desarrollo de cada territorio y que reconozca la diversidad natural y cultural de
los mismos, de tal manera que se generen impactos reales en el bienestar econmico y social
de la poblacin; Visin ecosistmica, que incorpore estrategias de manejo integrado de
tierras, extensiones de aguas y recursos vivos que promuevan la conservacin y utilizacin
sostenible, de modo equitativo y Equidad, que reconozca las prioridades de los distintos
segmentos de la sociedad y garantice la proteccin de los intereses de los grupos sociales
ms vulnerables.
La gestin de los distintos actores del Sistema Nacional Ambiental (Sina), en el marco
de sus respectivas funciones y competencias y de su escala territorial de actuacin, ha de
orientarse bajo los siguientes criterios en aras de garantizar una unidad de propsitos en
la accin:
La gestin ambiental ha de estructurarse en torno a la gestin integral del agua, en
tanto es el elemento vital en los ciclos y procesos naturales de la estructura ecolgica y del
hombre y determinante de los procesos de ocupacin del territorio y del desarrollo de
las actividades productivas de la sociedad. Por tanto, es necesario establecer acciones
que orienten la gestin del recurso hdrico, teniendo en consideracin los ecosistemas
y su funcionalidad en los procesos productivos, los recursos naturales, las necesidades
humanas, as como los aspectos sociales, econmicos y culturales del desarrollo.
La gestin ambiental ha de contribuir a reducir la vulnerabilidad de los grupos ms
pobres y a crear oportunidades para mejorar el nivel de vida de la poblacin, mantenien-
do o aumentando las posibilidades de ingreso y empleo, incrementando la calidad del
entorno, mejorando los niveles de salud y disminuyendo la vulnerabilidad al riesgo.
La gestin ambiental ha de contribuir a que el pas aproveche las oportunidades
que ofrece un mundo en transformacin, creando las condiciones para impulsar pro-
cesos productivos competitivos y, a la vez, proteger y conservar los recursos naturales
y el medio ambiente que los soportan, promoviendo la socializacin de los benefcios
que trae consigo la insercin en la economa mundial, en especial los derivados de los
acuerdos comerciales multilaterales.
La gestin ambiental ha de reconocer los privilegios que provee la oferta ambiental
del territorio, utilizndola como soporte y alternativa de desarrollo nacional, regional
o local, sobre los cuales se debe generar una base de conocimiento que permita esta-
blecer acciones de conservacin y aprovechamiento sostenible.
350
La gestin ambiental ha de ser coherente con las necesidades de una poblacin
y una economa en transicin, derivadas del patrn de crecimiento del pas en los
ltimos cuarenta aos, que se ha dado en direccin a un mbito urbano, y que se ha
traducido en una mayor demanda de bienes y servicios ambientales por parte de las
estructuras urbanas y en una mayor presin sobre los recursos naturales renovables.
5.2.3 Componentes y Estrategias
A partir de los anteriores principios y criterios la gestin ambiental se orientar alre-
dedor de los siguientes 6 temas estructurales:
Planifcacin ambiental en la gestin territorial.
Gestin integrada del recurso hdrico.
Conocimiento, conservacin y uso sostenible de la biodiversidad.
Promocin de procesos productivos competitivos y sostenibles.
Prevencin y control de la degradacin ambiental.
Fortalecimiento del Sina para la gobernabilidad ambiental.
Planifcacin ambiental en la gestin territorial
La planifcacin ambiental en la gestin del territorio contribuye a garantizar el funcio-
namiento y la sostenibilidad de los sistemas naturales que soportan el crecimiento poblacio-
nal y los procesos sociales y econmicos que este conlleva y tiene como objetivo principal
promover, apoyar y fortalecer procesos sostenibles de desarrollo regional basados en patro-
nes de uso y ocupacin del territorio acordes con la biodiversidad, la poblacin, la cultura y
el potencial de desarrollo propios de cada uno.
Incorporacin de los determinantes ambientales y culturales en las decisiones de
uso y ocupacin del territorio
Los procesos de ordenamiento territorial deben partir del reconocimiento de las par-
ticularidades de los ecosistemas y las condiciones culturales de los territorios como fac-
tores condicionantes de las decisiones de uso y ocupacin. Este propsito necesariamente
requiere un trabajo que vincule espacios de participacin donde pueda realizarse la toma
de decisiones conciliadas sobre el territorio, reconociendo la diversidad tnica y cultural
de los diferentes grupos poblacionales asentados en l.
Con el apoyo y orientacin del Mavdt y de las autoridades ambientales regionales y
locales se trabajar de manera conjunta y concertada en la defnicin de las determinan-
tes ambientales para el ordenamiento territorial, a partir de las cuales se defnirn las
estructuras ecolgicas, los elementos de la biodiversidad, la oferta de recursos naturales
y las condiciones de riesgo como soporte para el ordenamiento territorial. Estas deter-
minantes debern incluir adems de aquellas sealadas por el artculo 10 de la Ley 388
de 1997, las unidades ambientales costeras, los resguardos indgenas, los territorios y las
reservas colectivas y campesinas, as como los planes que regulan y guan el uso, pro-
teccin y manejo de los recursos naturales al interior de ellos, propiciando la articulacin
de los Planes de Ordenamiento Territorial con otros instrumentos de planifcacin local,
regional y sectorial.
Captulo 5
351
Se promover la formulacin de los lineamientos de poltica de manejo del recurso
suelo y del estatuto de uso del suelo, como herramientas prioritarias para el manejo y uso
efciente de este recurso natural, as como su implementacin y aplicacin en los muni-
cipios que, de acuerdo con lo establecido en la Ley 388 de 1997, adelanten procesos de
revisin y ajuste de sus POT durante el cuatrienio.
El Mavdt apoyar a las autoridades ambientales regionales en la formulacin y adopcin de:
1. Los 33 planes generales de ordenacin forestal que seala la Ley 1021 de 2006.
2. Los planes de manejo de las reservas forestales de Ley 2
a
de 1959 y de las reservas fo-
restales protectoras nacionales.
3. Los planes de ordenacin y manejo de las Unidades Ambientales Costeras
184
.
4. Y los planes de zonifcacin y ordenamiento en 500.000 hectreas de zonas secas. Para
la formulacin de todos estos planes se defnirn criterios que permitan detallar aquel-
las reas sobre las cuales se trabajar prioritariamente y se garantizar la participacin
de las autoridades locales en todos estos procesos. El Mavdt, en coordinacin con el
IGAC, adelantar la delimitacin y registro de las reas de reserva forestal nacional.
Igualmente se promocionarn y consolidarn los procesos de planifcacin y gestin
en regiones estratgicas, cuya prioridad deber ser defnida por las entidades del Sina,
que convoquen y cohesionen la voluntad de los actores y autoridades tnicas, locales, re-
gionales y nacionales. Especial atencin se le dar a las regiones de La Mojana, el Macizo
Colombiano, y la Sierra Nevada de Santa Marta. En reas fronterizas de inters estratgico
y en las fronteras martimas, se promovern la planifcacin y el desarrollo de acciones
conjuntas con los pases vecinos, a travs de mecanismos de cooperacin internacional.
En las regiones estratgicas del pas se apoyar la formulacin de agendas ambientales
conjuntas con pueblos indgenas, comunidades negras y campesinas, las cuales se consti-
tuirn en el referente para potenciar los procesos de conservacin y desarrollo sostenible,
contribuyendo a la resolucin de confictos socioambientales. En atencin a la funcin eco-
lgica de los resguardos y en concordancia con las estrategias especfcas de que trata el
componente de diversidad tnica del presente Plan de Desarrollo, tambin se promover
la articulacin interinstitucional, a travs de la formulacin de agendas conjuntas entre el
Mavdt, el Ministerio de Interior y de la Justicia y el Incoder.
Los centros urbanos del pas albergan cerca del 75% de la poblacin nacional, lo que
hace que la ocupacin del suelo urbano requiera la inclusin de parmetros de calidad
ambiental que propicien mejores condiciones de habitabilidad. As mismo, es necesario
establecer criterios que racionalicen las decisiones de expansin urbana con una visin
regional, que garantice la generacin de bienes y servicios ambientales como soporte
fundamental de estas estructuras. Al interior de las ciudades es necesario establecer las
posibilidades de desarrollo de los sectores productivos, en funcin de la ubicacin de los
asentamientos, con lo cual se minimizarn los efectos de los procesos de contaminacin
derivados. Para este propsito el Mavdt formular la Poltica Ambiental Urbana, defnir
las competencias de las Autoridades Ambientales Urbanas y las Corporaciones Autno-
mas Regionales para su ejecucin y los mecanismos para propiciar su articulacin con
184
Defnidas en la Poltica Nacional Ambiental para el desarrollo sostenible de los espacios ocenicos y
las zonas costeras e insulares de Colombia.
352
la Poltica de Gestin Ambiental Urbano Regional en el marco de los lineamientos de la
poltica de Ciudades Amables.
Incorporacin y manejo del riesgo de origen natural y antrpico en los procesos de
ordenamiento
La identifcacin y el manejo adecuados del riesgo hacen parte fundamental de los proce-
sos de planifcacin ambiental en la gestin territorio. Se hace necesario contar con procesos e
instrumentos de planifcacin integrados y fortalecidos que, adems de reconocer las caracte-
rsticas naturales propias de cada regin y sus potencialidades, faciliten la identifcacin de los
riesgos de origen natural y antrpico inherentes a cualquier actividad que se planee realizar.
Por ello, se continuar con los procesos de incorporaci n del riesgo en los POT, inclu-
yendo la identifcacin de riesgos potenciales asociados a los usos del suelo, a la provisin
de bienes y servicios ambientales y a las diferentes actividades econmicas de las regiones
y del pas. El riesgo deber ser considerado un determinante ambiental ms dentro de los
procesos de planifcacin y al momento de defnir los usos del suelo.
Se coordinar a travs de la Comisin Nacional Asesora para la Prevencin y Mitiga-
cin de Incendios, las autoridades ambientales regionales y con el apoyo de la Direccin
de Prevencin y Atencin de Desastres DPAD, la puesta en marcha del Plan Nacional
de Prevencin y Control de Incendios Forestales y Restauracin de reas[sic] Afectadas;
y la consolidacin de planes de contingencia nacional, regional y local para la prevencin
y control de incendios forestales. Igualmente se fortalecern las acciones regionales ante
la ocurrencia de tales eventos y se publicar y socializar el protocolo de restauracin de
las coberturas vegetales afectadas por estos eventos. En esta misma materia se apoyarn
proyectos piloto de restauracin de reas degradadas, priorizando la intervencin en el
Parque Nacional Natural Los Nevados gravemente afectado por este fenmeno en 2006;
para lo anterior ser necesario, entre otras acciones, que las entidades territoriales al igual
que las empresas de servicios pblicos de carcter estatal procedan a adquirir los predios
de propiedad privada y las mejoras al interior del Parque.
Se fortalecern las acciones que permitan el manejo adecuado del riesgo por sequa, tema
dentro del cual reviste especial importancia el Fenmeno de El Nio que incide peridica-
mente sobre el clima del pas; el Mavdt y el Ideam apoyarn la realizacin de mapas de riesgo
sectoriales, que debern ser elaborados por cada sector para disear, a partir de ellos, planes de
reduccin de la vulnerabilidad y planes de contingencia para atender sus consecuencias.
En relacin con el cambio climtico, bajo la coordinacin del Mavdt y el Ideam, y
con la participacin del DNP, y los Ministerios de Relaciones Exteriores, Agricultura y
Desarrollo Rural, Minas y Energa, de la Proteccin Social y Transporte, se elaborar la
Segunda Comunicacin Nacional sobre Cambio Climtico en el marco de la cual se esta-
blecern opciones de estrategias para la reduccin de emisiones de Gases de Efecto Inver-
nadero (GEI), se adelantarn estudios de vulnerabilidad, se defnirn medidas especfcas
de adaptacin y mitigacin de los efectos, y se formular una Poltica Nacional de Cambio
Climtico y un Plan Integral de Accin Nacional sobre el tema. La poltica defnir el marco
institucional necesario para coordinar las acciones que en ella se propongan.
En el marco del Plan de Accin Nacional de lucha contra la Desertifcacin y la Sequa
en Colombia, se apoyar la implementacin de programas y proyectos regionales de lucha
Captulo 5
353
contra la desertifcacin y la sequa, a travs de los cuales se desarrollaran medidas preventivas
en zonas que aun no han sido afectadas por este problema o que solo lo han sido levemente;
medidas correctivas para mantener los procesos hidrolgicos, ecolgicos, la productividad y la
diversidad biolgica de las tierras desertifcadas en grado moderado; y medidas de rehabilita-
cin para recuperar las tierras gravemente o muy gravemente desertifcadas. De igual manera, se
avanzar en la zonifcacin y ordenacin de zonas secas en el territorio nacional.
Gestin integrada del recurso hdrico
Dando continuidad al Plan Nacional de Desarrollo 2002-2006, en este nuevo plan se
plantea el reto de garantizar la sostenibilidad del recurso, entendiendo que se deriva del
ciclo hdrico que vincula una cadena de interrelaciones entre diferentes componentes na-
turales y antrpicos. En consecuencia, se requiere abordar el manejo del agua como una
estrategia de carcter nacional desde una perspectiva ambiental e integral que recoja las
bondades de la diversidad regional y las potencialidades de la participacin de actores
sociales e institucionales.

Ordenamiento y planifcacin para la conservacin del recurso
El Mavdt, en coordinacin con el DNP y el Ideam, y con la participacin de otros
actores relevantes, formular y adoptar por Conpes una Poltica Hdrica Nacional, como
instrumento direccionador de la gestin integral del recurso incluyendo las aguas sub-
terrneas, en la cual se establezcan los objetivos y estrategias del pas para el uso y apro-
vechamiento efciente del agua, as como el manejo del recurso por parte de todos los
sectores, que incluya objetivos de poltica para la prevencin de la contaminacin hdrica
y de la calidad, considerando la armonizacin de los aspectos sociales, econmicos y am-
bientales y el desarrollo de los respectivos instrumentos econmicos y normativos. Para su
formulacin se har uso de los resultados proporcionados por las evaluaciones ambienta-
les estratgicas relacionadas que se prev realizar.
Como estrategia fundamental para garantizar la sostenibilidad y el manejo de la oferta
de agua en el pas, se iniciarn o continuarn los procesos para la formulacin e imple-
mentacin de los planes de ordenamiento y manejo de las cuencas abastecedoras de agua
(Pomca), prioritariamente para capitales de departamento y municipios con poblaciones
mayores de 50.000 habitantes, que presenten ndices de escasez entre media y alta. Para
ello, el Mavdt reglamentar los consejos de cuenca, su conformacin y la participacin de
los distintos miembros; sern conformados por las autoridades ambientales competentes
con la participacin de las entidades territoriales, las entidades pblicas con representa-
cin en la zona, los usuarios de la cuenca, los grupos tnicos, la academia y los centros
de investigacin; estos consejos actuarn como rganos consultivos en los procesos de
formulacin, ejecucin, seguimiento y evaluacin de los Pomca. En concordancia con lo
establecido en el Captulo Desarrollo Urbano: ciudades compactas y sostenibles, Agua
para la Vida, se disear la reglamentacin pertinente, a fn de establecer la participacin
de las empresas prestadoras del servicio de agua potable en la ejecucin de los Pomca. Se
dar especial importancia a la solucin de los problemas de las cuencas que tributen a los
ros Magdalena y Cauca, para lo cual el Mavdt priorizar las acciones a desarrollar.
354
El establecimiento de 120.000 hectreas de reforestacin protectora se orientar prin-
cipalmente a cuencas abastecedoras de acueductos municipales y veredales en las zonas de
conservacin defnidas por los respectivos planes de ordenamiento y manejo de cuencas y
teniendo en cuenta las directrices del Mavdt.
En regiones donde es indispensable el aprovechamiento de aguas subterrneas, el
Ideam coordinar con el Ingeominas la realizacin de inventarios regionales detallados,
tanto de la oferta como de los tipos y la intensidad del uso del recurso, y se formularn por
parte de las autoridades ambientales competentes los correspondientes planes de manejo
para orientar su uso y aprovechamiento sostenible.
Se formularn planes de manejo ambiental, en 13 pramos relacionados con abasteci-
miento hdrico de asentamientos humanos, y en sitios en donde por las caractersticas de
los suelos y sus procesos de deterioro, se ha evidenciado el avance de procesos de desertif-
cacin. Adicionalmente, se contribuir a la recuperacin y conservacin de los humedales
a travs de la defnicin y determinacin de sus zonas de proteccin, de mantenimiento
de su conectividad y de las zonas importantes para la recuperacin de su sistema hdrico.
Se defnirn zonas de proteccin en complejos de humedales de la Depresin Momposina
en los municipios de Majagual, Sucre y Guaranda y en los municipios de Magangue, Ach
y San Jacinto del Cauca en Bolvar; y se formularn los planes de manejo para los hume-
dales de Zapatosa, Delta del Ro Baud y Fquene. Como herramienta para conservar y
restaurar los humedales del pas se revisar, actualizar y adoptar por Conpes, la Poltica
Nacional de Humedales Interiores.
El Mavdt fortalecer y consolidar los instrumentos econmicos y fnancieros relacio-
nados con el recurso hdrico y propender por su armonizacin con los instrumentos de
planifcacin, regulatorios y de administracin del recurso, de tal manera que se eliminen
los confictos en su aplicacin y permitan la concurrencia de distintas fuentes de recursos
para la fnanciacin de los Pomca. Adems, se ajustar la estructura organizativa y fun-
cional del Viceministerio de Ambiente para garantizar el cumplimiento de los propsitos
aqu enunciados en torno a la gestin integral del recurso hdrico.
Uso efciente del agua
El uso efciente del agua, garantizar mediante la promocin de mecanismos inter-
sectoriales de coordinacin, como las agendas ambientales sectoriales, las evaluaciones
ambientales estratgicas, los convenios de produccin ms limpia, las comisiones tcnicas
intersectoriales y los consejos de cuencas, y el ajuste de los incentivos que efectivamente
permitan el uso efciente del recurso. Es especialmente importante la concertacin con los
principales sectores consumidores de agua en el pas, es decir el agrcola para impulsar
la utilizacin de tecnologas ms efcientes de riego y de uso de agua en actividades de
poscosecha, el de agua potable para impulsar programas de reduccin del consumo en
los centros urbanos y el industrial.
A travs de los programas estratgicos para el manejo integral del agua que adelanta
Colciencias, se buscar la fnanciacin de investigaciones en desarrollo y transferencia de
tecnologas y efciencia de sistemas productivos en el uso del agua. As mismo, el Ideam,
con el concurso de las autoridades regionales, fortalecer la red de monitoreo de calidad
Captulo 5
355
y cantidad del agua en todo el pas, con nfasis en la cuenca Magdalena-Cauca, donde se
contar con el apoyo de Cormagdalena y las autoridades ambientales regionales en cuyas
jurisdicciones se vierten aguas residuales a la mencionada cuenca.
En relacin con la contaminacin hdrica, se trabajar principalmente en la preven-
cin y control de vertimientos, para lo cual se actualizarn los diagnsticos sectoriales con
el fn de priorizar las acciones en los sectores que generen mayor contaminacin y los que
presenten perspectivas de altas tasas de crecimiento; se promovern cambios tecnolgicos
en los sectores generadores de mayor contaminacin mediante la suscripcin de conve-
nios de produccin ms limpia y se divulgarn los mecanismos existentes (tributarios y
fnancieros) para promover la adopcin de estas tecnologas. Acciones similares se em-
prendern para enfrentar los problemas de sedimentacin, erosin y degradacin.
Se revisarn y armonizarn las normas relacionadas con vertimientos y los instrumen-
tos para el control de la contaminacin. Se promover la mayor efectividad en la inversin
de los recursos provenientes del recaudo de la tasa retributiva, con el fn de que se destinen
al monitoreo de la calidad del recurso y a proyectos de inversin para el mejoramiento de
su calidad. As mismo, se crearn indicadores y criterios para el control y seguimiento sec-
toriales, los cuales facilitarn que las autoridades ambientales aseguren el cumplimiento
de las normas por parte de los sectores.
Se disearn estrategias que permitan la concurrencia de recursos, competencias y
responsabilidades de los diferentes actores que participan en la gestin integral del recur-
so hdrico; se implementarn mecanismos que garanticen una mayor efectividad de la in-
versin de recursos derivados de la aplicacin de instrumentos econmicos y fnancieros.
Especial importancia se dar a la vigencia del artculo 111 de la Ley 99 de 1993 y a la de-
fnicin de mecanismos y dems instrumentos que garanticen su efectivo cumplimiento
por parte de las entidades territoriales.
Gestin integral de costas y mares
En el marco de la Poltica Nacional Ambiental para el Desarrollo Sostenible de los Es-
pacios Ocenicos y las Zonas Costeras e Insulares de Colombia aprobada por el Consejo
Nacional Ambiental en el 2002, se dar continuidad a los procesos regionales de incor-
poracin de los lineamientos del manejo integrado de las zonas costeras en los planes de
ordenamiento territorial costero, con la vinculacin directa de las entidades territoriales,
autoridades ambientales y cientfcas de cada una de las Unidades Ambientales Costeras
establecidas por la Poltica.
Se disearn instrumentos de gestin para el manejo del recurso hdrico en su compo-
nente marino y costero, referentes al control de la contaminacin mediante la defnicin
de lmites permisibles para descargas por actividades antrpicas prioritarias. Se estable-
cer un plan de accin para el manejo integral del recurso a partir de la identifcacin y
precisin de competencias en materia ambiental, con el fn de asignar responsabilidades.
De igual forma, las acciones que se desarrollen con el objeto de incorporar de manera
integral y sostenible el territorio martimo y las potencialidades de los espacios ocenicos y
las zonas costeras e insulares al desarrollo del pas, contribuirn al logro de los propsitos
planteados en la lnea de Fortalecimiento de las Capacidades Territoriales para Promover el
356
Desarrollo, del componente de Desarrollo Regional, y de Integracin del territorio mar-
timo al desarrollo nacional incluidas en el presente Plan.
Conocimiento, Conservacin y Uso Sostenible de la Biodiversidad
Colombia es un pas con una gran oferta ambiental que no ha sido aprovechada en su real
dimensin y que debe ser tenida en cuenta como soporte de un modelo alternativo de desa-
rrollo nacional, regional y local; uno de los elementos fundamentales de esa oferta correspon-
de a su diversidad biolgica. El Estado reconoce que las mltiples funciones estratgicas que
cumple la biodiversidad son indispensables para generar bienestar, crecimiento y desarrollo
y que, a su vez, dependen del tipo de relacin que el hombre establece con la naturaleza. En
este sentido, usar sosteniblemente la biodiversidad, aprovechando las ventajas comparativas
que le aporta al pas, para convertirlas en ventajas competitivas, requiere el acompaamiento
de acciones concretas que propendan por su conocimiento y conservacin y de mecanismos
que promuevan la distribucin justa y equitativa del benefcio derivado de su uso
185
, como un
compromiso de la Nacin refejado en el presente Plan Nacional de Desarrollo.
Conocimiento de la biodiversidad
Se avanzar en la elaboracin del inventario nacional de la biodiversidad, como una
tarea interinstitucional coordinada por el Instituto Alexander von Humboldt (IAvH) y el
Mavdt y apoyada e implementada por los institutos de investigacin y las dems institu-
ciones del Sina que tienen competencia en el tema. Se defnir una estrategia que permita
identifcar claramente los vacos de informacin, nacionales y regionales, que existen en
los diferentes componentes de la biodiversidad para ser incluidos en la construccin del
inventario. La informacin generada ser sistematizada, articulada y puesta al servicio
pblico por medio del Sistema de Informacin en Biodiversidad (SIB), en el marco del
Sistema de Informacin Ambiental para Colombia (SIAC).
Para fomentar el conocimiento del uso potencial de la biodiversidad nativa, el Estado
apoyar la generacin de conocimiento bsico en temas de gentica, biotecnologa, siste-
mtica y taxonoma y de conocimiento articulado a las demandas del sector productivo en
temas de uso de la biodiversidad nativa. Se apoyarn proyectos tendientes a la identifca-
cin de las especies silvestres promisorias, tanto continentales como marinas, que puedan
ser objeto de planes de manejo y aprovechamiento sostenible. De la misma forma, se apo-
yar la implementacin del programa nacional de bioprospeccin terrestre y marina.
El Mavdt formular una agenda nacional de investigacin, desarrollo y transferencia
de tecnologa, para nuevos productos de valor agregado, con miras a fortalecer los diferen-
tes eslabones de las cadenas de agregacin de valor; el desarrollo de la agenda se realizar
a travs de la creacin en Colciencias de programas estratgicos de investigacin y del
aprovechamiento de aquellos diseados para formacin de talento humano en investiga-
cin y desarrollo. Para hacer operativos los procesos de investigacin en biodiversidad,
se revisarn con criterios de rigurosidad y efciencia los procedimientos para otorgar las
licencias, permisos y trmites.
185
Convenio sobre la Diversidad Biolgica, Poltica Nacional de Biodiversidad y Visin Colombia II Centenario: 2019.
Captulo 5
357
Por la importancia del conocimiento tradicional para el manejo de la biodiversidad, el
Mavdt coordinar con las instituciones que tengan competencia en el tema la formulacin
participativa de lineamientos de poltica para su recuperacin, proteccin y fomento, de
forma tal que se involucren acciones de comunicacin y educacin, adecuadas a la diver-
sidad de contextos culturales.
Conservacin de la biodiversidad
La conservacin de la biodiversidad deber ser una tarea descentralizada. Por lo anterior,
se elaborar una poltica nacional, adoptada por Conpes que defna y reglamente el Siste-
ma Nacional de reas Protegidas Sinap,que articule las diferentes categoras y sistemas
de reas protegidas de carcter nacional, regional y local; que incorpore lineamientos para
la defnicin de la estrategia de sostenibilidad fnanciera del Sinap, as como los objetivos
de conservacin que tiene el pas, como marco nico para la creacin de nuevas reas
protegidas y que defna el mecanismo institucional necesario para su aplicacin. En este
marco se aumentar la representatividad ecosistmica por medio de la declaratoria o
ampliacin de 200.000 nuevas hectreas de reas protegidas, terrestres y marinas dentro
del Sinap.
Se apoyar la elaboracin e implementacin de planes de manejo socialmente con-
certados en las diferentes reas protegidas, de forma tal que incluyan criterios para el
conocimiento, conservacin y uso sostenible de la biodiversidad. En coordinacin con la
UAESPNN, las autoridades ambientales regionales y las entidades territoriales delimita-
rn las zonas amortiguadoras de las reas protegidas del SPNN, de acuerdo con la regla-
mentacin que, para el efecto, expida el Gobierno Nacional. Igualmente, la UAESPNN
liderar la concertacin de estrategias especiales de manejo de reas del SPNN traslapadas
con resguardos indgenas. Finalmente, se fortalecer la cooperacin internacional para el
manejo de reas protegidas fronterizas.
Se adelantarn diferentes procesos de conservacin y manejo de ecosistemas estra-
tgicos. Particularmente se trabajar en la defnicin de criterios que permitan priorizar
acciones de conservacin y recuperacin de humedales y en la declaratoria de al menos
tres nuevos humedales de importancia internacional Ramsar. Se promover el ordena-
miento de 100.000 ha. de manglar, en especial en zonas de infuencia de comunidades
tnicas, as como la ordenacin y manejo de ecosistemas de pramo. El Mavdt liderar la
reglamentacin de los aspectos concernientes al bosque natural en el marco de la Ley 1021
de 2006, para lo cual contar con el apoyo tcnico de los institutos de investigacin. En los
prximos cuatro aos se contar con planes de ordenacin y manejo para 2.000.000 ha.
adicionales de bosque natural de las cuales 100.000 estarn en proceso de certifcacin.
Con el fn de promover la conservacin, restauracin y proteccin de zonas de im-
portancia estratgica ambiental, se estudiar la posibilidad de incluir una ponderacin
adicional en el indicador de efciencia fscal de que trata la Ley 715 de 2001 para aquellos
municipios que establezcan incentivos en materia de impuesto predial a predios particu-
lares que sean destinados a tales propsitos.
Dada la urgencia de implementar medidas efectivas para evitar la extincin de es-
pecies amenazadas por prdida de hbitat o por trfco ilegal y para la proteccin de las
358
especies endmicas y migratorias el Mavdt, apoyado por los institutos de investigacin, las
autoridades ambientales regionales, la academia y las comunidades rurales, coordinar la
elaboracin e implementacin de planes enfocados a la proteccin y manejo de sus hbitat
naturales. A su vez, el Estado continuar apoyando la implementacin de la Estrategia
Nacional para la Prevencin y Control del Trfco Ilegal de Especies Silvestres.
Todas las estrategias de conservacin in situ y de conocimiento de la biodiversidad
sern fortalecidas por las acciones que en materia de conservacin ex situ se desarrollen
como complemento. De igual manera se fortalecer la gestin ambiental en materia de
prevencin, manejo y control de especies introducidas, exticas, invasoras y trasplantadas.
Finalmente, se continuar implementando a nivel nacional y regional la gestin ambiental
tcnica y normativa en bioseguridad respecto a organismos genticamente modifcados
(OGM) y, como parte de la accin de Promocin de la salud y prevencin de la enfer-
medad (PyP) del componente de Seguridad social integral contemplado en el Captulo
de Reduccin de la pobreza y promocin de la equidad se fortalecer el componente
ambiental del Laboratorio interinstitucional de Deteccin y Monitoreo de OGM.
Uso sostenible de la biodiversidad
Con el fn de promover el aprovechamiento sostenible de productos de la biodiver-
sidad y de los servicios ambientales, es necesario trabajar de manera coordinada, en el
marco de cadenas de valor, de acuerdo con lo propuesto en el Plan Estratgico Nacional
de Mercados Verdes (PENMV). Para lo anterior se enfocarn los esfuerzos en articular la
investigacin bsica con la aplicada, generar innovacin y transferencias de tecnologas,
promover el desarrollo de mercados, fortalecer y desarrollar diferentes esquemas empre-
sariales y desarrollar y aplicar la normatividad.
En concordancia con las prioridades programticas y temticas del Plan Nacional de
Ciencia, Innovacin y Tecnologa y del Plan Estratgico Nacional de Mercados Verdes,
se fortalecer la generacin de conocimiento cientfco, tecnolgico y de innovacin en
torno al aprovechamiento sostenible de la biodiversidad y recursos genticos as como de
procesos de desarrollo productivo y tecnolgico, acorde con las necesidades de los secto-
res productivos de mercados verdes.
Igualmente, se realizarn estudios para identifcar el potencial comercial, en los m-
bitos nacional e internacional, de los productos elaborados a partir de especies de la bio-
diversidad nativa, marina y continental y de los servicios ambientales, y se fortalecern el
Observatorio Nacional de Biocomercio (OBIO).
Con miras a apoyar el desarrollo de iniciativas empresariales y de diferentes esquemas
asociativos, se explorarn nuevos instrumentos, econmicos y fnancieros, y se fortalece-
rn los mecanismos existentes que tengan por objetivo la dinamizacin de los Mercados
Verdes. Conjuntamente con las autoridades ambientales regionales, los institutos de in-
vestigacin y con la participacin de las cmaras de comercio, el Sena y otras entidades
de fortalecimiento empresarial, se brindar apoyo a las cadenas de valor que adems pro-
muevan la generacin de empleo en las regiones. Al fnal del cuatrienio se espera contar
por lo menos con 150 nuevas miypimes y empresas de base comunitaria vinculadas a las
cadenas productivas que se promueven en el marco del PENMV.
Captulo 5
359
El Mavdt, en coordinacin con los institutos de investigacin y las autoridades ambien-
tales regionales, apoyar a los diferentes usuarios de la biodiversidad en la formulacin e im-
plementacin de planes de manejo costo-efectivos, orientados al aprovechamiento sosteni-
ble de la biodiversidad y de los servicios ambientales que presta. As mismo, se desarrollar
un conjunto de instrumentos econmicos y fnancieros que incentiven el conocimiento, la
conservacin y el uso sostenible de la biodiversidad, incluyendo los mecanismos necesarios
para la creacin de un sistema de pago por servicios ambientales en Colombia.
El Mavdt, en conjunto con el Ministerio de la Proteccin Social, el Invima, el ICA y
el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, en el marco de sus competencias, de-
sarrollarn un proceso de armonizacin de la normatividad para el uso sostenible de la
biodiversidad y pondr en marcha una estrategia que facilite y promueva el desarrollo y la
comercializacin de nuevos productos derivados de la fora y la fauna nativas, en especial
de aquellos orientados a aplicaciones en las industrias alimenticia, farmacutica, cosmti-
ca y de insumos para la produccin agrcola. Para ello, se reconocern las investigaciones
realizadas en el pas y se ampliar el vademcum de plantas medicinales.
Se facilitar la implementacin de las polticas nacionales de aprovechamiento soste-
nible de la biodiversidad y de los servicios ambientales en cada una de las Corporaciones
Autnomas Regionales y de Desarrollo Sostenible a travs de la promocin de las ventani-
llas de mercados verdes y biocomercio. El Mavdt coordinar, con las dems instituciones
que fomentan el uso sostenible de la biodiversidad la defninicin y formulacin del pro-
grama nacional de biocomercio sostenible, como parte de la actualizacin y revisin del
Plan Estratgico Nacional de Mercados Verdes.
Reconociendo el potencial que tiene el aprovechamiento de los recursos genticos y
sus productos derivados, y como medida para evitar la biopiratera y una distribucin
poco justa e inequitativa del benefcio obtenido, el Mavdt coordinar la defnicin de li-
neamientos de poltica para su acceso y aprovechamiento
186
. En este sentido, el Mavdt,
en coordinacin con los institutos de investigacin ambientales, liderar el proceso de
revisin de la Decisin 391 de la CAN sobre acceso a los recursos genticos.
De otra parte, en alianza con el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, y con la
activa participacin de la UAESPNN, se promover el ecoturismo como herramienta para
la conservacin de la biodiversidad a escala regional y local, a travs de la promocin de la
participacin privada y comunitaria en la prestacin de servicios ecotursticos, del fortaleci-
miento del Comit Interinstitucional de Ecoturismo y del trabajo articulado con entidades
como el Sena, Proexport, el Fondo de Promocin Turstica y otras instituciones pblicas y
privadas vinculadas a esta actividad. Al fnal del cuatrienio se espera contar con al menos cu-
atro nuevos esquemas de participacin privada o comunitaria para la prestacin de servicios
ecotursticos en reas del Sistema de Parques Nacionales Naturales.
Promocin de procesos productivos competitivos y sostenibles
El Gobierno Nacional ha venido consolidando una estrategia tendiente a mejorar el
desempeo de los sectores productivos y del proceso de concertacin de la agenda interna

186

Este documento ser adoptado a travs del Conpes.
360
para la competitividad y la productividad, en cuyo marco la variable ambiental deja de ser
percibida como un costo adicional convirtindose en una oportunidad para crear compe-
titividad y facilitar el acceso a los mercados nacionales e internacionales.
Implementacin de acciones sectoriales que integren consideraciones ambientales
En la perspectiva de fortalecer la responsabilidad de la gestin ambiental en las etapas
de planeacin y desarrollo de los sectores econmicos del pas, se profundizar el esquema
de implementacin de las Evaluaciones Ambientales Estratgicas EAE, en especial en
los sectores de infraestructura, transporte y minero-energtico, de turismo y salud am-
biental, las cuales sern desarrolladas por los ministerios correspondientes. Para lo ante-
rior, el Mavdt elaborar lineamientos para orientar la realizacin de las evaluaciones, para
su aplicacin sectorial y territorial
187
.
Los Ministerios de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial y de Minas, en coordi-
nacin con el DNP, formularn un documento Conpes para el sector minero, cuyas accio-
nes servirn de insumo para la formulacin de la poltica sectorial minera contemplada en
el captulo sobre Crecimiento Alto y Sostenido: la condicin para un desarrollo equitativo
del presente Plan de Desarrollo.
De igual forma, se revisarn, ajustarn, formalizarn e implementarn las agendas am-
bientales interministeriales e intersectoriales, as como las agendas con grupos tnicos y
otros grupos de la sociedad, impulsando la suscripcin de acuerdos y convenios interins-
titucionales e intersectoriales que soporten su ejecucin
188
. Para el caso especfco de la
Regin Amaznica y del Pacfco, se culminar con la formulacin de las polticas respec-
tivas, las cuales tendrn como referente los resultados de las Agendas 21, construidas estas
ltimas, bajo la coordinacin de los Institutos Sinchi e IIAP, respectivamente.
Con el fn de promover la competitividad empresarial y contar con una herramienta
que permita verifcar el cumplimiento de la normatividad ambiental, bajo la coordinacin
del Ideam se disear un sistema unifcado de informacin, en los mbitos nacional y
regional, sobre el uso y aprovechamiento de recursos y la generacin de vertimientos,
emisiones y residuos por parte de los diferentes sectores productivos, que se iniciar con
los sectores manufacturero, de hidrocarburos y agropecuario, logrando con ello, adems,
simplifcar y unifcar en todo el pas los procedimientos usados para el reporte a las auto-
ridades ambientales.
Se ajustar la estructura organizativa y funcional del Mavdt para la conformacin de
un grupo de trabajo de medidas sanitarias y ftosanitarias (MSF) y se defnir el alcance
de las competencias en materia ambiental y de la coordinacin intersectorial del sistema
MSF; se desarrollarn mecanismos de coordinacin intrasectorial con autoridades am-
bientales regionales e institutos de investigacin, mediante la creacin de grupos MSF
regionales; se mejorar la capacidad operativa, tcnica y cientfca del componente am-
biental del sistema MSF y se coordinarn con otras autoridades ambientales las acciones
de control y vigilancia sobre distintas cadenas, con nfasis en las cadenas de la carne, la
187
Este documento ser adoptado a travs de Conpes.
188
Algunos de los temas incluidos en las agendas existentes han sido incorporados en los captulos de este Plan relacionados con
los temas sectoriales correspondientes.
Captulo 5
361
leche bovina y otros productos priorizados. Estas estrategias se articulan con la estrategia
de Mejorar el estatus sanitario de la produccin agroalimentaria y con la estrategia Abrir
nuevos mercados, incluidas en el captulo sobre Crecimiento Alto y Sostenido: la condicin
para un desarrollo equitativo, desarrolladas por el Ministerio de Agricultura, el Invima,
el ICA, el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, y dems entidades competentes
para el tema en el marco de los tratados comerciales y de las estrategias de desarrollo del
sector productivo. En temas de inocuidad de la produccin agroalimentaria el Ministerio
del ramo, con las entidades adscritas y dems responsables de la implementacin de los
Conpes 3375 y 3376 de medidas sanitarias y ftosanitarias, establecer un sistema de regis-
tro de plaguicidas y monitoreo de lmites mximos de residuos y un plan de residuos que
contemple contaminantes qumicos.
Respecto al uso efciente de insumos agropecuarios el Ministerio de Agricultura y De-
sarrollo Rural y entidades adscritas fortalecern y brindarn asistencia tcnica a la produc-
cin agropecuaria en manejo ambiental, manejo integrado de plagas y buenas prcticas.
Con el propsito de disear e implementar programas nacionales dirigidos a promo-
ver una cultura de consumo sostenible, se formularn e implementarn herramientas y
metodologas para promover el consumo sostenible, adaptadas a las condiciones sociales,
econmicas y ambientales de las regiones y del pas
189
.
Bienes y servicios amigables con el medio ambiente
Reconociendo el potencial de oferta de bienes y servicios ambientales, as como su cre-
ciente demanda en los mercados nacional e internacional, el Mavdt coordinar la actuali-
zacin, consolidacin e implementacin del Plan Estratgico Nacional de Mercados Verdes
(PENMV), como una estrategia integral de desarrollo sostenible econmico, social y am-
biental para la competitividad y la generacin de empleo, especialmente para los grupos
poblacionales con bajos niveles de insercin en las dinmicas econmicas tradicionales.
Teniendo en cuenta que el Plan involucra a sectores que tienen un gran impacto sobre
el medio ambiente, la sostenibilidad de los recursos naturales y la competitividad del pas,
se articularn sus estrategias con las polticas y los programas sectoriales de inversin.
En el marco del PENMV, y conjuntamente con el Ministerio de Agricultura y Desarrollo
Rural, Proexport y el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, se desarrollarn incen-
tivos para apoyar los sistemas agropecuarios sostenibles y la certifcacin ecolgica para
productores y empresarios, con el propsito de consolidar, fortalecer, diversifcar y ampliar
la oferta de productos ecolgicos, aumentar su competitividad en los mercados y promover
su consumo interno.
La agricultura ecolgica ser dirigida por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo
Rural en concordancia con el Plan Estratgico Nacional de Mercados Verdes del Mavdt.
Se apoyar a pequeos y medianos productores que quieran reconvertir sus sistemas pro-
ductivos hacia la agricultura ecolgica y buscar progresivamente ampliar sus mercados
hacia mercados internacionales.

189
Algunas[sic] de estas herramientas son: ecodiseo, anlisis de ciclo de vida, compras sostenibles y programas de educacin
sobre consumo sostenible dirigidos a los jvenes.
362
Se fortalecer el Programa Nacional de Ecoetiquetado, como esquema voluntario de
diferenciacin de bienes y servicios con atributos ambientales y sociales mediante: la nor-
malizacin de nuevas categoras dentro del programa; la creacin de unidades sectoriales
de normalizacin; la divulgacin y la promocin del sello ambiental colombiano entre
productores y los consumidores nacionales; la bsqueda de reconocimiento mutuo con
sellos similares en otros pases y la promocin del uso del sello ambiental, a travs de la
creacin de mecanismos econmicos y fnancieros, en sectores productivos estratgicos
de la economa nacional, de forma tal que al fnal del cuatrienio haya por lo menos 40
productos certifcados con este sello.
Se promocionarn las opciones de reduccin de emisiones de gases de efecto invernadero
(GEI) en el marco del Mecanismo de Desarrollo Limpio del Protocolo de Kyoto y se for-
talecer el portafolio de proyectos de reducciones de emisiones. De esta forma se espera,
al fnal del cuatrienio que el pas cuente con opciones de compra desertifcados de reduc-
cin de emisiones de gases efecto invernadero por un valor de 40 millones de dlares.
As mismo, se implementarn estrategias para superar las barreras (tcnicas, comerciales,
institucionales, jurdicas y fnancieras) que limitan la formulacin de proyectos de reduccin
de emisiones de GEI en los sectores o actividades con mayor impacto en el desarrollo
nacional, tales como el impulso a programas de investigacin en metodologas de formu-
lacin de proyectos y en diseo de tecnologas aplicables, o el desarrollo de esquemas de
fnanciacin en asocio con entidades promotoras nacionales e internacionales.
Se fortalecern los vnculos entre el PENMV y la Poltica Nacional de Produccin ms
limpia, articulando esfuerzos, instrumentos, mecanismos de fnanciacin y sectores priorita-
rios de trabajo. En el marco de ambas iniciativas se suscribirn nuevos convenios de pro-
duccin ms limpia con gremios y asociaciones locales y regionales que contribuyan a
prevenir el deterioro ambiental y mejoren la competitividad sectorial; se desarrollaran cinco
proyectos de produccin ms limpia en uso del mercurio para la minera de oro; se disea-
rn e implementarn incentivos econmicos y fnancieros que promuevan la adopcin de
este tipo de tecnologas; se promovern estrategias de cooperacin tcnica internacional
(convenios o proyectos de transferencia tecnolgica); y se trabajar en la[sic] implemen-
tacin del Programa Nacional de reconocimiento ambiental empresarial.
Se incluirn los bienes y servicios promovidos por el PENMV en los programas de
promocin de exportaciones de Proexport, en las convocatorias de fnanciacin promovi-
das desde el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo y otras entidades del Gobierno.
Igualmente, se adelantarn acciones encaminadas a fortalecer las lneas de fnanciacin
existentes para las iniciativas privadas y comunitarias de mercados verdes y produccin
ms limpia y a ampliar la cobertura de crdito, facilitando el acceso a otras lneas y otras
estrategias de fnanciacin.
Prevencin y control de la degradacin ambiental
El deterioro de las condiciones ambientales en las reas urbanas y rurales se traduce en
altos costos para la poblacin y para el Estado, en detrimento del desarrollo del pas. Por
tanto, se hace necesario fortalecer los instrumentos para prevenir y controlar la degrada-
cin ambiental atendiendo de manera directa las principales causas y promoviendo una
Captulo 5
363
cultura de la prevencin, en consonancia con lo establecido en las estrategias sectoriales
del captulo Crecimiento Alto y Sostenido: la condicin para un desarrollo equitativo del
presente Plan.
Por los impactos positivos que puede generar sobre la salud de la poblacin y sobre las
fnanzas del Estado, se elaborar una Poltica Nacional de Salud Ambiental, con base en el
Plan Nacional de Salud Ambiental (PLANASA) - 2000-2010, que promueva la equidad y
la proteccin hacia los grupos ms vulnerables, y que haga nfasis en los problemas am-
bientales que generan los mayores costos para la sociedad colombiana.
En relacin con la contaminacin del aire, el Mavdt promover la consolidacin de la
Comisin Tcnica Nacional Intersectorial para la Prevencin y el Control de la Contami-
nacin del Aire CONAIRE, como instancia de coordinacin para el diseo, implemen-
tacin, seguimiento, evaluacin y ajuste de polticas, estrategias e instrumentos nacionales
en materia de prevencin y control de la contaminacin atmosfrica en Colombia. Esta
estrategia articular el tema de prevencin y control de la contaminacin del aire con la
promocin por parte del Gobierno de los combustibles ms limpios y la promocin de la
competencia en el mercado de biocombustibles, contenidos en el captulo Crecimiento
Alto y Sostenido: la condicin para un desarrollo equitativo del presente Plan.
Bajo la coordinacin del Ideam, se elaborarn, validarn y ajustarn los protocolos
nacionales de monitoreo y seguimiento de la calidad del aire, y de inventarios de emisio-
nes generadas por fuentes fjas y mviles. El Mavdt apoyar el fortalecimiento de 15 redes
de monitoreo de calidad del aire y elaborar el diagnstico del estado de 7 redes del pas,
promulgar las normas para fuentes fjas y fuentes mviles y adelantar cinco estudios
piloto para evaluar los efectos de la contaminacin del aire en la salud. Como parte del
Sistema de Informacin Ambiental para Colombia (SIAC), se crear el SISAIRE que ser
administrado por el Ideam.
El Mavdt impulsar la formulacin y avance por parte de las autoridades ambientales
competentes, de los programas de reduccin de contaminacin en la fuente y disear un
instrumento econmico para la prevencin y control de la contaminacin del aire. Se revi-
sarn y armonizarn las normas relacionadas con vertimientos y los instrumentos para el
control de la contaminacin. As mismo, se crearn indicadores y criterios para el control
y seguimiento sectoriales, los cuales facilitarn que las autoridades ambientales aseguren
el cumplimiento de las normas.
En materia de residuos, se promover la gestin integral desde los patrones de produccin y
consumo hasta su aprovechamiento y valorizacin o disposicin fnal, incluyendo el es-
tablecimiento de la responsabilidad extendida del productor, la conformacin de la Mesa
Nacional de Reciclaje para fomentar el aprovechamiento sostenible de los residuos sli-
dos, la implementacin de sistemas integrados de retorno de materiales reciclables y la
elaboracin de guas tcnicas de reciclaje; adems, se fortalecer el convenio con el Sena
para continuar promoviendo y consolidando la organizacin empresarial de los diferentes
actores dedicados al reciclaje y aprovechamiento de residuos slidos, con el fn de hacer
de ellas unas actividades econmicas productivas.
Se continuar con la implementacin de la Poltica Ambiental para la Gestin Integral
de los Residuos o Desechos Peligrosos, Respel, con el fn de avanzar en la solucin a los
364
graves problemas que conllevan su generacin y manejo inadecuados. En este sentido,
se promover la prevencin de su generacin a travs del impulso de estrategias de pro-
duccin ms limpia; se establecer el requerimiento de formulacin de planes de gestin
integral a los generadores de Respel y a las autoridades ambientales regionales; se impul-
sar la creacin y fortalecimiento de empresas para el aprovechamiento y la valorizacin
de Respel de manera ambientalmente segura; se establecern cinco sistemas de retorno de
Respel derivados del consumo masivo; se identifcarn las alternativas de tratamiento y
disposicin fnal para tres regiones del pas y se desarrollarn los planes de eliminacin de
Respel que son objeto de compromisos internacionales.
Se garantizar la eliminacin en 2010 de alrededor de 600 toneladas de Sustancias
Agotadoras de Ozono (SAO) que se importan y consumen anualmente en el pas, y se
desarrollar una estrategia nacional para el buen manejo de refrigerantes que incluya la
gestin de residuos de SAO; adems, se implementarn acciones interinstitucionales para
controlar el contrabando de refrigerantes en zonas de frontera. El Mavdt articular la apli-
cacin en el pas de los protocolos de Kyoto y Montreal.
En relacin con los contaminantes orgnicos persistentes (COP), se formular e ini-
ciar la implementacin del Plan Nacional de Aplicacin, en el marco de los compromisos
adquiridos en la Convencin de Estocolmo; se desarrollar el marco normativo bsico y
se formular un plan de fortalecimiento institucional.
Se elaborar una propuesta metodolgica para identifcar y gestionar los pasivos am-
bientales, en especial para la recuperacin de reas degradadas por efecto de las activida-
des mineras, de explotacin de hidrocarburos y agrcolas; se expedir la norma pertinente.
Se defnirn criterios de priorizacin de los pasivos ambientales que permitan clasifcarlos
de acuerdo con su importancia estratgica. El Mavdt desarrollar estudios piloto en el
tema y capacitar a las distintas autoridades ambientales y a los responsables sectoriales
para su adecuada gestin.
Con el fn de controlar el uso y manejo seguro y/o la prohibicin de sustancias qumi-
cas de alto riesgo ambiental, el Mavdt, en conjunto con las universidades, sector privado e
institutos de investigacin disear e implementar estrategias y acciones para el manejo
seguro de sustancias qumicas, promoviendo su inclusin en las acciones y programas
de uso de plaguicidas y sustancias qumicas contenidos en la estrategia de mejoramiento
del estatus sanitario de la produccin agroalimentaria del captulo Crecimiento Alto y
Sostenido: la condicin para un desarrollo equitativo del presente Plan. Por otra parte, y en
consonancia con las acciones internacionales, se consolidarn estrategias multisectoriales
e interinstitucionales para prevenir los riesgos ambientales derivados del mercurio y de
otras sustancias de alto riesgo ambiental.
Fortalecimiento del Sina para la gobernabilidad ambiental
La estructura descentralizada e intersectorial del Sina, adems de ser innovadora, impone
retos importantes. Es necesario un trabajo conjunto entre las entidades que lo conforman para
lograr una autntica coordinacin interinstitucional, la optimizacin de recursos y la focaliza-
cin de acciones para lograr mayores impactos. Para esto es necesario, proveer y articular regu-
laciones de manera efciente y coordinar los procesos y herramientas de gestin ambiental.
Captulo 5
365
Las acciones de fortalecimiento del Sina deben enfocarse en las competencias de pla-
nifcacin, regulacin, seguimiento, control y evaluacin que las distintas entidades deben
ejecutar, en las relaciones que deben existir entre ellas, en los fujos de informacin y en la
defnicin precisa de competencias y jurisdicciones, con el fn de dar cumplimiento a los
principios de transparencia, efciencia, articulacin interinstitucional, enfoque territorial,
participacin y equidad que se han propuesto.
Instrumentos para la gestin ambiental
Las autoridades ambientales cuentan con un amplio conjunto de instrumentos norma-
tivos, econmicos y de planifcacin para la gestin ambiental. Con el fn de potenciar y
hacer ms efciente este conjunto, se propender, a partir de una evaluacin integral, por
la optimizacin, armonizacin y articulacin de los mismos.
Se crearn espacios formales de interaccin tcnica entre las entidades y los diferentes
actores del Sina, en los mbitos tanto nacional como regional, para la implementacin,
seguimiento y evaluacin de polticas ambientales, la unifcacin de criterios para la apli-
cacin de las normas, y para facilitar la retroalimentacin de las polticas nacionales a
partir de las necesidades planteadas por las regiones y las localidades.
En todo caso, se fortalecer el papel de las autoridades ambientales regionales como
coordinadoras de la gestin ambiental local y regional y de ejecutoras de la poltica el
cual debe estar articulado con el trabajo de las entidades territoriales y se continuar tra-
bajando en su fortalecimiento tcnico y administrativo en los diferentes niveles de gestin
y competencia.
Teniendo en cuenta que en la actualidad se tienen identifcadas algunas difcultades
relacionadas con confictos de competencias al interior del Sina, se propone hacer de ma-
nera conjunta, una revisin y defnicin precisa de las competencias de las entidades que
lo conforman, incluyendo Corporaciones Autnomas Regionales y de Desarrollo Sos-
tenible, Autoridades Ambientales Urbanas, Institutos de Investigacin, Unidad de Par-
ques Nacionales y entidades territoriales, con el objeto de resolver tales confictos y as
facilitar una coordinacin interinstitucional real y efectiva, acorde con las necesidades
ambientales del pas.
Se revisar el diseo institucional del Sina y la naturaleza jurdica de algunas de sus ins-
tituciones institutos de investigacin, UAESPNN y Autoridades Ambientales Urbanas en
funcin de sus atribuciones y competencias y se propondrn los ajustes necesarios. As mis-
mo, en la perspectiva de contar con una institucionalidad nacional ambiental acorde con
los retos que aqu se proponen, se revisar la estructura institucional del Ministerio de
Ambiente Vivienda y Desarrollo Territorial y del Departamento Nacional de Planeacin.
Para este ltimo se evaluar su estructura especialmente para fortalecer en su papel estra-
tgico en la incorporacin de los criterios ambientales en las polticas sectoriales.
El Mavdt y el DNP defnirn una estrategia fnanciera para las entidades del Sina,
que garantice su sostenibilidad, reorganice los mecanismos fnancieros actuales y asegu-
re una redistribucin ms equitativa, entre las diferentes autoridades ambientales, de los
recursos que fnancian la gestin; esta estrategia incluir la articulacin de la inversin
regional y la gestin de recursos de cooperacin internacional a travs de la promocin
366
de proyectos de cooperacin con los pases donantes y ante las fuentes multilaterales de
cooperacin para el sector. Ambas entidades evaluarn y propondrn mejoras al Fondo
de Compensacin Ambiental, para que responda a las necesidades de las corporaciones de
menos recursos de manera efciente y oportuna.
Con el fn de contar con instrumentos para la evaluacin de la poltica ambiental na-
cional, de la inversin Sina y de sus impactos, el Mavdt y el DNP adelantarn acciones
orientadas a:
i. Defnir las prioridades ambientales de mediano y largo plazo para el pas, que permitan
dirigir las inversiones del Sina y que estn directamente ligadas con las actividades de
investigacin e informacin;
ii. Evaluar diferentes opciones tendientes a asegurar la sostenibilidad fnanciera de los
institutos de investigacin en el largo plazo;
iii. Disear un sistema de indicadores para el seguimiento y la evaluacin del impacto de la
inversin ambiental por fnalidades, que est integrado al SIAC y que permita superar la
visin de seguimiento slo de la gestin y los resultados;
iv. Evaluar la poltica ambiental nacional, como principio fundamental para garantizar el
mejoramiento continuo de la gestin ambiental.
Se efectuar un ejercicio de revisin, ajuste y actualizacin de la normatividad am-
biental, con el fn de consolidar un cuerpo armnico de normatividad y regulacin y se
generar capacidad tcnica del recurso humano del Sina asociada con la interpretacin
y aplicacin de la normatividad ambiental. Tambin se promover la armonizacin de la
normatividad ambiental con normatividades sectoriales que puedan estar generando con-
fictos de autoridad en materia ambiental; especial atencin se prestar a la armonizacin
con el sector minero. La creacin de capacidades se impulsar tambin en otros temas
cientfcos, tcnicos y administrativos para atender los desafos ambientales planteados
por el Plan Nacional de Desarrollo y la gestin ambiental en general.
Finalmente, se fortalecern las relaciones bilaterales, regionales y globales para la
promocin de los temas prioritarios de la agenda ambiental, en especial con los pases
donantes y con los pases fronterizos en el marco de las Comisiones de Vecindad, y
de la participacin en la Comunidad Andina de Naciones y la OTCA. Se afanzar el
seguimiento a los compromisos adquiridos por Colombia en el marco de acuerdos mul-
tilaterales sobre medio ambiente, garantizando una presencia cualifcada en los espacios
internacionales de discusin sobre el tema y en las reuniones de los rganos rectores y
subsidiarios de los acuerdos multilaterales de medio ambiente (AMUMAS).
Gestin del conocimiento y de la informacin
La Poltica Nacional de Investigacin Ambiental plantea como objetivo central la ne-
cesidad de impulsar la generacin y utilizacin oportuna de conocimientos relevantes
para el desarrollo sostenible, con la fnalidad de lograr un mejoramiento de la calidad
ambiental y de las condiciones de vida de la poblacin.
En esta perspectiva, se disear y se desarrollar un plan estratgico que integre las
actividades de informacin e investigacin ambiental realizadas por todas las entidades
pblicas y privadas que generan conocimiento en el marco del Sina, en articulacin con
Captulo 5
367
el Sistema Nacional de Ciencia y Tecnologa (SNCyT); este plan estratgico recoger las
prioridades nacionales y regionales defnidas por las dems estrategias establecidas en el
presente PND. A travs de un documento Conpes se defnirn los lineamientos de poltica
para la gestin de la informacin sectorial necesaria para la inclusin de criterios ambien-
tales en la toma de decisiones sectoriales.
Con el fn de fortalecer al SIAC, se actualizar su marco normativo y se formularn y
ejecutarn lineamientos de poltica de manera que se fortalezcan las capacidades de ges-
tin de informacin en las entidades productoras y usuarias de informacin, y los esque-
mas de cooperacin y coordinacin interinstitucional, defniendo roles y competencias y
promoviendo el intercambio, la difusin y la utilizacin de la informacin.
En el desarrollo del SIAC se garantizar la integracin, complementariedad e interope-
rabilidad del Sistema de Informacin Ambiental (SIA), del Sistema de Informacin para la
Planifcacin y la Gestin Ambiental (SIPGA) y de los dems sistemas y herramientas de
informacin ambiental, para lo cual:
1. Se apoyarn los procesos nacionales y regionales de investigacin cientfca y de moni-
toreo ambiental en los distintos mbitos geogrfcos, especfcamente en la defnicin
e implementacin de modelos conceptuales integrales, protocolos, estndares, redes
operativas y en el desarrollo de herramientas tecnolgicas.
2. Se desarrollarn iniciativas de gestin de la informacin que fortalezcan el Sistema de
Informacin Ambiental (SIA) en sus distintos componentes
190
.
3. Se adelantar la estrategia de metadatos ambientales que permita la trazabilidad de la
informacin ambiental del pas, integrando las iniciativas en marcha y se establecern
procedimientos de seguridad para garantizar la integridad de la informacin ambien-
tal del pas, en un arreglo interinstitucional y de manera cooperativa con los organis-
mos nacionales responsables; y
4. Se articularn los centros de documentacin de las entidades del Sina, mediante la
estandarizacin de catlogos documentales, adoptando esquemas internacionales que
permitan su acceso en lnea.
Para avanzar en el diseo y la construccin del SIPGA y sus componentes, se har nfa-
sis en la adopcin de un marco conceptual integrador que permita articular la generacin
de informacin para el seguimiento a la gestin ambiental. El SIAC, por su parte, estar
soportado en sistemas de indicadores que permitan aportar informacin agregada sobre
el estado y conocimiento de los recursos naturales renovables y del medio ambiente.
Se mantendr el esfuerzo en el mejoramiento continuo de la efciencia de los procesos
de licenciamiento, con nfasis en los procesos de competencia de las autoridades ambien-
tales regionales, para lo cual se adelantarn procesos de fortalecimiento de la capacidad
tcnica y administrativa de estas autoridades y se desarrollarn acciones para optimizar
la aplicacin de las tarifas de evaluacin y seguimiento ambiental. Al fnal del cuatrienio
estas autoridades debern haber reducido en un 25% el tiempo de licenciamiento, lo cual
contribuir a mejorar la competitividad de los sectores productivos del pas. La informacin
190
Sistemas de Informacin en Biodiversidad (SIB), Marino y Costero (SIAM), de calidad de aire (SISAIRE), de uso de recursos
en sectores productivos (MUR) y agroindustrial, mecanismo de facilitacin del convenio sobre diversidad biolgica (CHM)
y los sistema de informacin territorial para la Amazona y Pacifco (SIAT), entre otros.
368
sobre la efciencia de estos procesos se incorporar a los indicadores de gestin ambiental de
las autoridades ambientales regionales y al Sistema de Informacin para el Seguimiento a la
Gestin Ambiental (SIPGA).
Con el fn de mantener el esquema de democratizacin del acceso a la informacin y
como herramienta para el ejercicio del control ciudadano sobre la gestin ambiental, el
Mavdt, el Ideam y los institutos de investigacin avanzarn en la implementacin de un
portal interinstitucional para poner a disposicin del pblico la informacin ambiental,
utilizando los estndares que garanticen la compatibilidad con la informacin geogrfca
ofcial del pas defnida por el IGAC. Bajo la coordinacin del Ideam, se establecer el re-
gistro de fuentes generadoras de datos ambientales con el fn de disponer de informacin
ambiental de mayor calidad, oportunidad y cobertura.
Por otra parte, conjuntamente entre el Mavdt y el Dane, se promover una estrategia
para la estructuracin de las cuentas ambientales nacionales, como un instrumento de
planifcacin y toma de decisiones; este proceso requerir la priorizacin de los temas que
deben contener y la defnicin de los lineamientos metodolgicos para su construccin.
Finalmente, se avanzar en la creacin e implementacin de un sistema nico y au-
tomatizado de trmites ambientales, en el mbito nacional, con cubrimiento inicial en 5
autoridades ambientales regionales, que canalice la recepcin de solicitudes de licencias y
permisos ambientales y apoye el esfuerzo de mejoramiento de la efciencia de los procesos
de licenciamiento ambiental, con el fn de que el Mavdt, las autoridades y los usuarios
efecten un control sobre el estado de sus trmites. Esta herramienta se traducir en un
servicio ms efcaz para el ciudadano y permitir consolidar informacin para la toma de
decisiones de carcter tcnico y administrativo, y generar indicadores de efciencia de los
procesos de las autoridades ambientales.
Para impulsar el desarrollo tcnico y cientfco y la capacidad investigativa del pas en
reas marino costeras e insulares, El Mavdt continuar fortaleciendo la capacidad insti-
tucional para el desarrollo de la investigacin en restauracin, uso y conservacin de la
biodiversidad mediante el apoyo y seguimiento a Planes de Accin concertados con los
Institutos de Investigacin, en especial con el Invemar.
Educacin ambiental y participacin
El desarrollo de la gestin pblica ambiental requiere espacios reales de participa-
cin, que permitan construir una cultura ambiental ciudadana para que individuos y
colectividades identifquen, conozcan, entiendan y ejerzan sus derechos y responsabi-
lidades frente a la sociedad y a su entorno. As, la educacin ambiental y la participa-
cin social en la gestin ambiental constituyen herramientas de carcter transversal que
apoyan el desarrollo de todas las acciones que contribuyen a mejorar las condiciones
ambientales de los territorios, legitiman la accin del Estado y ayudan a la consolidacin
de la gobernabilidad ambiental.
Por ello, se fomentar la cultura participativa para apropiar y legitimar los procesos de
gestin ambiental y desarrollo territorial a travs de:
1. El fortalecimiento de la capacidad de las entidades territoriales en el ejercicio de sus
funciones ambientales.
Captulo 5
369
2. La cualifcacin de los consejos directivos de las CAR; y
3. La promocin de procesos pedaggicos para la participacin, el control social a la
gestin ambiental y a la gestin territorial, y la prevencin y resolucin de confictos
ambientales, en el marco de la Poltica Nacional de Educacin Ambiental y el Plan
Nacional de Formacin para el Control Social a la Gestin Pblica.
En el marco de las agendas interinstitucionales, se articularn acciones entre el Mavdt,
el Ministerio de Educacin Nacional y otros ministerios para la implementacin de las
Polticas nacionales de Educacin Ambiental y de Investigacin Ambiental. Se confor-
mar el Comit Nacional de Educacin Ambiental (Decreto 1743 de 1994); se dotar al
Programa Nacional de Educacin Ambiental de una estructura propia que le permita ser
ms efciente en la ejecucin de la Poltica y generar mayor impacto, mediante la formula-
cin y desarrollo de proyectos de gran alcance; y se generarn indicadores de gestin y de
impacto, coherentes con los principios y estrategias de la poltica. Los actuales programas
de educacin ambiental, a los cuales se les dar continuidad, sern fortalecidos con la
inclusin de temas de gestin del riesgo y biodiversidad, con una clara visin territorial;
adems, se desarrollar una estrategia de comunicacin de la Poltica Nacional de Educa-
cin Ambiental y se crearn observatorios de participacin y educacin ambiental en 10
departamentos del pas.
5.3 [sic]Gestin del Riesgo para la Prevencin y Atencin de Desastres
5.3.1 [sic]Situacin actual y objetivos
Por las condiciones geogrfcas, climticas y la ocupacin del territorio, el pas enfrenta
diferentes amenazas como inundaciones, deslizamientos y sismos, entre otros, que suma-
dos a las condiciones de vulnerabilidad de la poblacin, sociales, econmicas y fsicas,
acrecientan la fragilidad de los asentamientos humanos y generan situaciones de riesgo,
que pueden convertirse en desastre. Anualmente, los desastres conllevan un sinnmero de
vctimas y daos econmicos, ambientales, sociales y culturales, con efectos importantes
sobre la poblacin y las fnanzas pblicas del pas.
La recurrencia de emergencias y desastres de menor intensidad, y la eventualidad de
ocurrencia de desastres de gran magnitud
191
, demuestran que las polticas pblicas para
la gestin del riesgo deben fortalecerse y orientarse no slo a la atencin sino, priorita-
riamente, a la prevencin. Esta ltima, asociada con reducir y mitigar vulnerabilidades
actuales y en la no generacin de nuevos escenarios de riesgo.
Colombia presenta el nivel de ocurrencia de desastres ms alto en Amrica Latina
durante los ltimos 30 aos, al registrar en promedio 597,7 eventos por ao. Entre los
fenmenos con mayor recurrencia que originan desastres estn, inundaciones (36,8%),
deslizamientos de tierra (25,5%), e incendios urbanos (7,6%). Estos han causado el 70%
de todos los desastres de las ltimas tres dcadas
192
.
191
Se entiende como desastres de menor intensidad aquellos con un impacto local. Por su parte, desastres de gran intensidad
son aquellos que superan la capacidad local y requieren la actuacin del Gobierno Nacional para su atencin, tales como:
terremotos, erupciones volcnicas y tsunami.
192
Desinventar LA RED, en Evaluacin de Riesgos Naturales - ERN Colombia (2004).
370
El impacto en el desarrollo econmico
193
y social causado por los desastres, deja entre-
ver las implicaciones que tiene para el desarrollo sostenible, el no adelantar acciones ten-
dientes a la prevencin y atencin de los desastres a travs de la gestin integral del riesgo
y al fortalecimiento de los mecanismos fnancieros para la recuperacin y rehabilitacin.
No slo los grandes desastres nacionales generan las mayores prdidas, en los ltimos 30
aos los desastres de menor escala pero recurrentes han generado daos equivalentes a
2.227 millones de dlares y han dejado ms de 9 mil muertos, 14,8 millones de personas
afectadas, 89 mil viviendas destruidas y 185 mil averiadas, y cerca de 3 millones de hect-
reas de cultivos deteriorados
194
.
Los patrones de desarrollo en el pas, han facilitado la ocurrencia de un mayor nmero
de desastres y magnifcado su impacto, esto no solo por la degradacin ambiental sino por
el aumento de la vulnerabilidad. Esta ltima relacionada con el crecimiento poblacional y
la migracin de personas y su concentracin en centros urbanos sin una adecuada planif-
cacin; as como por la debilidad institucional para realizar un control que:
1. Evite la ocupacin de asentamientos humanos en zonas de alto riesgo.
2. Impida la reocupacin de zonas liberadas por procesos de reubicacin o reasenta-
miento y
3. Garantice el cumplimiento de los estndares de seguridad para los desarrollos legales.
La institucionalidad existente para la gestin del riesgo ha concentrado su accionar
hacia la atencin, recuperacin y rehabilitacin tras un evento de desastre. Esto se explica
en parte, porque los recursos disponibles para la gestin del riesgo son absorbidos por la
atencin de las emergencias, reduciendo la posibilidad de fnanciar labores de prevencin.
Asimismo, los desarrollos legales para la prevencin y atencin de los desastres requieren
ser ajustados a los nuevos cambios institucionales y a la nueva visin de la gestin integral
del riesgo.
Por tanto, se hace necesario fortalecer las acciones propias de la prevencin, bajo los
siguientes objetivos:
1. Aumentando el conocimiento, anlisis y evaluacin de las amenazas, la vulnerabilidad
y el riesgo, y el monitoreo de las mismas.
2. Mejorando la informacin y su divulgacin.
3. Incrementando las medidas para la prevencin y mitigacin del riesgo.
4. Fortaleciendo institucionalmente el SNPAD
195
, y
5. Aumentando la capacidad de respuesta fnanciera no solo ante la ocurrencia de un
evento adverso sino en acciones de prevencin de los mismos.
193
Las fnanzas y el crecimiento del pas pueden verse afectados signifcativamente tras la ocurrencia de los desastres. Por ejemplo,
se han calculado daos estimados como porcentaje del Producto Interno Bruto, PIB, del orden de 1,84% para el terremoto del
eje cafetero (1999) y 0,98% para el sismo de Popayn (1983).

194

Desinventar LA RED, en Evaluacin de Riesgos Naturales - ERN Colombia (2004)
195

Sistema Nacional para la Prevencin y Atencin de Desastres, SNPAD, Decreto 919 de 1989.
Captulo 5
371
5.3.2 Componentes y Estrategias
Identifcacin y monitoreo del Riesgo, informacin y divulgacin
El conocimiento de las amenazas, la vulnerabilidad y el riesgo, permiten apoyar la
toma de decisiones y mejorar las estrategias de planifcacin del desarrollo territorial y
sectorial. Por tanto, para el 2010 se avanzar, a travs de las entidades que integran el
SNPAD, en tres estrategias principales.
Ampliacin y actualizacin de las redes de monitoreo y alerta temprana (ssmica,
volcnica e hidrometeorolgica) y la generacin de conocimiento
El Instituto de Hidrologa, Meteorologa y Estudios Ambientales (Ideam) culminar
la instalacin de 60 estaciones y mantendr en funcionamiento 235 de la red automtica
hidrometeorolgica y de alta montaa al fnal del cuatrienio. Esto fortalecer y ampliar
la red de monitoreo y alerta y la cobertura de los datos a nivel nacional. Se actualizarn
los mapas de amenazas por inundacin, deslizamientos e incendios y se elaborarn tres
mapas nacionales de escenarios de susceptibilidad a dichas amenazas, actualizndolos
a escala 1:500.000. Se detallarn estas amenazas regionalmente de manera piloto en las
cuencas de los ros Combeima, Ceibas y la parte media y baja del ro Magdalena. Se imple-
mentarn modelos de seguimiento, monitoreo y alertas temprana para dichas amenazas
con cubrimiento nacional a escala 1:500.000.
El Instituto de Investigacin e Informacin Geocientfca, Minero-Ambiental y Nu-
clear, (Ingeominas) ampliar la red de vigilancia ssmica de 18 que tiene en la actualidad
hasta llegar a 40 estaciones en operacin y 60 estaciones distribuidas en subredes al 2010,
en zonas de importancia ssmica del pas. Se contar, para la vigilancia volcnica, con 130
estaciones en funcionamiento
196
, distribuidas en los volcanes activos. Se actualizarn los
mapas nacionales de amenaza ssmica y movimientos en masa y se elaborar un mapa de
amenaza volcnica, adicional a los 11 existentes.
La DPAD
197
en coordinacin con las anteriores entidades, formular e implementar
una estrategia de informacin institucional pblica en cuanto a eventos amenazantes de
origen natural o antrpico que comnmente afectan el territorio nacional. De manera
particular, se priorizarn las inundaciones y los deslizamientos en la estrategia.
Sistema integrado de informacin del SNPAD
La DPAD continuar con la integracin de las entidades territoriales del SNPAD a travs
del Sistema de Informacin Geogrfco para la Prevencin y Atencin de Desastres. Este
sistema consolidar el conocimiento y la informacin actualizada y disponible sobre ame-
nazas, vulnerabilidades y riesgos en el pas. Se brindar una plataforma comn al SNPAD
que permitir compartir informacin entre las instituciones, en un formato estndar, y fa-
cilitar la formulacin de todo tipo de planes para la prevencin y atencin de desastres. A
travs de la formulacin de una estrategia para la produccin y difusin de la informacin,

196
En la actualidad hay 40 estaciones.
197
Direccin de Prevencin y Atencin de Desastres, DPAD, dependencia del Ministerio de Interior y Justicia.
372
se har accesible el Sistema a las entidades de planificacin y gestin del riesgo, as
como a la comunidad cientfica y el pblico en general, como parte de la estrategia de
Gobierno en Lnea.
Cultura, educacin e investigacin para la gestin integral del riesgo.
Para generar una cultura tendiente a la gestin integral del riesgo, el SNPAD en ca-
beza de la DPAD, promover a travs del Mavdt y el MEN
198
, el desarrollo de acciones
tendientes a la incorporacin de la gestin del riesgo en la Educacin Ambiental
199
, de tal
manera que se maximicen dichos benefcios a travs de los desarrollos alcanzados durante
la implementacin de la Poltica Nacional de Educacin Ambiental y de la prevencin a
travs del conocimiento.
La DPAD, en coordinacin con Colciencias y el SNCyT
200
, y dems centros y grupos de
investigacin, fortalecer la investigacin bsica y aplicada de acuerdo con las necesidades sec-
toriales que se identifquen, pero en especial priorizando aquellas que tengan relacin con la
reduccin de la vulnerabilidad fsica, fnanciera y social ante la ocurrencia de un desastre.
Reduccin del riesgo (prevencin y mitigacin)
Este componente tiene el propsito de incorporar la prevencin y mitigacin del ries-
go como criterio de planifcacin en los procesos de toma de decisin, sobre el futuro
econmico y social de la Nacin y de los entes territoriales. Para el prximo cuatrienio se
plantea avanzar en las siguientes dos lneas.
Incorporacin de la reduccin del riesgo en la planifcacin del desarrollo
El Mavdt continuar apoyando a los municipios en la incorporacin adecuada de la
gestin integral del riesgo en los Planes de Ordenamiento Territorial, promoviendo la ar-
ticulacin regional y subregional; as como su integracin con la gestin ambiental. Para el
2010 se asistir tcnicamente a 400 municipios. Este Ministerio promover la profundiza-
cin en el conocimiento tcnico y metodolgico y realizar proyectos piloto que permitan
generar informacin, metodologas y capacidad tcnica en los mbitos regional y local.
La DAPD en coordinacin con el Mavdt, disear estrategias tendientes a incluir la
gestin del riesgo en los planes de gestin ambiental regional de las Corporaciones Aut-
nomas Regionales (CAR) y en los Planes de Ordenamiento y Manejo de Cuencas, Pomcas.
Complementariamente, el sector de agua potable del Mavdt, promover la formulacin e
implementacin de Programas de Gestin del Riesgo asociado al desabastecimiento de
agua en los municipios de mayor vulnerabilidad del pas.
La DPAD en coordinacin con el DNP desarrollar una propuesta que propicie la in-
corporacin de la gestin integral del riesgo en la formulacin de los planes de desarrollo
198
Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, MAVDT, y Ministerio de Educacin Nacional, MEN.
199
Desde el ao 1994 se incorpor el concepto de la prevencin de los desastres en la Educacin Ambiental, esto a travs del
artculo 5 de la Ley 115 de 1994, al consagrar [sic]como uno de los fnes de la educacin, la adquisicin de una conciencia
para la conservacin, proteccin y mejoramiento del medio ambiente, de la calidad de vida, del uso racional de los recursos
naturales, de la prevencin de desastres, dentro de una cultura ecolgica y del riesgo y la defensa del patrimonio cultural de
la Nacin (subrayado nuestro). Artculo que es rescatado dentro de los considerandos del Decreto 1743 del mismo ao.

200
Sistema Nacional de Ciencia y Tecnologa, SNCyT.
Captulo 5
373
de las entidades territoriales. Estas instituciones revisarn y propondrn mejoras a los
instrumentos que en la actualidad existen para introducir criterios de gestin del riesgo
en la formulacin de los proyectos de inversin nacional.
El Mavdt elaborar los lineamientos de poltica nacional para el manejo de los asenta-
mientos humanos precarios, la cual incluir un marco legal, fnanciero y de planifcacin
para el mejoramiento integral de asentamientos en zonas de riesgo mitigable y el reasen-
tamiento de poblacin en zonas de riesgo no mitigable
201
.
La DPAD fomentar la implementacin de planes municipales de gestin del riesgo y
planes de contingencia en infraestructura indispensable. Se llegar a 350 municipios con
planes de gestin del riesgo. Para el cumplimiento de esta meta, se formularn polticas de
fortalecimiento fnanciero del Fondo Nacional de Calamidades tendientes al desarrollo de
estas acciones, con el apoyo del DNP.
Seguimiento a la inversin pblica e intercambio de experiencias en gestin del Riesgo
Para superar la dispersin de informacin en cuanto a las inversiones pblicas rea-
lizadas para la gestin del riesgo, la DPAD con la asistencia del DNP avanzar en el
anlisis de las inversiones pblicas en gestin integral del riesgo y redefnirn, de ser
necesario, el esquema de fnanciamiento existente para el SNPAD, de forma tal que
sea ms efciente. La DPAD, en coordinacin con el Mavdt y el DNP, fortalecer los
mecanismos nacionales, regionales y municipales de monitoreo y seguimiento a los pro-
gramas y proyectos que en materia de gestin del riesgo sean defnidos en los procesos
de Planifcacin y Ordenamiento Territorial; asimismo, promover el intercambio de
experiencias exitosas entre las regiones.
Desarrollo de polticas y fortalecimiento institucional
El SNPAD creado mediante la Ley 46 de 1988
202
, tiene como coordinador a la DPAD.
Tanto el SNPAD como la DPAD sern fortalecidos institucional y jurdicamente para que
cumplan con autonoma, celeridad y efciencia sus funciones. Se garantizar que la DPAD
cuente con una estructura organizacional que permita liderar tanto las acciones de aten-
cin, como los programas de prevencin y reduccin del riesgo, privilegiando su liderazgo
en la defnicin de polticas en materia de prevencin de desastres y fortaleciendo las
acciones en materia de atencin.
De los recursos destinados a Proyectos Regionales de Inversin del Fondo Nacional
de Regalas, tendrn prioridad en la asignacin los proyectos dirigidos a la atencin de
inundaciones en el bajo Magdalena a travs de Cormagdalena y de las entidades territo-
riales ribereas, y a la prevencin y atencin de desastres de origen natural o situacin de
calamidad pblica, a nivel nacional, en especial para la regin de La Mojana.
Para la identifcacin, zonifcacin, anlisis y evaluacin de las amenazas, la vulnerabili-
dad y el riesgo, se fortalecer a las entidades de nivel regional del SNPAD, con la defnicin
201
Las acciones se disearn teniendo en cuenta el mejoramiento de las condiciones sociales, de calidad de vida y el reordenamiento
del territorio. As mismo, se defnirn mecanismos de gestin y uso del suelo y programas de prevencin a la ocupacin ilegal
y el manejo de reas liberadas por procesos de reasentamiento.
202
Reglamentada por el Decreto 919 de 1989.
374
de responsabilidades, competencias e identifcacin de posibles fuentes de fnanciacin para
garantizar la informacin tcnica necesaria, que conduzca al conocimiento real de las condi-
ciones de riesgo y procurar su incorporacin en los procesos de ordenamiento territorial.
La DPAD, con el apoyo de las entidades que conforman el SNPAD, formular un pro-
grama de fortalecimiento, el cual garantizar una visin integral y la aplicacin de la ges-
tin integral del riesgo, desarrollando los instrumentos normativos, tcnicos, fnancieros
y humanos que permitan el cumplimiento de sus objetivos.
La DPAD revisar y actualizar el marco normativo del SNPAD, con especial nfasis
en el Decreto 919 de 1989 y las dems reglamentaciones a que haya lugar, para permitir
que todas las instancias territoriales que hacen parte del SNPAD, desarrollen instrumen-
tos tcnicos y fnancieros acordes con la gestin integral del riesgo, en el marco de sus
competencias, y que aseguren una disponibilidad permanente de recursos. Se deber pro-
pender porque las entidades del orden nacional institucionalicen el tema en sus estructuras
organizacionales y asignen los recursos que garanticen la sostenibilidad de las mismas y el
cumplimiento de su misin.
El fortalecimiento de la gestin contemplar la integracin del SNPAD con otros sis-
temas, por tanto, la DPAD impulsar la consolidacin de la Estrategia de Fortalecimiento
de la Ciencia, la Tecnologa y la Educacin para la Reduccin de Riesgos y Atencin de
Desastres, a travs de la cual asegurar la articulacin entre el SNPAD, Sina
203
, SNCyT y
los sistemas educativo colombiano y el de planeacin.
Vulnerabilidad fscal y transferencia del riesgo
El Estado puede presentar niveles insostenibles de exposicin y afectacin ante la ocu-
rrencia de desastres que sobrepasen la capacidad de recuperacin o absorcin del impacto
del evento, comprometindose as la estabilidad econmica y social del pas. Por tanto, se
busca reducir la vulnerabilidad fscal del Estado a travs de estrategias enfocadas a bajar el
nivel esperado de prdidas (medidas de mitigacin y prevencin) y fomentando mecanis-
mos para la transferencia del riesgo.
En cuanto a la reduccin del nivel de prdidas esperadas, se continuar con los pro-
gramas de refuerzo estructural para hospitales del nivel III y la infraestructura petrolera
esencial. El Invias avanzar en el sistema de gestin integral del riesgo de las redes de
transporte en Colombia, esto es, vial, frrea, fuvial y puertos.
El DNP y el MHCP defnirn estrategias fnancieras que permitan viabilizar la trans-
ferencia del riesgo tanto para el sector pblico como para el sector privado. De manera
particular, se adelantarn estrategias para la transferencia de riesgo, mejorando los niveles
de cobertura y efciencia en aseguramiento de infraestructura pblica. Asimismo, se for-
mularn polticas que incentiven el aseguramiento individual o colectivo
204
de viviendas.
Para el sector agropecuario, se adelantarn actividades relacionadas con el desarrollo
y evaluacin de aseguramiento para el manejo del riesgo fscal de la Nacin ante desastres
naturales de origen climtico.
203
Sistema Nacional Ambiental, Sina.

204
El pas cuenta con estudios y experiencias en aseguramiento colectivo, caso Manizales.
Un mejor Estado
al servicio
de los ciudadanos 6
Captulo 6
Un mejor Estado al servicio de los ciudadanos
379
Colombia ha recorrido casi 200 aos en la bsqueda de un ordenamiento poltico que
le permita cumplir cabalmente con la tarea de tener presencia efectiva y soberana en el
territorio. Desde 1991, esa tarea ha sido traducida en trminos de la vigencia plena de un
Estado social y democrtico de derecho y, desde 2002, se plante como cometido avanzar
decididamente hacia esa plena vigencia en el trnsito hacia un Estado Comunitario.
Es innegable que se han producido avances signifcativos, que requerirn ser conso-
lidados y profundizados, en el perodo 2006-2010. El desarrollo de esa tarea comprende
diversos componentes y es, a todas luces, mltiple y compleja. De all que se haya organi-
zado el presente captulo en torno a dos grandes asuntos: los requisitos y los retos, sin los
cuales, es imposible alcanzar las exigentes metas que se proponen.
En cuanto a los requisitos, se incluyen all dos asuntos de importancia relacionados
con el fortalecimiento de la capacidad del Estado para asegurar que todos los colombianos
puedan ejercer, con plena capacidad, sus derechos, deberes y libertades. En primer lugar,
se trata de avanzar hacia la consolidacin del actual modelo democrtico, de manera que
mejore cualitativamente su desempeo y, sin perder la estabilidad que lo ha caracteriza-
do, responda de mejor manera a las exigencias del modelo representativo y participativo
instaurado a partir de la Constitucin de 1991. Todo avance en este aspecto redundar
en la construccin de una ciudadana activa, participativa y que, a travs del voto, elija
sus mejores gobernantes y representantes, exigiendo de ellos la respuesta requerida a las
necesidades del conjunto de la sociedad colombiana. Ello, en un escenario de descentrali-
zacin, como el que actualmente se est implementando.
En segundo lugar, algunas debilidades particulares del Estado colombiano han he-
cho patente ciertas falencias en la provisin del servicio de justicia. De all que cualquier
propuesta para fortalecer el Estado, tiene que tener en cuenta la solucin de problemas y
rezagos que se hacen patentes en la percepcin de altos niveles de impunidad y de falta
de operancia de la justicia. Por ello, en una perspectiva coyuntural y de corto plazo, el
fortalecimiento de la justicia debe anclarse en una tarea urgente y oportuna para ayudar
a consolidar la seguridad democrtica; pero en una perspectiva de mediano y largo plazo,
este fortalecimiento constituye una condicin sin la cual no es factible lograr la consolida-
cin del Estado Comunitario.
Respecto a los retos, se han agrupado en dos grandes asuntos. El primero revisa y propone
los aspectos que es necesario considerar para que el modelo de intervencin y accin del Esta-
do en la economa y respecto de la sociedad encuentre su punto ptimo. En este asunto, se apo-
yar la fgura de un Estado que planee, promueva, regule all donde esta sea su tarea estratgica
y que tenga la capacidad de hacerlo en la perspectiva de consolidar el Estado Comunitario.
El segundo, por su parte, se centra en lo atinente a superar las limitaciones que representa
el modelo burocrtico de gestin pblica hoy existente. Para tal efecto, se debe profundizar
en un nuevo paradigma de gestin en el que el Estado establece reglas y promociona las ac-
ciones pblicas y privadas. Este proceso de transformacin institucional implica contar con
organizaciones innovadoras y fexibles que tengan en cuenta principios como la adminis-
tracin al servicio del ciudadano, la lucha contra la corrupcin, la participacin ciudadana,
el mejoramiento continuo, el Gobierno de la informacin, la innovacin institucional, la
gestin por resultados y la profesionalizacin del empleo pblico.
380
La solucin y atencin de estos retos del Estado Comunitario, propiciarn el terreno para
consolidar el crecimiento, la equidad, la descentralizacin y la seguridad democrtica.
6.1 Los requisitos del Estado Comunitario
6.1.1 Consolidacin del modelo democrtico
Colombia goza de una tradicin democrtica que compite con la de los pases de mayor
desarrollo en este aspecto. La relativa estabilidad poltica del pas ha estado sustentada en
la convergencia de varios fenmenos. De una parte, en la perdurabilidad de la institucio-
nalidad democrtica construida, la cual, aun con limitaciones y defciencias, ha permitido
que procesos como el relevo en los cargos de eleccin popular y en la conformacin de
los cuerpos colegiados se haga de acuerdo con los resultados de los procesos electorales.
De igual forma, las decisiones de Gobierno, en los distintos niveles, estn sometidas a los
procedimientos establecidos, es decir, a su aprobacin o control por parte del Legislativo
y a la revisin por parte de la Rama Judicial, en lo que [sic]atae a su constitucionalidad.
Por esta va, el pas ha recorrido el fructfero proceso de construccin de un Estado social
y democrtico de derecho.
No obstante, en su proceso de formacin, la democracia colombiana ha estado per-
meada por prcticas como el clientelismo, las cuales se han constituido en uno de los prin-
cipales mecanismos de articulacin entre el Estado, los partidos polticos y la sociedad, y
a las que se recurre dada la limitada capacidad de cada uno de los eslabones mencionados
para interactuar sin este tipo de intermediaciones.
Si bien el clientelismo ha servido para atender parcialmente las necesidades de algunos
sectores de la poblacin, para incorporar a importantes segmentos de la poblacin al siste-
ma poltico y para limitar los confictos entres las elites, tambin ha tenido consecuencias
negativas como la disminucin de la representatividad y legitimidad del sistema poltico.
Tales defectos se agudizaron como consecuencia del Frente Nacional, en el que veinte aos
de Gobierno compartido por parte de los partidos tradicionales, fomentaron la profundi-
zacin del fraccionalismo interno.
La Constitucin de 1991 pretendi resolver la crisis de legitimidad, a travs del des-
monte del monopolio bipartidista y de la apertura del rgimen poltico a actores sociales
y polticos, antes excluidos de las principales instancias decisorias. Fiel a este espritu de
apertura poltica, la nueva Carta disminuy los requisitos para formar partidos y movi-
mientos polticos, al punto de que slo bastaban 50.000 frmas u obtener representacin
en el Congreso para acceder a la personera jurdica. La Constitucin de 1991 introdujo
circunscripciones especiales para las minoras polticas y tnicas y estableci la circuns-
cripcin nacional para la eleccin de Senado.
As mismo, el modelo de democracia representativa, vigente hasta entonces, fue com-
plementado con la puesta en marcha de un conjunto de mecanismos de democracia directa
y participativa, como el cabildo abierto, la consulta popular, los referendos derogatorios y
aprobatorios y la iniciativa popular legislativa. Adems, la Constitucin gener el marco
institucional necesario para la participacin de los ciudadanos en la planeacin de la gestin
pblica y en el control social de sus gobernantes. Sin embargo, la pretensin de democratizar
Captulo 6
381
el sistema poltico puso en juego su gobernabilidad. Se pas de un estrecho bipartidismo
a un aparente multipartidismo extremo y catico.
La reduccin de los requisitos para formar partidos polticos produjo una explosin
de nuevas agrupaciones, que exacerbaron la fragmentacin y atomizacin del sistema. En
1991 existan 22 partidos con personera jurdica. Tres aos ms tarde, en 1994, esta cifra
ascendi a 54. Luego, en 1998 se alcanz el punto ms alto cuando 80 partidos contaban
con reconocimiento jurdico. Pese a ello, el nmero efectivo de partidos nunca super, en
esa dcada, el bipartidismo ampliado.
Adicionalmente, esta apertura del sistema poltico se gest de manera simultnea, con
el proceso de aceleracin de la descentralizacin y las transformaciones que esto introdujo
en la estructura jerrquica y relativamente ordenada de los partidos tradicionales.
As, el mecanismo de representacin proporcional permiti el acceso a los cuerpos cole-
giados de eleccin popular, sin necesidad de generar proyectos polticos incluyentes y repre-
sentativos. La fgura de mltiples facciones y movimientos polticos, generalmente adscritos
a un lder poltico, disemin las prcticas clientelistas en el Congreso, al igual que le rest
legitimidad al sistema de partidos, fgura fundamental en toda democracia representativa.
Como consecuencia, los partidos tradicionales se vieron cuestionados, inmersos en procesos
paulatinos de fragmentacin y prdida del control que haban tenido por dcadas y sujetos
a una aparente volatilidad de sus electorados. No obstante, frente a experiencias traumticas
de pases vecinos, no dej de sorprender en el caso colombiano que los partidos conservaran
algn grado de presencia protagnica en la contienda electoral, en los cuerpos colegiados y
en las relaciones entre el Ejecutivo y el Legislativo.
En sntesis, los cambios en la contienda democrtica que introdujo la Constitucin
de 1991 constituyeron un intento por consolidar la democracia colombiana. A travs de
esta nueva Constitucin se impulsaron grandes transformaciones, pero tambin procesos
contradictorios que conllevaron al fraccionamiento extremo del sistema de partidos. La
competencia poltica se abri, pero se volvi catica. El aparente alto nmero de partidos
y las pocas propuestas ideolgicas, hicieron casi imposible la identifcacin de los ciuda-
danos con las nuevas opciones.
A su vez, la fragmentacin de los partidos polticos produjo cierto desorden en el fun-
cionamiento legislativo, dado que, al imponerse una negociacin personalista, disminuy
la capacidad del Congreso para ejercer control poltico sobre los actos del Ejecutivo, lo que
difcult el ejercicio de rendicin de cuentas.
Despus de casi una dcada de intentos fallidos, durante el perodo 2002-2006 se rea-
lizaron un conjunto de reformas institucionales tendientes a facilitar la gobernabilidad, a
brindar garantas democrticas y a fortalecer la legitimidad del sistema de partidos.
Dentro de estas reformas se destaca el Acto Legislativo 1 de 2003, conocido como la
reforma poltica, mediante el cual se reform el sistema electoral
205
con el objeto de generar
incentivos de agrupamiento ideolgico partidista en los candidatos a los cuerpos colegiados
205
El sistema electoral colombiano puede caracterizarse como de representacin proporcional por lista; con circunscripciones
nacionales, departamentales, municipales y especiales; con una frmula de clculo de proporcionalidad de DHondt; con
umbrales excluyentes; y, con listas nicas opcionales (abiertas o con voto preferente y cerradas, de acuerdo con el criterio del
partido), centradas en los partidos y no en los candidatos.
382
de eleccin popular, reduciendo el personalismo. En ese mismo sentido, la promulgacin
de la Ley de Bancadas
206
fortaleci el protagonismo de los lineamientos partidistas en la
toma de decisiones y en el control poltico en el Congreso, al igual que estableci me-
canismos para la promocin de la disciplina partidista, todo lo cual apunta a hacer ms
efciente y menos costoso el trmite legislativo.
Adicionalmente, reformas como la reeleccin presidencial (Acto Legislativo 2 de 2004)
y la Ley de Garantas Electorales (Ley 996 de 2005), en conjunto con los dems desarrollos
normativos, constituyeron un avance en la consolidacin de una democracia responsable
frente al electorado. La primera, abri la posibilidad de darle mayor continuidad a las pol-
ticas pblicas y a que los ciudadanos premien a los buenos gobiernos. La segunda, asegur
el equilibrio entre el candidato presidente y los dems candidatos, al tiempo que instaur
un novedoso sistema de fnanciacin pblica anticipada de las campaas presidenciales.
Este nuevo esquema de fnanciacin gener mayor equidad en la competencia presiden-
cial y restringi la infuencia de los intereses privados en las campaas polticas.
Aunque an es prematuro evaluar el impacto de estas reformas, sobre todo en materia
de accin en bancadas en los cuerpos colegiados, la conformacin poltica actual del Con-
greso refeja una tendencia hacia el fortalecimiento de partidos con una gestin ms orde-
nada y efciente. El impacto de la reforma electoral en cuanto a umbral, cifra repartidora
y lista preferente, premi a quienes adoptaron estrategias partidistas, mientras castig se-
veramente a aquellas fguras polticas que intentaron conseguir sus resultados amparados
en su prestigio personal. As, mientras que el Senado electo en 2002 estuvo conformado
por 62 partidos, en el actual existen 12
207
, aunque en la realidad en 2002 primaban los dos
partidos tradicionales con una exigua mayora, acompaados de algunos movimientos
que paulatinamente se alinearon en torno a la fgura del presidente Uribe hasta permitirle
consolidar una coalicin mayoritaria. En la actual conformacin se han delineado tres
grandes bloques: la coalicin de partidos uribistas, claramente mayoritaria en Cmara y
Senado y conformada fundamentalmente por seis movimientos (Partido de la U, el Parti-
do Conservador, Cambio Radical, Convergencia Ciudadana, Colombia Democrtica y Alas
Equipo Colombia); un bloque opositor de centro, claramente representado por el Partido
Liberal; y un bloque opositor de izquierda, en el cual est el Polo Democrtico Alternativo.
De otro lado, se dictaron lineamientos de poltica para la plena identifcacin de los
ciudadanos colombianos y para el mejoramiento de los mecanismos para el ejercicio del
derecho al voto. Al respecto, se aprob el Conpes 3323 de diciembre 20 de 2004, Pro-
grama de ampliacin de la produccin y optimizacin de los sistemas de identifcacin y
registro civil de la Registradura Nacional del Estado Civil (PMT), con el cual se asegur
la segunda fase de modernizacin de la Registradura con el objeto de culminar el proceso
de cedulacin e identifcacin de la poblacin mayor de 18 aos, a la vez que se actualiza
y mejora el proceso de registro civil e identifcacin de los menores. Todo ello, atado a la
posibilidad de nutrir una base de datos de informacin decadactilar que permite constatar
la identidad real de la persona.
206
Ley 974 de 2005
207
Fernando Giraldo, Sistema de Partidos Polticos en Colombia, Bogot, CEJ 2003 y Registradura Nacional del Estado Civil,
Resultados Electorales 2006.
Captulo 6
383
A mediados de 2005 se inici la contratacin de los bienes y servicios necesarios para
dar cumplimiento a esta poltica, la cual, segn la Ley 999 de diciembre de 2005, obliga a
que, a 1 de enero de 2010, todos los colombianos mayores de 18 aos estn cedulados.
De esta manera, en el cuatrienio 2007-2010, ser necesario consolidar el adecuado
funcionamiento de la democracia representativa y fortalecer los mecanismos de participa-
cin ciudadana. As, la consolidacin del modelo democrtico signifcar que Colombia
continuar siendo una democracia estable e institucionalmente fuerte, fundamentada en
la vigencia efectiva del Estado Social de Derecho y soportada en un sistema poltico in-
cluyente, capaz de adaptarse a los retos polticos del futuro y de propiciar las condiciones
necesarias para una gobernabilidad democrtica.
sta debe permitir al sistema poltico un trmite ms gil de las demandas y requeri-
mientos de la sociedad, con un fuido funcionamiento de sus instancias representativas y
un mejoramiento en el desarrollo de los mecanismos de participacin.
Para avanzar en estos logros, se propone trabajar en los siguientes componentes
Registro e identifcacin de los ciudadanos colombianos
El funcionamiento de un Estado de derecho se basa en la certeza de la identidad de
las personas. De all que la identifcacin se convierta en un asunto estratgico que incide
en todos los sectores del Estado y de la sociedad. Los procesos de registro civil e identif-
cacin ciudadana, tienen un alto impacto en las actividades y decisiones de los diferentes
sectores gubernamentales y en el accionar de todos los colombianos. Esto quiere decir que
la carencia de sistemas de identifcacin confables, seguros y oportunos puede acarrear
numerosos costos econmicos, sociales, polticos, entre otros.
La tarea de registro e identifcacin de los ciudadanos colombianos puede considerar-
se como un prerrequisito para fortalecer y consolidar la democracia en Colombia, pero
adems, puede constituir un avance fundamental para la depuracin y mejora de los siste-
mas de informacin y para la prestacin de servicios como el de salud, pensiones, etc.
En esta perspectiva, y dando seguimiento a lo previsto en la ley y en los documentos
de poltica respectivos, se fortalecer tanto el Programa de ampliacin de la produccin y
optimizacin de los sistemas de identifcacin y registro civil de la RNEC, como las estra-
tegias para lograr el registro de nios y nias de 0 a 5 aos.
Para ello se contempla:
1. La digitalizacin y grabacin de los archivos fsicos de la Direccin Nacional de Iden-
tifcacin (DNI) que contienen unos 33 millones de tarjetas decadactilares.
2. La renovacin de todas las cdulas de ciudadana antiguas (aproximadamente 22 millones).
3. La expedicin de la cdula a todos los nuevos ciudadanos (alrededor de 850 mil anuales).
4. La expedicin de 3 millones de tarjetas de identidad a los menores entre los 7 y 14
aos.
5. La actualizacin, almacenamiento y consulta de 41,2 millones de registros civiles dis-
ponibles tanto en la Registradura, como en las Notaras del pas.
6. La ampliacin de la capacidad de almacenamiento y velocidad de procesamiento de las
base de datos de Registro Civil y de Identifcacin (AFIS); y
7. La ampliacin de la fbrica de documentos, que alcanzar la cifra de los 60 mil diarios.
384
Se espera que para fnales del ao 2009 se haya culminado el proceso de renovacin de
la cdula con el nuevo formato, se presenten avances signifcativos en la modernizacin y
actualizacin del registro civil, y se haya implementado una estrategia para lograr el registro
de nios y nias a ms temprana edad.
Adems, el programa buscar la unifcacin de las bases de datos de identifcacin
tales como el Sistema Automtico de Identifcacin Dactilar (AFIS) y el Archivo Nacional
de Identifcacin Alfanumrica (ANI), as como su interrelacin con la base de datos de
Registro Civil (nacimiento, matrimonio y defuncin). Con ello, se lograr dar una solu-
cin integral que incluya los recursos humanos, logsticos y tecnolgicos para la actuali-
zacin de los Sistemas de Identifcacin y Registro Civil.
Fortalecimiento del Sistema Poltico
208

En aras de garantizar una democracia real, con derechos y garantas ciudadanas, el
ejercicio de la soberana popular y una democracia participativa y representativa con
pluralismo extendido, se revisarn y se acometern los ajustes necesarios a las reformas
implementadas.
Con el fn de avanzar en la profundizacin de la democracia en el nivel regional, du-
rante este perodo se promover la instauracin de los ajustes requeridos para adaptar los
varios procesos en curso. Ellos involucran los cambios en los perodos de Gobierno de
alcaldes y gobernadores; la diferencia en los aos electorales y de inicio de los perodos
de Gobierno que hacen de 2007 un ao de permanente interaccin entre un Gobierno
Nacional en ejecucin de su programa de Gobierno y gobiernos territoriales y locales en
proceso de cierre de gestin y en pleno desarrollo de la campaa electoral.
En el cuatrienio 2007-2010 se continuar con los esfuerzos dirigidos a atenuar la in-
cidencia del clientelismo, de manera que se propicien condiciones para el fortalecimiento
de la gobernabilidad. En este sentido, se buscar profundizar las mejoras en las relaciones
entre la Rama Ejecutiva y la Legislativa para la eliminacin de las prcticas clientelistas de
intermediacin poltica, tanto en el mbito nacional como territorial.
Fortalecimiento del sistema electoral
Uno de los principales retos de la democracia colombiana es modernizar la organiza-
cin electoral para aumentar la credibilidad en las elecciones locales, regionales y nacio-
nales. Ello implica dos tareas complementarias.
La primera relacionada con la renovacin de las cdulas de ciudadana para el con-
junto de la poblacin colombiana mayor de 18 aos, as como con la depuracin del
Censo Electoral.
La segunda, como componente esencial del proceso de modernizacin del sistema
electoral, implica adelantar y apoyar las iniciativas tendientes a renovar el Cdigo Nacio-
nal Electoral, con el fn de adecuar la reglamentacin en la materia a los requerimientos
del Acto legislativo 001 de 2003. En este sentido, las ltimas elecciones de Congreso, aun-
que mostraron las bondades de los cambios en el sistema electoral, tambin evidenciaron
208
Cfr. Visin Colombia II Centenario: 2019. pg 296.
Captulo 6
385
las ambigedades y vacos legales de su reglamentacin. Por esta razn, con el fn de ga-
rantizar un marco legal claro y estable que garantice el desarrollo de un componente esen-
cial de la democracia como lo son las elecciones, se respaldar la renovacin del Cdigo
Nacional Electoral, de manera que incluya la instauracin de un tribunal electoral capaz
de impartir justicia de manera oportuna y efciente.
Fortalecimiento del sistema de bancadas y de los mecanismos de rendicin de cuentas
Con el fn de hacer efectivo el rgimen de bancadas dentro del Congreso, se adelan-
tarn revisiones peridicas que permitan determinar el grado de implementacin de este
criterio dentro el trmite legislativo y en las acciones de control poltico. Con base en
estas revisiones, se promovern reformas a la Ley 5 de 1992 que contribuyan a adaptar el
reglamento interno del Congreso al trabajo de bancadas, y que le brinden a los Partidos
Polticos mayores incentivos y sanciones para fomentar la disciplina partidista.
Al mismo tiempo, y con el fn de aumentar la gobernabilidad de las entidades terri-
toriales, el Gobierno Nacional promover los cambios institucionales necesarios para
desarrollar el rgimen de bancadas en los concejos municipales y asambleas departa-
mentales que, por el nmero de integrantes, justifquen la implementacin de este tipo
de herramientas.
Fortalecimiento del sistema de partidos
209
Haca el futuro, uno de los principales retos de la democracia colombiana consiste en
fortalecer los partidos polticos en su dimensin organizativa, programtica y de repre-
sentacin poltica, as como en sus espacios de democracia interna. Igualmente, se pro-
mover la consolidacin de los partidos apuntando a aumentar su capacidad de agregar y
representar los intereses ciudadanos y vincular a la ciudadana.
En este perodo, se continuarn ofreciendo las garantas necesarias para que las
minoras y la oposicin puedan ejercer libremente sus derechos polticos. Estas medi-
das buscarn garantizar un sistema poltico incluyente, pluralista, gobernable, con una
competencia ordenada y de mejor calidad, y relaciones institucionalizadas entre fuerzas
polticas e instituciones.
Promocin y fortalecimiento de la participacin ciudadana y comunitaria y, en particular,
la dirigida al control social a la gestin pblica
Con el propsito de generar una accin ms proactiva en materia de participacin
ciudadana y comunitaria, se avanzar en la determinacin de directrices referidas a la de-
mocratizacin no slo de la poltica, sino de las instancias de organizacin y participacin
de la sociedad civil. Ello, con el fn de propiciar la gestacin de una nueva cultura poltica
y social para la participacin.
En lo relativo al control social de la gestin, se proyecta la construccin de una nueva
cultura de lo pblico, en coordinacin con las entidades del mbito nacional y los entes
territoriales, donde el ciudadano y sus organizaciones sociales se vinculen activamente
209
Cfr. Visin Colombia II Centenario: 2019. Pg 295.
386
en la defnicin, ejecucin y vigilancia de las tareas pblicas, as como en el fomento de
veeduras ciudadanas en todas las actividades de la administracin pblica.
Se promovern reformas que permitan afanzar los espacios locales de participacin
ciudadana para que la comunidad pueda ejercer un control efectivo sobre las acciones de
sus gobernantes, e incida efectivamente sobre las decisiones pblicas. El fortalecimiento
de los mecanismos de planeacin y gestin participativa, as como los de presupuestacin
por resultados, estarn entre las cuestiones a considerar a instancias de revisar y mejorar
los mecanismos propios de la democracia participativa en lo local.
Se apoyar, a partir del Programa Nacional de Formacin Ciudadana en Transparen-
cia y Control Social a la Gestin Pblica, la apropiacin de pedagogas educativas, diseo
de herramientas de gestin, difusin de los mecanismos e intercambio de experiencias
para garantizar la vinculacin activa de la sociedad civil en la gestin pblica.
Igualmente, se revisarn los mecanismos de participacin poltica, con el fin de
hacer efectivas las instancias de rendicin de cuentas frente al electorado planteadas
en la Constitucin.
Finalmente, un asunto estratgico reside en la informacin requerida para fomentar y
hacer seguimiento a los procesos y programas que propenden por el fortalecimiento de los
mecanismos de participacin ciudadana. Con los avances en la implementacin del Siste-
ma Nacional de Informacin del sector de la participacin, se propiciar la disponibilidad
de informacin clara, oportuna y real, desde el nivel local, sobre aspectos relacionados con
la organizacin comunal, espacios y mecanismos de participacin, programas y proyectos
de desarrollo en participacin ciudadana y comunitaria.
Fortalecimiento de la Accin Comunal
Se propone, a partir del Programa de Formacin de Formadores para la Organizacin
Comunal, fortalecer y rescatar los valores de la democracia participativa, el civismo y el
desarrollo del ciudadano, mediante acciones encaminadas a generar capacidades y com-
petencias en los miembros de la organizacin comunal y funcionarios de las entidades
territoriales que ejercen la funcin de inspeccin, vigilancia y control.
De otra parte, con el Programa Nacional de Emprendimiento Comunal Solidario, se busca
generar una nueva visin y un liderazgo gerencial y empresarial en la organizacin comunal
por parte de los dirigentes comunales y los miembros de las comisiones empresariales.
Otro aspecto signifcativo en este campo es la descentralizacin del rol comunal. Des-
de el punto de vista institucional, se impulsar la descentralizacin de la funcin de ins-
peccin, vigilancia y control hacia las entidades territoriales de la organizacin comunal
de primero y segundo grado.
El propsito de tal descentralizacin es generar conciencia y responsabilidad en dichas
entidades y, a la vez, articular esfuerzos y programas con los actores locales. As, se podr
generar una sinergia que multiplique los efectos de la poltica de participacin en la que
se encuentra empeado el Gobierno Nacional. Dicho proceso se concertar y promover,
con las secretarias de Gobierno y de desarrollo comunitario, con el fn de impulsar la in-
teraccin e integracin de las entidades con el tema comunal, segn lo previsto en la Ley
753 de 2002.
Captulo 6
387
Apoyo institucional a la democracia local y territorial
Se disearn estrategias con los diferentes actores institucionales que permitan la cons-
truccin de un liderazgo para la participacin e intervencin en la gestin institucional,
con programas como apoyo al Programa Viernes del Concejal, Revista Institucional
Concejos en Contacto y el Centro de Estudios del Ministerio del Interior y de Justicia.
El propsito fundamental es proveer los instrumentos tcnicos para el acompaamiento
de la gestin institucional con los entes territoriales, la sociedad civil y la utilizacin de
tecnologa para el manejo de informacin y seguimiento del proceso poltico y social. As
mismo, se pretende aportar al anlisis poltico de cada uno de las materias que son de in-
ters para el Ministerio del Interior y de Justicia y para los actores sociales involucrados.
En este campo se ayudar a construir una base de conocimiento sobre poltica y parti-
cipacin poltica amplia y sostenible, capaz de implementar reformas que eleven la calidad
de la inclusin y competencia democrtica en Colombia. Las actividades conducidas bajo
este propsito aportarn elementos para la construccin de las bases de una agenda pol-
tica de largo plazo.
6.1.2 Justicia efcaz y cercana al ciudadano
En el perodo 2002-2006 se lograron avances importantes en el fortalecimiento del
sector justicia. Sin embargo, persisten retos en los que es necesario avanzar para ofrecer
un servicio efciente, efcaz y acorde con las necesidades de la ciudadana, tarea que se
considera clave para el logro de una adecuada presencia del Estado. En la perspectiva del
cuatrienio 2007-2010, la Poltica de Consolidacin de la Seguridad Democrtica (PCSD)
impone, al igual que la Ley de Justicia y Paz, un conjunto de tareas en las que es preciso
enfocar esfuerzos para consolidar los avances del sector justicia, as como para garantizar
la investigacin y el juzgamiento de los responsables de hechos delictivos.
Esta perspectiva, adems de incluir la asistencia legal y proteccin a testigos y vcti-
mas de actividades ilcitas, parte de la consumacin de una serie de medidas orientadas
a estructurar un sistema de justicia plenamente operante y respetado por la ciudadana.
En este sentido, esfuerzos como la implementacin del Sistema Penal Acusatorio, el for-
talecimiento de la jurisdiccin contencioso-administrativa, la expedicin de la Ley de In-
fancia y la Adolescencia, avances en descongestin de despachos en las reas civil, familia
y laboral y el impulso de los Mecanismos Alternos de Solucin de Confictos (MASC),
constituyen herramientas en las que el Estado ha enfocado sus esfuerzos con el fn de
brindar al ciudadano un servicio de justicia integral que garantice, respete y fortalezca las
estructuras bsicas del Estado social de derecho.
El diseo de polticas relacionadas con el sector justicia se basa en una visin orientada
a poner a disposicin de la poblacin un servicio ms cercano al ciudadano, que brinde
igualdad en el acceso y en el tratamiento para resolver oportuna, confable y pacfcamente
las diferencias, hacer efectivos derechos y obligaciones y que, a su vez, sea garante de la
seguridad jurdica. Esta visin supone que Colombia avanzar en la superacin de la ame-
naza terrorista, el narcotrfco y los grupos armados al margen de la ley, as como frente a
las principales manifestaciones de violencia asociadas a estos factores. Los principios que
orientarn esta visin son:
388
1. Garantizar la efectividad de los derechos, libertades y obligaciones dentro del marco
del estado social y democrtico de derecho.
2. Eliminar las barreras de acceso a la administracin de justicia.
3. Reducir los niveles de impunidad.
4. Adecuar y modernizar los modelos de gestin y los procedimientos del sistema jurdico; y
5. Fortalecer y hacer efectiva la reintegracin social de aquellos privados de la libertad.
Estos retos involucran tanto la participacin de la Rama Judicial, como el compromiso
del Ejecutivo y del Legislativo en el desarrollo de polticas de Estado articuladas, integradas y
coherentes. En este sentido, el Plan Sectorial de Desarrollo de la Rama Judicial
210
propone
la realizacin de seis objetivos: fortalecer el acceso de la poblacin al servicio de justicia
mediante el impulso de estrategias especifcas en materia de MASC y simplifcacin de
procedimientos; aumentar la efciencia y efcacia de la gestin judicial y administrativa
de la Rama Judicial; aumentar la calidad en la prestacin del servicio de justicia mediante
el incremento del nivel de profesionalizacin, seleccin y evaluacin de los funcionarios;
mejorar la visibilidad y transparencia de las actuaciones judiciales; garantizar la indepen-
dencia administrativa y presupuestal de la Rama Judicial; y, desarrollar sistemas de comu-
nicaciones que faciliten el acceso gil y oportuno a la informacin de la Rama.
As mismo, el Direccionamiento Estratgico de la Fiscala General de la Nacin (FGN),
como elemento del Plan Sectorial de Desarrollo de la Rama Judicial, considera los siguientes
asuntos: consolidacin del Sistema Penal Acusatorio; redefnicin de la poltica de Estado en
materia criminal; fortalecimiento de la Polica Judicial; implementacin de la Ley de Justicia
y Paz; investigacin de delitos de connotacin internacional; fortalecimiento del programa
de proteccin a vctimas y testigos; y, implementacin de la carrera judicial en la FGN.
De esta forma, los planteamientos que se presentan en el presente plan para el desarrollo
de una poltica de justicia efcaz y cercana al ciudadano, recogen, entre otras, las lneas
formuladas por el Consejo Superior de la Judicatura (C. S. de la J.) y la FGN. Esta poltica
se divide en los siguientes temas:
1. Rediseo y fortalecimiento institucional del sector justicia.
2. Modernizacin del servicio de justicia.
3. Fortalecimiento del sistema penal y lucha contra la impunidad.
4. Modernizacin y fortalecimiento del Sistema Penitenciario y Carcelario (SPC).
5. Integracin y articulacin de los servicios de justicia para mejorar el acceso; y
6. Gestin jurdica pblica y poltica de ordenamiento jurdico.
Rediseo y fortalecimiento institucional del sector justicia
Desde la expedicin de la Constitucin de 1991, el Sector Justicia no haba enfrentado
un proceso de cambio tan profundo como el vigente. Reformas tales como la implemen-
tacin del Sistema Penal Oral Acusatorio, la fusin de los Ministerios de Interior y de
Justicia, el establecimiento de los juzgados administrativos y la expansin de la oralidad a
todas las especialidades y jurisdicciones, hacen que el prximo cuatrienio sea determinan-
te para el mejoramiento de las condiciones del sistema.

210
De acuerdo con lo dispuesto por las Leyes 152 de 1994 y 270 de 1996 el Plan Sectorial de la Rama Judicial se entiende incorporado
al Plan Nacional de Desarrollo en su totalidad.
Captulo 6
389
En este contexto, el primer asunto a tratar se remite a la necesidad de consolidar un
Plan Nacional de Justicia que dote a los rganos de control, al Ejecutivo y a la Rama Ju-
dicial de un marco de accin que materialice el principio de colaboracin armnica y,
de paso, coadyuve en el cumplimiento de fnes esenciales del Estado. En este sentido, se
proveer al pas de una poltica pblica en materia de justicia totalmente concertada y que
d cuenta, de manera integral, de las necesidades sectoriales en su conjunto.
En segundo lugar, es preciso fortalecer las instancias de formulacin y evaluacin de la
poltica sectorial. Debe tenerse en cuenta, por un lado, que el Consejo Superior de Poltica
Criminal y Penitenciaria no dispone de un equipo de expertos que respalden desde el
punto de vista tcnico sus decisiones y, por el otro, que la Comisin de Seguimiento de la
Reforma Penal, a pesar de contar con un comit tcnico asesor, requiere de un sistema de
informacin cuantitativa que d cuenta de los avances, cuellos de botella y necesidades de
la Reforma. En este sentido, se impulsar la creacin de capacidades tcnicas mediante la
instauracin de un ente permanente de asesora y servicios estadsticos
211
.
En tercer lugar, para continuar con la implementacin del Sistema Penal Acusatorio
son prioritarias las tareas de formulacin tanto de una poltica criminal y penitenciaria,
como, de fortalecimiento del sistema penal, de manera articulada e integral y con solidez
tcnica y efciencia en materia presupuestal. Ellas, deben incluir los avances legislativos en
materia de delitos trasnacionales y lucha contra la impunidad, as como los efectos de la
aplicacin de la Ley de Justicia y Paz.
En este contexto, la coordinacin interinstitucional y el fortalecimiento de la capaci-
dad tcnica del Ministerio del Interior y de Justicia (MIJ) resultan fundamentales para
la formulacin de la poltica mencionada. Por tal razn, es imperioso un ajuste en la or-
ganizacin y funciones del Viceministerio de Justicia con el fn de crear capacidades en
materia de coordinacin con la Rama Judicial y dems entidades del sector, el diseo de
programas de prevencin del delito, la formulacin de propuestas especfcas en materia
de poltica criminal y penitenciaria y asesorar al Ministro en el ejercicio de sus funciones
como Presidente del Consejo Nacional de Estupefacientes.
Igualmente, es preciso consolidar los esquemas de coordinacin entre las entidades en-
cargadas de la investigacin criminal, es decir, tanto de la realizacin de pruebas de carcter
tcnico, como de la ejecucin de labores de polica judicial, dada la centralidad del manejo
probatorio en el nuevo procedimiento penal. Para tal fn, es necesario garantizar la inde-
pendencia e imparcialidad del Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses
(INMLCF), al igual que el fortalecimiento tcnico del Consejo Nacional de Polica Judicial.
As mismo, debe resaltarse que en materia de rediseo institucional, dado el esfuerzo pre-
supuestal del Gobierno Nacional en los ltimos aos para impulsar iniciativas como la implan-
tacin del Sistema Penal Acusatorio (en el perodo 2004-2006 se invirtieron $93.309 millones
de 2006) y los jueces administrativos ($60.000 millones aproximadamente), se requiere generar

211
Dichos servicios estadsticos debern atender como mnimo los siguientes asuntos:
1. La concertacin de un indicador de impunidad
2. El cumplimiento de tiempos procesales.
3. La atencin al ciudadano
4. El seguimiento a los niveles de corrupcin en el sistema de justicia; y
5. La evaluacin de la efcacia en la persecucin criminal del Estado.
390
herramientas para optimizar la utilizacin de los recursos y la gestin de las entidades del Sector
Justicia. En este sentido, se deben, por ejemplo, complementar los esfuerzos de organismos
como el C. S. de la J. y entidades como el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (Inpec),
con herramientas orientadas al mejoramiento de la gestin administrativa, la programacin
del presupuesto orientada a resultados y la planeacin de procesos a largo plazo.
Dicha optimizacin de recursos requiere la realizacin de una evaluacin de la estruc-
tura de la FGN, con el fn de que esta pueda atender de manera ptima las necesidades
que le impone la reforma penal (direccin de procesos e investigacin criminal); la im-
plementacin de la Ley de Justicia y Paz (incluyendo compromisos como el Plan Nacional
de Bsqueda a Desaparecidos); el fortalecimiento de la Unidad Nacional de Derechos
Humanos; la puesta en marcha de la Ley de Infancia y Adolescencia; y, el cumplimiento
de compromisos como el apoyo a la Justicia Penal Militar y a la Corte Suprema de Justicia
por parte del Cuerpo Tcnico de Investigacin (CTI). Esta tarea contar con el apoyo del
Programa para la Renovacin de la Administracin Pblica (PRAP).
Paralelamente, el mejoramiento en el manejo de recursos debe incluir el diseo y pues-
ta en marcha de un sistema de seguimiento integral a las fuentes de fnanciamiento de la
inversin para el sector
212
, con la participacin directa de las entidades relacionadas con
la administracin de dichos fondos, es decir la Superintendencia de Notariado y Registro
(SNR), el C. S. de la J., la FGN y el MIJ.
Este rediseo tambin incluye la modifcacin de procedimientos relacionados con el
manejo de bienes decomisados por la FGN y aquellos objeto de extincin de dominio que
estn a cargo de autoridades administrativas, en el sentido de facilitar la liquidacin de
bienes no reclamados, autorizar la enajenacin de bienes con el fn de evitar prdida del
valor patrimonial y reducir los costos de administracin y conservacin.
De esta manera, en el prximo cuatrienio debe avanzarse en el rediseo de la estructura
institucional de la administracin del servicio de justicia, mediante la promocin de un
proceso de revisin y reforma de la estructura y funciones de las entidades del sector jus-
ticia, con el fn de alcanzar los siguientes propsitos:
1. Fortalecer tcnicamente al Viceministerio de Justicia en su capacidad para la formulacin
e implementacin de una poltica criminal y de investigacin penal (Justicia y Paz, reforma
penal, sistema penitenciario y carcelario, etc.) y de una poltica antidrogas entre otros.
212
Los recursos de inversin del sector provienen de cuatro fuentes principales:
1. El artculo 13 de la Ley 55 de 1985 dispone que, de los ingresos provenientes por el registro de instrumentos pblicos y
otorgamiento de escrituras, destinados a la Superintendencia de Notariado y Registro, se reasigne el 50% al fnanciamiento
de inversiones para la construccin, adecuacin y dotacin de despachos judiciales y establecimientos carcelarios
2. El artculo 6 de la Ley 66 de 1993 seala que, de los rendimientos de las cantidades de dinero que reciba la Rama Judicial, se
deber destinar un 70% para fnanciar los planes, programas y proyectos de inversin prioritariamente, y los de capacitacin
que se establezcan en el Plan Nacional de Desarrollo para la Rama Judicial, y un 30% para los planes, programas y proyectos
de rehabilitacin y construccin, mejoras y consecucin de los centros carcelarios y penitenciarios.
3. El artculo 135 de la Ley 6 de 1992 ordena la creacin de un aporte especial para la administracin de justicia, equivalente
al 10% de los ingresos brutos obtenidos por las notaras por concepto de todos los ingresos notariales; y
4. De acuerdo con lo sealado en los documentos Conpes 3277 de marzo 15 de 2004 y 3412 de marzo 6 de 2006, los recursos
obtenidos por la venta de los bienes que hacen parte del Fondo para la Rehabilitacin, Inversin Social y Lucha contra el
Crimen Organizado (FRISCO), se destinarn a la implementacin del plan de construccin, dotacin y mantenimiento de
establecimientos de reclusin, con excepcin de las tierras destinadas a la poblacin desplazada.
Captulo 6
391
2. Adaptar la estructura del Inpec a las realidades sociales y jurdicas del pas. Por lo
tanto, se debern enfocar esfuerzos en temas tales como la prisin domiciliaria, pro-
gramas de reintegracin social y tratamiento, reposicin de infraestructura, etc.
3. Fortalecer la estructura de toma de decisiones del C. S. de la J., considerando elemen-
tos tcnicos orientados a resultados en materia presupuestal y administrativa.
4. Defnir e implementar una estructura que permita la independencia de los servicios
cientfcos para la produccin de pruebas penales.
5. Aumentar la capacidad tcnica de la SNR para la optimizacin de los servicios nota-
riales y de registro, as como para el manejo de los recursos derivados de los mismos.
6. Evaluar y redisear la estructura orgnica de la FGN con el fn de permitir la fexibi-
lidad para ajustar su planta a la atencin de necesidades como la implementacin de
la Ley de Justicia y Paz, la Ley de Infancia y Adolescencia y el fortalecimiento de la
Unidad Nacional de Derechos Humanos.
7. Redisear los mecanismos e instancias de recaudo y control de los ingresos prove-
nientes de los fondos especiales, establecidos en las Leyes 55 de 1985, 66 de 1993 y 6
de 1992. As mismo, fortalecer el control y gestin de los recursos del Fondo para la
Rehabilitacin, Inversin Social y Lucha Contra el Crimen Organizado (Frisco).
8. Redisear los mecanismos para el manejo de bienes o recursos decomisados en procesos
penales (incluyendo los no reclamados) y aquellos objeto de extincin de dominio.
Ahora bien, este rediseo debe tener en cuenta tambin las necesidades de informa-
cin, entendida esta como una herramienta bsica para la toma de decisiones sectoria-
les. En este aspecto, el Sistema Nacional de Estadsticas Judiciales (SINEJ)
213
, instancia
encargada de la coordinacin de los servicios estadsticos y sistemas de informacin,
cobra particular importancia frente a la prestacin del servicio de justicia, dado que
en la actualidad subsisten una variedad de sistemas de servicios estadsticos y de infor-
macin relacionados con el sector y persisten problemas de interoperabilidad, interco-
nexin e intercomunicacin entre ellos, situacin que difculta la administracin de la
informacin sectorial.
Por lo tanto, es necesario fortalecer el SINEJ y lograr la vinculacin de otras entidades
(p. e. Procuradura General de la Nacin PGN, Defensora del Pueblo, etc.), al igual que
la vinculacin del sistema a otras estrategias en materia de produccin de informacin
bsica estadstica tales como el Plan de Informacin Bsica 2006-2010 (PLANIB) y el Plan
Estratgico Nacional de Estadsticas (PENDES), liderados por el Departamento Adminis-
trativo Nacional de Estadstica (Dane).
En este contexto, el fortalecimiento de los sistemas de informacin y servicios es-
tadsticos se deber atender en dos frentes. Por un lado, la reformulacin del objetivo,
naturaleza y alcance del SINEJ, con el fin de adecuarlo a las condiciones tecnolgicas,
necesidades y proyecciones del sector; y, por el otro, generar un plan maestro de in-
versiones en materia informtica para todas las entidades del sector que se articule
con las iniciativas del Gobierno en materia de administracin de la informacin.

213
El SINEJ, de acuerdo con la Ley 270 de 1996, tiene como objeto el acopio, procesamiento y anlisis de informacin que contribuya
a mejorar la toma de decisiones administrativas en el sector justicia y su coordinacin est a cargo del C. S. de la J.
392
Del total de procesos represados a 2005, 1.203.914 (50,1%) se encontraban sin trmite
214
.
Su distribucin por jurisdiccin se resume en el Cuadro 6.1.
Cuadro 6.1
Distribucin del inventario de procesos segn jurisdiccin, 2005
Jurisdiccin
Procesos
Con trmite Sin trmite Total % Total
Ordinaria 1.059.673 1.199.035 2.258.708 94
Contenciosa 119.570 4.846 124.416 5
Disciplinaria 17.736 33 17.769 1
Total 1.196.979 1.203.914 2.400.893 100
Fuente: C. S. de la J. Clculos: DNP-DJS-SJ.
Modernizacin del servicio de justicia
Como se refeja en la Figura 6.1, una de las grandes problemticas que ha afectado la
prestacin del servicio de justicia a cargo de la Rama Judicial, es la persistente acumu-
lacin de expedientes. En los ltimos aos se busc superar dicha situacin, a travs de
medidas de descongestin enfocadas principalmente al impulso de reformas procesales y
a la creacin transitoria de despachos de descongestin. No obstante, aunque los funcio-
narios de la rama han logrado igualar, e incluso superar, el nmero de egresos respecto de
los ingresos de procesos, el inventario ha sufrido slo leves modifcaciones.
Figura 6.1
Evolucin de los ingresos, egresos e inventarios de procesos en
el sector jurisdiccional
Fuente: UDAE-C. S. de la J.
214
Sin actuaciones de la partes en el ltimo ao, bien sea por falta de actuacin de las partes o por razones inherentes al
funcionamiento del despacho.
Captulo 6
393
Del inventario total, el 94% corresponde a la jurisdiccin ordinaria, de la cual el 64%
de los procesos se concentran en la espcialidad civil, tal y como se seala en el Cuadro 6.2.
Los procesos civiles se concentran principalmente en las ciudades de Bogot (23%), Ba-
rranquilla (11%), Cali (9%) y Bucaramanga (9%) y tienen la particularidad, al igual que
los que ingresan en el resto de la jurisdiccin cada ao, de tratarse de asuntos de mnima
cuanta o pequeas causas
215.
Por ejemplo, en lo que se refere a la especialidad penal, en
el ao 2004, el porcentaje de pequeas causas alcanzaba el 60% del total de los procesos en
curso, mientras que para la civil esta proporcin se aproximaba al 27%, sin tener en cuenta
los procesos ejecutivos, y 52% considerando estos ltimos
216
.
Cuadro 6.2
Inventario de procesos de la Jurisdiccin Ordinaria desagregados por especialidad, 2005
Especialidad Con trmite Sin trmite Total % Total
Civil 464.666 986.629 1.451.295 64
Promiscuo (penal-civil) 88.987 98.491 187.478 8
Laboral 115.906 31.706 147.612 7
Penal 114.212 0 114.212 5
Familia 46.184 58.738 104.922 5
Promiscuo (familia-menores) 24.376 23.426 47.803 2
Menores 18.168 0 18.168 1
Civil-familia 2.668 38 2.706 0
Civil-laboral-familia 2.023 2 2.025 0
Civil-laboral-familia-penal 768 3 771 0
Civil-laboral 466 1 467 0
Sala nica 232 0 232 0
Ejecucin de penas 181.017 0 181.017 8
Total 1.059.673 1.199.035 2.258.708 100
Fuente: C. S. de la J. Clculos: DNP-DJS-SJ.
215
El trmino empleado sirve para agrupar asuntos que por decisin del legislador son desistibles, transigibles conciliables o delitos
querellables en el caso de la especialidad penal. La mayora hoy en da son competencia de los jueces municipales y aplica en casos
como hurto simple o agravado de mnima cuanta, lesiones personales con incapacidad menor a 30 das y otros casos anlogos.

216
Corporacin Excelencia en la Justicia, Jueces de pequeas causas, 2005.

217
Un proceso ordinario civil o de familia en primera instancia (sin la promocin de incidente o recurso alguno) tardara mnimo 111
das y con apelacin 172 das. Si el proceso presenta eventualidades (Ej. inadmisin de la demanda, notifcacin por emplazamiento,
reconvencin de la demanda, reforma de la demanda, excepciones previas y de mrito, audiencia del Art. 101 del Cdigo de
Procedimiento Civil, entre otras), tendra una duracin mnima de 221 das en primera instancia y 282 das si hay apelacin. Si el
proceso es abreviado, los tiempos legales oscilan entre 108 das (sin incidentes o recursos) y 208 das (con incidentes y recursos).
218
Consejo Superior de la Judicatura. Caracterizacin de tiempos procesales para la administracin de justicia: modelo de
medicin y resultados de su aplicacin (2006).
La congestin, al igual que la complejidad de los procedimientos y la existencia de una
serie de variables relacionadas con la gestin judicial (entre las que se encuentran las dif-
cultades asociadas a la realizacin de diligencias de embargo y secuestro), han contribuido
a que los tiempos promedio de los procesos superen ostensiblemente los establecidos en
los cdigos de procedimiento. As, en promedio la resolucin de un conficto civil
217
tarda
1.920 das, de uno laboral 1.730 das y de uno de familia 850 das
218
.
394
En consecuencia, para dinamizar la administracin de justicia, es preciso acometer las
siguientes tareas:
1. Modernizar la gestin judicial del sector jurisdiccional.
2. Impulsar reformas constitucionales y legales relacionadas con temas como el ajuste de
los procedimientos de las acciones pblicas, competencias de las altas cortes, facul-
tades jurisdiccionales del artculo 116 de la Constitucin Poltica y Cdigo nico de
Procedimiento.
3. Poltica de descongestin que se comprometa con la consecucin de una justicia al da.
4. Implantacin de la oralidad en todas las jurisdicciones y especialidades; y
5. Creacin de la fgura de jueces de competencia mltiple o de pequeas causas
219
.
En cuanto a la primera de las medidas, la principal tarea se relaciona con la estructuracin
de alternativas de mejoramiento, o en algunos casos la tercerizacin, de funciones administra-
tivas y el establecimiento de esquemas de seguimiento a la labor de los auxiliares de la justicia.
Frente al tema de reformas constitucionales y legales, las tareas abarcan distintas iniciati-
vas tales como: simplifcacin y unifcacin de procedimientos en todas las especialidades de
la jurisdiccin ordinaria; consagracin de fguras que permitan la agilizacin de los procesos
(p. e. perencin); reformas a la accin de tutela (competencias y trmite); redistribucin de
competencias en las altas cortes y ajuste de funciones; consolidacin normativa de las dife-
rentes formas de prestacin del servicio de justicia; y, establecimiento de herramientas para
la organizacin y coordinacin de la oferta de justicia asociada a los MASC.
En materia de poltica de descongestin, es necesario impulsar un Plan Nacional de
Descongestin que, de acuerdo con las particularidades de las especialidades a intervenir
y con el fn de evacuar defnitivamente el inventario histrico de procesos, incluir meca-
nismos de seguimiento y evaluacin. As mismo, incluir el establecimiento de modelos
de gestin judicial
220
y redefnicin del alcance de las herramientas para la evaluacin,
remuneracin y bonifcacin de los jueces y fscales. Igualmente, es necesario generar ga-
rantas que permitan al juez ejercer una mejor direccin del proceso y reformar varios
aspectos especfcos de la legislacin procesal.
Con el fn de dar mayor celeridad y simplicidad a los procesos, se requiere expandir
de manera gradual la oralidad a las especialidades civil, laboral y familia, as como a las
jurisdicciones contencioso administrativa y penal militar. Dicha medida, debe contar, pre-
viamente, con un plan maestro de inversiones en infraestructura, plataforma tecnolgica
y capacitacin, as como con una planeacin de las fases para su implementacin.
Como se ha sealado, el impacto de los asuntos de mnima cuanta o pequeas causas
en el sistema de justicia hace imprescindible impulsar, en concordancia con las modifcaciones
legales que experimenta la administracin de justicia y el Plan Estratgico para la Defensa de
los Derechos de la Mujer ante la Justicia en Colombia 2006-2010
221
, la implementacin de la

219
Esta medida requerir la revisin de las funciones y naturaleza de los jueces municipales.
220

Junto a los modelos de gestin judicial se requiere el diseo de soluciones que permitan, por ejemplo, la comisin de diligencias
(p. e. embargos y secuestros) a empleados judiciales o ciertas autoridades administrativas, o ampliar las facultades de los
colegios de abogados y de la funcin social de los profesionales del derecho para permitir su participacin en la atencin a las
pequeas causas y los planes de descongestin judicial.
221
Este documento, elaborado por la Conserjera Presidencial para la Equidad de la Mujer presenta, en dos grandes frentes
(reformas legales y difusin), tres lneas estratgicas: violencia intrafamiliar, crisis marital y discriminacin laboral.
Captulo 6
395
fgura de los jueces de competencia mltiple o pequeas causas, as como una serie de refor-
mas al Cdigo Nacional de Polica, al Cdigo de Procedimiento Civil y a la Ley 228 de 1995.
Igualmente, estas medidas requieren una evaluacin de la posibilidad de asegurar pre-
sencia, tanto de los jueces de competencias mltiples o pequeas causas como de los
ordinarios, en zonas en las cuales, por sus condiciones econmicas y de confictividad,
as lo requieran. Adicionalmente, se trabajar en un modelo de descentralizacin de los
juzgados en las grandes capitales que, en sus fases iniciales, se priorizar en las Casas de
Justicia como una forma de acercar el servicio al ciudadano.
Dadas las restricciones fscales, ser necesario que el sector avance en la determinacin
y la priorizacin de los recursos requeridos para la implementacin de estas polticas. Este
proceso deber conducir a una propuesta concertada de fnanciacin por fases que atien-
da las necesidades del sector y que considere la realidad presupuestal de la Nacin.
Fortalecimiento del sistema penal y lucha contra la impunidad
De acuerdo a lo establecido en el artculo 530 del Cdigo de Procedimiento Penal (Ley
906 de 2004), el Sistema Penal Acusatorio debe ser implementado gradualmente durante
el perodo 2005-2008
222
.
Como se seala en el Cuadro 6.3, la inversin durante el perodo 2004-2006 del C. S.
de la J. ascendi a $65.565 millones; en la FGN se incorporaron cerca de $30.574 millo-
nes; y, $14.848 millones en entidades como la PGN, la Polica Nacional, el Departamento
Administrativo de Seguridad (DAS) y la Defensora del Pueblo tambin han invertido
recursos, en especial en la capacitacin de sus funcionarios.
Cuadro 6.3
Recursos de inversin asignados y programados - Sistema Penal Acusatorio, 2004-2006

C. S. de la J. 2004 2005 2006 Total
Salas de audiencia 16.452 9.307 13.990 39.749
Plataforma tecnolgica y sistema
de informacin - 6.205 13.542 19.747
Capacitacin 4.191 788 779 5.758
Seguridad y proteccin - 311 1.500
1/
311
Total C. S. de la J. 20.643 16.611 29.811 65.565
FGN
Adecuacin de infraestructura fsica 2.182 1.371 8.500 12.053
Capacitacin 1.242 1.045 1.000 3.287
Solucin informtica nica e integral 2.309 3.658 7.674 13.641
222
Fase I: Armenia, Bogot, Manizales y Pereira-enero 1 de 2005; Fase II: Bucaramanga, Buga, Cali, Medelln, San Gil, Santa
Rosa de Viterbo, Tunja y Yopal-enero 1 de 2006; Fase III: Antioquia, Cundi namarca, Florencia, Ibagu, Neiva, Pasto, Popayn
y Villavicencio-enero 1 de 2007; Fase IV: Barranquilla, Cartagena, Ccuta, Montera, Quibdo, Pamplona, Riohacha, Santa
Marta, Sincelejo y Valledupar-enero 1 de 2008.
396
C. S. de la J. 2004 2005 2006 Total
Criminalstica - 393 1.200 1.593
Total FGN 5.733 6.467 18.374 30.574
INMLCF
Capacitacin y gestin 154 446 400 1.000
Equipos, instrumentos, insumos y tecnologa 1.297 3.454 5.898 10.649
Publicaciones 23 446 55 524
Infraestructura 31 344 2.300 2.675
Total INMLCF 1.505 4.690 8.653 14.848
TOTAL 27.881 27.768 56.838 110.987
1/
Los recursos destinados a seguridad y proteccin no se destinan en su totalidad a la reforma penal.
Fuentes: Presupuesto General de la Nacin. (C. S. de la J. y FGN) y INMLCF. Clculos: DNP-DJS-SJ.
Recursos de inversin asignados y programados - Sistema Penal Acusatorio, 2004-2006

223
Anteriormente el Fiscal, adems de investigar, instruir y acusar, contaba con funciones judiciales, es decir, tomaba decisiones
sobre la continuidad o no del proceso penal, o la libertad del procesado. Hoy, el fscal competente es acompaado por un
juez de control de garantas, distinto al juez de conocimiento, quien ser el encargado de cumplir con las funciones judiciales
dentro de la etapa de instruccin. La participacin del juez de conocimiento se presentar nicamente en el juicio oral y
pblico y no tendr conocimiento del caso antes de darle inicio a la audiencia. Con el nuevo sistema, las funciones tanto del
fscal como del juez son claramente diferenciables, cumpliendo as con las caractersticas de cada uno de estos cargos: el fscal
como investigador y acusador ante el juez y ste como funcionario que decidir, dependiendo de las pruebas tanto del fscal
como del defensor, si condena o absuelve al acusado.
Sin embargo, a pesar de no poder comparar indicadores de gestin entre el sistema
penal mixto y el oral acusatorio
223
, es evidente una reduccin sustantiva en los tiempos
procesales, tal y como se detalla en el Cuadro 6.4.
Cuadro 6.4
Comparativo de tiempos procesales Ley 600 de 2000 y Ley 906 de 2004
Delito
Ley 600 Ley 906 Reduccin
Nm.
das
Meses
Nm.
Das
Meses En das
En
meses
En %
Hurto, artculo 239 C. P. 567 18,9 69 2,3 498 16,6 -87,83
Trfco fabricacin o porte de estupefacientes,
artculo 376 C. P.
377 12,6 68 2,3 309 10,3 -81,96
Homicidio, artculo 103 C. P. 493 16,4 116 3,9 377 12,6 -76,47
Lesiones, artculo 111 C. P. 177 5,9 107 3,6 70 2,3 -39,55
Fuente: C. S. de la J., Documento SA-0101. Sistema Penal Acusatorio, dos aos de expedicin del Cdigo de Procedimiento
Penal. Septiembre de 2006.
Consolidacin de los avances del Sistema Penal Acusatorio
As, el Estado deber adelantar esfuerzos tendientes a la consolidacin de los avances del
Sistema Penal Acusatorio. De esta manera, se garantizar una cobertura ptima del sistema,
Captulo 6
397
para lo cual se procurar formular un plan maestro de infraestructura y plataforma tecno-
lgica que genere un sistema integral de informacin y que incorpore las necesidades de
todas las entidades intervinientes.
Fortalecimiento de la investigacin criminal
En materia de investigacin criminal, existen difcultades para la coordinacin entre
las entidades con funciones de polica judicial. Esto explica, parcialmente, las formas de
terminacin de los procesos que usualmente se presentaban en la FGN, particularmente
durante la vigencia de la Ley 600 de 2000, en las etapas de investigacin previa e instruc-
cin. Como se observa en la Figura 6.2, en la etapa de investigacin previa, para 2004, el
61,9% de los procesos fnaliz por la expedicin de resolucin inhibitoria
224
. As mismo,
en la etapa de instruccin, el 47,1% de los procesos se dieron por terminados a causa de
preclusin por falta de mrito
225
.
Figura 6.2
Formas de terminacin del proceso penal en la fase de investigacin previa
Ley 600 de 2000
224
La resolucin inhibitoria est contemplada en el artculo 327 de la Ley 600 de 2000 como una forma de terminacin de la accin
penal en la etapa de investigacin previa, la cual se presenta en tres casos: cuando el hecho no existi, es decir, la conducta
cometida es inexistente o no est consagrada como delito por la ley; los sujetos activos no son responsables de la conducta
considerada como delito; o, la accin penal no puede iniciarse.
225
La preclusin por falta de mrito es una forma de terminacin del proceso en la etapa de instruccin. Ocurre cuando, en
cualquier momento de la investigacin, el fscal decide terminar con esta porque no existen pruebas sufcientes para acusar al
sindicado o se logra probar que el hecho no ha existido, o por el contrario que el sindicado no lo cometi.
Fuente: FGN. Ofcina de Planeacin 2004. Clculos: DNP-DJS-SJ.
* Tambin se presentan otras terminaciones como la indemnizacin, el desistimiento o la conciliacin, las
cuales no suman ms del 6% para 2004.
398
Por otro lado, se requiere trabajar en el fortalecimiento de la investigacin criminal
mediante una serie de intervenciones encaminadas a la renovacin o repotenciacin de
los equipos tecnolgicos en trminos de investigacin (en laboratorios y de campo) y
operatividad, logrando as las certifcaciones de calidad tanto de los procedimientos de
laboratorio, como de las labores de inteligencia. As mismo, es determinante la implemen-
tacin de la carrera judicial en la FGN como elemento de fortalecimiento institucional del
talento humano.
Igualmente, sern necesarios avances en materia de capacitacin, creacin de sistemas
de gestin de calidad de los servicios criminalsticos y generacin de alianzas entre las
entidades del sector. En este ltimo sentido, se buscar lograr la correcta interconexin e
interoperabilidad de los sistemas IBIS, AFIS, CODIS y los proyectos Imgenes Digitales y
Fotografa Digital
226
. De la misma manera, debe haber interconexin entre estos sistemas
con los diferentes funcionarios judiciales para agilizar las investigaciones, identifcar los
autores, relacionar los hechos y realizar el anlisis criminal oportunamente.
Fortalecimiento de la investigacin y juzgamiento en la lucha contra la gran criminalidad
Con el fn de impulsar la lucha contra la gran criminalidad y en aras de hacer efectiva
la Ley de Justicia y Paz, se requiere fortalecer las capacidades operativas de unidades de la
FGN, como la de delitos contra la administracin pblica, de antinarcticos e interdiccin
martima, de secuestro y extorsin, de terrorismo, de DD. HH., de Justicia y Paz y de ex-
tincin de dominio y lavado de activos. Con respecto a esta ltima, se deben fortalecer los
esquemas de coordinacin con la Unidad de Informacin y Anlisis Financiero (UIAF)
del Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico, con el fn de aumentar su capacidad de
deteccin de tipos y prcticas de lavado de activos, as como impulsar la agilizacin de
procesos de extincin de dominio.
As mismo, considerando los requerimientos para la implementacin del Plan Nacional
de Bsqueda a Personas Desaparecidas
227
, y el procesamiento de pruebas, a cargo del CTI, el
DAS, la Polica Nacional y el INMLCF, se promovern iniciativas encaminadas a la formula-
cin de un plan de inversiones que permita ordenar la poltica y priorizar los requerimientos
de cada entidad. Este, debe incluir la capacitacin a los funcionarios judiciales con el fn de
garantizar los derechos de las vctimas a la verdad, la justicia y la reparacin.
226
El Sistema Integrado de Informacin Balstica (IBIS, por sus siglas en ingls), es una herramienta de identifcacin con la que
cuentan el DAS, la FGN, la DIJIN y el INMLCF; el Sistema Automatizado de Identifcacin de Huellas Dactilares (AFIS, por
sus siglas en ingls), es un instrumento de clasifcacin y archivo automtico de huellas dactilares que opera en la Registradura
Nacional del Estado Civil, el INMLCF, el DAS, la FGN y la Dijn, sin embargo este ltimo no es compatible con los otros;
el Registro Combinado de ADN (CODIS, por sus siglas en ingls), es un sistema de recoleccin de informacin para la
identifcacin del ADN de las personas, dichos sistemas son alimentados por la FGN, la DIJIN y el INMLCF; el proyecto de
Imgenes Digitales es un sistema de recoleccin de documentos patrn (de referencia o cuestionados), que es alimentado por
los laboratorios del DAS, CTI, DIJIN y el INMLCF; y, el proyecto de Fotografa Digital se implementa en los laboratorios del
DAS, CTI, DIJIN y el INMLCF.
227
El Plan Nacional de Bsqueda a Personas Desaparecidas contiene cuatro componentes principales:
1. Recoleccin de informacin.
2. Anlisis de la informacin.
3. Recuperacin; y
4. Identifcacin plena. Los tres primeros estarn principalmente a cargo de la FGN y el ltimo del INMLCF. Dicho plan
contar con la participacin de la Comisin Nacional de Bsqueda (CNB), la Vicepresidencia, la Procuradura General de
la Nacin (PGN), la Defensora, los Jueces, el Ministerio de Defensa, la Polica Nacional y el Inpec.
Captulo 6
399
Creacin del Sistema Nacional de Proteccin y Asistencia de Testigos, Vctimas y Fun-
cionarios Judiciales
El Sistema Penal Acusatorio y la ley de Justicia y Paz implican una mayor cercana de
las partes del proceso en un juicio oral y pblico. Por esta razn, se avanzar en la crea-
cin de un Sistema Nacional de Proteccin, bajo el cual se fortalecern los programas de
proteccin a vctimas, testigos y funcionarios judiciales, as como los dirigidos a reclusos.
Para ello, el Gobierno Nacional buscar los medios de provisin de recursos para la im-
plementacin del mismo. En aras de lograr un modelo de proteccin concertado con el
C. S. de la J., la FGN, la PGN, la Defensora del Pueblo, el MIJ y el Inpec, se establecern
herramientas para la coordinacin del sistema; as mismo, deber considerarse, dentro de
la estructura de los programas de proteccin, un esquema de atencin legal a las vctimas
intervinientes en procesos penales y en el desarrollo de la Ley de Justicia y Paz.
Promocin de los servicios de asesora legal gratuita (Defensora del Pueblo)
Con la fnalidad de garantizar el principio de equilibrio procesal de las partes
228
dentro
del proceso, se requiere la promocin de una estrategia de capacitacin, fortalecimiento
y expansin de los servicios ofrecidos por la Defensora del Pueblo, particularmente en
materia de defensora pblica. As mismo, se requiere fortalecer a la Unidad de Investiga-
cin Criminal del Sistema Nacional de Defensora Pblica, para lo cual se deber trabajar,
de manera coordinada, con el INMLCF. Esta situacin coadyuvar positivamente en la
implantacin del Sistema Penal Acusatorio y de la Ley de Justicia y Paz.
Diseo y ejecucin de una poltica de descongestin de procesos bajo el rgimen de
Ley 600 de 2000
Para lograr que el sistema acusatorio disponga del talento humano que requiere, se
implementar una poltica de descongestin judicial para efectos de resolver prontamente
los procesos que se adelantan bajo el rgimen penal mixto. La evolucin del inventario de
expedientes en la FGN para el perodo 2002-2004 demuestra que el nivel de congestin de
negocios iniciados en el marco de la Ley 600 de 2000
229
, es signifcativo. En 2004 se presen-
taba un total de 381.033 procesos represados en la etapa de investigacin previa y 388.116
casos en etapa de instruccin. Por lo anterior, se requerir de la consolidacin de mecanismos
228
Con la expedicin de la Ley 941 de 2005, mediante la cual se organiza el Sistema Nacional de Defensora Pblica, el Estado
debe garantizar la defensa pblica para aquellas personas que por sus condiciones econmicas o sociales se encuentren en
circunstancias de desigualdad manifesta para proveer por s mismas la defensa de sus derechos, en condiciones de igualdad
de frente al ente acusador.
229
El artculo 531 de la Ley 906 de 2004, por medio de la cual se expide el Cdigo de Procedimiento Penal, plantea el rgimen de
transicin del sistema penal mixto al acusatorio. Para ello, seala que los trminos de prescripcin y caducidad de las acciones
que hubiesen tenido ocurrencia antes de la entrada en vigencia del nuevo Cdigo, sern reducidos en una cuarta parte que
se restara[sic] de los trminos previstos en la ley. El objeto de dicha medida, es el de lograr la descongestin, depuracin y
liquidacin de procesos bajo el rgimen anterior. Ahora bien, la sentencia expedida por la H. Corte Suprema de Justicia el 27
de octubre de 2004, Magistrado Ponente Alfredo Gmez Quintero, afrma que todos los procesos iniciados por conductas
punibles que hayan tenido lugar antes de la puesta en marcha del nuevo sistema acusatorio (dependiendo de las fechas en que
se haya dado inicio, segn la fase a la que pertenezca el municipio), debern desarrollarse segn el procedimiento estipulado
en la Ley 600 de 2000 (sistema penal mixto), es decir, nicamente se desarrollarn bajo el rgimen procesal de la Ley 906 de
2004, las conductas punibles que se pongan en conocimiento de la autoridad competente, desde el 1 de enero de 2005 en
adelante, segn la fase de implementacin del sistema.
400
de descongestin defnitivos. Igualmente, se hace necesario el establecimiento de herramientas
de seguimiento, evaluacin y control respecto de la aplicacin de dichas medidas.
Expansin del servicio de justicia en zonas de conficto
Con respecto a la expansin del servicio de justicia en zonas de violencia, como conse-
cuencia de los resultados que ha arrojado la PDSD en materia de recuperacin del control
territorial y como parte del proceso de consolidacin de la presencia institucional, ser
necesaria la creacin de un modelo de justicia con particularidades que incorpore las
caractersticas de las zonas en las que an se mantiene la presencia amenazante de los
GAML. Dicho modelo, debe garantizar la participacin de los operadores de justicia y
pondr en prctica las lecciones aprendidas en iniciativas que integren el servicio, con las
acciones realizadas por entidades del sector seguridad y defensa.
Implementacin de la poltica de lucha contra la impunidad en casos de violaciones a
los DD. HH e infracciones al DIH
En primera medida, se fortalecer la capacidad tcnica del Comit de Impulso para
la investigacin de violaciones a los DD. HH. y el DIH y del Programa de DD. HH. de la
Vicepresidencia de la Repblica, con el fn de realizar el seguimiento y evaluacin de la
poltica en esta materia.
Como desarrollo de la poltica de lucha contra la impunidad en casos de graves vio-
laciones a los DD. HH. e infracciones al DIH, prevista en el documento Conpes 3411 de
marzo 6 de 2006, se ha previsto dotar al Inpec y al C. S. de la J. con las capacidades tcnicas
y operativas para aplicar la tecnologa de audiencias virtuales. Adems, se profundizar en
la creacin de procedimientos y prcticas operativas concretas que permitan la agilizacin
de los procesos en casos de violacin a los DD. HH. e infracciones al DIH y, por ltimo,
se implementarn las lneas de accin para el cuatrienio, en el marco del Plan Nacional de
Accin en DD. HH. y DIH.
Igualmente, para mejorar la defensa internacional del Estado ante sistemas de pro-
teccin de DD. HH., teniendo en cuenta que es requisito de admisibilidad la falla en
los remedios judiciales internos, es importante mejorar la capacidad de gestin de la
FGN, del C. S. de la J. y de la PGN, para lo cual se revisar la posibilidad de autorizar el
aumento de plantas de personal en las dos entidades en las reas dedicadas al tema de
los DD. HH.
As mismo, y con el fn de fortalecer los sistemas de justicia penal y de control dis-
ciplinario para la lucha contra la impunidad, se requieren reformas en los modelos de
operacin y gestin de las organizaciones del sistema de justicia penal y del sistema de
control disciplinario. Dichas reformas, deben tener en cuenta la generacin de criterios,
estructuras, procedimientos y herramientas para fortalecer los recursos humanos, fsicos
y fnancieros y el talento humano.
Fortalecimiento de la Justicia Penal Militar
Adicionalmente, la PCSD y la modernizacin de la administracin de justicia en el
pas, requieren de una Justicia Penal Militar (JPM) moderna, efectiva y legtima entre los
Captulo 6
401
miembros de la Fuerza Pblica, y ante la Rama Judicial, la sociedad colombiana y la comu-
nidad internacional. Actualmente, la JPM dispone de limitados recursos institucionales,
presupuestales y tcnicos, lo que difculta el cumplimiento de su misin constitucional en
todo el territorio. Esto debe llamar la atencin respecto a la obligatoriedad de cumplir con
estndares internacionales de DD. HH. y de DIH.
Este proceso de fortalecimiento partir de una serie de reformas al Cdigo Penal Mi-
litar (Ley 522 de 1999), que abarcarn asuntos tales como la defnicin de competencias
entre la JPM y la Justicia Ordinaria, las violaciones a los DD. HH. y delitos comunes, y la
transformacin de la tendencia inquisitiva de esta jurisdiccin a una de corte adversarial.
Igualmente, se requiere evaluar las diferentes propuestas de restructuracin de la JPM,
las cuales debern hacer especial nfasis tanto en el nivel de independencia (rgimen de
carrera, autonoma administrativa y presupuestal) y en el fortalecimiento de la investiga-
cin criminal, como en los asuntos relacionados con la capacitacin y modernizacin del
rgimen de los funcionarios involucrados en la prestacin del servicio de JPM (compatibi-
lidad de las carrera militar, judicial y administrativa) y el establecimiento de herramientas
de descongestin de procesos.
Por lo anterior, con el fn de dar un impulso decidido a la JPM, sta debe contar con
los recursos fsicos y tecnolgicos necesarios para dar cuenta de las carencias de los despa-
chos y centros de reclusin, incluyendo los programas de tratamiento de poblacin militar
reclusa, por lo que se requiere la elaboracin de una serie de planes maestros de inversin
en dichos renglones.
Implementacin del Cdigo de Infancia y Adolescencia
Por ltimo, para dar alcance al nuevo Cdigo de Infancia y Adolescencia, el cual rige a
partir del 1 de enero de 2007, tanto la FGN, como el C. S. de la J. deben implementar las
medidas necesarias para el cumplimiento efectivo del mismo. Para ello, la FGN requerir
capacitar a fscales e investigadores delegados ante los jueces penales para adolescentes.
As mismo, por parte del C. S. de la J., se adelantar la transformacin de los actuales
juzgados de menores en juzgados penales de adolescentes y se evaluar la posibilidad de
crear nuevos juzgados en aquellos casos en que se requiera. Igualmente, se debe prever la
creacin y capacitacin de jueces con funcin de control de garantas y de conocimiento
especializados en el tema y prever el funcionamiento de las salas especializadas, en caso de
ser necesarias, en los Tribunales Superiores de Distrito Judicial que conozcan en segunda
instancia este tipo de denuncias.
Modernizacin y fortalecimiento del Sistema Penitenciario y Carcelario (SPC)
En el perodo 2002-2006 se logr la reduccin de la tasa de hacinamiento que enfrentaba
el SPC (Figura 6.3). El documento Conpes 3277 de marzo 15 de 2004, modifcado por el
Conpes 3412 de marzo 11 de 2006, propuso, por un lado, un plan de ampliacin, adecuacin
y dotacin (AAD) que a la fecha se traduce en la generacin de 2.060 nuevos cupos
230
y, por
otro, la implementacin del plan de construccin, dotacin y mantenimiento (CDM) que
230
Se program la generacin de 3.100 cupos mediante la estrategia de AAD. A la fecha est pendiente la entrega de 1.040 cupos.
402
permitir la generacin de 21.200 nuevos cupos que apoyarn la poltica de descongestin
del sistema y el mejoramiento de las condiciones de habitabilidad de los Establecimientos
de Reclusin del Orden Nacional (ERON). A diciembre de 2006, la tasa de hacinamiento
era de 14,6%, frente a 34,1% en diciembre de 2005.
Figura 6.3
Evolucin de la poblacin y capacidad en ERON
La estrategia de expansin de la oferta penitenciaria y carcelaria signifc la inversin
de importantes recursos. Dicha distribucin se presenta en el Cuadro 6.5.
Cuadro 6.5
Evolucin del gasto de inversin en el SPC por entidad (2003-2006)
Tratamiento
y desarrollo
Equipos Sistemas
estadsticos
Infraestructura
2003 0 0 0 1.768
2004 766 0 1.302 10.852
2005 1.496 800 1.428 40.563
2006 958 0 1.803 51.199
2007
1/
883 1.025 1.709 472.224
1/
Se refere a la apropiacin inicial.
Fuente: Leyes generales de presupuesto. Clculos: DNP-DJS-SJ.
Fuente: Inpec
Captulo 6
403
La reduccin de la tasa de hacinamiento obedece a varios factores. De una parte, a la
estrategia de ampliacin de la oferta nacional de cupos penitenciarios y carcelarios; y de
otra, a la entrada en vigencia del Sistema Penal Acusatorio, el cual introdujo los principios
de libertad y de oportunidad, los cuales pueden llevar a la disminucin temporal de la
poblacin reclusa en ERON. La Figura 6.4 presenta el comportamiento de la poblacin
reclusa por situacin jurdica. Puede verse que el nmero de sindicados ha presentado
una disminucin de 34%, en el perodo 2004-2006, lo que refeja el impacto que tuvo la
implementacin de la Fase I del Sistema Penal Acusatorio en el SPC
231
.
Figura 6.4
Evolucin de la poblacin reclusa en ERON por situacin jurdica 2003-2006
231
Como se seal anteriormente, la fase I de la implementacin del Sistema Penal Acusatorio abarc los distritos judiciales de
Bogot, Armenia, Pereira y Manizales.
El deterioro y antigedad de algunos ERON constituye otra problemtica que afecta
al SPC. Frente a una vida til estimada para los ERON de 50 aos, en Colombia el 37,4%
de los 139 ERON existentes superan ese lmite (Cuadro 6.6). Estas cifras evidencian la
necesidad de profundizar en los planes de rehabilitacin, mantenimiento y adecuacin de
los centros de reclusin con deterioros ms marcados. As mismo, ser necesaria la formu-
lacin de una estrategia para un eventual reemplazo de dichos centros, lo cual depender
de la dinmica de la poblacin reclusa, por cuanto estos no cuentan con reas adecuadas
para los programas de tratamiento y desarrollo de los internos ni garantizan la seguridad
de los mismos.
Fuente: Inpec
404
Cuadro 6.6
Nivel de antigedad de ERON, 2006
Aos Nmero de
establecimientos
Porcentaje %
0 a 10 16 11,5
10 a 20 15 10,8
20 a 30 19 13,7
30 a 50 37 26,6
50 a 100 33 23,7
100 a 400 19 13,7
Total 139 100
Fuente: Inpec.
El plan de CDM, permitir la generacin de 21.100 nuevos cupos penitenciarios y car-
celarios, el mejoramiento de los niveles de habitabilidad de los internos, la construccin
de espacios adecuados para el desarrollo de programas de tratamiento y desarrollo, y un
eventual reemplazo de infraestructura obsoleta.
Tambin, ser necesario adelantar los desarrollos normativos orientados a aclarar y
redefnir las competencias en materia de mantenimiento, rehabilitacin y refaccin de
ERON, entre el Inpec y la Direccin de Infraestructura (DIN) del MIJ. En este sentido,
resulta esencial la construccin de un plan maestro de reposicin, rehabilitacin y man-
tenimiento de infraestructura que considere la generacin de sinergias entre todas las
entidades del SPC.
El desarrollo de la poltica de infraestructura carcelaria responde a la necesidad de
brindar espacios dignos que propendan por el debido tratamiento a los reclusos, en el
marco de la funcin de reinsercin social de la pena privativa de la libertad, as como el
cumplimiento de la normatividad nacional e internacional en materia de respeto, promo-
cin y proteccin de los DD. HH. para las personas privadas de la libertad. A la fecha, di-
chos programas no han sido el resultado de medidas articuladas y sostenibles en el tiempo
y la cobertura ha sido insufciente. A junio de 2006, tan solo 17,7% de la poblacin reclusa
atenda a algn programa de capacitacin laboral y 38,9% estaba involucrada en algn
proyecto productivo.
Con el propsito de ampliar la cobertura y mejorar la calidad de estos programas, se sus-
cribirn convenios con el sector privado que garanticen que los programas de capacitacin
respondan a las necesidades del mercado laboral y sean debidamente certifcados. En este
sentido, y en relacin con el desarrollo de proyectos productivos, se debe continuar con la
realizacin de alianzas estratgicas con el sector privado, as como fortalecer y dar continuidad
a las ya existentes. As mismo, se requerir el mejoramiento de tcnicas de tratamiento a la
poblacin reclusa y de prevencin del uso de estupefacientes y sustancias psicoactivas.
Igualmente, es necesario continuar avanzado en la realizacin de un censo de la po-
blacin reclusa que permita su caracterizacin, para as ofrecer planes de tratamiento y
desarrollo adecuados a las verdaderas necesidades de los internos.
Captulo 6
405
La puesta en marcha del Sistema Penal Acusatorio le impone un conjunto de nuevos
retos y necesidades al SPC. A diciembre de 2006, se contabilizaban un total de 19.197 per-
sonas en detencin preventiva y prisin domiciliaria, para las cuales se contaba con tan
slo 111 guardias del Inpec dedicados a ejercer la vigilancia y el control de las medidas. El
traslado o remisin de reclusos para la realizacin de las diligencias judiciales, constituye
otro reto importante que impone la implantacin del Sistema Penal Acusatorio. En la
actualidad, el Inpec no cuenta con los recursos fsicos ni humanos para acometer dicha
funcin, la cual debe ser prestada atendiendo niveles de seguridad que permitan la protec-
cin tanto de los reclusos como del personal de vigilancia y custodia.
Se requiere tambin generar mecanismos y capacidades tcnicas en el Inpec que per-
mitan garantizar la efectividad de las medidas de aseguramiento, diferentes a la detencin
en establecimiento de reclusin. As, es preciso defnir una estrategia para la aplicacin de
la prisin domiciliaria, a partir de la evaluacin fnanciera de los mecanismos de seguri-
dad electrnica.
En materia de DD. HH., aun persisten al interior de los ERON situaciones preocu-
pantes. Tanto la Procuradura General de la Nacin y la Defensora del Pueblo, como
organismos internacionales tales como la Ofcina de la Alta Comisionada de las Naciones
Unidas para los Derechos Humanos, han diagnosticado las falencias que, en materia de
proteccin a los DD. HH., presenta el sistema. Las falencias identifcadas se relacionan con
las condiciones sanitarias y servicios de salud, as como insufciencia de medicamentos y
de personal mdico, restricciones de acceso al servicio de salud privado, entre otras
232
.
Si bien el Gobierno Nacional viene realizando los esfuerzos del caso, en relacin con las
recomendaciones de la Ofcina de la Alta Comisionada y atender a las solicitudes de la Pro-
curadura y de la Defensora, se presentan situaciones en las que la carencia y defciencia de
la informacin, entre otras, obstaculizan la puesta en vigencia de los correctivos necesarios.
En este sentido, aun es necesario avanzar en aclarar el panorama frente a la cobertura (por
niveles de atencin), calidad y costos de los servicios de salud en los ERON, as como de la
poblacin reclusa afliada a alguna Empresa Promotora de Salud (EPS). Si bien el Inpec afr-
ma que tiene la capacidad para garantizar la atencin en el nivel I (intramural) y la atencin
de los niveles II, III y IV a travs de una red de prestadores de servicios de salud contratados
bajo licitacin, las tutelas en esta materia han venido incrementndose.
El SPC tambin enfrenta retos relacionados con los altos ndices de violencia dentro de
los centros que ponen en peligro la vida e integridad, tanto de internos como de personal
de custodia. De acuerdo con el Inpec, en 2006, 44% de las muertes que tuvieron lugar en
ERON fueron por causas no naturales. Es importante as, impulsar reformas dentro del SPC
para garantizar el respeto de los DD. HH. tanto en la poblacin reclusa, como en el cuerpo
de custodia y vigilancia. Se buscar continuar con la incorporacin de normas en materia de
DD. HH. en reglamentos, prcticas y en programas de formacin de funcionarios.
En materia de DD. HH., se continuar con el rediseo y difusin de programas de DD.
HH. dentro de los cursos impartidos por la Escuela Penitenciaria Nacional, se adelantar la

232
Informe de la Alta Comisionada de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos sobre la situacin de los DD. HH. en
Colombia, 2005.
406
elaboracin de propuestas de reforma al Cdigo Penitenciario y Carcelario, la generacin de
mecanismos orientados a optimizar la prestacin del servicio de salud a los internos en con-
cordancia con la Ley 100, y se pondrn en vigencia tecnologas para la prevencin de ingreso
de elementos prohibidos a los centros de reclusin (armas blancas y de fuego, por ejemplo).
Finalmente, con el propsito de consolidar los avances alcanzados en el fortalecimiento
del SPC, ser necesario adelantar procesos de reestructuracin en su rgano administrador.
En los ltimos aos, si bien se han logrado importantes avances en materia organizacional
en el Inpec, es necesario abordar las carencias an presentes en los niveles institucional,
gerencial y administrativo, y modernizar el esquema, a fn de habilitarlo para que trate de
manera efciente a la poblacin reclusa y se garantice la cobertura y calidad de la prestacin
del servicio de salud. En la bsqueda de mejoras en la calidad de dichos servicios, se adelan-
tarn evaluaciones que permitan determinar la viabilidad de su tercerizacin.
El fortalecimiento de los sistemas de informacin del SPC constituye un elemento
determinante para la correcta clasifcacin de los reclusos, tanto por niveles de seguridad,
situacin jurdica y gnero, como por caractersticas especfcas de vulnerabilidad. Por
lo tanto, debe centralizarse esfuerzos tendientes a caracterizar a la poblacin reclusa. La
realizacin del censo de poblacin reclusa constituye un elemento determinante para la
formulacin de polticas de tratamiento y desarrollo, salud y asuntos ocupacionales.
Integracin y articulacin de los servicios de justicia para mejorar el acceso
El Sistema Penal Acusatorio demanda para su funcionamiento la construccin de
salas de audiencia, salas de atencin al usuario, unidades de reaccin inmediata o, como
en el caso de la defensora publica, la creacin de una serie de espacios para las activi-
dades de la misma.
En este sentido, se deber acometer la construccin, adecuacin y adaptacin de des-
pachos judiciales, fscalas, salas de atencin al usuario, bodegas de evidencia y despachos
defensoriales, de acuerdo con la formulacin previa de un plan maestro en materia de cons-
trucciones y adecuaciones que d cuenta de las necesidades de los usuarios en materia de
presencia institucional y mejoramiento del acceso.
Por otro lado, debe anotarse que, a pesar de los logros alcanzados en trminos del acer-
camiento del ciudadano a las instancias de resolucin de confictos, la diversifcacin de la
oferta de justicia generada a partir de la Constitucin de 1991, precisa de una reorganizacin
orientada a erradicar la duplicacin de las competencias, en materias relacionadas con asun-
tos de mnima cuanta y delitos querellables, conocidos tambin como pequeas causas.
Una iniciativa que ha permitido concentrar y complementar, de alguna forma, la ofer-
ta de justicia en reas urbanas, es el programa nacional de Casas de Justicia (CJ). Estas se
han consolidado como espacios multiagenciales de informacin, orientacin, referencia y
prestacin de servicios para la resolucin de confictos, en los que hacen presencia, tanto
los MASC como las autoridades judiciales y administrativas
233
.
233
De acuerdo con el Decreto 1477 de 2000, en estas intervienen el MIJ, la FGN, la Procuradura General de la Nacin, la Defensora
del Pueblo, el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, el Inmlcf, la SNR, las alcaldas distritales o municipales, las inspecciones
de polica, las personeras distritales o municipales, los consultorios jurdicos de universidades y los centros de conciliacin.
Captulo 6
407
En sus 10 aos de funcionamiento, las CJ han logrado conectar exitosamente al ciudadano
con los diferentes servicios de justicia, llegando al punto de ser creadas por solicitud de los
municipios y no por iniciativa exclusiva del MIJ. De acuerdo con informacin del MIJ, a
octubre de 2006, existan en Colombia 44 Casas de Justicia distribuidas a lo largo del terri-
torio nacional. La favorable percepcin de la ciudadana sobre esta fgura es tal, que entre
enero de 2002 y diciembre de 2006, las CJ atendieron un total de 3.954.987 solicitudes,
tal como se refeja en la Figura 6.5. Es importante destacar el crecimiento de la actividad,
ya que slo en el primer trimestre de 2005 se haba atendido el 57% de la totalidad de los
casos atendidos en los tres aos anteriores. Esta situacin permite prever un sostenido
crecimiento en el nmero de solicitudes.
Figura 6.5
Nmero de solicitudes atendidas en Casas de Justicia
Particularmente en el caso de las CJ, el Gobierno Nacional asumir retos importantes
respecto de la adopcin de este sistema y de la garanta de su sostenibilidad. En la actua-
lidad, el modelo se fnancia parcialmente con recursos de cooperacin internacional que,
por su vocacin transitoria, pueden afectar la ejecucin de la estrategia.
A la luz de lo anterior, las tareas a realizar estn orientadas a garantizar la cobertura de los
servicios de justicia en condiciones de universalidad, accesibilidad, mejoramiento continuo
y participacin, mediante un sistema local que integre los niveles nacional y territorial
234
.
Para tal fn, se propone la racionalizacin de la oferta mediante la creacin de herramientas,
sistemas y criterios para la ubicacin de los operadores de justicia, en consideracin a las
necesidades jurdicas insatisfechas de la poblacin. En este contexto, tambin se promover,
con el C. S. de la J., la presencia de jueces en CJ aumentando la facilidad de acceso de la po-
blacin al servicio de resolucin de confictos. Esta poltica est dirigida hacia los ms pobres
y desfavorecidos y plantea el acceso como factor relevante que incide en la superacin de la
Fuente: MIJ.
234
Comisarios de Familia, Inspectores de Polica, etc.
408
pobreza y que brinda condiciones favorables para el mejoramiento del desarrollo humano,
lo cual fortalece la credibilidad en la justicia y consolida la gobernabilidad democrtica.
De la misma manera, se debe fortalecer, coordinar y articular fguras como el servicio
itinerante de justicia, Casas de Justicia, Centros de Convivencia, Centros de Conciliacin
Extrajudicial en Derecho, operadores de justicia en equidad
235
y jurisdiccin indgena.
Igualmente, se deber establecer una instancia de coordinacin para las mismas y se pro-
pender por la unifcacin de algunas fguras.
En este contexto, y con el propsito de generar esquemas efectivos de asesora legal gra-
tuita para la poblacin menos favorecida y de atencin al ciudadano, se propone el desarrollo
de estrategias de comunicacin orientadas a difundir la disponibilidad de la oferta de justicia
y las competencias de cada uno de los operadores, con el fn de que la misma identifque la
forma mas efectiva y econmica para el acceso al servicio. As mismo, se profundizar el
modelo de capacitacin de las autoridades de polica y la creacin de centros de conciliacin
extrajudicial en derecho, en las inspecciones y/o alcaldas municipales.
Igualmente, es necesario implementar las lneas de accin para el cuatrienio en materia
de acceso a la justicia que se diseen en el Plan Nacional de Accin en DD. HH.
Por ltimo, debe sealarse que los servicios registrales y notariales no han sido articu-
lados de manera decisiva como parte del servicio de justicia, a pesar de ostentar el carcter
de fuentes de recursos para el sector y de ejercer, en el caso de los notarios, funciones de
operadores de justicia dada su competencia para conciliar. En consecuencia, a pesar de las
modifcaciones a las metodologas de asignacin de subsidio a notarias de bajos ingresos,
no ha sido posible establecer una herramienta tcnica que permita la asignacin efciente
de dichos recursos, ni avanzar en la generacin de parmetros objetivos para la creacin
o supresin de notarias. As mismo, es necesario actualizar y ampliar la plataforma tec-
nolgica de las ofcinas de registro, dado que tan slo el 44% de las 190 notaras del pas
cuentan con los elementos tecnolgicos necesarios para iniciar las labores de registro en
lnea y la prestacin de otros servicios.
De este modo, en el cuatrienio se tomarn acciones decididas en la realizacin del
concurso pblico de notarios (en cumplimiento de la sentencia de la Corte Constitucio-
nal), la generacin de esquemas de intercambio de informacin y colaboracin entre el
sistema registral, las ofcinas catastrales y la Direccin de Impuestos y Aduanas Nacionales
(DIAN). Ello, para efectos de la determinacin del valor comercial de los bienes inmue-
bles, al igual que la expansin y modernizacin de la plataforma tecnolgica.
Gestin jurdica pblica y poltica de ordenamiento jurdico
Desde la formulacin del Conpes 3250 de 2003, Lneas de accin para el fortalecimiento
de la defensa legal de la Nacin y para la valoracin de pasivos contingentes, se ha logrado,
con el concurso de la Direccin de Defensa Judicial de la Nacin (DDJN) del MIJ, ampliar
la perspectiva de la defensa judicial a un modelo mucho ms amplio. En este, los esfuerzos
de la Administracin no slo se dirigen al logro de una defensa judicial efciente, sino que
deben estar acompaados de una serie de elementos que se han identifcado como la gestin
235
Debe anotarse que el impulso y articulacin de estos mecanismos debe incluir la dimensin o enfoque restaurativo del actual
Cdigo de Procedimiento Penal.
Captulo 6
409
jurdica pblica integral, que tiene como propsito un actuar efciente y respetuoso de
los derechos por parte de la Administracin, que propenda por la prevencin del dao
antijurdico indemnizable.
Los esfuerzos de la DDJN en esta materia y los logros alcanzados han sido importan-
tes: se inventariaron y cuantifcaron los procesos judiciales en contra de las entidades de
la administracin pblica nacional; se puso en funcionamiento el sistema Pleitos de la
Nacin que contiene la informacin actualizada de los procesos; se increment de menos
del 1% a cerca del 65% el nmero de los procesos con cuanta superior a 2.000 smmlv co-
ordinados por la DDJN, y con ahorros para el erario frente a las pretensiones incoadas de
ms de un billn de pesos; se estructur, en coordinacin con otras entidades, una poltica
de defensa del Estado ante el sistema Interamericano de DD. HH. , entre otros.
A pesar del trabajo realizado, el nmero de demandas contra la Nacin actualmente
asciende a 81.970 procesos, cuyas pretensiones econmicas alcanzan un total de $64 billo-
nes (Cuadro 6.7). Por lo anterior, es necesario continuar con los esfuerzos emprendidos y
sealados en el documento Conpes mencionado.
Cuadro 6.7
Distribucin de los procesos en los que hace parte la Nacin-2006
Miles de pesos de 2006
Estado Nmero de procesos Valor pretensiones
Demandado 81.970 64.702
Demandante 15.353 9.726
Total 97.523 74.516
Fuente: MIJ-Direccin de Defensa Judicial de la Nacin. Cifras a precios histricos.
En este sentido, las acciones a implementar se relacionan con la generacin de buenas
prcticas de contratacin, expedicin de actos administrativos, asesora y defensa judi-
cial en la administracin pblica nacional. Para lograrlo, es necesario continuar con el
mejoramiento de los modelos de gestin para las reas jurdicas de las entidades de la
administracin pblica, el fomento del uso de la conciliacin como medio de solucin
de los procesos, y el fortalecimiento de la capacidad del Estado para su adecuada defensa
judicial, y la implementacin de una poltica efciente en cuanto al estudio y trmite de
acciones de repeticin.
Ahora bien, la estrategia de mejoramiento de la gestin jurdica de la administracin
pblica debe integrarse con las actividades de racionalizacin normativa. En este tema,
debe sealarse que en la actualidad se encuentran vigentes un total de 22.393 normas ex-
pedidas en el perodo 1886-2005 las cuales, hasta la expedicin de la Directiva 1 de 2005,
no haban sido objeto de un intento estatal de sistematizacin integral y compatibilizacin
con la jurisprudencia aplicable.
De este modo, se dio inicio a la organizacin de dichas normas por sector adminis-
trativo y al anlisis de vigencia de cada una de ellas, con el fn de producir cuerpos nicos
normativos (compilaciones legislativas y decretos nicos sectoriales o temticos), con el
410
objeto de que el ciudadano pueda acceder fcilmente a la normativa vigente, y con el fn
de derogar, en el caso de los decretos, las normas consideradas insubsistentes, as como las
redundantes, inconsistentes o cadas en desuso. Esta es una de las tareas por acometer en
el perodo 2007-2010.
La poltica de ordenamiento jurdico abarca elementos adicionales como la imple-
mentacin de metodologas de produccin normativa y manuales de tcnica legislativa.
Adems, incluye la coordinacin de la investigacin sociojurdica que se produce en el
pas. En este ltimo tema, se buscar suplir la falta de estudios sistemticos que permitan
determinar cules normas dentro del ordenamiento jurdico cumplen el fn previsto, y
cules carecen de impacto, efcacia, efciencia y efectividad.
Por su parte, la difusin de la normatividad se realizar mediante un sistema de in-
formacin y divulgacin que permita tener acceso, a travs de Internet, a los textos de
las normas expedidas desde 1886, a los anlisis de vigencia y a los cuerpos normativos
elaborados (compilaciones y decretos). Dicho sistema interactuar con el de informa-
cin jurisprudencial que cuenta dentro de sus fnes el establecimiento de lneas que
contribuyan al respeto del derecho a la igualdad en las decisiones judiciales.
Para ello, se formular e implementar una poltica de divulgacin normativa que,
adems de garantizar el acceso al conocimiento de las normas que componen el ordena-
miento, democratice la informacin jurdica, y contribuya a la pedagoga constitucional
optimizando el uso de las herramientas tecnolgicas y a travs de programas pedaggicos
para los sectores de la poblacin tradicionalmente marginados.
6.2 Los retos del Estado Comunitario
6.2.1 Modelo administrativo para la intervencin econmica del Estado
El modelo de intervencin del Estado, definido en el marco de los preceptos cons-
titucionales vigentes, establece con claridad las circunstancias en las cuales se justifica
la intervencin estatal. Igualmente, la Constitucin da cuenta de los tipos de obliga-
ciones recprocas, de complementariedades y de divisin del trabajo que deben existir
entre el sector pblico, el sector privado y las organizaciones sociales, en funcin del
inters general.
Desde un punto de vista amplio, el Estado debe intervenir, principalmente, en fun-
ciones como la proteccin a la vida, honra y bienes de los ciudadanos, la provisin de un
sistema de justicia equitativo y efciente, el manejo soberano de la poltica exterior y el
manejo social del riesgo
236
.
En cuanto a la economa se refere, el modelo de intervencin estatal enfatiza en que la accin
del Estado debe orientarse hacia la bsqueda del equilibrio entre el mercado y el inters pblico,
236
El manejo social del riesgo es una funcin estatal que consiste en la creacin y gestin de un sistema colectivo de seguridad
orientado a distribuir el costo de las prdidas por eventos no controlables individualmente, entre el mayor nmero de personas
y durante todo el ciclo vital. Esto exige, entre otros aspectos, objetivar el riesgo, es decir, identifcarlo y medirlo para cada grupo
social; crear sistemas formales a travs de mercado, potenciar los sistemas informales; y desarrollar, por parte del Estado, sistemas
de alerta, prevencin, atencin y superacin del riesgo. En tal sentido, el aseguramiento, la solidaridad y la equidad son los tres
elementos claves de dichos sistemas de proteccin colectiva.
Captulo 6
411
de manera que puedan corregirse fallas, tanto de mercado como de Gobierno. As mismo,
propende tanto por reducir las externalidades negativas que limitan el desarrollo eco-
nmico y social del pas, como por potenciar las positivas, asegurando la equidad en la
distribucin de los frutos del desarrollo.
Para el logro de este equilibrio, en el perodo 2006-2010 ser necesaria la consolidacin
del papel del nivel ejecutivo nacional en sus tareas de defnicin de polticas generales, de con-
servacin del orden pblico, de direccin de la poltica exterior y de manejo social del riesgo.
El accionar de los entes territoriales, por su parte, se orientar a la ejecucin de las polticas
pblicas y a su coordinacin en los territorios de su jurisdiccin, adaptndolas a las realidades
y necesidades especfcas de cada departamento y municipio. El sector privado participar,
igualmente, en la ejecucin de las polticas, a travs de mecanismos de contratacin pblica
como la concesin. Igualmente, el Gobierno Nacional, a travs de mecanismos de participa-
cin con agentes privados o en asociacin con entidades locales, tendr la capacidad de ejecu-
tar recursos destinados al desarrollo de macroproyectos que trasciendan el mbito de compe-
tencia de los entes territoriales y/o que requieran de importantes esfuerzos fnancieros.
Es preciso sealar que el modelo de intervencin del Estado parte de reconocer que
dado que la intervencin estatal implica una restriccin de la libertad econmica slo puede
llevarse a cabo cuando est plenamente justifcada. As, los objetivos enunciados emanan de
este principio rector, el cual tiene plena consonancia con el mandato constitucional.
La funcin estatal de planeacin ser ejercida por los ministerios y departamentos ad-
ministrativos, a travs de la defnicin de polticas y la asignacin de recursos. En ejercicio
de esta funcin, se buscar la coordinacin entre estas entidades, de manera que se logre
el diseo e implementacin de sistemas de seguimiento y evaluacin, tanto de los recursos
pblicos como del impacto, propios de la ejecucin de la poltica pblica.
Al tener en cuenta que una de las tareas esenciales del Estado Social de Derecho es garan-
tizar la prevalencia del inters general, a travs del desarrollo de actividades necesarias para
la sociedad, se especializar y focalizar la funcin de intervencin econmica a travs de la
promocin efciente.
Con el objetivo de proteger el inters general, la intervencin estatal, a travs de la
regulacin y el control, se justifcar cuando sea necesario:
Incorporar seales de efciencia econmica dada la existencia de monopolios naturales;
Eliminar los obstculos que impidan la competencia;
Contrarrestar los efectos de externalidades negativas e incentivar las positivas;
Reducir los costos de transaccin;
Asegurar la provisin de servicios pblicos, hasta donde tcnica y econmicamente
sea factible.
Antes de intervenir, se debe tener en cuenta que:
- La intervencin sea el nico medio para proteger un inters pblico especfco y
que se haga estrictamente en la medida necesaria para contrarrestar el riesgo;
- El costo de la intervencin sea menor al costo de no hacerla;
- Los riesgos a evitar o mitigar sean razonablemente predecibles; y
- Se permita fexibilidad para realizar revisiones peridicas procurando, en lo posi-
ble, estabilidad en las reglas de juego.
412
En este orden de ideas, se plantea como objetivo central la consolidacin de un modelo
ptimo de intervencin econmica, a travs de la operacin de agencias especializadas.
Es necesario fortalecer el modelo de autoridades de regulacin independientes como ve-
hculo para incentivar la inversin en los sectores regulados, promover la competencia y
defnir tarifas de efciencia.
As mismo, y como punto final para la implementacin del modelo administrativo
de intervencin econmica del Estado, se proyecta como objetivo que, para el perodo
2006-2010, la participacin del Estado en actividades empresariales debe ser plena-
mente focalizada.
Para alcanzar este objetivo, es necesario trabajar en el rediseo de la fgura de la empresa
pblica en la actividad econmica, tomando como criterios los siguientes (ver Ario 2003,
p. 469-474):
En los casos cuando las empresas estatales y del sector privado concurran en el mer-
cado, se estudiar la posibilidad de democratizar y focalizar la presencia estatal en la
provisin directa de bienes o servicios.
En los casos cuando la organizacin industrial idnea para la provisin del bien o
servicio sea de naturaleza monoplica, el Estado debe concentrarse en sus funciones
de regulacin y control, con el fn de permitir que los particulares asuman la gestin
empresarial.
En los casos de instalaciones y equipos de dominio pblico (p.e. aeropuertos e infraes-
tructura para suministro de agua), ser posible la constitucin de esquemas empresa-
riales mixtos, en los cuales el Estado, bien sea en el nivel nacional o territorial, aporta
el activo, mientras que el particular se hace cargo de la gestin.
En los casos de proyectos de innovacin tecnolgica (investigacin bsica aplicada)
caracterizados por la presencia de riesgos elevados que desestimulan la iniciativa pri-
vada, sera justifcable la constitucin de instancias pblicas o mixtas.
As, la necesidad de un Estado que tenga injerencia directa en la economa a travs
de la inversin en empresas proveedoras de bienes y servicios, justifcada en su momento
por la falta de disponibilidad de recursos de ahorro privado y que respondi a la poltica
empresarial emprendida en el siglo pasado, que se fundame nt en un modelo de desarro-
llo proteccionista no es necesaria. El Estado contemporneo cambia su injerencia directa
y global sobre la economa y la sociedad, por una presencia indirecta y sectorial. De ese
modo, la nueva dinmica del proceso de desarrollo econmico, ha planteado la necesidad
de enmarcar las actividades social y econmicamente sensibles
237
en una intervencin al-
ternativa de carcter especializado. Ahora, en lugar de fabricar y vender bienes o prestar
servicios directamente, la forma de intervencin se realiza a travs de la planeacin, la
promocin, la regulacin y el control de la economa.
Planeacin
La planeacin ser entendida como una funcin de naturaleza transversal o multisec-
torial, con coordinacin centralizada, que pretende garantizar coherencia en el proceso de
237
Servicios pblicos domiciliarios, actividades fnancieras, prestacin de servicios de salud, entre otras.
Captulo 6
413
formulacin de poltica, su seguimiento y evaluacin, buscando obtener informacin que
retroalimente permanentemente el proceso de toma de decisiones.
Dentro de las acciones que adelantar el Gobierno Nacional en este sentido, se encuen-
tran las siguientes:
Fortalecer la capacidad estatal para identifcar las polticas pblicas prioritarias, as
como reorganizar las competencias y relaciones institucionales de las entidades encar-
gadas de ejecutarlas
238
.
Fortalecer la funcin de planeacin en los ministerios y departamentos administrativos.
Implementar sistemas de informacin que permitan optimizar las decisiones de pol-
tica. De esta manera, se busca contar con informacin veraz, confable y actualizada
tanto sobre las necesidades de la sociedad, como frente a la asignacin, ejecucin e
impacto asociados a los proyectos y programas gubernamentales.
Fortalecer al Departamento Administrativo Nacional de Estadstica (Dane), en trmi-
nos de independencia y autonoma tcnica, como organismo fuente de la informacin
con la cual se toman decisiones de poltica e inversin.
Institucionalizar la fgura de los coordinadores de informacin sectorial en cada una
de las entidades cabeza de sector administrativo (ministerios y departamentos admi-
nistrativos), cuya responsabilidad ser la gerencia de la informacin que demandan y
ofrecen las entidades pblicas.
Institucionalizar la formulacin de la poltica de modernizacin del Estado en gene-
ral y de la Administracin en particular, la cual ha sido ejercida, tradicionalmente,
a travs de programas presidenciales o gubernamentales que, por su naturaleza, son
temporales y se encuentran permeados por los intereses polticos de coyuntura.
Institucionalizar un sistema permanente de seguimiento y evaluacin de los compro-
misos adquiridos en temas relacionados con la modernizacin del Estado y la Ad-
ministracin. Para esto es necesario estandarizar una metodologa de evaluacin de
los cambios en niveles de efcacia, efciencia y productividad, como resultado de las
acciones de renovacin de la Administracin (ej. fusiones, escisiones, creaciones). Con
lo anterior, se pretende contar con informacin confable, permanente y actualizada
sobre el nivel de avance e impacto de estas medidas, para lograr la formulacin de los
ajustes y reformas necesarias, de manera que se garantice la efciencia del Estado, su
transparencia y, sobre todo, que est al servicio de los ciudadanos.
De esta manera, se espera que para 2010 se hayan consolidado los siguientes logros:
Los coordinadores de informacin sectorial estarn institucionalizados en los 19 sec-
tores administrativos.
La formulacin de poltica de modernizacin del Estado y de la Administracin, estar
institucionalizada en el Departamento Nacional de Planeacin (DNP).
El sistema de seguimiento y evaluacin permanente al proceso de modernizacin del
Estado y de la Administracin, estar implementado y en funcionamiento, y utilizar
una metodologa estandarizada para la medicin de los cambios de efciencia, efcacia
y productividad en las entidades pblicas.

238
El tema de la adecuacin de las entidades para la ejecucin de la poltica pblica, se encuentra desarrollado en el apartado
relacionado con Estado efciente y transparente.
414
Promocin
La formulacin de poltica en el nivel nacional comprende adems de la planeacin,
la faceta promotora del Estado, entendida como el conjunto de acciones encaminadas a
inducir en los particulares comportamientos que satisfagan necesidades pblicas o que se
estimen de utilidad general
239
.
En este asunto, se propender por la implementacin de mecanismos de coordinacin
tendientes a evitar la proliferacin de polticas y programas sectoriales de promocin que
no sigan una lnea de poltica consensuada en el ms alto nivel. Ello, con el fn de evitar
que puedan ser usados para favorecer intereses diferentes a los generales de la sociedad.
Otras acciones en este campo incluyen:
Con respecto al Programa de Promocin de Banca de las Oportunidades, se trabajar
en un arreglo institucional que permita volver realidad el potencial en materia de re-
duccin de la pobreza, empoderamiento local y formacin de capacidades que tiene
este instrumento para la poblacin ms vulnerable del pas
240
. Particularmente, y para
una segunda fase de desarrollo, se estudiar la viabilidad y el impacto que tendra la
vinculacin del Fondo Nacional del Ahorro a las estrategias del Banco.
Con la reciente creacin del Viceministerio de Turismo, se buscar coordinar y forta-
lecer el diseo de estrategias de promocin e incentivos a esta actividad econmica.
La integracin de la banca de segundo piso, con el fn de optimizar su impacto en
proyectos productivos. En este sentido, se atendern criterios de diversifcacin y op-
timizacin del riesgo que redundarn en su sostenibilidad de largo plazo.
Incentivos a la pequea y mediana empresa nacional, a travs de la reforma a la con-
tratacin pblica, la cual se convertir en un instrumento de reactivacin de este seg-
mento productivo.
La disminucin de los costos de transaccin para la pequea y mediana empresa, me-
diante su exclusin del conjunto de sociedades vigiladas por la Superintendencia de
Sociedades.
Uso de instrumentos fnancieros que permitan la disminucin del riesgo crediticio de
concesionarios y contratistas de obras de infraestructura pblica, con el objetivo de
disminuir sus tasas de inters.
Diferenciar, mediante el rediseo administrativo, las funciones de promocin y co-
mercializacin de Artesanas de Colombia.
Regulacin
La regulacin ser considerada como el instrumento por excelencia de intervencin
en la economa, a travs del cual se defnen las reglas dentro de las cuales se desenvuelve
la actividad de los particulares. Se ubica en dos instancias principales:
1. La legislativa, expedicin de normas con fuerza de ley, y
239
Histricamente, las actividades que los Estados han promocionado se ubican en los sectores de la educacin, la vivienda, la
cultura, la salud, la conservacin del ambiente y la creacin de empresa. En el caso de Colombia, la promocin tambin se ha
extendido al campo de las exportaciones no tradicionales, y sobre algunos cultivos considerados estratgicos para la economa
nacional, en el marco de la lucha contra el narcotrfco.
240
Aprobado por el Documento Conpes 3424 de 2006.
Captulo 6
415
2. La administrativa, expedicin de actos administrativos de carcter general.
En esta ltima en particular, se encuentra la regulacin especializada para aquellos
mercados que requieren independencia entre la poltica y las decisiones de regulacin
como condicin para minimizar las distorsiones econmicas. El modelo administrativo
debe permitir una mayor capacidad de adaptacin de las organizaciones pblicas, ante el
dinamismo de los sectores econmicos que intervienen.
De esta manera, las acciones para la profundizacin y el fortalecimiento del modelo de
regulacin, a travs de autoridades independientes, incluyen:
Modifcar algunos elementos de la recientemente creada Comisin de Regulacin en
Salud, especialmente su composicin, condiciones de seleccin y nominacin, perfl
de sus integrantes y rgimen de inhabilidades e incompatibilidades, para adecuarla al
modelo institucional propio de este tipo de organismos. Estas medidas conllevan a una
disminucin del riesgo de captura.
Adicionalmente, se le otorgarn funciones esenciales, no previstas en la legislacin
actual, como defnir las medidas necesarias para minimizar la seleccin adversa y ries-
go moral entre los diferentes actores del sistema de salud y los criterios que se deben
adoptar para determinar la existencia de abuso de posicin dominante por parte de los
agentes que conforman el sistema.
Esta reforma no slo se relaciona con la funcin reguladora del Estado, sino que, a la
vez, profundiza y optimiza la funcin estatal de manejo social del riesgo.
Implementacin de mecanismos de rendicin de cuentas ante instancias polticas
como el Congreso, instancias judiciales de carcter administrativo, e instancias civiles
con mayor y mejor participacin ciudadana, como contrapeso a la mayor autonoma
de las comisiones de regulacin.
Reforma integral al sistema de regulacin de las telecomunicaciones, con el objeto de
corregir y prevenir diferencias de criterio, contradicciones en la regulacin e insegu-
ridad jurdica para los inversionistas, los agentes regulados y los usuarios en general.
Esto implica la revisin de las competencias de la Comisin Nacional de Televisin,
el Ministerio de Comunicaciones, la Comisin de Regulacin de Telecomunicaciones
y las facultades de instruccin de las superintendencias de Industria y Comercio y de
Sociedades.
Rediseo institucional de la Direccin Nacional de Estupefacientes para lograr que la
titularidad pblica de los bienes a los cuales se les ha decretado la extincin de domi-
nio sea de muy corta duracin. As, a travs de su venta a agentes privados, de manera
efciente y rentable para el Estado, estos bienes retornarn al mercado.
Redaccin de una Gua de Buenas Prcticas Regulatorias, para que todas las acciones
en la materia, se tomen siguiendo un procedimiento en el cual se incluyan elementos
como el anlisis econmico del derecho, objetivacin del riesgo y escenarios regula-
torios alternativos.
Control
A travs de la funcin de inspeccin, vigilancia y control, el Estado vela por el cumpli-
miento de las regulaciones. Esta funcin es ejercida por mltiples instancias administrativas,
416
entre las cuales se encuentran organizaciones autnomas, ministerios, departamentos ad-
ministrativos y superintendencias. Incluso en este ltimo caso, el aparato administrativo
de supervisin es desordenado e implica una gran disparidad de competencias
241
.
En aras de mejorar las funciones del Estado en materia de control, ser necesario:
Controlar el gasto descentralizado: como medida preventiva y de defensa a la descen-
tralizacin, se implementar un rediseo administrativo en las instancias encargadas
de hacer seguimiento y control a los recursos del Sistema General de Participaciones,
las regalas y las rentas cedidas.
Reformar la Superintendencia de Sociedades: se buscar reestructurar la organizacin
de esta entidad con el fn de simplifcar el modelo de intervencin del Estado en la ac-
tividad empresarial, redefniendo los criterios que justifcan la vigilancia de las socie-
dades mercantiles y, en especial, los instrumentos a travs de los cuales se debe vigilar
la informacin pblica que utiliza el mercado para tomar decisiones.
Tambin se generarn acciones para lograr sinergias con organizaciones que parti-
cipan en las etapas del proceso de inspeccin, vigilancia y control de la informacin
fnanciera. Para esto se hace necesario el cambio de adscripcin de la Junta Central
de Contadores, del Sector Educacin al Sector Comercio, Industria y Turismo, con el
objetivo de que las funciones de inspeccin, vigilancia y control que esta entidad ejerce
se cumplan en armona con las polticas gubernamentales de control a los agentes de
mercado y de incremento de la competitividad del pas, en armona con lo establecido
en el artculo 104 de la Ley 489 de 1998.
Reformar la Superintendencia Nacional de Salud: a travs de la reestructuracin de la
organizacin se pretender focalizar su gestin en la proteccin del usuario de los ser-
vicios pblicos de salud, y en la optimizacin de los procesos con otras organizaciones
de inspeccin, vigilancia y control de la Administracin.
Reformar la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada: para avanzar en la
homogeneizacin de los elementos orgnicos de las entidades encargadas de inspeccin,
vigilancia y control, se dotar de personera jurdica a esta Superintendencia. Adi-
cionalmente, la reforma conllevar la creacin de ingresos propios a travs de la
contribucin por parte de los vigilados. Con estas dos acciones, se asegura mayor
autonoma administrativa, fnanciera y presupuestal, un aumento de efciencia en
el manejo de los recursos disponibles para poder ejercer inspeccin, vigilancia y

241
-Superintendencias con personera jurdica: Superintendencia Financiera y Superintendencia de Economa Solidaria (Minis-
terio de Hacienda y Crdito Pblico), Superintendencia de Sociedades (Ministerio de Comercio Industria y Turismo),
Superintendencia de Servicios Pblicos Domiciliarios (Departamento Nacional de Planeacin), Superintendencia Nacional
de Salud (Ministerio de la Proteccin Social). La norma que establece la naturaleza jurdica de la Superintendencia de Subsidio
Familiar fue declarada inexequible por la Corte Suprema de Justicia en 1982 y la situacin no se ha normalizado (Expediente
963, Sentencia 06 de 1982).
- Superintendencias sin personera jurdica: Superintendencia de Industria y Comercio (Ministerio de Comercio, Industria y
Turismo), la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada (Ministerio de Defensa Nacional) y la Superintendencia de
Puertos y Transporte (Ministerio de Transporte).
- Unidades administrativas especiales con funciones de inspeccin, vigilancia y control: Superintendencia de Notariado y
Registro (Ministerio del Interior y de Justicia). Entre las entidades que no cuentan con la naturaleza de superintendencia,
pero que tienen a su cargo funciones de inspeccin, vigilancia y control y, adicionalmente, tienen naturaleza administrativa
especial, se encuentran, la Aeronutica Civil, el Instituto Colombiano Agropecuario (ICA) y el Instituto Nacional de Vigilancia
de Medicamentos y Alimentos (Invima).
Captulo 6
417
control de calidad, as como un aumento en el nivel de rendicin de cuentas frente a la
ciudadana.
Reformar la Superintendencia de Industria y Comercio: para avanzar en la homoge-
neizacin de los elementos orgnicos de las entidades encargadas de inspeccin, vigi-
lancia y control, se le dotar de personera jurdica. De esta forma, se asegura mayor
autonoma administrativa, fnanciera y presupuestal, un aumento de efciencia en el
manejo de los recursos disponibles para poder ejercer inspeccin, vigilancia y control
de calidad, as como un aumento en el nivel de rendicin de cuentas frente a la ciu-
dadana. Igualmente la reforma a esta entidad conllevar la consolidacin del Sistema
Nacional de la Calidad, a travs de la creacin del Instituto Nacional de Metrologa.
Revisar el esquema de inspeccin, vigilancia y control en el sector transporte.
Avanzar en la segunda etapa de la reforma a la Superintendencia Financiera: im-
plementar, por medio de la reforma fnanciera, las recomendaciones previstas en el
documento Conpes 3399 de 2005, en aspectos tales como la direccin de la organi-
zacin, la designacin y el perodo del superintendente, rgimen de proteccin del
usuario y el esquema institucional para la proteccin del derecho de la competencia
en el sector fnanciero.
Implementar un arreglo institucional para fortalecer las funciones de control antimo-
nopolios y de prcticas restrictivas de la competencia, para aplicar criterios uniformes
en todos los sectores econmicos. De esta manera, se lograr disminuir la incertidum-
bre en los inversionistas y agentes vigilados a la vez que se reducirn las posibilidades
de distorsionar el mercado, mediante de un control de mala calidad.
Fortalecer la funcin estatal de proteccin al consumidor y al usuario en las superinten-
dencias y en otras instancias como alcaldas, veeduras y personeras, con el objetivo de
aumentar la oportunidad y disminuir el tiempo de respuesta de la intervencin estatal.
Reglamentar e implementar la obligacin de requerimientos nicos para personas na-
turales y jurdicas que sern enviados por los vigilados a una central de datos, a la cual
tendrn acceso las diferentes entidades con competencias de inspeccin, vigilancia y
control. De esta manera, se buscar la disminucin de los costos de transaccin para los
vigilados y se solucionar, en parte, el problema del control concurrente y duplicado.
Mejorar la coordinacin institucional para diferenciar las funciones de intervencin
del Estado en la economa. Dado que la regulacin y la supervisin forman parte del
marco institucional y se comunican mutuamente, las defciencias de la primera no
pueden ser subsanadas a travs de la segunda.
Avanzar en la regionalizacin de las Superintendencias, a travs de convenios con al-
caldas, veeduras, personeras, cmaras de comercio y universidades, entre otras.
Fortalecer los modelos de autocontrol, por medio de la simplifcacin y difusin de los
procesos de participacin ciudadana, para elevar el nivel de apropiacin y empodera-
miento de los ciudadanos.
Participacin del Estado en actividades empresariales
La prestacin directa de bienes y servicios por parte del Estado a travs de la empresa p-
blica, se constituye en otra forma de intervencin Estatal. Al tener en cuenta el fortalecimiento
418
de las competencias de planeacin, promocin, regulacin y control, y las contradicciones
inherentes existentes entre el mbito de lo empresarial y de lo pblico
242
, esta forma de
intervencin ha enfrentado una sensible reduccin.
En este sentido, y para avanzar en la focalizacin de la fgura de la empresa pblica, las
acciones requeridas son las siguientes:
Presentar, ante el Congreso de la Repblica, un proyecto de ley que defna un rgimen
jurdico para las empresas pblicas de manera que se les permita desarrollar sus acti-
vidades de manera efciente y sostenible.
Vincular a terceros en la propiedad accionaria de Ecopetrol, con el objetivo de au-
mentar el capital de la empresa, lograr mayor autonoma, aumentar los recursos dis-
ponibles para fnanciar sus planes de inversin y avanzar en el criterio de rentabilidad
como el norte de la gestin de la empresa;
Implantar un nuevo modelo de aseguramiento pblico, manteniendo los derechos de
los asegurados y garantizando la continuidad en la prestacin de los servicios de salud,
pensiones y riesgos profesionales, que se caracterizar por su seguridad jurdica, soste-
nibilidad fnanciera y efciencia operativa.
Vincular un socio estratgico para la prestacin de los servicios postales nacionales,
para garantizar el correcto funcionamiento del correo social.
Invertir los ingresos por ventas de participacin accionaria de la Nacin en empresas,
por ejemplo electrifcadoras, en proyectos regionales de desarrollo.
6.2.2 Programa para la consolidacin de un Estado efciente y transparente
Avanzar en la consolidacin del Estado Social de Derecho, implica superar las limita-
ciones que representa el modelo burocrtico de gestin pblica. Para tal efecto, se debe pro-
fundizar en un nuevo paradigma de gestin en el cual el Estado dirige, establece reglas y
promociona las acciones pblicas y privadas. Este proceso de transformacin institucional
implica contar con organizaciones innovadoras y fexibles que tengan en cuenta principios
como la administracin al servicio del ciudadano, la lucha contra la corrupcin, la partici-
pacin ciudadana, el mejoramiento continuo, el Gobierno de la informacin, la innovacin
institucional, la gestin por resultados y la profesionalizacin del empleo pblico.
La Administracin al servicio del ciudadano
Este componente incluye dos elementos fundamentales:
1. Generar estrategias tendientes a modifcar aquellas percepciones ciudadanas sobre la
Administracin, referidas a su ineficacia e ineficiencia, arbitrariedad, altos niveles
de corrupcin, falta de continuidad, clientelismo, despilfarro y mal uso de los re-
cursos pblicos, que se reflejan en bajos niveles de credibilidad, ingobernabilidad
y desconfianza.

242
El primero, se desenvuelve en un escenario de libertad, tiene como base la propiedad privada y como mvil fundamental el
benefcio propio, mientras que el segundo se enmarca dentro del sistema poltico, y en esa medida los intereses subyacentes son
de este tipo y no lucrativos; lo cual es una causa importante para que el desempeo de ciertas empresas pblicas sea defcitario
y poco competitivo.
Captulo 6
419
2. Buscar la consolidacin de una poltica activa de servicio al ciudadano, que incorpore
la responsabilidad del funcionario frente al pblico, el adecuado trmite a las Peti-
ciones, Quejas y Reclamos (PQR), la proteccin al consumidor, y la competencia y
calidad en la provisin de los servicios.
Respecto de las acciones que deben adelantarse en este sentido, adems de los bienes
y servicios bsicos educacin, salud, infraestructura, cultura, recreacin, deporte, etc.,
la Administracin debe prestar un conjunto de servicios complementarios, con diversas
caractersticas, que son indispensables para el cumplimiento de las funciones bsicas y
para garantizar la adecuada participacin ciudadana en los asuntos pblicos. Estos servi-
cios que incluyen desde la informacin hasta el pago de impuestos, obtencin de licencias,
permisos y certifcaciones, generalmente corresponden al cumplimiento de un deber o al
ejercicio de un derecho.
El defciente servicio al ciudadano, cuando se relaciona con la Administracin, genera
baja percepcin de probidad. Las entidades tienen poca conciencia de la importancia del
servicio, situacin que generalmente se agrava por una gestin aislada, informacin desar-
ticulada, poco utilizada y divulgada, escasa califcacin y mnimos incentivos para servi-
dores que se relacionan directamente con el ciudadano. Adicional a lo anterior, la mayora
de las instalaciones son poco adecuadas, existe limitacin en horarios de atencin, los
tiempos de espera son muy altos y las quejas y sugerencias son atendidas simplemente
como una obligacin legal, pero no como un instrumento de gerencia.
Es por este motivo que durante este cuatrienio se debe disear y abordar una estra-
tegia integral y transversal de servicio al ciudadano, la cual contemplar las siguientes
acciones:
1. Disear y poner en funcionamiento el Sistema Nacional de Servicio al Ciudadano, a
travs del cual se formularn las polticas, estndares e indicadores, mecanismos de
seguimiento, control y modelos de gestin. Todo ello, con el objeto de garantizar la
calidad y excelencia en el servicio al ciudadano en las entidades de la Administracin
Pblica nacional.
2. Identifcar los cuerpos funcionales de servicio al ciudadano y disear los programas
de profesionalizacin, califcacin y reconocimiento a los servidores pblicos que
los integren.
3. Identifcar y mejorar los puntos de atencin, as como los canales de comunicacin y servi-
cio al ciudadano y poner en funcionamiento una lnea nica de informacin y servicio.
4. Mejorar las condiciones de la relacin cotidiana del ciudadano con la Administracin,
a travs de la racionalizacin de los trmites. Para el ao 2010, en lugar de observarse
el problema de los trmites de forma aislada en cada entidad, estar en funcionamien-
to una visin transversal, bajo el concepto de Gobierno electrnico, profundizando los
esfuerzos del Departamento Administrativo de la Funcin Pblica (DAFP), el Minis-
terio de Comunicaciones y el Departamento Nacional de Planeacin, con nfasis en
temas como comercio exterior, registros de propiedad, trmites de acceso a mecanis-
mos de cofnanciacin, entre otros.
5. Consolidar la institucionalidad de la Comisin Intersectorial de Polticas y de Ges-
tin de la Informacin en la Administracin Pblica (Coinfo), como el instrumento
420
articulador de polticas de informacin de las entidades del sector pblico, de manera
que facilite y estructure los mecanismos de intercambio de la informacin entre las
entidades, oriente la efciencia en el gasto asociado al desarrollo de Tecnologas de
Informacin y Comunicacin (TIC) y defna los mecanismos para facilitar el acceso
de la informacin al ciudadano.
6. Este conjunto de medidas pretender avanzar en el cumplimiento del fortalecimiento
del servicio al ciudadano de excelencia en al menos 10 entidades de la Administracin
Pblica Nacional, con amplia cobertura e impacto en las relaciones de la Administracin
con el ciudadano.
La lucha contra la corrupcin
En este sentido, se buscar la introduccin de mecanismos y herramientas contra la
corrupcin que propicien, tanto la corresponsabilidad, como la autorregulacin de ciu-
dadanos y servidores pblicos en el cumplimiento de la ley promoviendo la cultura de la
legalidad y la transparencia. Para ello se desarrollarn las siguientes acciones:
1. Promover reformas normativas para lograr una mejor coordinacin del nivel nacional
con las entidades territoriales. As mismo, se buscar la efciencia y efcacia en la ges-
tin de estas ltimas.
2. Presentar un proyecto de ley que actualice el Estatuto Anticorrupcin (Ley 190 de
1995), que recoja el documento de propuesta de una Poltica de Estado para el Control
de la Corrupcin, que incluya normas sobre transparencia, rendicin de cuentas, as
como los mecanismos sealados en la Convencin de Naciones Unidas contra la Co-
rrupcin, la cual se encuentra en proceso de ratifcacin.
3. Fortalecer la coordinacin, articulacin y participacin del programa presidencial de Lu-
cha Contra la Corrupcin en la investigacin y seguimiento a los casos de corrupcin.
4. Invitar al sector privado a que participe en la adopcin de acuerdos de autorregulacin
que fomenten las buenas prcticas empresariales, y le den un marco de transparencia
a las relaciones entre la administracin pblica y el empresariado.
5. Promover e incentivar la pedagoga de la legalidad, que involucre a los jvenes y es-
tudiantes en la aprehensin de conceptos morales y ticos a travs de la educacin y
concientizacin.
La participacin ciudadana
En este aspecto se espera construir, colectiva y concertadamente, polticas que esti-
mulen la participacin ciudadana, a travs de proyectos compartidos que promuevan un
sentido de pertenencia y confanza de los ciudadanos en la Administracin, la experiencia
del reciente cuatrienio ha demostrado la importancia de dar continuidad a los Consejos
Comunales de Gobierno como uno de los principales instrumentos de participacin pues,
segn las estadsticas ofciales, de los 124 Consejos realizados, se han defnido 2.346 tareas
de las cuales ya se han resuelto 1.030, 1.087 estn desarrollndose y 229 estn en proceso
de iniciar su ejecucin
243
.

243
www.presidencia.gov.co
Captulo 6
421
Las acciones tendientes a la construccin colectiva y concertada de polticas que estimulen
la participacin ciudadana son:
1. Promover fondos de participacin ciudadana y concursos para acceder a tales fondos.
2. Establecer procedimientos claros para la rendicin de cuentas de todas las institucio-
nes pblicas.
3. Promover acciones sobre pedagoga de la legalidad, tendientes a fortalecer la demo-
cracia, la gobernabilidad, la legitimidad y la credibilidad de lo pblico en la conciencia
ciudadana.
4. Promover e implementar el programa de auditores visibles, de manera que permita la
participacin del ciudadano en la veedura y control de las obras y proyectos pblicos.
5. Desde el punto de vista de la planeacin participativa, el Gobierno Nacional, dentro
de las posibilidades constitucionales y legales, seguir apoyando al Sistema Nacional
de Planeacin como un instrumento idneo de participacin ciudadana en el proceso
de formulacin y diseo de polticas.
6. Poner en marcha el Plan Nacional de Control Social, cuyo objetivo es la articulacin del
trabajo de la Contralora General de la Repblica y las diferentes entidades del Gobierno
Nacional que promueven el control social (Ministerio de Interior y Justicia, el DAFP, la
Escuela de Alto Gobierno de la Escuela Superior de Administracin Pblica (ESAP) y el
Programa Presidencial de Lucha contra la Corrupcin). Lo anterior, con el fn de fortalecer
dicho control, mediante el desarrollo de programas de formacin a la ciudadana, y orga-
nizar la oferta institucional de sensibilizacin, difusin, capacitacin y acompaamiento.
7. Fortalecer y consolidar los consejos municipales de Juventud.
8. Impulsar las iniciativas normativas que permitan regular la participacin.
9. Promover iniciativas civiles para la medicin de los ndices de percepcin sobre la
efectividad del Gobierno Nacional en el cumplimiento de objetivos y metas de pol-
tica pblica. Este tipo de mediciones conllevan a un aumento en la confanza de los
ciudadanos en la Administracin. Sobre este punto ya hay avances, como es el caso de
Colombia Lder.
El mejoramiento continuo-Modelos de gestin pblica
En cuanto a los modelos de gestin, se buscar revisar permanentemente la efciencia
de la organizacin administrativa, a partir de la identifcacin de temas transversales, mi-
sionales o de apoyo, en relacin con los cuales se requiera efectuar los ajustes instituciona-
les y normativos necesarios, mediante diseo e implementacin de dichos modelos.
El rediseo del sistema burocrtico de gestin pblica, requiere de la implementacin
de modelos de gestin pblica
244
que faciliten, a los responsables de los distintos niveles
de la Administracin, el desarrollo de las labores a su cargo. As, se disearn modelos de
gestin, entre otros, para los siguientes temas:
a) Proceso presupuestal. El presupuesto pblico debe consolidarse como una de las prin-
cipales herramientas para la ejecucin de la poltica econmica por parte del Estado,
de manera que involucre:

244
Entendidos como los que se orientan hacia la consolidacin e implementacin de polticas, de manera que propicien esquemas
efcientes y efcaces de gestin de lo pblico.
422
1. La provisin de bienes pblicos.
2. La distribucin del ingreso y la riqueza.
3. La estabilidad; y
4. El crecimiento econmico.
En este sentido, es necesario continuar con el fortalecimiento del proceso de moder-
nizacin y mejoramiento de las prcticas presupuestales, consolidando as los avances ob-
tenidos, durante el perodo 2002-2006, con la expedicin de la Ley de Responsabilidad
Fiscal (Ley 819 de 2003) y el Decreto 4730 de 2005 (reglamentario del Estatuto Orgnico
del Presupuesto).
Para tales efectos, se debe buscar la consistencia entre el Presupuesto General de la
Nacin y las metas macroeconmicas y fscales, incluidas en el Marco Fiscal de Mediano
Plazo. Dicha consistencia propiciar un entorno estable para la programacin y ejecucin
de los recursos pblicos, garantizando mayores resultados en trminos de disciplina fscal,
asignacin del gasto y ejecucin transparente del presupuesto pblico nacional.
As mismo, el Gobierno Nacional avanzar en la articulacin de los procesos de pla-
neacin y presupuestacin, mediante el siguiente conjunto de medidas:
1. Avanzar en la implementacin de un esquema que articule el gasto de funcionamiento
e inversin, en torno a las principales metas de poltica del Gobierno. Lo anterior, en
consideracin a que las decisiones presupuestales anuales y los objetivos de desarrollo
establecidos en torno a restricciones presupuestales de mediano plazo, exigen una pro-
gramacin y priorizacin de recursos estratgica a nivel sectorial que necesariamente
deben refejarse en la preparacin anual del presupuesto.
2. Fortalecer los esquemas que vinculen las asignaciones de gasto, incluidas en el Marco
de Gasto Mediano Plazo, con objetivos, estrategias y metas propuestas por el Gobierno
Nacional. Igualmente, ser necesario fortalecer las metodologas que permitan esti-
mar, de manera ms rigurosa, el grado de contribucin de tales asignaciones de gasto
a los objetivos, estrategias y metas defnidas.
3. Reducir las infexibilidades presupuestales originadas en la preasignacin de rentas y
recursos a conceptos de gasto pblico especfco, sin que estas correspondan a polti-
cas, objetivos y metas consistentes con el Plan Nacional de Desarrollo. Para estos efec-
tos, es inaplazable que el Gobierno Nacional priorice la evaluacin de leyes y normas
de destinacin del gasto pblico y someta a consideracin del Congreso de la Rep-
blica su eliminacin o recomposicin. En caso de recomposicin se debern defnir
los objetivos del Plan Nacional de Desarrollo que se atendern con la recomposicin,
un horizonte temporal especfco y unas metas cuantifcables que permitan verifcar el
cumplimiento de esos objetivos.
4. Iniciar un proceso de presupuestacin orientada a resultados que logre vincular, tanto
el gasto de funcionamiento, como el de inversin a las principales metas de poltica, y
mantenga el continuo seguimiento de las mismas. La articulacin de este proceso debe
conducir a mejorar la asignacin del gasto, por lo cual se buscarn mecanismos para las
discusiones presupuestales, adelantadas en los Comits Sectoriales de Presupuesto, se
den en torno a programas y metas de Gobierno, y a la evaluacin y seguimiento de los
resultados, metas y objetivos que se espera obtener a travs de estos, lo cual permitir
Captulo 6
423
cerrar el ciclo de gerencia pblica. La articulacin de estas actividades, se dar en el
marco de las competencias que la ley ha establecido para cada una de las autoridades
responsables de la programacin presupuestal.
De otra parte, dada la perspectiva de mediano plazo adoptada para el desarrollo del
proceso de programacin presupuestal, y que esta ofrece un marco de accin ms prede-
cible para la ejecucin de los recursos pblicos, se continuar fortaleciendo el proceso de
ejecucin presupuestal. Para este fn se realizarn las siguientes acciones:
1. Utilizar como criterio de ejecucin presupuestal, entendido como el recibo de los bie-
nes y servicios, la circunscripcin al ao en el cual se programan en el presupuesto.
Solamente en los casos excepcionales defnidos por parte del Gobierno Nacional, de
acuerdo con las caractersticas de algunos gastos, se podr utilizar la fgura de las re-
servas presupuestales.
2. Propender por institucionalizar la prctica de no recurrir a adiciones que incrementen
el monto del presupuesto aprobado por el Congreso y, en caso excepcional de reque-
rirse, estas deben guardar la consistencia fscal necesaria.
3. Refejar los avances reales en el cumplimiento de las principales metas de poltica,
para adelantar una gestin pblica ms efciente. Para ello, se propender por eliminar
cualquier forma de simulacin de ejecucin del presupuesto que no conlleve al cum-
plimiento del objeto del gasto, contenido en las apropiaciones presupuestales. De la
misma manera, se buscar que los avances reportados en el logro de metas de Gobier-
no refejen ms felmente los registrados en la ejecucin presupuestal.
4. Finalmente, se promover la integracin de la informacin relacionada con la gestin
presupuestal, de manera que los sistemas de informacin que apoyan el proceso pre-
supuestario, provean informacin integral que permita identifcar, en tiempo real, los
avances de los diferentes proyectos de inversin tanto fsicos, como fnancieros. Igual-
mente, se deber contar, en los mismos trminos, con una informacin regionalizada
del gasto pblico.
b) Gestin jurdica pblica. En el perodo 2006-2010 se continuar con el fortalecimien-
to de la gestin jurdica integral, y se abordar como un componente fundamental de
la gerencia pblica. Para ello, se consolidar la implementacin de tres acciones:
1. Articular los cuatro frentes tradicionales de gestin jurdica asesora, produccin
normativa, defensa judicial y contratacin, mediante la implementacin de mo-
delos de gestin, concebidos como un sistema integrado que bajo la gua de instan-
cias centrales, sectoriales e institucionales de coordinacin efciente, permitan fjar
polticas que informen la accin de los operadores jurdicos a cargo de los frentes
de la Gestin Jurdica Pblica (GJP) de los distintos organismos estatales, provea
criterios y experticia tiles, y haga seguimiento de esta labor.
2. Implementar el sistema de recaudo de informacin para la defensa legal del Estado
y la valoracin de pasivos contingentes.
3. Disear e implementar un plan de profesionalizacin de los gestores jurdicos pbli-
cos, como cuerpo funcional transversal de la Administracin que propicie su desa-
rrollo y fortalecimiento, mediante la ejecucin de procesos de capacitacin, forma-
cin, mejoramiento, evaluacin e incentivos.
424
De esta manera, para 2010, se habrn profundizado los logros en los siguientes asuntos:
1. Implementar en los 19 organismos rectores de la Administracin Pblica un nue-
vo modelo de gestin jurdica, respetuoso de los derechos de los ciudadanos, con
nfasis en la prevencin de dao antijurdico, y que disminuya el valor de las con-
denas pagadas por el Estado.
2. Lograr que el 100% de los procesos jurdicos, con cuanta superior a 2.000 salarios
mnimos mensuales legales vigentes, sea coordinado por la Direccin de Defensa
Judicial de la Nacin (DDJN) del Ministerio del Interior y de Justicia.
c) Gestin de activos inmuebles. Sobre la gestin de activos, se desarrollarn las siguien-
tes acciones:
1. Crear una instancia que centralice la gestin, administracin, mantenimiento y
propiedad de los bienes inmuebles de las entidades del nivel central, que genere
economas de escala y maximice su retorno econmico y social. Dicha instancia se
regira bajo el derecho privado.
2. Consolidar la implementacin del Sistema de Informacin de Gestin de Activos
(SIGA), el cual contendr el inventario de los activos inmuebles de propiedad de la
Nacin con informacin confable y en tiempo real.
Estas medidas se orientarn para que, durante el perodo 2006-2010, se hayan conse-
guido los siguientes resultados:
1. Incorporar al SIGA los bienes del 100% de las entidades del nivel central.
2. Generar $500.000 millones por concepto de ahorros e ingresos acumulados como
producto de la gestin productiva de los activos inmuebles de la Nacin.
3. Inspecciones fsicas y jurdicas de 6.500 bienes inmuebles propiedad de la Nacin,
en las entidades objeto del Programa de Gestin de Activos PROGA.
d) Contratacin. Las acciones
245
tendientes a propender por la efciencia y la transpa-
rencia en la gestin contractual de las entidades, as como para maximizar el impacto
socioeconmico de la contratacin pblica, se centrarn en:
1. Reformular los mecanismos de seleccin, de manera que los sistemas de adqui-
sicin sean correspondientes con el objeto de los contratos. En tal sentido, habr
mecanismos de seleccin diferentes para los contratos de obra, consultora y ad-
quisicin de bienes y servicios de caractersticas tcnicas uniformes.
2. Introducir mecanismos de subasta electrnica, acuerdos marco de precios y com-
pra en bolsa de productos, los cuales generarn ahorros en costos administrativos
y en el precio de adquisicin de los bienes y servicios de caractersticas tcnicas
uniformes
246
.
3. Fortalecer los escenarios de transparencia en la gestin contractual pblica a travs de:
- Publicidad a los proyectos de pliegos de condiciones y a los estudios previos requeri-
dos para el desarrollo de los procesos de seleccin.
245
Las acciones aqu propuestas, dependen de la aprobacin del proyecto de reforma al Estatuto General de Contratacin de la
Administracin Pblica, el cual se encuentra en trmite en el Congreso de la Repblica, radicado bajo el No. 20 de 2005 en el
Senado de la Repblica y 057 de 2006 en la Cmara de Representantes.

246

Que hoy corresponden al 32% del nmero de contratos y al 30,6% del valor contratado anualmente (Fuente: Estimaciones del
Proyecto de Contratacin Pblica BIRF-DNP).
Captulo 6
425
- Requisitos de participacin de proponentes proporcionales al objeto a contratar.
- Factores de califcacin basados exclusivamente en las caractersticas de las ofertas.
- Adjudicacin en audiencias pblicas de todos los procesos de licitacin pblica; y
- Acceso a toda la informacin relativa a la gestin contractual pblica en un slo
lugar y por medios electrnicos.
4. Fortalecer el Registro nico de Proponentes (RUP), con el propsito de hacerlo el
sitio nico de acopio y evaluacin de los requisitos de habilitacin de los propo-
nentes, liberando a las entidades estatales de hacer tal evaluacin en cada proceso
y reduciendo la tramitomana para los proponentes.
5. Maximizar el impacto socioeconmico de la contratacin, al prever el empleo de
bienes, servicios y mano de obra local en condiciones competitivas y programas de
apoyo a mipymes y sectores vulnerables.
6. Defnir los lineamientos para habilitar la toma de decisiones administrativas con-
tractuales por medios electrnicos acto de apertura, adjudicacin, audiencias,
contratos, etc.-. As mismo, se podr poner en funcionamiento el Sistema Elec-
trnico de Contratacin Pblica como un instrumento de apoyo a la gestin con-
tractual de las entidades estatales, el cual permitir la interaccin de las entidades
contratantes, los contratistas, la comunidad y los rganos de control, a travs de la
articulacin de los servicios electrnicos ofrecidos por el Sistema de Informacin
para la Vigilancia de la Contratacin Estatal (SICE) y los sistemas de informacin
relacionados con la contratacin pblica que se encuentren a cargo del Gobierno
Nacional. El Sistema permitir automatizar el trmite de los procesos de seleccin,
generando ahorros en tiempo y en costos.
Se pretende que, a diciembre de 2007, todas las entidades pblicas, incluidas las de
nivel territorial en sus diferentes categoras, publiquen toda la informacin relativa a
su gestin contractual, desde la etapa de formulacin de cada uno de los procesos de
seleccin, hasta la liquidacin de los contratos correspondientes en el Portal nico de
Contratacin, que corresponde al sitio virtual nico del Sistema.
e) Sistema de Control Interno. En cuanto al Sistema de Control Interno, se adelantarn
las siguientes acciones:
1. Desarrollar una estrategia de acompaamiento dirigida a las entidades de la Rama
Ejecutiva del orden nacional, a las cuales no les fue fenecida la cuenta por parte
de la Contralora General de la Repblica para que al fnal del cuatrienio todas las
entidades tengan su cuenta fenecida.
2. Dirigir el desempeo institucional de las entidades de la Rama Ejecutiva del Poder
Pblico, en trminos de calidad y satisfaccin social, a travs de la obtencin de la
certifcacin GP 1000, en concordancia con lo establecido en la Ley 872 de 2003.
El Gobierno Nacional adelantar una estrategia para lograr que las entidades se
certifquen. Este proceso se inici bajo el liderazgo de la Alta Consejeria para la
Accin Social y la Cooperacin Internacional y del DAFP en la elaboracin de la
norma tcnica, con la participacin del Instituto Colombiano de Normas Tcnicas
y Certifcacin (Icontec), organismo nacional de normalizacin en Colombia y en-
tidad asesora del Gobierno en estos temas.
426
3. Garantizar que el Modelo Estndar de Control Interno (MECI) y todos sus ins-
trumentos tcnicos, sean efectivamente implementados en todas las entidades p-
blicas de la Rama Ejecutiva del orden nacional, en por lo menos todos los depar-
tamentos, ciudades capitales y en el 30% de los municipios colombianos en este
caso los municipios sern defnidos por el DNP, priorizando aquellos que hayan
hecho un mayor esfuerzo fscal en cada vigencia. Se efectuar un monitoreo y
seguimiento permanente a dichos objetivos por parte del DAFP.
El Gobierno de la informacin
El objetivo central del Gobierno de la informacin, ser el de utilizar tecnologas de
informacin como herramienta de gerencia pblica, fomentando la existencia de usuarios
exigentes mediante informacin oportuna, pertinente y actualizada.
De ese modo, se realizarn esfuerzos para ofrecer al ciudadano ms y mejor informa-
cin acerca de los productos que la Administracin le entrega y su impacto en la comu-
nidad, mediante la fjacin de metas en espacios de tiempo especfcos, sealando pbli-
camente acciones prioritarias y recursos destinados tanto en el nivel nacional, como en el
territorial. Las principales acciones que se adelantarn son:
1. Incrementar la calidad, disponibilidad, acceso y oportunidad de la informacin pbli-
ca; sustituir las encuestas por registros administrativos; propender por la interopera-
bilidad de los sistemas; defnir estndares de calidad, recoleccin, y TIC, y defnir el
marco institucional y normativo requerido.
2. Coordinar la informacin sectorial en todas las cabezas de sector responsables de su ci-
clo, desde su generacin hasta la difusin, las cuales se deben encontrar articuladas con
el fn de mejorar su capacidad tcnica y la respectiva infraestructura requerida, de ma-
nera tal que el pas cuente con informacin estructurada, que disminuya las asimetras y
asegure mayor efciencia en la toma de decisiones del Gobierno Nacional y territorial.
3. Implementar una estrategia para garantizar un adecuado manejo documental apo-
yado con TIC asociado a la reforma del Archivo General de la Nacin sealada ms
adelante Lo anterior, en consideracin a la importancia que reviste el adecuado
manejo de la informacin contenida en los archivos de las entidades pblicas, y a la
necesidad apremiante de aplicar procesos que involucren la gestin documental, in-
crementen la efciencia y efectividad de los programas estatales y mejoren el servicio
al ciudadano.
La innovacin institucional-Adecuacin de las instituciones a las polticas pblicas
Se buscar flexibilizar las estructuras administrativas de las entidades, con refor-
mas modernas que ofrezcan condiciones favorables para que la gestin se focalice en
el cumplimiento misional.
As, la adecuacin institucional parte de la necesidad de contar con arreglos institu-
cionales y entidades pblicas fexibles para responder con agilidad a los cambios de la
sociedad, del entorno internacional y a las nuevas demandas de servicios pblicos. Igual-
mente, se justifca dada la necesidad de fortalecer las entidades para la ejecucin efectiva y
efciente de la poltica pblica. Las acciones en esta materia se centran en:
Captulo 6
427
1. La reorganizacin del sistema nacional de calidad, de manera que se defnan las lneas
de poltica en materia de normalizacin, acreditacin y metrologa.
2. El desarrollo de la poltica de competitividad y productividad, acorde con los requeri-
mientos de la Agenda Interna.
3. El desarrollo de la poltica sanitaria y ftosanitaria.
4. La reorganizacin institucional, acorde con las recomendaciones de la MERPD.
5. La implementacin de la red de proteccin social.
6. El desarrollo del sistema de promocin social.
De la misma manera, la implementacin del sistema de seguimiento de los compro-
misos y evaluacin de las acciones de reforma del Estado, no slo es una herramienta de
gestin para el gerente pblico, tambin constituye un instrumento para la innovacin
permanente de la Administracin con el objetivo de acercarse al ideal del Estado efciente,
transparente y al servicio de los ciudadanos.
La experiencia reciente en la reforma de la administracin pblica, ha demostrado la
necesidad de adelantar las siguientes acciones de adecuacin institucional:
1. Diseo del esquema de proteccin de personas de manera que se defnan polticas
particulares en la materia, evitando la duplicidad en la prestacin de este servicio y
optimizando la asignacin de los recursos asociados.
2. Defnir y limitar los roles papeles a desempear a cargo del Departamento Adminis-
trativo de Seguridad (DAS), tanto en el campo de la inteligencia como en el de la
investigacin criminal
247
. As mismo, se avanzar en la defnicin de perfles del ta-
lento humano y en el diseo de un sistema permanente de formacin, capacitacin
y entrenamiento, acorde con tales exigencias. Estas transformaciones requieren un
mejoramiento global de los procesos misionales y administrativos que permitan la
prevalencia de la oportunidad requerida, de manera que la inteligencia sea efectiva.
3. Modernizar el esquema organizacional y funcional del Instituto Nacional Penitenciario
y Carcelario (Inpec) para que atienda de manera efciente los temas referentes al tra-
tamiento de la poblacin reclusa, la prestacin del servicio de salud, la ejecucin de la
pena implementacin de la seguridad electrnica y el mejoramiento de los sistemas
de informacin y servicios estadsticos
248
.
4. Realizar una propuesta de rediseo institucional para la Direccin Nacional de Estu-
pefacientes (DNE), a partir de un plan estratgico que involucre mejores prcticas en
materia jurdica, administrativa, organizacional, de procesos y de negocio.
5. Consolidar la implementacin y el funcionamiento de la Agencia Logstica de las
Fuerzas Militares.
6. Defnir un nuevo modelo institucional para el aseguramiento pblico en salud, pen-
siones y riesgos profesionales. El modelo se caracterizar por su seguridad jurdica,
sostenibilidad fnanciera y efciencia operativa.
7. Consolidar la transformacin del esquema organizacional y funcional de Caprecom, a
partir de la liquidacin del rgimen contributivo.
247
Vase el captulo Consolidacin de la Poltica de Seguridad Democrtica.

248
Vase el apartado Justicia para la Consolidacin de la Seguridad Democrtica.
428
8. Disear [sic] un modelo institucional bsico, pensado con vigencia de mediano y largo
plazo, para el reconocimiento de pensiones de los empleados de las entidades pblicas.
9. Efectuar el rediseo institucional del Archivo General de la Nacin (AGN), con miras
a atender las necesidades de gestin administrativa de las entidades, para el adecuado
manejo de sus archivos, en bsqueda de su adecuada conservacin y custodia como de
ir tanto pro de la lucha contra la corrupcin y de la efciencia administrativa.
10. Fortalecer el modelo gerencial del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (Inco-
der), con base en un enfoque de gestin por resultados.
11. Adecuacin organizacional y funcional del Ministerio de Industria Comercio y Turis-
mo MICT, Ministerio de Ambiente, Ministerio de la Proteccin Social, ICA, Invima
y DNP para ejecutar los lineamientos de poltica en el tema sanitario y ftosanitario
establecidos en los documentos Conpes 3375 y 3376 de 2005.
12. Adecuacin organizacional y funcional del Ministerio del Interior y de Justicia, de
acuerdo al estudio de diagnstico que el Gobierno Nacional realice.
La ejecucin de este conjunto de medidas, permitir la consecucin de un sistema de se-
guimiento de compromisos y evaluacin de las acciones de reforma del Estado que permita
identifcar las necesidades de reestructuracin para una permanente innovacin institucional.
La gestin por resultados
Se pretende basar el funcionamiento de la Administracin Pblica en resultados con-
tinuamente evaluados, para ello se requiere de informacin oportuna, pertinente y en
tiempo real.
De esta manera, se dar continuidad a los avances logrados en desarrollo de la estrate-
gia de informacin, seguimiento y evaluacin
249
.
La profesionalizacin del empleo pblico
Se buscar reforzar los procesos en materia de reclutamiento, profesionalizacin, ca-
pacitacin, estmulos e incentivos, acompaados de esquemas de control y evaluacin.
Igualmente, se propender por sujetar la permanencia y los ascensos en el sistema de
carrera administrativa, a la evaluacin permanente de los servidores pblicos, la cual debe
tener como punto de referencia los resultados institucionales esperados.
Para la profesionalizacin del personal al servicio de la Administracin, es preciso
buscar el perfeccionamiento del sistema de informacin de recursos humanos del sector
pblico, como instrumento necesario para interconectar a los demandantes de informa-
cin relacionada con el servicio civil. Las principales acciones en este sentido son:
1. Presentar un estudio de sendas salariales para la Administracin Pblica Colombiana y una
ley marco de salarios, que incluya entre otros aspectos, esquemas de salarios variables.
2. Lograr que el servicio civil colombiano se oriente hacia la consolidacin de los prin-
cipios normativos, en aspectos como la gerencia pblica, el acceso meritocrtico, la
permanencia por buen desempeo, los acuerdos de gestin, las distintas modalidades
de jornada laboral, la capacitacin y la evaluacin por resultados.

249
Vase el apartado dedicado al Sistema Nacional de Gestin y Evaluacin por Resultados.
Captulo 6
429
3. Poner en marcha un sistema de gerencia pblica profesional en el que los directivos
se sometan a acuerdos de gestin y respondan por resultados. Esto supondr mayores
niveles de exigencia en la evaluacin de desempeo de los empleados pblicos, dado
que cobijar a toda la estructura de personal.
4. Culminar el proceso de seleccin meritocrtica de todos los empleos pblicos que
actualmente se encuentran en provisionalidad, para lo cual se prev la culminacin de
la Convocatoria 001 de 2005 adelantada por la Comisin Nacional del Servicio Civil
(CNSC) y que dar cuenta de 56.000 empleos, de manera tal que a ms tardar en el
ao 2008 todos los empleos pblicos de carrera administrativa hayan sido provistos
por mritos y todas las vacantes que se generen en las plantas de personal se provean
por este mismo medio, a travs de la administracin y vigilancia de la CNSC. Si bien
esa es una responsabilidad exclusiva de la CNSC, el Gobierno Nacional no ahorrar
esfuerzos para que todos sus empleos de carrera sean provistos con base en las reglas
de seleccin meritocrtica tratadas en Ley 909 de 2004.
5. Disear e implementar cuadros funcionales de empleo como instrumentos tcnicos
especializados de organizacin y administracin de personal, siendo crucial lograr la
implementacin de los cuadros de gestin jurdica pblica, contratacin estatal, con-
trol interno, planeacin, recursos humanos, y servicio al ciudadano, adems de aque-
llos tcnicos sectoriales como es el caso de la Aeronutica Civil, la administracin
aduanera y tributaria y la funcin de vigilancia y control.
6. Disear e implementar el Sistema Nacional de Competencias Laborales, el cual est
concebido en su primera fase de identifcacin y normalizacin de competencias, pero
que exige el diseo, formulacin e implementacin de las fases de acreditacin, capa-
citacin y evaluacin por competencias, buscando una relacin mucho ms estrecha
entre el sector pblico, la academia y el sector privado de la economa.
De esta manera, al fnal del cuatrienio, se habr logrado lo siguiente:
1. La implementacin de al menos cinco cuadros funcionales, correspondientes a gestin
jurdica pblica, contratacin estatal, control interno, planeacin y recursos humanos y
servicio al ciudadano.
2. El diseo de implementacin del Sistema Nacional de Competencias Laborales.
Sistema Nacional de Evaluacin y Gestin por Resultados (Sinergia). Informacin, Se-
guimiento y Evaluacin
Uno de los mayores retos que enfrenta Colombia es mejorar la efectividad de las polticas
pblicas con el fn de alcanzar las principales metas de desarrollo y la superacin de la pobre-
za. En respuesta a este reto, el pas viene orientando la gestin pblica al logro de resultados,
proceso que involucra la construccin de estrategias para la generacin, uso y difusin de
informacin pblica, el desarrollo de sistemas de seguimiento y evaluacin por resultados,
as como esquemas de rendicin de cuentas a los organismos de control y la ciudadana.
Considerando los logros alcanzados, es necesario avanzar en el cumplimiento de los
siguientes objetivos:
1. Establecer un Gobierno para el ciudadano, a travs de la rendicin de cuentas y la
utilizacin de las Tecnologas de la Informacin y la Comunicacin (TIC).
430
2. Fijar polticas, estndares y arreglos institucionales para consolidar la poltica de
informacin, seguimiento y evaluacin.
3. Lograr un Gobierno interconectado.
4. Fortalecer y hacer sostenible el seguimiento y la evaluacin, como herramientas fun-
damentales en la toma de decisiones de planeacin y de asignacin presupuestal
5. Desarrollar las capacidades de evaluacin y seguimiento en el sector pblico y otros
agentes interesados; y
6. Desarrollar un modelo de gestin por resultados territorial, replicable en los munici-
pios del pas.
Establecer un Gobierno para el ciudadano a travs de la rendicin de cuentas y utili-
zacin de las TIC
Las TIC pueden ser utilizadas para mejorar la gestin pblica, al permitir que las in-
teracciones del ciudadano con el Estado se realicen de manera gil, efciente y oportuna.
Por esta razn, es necesario avanzar en la utilizacin de estas herramientas para el esta-
blecimiento de esquemas de generacin y difusin de informacin oportuna y confable
sobre la gestin gubernamental, para mejorar la calidad y efciencia del suministro de
informacin pblica, y para la simplifcacin de los trmites cotidianos.
As, se pretende que, para 2010, el 100% de las entidades del orden nacional rindan
cuentas mediante la utilizacin de estas tecnologas. Es decir, para ese ao, las pginas web
de todas las entidades publicarn la informacin sobre la misin, visin, planes y proyec-
tos, la gestin y sus resultados, y los ciudadanos podrn acceder a ellas fcilmente.
Se continuar con la actualizacin peridica del vnculo de Sinergia en la pgina del
DNP, en donde se publican los informes de resultados, del seguimiento y la evaluacin. A
travs del sistema de seguimiento a metas, se pondrn a disposicin de las entidades y de
la ciudadana datos actualizados sobre los avances puntuales en el cumplimiento de metas
e indicadores establecidos en el Plan Nacional de Desarrollo.
La produccin peridica de informes y reportes sobre los resultados y avances en el
cumplimiento de las metas del Plan Nacional de Desarrollo, ser prioridad y se seguir
enviando a los ms de 5.000 contactos con los que cuenta la base de datos de Sinergia, con
el fn de mantener actualizada la oferta institucional de informacin sobre los resultados
del Gobierno Nacional. Adicionalmente, se tiene contemplada una estrategia de difusin
del Sistema de Seguimiento a Metas del Gobierno, que identifcar los mejores canales
para dar a conocer tanto las metas de Gobierno como los resultados obtenidos, los tipos
de audiencias y los posibles aliados en el tema, con el fn de aumentar el uso del sistema
por parte de la sociedad civil y de las entidades gubernamentales.
Con el fn de incentivar el control y la participacin ciudadana, se utilizarn herra-
mientas como las encuestas de percepcin, cuyos resultados indican la posicin de la
ciudadana frente a su relacin con las entidades del Gobierno, especfcamente hacia
la utilizacin de los medios y los mecanismos existentes de rendicin de cuentas y par-
ticipacin ciudadana. Actualmente se cuenta con una lnea base de dicha herramienta,
aplicada a una muestra de poblacin representativa nacional, estratifcada y mayor de
18 aos. Es necesario repetir esta encuesta cada dos aos, con el fn de implementar los
Captulo 6
431
correctivos necesarios, de acuerdo con los anlisis comparativos en el tiempo y entre
administraciones.
En esta misma lnea, se fortalecern las estrategias de trabajo conjunto con organiza-
ciones de la sociedad civil, con el fn de lograr un efectivo control social a travs del segui-
miento al Plan Nacional de Desarrollo y a las grandes polticas del Gobierno Nacional.
El Departamento Administrativo de la Funcin Pblica en coordinacin programa
Agenda de Conectividad del Ministerio de Comunicaciones y el Departamento Nacional
de Planeacin a travs de la renovacin del Estado, mantendr y fortalecer el proyecto
de automatizacin de trmites y el desarrollo de cadenas de trmites, reduciendo as los
costos de transaccin de las actividades propias del ejercicio de la ciudadana. Para ello,
cada uno de los sectores desarrollar los sistemas de informacin que permitan poner a
disposicin de los ciudadanos sus respectivos trmites y servicios en lnea y colaborar en
la implementacin de las cadenas de trmites. De esta manera, en el ao 2010 se tendrn
automatizadas 10 de las cadenas de trmites ms utilizadas por los colombianos. Para el
desarrollo de los sistemas de informacin mencionados, las entidades debern utilizar la
intranet gubernamental.
En el contexto internacional, Colombia se ubic, en el ao 2005, en el puesto 64 el
sexto en Latinoamrica, en el Reporte Global de Disponibilidad de Gobierno en Lnea
250
,
mediante el cual se compara la disponibilidad de Gobierno electrnico y la extensin de
la e-participacin en los diferentes pases. Las mejores califcaciones de Colombia se en-
cuentran en la disponibilidad de sitios web del Gobierno, la existencia de informacin
relevante y la posibilidad de hacer consultas en lnea. Con respecto a la e-participacin,
Colombia ha conservado el dcimo puesto en el mundo, al igual que Chile, durante los
aos 2004 y 2005.
Teniendo en cuenta lo anterior, se debe continuar con la defnicin de esquemas de
generacin y difusin de la informacin de manera oportuna y confable, el desarrollo
de infraestructuras y servicios en TIC de carcter transversal, y la defnicin de estn-
dares mnimos de calidad y seguridad informtica, entre otros. Para esto, el Gobierno
Nacional fortalecer la poltica de Gobierno electrnico y disear un nuevo esquema
institucional que coordine las acciones de las entidades y facilite el desarrollo del Go-
bierno en lnea en el pas.
Fijar polticas, estndares y arreglos institucionales para consolidar la poltica de in-
formacin, seguimiento y evaluacin
La Comisin Intersectorial de Polticas y Gestin de la Informacin para la Adminis-
tracin Pblica (Coinfo) liderar la formulacin de una Poltica Nacional de Informacin
Pblica, con el objeto de defnir lineamientos sobre la generacin, acceso, uso, seguridad
informtica, marco legal e institucional que defna estndares y mecanismos de rendicin
de cuentas, como parte de un modelo de gestin orientado a resultados. Los estndares
250
Este reporte, elaborado por la ONU, incluye un indicador de disponibilidad de e-Gobierno basado en la evaluacin de los sitios
web del Gobierno destinados a ofrecer servicios, la infraestructura en telecomunicaciones y la capacidad del recurso humano.
As mismo, incluye un ndice de e-participacin mediante el cual se evala la calidad, pertinencia, utilizacin actual y potencial
de los sitios web para proveer informacin en lnea, servicios y herramientas para la participacin de los ciudadanos.
432
deben garantizar la interoperabilidad de los sistemas de informacin existentes en las
diferentes entidades del sector pblico y privado, y el intercambio de datos entre aplica-
ciones y entidades pblicas.
Esta Comisin ser el instrumento armonizador de polticas de informacin de todas
las entidades del sector pblico, de manera que facilite y estructure los mecanismos de
intercambio de la informacin entre las entidades, oriente la efciencia en el gasto tanto de
inversin como de funcionamiento asociado al desarrollo de TIC y defna los mecanismos
para facilitar el acceso de la informacin al ciudadano.
La formulacin de la poltica comenzar por alinear y coordinar las iniciativas secto-
riales de informacin existentes, entre las que se destacan:
1. Departamento Administrativo Nacional de Estadstica (Dane): elevar el nivel de credi-
bilidad, calidad y transparencia en la informacin generada.
2. Instituto Geogrfco Agustn Codazzi: defnir, difundir y aplicar polticas para la ges-
tin de la informacin bsica geogrfca.
3. Departamento Nacional de Planeacin, Ministerio de Comunicaciones, Ministerio de
Comercio, Industria y Turismo: inclusin digital, desarrollo y masifcacin de las TIC.
4. Programa de Renovacin de la Administracin Pblica (PRAP)-Agenda de Conectivi-
dad: gobierno electrnico, consolidar un modelo de gestin pblica basado en TIC.
5. DNP-sector privado: promocin y desarrollo de la industria de TIC y sofware.
6. Vicepresidencia de la Repblica-DNP-Ministerio de Educacin-Ministerio de Co-
mercio, Industria y Turismo: atencin a usuarios, sistema de informacin pblica al
ciudadano; y
7. DNP: Sistema Nacional de Calidad.
En materia de seguimiento y evaluacin a las polticas pblicas, se mejorar la calidad,
oportunidad y utilidad de la informacin reportada por las herramientas utilizadas en
este proceso, entre ellas el sistema de seguimiento a metas. De esta manera, se fortalecern
las capacidades de seguimiento de los ministerios y departamentos administrativos para
validar la informacin reportada por las entidades del sector respectivo, se defnirn fchas
metodolgicas para los indicadores concertados con los ministerios y se realizarn foros
sectoriales para discutir la utilidad y calidad de la informacin reportada, a travs de las
herramientas de seguimiento y evaluacin en la gestin del sector.
Lograr un Gobierno interconectado
Para avanzar hacia una sociedad informada es indispensable que se desarrollen es-
trategias de Gobierno electrnico, orientadas a fortalecer y dinamizar la renovacin de la
administracin pblica
251
a travs de la mejora en los servicios al ciudadano, el fortaleci-
miento de la gestin de tecnologa de la informacin, la efciencia en la gestin de la infor-
macin, y la consolidacin de un esquema institucional que facilite y apoye la ejecucin
de estas iniciativas y fortalezca el recurso humano.
As, el pas contar con los instrumentos necesarios para ponerse a la vanguardia en
el desarrollo de una agenda de Gobierno electrnico, fundamental para la modernizacin
251
Lo concerniente a esta poltica se desarrolla en su totalidad en el apartado de modelo administrativo para la intervencin
econmica del Estado.
Captulo 6
433
del Estado y para el progreso econmico de Colombia y sus ciudadanos, que permita
facilitar el acceso a los servicios del Estado y aumentar la confanza ciudadana.
Para 2010, el Gobierno Nacional deber garantizar un avance signifcativo en el nmero
de entidades del orden nacional y territorial compartiendo informacin relevante en lnea.
Para esta consolidacin, se hace necesario implementar la fgura del Coordinador de Infor-
macin Sectorial (CIS) en cada uno de los diferentes sectores, por cuanto ser el encargado
de coordinar al interior de la entidad los temas referentes a la gestin de la informacin del
sector, su produccin, centralizacin, aplicar los estndares de calidad requeridos, velar por
la actualizacin permanente de la informacin producida y armonizar toda su gestin con
los dems sectores pblicos a travs de la Comisin Intersectorial de Polticas y Gestin de
la Informacin para la Administracin Pblica (Coinfo).
La fgura del Coordinador de Informacin Sectorial (CIS) se implementar en las enti-
dades por medio de decretos en los que se establecen sus funciones particulares de acuer-
do a las particularidades de cada sector.
Cada uno de los CIS reportar peridicamente a la Comisin Intersectorial de Polticas
y Gestin de la Informacin para la Administracin Pblica (Coinfo) la informacin sobre
el avance en el proceso de automatizacin de trmites y generacin de contenidos en el res-
pectivo sector, as como su utilizacin y apropiacin, y se encargar de evaluar la calidad e
impacto de los servicios prestados. Por su parte el Programa Agenda de Conectividad, se en-
cargar de consolidar la informacin reportada por cada uno de los sectores y su difusin.
Para el desarrollo de un Gobierno efectivo para el ciudadano, se requiere una com-
pleta interoperabilidad organizacional, semntica y tcnica entre las distintas entidades
del Estado. Esto permitir que una misma informacin slo deba ser solicitada una vez
al ciudadano y por una nica institucin, en su fuente de origen y cumpliendo con estn-
dares de calidad determinados. Para ello, es necesario homogeneizar las caractersticas
bsicas sobre la forma de consultar, almacenar, actualizar y compartir la informacin en
las distintas entidades pblicas.
Se continuar con la implementacin del Sistema Electrnico de Contratacin Pblica,
como instrumento obligatorio para adelantar las compras pblicas, con lo cual se im-
pulsar la rpida adopcin de las tecnologas de la informacin y la comunicacin en las
entidades del Estado. Esta implementacin, adems de permitir el aumento de su efectivi-
dad y transparencia, motivar al sector privado a adoptar herramientas y procedimientos
compatibles que contribuyan al desarrollo del comercio electrnico en el pas.
Por ltimo, en el marco de la poltica de modernizacin del Estado, se buscar avanzar
en dos temas relevantes:
1. En consideracin a la importancia que reviste el adecuado manejo de la informacin
contenida en los archivos de las entidades pblicas, y a la necesidad apremiante de
aplicar los procesos que involucran la gestin documental, as como para incrementar
la efciencia y efectividad de los programas estatales y mejorar el servicio al ciudadano,
adems, se requiere implementar una estrategia para garantizar un adecuado manejo
documental apoyado con TIC
252
.
252
Asociado a la reforma del Archivo General de la Nacin, sealada en el apartado de modelo administrativo para la intervencin
econmica del Estado.
434
2. En materia de Derechos Humanos (DD. HH.), se fortalecer el sistema de informacin
sobre la situacin de DD. HH. y Derecho Internacional Humanitario (DIH), como una
herramienta indispensable para la toma de decisiones en este tema. (Observatorio de
DD. HH. y DIH).
Fortalecer y hacer sostenible el seguimiento y la evaluacin como herramientas funda-
mentales en la toma de decisiones de planeacin y de asignacin presupuestal
Para 2010 se espera que la gestin por resultados se fundamente en una alta oferta y
demanda de seguimiento y evaluacin, que sean utilizados por los diferentes agentes del
sector pblico para la toma de decisiones y permitan una asignacin de recursos acorde
con las prioridades programticas y de poltica, mejorando la calidad del gasto. Con el fn
de consolidar la sostenibilidad del seguimiento y la evaluacin de las polticas pblicas
en Colombia, es necesario institucionalizar estos procesos al interior del sector pblico y
generar un conjunto de incentivos para que sean utilizados en la prctica.
El principal requisito para lograr una institucionalizacin efcaz del seguimiento y la
evaluacin en el pas es una fuerte demanda gubernamental, para lo cual es necesario lo-
grar un mayor conocimiento sobre estos temas y generar los espacios en donde los actores
que puedan tomar decisiones a nivel presupuestal y de planeacin conozcan sus diferentes
usos. La demanda puede aumentar una vez que las partes interesadas de un Gobierno
comprenden mejor el seguimiento y la evaluacin, y cuando tienen conocimiento sobre la
valoracin de estos sistemas en otros gobiernos (ver Mackay, 2006).
Con respecto a las actividades de seguimiento, y con el fn de contribuir a una asig-
nacin estratgica del presupuesto y a visualizar la programacin y ejecucin del gasto
pblico en funcin de las metas y resultados de la gestin del Gobierno, se vincularn
ejercicios anuales que relacionen metas y presupuesto de inversin sectorial. Estos ejerci-
cios se implementarn en la Rama Ejecutiva, en coordinacin con las entidades lderes de
los sectores, ministros y directores de departamentos administrativos. Para ello, el DNP
disear e implementar, a travs de Sinergia, los estndares metodolgicos respectivos
para la formulacin de metas y seguimiento, y se desarrollarn pilotos en tres sectores o
entidades centrales, en los cuales se vinculen metas con el presupuesto de inversin y fun-
cionamiento. El propsito fnal de estos ejercicios es contar con elementos sufcientes para
valorar la gestin, premiar las buenas administraciones y visualizar las inefcientes.
Adicionalmente, con el fn de consolidar el seguimiento a la ejecucin presupuestal
para mejorar la efciencia en el gasto pblico y obtener informacin ms oportuna y veraz
sobre los proyectos de inversin nacional, se propender por la interoperabilidad de las
herramientas informticas existentes y se trabajar en pro de integrar los procesos relacio-
nados con el ciclo de inversin en un slo sistema de informacin.
Igualmente, se generarn espacios de sensibilizacin, con el apoyo de los organismos
de control, para que las entidades utilicen las herramientas producidas por Sinergia. As
mismo, se buscar estimular el desarrollo de capacidades para el uso de los resultados de
seguimiento y evaluacin por parte del Congreso de la Repblica y de otros actores que
toman decisiones de presupuesto y de planeacin. Lo anterior, implica la revisin y eva-
luacin de los procesos y herramientas tecnolgicas utilizadas por el sistema.
Captulo 6
435
De la misma manera, se desarrollarn instrumentos metodolgicos estandarizados
que garanticen que los planes nacionales de desarrollo sean monitoreables y evaluables, en
trminos de indicadores de resultados, desde el mismo momento de su formulacin. De
otra parte, con el fn de articular los diferentes sistemas relacionados con el seguimiento al
Presupuesto General de la Nacin, se lograr que la herramienta tecnolgica del sistema
de seguimiento a metas opere de manera articulada y complementaria con otros sistemas
de informacin.
Con respecto a las actividades de evaluacin, se ampliarn los tipos de evaluaciones, con
el objeto de sobrepasar las restricciones inherentes a las tcnicas ms complejas hasta ahora
utilizadas, e incrementar la pertinencia y uso de las herramientas. Esto se lograr a travs de:
1. El diseo y puesta en marcha de nuevos tipos de evaluacin, como evaluaciones ejecu-
tivas, evaluaciones de impacto de menor costo, y evaluaciones con tcnicas mixtas.
2. La realizacin de pilotos que permitan evaluar el correcto funcionamiento y las bon-
dades de las nuevas metodologas y su ajuste posterior; y
3. El apoyo de expertos en el tema que permitan enriquecer y validar el diseo y uso de
dichas metodologas.
As mismo, se disearn subsistemas de seguimiento y evaluacin, priorizando secto-
res que ejecutan programas sociales del Gobierno, con el objeto de llevar a cabo procesos
sistemticos de evaluacin de polticas y programas. Esto se lograr a travs de:
1. La introduccin de prcticas y herramientas de evaluacin en diferentes ministerios,
entidades descentralizadas y niveles territoriales de Gobierno; y
2. La coordinacin y promocin de esta implementacin por parte de Sinergia, mediante
la transferencia de capacidades y metodologas, la defnicin de estndares de calidad
y la provisin de soporte y asistencia tcnica.
Igualmente, se fortalecer el papel del Comit Intersectorial de Evaluacin, con el fn
de que establezca las prioridades de evaluacin de programas y polticas, y logre acuerdos
y compromisos entre las entidades involucradas para garantizar la sostenibilidad de los
procesos de evaluacin. Lo anterior ser posible a travs de:
1. La expedicin del decreto reglamentario de Sinergia que defna los arreglos institucio-
nales para asegurar la cofnanciacin, operacin y calidad del seguimiento y la evalua-
cin en las entidades responsables, y en el que se establezcan mandatos a las entidades
para que asignen recursos destinados al seguimiento y evaluacin de programas, y se
garantice la realizacin de evaluaciones peridicas, de acuerdo con los criterios y la
agenda defnida por el Comit.
2. La defnicin, implementacin y verifcacin del cumplimiento de una agenda plurianual
de evaluaciones y de sus recomendaciones, por parte del Comit Intersectorial, que incluya
el alcance de las evaluaciones y la aprobacin de las metodologas a utilizar; y
3. Ampliar la agenda de evaluaciones a otros temas, adems de los sociales, y mantener
el porcentaje del Presupuesto de Inversin evaluado entre el 20% y el 25% durante el
cuatrienio (Ver anexo de metas).
De la misma manera, se disear e implementar un esquema de incentivos institucio-
nales para que las entidades pblicas utilicen el seguimiento y la evaluacin para la toma
de decisiones. Esto se lograr a travs de:
436
1. La produccin oportuna de evaluaciones de calidad para que puedan articularse con el
ciclo presupuestal y con el ciclo de poltica.
2. La incorporacin de los resultados del seguimiento y los hallazgos de las evaluaciones
como insumo en el proceso presupuestal.
3. La generacin de compromisos por parte de las entidades frente a los procesos de
planeacin, teniendo en cuenta los resultados del seguimiento y las recomendaciones
hechas por las evaluaciones; y
4. La identifcacin de mejores prcticas en la gestin pblica y la revisin y anlisis de
experiencias internacionales que contemplen incentivos susceptibles de ser replicables
o adaptados al contexto nacional, como por ejemplo el reconocimiento de las entida-
des que presenten los mejores resultados en el cumplimiento de sus metas y ejecucin
de recursos en el marco del Plan Nacional de Desarrollo, fondos estructurales (con-
cursables), contratos por resultados, canalizacin de recursos a la evaluacin, mayor
autonoma de las organizaciones en el manejo de recursos, entrenamiento profesional,
becas y crditos.
Desarrollar las capacidades de seguimiento y evaluacin en el sector pblico y otros
agentes interesados
En la bsqueda de construccin de capacidades, promocin de una discusin abierta, an-
lisis independiente y generacin de conocimiento, en materia de gestin pblica orientada a
resultados, se implementarn las siguientes actividades:
Elaboracin de cartillas metodolgicas sobre el desarrollo e implementacin del
sistema de seguimiento y evaluacin en Colombia para capacitar a los agentes pbli-
cos interesados. Se difundirn y mantendrn actualizadas estas metodologas y los
manuales producidos.
As mismo, las polticas sectoriales utilizarn, en su formulacin, indicadores de pro-
ducto y efecto para su seguimiento. Se ejecutarn talleres de capacitacin y seminarios en
todos los sectores de la administracin pblica.
Finalmente, el Congreso, los organismos de control, los funcionarios pblicos, el Con-
sejo Nacional de Planeacin y las organizaciones de la sociedad civil interesadas, contarn
con capacidades y herramientas relacionadas con el seguimiento, la evaluacin y la rendi-
cin de cuentas a las polticas pblicas, a travs de:
1. La realizacin de cursos cortos de capacitacin.
2. La contratacin de evaluaciones que promuevan alianzas nacionales-internacionales
para transferencias de conocimiento.
3. La interaccin con la academia, mediante cursos y talleres en los que ellos acten unas
veces como invitados y otras veces como expositores.
4. La presentacin pblica de los resultados de seguimiento y evaluacin en seminarios
que generen debate; y
5. La transferencia de conocimientos y metodologas para aumentar en el equipo de Si-
nergia la capacidad de realizar anlisis de datos y reportes de resultados.
Captulo 6
437
Desarrollar un modelo territorial de seguimiento y evaluacin por resultados replica-
ble en los municipios del pas
Gracias a las lecciones y aprendizajes metodolgicos alcanzados por el piloto munici-
pal de Sinergia en el ltimo cuatrienio, se cuenta con la estructura bsica de un modelo
territorial de seguimiento y evaluacin por resultados replicable a partir del ao 2008 en
el pas. Para lograr este propsito se plantean las siguientes acciones:
1. Se profundizarn los pilotos en asocio con las Alcaldas de Medelln y Pasto en las
siguientes reas clave:
- Implantacin de arreglos institucionales de soporte.
- Desarrollo de estrategias de evaluacin complementarias al seguimiento integrado.
- Consolidacin de los sistemas de seguimiento integrado.
- Profundizacin de sistemas de costeo y articulacin al presupuesto por resultados.
- Consolidacin de esquemas de participacin social y rendicin de cuentas a insti-
tuciones de control poltico, fscal y ciudadano; y
- Desarrollo de metodologas para orientar los planes de desarrollo municipal al lo-
gro de resultados.
2. Se ampliar la muestra del pilotaje, vinculando un conjunto de nuevas entidades terri-
toriales, siendo las gobernaciones socios estratgicos en su rol de lderes para la rplica
y orientacin futura del modelo junto al DNP. As mismo, se fortalecer a los concejos,
contraloras municipales, y esquemas ciudadanos de rendicin de cuentas, en sus fun-
ciones de control bajo el enfoque de gestin por resultados.
3. Finalmente, se sistematizar el modelo como insumo bsico para su rplica y expan-
sin, mediante la publicacin y socializacin de manuales metodolgicos, cartillas e
instructivos a ser aplicados en una estrategia de capacitacin. En consistencia con el
enfoque de demanda del modelo, se promovern estmulos institucionales a los muni-
cipios que voluntariamente inicien la implementacin del mismo.
Tomo I del Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010:
Estado Comunitario: desarrollo para todos.
Pgina 1- 440

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