PERMISO DEL CONGRESO DE LA UNION O DE LA COMISION PERMANENTE. PROPUESTA DE REFORMA AL ARTICULO 88 CONSTITUCIONAL
T E S I S
QUE PARA OBTENER EL TITULO DE LICENCIADO EN DERECHO
P R E S E N T A: KARINA ELIZABETH PAZ CRUZ
Asesor: Lic. Horacio Campos Lozada
Toluca de Lerdo, Estado de Mxico. Febrero, 2008. D E D I C A T O R I A S
Dedico esta tesis primero a mi madre Hilda, por creer en m, adems de ser una mujer excepcional y un ejemplo a seguir, a mi padre, Ral as como a mi hermano Rogelio por su cario.
A mis abuelos Alicia y Arturo. A mis tas y tos Olga, Francisco, Maria, Arturo, Ivone, Alicia, Pablo y Csar. A mis primos y primas Francisco, Arturo, Antonio, J ulio, Daniel, Mariela, Aarn, J ess, Pablo, Csar, Alberto, Ernesto, Zayra e Ivn; por su comprensin y tolerancia.
A mis amigos: Laura Andrea, Horacio y Laura Beatriz por su amistad incondicional y por sus palabras de aliento.
A G R A D E C I M I E N T O S
Agradezco a mi madre Hilda Cruz Pichardo por todo el apoyo incondicional que me brind durante todos estos aos de estudio, a mi padre Ral Paz Miranda y a mi hermano Ral Rogelio Paz Cruz por su comprensin.
A mi asesor de tesis y una de las personas que ms admiro por su inteligencia y sus conocimientos, Lic. Horacio Campos Lozada, a quien le debo el hecho de tener esta tesis.
A la Lic. Laura Andrea Lpez Ortega por apoyarme durante estos ltimos aos.
INTRODUCCION El tema de la presente investigacin de tesis profesional de Licenciatura en Derecho tiene su origen en las negativas del Congreso de la Unin (Cmara de Senadores y Cmara de Diputados, respectivamente) del mes de abril de 2002, para autorizar al entonces Presidente de la Repblica, Vicente Fox Quesada, a ausentarse del pas para realizar una gira de trabajo a Canad (Calgary y Vancouver) y a Estados Unidos de Amrica (San Francisco y Seattle), entre el 15 y 18 abril del 2002, en la cual el titular del Ejecutivo Federal se reunira con el empresario de la computacin Bill Gates; as como la negativa de noviembre de 2006, cuando la Cmara de Diputados le neg el permiso correspondiente para ausentarse ocho das del mes de noviembre del territorio nacional con el fin de realizar una visita de trabajo a Australia y para participar en la XIV Reunin de Lderes de la Agrupacin para la Cooperacin Econmica para Asia y el Pacfico (CEAP, en ingls: Asia-Pacific Economic Cooperation, APEC), en Hanoi, Vietnam, respectivamente.
La negativa de abril del 2002, constituy un hito en la historia del pas toda vez que el Senado de la Repblica, particularmente las bancadas del Partido Revolucionario Institucional (PRI), Partido de la Revolucin Democrtica (PRD), Partido Verde Ecologista de Mxico (PVEM) y un legislador de Convergencia por la Democracia (CD), negaron permiso al Presidente de la Repblica para salir (ausentarse, de acuerdo con el texto del artculo 88 constitucional) del pas, resultado de una votacin nominal de 71 votos contra 41 de los representantes del Partido de Accin Nacional (PAN). Con esa cifra, el Senado rechaz que el entonces Presidente de la Repblica Vicente Fox se ausentara del pas bajo el argumento que: la conduccin de la poltica exterior (mexicana) ha sido confusa y errnea, adems como protesta por los constantes viajes del Primer mandatario.
La segunda ocasin en que se present un hecho similar, fue en noviembre del 2006, cuando la Cmara de Diputados (con el voto de la oposicin) neg al II entonces Presidente de la Repblica Vicente Fox permiso para viajar a efecto de realizar una visita de trabajo a Australia (12 al 16 de noviembre) y participar en la XIV Reunin de Lderes de la Agrupacin para la Cooperacin Econmica para Asia y el Pacfico (CEAP, en ingls: Asia-Pacific Economic Cooperation, APEC), en Hanoi, Vietnam (16 al 19 de noviembre), por considerar y bajo el argumento de los legisladores de oposicin que: el pas atraviesa por una situacin de crisis por el conflicto de cinco meses en Oaxaca y las recientes explosiones en la Ciudad de Mxico, que se atribuyeron a supuestos grupos guerrilleros.
Los partidos Revolucionario Institucional (PRI), de la Revolucin Democrtica (PRD), Convergencia por la Democracia (CD), Verde Ecologista de Mxico (PVEM), del Trabajo (PT), Nueva Alianza y Alternativa, votaron en contra de otorgar el permiso respectivo (258 votos); el Partido Accin Nacional (PAN) vot a favor (187 votos); hubo seis abstenciones. Adems el pleno desech por mayora simple el dictamen, por lo que ste fue devuelto al Senado.
El texto del artculo constitucional en cuestin es:
El Presidente de la Repblica no podr ausentarse del territorio nacional sin permiso del Congreso de la Unin o de la Comisin Permanente en su caso.
Es pertinente mencionar que, previamente a la negativa de abril del 2002, en el mes de diciembre de 1999 el entonces Presidente de la Repblica Ernesto Zedillo Ponce de Len, haba solicitado permiso al Poder Legislativo Federal (Congreso) para viajar a los Estados Unidos, pero al enterarse que en la Cmara de Diputados le iban a rechazar la autorizacin respectiva, de inmediato declin a hacer el viaje.
III Por lo anterior, se realiz un anlisis histrico, jurdico y doctrinal de la divisin de poderes, consagrada en el artculo 49 y la autorizacin del Congreso de la Unin para permitir al titular del Poder Ejecutivo Federal (Presidente de los Estados Unidos Mexicanos) ausentarse del territorio nacional, de acuerdo al artculo 88, ambos de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos.
En uno de los aspectos del desarrollo de la presente investigacin se aborda lo que se conoce como Doctrina, Principio o Teora de la Divisin de Poderes sin embargo, en el caso que nos ocupa, la misma implicara un obstculo al ejercicio de las facultades y atribuciones del titular del Poder Ejecutivo en materia internacional y poltica exterior, desarrolladas en nombre de nuestro pas. Por ello ante las negativas del Poder Legislativo para autorizar al entonces Presidente de la Repblica, Vicente Fox Quesada, a ausentarse del pas para realizar actos inherentes de su propia investidura, la tesista propone una adicin y reforma al artculo 88 constitucional para que se posibilite -en el plano fctico- una plena y genuina colaboracin de poderes; adems es de considerarse que a 91 aos de promulgada nuestra Ley fundamental nunca se ha presentado la posibilidad de proponer la adicin o reforma al precepto en cuestin.
Aunado a lo anterior, los ms connotados doctrinarios, tratadistas y publicistas en materia constitucional de nuestro pas a la fecha (febrero de 2008) no han abordado el anlisis del tema ni mucho han propuesto cambio alguno al dispositivo aludido de nuestro Cdigo supremo.
Por ltimo, cabe dejar asentado que la tesista si bien aborda las ideas de Charles-Louis de Secondat, barn de Montesquieu relativo a las funciones de los Poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial, y que nuestra Constitucin Poltica consagrada en el artculo 49 es partidaria de una difusa colaboracin de poderes IV bajo la premisa de la ausencia de intereses de carcter poltico y/o partidista.
Respecto de la metodologa, cabe mencionar que se emplearon los mtodos siguientes:
a) Sistemtico Jurdico, toda vez que se analizar el sistema jurdico mexicano frente al sistema jurdico de otras naciones (Derecho Comparado).
b) Hipottico- Deductivo, en razn de que partimos de una idea general (Derecho Comparado) a una idea o nocin particular (orden jurdico mexicano).
c) Inductivo, en virtud de que se parte de nuestro orden constitucional (particular) al orden jurdico comparado (general).
d) Histrico, en virtud de que se analizar, en la historia contempornea, las facultades del Poder Legislativo (Cmaras de Senadores y de Diputados) para autorizar y permitir al titular del Ejecutivo Federal, Jefe de Gobierno o Jefe de Estado ausentarse del pas.
e) Sociolgico, inherente a la cuestin jurdica que deriva del propio texto del artculo 88 constitucional (fuente formal), la eficacia de nuestra Constitucin Poltica en vigor respecto de los usos y costumbres de la poltica mexicana y la interaccin de los poderes Legislativo y Ejecutivo en el marco de nuestro orden constitucional; su interpretacin -considerando la formulacin del texto constitucional precitado- y, finalmente, su interpretacin con la ayuda de elementos exteriores al texto constitucional, tales como antecedentes histricos, dinmica social, legislacin comparada, el proceso legislativo, etctera.
V En cuanto al marco terico, se hace mencin que el trabajo de investigacin se circunscribe en el mbito del Derecho Pblico, particularmente en dos ramas: Derecho Constitucional y Derecho Internacional Pblico.
Relativo a la tipologa, la presente tesis es de carcter:
DESCRIPCION DEL TRABAJO El presente trabajo de tesis, se encuentra conformado por seis captulos que, de manera breve, me permito describir:
El Captulo Primero lleva por ttulo Marco Terico Conceptual, en el cual se abordan los conceptos generales y doctrinales del Estado; su naturaleza, aspectos, problemas y caractersticas jurdicas; el Estado desde el punto de vista jurdico (Derecho Poltico), sus funciones y clasificacin del mismo y las realizadas por los Poderes de la Unin; el poder pblico, los poderes pblicos y los poderes constituidos; el rgano constituyente y rganos constituidos en Mxico; las formas de Estado, el gobierno y su conceptualizacin general y doctrinal; el gobierno en el Derecho Poltico, Constitucional y Administrativo; y el origen y desarrollo histrico de las formas de gobierno.
VI En el Captulo Segundo, intitulado Origen y Evolucin de la Doctrina, Principio o Teora de la Divisin de Poderes, como su nombre lo indica, trata sobre la divisin, origen y evolucin de la misma; la divisin de poderes en la doctrina jurdica contempornea (mexicana y extranjera), sus detractores; la divisin de poderes en el constitucionalismo del siglo XIX y en el constitucionalismo moderno; los principios distintivos de la divisin de poderes; su valor actual e influencia de la divisin de poderes; la separacin y colaboracin de poderes; la colaboracin de poderes en el constitucionalismo mexicano; los poderes del Estado y poderes pblicos (Poder Legislativo, Ejecutivo y J udicial), la Administracin Pblica en su sentido funcional; y la Administracin Pblica en nuestro pas.
El Captulo Tercero se denomina Precedentes de las Facultades y Atribuciones de los Poderes Pblicos en Materia Internacional y Poltica Exterior en Mxico, el cual es inherente a las facultades y obligaciones de los poderes pblicos en materia internacional y poltica exterior en la historia constitucional mexicana previstas por diez textos histricos legales: Constitucin Poltica de la Monarqua Espaola (1812), Decreto Constitucional para la Libertad de la Amrica Mexicana (1814), Reglamento Provisional Poltico del Imperio Mexicano (1822), Acta Constitutiva de la Federacin (1824),Constitucin Federal de los Estados Unidos Mexicanos (1824),Leyes Constitucionales (1836), Bases Orgnicas de la Repblica Mexicana (1843), Constitucin Federal de los Estados Unidos Mexicanos (1857), Estatuto Provisional del Imperio Mexicano (1865) y Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos (1917), respectivamente.
El Captulo Cuarto se intitula Antecedentes histrico-legislativos mexicanos sobre la autorizacin que permita al Jefe de Estado y Jefe de Gobierno ausentarse del territorio nacional, conformado por los precedentes histrico-legislativos contenidos en ocho documentos: Constitucin Poltica de la Monarqua Espaola VII (1812), Decreto Constitucional para la Libertad de la Amrica Mexicana (1814), Reglamento Provisional Poltico del Imperio Mexicano (1822), Constitucin Federal de los Estados Unidos Mexicanos (1824), Leyes Constitucionales (1836), Bases Orgnicas de la Repblica Mexicana (1843), Constitucin Federal de los Estados Unidos Mexicanos (1857) y la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos (1917), respectivamente; la reforma al artculo 88 constitucional y el texto vigente del artculo 88 constitucional.
En el Captulo Quinto Facultades y Obligaciones del Presidente de los Estados Unidos Mexicanos en Materia Internacional y Poltica Exterior, se aborda lo referente al Presidente de los Estados Unidos Mexicanos, las causas de su predominio en el sistema poltico mexicano; sus facultades y obligaciones en materia internacional y poltica exterior previstas por nuestra Ley Fundamental, la reforma a la fraccin X del artculo 89 constitucional, la opinin doctrinaria de los especialistas Emilio O. Rabasa Miskhin y J orge Madrazo; los rganos del Estado en las relaciones internacionales (Jefe de Estado y su rgimen de inmunidad, el Secretario de Relaciones Exteriores, los Agentes Consulares y su clasificacin jerrquica en Mxico, los Agentes Diplomticos y las categoras jerrquicas de los funcionarios diplomticos del Servicio Exterior Mexicano).
El Captulo Sexto lleva por ttulo La Autorizacin del Poder Legislativo para que el Jefe de Estado o Jefe de Gobierno se ausente de su pas en el Derecho Comparado, analiza las constituciones y leyes fundamentales de dieciocho pases: Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia, Costa Rica, Chile, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Panam, Paraguay, Per, Portugal, Repblica Bolivariana de Venezuela, Repblica Dominicana y Uruguay.
VIII En el apartado correspondiente se asientan veinte conclusiones. Se hace una propuesta de adicin y reforma al artculo 88 constitucional y se agregan dos anexos: Antecedentes histrico-legislativos mexicanos sobre la autorizacin que permita al Jefe de Estado y Jefe de Gobierno ausentarse del territorio nacional y La autorizacin del Poder Legislativo para que el Jefe de Estado o Jefe de Gobierno se ausente del pas en el Derecho Comparado, conformados por dos cuadros que resumen las disposiciones legales al respecto.
Finalmente se hace una relacin de las fuentes documentales consultadas para el desarrollo de la presente investigacin: Bibliografa general; Diccionarios y enciclopedias generales, Diccionarios y enciclopedias jurdicas y especializadas; Legislacin mexicana (histrica y vigente), extranjera (Derecho Comparado: constituciones y leyes fundamentales de 18 pases), internacional y legislacin comentada; hemerografa; y metodologa de la investigacin jurdica y social.
La consulta de bibliografa sobre metodologa de la investigacin jurdica y social, fue de gran vala porque se pudo constatar fehacientemente todas y cada una de las formas de desarrollar un trabajo de investigacin, como se hacen las notas a pi de pgina y forma en que deben aparecen los datos de identificacin de las diferentes fuentes de informacin, haciendo notar que no existe un criterio uniforme al respecto, ya se trate de autores mexicanos como extranjeros.
INDICE Pg.
INTRODUCCION I-V DESCRIPCION DEL TRABAJO V-VIII
CAPITULO PRIMERO MARCO TEORICO CONCEPTUAL 1.1. Concepto de Estado 1 1.1.1. Conceptos doctrinales 2 1.1.2. El Estado en el sistema historicista 5 1.2. Naturaleza del Estado 7 1.3. Aspectos y problemas jurdicos del Estado 8 1.3.1. Caractersticas jurdicas del Estado 9 1.3.2. El Estado desde el punto de vista jurdico 10 1.3.3. El Estado en el Derecho Poltico 10 1.4. Funciones del Estado 11 1.4.1. Clasificacin 13 1.4.2. Distintas funciones realizadas por los Poderes de la Unin 16 1.5. Poder Pblico 20 1.5.1. Poderes pblicos 23 1.6. Poderes constituidos 23 1.7. Organo constituyente y rganos constituidos en Mxico 25 1.8. Formas de Estado 27 1.9. El gobierno 27 1.9.1. Concepto doctrinal 28 1.9.2. El gobierno en el Derecho Poltico, Constitucional y Administrativo 29 1.9.3. Formas de gobierno 30 1.9.3.1. Origen y desarrollo histrico 31
CAPITULO SEGUNDO ORIGEN Y EVOLUCION DE LA DOCTRINA, PRINCIPIO O TEORIA DE LA DIVISION DE PODERES 2.1. La divisin de poderes 44 2.1.1. Origen y evolucin 45 2.1.2. La divisin de poderes en la doctrina jurdica contempornea 59 2.1.2.1. Doctrina jurdica mexicana 60 2.1.2.2. Doctrina jurdica extranjera 61 2.1.3. Detractores de la divisin de poderes 64 2.1.4. La divisin de poderes en el constitucionalismo del siglo XIX 66 2.1.5. La divisin de poderes en el constitucionalismo moderno 66 2.1.6. Principios distintivos de la divisin de poderes 68 2.1.7. Valor actual de la divisin de poderes 69 2.1.8. Influencia de la divisin de poderes 70 2.1.9. Separacin de poderes 72 2.1.10. Colaboracin de poderes 73 2.1.10.1. La colaboracin de poderes en el constitucionalismo mexicano 73 2.2. Poderes del Estado y poderes pblicos 84 2.2.1. Poder Legislativo 84 2.2.2. Poder Ejecutivo 88 2.2.2.1. Administracin Pblica 89 2.2.2.2. Sentido funcional 91 2.2.2.3. La Administracin Pblica en Mxico 92 2.2.3. Poder J udicial 93
CAPITULO TERCERO PRECEDENTES DE LAS FACULTADES Y ATRIBUCIONES DE LOS PODERES PUBLICOS EN MATERIA INTERNACIONAL Y POLITICA EXTERIOR EN MEXICO 3.1. Facultades y obligaciones de los poderes pblicos en materia internacional y poltica exterior en la historia constitucional mexicana 100 3.1.1. Constitucin Poltica de la Monarqua Espaola (1812) 100 3.1.2. Decreto Constitucional para la Libertad de la Amrica Mexicana (1814) 101 3.1.3. Reglamento Provisional Poltico del Imperio Mexicano (1822) 102 3.1.4. Acta Constitutiva de la Federacin (1824) 103 3.1.5. Constitucin Federal de los Estados Unidos Mexicanos (1824) 106 3.1.6. Leyes Constitucionales (1836) 108 3.1.7. Bases Orgnicas de la Repblica Mexicana (1843) 110 3.1.8. Constitucin Federal de los Estados Unidos Mexicanos (1857) 112 3.1.9. Estatuto Provisional del Imperio Mexicano (1865) 114 3.1.10. Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos (1917) 116
CAPITULO CUARTO ANTECEDENTES HISTORICO-LEGISLATIVOS MEXICANOS SOBRE LA AUTORIZACION QUE PERMITA AL JEFE DE ESTADO Y JEFE DE GOBIERNO AUSENTARSE DEL TERRITORIO NACIONAL 4.1. Precedentes histrico-legislativos 118 4.2. Constitucin Poltica de la Monarqua Espaola (1812) 118 4.3. Decreto Constitucional para la Libertad de la Amrica Mexicana (1814) 120 4.4. Reglamento Provisional Poltico del Imperio Mexicano (1822) 122 4.5. Constitucin Federal de los Estados Unidos Mexicanos (1824) 124 4.6. Leyes Constitucionales (1836) 125 4.7. Bases Orgnicas de la Repblica Mexicana (1843) 126 4.8. Constitucin Federal de los Estados Unidos Mexicanos (1857) 127 4.9. Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos (1917) 128 4.9.1. Reforma al artculo 88 constitucional 130 4.10. Texto vigente del artculo 88 constitucional 132
CAPITULO QUINTO FACULTADES Y OBLIGACIONES DEL PRESIDENTE DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS EN MATERIA INTERNACIONAL Y POLITICA EXTERIOR 5.1. El Presidente de los Estados Unidos Mexicanos 133 5.2. Causas del predominio del Presidente de la Repblica en el sistema poltico mexicano 134 5.3. Facultades y obligaciones del Presidente de los Estados Unidos Mexicanos en materia internacional y poltica exterior previstas por la Constitucin Poltica 136 5.4. Reforma a la fraccin X del artculo 89 constitucional 137 5.5. Opinin doctrinal 140 5.6. Organos del Estado en las relaciones internacionales 143 5.6.1. J efe de Estado 143 5.6.1.1. Inmunidad de los J efes de Estado 144 5.6.2. Secretario de Relaciones Exteriores 145 5.6.2.1. Agentes Consulares 149 5.6.2.1.1. Clasificacin jerrquica en Mxico 151 5.6.2.2. Agentes Diplomticos 151 5.6.3. Categoras jerrquicas de los diplomticos del Servicio Exterior Mexicano 152
CAPITULO SEXTO LA AUTORIZACION DEL PODER LEGISLATIVO PARA QUE EL JEFE DE ESTADO O JEFE DE GOBIERNO SE AUSENTE DE SU PAIS EN EL DERECHO COMPARADO 6.1. Derecho Comparado 153 6.1.1. Argentina 160 6.1.2. Bolivia 160 6.1.3. Brasil 161 6.1.4. Colombia 162 6.1.5. Costa Rica 162 6.1.6. Chile 163 6.1.7. Ecuador 164 6.1.8. El Salvador 165 6.1.9. Guatemala 165 6.1.10. Honduras 166 6.1.11. Nicaragua 167 6.1.12. Panam 170 6.1.13. Paraguay 171 6.1.14. Per 172 6.1.15. Portugal 173 6.1.16. Repblica Bolivariana de Venezuela 174 6.1.17. Repblica Dominicana 175 6.1.18. Uruguay 175
Conclusiones 177 Propuesta de adicin y reforma al artculo 88 constitucional 184 Anexo 1. Cuadro resumen 191 Anexo 2. Cuadro resumen 196 Fuentes documentales 207 1. Bibliografa General 207 2. Diccionarios y Enciclopedias Generales 213 3. Diccionarios y Enciclopedias J urdicas y Especializadas 213 4. Legislacin 214 4.1. Mexicana (Histrica y vigente) 214 4.2. Extranjera 215 4.3. Internacional 216 4.4 Legislacin Comentada 216 5. Hemerografa 217 6. Metodologa de la Investigacin J urdica y Social. 217 CAPITULO PRIMERO MARCO TEORICO CONCEPTUAL
1.1. Concepto de Estado El concepto y significado del trmino Estado han dado origen a importantes anlisis, cuestiones, debates, estudios y reflexiones en disciplinas diversas, entre ellas: la Ciencia Poltica 1 , Filosofa Poltica, Historia Poltica, Politologa, Sociologa Poltica, Teora del Estado y la Teora Poltica, sin soslayar lo relativo al Derecho y la Ciencia Jurdica.
En trminos generales, se concepta al Estado como:
La organizacin poltica de un pas, con personalidad jurdica independiente en el plano internacional, cuyos lmites territoriales son determinados por su propia soberana. Los lmites internos de su potestad de mando vienen acotados por los diversos niveles de poder de las restantes sociedades que conviven dentro de sus lmites;
El pas o dominio de un prncipe o rey; a un territorio federado (miembro de un Estado federal); y
El Estado federal, compuesto por Estados particulares cuyos poderes territoriales gozan de autonoma para su vida interior. 2
1 La Ciencia Poltica, Politologa o Politicologa, en su sentido ms amplio (latu sensu), es la disciplina cientfica que estudia los fenmenos polticos, la organizacin y funcionamiento de las instituciones polticas y el estudio sistemtico del gobierno y del Estado. Se basa en el anlisis del origen y tipologa de los regmenes y sistemas polticos, sus estructuras, funciones e instituciones; las formas en que los gobiernos identifican y resuelven problemas socioeconmicos; las interacciones entre grupos e individuos decisivos en el establecimiento, mantenimiento y cambio de los gobiernos; los fenmenos, hechos y lenguaje polticos; las relaciones entre las actividades polticas y las econmicas; las ideologas polticas, etctera. 2 Gran Enciclopedia Salvat. Espaa, Salvat, 2002, tomo 12, voz: Estado. 2 1.1.1. Conceptos doctrinales Distintos pensadores y publicistas han emitido sus conceptos, consideraciones, estimaciones, ideas, juicios, opiniones, reflexiones y sugerencias en torno al concepto de Estado.
En este apartado se exponen, de manera cronolgica, los aportados por los alemanes Immanuel Kant y George J ellinek; los espaoles Adolfo G. Posada, Luis Snchez Agesta y Rafael de Pina Miln; los franceses Henri Capitant, J acques Maritain y Len Duguit; y el italiano Giorgio del Vecchio.
a) Immanuel Kant 3
[El Estado] es la reunin de una multitud de hombres que viven bajo leyes jurdicas. 4
b) George Jellinek
El Estado es la corporacin territorial dotada de un poder de mando originario. 5
c) Adolfo G. Posada 6
El Estado es una organizacin social constituida en un territorio propio, con fuerza para mantenerse en l e imponer dentro de l un poder supremo de
3 IMMANUEL KANT. (1724-1804), filsofo alemn, autor de las obras: De mundi sensibilis atque intelligibilis forma et principiis (1770); Kritik der reinen Vernunft (Crtica de la razn pura, 1787); Kritik der praktischen Vernunft, (Crtica de la razn prctica,1788); Kritik der Urteilskraft (Crtica del juicio,1790); y Opus Postumum (1796-1803) -constituida por un manuscrito inacabado (bergang von den metaphysischen Anfangsgrnde der Naturwissenschaft zur Physik), conjunto de trece legajos (XIII Convoluta). Cfr. KANT. Fundamentacin de la metafsica de las costumbres. Crtica de la razn prctica. La paz perpetua. Mxico. Porra, 12a.edicin, 2000, 254 pp. 4 IMMANUEL KANT. Citado por RAMIREZ GRONDA, J uan D. Diccionario Jurdico. Buenos Aires. Claridad, 12a. edicin, 2003, p. 141, voz: Estado. 5 JELLINEK, Georg. Teora General del Estado. Mxico, Compaa Editorial Continental, 1958, pp. 645 y 646. 6 ADOLFO G. POSADA (1860-1944), socilogo y jurista espaol. Catedrtico de Derecho Poltico y Administrativo en la Universidad de Oviedo. Entre sus obras destacan: Tratado de Derecho Poltico" (1892-93), Teora Social y Jurdica del Estado(1922) y La idea pura del Estado(1933). 3 ordenacin y de imperio, poder ejercido por aquel elemento social que en cada momento asume la mayor fuerza poltica. 7
d) Luis Snchez Agesta 8
El Estado es una comunidad organizada en un territorio determinado, mediante un orden jurdico servido por un cuerpo de funcionarios y definido y garantizado por un poder jurdico, autnomo y centralizado que tiende a realizar el bien comn, en el mbito de esa comunidad. 9
10
De esta manera, las ideas de Estado y comunidad son inherentes: el Estado es la comunidad organizada; pero en esta concepcin subyace la distincin entre Estado- organizacin, Estado-nacin y Estado-comunidad poltica. 11
e) Rafael de Pina Miln 12
El Estado es la sociedad jurdicamente organizada para hacer posible, en convivencia pacfica, la realizacin de la totalidad de los fines humanos. 13
Adems, el especialista 14 seala que:
[...] el uso de la palabra Estado es relativamente moderno, habiendo tenido comienzo en tiempos de Maquiavelo. 15
7 ADOLFO G. POSADA. Citado por OSSORIO Y FLORIT, Manuel. Diccionario de Ciencias Jurdicas, Polticas y Sociales. Buenos Aires, Heliasta, 30a. edicin, 2004, pp. 379 y 380, voz: Estado. 8 LUIS SANCHEZ AGESTA (1914-1997), jurista, historiador y poltico espaol. Entre sus obras se mencionan: Historia del Constitucionalismo Espaol (1955); Curso de Derecho Constitucional Comparado (1965); Sistema Poltico de la Constitucin Espaola de 1978 (1982); La democracia en Hispanoamrica (1987), Principios de Teora Poltica, y Lecciones de Derecho Poltico. 9 SANCHEZ AGESTA, Luis. Principios de Teora Poltica. Madrid, Editora Nacional, 1983, pp. 280 a 284. 10 SANCHEZ AGESTA, Luis. Lecciones de Derecho Poltico. Madrid, Editora Nacional, 1983, pp. 567 y 568. 11 Cfr. PALES, Marisol (Dir). Diccionario Jurdico Espasa. LEX. Madrid, Espasa Siglo XXI, 2002, pp. 656 y 657, voz: Estado. 12 Exiliado en Mxico con motivo de la Guerra Civil espaola (1936-1939). 13 PINA, Rafael de. Diccionario de Derecho. Mxico, Porra, 33a. edicin, 2004, pp. 258 y 259, voz: Estado. 14 Idem. 15 NICOLAS MAQUIAVELO (1469-1527), escritor y poltico italiano, fue uno de los primeros pensadores que plantearon una concepcin autnoma de la Ciencia Poltica, cuya metodologa poltica aparece en Il Principe (El 4 f) Henri Capitant
El Estado es un grupo de individuos establecidos sobre un territorio determinado y sujetos a la autoridad de un mismo gobierno. 16
g) Jacques Maritain El doctrinario en cita circunscribe el concepto de Estado a su organizacin estricta, es decir, al conjunto de rganos estatales considerados como meros instrumentos de la comunidad poltica, contraponiendo as de manera ms abierta las ideas de Estado y sociedad. 17
h) Len Duguit El constitucionalista francs opina:
El Estado es una agrupacin humana, fijada sobre un territorio determinado, donde los mas fuertes imponen su voluntad a los mas dbiles. 18
i) Giorgio del Vecchio El tratadista italiano 19 en su obra Lo Stato (El Estado, 1953) lo defini en dos sentidos: 20
[El Estado es la unidad de un sistema jurdico que tiene en s mismo el propio centro autnomo y que est, en consecuencia, provisto de la suprema cualidad de persona en sentido jurdico. 21
Prncipe, 1513). En otras obras intentaba, a travs de estudios histricos, ilustrar sus tesis polticas, por citar: Discorsi sopra la prima deca di Tito Livio (1513-19), Dellarte della guerra (1516-20) e Istorie fiorentine (1521-25). 16 HENRI CAPITANT. Citado por OSSORIO Y FLORIT. Op. Cit. 17 MARITAIN, J acques. El hombre y el Estado. Madrid, Encuentro, 2002, pp. 57 y 58. 18 LEON DUGUIT. Citado por RAMIREZ GRONDA. Op. Cit. 19 Ex Rector de la Universidad de Roma; jurista de de tendencia naturalista. 20 VECCHIO, Giorgio del. Teora del Estado. Barcelona, Bosch, 1956. 21 GIORGIO DEL VECCHIO. Citado por PINA. Op. Cit. 5 [El Estado es el sujeto de la voluntad que establece un orden jurdico o bien es el sujeto del orden jurdico en el cual se verifica la comunidad de vida de un pueblo. 22
1.1.2. El Estado en el sistema historicista 23
Una parte de la Doctrina 24 aplica la idea de Estado a todas las formas polticas asumidas a lo largo de la Historia 25 por las comunidades independientes, quedando comprendidas en ella, incluso, las ciudades-estado (polis) en la antigua Grecia o el imperio romano. Sin embargo, con mayor precisin, otros autores limitan el concepto a una forma poltica histricamente concreta, aunque difieren en determinar que el Estado aparece, nace o surge en alguno de los momentos histricos siguientes:
Posterior al imperio de Carlomagno 26 , en la civilizacin occidental;
En los reinos medievales de la Baja Edad Media 27 (siglos XII-XV); y
En el Renacimiento 28 (XV y XVI).
22 GIORGIO DEL VECCHIO. Citado por RAMIREZ GRONDA. Op. Cit. 23 Historicista: Perteneciente o relativo al historicismo: tendencia intelectual a reducir la realidad humana a su condicin histrica. 24 Doctrina: Conjunto orgnico de ideas sobre una materia. 25 Historia: En trminos generales, narracin de los acontecimientos pasados referentes al hombre y a la sociedad humana; y conjunto de sucesos narrados por los historiadores. 26 CARLOS I o CARLOMAGNO (742-814); rey de los francos (768-814), de los lombardos (774-814) y emperador (800-814). Contribuy a forjar un Occidente cristiano, dotado de un mismo sistema institucional y de una misma civilizacin. Bajo su decidido apoyo y proteccin se produjo un notable renacimiento cultural. Durante la Edad Media, su figura alcanz perfil legendario. Su reinado se conoce como imperio carolingio. 27 Segn algunos historiadores, la Edad Media empieza con las invasiones brbaras del siglo V y se prolonga hasta la cada de Constantinopla (1453, siglo XV). La Baja Edad Media inicia con un perodo de expansin econmica (siglos XII-XIII) y finaliz con la crisis general de las centurias XIV y XV. 28 Renacimiento: Culto a la antigedad grecolatina, al estudio y la imitacin de los autores clsicos, a que se consagraron eruditos, intelectuales y escritores europeos (XIV y XVI). Fase extremadamente brillante y renovadora por la que atravesaron la cultura, el arte y las letras europeas (aproximadamente, 1450 a 1570). Sus orgenes y focos difusores se sitan en las cortes y repblicas italianas, que gozaban de cierta estabilidad poltica y expansin econmica. Histricamente se origin en la era de los descubrimientos geogrficos y las conquistas ultramarinas, el desmembramiento de la cristiandad y el desarrollo de los nacionalismos, la introduccin de la imprenta (entre 1460 y 1480) y la consiguiente difusin de la cultura. 6 En todo caso, los planteamientos historicistas han enriquecido y matizado el concepto de Estado; especialmente desde el punto de vista del concepto ms usual de Estado, se consideran elementos del mismo el pueblo regido por l, el territorio sobre el que ejerce su poder, y el poder mismo que ostenta. El elemento poder ofrece ciertas singularidades de extraordinaria importancia.
Con excepciones contadas, se precisa al poder del Estado como soberano, hasta el punto de considerar a la soberana como una de sus caractersticas fundamentales. La soberana del Estado supone que no reconoce un poder igual dentro de l, ni superior fuera de l, sin embargo este carcter se vio sometido a una profunda reconsideracin como consecuencia -entre otras causas- de la aparicin de las superpotencias, con un papel preponderante en sus respectivos bloques, de lo que se siguen limitaciones indudables para la soberana de los Estados, incluso los considerados ms fuertes.
La evolucin del Estado ofrece realidades cambiantes, diferentes y variables tanto en lo que concierne a la constitucin, disposicin, distribucin y estructura de sus rganos como a sus fines y a los lmites de su poder en funcin de los Derechos Humanos. En este sentido, cabe distinguir entre: el Estado medieval, el Estado absoluto (desde el Renacimiento a las revoluciones liberales), el Estado liberal o constitucional (producto de tales revoluciones) y el Estado totalitario (Estados fascistas y comunistas).
El modelo liberal o constitucional -prototipo del mundo occidental actual- se caracteriza tradicionalmente por tres principios bsicos:
1. Estado de Derecho 29 ;
29 Estado de Derecho: frmula relativamente reciente en el Derecho Constitucional, con la que se quiere significar que la organizacin poltica de la vida social, el Estado, debe estar sujeta a procedimientos regulados por ley. El 7 2. Separacin de poderes (ejecutivo 30 , judicial 31 y legislativo 32 ); y
3. Exaltacin de los derechos individuales.
No obstante, requiere ciertas precisiones que son producto del cambio histrico contemporneo. Una es su conversin en Estado democrtico-liberal (constitucionalismo democrtico) como consecuencia del auge de la participacin popular en los rganos del Estado, es decir, del paso de un sufragio restringido al sufragio universal. Otra es la ampliacin de sus fines (intervencionismo) 33 frente a la restrictiva concepcin originaria del Estado liberal.
La separacin de poderes puede suponer las mayoras parlamentarias 34 que, dentro de un sistema partido-crtico, son titulares del Poder Ejecutivo. 35
1.2. Naturaleza del Estado Desde el punto de vista terico, en cuanto a su naturaleza, el Estado:
Es una comunidad poltica desarrollada, consecuencia natural de la evolucin humana;
Es la estructura del poder poltico de una comunidad;
Estado de Derecho supone el reconocimiento de los derechos personales (imperio de la ley), la responsabilidad del Estado y la legitimacin democrtica del mismo. 30 Poder Ejecutivo: El que gobierna un Estado y hace ejecutar sus leyes. 31 Poder Judicial: El que ejerce la administracin de la justicia. 32 Poder Legislativo: El que hace y reforma las leyes. 33 Intervencionismo: Actuacin del Estado en la actividad econmica. 34 Parlamentarismo: Doctrina y sistema polticos basados en un relativo equilibrio de los poderes del Estado (Legislativo, Ejecutivo y J udicial) y caracterizados por la responsabilidad poltica del Gobierno ante el Parlamento, que tiene derecho a disolverlo. (Parlamento: Institucin poltica formada por una o varias asambleas compuestas por un elevado nmero de miembros, elegidos por sufragio universal, con funciones legislativas y de control de los actos del Poder Ejecutivo). 35 Cfr. PALES. Op. Cit. 8 Es el cuadro geogrfico donde se escenifican las aspiraciones nacionales;
Se identifica con la sociedad o con la totalidad del fenmeno social;
Se contrapone a sociedad;
Se compara con la nacin; y
Se equipara al poder. 36
1.3. Aspectos y problemas jurdicos del Estado Durante ms de dos milenios el Estado (polis, civitas, res publica) ha originado una mezcla de cuestiones jurdicas. En cuanto a los aspectos y problemas jurdicos del Estado, cabe sealar que stos son particularmente relevantes e inherentes para su descripcin, toda vez que ste no es una mera realidad natural al constituir un conjunto de funciones jurdicas cuya comprensin es necesaria para entender el comportamiento de la comunidad poltica.
Tomando en cuenta la materia jurdica, el Estado:
Crea Derecho 37 y aplica una Constitucin; 38
Acuerda convenios y celebra contratos;
Representa a sus nacionales;
36 Cfr. TAMAYO Y SALMORAN, Rolando. Estado, Diccionario Jurdico Mexicano. Mxico, Porra, Universidad Nacional Autnoma de Mxico e Instituto de Investigaciones J urdicas, 14a. edicin, 2000, tomo D-H, pp. 1320 y 1321. 37 En sentido general, se entiende por Derecho el conjunto de principios, preceptos y normas que regulan las relaciones humanas en toda sociedad civil. 38 Entendida como la ley fundamental o suprema de la organizacin de un Estado. 9 Tiene jurisdiccin 39 y ejecuta sanciones;
Es sujeto de Derecho Internacional 40 y celebra tratados 41 ; y
Es titular de derechos y obligaciones.
Las teoras que ven en el Estado slo los aspectos naturales no pueden explicar su unidad, jurisdiccin, personalidad, representacin ni funcionamiento; adems conceptos tales como poder, legitimacin y soberana estatal, entre otros, tienen su origen y significado en las normas jurdicas que los presuponen. 42
1.3.1. Caractersticas jurdicas del Estado Las caractersticas jurdicas fundamentales del Estado son las siguientes:
Es una corporacin, una persona jurdica;
Es una corporacin territorial, en razn de que acta y se manifiesta en un espacio, o sea en una determinada circunscripcin territorial;
Acta y se conduce de forma autnoma e independiente; y
39 Poder o autoridad para gobernar y ejecutar las leyes. 40 El Derecho Internacional Pblico es el ordenamiento jurdico que regula el comportamiento de los Estados y otros sujetos internacionales, en sus competencias propias y relaciones mutuas, sobre la base de ciertos valores comunes, para realizar la paz y cooperacin internacionales, mediante normas nacidas de fuentes internacionales especficas; es el ordenamiento jurdico de la Comunidad Internacional. (Cfr. FERNANDEZ FLORES, J os Luis. Derecho Internacional Pblico, en Diccionario Jurdico Espasa. LEX. Madrid, Espasa Siglo XXI, 2002, pp. 546 y 547); y El Derecho Internacional Pblico es el que rige las relaciones jurdicas de la comunidad mundial, la civitas mxima. (KOTARO TANAKA. Citado por MONROY CABRA, Marco Gerardo. Manual de Derecho Internacional Pblico. Bogot, Temis, cuarta edicin, 1992, p. 26; y Cfr. TANAKA, Kotaro La Idea del Derecho Mundial, Universidad Nacional Autnoma de Mxico, Facultad de Derecho y Direccin General de Publicaciones y Fomento Editorial, Mxico, 2002, p. 1 y ss.) 41 Acuerdo entre miembros de la comunidad internacional. 42 Cfr. TAMAYO Y SALMORAN. Op. Cit. 10 Es un poder originario que deriva en autoridad soberana (soberana). 43
1.3.2. El Estado desde el punto de vista jurdico La idea del Estado -desde un punto de vista jurdico- se relaciona con dos ideas fundamentales:
1) El Estado de Derecho, principio en cuya virtud el propio Estado queda sometido al ordenamiento jurdico y vlido solamente para el Estado constitucional.
2) El Estado como fuente del Derecho, es decir, como creador principal del Derecho positivo. 44
En los ltimos aos, este aspecto se encuentra en revisin como consecuencia del Derecho Internacional Pblico, que puede cobrar caracteres ms imperativos y de la aparicin de organizaciones internacionales donde se integran Estados independientes que asumen un compromiso de aceptar un Derecho emanado de dichas organizaciones y garantizado por ellas. 45
1.3.3. El Estado en el Derecho Poltico Respecto a la concepcin del Estado en el Derecho Poltico 46 existen dos grandes corrientes doctrinarias, opuestas entre s:
43 Idem. 44 Derecho Positivo: El establecido por leyes. Se usa en contraposicin a Derecho natural. 45 Cfr. PALES. Op. Cit.; y Gran Enciclopedia Salvat. Op. Cit. Tomo 17, voz: Comunidad Econmica Europea (CEE). 46 Derecho Poltico. En trminos generales, es aquel que regula el orden y funcionamiento de los poderes del Estado y sus relaciones con los ciudadanos. 11 1. El Estado es la expresin jurdico-poltica de un grupo o clase social dominante. 47
2. El Estado es el instrumento de integracin social y de resolucin de los problemas colectivos. 48
1.4. Funciones del Estado Con la palabra funcin se denota:
La actividad particular de cada rgano u organismo.
La accin y ejercicio de un empleo, facultad u oficio.
La actividad que cada elemento de una sociedad contribuye al mantenimiento de sta. 49
Entre los sinnimos del vocablo funcin se mencionan: actividad, cargo, cometido, desempeo, ejercicio y tarea. 50
Las funciones son los medios de que el Estado se vale para ejercitar sus atribuciones, encaminadas stas al logro de sus fines. El poder estatal, que es uno solo, se estructura en rganos (legislativo, ejecutivo o administrativo y judicial) y a cada uno de ellos se le asigna una funcin (legislativa, administrativa y jurisdiccional), con ciertas modalidades y excepciones. 51
47 Esta teora implica el hecho de la existencia, en la sociedad, de grupos sociales en conflicto que luchan para alcanzar el poder y que lo utilizan, una vez alcanzado, en provecho propio. 48 En esta teora, los grupos sociales no son necesariamente irreconciliables y puede existir un instrumento (el Estado) capaz de integrarlos, armonizar sus intereses y servir, al menos tericamente, por un igual a todos los ciudadanos. 49 Gran Enciclopedia Salvat. Op. Cit. Tomo 13, voz: Funcin. 50 Cfr. GUARDIA, Remo. Diccionario Porra de Sinnimos y Antnimos de la Lengua Espaola. Mxico, Porra, 17a. edicin, 2005, voz: funcin. 51 MARTINEZ MORALES, Rafael I. Diccionario de Derecho Administrativo. Mxico, Harla. Coleccin: Diccionarios J urdicos Temticos, 1998, volumen 3, pp. 124 y 125, voz: Funciones del Estado. 12 Sobre el particular, Rafael l. Martnez Morales opina:
Las funciones del Estado son el sistema o medio que utiliza el poder pblico para cumplir con sus atribuciones o realizar sus cometidos, destinados al logro de sus fines. 52
Cuando la gran mayora de los tratadistas de Derecho Administrativo 53 abandona la idea de servicio pblico 54 para explicar todas las tareas que efecta el poder pblico mediante los rganos del Poder Ejecutivo, surge una variedad de conjeturas, hiptesis, suposiciones, supuestos y teoras para conceptuar la actividad estatal en el orden administrativo. Si bien se emplean distintos trminos, que algunas veces son contradictorios o pretenden ser novedosos, en realidad solamente recurren a sinnimos para designar a una misma actividad. 55
Respecto de las funciones del Estado, tradicionalmente se parte de la idea de la Divisin de Poderes, y se indica que a cada uno de ellos le corresponde efectuar una funcin: legislativa, administrativa o jurisdiccional.
El planteamiento anterior no resulta tan sencillo si se toma en cuenta el por qu y para qu los poderes del Estado realizan esas funciones, adems no todos los actos que realiza cada uno de ellos corresponden a la funcin que se supone tienen asignada, por ejemplo: algunas de las tareas del Poder Legislativo (Congreso de la Unin -Cmaras de Diputados y Senadores- o la Asamblea Legislativa en el caso del Distrito Federal) no son de carcter exclusivamente legislativo.
52 Idem. 53 Derecho Administrativo: Conjunto de normas y disposiciones que regulan la organizacin de la Administracin Pblica y las relaciones de sta con los administrados, ya sean individuos, colectivos o personas jurdicas. 54 Esto es, la actividad, encomendada a la Administracin Pblica, destinada a desempear determinadas funciones de inters general. 55 MARTINEZ MORALES. Op. Cit. 13 Las funciones del Estado se realizan, bsicamente, a travs de actos de Derecho Pblico emitidos por los rganos legislativo, ejecutivo y judicial; a los cuales corresponde la funcin legislativa, administrativa y jurisdiccional, respectivamente. A esas tres funciones -consideradas clsicas- algunos autores agregan la funcin constituyente, la funcin gubernamental y la funcin municipal.
Lo anterior se resume en el esquema siguiente:
Organo Funcin Legislativo Legislativa Ejecutivo Ejecutiva o Administrativa J udicial Jurisdiccional
1.4.1. Clasificacin Los actos del poder pblico, de acuerdo con las funciones del Estado, pueden clasificarse bajo tres criterios: orgnico, formal y material. 56
a) Criterio orgnico Un acto ser legislativo, administrativo o jurisdiccional, dependiendo de cul de los tres poderes del Estado lo emita.
De esta manera, todo acto del Poder Legislativo (Congreso de la Unin, Cmaras de Diputados y Senadores, Comisin Permanente y Asamblea Legislativa del Distrito Federal o alguna de las oficinas de cada una de las anteriores), ser legislativo.
En cuanto a los actos jurisdiccionales, dentro de este criterio orgnico, lo sern todos los que efecte el Poder Judicial, por medio de la actividad de la Suprema Corte de
56 Idem. 14 Justicia de la Nacin (SCJ N), el Consejo de la Judicatura Federal, los Tribunales de Circuito, Juzgados de Distrito, Tribunales y Juzgados estatales (de las Entidades Federativas) y Juzgados municipales.
Este enfoque orgnico de los actos de Derecho Pblico puede recibir otras denominaciones:
I) Formal (Gabino Fraga);
II) Subjetivo (Agustn Gordillo) y
III) Enfoque triple: orgnico, formal y material (Rafael Martnez Morales). 57
b) Criterio formal Cada uno de los tres poderes tiene encomendadas tareas y desarrolla procedimientos que no siempre coinciden con el nombre que identifica al respectivo poder.
El criterio orgnico no explica, por ejemplo, por qu:
El Poder Legislativo (Congreso de la Unin: Cmaras de Diputados y de Senadores o Asamblea Legislativa del Distrito Federal) realiza actos administrativos;
El Poder Judicial (Suprema Corte de Justicia de la Nacin, SCJ N) emite reglamentos; y
El Poder Ejecutivo (Administracin Pblica) dirime conflictos en algunas materias, por ejemplo, el Tribunal Fiscal de la Federacin y J usticia Administrativa (TFFJ A), los Tribunales Agrarios (TA), las J untas
57 Idem. 15 de Conciliacin y Arbitraje (J CA), la Procuradura Federal del Consumidor (PROFECO) y la Comisin Nacional Bancaria y de Valores (CNBV).
Lo anterior se explica porque la adjudicacin, distribucin, reparticin o asuncin de funciones entre los tres poderes no es tajante; en realidad, difcilmente lo podra ser, lo que existe es una asignacin de competencias muy precisa a cada ente estatal.
En el criterio formal, que atiende a la forma o al procedimiento para emitir el acto, tenemos que ser:
Legislativo, si parte de una iniciativa o proyecto, provoque un debate, examen o discusin y sea finalmente promulgado;
Administrativo, cuando se trate de emitir actos reglamentarios o materiales; y
Jurisdiccional, en tanto resuelve una controversia. 58
c) Criterio material Con este punto de vista se pretende determinar la naturaleza o esencia del acto realizado, para clasificarlo dentro de una de las tres funciones estatales.
Conforme a este enfoque, un acto ser:
Legislativo, en el supuesto de que sea una norma abstracta, general, imperativa, con sancin directa o indirecta, e impersonal;
Administrativo, si nos hallamos ante actos condicin o materiales realizados por rganos pblicos; y
58 Idem. 16 Jurisdiccional, cuando para resolver una controversia, se coloque un caso ante un mandato de ley y se haga a favor de una persona, un pronunciamiento que adquiera fuerza de verdad legal.
Los criterios clasificatorios de los actos de Derecho Pblico, segn la funcin estatal a la que correspondan son variantes e innovadores, amn que -como toda opinin en el estudio del orden jurdico- susceptibles de crticas y controversias.
1.4.2. Distintas funciones realizadas por los Poderes de la Unin En cuanto al Derecho positivo vigente en Mxico se pueden citar, entre otros, algunos casos en que los Poderes de la Unin realizan, materialmente, funcin distinta a la que les corresponde de manera primordial.
l. Poder Legislativo a) Actos administrativos Nombramientos del personal de apoyo, designacin de funcionarios y empleados de la Contadura Mayor de Hacienda (que entre otras funciones le corresponde fiscalizar el empleo del presupuesto de egresos), revisin de la cuenta pblica anual, concede autorizaciones para aceptar y usar condecoraciones extranjeras, autoriza servicios a gobiernos de otros pases, resuelve la solicitud del jefe de Estado para salir fuera del territorio nacional, manejo de su biblioteca, labor editorial, sanciones a legisladores por ausencias, ratifica nombramientos propuestos por el titular del Poder Ejecutivo, por ejemplo: funcionarios de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico (SHCP), miembros del servicio diplomtico y consular y jefes de las fuerzas armadas, entre otros.
b) Actos jurisdiccionales La instruccin de juicio poltico y sancin (destitucin e inhabilitacin para desempear 17 desempear funciones, empleos, cargos o comisiones de cualquier naturaleza en el servicio pblico) a los servidores pblicos referidos en los prrafos primero y segundo del artculo 110 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos (Ttulo Cuarto. De las Responsabilidades de los Servidores Pblicos):
Podrn ser sujetos de juicio poltico los senadores y diputados al Congreso de la Unin, los Ministros de la Suprema Corte de J usticia de la Nacin, los Consejeros de la J udicatura Federal, los Secretarios de Despacho, los J efes de Departamento Administrativo, los Diputados a la Asamblea del Distrito Federal, el J efe de Gobierno del Distrito Federal, el Procurador General de la Repblica, el Procurador General de J usticia del Distrito Federal, los Magistrados de Circuito y J ueces de Distrito, los Magistrados y J ueces del Fuero Comn del Distrito Federal, los Consejeros de la J udicatura del Distrito Federal, el consejero Presidente, los Consejeros Electorales, y el Secretario Ejecutivo del Instituto Federal Electoral, los Magistrados del Tribunal Electoral, los Directores Generales y sus equivalentes de los organismos descentralizados, empresas de participacin estatal mayoritaria, sociedades y asociaciones asimiladas a stas y fideicomisos pblicos.
Los Gobernadores de los Estados, Diputados Locales, Magistrados de los Tribunales Superiores de J usticia Locales y, en su caso, los miembros de los Consejos de las J udicaturas Locales, slo podrn ser sujetos de juicio poltico en los trminos de este ttulo por violaciones graves a esta Constitucin y a las leyes federales que de ella emanen, as como por el manejo indebido de fondos y recursos federales, pero en este caso la resolucin ser nicamente declarativa y se comunicar a las Legislaturas Locales para que, en ejercicio de sus atribuciones, procedan como corresponda. [...] 18 II. Poder Ejecutivo a) Actos legislativos Expedicin de reglamentos y disposiciones similares de carcter general, por ejemplo: leyes de emergencia (suspensin de garantas, prevista por el artculo 29 constitucional) y la modificacin a leyes impositivas en materia del Comercio Exterior (artculo 131 constitucional).
Artculo 29. En los casos de invasin, perturbacin grave de la paz pblica, o de cualquier otro que ponga a la sociedad en grave peligro o conflicto, solamente el Presidente de los Estados Unidos Mexicanos, de acuerdo con los Titulares de las Secretaras de Estado, los Departamentos Administrativos y la Procuradura General de la Repblica y con aprobacin del Congreso de la Unin, y, en los recesos de ste, de la Comisin Permanente, podr suspender en todo el pas o en lugar determinado las garantas que fuesen obstculo para hacer frente, rpida y fcilmente a la situacin; pero deber hacerlo por un tiempo limitado, por medio de prevenciones generales y sin que la suspensin se contraiga a determinado individuo. Si la suspensin tuviese lugar hallndose el Congreso reunido, ste conceder las autorizaciones que estime necesarias para que el Ejecutivo haga frente a la situacin, pero si se verificase en tiempo de receso, se convocar sin demora al Congreso para que las acuerde. (Ttulo Primero. Captulo I. De las Garantas Individuales).
Artculo 131. Es facultad privativa de la Federacin gravar las mercancas que se importen o exporten, o que pasen de trnsito por el territorio nacional, as como reglamentar en todo tiempo y aun prohibir, por motivos de seguridad o de polica, la circulacin en el interior de la Repblica de toda clase de efectos, cualquiera que sea su procedencia; pero sin que la misma Federacin pueda establecer, 19 ni dictar, en el Distrito Federal, los impuestos y leyes que expresan las fracciones VI y VII del artculo 117.
El Ejecutivo podr ser facultado por el Congreso de la Unin para aumentar, disminuir o suprimir las cuotas de las tarifas de exportacin e importacin expedidas por el propio Congreso, y para crear otras, as como para restringir y para prohibir las importaciones, las exportaciones y el trnsito de productos, artculos y efectos, cuando lo estime urgente, a fin de regular el comercio exterior, la economa del pas, la estabilidad de la produccin nacional o de realizar cualquiera otro propsito en beneficio del pas. El propio Ejecutivo, al enviar al Congreso el presupuesto fiscal de cada ao someter a su aprobacin el uso que hubiese hecho de la facultad concedida. (Ttulo Sptimo. Prevenciones Generales).
b) Actos jurisdiccionales Las tareas del Tribunal Fiscal de la Federacin y Justicia Administrativa (TFFJ A) y de los Tribunales Agrarios (TA), de las Juntas de Conciliacin y Arbitraje (J CA); ciertos recursos administrativos y algunas actividades de rganos como la Procuradura Federal del Consumidor (PROFECO) y la Comisin Nacional Bancaria y de Valores (CNBV).
lll. Poder Judicial a) Actos legislativos Emisin de reglamentos de carcter interno y determina la jurisprudencia. 59
b) Actos administrativos Designacin de J ueces de Distrito y Magistrados de Circuito; nombramiento del personal
59 En trminos generales, la Jurisprudencia es la interpretacin del Derecho Positivo que el Poder Judicial -por conducto de los jueces- hacen al aplicarlo, esto es, la interpretacin de la ley hecha por el juez. 20 personal de las distintas dependencias del Poder Judicial; y elaboracin del proyecto de su presupuesto de egresos. 60
1.5. Poder Pblico En el discurso jurdico y en el campo de la Ciencia Poltica la expresin poder pblico ha dado origen a grandes controversias, toda vez que su significado no es unvoco, amn que con dicha locucin los doctrinarios y publicistas se refieren a objetos diferentes. Un uso muy difundido del trmino poder pblico es el de poder poltico y poder del Estado, tanto en la Teora del Derecho Pblico 61 como en la Teora General del Estado. 62
En tal sentido, con poder pblico los autores entienden la instancia social que conduce (gobierna) a la comunidad (estatal), poder que se distingue de cualquier otro poder por varias caractersticas que permiten denominarlo poder pblico y/o poder poltico.
El especialista Rolando Tamayo y Salmorn afirma:
Ciertamente el poder poltico se manifiesta en comunidades polticas dependientes (Municipios, Departamentos, Condados, Entidades Federativas); sin embargo, ste no es sino una instancia del poder pblico que pertenece a la comunidad poltica independiente en su conjunto, a la comunidad soberana. 63
60 MARTINEZ MORALES. Op. Cit. 61 Doctrina de los poderes, rganos, funciones, competencias y obligaciones del Estado. 62 La Teora del Estado -segn Andrs Serra Rojas- es una disciplina que estudia la naturaleza y proyeccin del Estado (Cfr. SERRA ROJAS, Andrs. Ciencia Poltica. La proyeccin actual de la Teora General del Estado. Mxico, Porra, 19 edicin, 2003, p. 127; y Teora del Estado. Mxico, Porra, 2005, p. 80). 63 Cfr. TAMAYO SALMORAN, Rolando. Poder Pblico, Diccionario Jurdico Mexicano. Op. Cit. Tomo P-Z, pp. 2448 y 2449. 21 Con los predicados y adjetivos pblico o poltico, se alude a que dicho poder afecta a los miembros de la comunidad:
Sobre el particular, el jurista ingls J ohn Austin 64 expone:
El poder pblico es el superior comn de cada uno de los miembros de la comunidad... El marco geogrfico del poder poltico es una comunidad poltica independiente. 65
Por otro lado, el jurista austriaco Hans Kelsen 66 sugiere que:
El poder pblico es un poder que se atribuye a la comunidad en su conjunto; es, consecuentemente, considerado unitario. El poder pblico es, adems exclusivo. 67
De acuerdo con George J ellinek 68 y Karl Friedrich Gerber 69 :
El poder pblico, entendido como el poder de una comunidad poltica independiente (por ejemplo, el Estado) es considerado un poder irresistible. 70
El poder pblico, a diferencia de cualquier otro poder social, el cual se ejerce en razn de ciertas condiciones (relaciones -parentesco-, ascendiente, compromisos, - pactos, alianzas, promesas-, etctera), constituye una dominacin en la que se manda de modo incondicionado.
64 JOHN AUSTIN (1790-1859) autor de The Province of J urisprudence Determined y Lectures on J urisprudence or The Philosophy Positive Law: 65 JOHN AUSTIN. Citado por TAMAYO SALMORAN. Op. Cit. 66 HANS KELSEN (1881-1973), jurista austriaco, nacionalizado estadounidense. 67 HANS KELSEN. Citado por TAMAYO SALMORAN. Op. Cit. 68 Teora General del Estado (1958). 69 Grundzge Eines Systems Des Deutschen Staatsrechts (1969). 70 GEORGE JELLINEK y KARL FRIEDRICH GERBER. Citados por TAMAYO SALMORAN. Op. Cit. 22 Al imperium del poder pblico (poder poltico, poder del Estado), dentro de su mbito de accin no puede sustraerse nadie. El poder que est dotado de estas caractersticas (ser un poder comn, supremo, independiente, incondicionado) es un poder pblico, el poder del Estado. Estas cualidades esenciales, atributos o propiedades son las que diferencian al poder pblico de cualquier otro poder social. 71
De acuerdo con el punto de vista de Max Weber (Economa y Derecho. Un esbozo de Sociologa Comprensiva) 72 y Hans Kelsen (Teora General del Derecho y del Estado) 73 :
... el poder pblico es el Leviatn 74 que habiendo devorado todas las dems fuerzas sociales, se constituye en el monopolio legtimo del poder.
En sentido restringido poder pblico 75 es una expresin que, aunque implican el poder poltico, designan a las instituciones concretas a travs de las cuales el poder se manifiesta y funciona. El poder del Estado acta a travs de ciertas instituciones ms o menos permanentes (instancias sociales claramente identificables).
De esta manera orden pblico equivale a rgano del Estado y en ciertos contextos, a Administracin Pblica. De ah que el poder pblico, en su
71 Cfr. TAMAYO SALMORAN. Op. Cit. 72 MAX WEBER (1864-1920). Socilogo, economista y poltico alemn. A travs de su obra intenta elevar a categora cientfica los planteamientos y desarrollos de las Ciencias Sociales, cuyo inters bsico consisti en determinar -desde la Sociologa- el sentido de la cultura moderna. Su Sociologa general es una Filosofa de la Historia en la que examina empricamente los perodos histricos. Sus obras principales son: Die protestantische Ethik und der Geist des Kapitalismus (1904-05), en la que establece el nexo entre religin y realidad, por la cual se le considera el fundador de la Sociologa Religiosa; Wirtschaft und Gesellschaft (1922) y Gesammelte Aufstze zur Wissenschaftslehre y Gesammelte Aufstze zur Soziologie und Sozialpolitik (1921-24), stas ultimas pstumas. 73 MAX WEBER y HANS KELSEN. Citados por TAMAYO SALMORAN. Op. Cit. 74 Leviatn: Monstruo marino fenicio -serpiente de 7 cabezas o cocodrilo-, que en el Antiguo Testamento se interpreta como representacin del demonio. 75 En plural: poderes pblicos. 23 organizacin, estructura y fines (el Derecho Poltico), sea el objeto de la dogmtica del Derecho Pblico. 76
1.5.1. Poderes pblicos La Doctrina jurdica, en voz de Rafael de Pina, concepta a los poderes pblicos como:
[el] conjunto de los rganos en que se encuentra depositada la autoridad de los diferentes poderes del Estado.
Los diferentes poderes del Estado corresponden al Legislativo, Ejecutivo y Judicial.
1.6. Poderes constituidos A travs de la expresin poderes constituidos se hace referencia a aquellos rganos estatales establecidos directamente por la Constitucin 77 de un orden pblico. 78
La nocin de poderes constituidos surge en oposicin a la de poder constituyente, lo cual presupone la supremaca de la Constitucin; en tanto que el poder constituyente alude al rgano creador de la constitucin 79 de un orden jurdico, los poderes constituidos son aquellos rganos fundamentales del Estado establecidos por esta ltima, la cual determina tambin sus respectivas competencias y limitaciones. En este sentido, los rganos constituidos derivan del rgano constituyente y, mientras la funcin esencial de ste no es gobernar sino crear la
76 Cfr. TAMAYO SALMORAN. Op. Cit. 77 Vid. Nota 38 (Constitucin). 78 Cfr. OROZCO HENRIQUEZ, J os J ess. Poderes Constituidos, Diccionario Jurdico Mexicano. Op. Cit. Tomo P-Z, p. 2449. 79 Constitucin, en su acepcin de accin y efecto de constituir. 24 constitucin del Estado, corresponde a los rganos constituidos gobernar en los trminos y limites previstos por la Constitucin. 80
En la mayora de los sistemas constitucionales, se ha considerado conveniente que la voluntad del constituyente se externe por escrito en un documento nico y solemne habitualmente denominado Constitucin, donde se precisen tanto los rganos fundamentales del Estado como su divisin, integracin, funciones y limitaciones.
Tambin se ha estimado necesario que en tales sistemas los rganos constituidos no puedan modificar o derogar la Constitucin escrita a su arbitrio o, por lo menos, con los mismos procedimientos utilizados en el ejercicio ordinario de sus funciones, razn por la cual en ella misma se prev, generalmente algn procedimiento especial y dificultado para su reforma; es as como han proliferado las llamadas constituciones escritas y constituciones rgidas en oposicin a las no escritas y flexibles.
En cuanto a los procedimientos para modificar o derogar la Ley Suprema, el Ttulo Octavo. De las reformas a la Constitucin, dispone:
Artculo 135. La presente Constitucin puede ser adicionada o reformada. Para que las adiciones o reformas lleguen a ser parte de la misma, se requiere que el Congreso de la Unin, por el voto de las dos terceras partes de los individuos presentes, acuerde las reformas o adiciones, y que stas sean aprobadas por la mayora de las legislaturas de los Estados. El Congreso de la Unin o la Comisin Permanente en su caso, harn el cmputo de los votos de las Legislaturas y la declaracin de haber sido aprobadas las adiciones o reformas.
80 Cfr. OROZCO HENRIQUEZ. Op. Cit. 25 De lo anotado, se desprende la idea de la Supremaca de la Constitucin y el principio de que todo acto contrario a ella debe nulificarse, en tanto que slo puede ser vlido el acto que se ajuste a la Constitucin 81 , pues es sta la que sirve de ltimo fundamento positivo de validez de los dems actos y normas del respectivo orden jurdico.
Es as como los diversos sistemas establecen por lo general las llamadas garantas constitucionales, cuya funcin es controlar la constitucionalidad o regularidad de los actos de los rganos constituidos y dems rganos en quienes stos deleguen alguna funcin. 82
1.7. Organo constituyente y rganos constituidos en Mxico Conforme al orden jurdico mexicano, es posible distinguir al rgano constituyente de los rganos constituidos, en tanto que lgica y cronolgicamente el rgano constituyente antecede a los rganos constituidos.
En la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, del 5 de febrero de 1917, el Constituyente de Quertaro, estableci a los diversos rganos constituidos:
a) La parte orgnica 83 , que determina los rganos supremos del Estado, sus relaciones, competencias y los procesos fundamentales de creacin de las normas jurdicas; y
b) La parte dogmtica 84 , que establece los lmites a la competencia de dichos rganos en tanto que en ella se fija el contenido que de modo necesario deben
81 Formulado y desarrollado por vez primera en el sistema angloamericano por J ames Madison (1751-1836), Alexander Hamilton (1757-1804) y J ohn J ay -autores de El Federalista- y por J ohn Marshall, en el clebre caso de Marbury vs. Madison. 82 Cfr. OROZCO HENRIQUEZ. Op. Cit. 83 Orgnico: En sentido figurado, dcese de lo que atae a la constitucin, funciones, etctera, de entidades colectivas. 84 Dogma: Fundamentos o puntos capitales de todo sistema, ciencia, doctrina o religin. 26 tener las normas jurdicas o el que no pueden tener y que corresponden a los Derechos Humanos fundamentales.
Es conveniente y preferible hablar de rganos y no de poderes constituidos pues en realidad no se tratan de distintos poderes independientes entre s, sino que existe un solo poder y lo que se divide es el ejercicio en diferentes rganos (Legislativo, Ejecutivo y Judicial).
La historia constitucional mexicana, de manera reiterada, ha sustentado lo anterior, tal y como lo dispone el prrafo primero del artculo 49 constitucional en vigor:
El Supremo Poder de la Federacin se divide, para su ejercicio, en Legislativo, Ejecutivo y J udicial.
De acuerdo a los postulados de la Doctrina en torno a la Supremaca de la Constitucin, la Ley suprema de 1917, adems de ser escrita es rgida, pues establece un procedimiento ms complejo y dificultado que el legislativo ordinario para su reforma 85 , con lo cual se preserva la distincin entre rgano constituyente y rganos constituidos.
Cabe apuntar que, si bien el rgano constituyente permanente u rgano revisor de la Constitucin es propiamente un rgano constituido, es posible distinguirlo de los dems en tanto que desempea funciones constituyentes y se integra de una manera ms compleja.
Igualmente, para garantizar la constitucionalidad o regularidad de los actos y normas de los rganos constituidos o de aquellos en quienes estos deleguen tal funcin, el
85 Vid. Antepenltimo prrafo del apartado 1.6. Poderes constituidos. 27 Cdigo fundamental mexicano provee de diversos instrumentos jurdico-procesales para su defensa 86 , entre ellos, el Juicio de Amparo 87 .
1.8. Formas de Estado En trminos generales, debe entenderse por formas de Estado:
[...] las diversas relaciones que unen entre s a los diferentes elementos constitucionales de carcter tradicional del propio Estado -gobierno, pueblo y territorio- sobre la base de concepciones especficas de carcter poltico-jurdico. [...] A diferencia de las formas de gobierno, que slo aluden a las diversas maneras en que puede organizarse slo uno de los llamados elementos del Estado, esto es, al gobierno, en el caso de las formas de Estado se hace referencia a las diversas relaciones entre los distintos elementos constitucionales del Estado. 88
1.9. El gobierno La palabra gobierno proviene del latn gubernatio onis, de gubernare, gobernar 89 . En trminos generales y en el lenguaje usual, con la palabra gobierno se denota, entre otras:
La accin y efecto de gobernar;
86 Cfr. OROZCO HENRIQUEZ. Op. Cit., p. 2450. 87 El Juicio de Amparo -de acuerdo con Ral Chvez Castillo- es un proceso constitucional autnomo que se inicia por la accin que ejercita cualquier persona llamada agraviado o quejoso ante los tribunales de la federacin contra toda ley o acto de autoridad (acto reclamado), en las hiptesis previstas en el artculo 103 constitucional, por considerar que es violatorio de sus garantas individuales, cuyo objeto es que se declare la inconstitucionalidad de dicho acto o ley, invalidndose o nulificndose en relacin con el agraviado y restituyndolo en el goce de sus garantas individuales si es que efectivamente hubieren sido violadas (Juicio de Amparo. Mxico, Harla. Coleccin: Diccionarios J urdicos Temticos, volumen 7, 1998, p. 30, voz: J uicio de Amparo). 88 Cfr. OROZCO HENRIQUEZ, J os J ess. Formas de Estado, Diccionario Jurdico Mexicano. Op. Cit. Tomo D- H, pp. 1462 y 1463. 89 Cfr. LOMBARDO ABURTO, Horacio. Gobierno, Diccionario Jurdico Mexicano. Op. Cit. Tomo D-H, pp. 1536 y 1537. 28 La forma de gobierno; y
El conjunto de ministros o secretarios de un Estado. 90
Como sinnimo de la palabra gobierno se encuentran los vocablos administracin, autoridad, cargo, conduccin, direccin, estado, gabinete, gua, junta, mandato, mando, manejo, ministerio, poder, poderes, presidencia, regencia y rgimen. 91
1.9.1. Concepto doctrinal a) Firke 92 estima que se entiende por gobierno a:
[...] la direccin o el manejo de todos los asuntos que conciernen de igual modo a todo el pueblo.
b) De Pina define el gobierno al tenor siguiente:
En sentido amplio, es el conjunto de los rganos mediante los cuales el Estado acta en cumplimiento de sus fines; en sentido restringido, es el conjunto de los rganos superiores del Poder Ejecutivo, bajo la presidencia del jefe del Estado. 93
c) Horacio Lombardo Aburto determina que:
[el gobierno es] el agrupamiento de personas que ejercen el poder. Es la direccin o el manejo de todos los asuntos que condenen de igual modo a todo el pueblo. 94
90 Gran Enciclopedia Salvat. Op. Cit. Tomo: 14, voz: Gobierno. 91 Cfr. GUARDIA. Op. Cit. Voz: Gobierno. 92 FIRKE. Citado por OSSORIO Y FLORIT. Op. Cit., p. 435, voz: Gobierno. 93 PINA. Op. Cit. p. 284, voz: Gobierno. 94 Cfr. LOMBARDO ABURTO. Op. Cit. 29 Cuando se habla en el mbito de cualquiera de las disciplinas que estudian el fenmeno del poder, generalmente vinculamos al gobierno con vocablos tales como autoridad poltica, conjunto de rganos del Estado, conjunto de poderes del Estado, direccin del Estado, parte del Estado, rgimen poltico, etctera, y, en verdad, algo de todo esto configura al gobierno. El gobierno, como accin y efecto de la conduccin poltica, agrupa al conjunto de rganos que realizan los fines de la estructura global del orden jurdico denominado Estado. 95
1.9.2. El gobierno en el Derecho Poltico, Constitucional y Administrativo En el presente acpite, se aborda al gobierno bajo la ptica del Derecho Poltico, Constitucional y Administrativo.
a) Derecho Poltico Desde el punto de vista del Derecho Poltico 96 , en sentido amplio (latu sensu), gobierno equivale a gestin poltico-administrativa de la comunidad; as seran actos de gobierno tanto los del Poder Legislativo (Congreso. Cmaras, Parlamentos, Cortes, etctera), como cualquier acto del Poder Judicial o del Ejecutivo. En sentido restringido (strictu sensu), se denomina gobierno a la encarnacin personal de las altas funciones de direccin poltica del Estado en determinados individuos y organismos. 97
b) Derecho Constitucional En la ptica del Derecho Constitucional 98 , el tratadista espaol Manuel Cavero Gmez, considera que el gobierno:
95 Idem. 96 Vid. Nota 46. (Derecho Poltico). 97 Gran Enciclopedia Salvat. Op. Cit. Tomo: 14, voz: Gobierno. 98 Derecho Constitucional es el derivado de la Constitucin. Por extensin es el Derecho de las instituciones polticas en general, estn o no contenidos en la Constitucin (Vid. Nota 38). 30 [...] es el rgano constitucional integrado por los ministros, que determina las directrices polticas fundamentales y ejerce la funcin ejecutiva a su ms alto nivel.
En algunos sistemas se denomina gabinete y en otros se asimila al consejo de ministros. A su frente suele hallarse el primer ministro o presidente del gobierno o del consejo. En los regmenes parlamentarios, el gobierno se halla situado en el vrtice del poder ejecutivo; en los directoriales se identifica con la jefatura del Estado, y en los presidencialistas se encuentra plenamente subordinado al presidente. 99
c) Derecho Administrativo Desde el punto de vista del Derecho Administrativo 100 , la jurista hispana Carmen Dez Valle seala:
El gobierno desde el punto de vista del Derecho Administrativo es el rgano colegiado formado por el Presidente de la Repblica, los Secretarios de Estado y los dems miembros que establezca la ley. 101
1.9.3. Formas de gobierno Se utiliza el vocablo forma para sealar la apariencia, aspecto, carcter, configuracin, conformacin, constitucin, diseo, estructura, figura, formato, modelo, modo y sistema de algo o alguien, en su caso. 102
99 CAVERO GOMEZ, Manuel. Gobierno, Diccionario Jurdico Espasa LEX. Op. Cit., p. 757. 100 Vid. Nota 53 (Derecho Administrativo). 101 CAVERO GOMEZ. Op. Cit. 102 Cfr. GUARDIA. Op. Cit; Diccionario Porra de la Lengua Espaola. Mxico, Porra, 49a edicin, 2005; Diccionario de la Lengua Espaola. Madrid. Real Academia Espaola, 22a edicin, 2001; PALOMAR DE MIGUEL, J uan. Diccionario para Juristas. Mxico, Porra, 2000; y Gran Enciclopedia Salvat. Op. Cit. Tomo: 13, voz: forma. 31 Con la expresin formas de gobierno se designa:
a) El aspecto exterior del poder poltico (por ejemplo: monarqua y repblica).
b) El carcter de las estructuras organizadas del gobierno de un Estado, segn su Constitucin poltica (forma monrquica, forma republicana, etctera) 103
El tratadista hispano J orge Xifra Heras concibe a la forma de gobierno o forma poltica como:
La configuracin del ejercicio y organizacin del poder poltico segn una interpretacin ideolgica en su estructura social. 104
1.9.3.1. Origen y desarrollo histrico Los antiguos griegos heredaron la clasificacin 105 de las formas de gobierno: monarqua, oligarqua y democracia; cuya sistematizacin influy hasta fines del siglo XIX (1800-1899) 106 En el presente apartado, se hace una breve resea histrica sobre el rubro en cuestin.
a) Edad antigua De la edad o poca antigua 107 , se exponen las argumentos y reflexiones de los griegos: Herodoto, Platn, Aristteles y Polibio.
103 Cfr. LIONS, Monique. Formas de Gobierno, Diccionario Jurdico Mexicano. Op. Cit. Tomo D-H, p. 1463. 104 XIFRA HERAS, J orge. Curso de Derecho Constitucional. Barcelona, Bosch, 1962, p. 75. 105 Considerada como tradicional 106 Cfr. LIONS. Op. Cit. 107 Comprende los periodos mas primitivos hasta la cada del Imperio Romano (siglo V). 32 I) Herodoto Si bien el historiador griego Herodoto (484 a 420 a.C.) 108 en sus Historias no analiza los fenmenos polticos, econmicos y sociales de la poca, con datos recogidos de la tradicin oral y con informacin documental y arqueolgica distingui entre democracia o isonomia, oligarqua y monarqua. 109
Democracia o isonomia La democracia es el sistema poltico basado en el reconocimiento del principio de que toda autoridad emana del pueblo, y que se caracteriza por la participacin de ste en la administracin del Estado.
La primera forma de gobierno basada en la democracia nace en Atenas, una de las polis (ciudades) griegas en el siglo V a.C. La democracia ateniense adopt la forma directa: en las asambleas cada ciudadano tena el derecho a presentar propuestas y participar en las votaciones; todos los cargos pblicos eran electivos o dependan de un sistema mixto de sorteo y eleccin. Estaban excluidos de las asambleas: los esclavos, extranjeros residentes y descendientes de extranjeros que, en conjunto, representaban un elevado porcentaje de la poblacin. 110
Oligarqua Es el rgimen poltico, social y gobierno en que el poder es ejercido por un pequeo grupo o una minora. 111
Monarqua Es el gobierno ejercido por una sola persona; es el Estado regido por un monarca; y es
108 HERODOTO o HERDOTO (484 a 420 a.C.), historiador griego. En sus Historias, expuso el desarrollo histrico de las guerras mdicas (conflictos armados entre los persas y los griegos, entre 540 y 479 a.C.) 109 Cfr. Gran Enciclopedia Salvat. Op. Cit. Tomo: 15. Voz: Herodoto o Herdoto; y LIONS. Op. Cit., p. 1463. 110 Gran Enciclopedia Salvat. Op. Cit. Tomo: 9. Voz: Democracia. 111 Ibid. Tomo: 20. Voz: Oligarqua. 33 es el sistema de gobierno por el que los sbditos identifican el poder poltico con la persona del rey. 112
II) Platn Las obras del filsofo griego Platn (428-347 a.C.) 113 que en conjunto se denominan Dilogos 114 , estn escritas en forma de dilogo. 115
En su dilogo Politeia (Repblica) -de carcter doctrinal- trata de definir las condiciones que hacen perfecto e indestructible un rgimen poltico: De la aristocracia, forma perfecta de gobierno, proceden sucesivamente, por una evolucin continua que constituye moralmente una degradacin.
Sobre las formas de gobierno, Platn consider las siguientes: la aristocracia, la timocracia, la oligarqua, democracia y tirana.
Aristocracia Forma de gobierno en que el poder es ejercido por algunas personas notables o por filsofos. 116
Timocracia Forma de gobierno en que el poder pertenece a los ciudadanos ms ricos. 117
Oligarqua Es el gobierno ejercido por unos pocos, por una minora o por un pequeo grupo de privilegiados. 118
112 Ibid. Tomo: 19. Voz: Monarqua; y LIONS. Op. Cit. 113 PLATON (428 a 347 a.C.). Filsofo griego. Casi todas sus obras estn escritas en forma de dilogo, siendo su maestro Scrates (470 a 399 a.C.) el protagonista de la mayora de ellas. 114 Cfr. PLATON. Dilogos. Mxico. Porra. Estudio preliminar de Francisco Larroyo. Coleccin: Sepan cuantos... Num. 13 A-13 B, 28a. edicin, 2003. 115 Gran Enciclopedia Salvat. Op. Cit. Tomo: 22. Voz: Platn. 116 Ibid. Tomo: 3. Voz: Aristocracia. 117 Ibid. Tomo: 27. Voz: Timocracia. 118 Ibid. Tomo: 20. Voz: Oligarqua. 34 Democracia Democracia o gobierno del pueblo es un sistema poltico que se basa en que toda autoridad emana del pueblo y asegura a todos los ciudadanos la libertad, la igualdad y el acceso de stos a los cargos, tareas y funciones pblicas. 119
Tirana Gobierno de un tirano. La tirana -forma de gobierno autocrtico- tuvo su origen y desarrollo en Grecia y en las ciudades costeras de Asia Menor, entre ellas Siracusa, en el siglo VII a.C. 120
III) Aristteles La obra poltica del filsofo griego Aristteles (384-322 a.C.) 121 , constituye un intento para frenar la decadencia de la polis griega.
En el Libro III del dialogo Poltica 122 distingui, segn el nmero de gobernantes, tres tipos de constituciones: monrquica, aristocrtica y timocrtica, cada una con su forma corrompida: tirnica, oligrquica y democrtica. El criterio que permite distinguirlas consiste que en las buenas constituciones, el gobierno est ejercido para beneficio de los gobernados.
El Estagirita dividi las formas de gobierno en dos grupos: 123
Puras o perfectas Impuras o corrompidas Monarqua Aristocracia Democracia Tirana Oligarqua Demagogia u oclocracia 124
119 Ibid. Tomo: 9. Voz: Democracia. 120 Ibid. Tomo: 27. Voz: Tirana y Cfr. LIONS. Op. Cit.; y LOMBARDO ABURTO. Op. Cit. 121 ARISTOTELES (384 a 322 a.C.), filsofo griego nacido en Estagira (Macedonia), llamado por ello El Estagirita. 122 Escrito en Atenas entre el 366 y 348 a.C. 123 Cfr. LIONS. Op. Cit.; LOMBARDO ABURTO. Op. Cit.; y Gran Enciclopedia Salvat. Op. Cit. Tomo: 3, voz: Aristteles. 124 Oclocracia: Gobierno de la muchedumbre o de la plebe. 35 IV) Polibio Parte de la gran obra del historiador griego Polibio (201 a 118 a.C.) 125 vincula estrechamente Historia y Geografa. 126 Consider un gobierno mixto donde bajo el equilibrio, la igualdad y la colaboracin coexisten:
1. El poder monrquico, representado por el consulado;
2. El poder aristocrtico, representado por el senado; y
3. El poder democrtico, representado por los comicios.
La Teora de la Historia de Polibio, de carcter cientfico, influy en varios autores de la Edad Media 127 , principalmente en el filsofo y telogo italiano Toms de Aquino. 128
b) Edad moderna La Edad Moderna comprende los siglos XVI-XVIII. En este apartado, se exponen las reflexiones de Nicols Maquiavelo, Charles-Louis de Secondat, barn de Montesquieu y J ean J acques Ruosseau, respectivamente.
I) Nicols Maquiavelo El escritor y poltico italiano Nicols Maquiavelo (1469-1527) 129 en el Captulo I Clases de principados y modo de adquirirlos de su obra Il Principe (El Principe, 1513) afirm:
125 POLIBIO (h. 201 a 118 a.C.). Historiador griego; fue testigo presencial de importantes acontecimientos de la vida de Roma. 126 Gran Enciclopedia Salvat. Op. Cit. Tomo: 22, voz: Polibio. 127 La Edad Media abarca los siglos V a XV (cada de Constantinopla en 1453). Se subdivide a su vez en Alta Edad Media (400 a 1050) y Baja Edad Media (siglos XII-XV: 1100-1499). 128 TOMAS DE AQUINO (1225-1274). Filsofo y telogo italiano de la Orden Dominica. Su obra se divide en tres partes: Los comentarios a las obras de Aristteles; las grandes obras teolgicas (Summa Theologica y Summa contra gentiles) y las Quaestiones disputatae y los Quodlibeta. 129 Vid. Nota 15 (Nicols Maquiavelo). 36 Todas las formas de gobierno y todos los territorios en los que han sido dominados los combes han ejercido su autoridad por medio de una repblica o de un principado [...]. 130
II) Charles-Louis de Secondat, barn de Montesquieu El filsofo y escritor galo Charles de Secondat (1689-1755), barn de Montesquieu 131 , en su obra Esprit des lois (El Espritu de las Leyes, 1748) desarroll la idea de que existen tres especies de gobiernos: republicano, monrquico y desptico.
A) Republicano, forma de gobierno representativo en que el que detenta el poder soberano es un jefe o una parte del pueblo, elegido por los ciudadanos:
La repblica reviste dos formas: la democracia, en que el pueblo en cuerpo ejerce el poder soberano y la aristocracia, en que el poder soberano esta en manos de una parte del pueblo. [Libro II, Captulo II].
La repblica democrtica es una repblica de tipo antiguo, austera, frugal, virtuosa, que se instaura en ciudades pequeas en que los ciudadanos pueden reunirse en la plaza pblica; su principio es el de la virtud, en el sentido cvico y no moral, es decir, la idea de que el inters general debe prevalecer siempre sobre el inters particular. [Libro III, Captulo III].
En la repblica aristocrtica, el poder soberano pertenece a un nmero determinado de personas, y su principio es el de la moderacin en la prctica de la desigualdad. [Libro III, Captulo IV].
130 Cfr. NICOLAS MAQUIAVELO. El Principe. Madrid, El Mundo y Bibliotex. Coleccin: Millenium, las 100 joyas del milenio, num. 70, pp. 12 y 13. 131 CHARLES DE SECONDAT, BARON DE MONTESQUIEU (1689-1755). Filsofo y escritor francs. Estudi Derecho en Burdeos y en Pars (1705-13), presidente del Parlamento de Guyenne (1716-1726). En 1727 ingres en la Academia Francesa. Sus obras maestras Considrations sur les causes de la grandeur des romains et de leur dcadence (1734) y De lesprit des lois (1748), fueron editadas en Amsterdam y Ginebra respectivamente; la segunda fue prohibida en Francia el mismo ao de su publicacin. 37 Montesquieu no distingue claramente entre las palabras repblica y democracia.
B) Monrquico, es aquel en que uno solo gobierna, pero mediante leyes fijas y establecidas:
El gobierno monrquico es aquel en que uno solo gobierna segn leyes fundamentales y su principio es el honor, es decir, el prejuicio de cada persona y de cada condicin. [Libro III, Captulo V].
C) Desptico, uno solo, sin ley y sin regla, rige todo por su voluntad y sus caprichos:
En el gobierno desptico uno solo gobierna segn su capricho, sin leyes y sin reglas, si la virtud debe caracterizar la repblica y el honor la monarqua en el gobierno desptico el miedo es necesario. [Libro III, Captulo IX]. 132
Montesquieu no obstante condenar el gobierno desptico, no seala sus diferentes formas, tampoco se refiere al despotismo ilustrado 133 y para el contexto de su poca la monarqua absoluta 134 configura al gobierno desptico.
Finalmente, se asienta que Montesquieu distingui entre: monarqua, despotismo y repblica. 135
III) Jean Jaques Rousseau El escritor suizo en lengua francesa J ean-J acques Rousseau (1712-1778), en sus Discours sur lorigine et les fondements de lingalit parmi les hommes (1754)
132 Cfr. El Espritu de las leyes. Libro II, Captulo II; Libro III, Captulo III; y Libro III, Captulo IV. 133 Forma de gobierno absoluto de algunos pases europeos durante la segunda mitad del siglo XVIII, influida por las teoras polticas de los filsofos de la Ilustracin (movimiento filosfico caracterizado por la extraordinaria confianza del hombre en la capacidad de su razn natural para resolver todos los problemas de la vida humana). Histricamente, fue una variante del absolutismo monrquico europeo imperante en el periodo antes indicado. 134 Absolutismo: Rgimen poltico en que el poder del Estado es, esencial y efectivamente, ejercido por el soberano sobre el conjunto del territorio de un pas, con el concurso de la organizacin militar-burocrtica, que se encuentra bajo su dependencia. Esta forma de gobierno priv en algunos pases europeos entre los siglos XVI y XVIII e incluso comienzos del XIX. 135 LIONS. Op. Cit.; LOMBARDO ABURTO. Op. Cit. y Gran Enciclopedia Salvat. Op. Cit. Tomo: 14, voz: Gobierno. 38 abogaba por la espontaneidad natural contra la estructuracin de las instituciones sociales y en Du Contrat Social (El Contrato Social, 1762) -obra fundamental en el desarrollo del pensamiento poltico democrtico- diferenci entre: democracia, aristocracia y monarqua. 136
c) Edad Contempornea Las clasificaciones jurdicas contemporneas 137 se inspiran en la Teora de la Separacin de Poderes de Montesquieu, ms que en su reflexin sobre las tres formas de gobierno. 138
Las lneas subsecuentes se desarrolla la temtica relativa a las clasificaciones jurdicas contemporneas segn la preeminencia de alguno de los poderes (Parlamentario 139 y Presidencial 140 ), de acuerdo con la funcin de los diferentes poderes (en el rgimen de confusin de poderes, en el rgimen de separacin de poderes y en el rgimen de colaboracin de poderes) y la clasificacin de J orge Carpizo.
El tratadista argentino Germn J os Bidart Campos circunscribe el problema de la forma de gobierno a:
[...l a manera de organizar y distribuir las estructuras y competencias de los rganos que componen al gobierno. Es el problema de quien ejerce el poder, o de quienes son los repartidores del rgimen poltico. 141
136 Idem y Gran Enciclopedia Salvat. Op. Cit. Tomo: 24, voz: Rousseau, J ean-J acques. 137 La Edad Contempornea inicia con la Revolucin Francesa (1789-1799) y se prolonga hasta nuestros das. 138 Gran Enciclopedia Salvat. Tomo: 10, voz: Edad; y LIONS. Op. Cit. 139 Vid. Nota 34 (Parlamentarismo). 140 Presidencialismo: Rgimen poltico en que el presidente de la Repblica asume los poderes de J efe de Estado y de J efe de Gobierno. 141 BIDART CAMPOS, Germn J os. Derecho Poltico. Buenos Aires, Aguilar, 1962, p. 94 y ss. 39 a) Segn la preeminencia de alguno de los poderes Segn la preeminencia, lugar, posicin o condicin de alguno de los poderes la forma de gobierno podr ser de dos tipos de regmenes: parlamentario o presidencial.
I) Parlamentario En este caso, el Poder Legislativo es el predominante, el Ejecutivo se encuentra bifurcado: as como tenemos a un J efe de Estado, quien tiene a su cargo los actos meramente protocolarios y en cuya persona recae la tradicin nacional, encontramos tambin a un J efe de Gobierno en tanto que es representante de la Nacin y verdadero gobernante. Este ltimo recibe distintos nombres: primer ministro, canciller, presidente del gobierno, etctera. El primer ministro es el lder del partido poltico que obtiene mayora en el senado y encabeza el gabinete, que se integra con aquellos miembros del parlamento que liderean al partido mayoritario (o a la coalicin, en su caso).
El Poder Legislativo se integra por el cuerpo colegiado denominado comnmente parlamento. Este supervisa la administracin pblica; puede pedirle la renuncia al primer ministro, a su vez, ste podr disolver el parlamento; el parlamento, adems, puede emitir un voto de censura o bien un voto de confianza al primer ministro; puede ser, finalmente, unicameral o bicamaral. En el rgimen parlamentario se le llama gobierno al conjunto de funcionarios que integran el Consejo de Ministros, encabezados por el Primer Ministro.
II) Presidencial En el rgimen presidencial existe preeminencia del Poder Ejecutivo sobre el Poder Legislativo. El Poder Ejecutivo esta representado por el Presidente de la Repblica, quien es electo directamente por el pueblo y en l se renen las calidades de Jefe de Estado y de Jefe de Gobierno; tiene la facultad discrecional de nombrar y remover libremente a sus colaboradores. 40 El Poder Legislativo, en un rgimen presidencial, tambin puede ser unicameral o bicamaral. Su propsito fundamental es frenar las acciones del Ejecutivo, pero no puede obligarlo a dimitir. Como podemos observar, en el rgimen presidencial, se pretende que exista una absoluta separacin entre los poderes Ejecutivo y Legislativo.
Las formas de Estado involucran la totalidad de la estructura poltica del orden social, a la forma total de la entidad denominada Estado; generalmente se habla de dos modelos de las mismas:
1) La repblica (democrtica o autocrtica central o federal); y
2) La monarqua (absoluta o constitucional). 142
b) De acuerdo con la funcin de los diferentes poderes Actualmente, las formas de gobierno se clasifican en funcin de los diferentes poderes, es decir, de los diferentes elementos del Estado: la nueva divisin tripartita distingue los regmenes de confusin de poderes, los de separacin de poderes, y los de colaboracin de poderes. 143
I) En el rgimen de confusin de poderes En el rgimen de confusin de poderes, todas las decisiones fundamentales son tomadas por un mismo rgano del Estado; este tipo de rgimen configura la monarqua absoluta, la dictadura y el rgimen de asamblea -notemos que el rey llega al poder por derecho hereditario, el dictador por la fuerza, y la asamblea por eleccin popular.
142 Cfr. LOMBARDO ABURTO. Op. Cit. 143 LIONS. Op. Cit., p. 1464. 41 II) En el rgimen de separacin de poderes El rgimen de separacin de poderes -el poder limita el poder (Montesquieu)- asegura la independencia de los rganos ejecutivo, legislativo y judicial puesto que la divisin de las funciones limita realmente la accin de cada rgano. Al interior de esta categora, existe una subdivisin general de monarquas y repblicas.
La forma monrquica de la separacin de poderes es la monarqua limitada -como fue el caso de Inglaterra de la poca feudal a fines del siglo XVII-, en que un Parlamento dotado de competencias financieras y legislativas limita las prerrogativas del rey. La forma republicana de la separacin de poderes, la constituye el rgimen presidencial norteamericano, que surge a fines del siglo XVIII. 144
III) En el rgimen de colaboracin de poderes La colaboracin de poderes es la forma ms difundida de distribucin de funciones entre los gobernantes, y se caracteriza por tres ideas esenciales:
1) Distincin de las funciones del Estado, que se confan a rganos distintos;
2) Los rganos tienen dominios de accin comn; y
3) Los rganos legislativo y ejecutivo disponen de medios recprocos de accin (disolucin y responsabilidad poltica).
En la prctica, la colaboracin de poderes reviste diversas formas, cuya ms difundida es el rgimen parlamentario (Europa Occidental, Canad y Australia), republicano (Alemania Federal, Francia e Italia) o monrquico (Blgica, Dinamarca, Espaa y Gran Bretaa). 145
144 Idem. 145 Idem. 42 c) Clasificacin de Jorge Carpizo El constitucionalista mexicano J orge Carpizo propone una clasificacin jurdico- sociolgica muy interesante y original en su estudio intitulado: La clasificacin de las constituciones, una propuesta, en el sentido de que las constituciones, en funcin de la presencia, la semi-presencia o la ausencia de tres elementos fundamentales: garantas individuales, mnimo econmico y sistema de partidos polticos (pluralismo 146 o unipartidismo), son democrticas, cuasi-democrticas, democracia popular y no democrticas.
Democrticas Dos formas de gobierno caracterizan la categora de las constituciones democrticas: el rgimen parlamentario europeo y el rgimen presidencial estadounidense.
Cuasi-democrticas Una subdivisin anloga existe en el grupo de las constituciones cuasi-democrticas -caractersticas de los pases en desarrollo-, como las formas derivadas y parcialmente alteradas de la categora precedente: el presidencialismo latinoamericano (como el que funciona en Mxico) y el parlamentarismo hind.
Democracia popular Al principio del pluripartidismo se sustituye el del partido nico, y a las garantas individuales, el aseguramiento del mnimo econmico digno. Esta forma de gobierno es caracterstica de algunos pases de Europa Central y Oriental, y de China Popular.
146 Pluralismo: Coexistencia de elementos, factores o grupos dispares u opuestos en el seno de una realidad poltica. 43 No democrticas Corresponden a las formas contemporneas de algunas dictaduras militares latinoamericanas (Paraguay, 1954; y Chile, 1974) y africanas (Zaire, 1961 147 ; Repblica Centro Africana, 1966; Uganda, 1971; y Burundi, 1976). 148
147 Zaire, nombre que recibi la Repblica Democrtica del Congo entre 1971 y 1997. 148 JORGE CARPIZO. Citado por LIONS. Op. Cit. 44 CAPITULO SEGUNDO ORIGEN Y EVOLUCION DE LA DOCTRINA, PRINCIPIO O TEORIA DE LA DIVISION DE PODERES
Los versados en el tema, al abordar la Divisin de Poderes utilizan, de manera indistinta, las voces teora 149 , doctrina 150 y principio 151 ; por lo tanto, en el desarrollo del presente captulo se emplearn, de manera indistinta, cualquiera de ellas.
2.1. La divisin de poderes Se entiende por divisin la accin y efecto de dividir, esto es, partir, separar en partes, distribuir entre varios. 152 Algunos de los sinnimos de la palabra dividir son: distribuir, escindir, repartir y separar. 153
Las principales acepciones del sustantivo poder: son las siguientes:
Dominio, facultad o jurisdiccin para mandar o ejecutar una cosa;
Capacidad, fuerza, vigor, podero;
Suprema potestad rectora y coactiva del Estado. 154
Rafael de Pina, expresa que poder es:
El conjunto de las atribuciones conferidas por la ley a un rgano de autoridad; y
149 Teora: Conocimiento especulativo -independiente de toda aplicacin e hiptesis cuyas consecuencias tienen aplicacin cientfica. 150 Doctrina: conjunto orgnico de ideas sobre una materia. 151 Principio: base, fundamento, causa primera de una cosa; fase inicial de un fenmeno o accin determinados sobre el que se apoya una materia. 152 Gran Enciclopedia Salvat. Espaa. Salvat, 2002. Tomo 10, voces: divisin y dividir. 153 GUARDIA, Remo. Diccionario Porra de Sinnimos y Antnimos de la Lengua Espaola. Mxico, Porra, 17a. edicin, 2005, voz: dividir. 154 Gran Enciclopedia Salvat. Op. Cit. Tomo 22, voz: poder. 45 El imperio, dominio o jurisdiccin que se tiene para ordenar, mandar o hacer una cosa y que en la esfera poltica se manifiesta como Poder Ejecutivo, Legislativo y Judicial. 155
2.1.1. Origen y evolucin Histricamente la Divisin de Poderes surge para acabar con el absolutismo monrquico 156 , donde el rey ostentaba -por derecho o por la fuerza- todo el poder. La teora, principio o doctrina de la Divisin de Poderes nace con el constitucionalismo liberal 157 y se convierte en pilar fundamental del Estado de Derecho. 158
En las antiguas Grecia y Roma ya se conocan aspectos terico-polticos de la divisin entre el Ejecutivo y los otros poderes del Estado; siglos despus fue aplicada en algunos gobiernos medievales, con un alcance limitado. Es hasta el siglo XVIII cuando Charles-Louis de Montesquieu formula por vez primera el principio de la divisin de poderes.
En Ciencia Poltica, 159 el concepto, doctrina, principio y teora de la Divisin o Separacin de Poderes se identifica con la distribucin de las funciones del Estado, que son ejercitadas por organismos polticos diferentes.
155 PINA, Rafael de. Diccionario de Derecho. Mxico, Porra, 33a. edicin, 2004, p. 386, voz: poder. 156 Absolutismo: Rgimen poltico en que el poder del Estado es, esencial y efectivamente, ejercido por el soberano sobre el conjunto del territorio de un pas, con el concurso de la organizacin militar-burocrtica, que se encuentra bajo su dependencia. El trmino en cuestin se emplea para designar la forma de gobierno que priv en los pases europeos en los siglos XVI a XVIII e incluso comienzos del XIX. 157 El adjetivo liberal se denota lo relativo a la doctrina favorable a la libertad poltica. 158 Cfr. CAVERO GOMEZ, Manuel. Divisin de Poderes, Diccionario Jurdico Espasa. Lex. Madrid. Espasa Siglo XXI. 2002, p. 606. 159 La Ciencia Poltica, Politologa o Politicologa, en su sentido ms amplio (latu sensu), es la disciplina cientfica que estudia los fenmenos polticos, la organizacin y funcionamiento de las instituciones polticas y el estudio sistemtico del gobierno y del Estado. Se basa en el anlisis del origen y tipologa de los regmenes y sistemas polticos, sus estructuras, funciones e instituciones; las formas en que los gobiernos identifican y resuelven problemas socioeconmicos; las interacciones entre grupos e individuos decisivos en el establecimiento, mantenimiento y cambio de los gobiernos; los fenmenos, hechos y lenguaje polticos; las relaciones entre las actividades polticas y las econmicas; las ideologas polticas, etctera. 46 La Separacin o Divisin de Poderes -caracterstica del constitucionalismo contemporneo- supone una garanta para el propio Estado y para el ciudadano, quien queda protegido por un marco legal que dificulta los abusos de poder y posibles actuaciones arbitrarias de instituciones pblicas.
Un Estado que divide en este sentido sus facultades y funciones es menos susceptible de caracterizarse por procedimientos tirnicos o dictatoriales que aquel cuyas distintas potestades se encuentran asumidas por un nmero menor de instituciones responsables. La Separacin de Poderes es, en teora, el principal garante del que ha sido denominado Estado de Derecho 160 , cuya esencia es el imperio de la ley, y suele ser sinnimo de sistemas o regmenes polticos basados en comportamientos democrticos.
La tradicional teora, doctrina o principio de la Divisin o Separacin de Poderes divide a stos en Poder Legislativo, Ejecutivo y Judicial.
El Poder Legislativo (normalmente ejercido por una Asamblea Legislativa, Congreso, Cmaras, Cortes, Dieta, Parlamentos, etctera) es el encargado de redactar, promulgar, reformar y derogar las leyes;
Poder Ejecutivo (cuyo responsable es el gobierno) procura su cumplimiento; y
Poder Judicial (a cargo de los tribunales), administra justicia.
Aspectos relativos a la Divisin o Separacin de Poderes ha sido formulada y desarrollada desde hace siglos por: Aristteles (384-322 a.C.), J ohn Locke (1632- 1704), Gottfried W. Leibniz, (1646-1716), J ames Harrington, (1656), Charles-Louis de
160 Vid. Nota 29 (Estado de Derecho). 47 Secondat, barn de Montesquieu (1689-1755), J ean J acques Rousseau (1712-1778) y Benjamn-Henri Constant de Rebecque (1767-1830), respectivamente.
a) Edad Antigua El clebre filsofo griego Aristteles (384-322 a.C.), en su dilogo De la Poltica (Libro III), hace referencia a diversas funciones que corresponden a los rganos del poder pblico. 161
b) Edad Moderna En este periodo histrico (siglos XVI a XVIII), los principales tericos y exponentes sobre el tema en cuestin fueron: J ames Harrington, J ohn Locke, Gottfried Wilhelm Leibniz, Charles-Louis de Secondat, barn de Montesquieu, J ean J acques Rousseau y Benjamin-Henri Constant de Rebecque.
I) James Harrington El filosofo ingls J ames Harrington, uno de los primeros que teorizaron sobre el tema en cuestin, en su obra Oceana (1656), al describir un sistema poltico utpico basado en la divisin de los poderes pblicos.
II) John Locke 162
En 1669, en el desempeo de una de sus funciones oficiales, Locke redact una Constitucin para los colonos de Carolina, en Norteamrica, sin embargo nunca lleg a
161 Gran Enciclopedia Salvat. Op. Cit. Tomos: 10 y 3, voces: Edad y Aristteles; Cfr. LIONS, Monique. Formas de Gobierno, Diccionario Jurdico Mexicano. Mxico, Porra, Universidad Nacional Autnoma de Mxico e Instituto de Investigaciones J urdicas, 14a. edicin, 2000, tomo D-H, p. 1464; y OROZCO HENRIQUEZ, J os de J ess. Artculo 49, Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos (Comentada), Mxico, Porra, Universidad Nacional Autnoma de Mxico e Instituto de Investigaciones J urdicas, 14a. edicin, 1999, tomo I, pp. 563 a 596. 162 JOHN LOCKE (1632-1704). Filsofo ingls, cuyas obras ha ejercido una influencia extraordinaria en el pensamiento moderno, no obstante su aspecto modesto y fragmentario, entre ellas: Two Treatises on Government (Dos tratados sobre el gobierno, 1689) y Essay on Civil Government (Ensayos sobre el Gobierno Civil, 1690). Locke es considerado mximo representante del empirismo (doctrina que hizo hincapi en la importancia de la experiencia de los sentidos en la bsqueda del conocimiento en vez de la especulacin intuitiva o la deduccin). Aunque el precursor de la doctrina empirista fue el filsofo y estadista ingls Francis Bacon (1561-1626) a principios del siglo XVII, Locke la dot de una expresin sistemtica en sus Essays on the Law of Nature (Ensayos sobre la Ley de la Naturaleza) y Ensayo sobre el entendimiento humano (1690). 48 a ser aplicada. 163
En sus obras Essays on the Law of Nature (Ensayos sobre la Ley de la Naturaleza), Two Treatises on Government (1689) y Essay on Civil Government (1690) expone sus teoras polticas relativas a la necesidad de que cada funcin del Estado (legislativa, ejecutiva y judicial) sea asignada a un rgano (o grupo de rganos) distinto e independiente de los otros, a fin de evitar que aqullas se concentren en las mismas manos, de forma que la existencia de varios centros de poder obliga a un recproco control y limitacin de su ejercicio (checks and balances), con la finalidad de asegurar la libertad de los ciudadanos y un racional funcionamiento de la maquinaria estatal.
En Two Treatises on Government, dotada de un carcter ms elemental y menos conocida que Essay on Civil Government, polemiza con Robert Filmer, quien defenda en su obra Pathriarca (1680) el poder absoluto del monarca y comparaba el poder real con la autoridad paterna, empleando abundantes argumentos bblicos.
Locke rechaz las tesis de Filmer, critica el uso de la Biblia 164 como base de su argumentacin y afirma que:
la ley natural no ordena la sumisin a un poder absoluto hereditario. Por el contrario, la naturaleza favorece la libertad.
En su Filosofa Poltica, planteada de un modo positivo, Locke pensaba que el ser humano tiene dos derechos bsicos e irrenunciables: su familia y la propiedad de sus bienes.
163 Gran Enciclopedia Salvat. Op. Cit. Tomo 17, voz: Locke, J ohn. 164 Biblia: Conjunto de libros sagrados cannicos que para judos y cristianos constituye el fundamento escrito de su fe. En sentido general, la cualidad especfica de la Biblia consiste en estar inspirada por Dios y en que recoge la palabra de Dios dirigida a los hombres. 49 a) El derecho a la propia familia se deriva de la necesidad de procreacin y de la exigencia de la educacin de los hijos; y
b) El derecho a la propiedad privada se deriva del trabajo humano, mediante el cual el hombre transforma y hace suyos determinados bienes que, en un primer momento, se encuentran al alcance de todos.
Quien es considerado el mximo representante del empirismo, no admite los principios de la monarqua absoluta con fundamento en el Derecho divino y de carcter hereditario; y, asimismo, plante la posibilidad de que el monarca pueda ser destituido si no ejerce bien sus funciones. Tras exponer sus argumentos, Locke defiende los principios de la nueva monarqua constitucional britnica.
En la obra Essay on Civil Government, detalla y expone con gran acuciosidad la Divisin o Separacin de poderes, arguyendo que los Poderes Legislativo y Ejecutivo son conceptualmente diferentes, aunque pensaba que no siempre es necesario separarlos en instituciones polticas distintas; no distingua, en cambio, el Poder Judicial. Defendi y expuso los principios de la monarqua constitucional frente a cualquier tipo de poder monrquico absoluto, al afirmar que la soberana no reside en el Estado sino en la poblacin, y que el Estado es supremo pero slo si respeta la ley civil y la ley natural.
Posteriormente sostuvo que la revolucin no slo era un derecho sino, a menudo, una obligacin, y abog por un sistema de control y equilibrio en el gobierno, que tena que tener tres ramas, siendo el Poder Legislativo ms importante que el Ejecutivo o el Judicial. Tambin crea en la libertad religiosa y en la separacin de la Iglesia 165 y el Estado.
165 Iglesia: Gobierno eclesistico general del Sumo Pontfice, concilios y prelados. 50 Locke critic la Teora del Derecho Divino de los Reyes y la Naturaleza del Estado tal y como fue concebido por el filsofo y terico poltico ingls Thomas Hobbes (1588-1679) 166 en sus Elements of Law y Leviathan.
Las ideas plasmadas por Locke en su Essay on Civil Government ejercieron una gran influencia en el siglo XVIII y se encuentran en la base de las ms importantes discusiones polticas que anticiparon los principios de la Revolucin Francesa y la crtica del Antiguo Rgimen Poltico, adems que la aplicacin de su anlisis emprico a la tica, poltica y religin ha sido de gran influencia en la Filosofa moderna y en la Teora y Ciencia Polticas.
III) Gottfried Wilhelm Leibniz Si bien G. W. Leibniz (1646-1716) 167 abord en sus tratados aspectos relacionados con el tema en cuestin, no abord de manera profunda al Poder Judicial.
IV) Charles-Louis de Secondat, barn de Montesquieu El francs Charles-Louis de Secondat, barn de Montesquieu (1689-1755) 168 en su obra L'Esprit des Lois (El Espritu de las Leyes o Del Espritu de las Leyes, 1748), formula su clebre Teora de la Divisin de Poderes, tal y como se concepta en la actualidad.
166 THOMAS HOBBES (1588-1679). Filsofo ingls quien se distingui por una slida formacin humanstica y por su gran erudicin cientfica. La parte ms influyente y conocida de su sistema filosfico es la teora poltica gestada en la situacin de su pas, provocada por al Revolucin inglesa. Sus principales obras son Elements of Law (1640); Elementa philosophiae (I. De Corpore, 1655), II. De Homine, 1658) y III. De Cive, 1642), y Leviathan (1651), en la que trata de la materia, forma y poder de la sociedad eclesistica y civil. 167 GOTTFRIED W. LEIBNIZ (1646-1716), historiador, jurista y filsofo racionalista alemn. Estudi Filosofa y Derecho. Obtiene el Doctorado en Derecho en 1666. Su obra se forma de libros de Filosofa, escritos lgicos y trabajos como historiador y jurista. Sus tratados ms importantes son: Dissertatio de ars combinatoria (1666), Discours de mtaphysique (1686), Essais de thodice sur la bont de Dieu, la libert de lhomme et lorigine du mal (1710), Monadologie (1714) y Nouveaux essais sur lentendement humain (1765). 168 CHARLES DE SECONDAT, BARON DE MONTESQUIEU (1689-1755). Filsofo y escritor francs. Estudi Derecho en Burdeos y en Pars (1705-13), presidente del Parlamento de Guyenne (1716-1726). En 1727 ingres en la Academia Francesa. Sus obras maestras Considrations sur les causes de la grandeur des romains et de leur dcadence (1734) y De lesprit des lois (1748), fueron editadas en Amsterdam y Ginebra respectivamente; la segunda fue prohibida en Francia el mismo ao de su publicacin. 51 Entre las obras mas importantes de la Teora Poltica figura El Espritu de las Leyes, considerado uno de los principales ensayos y centro de la produccin intelectual y obra maestra de Montesquieu, e inspirada en las obras del filsofo ingls J ohn Locke: Essays on the Law of Nature, Two Treatises on Government (1689) y Essay on Civil Government (1690).
En 1734 Montesquieu inicia la redaccin de L'Esprit des Lois, editada en Ginebra y publicada en Francia (1748) en lengua francesa, cuya difusin fue prohibida en el pas galo este ao e incluida en la ndice de la Enciclopedia. 169
La obra de Montesquieu, de matiz liberalista-poltico, obtuvo una inmediata atencin crtica y fue elogiado por el enciclopedista francs Voltaire 170 y por J ean le Rond dAlembert 171 (1717-1783).
El propsito de Montesquieu era encontrar una frmula poltico-constitucional conformada de tres vertientes:
a) Evitar el abuso del poder;
b) Impedir la reunin o confusin en una sola persona o entidad el ejercicio de los poderes pblicos (a manera de reaccin ante el absolutismo monrquico de los siglos XVII y XVIII); y
169 Formada por 17 volmenes de texto y 11 de lminas- dirigida por Denis Diderot (1713-1784) y J ean le Rond d Alembert (1717-1783), ambos de nacionalidad francesa, publicada en Pars por Le Breton, Briasson, David y Durand entre 1751 y 1772. 170 VOLTAIRE, seudnimo de Franois Marie Arouet (1694-1778). Enciclopedista francs. Fue una de las figuras preeminentes del perodo de la Ilustracin. Movimiento filosfico y literario imperante en el siglo XVIII caracterizado por la extraordinaria confianza del hombre en la capacidad de su razn natural para resolver todos los problemas de la vida humana). En cuanto a sus opiniones polticas y sociales, fue partidario del conservadurismo, aunque se le haya considerado precursor de la Revolucin francesa (conjunto de movimientos revolucionarios producidos en Francia entre 1789 y 1799, que pusieron fin al Antiguo Rgimen) 171 JEAN LE ROND D ALEMBERT (1717-1783). Fsico, matemtico y filsofo francs. Fue en el campo de la Filosofa donde ms renombre obtuvo; colabor con el escritor francs Denis Diderot (1713-1784) en la publicacin de la Encyclopdie y redact los Discours prliminaire (1751), esto es, el prlogo de la misma. 52 c) Establecer un principio perenne y rgido de divisin entre los poderes formales del Estado.
Del anlisis de L'Esprit des Lois se percibe que Montesquieu:
Define y describe la divisin tripartita del poder.
Se muestra firme defensor de la divisin del poder poltico en tres niveles (Poder Ejecutivo, Poder Legislativo y Poder Judicial).
Desarrolla y propugna la idea de una sociedad en que la ley coartase la autoridad, dado que sta, por s misma, tiende a ser violenta y abusiva; para ello imagina una descomposicin en vectores de la fuerza de la autoridad, de modo que se compensen entre s y produzcan un equilibrio dinmico, plasmada en la teora de la divisin del poder en: Judicial, Legislativo y Ejecutivo, tales poderes o potestades deberan ser independientes entre s y estar delimitados unos de otros.
Expone que los poderes son tres: Legislativo, Ejecutivo y Judicial, esto es, tres poderes, departamentos o potestades independientes, que se detienen unos a los otros.
Distingue entre las leyes naturales y las leyes jurdicas.
Opina que existe un fundamento de la ordenacin jurdica que debe ser considerado antes de proponer cualquier cambio de la estructura legal.
Analiza y distingue las tres principales formas de gobierno (repblica, monarqua y despotismo). 172
172 Despotismo: Rgimen poltico tirnico, en el que los poderes son ejercidos por un solo individuo, que los utiliza en beneficio de sus propios intereses o de una camarilla. Despotismo ilustrado: Forma de gobierno absoluto de algunos pases europeos durante la segunda mitad del siglo XVIII, influida por las teoras de los filsofos de la Ilustracin; histricamente fue una variante del Absolutismo monrquico existente en Europa a mediados del siglo XVIII. Se caracteriz por el intento de poner en prctica algunos aspectos de las teoras polticas de la Ilustracin. 53 De las formas de gobierno, se inclina y prefiere una monarqua constitucional (semejante a la britnica)
Establece las relaciones que existen entre las reas geogrficas y climticas y las circunstancias generales y las formas de gobierno que se producen.
Sostiene que debe darse una separacin y un equilibrio entre los distintos poderes a fin de garantizar los derechos y las libertades individuales, cuya regulacin se produca inmanentemente por la simple interaccin de los tres poderes.
Pretende describir las condiciones bajo las cuales se han originado las leyes, esto es, analiza lo que son las leyes y cmo estas contribuyen a formar una adecuada comunidad poltica.
Propone diferentes ejemplos y muestra una abundante erudicin para expresar cmo se han constituido las leyes en cada pas y cmo dicha constitucin depende de las condiciones naturales y sociales, que hacen de cada nacin una comunidad propia.
Aport ideas novedosas para el establecimiento de un rgimen poltico diferente, caracterizado por la divisin de poderes polticos y por una nueva consideracin del poder real.
Insiste en la necesidad de que el legislador elaborara las leyes de tal modo que combinara dos elementos fundamentales:
i) La necesidad natural y el carcter de la naturaleza de las cosas; y
ii) La obligacin de alcanzar la felicidad de la mayora de los ciudadanos (que consideraba una finalidad necesaria de todo sistema legal y de toda forma de gobierno). 54 Respecto del Poder Judicial afirm que, en realidad, es un poder nulo.
Enunci y puntualiza su doctrina e ideologa de la Divisin de Poderes, bajo el tenor siguiente:
La libertad poltica slo reside en los gobiernos moderados y, aun en ellos, no siempre se encuentra. La libertad poltica slo existe cuando no se abusa del poder, pero la experiencia nos muestra constantemente que todo hombre investido de autoridad abusa de ella [...]
Para impedir este abuso, es necesario que, por la naturaleza misma de las cosas, el poder limite al poder [...]
Cuando los poderes Legislativo y Ejecutivo se renen en la misma persona o en el mismo cuerpo, no puede haber libertad [...] Asimismo, no hay libertad si el Poder J udicial no se encuentra separado del Legislativo y Ejecutivo [...]
Todo se habra perdido si el mismo hombre o el mismo organismo, ya sea de los nobles o del pueblo, ejerciera los tres poderes; el de dictar las leyes, el de ejecutar las resoluciones pblicas y el de juzgar las causas y pleitos entre particulares. [...] As pues, lo que en realidad significa la as llamada divisin de poderes no es ms que el reconocimiento de que, por una parte, el Estado tiene que cumplir determinadas funciones -el problema tcnico de la divisin de trabajo- y que, por otra, los destinatarios del poder salen beneficiados si estas funciones son realizadas por diferentes rganos: la libertad es el telos ideolgico de la teora de la divisin de poderes.
55 En cada Estado hay tres clases de poderes: el Legislativo, el Ejecutivo para las cosas relativas al derecho de gentes y el Ejecutivo para las materias que dependen del Derecho Civil [...]
Al ltimo lo llamaremos el Poder J udicial y al otro, simplemente, el Poder Ejecutivo del Estado.
Respecto del contenido de El espritu de las leyes, cabe mencionar que se conforma por XXXI Libros, en los que a lo largo de sus pginas se analizan las diferentes leyes de las naciones del siglo XVIII.
Libros Contenido I a XIII Anlisis de las diferentes formas de gobierno, el carcter del legislador y la influencia del poder poltico en la vida de un pueblo. XIV a XVIII Estudio de la relacin existente entre las leyes de un pas y sus condiciones naturales (clima o carcter geogrfico), esbozando interesantes anlisis y comentarios sobre los pases europeos de su tiempo. XIX al XXVI Relacin existente entre las costumbres de un pas y sus leyes, destacando la influencia de las creencias religiosas, las costumbres, el comercio y el arte -entre otros aspectos- sobre la formacin de las leyes y afirmando su convencimiento de que las leyes varan a lo largo de la Historia y pueden ser modificadas para adecuarse a los cambios de costumbres. XXVII al XXXI
Peculiaridades y rasgos de las antiguas leyes romanas y feudales, prestando una especial atencin al desarrollo de las leyes francesas.
Cabe sealar que Montesquieu no us el trmino separacin. Sus ideas influyeron en la Teora Poltica del siglo XVIII, tuvieron una amplia difusin entre los ms 56 insignes representantes de la Ilustracin 173 y foment importantes polmicas intelectuales que desembocaron en la Revolucin Francesa. 174
Desde el periodo en que Montesquieu expuso y difundi sus postulados sobre la doctrina de la divisin tripartita del poder o divisin de poderes -inspirado fundamentalmente en J ohn Locke- adquiri el carcter de autntico dogma constitucional clsico y se convirti en el eje fundamental e ideal de la mayora de las constituciones contemporneas. 175
A manera de corolario, se menciona que la finalidad tanto de J ohn Locke como de Montesquieu estriba en que el poder detuviera al poder para evitar el abuso del mismo y as lograr el florecimiento y aseguramiento de la libertad.
V) Jean Jacques Rousseau 176
En su obra Du contrat social (El Contrato Social o Principios de Derecho Poltico, 1762) 177 propugn que el poder supremo descansara en el rgano legislativo, en tanto presunto depositario de la voluntad general. 178
173 Movimiento filosfico y literario imperante en el siglo XVIII europeo y americano, caracterizado por la extraordinaria confianza del hombre en la capacidad de su razn natural para resolver todos los problemas de la vida humana. 174 Revolucin Francesa: Conjunto de movimientos revolucionarios producidos en Francia entre 1789 y 1799, que pusieron fin al Antiguo Rgimen (sistema social, econmico y poltico existente en los pases europeos antes del triunfo de la Revolucin francesa y la implantacin de regmenes liberales). 175 Cfr. CARPIZO, J orge. Colaboracin de Poderes, Diccionario Jurdico Mexicano. Op. Cit. Tomo D-H, p. 502; CAVERO GOMEZ. Op. Cit.; y OROZCO HENRIQUEZ. Artculo 49. Op. Cit. 176 JEAN-JACQUES ROUSSEAU (Ginebra, 1712-1778). Escritor suizo en lengua francesa, de religin protestante y con gran afecto a su ciudad y a la forma republicana de su gobierno. Entre sus principales obras se encuentran: Discours sur lorigine et les fondements de lingalit parmi les hommes (1754), en la que abogaba por la espontaneidad natural contra la estructuracin de las instituciones sociales; y Du contrat social (1762), obra fundamental en el desarrollo del pensamiento poltico democrtico, que fue requisada en cuanto apareci. Influy en los jacobinos y en su voluntad popular y democrtica, tanto como en los conservadores y en los romnticos. Su punto de partida constituye la crtica del ingenuo optimismo progresista de ilustrados y enciclopedistas. 177 El Contrato Social, es uno de los trabajos clsicos en la Ciencia Poltica, de singular influencia en el mundo europeo y en los movimientos de independencia de las colonias hispnicas de Amrica, y que an sigue vivo por sus tajantes ideas igualitarias. El pacto social, los derechos del hombre, la voluntad general, no como simple expresin de las mayoras sino dentro de opiniones en las que han sido escuchadas las minoras, y el estado de naturaleza van a ser conceptos e ideas que en lo sucesivo se manejarn por todos aquellos que sientan en alguna forma el deseo de llevar un sentido democrtico a la vida poltica. 178 Cfr. JUAN JACOBO ROUSSEAU. El Contrato Social o Principios de Derecho Poltico. Mxico. Porra, Coleccin: Sepan Cuantos..., nm. 113, edicin, 2002, p. 26. 57 Tambin afirm que la funcin moderadora o reguladora del funcionamiento de los poderes, se produca de manera inmanentemente por la simple interaccin de los tres poderes. 179
Los postulados de Montesquieu y Rousseau, en materia de la divisin tripartita del poder, se combinaron en diversas proporciones y se transformaron en piedra angular e ideal dogmtico del constitucionalismo del siglo XVIII -considerado clsico- y en la incipiente tutela de los Derechos Humanos, verbi gracia: la Constitucin de los Estados Unidos de Amrica (1787), la Declaracin de los Derechos del Hombre y del Ciudadano (Francia, 1789) y las Constituciones francesas de 1791,1793 y 1795.
i) Constitucin de los Estados Unidos de Amrica (1787) Previamente a la Constitucin de los Estados Unidos de Amrica de 1787, varias Constituciones de los nuevos Estados que integraron la Confederacin de las Colonias Americanas haban consagrado el principio de la divisin tripartita del poder en trminos dogmticos y categricos similares, que fue plasmado de manera implcita en la Constitucin de 1787 180 , de acuerdo con un principio mecanicista de frenos y contrapesos (checks and balances), para evitar la concentracin del poder y controlar su ejercicio. 181
ii) Declaracin de los Derechos del Hombre y del Ciudadano (1789) En Francia, la Declaracin de los Derechos del Hombre y del Ciudadano del 26 agosto de 1789, en su artculo 16 estableci:
179 OROZCO HENRIQUEZ. Op. Cit. 180 Cabe sealar que sta Constitucin organiz a las antiguas colonias britnicas, concluida la guerra de independencia, bajo un sistema federal convirtindose en Estados de la nueva repblica; fue promulgada por el Presidente de la Convencin Constitucional de la nueva Repblica George Washington (1732-1799), militar y poltico norteamericano, siendo elegido como el primer Presidente de los Estados Unidos en 1789. 181 OROZCO HENRIQUEZ. Op. Cit. 58 Toda sociedad en la cual no est asegurada la garanta de los derechos ni determinada la separacin de poderes, carece de Constitucin. 182
iii) Constituciones francesas Adems las ideas de Montesquieu y Rousseau ejercieron una gran influencia en las constituciones francesas de 1791, 1793 y 1795.
La Constitucin de 1791 recibi la influencia de ambos pensadores, al establecer la soberana nacional y asegurar el dominio a las clases poseedoras bajo una apariencia monrquica, aunque el control del poder lo ostentaba una burguesa censitaria. 183
La Constitucin de 1793 se inclin por el espritu roussoniano en relacin con la absoluta supremaca del cuerpo legislativo y la subordinacin de las otras ramas del poder. 184
La Constitucin de 1795, que llev a sus ltimos extremos la divisin del poder pblico, inspirada en el abate y poltico francs Emmanuel J oseph Sieys. 185
Desde entonces, expresa o tcitamente, el principio de la Divisin de Poderes pas a formar parte integrante del Derecho Constitucional Liberal, caracterstica esencial de todo Estado de Derecho 186 , cuyos diversos sistemas presentan eventualmente ciertos matices. 187
182 Gran Enciclopedia Salvat. Op. Cit. Tomo 24, voz: Revolucin francesa; y OROZCO HENRIQUEZ. Op. Cit. 183 Idem. 184 OROZCO HENRIQUEZ. Op. Cit. 185 EMMANUEL JOSEPH SIEYS (1748-1836). Abate y poltico francs. Elegido diputado por el tercer estado, presidente en la Constituyente y diputado en la Convencin (1789-93). Public, entre otros, Quest-ce que le Tiers tat? (1789). 186 Vid. Nota 29 (Estado de Derecho). 187 Cfr. CAVERO GOMEZ. Op. Cit.; LIONS. Op. Cit.; y OROZCO HENRIQUEZ. Op. Cit. 59 VI) Benjamin-Henri Constant de Rebecque En 1815, el francs Benjamin-Henri Constant de Rebecque (1767-1830), tambin conocido con el nombre de Benjamn Constant 188 , aade a los tres poderes de Montesquieu un cuarto poder (pouvoir neutre: poder neutral) al que le asigna una funcin moderadora o reguladora del funcionamiento de los otros poderes. 189
Por lo general, el poder neutral o moderador pertenece al Jefe de Estado como rgano diferenciado del gobierno o Ejecutivo y, actualmente, es ejercido por los tribunales constitucionales en algunos sistemas. 190
c) Edad Contempornea En la poca contempornea 191 la teora clsica de la Divisin de Poderes fue objeto de duras crticas. Durante el siglo XX se argument que la divisin tripartita de poderes no responde a un autntico proceso poltico del poder; sin embargo, en su esencia sigue vigente en virtud y de manera innegable que en el Estado democrtico resulta imprescindible la distribucin y control del ejercicio del poder. 192
2.1.2. La divisin de poderes en la doctrina jurdica contempornea En los siguientes apartados se exponen las opiniones de connotados publicistas mexicanos (Miguel Acosta Romero, Ignacio Burgoa Orihuela y J orge Madrazo Cullar) y extranjeros (George J ellinek, Carl Schmmitt, Ren Carr de Malberg, Rafael de Pina Miln y J uan XXIII).
188 BENJAMIN-HENRI CONSTANT DE REBECQUE (1767-1830), escritor y poltico francs. Diputado de tendencia liberal (1819) y miembro del tribunado (Consulado napolenico). Entre sus obras se mencionan el opsculo Rflexions sur les institutions y Cours de politique constitutionnelle (1818) 189 Gran Enciclopedia Salvat. Op. Cit. Tomo 8, voz: Constant de Rebecque, Benjamin-Henri; y BENJAMIN CONSTANT. Citado por OROZCO HENRIQUEZ. Op. Cit. 190 En Espaa, el Tribunal Constitucional es un organismo creado por la Constitucin del 27 de diciembre de 1978, para dirimir la constitucionalidad de las leyes y disposiciones administrativas. 191 La Edad Contempornea inicia con la Revolucin Francesa (1789-1799) y se prolonga hasta nuestros das. 192 Gran Enciclopedia Salvat. Op. Cit. Tomo 10, voz: Edad; y Cfr. CAVERO GOMEZ. Op. Cit. 60 2.1.2.1. Doctrina jurdica mexicana a) Miguel Acosta Romero El especialista y publicista en Derecho Administrativo, afirma:
De acuerdo con nuestro criterio, consideramos que no existe divisin de poderes, existe el ejercicio de una sola actividad, que es la de Estado y que se ha divido, por razones de trabajo, de colaboracin ms eficaz, para el desarrollo de esa actividad, en distintos poderes, sin que esto quiera decir que necesariamente tengan fuerzas y contrapesos y que existan exclusivamente los tres clsicos poderes de acuerdo con la teora, ya que, tericamente, podrn existir tres, cuatro, cinco poderes, etctera, los que consideren necesarios segn el crecimiento de la sociedad, para lleva a cabo las tareas del Estado. 193
b) Ignacio Burgoa Orihuela El constitucionalista mexicano, opina:
El principio de divisin de poderes ensea que cada una de esas tres funciones se ejerza separadamente por rganos estatales diferentes, de tal manera que su desempeo no se concentre en uno solo, como sucede en los regmenes monrquicos absolutistas o en los autocrticos o dictatoriales. Divisin implica, pues, separacin de los poderes legislativo, ejecutivo y judicial en el sentido de que su respectivo ejercicio se deposita en rganos distintos, interdependientes, y cuya conjunta actuacin entraa el desarrollo el poder pblico del desarrollo del Estado. Debemos enfatizar que entre dichos poderes no existe independencia sino interdependencia. Si fuesen independientes no habra vinculacin recproca: seras tres poderes soberanos, es decir, habra tres soberanas diferentes, lo que es inadmisible, pues en esta hiptesis se romper la unidad y la indivisibilidad de la soberana. ...
193 ACOSTA ROMERO, Miguel. Teora General del Derecho Administrativo. Primer Curso. Mxico. Porra, 17a edicin, 2004, pp. 75 a 78. 61 Por lo tanto, la teora llamada de la divisin de poderes, aunque ostente una denominacin impropia, debe entenderse como separacin, no de las funciones en que el poder pblico se traduce, sino de los rganos en que cada una de ellas se deposita para evitar que se concentren en uno solo que las absorba totalmente. Su nombre correcto sera, consiguientemente, Teora de la separacin de los rganos del poder publico o poder del Estado. 194
c) Jorge Madrazo Cullar Sobre el particular, el jurista, profesor y constitucionalista Madrazo Cullar, considera:
No hay tal separacin de los poderes que [si] hubiera una autonoma, separacin o divisin de los poderes, el Estado no podra actuar. Si un poder fuera autnomo respecto a otro, habra el problema de determinar si los poderes son soberanos, o quien es el soberano: el Estado, la Constitucin, el constituyente o el pueblo, y cada poder podra oponerse a los actos de los otros... No se trata de una divisin, de autonoma o separacin de poderes, sino propiamente de una cooperacin, colaboracin o una coordinacin de todos lo poderes para cumplir los cometidos del Estado. 195
2.1.2.2. Doctrina jurdica extranjera La doctrina jurdica extranjera, en especial la europea, ha sido muy importante para quienes tienen inters en incursionar en el estudio del tema en cuestin. Para tales efectos, har referencia a las ideas y argumentos de tres connotados juristas, tratadistas y tericos: George J ellinek, Carl Schmmitt, Ren Carr de Malberg y
194 BURGOA O. Ignacio. Diccionario de Derecho Constitucional, garantas y amparo. Mxico, Porra, sptima edicin, 2003, pp. 126 y 127, voz: Divisin de poderes. 195 JORGE MADRAZO CUELLAR. Citado por ACOSTA ROMERO. Op. Cit., p. 76; y Cfr. CARPIZO, J orge y MADRAZO, J orge. Derecho Constitucional , El Derecho en Mxico. Una visin de conjunto. Tomo III. Mxico, Universidad Nacional Autnoma de Mxico e Instituto de Investigaciones J urdicas, 1991, tomo III, pp. 1719 a 1723. 62 Rafael de Pina Miln; de igual modo se aborda la tesis del Papa J uan XXIII expresada en la encclica Pacen in Terris.
a) George Jellinek A fines del siglo XIX, el destacado jurista alemn J ellinek en sus obras Teora General del Estado y LEtat Moderne et son Droit seal que:
[...] la pretensin de adscribir a cada uno de los grandes rganos del Estado el ejercicio exclusivo de alguna de las respectivas tres funciones tradicionales resulta imposible en la prctica. 196
b) Carl Schmmitt Despus de la Primera Guerra Mundial (1914-1918), el jurista alemn Carl Schmmitt 197 en sus obras Teora de la Constitucin y La Dictadura, advirti:
Propiamente deba hablarse de una distincin, mas no de una divisin de poderes, cuyo objetivo primordial era lograr el equilibrio entre los rganos del mismo poder. 198
c) Ren Carr de Malberg El tratadista francs Ren Carr de Malberg en su tratado Teora General del Estado, despus de criticar la divisin de poderes por estimarla destructiva de la unidad del Estado y, por ende, de su fuerza, seal que:
[...] la igualdad o equilibrio de poderes, de hecho, no ha existido jams, en tanto que la experiencia demuestra que es inevitable que alguno de los poderes tenga preponderancia sobre los dems. 199
196 GEORGE JELLINEK. Citado por OROZCO HENRIQUEZ. Op. Cit. 197 CARL SCHMITT (1888-1985), jurista y terico poltico alemn. Profesor de Derecho en las Universidades de Bonn, Berln y Colonia. Entre sus obras destacan: La Dictadura (1921), Teologa Poltica (922), El Concepto de la Poltica (1927), Teora de la Constitucin (1928) y Legalidad y legitimidad (1932). 198 CARL SCHMMITT. Citado por OROZCO HENRIQUEZ. Op. Cit. 199 RENE CARRE DE MALBERG. Citado por OROZCO HENRIQUEZ. Op. Cit. 63 d) Rafael de Pina Miln El jurista de origen hispano, concepta a la divisin de poderes en los trminos siguientes:
La divisin de poderes es el reparto de las atribuciones que corresponden al Estado entre rganos distintos, con el propsito de impedir que su concentracin en uno solo de ellos, lo incline a convertirse en tirnico, como sucede siempre en tal caso, segn la experiencia de los siglos. Algunos autores hablan de separacin de poderes, en lugar de divisin de poderes.
La divisin o separacin de los poderes del Estado constituye una formula que ha demostrado histricamente ser una garanta eficaz para la defensa de la libertad poltica. La divisin o separacin de los poderes del Estado constituye una exigencia indeclinable de todo rgimen democrtico. La divisin de poderes no es obstculo para la necesaria cooperacin de poderes. 200
e) Juan XXIII En 1962 el Papa J uan XXIII (1881-1963) 201 convoc el Segundo Concilio 202
Vaticano; se interes por las cuestiones sociales en su encclica 203 Mater et Magistra y por la paz mundial en Pacen in Terris.
En la encclica Pacen in Terris asent que:
Corresponde a las exigencias ms ntimas de la misma naturaleza del hombre una organizacin jurdico-poltica de las comunidades humanas que se funde en una conveniente divisin de los poderes, en correspondencia con las tres
200 PINA. Op. Cit., p. 239, voz: Divisin de Poderes. 201 JUAN XXIII (1881-1963). Nombre que adopt el cardenal ngelo Giuseppe Roncalli al acceder al pontificado en 1958, sucediendo a Po XII (1876-1958, Papa italiano -1939-58- de nombre Eugenio Pacelli). Su pontificado no supuso un cambio radical, pero conllev una mayor y mejor circulacin de ideas y perspectivas. En 1962 convoc el Segundo Concilio Vaticano. Dos encclicas dejaron constancia de su humanidad encarnada en el mundo: Mater et magistra (1961) y Pacem in terris (1963). 202 Concilio: Reunin legtima de obispos y otros dignatarios de la Iglesia para deliberar, decidir y legislar sobre asuntos eclesisticos. 203 Encclica: Carta del sumo pontfice a todos los obispos y fieles del orbe catlico. 64 funciones especficas de la autoridad pblica. En ellas, en realidad, la esfera de la competencia de los poderes pblicos se define en trminos jurdicos; y en trminos jurdicos estn tambin reglamentadas las relaciones entre simples ciudadanos y funcionarios. Es razonable pensar que esto constituye un elemento de garanta y de proteccin en favor de los ciudadanos, en el ejercicio de sus derechos y en el cumplimiento de sus deberes. 204
2.1.3. Detractores de la divisin de poderes Ripert de Monclar, J ean-J acques Rousseau, J eremy Bentham 205 , Honor-Gabriel Riqueti, conde de Mirabeau 206 , Len Duguit 207 y Ren Carr de Malberg son algunos de los detractores de la divisin de poderes y principalmente de las tesis de Montesquieu quienes, en trminos generales, afirman que:
el poder es indivisible, que lo divisible son los rganos y las funciones y que los rganos no son departamentos separados sino que colaboran entre s. 208
Por otra parte, los crticos de la divisin de poderes sealan la imposibilidad y hasta la imprudencia de pretender la absoluta separacin de los rganos del poder pblico -situacin que no era el propsito de Montesquieu-, sin tener en cuenta que para la subsistencia misma del Estado y para su eficaz desarrollo se requiere de la permanente y gil coordinacin entre los distintos cuerpos que integran al gobierno.
204 PINA. Op. Cit.; y Pequeo Larousse Ilustrado. Mxico, Larousse, 1992, p. 1384, voz: J uan XXIII (Roncalli). 205 JEREMY BENTHAM (1748-1832), filsofo, economista y jurista britnico. Formul el principio de la utilidad como base de sus teoras relativas al Estado, al derecho y a la economa. Defendi el liberalismo econmico. Entre sus obras principales se encuentra An Introduction to the Principles of Morals and Legislation (1798). 206 HONORE-GABRIEL RIQUETI, CONDE DE MIRABEAU (1749-1791). Poltico francs y Diputado en los Estados Generales (1789). Destac en los debates de la Asamblea Constituyente, donde propugn el establecimiento de la igualdad civil y la abolicin de los privilegios de la nobleza y clero; fue partidario de una monarqua constitucional. 207 LEON DUGUIT (1859-1928), jurista francs, autor de Tratado de Derecho Constitucional. Terico de la corriente de la Jurisprudencia Sociolgica Francesa. Su obra es influenciada por el socilogo francs mile Durkheim (1858-1917). 208 CARPIZO, J orge. Presidente de la Repblica, Diccionario Jurdico Mexicano. Op. Cit. Tomo P-Z, pp. 2507 a 2509; Cfr. CAVERO GOMEZ. Op. Cit.; LIONS. Op. Cit.; y LOMBARDO ABURTO, Horacio. Gobierno, Diccionario Jurdico Mexicano. Op. Cit. Tomo D-H, p. 1537. 65 Es as como se impone a veces la indispensable colaboracin de dos rganos para el eficaz desempeo de una misma funcin, por lo que se concluye que cada uno de los distintos rganos no slo acumula funciones materiales diversas sino que interfiere y se ve interferido en numerosas facultades que no son atribucin exclusiva de algn poder.
De este modo, se ha afirmado que es preferible hablar de colaboracin o coordinacin de poderes y, cuando ms, de cierta separacin de funciones.
En realidad, la propia Constitucin mexicana construye la colaboracin entre las ramas del poder, o sea, que dos o las tres ramas del poder realizan parte de una misma facultad o funcin.
A guisa de ejemplo se pueden sealar:
a) En el procedimiento legislativo, el Presidente tiene la iniciativa de ley, la facultad de veto y la publicacin de la ley;
b) El Presidente resuelve, cuando las dos Cmaras legislativas no se ponen de acuerdo, sobre la terminacin anticipada del periodo de sesiones;
c) El Senado ratifica los tratados internacionales celebrados por el Ejecutivo;
d) El Senado aprueba o no los nombramientos de embajadores, agentes diplomticos y cnsules, as como generales, coroneles y dems jefes superiores del ejrcito, la armada y la fuerza area, etctera.
66 2.1.4. La divisin de poderes en el constitucionalismo del siglo XIX Si bien el principio de divisin de poderes perdur a lo largo del siglo antepasado en las Constituciones democrticas liberales, por lo menos en la letra de la ley suprema, desde su inicio las necesidades sociales, econmicas y polticas con las que tuvo que enfrentarse el Estado hicieron imposible una aplicacin rgida y formalista del referido principio, por lo que hubo que admitir moderaciones.
Particularmente en el terreno legislativo se vio la necesidad de que el Ejecutivo, ms en contacto con las realidades y problemas del pas, a travs de la Administracin Pblica, se diera a la tarea de redactar los proyectos de ley, mientras el Legislativo se conformaba con aprobar esas leyes elaboradas de antemano. La praxis poltica y de gobierno fue desbaratando, paulatina e implacablemente, la rgida divisin de poderes y convirtindola en una decidida colaboracin.
2.1.5. La divisin de poderes en el constitucionalismo moderno En este apartado, se exponen las opiniones del espaol Manuel Garca Pelayo, del italiano Paolo Biscaretti di Ruffa y del mexicano J os de J ess Orozco Henrquez.
El espaol Manuel Garca Pelayo en su obra Derecho Constitucional Comparado (1951) considera que:
[...] no puede afirmarse que el mantenimiento y la funcionalidad jurdico-poltica de la divisin clsica de los poderes carezcan de sentido, sino que simplemente lo han modificado y actualizado en cuanto tienen la funcin de contribuir a la racionalidad del Estado democrtico, siendo necesario liberarse de la trinidad 67 dogmtica y abrir la va para una nueva concepcin global de la pluralidad de posibilidades de dividir el poder pblico. 209
El italiano Paolo Biscaretti di Ruffa en sus obras Derecho Constitucional (1965) e Introduccin al Derecho Constitucional Comparado (1965) seala como una caracterstica principal de los Estados de democracia clsica u occidental, la pluralidad de los rganos constitucionales y la aceptacin de la teora de la divisin de poderes, a diferencia de los Estados socialistas, en los que la pluralidad y divisin de poderes fueron sustituidas por una serie de rganos colegiados de eleccin popular directa (los soviets 210 ), representantes de la colectividad en forma cada vez ms amplia y con atribuciones proporcionalmente siempre ms relevantes, y a diferencia tambin de los Estados autoritarios -como el fascista italiano y el nazi, alemn-, en los que se adopt el principio opuesto de la concentracin de todas las funciones pblicas esenciales en el jefe de Estado, del gobierno y del partido nico. 211
El mexicano J os de J ess Orozco Henrquez estima:
La doctrina de la divisin de poderes representa uno de los dogmas polticos ms importantes del constitucionalismo moderno 212 . Sin embargo no constituye meramente un principio doctrinario inmvil y perenne sino una institucin jurdico-poltica dinmica que se ha desarrollado en la historia y que ha variado segn la poca y el lugar. 213
209 MANUEL GARCIA PELAYO. Citado por OROZCO HENRIQUEZ. Op. Cit. 210 El soviet es el consejo o asamblea obrera y, por extensin los consejos revolucionarios y populares que desempearon un papel fundamental en las revoluciones rusas del siglo XX. Tambin recibe este nombre el supremo rgano poltico de la entonces Unin de Repblicas Socialistas Soviticas (URSS), formado por dos Cmaras: Soviet de la Unin y Soviet de las Nacionalidades, que deleg casi todos sus poderes en el Presdium. 211 BISCARETTI DI RUFFIA, Paolo. Introduccin al Derecho Constitucional Comparado. Mxico. Fondo de Cultura Econmica, 1975. 212 El jurista J os de J ess Orozco Henrquez hace referencia al constitucionalismo moderno, sin embargo se estima que ste ltimo trmino no es preciso, toda vez que la Edad Moderna comprende los siglos XVI y XVIII; y la Edad Contempornea inicia con la Revolucin francesa (1789 a 1799) y llega hasta nuestros das. 213 OROZCO HENRIQUEZ. Op. Cit. 68 2.1.6. Principios distintivos de la divisin de poderes De manera enunciativa, Orozco Henrquez expone los principios o caractersticas de la divisin de poderes:
a) Distincin entre rgano constituyente y rgano constituido;
b) Distincin entre la esfera del poder del Estado y la esfera autnoma de la sociedad y de los individuos, a travs de los derechos y libertades fundamentales de los gobernados;
c) Divisin horizontal del poder pblico, que coincide con las directrices de Montesquieu, al distinguir entre las funciones legislativa, ejecutiva y judicial, distribuyndolas entre diversos rganos;
d) Divisin vertical o federal, que se refiere a la distribucin del poder entre la instancia central y las regionales o locales, las cuales se traducen en diversos grados de autonoma;
e) Divisin temporal, es decir, la duracin limitada y la rotacin en el ejercicio del poder pblico;
f) Divisin decisoria; mientras que las divisiones anteriores tienen carcter normativo, sta, en cambio, se refiere a los actores que intervienen en la prctica de la toma de decisiones polticas; y
g) Divisin social del poder entre los diversos estratos y grupos de la sociedad. 214
El analista en cita prosigue:
Se estima que es posible todava rescatar del llamado principio de divisin de poderes la idea primordial consistente en el reparto del poder entre diferentes
214 Idem. 69 rganos, no tanto para aislarlos respectivamente, sino para permitir un control recproco de los unos sobre los otros; esto no slo para impedir la concentracin de un poder excesivo en las manos de un solo rgano -concentracin que sera peligrosa para la democracia- sino para garantizar la regularidad del funcionamiento de diferentes rganos. Consecuentemente, la divisin de poderes no es sino la forma clsica de expresar la necesidad de distribuir y controlar respectivamente el ejercicio del poder poltico a efecto de impedir el abuso del poder en beneficio de la libertad y el desarrollo democrtico, en pleno acatamiento del Estado social de Derecho. 215
2.1.7. Valor actual de la divisin de poderes La teora, doctrina o principio de la divisin de poderes, formulada por el filsofo y escritor francs Charles de Secondat, barn de Montesquieu en su obra De lesprit des lois (Del Espritu de las Leyes, 1748), con el objeto de establecer mecanismos constitucionales que evitaran el abuso del poder y aseguraran la libertad de los ciudadanos, no siempre ha sido comprendido y aplicado cabalmente con posteridad.
As, por ejemplo, en 1762 el escritor suizo en lengua francesa J ean-J acques Rousseau, en Du contrat social (Del Contrato Social) refut la divisin de poderes, de acuerdo a una indivisibilidad de la soberana:
[...] lo que se denomina poderes, no son sino emanaciones de la autoridad soberana, a la cual estn supeditados.
Desde su formulacin, la divisin de poderes ha sido objeto de severos anlisis, calificaciones, censuras, crticas, juicios y opiniones, la mayor parte de las cuales
215 Idem. 70 toman como punto de partida la interpretacin denomina tradicional o jurdica 216 , la cual se inclina y sostiene de manera errnea que el pensador francs pugnaba por una separacin rgida de poderes con funciones propias e independientes entre s.
El valor y vigencia actual de la divisin de poderes han sido cuestionadas de manera reiterada como resultado del anlisis y de la simple evolucin sociopoltica y constitucional.
2.1.8. Influencia de la divisin de poderes En los siguientes incisos se expone la influencia de la divisin de poderes en los partidos polticos, en los sistemas parlamentarios y en los ordenamientos constitucionales occidentales contemporneos.
a) En los partidos polticos Indudablemente la divisin de poderes ha Influenciado a los modernos partidos polticos 217 , quienes al intervenir en todos los aspectos de la integracin de los poderes constituidos con frecuencia han hecho ilusoria la pretendida divisin de poderes, sobre todo cuando obtienen mayoras que les permiten cubrir con sus miembros, simultneamente, los puestos del Ejecutivo y los del Legislativo, lo cual repercute fatalmente en la composicin de las magistraturas judiciales, aun cuando stas no se cubran por elecciones directas.
El jefe del partido, al menos virtualmente, es entonces el titular mximo del Ejecutivo, que impone por la va de la disciplina partidista su criterio poltico sobre aquellos de sus correligionarios que ocupan puestos dentro de los dems rganos del Estado. 218
216 Llamada as por A. ESMEIN, en su Elements de Droit Constitutionnel Francais et Compar. 217 Partido Poltico: Organizacin poltica estable que refleja una ideologa y cuyo objetivo es alcanzar el poder poltico de una nacin o Estado. 218 OROZCO HENRIQUEZ. Op. Cit. 71 b) En los sistemas parlamentarios Se ha sostenido que, especialmente en los sistemas parlamentarios 219 , el Parlamento y el gobierno no son fcilmente distinguibles en cuanto al mbito real y efectivo de sus atribuciones ni en cuanto a las fuerzas polticas que representan, ya que ambos estn bajo el control del partido poltico o de la coalicin de partidos a que pertenecen, en cuyas instancias superiores se asienta, quiz, la decisin ltima sobre la orientacin poltica del Estado.
Se afirma que ambos tienen en comn ser rganos polticos frente a los que se contrapone el rgano J udicial, principalmente en tanto su funcin de garantizar la constitucionalidad y la legalidad de los actos de los rganos del poder pblico. De all, se ha concebido un modelo meramente dualista consistente en una divisin capital entre los rganos de decisin poltica y el rgano fiscalizador de la juridicidad de tales decisiones.
c) En el constitucionalismo moderno La doctrina de la Divisin de Poderes representa uno de los dogmas polticos ms importantes del constitucionalismo moderno, sin embargo, la llamada divisin de poderes no constituye solo un principio doctrinario inmvil y perenne sino una institucin jurdico-poltica dinmica que se ha desarrollado en la historia y que ha variado segn la poca y el lugar.
d) En los ordenamientos constitucionales occidentales contemporneos Con todo, pese a las crticas de que ha sido objeto y las transformaciones que ha sufrido la organizacin estatal, la divisin de poderes sigue siendo considerada como
219 Parlamentarismo: Doctrina y sistema polticos basados en un relativo equilibrio de los poderes del Estado (legislativo, ejecutivo y judicial) y caracterizados por la responsabilidad poltica del Gobierno ante el Parlamento, que tiene derecho a disolverlo. 72 un principio esencial de los ordenamientos constitucionales contemporneos de los pases occidentales. 220
2.1.9. Separacin de poderes La divisin de poderes en su aplicacin por los constituyentes norteamericanos (1787), se convierte en radical separacin de poderes. Ms adelante, el criterio de la separacin de poderes se matiza en funcin de dos atenuantes:
a) La necesaria colaboracin entre los poderes (lo que exige relacin y control recprocos y se manifiesta en actos complejos como la ratificacin de tratados o la elaboracin de leyes); y
b) La asuncin parcial por un poder de funciones que materialmente corresponderan a otro (lo que impide establecer una ntida correlacin entre poder y funcin).
De esta manera, existen:
Funciones normativas desarrolladas por el Poder Ejecutivo (decretos, rdenes);
Funciones jurisdiccionales ejercidas por el Poder Ejecutivo (tribunales administrativos) y por el Poder Legislativo (enjuiciamiento de ministros; en el caso de Mxico el juicio poltico en contra de los servidores pblicos previsto en el Ttulo Cuarto De las Responsabilidades de los Servidores Pblicos de la Constitucin General de la Repblica. Artculos 108 al 114); y
220 OROZCO HENRIQUEZ. Op. Cit. 73 Funciones ejecutivas desplegadas por el Poder Legislativo (autorizacin para declarar el estado de sitio; en Mxico el Congreso tiene facultad para dictar leyes sobre salubridad general de la Repblica en caso de epidemias de carcter grave o peligro de invasin de enfermedades exticas en el pas, el Departamento de Salubridad tendr obligacin de dictar inmediatamente las medidas preventivas indispensables, a reserva de ser despus sancionadas por el Presidente de la Repblica. (Ttulo Tercero. Captulo II. Del Poder Legislativo. Seccin III. De las Facultades del Congreso. Artculo 73, fraccin XVI, secciones 1a, 2a, 3a y 4a.)) y por el Poder Judicial (actos de jurisdiccin voluntaria). 221
2.1.10. Colaboracin de poderes En trminos generales, la colaboracin es la accin y efecto de colaborar, trabajar con otra u otras personas, ayudarlas en alguna tarea, ocupacin, etctera. 222
Sobre el particular, el connotado constitucionalista J orge Carpizo estima que:
El principio de la colaboracin de los rganos del poder consiste en que stos participen en forma conjunta o sucesiva para llevar a cabo una o varias funciones de carcter gubernativo.
2.1.10.1. La colaboracin de poderes en el constitucionalismo mexicano El constitucionalismo mexicano ha seguido el principio de la colaboracin de poderes con una excepcin: el Decreto Constitucional para la Libertad de la Amrica Mexicana del 22 de octubre de 1814 tambin conocido con el nombre de
221 CAVERO GOMEZ. Op. Cit. 222 Gran Enciclopedia Salvat. Op. Cit. Tomo 8, voces: Colaboracin y colaborar. 74 Constitucin de Apatzingn, que se encuentra dentro del pensamiento de Montesquieu; en el que se aglutinaron las ideas de soberana y separacin de poderes.
TITULO l PRINCIPIOS O ELEMENTOS CONSTITUCIONALES [...] CAPITULO II De la soberana [...] ARTICULO 11. Tres son las atribuciones de la soberana: la facultad de dictar leyes, la facultad de hacerlas ejecutar y la facultad de aplicarlas los casos particulares.
ARTICULO 12. Estos tres poderes, legislativo, ejecutivo y judicial, no deben ejercerse ni por una sola persona, ni por una sola corporacin. [...] TITULO Il FORMA DE GOBIERNO [...] CAPITULO II De las supremas autoridades ARTICULO 44. Permanecer el cuerpo representativo de la soberana del pueblo con el nombre de Supremo Congreso Mexicano [Poder Legislativo]. Se crearn, adems, dos corporaciones, la una con el ttulo de Supremo Gobierno 223 [Poder Ejecutivo], y la otra con el de Supremo Tribunal de J usticia [Poder Judicial].
223 Cabe sealar que el Supremo Gobierno se encontraba formado por tres individuos. 75 CAPITULO III Del supremo Congreso ARTICULO 48. El supremo congreso se compondr de diputados elegidos uno por cada provincia, iguales todos en autoridad. ARTICULO 49. Habr un presidente y un vicepresidente, que se elegir por suerte cada tres meses, excluyndose de los sorteos los diputados que hayan obtenido aquellos cargos. [...] TITULO Il FORMA DE GOBIERNO [...] CAPITULO VIII. De las atribuciones del supremo Congreso
CAPITULO X Del supremo Gobierno ARTICULO 132. Compondrn el Supremo Gobierno tres individuos, en quienes concurran las calidades expresadas en el artculo 52: sern iguales en autoridad, alternando por cuatrimestres en la presencia, que sortearn en su primera sesin para fijar invariablemente el orden con que hayan de turnar, y lo manifestarn al Congreso.
CAPITULO XIV Del Supremo Tribunal de Justicia ARTICULO 181. Se compondr por ahora el Supremo Tribunal de J usticia de cinco individuos que por deliberacin del Congreso podrn aumentarse, segn lo exijan y proporcionen las circunstancias... 224
224 CARPIZO, J orge. Colaboracin de Poderes. Op. Cit; y Cfr. Decreto Constitucional para la Libertad de la Amrica Mexicana en CARBONELL, Miguel; CRUZ BARNEY, Oscar y PEREZ PORTILLA, Karla. (Comps). Constituciones Histricas de Mxico. Mxico. Porra, Universidad Nacional Autnoma de Mxico e Instituto de Investigaciones J urdicas, segunda edicin, 2004, pp. 229 a 262. 76 La tesis mexicana de que slo existe un poder y lo que se divide es su ejercicio, la encontramos en:
a) El Acta Constitutiva de la Federacin Mexicana de 1824
DIVISION DE PODERES ARTICULO 9. El poder supremo de la federacin se divide para su ejercicio en legislativo, ejecutivo y judicial; y jams podrn reunirse dos o ms de stos en una corporacin persona, ni depositarse el legislativo en un individuo.
ARTICULO 10. El poder legislativo de la federacin residir en una cmara de diputados y en un senado, que compondrn el congreso general.
PODER EJECUTIVO ARTICULO 15. El supremo poder ejecutivo se depositar por la constitucin en el individuo individuos que sta seale: sern residentes y naturales de cualquiera de los Estados Territorios de la federacin. [...] PODER JUDICIAL ARTICULO 18. Todo hombre que habite en el territorio de la federacin, tiene derecho que se le administre pronta, completa imparcialmente justicia; y con este objeto la federacin deposita el ejercicio del poder judicial en una corte suprema de justicia, y en los tribunales que se establecern en cada Estado, reservndose demarcar en la constitucin las facultades de esa suprema corte. 225
225 CARPIZO. Op. Cit.; y Cfr. Acta Constitutiva de la Federacin (3 de febrero de 1824) en CARBONELL. Op. Cit., pp. 299 a 308. 77 b) En la Constitucin Federal de los Estados Unidos Mexicanos de 1824
TITULO II SECCION UNICA De la forma de gobierno de la Nacin, de sus partes integrantes y divisin de su poder supremo [...] ARTICULO 6. Se divide el supremo poder de la federacin para su ejercicio en legislativo, ejecutivo, y judicial.
TITULO III DEL PODER LEGISLATIVO SECCION PRIMERA De su naturaleza y modo de ejercerlo ARTICULO 7. Se deposita el poder legislativo de la federacin en un congreso general. ste se divide en dos cmaras, una de diputados y otra de senadores. [...] TITULO IV DEL SUPREMO PODER EJECUTIVO DE LA FEDERACION SECCION PRIMERA De las personas en quien se deposita, y de su eleccin ARTICULO 74. Se deposita el supremo poder ejecutivo de la federacin en un solo individuo, que se denominar presidente de los Estados-Unidos Mexicanos.
ARTICULO 75. Habr tambin un vice-presidente, en quien recaern en caso de imposibilidad fsica moral del presidente, todas las facultades y prerrogativas de ste. [...]
78 TITULO V DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACION SECCION PRIMERA De la naturaleza y distribucin de este poder ARTICULO 123. El poder judicial de la federacin residir en una corte suprema de justicia, en los tribunales de circuito y en los juzgados de distrito. 226
c) En las Bases Constitucionales de 1835
[...] ARTICULO 4. El ejercicio del Supremo Poder Nacional continuar dividido en Legislativo, Ejecutivo y Judicial, que no podrn reunirse en ningn caso ni por ningn pretexto. Se establecer adems un arbitrio suficiente para que ninguno de los tres pueda traspasar los limites de sus atribuciones.
ARTICULO 5. El ejercicio del Poder Legislativo residir en un Congreso de Representantes de la Nacin, dividido en dos Cmaras, una de Diputados y la otra de Senadores, los que sern elegidos popular y peridicamente. La ley constitucional establecer los requisitos que deben tener los electores y elegidos, el tiempo, modo y forma de las elecciones, la duracin de los electos, y todo lo relativo la organizacin esencial de estas dos partes del mencionado Poder, y la rbita de sus atribuciones.
ARTICULO 6. El ejercicio del Poder Ejecutivo residir en un Presidente de eleccin popular indirecta y peridica, mexicano por nacimiento, cuyas dems circunstancias, lo mismo que las de su
226 Idem; y Cfr. Constitucin Federal de los Estados Unidos Mexicanos (4 de octubre de 1824) en CARBONELL. Op. Cit., pp. 309 a 342. 79 eleccin, su duracin, facultades y modo de ejercerlas, establecer la ley constitucional.
ARTICULO 7. El ejercicio del Poder Judicial residir en una Corte Suprema de J usticia, y en los Tribunales y J ueces que establecer la ley constitucional: las cualidades de ellos, su nmero, duracin, radicacin, responsabilidad y modo de eleccin, las prefijar dicha ley... 227
d) En los Proyectos de Reformas Constitucionales de 1842 (artculo 5 del proyecto de la mayora, 27 de la minora y 33 del tercer proyecto). 228
e) En las Bases Orgnicas de la Repblica Mexicana de 1843
[...] TITULO l DE LA NACION MEXICANA, SU TERRITORIO, FORMA DE GOBIERNO Y RELIGION [...] ARTICULO 5. La suma de todo el poder pblico reside esencialmente en la nacin y se divide para su ejercicio en legislativo, ejecutivo y judicial. No se reunirn dos o ms poderes en una sola corporacin persona, ni se depositar el legislativo en un solo individuo. [...] TITULO IV PODER LEGISLATIVO ARTICULO 25. El Poder Legislativo se depositar en un congreso dividido en dos cmaras, una de diputados y otra de senadores, y en
227 Idem; y Cfr. Bases Constitucionales expedidas por el Congreso Constituyente el 15 de diciembre de 1835, en CARBONELL. Op. Cit., pp. 343 a 345. 228 CARPIZO. Op. Cit.; y OROZCO HENRIQUEZ. Op. Cit. 80 el Presidente de la Repblica por lo que respecta la sancin de las leyes. [...] TITULO V PODER EJECUTIVO ARTICULO 83. El Supremo Poder Ejecutivo se deposita en un magistrado, que se denominar Presidente de la Repblica...
TITULO VI DEL PODER JUDICIAL ARTICULO 115. El poder judicial se deposita en una Suprema Corte de J usticia, en los tribunales superiores y jueces inferiores de los departamentos, y en los dems que establezcan las leyes. Subsistirn los tribunales especiales de hacienda, comercio y minera mientras no se disponga otra cosa por las leyes. 229
f) En la Constitucin Federal de los Estados Unidos Mexicanos de 1857
TITULO III De la divisin de poderes ARTCULO 50. El supremo poder de la federacin se divide para su ejercicio en legislativo, ejecutivo y judicial. Nunca podrn reunirse dos o ms de estos poderes en una sola persona corporacin, ni depositarse el legislativo en un individuo.
SECCION l Del poder legislativo ARTCULO 51. Se deposita el ejercicio del Supremo poder legislativo en una asamblea, que se denominar Congreso de la Unin. [...]
229 CARPIZO. Op. Cit.; y Cfr. Bases Orgnicas de la Repblica Mexicana (12 de junio de 1843), en CARBONELL. Op. Cit., pp. 399 a 438. 81 SECCION II Del poder ejecutivo ARTCULO 75. Se deposita el ejercicio del supremo poder ejecutivo de la Unin, en un solo individuo, que se denominar Presidente de los Estados-Unidos Mexicanos. [...] SECCION III. Del poder judicial ARTICULO 90. Se deposita el ejercicio del poder judicial de la federacin en una Corte Suprema de J usticia y en los tribunales de Distrito y de Circuito. 230
g) En la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos de 1917:
TITULO TERCERO [...] CAPTULO I De la divisin de Poderes ARTCULO 49.- El Supremo Poder de la Federacin se divide, para su ejercicio, en Legislativo, Ejecutivo y J udicial.
No podrn reunirse dos o ms de estos Poderes en una sola persona o corporacin, ni depositarse el Legislativo en un individuo, salvo el caso de facultades extraordinarias al Ejecutivo de la Unin conforme a lo dispuesto en el artculo 29. En ningn otro caso, salvo lo dispuesto en el segundo prrafo del artculo 131, se otorgarn facultades extraordinarias para legislar.
230 CARPIZO. Op. Cit.; y Cfr. Constitucin Federal de los Estados Unidos Mexicanos (5 de febrero de 1857), en CARBONELL. Op. Cit. pp. 451 a 492. 82 CAPTULO II Del Poder Legislativo ARTCULO 50.- El Poder Legislativo de los Estados Unidos Mexicanos se deposita en un Congreso General, que se dividir en dos Cmaras, una de diputados y otra de senadores. [...] CAPTULO III Del Poder Ejecutivo ARTCULO 80.- Se deposita el ejercicio del Supremo Poder Ejecutivo de la Unin en un solo individuo, que se denominar Presidente de los Estados Unidos Mexicanos. [...] CAPTULO IV Del Poder Judicial ARTCULO 94.- Se deposita el ejercicio del Poder J udicial de la Federacin en una Suprema Corte de J usticia y en Tribunales de Circuito y de Distrito cuyo nmero y atribuciones fijar la ley... 231
El artculo 49 constitucional (Ttulo Tercero. Captulo l De la Divisin de Poderes) al consagrar el principio de la llamada divisin de poderes, es considerado uno de los preceptos ms importantes de nuestra Constitucin Poltica.
El precepto en cita guarda relacin con los artculos 50 al 107 (Ttulo Tercero, Captulo II Del Poder Legislativo, artculos 50 a 70; Seccin II De la Iniciativa y Formacin de las Leyes, artculos 71 y 72; Seccin III De las Facultades del Congreso, artculos 73 a 79; Captulo III Del Poder Ejecutivo, artculos 80 a 93; y Captulo IV Del Poder Judicial, artculos 94 a 107), as como 108 al 114 (Ttulo
231 CARPIZO. Op. Cit.; y Cfr. Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos (5 de febrero de 1917), en CARBONELL. Op. Cit. pp. 493 a 556. 83 Cuarto De las Responsabilidades de los Servidores Pblicos, artculos 108 a 114). 232
La colaboracin de poderes en nuestra Constitucin se basa en dos principios:
Primer principio Para la realizacin de un acto con frecuencia se necesita la participacin de dos de los rganos del poder, por ejemplo:
a) La intervencin del ejecutivo en el procedimiento legislativo;
b) La celebracin de tratados internacionales por parte del Ejecutivo Federal y la ratificacin, en su caso, por el Senado; y
c) Cuando se declara que ha llegado el caso de nombrar un gobernador provisional, el presidente enva al senado una terna para que esa cmara realice la designacin correspondiente.
Segundo principio En la nocin de funciones formales y materiales, verbi gracia:
a) Facultad reglamentaria del Presidente de la Repblica, que materialmente es una funcin legislativa;
b) La facultad de la Cmara de Senadores de erigirse en gran jurado para conocer de los delitos oficiales de los altos funcionarios, que materialmente es una funcin jurisdiccional;
232 OROZCO HENRIQUEZ. Op. Cit. 84 c) La facultad de la Suprema Corte de J usticia para designar a los Magistrados de Circuito y J ueces de Distrito, que materialmente es una funcin administrativa. 233
2.2. Poderes del Estado y poderes pblicos En apariencia el sentido de las locuciones Poderes del Estado y Poderes Pblicos son idnticas, sin embargo -a juicio de Rafael de Pina- presentan algunas diferencias:
a) Poderes del Estado Respecto de los Poderes del Estado, el jurista en cita afirma que son:
[el] conjunto de las atribuciones reconocidas al Estado para el cumplimiento de sus fines. De acuerdo con la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, (artculo 49) el Supremo Poder de la Federacin se divide, para su ejercicio, en Legislativo, Ejecutivo y J udicial. 234
b) Poderes Pblicos En cuanto a los Poderes Pblicos, De Pina los concepta como:
[...] conjunto de los rganos en que se encuentra depositada la autoridad de los diferentes poderes del Estado. 235
2.2.1. Poder Legislativo El adjetivo legislativo denota al que tiene poder de legislar o, en su caso, lo autorizado por una ley. El Poder Legislativo, es una de las tres facultades y funciones
233 CARPIZO. Op. Cit. 234 PINA. Op. Cit., p. 388, voz: Poderes del Estado. 235 Ibid., p. 388, voz: Poderes Pblicos. 85 primordiales del Estado, las otras dos son el ejercicio del Poder Ejecutivo y del Poder J udicial. 236
Con la clsica expresin Poder Legislativo se designa al rgano que - segn la teora del constitucionalismo moderno- desempea, bsicamente, la tarea de elaborar (redactar), reformar o derogar las leyes, esto es, es el rgano del Estado que tiene a su cargo esencialmente la funcin de legislar. 237 En sentido amplio (latu sensu), por Poder Legislativo se refiere a la facultad de elaboracin de las leyes.
En sentido estricto (stricto sensu), Poder Legislativo y funcin legislativa no coinciden con exactitud, pues rganos de otros poderes ejercen funciones normativas (por ejemplo, circulares emitidas por rganos de gobierno o por tribunales) y los rganos del Poder Legislativo tambin realizan algunas actuaciones materialmente no legislativas (como la aprobacin de los presupuestos de ingresos y egresos). Cabe sealar que algunos autores incluyen dentro del concepto de Poder Legislativo al Poder Constituyente. 238
Para comprender el alcance del tecnicismo Poder Legislativo es preciso situarlo en el contexto del que emerge, que no es otro que la doctrina de la divisin o separacin de poderes. Cada uno de los tres poderes que configuran el Estado de Derecho 239 es atribuido, segn la doctrina clsica, a titulares diversos: gobierno o rey (Ejecutivo), tribunales (Judicial) y Parlamento (Legislativo) y a cada uno se le encomiendan funciones distintas.
236 Gran Enciclopedia Salvat. Op. Cit. Tomo: 17, voz: Legislativo. 237 Ibid. Tomo: 22, voz: poder [poder legislativo]; y PINA. Op. Cit., p. 387, voz: Poder Legislativo; y CAVERO GOMEZ, Manuel. Poder Legislativo, en Diccionario Jurdico Espasa. LEX. Op. Cit., pp. 1131 y 1132. 238 CAVERO GOMEZ. Op. Cit. 239 Vid. Nota 29. (Estado de Derecho). 86 El Parlamento tiene dos funciones fundamentales: la representativa y la legislativa.
a) Funcin representativa Su funcin representativa fue ampliamente debatida desde los mismos orgenes de esta institucin. Pese a la concepcin de J ean-J acques Rousseau, que sostena la inviabilidad de la representacin, sta acab por imponerse. Este hecho supuso que el Parlamento se erigiera en el depositario de la voluntad y de la soberana nacional, extendindose as el principio de legitimidad democrtica y configurndose como la institucin central del Estado (superior incluso a los Poderes Ejecutivo y J udicial, aunque con la necesaria coordinacin y equilibrio entre ellos). Este principio de centralidad del Parlamento tena su fundamento en el modo de extraccin de sus miembros, que son elegidos por el cuerpo electoral.
El Parlamento es el resultado de un acto directo del sujeto de la soberana, el pueblo. En esa funcin de representacin se halla legitimada su otra funcin caracterstica, la legisladora.
b) Funcin legisladora La funcin legisladora es la propia del Parlamento en todo Estado de Derecho moderno y le corresponde, al menos en el origen de la teora clsica, como competencia exclusiva. El Parlamento no gobierna ni juzga, sino que posee el monopolio formal y material de tomar decisiones polticas encaminadas a formular las leyes. Tanto el monopolio legislativo como el principio de representatividad, que la teora clsica otorgaba al poder legislativo, se han resquebrajado a lo largo de los procesos histricos concretos de los distintos estados.
La denominada crisis actual del Parlamento se ha concretado en la paulatina reduccin de importancia institucional del Parlamento en favor de los Poderes Ejecutivo y J udicial. Los parlamentos actuales ya no adoptan en exclusiva las 87 decisiones polticas que el ejercicio del poder legislativo implica. A lo largo de las ltimas dcadas, y de forma constante, el Poder Ejecutivo ha ido ganando terreno al Poder Legislativo a travs de los siguientes mecanismos: recurso constante y creciente a leyes de emergencia; inflacin reglamentaria en el desarrollo y aplicacin de las leyes; toma de la iniciativa legislativa por grupos polticos que apoyan al gobierno; control de la vida parlamentaria y de los reglamentos por ellos defendidos por parte de esos mismos grupos. Por ello, puede decirse que se ha pasado de un control especfico de la accin de gobierno, de una vigilancia poltica, a una vigilancia legislativa.
A medida que se ha ido desarrollando y generalizando el control constitucional de las leyes, el Poder J udicial ha invadido la esfera que era propia del Poder Legislativo. Las leyes que anteriormente emanaban del Poder Legislativo y que gozaban del carcter de inatacables, en la actualidad estn sometidas a los tribunales constitucionales. La voluntad del legislador queda as sometida a la voluntad constituyente. El Legislativo tambin ha perdido, en cierto modo, la representatividad; con sus firmes disciplinas internas y su relacin directa con el electorado, los partidos polticos han minimizado la funcin representativa del Parlamento: los procesos electorales son ya ms eleccin de gobierno que eleccin de legisladores.
Las formulaciones ms completas en torno al Poder Legislativo corresponden a Charles Louis de Secondat, barn de Montesquieu (1689-1755) y J ohn Locke (1632- 1704). La concepcin actual del Poder Legislativo se cimenta en las apreciaciones y doctrinas que acerca del Estado de Derecho Liberal realizaron los principales pensadores durante el Siglo de las Luces (XVII).
88 2.2.2. Poder Ejecutivo El adjetivo ejecutivo denota al poder pblico que aplica las leyes. 240 Con la clsica expresin Poder Ejecutivo, se designa al rgano o entramado de rganos que desempean, bsicamente, las tareas de ejecucin de las leyes y de gobierno del Estado. 241
El Poder Ejecutivo, una de las tres facultades y funciones primordiales del Estado (junto con la legislativa y la judicial) consistente en hacer cumplir las leyes y que suele ejercer el gobierno o el propio Jefe del Estado; se distingue del Poder Legislativo (ejercido generalmente por una Asamblea Legislativa, Congreso, Cmaras, Cortes, Dieta o Parlamento) que promulga o revoca leyes, y del Poder Judicial, que interpreta, hace respetar o invalida las mismas.
El Poder Ejecutivo concibe y ejecuta polticas generales de acuerdo con las cuales las leyes tienen que ser aplicadas, representa a la nacin en sus relaciones diplomticas, sostiene a las Fuerzas Armadas y en ocasiones aconseja con respecto a la legislacin. 242
El trmino Poder Ejecutivo, en sentido amplio (latu sensu), puede referirse tambin a la facultad de ejecucin de las leyes; en sentido estricto (strictu sensu), no obstante, Poder Ejecutivo y funcin ejecutiva no coinciden con exactitud, dado que rganos del Poder Ejecutivo pueden ejercer funciones materialmente no ejecutivas (como la funcin normativa que se desarrolla con la potestad reglamentaria de la administracin) y existen funciones ejecutivas desarrolladas por rganos de otros poderes (por ejemplo, la disciplinaria en el mbito del Poder Judicial). 243
240 Gran Enciclopedia Salvat. Op. Cit. Tomo: 10. Voz: Ejecutivo. 241 CAVERO GOMEZ. Op. Cit. 242 Legislacin: Conjunto de leyes de un pas o sobre una materia determinada; accin de legislar (dar, hacer o establecer leyes). 243 CAVERO GOMEZ. Op. Cit. 89 En la actualidad, en los Estados democrticos, el Poder Ejecutivo est considerado como administrador y ejecutor de la voluntad popular a la cual representa y de la que debe ser su ms firme garante, tal y como se expresa en las actas de las Asambleas Legislativas, Congresos, Cmaras, Cortes, Dietas o Parlamentos) representativos. La misin ejecutiva de un Estado totalitario 244 , en cambio, es ejercida al margen de limitaciones legales o jurdicas.
2.2.2.1. Administracin Pblica La palabra administracin denota la accin y efecto de administrar; el conjunto de funciones que se realizan para administrar, la oficina o territorio de un administrador y el equipo de gobierno de un pas, especialmente si es de rgimen parlamentario. Lo administrativo es lo relativo a la administracin. 245
La Administracin Pblica es la funcin del Estado de aplicar y cuidar de los intereses pblicos y/o el conjunto de organismos de que se sirve.
Generalmente se la define como la organizacin ordenada a la gestin de los servicios y a la ejecucin de las leyes en una esfera poltica determinada, con independencia del Poder Legislativo y el Poder Judicial; y como el conjunto de organismos encargados de cumplir sta funcin. 246
244 Totalitarismo: Rgimen totalitario y doctrina en que se apoya. En los regmenes totalitarios slo existe el partido nico gubernamental, y todos los medios de expresin se hallan controlados por el Estado, el cual no permite desarrollar una vida poltica democrtica y pretende organizar dictatorialmente toda la vida privada o pblica de la sociedad. De este modo, no se admite ningn tipo de oposicin real al jefe mximo del Estado y a los hombres que detentan y ostentan el poder, que se halla de hecho dominado por un grupo o clase social reducido. El totalitarismo se contrapone a la concepcin liberal. El trmino en cuestin ha sido utilizado en sentido amplio, pero a menudo se le ha identificado con los regmenes fascistas, caracterizados por un partido nico, el nacionalismo imperialista y el corporativismo. 245 Gran Enciclopedia Salvat. Op. Cit. Tomo 1, voces: administracin, administrar y administrativo. 246 Idem. Voces: administracin, administrar y administrativo; y Diccionario de la Lengua Espaola. Real Academia Espaola. Madrid, Espasa-Calpe, 19a. edicin, 1980, voz: Administracin Pblica. 90 La Administracin Pblica es definida por el tratadista Miguel Acosta Romero en los trminos siguientes:
La Administracin Pblica es la parte de los rganos del Estado que dependen, directa o indirectamente, del Poder Ejecutivo, tiene a su cargo toda la actividad estatal que no desarrollan los otros poderes (Legislativo y J udicial), su accin es continua y permanente, siempre persigue el inters pblico, adopta una forma de organizacin jerarquizada y cuenta con: a) Elementos personales; b) Elementos patrimoniales; c) Estructura jurdica; y d) Procedimientos tcnicos. 247
Por su parte el especialista Francisco J avier Osornio Corres seala que por Administracin Pblica:
[...] se entiende, generalmente, aquella parte del Poder Ejecutivo a cuyo cargo est la responsabilidad de desarrollar la funcin administrativa. 248
a) Aspectos orgnico y formal o material La Administracin Pblica puede entenderse desde dos puntos de vista:
a) Orgnico, que se refiere al rgano o conjunto de rganos estatales que desarrollan la funcin administrativa; y
b) Formal o material, segn el cual debe entenderse como la actividad que desempean este rgano o conjunto de rganos.
247 ACOSTA ROMERO. Op. Cit., p. 101 y ss. 248 OSORNIO CORRES, Francisco J avier. Administracin Pblica, Diccionario Jurdico Mexicano. Op. Cit. Tomo: A-CH, 2000, p. 107. 91 Con frecuencia, suele identificarse a la funcin administrativa, como la actividad de prestacin de servicios pblicos tendentes a satisfacer las necesidades de la colectividad. 249
b) Aspecto formal y material Acerca de la nocin de Administracin Pblica existen distintas corrientes, entre las que destacan fundamentalmente dos enfoques: uno formal y el otro material.
I) Enfoque formal El tratadista hispano Gabino Fraga, refiere que el enfoque formal es considerado como:
[el] organismo pblico que ha recibido del poder poltico la competencia y los medios necesarios para la satisfaccin de los intereses generales.
II) Enfoque material Asimismo, Gabino Fraga considera a la Administracin Pblica, en su carcter material como:
[la] actividad de este organismo considerado en sus problemas de gestin y de existencia propia tanto en sus relaciones con otros organismos semejantes como con los particulares para asegurar la ejecucin de su misin. 250
2.2.2.2. Sentido funcional Respecto del enfoque material de la Administracin Pblica, el francs Georges Vedel considera -en sentido semejante a Gabino Fraga, a la administracin como:
249 Idem. 250 FRAGA, Gabino. Derecho Administrativo. Mxico, Porra, 43a edicin, 2003, p. 21 y ss. 92 [...] la designacin de cierta actividad y como el conjunto de personas cumpliendo tareas de administracin, en su acepcin orgnica. Es decir, al hablar de Administracin Pblica nos referimos tanto a la actividad administrativa que desarrolla el Estado, como al conjunto de rganos que desarrollan dicha actividad. [...] La administracin no es la nica funcin del Ejecutivo; pero la administracin es exclusivamente responsabilidad del Ejecutivo. 251
2.2.2.3. La Administracin Pblica en Mxico En nuestro pas, el Poder Ejecutivo es unipersonal y se deposita su ejercicio en el Presidente de la Repblica quien es, al mismo tiempo, Jefe de Estado, Jefe de Gobierno y Jefe de la Administracin Pblica. As pues, adems de la funcin administrativa, el Ejecutivo mexicano desarrolla funciones de gobierno y de Estado.
En virtud del sistema federal que caracteriza al Estado mexicano, existen tres niveles de gobierno: el municipal, el estatal y el federal. En cada uno de estos niveles podemos encontrar, el correspondiente nivel administrativo.
La Administracin Pblica, como parte del aparato estatal se rige por el principio del Estado de Derecho 252 y en virtud de su actividad se encuentra subordinada al mandato de la norma jurdica.
De acuerdo al artculo 90 constitucional 253 , la Administracin Pblica Federal es centralizada y paraestatal conforme a la ley orgnica 254 expedida por el Congreso de
251 VEDEL, Georges. Derecho Administrativo. Madrid. Aguilar, 1980. Tomo I, p. 125 y ss. 252 Vid. Nota 29 (Estado de Derecho). 253 Artculo 90. La Administracin Pblica Federal ser centralizada y paraestatal conforme a la Ley Orgnica que expida el Congreso, que distribuir los negocios del orden administrativo de la Federacin que estarn a cargo de las Secretaras de Estado y Departamentos Administrativos y definir las bases generales de creacin de las entidades paraestatales y la intervencin del Ejecutivo Federal en su operacin. Las leyes determinarn las relaciones entre las entidades paraestatales y el Ejecutivo Federal, o entre stas y las Secretaras de Estado y Departamentos Administrativos. 254 Dicho ordenamiento es la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal (LOAPF), publicada en el Diario Oficial de la Federacin del 29 de diciembre de 1976. 93 la Unin, ordenamiento que distribuye los negocios del orden administrativo que estn a cargo de las Secretaras de Estado y Departamentos administrativos, adems de definir las bases generales de creacin de las entidades paraestatales.
De esta manera, conforme a las disposiciones legales aplicables, el Ejecutivo Federal para cumplir con sus funciones administrativas se auxilia de las dependencias de la administracin centralizada y las entidades de la paraestatal.
Entre las centralizadas encontramos a la Presidencia de la Repblica, las Secretaras de Estado (entre ellas: Gobernacin, Relaciones Exteriores, Defensa Nacional, Marina, Hacienda y Crdito Pblico, Funcin Pblica, Comunicaciones y Transportes, Educacin Pblica, Salud, Trabajo y Previsin Social y Turismo), los Departamentos Administrativos y la Procuradura General de la Repblica.
Integran la administracin pblica paraestatal: los organismos descentralizados, las empresas de participacin estatal, las instituciones nacionales de crdito (instituciones de banca mltiple o de banca de desarrollo), las organizaciones auxiliares nacionales de crdito, las instituciones de seguros y fianzas y los fideicomisos. Tales entidades se encuentran agrupadas por sectores administrativos, a cuya cabeza se encuentran las dependencias centrales, encargadas de coordinar las relaciones entre el Ejecutivo Federal y aqullas. 255
2.2.3. Poder Judicial Con el adjetivo judicial se hace referencia o se alude al juez o a la administracin de justicia. El Poder Judicial es una de las tres facultades y funciones primordiales del Estado, en unin o concurrencia de los Poderes Ejecutivo y
255 OSORNIO CORRES. Op. Cit. 94 Legislativo. Se emplea la clsica expresin Poder Judicial para designar al rgano o conjunto de rganos que desempean la tarea de administrar justicia.
En sentido amplio, (latu sensu) puede tambin hacer referencia a la facultad de administrar justicia; sin embargo en sentido estricto (strictu sensu) Poder Judicial y funcin judicial no son coincidentes, pues hay funciones materialmente no judiciales ejercidas por rganos del Poder Judicial (como los actos de jurisdiccin voluntaria) y funciones jurisdiccionales que competen a rganos no judiciales, baste citar el caso de los tribunales administrativos. 256
En la tradicional doctrina de la divisin o separacin de poderes, la expresin Poder Judicial designa el complejo institucional (integrado por jueces y magistrados) que en un Estado tiene la potestad de administrar justicia.
El desarrollo del moderno Derecho Constitucional 257 , que intenta dar respuesta a los conflictos, problemas y necesidades que los distintos pueblos y naciones han presentado en su devenir histrico, ha mostrado claramente que tal parecer no era acertado, toda vez que el Poder Judicial cada vez se configura como un verdadero poder. La necesidad de interpretar la ley no ha reducido a los jueces a la aplicacin de silogismos 258 jurdicos, sino que los ha convertido en creadores del Derecho.
En los Estados democrticos ms desarrollados, el Poder Judicial, a travs de sus resoluciones de constitucionalidad y de su accin jurisdiccional ordinaria, ha generado un complejo entramado que condiciona y orienta las acciones de gobierno
256 Gran Enciclopedia Salvat. Op. Cit. Tomo: 14, voz: J udicial; y CAVERO GOMEZ, Manuel. Poder J udicial, Diccionario Jurdico Espasa. Lex. Op. Cit., p. 1131. 257 En trminos generales, el Derecho Constitucional es el derivado de la Constitucin (Ley fundamental de la organizacin del Estado); por extensin, Derecho de las instituciones polticas en general, estn o no contenidos en la propio ordenamiento legal fundamental. 258 Argumentacin deductiva. 95 y legislativa, de modo que cada vez se habla ms de la necesidad de coordinacin de los distintos poderes del Estado que de su separacin.
Lo que caracteriza al Poder Judicial es la potestad jurisdiccional, entendida sta como la capacidad de resolver litigios y todo tipo de procesos (juzgar y hacer ejecutar lo juzgado).
En el plano prctico, lo anterior se traduce en las siguientes funciones:
Ejecutar y aplicar imparcialmente las normas que expresan la voluntad popular;
Someter a todos los poderes pblicos al cumplimiento de la ley;
Controlar la legalidad de la actuacin administrativa; y
Ofrecer a todas las personas la tutela efectiva en el ejercicio de sus derechos e inters legtimos.
En los Estados democrticos ms avanzados, para el desempeo de las funciones que actualmente tiene asignadas el Poder Judicial, ha sido necesaria la configuracin de cuatro principios bsicos:
Sumisin del juez a la Constitucin y a la ley;
Independencia judicial;
Responsabilidad judicial; y
Exclusividad y unidad de la jurisdiccin.
96 Los principios bsicos enunciados, se describen en las lneas siguientes:
a) Sumisin del juez a la Constitucin y a la ley Este principio es consecuencia directa de la teora de la divisin o separacin poderes propia del Estado de Derecho 259 . El juez est sometido a la Constitucin y al resto del ordenamiento jurdico, con absoluto respeto al principio de jerarqua normativa.
b) Independencia judicial Debe ser entendida como independencia ante los otros poderes del Estado y como independencia frente a los dems rganos jurisdiccionales y frente a sus propios rganos de gobierno.
Clsicamente se distinguen dos aspectos de la independencia judicial:
1. Orgnica, que hace referencia a la inamovilidad de los jueces frente al Poder Ejecutivo (salvo en los casos previstos por ley) y al autogobierno de la institucin; y
2. Funcional, se refiere a la independencia del acto de juzgar.
c) Responsabilidad judicial Este principio se ha desarrollado de forma reciente en algunos de sus aspectos y su presencia en los ordenamientos jurdicos slo aparece en los Estados ms avanzados. Es inherente a la responsabilidad penal, civil y disciplinaria; esto es, trata de fijar en qu condiciones los jueces son responsables penal, civil o disciplinariamente en algunas de las funciones que les son propias.
259 Vid. Nota 29 (Estado de Derecho). 97 d) Exclusividad y unidad de la jurisdiccin Estos principios, que tienen su origen en la teora de la separacin de poderes, no son independientes entre s, sino que mantienen una ntima conexin. Por exclusividad se entiende que ningn otro poder del Estado, ni ninguna otra institucin, puede ejercer funciones jurisdiccionales y, por ello, la potestad jurisdiccional reside en un nico cuerpo de jueces y magistrados.
98 CAPITULO TERCERO PRECEDENTES DE LAS FACULTADES Y ATRIBUCIONES DE LOS PODERES PUBLICOS EN MATERIA INTERNACIONAL Y POLITICA EXTERIOR EN MEXICO
Por facultad entendemos la aptitud, potencia fsica o moral; el poder, derecho para hacer algo; y la licencia o permiso. Se usa especialmente en plural: facultades. 260
Sinnimos del vocablo facultad son autoridad, autorizacin, capacidad, concesin, derecho, licencia, permiso, poder y prerrogativa. 261
Por atribucin, la accin de atribuir; y cada una de las facultades que a una persona da el cargo que ejerce. Atribuir consiste en aplicar hechos o cualidades a una persona o cosa; asignar una cosa a uno como de su competencia. 262 Sinnimos de atribuir son asignar, conceder y otorgar, entre otros. 263
Con el adjetivo internacional 264 se denota lo referido o inherente a dos o ms naciones.
J ack C. Plano y Roy Olton, en su Diccionario de Relaciones Internacionales 265 , definen a la Poltica Exterior como:
Una estrategia o programa planeado de actividad, desarrollado por los creadores de decisiones de un Estado frente a otros Estados o entidades
260 Gran Enciclopedia Salvat. Madrid, Salvat, 28 Volmenes, 2000, tomo: 12, voz: facultad. 261 Ibid. Tomo: 3, voces: atribucin y atribuir. 262 GUARDIA, Remo. Diccionario Porra de Sinnimos y Antnimos de la Lengua Espaola. Mxico, Porra, 17a. edicin, 2005, voz: facultad. 263 Ibid, voz: atribuir. 264 Gran Enciclopedia Salvat. Op. Cit. Tomo: 16, voz: Internacional. 265 PLANO, J ack C. y OLTON, Roy. Diccionario de Relaciones Internacionales. Mxico, Limusa-Wiley, 1990, pp. 199 y 200, voz: Poltica Exterior. 99 internacionales 266 , y encaminado a alcanzar metas especficas, definidas en trminos de los intereses nacionales. Una poltica exterior especifica emprendida por un Estado puede ser consecuencia de una iniciativa del mismo, o bien una reaccin a las iniciativas emprendidas por otros Estados.
La poltica exterior comprende un proceso dinmico de aplicacin de interpretaciones relativamente fijas de los intereses nacionales, a los factores de situacin del medio internacional que sufren grandes fluctuaciones para desarrollar un programa de actividades, seguido de los intentos requeridos para lograr la aplicacin diplomtica de las pautas de la poltica. [...] Aunque no puede separarse por completo de la poltica nacional, la poltica exterior ha asumido u papel importante en los procesos de decisin que llevan a cabo casi todos los Estados. [...] Casi todas esas actividades se llevan a cabo en el Ministerio de Negocios Extranjeros de un Estado, por un Secretario de Asuntos Extranjeros o Secretario de Estado 267 , a travs de una burocracia dividida en unidades regionales, o de pases, para fomentar la pericia 268 .[...]
266 Los sujetos del Derecho Internacional Pblico pueden clasificarse en dos tipos: sujetos directos (Estados y Organizaciones Internacionales, como la Organizacin de Naciones Unidas, capaces de crear normas jurdicas) e indirectos (individuos, los movimientos de liberacin nacional y en algunos casos empresas trasnacionales). 267 En Mxico, entre las facultades y obligaciones del Presidente de la Repblica se encuentra la de dirigir la poltica exterior y celebrar tratados internacionales, sometindolos a la aprobacin del Senado. (Artculo 89 fraccin X de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos. Ttulo Tercero. Captulo III. Del Poder Ejecutivo). De esta manera, conforme a las disposiciones legales aplicables, el Ejecutivo Federal para cumplir con sus funciones administrativas en esta materia cuenta con una de las dependencias de la administracin centralizada: la Secretara de Relaciones Exteriores, cuyas atribuciones las establece el artculo 28 de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal (LOAPF), publicada en el Diario Oficial de la Federacin del 29 de diciembre de 1976. 268 Aptitud, capacidad, conocimiento, destreza, experiencia, habilidad y/o prctica. 100 3.1. Facultades y obligaciones de los poderes pblicos en materia internacional y poltica exterior en la historia constitucional mexicana En el presente apartado, se analizan las facultades y obligaciones de los poderes pblicos (Legislativo y Ejecutivo) en materia internacional y poltica exterior de acuerdo con diez ordenamientos fundamentales en la Historia Constitucional de nuestro pas, a saber: Constitucin Poltica de la Monarqua Espaola (1812), Decreto Constitucional para la Libertad de la Amrica Mexicana (1814), Reglamento Provisional Poltico del Imperio Mexicano (1822), Acta Constitutiva de la Federacin (1824), Constitucin Federal de los Estados Unidos Mexicanos (1824), Leyes Constitucionales (1836), Bases Orgnicas de la Repblica Mexicana (1843), Constitucin Federal de los Estados Unidos Mexicanos (1857), Estatuto Provisional del Imperio Mexicano (1865) y Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos (1917), respectivamente.
3.1.1. Constitucin Poltica de la Monarqua Espaola (1812) La Constitucin Poltica de la Monarqua Espaola no otorg a las Cortes facultades en materia de poltica exterior:
Ttulo lV Del Rey
Captulo l De la inviolabilidad del Rey y de su autoridad
Artculo 171. Adems de la prerrogativa que compete al rey de sancionar las leyes y promulgarlas, [al monarca] le corresponden como principales las facultades siguientes: [...] 101 Dcima. Dirigir las relaciones diplomticas y comerciales con las dems potencias, y nombrar los embajadores, ministros y cnsules...
Artculo 172. Las restricciones de la autoridad del rey son las siguientes: [...] Quinta. No puede el rey hacer alianza ofensiva, ni tratado especial de comercio con ninguna potencia estranjera sin el consentimiento de las crtes.
Sesta. No puede tampoco obligarse por ningn tratado, dar subsidios ninguna potencia estrangera sin el consentimiento de las crtes... 269
3.1.2. Decreto Constitucional para la Libertad de la Amrica Mexicana (1814) El Decreto Constitucional para la Libertad de la Amrica Mexicana, sancionado en Apatzingn a 22 de octubre de 1814, dispuso:
TITULO II FORMA DE GOBIERNO [...] CAPITULO II De las supremas autoridades ARTICULO 44. Permanecer el cuerpo representativo de la soberana del pueblo con el nombre de Supremo Congreso Mexicano. 270 Se crearn, adems, dos corporaciones, la una con el
269 Cfr. Constitucin Poltica de la Monarqua Espaola, en CARBONELL, Miguel; CRUZ BARNEY, Oscar y PEREZ PORTILLA, Karla. Constituciones Histricas de Mxico. Mxico, Porra, Universidad Nacional Autnoma de Mxico e Instituto de Investigaciones J urdicas, segunda edicin, 2002, pp. 199 y 200. 270 Cabe sealar que el Supremo Gobierno se encontraba formado por tres individuos. 102 ttulo de Supremo Gobierno, y la otra con el de Supremo Tribunal de J usticia. [...] CAPITULO XII De la autoridad del Supremo Gobierno
Al Supremo Gobierno toca privativamente:
ARTICULO 159. Publicar la guerra y ajustar la paz. Celebrar tratados de alianza y comercio con las naciones extranjeras... 271
3.1.3. Reglamento Provisional Poltico del Imperio Mexicano (1822) El Reglamento Provisional Poltico del Imperio Mexicano de 18 de diciembre de 1822, dispuso:
Proyecto de Reglamento Provisional Poltico del Imperio Mexicano [...] Seccin Cuarta Del Poder Ejecutivo [...] Captulo Primero Del Emperador Artculo 29. El poder ejecutivo reside exclusivamente en el Emperador, como jefe supremo del estado. Su persona es sagrada e inviolable...
Artculo 30. Toca al Emperador:
271 Cfr. Decreto Constitucional, para la Libertad de la Amrica Mexicana, sancionado en Apatzingan a 22 de octubre de 1814, en CARBONELL. Op. Cit., pp. 235 y 249. 103 [...] Cuarto: conservar el orden interior y la seguridad exterior, por todos los medios que en las circunstancias de la guerra, antes sorda, y en la actualidad ostensible con que temerariamente se nos ataca, estn a su discrecin, y pueden hacer sentir los enemigos el poder de la nacin, y la firmeza con que sostendr los derechos pronunciados, su gobierno establecido, y el rango que se ha elevado:... [...] Sexto: declarar la guerra y hacer tratados de paz y alianza: [...] Sptimo: dirigir las relaciones diplomticas y de comercio con las dems naciones [...]
Artculo 31. No puede el Emperador: [...] Cuarto: no puede hacer alianza ofensiva ni tratado de comercio y de subsidios a favor de potencias extranjeras sin el consentimiento del cuerpo legislativo... 272
3.1.4. Acta Constitutiva de la Federacin Mexicana (1824) El Acta Constitutiva de la Federacin Mexicana es un documento solemne, expedido por el llamado Segundo Congreso Constituyente Mexicano el 31 de enero de 1824 y promulgada el 3 de febrero siguiente, con el carcter expreso y formal de pacto poltico de unin, bajo la forma de una repblica popular federativa de las diversas entidades representadas por dicho Constituyente crendose la gran nacin mexicana. El documento en cuestin fue firmado por todos los miembros de dicho Congreso como representantes de sus respectivas entidades, siendo acatado y
272 Cfr. Reglamento Provisional Poltico del Imperio Mexicano de 18 de diciembre de 1822, en CARBONELL. Op. Cit., pp. 282 y 283. 104 obedecido desde luego por los gobiernos y autoridades de estas ltimas. El documento est redactado con la apariencia de una constitucin poltica abreviada.
Histricamente, el Acta Constitutiva es efecto y consecuencia de los acontecimientos polticos que tienen lugar desde el momento mismo de la declaracin de independencia en 1821 hasta la fecha en que se firma. Ah se resumen los esfuerzos por constituir al pas de la Soberana J unta Provisional Gubernativa, creada por Agustn de Iturbide 273 en el mismo ao de 1821, y del Congreso Constituyente Mexicano de febrero de 1822, que fracasara en su intento por darle forma definitiva al pas ante los propsitos de Iturbide por proclamarse emperador.
El valor jurdico del Acta Constitutiva, radica en que fue promulgada con la intencin explcita de pacto de unin; fue suscrita por todos los presentes contra la costumbre y lo que indicaba el reglamento interior que se segua para la aprobacin de las leyes; y prevea que la Constitucin deba acomodarse a ella, establecindose en la propia Constitucin de 1824 un sistema de reformas para el Acta diferente del sistema de reforma de la constitucin, aceptando tcitamente que se trataba de dos documentos distintos, con vida independiente y sobre todo con vida no derogada por la promulgacin de la constitucin mencionada. 274
El Acta Constitutiva de la Federacin dispuso:
PODER LEGISLATIVO ARTICULO 13. Pertenece escluivamente al congreso general [Poder Legislativo de la Federacin que reside de una Cmara de Diputados y en un Senado] dar leyes y decretos:
273 AGUSTIN DE ITURBIDE (1783-1824), militar y poltico mexicano, emperador de Mxico con el nombre de Agustn I (1822-1823). 274 Cfr. BARRAGAN BARRAGAN, J os. Acta Constitutiva de la Federacin Mexicana de 31 de enero de 1824, Diccionario Jurdico Mexicano. Mxico. Porra. Tomo: A-CH, 14a. edicin, 2000, pp. 58 y 59. 105 l. Para sostener la independencia nacional, y proveer la conservacin y seguridad de la nacin en sus relaciones esteriores (sic). [...] X. Para arreglar el comercio con las naciones estrangeras (sic), y entre los diferentes Estados de la federacin y tribus de los indios. [...] XIII. Para declarar la guerra en vista de los datos que le presente el poder ejecutivo. [...] XVII. Para aprobar los tratados de paz, de alianza, de amistad, de federacin, de neutralidad armada, y cualquier otro que celebre el poder ejecutivo. [...] XIX. Para conceder negar la entrada de tropas estrangeras (sic) en el territorio de la federacin...
PODER EJECUTIVO [...] ARTICULO 16. Sus atribuciones [del Poder Ejecutivo], mas de otras que se fijarn en la constitucin son las siguientes: l. Poner en ejecucin las leyes dirigidas consolidar la integridad de la federacin, y sostener su independencia en lo esterior (sic) y su unin y libertad en lo interior. [...] V. Declarar la guerra, prvio (sic) decreto de aprobacin del congreso general, y no estando ste reunido, del modo que designe la constitucin. VI. Disponer de la fuerza permanente de mar y tierra, y de la milicia activa, para la defensa esterior (sic) y seguridad interior de la federacin. 106 [...] Xl. Dirigir las negociaciones diplomticas, celebrar tratados de paz, amistad, alianza, federacin, tregua, neutralidad armada, comercio y otros: mas para prestar negar su ratificacin cualquiera de ellos, deber preceder la aprobacin del congreso general... 275
3.1.5. Constitucin Federal de los Estados Unidos Mexicanos (1824) La Constitucin Federal de los Estados Unidos Mexicanos de 1824, estableci:
TITULO II SECCION UNICA De la forma de gobierno de la Nacin, de sus partes integrantes y divisin de su poder supremo [...] ARTICULO 6. Se divide el supremo poder de la federacin para su ejercicio en legislativo, ejecutivo, y judicial.
TITULO III DEL PODER LEGISLATIVO SECCION PRIMERA De su naturaleza y modo de ejercerlo ARTICULO 7. Se deposita el poder legislativo de la federacin en un congreso general. ste se divide en dos cmaras, una de diputados y otra de senadores. [...] SECCION QUINTA De las facultades del Congreso general [...]
275 Cfr. Acta Constitutiva de la Federacin, en CARBONELL. Op. Cit., pp. 301 y 302. 107 ARTICULO 49. Las leyes y decretos que emanen del congreso general, tendrn por objeto: l. Sostener la independencia nacional, y proveer la conservacin y seguridad de la nacin en sus relaciones esteriores. [...] ARTICULO 50. Las facultades esclusivas (sic) del congreso general, son las siguientes: [...] XIII. Aprobar los tratados de paz, de alianza, de amistad, de federacin, de neutralidad armada, y cualesquiera otros que celebre el presidente de los Estados-Unidos con potencias estrangeras (sic). [...] XVI. Decretar la guerra en vista de los datos que le presente el presidente de los Estados-Unidos. [...] TITULO IV DEL SUPREMO PODER EJECUTIVO DE LA FEDERACION SECCION PRIMERA De las personas en quien se deposita, y de su eleccin. ARTICULO 74. Se deposita el supremo poder ejecutivo de la federacin en un solo individuo, que se denominar presidente de los Estados-Unidos Mexicanos.
ARTICULO 75. Habr tambin un vice-presidente, en quien recaern en caso de imposibilidad fsica moral del presidente, todas las facultades y prerrogativas de ste. [...] SECCION CUARTA De las atribuciones del presidente y restricciones de sus facultades [...] Artculo 110. Las atribuciones del presidente son las que siguen: 108 [...] III. Poner en ejecucin las leyes y decretos dirigidos conservar la integridad de la federacin, y sostener su independencia en lo esterior (sic), y su unin y libertad en lo interior. [...] XII. Declarar la guerra en nombre de los Estados-Unidos Mexicanos, previo decreto del congreso general, y conceder patentes de corso con arreglo lo que dispongan las leyes. [...] XIV. Dirigir las negociaciones diplomticas, y celebrar tratados de paz, amistad, alianza, tregua, federacin, neutralidad armada, comercio y cualesquiera otros; ms para prestar negar su ratificacin cualquiera de ellos, deber preceder la aprobacin del congreso general.
XV. Recibir ministros, y otros enviados de las potencias estrangeras [sic] [...] 276
3.1.6. Leyes Constitucionales (1836) Las Leyes Constitucionales del 30 de diciembre de 1836 reciben tambin el nombre de Constitucin de 1836, estuvieron integradas por Siete Leyes Constitucionales, que estuvieron en vigor prcticamente hasta la expedicin de las Bases Orgnicas de 1843. 277 Las Leyes Constitucionales, dispusieron:
SEGUNDA LEY Organizacin de un Supremo Poder Conservador
Artculo 1. Habr un Supremo Poder Conservador que se depositar en cinco individuos, de los que se renovar uno cada dos aos...
276 Cfr. Constitucin Federal de los Estados Unidos, en CARBONELL. Op. Cit. pp. 310, 316, 318 y 323. 277 Cfr. BARRAGAN BARRAGAN, J os. Leyes Constitucionales de 1836, Diccionario Jurdico Mexicano. Op. Cit. pp. 1981 a 1983. 109 [...] TERCERA LEY Del Poder Legislativo, de sus Miembros y de cuanto dice relacin a la formacin de las leyes
Artculo 1. El ejercicio del Poder Legislativo, se deposita en el Congreso general de la Nacin, el cual se compondr de dos Cmaras. De la formacin de las leyes [...] Artculo 44. Corresponde al Congreso general exclusivamente: [...] 8. Aprobar toda clase de tratados que celebre el Ejecutivo con Potencias extranjeras... 9. Decretar la guerra, aprobar los convenios de paz, y dar reglas para conceder las patentes de corso. [...] 12. Conceder negar la entrada de tropas extranjeras (sic) en el territorio de la Repblica, y la salida fuera del pais (sic) de tropas nacionales. [...] Facultades de la Cmaras y prerrogativas de sus miembros [...] Artculo 53. Toca exclusivamente la Cmara de Senadores: [...] 3. Aprobar los nombramientos que haga el Poder Ejecutivo para Enviados Diplomticos, Cnsules... [...] CUARTA LEY Organizacin del Supremo Poder Ejecutivo [...] 110 Artculo 17. Son atribuciones del Presidente de la Repblica: [...] 12. Remover los Empleados diplomticos siempre que lo juzgue conveniente. 13. Nombrar los Empleados diplomticos, Cnsules... con sujecin... la aprobacin del Senado..., segn prescriben los [el] artculo [s] 53... de la tercera ley constitucional. [...] 17. Disponer de la fuerza armada de mar y tierra para la seguridad interior y defensa exterior. 18. Declarar la guerra en nombre de la Nacin, previo el consentimiento del Congreso, y conceder patentes de corso con arreglo lo que dispongan las leyes. [...] 20. Dirigir las negociaciones diplomticas y celebrar tratados de paz, amistad, alianza, tregua, neutralidad armada, sujetndolos la aprobacin del Congreso antes de su ratificacin. 21. Recibir Ministros y dems enviados extranjeros... 278
3.1.7. Bases Orgnicas de la Repblica Mexicana (1843) Las Bases Orgnicas de la Repblica Mexicana del 12 de junio de 1843, ordenaron:
TITULO IV PODER LEGISLATIVO ARTICULO 25. El Poder Legislativo se depositar en un congreso dividido en dos cmaras, una de diputados y otra de senadores, y en el Presidente de la Repblica por lo que respecta la sancin de las leyes.
278 Cfr. Leyes Constitucionales, en CARBONELL. Op. Cit. pp. 351, 356 y 368. 111 [...] DE LAS ATRIBUCIONES Y RESTRICCIONES DE CONGRESO ARTICULO 66. Son facultades del Congreso: [...] IX. Aprobar toda clase de tratados que celebre el Ejecutivo con las potencias estrangeras (sic). [...] XI. Decretar la guerra por iniciativa del Presidente; aprobar los convenios y tratados de paz, y dar reglas para conceder patentes de corso. [...] XIV. Conceder negar la entrada de tropas estrangeras (sic) en el territorio de la repblica, y la salida de tropas nacionales fuera del pais (sic). [...] FACULTADES ECONOMICAS DE AMBAS CAMARAS Y PECULIARES DE CADA UNA [...] ARTICULO 70. Toca la cmara de senadores aprobar los nombramientos de plenipotenciarios, ministros y dems agentes diplomticos y cnsules... [...] TITULO V PODER EJECUTIVO ARTICULO 83. El Supremo Poder Ejecutivo se deposita en un magistrado, que se denominar Presidente de la Repblica... [...] ARTICULO 87. Corresponde al Presidente de la Repblica: [...] III. Nombrar con aprobacin del Senado... agentes diplomticos y cnsules de la Repblica, y removerlos libremente. 112 [...] XVI. Dirigir las negociaciones diplomticas, y celebrar tratados de paz, amistad, alianza, tregua, neutralidad armada, y dems convenios con las naciones extranjeras (sic), sujetndolos la aprobacin del congreso ntes (sic) de su ratificacin. XVII. Admitir ministros y dems enviados y agentes estrangeros (sic). [...] XXI. Declarar la guerra en nombre de la nacin, y conceder patentes de corso... 279
3.1.8. Constitucin Federal de los Estados Unidos Mexicanos (1857) La Constitucin Federal de los Estados Unidos Mexicanos del 5 de febrero de 1857, estableci:
TITULO III De la divisin de poderes [...] SECCION l Del poder legislativo ARTCULO 51. Se deposita el ejercicio del Supremo poder legislativo en una asamblea, que se denominar Congreso de la Unin. [...] PARRAFO III De las facultades del congreso ARTCULO 72. El congreso tiene facultad: [...] IX. Para espedir aranceles sobre el comercio estrangero... [...]
279 Cfr. Bases Orgnicas de la Repblica Mexicana, en CARBONELL. Op. Cit. pp. 405, 410, 411, 412, 414 y 415. 113 XII. Para ratificar los nombramientos que haga el Ejecutivo de los... agentes diplomticos y cnsules... XIII. Para aprobar los tratados, convenios convenciones diplomticas que celebre el ejecutivo. XIV. Para declarar la guerra en vista de los datos que le presente el Ejecutivo. XV. Para reglamentar el modo en que deban espedirse las patentes de corso; para dictar leyes, segn las cuales deban declararse buenas malas las presas de mar y tierra y para espedir las relativas al derecho martimo de paz y guerra. XVI. Para conceder negar la entrada de tropas estrangeras en el territorio de la federacin, y consentir la estacin de escuadras de otra potencia, por mas de un mes, en las aguas de la Repblica. [...] SECCION II Del Poder Ejecutivo ARTCULO 75. Se deposita el ejercicio del supremo poder ejecutivo de la Unin, en un solo individuo, que se denominar Presidente de los Estados-Unidos Mexicanos. [...] ARTCULO 85. Las facultades y obligaciones del presidente, son las siguientes: [...] II. Nombrar y remover libremente los secretarios del despacho, remover los agentes diplomticos y empleados superiores de hacienda, y nombrar y remover libremente los dems empleados de la Unin, cuyo nombramiento remocin no estn determinados de otro modo en la Constitucin en las leyes. III. Nombrar los... agentes diplomticos y cnsules generales, con aprobacin del congreso, y en sus recesos, de la diputacin permanente. 114 [...] VI. Disponer de la fuerza armada permanente de mar y tierra para la seguridad interior y defensa esterior de la federacin. [...] VIII. Declarar la guerra en nombre de los Estados-Unidos Mexicanos, prvia (sic) ley del congreso de la Unin. [...] X. Dirigir las negociaciones diplomticas, y celebrar tratados con las potencias extranjeras (sic), sometiendolos la ratificacin del congreso federal. XI. Recibir ministros y otros enviados de las potencias estrangeras (sic) 280
3.1.9. Estatuto Provisional del Imperio Mexicano (1865) El Estatuto Provisional del Imperio Mexicano es un documento solemne promulgado por el emperador Maximiliano 281 el 10 de abril de 1865, con el cual pretendi dotar al rgimen imperial, implantado en Mxico a raz de la intervencin francesa, de ciertas bases constitucionales.
El Estatuto fue el resultado del poder constituyente que le otorgaron los conservadores mexicanos, y representa lo nico que pudo hacer para cumplir la promesa formulada a stos al aceptar el trono de Mxico de ''colocar la monarqua bajo la autoridad de leyes constitucionales'', una vez que se pacificara el pas. No se trata de una Constitucin Poltica en sentido estricto, sino de un plan de organizacin previa a la definitiva que revestira el imperio.
280 Cfr. Constitucin Federal de los Estados Unidos Mexicanos, en CARBONELL. Op. Cit., pp. 461, 464, 467 y 468. 281 Maximiliano I (1832-1867), emperador de Mxico: 1864-1867. 115 El documento en cita, llev implcita la preocupacin del gobierno imperial por consolidarse formalmente, al establecer una monarqua absoluta -aunque bajo la apariencia formal de monarqua moderada- en la cual se deposit la representacin y el ejercicio total de la soberana nacional en el emperador, sin consignar la divisin de poderes. 282
El Estatuto Provisional del Imperio Mexicano, decret:
Titulo l Del Emperador y de la forma de Gobierno Artculo 1. La forma de Gobierno proclamada por la Nacin, y aceptada por el Emperador, es la monarqua moderada hereditaria, con un Prncipe catlico. [...] Artculo 6. El Emperador, adems, oye al Consejo de Estado en lo relativo la formacin de las leyes y reglamentos y sobre las consultas que estime conveniente dirigirle. [...] Titulo VII Del Cuerpo Diplomtico y Consular Artculo 24. El Cuerpo Diplomtico representa, conforme la ley, en el extranjero (sic) al Gobierno Imperial, para defender vigorosamente y velar por los intereses y derechos de la Nacin, procurar su mayor prosperidad y proteger especial y eficazmente los ciudadanos mexicanos.
Artculo 25. El Cuerpo Consular protege el comercio nacional en pas extranjero (sic), y coadyuva su prosperidad conforme la ley.
282 Cfr. ARENAL FENOCHIO, J aime del. Estatuto Provisional del Imperio Mexicano, Diccionario Jurdico Mexicano. Op. Cit. Tomo D-H, pp. 1350 a 1353. 116 Artculo 26. Una ley especial arreglar el Cuerpo Diplomtico y Consular. 283
3.1.10. Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos (1917) El texto original de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos del 5 de febrero de 1917, consign:
TITULO TERCERO [...] CAPTULO II. Del Poder Legislativo [...] SECCIN III De las facultades del Congreso [...] ARTCULO 73.- El Congreso tiene facultad: [...] IX. Para expedir aranceles sobre el comercio extranjero... [...] XII. Para declarar la guerra, en vista de los datos que le presente el Ejecutivo. XIII. Para reglamentar el modo cmo deben expedirse las patentes de corso; para dictar leyes segn las cuales deban declararse buenas o malas las presas de mar y tierra, y para expedir las relativas al derecho martimo de paz y guerra. [...] XX. Para expedir las leyes de organizacin del Cuerpo Diplomtico y del Cuerpo Consular mexicano. [...]
283 Cfr. Estatuto Provisional del Imperio Mexicano, en CARBONELL. Op. Cit. pp. 479, 480 y 483. 117 ARTCULO 76.- Son facultades exclusivas del Senado: I. Aprobar los tratados y convenciones diplomticas que celebre el Presidente de la Repblica con las potencias extranjeras. II. Ratificar los nombramientos que el mismo funcionario haga de... agentes diplomticos, cnsules generales..., en los trminos que la ley disponga. III. Autorizarlo tambin para que pueda permitir la salida de tropas nacionales fuera de los lmites del pas, el paso de las tropas extranjeras por el territorio nacional y la estacin de escuadras de otras potencias, por ms de un mes, en aguas mexicanas. [...] CAPTULO III Del Poder Ejecutivo [...] ARTCULO 89.- Las facultades y obligaciones del Presidente son las siguientes: [...] II. Nombrar y remover libremente a... los agentes diplomticos... III. Nombrar... los agentes diplomticos y cnsules generales, con aprobacin del Senado. [...] VIII. Declarar la guerra en nombre de los Estados Unidos Mexicanos, previa ley del Congreso de la Unin. [...] X. Dirigir las negociaciones diplomticas y celebrar tratados con las potencias extranjeras, sometindolos a la ratificacin del Congreso Federal. 284
284 Cfr. Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, en CARBONELL. Op. Cit. pp. 520, 525 y 529.
118 CAPITULO CUARTO ANTECEDENTES HISTORICO-LEGISLATIVOS MEXICANOS SOBRE LA AUTORIZACION QUE PERMITA AL JEFE DE ESTADO Y JEFE DE GOBIERNO AUSENTARSE DEL TERRITORIO NACIONAL
4.1. Precedentes histrico-legislativos En los prximos apartados se abordan los antecedentes histrico-legislativos en Mxico respecto de la autorizacin del titular del Estado y del Gobierno para permitirle ausentarse del territorio de la nacin, segn lo consignado en los textos siguientes: Constitucin Poltica de la Monarqua Espaola (1812), Decreto Constitucional para la Libertad de la Amrica Mexicana (1814), Reglamento Provisional Poltico del Imperio Mexicano (1822), Constitucin Federal de los Estados Unidos Mexicanos (1824), Leyes Constitucionales (1836), Bases Orgnicas de la Repblica Mexicana (1843), Constitucin Federal de los Estados Unidos Mexicanos (1857) y Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos (1917).
4.2. Constitucin Poltica de la Monarqua Espaola (1812) La Constitucin Poltica de la Monarqua Espaola fue promulgada por las Cortes de Cdiz el 28 de marzo de 1812 285 , en su intento por renovar las estructuras de la organizacin poltica de Espaa, y mantener la unidad fundamental del pas. La reunin de Cortes Extraordinarias y Generales obedeci al vaco de poder creado por las abdicaciones del Carlos IV (1748-1819), rey de Espaa (1788-1808) y su hijo Fernando VII (1784-1833), rey de Espaa (1808; 1814-1833), a favor de J os Bonaparte o J os I Bonaparte (1768-1844), rey de Espaa (1808-1813); hermano
285 Cfr. BARRAGAN BARRAGAN, J os. Constitucin Poltica de la Monarqua Espaola, del 28 de marzo de 1812, Diccionario Jurdico Mexicano. Mxico, Porra, 14a. edicin, 2000, tomo A-CH, pp. 663 a 666. 119 mayor de Napolen o Napolen I Bonaparte (1769-1821), emperador de los franceses (1804-1815).
En la Nueva Espaa 286 la Constitucin Gaditana fue jurada el 30 de septiembre de 1812, y estuvo vigente, aunque por poco tiempo debido al desconocimiento formal hecho por Fernando VII en 1814. Despus del levantamiento de Rafael del Riego 287
en Espaa Fernando VII se vio obligado a restablecer la Constitucin en marzo de 1820; en la Nueva Espaa fue jurada nuevamente por el virrey 288 J uan Ruz de Apodaca 289 el 31 de mayo del mismo ao.
La Constitucin Poltica de la Monarqua Espaola, en el tema que nos ocupa, estableca:
Ttulo lV Del Rey
Captulo l De la inviolabilidad del Rey y de su autoridad
Artculo 168. La persona del rey es sagrada inviolable, y no est sujeta responsabilidad. [...]
286 Nueva Espaa: Territorio y virreinato correspondiente al actual Mxico, creado al ser nombrado Hernn Corts gobernador y capitn general del mismo (1522), y extinguido con la declaracin de la independencia (1821). 287 RAFAEL DEL RIEGO (1785-1823), militar espaol que luch en la Guerra de la Independencia de Espaa, fue hecho prisionero de las tropas napolenicas e internado en Francia. En 1814 regresa a Espaa y conspira contra la monarqua absoluta de Fernando VII. El 1 de enero de 1820 se sublev para proclamar la Constitucin de 1812. Triunfante el movimiento, durante el trienio constitucional (1820-23) adquiri gran popularidad. Posteriormente marcha a Cdiz, donde se sum a la mayora liberal para votar la incapacidad del rey. Intent organizar la resistencia en Andaluca, pero fue hecho prisionero (septiembre 1823), trasladado a Madrid, muere ejecutado. 288 Virrey: El con este ttulo gobierna en nombre y con autoridad del rey. 289 JUAN RUIZ DE APODACA, penltimo virrey de la nueva Espaa (1816-1821). Entre 1535 y 1821, hubo en la Nueva Espaa 62 virreyes. 120 Artculo 172. Las restricciones de la autoridad del rey son las siguientes: [...] Segunda. No puede el rey ausentarse del reino sin consentimiento de las crtes; y si lo hiciere, se entiende que ha abdicado la corona. [...] Captulo IV De la Familia real y del reconocimiento del prncipe de Asturias
Artculo 201. El hijo primognito del rey se titular prncipe de Asturias. [...] Artculo 206. El prncipe de Asturias no podr salir del reino sin consentimiento de las crtes; y saliere sin l, quedar por el mismo hecho escluido del llamamiento la corona. [...] Artculo 207. Lo mismo se entender permaneciendo fuera del reino por mas tiempo que el prefijado en el permiso, si requerido para que vuelva no lo verificare dentro del trmino que las crtes sealen. 290
4.3. Decreto Constitucional para la Libertad de la Amrica Mexicana (1814) En forma abreviada se le conoce al Decreto Constitucional para la Libertad de la Amrica Mexicana con el nombre de Constitucin de Apatzingn 291 , por tratarse efectivamente de un documento articulado y presentado en forma de Constitucin por llevar la intencin poltica del bando insurgente de implantarlo como tal en Mxico, respecto del nombre de Apatzingn, porque este fue el lugar en donde, en
290 Cfr. Constitucin Poltica de la Monarqua Espaola del 18 de marzo de 1917, en CARBONELL, Miguel; CRUZ BARNEY, Oscar y PEREZ PORTILLA, Karla. Constituciones histricas de Mxico. Mxico. Porra, Universidad Nacional Autnoma de Mxico e Instituto de Investigaciones J urdicas, segunda edicin, 2004, pp. 173 a 228. 291 Cfr. BARRAGAN BARRAGAN, J os. Decreto Constitucional para la Libertad de la Amrica Mexicana, Diccionario Jurdico Mexicano. Op. Cit. Tomo A-CH, pp. 840 a 842. 121 su huida, el grupo insurgente que se haba reunido en funciones de constituyente, lo expidi. La importancia de la Constitucin de Apatzingn se cifra, ms que en su vigencia real, en el mensaje genuino de la insurgencia mexicana.
La Constitucin de Apatzingn, sancionado en el Palacio Nacional del Supremo Congreso Mexicano en Apatzingn, el 22 de octubre de 1814, en el tema que nos ocupa dict:
TITULO II FORMA DE GOBIERNO [...] CAPITULO III Del supremo Congreso ARTICULO 48. El supremo congreso se compondr de diputados elegidos uno por cada provincia, iguales todos en autoridad.
ARTICULO 49. Habr un presidente y un vicepresidente, que se elegir por suerte cada tres meses, excluyndose de los sorteos los diputados que hayan obtenido aquellos cargos...
Como dato curioso, me permito mencionar que esta limitante tambin se haca extensiva a los miembros del Supremo Gobierno y del Supremo Tribunal de J usticia.
CAPITULO X Del Supremo Gobierno ARTICULO 132. Compondrn el Supremo Gobierno tres individuos, en quienes concurran las calidades expresadas en el artculo 52: sern iguales en autoridad, alternando por cuatrimestres en la presidencia, que sortearn en su primera sesin para fijar invariablemente el orden con que hayan de turnar, y lo manifestarn al Congreso. 122 [...] ARTICULO 141. Ningn individuo de esta corporacin [Supremo Gobierno] podr pasar ni aun una noche fuera del lugar destinado para su residencia, sin que el Congreso le conceda expresamente su permiso: y si el Gobierno residiere en lugar distante, se pedir aquella licencia los compaeros, quienes avisarn al Congreso en caso de que sea para mas de tres das. [...] CAPITULO XIV Del Supremo Tribunal de Justicia [...] ARTICULO 193. Ningn individuo de esta corporacin [Supremo Tribunal de J usticia] podr pasar ni una sola noche fuera de los lmites de su residencia, si no es con los requisitos que para los individuos del Supremo Gobierno expresa el artculo 141. 292
4.4. Reglamento Provisional Poltico del Imperio Mexicano (1822) En realidad debe hablarse de proyecto de reglamento, porque jams se promulg, ni siquiera se termin de distribuir en el seno de la llamada Junta Nacional Instituyente, no obstante que diversos autores y segn consta en escritos oficiales, lo hayan dado por aprobado y promulgado en tiempo y forma.
De acuerdo a la idea de Agustn de Iturbide, este proyecto deba derogar la Constitucin de Cdiz de 1812 y deba servir de Constitucin para la consolidacin, legitimacin y funcionamiento de su Imperio, supuestos todos negados definitivamente por el llamado Primer Congreso Constituyente mexicano, disuelto por el propio Iturbide en octubre de 1822.
292 Cfr. Decreto Constitucional para la Libertad de la Amrica Mexicana, sancionado en Apatzingn a 22 de octubre de 1814, en CARBONELL. OP. Cit. 123 Si bien el valor jurdico de este proyecto es nulo, toda vez que no se termin de discutir ni se aprob jams, su valor histrico es enorme, porque en l se cifran todas las esperanzas de Iturbide por legitimar y fundamentar constitucionalmente su imperio. Por otro lado, su valor doctrinal tambin puede ser grande, no solo porque, con motivo de la discusin del prembulo, asistimos a un planteamiento muy interesante cerca de la vigencia efectiva en Mxico de la Constitucin espaola de 1812, que dicho prembulo execraba, cuando en el texto del proyecto no se hacia otra cosa que copiarla, o mal copiarla. 293
El Reglamento Provisional Poltico del Imperio Mexicano del 18 de diciembre de 1822 prescribe:
Proyecto de Reglamento Provisional Poltico del Imperio Mexicano [...] Seccin Cuarta Del Poder Ejecutivo. [...] Captulo Primero Del Emperador. Artculo 29. El poder ejecutivo reside exclusivamente en el Emperador, como jefe supremo del estado. Su persona es sagrada e inviolable... [...] Artculo 31. No puede el Emperador: [...] Segundo: no puede salir de las fronteras del imperio sin consentimiento de la misma J unta 294 ... 295
293 Cfr. BARRAGAN BARRAGAN, J os. Reglamento Provisional Poltico del Imperio Mexicano, Diccionario Jurdico Mexicano. Op. Cit. Tomo P-Z, p. 2756. 294 Cabe sealar que el poder legislativo resida en la Junta Nacional Instituyente. 295 Cfr. Reglamento Provisional Poltico del Imperio Mexicano de 18 de diciembre de 1822, en CARBONELL, Miguel. Op. Cit., pp. 273 a 297. 124 4.5. Constitucin Federal de los Estados Unidos Mexicanos (1824) La Constitucin Federal de los Estados Unidos Mexicanos es la primera constitucin federal de Mxico. Fue elaborada por el llamado Segundo Congreso Constituyente Mexicano y promulgada el 4 de octubre de 1824, dos das despus de haber sido declarado don Guadalupe Victoria primer presidente constitucional de los Estados Unidos Mexicanos. En su contexto histrico, este documento aparece como un complemento y desarrollo del Acta Constitutiva o Pacto de Unin del 31 de enero de 1824, cuyos principios respetaba y daba por definitivamente establecidos. 296
La Constitucin Federal de los Estados Unidos Mexicanos, en la parte relativa al tema de la presente investigacin, seala:
TITULO IV DEL SUPREMO PODER EJECUTIVO DE LA FEDERACION SECCION PRIMERA De las personas en quien se deposita, y de su eleccin ARTICULO 74. Se deposita el supremo poder ejecutivo de la federacin en un solo individuo, que se denominar presidente de los Estados-Unidos Mexicanos.
ARTICULO 75. Habr tambin un vice-presidente, en quien recaern en caso de imposibilidad fsica moral del presidente, todas las facultades y prerrogativas de ste. [...] ARTICULO 112. Las restricciones de las facultades del presidente son las siguientes: [...]
296 Cfr. BARRAGAN BARRAGAN, J os. Constitucin Federal de los Estados Unidos Mexicanos, de 4 de octubre de 1824, Diccionario Jurdico Mexicano. Op. Cit. Tomo A-CH, pp. 660 a 663. 125 V. El presidente, y lo mismo el vice-presidente, no podr, sin permiso del congreso, salir del territorio de la repblica durante su encargo y un ao despus. 297
De acuerdo con el artculo 77, el Poder Legislativo de la Federacin se depositaba en un Congreso General, dividido en dos Cmaras: Diputados y Senadores.
4.6. Leyes Constitucionales (1836) Las Leyes Constitucionales de 1836 reciben tambin el nombre de Constitucin de 1836 y son obra del Congreso ordinario de 1835, transformado en constituyente por acuerdo de sus propios miembros, con el consenso del Ejecutivo, y presionado por las circunstancias hostiles a seguir bajo la forma federativa establecida por la Constitucin de 1824, que se deroga con la promulgacin de sta nueva ley fundamental. Las Leyes Constitucionales estuvieron integradas por Siete Leyes Constitucionales, que estuvieron en vigor prcticamente hasta la expedicin de las Bases Orgnicas de 1843. 298 Las Leyes Constitucionales del 30 de diciembre de 1836, de carcter centralista unitario, indicaron:
CUARTA LEY Organizacin del Supremo Poder Ejecutivo Artculo 1. El ejercicio del Poder Ejecutivo se deposita en un Supremo Magistrado, que se denominar Presidente de la Repblica... [...] Artculo 18. No puede el Presidente de la Repblica: [...]
297 Cfr. Constitucin Federal de los Estados Unidos Mexicanos, en CARBONELL. Op. Cit. pp.309 a 342. 298 Cfr. BARRAGAN BARRAGAN, J os. Leyes Constitucionales de 1836, Diccionario Jurdico Mexicano. Op. Cit. Tomo I-O, pp. 1981 a 1983. 126 4. Salir del territorio de la Repblica, durante su presidencia y un ao despus, sin el permiso del Congreso... 299
De acuerdo con el artculo 1 de la Tercera Ley Del Poder Legislativo, de sus miembros y de cuanto dice relacin a la formacin de las leyes, el ejercicio del Poder Legislativo se deposita en el Congreso General de la Nacin, el cual se compone de dos Cmaras: Cmara de Diputados y de Senadores.
4.7. Bases Orgnicas de la Repblica Mexicana (1843) Las Bases Orgnicas de la Repblica Mexicana del 12 de junio de 1843, tambin conocidas con el nombre de Bases de Organizacin Poltica de la Repblica Mexicana, es un documento solemne elaborado por la Junta Nacional Legislativa, integrada por ochenta notables, encargados de revisar la conflictiva situacin por la que atravesaba la Repblica y de dictar las bases de una nueva Constitucin que sustituyera a las Siete Leyes de 1836. La Junta acord dictar una nueva Constitucin. 300 Las Bases Orgnicas de la Repblica Mexicana, ordenaron:
TITULO V PODER EJECUTIVO ARTICULO 83. El Supremo Poder Ejecutivo se deposita en un magistrado, que se denominar Presidente de la Repblica... [...] ARTICULO 89. No puede el Presidente: [...] II: Salir del territorio de la Repblica durante su encargo y un ao despus sin permiso del Congreso.
299 Cfr. Leyes Constitucionales, en CARBONELL. Op. Cit., pp. 347 a 398. 300 Cfr. GONZALEZ, Mara del Refugio. Bases Orgnicas de la Repblica Mexicana de 1843, Diccionario Jurdico Mexicano. Op. Cit. Tomo A-CH, pp. 328 a 329. 127 III. Separarse ms de seis leguas 301 del lugar de residencia de los supremos poderes sin permiso del cuerpo legislativo. [...] 302
Al respecto, cabe sealar que de acuerdo con el artculo 25 (Ttulo IV Poder Legislativo) el Poder Legislativo se encontraba depositado en un Congreso dividido en dos Cmaras: una de Diputados y otra de Senadores, y en el Presidente de la Repblica por lo que respecta la sancin de las leyes.
4.8. Constitucin Federal de los Estados Unidos Mexicanos (1857) La Constitucin Federal de los Estados Unidos Mexicanos del 5 de febrero de 1857 es uno de los textos capitales del constitucionalismo mexicano. Su contenido significa la ruptura con el pasado en sus manifestaciones ms importantes: el poder econmico y poltico de la Iglesia y la desaparicin de los fueros y privilegios, militar y eclesistico.
En el texto de esta Constitucin se plasmaron los principios bsicos del Liberalismo Poltico y Econmico, aunque no todos llevados a sus ltimas consecuencias por la tesonera actitud de los conservadores y los liberales moderados, que impidieron la realizacin plena del ideario liberal. Este texto constitucional fue fundamental para iniciar la reconstruccin nacional despus del prolongado estado de guerra civil que haba sido la tnica durante los primeros cincuenta aos de vida independiente. 303
La Constitucin Federal de los Estados Unidos Mexicanos, orden:
301 La legua es una medida itineraria equivalente a 5,572 m y 7 dm. 302 Cfr. Bases Orgnicas de la Repblica Mexicana, en CARBONELL. Op. Cit. pp. 399 a 438. 303 Cfr. GONZALEZ, Mara del Refugio. Constitucin Poltica de la Repblica Mexicana de 1857. Op. Cit., pp. 666 a 668. 128 TITULO III De la divisin de poderes [...] SECCION II Del poder ejecutivo ARTCULO 75. Se deposita el ejercicio del supremo poder ejecutivo de la Unin, en un solo individuo, que se denominar Presidente de los Estados-Unidos Mexicanos. [...] ARTCULO 84. El presidente no puede separarse del lugar de la residencia de los poderes federales, ni del ejercicio de sus funciones, sin motivo grave calificado por el congreso, y en sus recesos por la diputacin permanente. 304
De acuerdo con el artculo 51 (Ttulo III De la divisin de poderes, Seccin l Del Poder Legislativo), se deposit el ejercicio del Supremo Poder Legislativo en una asamblea, que se denominar Congreso de la Unin, compuesto de representantes (Diputados), elegidos en su totalidad cada dos aos por los ciudadanos mexicanos.
4.9. Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos (1917) La Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, fue promulgada en la ciudad de Quertaro, el 5 de febrero de 1917 e inici su vigencia el primero de mayo siguiente. Su antecedente o fuente mediata, fue el movimiento poltico-social surgido en nuestro pas a partir del ao 1910 305 , que originariamente plante terminar con la dictadura porfirista 306 y plasmar en la Constitucin el principio de la no
304 Cfr. Constitucin Federal de los Estados Unidos Mexicanos, en CARBONELL. Op. Cit. pp. 451 a 492. 305 Revolucin Mexicana: 1910-1920. 306 PORFIRIO DIAZ (1830-1915). Entre 1876 y 1911 gobern dictatorialmente, aunque de 1880 a 1884 slo tuvo la Secretara de Fomento. En 1884 Daz modific la Constitucin para ser reelegido. En 1907 anunci que el pas ya estaba maduro para acceder a un rgimen democrtico. A pesar de ello, en 1910, se dedic a preparar una nueva reeleccin. Las fuerzas de la oposicin, agrupadas en torno al partido antireleccionista que encabezaba 129 reeleccin. Asesinado Francisco I. Madero 307 , Victoriano Huerta 308 (quien haba ordenado ese asesinato) alcanz la Presidencia de la Repblica.
En 1913 Venustiano Carranza 309 se levant en armas en contra de Victoriano Huerta. Durante este movimiento armado se expidieron una serie de leyes y disposiciones reivindicatorias de las clases obrera y campesina. Estas leyes de carcter y contenido social forzaron la existencia de la nueva Constitucin, ya que ellas no caban en el texto de la Constitucin de 1857, de claro corte liberal-individualista.
Al triunfo del movimiento, el primer jefe del Ejrcito Constitucionalista expidi la convocatoria para la integracin del Congreso Constituyente que, a partir del primero de diciembre de 1916, comenz sus reuniones con tal carcter en la ciudad de Quertaro. 214 diputados propietarios, electos mediante el sistema previsto en la Constitucin de 1857, para la integracin de la Cmara de Diputados, conformaron este Congreso. Las sesiones del Congreso fueron clausuradas el 31 de enero de 1917.
Francisco Madero, iniciaron un levantamiento (20 noviembre 1910). Cuando los sublevados lograron ocupar Ciudad J urez (25 mayo 1911), Daz renunci al poder, huy de Mxico y se refugi en Francia, donde muri. 307 FRANCISCO IGNACIO MADERO. (1873-1913). En 1910 se present como candidato, por el Partido Nacional Antirreeleccionista, a la presidencia de la Repblica frente a Porfirio Daz. Empleando como arma electoral el principio de no reeleccin, consigui amplia resonancia popular, pero fue detenido (junio 1910) y liberado cuando las elecciones dieron el triunfo a Daz. Poco despus huy a los Estados Unidos, donde suscribi el Plan de San Luis, convocando al pueblo mexicano a la revolucin. El llamamiento fue acogido con entusiasmo y le permiti entrar en Mxico (febrero 1911) y tomar Ciudad J urez, orillando a Daz a abandonar la presidencia. Despus triunfar en las elecciones, fue investido presidente (noviembre 1911). Sus escasas dotes polticas y falta de visin de los problemas sociales disminuyeron su popularidad y tuvo que afrontar constantes dificultades: sublevaciones de Emiliano Zapata (Plan de Ayala), Pascual Orozco y Flix Daz. Fue derrocado (febrero 1913) por el golpe militar de Victoriano Huerta y muri fusilado. 308 VICTORIANO HUERTA (1845-1916). Colaborador de Porfirio Daz y de Madero, quien le encarg sofocar la rebelin de los generales Bernardo Reyes y Flix Daz. No obstante, Huerta pact con los sublevados, detuvo a Madero y al vicepresidente Pino Surez y se hizo proclamar presidente de la Repblica, mientras ambos detenidos eran asesinados (1913). 309 VENUSTIANO CARRANZA (1859-1920). Fue la principal figura constitucionalista de la Revolucin. Senador en 1901, colaborador de Madero y gobernador de Coahuila (1911), a la muerte de aqul se alz contra el presidente Huerta. Proclamado jefe del ejrcito constitucionalista (Plan de Guadalupe), consigui ocupar la ciudad de Mxico (1914). Sin embargo, el mismo ao se enemist con el general Villa y no acat el resultado de la Convencin de Aguascalientes; sta destituy de sus cargos a Villa y Carranza y nombr presidente provisional a Gutirrez. Carranza se instal en Veracruz con su gobierno (1914), y en 1916, tras la derrota de Villa en Celaya, volvi a la capital y fue el inspirador de la Constitucin de 1917; convoc un Congreso Constituyente, que se reuni en Quertaro, y al poco tiempo fue proclamado presidente de la Repblica. 130 El ttulo con el que esta Constitucin se promulg fue: Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos que reforma la de 5 de febrero de 1857, lo que, no significa que en 1917 no se haya dado una nueva constitucin. Es una nueva Constitucin, porque la llamada revolucin mexicana rompi con el orden jurdico establecido por la Constitucin de 1857, y porque el constituyente de 1916-1917 tuvo su origen no en la Constitucin de 1857 (ya que nunca se observ el procedimiento para su reforma), sino en el movimiento poltico-social de 1910, que le dio a la Constitucin su contenido 310 La Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos del 5 de febrero de 1917, en su texto original, estableci:
TITULO TERCERO [...] CAPTULO III Del Poder Ejecutivo ARTCULO 80.- Se deposita el ejercicio del Supremo Poder Ejecutivo de la Unin en un solo individuo, que se denominar Presidente de los Estados Unidos Mexicanos. [...] ARTICULO 88.- El Presidente de la Repblica no podr ausentarse del territorio nacional sin permiso del Congreso de la Unin. 311
De acuerdo con el artculo 50 (Ttulo Tercero. Captulo II. Del Poder Legislativo, el Poder Legislativo de los Estados Unidos Mexicanos se depositaba en un Congreso General, que se divida en dos Cmaras, una de diputados y otra de senadores.
4.9.1. Reforma al artculo 88 constitucional El artculo 88 constitucional fue reformado mediante decreto del 21 de octubre de
310 Cfr. CARPIZO, J orge. Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, Diccionario Jurdico Mexicano. Mxico, Porra, 14a. edicin. 2000, tomo A-CH, pp. 668 a 670. 311 Cfr. Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, en CARBONELL. Op. Cit., pp. 493 a 556. 131 de 1966 312 , con el objeto de facultar a la Comisin Permanente para que en los recesos del Congreso pudiera autorizar al presidente a ausentarse del territorio nacional.
Al respecto, el connotado jurista Diego Valads, nos da luz sobre sta cuestin bajo el siguiente argumento:
Sealaba el Artculo 88 de la Constitucin, que el Presidente de la Repblica, slo podra ausentarse del territorio nacional siempre que contase con autorizacin expresa del Congreso de la Unin.
En 1966 se facult, tambin, a la Comisin Permanente para que extendiera esa autorizacin, en el caso de no estar reunido el Congreso. Las razones que explican esta modificacin consiste en el nfasis que, a partir de 1958, pusieron los Presidentes de la Repblica en las relaciones directas con jefes de Estado del extranjero. Estas relaciones impusieron a los jefes del gobierno mexicano la conveniencia, en cuanto a la poltica internacional, de realizar frecuentes viajes fuera del pas.
Durante mucho tiempo se hizo costumbre, para atender a las solicitudes del permiso para viajar a extranjero presentadas por el Presidente de la Repblica, convocar al Congreso a sesiones extraordinarias. Por la frecuencia de estas reuniones, y por lo oneroso que resultaban, se consider preferible, en 1966, ampliar la facultad a que se ha hecho referencia, para que la Comisin Permanente pudiera acordar esos permisos de una forma expedita y econmica.
Las relaciones directas con jefes de Estado del extranjero, impusieron a los jefes de gobierno mexicano la conveniencia, en cuanto a la poltica internacional, de realizar frecuentes viajes fuera del pas. Durante mucho tiempo se hizo
312 Publicado en el Diario Oficial de la Federacin del 21 de octubre de 1966; aclaracin la reforma publicada al da siguiente. 132 costumbre, para atender a las solicitudes del permiso para viajar al extranjero presentadas por el Presidente de la Repblica, convocar al Congreso a sesiones extraordinarias. Por la frecuencia de estas reuniones, y por lo oneroso que resultaban, se consider preferible, en 1966, ampliar la facultad a que se ha hecho referencia para que la Comisin Permanente pudiera acordar esos permisos de una forma expedita y econmica. 313
En otras palabras, la modificacin al artculo 88 del ao de 1966 tiene su origen en la prctica desarrollada por el Licenciado Adolfo Lpez Mateos -Presidente de la Repblica de 1958 a 1964- en las relaciones directas con Jefes de Estado del extranjero y con motivo de sus constantes viajes al extranjero para fomentar un retorno al liberalismo econmico y favorecer la inversin en nuestro pas, principalmente de capital estadounidense; derivado de los numerosos viajes, el pueblo le asign el mote de Lpez Paseos. 314
4.10. Texto vigente del artculo 88 constitucional El texto actual del artculo 88 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos de 1917 315 , en vigor, es al tenor siguiente:
Artculo 88. El Presidente de la Repblica no podr ausentarse del territorio nacional sin permiso del Congreso de la Unin o de la Comisin Permanente en su caso.
313 Cfr. VALADES, Diego. La Constitucin Reformada. Mxico. Universidad Nacional Autnoma de Mxico e Instituto de Investigaciones J urdicas, 1987, p. 144. 314 ARTEAGA NAVA, Elisur. Derecho Constitucional. Mxico. Oxford University Press. Harla, tercera edicin, 2002, p. 470 y ss. 315 Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos. Ttulo Tercero. Captulo III. Del Poder Ejecutivo. Artculo 88. 133 CAPITULO QUINTO FACULTADES Y OBLIGACIONES DEL PRESIDENTE DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS EN MATERIA INTERNACIONAL Y POLITICA EXTERIOR
5.1. El Presidente de los Estados Unidos Mexicanos En Mxico, el Poder Ejecutivo Federal es unitario, electo directamente por el pueblo para un periodo de seis aos y no puede ser reelecto. 316 En nuestro pas, el encargado de Poder Ejecutivo -uno de los tres poderes constituidos de carcter federal- es el Presidente de la Repblica o Presidente de Mxico; como tambin se le suele llamar.
Nuestra Constitucin dispone que:
Artculo 80. Se deposita el ejercicio del Supremo Poder Ejecutivo de la Unin en un solo individuo, que se denominar Presidente de los Estados Unidos Mexicanos.
En los artculos 80 a 93 (Captulo III Del Poder Ejecutivo) nuestra Ley fundamental crea, organiza y le otorga su competencia al Presidente de la Repblica.
De acuerdo con el jurista Emilio O. Rabasa Miskhin:
[...] histricamente ha quedado comprobado que el presidente de Mxico, de hecho y por derecho, es la figura predominante de nuestra organizacin poltica. 317
316 CARPIZO, J orge. Presidente de la Repblica, Diccionario Jurdico Mexicano. Mxico. Porra, Universidad Nacional Autnoma de Mxico, 14a, edicin, 2000, tomo P-Z, pp. 2507, 2508 y 2509. 317 RABASA MISKHIN, Emilio O. Artculo 89, Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos (Comentada). Mxico, Porra, Universidad Nacional Autnoma de Mxico e Instituto de Investigaciones J urdicas, 14a. edicin, 1999, Tomo II, pp. 904 a 910. 134 Emilio Rabasa en su obra La Constitucin y la Dictadura, afirma que:
[...] la historia del siglo XX mexicano, despus de la Independencia, prcticamente caba dentro de la biografa de tres presidentes: en su orden cronolgico, Antonio Lpez de Santa Anna, Benito J urez y Porfirio Daz. 318
El Constituyente de 1857, como reaccin a la larga y tortuosa dictadura santanista, trat de remedir la exagerada potestad del Ejecutivo, aumentando las atribuciones de un Congreso unicameral. El intento no fructific, como lo evidenciaron Benito J urez y Porfirio Daz. Claro est que mientras el primero tuvo que soportar una guerra civil (la de los Tres Aos) y una intervencin (la francesa), aparte de los embates de una Iglesia intromisora, esto es, luchar por la sobrevivencia de la nacin misma, Daz us el Ejecutivo para su propio esplendor. 319
5.2. Causas del predominio del Presidente de la Repblica en el sistema poltico mexicano En Mxico, sin lugar a duda alguna, el Presidente de la Repblica es la pieza clave del sistema poltico y tiene predominio sobre los otros elementos polticos que configuran al propio sistema. 320
En 1978, el constitucionalista J orge Carpizo en su obra El Presidencialismo Mexicano 321 , sealaba las causas del predominio del presidente mexicano: 322
318 RABASA, Emilio. La Constitucin y la Dictadura. Mxico, Porra, novena edicin, 2002, p. 123. 319 Idem. 320 CARPIZO. Op. Cit. 321 CARPIZO, J orge. El Presidencialismo Mexicano. Mxico. Siglo XXI editores, primera edicin 1978, 12a. edicin, 1994, p. 29 y ss. 322 De acuerdo con la tesista, hasta antes de la llegada a la Presidencia de la Repblica del Lic. Vicente Fox Quesada -candidato del Partido Accin Nacional (PAN), considerando que despus de siete dcadas ocup la primera magistratura del pas alguien que no perteneca ni provena del Partido Revolucionario Institucional (PRI). 135 a) Es el jefe del [entonces] partido predominante [Partido Revolucionario Institucional, PRI], integrado por las grandes centrales obreras, campesinas y profesionales;
b) El debilitamiento del Poder Legislativo, ya que la gran mayora de los legisladores son miembros del [entonces] partido predominante [Partido Revolucionario Institucional, PRI] y saben que si se oponen al Presidente, las posibilidades de xito que tienen son casi nulas y que seguramente estn as frustrando su carrera poltica;
c) La integracin, en parte, de la Suprema Corte de J usticia de la Nacin (SCJ N) por algunos elementos polticos que no se oponen a los asuntos en los cuales el Presidente est interesado;
d) La marcada influencia en la economa a travs de los mecanismos del banco central (Banco de Mxico), de los organismos descentralizados y de las empresas de participacin estatal, as como las amplias facultades que tiene en materia econmica;
e) La institucionalizacin del ejrcito, cuyos jefes dependen de l;
f) La fuerte influencia en la opinin pblica a travs de los controles y las facultades que tiene respecto a los medios de comunicacin masiva;
g) La concentracin de recursos econmicos en la Federacin, especficamente en el Ejecutivo;
h) Las amplias facultades constitucionales y extra-constitucionales;
i) La determinacin de todos los aspectos internacionales en los cuales interviene el pas, sin que para ello exista ningn freno en el Senado; y 136 j) El gobierno directo de la regin ms importante, con mucho, del pas, como lo es el Distrito Federal. 323
5.3. Facultades y obligaciones del Presidente de los Estados Unidos Mexicanos en materia internacional y poltica exterior previstas por la Constitucin Poltica Para el tema en cuestin, se considera necesario asentar las acepciones de los vocablos antes citados. Por facultad se entiende: la aptitud, potencia fsica o moral; el poder, derecho para hacer algo; y la licencia o permiso. Se usa especialmente en plural (facultades). Con la palabra obligacin, se denota la accin y efecto de obligar; y la imposicin o exigencia moral que debe regir la voluntad libre. 324
Nuestra Constitucin Poltica en su artculo 89 establece las facultades y obligaciones del Presidente de la Repblica, sin embargo nicamente se har referencia a las que tengan relacin en materia internacional y de poltica exterior, a saber:
Artculo 89. Las facultades y obligaciones del Presidente son las siguientes: [...] II. Nombrar y remover libremente a los... Agentes Diplomticos... cuyo nombramiento o remocin no est determinado de otro modo en la Constitucin o en las leyes;
III. Nombrar los... agentes diplomticos y cnsules generales, con aprobacin del Senado; [...]
323 CARPIZO, J orge. El Presidencialismo Mexicano. Mxico, Siglo XXI editores. Primera edicin, 1978, 12a. edicin 1994, p. 29 y ss. 324 Gran Enciclopedia Salvat. Madrid, Salvat, 28 volmenes, 2000. Tomos: 12 y 20, voces: Facultad y obligacin. 137 VI. Disponer de la totalidad de la fuerza armada permanente o sea del Ejrcito terrestre, de la Marina de Guerra y de la Fuerza Area para la... defensa exterior de la Federacin; [...] VIII. Declarar la guerra en nombre de los Estados Unidos Mexicanos, previa ley del Congreso de la Unin; [...] X. Dirigir la poltica exterior y celebrar tratados internacionales, sometindolos a la aprobacin del Senado... [...] XVI. Cuando la Cmara de Senadores no est en sesiones, el Presidente de la Repblica podr hacer los nombramientos de que hablan la [s] [fraccin]... IV, con aprobacin de la Comisin Permanente; [...] XX. Las dems que le confiere expresamente esta Constitucin.
De acuerdo con el constitucionalista Emilio O. Rabasa, el artculo 89 constitucional contiene algunas facultades y obligaciones del Presidente de la Repblica, toda vez que otras se encuentran en preceptos diversos, por citar:
1. La suspensin de garantas, prevista en el artculo 29.
2. La iniciativa de leyes, artculo 71, fraccin l. 325
5.4. Reforma a la fraccin X del artculo 89 constitucional Respecto de esta materia, es preciso sealar que a finales de la dcada de los ochenta la fraccin X del artculo 89 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos fue
325 Cfr. RABASA MISKHIN. Op. Cit. 138 fue reformada 326 , para quedar en los trminos siguientes:
Artculo 89. Las facultades y obligaciones del Presidente de la Repblica son las siguientes: [...] X. Dirigir la poltica exterior y celebrar tratados internacionales, sometindolos a la aprobacin del Senado. En la conduccin de tal poltica, el titular del Poder Ejecutivo observar los siguientes principios normativos: la autodeterminacin de los pueblos; la no intervencin; la solucin pacfica de controversias; la proscripcin de la amenaza o el uso de la fuerza en las relaciones internacionales; la igualdad jurdica de los Estados; la cooperacin internacional para el desarrollo; y la lucha por la paz y la seguridad internacionales.
Por lo tanto, al Presidente de la Repblica, en materia de poltica internacional le corresponde:
a) Representar al Estado Mexicano ante las dems naciones.
b) Dirigir las relaciones internacionales.
c) Designar, con aprobacin del Senado, a los embajadores, ministros, agentes diplomticos y cnsules generales acreditados en otros pases o ante organismos internacionales.
d) Recibir las 'Cartas Credenciales', es decir, los nombramientos de los representantes diplomticos extranjeros expedidos por sus respectivos J efes del Estado.
326 Decreto publicado en el Diario Oficial de la Federacin del 11 de mayo de 1988. 139 e) Otorga expresamente al Presidente de la Repblica, la direccin de la poltica exterior.
f) Los Tratados que celebre el Presidente de la Repblica deben someterse a la aprobacin del Senado y no al Congreso Federal, como indebidamente lo sealaba la fraccin reformada, con lo cual se armoniza la redaccin de la nueva fraccin tanto con lo prescrito por el Artculo 76, fraccin I, como por el Artculo 133 que, adecuadamente, otorgan la aprobacin de tratados exclusivamente al Senado de la Repblica.
g) Tratndose de la conduccin de la poltica exterior mexicana, el titular del Poder Ejecutivo tiene la obligacin de observar siete principios fundamentales:
La autodeterminacin de los pueblos;
La no intervencin;
La solucin pacfica de controversias;
El no uso de la fuerza en las relaciones internacionales;
El reconocimiento a la igualdad jurdica de los Estados;
La cooperacin internacional para el desarrollo; y
La lucha por la paz y la seguridad internacionales.
Los principios fundamentales, asentados anteriormente, son una consecuencia del devenir histrico interno en Mxico y de su actuar internacional. La autodeterminacin de los pueblos, la no intervencin y la solucin pacfica de controversias fueron resultados directos de la independencia y del severo rechazo 140 que efectuaron Benito J urez en el siglo antepasado y Venustiano Carranza en el pasado, ante las injustas intervenciones extranjeras que sufri Mxico. Los dems principios representan las tesis reiteradamente expuestas y defendidas por Mxico en todos los foros internacionales. En resumen, los principios expresamente enumerados en la nueva fraccin X constituyen una clara sntesis de la historia pasada y presente de la poltica exterior. 327
5.5. Opinin doctrinal Sobre el particular, se trascriben las opiniones de dos connotados constitucionalistas y tratadistas mexicanos Emilio O. Rabasa Miskhin y J orge Madrazo Cullar.
a) Emilio O. Rabasa Miskhin
En Mxico el Presidente de la Repblica es el responsable de las relaciones internacionales del pas, tiene la facultad de celebrar tratados internacionales y convenciones diplomticas con otros Estados y es el representante, en el orden internacional, del sujeto de Derecho Internacional denominado Estados Unidos Mexicanos, esto es, el Estado Mexicano. 328
b) Jorge Madrazo
Las facultades y obligaciones atribuidas al Presidente de la Repblica en materia internacional, se les puede clasificar de la manera siguiente:
a) Fraccin l, facultades para la promulgar y ejecutar las leyes consistentes en: 1. Leyes expedidas por el Congreso de la Unin.
327 RABASA MISKHIN. Op. Cit. 328 Idem. 141 Cabe sealar que la promulgacin es el reconocimiento que el Ejecutivo hace de la existencia de una ley y la orden de que se cumpla, despus de haber sido publicada.
2. Ejecutar las leyes, o sea, convertir los mandamientos legislativos en realidades de todo orden: econmico, social, poltico, cultural, etctera.
Para llevar a cabo esta labor se le atribuye la facultad de expedir reglamentos, que son disposiciones que facilitan el cumplimiento de las leyes elaboradas por el Legislativo. Adems, se le autoriza para realizar todos los actos que constituyen la administracin pblica.
b) Fracciones II y III, facultades en materia de poltica internacional: El presidente de la Repblica representa ante las dems naciones al Estado mexicano y dirige las relaciones internacionales. Tambin le corresponde designar, con aprobacin del Senado, a los embajadores, ministros, agentes diplomticos y cnsules generales acreditados en otros pases o ante organismos internacionales. Asimismo, recibe las cartas credenciales, es decir, los nombramientos de los representantes diplomticos extranjeros expedidos por sus jefes del Estado.
La facultad para extender nombramientos prevista -entre otras- en las fracciones II y III, las ejerce:
a) Libremente, al nombrar y remover a los secretarios del despacho y otros altos funcionarios -por supuesto, incluye la facultad de nombrar y remover libremente a los Secretarios del Despacho, entre los que se encuentra el Secretario de Relaciones Exteriores- pues como se trata de sus colaboradores inmediatos y l es el responsable de la poltica interna y externa, as como de la administracin pblica, lgico resulta que pueda seleccionarlos sin estar sometido a ninguna limitacin. 142 II. Nombrar y remover libremente a los secretarios del despacho, remover a los agentes diplomticos [y cnsules generales], y nombrar y remover libremente a los dems empleados de la Unin, cuyo nombramiento o remocin no est determinado de otro modo en la Constitucin o en las leyes.
b) Con aprobacin del Senado, nombrar libremente a los agentes diplomticos y cnsules generales.
c) Fraccin VIII, facultades en materia de seguridad o exterior de la nacin: La Constitucin impone al presidente de la Repblica -jefe del Estado mexicano- la obligacin y cargo de organizar la defensa del territorio nacional frente a cualquier agresin extranjera, esto es, a solicitar que el Congreso de la Unin dicte una ley que lo faculte para declarar la guerra a pases extranjeros.
Cabe sealar que sta facultad la har valer conjuntamente con lo dispuesto por la fraccin XII del artculo 73, relativa a que el Congreso tiene facultad para declarar la guerra, en vista de los datos que le presente el titular del Poder Ejecutivo; la fraccin referida debe interpretarse en el sentido de que la declaracin de guerra se realiza mediante una ley del Congreso, cuya iniciativa debe presentar el propio titular del Poder Ejecutivo y cuyos efectos son de carcter nacional o interno, es decir, es una declaracin para el pueblo de Mxico, ya que la declaracin a nivel internacional y a los pases beligerantes, la debe hacer el Ejecutivo en cumplimiento de la fraccin VIII del artculo 89 constitucional.
d) fraccin X: Por decreto publicado en el Diario Oficial de 11 de mayo de 1988, fue reformada la fraccin X de este artculo 89, quedando en los trminos anteriormente asentados. 329
329 MADRAZO, J orge. Congreso de la Unin, Diccionario Jurdico Mexicano. Op. Cit. Tomo A-CH, pp. 627 a 630. 143 5.6. Organos del Estado en las relaciones internacionales Los rganos del Estado encargados de manejar los asuntos internacionales son el Jefe de Estado; el Secretario de Relaciones Exteriores; la Secretara de Relaciones Exteriores; los Agentes Consulares y los Agentes Diplomticos.
5.6.1. Jefe de Estado El Jefe de Estado, como superior o cabeza del propio Estado -organizacin poltica de un pas, con personalidad jurdica independiente en el plano internacional- de acuerdo con lo afirmado por el ius-internacionalista alemn Franz Von Liszt en su obra Derecho Internacional Pblico:
[...] tiene la suprema representacin internacional dentro de los lmites impuestos por la constitucin del Estado. 330
Por su parte, el especialista mexicano Manuel J . Sierra en su Tratado de Derecho Internacional Pblico afirma:
El rgano supremo representativo del Estado es el J efe de Estado. 331
En virtud de que son diferentes las regulaciones jurdicas internas de los Estados al establecer la estructura y funciones al J efe de Estado, estos tienen diferentes denominaciones: Rey, Reina, Emperador, Primer Ministro, Presidente del Consejo de Ministros, Presidente de la Repblica, etctera.
El Jefe de Estado interviene directamente en la asistencia a reuniones internacionales bilaterales o plurilaterales a nivel mximo, usualmente poseen la
330 FRANZ VON LISZT. Citado por ARELLANO GARCIA, Carlos. Primer Curso de Derecho Internacional Pblico. Mxico. Porra, quinta edicin, 2002, p. 482. 331 MANUEL J. SIERRA. Citado por ARELLANO GARCIA, Carlos. Primer Curso de Derecho Internacional Pblico. Mxico. Porra, quinta edicin actualizada, 2002, p. 484. 144 facultad de designar y remover libremente a los funcionarios representativos de sus pases en el exterior: embajadores, cnsules, delegados a conferencias internacionales, etctera.
Corresponde al Jefe de Estado el nombramiento y remocin libre del Secretario de Estado encargado del manejo de los asuntos internacionales de su pas. 332
5.6.1.1. Inmunidad de los Jefes de Estado La palabra inmunidad denota la calidad o estado de inmune, esto es, libre o exento de ciertas penas. 333
Los Jefes de Estado gozan de las inmunidades siguientes:
1. Estn exentos de la jurisdiccin territorial del Estado extranjero que visiten, tanto en la materia civil, como en la penal.
2. La residencia en que se aloja, su automvil y sus documentos personales y oficiales (correspondencia) son inviolables.
3. La inmunidad de su persona se hace extensiva a su cnyuge y familiares que lo acompaen.
4. Se le conceden privilegios fiscales pero, se exceptan los bienes races que en lo particular tiene en otro Estado, as como los bienes que adquiere por sucesin en el extranjero.
332 Cfr. ARELLANO GARCIA. Op. Cit., p. 482. 333 Gran Enciclopedia Salvat. Op. Cit. Tomo 16, voces: Inmunidad e inmune. 145 5. La inmunidad otorgada para la realizacin de visitas oficiales, se extiende a los actos realizados a ttulo privado, siempre que conserve su calidad de Jefe de Estado. 334
5.6.2. Secretario de Relaciones Exteriores El J efe de Estado conforme a la organizacin interna de su gobierno, cuenta con un grupo de auxiliares inmediatos, de una jerarqua relevante, denominados Secretarios de Estado o Ministros; entre ellos, un especializado en el manejo de los asuntos internacionales: Canciller, Jefe de la Oficina de Asuntos exteriores, Ministro de Asuntos Exteriores, Ministro de Negocios Extranjeros, Ministro Relaciones Exteriores, Ministro del Exterior, Secretario de Asuntos Extranjeros, Secretario de Estado, Secretario de Relaciones Exteriores, Secretario del Exterior, etctera. La denominacin de este importante auxiliar del Jefe de Estado puede variar de uno a otro pas.
Pas Denominacin Argentina Ministro de Relaciones Exteriores Brasil Ministro de Relaciones Exteriores Estados Unidos de Amrica Secretario de Estado 335
Gran Bretaa Ministro de Asuntos Exteriores 336
Mxico Secretario de Relaciones Exteriores Paraguay Ministro de Relaciones Exteriores Uruguay Ministro de Relaciones Exteriores
En virtud de que el Jefe de Estado tiene encomendadas infinidad de atribuciones, realmente el peso del manejo de los asuntos internacionales recae en el Ministro de
334 Cfr. ARELLANO GARCIA. Op. Cit. 335 La dependencia se denomina Department of State. 336 Foreign Office. (Foreign: exterior, extranjero; Office: Ministerio, Departamento, Despacho, Oficina). 146 Asuntos Exteriores, Ministro de Relaciones Exteriores, Secretario de Estado o Secretario de Relaciones Exteriores, quien es auxiliado por personal de esa dependencia, secretara o ministerio, organizado conforme a las disposiciones legales y reglamentarias internas respectivas. 337
En Mxico, el Secretario de Estado es la persona que se halla al frente de una Secretara. En otros pases recibe el nombre de Ministro jefe de ministerio de un Estado nombrado generalmente por el Primer Ministro.
El ministerio por tanto es la reunin de los ministros que componen un gabinete o gobierno del que es jefe encargado un Primer Ministro o Jefe del Gobierno, el conjunto de las distintas subdivisiones (subsecretaras, direcciones generales, oficinas, negociados, etctera) que integran cada departamento poltico- administrativo del Estado y a cuya cabeza se halla un Ministro, la sede de los distintos servicios y oficinas de cada departamento y, particularmente, donde recibe y despacha el ministro, sus dependientes jerrquicos y asistentes o colaboradores, el cargo, empleo u oficio, como el ministerio, en cuanto departamento estatal, que se inserta dentro de las funciones del Poder Ejecutivo y desarrolla a la vez tareas polticas y labores administrativas. 338
En Mxico, el titular del Poder Ejecutivo Federal, para cumplir con sus funciones administrativas se auxilia con las dependencias que conforman la administracin centralizada y las entidades paraestatales.
La Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal (LOAPF) 339 , precisa a cada Secretara de Estado y Departamento Administrativo su mbito de atribucin; en el
337 Cfr. ARELLANO GARCIA. Op. Cit. 338 Cfr. Gran Enciclopedia Salvat. Op. Cit. Tomos 25 y 19, voces: Secretario, ministro y ministerio. 339 Publicada en el Diario Oficial de la Federacin del 29 de diciembre de 1976. 147 caso particular, el artculo 28 seala a la Secretara de Relaciones Exteriores los asuntos que le compete despachar:
Artculo 28. A la Secretara de Relaciones Exteriores corresponde el despacho de los siguientes asuntos:
l. Promover, propiciar y asegurar la coordinacin de acciones en el exterior de las dependencias y entidades de la Administracin Pblica Federal; y sin afectar el ejercicio de las atribuciones que a cada una de ellas corresponda, conducir la poltica exterior, para lo cual intervendr en toda clase de tratados, acuerdos y convenciones en los que el pas sea parte;
II. Dirigir el servicio exterior en sus aspectos diplomtico y consular en los trminos de la Ley del Servicio Exterior Mexicano y, por conducto de los agentes del mismo servicio, velar en el extranjero por el buen nombre de Mxico; impartir proteccin a los mexicanos; cobrar derechos consulares y otros impuestos; ejercer funciones notariales, de Registro Civil, de auxilio judicial y las dems funciones federales que sealan las leyes, y adquirir, administrar y conservar las propiedades de la Nacin en el extranjero;
II A. Coadyuvar a la promocin comercial y turstica del pas a travs de sus embajadas y consulados.
II B. Capacitar a los miembros del Servicio Exterior Mexicano en las reas comercial y turstica, para que puedan cumplir con las responsabilidades derivadas de lo dispuesto en la fraccin anterior.
148 III. Intervenir en lo relativo a comisiones, congresos, conferencias y exposiciones internacionales, y participar en los organismos e institutos internacionales de que el Gobierno mexicano forme parte;
IV. Intervenir en las cuestiones relacionadas con los lmites territoriales del pas y aguas internacionales;
V. Conceder a los extranjeros las licencias y autorizaciones que requieran conforme a las Leyes para adquirir el dominio de las Tierras, aguas y sus accesiones en la Repblica Mexicana; obtener concesiones y celebrar contratos, intervenir en la explotacin de Recursos Naturales o para invertir o participar en sociedades mexicanas civiles o mercantiles, as como conceder permisos para la constitucin de stas o reformar sus estatutos o adquirir bienes inmuebles o derechos sobre ellos;
VI. Llevar el registro de las operaciones realizadas conforme a la fraccin anterior;
VII. Intervenir en todas las cuestiones relacionadas con nacionalidad y naturalizacin;
VIII. Guardar y usar el Gran Sello de la Nacin;
IX. Coleccionar los autgrafos de toda clase de documentos diplomticos;
X. Legalizar las firmas de los documentos que deban producir efectos en el extranjero, y de los documentos extranjeros que deban producirlos en la Repblica;
149 XI. Intervenir, por conducto del Procurador General de la Repblica, en la extradicin conforme a la ley o tratados, y en los exhortos internacionales o comisiones rogatorias para hacerlos llegar a su destino, previo examen de que llenen los requisitos de forma para su diligenciacin y de su procedencia o improcedencia, para hacerlo del conocimiento de las autoridades judiciales competentes; y
XII. Las dems que le atribuyan expresamente las leyes y reglamentos. 340
5.6.2.1. Agentes Consulares En trminos generales, un cnsul es el agente diplomtico que representa y cuida los intereses de los sbditos de un pas residentes en otro. El cnsul general es el jefe del servicio consular. 341
El establecimiento de relaciones consulares entre dos Estados se efecta por consentimiento mutuo y normalmente es paralelo al establecimiento de Relaciones Diplomticas. La ruptura de Relaciones Diplomticas no entraa, ipso facto, la ruptura de Relaciones Consulares.
Mientras los agentes diplomticos tienen un carcter representativo, los cnsules desarrollan funciones fundamentalmente administrativas, entre stas destacan: 342
a) Proteger los intereses de Estado acreditante y los de sus nacionales en el Estado receptor.
340 Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal (Publicada en el Diario Oficial de la Federacin del 29 de diciembre de 1976). 341 Cfr. Gran Enciclopedia Salvat. Op. Cit. Tomo 8, voz: cnsul. 342 MENDEZ SILVA, Ricardo. Agentes Consulares, Diccionario Jurdico Mexicano. Op. Cit. Tomo A-CH, p. 122. 150 b) Fomentar el desarrollo de las relaciones comerciales, econmicas, culturales y cientficas.
c) Suministrar informacin por medios lcitos sobre las condiciones en distintos rdenes de la vida del Estado receptor.
d) Extender pasaporte y documentacin de viaje a los nacionales del Estado que enva los agentes.
e) Actuar en calidad de notario y funcionario del Registro Civil.
f) Representar a los nacionales del Estado acreditante ante los tribunales y otras autoridades del Estado receptor.
g) Ejercer los derechos de control o inspeccin de los buques que tengan la nacionalidad del Estado acreditante, as como de las aeronaves matriculadas en el mismo.
La Convencin de Viena sobre Relaciones Consulares 343 rige las relaciones de los Estados en el mbito consular.
Los cnsules pueden ser de dos clases:
1) Funcionarios consulares de carrera; y
2) Funcionarios consulares honorarios que son aquellos nacionales del pas receptor que desarrollan labores consulares para el pas acreditante. 344
343 Convencin sobre Relaciones Consulares (Adopcin: Viena, 24 de abril de 1963; entrada en vigor: 19 de marzo de 1967). Cfr. SZEKELY, Alberto. (Comp). Instrumentos Fundamentales de Derecho Internacional Pblico. Mxico. Universidad Nacional Autnoma de Mxico e Instituto de Investigaciones J urdicas, Tomo II, 1989, p. 1022 y ss. 344 MENDEZ SILVA. Op. Cit., p. 123. 151 5.6.2.1.1. Clasificacin jerrquica en Mxico Hasta el ao de 1994 en Mxico exista una clasificacin jerrquica de los cnsules: cnsul general, cnsul de primera, segunda, tercera y de cuarta; y vicecnsul. En ese ao entra en vigor la nueva Ley del Servicio Exterior Mexicano, abrogando la Ley Orgnica del Servicio Exterior (8 de enero de 1982) en donde se agrupa a los cuerpos diplomticos y consular en un solo Cuerpo Diplomtico Consular, que comprende las categoras de Embajador, Ministro, Consejero, Primer Secretario, Tercer Secretario y Agregado Diplomtico (Artculos 4 y 5).
El Derecho Internacional 345 ha reconocido la posibilidad de designar Cnsules Honorarios que tengan la nacionalidad del pas receptor; la legislacin mexicana en la materia acepta esta figura. 346 Internamente Mxico aprob la Convencin sobre Relaciones Consulares de 1963 347 , mediante decreto del 29 de diciembre de 1964. 348
5.6.2.2. Agentes Diplomticos Las acepciones de la palabra diplomacia son las siguientes: ciencia o conocimiento de los intereses y relaciones de unas naciones con otras; y el servicio de los Estados en sus relaciones internacionales. 349
La Convencin sobre Relaciones Diplomticas (Viena, 18 de abril de 1961, en vigor desde el 24 de abril de 1964) 350 expresamente define como J efe al Jefe de la Misin Diplomtica o a un miembro del Personal Diplomtico de la Misin.
345 El conjunto de principios que determinan fundamentalmente los derechos y los deberes de los Estados considerados como miembros de la comunidad jurdica de naciones. (Cfr. RAMIREZ GRONDA, J uan D. Diccionario Jurdico. Buenos Aires. Claridad, segunda edicin, 2003, p. 118, voz: Derecho Internacional Pblico). 346 MENDEZ SILVA. Agentes Diplomticos. Op. Cit. Tomo A-CH, pp. 122 y 123. 347 . Convencin sobre Relaciones Consulares (Adopcin: Viena, 24 de abril de 1963; entrada en vigor: 19 de marzo de 1967). Cfr. SZEKELY, Alberto. (Comp). Instrumentos Fundamentales de Derecho Internacional Pblico. Mxico. Universidad Nacional Autnoma de Mxico e Instituto de Investigaciones J urdicas, Tomo II, 1989, p. 1022. 348 Publicado en el Diario Oficial de la Federacin, el 20 de febrero de 1965. 349 Gran Enciclopedia Salvat. Op. Cit. Tomo 10, voz: Diplomacia. 350 Convencin sobre Relaciones Diplomticas (Viena, 18 de abril de 1961). Cfr. SZEKELY, p.1005 y ss. 152 El artculo 3 de la Convencin antes citada, seala las funciones de una misin diplomtica:
1. Representar al Estado acreditante ante el Estado receptor;
2. Proteger en el Estado receptor los intereses del Estado acreditante y los de sus nacionales, dentro de los lmites permitido por el Derecho Internacional;
3. Negociar con el gobierno del Estado receptor;
4. Enterarse por todos los medios lcitos de las condiciones y de la evolucin de los acontecimientos en el Estado receptor e informar sobre ello al gobierno del Estado acreditante; y
5. Fomentar las relaciones amistosas y desarrollar las relaciones econmicas, culturales y cientficas entre el Estado acreditante y el Estado receptor. 351
5.6.3. Categoras jerrquicas de los diplomticos del Servicio Exterior Mexicano De acuerdo con nuestro orden jurdico, la categora jerrquica corresponde a los funcionarios diplomticos es la siguiente: Embajador 352 , Ministro, Consejero, Primer Secretario, Segundo Secretario, Tercer Secretario, y Agregado Diplomtico. 353
351 MENDEZ SILVA. Agentes Diplomticos. Op. Cit. Tomo A-CH, pp. 122 y 123; y Cfr. SZEKELY. Op. Cit. P. 1005. 352 Representante diplomtico del Estado Mxicano en el Estado receptor. 353 MENDEZ SILVA. Op. Cit. 153 CAPITULO SEXTO LA AUTORIZACION DEL PODER LEGISLATIVO PARA QUE EL JEFE DE ESTADO O JEFE DE GOBIERNO SE AUSENTE DE SU PAIS EN EL DERECHO COMPARADO
Entre las atribuciones y facultades de los Poderes Legislativo (Asamblea de la Repblica, Asamblea Legislativa, Asamblea Nacional, Comisiones, Comisiones Legislativas, Congreso o Senado) y Judicial (Corte Suprema de Justicia, Suprema Corte de Justicia u otra denominacin) se encuentran las relativas a evitar, conceder, impedir, limitar, negar, permitir y prohibir la anuencia, aprobacin, autorizacin, beneplcito, licencia u otorgamiento para que el Jefe de Estado, Jefe de Gobierno o titular del Poder Ejecutivo (Presidente) y/o Vicepresidente (en su caso) se ausente, abandone o salga temporalmente del territorio nacional o del pas o se traslade o circule por territorio extranjero por tiempo determinado -que puede oscilar entre cuarenta y ocho horas y un lapso mayor a tres meses- segn la Constitucin Poltica o Ley Fundamental del Estado que se trate.
En el presente captulo, se exponen los fundamentos jurdico-constitucionales sobre el tema en cuestin, a travs del articulado correspondiente de dieciocho pases: diecisiete de Amrica y uno de Europa: Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia, Costa Rica, Chile, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Panam, Paraguay, Per, Portugal, Repblica Bolivariana de Venezuela, Repblica Dominicana y Uruguay.
6.1. Derecho Comparado Ante los fenmenos internacionales, como el de la globalizacin, considero que quienes dedicamos y consagramos nuestras vidas al Derecho, ya no es suficiente solo conocer el Derecho interno del Estado al que pertenecemos, sino que 154 ahora tambin debemos conocer, aunque sea de manera incipiente, el Derecho Comparado, para tratar de comprender la compleja sociedad internacional.
Por lo anterior, en este capitulo de la presente investigacin, incursiono en el anlisis de la autorizacin del Poder Legislativo para que el Jefe de Estado o Jefe de Gobierno (titular del Poder Ejecutivo) se ausente del pas en el Derecho Comparado. Para ello se analizaron dieciocho constituciones de naciones que pertenecen a la familia o sistema jurdico llamado Derecho Neo-Romanista, al que pertenece Mxico.
Se incluye este aspecto del fenmeno jurdico porque, desde mi punto de vista, es imprescindible conocer la normatividad constitucional de otras naciones, relativo al tema que se aborda en la presente tesis. Con ello, tendr ms elementos de conviccin para sustentar las conclusiones y propuesta de esta investigacin.
En las lneas subsecuentes se expone el concepto, naturaleza, objeto, importancia, ventajas y aplicacin del Derecho Comparado; as como el carcter de fuente indirecta del Derecho.
a) Concepto En trminos generales, se conoce como Derecho Comparado a:
[...] la rama del Derecho basada en el estudio comparativo de las instituciones jurdico-polticas existente en los diversos Estados. 354
En las lneas subsecuentes se exponen los conceptos aportados por Eduardo Garca Mynez, J os Castn Tobeas, Rafael de Pina y Francisco M. Cornejo Certucha, respectivamente.
Como su nombre lo indica Derecho Comparado es la disciplina que consiste en el estudio comparativo de instituciones o sistemas jurdicos de diversos lugares o pocas, con el fin de determinar las notas comunes y las diferencias que entre ellos existen, y derivar de tal examen conclusiones sobre la evolucin de tales instituciones o sistemas y criterios para su perfeccionamiento y reforma. 355
II) Jos Castn Tobeas
El Derecho Comparado es la rama de la Ciencia del Derecho que tiene por objeto el estudio de los diferentes sistemas jurdicos, ponindolos en relacin para fijar los elementos comunes y obtener no slo finalidades de reconstruccin histrica, sino tambin otras de ndole interpretativa y de orden crtico y poltico o de reforma. 356
III) Rafael de Pina
En realidad lo que se conoce con la denominacin de Derecho Comparado no es una especie de Derecho. El Derecho Comparado es ms exactamente un mtodo de estudio y exposicin del Derecho que considera las instituciones jurdicas no aisladamente, no limitndose a las de un pas determinado, sino en relacin con las similares de los diferentes pases. 357
IV) Francisco M. Cornejo Certucha
El Derecho Comparado es la disciplina que estudia a los diversos sistemas jurdicos existentes para descubrir sus semejanzas y diferencias. 358
355 GARCIA MAYNEZ, Eduardo. Introduccin al Estudio del Derecho. Mxico, Porra, 56a edicin (reimpresin) 2004, pp. 162 y 163. 356 CASTAN TOBEAS, J os; CASTAN VAZQUEZ, J os Mara; y LOPEZ CABANA, Roberto M. Sistemas Jurdicos Contemporneos. Buenos Aires, Abeledo-Perrot, 2000, p. 117 y ss. 357 PINA, Rafael de. Diccionario de Derecho. Mxico, Porra, 33a. edicin, 2004, pp. 219 y 220. 358 CORNEJO CERTUCHA, Francisco M. Derecho Comparado, Diccionario Jurdico Mexicano. Mxico, Porra. 14a. edicin, 2000, tomo: D-H, pp. 966 y 967. 156 b) Naturaleza El especialista antes citado, indica:
El Derecho Comparado es una disciplina con un enfoque propio para el estudio de los fenmenos jurdicos y no una rama del derecho. 359
c) Objeto Respecto de su objeto, Naojiro Sujiyama indica que el objeto inmediato de esta disciplina queda indicado en su definicin:
El Derecho Comparado consiste en comprobar positivamente, por medios determinados y con un objeto fijo, lo que hay de particular y lo que hay de comn entre dos o varios derechos nacionales o supranacionales, tomados en el ms amplio sentido de la palabra. [...] El objeto fijo, fin o finalidades de la disciplina denominada Derecho Comparado, segn las escuelas y tendencias ms importantes y de acuerdo al establecimiento de las semejanzas y diferencias entre dos o ms derechos, son:
1. Investigar la esencia del derecho y las leyes o ritmos de su evolucin.
2. Investigar el mismo derecho positivo, ya sea comparando diversos sistemas jurdicos, distintos grupos de sistemas o diferentes conceptos jurdicos, ordenados por categoras.
3. Hacer efectivos los progresos del derecho positivo. 360
El italiano Vittorio Scialoja (1856-1933) 361 , considera: el simple parangn de instituciones o sistemas de pocas y lugares diferentes tendra un valor muy escaso si de l no se derivasen conclusiones, tericas y de
359 Idem. 360 NAOJIRO SUJIYAMA. Citado por GARCIA MAYNEZ. Op. Cit, pp. 162 y 163. 361 J urista, poltico, investigador, catedrtico de Derecho Romano y uno de los mximos exponentes de la Escuela Napolitana. 157 orden prctico. El examen comparativo de derechos o de instituciones jurdicas distintas debe emprenderse, segn Scialoja, con las siguientes finalidades:
1. Dar al estudioso una orientacin acerca del derecho de otros pases;
2. Determinar los elementos comunes y fundamentales de las instituciones jurdicas y sealar el sentido de la evolucin de stas;
3. Crear un instrumento adecuado para futuras reformas. 362
d) Importancia y ventajas Actualmente, los juristas generalmente reconocen que la confrontacin de los sistemas jurdicos de los diferentes pases, que constituyen la tarea fundamental del comparatista, al mismo tiempo que lleva al conocimiento del Derecho mundial, facilita el ms perfecto de los sistemas jurdicos particulares. 363
Segn De Pina:
La importancia del Derecho Comparado, en conexin con la tarea del juez tiene una importancia indiscutible. La interpretacin del Derecho, necesaria siempre como actividad previa a su aplicacin, cuando se sirve del Mtodo Comparativo del Derecho nacional con otros extranjeros, sobre todo de aquellos que le son ms afines, pone a disposicin del llamado a realizarla, elementos valiossimos para dar cima al cumplimiento de su difcil cometido. 364
El jurista italiano Allorio reflexiona sobre la conveniencia de esta disciplina:
Los juristas de nuestro tiempo conceden al estudio comparativo del Derecho una importancia formativa igual a la que se ha atribuido tradicionalmente a la
362 VITTORIO SCIALOJA. Citado por GARCIA MAYNEZ. Op. Cit., p. 163. 363 Cfr. PINA. Op. Cit. 364 Idem. 158 Historia del Derecho. Quisiera ver al estudio comparativo del Derecho adquirir una importancia cientfica y didctica no inferior a la reservada en los pases europeos al estudio de la Historia del Derecho. 365
Por su parte el jurista J os Castn Tobeas, expresa:
Los civilistas modernos conceden una enorme importancia al estudio de la Legislacin Comparada como medio de explicar los preceptos de la Legislacin Nacional y fijar las directrices fundamentales del Derecho de nuestra poca. 366
e) Aplicacin La conveniencia del estudio del Derecho Comparado se justifica en la utilidad que su conocimiento supone para el progreso de la Legislacin y en el servicio que presta para cubrir las exigencias de la participacin de los Estados en el concierto internacional y en su papel en las relaciones internacionales.
El conocimiento del Derecho Comparado es un factor importante para preparar proyectos legislativos de y en cualquier pas, pues permite beneficiarse de las experiencias de los dems y la consiguiente utilizacin de mecanismos y frmulas idneos en la solucin de problemas jurdicos que muchas veces son comunes a todas y no exclusivos de ninguna nacin, sin que ello suponga negar la necesidad de que el legislador siempre deba ponderar las caractersticas del sistema jurdico- poltico al que pertenece.
Asimismo, el conocimiento del Derecho Comparado tambin es valioso y til para la formacin de los jueces en aquellos casos en que deban aplicar el Derecho
365 ALLORIO. Citado por PINA. Op. Cit. 366 CASTAN TOBEAS. Op. Cit. 159 Extranjero, lo que conllevara a que la parte interesada no presente la prueba del mismo. 367
Para Guillermo F. Margadant
[...] la utilidad de la comparacin de sistemas jurdicos se da o presenta en los siguientes aspectos:
a) La comparacin como medio para ver ms claramente la esencia de nuestro derecho.
b) La comparacin para mejorar nuestro derecho.
c) La comparacin como medio para la uniformacin transnacional del derecho.
d) La comparacin como ayuda para aclarar el elusivo concepto de orden publico. 368
Segn Francisco M. Cornejo Certucha
[...] las principales aplicaciones del Derecho Comparado son:
1) La mejor comprensin del derecho nacional;
2) El perfeccionamiento de la legislacin nacional; y
3) La unificacin legislativa. 369
367 Cfr. PINA. Op. Cit. 368 MARGADANT S., Guillermo Floris. Los Sistemas Jurdicos Contemporneos. Antecedentes y panorama actual. Mxico. Universidad Nacional Autnoma de Mxico y Facultad de Derecho, 1996, p. 239 y ss. 369 CORNEJO CERTUCHA. Op. Cit. 160 f) Fuente indirecta del Derecho Finamente, respecto del Derecho Comparado como fuente indirecta del Derecho, De Pina menciona que:
[...] merece que se le incluya entre las llamadas fuentes indirectas del Derecho, es decir, que se le tenga como una de estas fuentes, entendidas como aquellas que son elementos informadores del Derecho, que sirven para la interpretacin y comprensin de la regla, sin que sean susceptibles de darle existencia, aunque puedan ayudar a su creacin. 370
6.1.1. Argentina Entre las atribuciones del Poder Ejecutivo, la Constitucin Nacional de la Repblica Argentina 371 del 22 de agosto de 1994, dispone:
Artculo 99. El presidente de la Nacin tiene las siguientes atribuciones: [...] 18. Puede ausentarse del territorio de la Nacin, con permiso del Congreso. En el receso de ste, slo podr hacerlo sin licencia por razones justificadas de servicio pblico. [...]. 372
6.1.2. Bolivia Respecto a la prohibicin del Presidente de la Repblica para ausentarse del territorio
370 PINA. Op. Cit. 371 La Constitucin Nacional de la Repblica Argentina (Constitucin de la Nacin Argentina) fue aprobada por la Convencin Nacional Constituyente - reunida en Congreso General Constituyente- el 22 de agosto de 1994, en la Ciudad de Santa Fe. 372 Segunda Parte. Autoridades de la Nacin. Ttulo Primero. Gobierno Federal. Seccin Segunda. Del Poder Ejecutivo. Captulo Tercero. Atribuciones del Poder Ejecutivo. 161 territorio boliviano sin permiso del Poder Legislativo (Congreso), la Constitucin Poltica de Bolivia 373 seala:
Artculo 95. El Presidente de la Repblica no podr ausentarse del territorio nacional sin permiso del Congreso. 374
6.1.3. Brasil Respecto de la competencia del Congreso Nacional para autorizar al Presidente y al Vicepresidente de la Repblica a ausentarse del territorio brasileo, la Constitucin Poltica de la Repblica Federal del Brasil 375 , dispone:
Art. 49. Es de competencia exclusiva del Congreso Nacional: [...] III. Autorizar al Presidente y al Vicepresidente de la Repblica a ausentarse del Pas, cuando la ausencia excediese de quince das; [...] 376
Si el Presidente y Vicepresidente llegaran a ausentarse del pas por un perodo superior a quince das, sin contar con la licencia del Congreso Nacional, perdern sus respectivos cargos, de acuerdo con la Ley fundamental brasilea:
Art. 83. El Presidente y el Vicepresidente de la Repblica no podrn ausentarse del pas por un perodo superior a quince das, sin licencia del Congreso Nacional, bajo pena de prdida del cargo. 377
373 La Constitucin Poltica de Bolivia fue aprobada por el Congreso Nacional el 2 de febrero de 1967. 374 Parte Segunda. El Estado Boliviano. Titulo Segundo. Poder Ejecutivo. Capitulo I. Presidente de la Repblica. 375 La Constitucin Poltica de la Repblica Federal del Brasil, fue aprobada por la Asamblea Nacional Constituyente y promulgada en octubre de 1988, reemplazando a la de 1969. 376 Ttulo IV. De la Organizacin de los Poderes. Captulo I. Del Poder Legislativo. Seccin II. De las Atribuciones del Congreso Nacional. 377 Ttulo IV. De la Organizacin de los Poderes. Captulo II. Del Poder Ejecutivo. Seccin I. Del Presidente y del Vicepresidente de la Repblica. 162 6.1.4. Colombia Con respecto al impedimento del Presidente de la Repblica a trasladarse a territorio extranjero sin previo aviso a los Poderes Legislativo (Senado) o Judicial (Corte Suprema de Justicia), la Constitucin Poltica de Colombia 378 en vigor, seala:
Artculo 196. El Presidente de la Repblica, o quien haga sus veces, no podr trasladarse a territorio extranjero durante el ejercicio de su cargo, sin previo aviso al Senado o, en receso de ste, a la Corte Suprema de J usticia.
La infraccin de esta disposicin implica abandono del cargo.
El Presidente de la Repblica, o quien haya ocupado la Presidencia a ttulo de encargado, no podr salir del pas dentro del ao siguiente a la fecha en que ces en el ejercicio de sus funciones, sin permiso previo del Senado.
Cuando el Presidente de la Repblica se traslade a territorio extranjero en ejercicio de su cargo, el Ministro a quin corresponda, segn el orden de presidencia legal, ejercer bajo su propia responsabilidad las funciones constitucionales que el Presidente le delegue, tanto aquellas que le son propias como las que ejerce en calidad de J efe del Gobierno. El Ministro Delegatario pertenecer al mismo partido o movimiento poltico del Presidente. [...] 379
6.1.5. Costa Rica En cuanto al deber del Presidente de la Repblica o de quien ejerza este alto cargo, a obtener permiso de la Asamblea Legislativa para salir del territorio
378 La Constitucin Poltica de Colombia fue aprobada por la Asamblea Nacional Constituyente en 1991. 379 Ttulo VII. De la Rama Ejecutiva. Captulo 1. Del Presidente de la Repblica. 163 costaricense -exceptundolo cuando se dirija a naciones centroamericanas o a Panam- por un plazo mximo de diez das, la Constitucin Poltica de la Repblica de Costa Rica 380 , ordena:
Artculo 139. Son deberes y atribuciones exclusivas de quien ejerce la Presidencia de la Repblica. 381
[...] 5) Obtener permiso de la Asamblea Legislativa cuando necesite salir del territorio de Costa Rica, excepto para dirigirse a cualquiera de los pases de Amrica Central o a Panam y por plazos no mayores de diez das cada vez, en cuyo caso deber comunicarlo previamente a la Asamblea Legislativa. Esta disposicin es obligatoria mientras ejerza su cargo y hasta un ao despus de haber cesado en l.
Cuando proceda la solicitud de permiso, la Asamblea Legislativa, queda obligada a pronunciarse, concedindolo o denegndolo en tiempo. 382
6.1.6. Chile En relacin con la prohibicin al Presidente de la Repblica para salir del territorio chileno por ms de treinta das ni en los ltimos noventa das de su perodo, sin acuerdo del Senado, los prrafos tercero y cuarto del artculo 25 de la Constitucin Poltica de la Repblica de Chile 383 dispone:
380 La Constitucin Poltica de la Repblica de Costa Rica, decretada y sancionada por la Asamblea Nacional Constituyente, inicia su vigencia el 8 de noviembre de 1949. 381 Titulo X. El Poder Ejecutivo. Captulo II. Deberes y atribuciones de quienes ejercen el Poder Ejecutivo. 382 Reformado por Ley No. 5700 de 6 de junio de 1975. 383 La Constitucin Poltica de la Repblica de Chile, fue aprobada por la Junta de Gobierno mediante Decreto Supremo No. 1.150 de fecha 21 de octubre de 1980, sometiendo previamente su texto a ratificacin plebiscitaria del 11 de septiembre de ese ao, de conformidad con los Decretos Legislativos Nms. 1 y 128 (1973), 527 (1974) y 3.464 y 3.465, de 1980, publicado en el Diario Oficial de 24 de octubre de 1980; ha sido reformada en 1989 y 1997. 164 Art. 25. [...] El Presidente de la Repblica no podr salir del territorio nacional por ms de treinta das ni en los ltimos noventa das de su perodo, sin acuerdo del Senado.
En todo caso, el Presidente de la Repblica comunicar con la debida anticipacin al Senado su decisin de ausentarse del territorio y los motivos que la justifican. 384
6.1.7. Ecuador Estado del Noroeste de Amrica del Sur, en la costa del Pacfico, entre Colombia y Per; su capital es Quito.
Sobre el tema referente a la ausencia del pas, el Presidente del Ecuador deber comunicar sobre su viaje al Congreso Nacional o Comisiones Legislativas, segn lo dispone la Ley constitucional ecuatoriana 385 :
Artculo 102. El Presidente de la Repblica, antes de ausentarse del pas, comunicar sobre su viaje al Congreso Nacional o, en su receso al Plenario de las Comisiones Legislativas. A su retorno, dentro de un plazo mximo de quince das presentar el informe correspondiente.
Durante el ao inmediatamente posterior a la cesacin en sus funciones, para ausentarse del pas, comunicar previamente sobre
384 Captulo IV. Gobierno. Presidente de la Repblica. 385 La Constitucin Poltica de la Repblica del Ecuador, fue aprobada y decretada por el Congreso Nacional del Ecuador, el 29 de mayo de 1996. 165 su viaje al Congreso Nacional o, en su receso al Plenario de las Comisiones Legislativas. 386
6.1.8. El Salvador Sobre la prohibicin al Presidente de El Salvador para salir del territorio salvadoreo sin licencia de la Asamblea Legislativa (Poder Legislativo), la Constitucin de la Republica de El Salvador 387 , ordena:
ARTICULO 158. Se prohbe al Presidente de la Repblica salir del territorio nacional sin licencia de la Asamblea Legislativa. 388
6.1.9. Guatemala Respecto a la ausencia del territorio nacional del presidente y vicepresidente de la repblica, la Constitucin Poltica de la Repblica de Guatemala del 31 de mayo de 1985 389 , en el prrafo quinto del artculo165 dispone:
Artculo 165 Atribuciones Corresponde al Congreso de la Repblica: [...] Conocer con anticipacin, para que los efectos de la sucesin temporal, de la ausencia del territorio nacional del presidente y
386 Ttulo III. De la Funcin Ejecutiva. Seccin I. Del Presidente de la Repblica. 387 La Asamblea Constituyente de El Salvador, mediante Decreto No. 38, sancion y proclam la Constitucin de la Republica de El Salvador, adoptada por Decreto Constituyente No. 3, de 26 de abril de 1982 (publicado en el Diario Oficial No. 75, Tomo 275, de 26 de abril de 1982), que deroga a la promulgada por Decreto No. 6, de 8 de enero de 1962 (publicado en el Diario Oficial No.110, tomo 194, de 16 de enero de 1962), su rgimen de excepciones, as como todas aquellas disposiciones, que estuvieren en contra de cualquier precepto del nuevo ordenamiento constitucional. 388 Ttulo VI. rganos del Gobierno, Atribuciones y Competencias. Captulo II. rgano Ejecutivo. 389 La Asamblea Nacional Constituyente aprob la Constitucin Poltica de la Repblica de Guatemala, el 31 de mayo de 1985. 166 vicepresidente de la repblica. En ningn caso podrn ausentarse simultneamente el Presidente y Vicepresidente. 390
6.1.10. Honduras Respecto de las atribuciones del Congreso Nacional y de la Comisin Permanente para conceder o negar permiso al Presidente y Designados a la Presidencia de la Repblica para que puedan ausentarse del pas por ms de quince das, la Constitucin de la Repblica de Honduras 391 del 11 de enero de 1982, ordena:
Artculo 205.- Corresponden al Congreso Nacional las atribuciones siguientes: [...] 13. Conceder o negar permiso al Presidente y Designados a la Presidencia de la Repblica para que puedan ausentarse del pas por ms de quince das; [...] Artculo 208.- Son atribuciones de la Comisin Permanente: [...] 13. Conceder o negar permiso al Presidente y Designados a la Presidencia de la Repblica por ms de quince das para ausentarse del pas; [...] 392
Relativo a la prohibicin del Presidente hondureo o quien ejerza las funciones del titular del Poder Ejecutivo, para ausentarse del territorio nacional por ms de quince
390 Titulo IV. Poder Publico. Capitulo II. Organismo Legislativo. Seccin Segunda. Atribuciones del Congreso. 391 La Asamblea Nacional Constituyente, mediante Decreto No. 131 del 11 de enero de 1982, decret y sancion la Constitucin de la Repblica de Honduras. 392 Ttulo V. De los Poderes del Estado. Captulo I. Del Poder Legislativo. 167 das sin permiso del Congreso Nacional o de su Comisin Permanente, la Ley fundamental hondurea, precepta:
Artculo 241.- El Presidente de la Repblica, o quien ejerza sus funciones, no podr ausentarse del territorio nacional por ms de quince das sin permiso del Congreso Nacional o de su Comisin Permanente. 393
6.1.11. Nicaragua Los supuestos o motivos por los cuales el Presidente y Vicepresidente de la Repblica, en ejercicio de sus respectivos cargos, podrn salir del pas, requiriendo o no previa autorizacin o permiso de la Asamblea Nacional, por determinados lapsos, son los siguientes:
Presidente de la Repblica
a) Por un perodo menor de 15 das, no requerir autorizacin.
b) Por un perodo mayor de 15 das y menor de 30, requerir autorizacin.
c) Por un tiempo no mayor de tres meses: requerir permiso, siempre que deposite el ejercicio de la presidencia en el Vicepresidente.
Si la ausencia excede de tres meses, cualquiera que fuera la causa, perder el cargo por ese solo hecho, salvo que la Asamblea Nacional considere el caso de fuerza mayor y prorrogue el permiso por un tiempo prudencial.
393 Ttulo V: De los Poderes del Estado. Captulo VI. Del Poder Ejecutivo. 168 d) Por un tiempo no mayor de tres meses, sin autorizacin, se entender como abandono de su cargo.
e) Por un perodo mayor al autorizado, sin existir nueva autorizacin o prrroga, se entender como abandono del cargo.
f) En ningn caso podr salir del pas si tuviere causa criminal pendiente que merezca pena correccional.
g) Es falta temporal su ausencia temporal del territorio nacional por ms de 15 das; en este caso asumir sus funciones el Vicepresidente.
Vicepresidente
a) En caso de falta temporal del Presidente de la Repblica, no podr salir sin previa autorizacin de la Asamblea Nacional.
b) Su salida del pas sin la autorizacin respectiva, se entender como abandono del cargo.
c) Si estuviera ausente del pas y el Presidente de la Repblica tambin tuviera -en ejercicio de su cargo- que salir del territorio nacional, las funciones administrativas las asumir el ministro correspondiente, segn el orden de precedencia legal.
Las hiptesis antes descritas, encuentran su fundamento legal en los prrafos primero, segundo, tercero, cuarto, quinto, sexto, sptimo, noveno y decimocuarto del artculo 149 de la Constitucin Poltica de la Repblica de Nicaragua 394 en vigor:
394 El 9 de enero de 1987, la Asamblea Nacional de Nicaragua (Asamblea Nacional Constituyente) aprob la Constitucin Poltica de la Repblica de Nicaragua, promulgada por el Presidente de la Repblica en esa misma fecha. 169 Artculo 149. El Presidente de la Repblica podr salir del pas en ejercicio de su cargo, por un perodo menor de quince das sin ninguna autorizacin. Para un perodo mayor de quince das y menor de treinta requerir previa autorizacin de la Asamblea Nacional. En este ltimo caso corresponder al Vicepresidente de la Repblica el ejercicio de la funcin de gobierno de la Presidencia. [...] Tambin podr salir del pas el Presidente de la Repblica, por un tiempo no mayor de tres meses con permiso de la Asamblea Nacional, siempre que deposite el ejercicio de la presidencia en el Vicepresidente; pero si la ausencia pasare de tres meses, cualquiera que fuera la causa, perder el cargo por ese solo hecho, salvo que la Asamblea nacional considere el caso de fuerza mayor y prorrogue el permiso por un tiempo prudencial. [...] La salida del pas del Presidente sin autorizacin de la Asamblea Nacional, por un perodo en que esta autorizacin fuera necesaria o por un perodo mayor que el autorizado, se entender como abandono de su cargo. [...] En caso de falta temporal del Presidente de la Repblica, el Vicepresidente no podr salir sin previa autorizacin de la Asamblea nacional. Su salida sin dicha autorizacin se entender como abandono del cargo. [...] Si el Vicepresidente de la Repblica estuviera ausente del pas y el Presidente de la Repblica tambin tuviera que salir del territorio nacional en ejercicio de su cargo, las funciones administrativas las asumir el ministro correspondiente, segn el orden de precedencia legal. [...] 170 En ningn caso podr salir del pas el Presidente de la Repblica que tuviere causa criminal pendiente que mereciere pena ms que correccional. [...] Son faltas temporales del Presidente de la Repblica: 1. Las ausencias temporales del territorio nacional por ms de quince das. [...] En caso de falta temporal el Presidente de la Repblica, asumir sus funciones el Vicepresidente. [...] En todos los casos mencionados, la Asamblea Nacional elegir a los sustitutos de entre sus miembros. 395
6.1.12. Panam Respecto de las funciones administrativas de la Asamblea Legislativa en materia de conceder licencia o autorizacin al Presidente panameo para ausentarse del territorio nacional, la Constitucin Poltica de Panam 396 , ordena:
Artculo 155. Son funciones administrativas de la Asamblea Legislativa: [...] 3. Conceder licencia al Presidente de la Repblica cuando se la solicite y autorizarlo para ausentarse del territorio nacional, conforme a lo dispuesto en esta Constitucin. 397
395 Ttulo VIII. De la Organizacin del Estado. Captulo III. Poder Ejecutivo. 396 El 11 de octubre de 1972, la Asamblea Legislativa decret la Constitucin Poltica de Panam, reformada por los Actos Reformatorios N 1 y N 2, de 5 y 25 de octubre de 1978, respectivamente, por el Acto Constitucional aprobado el 24 de abril de 1983, y por los Actos Legislativos N 1 de 1993 y N 2 de 1994. 397 Ttulo V. El rgano Legislativo. Captulo 1. Asamblea Legislativa 171 6.1.13. Paraguay Entre los deberes y atribuciones de la Comisin Permanente del Congreso- durante el receso del Congreso- se encuentra la relativa a otorgar autorizacin al Presidente de la Repblica para ausentarse temporalmente del territorio nacional, segn lo ordenado por la Constitucin de la Repblica de Paraguay 398 al tenor siguiente:
Artculo 219 De los deberes y de las atribuciones Son deberes y atribuciones de la Comisin Permanente del Congreso: [...] 5. Autorizar al Presidente de la Repblica, durante el receso del Congreso, a ausentarse temporalmente del territorio nacional, en los casos previstos en esta Constitucin, [...] 399
Referente a la prohibicin del Presidente de la Repblica o quien lo est sustituyendo en el cargo, para ausentarse del pas sin haberlo comunicado previamente al Poder Legislativo (Congreso, a travs de la Cmara de Senadores cuando se trate de la ausencia por mas de cinco das) y al Poder Judicial (Corte Suprema de Justicia), la Ley fundamental paraguaya ordena:
Artculo 233 De las ausencias El Presidente de la Repblica, o quien lo est sustituyendo en el cargo, no podr ausentarse del pas sin dar aviso previo al Congreso
398 Sancionada por la Convencin Nacional Constituyente el 20 de junio de 1992. La Constitucin otorga amplios poderes al presidente de la Repblica, quien slo puede ejercer el cargo durante un nico mandato de cinco aos. Segn esta Ley fundamental, Paraguay adopta para su gobierno una democracia representativa, participativa y pluralista. 399 Parte III. Del Ordenamiento Poltico de la Repblica. Ttulo II. De la Estructura y de la Organizacin del Estado. Captulo I. Del Poder Legislativo. Seccin III. De la Comisin Permanente del Congreso. 172 y a la Corte Suprema de J usticia. Si la ausencia tuviere que ser por ms de cinco das, se requerir la autorizacin de la Cmara de Senadores. Durante el receso de las Cmaras, la autorizacin ser otorgada por la Comisin Permanente del Congreso.
En ningn caso, el Presidente de la Repblica y el Vicepresidente podrn estar simultneamente ausentes del territorio nacional. 400
6.1.14. Per Entre las atribuciones del Congreso del Per (Poder Legislativo) se encuentra la relativa a emitir autorizacin al Presidente de la Repblica para salir del pas, tal y como lo ordena la Constitucin Poltica del Per 401 :
Artculo 102. Son atribuciones del Congreso: [...] 9. Autorizar al Presidente de la Repblica para salir del pas. [...] 402
La Presidencia de la Repblica se encontrar vacante cuando su titular haya salido del territorio nacional sin permiso del Congreso o no regresar a l dentro del plazo fijado, segn lo dispuesto por la Ley fundamental peruana.
Artculo 113. La Presidencia de la Repblica vaca 403 por:
400 Parte III. Del Ordenamiento Poltico de la Repblica. Ttulo II. De la Estructura y de la Organizacin del Estado. Captulo II. Del Poder Ejecutivo. Seccin I. Del Presidente de la Republica y del Vicepresidente. 401 En 1993, el Congreso de la Repblica del Per (Congreso Constituyente Democrtico), aprob la Constitucin Poltica del Per. 402 Ttulo IV. De la Estructura del Estado. Captulo I. Poder Legislativo. 403 Vacacin: suspensin por algn tiempo de alguna actividad; vacar: cesar actividades por algn motivo; vacancia: empleo, cargo o dignidad sin proveer; y vacante: que vaca, dcese del empleo, cargo o dignidad que 173 [...] 4. Salir del territorio nacional sin permiso del Congreso o no regresar a l dentro del plazo fijado; y [...] 404
6.1.15. Portugal En relacin con los supuestos y el lapso en que el Presidente de la Repblica puede o no ausentarse del territorio nacional, contando al efecto con la autorizacin del Consejo de la Revolucin y la aceptacin de la Asamblea de la Repblica, en su caso, la Constitucin de la Repblica Portuguesa 405 , ordena:
Artculo 132 Ausencia del territorio nacional 1. El Presidente de la Repblica no podr ausentarse del territorio nacional sin autorizacin del Consejo de la Revolucin y el asentimiento de la Asamblea de la Repblica si sta estuviese reunida.
2. No ser necesario el asentimiento de la Asamblea de la Repblica en los casos de paso en trnsito o de viajes sin carcter oficial de duracin no superior a diez das.
3. La inobservancia de lo dispuesto en el prrafo 1 llevar automticamente aparejada la prdida del cargo. 406
est sin proveer. (Diccionario Porra de la Lengua Espaola. Mxico, Porra; 49a edicin, 2005; Diccionario de la Lengua Espaola. Real Academia Espaola. Madrid, Espasa-Calpe, 19a. edicin, 1980; Pequeo Larousse Ilustrado. Mxico, Larousse, 1992; y Gran Enciclopedia Salvat. Tomo 27, voz: vacar, vacancia). 404 Ttulo IV. De la Estructura del Estado. Captulo IV. Poder Ejecutivo. 405 El 2 de abril de 1976 la Asamblea Constituyente (A Assembleia Constituinte), reunida en sesin plenaria, aprob y decret la Constitucin de la Repblica Portuguesa (Constituao da Repblica Portuguesa), promulgada por el Presidente de la Repblica y publicado el 10 de abril y en vigor el 25 de abril de 1976. 406 Tercera Parte. De la organizacin del poder poltico. Ttulo II. Del Presidente de la Repblica. Captulo Primero. De su estatuto y eleccin. 174 Al Consejo de la Revolucin, en su calidad de Consejo del Presidente de la Repblica y de garante del funcionamiento regular de las instituciones democrticas, corresponde autorizar al Presidente de la Repblica a ausentarse del territorio nacional, segn declara la Ley fundamental lusitana:
Artculo 145 Competencia como Consejo del Presidente de la Repblica y como garante del funcionamiento regular de las instituciones democrticas.
Corresponde al Consejo de la Revolucin, en su calidad de Consejo del Presidente de la Repblica y de garante del funcionamiento regular de las instituciones democrticas: [...] d) autorizar al Presidente de la Repblica a ausentarse del territorio nacional; [...] 407
6.1.16. Repblica Bolivariana de Venezuela De acuerdo a la Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela del 15 de diciembre de 1999 408 , entre las atribuciones de la Asamblea Nacional -por conducto de la Comisin Delgada, se encuentra la relativa a autorizar al (a) Presidente (a) para salir del territorio venezolano:
Artculo 196. Son atribuciones de la Comisin Delegada: [...] 2. Autorizar al Presidente o Presidenta de la Repblica para salir del territorio nacional.
407 Tercera Parte. De la organizacin del poder poltico. Ttulo III. Del Consejo de la Revolucin. Captulo Segundo. Competencia. 408 El 20 de diciembre de 1999, la Asamblea Nacional Constituyente decret y proclam la Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela, aprobada mediante referendo constituyente del 15 de diciembre de 1999, en vigor el mismo da de su publicacin en la Gaceta Oficial de la Repblica de Venezuela. 175 [...] 409
6.1.17. Repblica Dominicana Entre las atribuciones del Congreso se encuentra la relativa a conceder autorizacin al Presidente de la Repblica para salir al extranjero cuando sea por ms de quince das, segn lo ordenado por el artculo 37 prrafo diecisiete de la Constitucin de la Repblica Dominicana. 410
Artculo 37. Son atribuciones del Congreso: [...] Conceder autorizacin al Presidente de la Repblica para salir al extranjero cuando sea por ms de quince das. 411
En cuanto a la prohibicin de que el Presidente de la Repblica no podr salir al extranjero por ms de quince das sin autorizacin del Congreso.
Artculo 56. El Presidente de la Repblica no podr salir al extranjero por ms de quince das sin autorizacin del Congreso. 412
6.1.18. Uruguay Respecto de la prohibicin del Presidente de la Repblica para salir del territorio uruguayo, sin contar con la autorizacin de la Cmara de Senadores, la Constitucin del Uruguay 413 , ordena:
409 Ttulo V. De la Organizacin del Poder Pblico Nacional. Captulo I. Del Poder Legislativo Nacional. Seccin Segunda: De la Organizacin de la Asamblea Nacional. 410 La Constitucin de la Repblica Dominicana fue otorgada y proclamada por la Asamblea Nacional el 14 de agosto de 1994 (ao 151 de la Independencia y 131 de la Restauracin), la cual fue reformada por la Asamblea Nacional -constituida en Asamblea Revisora de la Constitucin- el 25 de julio de 2002. 411 Ttulo IV. Seccin V. Del Congreso. 412 Ttulo V. Seccin I. Del Poder Ejecutivo. 413 La Constitucin de la Repblica Oriental del Uruguay data del ao de 1967, fue reformada en 1996. De acuerdo con su Ley suprema, Uruguay adopta para su gobierno la forma democrtica republicana, con un Presidente y un sistema legislativo elegidos por votacin popular. 176 Artculo 170. El Presidente de la Repblica no podr salir del territorio nacional por ms de cuarenta y ocho horas sin autorizacin de la Cmara de Senadores. 414
414 Seccin IX. Del Poder Ejecutivo. Captulo IV. 177 C O N C L U S I O N E S
PRIMERA. El principio, teora, doctrina, concepto y praxis de la divisin o separacin de poderes se identifica con la distribucin de las funciones del Estado, que son ejercitadas por rganos, organismos o poderes polticos diferentes: Legislativo, Ejecutivo y Judicial.
SEGUNDA. El constitucionalismo mexicano ha seguido el principio de la colaboracin de poderes con una excepcin: el decreto constitucional para la libertad de la Amrica mexicana (22 de octubre de 1814) en que se vincularon la idea de soberana con la de separacin de poderes (artculos 11, 12, 44, 48, 49, 132 y 181).
TERCERA. En la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos la colaboracin de poderes se basa en dos principios:
I) Para la realizacin de un acto con frecuencia se necesita la participacin de dos de los rganos del poder, verbi gracia: la intervencin del Ejecutivo en el procedimiento legislativo; la celebracin de tratados internacionales por parte del Ejecutivo Federal y la ratificacin, en su caso, por el Senado; y cuando se declara que ha llegado el caso de nombrar un gobernador provisional, el presidente enva al senado una terna para que ese rgano legislativo realice la designacin correspondiente.
II) En la nocin de funciones formales y materiales, por ejemplo: facultad reglamentaria del Presidente de la Repblica, que materialmente es una funcin legislativa; facultad de la Cmara de Senadores de erigirse en gran jurado para conocer de los delitos oficiales de los altos funcionarios, que materialmente es una funcin jurisdiccional; y facultad de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin para 178 designar a los Magistrados de Circuito y Jueces de Distrito, que materialmente es una funcin administrativa.
CUARTA. Respecto de las tres funciones del Estado y de acuerdo con un criterio material, en Mxico un ejemplo de acto de carcter administrativo del Poder Legislativo (Congreso de la Unin, dividido en las Cmaras de Diputados y Senadores) consiste en resolver la solicitud del Presidente de la Repblica -en su carcter de Jefe de Estado y Jefe de Gobierno- para permitirle salir del territorio nacional a efecto de realizar actividades propias de su investidura.
QUINTA. En Mxico, de acuerdo con el artculo 49 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, el Supremo Poder de la Federacin -constituido por el conjunto de competencias asignadas a los rganos federales- se divide, para su ejercicio, en:
a) Legislativo, depositado en un Congreso General, integrado por dos Cmaras: Diputados y Senadores (artculo 50);
b) Ejecutivo, depositado en el Presidente de los Estados Unidos Mexicanos (artculo 80); y
c) Judicial, depositado en la Suprema Corte de Justicia de Nacin, en Tribunales de Circuito, Colegiados en materia de amparo y Unitarios en materia de apelacin, y en Juzgados de Distrito (artculo 94).
SEXTA. Las constituciones mexicanas adoptaron y siguieron la tesis en que no hay divisin de poderes, sino que existe un solo poder: el Supremo Poder de la Federacin, el cual se divide para su ejercicio en legislativo, ejecutivo y judicial, con excepcin del Decreto Constitucional para la Libertad de la Amrica Mexicana de 179 1814. nicamente las Leyes Constitucionales de 1836 (Segunda Ley Organizacin de un Supremo Poder Conservador, artculo 1) en que el Supremo Poder de la Federacin se dividi para su ejercicio en cuatro: Legislativo, Ejecutivo, Judicial y un Supremo Poder Conservador.
SEPTIMA. Dentro del sistema de equilibrio y colaboracin de los poderes, es lgico que el Presidente de la Repblica no deba requerir y contar con el permiso previo del Congreso de la Unin o de la Comisin Permanente, en su caso, para ausentarse del territorio nacional, bajo la premisa de que el Jefe del Ejecutivo Federal nica y exclusivamente podr salir del pas -durante el ejercicio de su cargo o mandato- por motivos propios de su investidura, por razones de suma importancia, por asuntos de inters supremo para la nacin y por compromisos asumidos por el Estado mexicano.
OCTAVA. El cargo presidencial arraiga al titular del Poder Ejecutivo Federal o Presidente de la Repblica en territorio nacional, con ello se pretende garantizar su atencin en el desahogo de los asuntos de su incumbencia, cuya presencia permanente es esencial toda vez que no puede ser sustituido con mayor facilidad pues su titularidad -nica e individualizada- no puede ser delegada ni ejercida por personas ajenas a l en determinadas funciones.
NOVENA. La Constitucin Federal de los Estados Unidos Mexicanos del 4 de octubre de 1824 (artculo 112, fraccin V) prohibi al Presidente de la Repblica y al Vice-Presidente, de manera tajante, su salida del pas, disposicin que perdur hasta la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos del 5 de febrero de 1917 (artculo 88), cuando se permiti al Presidente salir slo con permiso del Congreso de la Unin; y a partir de la reforma del artculo 88 (21 de octubre de 1966), se facult a la Comisin Permanente para que en los recesos del Congreso permitiera al 180 titular del Ejecutivo Federal a salir del territorio nacional para realizar actividades propias de su investidura.
DECIMA. No obstante que la Constitucin Federal de los Estados Unidos Mexicanos del 5 de febrero de 1857 dispona en su artculo 84 que: el presidente no puede separarse del lugar de la residencia de los poderes federales [distrito federal], ni del ejercicio de sus funciones, sin motivo grave calificado por el congreso, en sus recesos por la diputacin permanente, ello no impidi que los presidentes Antonio Lpez de Santa Anna (1791-1876) y Benito J urez (1806-1872) salieran del pas sin contar con el permiso respectivo.
DECIMA PRIMERA. A partir del Presidente Adolfo Lpez Mateos (1958-1964), los titulares del Ejecutivo Federal se han ausentado del territorio nacional para tratar asuntos propios de su investidura (Jefe de Estado y Jefe de Gobierno) y, en todo caso, para representar a nuestro pas en diversos eventos y foros, sin que haya existido algn impedimento por parte del Congreso de la Unin o de la Comisin Permanente en su caso, para autorizar su salida, sta prctica se vio interrumpida con las negativas del rgano legislativo federal referido al entonces Presidente de la Repblica Vicente Fox Quesada, como ha quedado de manifiesto en la Historia y en la presente investigacin.
DECIMA SEGUNDA. Si bien el artculo 88 constitucional tiene por propsito evitar vacos de poder y que estos se den a espaldas del Congreso se considera -dadas las condiciones actuales en el mbito internacional- que tal precepto adems de tratarse de un mero formalismo, se estima que es anticuado u obsoleto, no obstante encontrarse vigente.
DECIMA TERCERA. Al Congreso o a la Comisin Permanente, en su caso, le corresponde calificar la conveniencia de que el titular del Poder Ejecutivo Federal se 181 ausente del pas; lo que permite al rgano legislativo evaluar si la situacin interna es propicia o favorable para que el Presidente de la Repblica salga del territorio nacional, los motivos y la importancia del viaje que pretendiera realizar al extranjero, evitando con ello la realizacin de viajes innecesarios, dispendiosos o peligrosos. Sin embargo, por cuestiones de ndole o de carcter poltico, es factible que en un futuro se impida o se niegue permiso al titular del Poder Ejecutivo Federal para ausentarse del territorio nacional en un lapso que podra ser indefinido, por ende la tesista es de la opinin que no debe ya existir limitante alguna para que el Primer Mandatario ejercite esta facultad, tomando en cuenta la vorgine de las relaciones interestatales con motivo del fenmeno de la globalizacin y los diversos instrumentos internacionales en los que Mxico sea parte.
DECIMA CUARTA. Durante los ms de setenta aos en que ocuparon la Presidencia de la Repblica los candidatos electos del Partido Revolucionario Institucional (PRI), la posibilidad de que el congreso negara permiso al titular del Poder Ejecutivo Federal para ausentarse del pas, era prcticamente inconcebible.
DECIMA QUINTA. En el mes de diciembre de 1999 Ernesto Zedillo Ponce de Len, entonces Presidente de la Repblica, solicit permiso al Congreso para viajar a los Estados Unidos, pero al enterarse que en la Cmara de Diputados le iban a rechazar la autorizacin para salir (ausentarse) del pas, declin inmediatamente a hacer el viaje.
DECIMA SEXTA. La prctica referida en la conclusin Dcima Cuarta se vio interrumpida en el mes de abril del ao 2002, cuando el Senado de la Repblica - particularmente las bancadas del Partido Revolucionario Institucional (PRI), Partido de la Revolucin Democrtica (PRD), Partido Verde Ecologista de Mxico (PVEM) y Convergencia por la Democracia, con un solo legislador)- neg el permiso al Presidente Vicente Fox Quesada -candidato electo del Partido de Accin Nacional, 182 PAN- para ausentarse del territorio nacional con la finalidad de asistir a una reunin de trabajo en los Estados Unidos y Canad (15 a 18 abril) resultado de una votacin nominal de 71 votos contra 41 de los representantes del Partido de Accin Nacional (PAN).
DECIMA SEPTIMA. En noviembre del 2006, la Cmara de Diputados (con el voto de la oposicin) neg al entonces Presidente de la Repblica Vicente Fox permiso para viajar a efecto de realizar una visita de trabajo a Australia (12 al 16 de noviembre) y participar en la XIV Reunin de Lderes de la Agrupacin para la Cooperacin Econmica para Asia y el Pacfico (CEAP, en ingls: Asia-Pacific Economic Cooperation, APEC), en Hanoi, Vietnam (16 al 19 de noviembre), por considerar y bajo el argumento de los legisladores de oposicin que: el pas atraviesa por una situacin de crisis por el conflicto de cinco meses en Oaxaca y las recientes explosiones en la Ciudad de Mxico, que se atribuyeron supuestos grupos guerrilleros. Los partidos Revolucionario Institucional (PRI), de la Revolucin Democrtica (PRD), Convergencia, Verde Ecologista de Mxico (PVEM), del Trabajo (PT), Nueva Alianza y Alternativa, votaron en contra de otorgar el permiso respectivo (258 votos); el Partido Accin Nacional (PAN) vot a favor (187 votos); hubo seis abstenciones. Adems el pleno desech por mayora simple el dictamen, por lo que ste fue devuelto al Senado.
DECIMA OCTAVA. En la Doctrina jurdica mexicana existen opiniones aisladas o estudios pocos profundos sobre el tema que dio origen a la presente investigacin - entre ellos Emilio O. Rabasa, Manuel Gonzlez Oropeza, J orge Madrazo Cullar y Elisur Artega Nava- sin embargo, en ninguna de ellas se plantea la posibilidad de reformar y adicionar el artculo 88 de nuestra Constitucin Poltica, a fin de posibilitar al Presidente de los Estados Unidos Mexicanos ausentarse del territorio nacional sin contar con el permiso del Congreso de la Unin o de la Comisin Permanente en su caso, en virtud de las condiciones originadas por la poltica y las relaciones 183 internacionales, amn de los efectos del fenmeno de la globalizacin, lo que conlleva a estimar que la presencia del titular del Poder Ejecutivo Federal del Estado Mexicano es necesaria para participar en actos y adquirir compromisos en beneficio e inherentes a nuestro pas.
DECIMA NOVENA. A noventa y un aos del inicio de la vigencia de la Constitucin del 5 de febrero de 1917, el artculo 88 solo ha sido reformado una vez, esto es, en 1966, el objeto de facultar a la Comisin Permanente para que en los recesos del Congreso pudiera autorizar al Presidente de la Repblica a ausentarse del territorio nacional:
VIGESIMA. La propuesta de reforma al artculo 88 es viable, en virtud de que se estara evitando, en el futuro, la continua negativa para permitir al Presidente de los Estados Unidos Mexicanos a salir (ausentarse) del pas, considerando que en la conformacin e integracin del Poder Legislativo (Cmaras de Diputados y Senadores) pueda ser ocupada por legisladores y representantes populares cuyos partidos polticos, son opositores al Jefe del Poder Ejecutivo Federal y al partido poltico que lo postul.
184 PROPUESTA DE ADICION Y REFORMA AL ARTICULO 88 CONSTITUCIONAL
La formulacin o planteamiento para adicionar o reformar el artculo 88 de nuestra Constitucin Poltica, se expone en dos vertientes:
PRIMERA. Se propone reformar el artculo 88 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos a efecto de que el titular del Poder Ejecutivo Federal (Presidente de los Estados Unidos Mexicanos, Presidente de la Repblica o Primer Mandatario), en sus caracteres de Jefe de Estado y Jefe de Gobierno del Estado mexicano, para ausentarse del pas no deba contar con el permiso previo del Congreso de la Unin o de la Comisin Permanente, en su caso, en virtud de la importancia y naturaleza de los asuntos que as lo ameriten, a cuyo regreso dentro de un plazo mximo de cinco das deber presentar un informe ante dicho rgano legislativo, que detalle las razones y los logros alcanzados con motivo de su salida del territorio nacional. En todo caso, el Presidente de la Repblica, antes de ausentarse del pas, deber comunicar sobre su viaje al Congreso de la Unin (Cmaras de Diputado y Senadores).
SEGUNDA. Se propone reformar el artculo 88 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos a efecto de que el titular del Poder Ejecutivo Federal (Presidente de los Estados Unidos Mexicanos, Presidente de la Repblica o Primer Mandatario), en sus caracteres de Jefe de Estado y Jefe de Gobierno del Estado mexicano, para ausentarse del pas no deba contar con el permiso previo del Congreso de la Unin o de la Comisin Permanente, en su caso, en virtud de la importancia y naturaleza de los asuntos que as lo ameriten, cuando su ausencia no exceda el trmino de ocho das naturales; en lapso mayor deber contar con la autorizacin respectiva. 185 A juicio de la tesista los aspectos positivos derivados de la ampliacin de facultades del Presidente de los Estados Unidos Mexicanos para ausentarse del territorio nacional sin la previa autorizacin del Poder Legislativo, se exponen en los razonamientos siguientes:
I) La salida del Presidente de la Repblica o Presidente de los Estados Unidos Mexicanos sin los requisitos establecidos por el artculo 88 constitucional en vigor - esto es, ausentarse del territorio nacional sin permiso del Congreso de la Unin o de la Comisin Permanente en su caso- dentro de la estructura poltico-constitucional y de acuerdo con la teora, principio y doctrina de la divisin o separacin de poderes conllevara a una colaboracin de poderes y no deriva en una desavenencia entre los integrantes de los mismos, tal y como sucedi en la primera semana del mes de abril del ao 2002 y en el mes de diciembre de 2006, respectivamente.
II) La salida del Presidente de la Repblica del territorio nacional sin contar con el permiso del Congreso de la Unin o de la Comisin Permanente, segn lo ordenado por el artculo 88 constitucional, no vulnera o trastoca el llamado principio de divisin de poderes o el propio Estado de Derecho, toda vez que su salida sera con y bajo la investidura de titular del Poder Ejecutivo Federal y no como ciudadano comn, esto es, se ausentar del pas por una misin de carcter oficial y, por ende, pblica.
III) En los tiempos actuales en que el fenmeno de la globalizacin ha penetrado los mas diversos mbitos (acuerdos de carcter bilateral y multilateral internacionales en materias diversas, aspectos cientficos, de investigacin y polticos; comercio Internacional; cooperacin econmica; intercambio de informacin, de tecnologa y de otro tipo; y procesos de integracin econmica regional derivados de los tratados y acuerdos de libre comercio, entre otros) que requiere la participacin de los Estados mediante sus representantes ante las organizaciones o corporaciones transnacionales (pblicas y privadas), organizaciones no gubernamentales (ONG) y 186 empresas multinacionales, entre otras mas, la limitante del artculo 88 es obsoleta y no es acorde a los tiempos actuales, en razn de que el titular del Ejecutivo Federal o Presidente de la Repblica, se encuentra en el supuesto que tenga que salir o ausentarse del territorio nacional sin previo aviso del rgano legislativo (Congreso de la Unin o Comisin Permanente, segn el caso) en representacin de nuestro pas, por los motivos antes enunciados.
IV) A juicio del tesista y en virtud de la vorgine de las relaciones internacionales, el titular del Ejecutivo Federal requiere mayor libertad a fin de representar a nuestro pas en los aspectos enunciados anteriormente en el apartado III.
V) La ausencia de limitantes a las facultades del Presidente de la Repblica respecto a su eventual salida del territorio nacional o la no existencia de requerimientos previos a la actualizacin de tal hiptesis, no implicara que el titular del Ejecutivo Federal pudiera abusar de tales facultades, en razn de que su salida obedecer -en todo momento y circunstancia- a aspectos de carcter estrictamente oficial o asuntos propios de su investidura.
VI) Si bien las facultades constitucionales del Congreso de la Unin o de la Comisin Permanente, en su caso, para autorizar o no al Presidente de los Estados Unidos Mexicanos o Presidente de la Repblica -establecidas en el artculo 88 constitucional- como forma de control poltico del propio rgano legislativo de los actos del Primer Mandatario, en lo que respecta a la ausencia del titular del Ejecutivo Federal del territorio nacional, radica en evitar la realizacin de paseos oficiales y, por ende, el dispendio de recursos pblicos, tal como aconteci en los regmenes de los presidentes Adolfo Lpez Mateos 415 (Lpez Paseos, segn la jerga popular), Luis
415 Presidente de la Repblica: 1958-1964. 187 Echeverra lvarez 416 , J os Lpez Portillo 417 , Carlos Salinas de Gortari 418 y Ernesto Zedillo Ponce de Len 419 , respectivamente.
VII) Por las razones asentadas en el apartado III, la dicha limitante en cuestin resulta -a todas luces- obsoleta toda vez el titular del Poder Ejecutivo Federal en su carcter y calidad de Jefe de Estado y de Gobierno, es el principal rgano de las relaciones internacionales y encargado del manejo de los asuntos en esta materia del Estado Mexicano, contando al efecto con el auxilio del Secretario de Relaciones Exteriores y dems agentes consulares y diplomticos.
VIII) El titular del Poder Ejecutivo Federal o Presidente de los Estados Unidos Mexicanos, en su carcter y calidad de Jefe de Estado y de Gobierno:
a) Tiene la suprema representacin internacional dentro de los lmites impuestos por la propia Constitucin Poltica.
b) Representa al Estado Mexicano ante los dems Estados y otros sujetos del Derecho Internacional.
c) Dirige las relaciones y poltica internacionales llevada a cabo en nombre de nuestro pas.
416 Presidente de la Repblica: 1970-1976. 417 Presidente de la Repblica: 1976-1982. 418 Presidente de la Repblica: 1988-1994. 419 Ernesto Zedillo Ponce de Len, Presidente de la Repblica: 1994-2000. 188 f) Interviene directamente y asiste a reuniones internacionales bilaterales, plurilaterales o multilaterales a nivel mximo.
IX) La extraordinaria complejidad de las relaciones polticas, econmicas e internacionales entre los Estados, desemboca en que deba considerarse como una verdadera e insoslayable necesidad que el Presidente de los Estados Unidos Mexicanos, como Jefe de Estado y Jefe de Gobierno del Estado Mexicano, no graviten sobre sus facultades y obligaciones diversas limitantes para trasladarse a otras naciones a fin de fortalecer y entablar relaciones internacionales en nombre del pas para los mas diversos fines.
X) La ausencia de limitantes para que al Presidente de la Repblica se le otorgue permiso por parte del Congreso de la Unin a efecto de que se ausente (salga) del territorio nacional para realizar actos propios de su investidura en el extranjero, evitara que dicho consentimiento est, a futuro, supeditado a los periodos de Sesiones Ordinarias del Congreso (1 de noviembre al 31 de diciembre y 15 de abril al 15 de julio) o en sus recesos a la Comisin Permanente, de acuerdo a lo previsto en los artculos 65, 66 y 78 constitucionales, sin menoscabo de control poltico sobre los actos del Poder Ejecutivo en esta materia que realice al efecto la Cmara de Senadores, de acuerdo a lo dispuesto por la propia Constitucin Poltica, en el Ttulo Tercero. Captulo II. Del Poder Legislativo. Seccin III. De Las Facultades del Congreso.
Artculo 76. Son facultades exclusivas del Senado: I. Analizar la poltica exterior desarrollada por el Ejecutivo Federal con base en los informes anuales que el Presidente de la Repblica y el Secretario del Despacho correspondiente rindan al Congreso; adems, aprobar los tratados internacionales y convenciones diplomticas que celebre el Ejecutivo de la Unin. 189 XI) La negativa del rgano legislativo (Congreso de la Unin, de su Comisin Permanente o de las Cmaras de Diputados y Senadores, en su caso), de los meses de abril del 2002 y diciembre de 2006, respectivamente, para permitir al Presidente de la Repblica ausentarse del territorio nacional, trastoc la colaboracin de los poderes pblicos que debe prevalecer entre el Legislativo y Ejecutivo, consistente en la participacin conjunta o sucesiva para llevar a cabo funciones de carcter gubernativo, los cuales bajo ninguna circunstancia deben ser obstaculizadas entre s. Adems, transgredi un deber internacional de todo Estado, entendiendo como tal el conjunto de reglas y principios de carcter jurdico y moral en que se basan las relaciones de los Estados entre si y con los dems miembros de la comunidad internacional.
XII) La ausencia de limitantes para que al Presidente de la Repblica se le otorgue permiso por parte del Congreso de la Unin a efecto de que se ausente (salga) del territorio nacional para realizar actos propios de su investidura en el extranjero, evitara que dicho consentimiento est, a futuro, supeditado a situaciones polticas prevalecientes en el seno del propio Poder Legislativo, derivado de confrontaciones que puedan surgir entre los diversos representantes de los partidos polticos en las respectivas Cmaras de Diputados y Senadores. Lo que originara, en el peor de los casos, una permanente negativa al respecto.
Propuesta.
Texto original:
Artculo 88. El Presidente de la Repblica no podr ausentarse del territorio nacional sin permiso del Congreso de la Unin o de la Comisin Permanente en su caso.
190 Textos propuestos:
Al tenor de la primera vertiente en la formulacin o planteamiento para adicionar o reformar el artculo 88 de nuestra Constitucin Poltica:
Artculo 88. En representacin del Estado Mexicano el Presidente de la Repblica podr ausentarse del pas, comunicando previamente al Congreso de la Unin o a la Comisin Permanente en su caso, las razones, los motivos y el lapso en que estar fuera del territorio nacional. A su regreso deber presentar al Poder Legislativo y dentro de un plazo mximo de cinco das, un informe que contenga los compromisos y los logros alcanzados.
Al tenor de la segunda vertiente en la formulacin o planteamiento para adicionar o reformar el artculo 88 de nuestra Constitucin Poltica:
Artculo 88. En representacin del Estado Mexicano el Presidente de la Repblica podr ausentarse del pas sin permiso previo del Congreso de la Unin o de la Comisin Permanente en su caso, siempre y cuando su permanencia en el extranjero no exceda el trmino de ocho das naturales; en un lapso mayor deber contar con la autorizacin respectiva. A su regreso deber presentar al Poder Legislativo y dentro de un plazo mximo de cinco das, un informe que contenga los compromisos y los logros alcanzados.
191 ANEXO 1. CUADRO RESUMEN ANTECEDENTES HISTORICO-LEGISLATIVOS MEXICANOS SOBRE LA AUTORIZACION QUE PERMITA AL JEFE DE ESTADO Y JEFE DE GOBIERNO AUSENTARSE DEL TERRITORIO NACIONAL
Documento Ttulo, captulo y artculo (s) Constitucin Poltica de la Monarqua Espaola (18 de marzo de 1812)
Ttulo lV Del Rey
Captulo l De la inviolabilidad del Rey y de su autoridad [...] Artculo 172. Las restricciones de la autoridad del rey son las siguientes: [...] Segunda. No puede el rey ausentarse del reino sin consentimiento de las crtes; y si lo hiciere, se entiende que ha abdicado la corona. [...] Captulo IV De la Familia real y del reconocimiento del prncipe de Asturias [...] Artculo 206. El prncipe de Asturias [hijo primognito del rey] no podr salir del reino sin consentimiento de las crtes; y saliere sin l, quedar por el mismo hecho excluido (sic) del llamamiento la corona. [...] 192 Artculo 207. Lo mismo se entender permaneciendo fuera del reino por mas tiempo que el prefijado en el permiso, si requerido para que vuelva no lo verificare dentro del trmino que las crtes sealen. Decreto Constitucional para la Libertad de la Amrica Mexicana (22 de octubre de 1814) Ttulo II Forma de Gobierno [...] Captulo X Del Supremo Gobierno Artculo 141. Ningn individuo de esta corporacin [Supremo Gobierno] podr pasar ni aun una noche fuera del lugar destinado para su residencia, sin que el Congreso le conceda expresamente su permiso: y si el Gobierno residiere en lugar distante, se pedir aquella licencia los compaeros, quienes avisarn al Congreso en caso de que sea para mas de tres das. [...] Captulo XIV Del Supremo Tribunal de Justicia [...] ARTICULO 193. Ningn individuo de esta corporacin [Supremo Tribunal de J usticia] podr pasar ni una sola noche fuera de los lmites de su residencia, si no es con los requisitos que para los individuos del Supremo Gobierno expresa el artculo 141. Reglamento Provisional Poltico del Imperio Mexicano Seccin Cuarta Del Poder Ejecutivo. 193 (18 de diciembre de 1822) [...] Captulo Primero Del Emperador [...] Artculo 31. No puede el Emperador: [...] Segundo: no puede salir de las fronteras del imperio sin consentimiento de la misma J unta. Constitucin Federal de los Estados Unidos Mexicanos (4 de octubre de 1824) Ttulo IV Del Supremo Poder Ejecutivo de la Federacin [...] Seccin Primera De las personas en quien se deposita, y de su eleccin. [...] Artculo 112. Las restricciones de las facultades del presidente son las siguientes: [...] V. El presidente, y lo mismo el vice- presidente, no podr, sin permiso del congreso, salir del territorio de la repblica durante su encargo y un ao despus. Leyes Constitucionales (30 de diciembre de 1836)
Cuarta Ley Organizacin del Supremo Poder Ejecutivo Artculo 1. El ejercicio del Poder Ejecutivo se deposita en un Supremo Magistrado, que se denominar Presidente de la Repblica... [...] Artculo 18. No puede el Presidente de la 194 Repblica: [...] 4. Salir del territorio de la Repblica, durante su presidencia y un ao despus, sin el permiso del Congreso... Bases Orgnicas de la Repblica Mexicana 12 de junio de 1843
Ttulo V Poder Ejecutivo [...] Artculo 89. No puede el Presidente [Presidente de la Repblica]: [...] II: Salir del territorio de la Repblica durante su encargo y un ao despus sin permiso del Congreso.
III. Separarse ms de seis leguas del lugar de residencia de los supremos poderes sin permiso del cuerpo legislativo. [...] Constitucin Federal de los Estados Unidos Mexicanos (5 de febrero de 1857) Ttulo III De la Divisin de Poderes. [...] Seccin II Del Poder Ejecutivo. [...] Artculo 84. El presidente [Presidente de los Estados-Unidos Mexicanos] no puede separarse del lugar de la residencia de los poderes federales, ni del ejercicio de sus funciones, sin motivo grave calificado por el congreso, y en sus 195 recesos por la diputacin permanente. Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos (5 de febrero de 1917)
Ttulo Tercero [...] Captulo III. Del Poder Ejecutivo. [...] Artculo 88. El Presidente de la Repblica no podr ausentarse del territorio nacional sin permiso del Congreso de la Unin. Reforma constitucional (21 de octubre de 1966) El artculo 88 constitucional fue reformado con el objeto de facultar a la Comisin Permanente para que en los recesos del Congreso pudiera autorizar al Presidente de la Repblica a ausentarse del territorio nacional:
Artculo 88. El Presidente de la Repblica no podr ausentarse del territorio nacional sin permiso del Congreso de la Unin o de la Comisin Permanente en su caso.
196 ANEXO 2. CUADRO RESUMEN LA AUTORIZACION DEL PODER LEGISLATIVO PARA QUE EL JEFE DE ESTADO O JEFE DE GOBIERNO SE AUSENTE DEL PAIS EN EL DERECHO COMPARADO
Pas Artculo (s) Argentina Constitucin Nacional de la Repblica Argentina. 420
Segunda Parte. Autoridades de la Nacin. Ttulo Primero. Gobierno Federal. Seccin Segunda. Del Poder Ejecutivo. Captulo Tercero. Atribuciones del Poder Ejecutivo. Artculo 99. El presidente de la Nacin tiene las siguientes atribuciones: [...] 18. Puede ausentarse del territorio de la Nacin, con permiso del Congreso. En el receso de ste, slo podr hacerlo sin licencia por razones justificadas de servicio pblico. Bolivia Constitucin Poltica de Bolivia. 421
Parte Segunda. El Estado Boliviano. Titulo Segundo. Poder Ejecutivo. Capitulo I. Presidente de la Repblica. Artculo 95. El Presidente de la Repblica no podr ausentarse del territorio nacional sin permiso del Congreso Brasil Constitucin Poltica de la Repblica Federal del Brasil 422
Ttulo IV. De la Organizacin de los Poderes. Captulo I. Del Poder Legislativo. Seccin II. De las Atribuciones del Congreso Nacional.
Ttulo IV. De la Organizacin de los Artculo 49. Es de competencia exclusiva del Congreso Nacional: [...] III. Autorizar al Presidente y al Vicepresidente de la Repblica a ausentarse del Pas, cuando la ausencia excediese de quince das; [...]
Artculo 83. El Presidente y el
420 Constitucin Nacional de la Repblica Argentina (Constitucin de la Nacin Argentina), del 22 de agosto de 1994. 421 Constitucin Poltica de Bolivia del 2 de febrero de 1967. 422 Constitucin Poltica de la Repblica Federal del Brasil, de octubre de 1988. 197 Poderes. Captulo II. Del Poder Ejecutivo. Seccin I. Del Presidente y del Vicepresidente de la Repblica. Vicepresidente de la Repblica no podrn ausentarse del pas por un perodo superior a quince das, sin licencia del Congreso Nacional, bajo pena de prdida del cargo. Colombia Constitucin Poltica de Colombia. 423
Ttulo VII. De la Rama Ejecutiva. Captulo 1. Del Presidente de la Repblica.
Artculo 196. El Presidente de la Repblica, o quien haga sus veces, no podr trasladarse a territorio extranjero durante el ejercicio de su cargo, sin previo aviso al Senado o, en receso de ste, a la Corte Suprema de J usticia. La infraccin de esta disposicin implica abandono del cargo. El Presidente de la Repblica, o quien haya ocupado la Presidencia a ttulo de encargado, no podr salir del pas dentro del ao siguiente a la fecha en que ces en el ejercicio de sus funciones, sin permiso previo del Senado. Cuando el Presidente de la Repblica se traslade a territorio extranjero en ejercicio de su cargo, el Ministro a quin corresponda, segn el orden de presidencia legal, ejercer bajo su propia responsabilidad las funciones constitucionales que el Presidente le delegue, tanto aquellas que le son propias como las que ejerce en calidad de J efe del Gobierno. El Ministro Delegatario pertenecer al mismo partido o movimiento poltico del Presidente.
423 Constitucin Poltica de Colombia de 1991. 198 Costa Rica Constitucin Poltica de la Repblica de Costa Rica. 424
Titulo X. El Poder Ejecutivo. Capitulo II. Deberes y atribuciones de quienes ejercen el Poder Ejecutivo. Reformado por Ley No. 5700 de 6 de junio de 1975. Artculo 139. Son deberes y atribuciones exclusivas de quien ejerce la Presidencia de la Repblica. [...] 5) Obtener permiso de la Asamblea Legislativa cuando necesite salir del territorio de Costa Rica, excepto para dirigirse a cualquiera de los pases de Amrica Central o a Panam y por plazos no mayores de diez das cada vez, en cuyo caso deber comunicarlo previamente a la Asamblea Legislativa. Esta disposicin es obligatoria mientras ejerza su cargo y hasta un ao despus de haber cesado en l. Cuando proceda la solicitud de permiso, la Asamblea Legislativa, queda obligada a pronunciarse, concedindolo o denegndolo en tiempo. Chile Constitucin Poltica de la Repblica de Chile 425 . Captulo IV. Gobierno. Presidente de la Repblica. Artculo 25. [...] El Presidente de la Repblica no podr salir del territorio nacional por ms de treinta das ni en los ltimos noventa das de su perodo, sin acuerdo del Senado. En todo caso, el Presidente de la Repblica comunicar con la debida anticipacin al Senado su decisin de ausentarse del territorio y los motivos que la justifican.
424 Constitucin Poltica de la Repblica de Costa Rica, del 8 de noviembre de 1949. 425 Constitucin Poltica de la Repblica de Chile de 21 de octubre de 1980, ratificada mediante plebiscito del 11 de septiembre. 199 Ecuador Constitucin Poltica de la Repblica del Ecuador. 426
Ttulo III. De la Funcin Ejecutiva. Seccin I. Del Presidente de la Repblica. Artculo 102. El Presidente de la Repblica, antes de ausentarse del pas, comunicar sobre su viaje al Congreso Nacional o, en su receso al Plenario de las Comisiones Legislativas. A su retorno, dentro de un plazo mximo de quince das presentar el informe correspondiente.
Durante el ao inmediatamente posterior a la cesacin en sus funciones, para ausentarse del pas, comunicar previamente sobre su viaje al Congreso Nacional o, en su receso al Plenario de las Comisiones Legislativas. El Salvador Constitucin de la Republica de El Salvador. 427
Ttulo VI. rganos del Gobierno, Atribuciones y Competencias. Captulo II. rgano Ejecutivo. Artculo 158. Se prohbe al Presidente de la Repblica salir del territorio nacional sin licencia de la Asamblea Legislativa. Guatemala Constitucin Poltica de la Repblica de Guatemala. 428
Titulo IV. Poder Pblico. Capitulo II. Organismo Legislativo. Seccin Segunda. Atribuciones del Congreso. Artculo 165 Atribuciones Corresponde al Congreso de la Repblica: [...] Conocer con anticipacin, para que los efectos de la sucesin temporal, de la ausencia del territorio nacional del presidente y vicepresidente de la repblica.
426 Constitucin Poltica de la Repblica del Ecuador, del 29 de mayo de 1996. 427 Constitucin de la Republica de El Salvador del 26 de abril de 1982. 428 Constitucin Poltica de la Repblica de Guatemala del 31 de mayo de 1985. 200 En ningn caso podrn ausentarse simultneamente el Presidente y Vicepresidente. Honduras Constitucin de la Repblica de Honduras. 429
Ttulo V. De los Poderes del Estado. Captulo I. Del Poder Legislativo.
Ttulo V: De los Poderes del Estado. Captulo VI. Del Poder Ejecutivo. Artculo 205. Corresponden al Congreso Nacional las atribuciones siguientes: [...] 13. Conceder o negar permiso al Presidente y Designados a la Presidencia de la Repblica para que puedan ausentarse del pas por ms de quince das; [...]
Artculo 208. Son atribuciones de la Comisin Permanente: [...] 13. Conceder o negar permiso al Presidente y Designados a la Presidencia de la Repblica por ms de quince das para ausentarse del pas; [...] Artculo 241. El Presidente de la Repblica, o quien ejerza sus funciones, no podr ausentarse del territorio nacional por ms de quince das sin permiso del Congreso Nacional o de su Comisin Permanente. Nicaragua Constitucin Poltica de la Repblica de Nicaragua. 430
Ttulo VIII. De la Organizacin del Estado. Artculo 149. El Presidente de la Repblica podr salir del pas en ejercicio de su cargo, por un perodo menor de quince das sin ninguna autorizacin. Para un perodo
429 Constitucin de la Repblica de Honduras del 11 de enero de 1982. 430 Constitucin Poltica de la Repblica de Nicaragua del 9 de enero de 1987. 201 Captulo III. Poder Ejecutivo. mayor de quince das y menor de treinta requerir previa autorizacin de la Asamblea Nacional. En este ltimo caso corresponder al Vicepresidente de la Repblica el ejercicio de la funcin de gobierno de la Presidencia. [...] Tambin podr salir del pas el Presidente de la Repblica, por un tiempo no mayor de tres meses con permiso de la Asamblea Nacional, siempre que deposite el ejercicio de la presidencia en el Vicepresidente; pero si la ausencia pasare de tres meses, cualquiera que fuera la causa, perder el cargo por ese solo hecho, salvo que la Asamblea nacional considere el caso de fuerza mayor y prorrogue el permiso por un tiempo prudencial. [...] La salida del pas del Presidente sin autorizacin de la Asamblea Nacional, por un perodo en que esta autorizacin fuera necesaria o por un perodo mayor que el autorizado, se entender como abandono de su cargo. [...] En caso de falta temporal del Presidente de la Repblica, el Vicepresidente no podr salir sin previa autorizacin de la Asamblea nacional. Su salida sin dicha autorizacin se entender como abandono del cargo. 202 [...] Si el Vicepresidente de la Repblica estuviera ausente del pas y el Presidente de la Repblica tambin tuviera que salir del territorio nacional en ejercicio de su cargo, las funciones administrativas las asumir el ministro correspondiente, segn el orden de precedencia legal. [...] En ningn caso podr salir del pas el Presidente de la Repblica que tuviere causa criminal pendiente que mereciere pena ms que correccional. [...] Son faltas temporales del Presidente de la Repblica: 1. Las ausencias temporales del territorio nacional por ms de quince das. [...] En caso de falta temporal el Presidente de la Repblica, asumir sus funciones el Vicepresidente. [...] En todos los casos mencionados, la Asamblea Nacional elegir a los sustitutos de entre sus miembros. Panam Constitucin Poltica de Panam. 431
Ttulo V. El rgano Legislativo. Captulo 1. Asamblea Legislativa. Artculo 155. Son funciones administrativas de la Asamblea Legislativa: [...] 3. Conceder licencia al Presidente de la
431 Constitucin Poltica de Panam del 11 de octubre de 1972. 203 Repblica cuando se la solicite y autorizarlo para ausentarse del territorio nacional, conforme a lo dispuesto en esta Constitucin. Paraguay Constitucin de la Repblica de Paraguay. 432
Parte III. Del Ordenamiento Poltico de la Repblica. Ttulo II. De la Estructura y de la Organizacin del Estado. Captulo I. Del Poder Legislativo. Seccin III. De la Comisin Permanente del Congreso.
Parte III. Del Ordenamiento Poltico de la Repblica. Ttulo II. De la Estructura y de la Organizacin del Estado. Captulo II. Del Poder Ejecutivo. Seccin I. Del Presidente de la Repblica y del Vicepresidente. Artculo 219 De los deberes y de las atribuciones Son deberes y atribuciones de la Comisin Permanente del Congreso: [...] 5. Autorizar al Presidente de la Repblica, durante el receso del Congreso, a ausentarse temporalmente del territorio nacional, en los casos previstos en esta Constitucin, [...]
Artculo 233 De las ausencias El Presidente de la Repblica, o quien lo est sustituyendo en el cargo, no podr ausentarse del pas sin dar aviso previo al Congreso y a la Corte Suprema de J usticia. Si la ausencia tuviere que ser por ms de cinco das, se requerir la autorizacin de la Cmara de Senadores. Durante el receso de las Cmaras, la autorizacin ser otorgada por la Comisin Permanente del Congreso. En ningn caso, el Presidente de la Repblica y el Vicepresidente podrn estar simultneamente ausentes del territorio
432 Constitucin de la Repblica de Paraguay del 20 de junio de 1992. 204 nacional. Per Constitucin Poltica del Per. 433
Ttulo IV. De la Estructura del Estado. Captulo I. Poder Legislativo.
Ttulo IV. De la Estructura del Estado. Captulo IV. Poder Ejecutivo.
Artculo 102. Son atribuciones del Congreso: [...] 9. Autorizar al Presidente de la Repblica para salir del pas. [...] Artculo 113. La Presidencia de la Repblica vaca por: [...] 4. Salir del territorio nacional sin permiso del Congreso o no regresar a l dentro del plazo fijado; [...] Portugal Constitucin de la Repblica Portuguesa. 434 Tercera Parte. De la organizacin del poder poltico. Ttulo II. Del Presidente de la Repblica. Captulo Primero. De su estatuto y eleccin.
Artculo 132 Ausencia del territorio nacional 1. El Presidente de la Repblica no podr ausentarse del territorio nacional sin autorizacin del Consejo de la Revolucin y el asentimiento de la Asamblea de la Repblica si sta estuviese reunida.
2. No ser necesario el asentimiento de la Asamblea de la Repblica en los casos de paso en trnsito o de viajes sin carcter oficial de duracin no superior a diez das.
3. La inobservancia de lo dispuesto en el prrafo 1 llevar automticamente aparejada la prdida del cargo.
433 Constitucin Poltica del Per de 1993. 434 Constitucin de la Repblica Portuguesa del 2 de abril de 1976. 205
Tercera Parte. De la organizacin del poder poltico. Ttulo III. Del Consejo de la Revolucin. Captulo Segundo. Competencia.
Artculo 145 Competencia como Consejo del Presidente de la Repblica y como garante del funcionamiento regular de las instituciones democrticas. Corresponde al Consejo de la Revolucin, en su calidad de Consejo del Presidente de la Repblica y de garante del funcionamiento regular de las instituciones democrticas: [...] d) autorizar al Presidente de la Repblica a ausentarse del territorio nacional; [...] Repblica Bolivariana de Venezuela Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela. 435
Ttulo V. De la Organizacin del Poder Pblico Nacional. Captulo I. Del Poder Legislativo Nacional. Seccin Segunda: De la Organizacin de la Asamblea Nacional. Artculo 196. Son atribuciones de la Comisin Delegada: [...] 2. Autorizar al Presidente o Presidenta de la Repblica para salir del territorio nacional. Repblica Dominicana Constitucin de la Republica Dominicana. 436 Ttulo IV. Seccin V. Del Congreso.
Artculo 37. Son atribuciones del Congreso: [...] Conceder autorizacin al Presidente de la Repblica para salir al extranjero cuando sea por ms de quince das.
435 Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela del 20 de diciembre de 1999. 436 Constitucin de la Repblica Dominicana del 14 de agosto de 1994. 206 Ttulo V. Seccin I. Del Poder Ejecutivo. Artculo 56. El Presidente de la Repblica no podr salir al extranjero por ms de quince das sin autorizacin del Congreso. Uruguay Constitucin de la Repblica Oriental del Uruguay. 437
Seccin IX. Del Poder Ejecutivo. Captulo IV. Artculo 170. El Presidente de la Repblica no podr salir del territorio nacional por ms de cuarenta y ocho horas sin autorizacin de la Cmara de Senadores.
437 Constitucin de la Repblica Oriental del Uruguay de 1967. 207 FUENTES DOCUMENTALES
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b) Vigente Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos. (Texto actualizado al mes de febrero del 2008). Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal (1978). Ley del Servicio Exterior Mexicano (1994).
4.2. Extranjera Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela (20 de diciembre de 1999). Constitucin de la Repblica de El Salvador (26 de abril de 1982). Constitucin de la Repblica de Honduras (11 de enero de 1982). Constitucin de la Repblica de Paraguay (20 de junio de 1992). Constitucin de la Repblica Dominicana (14 de agosto de 1994). Constitucin de la Repblica Oriental del Uruguay (1 de febrero de 1967). Constitucin de la Repblica Portuguesa (2 de abril de 1976). Constitucin Nacional de la Repblica Argentina (22 de agosto de 1994). Constitucin Poltica de Bolivia (2 de febrero de 1967). Constitucin Poltica de Colombia (20 de julio de 1991). Constitucin Poltica de la Republica de Costa Rica (8 de noviembre de 1949). Constitucin Poltica de la Repblica de Chile (21 de octubre de 1980). 216 Constitucin Poltica de la Repblica de Guatemala (31 de mayo de 1985). Constitucin Poltica de la Repblica de Nicaragua (9 de enero de 1987) Constitucin Poltica de la Repblica del Ecuador (29 de mayo de 1996). Constitucin Poltica de la Repblica Federal del Brasil (5 de octubre de 1988). Constitucin Poltica de Panam (11 de octubre de 1972). Constitucin Poltica del Per (31 de octubre de 1993).
4.3. Internacional Convencin sobre Relaciones Diplomticas. (Adopcin: Viena, 18 de abril de 1961; en vigor: 24 de abril de 1964). Convencin sobre Relaciones Consulares. (Adopcin: Viena, 24 de abril de 1963; en vigor: 19 de marzo de 1967.)
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