Evolucion Pensamiento CEPAL Diversificacion Productiva Insercion Internacional Serie 112 PDF

Divisin de Comercio Internacional e Integracin
Santiago, noviembre de 2011

Dos estudios de la
evolucin del pensamiento de la
CEPAL sobre la diversificacin
productiva y la insercin
internacional (1949-2008)
Ricardo Bielschowsky
Miguel Izam
Nanno Mulder

112
comercio internacional

S

E

R

I

E

Publicacin de las Naciones Unidas
ISSN 1680-869X
LC/L.3415
Copyright Naciones Unidas, noviembre de 2011. Todos los derechos reservados
Impreso en Naciones Unidas, Santiago de Chile

Los Estados miembros y sus instituciones gubernamentales pueden reproducir esta obra sin autorizacin previa. Slo se les
solicita que mencionen la fuente e informen a las Naciones Unidas de tal reproduccin.
Este documento fue preparado por Ricardo Bielschowsky, exfuncionario de la Oficina de la Comisin
Econmica para Amrica Latina (CEPAL) en Brasilia, Miguel Izam, exfuncionario de la Divisin de Comercio
Internacional e Integracin; y Nanno Mulder, Oficial de Asuntos Econmicos de la Divisin de Comercio
Internacional e Integracin de la CEPAL.
Los autores agradecen a lvaro Daz, Robert Devlin, Juan Martn, Carlos Mussi, Graciela Moguillansky y
Renato Baumann por sus valiosos comentarios.
Las opiniones expresadas en este documento, que no ha sido sometido a revisin editorial, son de exclusiva
responsabilidad del autor y pueden no coincidir con las de la organizacin.

CEPAL - Serie Comercio internacional N 112 Dos estudios de la evolucin del pensamiento de la CEPAL sobre
3
ndice
Resumen .................................................................................................... 5
Presentacin .............................................................................................. 7
I. Diversificacin productiva y exportadora:
las cuatro primeras dcadas
Ricardo Bielschowsky ....................................................................... 11
A. Introduccin ............................................................................... 11
B. Industrializacin, diversificacin productiva
y diversificacin exportadora: las cuatro primeras dcadas....... 13
1. La fase inaugural ............................................................... 14
2. Fines de los 1950 a mediados de los 1960:
Industrializacin en los sectores intensivos
en escala e integracin regional ......................................... 17
3. Mediados de los 1960 e inicios de los 1970:
baja eficiencia en la industrializacin y necesidad
de promocin de la exportacin al mundo ......................... 18
4. Perodo 1973-1980: Complementariedad entre
industrializacin sustitutiva y promocin exportadora ...... 23
5. Aos 1980: La crisis de la deuda, el foco
en la macroeconoma y la retraccin
de la perspectiva desarrollista ............................................ 27
C. Breve observacin sobre la diversificacin productiva
complementaria a los argumentos pro-industrializacin ........... 30
D. Conclusin: un esquema analtico para pensar las races
estructuralistas del pensamiento actual de la CEPAL ................ 31
Bibliografa ....................................................................................... 35

4
II. Mejorar la insercin internacional: las dcadas de noventa y dos mil
Miguel Izam y Nanno Mulder ................................................................................................................... 37
A. Introduccin ............................................................................................................................ 37
B. Hechos estilizados ................................................................................................................... 38
1. Una mayor apertura comercial pero un crecimiento econmico bajo ............................. 38
2. La diversificacin de productos y mercados ............................................................... 38
3. La insuficiente calidad de la insercin internacional ....................................................... 39
4. El comercio ha apoyado poco a la transformacin productiva y el crecimiento ............. 39
C. Determinantes de la calidad de la insercin internacional....................................................... 40
D. Diagnstico.............................................................................................................................. 42
1. La visin cambiante: de una insercin desfavorable hacia poco aprendizaje .................. 42
2. Tipos de cambio sobrevaluados y voltiles ..................................................................... 42
3. Insuficiente acceso a mercados de terceros, regional y unilateral ................................... 43
4. Persistente sesgo antiexportador ..................................................................................... 45
5. Impacto incierto de la promocin de exportaciones ........................................................ 45
6. Escaso esfuerzo de innovacin y difusin de tecnologa ................................................ 45
7. Tmido desarrollo de clusters e insercin en cadenas globales de valor ......................... 47
8. Efectos dismiles de las empresas transnacionales .......................................................... 48
9. Deficiente infraestructura, logstica y aduanas ................................................................ 49
10. Relacin entre los actores pblicos y privados ................................................................ 50
E. Recomendaciones de poltica .................................................................................................. 50
1. Cambio estructural y aprendizaje por tipo de insercin internacional ............................ 50
2. Mantener un tipo de cambio competitivo y estable ......................................................... 51
3. Mejorar el acceso a mercados a nivel multi, sub y unilateral .......................................... 51
4. Cambiar el sesgo anti a un sesgo pro exportador ..................................................... 52
5. Reforzar la promocin de exportaciones ......................................................................... 52
6. Fortalecer la innovacin y difusin de tecnologa ........................................................... 53
7. Estimular las aglomeraciones (clusters) y la insercin en cadenas de valor ................... 54
8. Mejorar la calidad de la inversin directa extranjera ...................................................... 55
9. Fortalecer la infraestructura y mejorar la eficiencia de logstica y aduanas .................... 56
10. Mayor dilogo y cooperacin entre los actores pblicos y privados ............................... 56
F. Consideraciones finales ........................................................................................................... 57
Bibliografa .................................................................................................................................... 58
Serie Comercio internacional: nmeros publicados ............................................................................ 59

NDICE DE CUADROS
CUADRO 1 CENTRO-PERIFERIA Y ASIMETRAS INTERNACIONALES: SEMEJANZAS
ENTRE LA INTERPRETACIN CEPALINA ORIGINAL Y LA ACTUAL ..................... 34
CUADRO 2 INDICADORES DE LA BASE CIENTFICA Y DE LOS ESFUERZOS
Y EFICACIA DE LA INNOVACIN.................................................................................. 46
CUADRO 3 CARACTERIZACIN DE LOS ORGANISMOS DE PROMOCIN
SEGN LA PROACTIVIDAD RELATIVA DE SUS ACTIVIDADES
DE PROMOCIN Y PRESUPUESTO ................................................................................ 49

NDICE DE GRFICOS
GRFICO 1 AMRICA LATINA: TIPO DE CAMBIO REAL EFECTIVO ........................................... 43
GRFICO 2 ESCALONAMIENTO ARANCELARIO EN ALGUNOS
PASES INDUSTRIALIZADOS, 2004 ................................................................................ 44

5
Resumen
Este trabajo presenta una sntesis de la trayectoria de las ideas de la
CEPAL sobre la diversificacin productiva e insercin internacional.
Contiene dos estudios, que cubren las dos grandes fases en la evolucin
de las ideas en la CEPAL.
El primer estudio corresponde a la fase estructuralista del
desarrollo hacia adentro, en donde la diversificacin exportadora
ha sido abordada en forma subordinada al proyecto de industrializacin,
y pensada en cuanto a las funciones de generacin de divisas,
ampliacin de escalas productivas y conquista de eficiencia. Esta fase se
inicia con el pensamiento fundacional de Prebisch en el decenio
inaugural de la CEPAL, en que la industrializacin en la periferia es
pensada como una nueva etapa del progreso tcnico a escala mundial y,
a la vez, como un nuevo padrn de insercin internacional para Amrica
Latina. Entre fines de los 1950 y mediados de los 1960, la Comisin
destaca la industrializacin en los sectores intensivos en escala y la
proposicin de integracin regional, mientras que entre mediados de los
1960 e inicios de los 1970 se destacan las cuestiones de la necesidad de
incrementar la eficiencia en la industrializacin y la necesidad de
promocin de las exportaciones al mundo. Durante el resto de la dcada
de los setenta, el nfasis fue asignado a la complementariedad entre
industrializacin sustitutiva y promocin exportadora. Finalmente, en
los aos 1980, se argumenta que la crisis de la deuda ha trasladado el
foco de la CEPAL hacia la macroeconoma, con consecuente retraccin
de la perspectiva desarrollista; asimismo, se seala la importancia del
pensamiento de Fernando Fajnzylber, que tendra impacto decisivo en el
regreso a la temtica desarrollista en 1990.
El segundo estudio describe la fase neo-estructuralista que se

6
inicia en los aos noventa, cuando el mensaje de la CEPAL se ajusta al contexto de economas
abiertas, a la estrategia de la competitividad sistmica, y a las polticas para mejorar la insercin
internacional. Los escritos de la Comisin tienen como principal tema el anlisis de la insuficiente
calidad de las exportaciones, las cuales a pesar de su fuerte expansin han tenido poco impacto sobre
el crecimiento econmico. Hasta la dcada de los dos mil el acento en el anlisis de la Comisin se
situaba en la insuficiente especializacin exportadora y productiva en bienes industriales.
Recientemente, la Comisin destaca que no solo el sector industrial puede acelerar el crecimiento
econmico. Gracias a los nuevos paradigmas tecnoeconmicos (las tecnologas de informacin y de
comunicacin, y la biotecnologa), que cruzan transversalmente los sectores productivos, aumentos de
productividad son posibles en todos los sectores. Junto con la creciente hipersegmentacin de los
mercados, las nuevas tecnologas generan muchos nuevos espacios de competitividad en todos los
sectores que permiten a los pases de explotar nuevos nichos y agregar valor, conocimiento y
tecnologa dentro de su propia especializacin.
La CEPAL tambin destaca otras deficiencias estructurales e insuficiencias y fallas en las
polticas pblicas como el rgimen cambiario, acceso a mercados, el sesgo antiexportador, la
innovacin, la promocin de exportaciones e inversin extranjera, el desarrollo de clusters y la
relacin entre los actores pblicos y privados. Se sintetizan las propuestas de la CEPAL para mejorar
cada una de estos mbitos de poltica, con el objetivo de que la regin mejore su insercin externa.
7
Presentacin
Este nmero de la Serie de Comercio Internacional es dedicado a la
sntesis de la trayectoria de las ideas de la CEPAL sobre el tema
desarrollo exportador.
Contiene dos estudios complementarios. El primero, de autora
de Ricardo Bielschowsky, trata el tema Diversificacin productiva y
exportadora en el pensamiento de la CEPAL: las cuatro primeras
dcadas; y el segundo, de autora de Miguel Izam y Nanno Mulder,
versa sobre Mejorar la insercin internacional de Amrica Latina y el
Caribe: la visin de la CEPAL en las dcadas de los noventa y dos mil.
Los dos textos corresponden a las dos grandes fases en la
evolucin de las ideas en la CEPAL en general, as como en su evolucin
en la temtica de la insercin internacional por la va del comercio. En la
primera fase, estructuralista del desarrollo hacia adentro la
diversificacin exportadora ha sido abordada en forma subordinada al
proyecto de industrializacin, y pensada en cuanto a las funciones de
generacin de divisas, ampliacin de escalas productivas y conquista de
eficiencia. En la segunda etapa, neo-estructuralista, el nfasis en esas
funciones son preservadas y se agregan otras, de modo a adecuar el
mensaje de la CEPAL al contexto de economas abiertas, a la estrategia
de la competitividad sistmica, y a las polticas para mejorar la insercin
internacional.
Se observa que el primer trabajo muestra cierta inclinacin hacia
aquellos textos firmados por los intelectuales ms destacados en las cuatro
primeras dcadas, en tanto que el segundo, sobre las dos ltimas dcadas,
tiene por referencia central los ms importantes documentos oficiales de la
CEPAL.
8
La primera parte del documento contiene cinco partes, que corresponden a los distintos perodos
en que se mueven las ideas de la CEPAL sobre el tema en la fase estructuralista
1
. Se describe
inicialmente el pensamiento fundacional de Prebisch en el decenio inaugural de la CEPAL, en que la
industrializacin en la periferia es pensada como una nueva etapa del progreso tcnico a escala mundial
y, a la vez, como un nuevo padrn de insercin internacional para Amrica Latina. En seguida, sintetiza
el pensamiento producido entre fines de los 1950 y mediados de los 1960, en que ganan destaque la
industrializacin en los sectores intensivos en escala y la proposicin de integracin regional.
La tercera parte del texto se dedica al pensamiento que se ha generado entre mediados de los
1960 e inicios de los 1970, en que se destacan las cuestiones de la baja eficiencia en la
industrializacin y la necesidad de promocin de las exportaciones al mundo. La cuarta parte, sobre el
perodo 1973-1980, versa sobre el nfasis asignado a la complementariedad entre industrializacin
sustitutiva y promocin exportadora.
En la quinta parte, sobre los aos 1980, se argumenta que la crisis de la deuda ha trasladado el
foco de la CEPAL hacia la macroeconoma, con consecuente retraccin de la perspectiva desarrollista;
asimismo, se seala la importancia del pensamiento de Fernando Fajnzylber, que tendra impacto
decisivo en el regreso a la temtica desarrollista, por la va del documento de 1990 sobre Transformacin
Productiva con Equidad, el divisor de aguas entre la etapa estructuralista y la neo-estructuralista.
Al final, a modo de conclusin, se presenta un esquema analtico para pensar las races
estructuralistas del pensamiento actual de la CEPAL.
La segunda mitad de este documento, escrito por Miguel Izam y Nanno Mulder, tiene como
principal objetivo analizar las ideas de la CEPAL con respecto al aporte potencial de las exportaciones al
crecimiento econmico en las ltimas dos dcadas. Las exportaciones pueden contribuir a incrementar el
ritmo de crecimiento econmico de un pas mediante: i) la generacin de divisas para sostener la
demanda por importaciones; ii) el aprovechamiento de economas de escala y de especializacin,
derivadas de la ampliacin de los mercados a los cuales las empresas nacionales destinan su produccin;
iii) los efectos positivos o encadenamientos que la actividad exportadora tiene en otras actividades, que
permiten aumentar la utilizacin de recursos materiales y humanos insuficientemente utilizados o que
estimulen nuevas inversiones; iv) la reasignacin de recursos hacia actividades y empresas de mayor
productividad, con el consecuente incremento de la productividad media de la economa; y v) la
existencia de un mayor contacto con la economa internacional y con las exigencias de competitividad
que enfrentan las actividades exportadoras y sus proveedores (CEPAL, 2004a).
En sus escritos de las dcadas de los noventa y dos mil, la CEPAL analiza por qu el fuerte
incremento de las exportaciones en esta poca estimul poco el crecimiento econmico
2
. Este perodo
contrasta con las dcadas precedentes, cuando las economas eran relativamente cerradas y las
exportaciones pequeas, mientras que el ritmo de crecimiento econmico fue mayor. Eso representa
una cierta paradoja para la regin. Aunque las explicaciones a esta paradoja estn en parte fuera
del mbito del comercio internacional (entre otras, las polticas macroeconmicas, mercados
financieros, mercado laboral, instituciones, distribucin de ingreso, educacin, salud, etc.), una razn
importante subrayada por la Comisin ha sido la insuficiente calidad de dicha insercin internacional.
Con base en ms de 30 documentos institucionales publicados desde 1990 a 2008, se argumenta
que la principal explicacin de la CEPAL fue que la insercin internacional de la regin estaba
fundada en gran parte en ventajas comparativas estticas de recursos naturales (pocos procesados) o
mano de obra barata y poco calificada. La Comisin hizo un profundo diagnstico sobre el porqu y la
persistencia de baja calidad de la insercin internacional de Amrica Latina y el Caribe.

1
La primera parte de este documento ha sido elaborado a pedido de la Secretaria Ejecutiva de la CEPAL, como insumo para el
documento La transformacin productiva 20 aos despus. Viejos problemas, nuevas oportunidades (CEPAL, 2008a),
presentado en el XXXII perodo de sesiones de la CEPAL en junio de 2008, en la Republica Dominicana.
2
Se observ una aceleracin del crecimiento econmico de 2003 a 2008, lo cual tambin tuvo su origen en las mayores
exportaciones netas debido en gran parte a los superiores precios de los productos bsicos.
9
Esta segunda mitad del documento se presenta en cuatro partes. La primera indica los hechos
estilizados de la insuficiente insercin internacional. Estos hechos incluyen la mayor apertura al
comercio internacional desde los noventa y los avances significativos en la diversificacin de las
exportaciones y su contenido tecnolgico. Sin embargo, estos procesos han apoyado poco a la
transformacin productiva y el crecimiento econmico.
La segunda parte presenta cules son los principales determinantes y las polticas claves para la
calidad de la insercin internacional. Se refiere a la poltica cambiaria, acceso a mercados, el sesgo
antiexportador, la innovacin, la promocin de exportaciones e inversin extranjera, el desarrollo de
clusters y la relacin entre los actores pblicos y privados.
En la tercera parte, se analiza cules son las principales debilidades en cada rea. En particular,
se enfatiza que la visin de la CEPAL cambi desde la inadecuada especializacin exportadora en
bienes primarios o en bienes manufacturas producido bajo el esquema de maquila, hasta un uso
insuficiente de los nuevos paradigmas tecnoeconmicos (las tecnologas de informacin y de
comunicacin, y la biotecnologa) en los sectores exportadores. Otras causas incluyen tipos de cambio
sobrevaluados y voltiles, obstculos arancelarios y no arancelarios que enfrentan las exportaciones
latinoamericanas en los mercados de los pases avanzados y una relativa baja participacin en cadenas
globales de valor.
En la cuarta parte, se revisa un conjunto de propuestas para mejorar cada uno de estos mbitos
de poltica, con el objetivo de que la regin mejore su competitividad, incorporando mayor progreso
tcnico y mano de obra calificada, e impulse el crecimiento econmico.

11
I. Diversificacin productiva y
exportadora: las cuatro
primeras dcadas
Ricardo Bielschowsky
A. Introduccin
Este texto ha sido redactado por encargo de la Secretara Ejecutiva de la
CEPAL, como insumo para el documento del perodo de sesiones de
2008. Se presenta la evolucin del pensamiento en la CEPAL sobre
diversificacin productiva y diversificacin exportadora, con nfasis en
las cuatro primeras dcadas de la institucin.
Se examina como se han pensado en la CEPAL los cambios en la
composicin de la produccin y de la exportacin de los bienes y
servicios, en sus escalas y densidades tecnolgicas, en la relacin entre
la diversidad productiva y la diversidad exportadora, as como el rol de
ambas dimensiones en el crecimiento econmico y en el desarrollo de
los pases de la Regin.
Como se sabe, esos temas han acompaado la trayectoria
intelectual de la Casa desde sus orgenes. Han sido tratados bajo ttulos
generales, como industrializacin, cambio estructural y transformacin
productiva, o sencillamente bajo ttulos que explicitaban los conceptos
de diversificacin en la estructura de produccin y en las pautas y
destinos de la exportacin.
El rescate de las contribuciones del pasado puede contribuir a la
formulacin analtica de los planteamientos que se desea aportar al

12
documento en preparacin para el 2008. Adems, hace justicia a la produccin intelectual de la
CEPAL.
A propsito, hay por parte de varios entre los economistas que han tratado en la ltima dcada
los temas del crecimiento y del desarrollo econmico una comprensible insatisfaccin con la omisin
en la reciente literatura de los aportes analticos brindados por la teora del desarrollo del posguerra.
Por ejemplo, en las palabras de Jayme Ros (2000, p. 358):
Development economics as it appeared in the 1940s and 1950s in the writtings of
Rosenstein-Rodan, Nurkse, Prebisch, Hirschman, Leibenstein, and others stressed the
barriers to industrialization and capital formation in underdeveloped countries () In
focusing on these problems, the classical literature of development economics generated
a view of the development process in which increasing returs to scale and elastic labor
supplies played key roles () It is puzzling why, in attempting to address the same
issues, modern growth economics has largely ignored development theory and proceeded
by making tabula rasa of these earlier contributions.
Varios de los argumentos en pro del cambio estructural por la va de la diversificacin
productiva y exportadora que se va a reproducir en las presentes notas provienen de los anlisis
elaborados con originalidad y/o independencia en el interior de la CEPAL, por Prebisch, Furtado,
Pinto, Medina Echavara, Ahumada, Sunkel, Conceio Tavares, Fajnzylber y otros intelectuales de
la institucin. Son los casos, por ejemplo, de la visin centro-periferia y de las ideas con respecto a las
asimetras en la insercin internacional, de las tesis sobre el deterioro de los trminos de intercambio y
sobre las dificultades de crecer frente a los estrangulamientos estructurales en la balanza de pagos y,
en el periodo reciente, de las formulaciones sobre competitividad sistmica y autntica y la
creacin de ncleos endgenos de progreso tcnico.
Otros argumentos han sido importados de la academia y de otras instituciones y han sido
absorbidos en el pensamiento de la Casa. Son los casos, en la primera fase, de los encadenamientos
hacia atrs y hacia delante, de las externalidades y de las indivisibilidades, que se asocian a otros
pioneros del pensamiento desarrollista, como Rosenstein-Rodan y Hirschmann y, en perodo ms
reciente, del uso de la abundante literatura internacional sobre crecimiento, inversin, innovacin y
comercio, en sus distintas escuelas tericas.
Son dos las grandes fases en la evolucin de las ideas en la CEPAL sobre diversificacin
productiva y exportadora. Corresponden a las mismas dos etapas generales del pensamiento de la
CEPAL. La primera etapa general es la estructuralista, que se extiende hasta fines de los aos 1980, y
que ha estado centrada sobre la idea de acumulacion de capital fijo para la promocion de la
industrializacion; durante esa fase, del desarrollo hacia adentro, la diversificacin exportadora ha
sido abordada en forma subordinada al proyecto de industrializacin, y pensada en trminos de sus
funciones de generacin de divisas, ampliacin de escalas productivas y conquista de eficiencia.
En la segunda etapa, neoestructuralista, y vigente desde inicios de la decada de 1990, el eje de
los anlisis pasa a la idea de competitividad sistmica en economa abierta; al lado de la inversiones
fijas aparecen con destaque las inversiones en innovacin, como base para la transformacin
productiva y la diversificacin exportadora.
Al final de este texto, en el captulo de conclusiones, se presenta en forma sinttica un cuadro
comparativo entre los principales elementos analticos de las dos etapas, y se destaca la fuerte
semejanza entre ambas, reveladora de la continuidad en el pensamiento de la CEPAL a lo largo de sus
sesenta aos (Cuadro I). Por ahora, es suficiente sealar que el movimiento de las ideas sobre
diversificacin productiva y exportadora en cada una de las dos etapas obedece a una secuencia
semejante al movimiento de las ideas de la CEPAL en general. La trayectoria intelectual de la CEPAL
en sus sesenta aos de existencia puede ser contada por medio de una divisin por seis dcadas,
caracterizadas segn los mensajes que se han aportado en cada uno.
13
En las primeras cuatro dcadas los mensajes han sido: industrializar, en la primera (aos 1950),
reformar (en el tributario, el agrario, etc.) para dar proseguimiento a la industrializacin (en la
segunda), reorientar los estilos de desarrollo (en la tercera), y ajustar con crecimiento, en la dcada
perdida de los 1980. Transformacin productiva con equidad ha sido el gran paraguas ideolgico
desde el inicio de los 1990 la fase neo-estructuralista. Quizs y ello es un tema todava por
precisar la gran diferencia entre los 1990 y los 2000 es que la primera dcada es de enfrentamiento a
la hegemona del paradigma neoliberal en la Regin, y los 2000 son de reafirmacin de la perspectiva
neo-estructuralista en medio a creciente descrdito de aquel paradigma. Esa forma de organizar
temporalmente la historia de las ideas de la CEPAL refleja la centralidad en su pensamiento de las
restricciones al crecimiento oriundas de las brechas externa y de ahorro e inversin, y desde los
1960, tambin la centralidad de la cuestin distributiva la brecha de la equidad
3
.
La divisin por dcadas se ha mostrado una base adecuada tambin a la resea que aqu se hace
sobre la evolucin de las ideas relativas a diversificacin productiva y exportadora. No es
sorprendente que lo sea. El determinante principal de la dinmica de las ideas sobre el tema ha sido la
percepcin sobre las dificultades resultantes de los desequilibrios en el balance de pagos, es decir, la
brecha externa, que tambin ha sido central a la dinmica de las ideas de la CEPAL en general.
Sin embargo, los matices y determinantes histricos propios del tema de que se ocupan estas
notas han exigido dos calificaciones a dicha divisin. Primero, se ha hecho una biparticin de los anos
1960. En esa dcada el pensamiento sobre nuestro tema se inicia bajo el signo de la integracin
regional y se mueve a mediados del perodo hacia un debate sobre la necesidad de exportar al mercado
mundial. Segundo, la discusin en el segundo lustro de los 1960 se extiende sin grandes cambios hasta
1973, cuando se instala todo un nuevo contexto histrico en el mundo y en la Regin, con fuertes
repercusiones al pensamiento sobre la industrializacin en la CEPAL.
Adems de esta introduccin, el texto contiene tres captulos. El principal y ms largo trata de
las ideas sobre diversificacin productiva y exportadora en las cuatro primeras dcadas de la CEPAL.
Ese ha sido el perodo que ha motivado la investigacin aqu presentada. En seguida, se presenta una
breve nota sobre el pensamiento relativo a la diversificacin sectorial complementaria a la produccin
manufacturera y al esfuerzo exportador. Por ltimo, a modo de conclusin, se sealan las semejanzas
y diferencias entre la etapa estructuralista y la neo-estructuralista.
B. Industrializacin, diversificacin productiva y diversificacin
exportadora: las cuatro primeras dcadas
La discusin sobre diversificacin productiva y exportadora en las cuatro primeras dcadas de la
CEPAL la etapa estructuralista puede ser subdividida en cinco fases:

3
La insuficiencia de capacidad de pagos externos aparece en los textos fundacionales de la CEPAL como resultante del contraste
entre, por un lado, la alta elasticidad de la demanda por importaciones inherente al proceso de crecimiento por industrializacin
en un contexto de baja diversidad productiva y del patrn de consumo de las clases altas, intensivo en productos importados y,
por otro, la baja elasticidad ingreso de la demanda de productos primarios por parte de los pases desarrollados. La escasez de
ahorro e inversin resultara de la baja productividad y del consecuente bajo excedente, de la insuficiencia de capacidad
empresarial y del mal uso del excedente por parte de los terratenientes y otros rentistas, y de la inadecuacin de la
institucionalidad tributaria a los volmenes necesarios de recursos para la inversin pblica en la infraestructura. El problema se
vea muy agravado, segn el argumento, por el hecho de que, en simultneo, el proceso de industrializacin y urbanizacin daba
lugar a fuertes presiones sobre la estructura productiva poco diversificada, heredada del modelo exportador. Las dos brechas
serian portadoras de tendencias perversas, como el desequilibrio estructural en el balance de pagos y la inflacin estructural, lo
que tornaba muy problemtica la industrializacin que se realizaba en las condiciones de la periferia latinoamericana. Por esas
razones, se haca necesario programar el crecimiento, de manera a maximizar la eficiencia en el uso de los factores escasos y
minimizar las presiones inflacionarias. Se planteaba que, bajo el criterio de la productividad marginal social, la planificacin
debera identificar la mejor asignacin posible del ahorro y de las divisas disponibles entre las alternativas sealadas por el
proceso de crecimiento. A su vez, la brecha de la equidad ha entrado con fuerza en la agenda de la CEPAL en los aos 1960, en
medio a un profundo debate en la Regin sobre la mala distribucin de propiedad, la tendencia a la preservacin del subempleo, y
la inexistencia de una institucionalidad social y poltica favorable a la mejora de las condiciones en ese campo.
14
La primera se confunde con los argumentos iniciales de Prebisch en favor del proyecto de
industrializacin
4
. En los aos inaugurales, el tema de las exportaciones apareca
principalmente por medio de calificaciones a las tesis en defensa de la industrializacin , y
la sustitucin de importacin era entendida como la modalidad espontnea del proceso, a la
cual habra que darse racionalidad.
La segunda fase, iniciada en los ltimos aos de la dcada de los 1950, se expresa por medio
de dos componentes complementarios: la defensa de la profundizacin del proceso de
industrializacin hacia segmentos intensivos en escala y sofisticacin tcnica, y la necesidad
de promover, en simultaneo al proceso sustitutivo, la integracin comercial regional.
La tercera fase se inicia a mediados de los aos 1960, y se caracteriza por la discusin sobre
la naturaleza de la industrializacin sustitutiva de importacin, y sobre la promocin de las
exportaciones a los pases desarrollados como frmula para conquistar eficiencia productiva
y para superar el estrangulamiento externo. La discusin contuvo argumentos precursores de
la fase neo-estructuralista reciente.
La cuarta fase corresponde a los aos de la dcada de 1970 que han sucedido a la crisis en el
orden financiero mundial y al aperturismo de los pases del Cono Sur; se plantea la
necesidad de evitar el endeudamiento excesivo y de buscar la complementariedad entre la
industrializacin sustitutiva y la expansin de las exportaciones industriales.
La quinta fase es relativa a los aos 1980 y consiste en los planteos en favor de una salida a
la crisis de la deuda por medio de la expansin exportadora combinada al crecimiento, o sea,
al ajuste con crecimiento. En ese periodo, especialmente por medio de los escritos de
Fernando Fajnzylber, se maduran las ideas que van a formar el ideario cepalino que pas a
tener vigencia a partir de 1990.
Las cinco fases pertenecen a la misma etapa, estructuralista, de la historia de las ideas de la
CEPAL, y por consecuencia no se identifican quiebres entre ellas en trminos de proposiciones acerca
de la institucionalidad bsica para el crecimiento y de las estrategias y polticas recomendadas. Ms
bien lo que se observa es el enriquecimiento continuo de la perspectiva inaugural, frente a la evolucin
de las economas de la Regin y al contexto internacional.
1. La fase inaugural
En los tres trabajos con que Prebisch ha inaugurado el labor intelectual de la CEPAL,
5
la
industrializacin que vena procesndose espontneamente en Amrica Latina era caracterizada como
portadora de un gran significado histrico, el de una nueva etapa en la propagacin del progreso
tcnico en el mundo (CEPAL, 1950, p.3). Las crisis en el modelo exportador y la industrializacin
espontnea daban igualmente los indicios de que se estaba viviendo una transformacin
desestabilizadora del status quo ideolgico:
La realidad est destruyendo en la Amrica Latina aquel pretrito esquema de la
divisin internacional de trabajo que, despus de haber adquirido gran vigor en el siglo
XIX, segua prevaleciendo doctrinariamente hasta muy avanzado el presente (CEPAL.
1949, p.1).
Prebisch argumentaba que la especializacin en la exportacin de materias primas no le haba
dado a la periferia la capacidad de aumentar la productividad en medida comparable a lo que

4
Segn Prebisch: La industrializacin de Amrica Latina no es incompatible con el desarrollo eficaz de la produccin primaria.
Cuanto ms activo sea el comercio exterior de Amrica Latina, tanto mayores sern las posibilidades de aumentar la
productividad de su trabajo, mediante la intensa formacin de capitales. La solucin no est en crecer a expensas del comercio
exterior, sino de saber extraer de un comercio exterior cada vez ms grande, los elementos propulsores del desarrollo econmico
(CEPAL, 1949, p.2).
5
Los tres textos han sido redactados entre 1949 y 1951. La referencia bibliogrfica utilizada en el presente texto es CEPAL (1949),
CEPAL (1951) y Prebisch (1973).
15
disfrutaban los pases industrializados, lo que provocaba diferencias acentuadas en los niveles de vida
de las masas en la periferia , relativamente al centro. Se producan notorias discrepancias en sus
respectivas fuerzas de capitalizacin, puesto que el margen de ahorro depende primordialmente del
aumento en la productividad (...) De ah el significado fundamental de la industrializacin de los
pases nuevos. (Idem, ibidem).
Se encuentran en los textos fundacionales de la formulacin terica cepalina argumentos sobre
cinco desventajas de la especializacin en la exportacin de productos primarios que justificaban la
diversificacin por la va de la industrializacin.
Primero, la especializacin exportadora haba perdido su capacidad de impulsar las economas
perifricas en razn de la fuerte cada en el dinamismo de la demanda internacional por materias
primas y alimentos:
En otros tiempos, antes de la gran depresin, los pases de Amrica Latina crecieron
impulsados desde afuera por el crecimiento persistente de las exportaciones (...). Ya no
se presenta la alternativa entre seguir creciendo vigorosamente de ese modo, o bien
crecer hacia adentro, mediante la industrializacin. Esta ltima ha pasado a ser el modo
principal de crecer (CEPAL, 1949, p.3).
Segundo, la especializacin no haba permitido la absorcin y difusin generalizada de
progreso tcnico, que se haba restringido al sector exportador:
Dentro de la periferia, el progreso tcnico solo prende en exiguos sectores de su ingente
poblacin, pues generalmente no penetra sino all en donde se hace necesario para
producir alimentos y materias primas a bajo costo con destino a aquellos grandes centros
industriales (CEPAL, 1951, p.3).
Tercero, la especializacin tampoco le permita a Amrica Latina compartir adecuadamente los
frutos del progreso tcnico mundial, a diferencia de lo que prometa la teora clsica de las ventajas
comparativas en el comercio internacional. Prebisch presentaba evidencias sobre la evolucin de los
trminos de intercambio, y argumentaba que los centros lograban retener los beneficios de su progreso
tcnico por medio de aumentos de ganancias y de salarios, mientras Amrica Latina les transfera a los
pases centrales los frutos de su aumento de productividad por la va de la cada en los precios. Si bien
en el auge cclico los precios se movan en favor de los pases perifricos, ello era ms que
compensado, negativamente, en los periodos de retraccin.
Esa versin ciclo de la tesis del deterioro de los trminos de intercambio, presentada en el
primero texto de la trada inaugural ha dado lugar en los dos textos posteriores a una segunda versin
de la tesis, centrada en la idea de abundancia de mano de obra con escasa productividad, considerada
una herencia estructural bsica dejada por el modelo exportador en la mayora de los pases de
Amrica Latina:
Hay as, en general, una relativa abundancia de potencial humano en las actividades
primarias, que tiende a presionar continuamente sobre los salarios y los precios de los
productos primarios e impide as a la periferia compartir con los centros industriales el
fruto del progreso tcnico logrado por estos. Ms an, impide a aquella retener una parte
del fruto de su propio progreso tcnico (CEPAL, 1951, p.48-49).
Cuarto, la baja elasticidad-ingreso de la demanda internacional por materias primas y alimentos
alertaba en contra la utilizacin de la mano de obra sobrante en actividades tradicionales de
exportacin ms all de lo justificado por la evolucin en la demanda. Ello significara,
potencialmente, el deterioro de los trminos de intercambio y, a la larga, la reduccin en el valor de la
produccin es decir, productividad negativa pese al mayor nmero de trabajadores orientados
hacia las actividades de exportacin. Prebisch saca del argumento la idea de la economicidad de
industrias de menor productividad que en el centro, en un contexto en que inexiste movilidad
internacional de mano de obra:
16
Un examen somero suele conducir a condenar por antieconmicas las industrias
que producen a costos ms altos que los precios de artculos similares importados. Tal
juicio, a pesar de su aparente validez, no tiene en cuenta que los factores productivos
usados por dichas industrias no son susceptibles de una mejor utilizacin. Es por tanto
ventajoso para la economa producir a precios relativos elevados, en vez de dejar de
utilizar factores productivos o utilizarlos en formas que depriman la relacin de precios
de intercambio, y a travs de ellos la capacitad para importar (...). Si la movilidad fuera
perfecta, esta proposicin ser inaceptable (...) Pero la realidad difiere de ese modelo
terico (Prebisch, 1973, pp 30-31)
6
.
Un quinto argumento favorable al abandono de la especializacin exportadora se asocia a la
reduccin de la vulnerabilidad al ciclo:
Desde el punto de vista de su vulnerabilidad cclica, la meta de un pas debiera ser
desarrollar la produccin interna y la substitucin de importaciones de tal forma que al
sobrevenir un descenso intenso en las exportaciones si pueda mantener la ocupacin y
la actividad econmica corriente esencial para el consumo de la poblacin. (Prebich,
1973, p.66).
Lo esencial de la poltica anticclica propugnada por Prebisch en aquella poca era la restriccin
a las importaciones de bienes no esenciales durante la fase de retraccin, de manera a modificar la
composicin de las importaciones y, correlativamente la estructura y el volumen de la produccin
interna, para atender a las necesidades corrientes de la poblacin, sustentando un mximo de
ocupacin (Prebisch, 1949, p.21). El autor argumenta que no es el caso de aplicarse en la periferia lo
que se recomienda para pases cntricos, es decir, polticas anticclicas fiscales, porque en la periferia
el movimiento ondulatorio no es dado por las inversiones, sino por las exportaciones - sobre las cuales
habra poca capacidad de manejo - y adems en la periferia hay permanente escasez de capacidad
tributaria frente a los desafos de inversin, lo que limita la acumulacin temporaria de los recursos
para uso en tiempos adversos.
En el ltimo de los tres documentos de la trada inaugural de Prebisch en la CEPAL, varias de
las ideas previas reaparecen condensadas en el siguiente prrafo, que se cierra con la idea de la
estrategia de sustitucin de importaciones:
Esquemticamente expuesta, la tesis de desarrollo econmico (...) es la que sigue. Las
actividades de exportacin de los pases latinoamericanos son insuficientes para absorber
el incremento de la poblacin activa disponible en virtud de su crecimiento vegetativo y
del progreso tcnico. La industrializacin cumple ante todo este papel dinmico de
absorber directamente la poblacin activa sobrante y de estimular otras actividades,
incluso la agricultura de consumo interno, a que contribuyan al mismo objetivo. En esta
forma, por el progreso tcnico y la industrializacin va creciendo el ingreso global y
mejorando el ingreso per cpita. A medida que aumenta as el ingreso y va cambiando la
composicin de la demanda, es indispensable ir transformando la composicin de las
importaciones y desarrollando la produccin substitutiva interna a fin de que otras
importaciones puedan crecer intensamente (Prebisch, 1973, p. 33).
Desde los orgenes de la CEPAL est presente la idea de la sustitucin de importaciones como
un mecanismo espontneo, dinamizador de la economa y del proceso de industrializacin, que
resuelve temporalmente el problema del desequilibrio externo pero, a la vez, lo reconstituye en nuevas
bases. La sustitucin de importacin no ha sido interpretada como una estrategia de
industrializacin, sino que como un fenmeno histrico al cual se debera asignar racionalidad, para

6
El argumento est presentado en forma ms acabada en un texto posterior del autor (Prebisch, 1959).
17
alcanzar el objetivo superior de industrializar y difundir el progreso tcnico. El mecanismo ha sido as
sintetizado aos despus, en 1963, por Conceio Tavares:
La dinmica del proceso de desarrollo mediante la sustitucin de las importaciones
puede atribuirse, en sntesis, a una serie de reacciones frente a las situaciones creadas por
el estrangulamiento del sector externo, a travs de las cuales la economa se va haciendo
cuantitativamente menos dependiente del exterior y va modificando cualitativamente la
naturaleza de esa dependencia. A lo largo de ese proceso, del cual resulta una serie de
modificaciones estructurales de la economa, se van manifestando aspectos sucesivos de
una contradiccin bsica inherente entre la necesidad de crecimiento y la barrera que
representa la capacidad de importar (Tavares, 1964, p.5).
2. Fines de los 1950 a mediados de los 1960: industrializacin
en los sectores intensivos en escala e integracin regional
Hacia fines de los 1950, el planteo central cepalino en materia de diversificacin productiva se ha
movido hacia la construccin del edificio industrial en sus sucesivos pisos, desde los bienes de
consumo no duraderos hacia los sectores ms densos en escala y en tecnologa, como son los casos de
las ramas de bienes intermedios, duraderos y de capital. Algunos aos despus Hector Soza as
resumira la idea predominante:
La diversificacin, que no siempre acompaa al rpido crecimiento industrial en
especial la diversificacin en profundidad en el sentido de complementariedad o
integracin vertical es quiz el elemento de juicio ms significativo sobre el desarrollo
manufacturero (...) La industrializacin por la sola va de la sustitucin de importaciones
de manufacturas de consumo final, adems de tener un lmite, en el cual o cerca del cual
se encuentra la mayor vulnerabilidad externa, conduce a diversas dificultades (...). Es
cierto que una mayor integracin exige la instalacin de industrias de bienes intermedios
y de capital, que muchas veces no pueden desarrollarse dentro del mbito de mercados
nacionales estrechos (Soza, 1966, p. 29).
En el lenguaje que frecuentemente se utilizara, se trataba del pasaje de la etapa fcil del
proceso sustitutivo hacia la etapa difcil. La diversificacin horizontal y vertical de la industria pas
a figurar con destaque en la CEPAL a partir de los documentos que la institucin ha redactado para el
proyecto de creacin del mercado comn latinoamericano. Hacia fines de los aos 1950 la
profundizacin de la industrializacin y la integracin regional han sido presentados como las dos
piezas-clave complementarias para al enfrentamiento del problema de escasez de divisas y de la
consecuente restriccin a la sustentacin del crecimiento en los mediano y largo plazos
7
.
En la introduccin del informe principal de la CEPAL (1959) sobre el mercado comn
latinoamericano, el objetivo declarado era transformar, en un conjunto productivo y comercial integrado,
los veinte compartimientos estancos alusin en el documento a los veinte pases de Amrica Latina.
El mercado comn regional era evaluado por la CEPAL como frmula que dara la viabilidad a la
continuidad de la industrializacin y del crecimiento, tras varios aos de magros resultados en las
exportaciones y consecuentes dificultades en ampliar las importaciones. Como lo ha notado Anbal Pinto
en un balance de las ideas de la CEPAL que prepar para el segundo aniversario de la institucin, la
CEPAL transitaba en aquel momento de un moderado optimismo, caracterstico de su fase inaugural, a
un creciente pesimismo en cuanto a los problemas que frenaban el crecimiento. La cuestin de los
desequilibrios estructurales en balance de pagos ocupaba un lugar central en ese sentimiento.
Los argumentos bsicos del documento sobre el mercado comn han sido tres y han obedecido
al siguiente orden lgico: i) La profundizacin de la industrializacin hacia sectores exigentes en

7
El tema de la integracin regional es mencionado, en passant, en los textos inaugurales de Prebisch.
18
escala sera fundamental para que se pudiera circundar el problema de la escasez de divisas, visto
como principal restriccin en el mediano y largo plazos; ii) La integracin tornara eficiente la
implantacin de esos sectores, y de esa manera impulsara las inversiones en los pisos ms avanzados
de la construccin industrial; y iii) El comercio intra-regional permitira la reduccin de la
vulnerabilidad externa de la Regin en su conjunto. Vale la pena replicar la tripla argumentacin en
forma extensa:
Para limitarse a un perodo relativamente corto: si Amrica Latina recupera y mantiene
persistentemente hasta 1975 el ritmo de crecimiento del producto medio por habitante de
2.7 por ciento anual que tuvo en el perodo 1945-55 y que despus ha declinado, la
demanda de productos industriales se habr cuadruplicado. Alrededor del 90 por ciento
de esta demanda industrial tendr que se satisfacerse con produccin de los pases
latinoamericanos y solamente el resto podr importarse. Este incremento de la
produccin industrial dar amplio margen a la especializacin y al intercambio
recproco, sobre todo en las nuevas actividades que habrn de desarrollarse en materia de
bienes de capital, automotores e intermedios. En efecto, a medida que se avanza en este
proceso hay que abordar industrias cada vez ms complejas en que la dimensin del
mercado es factor primordial de productividad. De manera que si la produccin contina
en los veinte compartimentos estancos en que ahora se realiza, el fruto de las nuevas
inversiones de capital exigido por este avance de la industrializacin seguir alejndose
del que se consigue en los grandes centros industriales de ms delatados mercados (...).
Hay pues estrecha interdependencia entre el mercado comn y la aceleracin del
desarrollo econmico (...). En realidad, el mercado comn responde al empeo de crear
un nuevo mdulo para un intercambio latinoamericano adecuado a dos grandes
exigencias: la de la industrializacin y la de atenuar la vulnerabilidad exterior de estos
pases (CEPAL, 1959, p.4).
Un segundo paso en la argumentacin por la diversificacin exportadora vino con los trabajos
iniciales de la UNCTAD, acompaados de cerca por la CEPAL, gracias al protagonismo que ha tenido
Prebisch en la creacin de la institucin. Estn presentes en la argumentacin inaugural, en el 1964, tres
planteamientos bsicos en favor de las exportaciones perifricas (Naciones Unidas, 1964): la creacin de
un fondo de financiamiento para estoques reguladores de productos primarios - antigua reivindicacin de
los pases primario-exportadores recusada en la poca de la formacin de las agencias de Bretton Woods;
el acceso a los mercados desarrollados para productos primarios; y la concesin a la periferia de un
sistema de preferencias especiales para la exportacin de manufacturas a esos mercados. Sobre el ltimo
punto, el texto fundacional redactado por Prebisch plantea lo siguiente:
El trato preferencial a las exportaciones de los pases en desarrollo ayudara a las
industrias de dichos pases a superar las dificultades con que pueden tropezar en los
mercados de exportacin por su elevado costo inicial. Se trata de una medida temporal
que, al abrir ms amplios mercados a las industrias de los pases en desarrollo, les
permitira reducir los costos y competir en los mercados mundiales sin necesidad de
continuar el trato preferencial. Se trata, pues, de una extensin lgica de las razones que
se aducen a favor de la industria naciente ().
3. Mediados de los 1960 e inicios de los 1970: baja eficiencia
en la industrializacin y necesidad de promocin de la
exportacin al mundo
Los aos 1960 han sido de intensas discusiones en la Regin y en la CEPAL sobre la naturaleza del
desarrollo en Amrica Latina.
19
La persistencia del desempleo y la reproduccin de la heterogeneidad estructural, la idea de
alterar el patrn de desarrollo por la va de la redistribucin de la propiedad y del ingreso por
ejemplo, con las reformas agraria, educacional, y en los sistemas impositivos y la dependencia
han sido cuestiones recurrentes en los debates de la Casa
8
. Haba una percepcin generalizada en
Amrica Latina de que la industrializacin no estaba permitiendo superar la tendencia estructural al
desempleo/subempleo, la pobreza y la mala distribucin del ingreso, y la cuestin se ha incorporado al
centro de los anlisis de la CEPAL. A su lado se agudizaron las preocupaciones originales con las
restricciones de divisas y de ahorro/inversin al crecimiento y a la industrializacin.
En el mbito de la discusin sobre los obstculos y dificultades a que se enfrentaba la estrategia
de desarrollo en curso se ha discutido ampliamente la eficiencia del proceso sustitutivo. Asimismo,
surgira a lo largo del segundo lustro un nuevo candidato a estrategia desarrollista: la reorientacin
pro-exportadora de la industrializacin. Aunque no se pueda exagerar la primaca de esa visin en la
CEPAL de aquel periodo, esa modalidad de industrializacin surgi con alguna fuerza en el amplio
debate que se procesaba en la institucin sobre el futuro de la Regin.
Desde por lo menos los inicios de los anos 1960 varios de los intelectuales de la CEPAL venan
haciendo contundentes alertas en contra los excesos de proteccin practicados en varios pases y sus
efectos negativos sobre la diversificacin exportadora. Por ejemplo:
La industrializacin cerrada por el proteccionismo excesivo, y as tambin los aranceles
desmesurados sobre ciertos productos agrcolas importantes, han creado una estructura
de costos que dificulta sobremanera la exportacin de manufacturas al resto del mundo
(Prebisch, 1961, p.198).
El efecto adverso que los factores sealados sustitucin indiscriminada de las
importaciones, proteccin excesiva a la industria nacional, mantenimiento de tipos de
cambio sobrevaluados, etc. ejercen sobre la expansin y diversificacin de las
exportaciones de los pases latinoamericanos se evidenca en su muy reducida
exportacin de manufacturas pese al considerado grado de industrializacin alcanzado
por algunos de ellos (Macario, 1964, p.84).
A mediados de los 1960 la argumentacin a favor de la exportacin al mercado mundial ganara
un importante espacio en el pensamiento de la CEPAL y la evaluacin de las dificultades ganara
mayor amplitud y precisin. As lo evaluaba Soza, en su libro de 1966:
(...) Las exportaciones de manufacturas de los pases en desarrollo tropiezan con una
serie de obstculos artificiales impuestos en los mercados extranjeros (...) la progresividad
de los gravmenes segn el grado de elaboracin de los productos, las restricciones
cuantitativas, el comercio estatal que suele ejercer un monopsonio con efecto sobre la
orientacin del comercio, y el dumping y los subsidios. A estas prcticas de los pases
industrializados se agregan los obstculos internos relacionados con los factores que
tienden a determinar altos costos de produccin, tales como el exceso de proteccin y la
consecuente despreocupacin por la eficiencia y la calidad, las escalas de produccin
inadecuadas, ciertas dificultades para el abastecimiento de algunas materias primas y falta
de suficiente capacidad de la mano de obra en sus distintos niveles. A esto hay que agregar
dificultades de transporte interno, financieras y de comercializacin, adems de la
renuencia de las firmas subsidiarias o asociadas con las otras norteamericanas o europeas a
competir en mercados externos, que generalmente se reservan la matriz u otra subsidiaria
(Soza, 1966, pp. 41-42).

8
En la perspectiva histrico-estructural de la CEPAL, entre los trabajos clsicos sobre desempleo y heterogeneidad estn los de
Furtado (1971) y Pinto (1965 y 1970); y sobre dependencia estn los de Sunkel (1970), en el campo econmica, y de Cardoso y
Faletto (1969), en el campo poltico.
20
Ha sido un perodo rico en la CEPAL en materia de la reflexin sobre la naturaleza y las
deficiencias de la industria latinoamericana. Se sealaban la baja productividad de la mano de obra y
el uso ineficiente del capital, la insuficiencia de escala, la debilidad tecnolgica, la escasez de mano de
obra calificada, etc. Y se asignaba a la industria una nueva responsabilidad, la de proveer divisas para
el crecimiento de la Regin por la va de las exportaciones de manufacturas al mundo.
Los trabajos de la UNCTAD en sus tres conferencias (1964, 1968 y 1972) y el contexto
internacional de fuerte ampliacin del comercio de manufacturas por parte de algunos pases asiticos
en desarrollo han concurrido a un ambiente propicio a esa reflexin. En algunos momentos de mayor
osada, se alcanz proponer una reorientacin al proceso de industrializacin desde la modalidad
sustitutiva hacia la de expansin y diversificacin de las exportaciones a pases desarrollados.
Es importante observar que, pese al reconocimiento de las ineficiencias del proceso de
industrializacin y de la inadecuacin de muchas polticas empleadas, los textos de la CEPAL en el perodo
estaban lejos de desaprobar el principio fundamental de industrializar por la va del soporte estatal. Entre
los documentos en que se discute el proceso de industrializacin, el elemento ms importante del periodo es
el tono asertivo sobre las formas de reorientarlo de manera a darle mayor eficiencia.
Quizs ningn otro texto de la poca es ms representativo de la perspectiva de aumento de la
eficiencia por reorientacin exportadora que el artculo La transferencia de tecnologa y su relacin
con la poltica comercial y el fomento de las exportaciones en Amrica Latina (CEPAL, 1969a). Vale
la pena una larga mencin al mismo, debido a su proximidad con el trabajo que se est implementando
para el documento del perodo de sesiones de 2008.
El texto parte de un estudio sobre experiencias exitosas de diversificacin en una serie de
pases. Lamenta la bajas tasas de expansin de las exportaciones de Amrica Latina durante la dcada
de los 1960, cuando en el mismo periodo las tasas medias de crecimiento anual en Corea, China (
Taiwn), Israel, Hong Kong y Tailandia fueron respectivamente 40 %, 22 % 14.6 %, 11.5 % y 9.2%.
Y prosigue evaluando que, ms all de una serie de determinantes geo-polticos, el xito se deba a la
ejecucin de polticas adecuadas:
Entre las polticas eficaces llevadas a la prctica en esos pases para estimular las
exportaciones, las ms importantes se relacionaron con las inversiones para ampliar la
capacidad de produccin bsica, la estabilizacin de los tipos de cambio, los servicios de
crdito para las exportaciones y los incentivos para las exportaciones. Otras medidas
gubernamentales que tambin tuvieron repercusiones favorables se refieren al
mejoramiento de los sistemas de adquisicin de materias primas, el diseo de los
productos, el control de calidad, la estandarizacin de los productos, la fijacin de
precios a las exportaciones, la comercializacin en el exterior, la representacin
comercial en el extranjero, los acuerdos comerciales, y las ferias comerciales y la
publicidad. En conjunto, esas polticas gubernamentales provocaron profundos cambios
en el clima general en que se desenvolva el comercio y la actividad econmica y
fomentaron la creacin de una disposicin general decididamente favorable a la
exportacin(p.50).
La diversificacin exportadora es destacada como uno de los elementos de xito en la
experiencia en los pases mencionados. Pese a la posicin prominente de los productos livianos en
el aumento de las exportaciones, en ese periodo aument la importancia de otras exportaciones de
esos pases, ms complejas y cuya fabricacin hace uso intensivo del capital (p.51). Se mencionan
los productos qumicos, los fertilizantes, los artculos de metal, la maquinaria, las herramientas, el
equipo elctrico, el equipo de transporte, los radios transistores, los componentes de receptores de
radio y televisin, los instrumentos cientficos, etc. Segn el documento, el comercio mundial de esos
productos creci aceleradamente entre 1960 y 1966, y el avance de estos pases en la produccin de
estos productos dinmicos es otra razn del marcado xito de sus exportaciones.(pp. 51-52).
21
Asimismo, el hecho de que el destino de las mismas eran los mercados desarrollados llev a
que los exportadores, aunque todava iniciantes en esos mercados, lograron muy rpidamente cumplir
con las exigencias internacionales en materia de precios, diseo, calidad y presentacin y pudieron as
hacer frente a la competencia internacional con su producto, por lo que parecera que una poltica
gubernamental apropiada, formulada y llevada a la prctica coordinadamente, despertara en los
productores una reaccin vigorosa y favorable al crecimiento de las exportaciones (p.52). La
conclusin al ejercicio comparativo se dirige al qu hacer en la Regin:
Si los pases latinoamericanos intentaran emular el xito () y adoptaran una estrategia
comercial similar en sus rasgos generales, esta medida tendra profundas repercusiones
en la poltica industrial en la Regin (). Si para el futuro se piensa que el desarrollo de
la industria y el aumento del comercio exterior son dos objetivos de la poltica
econmica, nacional y regional, que estn ntimamente vinculados, se deduce que los
gobiernos quiz tengan que dejar de considerar el fomento de las exportaciones como un
mecanismo a corto plazo que se aplica para mejorar el balance de pagos en cuenta
corriente y comenzar a concebir la poltica de fomento de las exportaciones como un
medio necesario para promover los cambios estructurales y el desarrollo econmico
general (p.52.).
El documento se dedica en seguida a examinar la cuestin de los requerimientos tecnolgicos
para una estrategia exportadora de industrializacin. Seala la importancia de transferir la tecnologa
por la va de la absorcin de publicaciones tcnicas y cientficas, el movimiento de personas, la
importacin directa de maquinaria y equipo, la afluencia directa de capital extranjero unida a la de
equipo y personal especializado, la utilizacin de acuerdos de licencias, patentes y de transmisin de
conocimientos tcnicos, la aplicacin de programas de cooperacin tcnica (bilateral e internacional),
etc. Al final, hace una serie de consideraciones sobre la poltica de comercio de Amrica Latina. Entre
ellas, se encuentra, una vez ms, el planteo a favor del reemplazo progresivo de la poltica de
sustitucin de importaciones por una poltica de largo plazo para la ampliacin de las exportaciones,
basada en la produccin y comercializacin externa de manufacturas con mucho valor agregado y con
una fabricacin tecnolgicamente refinada(p.65).
En el mismo ao aparece un segundo texto muy representativo de las discusiones de la poca
(CEPAL,1969b). El documento plantea que serian tres los principales elementos de una estrategia de
desarrollo industrial: las polticas de integracin regional, las polticas de exportacin de manufacturas
al mercado mundial y las polticas de promocin industrial, de modernizacin tecnolgica y de
fortalecimiento de la capacidad empresarial latinoamericana (pp. 142-152).
Relativamente a los dos primeros, el documento manifiesta en forma inequvoca la propuesta de
reorientacin de la estrategia de industrializacin latinoamericana:
Se estima que el objetivo central de una estrategia de desarrollo debe consistir en
mejorar apreciablemente la capacidad de competencia de la industria latinoamericana, a
fin de que sta pueda cumplir la meta que se le fije de propulsora del desarrollo
econmico general, o sea, se trata de promover un profundo cambio de orientacin en los
procesos de industrializacin, de manera que las industrias cuenten con mercados
ampliados, aprovechen al mximo sus ventajas comparativas y adelantos tecnolgicos, y
mantengan un intercambio creciente tanto con los dems pases en desarrollo asociados
como con las regiones industrializadas. Los esquemas de integracin industrial y la
promocin de exportaciones al mercado mundial se constituiran as en dos aspectos de
una misma estrategia(Idem, pp. 146-147).
En relacin a la promocin industrial, el texto seala la necesidad de reestructurar y disminuir
gradualmente la proteccin arancelaria coordinndose con otros instrumentos (crdito, exenciones
22
fiscales, creacin programada de economas externas, etc.) de ms fcil aplicacin selectiva (p.142)
9
.
La reformulacin de las polticas industriales debera de incluir el establecimiento de una poltica
sistemtica de creacin de economas externas para las inversiones productivas, mediante la
complementacin de los esfuerzos de inversin pblicos y privados (p.143)
10
. En el mismo mbito de las
polticas de promocin industrial, el documento apunta a la necesidad de diversificar las modalidades de
crdito, especialmente a las exportaciones, a maquinaria y equipos, a las pequeas y medianas empresas
y a los estudios y anlisis de viabilidad; y recomienda subordinar la poltica de inversiones extranjeras
a una orientacin sectorial definida en materia de promocin industrial (p.144).
a una orientacin sectorial definida en materia de promocin industrial (p.144).
El documento seala adems la necesidad de fomentar la transferencia de tecnologa del
exterior, tanto por medio de acuerdos sobre licencias entre empresas, como a travs de programas de
capacitacin en el exterior, de intercambio de informacin cientfica y tecnolgica y otros (p.144).
Propone, asimismo, el fomento de la investigacin tecnolgica nacional, entendida como
fundamental para la renovacin de la poltica latinoamericana de desarrollo econmico y social, en
forma similar al que se aplica en prcticamente todos los pases desarrollados (p.146):
Entre las muchas medidas fiscales y financieras deben mencionarse dos (): la
desgravacin tributaria sistemtica de los gastos en que incurren las empresas por concepto
de investigaciones tecnolgicas de carcter aplicado, sea que stas las realice la misma
empresa o institutos, pblicos o privados, debidamente reconocidos () Otra medida
importante sera la reglamentacin de un sistema de subsidio especial por parte de los
poderes pblicos a favor de las investigaciones destinadas a desarrollar productos y
procedimientos nuevos, como asimismo de las investigaciones para adaptar la tecnologa
del exterior, realizadas en empresas y financiadas parcialmente por stas (p.146).
El documento reconoce la importancia de la competencia para el progreso tcnico. Sin
embargo, llama la atencin para la necesidad de enfrentar a los problemas de escala con la promocin
de la fusin de las empresas de un mismo sector industrial y de los tamaos econmicos de plantas
(p.145) siempre y cuando se hicieron las debidas salvaguardias de la competencia.
La preocupacin con las escalas de produccin ha sido un destacado punto en los anlisis de los
aos 1960, especialmente por parte de los autores annimos de un buen nmero de textos oficiales que
apuntaban hacia la necesidad de ganar escala por la va del comercio internacional. Tambin lo ha sido en
los anlisis de otro ndole, de autores como Celso Furtado, que planteaban una redistribucin del ingreso
para ampliar la demanda domstica y reorientar la estructura productiva hacia sectores menos exigentes en
tamao.
11
El Estudio Econmico de 1969 busc una frmula de integrar los dos elementos:
En una estrategia de desarrollo aparecen con claridad dos objetivos esenciales: uno es el
fortalecimiento de los mercados nacionales y el otro es la apertura de las industrias hacia el
exterior. La incorporacin productiva de la mano de obra redundante, una poltica de
redistribucin del ingreso y las reformas agrarias contribuiran inmediatamente al primero;
la integracin y las exportaciones industriales fuera de la Regin brindarn las ventajas de
un mercado ms amplio y los estmulos para proseguir el proceso de industrializacin en
condiciones ms eficientes que en el pasado (CEPAL, 1970a, p.9)
12
.

9
En los casos en que se justifique proteccin prolongada, este debera definirse y aplicarse con carcter temporal (p.143).
10
La falta de complementacin y la ausencia de coordinacin ha contribuido apreciablemente a debilitar la posicin de la empresa
latinoamericana frente a sus competidores extranjeros (dem).
11
Los dos grupos tenan nfasis muy distintos, ya que mientras para el primero se trataba de integrar la produccin local al mercado
mundial, el segundo insista en la dificultad de proseguir el desarrollo industrial en ausencia de la mudanza radical en el perfil
distributivo. Pero tenan muchos puntos en comn, como la idea de adaptar las tecnologas importadas de los pases desarrollados de
manera a que se utilizara mejor la dotacin local de recursos esencialmente a la escasez de capital y a la abundancia de trabajo.
12
La cita consta del interesante artculo sobre Cincuenta Aos de Estudio Econmico, publicado en el Estudio Econmico de
1997-1998 (redactado por Jos Miguel Benaventes).
23
En los primeros aos de la dcada de los 1970 se daba continuidad a los anlisis sobre las
ineficiencias en los procesos de industrializacin y la idea de reorientacin exportadora apareca con
cierta frecuencia en los escritos de la Casa. Por ejemplo, se han estudiado el caso japons y sus
enseanzas para Amrica Latina
13
, se han presentado evidencias de que las exportaciones de
manufacturas por la regin eran todava insuficientes y poco diversificadas
14
, y se han producido
varios balances sobre la evolucin de la integracin comercial regional
15
.
El contexto era de intensificacin de los alertas relativos a la restriccin externa. Los Estudios
Econmicos de la poca apuntaban al hecho de que, pese al contexto muy favorable al comercio
internacional en los aos 1960, la Regin expanda las exportaciones muy por abajo de las
importaciones y del comercio mundial. Y sealaban el aumento de las remisiones de pagos por deuda
y por inversin extranjera directa. Por ejemplo, el Estudio Econmico de Amrica Latina de 1971
(CEPAL, 1972a) analizaba las perspectivas para los aos setenta y la necesidad de acelerar las
exportaciones industriales. Asimismo, contena enftico alerta, de carcter premonitorio, sobre los
riesgos de un financiamiento y endeudamiento precario, costoso e incierto (p.8).
La dcada de los 1970 se iniciaba por lo tanto con un cuadro favorable a la profundizacin del
debate sobre la reorientacin estratgica de la industrializacin. La diversificacin exportadora y,
potencialmente, la idea de una nueva fase de crecimiento manufacturero conducido por
exportaciones en los pases relativamente medianos y pequeos eran candidatos naturales a
protagonismo en los aos 1970. Sin embargo, a partir de 1973 se han superpuesto una serie de
impactantes virajes histricos que han cambiado radicalmente el contexto ideolgico internacional y
regional, y que han llevado la CEPAL a otro tipo de razonamiento sobre la estrategia de
industrializacin: la defensa de la continuidad de la experiencia en curso, y el argumento de la
complementariedad entre la sustitucin de importaciones y la promocin de las exportaciones.
4. Perodo 1973-1980: Complementariedad entre
industrializacin sustitutiva y promocin exportadora
Como se sabe, no han sido pocos ni pequeos los cambios histricos en el tumultuado primer lustro de
la dcada de los 1970. El colapso del sistema monetario y financiero armado en Bretton Woods, la
crisis energtica y sus efectos sobre las finanzas internacionales y sobre los pases dependientes de la
importacin de petrleo, la retraccin econmica internacional en el bienio 1974/75 y la inflacin
internacional, el golpe de Estado en 1973 en Chile, sede de la CEPAL, y la adopcin de modelos
neoliberales en el Cono Sur han significado un cambio radical en el contexto de las discusiones sobre
el futuro de la Regin. En los planes ideolgico y terico en escala mundial, el keynesianismo y el
desarrollismo pasaran gradualmente a lo largo de los 1970 de una posicin hegemnica a una
posicin ms bien defensiva frente a la ola ortodoxa y neoliberal que se ensayaba y que tendra su
maduracin durante los aos 1980 y su auge durante los 1990.
El perodo era tambin de cautela en la CEPAL en cuanto a la evolucin de la insercin
internacional de Amrica Latina. En el Estudio Econmico de 1975 (CEPAL, 1976) se reconoci la
crisis de 1973/1974 como el momento en que la regin ingresaba a una nueva etapa de su larga
trayectoria de dificultades en el flanco externo de sus economas. Se evaluaban las consecuencias para
Amrica Latina de la emergencia de un nuevo orden internacional, y la internacionalizacin de las
economas de la Regin ttulo genrico que se daba a la evolucin econmica regional desde
mediados de la dcada de los 1960.
El documento reconoce la participacin cada vez mayor de las exportaciones manufactureras,
que pasaron a desempear un papel de importancia en la expansin de determinadas actividades, y

13
CEPAL (1970b), pp 52-107.
14
CEPAL (1972b), pp 42-68.
15
Por ejemplo, CEPAL (1974), pp 64-78.
24
la relevancia de la contribucin de las empresas transnacionales a la industrializacin, sobre todo en
los sectores que significaron una mayor diversificacin del espectro industrial (p.46). Pero seala que
la internacionalizacin ocurrida en el perodo previo era portadora de tendencias muy desfavorables,
especialmente la explosin del coeficiente de importacin sin correspondiente ampliacin de las
exportaciones y el extraordinario aumento de la deuda externa. El sentimiento transmitido era de que
todo ello apuntaba hacia un largo perodo de barreras al crecimiento por el lado externo.
En todo el segundo lustro de los aos setenta los diagnsticos sobre tendencias y las
proposiciones de poltica de la CEPAL confluyen en continuas advertencias sobre los riesgos del
endeudamiento generalizado en la Regin y en los riesgos de la apertura comercial y financiera a todo
trance que se daba en los pases del Cono Sur. A la vez, se dirigen centralmente a la proposicin de
reforzar la industrializacin y las exportaciones como mecanismo para enfrentar las dificultades de la
insercin internacional y la persistente asimetra en el comercio internacional es decir,
especializacin exportadora en productos del sector primario de lenta expansin en la demanda e
importacin acelerada de productos manufacturados. Sin embargo, se ha marginado la proposicin
ms radical de reorientar el proceso de industrializacin por la va exportadora, que se haba insinuado
con anterioridad en la Casa.
La continuidad del nfasis en el fomento a las exportaciones por la CEPAL pasara a basarse en
la idea de la complementariedad entre la industrializacin hacia adentro y hacia afuera. Es
posible sugerir que, ms all de los argumentos analticos que se han construido en defensa de la
supuesta superioridad de esa idea sobre la de reorientacin pro-exportadora, el contexto ideolgico no
autorizaba otro camino. Sera contraproducente una polarizacin entre proteccionismo sustitutivo y
promocin de las exportaciones, dado que lo que se estaba enfrentando era la clsica disyuntiva entre
industrializar con suporte estatal y adherir a la modalidad liberal de manejo de la economa el
aperturismo, en el lenguaje cepalino de aquel entonces.
La que centralmente ocupaba la CEPAL era la disputa contra la ideologa neoliberal y las
divergencias con relacin a los impactos de las polticas de liberalizacin comercial y la apertura
financiera sobre el desarrollo de la Regin. Se planteaba que el efecto conjugado de las medidas en
esos dos campos condenara los pases a graves crisis en el futuro, al provocar un rpido crecimiento
de la deuda sin la adecuada expansin de las inversiones y de la capacidad de pago por exportaciones.
El secretario ejecutivo Enrique Iglesias, hbil conductor de la resistencia poltica e ideolgica de
la CEPAL en las condiciones adversas en que pasara a vivir la institucin a partir del 1973, contaba para
su trabajo en el plan analtico con Anbal Pinto y Norberto Gonzlez y sus respectivos equipos en las
divisiones de desarrollo econmico y de comercio internacional de la CEPAL. Han sido muchos los
trabajos del periodo en que se examinaba el proceso de industrializacin y las exportaciones, y la gran
mayora era portadora de mensajes de oposicin al neoliberalismo, al aperturismo
16
.
Como parte de esa actitud, en forma recurrente se enfatizaba el xito del proceso de
industrializacin en curso, y su funcionalidad para la expansin exportadora: la industrializacin
sustitutiva, an en sus fases cerradas, constituy un antecedente necesario y vital para la apertura
posterior (CEPAL, 1977a, p35). En el Estudio Econmico de 1975, por ejemplo, se seala que la
presencia de acuciantes problemas sociales y el caudal de observaciones crticas sobre distintas y graves
debilidades del desarrollo de la Regin han hecho, a veces, que se olviden las grandes transformaciones
positivas que caracterizan el perodo de posguerra (p.43). Y se afirma, en forma categrica:
La Regin ha alcanzado un grado de madurez tecnolgica y de desarrollo de los
procesos productivos que le permite expandir sus exportaciones no solamente de
aquellos productos con un alto contenido de mano de obra en condiciones ventajosas de

16
Sobre el tema, entre las publicaciones ms importantes vase los Estudios Econmicos de 1975, 1976 y 1978, (CEPAL, 1976,
1977 y 1980), los Cuadernos de la CEPAL nmeros 1, 8, 13 y 14, y la Revista de la CEPAL nmeros 1 y 3.
25
competencia con los costos internacionales, sino tambin de nuevos productos con alto
contenido tecnolgico(p.48).
En el mismo sentido, Enrique Iglesias (1975) llam la atencin para la multiplicacin por cinco
de la produccin industrial de Amrica Latina entre 1950 y 1974, y para el aumento de un 6% para un
18% en la participacin de manufacturas en las exportaciones de la Regin, desde un nmero pequeo
de productos hacia una amplia gama de bienes fabriles(pp. 18-20). El autor argument que se estara
alcanzando cierta madurez tambin en la capacidad de dinamizar el mercado regional:
Las posibilidades y la viabilidad del propsito se desprenden meridianamente de las
mayores magnitudes y diversificacin del espectro econmico latinoamericano. Si a
mediados de los aos cincuenta cuando se lanzaron los proyectos de integracin las
estructuras productivas podran estar rezagadas frente a las opciones que se bosquejaban,
la situacin presente es muy distinta. La realidad objetiva se puso ahora a la altura de
esas aspiraciones (Iglesias, 1975, p.33).
El argumento central de los documentos del perodo era que el fortalecimiento del proceso de
industrializacin por la va del mercado interno y del mercado regional son indispensables al xito en la
expansin de las exportaciones al resto del mundo
17
. En ese sentido, la distincin entre la sustitucin de
importacin y la promocin de exportacin de manufacturas corresponda a un falso dilema
18
:
En la mayor parte de los pases de Amrica Latina est planteada la polmica acerca de la
estrategia de desarrollo que debe seguirse, y se discute entre otros aspectos fundamentales,
el papel que deben ocupar en ella las polticas de sustitucin de importaciones y de
exportacin de manufacturas () La falsa oposicin que se plantea frecuentemente entre
ambas es el resultado de una simplicacin errnea y slo sirve para confundir la bsqueda
de soluciones apropiadas. Esa confusin ha conspirado principalmente contra la
cooperacin latinoamericana en el plano industrial y comercial. La sustitucin de
importaciones suele concebirse equivocadamente como una poltica que slo puede
enmarcarse en el reducido mbito de cada mercado nacional. La exportacin de
manufacturas, fundamentalmente de los pases de mayor tamao econmico de la Regin,
tampoco ha destacado con suficiente claridad el importante papel que puede desempear el
comercio latinoamericano como instrumento para lograr una nueva insercin de estos
pases en la economa mundial. Por ello, tiende a suponerse que es posible pasar
directamente de la etapa histrica de industrializacin nacional altamente protegida a la
conquista de mercados internacionales, considerando al mercado latinoamericano como si
no fuera ms que una parte del mundial, sin asignar un papel importante a la cooperacin
entre pases de Amrica Latina, y desconociendo por lo tanto las posibilidades de la
sustitucin de importaciones en el mbito del mercado regional.(Fichet y Gonzlez, 1976,
pp. 161-162).
Con cierta regularidad los trabajos llamaban la atencin a la necesidad de diferenciar estrategias
y polticas segn las posibilidades y experiencias muy distintas de cada pas. Por ejemplo, en el
Estudio de 1975 (CEPAL, 1976) se afirma:

17
Durante los aos 1970 se ha dado secuencia en la CEPAL a la discusin iniciada durante la dcada previa sobre el patrn de
desarrollo en la Regin y la redistribucin de la propiedad y del ingreso. Por ejemplo, el ltimo nmero del Boletn Econmico de
Amrica Latina, en 1974, y en el primer nmero de su sucedneo, la Revista de la CEPAL, lanzada en 1976, contenan varios
artculos dedicados a la cuestin de los estilos de desarrollo - entre los cuales se encontraba idealmente el estilo que permita la
inclusin de la poblacin al mercado de productos manufactureros, y por ende mayor eficiencia por economas de escala y por
cambios en la composicin de la produccin, en direccin a sectores menos capital intensivos.
18
En simultneo, se llamaba la atencin para la necesidad de considerar la historia de la modalidad de industrializacin en la Regin
y de sus problemas como un reflejo de la dinmica de la economa mundial: la mayor o menor apertura del proceso de
diversificacin industrial dependi fuertemente de las circunstancias creadas por la economa internacional y ms concretamente
por los pases centrales (CEPAL, 1977, p.35).
26
El problema, en sntesis, es el de dar nuevas dimensiones al papel de mercado interno,
sin perder el impulso dinmico de la exportacin al resto del mundo, y muy
particularmente a la regin latinoamericana. En el peso relativo de cada uno de estos
focos de dinamismo tiene influencia importante la dimensin de las economas
nacionales. Para los pases de menor desarrollo relativo, la capacidad de expansin
externa, particularmente hacia los pases de la Regin, seguir siendo ms importante
que en las economas ms diversificadas (p.48).
Por igual, los patrones de exportacin y sus respectivas estrategias guardaran fuerte relacin
a los tamaos relativos de los mercados domsticos:
En la instalacin y desarrollo de las actividades industriales cada pas latinoamericano
recorre una completa senda, definida por la combinacin de tres formas o patrones
diferentes: la sustitucin de importaciones, el aprovechamiento del mercado interno y la
realizacin de exportaciones. Podra agregarse un cuarto patrn: la participacin en
esquemas de integracin econmica () El patrn de exportaciones de manufacturas tiene
diferente vigencia en pases de tamaos diferentes. Los mayores pueden aprovechar, a
travs de las exportaciones de bienes de las industrias ms dinmicas (metal-mecnicas,
elctricas y qumicas) la oportunidad para profundizar ms su desarrollo industrial y
disfrutar del efecto multiplicador de aquellas en el conjunto de la economa. Para los pases
menores el patrn de las exportaciones ser la va para explotar sus capacidades
particulares en la produccin de especialidades, y sus posibilidades de profundizar el
proceso estaran sealadas por la calidad que alcancen en esos renglones (CEPAL, 1975,
pp. 90 y 104).
Anbal Pinto dedica en aquellos aos varios documentos al anlisis de la apertura al exterior de
Amrica Latina. El autor plantea que la necesidad de abrir la industria al exterior no significa someter
el proceso genrico de industrializacin y desarrollo a la lgica de las ventajas comparativas, las
decisiones del mecanismo de mercado y la competencia abierta al exterior
19
. Y seala la necesidad de
aproximaciones pragmticas a la cuestin, como, por ejemplo, la que Daz Alejandro haba
mostrado en su estudio sobre Colombia:
Seala ste, de una parte, que la imagen que surge de las polticas posteriores a 1967 es
algo diferente de las descripciones de texto sobre el cambio de la poltica de sustitucin de
importaciones hacia de la promocin de exportaciones, agregando ms adelante que el
cambio de una poltica de sustitucin de importaciones por una de promocin de
exportaciones en Colombia no debe verse como un viraje dramtico. Afirmando ms an
su juicio destaca que el lanzamiento de las polticas de 1967 ha orientado los incentivos
relativos hacia la exportacin en contraste con la sustitucin de importaciones. Sin
embargo, y tal vez de mayor importancia, ha fortalecido los incentivos para actividades
escogidas de sustitucin de importaciones y de exportacin en relacin al sector no-
comerciable. Parecida conceptualizacin y abordaje del problema se discierne en otras
experiencias, incluso en la de Corea (Pinto, 1980, p.41)
20
.
El progreso hacia una creciente integracin entre la promocin de exportacin y el modelo
sustitutivo, como partes de la estrategia de desarrollo que ya estara en curso, ha sido un tema
frecuente en la literatura de la CEPAL en el segundo lustro de los 1970 y los inicios de los 1980. Es,
por ejemplo, el mensaje que aparece en la presentacin por la CEPAL a una publicacin en doce

19
La idea est, por ejemplo, en el Estudio Econmico de Amrica Latina de 1978, redactado bajo su orientacin. Ver CEPAL (1980), p.578.
20
La mencin a Daz Alejandro proviene de una exposicin hecha en la Fundacin para el Desarrollo, Bogot, 1973. La mencin al
caso coreano viene acompaada de citas de un estudio de Westphal (1977)), sobre la complementariedad entre sustitucin de
importaciones y promocin de exportacin en ese pas, constante de la publicacin de la CEPAL dedicada al tema. Como apoyo a
las ideas de complementariedad, se han mencionado ms de una vez textos de Chenery (1972) y de Robock (1973).
27
volmenes en que divulga los resultados de una investigacin conjunta con el Banco Mundial sobre
promocin de exportacin en cuatro pases de Amrica Latina (Argentina, Brasil, Colombia y Mxico)
y cuatro otros (Corea, India, Israel y Yugoslavia). Ah se seala que las economas de la regin se
abren hacia el exterior disminuyendo y racionalizando la proteccin y perfeccionando, con la
experiencia, sistemas de exportacin que fueron creados a partir de mediados de los aos sesenta
(CEPAL, 1977b, p.1).
Se estaba claramente progresando hacia la maduracin de un sistema mixto, integrado entre la
sustitucin de importacin y la promocin de exportacin. Sin embargo, el espacio ideolgico para la
prioridad a la discusin sobre estrategias de desarrollo pronto vendra a reducirse, en aquellos tiempos
de viraje en el orden econmico mundial seguidos de crisis para el conjunto de Amrica Latina.
5. Aos 1980: La crisis de la deuda, el foco en la
macroeconoma y la retraccin de la perspectiva desarrollista
Los aos 1980 empiezan bajo el signo de la sequilla de divisas y de la explosin de las tasas de inters
internacionales, con enormes impactos para los pases de la regin, en su gran mayora cautivos de
una deuda que se mostrara impagable a lo largo de toda la dcada. La gravedad de lo que estara por
venir en lo que se denominara la dcada perdida se reflejaba en los textos de la poca, que
inicialmente denotaban perplejidad y, gradualmente, pesimismo.
Condicionada por las circunstancias de los ajustes recesivos en gran parte de la regin, la
CEPAL se ha desplazado desde inicios de los 1980 de los dos carriles en que se mova
transformacin productiva y equidad hacia el anlisis en el campo de la macroeconoma,
especialmente a la triloga deuda/inflacin/ajuste. El clima general era escepticismo con relacin a la
posibilidad de acordarse una solucin solidaria a los intereses de los pases de la regin. Y, tanto en el
orden econmico mundial como en el terreno de las bases de poder internas a los pases, se
identificaba una mudanza radical en las relaciones entre el campo de la produccin y el de las
finanzas, en que el primero perda en favor del segundo parte apreciable de su poder econmico y
poltico, provocando el debilitamiento de la inversin productiva (CEPAL, 1985, p.1).
El gran mensaje de la CEPAL pasara a ser la renegociacin de la deuda para permitir el ajuste
con crecimiento. Entre los cuadros tcnicos y dirigentes de la CEPAL no haba perfecta convergencia
en relacin a la forma de enfrentarse el tema, o sea, entre mayor o menor heterodoxia. Sin embargo, se
alcanzaba aproximar posiciones en torno a la idea de que la formula virtuosa para enfrentar los
compromisos de la deuda la que permitira evitar los grandes sacrificios a que los acreedores
estaban sujetando los pases de la regin sera recuperar el crecimiento y la inversin, y de esa
manera aumentar la competitividad externa y las exportaciones.
Se trataba, por supuesto, de un mensaje caractersticamente cepalino, porque evocaba la
solucin a las dificultades externas por medio de la expansin de la produccin y de las exportaciones.
Sin embargo, aunque no se ha abandonado el inters por los temas ligados al desarrollo productivo,
ellos han pasado a un plan relativamente secundario, frente a la discusin de la temtica
macroeconmica. En tiempos de deuda, alta inflacin y ajuste, el espacio para los planteos sobre
transformacin productiva y exportadora se ha ido reduciendo.
Sin embargo, si bien la bibliografa de la CEPAL durante los aos 1980 muestra que la
perspectiva de la produccin y de la exportacin ha perdido la centralidad previa, es importante
sealar que la temtica no ha sido abandonada. El mensaje del ajuste por crecimiento y exportacin
es, por ejemplo, una prueba de ello. Asimismo, una lectura sistemtica de las publicaciones de la Casa,
como la Revista de la CEPAL la serie Estudios e Informes de la CEPAL y la serie Cuadernos de la
CEPAL, muestra que la discusin sobre los temas del desarrollo productivo y exportador seguira
28
presente. Se observa, por ejemplo, que el tema de la educacin recibira alguna atencin
21
y que la
CEPAL estaba participando desde 1979 en la promocin del Programa de Investigaciones sobre el
Desarrollo Cientfico y Tecnolgico en Amrica Latina (BID/CEPAL/CIID/PNUD)
22
.
Pero todo ello estaba lejos de la centralidad previa asignada por la CEPAL al desarrollo
productivo. La relativa timidez en el tratamiento del tema llama la atencin especialmente si uno
considera los cambios entonces en curso en el mundo, es decir, la revolucin tecnolgica en los
campos de la electrnica y las telecomunicaciones, la biotecnologa, los nuevos materiales y las
fuentes alternativas de energa.
Por ejemplo, la mencionada iniciativa BID/CEPAL de estudiar la innovacin en la regin, por
si misma ya muy tarda en la casa considerndose los progresos en el montaje de la
institucionalidad publica para la ciencia y la tecnologa en diferentes pases de la regin, as como la
contribucin intelectual que surgi sobre el tema durante los 1970
23
tuvo relativamente poca
repercusin en la CEPAL. El Programa vino a ser una produccin conducida principalmente por
investigadores contratados fuera de la institucin, con vnculos en general poco orgnicos con la sede
en Santiago. Efectivamente, el tema no ha sido adecuadamente contemplado en los mensajes centrales
de la institucin.
Sin embargo, en medio al relativo reflujo de la importancia asignada a las reflexiones en materia
de desarrollo productivo, la CEPAL ha recibido a lo largo de la dcada un importante elemento nuevo,
las ideas de Fernando Fajzylber. Cuando lleg a la CEPAL en el 1983, para comandar la Divisin
Conjunta CEPAL/UNIDO de Desarrollo Industrial, el autor haba recin terminado su libro
Industrializacin Trunca en Amrica Latina. Como se sabe, ese libro, y la Industrializacin en
Amrica latina: De la caja Negra al Casillero Vaco, publicado hacia fines de la dcada, han sido los
principales textos de referencia para la etapa neo-estructuralista, iniciada en 1990
24
.
El primer libro presenta un exhaustivo estudio de la evolucin del sector industrial en tres
conjuntos de pases: en los desarrollados, en cuatro NICs asiticos (Corea, Taiwn, Singapur y Hong
Kong) y en Amrica Latina. El libro enfrenta el ascenso del modelo neoliberal por medio del rescate
de la importancia de la coordinacin entre la intervencin del Estado y la operacin de las empresas en
los dos primeros grupos, tanto en la fase del crecimiento en el pos-guerra como en la transicin de los
1970s. En Amrica Latina, el problema no estara en intervencin estatal, ni mucho menos en la
opcin por la industrializacin, sino que en la forma de intervenir el proteccionismo frvolo, en
lugar del proteccionismo para el aprendizaje y, aun ms importante, en el patrn de
industrializacin vigente, que correspondera a una versin tecnolgicamente trunca de la matriz
industrial de los pases avanzados el problema estara en la industrializacin trunca.
Fajnzylber evala que dicho patrn ha sido profundamente disfuncional a las carencias y
potencialidades de los pases de la regin. Entre otros elementos, seala: el amplio rezago del sector-
clave a la generacin y difusin del progreso tcnico, el de bienes de capital ; la precariedad del
empresariado industrial nacional, con poca vocacin al riesgo y al progreso tcnico; la falta de
compromisos de las filiales locales de las empresas multinacionales con la innovacin tecnolgica, la
eficiencia y la creatividad; la existencia de una precoz e ineficiente diferenciacin de productos,
resultantes de la opcin por el pequeo mercado concentrado en altos ingresos; la inadecuada

21
Lase, por ejemplo, el nmero 21 de la Revista de la CEPAL, de Diciembre de 1983, integralmente dedicada a la divulgacin de
ensayos redactados en el mbito del proyecto educacin y Desarrollo en Amrica latina, ejecutado conjuntamente por la CEPAL,
la UNESCO y el PNUD.
22
En los documentos de ese Programa se han registrado importantes avances en materia de la institucionalidad para la ciencia y la
tecnologa en varios de los pases de la regin; y, bajo la direccin intelectual de Jorge Katz, en Argentina, se apuntaba hacia un
activo comportamiento tecnolgico -evaluado como idiosincrtico - en las plantas manufactureras en Amrica Latina. Ver, por
ejemplo, Cibotti y Lucngeli (1980), y Katz (1983). Sbato (1980) presentaba en simultneo una visin menos optimista.
23
Ya durante la dcada de los 1970 ha sido evidente el contraste entre, por un lado, el intenso inters despertado por el tema del
desarrollo cientfico y tecnolgico junto a diferentes gobiernos (Mxico, Brasil, Argentina) y a intelectuales de la regin (Herrera,
Sbato, Sagasti, Katz, Erber, Araujo Jr, etc.) y, por otro, la insuficiente produccin intelectual de la CEPAL en ese campo.
24
Ver Fajnzylber (1983 y 1990).
29
integracin entre la dinmica industrial y la agrcola, lo que repercute en modernizacin y aumentos
de productividad muy insuficientes. A consecuencia de esos factores, Amrica Latina se enfrentaba a
serios limites en su capacidad de crecer y satisfacer las necesidades bsicas de la poblacin, entre los
cuales se encontraban recurrentes estrangulamientos en su balance de pagos.
Habra que pasar a una nueva industrializacin, basada en el binomio crecimiento y
creatividad, e impulsada por la constitucin en cada pas de un ncleo endgeno de dinamizacin
tecnolgica, entendido como condicin necesaria para penetrar y mantenerse en el mercado
internacional. As mismo, haba que pasar a buscar una nueva forma de insercin internacional
basada en la construccin de la competitividad autentica por la va de la introduccin sistemtica del
progreso tcnico y abandonar la insercin por medio de la competitividad espurea, basada en bajos
salarios y en la destruccin de los recursos naturales y el medio ambiente.
Fajnzylber ha formulado la cuestin en trminos generales y abstractos para la regin como un
todo, con nfasis en algunos mensajes: la reorientacin estratgica desde el patrn productivo y de
consumo para las minoras, simbolizado por la industria automotriz, hacia un estilo de crecimiento e
industrializacin basado en mejor distribucin del ingreso; el fortalecimiento de la industria de bienes
de capital, base material para el progreso tcnico; la constitucin de encadenamientos entre los
recursos naturales y la industria, o sea, en la industrializacin integral de los recursos naturales
tema que ha indicado especialmente para los casos de los pases de menor tamao relativo; y la
adopcin de un patrn industrial compatible con la disponibilidad energtica local;
El segundo libro, sobre el casillero vaco, es la continuidad de sus estudios comparativos
entre los patrones de crecimiento pases latinoamericanos y los de las economas desarrolladas y de
otras economas en desarrollo. El esquema que estructura la comparacin es ingenioso. Fajnzylber
toma los dos objetivos centrales del desarrollo econmico social, o sea, crecimiento y distribucin del
ingreso, y muestra sobre la base de su comportamiento entre 1970 y 1984 que los pases de Amrica
Latina se dividan en tres grupos: los que haban crecido rpidamente pero tenan un ingreso
concentrado, los que tenan un ingreso relativamente bien distribudo pero crecan poco, y los que se
encontraban en el peor de los mundos, o sea, tenan un ingreso concentrado y no crecan. A diferencia,
por ejemplo, de pases como la Repblica de Corea, Espaa y Hungra, ningn pas latinoamericano se
encontraba en el grupo ideal, el de los pases que crecen y al mismo tiempo promueven un mnimo de
justicia distributiva. En el cuadro donde se distribuyen los cuatro gupos que es una matriz con eje
de crecimiento y distribucin se comprueba que en Amrica Latina el grupo de crecimiento cn
buena distribucin est vaco, es el casillero vaco.
En el Casillero vaco el autor retoma los puntos principales de la nueva agenda de desarrollo
presentada el libro anterior. Pone nfasis en los dos puntos que van a constar del mensaje agenda
central de la CEPAL a partir de 1990. Primero, abrir la caja negra del progreso tcnico para agregar
valor intelectual a la produccin de bienes y servicios; y, segundo, orientar el crecimiento hacia la
equidad, de manera a llenar el casillero vaco latinoamericano.
En ese ultimo punto, el autor retoma las discusiones sobre estilos patrones de crecimiento de
los aos 1960 y 1970, y la vision de Prebisch y Furtado de que el ahorro e inversion eran bajos en
America Latina debido a la concentracion de ingresos en simultaneo al consumo conspicuo de las
clases propietarias. O sea, retoma la idea de la falta de austeridad y de la baja vocacin a la inversin y
al progreso tcnico en las elites de la regin.
No por acaso, y pese a la presencia fsica del autor en la sede de la CEPAL en Santiago, la
conquista de la institucin por las ideas de Fajzylber ha sido gradual en el conturbado contexto
macroeconmico de los aos 1980. Y sus ideas slo han conquistado la agenda de la CEPAL en el 1990,
ya en una fase de superacin de la asfixia provocada por la deuda y de recuperacin del crecimiento en
Amrica Latina y el Caribe, cuando se reabra el espacio para la reflexin sobre el lago plazo.
A esta altura, caben tres observaciones. Primera: la proposicin de Fajnzylber ha sido por un
cambio profundo en la modalidad de industrializacin, algo mucho ms radical que la cuestin de la
reorientacin exportadora que se encuentra en las discusiones en los aos 1960 y 1970. Segunda: como
30
se ha mencionado con anterioridad, los libros estn escritos en razonable grado de abstraccin. Entre
ellos y la definicin de modalidades concretas de desarrollo en cada pas de nuestra heterognea regin
va una distancia razonable. El autor ms de una vez llam la atencin para la necesidad de profundizar
los estudios y reflexiones necesarios a la identificacin de estrategias concretas para cada pas.
Y, tercera, observase, en forma complementaria, que el autor no se ha dedicado en los dos
textos a detallar las polticas y los instrumentos necesarios a los cambios propuestos. Su preocupacin
ha sido ms bien diferenciar su visin de la perspectiva neoliberal, y apuntar hacia la necesidad de
buscar alianzas sociales y consensos polticos amplios para impulsar todo un nuevo patrn de
intervencin publica promotora del desarrollo. Era critico de la modalidad previa de la
industrializacin trunca y socialmente injusta pero muy favorable a la intervencin del Estado, a
la planificacin, a las polticas industriales y tecnolgicas y de comercio exterior. Pero los dos libros
prcticamente no discuten la administracin de la transicin hacia economas ms abiertas, menos
reguladas y ms privatizadas.
Eso sera un tema a ser introducido en el documento sobre Transformacin Productiva con
Equidad (CEPAL, 1990), el divisor de aguas entre el estructuralismo y el neo-estructuralismo. El
documento resulta a la vez de las formulaciones analticas de Fajnzylber, y de la decisin de la
Secretara Ejecutiva de la CEPAL de optar por una nueva formula de reaccin poltico-ideolgica al
avance del neoliberalismo en la regin. A fines de los 1980, era inequvoca la evidencia de que casi
todos los pases de Amrica Latina y el caribe se estaban moviendo rpidamente hacia la apertura
comercial y financiera. Frente a la irreversibilidad histrica de la apertura y la desregulacin, lo que el
Secretario que Gert Rosenthal hizo fue esencialmente acoger e impulsar las ideas de Fajzylber en
oposicin a la radicalidad de la liberalizacin comandada por el Consenso de Wshington. La
CEPAL las ha presentado como base para el diseo y la implementacin de una nueva estrategia de
desarrollo productivo e insercin internacional, que contemplaba nuevas modalidades de intervencin
del Estado y de organizacin social, alternativas a la frmula neoliberal.
La utilizacin de las contribuciones de Fajzylber ha permitido preservar los elementos centrales de
la perspectiva analitica estructuralista previa. Se hacan varias concesiones a los nuevos tiempos de apertura
y globalizacin, pero se conservaba buena parte de la construccin estructuralista inaugural. Para algunos,
lo que se hizo correspondi a una verdadera rendicin al neoliberalismo; para otros, el neo-estructuralismo
ha sido la formula alternativa a la neoliberal de seguir influyendo en los destinos de la regin.
El capitulo conclusivo est dedicado a mostrar la enorme proximidad analtica entre la fase neo-
estructuralista y la estructuralista. Antes, siguen algunos comentarios sobre la actividad intelectual de
la CEPAL en los sectores de soporte al proceso de industrializacin y exportacin.
C. Breve observacin sobre la diversificacin productiva
complementaria a los argumentos pro-industrializacin
En lo anterior no se ha mencionado la bibliografa de la CEPAL sobre los sectores no manufactureros.
Como se sabe, a lo largo de las seis dcadas se ha acumulado un voluminoso conjunto de textos
dedicados al desarrollo de los ms variados sectores de la economa, como la agropecuaria, la minera,
la infraestructura de trasportes, la energa, etc.
En forma muy tentativa, uno podra sugerir que esa historia intelectual ha estado orgnicamente
vinculada a los grandes mensajes organizadores del pensamiento de la Casa. Primero, durante la etapa
estructuralista, a la idea de que hay todo un conjunto de sectores que tienen que operar en forma
integrada y complementar a la industrializacin; y, ms tarde, en la etapa neo-estructuralista, a la idea
de los sectores a los cuales corresponde la base para la construccin de la competitividad sistmica.
No se ha reseado para estas notas esa extensa literatura de la CEPAL sobre esos temas, y
tampoco la extensa actividad de asesora tcnica en los mismos, brindada a los pases de la Regin por
la CEPAL. Tan solo se registran, aqu, los orgenes de la discusin sobre los vnculos entre esos
sectores y la estrategia de desarrollo. El punto de partida ha sido el tercer texto de la trada inaugural
31
(Prebisch, 1973), considerado un documento de transicin hacia el fomento a la programacin en la
Regin. Algunos temas que tendran vida larga en la CEPAL ya se encuentran presentes en ese texto.
Entre ellos, sobresalen la preocupacin con la agricultura de mercado interno y con la infraestructura.
La agricultura para el mercado interno es vista como clave para enfrentar las presiones
inflacionarias estructurales provocadas por el proceso de crecimiento, dadas las condiciones
productivas poco diversificadas existentes en algunos pases de la Regin.
El serio problema de la insuficiencia de la dieta alimenticia en buena parte de los pases
latinoamericanos exige un lugar prominente para la agricultura en los programas de
desarrollo econmico. Aqu tambin ha de trazarse una lnea divisoria entre los asuntos
que requieren solucin inmediata en un programa inicial y aquellos otros de ms lento
desenvolvimiento. El programa inicial debiera considerar, entre otros, los siguientes
puntos: a) Medidas para lograr aumentos de productividad en plazo relativamente
breve, por el mejoramiento simple de los procedimientos de cultivo y el empleo de
implementos ms apropiados ; b) Mejor uso de la tierra y el agua disponible; c)
Extensin inmediata de la superficie cultivable para resolver situaciones apremiantes; y
d) Participacin de la agricultura en la substitucin de importaciones (Idem, p.67).
En el tema de la infraestructura, el documento llama la atencin para la necesidad de evitar el
desperdicio de recursos en edificaciones de lujo, y de desarrollar programas de vivienda popular.
Asimismo, seala la importancia de evitar las obras publicas de esencialidad dudosa, afirma que una
seleccin no rigurosa de las prioridades en la obras publicas implicara en graves consecuencias para
el crecimiento del pas, y enfatiza la necesidad de programas el desarrollo de la infraestructura.
El documento defiende la reorganizacin y ampliacin del sistema de transportes y la
renovacin de sus materiales, incluso con la fabricacin local de parte de ellos. En lo que atae la
infraestructura de energa, se sealan cuatro elementos: a) Utilizacin de las fuentes energticas
nacionales (principalmente el potencial hidrulico, el carbn y el petrleo) con economas directas en
las importaciones de combustibles y atenuacin de la vulnerabilidad exterior de un pas; b) Economas
adicionales en la importacin de combustible mediante la instalacin de refineras y el transporte
adecuado del combustible (barcos nacionales y oleoductos); c) Economas en el empleo de energa por
la substitucin de una forma de empleo por otra (por ejemplo, la electrificacin de ferrocarriles); y d)
Economas en el uso de combustibles por su mejor aprovechamiento.
Desde ese documento la CEPAL ha producido en forma sistemtica la investigacin y la
asistencia tcnica sobre los muchos temas que se conectan a la provisin de externalidades a la
diversificacin productiva y a la exportacin. Se ha dado continuidad a ello en la fase neo-
estructuralista, en cuya inauguracin se ha sealado su importancia, con todas las letras:
En el mercado internacional compiten economas donde la empresa constituye un elemento
que, siendo crucial, est integrada a una red de vinculaciones con el sistema educativo, la
infraestructura tecnolgica, energtica y de transportes, las relaciones entre empleados y
empleadores, el aparato institucional pblico y privado y el sistema financiero: es decir, est
integrada a todo un sistema socioeconmico (CEPAL, 1990, p.14).
D. Conclusin: un esquema analtico para pensar las races
estructuralistas del pensamiento actual de la CEPAL
Se ha presentado en este texto una lectura de la evolucin del pensamiento de la CEPAL en materia de
diversificacin productiva y de diversificacin exportadora en las cuatro primeras dcadas de la
institucin. La lectura ha sido pensada como insumo para el documento en preparacin para el perodo
de sesiones de 2008. Como insumo final, se presenta a continuacin un esquema analtico para
32
comparar el pensamiento de la casa en el perodo reciente, neo-estructuralista, con el que vigi en los
primeros cuarenta aos, el estructuralista.
El pensamiento de la CEPAL constituye un captulo especial de la teora del desarrollo. Es un
sistema analtico singular, basado en el mtodo histrico-estructural, y dedicado al examen de las
especificidades de los pases de Amrica Latina y el Caribe, perifricos, tomadas en contraposicin
a las especificidades productivas, sociales, institucionales y de insercin internacional de los pases
desarrollados, centrales.
Se pretende que la comparacin que sigue se presta tanto a los rasgos ms generales del
pensamiento de la Casa, como a la cuestin de la diversificacin productiva y exportadora. Como se
ha argumentado con anterioridad, en ambos los casos han sido dos las grandes etapas en la evolucin
de las ideas en la CEPAL: la fase estructuralista, que se extiende hasta fines de los aos 1980, y a la
neo-estructuralista, vigente a partir de entonces. En el Cuadro I son presentados en forma sinttica los
principales elementos analticos de las dos fases, incluso la cuestin de la diversificacin productiva y
exportadora.
El cuadro ha sido organizado de manera a sealar la extraordinaria proximidad entre los anlisis
de ambas fases. A lo largo de su historia la CEPAL ha dado continuidad a los argumentos
estructuralistas fundacionales, por medio de sucesivas adaptaciones, exigidas por los cambios en el
mundo y en la Regin (Bielschowsky,1998).
Dichos cambios han determinado, por supuesto, diferencias importantes entre las dos fases. Ha
sido as especialmente en lo que atae a las recomendaciones en cuanto a las formas de participacin
del Estado y las polticas para el crecimiento y el desarrollo frente a las nuevas condiciones
institucionales, posteriores a las reformas pro-mercado.
En el campo de las polticas de desarrollo, la principal diferencia se dara por medio de la
sustitucin del proyecto de industrializacin, hacia adentro, por el proyecto de incorporacin y
difusin de innovacin, asociado a la bsqueda de la competitividad en el nuevo contexto de apertura
econmica, revolucin tecnolgica mundial y globalizacin.
En la primera fase, Prebischiana, la idea de cambio estructural se confunda con el proceso de
industrializacin, y la acumulacin de capital fijo era entendida como el principal vehculo para el
progreso tcnico y la diversificacin de la produccin y de las exportaciones. La diversificacin
exportadora ha estado presente como preocupacin desde un principio, pero era abordada en forma
subordinada al proyecto de industrializacin sustitutiva de importaciones. Ha sido pensada como
mecanismo de generacin de divisas para crecer, en trminos de bsqueda de volumen y de estabilidad
es decir, de una menor vulnerabilidad a las variaciones en el dinamismo de la demanda
internacional y pensada, adems, como frmula para la ampliacin de escalas productivas y la
conquista de eficiencia.
A partir de fines de la dcada de los 1980, bajo la influencia principal de Fernando Fajnzylber,
y sin desmedro de la importancia dada a las inversiones fijas como vehculo para la transformacin, se
ha pasado a asignar creciente importancia, en los anlisis sobre transformacin productiva a las
inversiones en conocimiento y en innovacin es decir, a las inversiones en activos intangibles.
Asimismo, la conexin entre cambio estructural e insercin internacional pas a ser
conceptualizada con las ideas de competitividad sistmica y de diversificacin exportadora con
agregacin de valor por innovacin, por encadenamientos con la base productiva domstica, y por
externalidades generadas por las actividades exportadoras sobre esta base productiva los efectos de
derrame. La promocin de exportacin se ha fortalecido en la agenda de desarrollo de la CEPAL,
asociada a su capacidad de impulsar el progreso tcnico y fortalecer el crecimiento. No menos
importante, los anlisis sobre los vnculos entre la capacidad exportadora y el manejo de la
macroeconoma pasaron a centrarse sobre un nuevo elemento: el de los efectos potencialmente
perversos sobre las exportaciones del nivel y de la estabilidad del tipo de cambio en circunstancias de
volatilidad de los flujos internacionales de capital.
33
En ambas fases la CEPAL se ha pautado por la idea de retornos crecientes a escala y por la
posibilidad terica de convergencia entre los ingresos de la Regin y la de los pases desarrollados.
Lejos de lo que la teora neoclsica pasa a plantear a partir de Sollow (1957) y cercano a lo que
posteriormente plantea Kaldor (1966) - en las formulaciones de Prebisch y sus seguidores, en las
primeras dcadas de la CEPAL, estaba presente la idea de retornos crecientes a escala. Ella se
vinculaba al aumento de capital por trabajador promovido por el proceso de industrializacin, y a la
idea de oferta abundante de mano de obra a niveles prximos a la subsistencia, que les dara a las
economas de la Regin un largo horizonte temporal de fuertes incrementos en la productividad media
por medio de su absorcin en el proceso de industrializacin. La consecuencia sera de que, en caso de
xito, y a depender de la velocidad de la acumulacin de capital, la industrializacin podra permitir la
convergencia entre los niveles de ingreso en la periferia, relativamente a los ingresos en el centro.
En las formulaciones recientes la eventual convergencia entre la Regin y los pases
desarrollados pasara a ser considerada un resultado de retornos crecientes tanto a capital como a
conocimiento. En lnea con las modernas teoras del crecimiento, tanto del campo schumpeteriano
como de las nuevas teoras neoclsicas del crecimiento que admiten retornos crecientes a escala y
retornos no decrecientes a capital y a conocimiento - hay el reconocimiento de que la convergencia es
condicional a la rapidez relativa con que se mueve el progreso tcnico en la Regin, relativamente al
resto del mundo
25
.

25
Sobre el tema, consultar, por ejemplo, Hounie y otros (1999) y Cimoli y otros (2005).
34
CUADRO 1:
CENTRO-PERIFERIA Y ASIMETRAS INTERNACIONALES: SEMEJANZAS
ENTRE LA INTERPRETACIN CEPALINA ORIGINAL Y LA ACTUAL

Estructuralismo (orgenes y cuatro primeras
dcadas)
Neo-estructuralismo (desde 1990)
Anlisis de las
especificidades
latinoamericanas,
bajo el mtodo
histrico-
estructural
Anlisis Centro-periferia: Amrica Latina y
el Caribe relativamente a los pases
desarrollados
Anlisis de las asimetras internacionales:
Amrica Latina y el Caribe relativamente a los
pases desarrollados
Atraso productivo y tecnolgico, dbil
insercin internacional
Baja diversidad de la estructura productiva, y
especializacin productiva y exportadora en
bienes primarios;
Baja vocacin de los agentes productivos a
la inversin y al progreso tcnico, y
necesidad de enfrentar la insuficiencia por
medio del Estado
Heterogeneidad tecnolgica y baja
productividad media;
Necesidad de integracin regional
Atraso productivo y tecnolgico, dbil
insercin internacional
Precariedad de la competitividad sistmica,
especializacin productiva y exportadora en
bienes con bajo dinamismo y baja agregacin de
valor por conocimiento , y/o en bienes con
insuficiencia de complementariedades y de
generacin de externalidades,
Insuficientes incentivos al I&D y a la inversin
intensiva en innovacin, necesidad de compensarlo
por medio de asociaciones pblico-privadas;
debilidad del sistema nacional de innovaciones;
Heterogeneidad tecnolgica y baja productividad
media;
Regionalismo abierto
Pobreza y mala distribucin del ingreso
Entre otras razones, debidas a la
concentracin de la propiedad, a la oferta
ilimitada de mano de obra a niveles de
subsistencia y a la heterogeneidad
tecnolgica, agravadas por la ausencia de
libertad en los flujos migratorios
internacionales;
Pobreza y mala distribucin del ingreso
Entre otras razones, debidas al desempleo, a la
informalidad laboral, a la heterogeneidad
tecnolgica, y a la fragilidad en los mecanismos
de acceso a oportunidades de generacin de
riqueza, agravadas por la ausencia de libertad en
los flujos migratorios internacionales e insuficiente
red de proteccin social;
Vulnerabilidad a los ciclos
Gran vulnerabilidad macroeconmica a los
ciclos internacionales, por insercin
comercial basada en materias primas y en
pocos productos (necesidad de polticas
anticclicas centradas en el manejo de la
disponibilidad de divisas)
Vulnerabilidad a los ciclos
Gran vulnerabilidad macroeconmica a los ciclos
internacionales, por insercin comercial basada en
recursos naturales y por los efectos del volumen y
la volatilidad de los flujos financieros internaciona-
les (necesidad de polticas fiscales anticclicas y de
nueva arquitectura financiera internacional)
Consecuencias:
tendencias
perversas

A menos de un xito en la industrializacin,
continuidad en la insercin internacional
insatisfactoria, en la recurrencia de
estrangulamientos externos, en el
crecimiento bajo e inestable, en el
desempleo y el subempleo, y en la distancia,
creciente entre centro y periferia;
A menos de un xito en el proceso de innovacin y
en la conquista de la competitividad sistmica,
continuidad en la insercin internacional
insatisfactoria, en la recurrencia de
estrangulamientos externos, en el crecimiento bajo
e inestable, en el desempleo y la informalidad
laboral; distancia creciente relativamente a los
pases desarrollados, dificultades en la
competencia con pases asiticos
Enfrentamiento
Estrategias de industrializacin y de equidad Estrategias de transformacin estructural
(tecnolgica, productiva, exportadora, y
financiera) , y de equidad
Fuente: Elaboracin en base a Rodrguez (1981), Ocampo (2001) y Bielschowsky (1998).

35
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37
II. Mejorar la insercin
internacional: las dcadas de
noventa y dos mil
Miguel Izam
Nanno Mulder
A. Introduccin
Una buena insercin internacional parece fundamental para el desarrollo
econmico. Aunque la calidad de la insercin internacional no parece
vinculada directamente a aumentos de productividad, que es la esencia
del desarrollo econmico, las economas productivas se destacan por su
capacidad para aumentar sus exportaciones e incorporar en ellas cada
vez ms valor agregado y contenido tecnolgico. Suena difcil pensar
que la regin se pueda desarrollar sin una integracin e interaccin ms
profunda con la economa mundial. El desarrollo conlleva una
profundizacin de la divisin internacional de trabajo y ms eficientes
procesos de produccin. Esto exige insumos diversificados fsicos e
inmateriales (conocimiento y habilidades) de primera calidad, que se
obtienen, en parte, a travs del comercio internacional.
Durante las ltimas dcadas, salvo en los ltimos aos, el
desempeo exportador de Amrica Latina ha sido insuficiente: su
dinamismo fue muy variable y los ingresos voltiles, debido a una
excesiva concentracin de la estructura de ventas en pocos bienes,
generalmente caracterizados por un bajo procesamiento y/o intensivo de
recursos naturales. Una mejor insercin internacional conlleva
exportaciones ms diversificadas en trminos de productos y mercados,

38
la incorporacin de mayor conocimiento y valor agregado, y mejor acceso a mercados de destino para
exportaciones con mayor valor agregado.
Este documento tiene como objetivo analizar el diagnstico que la CEPAL ha hecho desde
1990 hasta 2008, sobre la deficiente insercin internacional de la regin y sus propuestas de poltica
para mejorar la calidad de dicha insercin. Se hizo un anlisis considerando ms de 30 publicaciones
institucionales, principalmente aquellas presentadas a las reuniones de los Perodos de Sesiones, los
Panoramas de Insercin Internacional y los de Inversin Extranjera, entre otros. Esta resea se
presenta en cuatro partes: la primera indica los hechos estilizados de la insuficiente insercin
internacional; la segunda menciona cules son los determinantes y polticas claves para la insercin
internacional; despus se presenta el diagnstico de la CEPAL respecto a las causas de tal situacin; y
en fin, las propuestas de poltica y algunas consideraciones finales.
B. Hechos estilizados
1. Una mayor apertura comercial pero un crecimiento
econmico bajo
Desde los aos ochenta y como resultado de las reformas, los pases latinoamericanos se abrieron al
comercio internacional. El coeficiente de apertura
26
casi se triplic de 8 a 22 % en las ltimas dcadas.
Como se esperaba, los pases pequeos y medianos se abrieron ms que los pases grandes, salvo Mxico
que multiplic por cinco su ndice de apertura. Sin embargo, hasta los inicios de los 2000, las
importaciones crecieron a ritmos ms elevados que las exportaciones, en gran parte a causa de una
amplia reduccin de aranceles y una apreciacin de las monedas regionales durante gran parte de los
aos noventa (CEPAL, 2004a). Desde 2002, son las exportaciones las que crecieron ms rpido, gracias
a los precios elevados de varios productos bsicos claves como el petrleo y los metales. Como
resultado, los balances comerciales se deterioraron durante los noventa pero mejoraron desde 2002
(CEPAL, 2006b).
Sin embargo, el crecimiento econmico desde los ochenta hasta 2003 fue relativamente bajo
comparado con las dcadas precedentes. Despus de la dcada perdida de los ochenta, la regin slo
creci 2,5% entre 1991 y 2002. De 2003 a 2008, el crecimiento de PIB per capita promedio fue de 3,5%,
el cual es el perodo de expansin ms grande y prolongada desde ms de cuarenta aos (CEPAL,
2008a).
2. La diversificacin de productos y mercados
Ha habido avances significativos en la diversificacin de las exportaciones de gran parte de los pases
de la regin en las ltimas dos dcadas, tanto en relacin con el nmero como con la calidad de
productos, en tanto que el patrn en materia de mayor concentracin respecto de los mercados de
destino es ms heterogneo (CEPAL, 2001a). En efecto, con la excepcin de los pases andinos,
Amrica del Sur ha alcanzado mayores grados de diversificacin en productos y en mercados de
destino. En contraste, Mxico, que muestra una gran diversidad de productos de exportacin, y casi la
totalidad de los pases centroamericanos, han visto incrementados sus niveles de concentracin de
mercados geogrficos, situacin que se explica por su gran dependencia del mercado estadounidense
(CEPAL, 2003b). Desde los ochenta hasta la fecha, ms de un tercio del incremento de las
exportaciones en este perodo corresponda a la diversificacin de productos y solo un cuarto a la
diversificacin por destino (CEPAL, 2008a).
Tambin se han producido cambios profundos en la composicin de las exportaciones de
Amrica Latina y el Caribe, tanto en trminos de valor como de contenido tecnolgico. En efecto,
durante los perodos comprendidos entre los quatroenios 1983-1986 y 2003-2006, la participacin de

26
Se calcula como 0,5*(X+M)/PIB a precios constantes.
39
los productos primarios (procesados) en el total de las exportaciones regionales se redujo de 77% a
52%, mientras que el aporte de las manufacturas, de bajo, mediano y alto contenido tecnolgico, ms
que se duplic, pasando de 33% a 48% (CEPAL, 2008a). Por otra parte, es notable que las
exportaciones intrarregionales tengan un coeficiente mayor de manufacturas en relacin con las
exportaciones dirigidas hacia el resto del mundo (CEPAL, 2001a).
3. La insuficiente calidad de la insercin internacional
Aunque el crecimiento econmico depende de muchos ms factores
27
, se reconoce que la contribucin
de la mayor apertura fue insuficiente a causa de la defectuosa calidad de la insercin internacional. Es
decir, los patrones de insercin y especializacin exportadora de la regin han estado determinados por
una competitividad espuria, o sea, por ventajas comparativas estticas, con una demanda internacional
poco dinmica, derivadas de la abundancia de recursos naturales o de mano de obra poca calificada, o
ventajas de localizacin ligadas a la cercana a mercados de alto poder adquisitivo como los de Estados
Unidos. Al contrario de la competitividad autntica o sistmica, la actual competitividad espuria
contribuye poco al crecimiento, y tampoco logra un proceso endgeno de asimilacin y difusin de
conocimiento que se traduzca en una oferta con rpida capacidad de respuesta, as como lo
suficientemente diversificada de bienes y servicios exportables. (CEPAL, 1990, 2004a).
En el tiempo, la CEPAL cambi su diagnstico sobre la causa de la insuficiente
especializacin. En los aos 60 y 70, se criticaban las limitaciones de la especializacin exportadora
en recursos naturales y su dinmica en el comercio mundial, cuyas caractersticas se traducan en la
tendencia al deterioro de los trminos del intercambio. Despus, y sin dejar este argumento, se
mencionaba la falta de eslabonamientos productivos de la especializacin en recursos naturales. Ms
adelante, la Comisin se focaliz en la idea de que la especializacin en recursos naturales no
estimulara la creacin de conocimientos y tecnologa en la misma medida que el sector industrial. En
los ltimos aos, el potencial inherente a la especializacin en recursos naturales ha sido mejor
evaluado y se enfatiza ms la incorporacin de las nuevas tecnologas de la informacin y de las
comunicaciones y de la biotecnologa en las actividades exportadoras como determinantes en la
calidad de la insercin internacional (CEPAL, 2006e; 2008a). Adems, la Comisin enfatiza en su
ltimo documento la insercin de empresas locales en cadenas globales de valor como uno de los
determinantes de las oportunidades de aprendizaje e incorporacin de valor a las exportaciones. Dicha
insercin depende, a su vez, de capacidades tecnolgicas locales.
4. El comercio ha apoyado poco a la transformacin productiva
y el crecimiento
La contribucin de las exportaciones a la transformacin productiva depende, entre otros, de la
diversificacin de las ventas externas, los encadenamientos mediante el desarrollo de redes de
proveedores nacionales y la formacin de clusters. No es posible medir directamente esta
contribucin, pero una manera indirecta se basa en los efectos de las exportaciones en la generacin de
valor agregado. Eso se puede ilustrar mediante un examen del comportamiento en el tiempo
(medianos de los noventa a mediados del 2000) de la estructura de exportaciones y de la produccin
de Amrica Latina: mientras que los productos de bajo, mediano y alto contenido tecnolgico
aumentaron su participacin en las exportaciones, eso no ocurri con su participacin en el valor
agregado. Este es el resultado de la modalidad de insercin externa basada en la maquila con uso
intensivo de importaciones o en actividades productivas con bajos encadenamientos con el resto del
tejido productivo (CEPAL, 2008a).
Un tema central en los anlisis de la CEPAL radica en que la regin no ha logrado desarrollar
significativos encadenamientos productivos e incorporar mayor valor agregado domstico en las
exportaciones. Las hiptesis incluyen i) las reglas del comercio internacional han limitado de manera

27
Estos factores incluyen el esfuerzo de inversin en capital, la formacin de la mano de obra, la calidad de las polticas
macroeconmicas, la calidad de las instituciones, etc.
40
importante las posibilidades de proteger el mercado domstico para estimular el desarrollo de la
produccin interna; ii) un porcentaje creciente de empresas exportadores (locales o multinacionales) son
parte de cadenas globales de valor, donde la decisin de incorporar ms valor agregado en la produccin
local depende de quien lidera la cadena, lo cual por la general son empresas fuera de la regin.
C. Determinantes de la calidad de la insercin internacional
La calidad de la insercin internacional depende de un conjunto de factores y polticas, tales como:
1. Patrn de insercin internacional: el tipo de producto exportado materias primas, bienes
industriales o servicios determina en parte los beneficios de las exportaciones para la
transformacin productiva y el crecimiento, porque no tienen el mismo contenido en valor
agregado y potencial de difusin de los avances tecnolgicos. La Comisin afin esta
visin en 2008, cuando enfatiz que el potencial de aprendizaje tecnolgico depende ms
de cmo se producen los bienes o servicios en vez del tipo de producto o servicio generado
(CEPAL, 2008a).
2. Tipo de cambio: el nivel y la volatilidad del tipo de cambio influyen sobre la oferta de bienes
exportables de una economa a travs de dos mecanismos. Primero, un mayor cambio real
aumenta la razn entre precios de bienes comerciables y precios de bienes no comerciables,
aumentando la rentabilidad del sector comerciable y estimulando la produccin de bienes
existentes y el desarrollo de productos nuevos. Segundo, mayores niveles de produccin as
como nuevos productos surgidos como resultado de una depreciacin, tienen efectos dinmicos
como un mayor nivel de productividad y posiblemente un mejor aprendizaje. El uso del
instrumento cambiario para la diversificacin tiene sus lmites, porque una presin de nuevos
empleos creados podra aumentar los salarios y afectar la rentabilidad. Otra limitante podra ser
un pequeo mercado interno, donde es difcil lograr una escala de produccin suficiente para
crear una nueva ventaja comparativa. En fin, la volatilidad del cambio tambin impacta el sector
exportable, reduciendo los beneficios y aumentando los costos proyectados para entrar a un
nuevo mercado (CEPAL, 2006a).
3. Acceso a mercados: el potencial para no solo aumentar exportaciones sino tambin exportar
productos y servicios con mayor valor agregado depende del acceso que otorgan los socios
comerciales de Amrica Latina. El acceso se puede restringir a travs de barreras
arancelarias y no arancelarias.
4. Sesgo antiexportador: herencia del perodo de sustitucin de importaciones, el sesgo anti
exportador se refiere a la mayor rentabilidad de la produccin para el mercado domstico
relativo al mercado externo a consecuencia de intervenciones pblicas tales como la estructura
arancelaria o el rgimen de tipo de cambio (CEPAL, 1992b). Las exportaciones y su
composicin dependen del grado en que este sesgo persiste.
5. Promocin de las exportaciones: es importante considerar que las primeras empresas que
exportan un nuevo rubro a un nuevo mercado son realmente innovadoras, las cuales, no
obstante que deben incurrir en costos y riesgos, logran que otras empresas se beneficien de sus
esfuerzos de innovacin. Por ello, los exportadores pioneros merecen incentivos para enfrentar
los altos costos iniciales propios de la penetracin en los mercados, y deben ser compensados
por las externalidades positivas que generan para las dems empresas que los imitan (CEPAL,
1999b; 1995). La ausencia de una poltica activa de promocin de exportaciones hace que las
exportaciones tiendan a concentrarse en pocas empresas grandes y en productos de demanda
menos dinmica y de mayor vulnerabilidad en los mercados mundiales (CEPAL, 2004a).
6. Innovacin y difusin de tecnologa: para elevar la competitividad internacional y facilitar la
transformacin productiva se requiere una incorporacin deliberada y sistemtica del progreso
tcnico. Se trata de una competitividad autntica que lleve a elevar el nivel de vida.
Competitividad e insercin internacional, progreso tcnico y equidad reciben un tratamiento
41
integrado. Cabe destacar que todas las escuelas de pensamiento identifican al progreso tcnico
como la fuente bsica del crecimiento econmico (CEPAL, 2008a, 2004a; 1992b). Ya se ha
comprobado que la competitividad emergente se relaciona cada vez menos con los bajos costos
laborales o las rentas de los recursos naturales y, en cambio, depende ms de la calidad de los
recursos humanos, y de la capacidad y la estrategia tecnolgica y competitividad de las
empresas (CEPAL, 1996d). Los esfuerzos de innovacin y desarrollo tecnolgico no se
distribuyen homogneamente en el conjunto de la actividad productiva, sino que se concentran
en el sector manufacturero. As, dicho sector presenta una densidad de esfuerzo y contenido
tecnolgico tres a cuatro veces mayor que el promedio de la actividad econmica. Adems, al
interior del sector manufacturero hay determinadas ramas que concentran el esfuerzo
tecnolgico (CEPAL, 2004a). Ms recientemente, la Comisin enfatiz que los nuevos
paradigmas de las tecnologas de la informacin y de las comunicaciones y de la biotecnologa
estn reconfigurando las capacidades tecnolgicas, productivas y exportadoras. Por eso, los
resultados de las economas son cada vez menos dependiente del tipo de insercin internacional
y dependern cada vez ms de la capacidad de absorber en forma creativa los nuevos
paradigmas tecnoeconomicas (CEPAL, 2008a).
7. Desarrollo de aglomeraciones (clusters) e insercin en cadenas globales de valor: una insercin
internacional exitosa depende de la medida en que el sector exportador se integra al sistema
productivo nacional y favorece el crecimiento progresivo de la productividad del conjunto de la
economa. Asimismo, la calidad y la intensidad de la interaccin entre empresas, mercado e
instituciones pertinentes contribuyen de manera decisiva a incrementar el valor agregado de las
exportaciones y al xito de las unidades productivas, as como al desarrollo local (CEPAL,
2005c). En economas emergentes la iniciativa privada debe encuadrarse en un marco de accin
pblica que estimule la reestructuracin, la diversificacin y el dinamismo tecnolgico ms all
de lo que las fuerzas del mercado podran conseguir por s solas. Debido a la riqueza de
recursos naturales de Amrica Latina y el Caribe, en la regin debe adoptarse una estrategia que
haga hincapi en el desarrollo de aglomeraciones (clusters) basadas en estos (CEPAL, 2005c).
Recientemente, se enfatiza tambin la insercin de empresas locales en cadenas globales de
valor y sus esquemas de gobierno como determinante de las posibilidades y la capacidad de
escalamiento hacia actividades de mayor valor agregado. Las empresas transnacionales juegan
un papel clave en este proceso.
8. Empresas transnacionales: el aporte que pueden hacer las inversiones o la presencia de
empresas transnacionales (ET) al desarrollo de un pas y su insercin internacional es
potencialmente importante. En principio, los pases anfitriones podran tener acceso a
tecnologa, al mejoramiento del capital humano, a la profundizacin de los
encadenamientos productivos y al avance de la capacidad empresarial local. En este
sentido, la inversin de ET podra constituirse en una va para incrementar la
competitividad internacional de las exportaciones regionales (CEPAL, 2004a, 2008a).
9. Infraestructura, logstica y aduanas: la dotacin de infraestructura afecta al crecimiento y al
comercio, en la medida que una mayor disponibilidad y calidad de estos servicios conlleva
una mayor productividad de los factores, costos de produccin ms bajos y una ms alta
rentabilidad para los productores. Esta mayor rentabilidad incentiva la inversin y las
exportaciones y por ende aumenta el crecimiento potencial del producto. Por ejemplo, en el
caso de los pases en desarrollo, las deficiencias en las redes viales elevan
significativamente los costos de transporte y, en general, los costos logsticos, por sobre los
estndares internacionales, lo que incide en la competitividad de estas economas (CEPAL,
2004a). As, el comercio exterior y el transporte internacional estn estrechamente
vinculados (CEPAL, 1996c).
10. Polticas pblicas, la relacin con el sector privado y la sociedad: la visin del papel de la
intervencin estatal en el crecimiento de las ltimas dcadas tuvo un cambio importante, ya
que pas a ser fundamental consensuar esta intervencin con el sector privado. Hasta los
42
aos ochenta se consideraba que el sector pblico debera liderar el proceso del crecimiento
y desarrollo econmico. As, el Estado se dedicaba a apoyar la industrializacin orientada
bsicamente hacia el mercado interno, transfiriendo recursos al sector privado y
estableciendo empresas pblicas en sectores claves para el desarrollo productivo (CEPAL,
1996a). Despus de la crisis de la deuda hasta los aos noventa inclusive, el enfoque
cambi hacia considerar al sector privado como motor de crecimiento, en donde la
intervencin del sector pblico debera ser mnima (el llamado Consenso de Washington).
En los aos 2000, el nfasis se traslad hacia la importancia de las instituciones para el
proceso de desarrollo y al papel activo del Estado para promover el crecimiento de la
economa. En este nuevo paradigma, el Estado debe apoyar al sector privado y de hecho
consensuar sus planteamientos de polticas con este y otros estamentos de la sociedad
(CEPAL, 2008a).
D. Diagnstico
La inapropiada calidad de la insercin internacional de Amrica Latina y el Caribe tiene su base en un
conjunto de factores y polticas deficientes, analizado abajo en mayor detalle.
1. La visin cambiante: de una insercin desfavorable hacia
poco aprendizaje
Segn el diagnostico de la CEPAL, desde su origen, la principal causa de la inapropiada calidad de la
insercin internacional se sita en la especializacin exportadora de la regin en bienes primarios o en
bienes manufacturas producido bajo el esquema de maquila. Se confirmaba que estos dos tipos de
especializacin no habian generado. un proceso endgeno de asimilacin y difusin de conocimiento
(CEPAL, 2004a). Slo una concentracin exportadora y productiva en la industria manufacturera no
maquila tendra un potencial elevado para difundir los avances tecnolgicos. En las ltimas dcadas,
la canasta exportadora de la regin efectivamente se industrializ, pero el peso de la industria en las
economas de la regin se ha reducido rpidamente. Adems, dentro del sector industrial, las
actividades con uso intensivo de conocimiento, han reducido an ms su peso, lo que podra afectar la
capacidad de crecimiento futuro. Esta paradoja entre el peso de la industria en las exportaciones y el
mismo peso en la produccin se explica por la participacin creciente de los productos industriales
fabricados en las zonas maquila en las exportaciones latinoamericanas, los cuales generan poco valor
agregado. La desindustrializacin productiva tambin tiene otras razones (CEPAL, 2008a)
28
.
Recientemente, la Comisin modific su visin sobre el tipo de especializacin exportadora y las
consecuencias para el desarrollo productivo. Aunque ella todava reconoce el mayor potencial de
crecimiento de la productividad en la industria, la Comisin destaca que el potencial de los otros sectores
para aumentar la productividad y difundir conocimiento est subexplotada. Las principales razones de esta
subexplotacin refieren a insuficiente inversin en capital humano y capital fisico (CEPAL, 2004a), y
adems un uso insuficiente de los nuevos paradigmas tecnoeconmicos (las tecnologas de informacin y
de comunicacin, y la biotecnologa) que cruzan transversalmente los sectores productivos. Junto con la
creciente hipersegmentacin de los mercados, las nuevas tecnologias generan muchos nuevos espacios de
competitividad en todos los sectores que permiten a los pases de explotar nuevos nichos y agregar valor,
conocimiento y tecnologa dentro de su propia especializacin (CEPAL, 2008a).
2. Tipos de cambio sobrevaluados y voltiles
Muchos pases de la regin mantenan tipos de cambios (semi) fijos en los aos ochenta y noventa,
para reducir las elevadas tasas de inflacin. Sin embargo, estos regmenes administrados condujeron

28
Estas razones incluyen la liberalizacin acelerada del comercio en el contexto de tipos de cambio apreciados, y la difusin de las
prcticas de tercerizacin (outsourcing) que refieren a que algunas actividades que antes estaban incluidas en los procesos de las
empresas industriales pasen a ser producidas por terceros (CEPAL, 2008a).
43
en varios casos a una apreciacin de las monedas en los aos noventa, la cual empuj las
importaciones y deterior los dficit en la cuenta corriente, los que fueron financiados por capitales
externos (vase grfico 1). Adems, esta apreciacin se convirti en un taln de Aquiles para ajustar
las economas cuando hubo menor disponibilidad de capital causando crisis de balanza de pagos.
Regmenes administrados tambin resultaron costosos por la volatilidad de flujos de capital y las
variaciones de los trminos de intercambio. Dados los potenciales altos costos, varios pases en la
regin cambiaron a un rgimen flexible a partir de los aos noventa y optaron por una meta de
inflacin como ancla nominal de su poltica monetaria (CEPAL, 2004a).
Otra caracterstica de los tipos de cambio durante las ltimas tres dcadas fue su volatilidad, la
cual ha dificultado mantener devaluaciones reales sostenidas en el tiempo y tasas de inversin
elevadas. La alta volatilidad se tradujo en la regin en un magro incentivo a la produccin de bienes
comercializables y exportaciones. Adems, un anlisis economtrico confirma que estos factores
explican en parte la limitada diversificacin de las exportaciones, esto es, el aumento de la proporcin
de bienes exportados con alto contenido tecnolgico (CEPAL, 2006a; 2008a).

GRFICO 1
AMRICA LATINA: TIPO DE CAMBIO REAL EFECTIVO
(Base 2000 = 100)

Fuente: CEPAL (2008a).

3. Insuficiente acceso a mercados de terceros, regional y
unilateral
Parte de la insuficiente integracin internacional de Amrica Latina y el Caribe se debe a los
obstculos arancelarios y no arancelarios que enfrentan sus exportaciones en los mercados de los
pases avanzados del hemisferio norte. A ello se agregan las restricciones de algunos pases
emergentes, inc1uso de Amrica Latina y el Caribe, a lo que se adiciona en ciertos casos una limitada
apertura unilateral. Con respecto a los pases avanzados, la entrada es particularmente difcil en
Estados Unidos y la Unin Europea, que son los principales mercados de destino (vase grfico 2).
Esto es as debido a que los aranceles promedio ocultan las crestas y el escalonamiento arancelario, a
lo que se suman aranceles agrcolas an relativamente elevados, que dificultan los esfuerzos de
diversificacin exportadora de la regin. Adems, existen mltiples barreras no arancelarias y son
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Tipo de cambio real, enero-diciembre 2000=100
Flujos totales netos de capitales privados
44
cada vez ms usuales las restricciones sobre aspectos laborales, ambientales y fitosanitarios (CEPAL,
2004a; 2003b; 2008a).

GRFICO 2
ESCALONAMIENTO ARANCELARIO EN ALGUNOS PASES INDUSTRIALIZADOS, 2004
(En porcentajes)
Unin Europea

Estados Unidos

Japn

Fuente: CEPAL (2004a).

La mejor estrategia para reducir tales barreras es mediante negociaciones multilaterales, pero stas
no han a1canzado logros suficientes. Despus de varias rondas del GATT y de la OMC, el escepticismo y
el malestar de los pases en desarrollo acerca de la posibilidad de incrementar el acceso de sus productos a
los mercados de los pases desarrollados han ido creciendo (CEPAL, 2004a). No obstante, Amrica Latina
y el Caribe, como otros pases en desarrollo, se ha convertido en un actor de relevancia y de cierto
liderazgo, lo que ha implicado una participacin en las negociaciones ahora ms activa (CEPAL, 2005b).
En parte debido al escaso avance logrado a nivel multilateral, los pases de Amrica Latina y el
Caribe han suscrito entre ellos un nmero importante de acuerdos de integracin econmica de distinto
alcance y profundidad, principalmente de carcter subregional y bilateral, que se suman a los ya existentes
(CEPAL, 1994). Entre otras, las principales falencias del proceso de integracin de la regin son
perforaciones al arancel externo comn de las uniones aduaneras, persistencia de barreras no arancelarias y
aplicacin discrecional de medidas de defensa comercial, debilidad de las instituciones comunitarias y
nacionales, limitada cooperacin en polticas macroeconmicas y sectoriales, trato insuficiente de las
asimetras, inadecuada infraestructura y dificultades para procesar las controversias (CEPAL, 2006b).
Paralelamente a los procesos de integracin multilateral y subregional, los pases de Amrica
Latina y el Caribe tambin abrieron unilateralmente sus economas. As, entre los pases en desarrollo,
los de la regin son los que tienen aranceles ms bajos, ya sean los consolidados ante la OMC como
los efectivamente aplicados. Adems, han reducido notablemente su dispersin en torno al promedio.
Asimismo, se han eliminado diversos obstculos no arancelarios a excepcin de algunos compatibles
con la normativa multilateral. Con todo, las medidas no arancelarias que se aplican todava tienen
cierta importancia (CEPAL, 2001b; 1996c).
45
4. Persistente sesgo antiexportador
Si bien en los ltimos aos el sesgo antiexportador se redujo en los pases de Amrica Latina y el Caribe,
persiste an en distintos grados en ellos, pese a las reformas econmicas implementadas. El sesgo
antiexportador consiste en un conjunto de obstculos que enfrentan las empresas exportadoras, los cuales
tambin afectan, aunque en menor medida, a las empresas que producen para el mercado domstico. Este
sesgo se manifiesta, entre otros tipos de obstculos, principalmente mediante la existencia de barreras
arancelarias y no arancelarias que encarecen o dificultan la importacin de bienes y servicios intermedios o
entraban la exportacin. Adems, la ausencia de polticas que garanticen la competencia en el mercado
interno tambin contribuye a que en ocasiones sea ms rentable vender en el pas que en el extranjero. A
todo esto se suma la no disponibilidad de adecuados instrumentos de reintegro de los aranceles pagados por
las importaciones y la falta de eficientes polticas de promocin de exportaciones (CEPAL, 2004a;1999b).
5. Impacto incierto de la promocin de exportaciones
Las estructuras institucionales mediante las cuales se aplican las polticas de promocin y fomento de
exportaciones son variadas en cuanto a su jerarqua y formato en los diversos pases de Amrica
Latina y el Caribe, si bien en general ellas se centran en actividades de informacin comercial,
organizacin para la participacin en ferias y misiones comerciales, as como cursos bsicos de
capacitacin para exportar. Adems, la experiencia regional indica que es difcil calificar y cuantificar
el impacto de la promocin de las exportaciones, debido a que los cambios institucionales no han
permitido contar con series estadsticas continuas. Se constata, sin embargo, que est generndose
cierto reconocimiento de la necesidad de ampliar las estrategias de acceso a los mercados
internacionales (CEPAL, 2004a; 2004b).
Recientemente, la Comisin ha insistido tambin en la falta de coordinacin entre la promocin
de las exportaciones y las estrategias de la innovacin. En la mayora de los pases de la regin, los
apoyos pblicos al desarrollo exportador no otorgan importancia a la variable tecnolgica, mientras
que los programas para la innovacin no se vinculan con la inteligencia del marketing y la
comercializacin en el exterior (CEPAL, 2008a).
6. Escaso esfuerzo de innovacin y difusin de tecnologa
En el actual contexto de creciente globalizacin, los pases de Amrica Latina y el Caribe requieren
importantes cambios tecnolgicos que redunden en acelerados aumentos de la productividad y la
competitividad. En efecto, muchas actividades productivas an se encuentran lejos de la frontera
tecnolgica internacional. Adems, existe una abundante dotacin de recursos naturales que podran
ser explotados con tecnologa de vanguardia para incorporar mayor valor agregado (CEPAL, 1996d).
Sin embargo, los pases de la regin han realizado un escaso esfuerzo (gasto) en el campo de la
investigacin y el desarrollo, lo que queda en evidencia en comparacin con las economas desarrolladas
y algunos pases en desarrollo en Asia (Cuadro 1). Adems, en la regin, el financiamiento de la
investigacin y desarrollo lo realizan principalmente los gobiernos ya que las empresas son responsables
nicamente de un tercio del total, en tanto que en algunos pases desarrollados stas se hacen cargo de
dos tercios. En trminos de investigadores por cada milln de habitantes, la regin tiene
aproximadamente un dcimo del que se observa en los pases desarrollados. Con respecto a la eficacia de
los esfuerzos realizados en el campo cientfico y tecnolgico, se observa que la regin es un actor
marginal aproximado como el nmero acumulado de patentes otorgadas por la Oficina de Patentes y
Marcas de los Estados Unidos (USPTO) entre 2000 y 2006. Adems, la investigacin y desarrollo
resulta en menos patentes en la region que en el caso de los pases desarrollados. Ello se explica por una
menor eficiencia y una orientacin a adoptar tecnologa (CEPAL, 2004a; 2008a).

46
CUADRO 2
INDICADORES DE LA BASE CIENTFICA Y DE LOS ESFUERZOS Y EFICACIA DE LA INNOVACIN
Esfuerzos orientados a la innovacin Eficacia de los esfuerzos por innovar

Nmero de
investigadores
por cada milln
de habitantes
(promedio
2000-2004)
Gasto en
I&D en
porcentajes
del PIB
(promedio
2002-2004)
Gasto en I&D segn sector de
financiamiento (en porcentajes del
total, promedio 2000-2004)
Nmero
de
artculos
cientficos
y tcnicos
por cada
milln de
habitantes
(2003)
Nmero de
patentes
otorgadas
por la
USPTO
d

(acumulado
2000-2006)
Patentes
otorgadas
por la
USPTO
como
porcentaje
del total
concedido a
no
residentes
(acumulado
Gobierno Empresas Otros
c

Argentina 727 0.42 43 26 31 81 330 0.060
Bolivia (Estado
Plurinacional de)
120 0.26 20 16 64 4 2 0.000
Brasil 434 0.94 58 40 2 48 738 0.135
Chile 682 0.68 47 42 11 94 88 0.016
Colombia 105 0.17 13 47 40 8 58 0.011
Costa Rica .. 0.37 .. .. .. 20 27 0.005
Ecuador 47 0.07 .. .. .. 2 15 0.003
Guatemala .. 0.08 .. .. .. 1 7 0.001
Honduras .. 0.06 .. .. .. 2 4 0.001
Mxico 321 0.43 55 35 10 37 568 0.104
Panam 97 0.31 29 0 71 12 8 0.001
Paraguay 80 0.09 63 0 37 1 1 0.000
Per .. 0.12 .. .. .. 5 23 0.004
Uruguay 366 0.22 17 47 36 57 10 0.002
Amrica Latina y el
Caribe
298
b
0.55 55 37 8 27 1 879 0.340
Grupo de los Siete 3 412
a b
2.50 28 64 8 613 424 785 63.330
Australia 3 924 1.62 41 51 8 794 6 530 1.197
Nueva Zelandia 3 945 1.16 45 38 16 759 906 0.166
China 517 1.27 28 63 9 23 2 367 0.434
India 120
a
0.70 76 20 4 12 2 128 0.390
Malasia 300
a
0.60 27 61 12 21 550 0.100
Repblica de Corea 3 187
a
2.59 24 74 2 288 29 270 5.366
Singapur 4 699 2.14 41 52 7 743 2 558 0.469
Finlandia 7 749 3.47 26 70 4 1000 5 612 1.029
Irlanda 2 521 1.12 30 61 10 440 1 068 0.196
Noruega 4 595 1.71 42 49 9 726 1 724 0.316
Espaa 2 189 1.07 40 48 12 401 1 983 0.364
Mundo .. 2.23 31 62 7 158 1 141 751 ..
Fuente: CEPAL (2008) en base de Banco Mundial, Knowledge Assesment Measure (KAM); Oficina de Patentes y Marcas
de los Estados Unidos; Organizacin de las Naciones Unidas para la Educacin, la Ciencia y la Cultura (UNESCO) y
Organizacin de Cooperacin y Desarrollo Econmicos (OCDE), Main Science and Technology Indicators, Pars, 2007.
a
Informacin correspondiente al ao 2004.
b
Corresponde al promedio simple.
c
Incluye instituciones de educacin superior, instituciones privadas sin fines de lucro y fondos del exterior.
d
Oficina de Patentes y Marcas de los Estados Unidos.
47
Durante dcadas, la mayora de los pases de la regin expandieron sus capacidades
tecnolgicas sobre la base de un enfoque de poltica centrado en el aumento de la oferta de los
servicios de apoyo al desarrollo de capacidades tecnolgicas. Esta dinmica cambia en los aos
ochenta, cuando junto a las reformas se adoptaron polticas ms horizontales, orientadas por la
demanda tecnolgica, mientras se introducan reformas en la estructura institucional y se modificaban
los mtodos organizacionales de las instituciones responsables de fomentar la ciencia y la tecnologa.
No obstante lo anterior, la poltica tecnolgica sigue obedeciendo a una lgica lineal, con una dbil
articulacin entre actores econmicos y una escasa capacidad de formulacin e implementacin de
polticas. Adems, los pases carecen de capacidad institucional para una gestin eficiente de los
regmenes de propiedad intelectual, que permita aprovechar los mrgenes de accin que otorgan los
acuerdos que existen en este mbito (CEPAL, 2008a, 2004a; 2002a;).
Con respecto a las TIC, los pases de Amrica Latina y el Caribe han avanzado rpidamente en
la constitucin y desarrollo de una plataforma informtica para posibilitar la implementacin de redes
y la conectividad a la Internet. La plataforma informtica incluye el parque de computadoras, las
lneas telefnicas, las lneas de fibra ptica, las redes inalmbricas de telecomunicacin y otros
componentes de equipamiento fsico. No obstante, todava es incipiente la digitalizacin de la
produccin, lo cual ocurre especialmente en las pymes ms tradicionales que producen para el
mercado interno. Adems, la conectividad de la regin sigue siendo insatisfactoria en varios pases y
la utilizacin de e-commerce cubre solo una pequea parte de los agentes que estn conectados a
Internet. Asimismo, en algunos de los pases de Amrica Latina y el Caribe, no es suficiente la
utilizacin de Internet como medio de interaccin para el pblico en el rea de los servicios como la
telefona, el sector bancario o las oficinas fiscales del Estado (CEPAL, 2008a, 2004a; 2002a).
Una nueva tecnologa que tendr un impacto generalizado importante en el siglo XXI es la
biotecnologa, que abrir muchas oportunidades para el desarrollo de nuevos productos y procesos.
Partiendo de un nmero de patentes similar en 1990, Repblica de Corea alcanz, para el ao 2000, un
volumen acumulado de patentes casi diez veces superior al de Brasil y ms de veinte veces superior al
de Argentina. Sin embargo, una cierta masa crtica de investigadores y empresas existentes en la
regin indica que, aunque en modo incipiente, existe un potencial de desarrollo y adaptacin de las
actividades relacionadas con la biotecnologa (CEPAL, 2008a).
7. Tmido desarrollo de clusters e insercin en cadenas
globales de valor
En la regin se observa una debilidad en los encadenamientos entre los sectores dinmicos y el
conjunto de la actividad productiva. Es decir, ha faltado decisin al respecto ya que hasta ahora las
aglomeraciones no estn suficientemente articuladas en sus eslabones internos y los agentes son
incapaces de aprovechar las externalidades que se derivan de ellas (CEPAL, 2005c; 2002a).
En la mayora de las experiencias de Amrica Latina y el Caribe, la situacin de los
proveedores locales de tecnologa e insumos ha sido dificultada, debido a la presencia de empresas
extranjeras dentro de las redes de proveedores de las transnacionales (CEPAL, 2003b).
Un balance de las iniciativas locales en Amrica Latina indica que hay una creciente
incorporacin de las variables territoriales en los temas de desarrollo productivo, en parte impulsada
por los propios gobiernos locales, a pesar de las deficiencias institucionales y a la falta de experiencia
de dichas autoridades. Asimismo, los programas e instrumentos no siempre disponen de los recursos
necesarios para su operacin. Adems, no obstante que el fomento productivo a nivel local cuenta con
una creciente legitimidad pblica, los gobiernos todava muestran un limitado apoyo a los procesos de
descentralizacin (CEPAL, 2004a).
Amrica Latina y el Caribe tambin se destacan por una relativa baja participacin en cadenas
globales de valor, salvo algunas excepciones. Adems, en las pocas cadenas donde la regin est
presente (industrias manufactureras de tipo maquila, algunos recursos naturales y algunos servicios),
se observa un lento escalamiento y pocos avances en la generacin de procesos productivos de mayor
48
valor agregado y encadenamientos productivos. Eso se debe, en parte, a los sistemas de gobiernos de
algunas cadenas. Por ejemplo las industrias maquila de textil y de vestuario, automotriz y electrnica
tienen un carcter (cuasi) jerrquico, en el que las empresas multinacionales dominan y muchas veces
no estn dispuestas a transferir los conocimientos necesarios para permitir el escalamiento de las
empresas locales y el consiguiente acceso a nuevas fuentes de ingresos. Sin embargo, los pocos
avances en el escalamiento de las cadenas tambin son resultado de las pocas capacidades
tecnolgicas locales de los pases (CEPAL, 2008a).
8. Efectos dismiles de las empresas transnacionales
En general, en Amrica Latina y el Caribe se ha tratado de atraer montos importantes de inversin
extranjera directa (IED), sin discriminar por tipo. Para ello, se han implementado estrategias de
atraccin basadas en polticas horizontales que incluyen liberalizacin, desregulacin, privatizaciones
y establecimiento de garantas (CEPAL, 2006c). Recientemente, este enfoque pasivo est siendo
complementado por polticas ms focalizadas en sectores y proyectos de caractersticas ms
convenientes. Por su parte, la institucionalidad de la promocin de inversiones todava es
relativamente incipiente (vase cuadro 2).
Por otra parte, durante mucho tiempo se ha considerado que los efectos secundarios (spillovers)
de la IED se producen en forma natural y son beneficiosos. No obstante, hay evidencias que sugieren
que tales efectos no se dan automticamente ni son slo positivos. Es comn que las actividades de
investigacin y desarrollo de las ET estn radicados en su casa matriz o en algn pas desarrollado,
por lo que las ET transfieren el resultado de la innovacin pero no las capacidades innovadoras. Ms
an, la ET puede transferir slo la tecnologa que es ms apropiada para aprovechar la dotacin de
factores esttica de la economa anfitriona (lo que ocurre con la maquila, que emplea
fundamentalmente mano de obra no calificada), emigrando cuando la relacin de precios relativos ya
no les resulta conveniente (CEPAL, 2004a).
En suma, la IED en Amrica Latina y el Caribe ha presentado efectos dismiles. Desde una
perspectiva macroeconmica, estos ingresos de capital han contribuido de manera significativa al
financiamiento de las cuentas externas. Asimismo, han ayudado al mejoramiento de la competitividad
internacional de la regin, en especial al incremento de las exportaciones de manufacturas en Mxico
y la Cuenca del Caribe, as como de recursos naturales y de manufacturas basadas en ellos en Amrica
del Sur. Sin embargo, los efectos microeconmicos, como la transferencia y asimilacin de tecnologa,
el establecimiento de encadenamientos productivos, la capacitacin de recursos humanos y el
desarrollo empresarial local han sido escasos (CEPAL, 2008a). Asimismo, especialmente en el caso
de las actividades extractivas, se presenta un limitado escalamiento industrial y tecnolgico (CEPAL,
2004d). En definitiva, los beneficios asociados a una ET no son automticos y estn supeditados al
tipo de estrategia corporativa de las ET y a las polticas pblicas asociadas (CEPAL, 2006c).

CEPAL - Serie Comercio internacional N
CARACTERIZACIN DE LOS ORGANISMOS DE PRO
DE SUS ACTIVIDADES D
Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de encuestas a organismos de
promocin de inversiones.
() Indica el nmero total de empleados que se dedican a la promocin de la IED.
a
Para comparar el nivel de proactividad, se consider lo informado por los organismos encuestados en relacin con la
frecuencia con que realizan actividades de promocin
b
Aproximadamente el 80% de los recursos financieros y humanos se asignan a la gestin del proceso de concesiones
pblicas.
c
Estimacin de personal y presupuesto del CINVER yt de las oficinas central y regionales y representantes den el
exterior de la CORFO que se dedican a la promocin de inversiones extranjeras. Si se considera la promocin de
inversiones nacionales, el total sera de 72 personas.
d
Solo considera la oficina central. Bancomext tiene 80 personas en sus 31 oficinas en el e
est la de promover inversiones.

9. Deficiente infraestructura, logstica y aduanas
Histricamente, el progreso tcnico de los transportes y las telecomunicaciones ha sido uno de los
principales determinantes del continu
1996c). Por otra parte, durante los aos noventa el sector de servicios de infraestructura
latinoamericano fue objeto de profundas transformaciones, principalmente en el rea de las
telecomunicaciones, la energa y el transporte. De hecho, en la mayora de los pases se puso trmino a
los monopolios estatales y se estimul la participacin de los agentes privados.
La apertura de los mercados de servicios de infraestructura y la venta de las empresas e
permitieron el ingreso de empresas extranjeras que, en muchos casos, introdujeron nuevas tecnologas y
modalidades de organizacin empresarial que resultaron determinantes para la modernizacin de la
infraestructura y de los servicios prestados lo
a una diversidad de modelos que difieren entre sectores y pases, de acuerdo con sus realidades especficas.
Desde 1991, hubo avances importantes en las distintas reas de infraestructura y en
aduanero. Las telecomunicaciones evidenciaron un crecimiento significativo en telefona fija y mvil.
El acceso a los servicios de Internet en Amrica latina tambin registr un intenso crecimiento. En el
sector energtico, la industria elctric
que abarc a casi todos los pases de la regin. A fines del 2003, la desregulacin total o parcial de la
generacin y la regulacin de la transmisin y distribucin se haba convertido en una
N 112 Dos estudios de la evolucin del pensamiento de la CEPAL sobre
49
CUADRO 3
OS ORGANISMOS DE PROMOCIN SEGN LA PROACTIVIDAD RELATIVA
DE SUS ACTIVIDADES DE PROMOCIN Y PRESUPUESTO
Indica el nmero total de empleados que se dedican a la promocin de la IED.
frecuencia con que realizan actividades de promocin en el exterior. La matriz presenta posiciones relativas.
r de la CORFO que se dedican a la promocin de inversiones extranjeras. Si se considera la promocin de
inversiones nacionales, el total sera de 72 personas.
Solo considera la oficina central. Bancomext tiene 80 personas en sus 31 oficinas en el exterior, entre cuyas funciones
Deficiente infraestructura, logstica y aduanas
principales determinantes del continuo proceso de internacionalizacin de la economa (CEPAL,
s, la energa y el transporte. De hecho, en la mayora de los pases se puso trmino a
los monopolios estatales y se estimul la participacin de los agentes privados.
La apertura de los mercados de servicios de infraestructura y la venta de las empresas e
infraestructura y de los servicios prestados localmente. Las reestructuraciones de los servicios dieron origen
Desde 1991, hubo avances importantes en las distintas reas de infraestructura y en
sector energtico, la industria elctrica asimismo registr una radical transformacin y reconversin,
generacin y la regulacin de la transmisin y distribucin se haba convertido en una
pensamiento de la CEPAL sobre
CTIVIDAD RELATIVA

en el exterior. La matriz presenta posiciones relativas.
r de la CORFO que se dedican a la promocin de inversiones extranjeras. Si se considera la promocin de
xterior, entre cuyas funciones
o proceso de internacionalizacin de la economa (CEPAL,
s, la energa y el transporte. De hecho, en la mayora de los pases se puso trmino a
La apertura de los mercados de servicios de infraestructura y la venta de las empresas estatales
calmente. Las reestructuraciones de los servicios dieron origen
Desde 1991, hubo avances importantes en las distintas reas de infraestructura y en el mbito
a asimismo registr una radical transformacin y reconversin,
generacin y la regulacin de la transmisin y distribucin se haba convertido en una tendencia
50
preponderante. Bsicamente se ha buscado fomentar la competencia en la generacin, regulando los
monopolios naturales en la transmisin y distribucin (CEPAL, 2004a). Con respecto a las aduanas,
los progresos obtenidos en materia de simplificacin de los controles fronterizos y trmites
administrativos, tanto en relacin a los procedimientos como a la documentacin, han sido
considerables en toda la regin, no obstante que deben ser mejorados (CEPAL, 1996c).
Con todo, a pesar de los logros recientes, el estado de la infraestructura y el acceso a estos
servicios en la regin son an deficientes y la brecha con los pases desarrollados sigue siendo muy
amplia (CEPAL, 2008a; 2004a; 2004b). Particularmente, esto es resultado del bajo dinamismo de la
inversin pblica en infraestructura a partir de mediados de los aos ochenta, el cual no ha sido
compensado por la inversin privada, excepto en el area de las telecomunicaciones. A su vez, la
inversin insuficiente tiene sus orgenes en el bajo y voltil crecimiento econmico, y las
insuficiencias del nuevo marco regulatorio.
10. Relacin entre los actores pblicos y privados
En Amrica Latina y el Caribe, salvo algunas excepciones, falta una participacin privada activa y
estable en las distintas instancias de preparacin y ejecucin de polticas pblicas. En pocos pases de
la regin existen dilogos organizados y continuos entre el sector pblico y el sector privado, sobre
temas de transformacin productiva y crecimiento, insercin internacional y desarrollo exportador.
Adems, por lo general los sectores privado y pblico se coordinan poco, dado la desconfianza del
sector privado hacia el sector pblico y viceversa. Eso resulta en parte de la inestabilidad de los
organismos pblicos y sus funcionarios, tal como el bajo nivel tcnico de los ltimos. Por otro lado, en
muchos pases no hay interlocutores privados adecuados, por falta de colaboracin empresarial que no
favorece la asociatividad (CEPAL, 2008a).
E. Recomendaciones de poltica
Existe un conjunto de polticas que puedan mejorar la calidad de la insercin internacional de Amrica
Latina y el Caribe a travs de impulsar estrategias empresariales orientadas a aumentar el contenido de
valor agregado domstico en las exportaciones y la calificacin de los trabajadores, con el fin de apoyar
al proceso de transformacin productiva de las economas y el crecimiento econmico con equidad.
1. Cambio estructural y aprendizaje por tipo de insercin
internacional
En la dcada de 1990 ocurri un cambio de las principales recomendaciones para fortalecer la
estructura productiva en Amrica Latina y el Caribe, desde de la industrializacin sustitutiva de
importaciones (ISI), orientada al mercado interno, hacia reforzar la especializacin productiva basada
en las ventajas comparativas estticas con polticas de desarrollo productivo que refuerzan a los
mercados en en vez de reemplazarlos. Se debera profundizar y fomentar los encadenamientos
productivos (hacia atrs y hacia adelante) en sectores existentes, lo cual permitir aumentar el
contenido de valor agregado de origen local y diversificar la estructura productiva, Adems, se podria
estimular selectivamente el desarrollo de sectores nuevos, no necesariamente cercanos a las ventajas
comparativas existentes (CEPAL, 2004a).
Recientemente, la Comisin reiter su recomendacin a los pases que tienen que mejorar su
integracin internacional mediante la diversificacin y el desarrollo de sus recursos actuales y de sus
capacidades acumuladas. Actualmente predominan cuatro tipos de insercin internacional y
productivo: el complejo agroindustrial, la minera, la industria manufacturera, tanto la herencia de la
industrializacin sustitutiva como la de exportacin, y los servicios. Para aprovechar cada uno de los
cuatro espacios, se necesita un gran esfuerzo tecnolgico domstico que contribuya a cambiar
gradualmente la estructura productiva en favor de las actividades ms intensivas en cuanto a
generacin y difusin de innovaciones (CEPAL, 2008a).
51
2. Mantener un tipo de cambio competitivo y estable
Se aconseja un rgimen cambiario intermedio de flexibilidad administrada, lo cual combina las
virtudes de flexibilidad con estabilidad. Estos regmenes, como sistemas de devaluaciones graduales o
bandas cambiarias indicativas, pueden absorber ciertos choques externos, mientras que dan incentivos
ms estables para la especializacin internacional. Un tipo de cambio debera reflejar la canasta de
monedas del comercio exterior del pas y se tiene que mover con respecto a sus determinantes de largo
plazo. Adems, el grado de flexibilidad depende del tamao del pas (mientras ms grande, mayor la
flexibilidad), la profundidad del mercado financiero (mientras ms profundo, mayor la flexibilidad) y
grado de apertura de la cuenta de capital (mientras ms abierta, mayor la flexibilidad). Para la ltima
condicin, se pueden necesitar regulaciones de flujos de capital, para manejar presiones que surgen del
financiamiento internacional. Adems, se requiere un conjunto de poltica macroeconmica creble
(CEPAL, 2002a).
3. Mejorar el acceso a mercados a nivel multi, sub y unilateral
Con respecto a las negociaciones comerciales multilaterales, la CEPAL plantea la necesidad de que
Amrica Latina y el Caribe acte a travs de una diplomacia comercial mas activa, as como
consolidando los mbitos de convergencia, permitiendo los matices en los dems temas, sin afectar la
cohesin en los temas centrales. Adems, se seala que Amrica Latina y el Caribe debera focalizarse
en las negociaciones sobre la liberalizacin de los bienes agrcolas, el trato especial y diferenciado, la
necesidad de conservar los espacios de polticas para el desarrollo, y prestar atencin especial a las
economas pequeas y vulnerables (CEPAL, 2004a; 2005b).
A nivel subregional, para que el gran nmero de acuerdos de integracin existentes no sea
disfuncional al desarrollo de los pases, se plantea la necesidad de que se enmarquen en un
regionalismo abierto, proceso que surge de conciliar dos tipos de interdependencia, la favorecida por
convenios especiales de carcter preferencial y la impulsada por las fuerzas del mercado. En
definitiva, la integracin subregional puede ser no slo compatible con sino tambin funcional para el
objetivo de lograr una mejor competitividad sistmica, una transformacin productiva ms eficiente y
crecientes niveles de competitividad internacional (CEPAL, 2008a; 2001b).
Para un regionalismo abierto, los acuerdos comerciales regionales deberan facilitar los
movimientos de capital, la liberalizacin del comercio de servicios y la libre movilidad de las
personas. Asimismo, las normas de origen no tendran que ser un instrumento proteccionista oculto,
que discrimine en contra de los pases con menor capacidad para aprovechar las potencialidades del
mercado ampliado o que tengan una mayor proporcin de inversin extranjera de origen extraregional.
Asimismo, los acuerdos de integracin deberan generar mecanismos para lograr una distribucin mas
equitativa de los costos y beneficios del proceso, as como tambin contribuir a la construccin de
infraestructura y a reducir los costos de transaccin, que aumentan las trabas a los proveedores
regionales y obstaculizan el comercio recproco (CEPAL, 1994). Adems, los procesos de integracin
pueden favorecer la capacidad negociadora regional, lo que mejora el acceso a los mercados de
terceros pases (CEPAL, 2003b).
El proceso de integracin tambin debera contar con normas estables y transparentes de
manera que acte como garanta de que no habr riesgos o incertidumbres en el acceso a los mercados,
proteja la inversin intraregional y evite la doble tributacin, tenga un moderado nivel de proteccin
frente al resto del mundo, logre un nivel aceptable de coordinacin macroeconmica, perfeccione las
medidas antidumping y las salvaguardias, y avance en la armonizacin de estndares tcnicos,
sanitarios y fitosanitarios, de modo que estos no se conviertan en instrumentos proteccionistas
(CEPAL, 1996c; 1994).
Asimismo, la integracin regional debera poseer una institucionalidad en consonancia con su grado
de desarrollo, que cuente con mecanismos eficientes para velar por la incorporacin nacional de los
compromisos adquiridos y por su cumplimiento, as como tambin con un sistema de soluci6n de
controversias verdaderamente vinculante que otorgue certidumbre jurdica (CEPAL, 2004; 2001b; 1996c).
52
En el plano nacional, si bien la apertura unilateral de las economas permite a los exportadores
el acceso a bienes de capital e insumos a precios ms convenientes, esto no basta para alcanzar ritmos
elevados de crecimiento de las exportaciones. Por esto se requiere la aplicacin de polticas
complementarias de carcter integral. Entre stas, cabe destacar la aplicacin de instrumentos
orientados a favorecer una industrializacin exportadora, otorgndole una alta prioridad al
mejoramiento de la infraestructura, la educacin y la tecnologa (CEPAL, 1995).
4. Cambiar el sesgo anti a un sesgo pro exportador
Para contrarrestar el sesgo antiexportador conviene aplicar aranceles bajos, cuyo nivel no solo debe
ser comparado con el pasado, sino especialmente en relacin a los actuales niveles arancelarios de
otros pases. Adems, es necesario hacer esfuerzos para reducir lo ms posible las barreras no
arancelarias y los obstculos a la exportacin que persisten en la mayora de los pases de la regin.
Otra recomendacin general es la de simplificar los procedimientos de exportacin, hacindolos
simples y expeditos, y concentrndolos en una sola oficina que se dedique exclusivamente a las
exportaciones (ventanilla nica). La simplificacin de los trmites de exportacin debera ceirse a
que las formalidades exigidas sean de la mayor sencillez posible, que la informacin necesaria sea de
acceso fcil y transparente, y que los trmites sean expeditos y, cuando se pueda, de aprobacin
automtica y no discrecional (CEPAL, 1999b).
Otro factor importante para reducir el sesgo antiexportador es permitir a los exportadores
acceder a insumos de precio y calidad competitivos. Entre los principales instrumentos de poltica para
facilitar ese acceso estn los sistemas de reintegro que les permitan a los exportadores recuperar los
aranceles pagados por los insumos importados, asegurando que opere como reembolso de derechos
aduaneros y no como subvencin a las exportaciones. Parece razonable que los exportadores no
tengan que pagar doble arancel, es decir en el pas de origen y en el de destino. Tampoco deberan
hacerlo las empresas locales que abastezcan a las exportadoras, especialmente si se trata de pymes.
Este instrumento debe funcionar de manera rpida y simple, y los trmites pertinentes deben reducirse
al mximo. Este sistema debera ser extensivo a la devolucin de otros tipos de impuestos. Estos
mecanismos son indispensables para fortalecer el eslabonamiento ascendente de las exportaciones y
para aumentar el efecto del crecimiento exportador sobre la economa nacional en su conjunto.
Adems, para lograr que un mayor nmero de empresas se dedique de manera permanente a la
exportacin, es necesario disponer de un sistema de suspensin temporal de aranceles aplicable a los
insumos importados para fabricar productos de exportacin. Esto es especialmente importante para las
pymes, que por lo general carecen del necesario capital de trabajo. El xito exportador de Mxico y de
los pases del sudeste asitico se debe en buena medida a los sistemas de suspensin temporal de
aranceles. Las empresas que se beneficien de este sistema deberan acceder a l de la manera ms
expedita posible, y el rol del Estado es ejercer una fiscalizacin rigurosa.
Para contrarrestar el sesgo antiexportador de Amrica Latina y el Caribe, tambin es importante
contar con una eficiente poltica de promocin de exportaciones. Ms todava, deberan implementarse
incentivos que apunten a generar un sesgo proexportador, como los aplicados exitosamente en pases
asiticos de industrializacin tarda, que otorguen seales claras de reasignacin de recursos y talento
empresarial hacia los mercados externos, para as aprovechar mejor la plataforma industrial creada por la
sustitucin de exportaciones, cuya expansin est frenada por los reducidos mercados internos de la
mayora de los pases de la regin. Segn las realidades nacionales, aparte de transitoria y sujeta a metas
precisas de exportacin, la poltica proexportadora, neutral entre exportaciones, debera ser reforzada con
el empleo selectivo de instrumentos de promocin orientados a exportaciones pioneras, industriales, no
tradicionales, de mayor difusin tecnolgica o de mercados especficos (CEPAL, 2004a;1992b).
5. Reforzar la promocin de exportaciones
Una poltica de fomento de exportaciones debe orientarse a diversificar la base exportadora,
favoreciendo rubros con mayor contenido tecnolgico y valor agregado, a reducir la concentracin de
las exportaciones en trminos de productos y mercados, a aprovechar el espacio regional y el
53
desarrollo de territorios fronterizos, y a promover el comercio de servicios. Los apoyos deben
encuadrarse en la normativa multilateral de la OMC, la cual, aunque restringe la mayora de los
subsidios a la exportacin, todava deja mrgenes para establecer incentivos a las exportaciones. En
todo caso, el apoyo debe ser moderado, transitorio y sus resultados tendran que ser sometidos a
evaluaciones externas (CEPAL, 2004b; 2002a).
Asimismo, se requiere de un nuevo diseo de los marcos institucionales, que cambie el nfasis
de las polticas de promocin tradicionales hacia una estrategia integral orientada a estimular y
facilitar el acceso a los mercados externos. Se debera fomentar toda la cadena desde la produccin
misma del bien a ser exportado con, entre otras cosas, la introduccin de normas de calidad, hasta la
comercializacin del producto en el mercado de destino mediante inversiones en logstica para su
distribucin (CEPAL, 2004a). Adicionalmente, sera posible montar pequeos proyectos en ramas
productivas seleccionadas que se estime tengan potencial exportador. A todo esto se agrega la
necesidad de otorgar ms apoyo a la participacin en ferias y de simplificar los trmites de
exportacin (CEPAL, 2004b; 1999b).
Un componente crtico es otorgar acceso al financiamiento y al seguro de exportacin,
particularmente a las pequeas y medianas empresas. Paralelamente, un tipo de iniciativa que no ha
recibido suficiente impulso es la creacin de una banca de inversin u otras entidades privadas
especializadas en la canalizacin de capital de riesgo a empresas o nuevas actividades que busquen
diversificar la base exportadora (CEPAL, 2002; 1999b).
Tambin es vital contar con eficientes instituciones pblicas o mixtas de promocin de
exportaciones, y el uso con este fin de la red de oficinas de dichas instituciones en el exterior o de las
delegaciones diplomticas nacionales. Dichas entidades requieren un financiamiento adecuado y estar
centralizadas en una nica estructura, o en el caso de diversos organismos, estar eficazmente
articulados entre s. Adems, sera necesario establecer un canal fluido de coordinacin y cooperacin
entre la esfera pblica y la privada, que podra llegar a conformar entidades de promocin de carcter
mixto o privado, mediante la licitacin abierta de fondos pblicos. Una diplomacia comercial activa
debera asegurar el acceso a mercados, identificar nuevas oportunidades comerciales y contrarrestar
las diversas polticas que restringen el libre comercio (CEPAL, 2004a; 2002a, 1999b).
Otra medida importante es mejorar la coordinacin entre las polticas de promocin de
exportaciones y los programas de innovacin. Ejemplos de coordinacin son los directorios cruzados
para las agencias ejecutoras y comits interagenciales en cascada por cada iniciativa. Adems, es
importante que los organismos especializados dispongan de funcionarios profesionales y tcnicos de
alto nivel, capacitado y estable, de tal forma que puedan trabajar en forma eficaz con el sector privado
(CEPAL, 2008a).
6. Fortalecer la innovacin y difusin de tecnologa
La insercin internacional por la va de las exportaciones dinmicas es la contraparte de la
transformacin productiva y de la eficiencia sistmica. Para fomentar estas ltimas se requiere
incrementar gradualmente los gastos pblicos y privados en investigacin y desarrollo y aplicar
polticas para la incorporacin y difusin de progreso tcnico. Se trata de implementar polticas
pblicas destinadas a crear un marco ms propicio que permita aprovechar las ventajas de la
aceleracin del cambio tecnolgico y constituir capacidades endgenas de innovacin y de
organizacin productiva. Por ello, es conveniente que las polticas tecnolgicas se orienten a reforzar
las polticas de transformacin productiva y fortalecer un sistema nacional y regional de innovacin
(CEPAL, 2004a; 1992b).
Las polticas tecnolgicas deberan estar relacionadas con la poltica industrial, agrcola,
educacional y de comercio exterior. Adems, las polticas de desarrollo tecnolgico tendran que ser,
aparte de horizontales para remediar fallas de mercado, predominantemente selectivas y tender a
vincular a los agentes de los sistemas de innovacin. Con respecto al financiamiento, es conveniente
otorgar no solo incentivos fiscales, sino tambin estmulos financieros directos a la innovacin e
54
investigacin y desarrollo tecnolgico, administrados por una entidad centralizada que pueda articular
los diferentes instrumentos. Esta institucin debera subsidiar en mayor medida a las pymes, a los
proyectos en los que participe ms de una empresa o centro de investigacin, y privilegiar el grado de
innovacin que se ha logrado y sus repercusiones fuera de la empresa, como por ejemplo en una
aglomeracin productiva (CEPAL, 2008a, 2004a; 1996a).
Tambin las polticas de desarrollo tecnolgico deben orientarse al fortalecimiento de las
empresas, otorgndole una atencin especial al mejoramiento de la infraestructura tecnolgica
(CEPAL, 1995; 1992b). A lo anterior se suma la necesidad de estrechar el vnculo entre el sector
pblico y privado, as como entre la empresa y las instituciones acadmicas y centros de investigacin,
de modo que el desarrollo cientfico sea aplicado por el aparato productivo (CEPAL, 2006b). Al
respecto, sera importante tener como referencia la experiencia de otros pases, como Australia y
Nueva Zelanda (CEPAL, 2006b). Complementariamente, Amrica Latina y el Caribe debe realizar
acciones destinadas a fortalecer la oferta tecnolgica, la demanda proveniente del sistema productivo,
las polticas necesarias para vincular la oferta y la demanda tecnolgicas y, los agentes que pueden
desempear esa vital funcin de enlace. Asimismo, un instrumento de considerable eficacia son las
misiones de observacin y estudio a plantas de primera lnea tecnolgica en los pases desarrollados.
Adems, deben establecerse polticas relativas a los derechos de propiedad intelectual (CEPAL,
2008a; 2004a; 2002a; 1992a).
Los gobiernos de la regin tambin requieren potenciar el uso de tecnologas transversales. En
relacin a las TIC, son necesarias intensas innovaciones para digitalizar los procesos productivos y la
gestin empresarial, lo que requiere disponer de una adecuada plataforma digital y recursos humanos
para utilizarla. Adems, es necesario impulsar polticas para incrementar la conectividad en varios
mbitos, que converja con la que tienen los pases tecnolgicamente desarrollados. Ms an, para que
la brecha digital con estos pases no se ample, deben hacerse esfuerzos para independizar la inversin
en infraestructura y capacidades tecnolgicas del ciclo econmico. Tambin deben tomarse medidas
para reducir la enorme brecha digital interna, tanto social como productiva, que en muchos aspectos es
ms preocupante que la brecha internacional. Con respecto a la biotecnologa, se requiere potenciar las
capacidades tecnolgicas incipientes que algunos pases ya poseen en este campo y adaptar la
reglamentacin por parte de las instituciones sanitarias, las organizaciones mdicas y el sistema de
salud y seguridad alimentaria para estimular su difusin (CEPAL, 2008a, 2004a; 2002a).
7. Estimular las aglomeraciones (clusters) y la insercin en
cadenas de valor
Para crear ms y mejores encadenamientos productivos se podran desarrollar empresas de apoyo
(encadenamientos hacia atrs), particularmente para las manufacturas de produccin integrada y la
industria turstica; instrumentos para la progresin en la cadena de valor (encadenamiento hacia
delante), en especial para la explotacin de recursos naturales y; medidas para la provisin de
servicios logsticos que las empresas puedan contratar externamente como control de calidad,
ingeniera, turismo, consultora tcnica, procesamiento de datos y comercializacin (CEPAL, 2002a).
Es importante promover diversas modalidades de asociacin entre empresas de igual o diferente
tamao y entre stas y el Estado (joint-ventures, licensing y franchising). En efecto, las polticas
pblicas de desarrollo regional y local deben incentivar a las empresas transnacionales para que
establezcan empresas de apoyo (supporting industries) y as lograr aumentos del contenido local y
crear cadenas de valor ms complejas. A partir de las redes (networks) con empresas transnacionales o
entre las propias pymes, stas podran transformarse en eficientes proveedores de insumos y
componentes de bienes, que eventualmente seran exportados por las empresas nacionales o
transnacionales. Esto en el marco de promover a las pymes e incluirlas en los procesos de exportacin
y de generacin de conocimiento. Adems, se debera fomentar el surgimiento e incorporacin de
servicios con alto componente tecnolgico para fortalecer los sistemas de innovacin y fabricar
productos con mayor valor agregado (CEPAL, 2003b; 2002a). Tambin es vital fomentar la
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utilizacin de las tecnologas de informacin y comunicaciones (TICs) como herramienta para
fortalecer los encadenamientos y promover las exportaciones (CEPAL, 2003b).
A modo de sntesis, las polticas de aglomeracin deben orientarse, por una parte, a desarrollar
y fortalecer los factores de competitividad local y regional y, por otra, a promover la articulacin entre
los actores de la aglomeracin. Dentro del primer grupo de polticas, destaca el desarrollo de
infraestructura, recursos humanos, centros tecnolgicos, empresas lderes y redes de subcontratacin.
Dentro del segundo, sobresale el fomento y fortalecimiento de la confianza entre los empresarios, los
proyectos asociativos y los proveedores de servicios, la innovacin y la transferencia de tecnologa
(CEPAL, 2005c).
Para mejorar la insercin y progreso en las cadenas globales de valor, se requiere mejorar las
capacidades tecnolgicas de los pases en los distintos sectores productivos. Para ello, los procesos de
aprendizaje tienen un papel central, los cuales no son espontneos y requieren ante todo la creacin
explcita de capacidades y polticas pblicas diseadas en cooperacin con el sector privado (CEPAL,
2008a).
8. Mejorar la calidad de la inversin directa extranjera
La regin tiene como tarea pendiente mejorar la calidad de la IED y los efectos de las ET. Para ello, es
necesario analizar la IED y la presencia de las ET desde una perspectiva amplia, en la que no slo se
considere su magnitud volumen de recursos asociados a la concrecin de nuevos emprendimientos
por parte de compaas extranjeras, sino tambin las relaciones causales entre sus determinantes
econmicos, las expectativas del pas receptor acerca de los beneficios que sta acarrea y los
problemas que surgen en la materializacin de las inversiones (CEPAL, 2004d). En este contexto, la
poltica nacional debera comprender tres aspectos: identificacin, atraccin y evaluacin de las
inversiones de las empresas transnacionales cuyas estrategias corporativas se adapten mejor a la
estrategia nacional de desarrollo productivo (CEPAL, 2005a). Es decir, se trata de aplicar polticas
ms activas, focalizadas y que estn orientadas a comprobar la realizacin de los beneficios esperados
y a paliar las dificultades que pueden manifestarse (CEPAL, 2005a).
No obstante, la adopcin de polticas ms activas no garantiza la atraccin de una IED de
mayor calidad ni que el pas receptor reciba ms beneficios. De hecho, las polticas activas mal
formuladas y mal aplicadas pueden ser ms costosas que las pasivas, sobre todo cuando las
autoridades locales no tienen una idea clara del potencial de su pas en materia de IED,
especficamente en lo que respecta a su capacidad de absorcin o de las diferencias entre costos
sociales y privados y los beneficios de los grandes proyectos de IED. De este modo, los gobiernos que
estn considerando adoptar polticas de este tipo debern asegurarse de que su estrategia de IED tiene
objetivos claros y realistas en trminos de capacidad nacional de absorcin. Para ello, los gobiernos
deben tener una institucionalidad de promocin de inversiones capaz de llevar adelante esta tarea, que
sea capaz de disear y aplicar polticas que prestan ms atencin al desarrollo productivo de los pases
receptores, haciendo hincapi en la calidad de la IED y sus efectos sobre la estructura del aparato
productivo del pas receptor. Por lo tanto, al definir sus prioridades en materia de desarrollo nacional,
los pases deberan determinar las estrategias corporativas ms relevantes (CEPAL, 2006c).
Por ltimo, es fundamental maximizar los efectos positivos de la IED. En este sentido, existe un
interesante potencial de convergencia entre los intereses de los gobiernos locales y las empresas
transnacionales. En la mayora de los casos, la necesidad de los pases en trminos de atraccin de
tecnologa, mejoramiento del capital humano, profundizacin de los encadenamientos productivos y el
desarrollo empresarial local coinciden con las exigencias de las empresas transnacionales en trminos
de calidad de la mano de obra, redes de proveedores locales e infraestructura cientfica y tecnolgica.
Con el propsito de facilitar este proceso, los pases deberan implementar polticas integradas,
armonizando las polticas de IED con la poltica nacional de desarrollo (CEPAL, 2006c).

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9. Fortalecer la infraestructura y mejorar la eficiencia de
logstica y aduanas
Es necesario aunar esfuerzos pblicos y privados para hacer frente al crecimiento de la demanda de
servicios de infraestructura, fortaleciendo la capacidad ejecutora y financiera del sector pblico y
promoviendo una mayor participacin del sector privado. Se requieren instrumentos que brinden
mayor flexibilidad en la gestin de la inversin pblica en materia de infraestructura. En relacin con
el sector privado, es preciso garantizar un ambiente econmico y poltico relativamente estable y
perfeccionar los mecanismos de regulacin vigentes. Las autoridades reguladoras deben mejorar su
capacidad para negociar y fijar las tarifas de los servicios de infraestructura, las cuales deberan
reflejar una rentabilidad apropiada de la inversin privada en infraestructura sin perjuidicar a la
competitividad de otros sectores. Adems, se requiere crear un nivel suficiente de competencia en el
momento de licitar una concesin y un sistema transparente de tarificacin, as como un sistema
expedito de solucin de controversias (CEPAL, 2008a; 2004a). En el mbito energtico, se debera
aumentar la competencia ante la entrada de nuevos inversionistas a la industria elctrica de la regin.
Adems, es necesario otorgarle mayor apoyo poltico a la integracin energtica del Cono Sur,
impulsando con fuerza lo que se ha denominado el anillo energtico (CEPAL, 2006b).
El transporte debera ser el motor de la integracin regional (CEPAL, 2003b). Los pases
deberan tener como prioridad la conformacin de redes multimodales que articulen mejor la
utilizacin de las vas terrestres, fluviales, martimas y areas, as como facilitar el trnsito fronterizo
de personas, vehculos y cargas (CEPAL, 2003b). La construccin y conservacin de la infraestructura
vial debera ser suficiente para crear y mantener un sistema de transporte terrestre eficaz.
A excepcin del sector de las telecomunicaciones, los sectores de la electricidad y el transporte
requieren una fuerte inversin pblica. En cuanto a las telecomunicaciones, el cuerpo legal que norma
especficamente los actos de los agentes privados y pblicos que interactan en el sector debe
garantizar una regulacin eficaz, el derecho a la libre eleccin, a la informacin veraz y oportuna, a la
no discriminacin, a la seguridad en el consumo, a la proteccin de la salud y del medio ambiente, a la
reparacin y a la indemnizacin, a la educacin para el consumo responsable y a la calidad de los
productos y servicios provistos (CEPAL, 2002a).
Se requiere, adems, que los puestos policiales fronterizos, las aduanas, los servicios de
inspeccin fitosanitaria y zoosanitaria y otros complementarios funcionen de acuerdo con reglas claras
y estn debidamente coordinados entre pases, ya que de lo contrario se entorpece el transporte y se
obstaculiza la facilitacin del comercio. En este mbito, es imperioso perfeccionar las operaciones
aduaneras con reformas y modernizaciones. Tambin es vital la implantacin de un cdigo aduanero
comn dentro de la regin (CEPAL, 2004a). La situacin ideal sera que todo el transporte pudiera
efectuarse como si transcurriera dentro de un solo pas (CEPAL, 1996c). Por lo tanto, es necesario
fortalecer las instituciones relacionadas con la logstica del comercio, armonizar las diversas
disposiciones y reglamentos aduaneros en los mbitos regional y multilateral, as como tambin
impulsar y mejorar las creacin de capacidades, especialmente en beneficio de los pequeos y
medianos exportadores (CEPAL, 2006b).
10. Mayor dilogo y cooperacin entre los actores pblicos y
privados
La transformacin productiva con equidad requiere del apoyo de los distintos agentes sociales,
especialmente en trminos de una motivacin favorable de estos para aceptar las condiciones
requeridas por el proceso de desarrollo. Los agentes econmicos que el Estado debera considerar para
apoyar la transformacin productiva son las elites econmicas, los estratos medios, los obreros
urbanos, el resto de la poblacin urbana (los pobres, sectores informales y marginales), y los
campesinos y trabajadores rurales. El apoyo de los agentes sociales a la transformacin no debiera ser
entendido como la mera aceptacin de una propuesta concebida por los tcnicos y los polticos, sino
como la incorporacin a un proceso de decisiones y realizaciones. Una primera propuesta podra ser
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tarea de los gobiernos, pero el proceso democrtico implica que la interaccin entre los agentes
pblicos y sociales sera la que defina su contenido concreto (CEPAL, 1996a).
El contenido y alcance de la intervencin estatal tendr que someterse a una amplia
concertacin estratgica entre las distintas fuerzas representativas del sector pblico y privado. En
este marco, la accin del Estado exige la autolimitacin y la simplificacin de sus intervenciones,
eficiencia, descentralizacin, estabilidad y realismo, y prospectiva (CEPAL, 1996a).
Un lineamiento estratgico de la intervencin pblica es tener una visin compartida acerca de
cmo crear un futuro inclusivo. Esta situacin exige movilizar las energas sociales en torno a un
proyecto comn, que permita establecer acuerdos a largo plazo, explcitos e implcitos, entre el Estado
y los actores polticos y sociales, respecto de los objetivos y las secuencias de polticas e innovaciones
institucionales necesarias para alcanzarlos. Estos acuerdos tienen que basarse en la adopcin de
compromisos recprocos, especialmente en el caso del sector empresarial, y no tan slo en las
concesiones unilaterales que se espera obtener del Estado para la captacin de rentas (CEPAL, 2004a).
En definitiva, la liberalizacin internacional y la mayor competencia por los mercados externos exigen
que los gobiernos y lderes empresariales establezcan alianzas y formulen polticas y medidas
concretas conducentes a diversificar mercados y productos (CEPAL, 2008a; 2004b).
En base a un estudio de experiencias exitosas de diez pases extraregionales, la CEPAL ha
definido doce principios de base para lograr una exitosa transformacin productiva, insercin
internacional y convergencia de ingresos por habitante. El primero es la definicin de una estrategia de
mediano y largo plazo que sea del inters nacional. El segundo corresponde a que las estrategias
deberan ser de caracter pblico-privadas, inclusivas, sostenibles en el tiempo y flexibles. Los
principios tres a diez se refieren a temas operativos de la implementacin y evaluacin de la estrategia
de desarrollo, incluyendo la necesidad del apoyo de agencias pblicos especializados en reas
prioritarias, la coordinacin y cooperacin entre ellos, y la disponibilidad de un profesionales y
tcnicos de alto nivel, capacitados y estables (CEPAL, 2008a).
F. Consideraciones finales
Esta segunda parte presenta un conjunto de factores y polticas que la CEPAL identifica para explicar
la insuficiente calidad de la insercin internacional de Amrica Latina y el Caribe. Adems, se mostr
un conjunto de polticas para mejor dicha calidad. No solo son importantes los avances en cada rea
individualmente, sino tambin es fundamental cuidar las relaciones entre las polticas. Es decir,
aunque un pas podra haber hecho importantes progresos en un area, deficiencias en otras pueden
generar un resultado general insatisfactorio. Sobre todo, la apertura comercial es una condicin
necesaria pero no suficiente para lograr una buena insercin internacional (CEPAL, 2004a)
En sus anlisis sobre el desarrollo econmico y exportador, la CEPAL tambin considera otros
determinantes y polticas no elaborados en este documento. Ejemplos son la calidad de la educacin y
la capacitacin, la intermediacin financiera, el funcionamiento del mercado laboral, etc.
Este trabajo hace una sntesis generalizando para toda Amrica Latina y el Caribe. Aunque los
argumentos parecen vlidos para la mayora de los pases de la regin, es cierto que hay una gran
heterogeneidad en los avances entre pases, incluso entre sectores dentro de un mismo pas.
Adems, el anlisis es representativo para las ltimas dos dcadas. Sin embargo, en los ltimos
aos se pueden observar algunos cambios que se salen del esquema general. Primero, es cierto que
desde una perspectiva de largo plazo, la participacin de Amrica Latina en el comercio mundial no
ha sido alentadora, pero la tendencia parece haber sido revertida recientemente. En efecto, la
participacin de la regin en las importaciones mundiales baj drsticamente en la segunda mitad del
siglo pasado, si bien se recuper ligeramente entre 1990 y 2005 (CEPAL, 2006b). Segundo, los
elevados precios de los productos bsicos desde 2003 hasta 2008 impulsaron por un lado el
dinamismo exportador de Amrica Latina, mientras que por otro lado revertieron la tendencia a la baja
del peso de dichos productos bsicos con poco valor agregado integrado.
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Bibliografa
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El lector interesado en adquirir nmeros anteriores de esta serie puede solicitarlos dirigiendo su correspondencia a la Unidad de
Distribucin, CEPAL, Casilla 179-D, Santiago, Chile, Fax (562) 210 2069, correo electrnico: publications@cepal.org.

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Nmeros publicados
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112 Dos estudios de la evolucin del pensamiento de la CEPAL sobre la diversificacin productiva y la insercin
internacional (1949-2008), Ricardo Bielschowsky, Miguel Izam, Nanno Mulder, (LC/L.3415), 2011
111 The liberalization of environmental goods and services: Overview and implications for Latin America and the
Caribbean, Marcelo LaFleur. (LC/L.3413), 2011
110 Productivity growth in Latin American manufacturing: what role for international trade intensities?, Sebastin
Fandez, Nanno Mulder, Nicole Carpentier, (LC/L.3412), 2011.
109 Efectos de las medidas de poltica comercial aplicadas en Amrica Latina sobre el comercio regional y
extrarregional, Jos Durn, Mara Ins Terra, Dayna Zaclicever, (LC/L.3406), 2011
108. Los 20 aos del MERCOSUR: una integracin a dos velocidades, Mariano Alvarez (LC/L3404), 2011.
107. The new era of carbon accounting: issues and implications for Latin America and the Caribbean exports, Marcelo
LaFleur, Nevin Rosaasen (LC/L.3373), 2011.
106. The Trans-Pacific strategic economic partnership agreement: a Latin American perspective, Sebastin Herreros
(LC/L.3306-P), (US$10), 2011.
105. Caribbean trade and integration trends and future prospects, Marie Freckleton, Nanno Mulder, Andrea Pellandra,
Esteban Prez Caldentey (LC/L.3277-P), (US$10), 2010.
104. Brazil and India: two BRICs as a building bloc for South-South cooperation, Mikio Kuwayama (LC/L.3273-P),
(US$10), 2010.

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Santiago, noviembre de 2011

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