Asociacin Argentina de Economa Agraria

INTERVENCIN DEL ESTADO EN EL COMERCIO

GRANARIO
Los casos de la Junta Nacional de Granos y de la Oficina Nacional
de Control Comercial Agropecuario

Agosto, 2008





LEAVY, Sebastin
sebaleavy@yahoo.com.ar
1


SEZ, Francisco Fabin
ffsaez@gmail.com
2




1
Investigador del Departamento de Economa de INTA Pergamino.
2
Tcnico de la Coordinacin de Relaciones Internacionales Servicio Nacional de Sanidad y Calidad
Agroalimentaria (SENASA)





1
INTERVENCIN DEL ESTADO EN EL COMERCIO
GRANARIO
Los casos de la Junta Nacional de Granos y la Oficina Nacional de
Control Comercial Agropecuario

RESUMEN
El aumento en el precio de productos agrcolas, conocido por algunos como "agflacin", ha
impulsado los precios de bienes de consumo diario a niveles que no se vean desde la ltima
crisis alimentaria de los aos 70 (PUENTES Quincenal, 2008). La situacin vuelve a poner
sobre la mesa de discusin muchos temas, hacindose evidentes nuevos retos para las
polticas pblicas. La Organizacin de las Naciones Unidas para la Alimentacin y la
Agricultura (FAO) llama a los pases a aumentar la produccin de alimentos
3
.
A nivel nacional, este contexto conduce a replantear la importancia de contar con un
organismo similar a la ex Junta Nacional de Granos, adaptndolo, claro est, a los tiempos
actuales. Esa es la idea que profundiza este trabajo, entendindose que los objetivos y
funciones de tal organismo deberan partir de una visin sistmica de la cadena granaria,
protegiendo tanto al productor, frente a los avatares del mercado y de los
oligopolios/monopolios, como al consumidor, garantizndole disponibilidad de la mercadera
y precios accesibles.

PALABRAS CLAVE: Junta Nacional de Granos, Oficina Nacional de Control Comercial
Agropecuario, desregulacin econmica, crisis alimentaria, Estado.

ABSTRACT
The rise in prices of agricultural products, known as agflation, has boosted the price of daily
consumer goods to levels not seen since the last food crisis in the 1970s. The situation brings
back a number of issues to the discussion table, thus resulting in new challenges for public
policy. The Food and Agriculture Organization of the United Nations (FAO) calls on
countries to increase food production.
At a national level, this leads to reconsideration of the importance of the existence of an
organization similar to the former National Grain Board (Junta Nacional de Granos), adapted,
certainly, to current times. This paper focuses on this idea, in the understanding that the
objectives and roles of this body should be derived from a systemic view of the grain chain,
protecting both producers (from market fluctuations and oligopoly/monopoly) and consumers
(by ensuring the availability of goods and affordable prices).

CLASIFICACIN TEMTICA: 2.3



3
Declaracin de la Conferencia de Alto Nivel sobre la Seguridad Alimentaria Mundial: Los desafos del cambio
climtico y la bioenerga. Roma, 5 de junio de 2008.

2
INTRODUCCIN
En opinin de Alberdi, para la agricultura no se necesitaba un rgimen especial ms que los
principios y garantas de propiedad, de libertad, de igualdad, de seguridad y de instruccin,
que la Constitucin concede a todos los modos de produccin
4
. Por lo tanto, segn
Alberdi, el derecho constitucional agrcola de la Repblica Argentina se reduce a la no
intervencin reglamentaria y legislativa, o lo que es lo mismo, al rgimen de dejar hacer, de
no estorbar, que es la frmula ms positiva de la libertad industrial. Es as que en nuestra
Constitucin de 1853 nos encontraremos con muy pocas normas agrarias.
En consecuencia, originariamente, la actividad agropecuaria se desenvolvi en un rgimen de
libertad comercial, sin que se dictaran leyes reguladoras de la economa agraria sino
excepcionalmente y sin obstar a la adopcin de medidas tendientes a facilitar la exportacin,
como las dictadas durante el gobierno de Avellaneda. Sin embargo, Brebbia y Malanos (1997)
observan que ya no existe agricultura enteramente regida por los principios del liberalismo
econmico. Todo Estado o conjunto regional de Estados tiene una poltica agrcola ms o
menos definida segn los distintos pases y sistemas econmicos. En la misma lnea de
opinin, Giletta (2003) sostiene que ya no podemos aceptar el simple dejar hacer, dejar
pasar como eje de una poltica agraria. El Estado aparece como un regulador necesario
cuando se trata de las condiciones de produccin y/u organizacin de los mercados agrcolas.
El rol de Estado, en cuanto interesa a los fines del presente trabajo, cobra especial
trascendencia en un escenario como el presente, marcado por una preocupante crisis
alimentaria. Segn la FAO, 37 pases estn amenazados por esta crisis. El incremento en el
precio de los alimentos observado en los ltimos meses es el resultado de la confluencia de
una serie de factores. Algunos de esos factores son estructurales, como la cada en los stocks
de granos que se viene presentando desde finales de la dcada de los 90 y el incremento en la
demanda de pases emergentes, no pudiendo omitirse tampoco la escalada en el precio del
petrleo. Otros son ms recientes, como el incremento en la demanda de productos agrcolas
para producir biocombustibles. Contribuye tambin el efecto de la devaluacin del dlar y,
derivado de ello, el eventual incremento de la especulacin en productos agrcolas. A ello se
suman factores climticos adversos que han afectado la produccin de varios cultivos
5
. Cabe,
asimismo, destacar que, a diferencia de otras pocas de penuria, la actual crisis alimentaria se
caracteriza por el hecho de que nunca antes se haba presentado en el mismo momento en
que existen las condiciones materiales para alimentar adecuadamente a cada ser humano del
planeta (PUENTES, 2008).
La situacin vuelve a poner sobre la mesa de discusin muchos temas. Algunos son temas recurrentes en la literatura sobre desarrollo
econmico, como la discusin sobre los efectos de la ayuda alimentaria a pases en desarrollo, los subsidios en los pases desarrollados y el
carcter de bien pblico de la investigacin agrcola, especialmente en pases en desarrollo. Otros son temas sobre los que existe mucho
debate ideolgico, tal el caso de las discusiones sobre autosuficiencia y soberana alimentaria. Otros son temas emergentes sobre los cuales
existe debate tanto tcnico como ideolgico, como el rol de las biotecnologas en el desarrollo de variedades genticamente modificadas para
obtener mayores rendimientos o para adaptarse mejor a ambientes climticos adversos, como la carencia de agua. Tambin se hacen
evidentes nuevos retos para las polticas pblicas y los organismos reguladores de la actividad financiera.
Del mismo modo que menciona Guiddens sobre el carcter subjetivo en la sociologa, los
distintos medios de informacin nacional dejan ver cruces respecto de la conveniencia de que
el Estado reasuma funciones vinculadas a la produccin y comercializacin granaria que
desempe, con intensidad variable, hasta la llegada del Decreto 2284/91, de Desregulacin

4
Juan Bautista Alberdi, Obras completas, Buenos Aires, 1886, t. IV. Tomado de Francisco I. Giletta,
Reflexiones agraristas y la constitucin de 1853, Crdoba, 2003. Academina Nacional de Derecho y Ciencias
Sociales de Crdoba.

5
Ver, por ejemplo, Anlisis exploratorio de la evolucin de los mercados mundiales de materias primas
agrcolas y de los precios de los alimentos, versin 11 de junio de 2008, de Adrin G. Rodriguez, CEPAL y
Rising Food Prices, what should be done?, por Joachim von Braun, IFPRI Policy Brief, April 2008.

3
econmica. Precisamente, en diferentes mbitos ha ganado actualidad el debate en torno a la
conveniencia o no de recrear un organismo semejante a la ex Junta Nacional de Granos
(JNG). As, por ejemplo, la pgina www.agroparlamento.com - El portal del campo argentino,
cuenta con un foro sobre Volver a la Junta de Granos. Por su parte, el peridico Le Monde
Diplomatique dedic la primer parte de la edicin de mayo de 2008 al tema de la Crisis
mundial de alimentos y conflictos en Argentina, incluyendo un artculo sobre El regreso del
IAPI. A su vez, en mayo del corriente ao, la Honorable Cmara de Diputados de la Nacin
recepcion un proyecto de ley que propone crear la Junta Nacional de Desarrollo Granario
6
.

OBJETO E HIPTESIS
En el contexto brevemente descripto, parece indiscutible que el Estado no puede mantenerse
ausente. En cambio, distintos elementos dan lugar a que los medios implementados (controles
de precios y restricciones a las exportaciones, por ejemplo) no estn exentos de atendibles
cuestionamientos
7
.
A fin de dar una incipiente respuesta al problema, el presente trabajo tiene como objetivo
central realizar un anlisis comparativo entre el entorno internacional y las funciones de la ex
JNG con el contexto actual y las competencias de la Oficina Nacional de Control Comercial
Agropecuario (ONCCA). Comenzaremos por repasar el escenario internacional y los
antecedentes de la JNG, para detenernos en sus funciones y en la presentacin ordenada de las
opiniones que pudimos recabar sobre su desempeo. A ello seguir una referencia al proceso
de desregulacin econmica de los 90, que puso fin a la existencia de la JNG. La secuencia
nos conducir luego a incluir algunos prrafos sobre la misin y responsabilidades de la
ONCCA.
Creemos en que tal anlisis nos permitir alcanzar conclusiones preliminares respecto de la
pertinencia de reinstaurar un organismo estatal semejante a la ex JNG y sobre las funciones
que cabra asignarle.

REFERENCIALBIBLIOGRFICO
Giddens (1979) llam reflexividad social a la aplicacin reflexiva del conocimiento sobre el
mundo social a fin de enfrentar las nuevas circunstancias y condicionamientos que dicho
mundo plantea. Segn la teora de la estructuracin, la sociologa debe elevar el elemento
subjetivo, en el cual el mundo tiene significado e importancia personales para sus miembros.
En la mencionada teora se refiere a propiedad estructurante, que vincula tiempo y espacio
en los sistemas sociales. Las propiedades pueden ser entendidas como reglas y recursos
implicados recursivamente en la reproduccin de los sistemas sociales. Las estructuras existen
paradigmticamente, como un conjunto ausente de diferencias, temporariamente presentes
apenas en su substantificacin, en los momentos constitutivos de los sistemas sociales.
Giddens afirma que las instituciones gubernamentales deben acompaar los procesos
democrticos de cerca, para lo cual deben priorizar la confianza.

6
Expediente N 3897-D-2007.
7
Los controles de precios reducen los ingresos de los agricultores y, consecuentemente, sus incentivos a
producir ms. Las restricciones a las exportaciones tienen efectos nocivos para los interlocutores comerciales y
dan seales errneas a los agricultores al reducir el mercado potencial. Toda estrategia de largo plazo para
estabilizar los precios debera incluir el incremento de la produccin agrcola. Rising Food Prices, what should
be done?, por Joachim von Braun, IFPRI Policy Brief, April 2008

4
A fin de realizar un anlisis crtico se recurre a la prctica micro-histrica, en la cual la escala
de observacin otorga la posibilidad de comprender la historia, la cual se funda en un tiempo
y espacio definido (Grendi, 1996). Corresponde tambin tener presente que, en materia
agropecuaria, entre las razones que se esgrimen para justificar la intervencin regulatoria
figuran: (i) las limitaciones y condicionamientos que impone el ciclo biolgico riesgo
biolgico; (ii) el juego de la oferta y la demanda -mercado
8
; (iii) conservacin de los factores
de produccin suelo (Brebbia y Malanos, 1997: p.635-643). Adicionalmente, el Estado tiene
un papel rector, aunque no excluyente, en el desarrollo tecnolgico del agro y el uso adecuado
de esa tecnologa.
Sin perjuicio de lo anterior, en opinin de Jannarelli (1988), el corazn de las polticas agrcolas y alimentarias ha estado constituido por la
manipulacin de los precios. Jannarelli sostiene que la reaccin de los gobiernos se ha caracterizado por una suerte de obsesin acerca de los
precios considerados como un instrumento de control, en oposicin, sea con la economa dirigista, fundada en la planificacin cuantitativa,
sea con una economa liberal, para la cual el control es confiado a las fuerzas del mercado. Ello pareciera coincidente con lo sealado por
Velarde (1984), en el sentido de que entre las disciplinas a que recurre la poltica agraria se destacan el derecho tributario y financiero.
Cordero Snchez (2000) explica que, en la teora economica clsica, le corresponde al Estado aplicar controlar la poltica fiscal, de ingresos y
de gastos. La poltica fiscal tiene por funcin equilibrar la riqueza y el ingreso de los miembros de la comunidad, cuidando que las tasas
impositivas no sean expropiatorias de los ingresos debido a que podran inducir desalientos en el trabajo (Cordero Snchez, 2000: p229).
Como puede deducirse, entonces, las causas que determinan y legitiman la intervencin del Estado en la agricultura son diversas, como
tambin lo son los medios que en cada caso se han utilizado. En lneas generales, podramos decir que el Estado debe coordinar la actividad
productiva de bienes y la prestacin de servicios, mediar en el ordenamiento social y generar, por va fiscal y arancelaria, rentas diferenciales
a efectos de equilibrar la distribucin del ingreso.

SOBRE LA JUNTA NACIONAL DE GRANOS
a) Escenario internacional de principios del Siglo XI X
Al finalizar la Primera Guerra Mundial el mundo inicia una nueva etapa en el comercio
internacional. Se deja de lado la tradicin librecambista que haba regido hasta 1914 y las
premisas bsicas de este sistema van desapareciendo, dando lugar a una mayor intervencin
del Estado en la economa. As, por ejemplo, a partir de la dcada del 20 los Estados Unidos
comienzan a elevar las tarifas aduaneras como forma de proteger su produccin. Como
observa Echage (1991), este tipo de medidas comenzaron a desvirtuar los mercados y
alteraron los mecanismos de formacin de precios.
Posteriormente, el derrumbe de la bolsa de Nueva York seal el comienzo de una recesin
que ira en aumento hasta alcanzar su punto mximo en 1933
9
. El flujo de comercio
internacional se redujo notablemente como resultado de la sensible cada en la demanda de
alimentos y materias primas. Los precios de los commodities agrcolas se desplomaron.
Frente al desconcierto que reflejaba el mercado internacional y la necesidad de atenuar la
cada de los ingresos de los agricultures, distintos pases asumieron actitudes proteccionistas.
En otros trminos, en vez de realizar un cambio y dejar que los mercados se sinceraran, se
sucedieron las polticas de intervencin del Estado y de la bsqueda de la autarqua
econmica.
En Estados Unidos se sancion en 1933 la Ley de Ajuste Agrcola, que posibilitaba que los
productores redujeran la superficie sembrada, compensndolos con impuestos aplicados a la
comercializacin de granos. En ese mismo ao se cre la Commodity Credit Corporation,
que durante la dcada siguiente posibilit la adquisicin de granos de los agricultores cuando

8
De hecho, Galloni (1984: p17) define al derecho agrario como la parte del derecho pblico que tiene por
finalidad regular y disciplinar la intervencin de la administracin pblica, restablecer el equilibrio del mercado
y la libre competencia, y corregir el desequilibrio entre el sector agrario y otros sectores econmicos. Galloni,
Giovanni; Lezioni sul diritto dell impresa agrcola; Napoli; 1984.
9
Estados Unidos estaba en el perodo ms recesivo de su historia: en 1929 la tasa de desocupacin era del 3.2%,
en 1933 escal al 24.9% y en 1936 al 26.7%. Lo que restaba de las exportaciones norteamericanas a Europa
desapareci y se derrumb su poltica de prstamos exteriores como sustituto del libre comercio.

5
el mercado no tena precios retributivos (Jozami, 1994). Por su parte, Canad complement su
Ley de Granos de 1930 con la creacin, en 1935, de la Junta Canadiense del Trigo (CWB).
Este organismo tuvo por finalidad preservar el precio de exportacin del trigo canadiense,
actuando como un pool nacional exportador
10
. Con un propsito muy semejante, en 1939,
las autoridades del Commonwealth crearon la Junta Australiana de Trigo.
Resumiendo, en los aos 30 el mundo haba abandonado por completo el librecambismo y el
patrn oro y las barreras aduaneras se haban disparado a niveles hasta entonces
desconocidos. La idea del Estado que genera riqueza y coordina la economa fue la idea
poltica del momento.
b) Repercusiones en la Argentina y reaccin del Estado
Luego de la recesin econmica que provoc la Primera Guerra Mundial, Argentina inici un
perodo de recuperacin. Los aos 20 fueron de grandes inversiones y de un sostenido
crecimiento para el pas. Nuestra economa se basaba en un modelo de economa abierta muy
ligada al comercio exterior, no slo de mercaderas sino tambin de capitales.
La crisis mundial de los aos 30 va pronto a modificar las reglas del juego. El Estado liberal,
que hasta entonces, salvo en lo que respecta al petrleo y los servicios pblicos, no haba
tenido participacin alguna como agente activo de la economa, deja de lado su actitud de
espectador y comienza a intervenir en el comercio y la regulacin de granos y carnes, a travs
de una legislacin inspirada en la necesidad de proteger al productor.
As, la gran crisis dio inicio a un perodo de cambios profundos en las polticas pblicas que
tuvo por comn denominador la fuerte intervencin del Estado, en particular en la esfera
agrcola. Recordemos que durante la dcada de los aos 30 se crearon la Junta Reguladora de
Granos, el Consejo Agrario Nacional, la Junta Nacional de Carnes, la Comisin Reguladora
de la Produccin y el Comercio de la Yerba Mate, la Junta Reguladora de Vinos, la Junta
Nacional del Algodn y diversas Comisiones Nacionales (de la Industria Lechera, del Aceite,
de Frutas y Hortalizas y otras). Echage (1991) seala que en la mayora de los casos la
creacin de juntas reguladoras u organismos semejantes fue bien recibida e incluso impulsada
por los propios productores del sector.
Esta intervencin, con mayor o menor intensidad, de acuerdo a las condiciones que regan en
cada perodo, se mantuvo durante casi sesenta aos, desde 1933 a 1991, y, sostiene Catalano
(Catalano et al, 1998: p223), marca una caracterstica fundamental de nuestro derecho y
economa agraria. El Estado nacional actu como regulador y partcipe en ciertas facetas de
esta actividad, regulando la produccin, fijando precios mximos o mnimos o de sostn para
determinados productos del agro, adquiriendo algunas veces las cosechas, prohibiendo o
limitando la importacin y exportacin. Incluso, instal silos y elevadores de granos propios
para el almacenamiento y preservacin de los cereales y tambin plantas industrializadoras de
los productos del agro y hasta de produccin de envases textiles.

10
Desde su creacin en 1925, la CWB monopoliza la comercializacin, el almacenamiento, el transporte
(fronteras adentro) y la fijacin de precios de la produccin de trigo y cebada de las provincias occidentales de
Canad. El propsito fundamental de la Junta es el de inhibir la competencia entre los productores, actuando
como nico agente comprador y vendedor de la produccin de trigo y cebada destinada a los sectores industrial y
alimenticio, tanto en el mercado interno como en el externo (sistema single desk). La CWB es la mayor
comercializadora de tipo single desk del mundo, exportando a ms de 70 pases. Hoy, la CWB reparte el 91% de
sus ganancias netas, estimadas en 4.527 millones de dlares, a la totalidad de sus asociados.

6
c) Antecedentes de la J unta Nacional de Granos
A mediados de 1932 el Poder Ejecutivo present un proyecto que fue aprobado al ao
siguiente como Ley 11.742, disponiendo la creacin de la Direccin Nacional de Elevadores
de Granos y teniendo por objeto el establecimiento de una red oficial de elevadores
11
. La
crisis obliga al Estado, en el mismo ao, a adquirir algunos de los granos como medio de
defender al productor y a tal efecto se crea la Junta Reguladora de Granos (Decreto
31.864/33), cuya funcin consista precisamente en la regulacin del mercado. Dicha funcin
la ejerca comprando todo el trigo, lino y maz que se le ofreciera a precios bsicos (fijados
por el Poder Ejecutivo), y vendindolos a los exportadores conforme a los precios del
mercado internacional con destino a la exportacin
12
. La Junta slo poda vender al mercado
interno en cantidad necesaria para el consumo nacional.
Debe aclararse, no obstante, que la intervencin de la Junta no era obligatoria, ya que el sector
privado poda intervenir en el comercio pagando precios iguales o superiores a los bsicos. De
ello se desprende que la Junta no fue creada para monopolizar el mercado. Su objeto fue
armar pequeos pools que permitieran una mejor negociacin del precio de la produccin
primaria y sortear las dificultades que el mercado planteaba. La Junta Reguladora de Granos
tuvo una importante actividad hasta mediados de la dcada del 30, cuando comenzaron a
mejorar los precios internacionales.
En 1935 se crea la Comisin Nacional de Granos y Elevadores (Ley de Granos N 12.253),
como organismo destinado a controlar el comercio de granos. En opinin de Len y Rossi
(2002), la creacin de la Comisin de Granos y Elevadores signific un giro importante en
el mercado de granos, que hasta ese momento se desarrollaba con reglas absolutamente
pautadas por las grandes firmas exportadoras. Entre sus principales funciones y deberes, a
la Comisin le corresponda:
- ejercer el control de todas las instituciones o entidades que intervinieran en el comercio
interno y externo de granos;
- determinar las distintas condiciones que deban reunir el transporte de granos para que
los cargamentos llegasen en buenas condiciones;
- resolver, en ltima instancia, todas las divergencias referentes a las constancias de los
certificados y a la calificacin de granos efectuadas por los encargados de elevadores;
- realizar las investigaciones necesarias para conocer las necesidades y caractersticas de
los mercados de consumo de granos;
- publicar diariamente todas las informaciones de inters pblico sobre la produccin y
comercio de granos en los mercados internos y externos.
La Ley de Granos estableci por primera vez la necesidad de abrir un registro para que se
inscribieran todas las personas que se dedicasen al comercio interno o externo de granos en el
pas. La ley facultaba a la Comisin Nacional de Granos y Elevadores a asesorar al Poder
Ejecutivo con relacin a las condiciones en que se podan realizar las transacciones de granos.
Asimismo, la ley contena un captulo dedicado al Fomento de la Gentica, conforme al cual
no era posible difundir en el pas ninguna variedad nueva sin la autorizacin previa del

11
Tiempo despus, la administracin de los elevadores oficiales qued a cargo de la Comisin Nacional de
Granos y Elevadores, creada por la ley 12.253; luego pas al Instituto de Granos y Elevadores y, finalmente, a la
Junta Nacional de Granos.
12
El precio que cobraba la Junta al vender era el de la cotizacin internacional, en forma tal que el precio de
compra resultaba superior al de la venta. Para sortear tal desfasaje, se previ la actuacin del Fondo de Cambios,
creado por decreto de 1931.

7
entonces Ministerio de Agricultura
13
. Autores como Kluger y Godoy
14
han reconocido la
importante contribucin de la Ley de Granos a la promocin de la gentica de cereales y
oleaginosas.
En 1938 es recreada la Junta Reguladora de Granos, continuando su actividad en los aos siguientes hasta que en 1944 volvi a tener auge,
esta vez subsumidos su comentidos en la Junta Reguladora de la Produccin Agrcola. Este organismo ampliaba su accionar y funciones,
hacindolo extensivo al conjunto de la produccin agrcola.
Las funciones de la Junta Reguladora de la Produccin Agrcola fueron absorvidas luego por
el Instituto Argentino de Promocin del Intercambio (IAPI), creado en 1946. A travs de este
organismo el Estado monopoliz el comercio interno y externo de productos agropecuarios.
En opinin de Velarde (1984: p201), la creacin del IAPI no fue sino la consecuencia de la
necesidad de poner un competidor a los pools cerealeros internacionales que acaparaban el
mercado. Este competidor oficial tomaba a su exclusiva cuenta tanto la compra como la venta
de los productos, a precios (ahora nicos y no bsicos) fijados por el Poder Ejecutivo
15
.
Dicho sistema estatal de comercio de granos fue duramente criticado en el Informe sobre el
Desarrollo Econmico Argentino o Informe Prebisch, que el gobierno militar de 1955
encargara a la CEPAL-Naciones Unidas. Concretamente, se responsabilizaba al monopolio
ejercido por el IAPI de ser una de las causas del estancamiento del sector agropecuario
argentino, por su presunta poltica de desincentivo de precios. Lo cierto es que trabajos
posteriores aportaron al respecto razones contrapuestas. Schultz, Martnez de Hoz y Daz
Alejandro, en lnea con el Informe Prebisch, eran de la opinin de que durante el perodo de
vigencia del IAPI existi un desincentivo de precios
16
. En cambio, Sbato y Fodor no
compartan el mismo parecer. Sbato (1980: p.78) sostena que durante el perodo 1945-1949,
el valor de la produccin de trigo a precios reales haba sido un 28% superior al del
quinquenio 1935-1939, mientras que el volumen fsico de la produccin cay un 24%. En el
caso del maz, mientras el valor real de la produccin se elev un 32%, el volmen de
produccin se redujo en un 47%. Fodor (1975) agregaba que no slo no existieron evidencias
de desincentivos en los precios internos de los granos en Argentina, sino que, por el contrario,
fue posible la venta de muchos productos merced a la intervencin del IAPI, que otorgaba
crditos a los pases importadores
17
. Por su parte, Jorge Abelardo Ramos, en su obra
Revolucin y Contrarrevolucin en la Argentina, explica que con el IAPI el Estado protegi
los precios de los productores, se reserv las rentas diferenciales anteriormente absorvidas por
los monopolios y las utiliz para financiar obras de inters pblico
18
.
d) La creacin de la J unta Nacional de Granos (J NG) y sus funciones
El IAPI subsisti hasta 1955, en que el gobierno de la llamada Revolucin Libertadora
orden su supresin, pasando a ser ejercidas sus funciones por el Instituto Nacional de Granos

13
La autorizacin de una nueva variedad no significaba un mero trmite burocrtico. Por el contrario, el anlisis
deba realizarse en chacras experimentales, escuelas y otros establecimientos, y en criaderos fitotcnicos de
particulares, que se sometiesen a las normas del Ministerio. El certificado de autorizacin de una nueva variedad
deba dejar constancia de las caractersticas de la misma y de las zonas adecuadas para su multiplicacin.
14
Estos autores consideraban que las dificultades emergentes de la crisis de los aos 30, al impactar en menores
niveles de produccin y exportacin de trigo, acentuaron el desmejoramiento de la calidad de los granos y la
difusin de variedad insuficientemente experimentadas. Afirmaban que la Ley de Granos, al determinar la
intervencin del Estados, permiti iniciar la reversin de esa situacin (W. Kluger y E. Godoy; 1964: p. 453).
15
Exista una diferencia sensible entre el precio de compra y los precios internacionales al que luego era
vendido; dicha diferencia pasaba al poder del Estado.
16
Ver Len y Rossi; op. cit.
17
Recordemos que este autor afirmaba que a pesar de que los pases europeos necesitaban imperiosamente
importar alimentos durante la posguerra, no podan compensar el intercambio con exportaciones industriales a la
Argentina.
18
Tomado del artculo de Federico Bernal, El regreso del IAPI, en Le Monde Diplomatique de Mayo 2008, p.17.

8
y Elevadores, que ya haba sido creado en 1954 (Ley 14.378). A este Instituto se le
encomend el ejercicio del comercio de granos y subproductos en el mercado interno y
externo. Deba, adems, organizar, promover, controlar y regular el comercio de granos y de
otros productos de origen vegetal. Se le encarg tambin la explotacin de la red de
elevadores.
En 1956 el Instituto fue reemplazado por la JNG (Ley 19.697), en cuya composicin
intervenan tanto representantes del Estado como del sector privado. De este modo, se
abandon la comercializacin monoplica ejercida por el IAPI. No obstante, el Estado no
prescinda totalmente de intervenir; tena funciones de regulacin y control del comercio de
granos, participacin directa en el mismo como operador comercial y administracin de la red
de elevadores. Sin perjuicio de ello, Len y Rossi afirman que exista un claro control del
comercio interno y externo por parte de las grandes empresas exportadoras.
Los autores citados tambin observan que recin en 1963 puede considerarse que el pas
volvi a disponer de una legislacin ordenada y profunda, en lo que hace al mercado de
granos, al sancionarse el Decreto Ley 6.698. De algn modo, y con vaivenes y modificaciones
diversas mediante, esta legislacin perdur hasta la desaparacin de la JNG en 1992. El
Decreto Ley 6.698/63 defina las nuevas funciones de la JNG, correspondiendo destacarse las
que siguen:
- ejercer el control de todas las instituciones que interviniesen en el comercio interno y
externo de granos y subproductos;
- reglamentar los contratos de compraventa y de depsito de granos, de acuerdo con los
intereses de la produccin, del comercio, de la industria, del consumo del pas y los
requerimientos del exterior;
- investigar las condiciones en que se desarrollaban los mercados de granos;
- establecer la clasificacin de los granos;
- proponer al Poder Ejecutivo los precios mnimos a fijar para los distintos granos;
- cuando el Poder Ejecutivo lo dispusiera, ejercer el comercio interno o externo, en defensa
de la produccin, o cuando la regulacin del mercado lo hiciera necesario, pudiendo
realizar toda clase de operaciones;
- fijar los precios mnimos de los granos y subproductos que se vendiesen al exterior;
- intervenir, asesorando al Poder Ejecutivo, en la fijacin de la poltica impositiva en la
produccin y comercio de granos y subproductos;
- fijar, con aprobacin del Poder Ejecutivo, los cupos de exportacin para granos y
subproductos;
- administrar los elevadores locales y terminales.
En suma, la Junta tena, adems de las atribuciones de comercializacin, funciones de fiscalizacin de toda la actividad privada vinculada al
comercio de granos. Slo las altas decisiones en materia de poltica de granos, como las de asumir con carcter exclusivo la
comercializacin, fijar cupos de exportacin, o establecer precios mximos y mnimos o de sostn, estaban reservadas a la aprobacin o
decisin del Poder Ejecutivo.
En 1973 la JNG volvi a adquirir una funcin protagnica en el mercado granario. En ese ao
se sancion la ley 20.573, que estableca que la comercializacin de granos y otros productos
agrcolas y sus productos y subproductos de la llamada industrializacin primaria estara,
cada vez que el Poder Ejecutivo as lo dispusiera, a cargo del Estado nacional con carcter
exclusivo y excluyente a travs de la JNG. Tanto la industria como los exportadores eran
abastecidos por la JNG, la que a su vez concertaba operaciones directas de exportacin (Leon
y Rossi, 1987: p34). En consecuencia, la operatoria de los exportadores privados se vio
restringida, pero siguieron operando dado que era frecuente que la Junta exportara por
intermedio de firmas privadas. An as, durante el trieno 1974/76, la JNG particip de
aproximadamente el 53% de las exportaciones de trigo, el 62% de maz y el 25% de sorgo
(Len y Rossi).

9
Un nuevo cambio drstico se producira en 1976, con el adveniemiento del gobierno militar.
La ley 20.573 fue derogada (por la ley 21.288), con lo que se suprimi el rgimen estatista
que aquella enunciaba, quedando nuevamente en manos del sector privado la
comercializacin interna y externa de los granos. Adicionalmente, el gobierno militar dio
inicio al proceso de privatizacin del sistema granario. El Estado vendi parte de los silos y
elevadores oficiales; el sector privado recibi las facultades de clasificar los granos; la JNG
quedaba como mero rbitro.
El Decreto Ley 6.698/63 tambin fue modificado por la ley 22.108, de 1979, autorizndose
al sector privado a instalar puertos (facultad que hasta ese momento era slo del Estado).
Conforme se expresa en la nota del Poder Ejecutivo que acompaa al proyecto de la ley
22.108, su principal objetivo consista en la introduccin de una profunda y necesaria
reforma en el sistema de comercializacin de granos argentinos, y por ende, en la economa
del sector agrcola en general. Si bien se ha dado un gran paso se dice- con la eliminacin
del monopolio de compra por parte del Estado, resta todava eliminar algunos excesos de
participacin estatal en dicha actividad comercial, como por ejemplo la exclusividad del
embarque de la JNG, respecto de la totalidad de granos embarcados a travs de elevadores
terminales. La Junta se limitara a fiscalizar que las tarifas por los servicios que prestaran
los elevadores e instalaciones terminales y de campaa de propiedad privada que
funcionaran bajo el rgimen de servicio pblico: a) fueran justas y razonables, b) guardasen
relacin con las tarifas del mercado; c) no importasen competencia desleal (Brebbia y
Malanos, 1997).
Como puede observarse, la JNG dispona de amplias e importantes atribuciones, cuya
intensidad de intervencin dependa del sentido y caractersticas de la poltica econmica de
las distintas administraciones de gobierno. De esta manera, la Junta regul parcialmente la
comercializacin a travs de la fijacin de precios mnimos. Adems, la Junta intervena en
algunas operaciones de comercio exterior, aunque por el volumen y valor de las mismas, su
participacin siempre fue minoritaria. Por aadidura, la actividad privada no slo tena libre
participacin en el sistema de comercializacin, sino que, a raz de su preponderancia,
oligopolizaba el mismo.
e) I ntento de revitalizar el protagonismo de la J NG
El advenimiento del gobierno constitucional en 1983 introdujo nuevamente la discusin de la
modalidad del comercio mixto de granos. Sin marginar a las grandes transnacionales, se
impuls una mayor participacin de la JNG, del comercio cooperativo y de las empresas
nacionales (Secretara de Agricultura, 1984). Sin embargo, si bien se logr algn tipo de
reactivacin del rol de la JNG, los resultados fueron limitados. No se gener nueva legislacin
que amparara los cambios requeridos, y por otro lado, la presin que la deuda externa ejerca
sobre el presupuesto del Estado, recortaba ao tras ao las posibilidades econmico-
financieras para la operacin de la Junta. Las transnacionales seguan predominando no slo
en el control del volumen del comercio exterior sino tambin en el nivel de precios de los
productos de exportacin del pas.
El perodo que se inici en 1985 hasta la liquidacin de la JNG en 1992, se caracteriz por la
confrontacin entre las grandes empresas exportadoras de granos y la Junta, debido a la
modalidad de la operatoria de aquellas. Fue una etapa que, salvo algunos aos excepcionales,
se caracteriz por una baja pronunciada en los precios internacionales de los granos y una
necesidad imperiosa del Estado de obtener divisas para afrontar los desequilibrios financieros
que impona el cumplimiento de la deuda.

10
A su vez, el Estado y la JNG eran conscientes que la Argentina reciba precios FOB de
exportacin menores que otros pases competidores. Las grandes empresas exportadoras
argumentaban que dicha diferencia se deba fundamentalmente a lo que llamaban el costo
argentino, que estaba integrado por un mix en el cual participaban tres causas principales:
el mayor flete diferencial del pas por su ubicacin en el hemisferio sur, el alto costo de la
operatoria portuaria y la imposibilidad de la Argentina de financiar sus exportaciones.
Simultneamente, desde la Secretara de Agricultura y la JNG los tcnicos reconocan que si
bien exista el llamado costo argentino, el mismo estaba lejos de justificar la importante
brecha en los precios FOB de exportacin de nuestro pas respecto de pases como Estados
Unidos, Canad o Australia.
Debe aclararse que la JNG dispona de un registro de exportacin de granos y de compras de
mercadera en el mercado interno. Las ventas al exterior se ajustaban a un rgimen que
estableca precios FOB mnimos de exportacin, que surgan del nivel de oscilacin de los
precios internacionales. La misma JNG defina a dichos precios ndices como un instrumento
de defensa contra el contrabando y la evasin impositiva (JNG, 1984). Era sobre esos precios
ndices que los exportadores liquidaban sus derechos de exportacin, razn por la cual al
iniciarse cada campaa de exportacin, la presin sobre el Estado se basaba en la reduccin
de los mismos. Los exportadores concentraban fuertemente las declaraciones de exportacin,
luego de conseguir que el Estado bajara suficientemente los precios ndices, actitud que
asuma la Junta por la presin que ejercan sobre ella, y ante la desesperacin del organismo
de obtener la liquidacin de divisas.
La JNG era consciente de una operatoria no tica por parte de los grandes exportadores,
utilizando mecanismos que lamentablemente eran legales pero obviamente imperfectos.
Cuando la Junta suba un precio ndice, el exportador tena el derecho de seguir declarando
sus ventas al precio anterior durante las 24 horas siguientes. Estudios hechos por la Junta
demostraron que el grueso de las declaraciones se efectuaba en ese plazo de gracia, verdadera
legalizacin de la subfacturacin. Todo el sistema de control de los exportadores se encuentra
en estado de reorganizacin para evitar distorsiones que llegaron hasta la desaparicin de
declaraciones juradas de exportacin (JNG, 1984). Lo que la Junta denunciaba era la
subfacturacin de exportaciones, como mecanismo de fuga de divisas.
f) I ntento de modernizacin de la J NG
En 1987 se decidi solicitar asistencia a los organismos internacionales a los efectos de
analizar con profundidad el sistema comercial granario argentino, en bsqueda de lograr
incrementar su eficiencia, especialmente el mejoramiento de los precios finales de
exportacin del pas. Mediante un convenio de cooperacin entre la Secretara de Agricultura,
Ganadera y Pesca; el Instituto Interamericano de Cooperacin para la Agricultura; el
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo; y el Banco Internacional de
Reconstruccin y Fomento, se cre un equipo de trabajo con el objeto de estudiar el sistema
comercial mixto y el rol de la JNG. El objetivo del trabajo era identificar las causas
estructurales ms importantes que quitaban eficiencia al sistema y aportar propuestas para
revertirlas.
El estudio permiti arribar, entre otras, a las siguientes conclusiones:
- A diferencia del monopolio estatal que exista en Canad y Australia, y de la defensa de
los precios internos que ejercan los Estados Unidos y la Comunidad Econmica Europea
con sus polticas y programas promocionales, en Argentina la actuacin regulatoria oficial
no haba podido garantizar los pisos en los precios. Dicha carencia haba ocasionado
diferencias entre las cotizaciones de Argentina y otros pases y no se haba podido
trasladar una parte del precio internacional de los granos a los productores agropecuarios.

11
- El objetivo deba ser maximizar los precios de exportacin, la transparencia en los
mercados y asegurar que los precios externos fueran trasladados al productor, y al mismo
tiempo proveer apoyo comercial a zonas marginales carentes de estructuras comerciales.
- Se sostena que en la actualidad, la menor aptitud operativa de la Junta en comparacin
con los restantes agentes privados, no slo afecta su capacidad de sostenimiento de los
precios, sino que adems provoca incertidumbre en mercados de por s complejos, y
sumamente sensibles a modificaciones abruptas en las condiciones de operacin
(Lamarca, 1987: p.20).
- El estudio consideraba imprescindible lograr la adecuacin operatoria de la JNG y la
reconstitucin de su Fondo de Comercializacin con recursos permanentes. El Fondo de
Comercializacin instituido por la Ley de Granos (Decreto Ley 6698/63) era fundamental
para los programas de precios sostn
19
.
- Se planteaba en el estudio la necesidad de contar con acceso a esquemas de arbitraje de
riesgos como cobertura a travs de los mercados internacionales de futuros.
- Se indicaba la necesidad de que la JNG lograra autorizacin para movimientos externos de
fondos para el pago de diferencias o cancelaciones y para el depsito de garantas, como
para la promocin de los granos argentinos en el exterior. Se trataba de homologar la
actitud de las juntas canadiense y australiana de trigo.
- Se destacaba la necesidad de revitalizar la capacidad de monitoreo de los mercados por
parte de la JNG.

LA DESREGULACIN ECONMICA Y LA DESAPARICIN DE LA JNG
El estudio antes referido fue publicado en noviembre de 1987. Sin embargo, al asumir en
1989 el nuevo gobierno constitucional, se ignoraron por completo sus recomendaciones. Por
el contrario, se opt por liberalizar absolutamente el mercado granario. El gobierno eligi
como ministro de economa a un alto ejecutivo de una de las empresas multinacionales de
granos ms importantes del pas. En forma inmediata se le retir el financiamiento a la Junta,
lo que implic excluirla de su participacin en el mercado de exportacin.
Poco tiempo despus, numerosas disposiciones relacionadas con la produccin, el comercio y
la industria de productos agrcolas fueron fuertemente modificadas por la ley 23.696 de
Reforma del Estado y su decreto reglamentario 2284/91. La desregulacin econmica, segn
los considerandos del Decreto 2284/91, importa ejercer el poder de polica por parte del
Estado para afianzar y profundizar la libertad econmica y la reforma del Estado, con la
finalidad de consolidar la estabilidad econmica, evitar distorsiones en el sistema de precios y
mejorar la asignacin de recursos en la economa nacional para asegurar una ms justa y
equitativa distribucin del ingreso.
El Poder Ejecutivo consider que la persistencia de restricciones que limitan la competencia
en los mercados o que traban el desarrollo del comercio exterior, distorsionan artificialmente
los precios y que por esa razn era necesario profundizar el proceso de apertura econmica.
Se argument que la crisis econmica de 1930 dio lugar al establecimiento de un sinnmero
de restricciones al ejercicio de los derechos constitucionales de comerciar, trabajar y ejercer
industria lcita, y que tal poltica hizo necesaria una organizacin administrativa, la creacin
de entes reguladores y organismos descentralizados que era necesario eliminar mediante una

19
Dicho Fondo, en el ao 1986 en que se realiz el estudio, no slo no tena recursos sino que deba 200
millones de dlares de deuda de crditos tomados. Se sealaban como causas de dicho quebranto a la prohibicin
para los organismos pblicos de cancelacin de crditos externos y a las restricciones para invertir dichos fondos
en forma racional para mantener su valor real en el sistema financiero. Tambin se consideraba como causal del
quebranto a las prdidas sufridas por la venta subsidiada de trigo para la industria molinera local.

12
norma de aplicacin simultnea, en el entendido de que dichas regulaciones haban perdido
virtualidad econmica. Se agrega que muchas de estas regulaciones fueron sancionadas
mediante decretos leyes por gobiernos de facto y que en todos los casos se trataba de
restricciones ms o menos rigurosas al ejercicio de las libertades econmicas.
Con tales argumentos se lleg a la conclusin de que, eliminadas las intervenciones y
regulaciones del comercio, no se justificaba la existencia de organismos pblicos creados a
partir de 1930. En esta tesitura se disolvi la JNG y la mayor parte de los organismos del
Estado que intervenan en la comercializacin de la produccin. Len y Rossi destacan cun
lejos quedaran los profundos debates parlamentarios de la dcada del 30, cuando se dispuso
la creacin de la JNG. Ms elocuente resulta la carta de renuncia presentada al Secretario de
Agricultura, Ganadera y Pesca por el entonces interventor/liquidador de la JNG, Ing.
Guillermo de la Serna. En dicha nota, Moore de la Serna expresaba: creo honestamente
que las razones de la disolucin de la J.N.G. hay que buscarlas en planteos ideolgicos, o
intereses sectoriales pero no en los considerandos del referido decreto. De la Serna propona
suspender la disolucin de la J.N.G. hasta que pensemos entre todos un mecanismo eficaz
que la suplante. De seguir en este camino asistiremos a un despedazamiento intil, sin
sentido, donde s prevalecern los intereses de una burocracia sin transparencia que se
agranda, o de grupos econmicos vinculados a nuestra actividad -los ms poderosos con sus
sedes fuera del pas- a los cuales la presencia de un organismo como la J.N.G., molestaba.
En coincidencia se manifiest el presidente de la Federacin Agraria Argentina, Eduardo
Buzzi, quien seala que La eliminacin de la Junta Nacional de Granos abri paso a la
incorporacin dominante en la comercializacin de grandes corporaciones econmicas,
principalmente multinacionales. Esto no ocurra cuando la Junta Nacional de Granos operaba
como reguladora, estableciendo equilibrios, funcionando como testigo del mercado interno y
externo, definiendo estndares, negociando exportaciones de pas a pas, etctera.
20


FUNCIONES REMANENTES Y ORGANISMO EJECUTOR
a) Creacin de la Oficina Nacional de Control Comercial Agropecuario (ONCCA)
El Decreto 2284/91 no significa que las regulaciones imprescindibles, relacionadas con las
funciones de polica y fiscalizacin comercial, tales como el control y supervisin de las
tarifas y libre acceso a los mercados, hayan quedado eliminadas. Ellas subsisten y han sido
revertidas al Poder Ejecutivo, esto es, a la Secretara de Agricultura. Lo cierto es que no existe
ninguna norma que especifique cules son las atribuciones que se reserva el Estado. De
acuerdo con el art. 37 del Decreto 2284/91, fueron dejadas sin efecto las regulaciones
establecidas en la Ley 21.740 y el Decreto Ley 6.698/63, sus reglamentarios y modificatorios,
que restringen el comercio externo e interno y las relativas a la fijacin de precios mnimos
aplicables al mercado interno, cupos, restricciones cuantitativas, reglamentaciones
contractuales y toda otra disposicin que limite el libre juego de la oferta y la demanda en los
mercados de granos y carnes. Salvo estas restricciones, las funciones remanentes de las ex
Juntas, relacionadas con la poltica comercial interna y externa, los servicios de polica
comercial y certificacin de calidad, han quedado transferidas a la Secretara de Agricultura
(Catalano et al, p.233 y 252).
En 1996, algunas de esas atribuciones fueron asignadas a la ONCCA, creada por Decreto
1343/96. Conforme se expresa en los considerandos, es una funcin ineludible y prioritaria

20
Buzzi, Eduardo. Un instrumento vlido para restituir equilibrios: Hay que restablecer a la Junta Nacional de
Granos? Artculo disponible en www.agroparlamento.com

13
del Estado asegurar que no existan distorsiones o restricciones que puedan afectar la libre
competencia en los mercados. Asimismo, se expresa que el saneamiento de las conductas
comerciales redunda directamente en la transparencia de los mercados y en la calidad y
veracidad de las seales que estos emiten para los operadores en general, sean estos
productores, comerciantes o industriales. Atento a ello, se responsabiliz a la ONCCA de
fiscalizar el estricto cumplimiento de las normas de comercializacin en el sector
agropecuario, a fin de asegurar un marco de transparencia y libre concurrencia para estas
actividades. Es interesante destacar que la creacin de este organismo tiene lugar en el marco
de la pomposamente anunciada Segunda Reforma del Estado, cuyos lineamientos generales
fueran establecidos en la Ley N 24.629.
Transcurridos ocho aos desde la creacin de la ONCCA se observ una clara
incompatibilidad entre objetivos y medios para llevarlos a cabo. En base a este y otros
argumentos, a travs del Decreto 1067/2005 la ONCCA dej de actuar como organismo
desconcentrado para pasar a constituir un organismo descentralizado
21
en la rbita de la
Secretara de Agricultura, con autarqua econmico-financiera y tcnico-administrativa,
teniendo a su cargo la ejecucin de las polticas dictadas por dicha Secretara a fin de asegurar
un marco de transparencia y libre concurrencia en materia de comercializacin en el sector
agroalimentario.
Cabe tener presente el marco en que se desarroll el proceso de descentralizacin de la ONCCA. El contexto macroeconmico y la poltica
oficial de contencin de la inflacin a travs de acuerdos de precios haban dotado a la transparencia en los mercados agropecuarios de una
nueva significacin. La intencin de contar con una organizacin ms eficiente (objetivo declarado del proceso de descentralizacin de la
ONCCA) y la necesidad de conciliar los incentivos a las exportaciones de productos agropecuarios con una adecuada provisin del mercado
interno a precios compatibles con el consumo masivo de dichos productos y con una tasa de inflacin moderada y estable, aparecen
indisolublemente ligadas en el proceso que estamos describiendo.
Claramente, la decisin de convertir a la ONCCA en un organismo descentralizado permite inferir que las funciones desempeadas por el
organismo han adquirido mayor relevancia para el gobierno. Los objetivos que motivaran la creacin de la ONCCA aparecen a la vez
reforzados y redefinidos. En el Decreto 1067/05 se define a la Oficina como un organismo de vital trascendencia como herramienta para
lograr lo que ha pasado a ser un objetivo prioritario por parte del Estado Nacional y de todos los sectores involucrados de la industria
agroalimentaria y de la produccin, como ser que todos los actores de las cadenas econmicas cumplan con sus obligaciones fiscales, en aras
de obtener los recursos necesarios para una reactivacin sustentable de la economa, que posibilite hacer frente a las obligaciones externas y
al desarrollo interno.
b) Funciones de la ONCCA
En el sitio web del organismo se indica que la ONCCA tiene como funciones:
dictar normas para el control de la comercializacin de las cadenas agroalimentarias a fin de armonizar su desarrollo;
organizar y controlar a los operadores a fin de desalentar prcticas desleales para optimizar el desarrollo de los mercados
agroalimentarios;
administrar instrumentos de comercio exterior, segn los diferentes rubros productivos;
compartir e intercambiar informacin con organismos nacionales, provinciales y entidades pblicas y privadas relacionadas con los
sectores agroalimentarios;
elaborar y publicar precios de referencia para ganado bovino y porcino;
elaborar y publicar informes y estadsticas sobre el desarrollo de los mercados de ganados, carnes, granos y lcteos;
instrumentar los mecanismos de compensacin dispuestos por el Gobierno Nacional para el sector agroalimentario.
Mencionbamos antes que la descentralizacin de la ONCCA se produjo en un contexto de atencin poltica puesta particularmente en la
contencin de la inflacin en el rubro alimenticio. As, hemos podido escuchar y leer sobre acuerdos para mantener el precio de los lcteos y
las presiones a los frigorficos
22
y consignatarios
23
de hacienda para que la carne bajara de precio e incluso sobre precios de referencia para
cierto nmero de productos
24
.
Los controles de precios no lograron reflejarse plenamente en las gndolas, y si tuvieron alguna eficiencia, sta se diluy rpidamente
25
. En
respuesta, entre otras medidas, se dispuso la creacin del Registro de Operaciones de Exportacin (ROE), cuya implementacin fue confiada

21
Un organismo (desconcentrado) y un ente (descentralizado) se diferencian bsicamente en que este ltimo, a
diferencia del primero, no est inmerso en una relacin jerrquica sino que cuenta con una personalidad jurdica
diferenciada, lo que lo hace susceptible de adquirir derechos y contraer obligaciones, segn lo establece el art.
30, Cdigo Civil.
22
Ver Clarn del 14.01.06, ps 3 y 4, Clarn del 21.01.06, p 3; Clarn del 08.04.06, ps 4 y 5; Clarn del 06.05.06, p
10.
23
Ver Clarn del 18.03.06, ps. 12 y 13.
24
Clarn del 18.02.2006, p. 3.
25
Clarn del 02.12.2006, p. 18.

14
a la ONCCA, para, en las palabras de la entonces Ministra de Economa, Felisa Micelli, articular la demanda internacional con la demanda
interna, garantizando el abastecimiento a precios compatibles con los bolsillos de los argentinos
26
.
El ROE
27
fue complementado con la Resolucin ONCCA 42/08, denominada Encaje
Productivo Exportador para el ROE de carne vacuna. El establecimiento que desee exportar
debe informar a la ONCCA el tonelaje neto de produccin crnica que tiene en existencia, al
que se le restar el encaje productivo exportador que se establece en un 75% de la
capacidad de almacenamiento de produccin del frigorfico. En consecuencia, la ONCCA
slo autorizar operaciones por el remanente exportable
28
.
As como existe un ROE Rojo, existe tambin un ROE Verde
29
, que es el Registro de
Declaraciones Juradas de Ventas al Exterior de productos agrcolas, que alcanza a las
operaciones realizadas con todos los granos y derivados segn lo estipulado por la Ley
21.453. En el caso del trigo y sus derivados se establece un encaje productivo exportador, a
nivel nacional, que se ajusta mensualmente en funcin del abastecimiento interno
30
. Si el
stock fsico de existencia de granos no es mayor al encaje productivo exportador se considera
que no existe remanente exportable.
Intentando demostrar que las exportaciones son normales, la ONCCA inform que en julio se
pidieron ROE Verdes por 2 millones de toneladas. Esa cantidad es la mitad de lo que muele
en promedio la industria aceitera, y hay que sumar un milln ms de semilla sin procesar, y
otro milln de toneladas de maz. En sntesis, se est operando a un tercio de la capacidad. Se
tratara, a su vez, de operaciones viejas porque hay quienes afirman que no se gestaron
negocios nuevos, Resolucin 543/08
31
mediante. Sucede, en palabras de Huergo, que la
exportacin de granos requiere mucho ms que el arbitrario plazo de 45 das para embarcar
32
.
De hecho, en recientes resoluciones de la ONCCA ya no se habla de asegurar un marco de
transparencia y libre concurrencia para las actividades del sector agropecuario (como rezaba
el Decreto 1343/96 y reiteraba el Decreto 1067/05), tampoco se invoca el contralor del
cumplimiento de las obligaciones por parte de los actores de las cadenas econmicas para una
reactivacin sustentable de la economa. Sencillamente, en algn momento, la ONCCA pas a

26
Clarn del 28.01.08, p. 3.
27
Creado por Resolucin 31/06 del Ministerio de Economa y Produccin.
28
Si un frigorfico posee una capacidad de almacenamiento de 100 toneladas y un stock existente de 90
toneladas, su encaje productivo exportador ser de 75 toneladas y su remanente exportable de 15 toneladas. En el
caso de menudencias y vsceras, la Resolucin 542/08 fija un Encaje Productivo Exportador Diferencial para
varias posiciones arancelarias del 50% de la capacidad de almacenamiento, que separadamente para estos cortes,
declare el titular del establecimiento de produccin crnica bovina.
29
Por Ley N 21.453, su complementaria N 26.351 y los Decretos N 1.177/ 1992 y 654/02, se implement el
registro de las ventas al exterior de productos de origen agrcola mediante un Sistema de Declaraciones Juradas
de Ventas al Exterior. El Decreto N 764/ 08 dispuso que la ONCCA sea el organismo competente para el
registro de declaraciones juradas de ventas al exterior a que se refiere la Ley N 21.453.
30
El encaje productivo exportador se define como el piso o plataforma mnimo del Stock de Existencia Anual
con ajustes mensuales, en funcin del consumo domstico. El remanente exportable es establecido
mensualmente teniendo en cuenta las existencias fsicas de granos y las salidas para elaboracin descontando las
cantidades necesarias para asegurar el abastecimiento del mercado interno, ponderndose un 20% en menos para
prevenir contingencias que pudieren originar futuros faltantes.
31
En la Res. 543/08 se establecen los requisitos a que deben sujetarse los exportadores de granos y/o sus
derivados, que soliciten su inscripcin en el "Registro de Declaraciones Juradas de Ventas al Exterior",
denominado "R.O.E. Verde", al que se refiere la Ley N 21.453. El art. 8 dispone que el "R.O.E. VERDE" tendr
una validez de 45 das para que el exportador oficialice la Destinacin de Exportacin ante la Direccin General
de Aduanas. Dicho plazo comienza a correr a partir del da hbil siguiente a la fecha de la Autorizacin
conferida por la ONCCA.
32
La realidad impone su dinmica, por Hctor Huergo, en Clarn Rural del 02.08.08.

15
tener como obetivo prioritario asegurar el abastecimiento interno y autorizar exportaciones
confiables, como componente central de la ejecucin de las polticas del Estado Nacional
33
.
En ocasiones, en vez de encajes productivos, se dispuso directamente el cierre de las exportaciones. As sucedi a principios de 2006 con las
ventas de ganado en pie y de maz. En el caso de las exportaciones de maz, el cierre del registro obedeci al crecimiento inusual de las
operaciones. Desde el gobierno se sospechaba que los exportadores anotaban operaciones por anticipado con el objetivo de pagar menos
retenciones, ya que tributaban sobre el valor del maz a la fecha de realizar el registro, cubrindose de la suba del precio del cereal en los
meses venideros
34
.
La situacin, similar a la ya acontencida durante la existencia de la JNG, parece repetirse nuevamente. De hecho, en julio de 2008 la ONCCA
emiti una batera de resoluciones que impactaron severamente en el sector exportador de granos, que prcticamente qued paralizado. Lo
que decidi el organismo es dejar sin validez todas las operaciones registradas desde octubre de 2007 cuando, frente a la incertidumbre de
que se incrementaran las retenciones, se produjo una aceleracin de las ventas de soja y maz de la campaa 2007/08.
Recordemos que en esos das circularon fuertes rumores de que el gobierno aumentara los derechos de exportacin, pero se dejaron los
registros abiertos porque no se quera dar certeza sobre esta decisin en plena campaa electoral. As, muchos exportadores declararon ventas
a futuro, una operatoria habitual que en este caso result excepcionalmente favorable porque permiti comprometerse ante el fisco con
retenciones al 27,5% y luego comprar granos ms baratos en el mercado interno, a valores de retenciones al 35% antes de los embarques. En
concreto, para cuando la medida se concret ya se haban vendido 17 millones de toneladas de granos
35
.
La cifra dio lugar a un debate en el Congreso que concluy en la sancin de la llamada Ley Martnez Raimonda (Ley 26.351). Conforme a
esta ley, cuando se produjera un incremento en ms de las alcuotas correspondientes a los derechos de exportacin de productos
agropecuarios en el perodo comprendido entre el registro de la declaracin jurada de venta al exterior y el de la oficializacin de la
correspondiente destinacin de exportacin, los exportadores debern acreditar de modo fehaciente la tenencia o en su caso la adquisicin de
tales productos con anterioridad al aludido incremento. Caso contrario, debern tributar la mayor alcuota en concepto de retenciones.
Las empresas exportadoras, consecuentemente, se movieron en los ltimos meses a sabiendas de que las liquidaciones de retenciones no eran
definitivas. A fines de junio, el titular de la ONCCA, Ricardo Echegaray, dict la Resolucin 1487/08, a travs de la cual estim diferencias
por retenciones mal liquidadas hasta el 9 de noviembre de 2007 por US$ 650 millones. En tanto, con la Resolucin 1898/08, por las
operaciones realizadas hasta el 11 de marzo de 2008, la diferencia se estir hasta los US$ 1.700 millones
36
.
Las primeras respuestas de los exportadores a la Resolucin 1898 de la ONCCA haban sido cautas. Sin embargo, al conocerse las
estimaciones antes referidas, la Cmara de la Industria Aceitera de la Repblica Argentina y el Centro de Exportadores de Cereales
emitieron un comunicado planteando dos posiciones bsicas. Por un lado, remarc que las liquidaciones no se corresponden con la realidad
de las compras, adquisiciones y tenencias declaradas por las empresas al momento de los cambios de los derechos de exportacin (9 de
noviembre y 11 de marzo). A su vez, rechazaron enrgicamente que lo realizado por las empresas implicara evasin o elusin alguna.
Como para no demorarnos en casos particulares, digamos hasta ac que los objetivos de la ONCCA, desde asegurar la transparencia en el
mercado agropecuario, velar por la observancia de las obligaciones fiscales y garantizar el adecuado abastecimiento del mercado interno, se
justifican en s mismos. Asimismo, siendo la ONCCA un mero organismo de ejecucin de las polticas emanadas de la Secretara de
Agricultura, son pocos los cuestionamientos que pueden realizrsele (al margen, por ejemplo, de las reiteradas demoras en la imputacin de
compensaciones). Ms bien, pareciera que ciertos planteos exceden su rbita de competencia y responden a la ausencia de un plan productivo
nacional y a las consecuencias de medidas aisladas, cuyos vacos slo pueden ser cubiertos en forma parcial por pagos compensatorios.

CONCLUSIONES
Desde el 2001, los precios de los alimentos han ingresado en una espiral ascendente
37
. No existe una causa nica; confluyen a ello el cambio
climtico, la demanda de China e India, el aumento incesante del costo del petrleo, alimentado por el crecimiento de economas emergentes
y la crisis blica, y el fenmeno de los biocombustibles, entre otros
38
. Este esquema de crisis internacional no deja a salvo a la Argentina, sin
importar que sea un pas que est en condiciones potenciales de alimentar a una poblacin superior en diez veces o ms a la que hoy posee
39
.
Como seala Baillard, en nuestro pas la crisis se expresa de manera paradojal: Siendo un gran productor agropecuario, tanto sus
particulares como el Estado y la economa en general se benefician de los altos precios internacionales, abriendo un horizonte muy
promisorio para el pas. Pero al mismo tiempo, la presin exportadora, el desmantelamiento de los mecanismos regulatorios operado desde
1975 y la ausencia de instituciones de Estado capaces de mediar entre el inters particular y el general provocan distorsiones inflacionarias y

33
As lo expresan, por ejemplo, la Res. ONCCA 684/08, relativa a informacin sobre la existencia de granos y/u
oleaginosas, y la Res. ONCCA 731/08, concerniente a recepcin de R.O.E. Verde para Trigo Pan
34
Clarn del 18.11.06, p. 28.
35
Suplemento Rural de Clarn, sbado 26.07.08. Una efmera sensacin de triunfo, por Hctor A. Huergo.
36
Exportadores rechazan el reclamo del Gobierno por US$ 1.700 millones, en Clarn del 26.07.08, p. 9.
37
Ver, por ejemplo, Perspectivas de los alimentos, en suplemento Rural de Clarn del 09.02.08.
38
Ver, por ejemplo, Crisis alimentaria: cambiar la brjula antes del estallido, por Marcelo Cantelmi, en Clarn
del sbado 31.05.08, p. 37. Ver tambin La demanda global de granos parece imposible de satisfacer, en el
sumplemento The New Cork Times, del Clarn del 15.03.08; Culpan a los biocombustibles por el aumento del
hambre, en el suplemento The New York Times, del Clarn del 26.04.08; China e India traccionan sobre el
agro y Seguridad y abastecimiento, en suplemento Rural de Clarn del 03.05.08; Biocombustibles: s,
pero, en suplemento Rural del Clarn del 10.03.07.
39
Crisis alimentaria global: el fin de la abundancia?, por Oscar Ral Cardoso; Clarn, sbado 12.04.08, p. 43.

16
conflictos con el sector que podran generar desabastecimiento de bienes de primera necesidad y, a trmino, graves conflictos polticos y
sociales.
40

As, la ONCCA tiene que lidiar con un contexto bastante diferente al que enfrent la JNG, en que el problema tambin se vinculaba a los
precios de las materias primas, pero no por sus altos valores sino porque stos tendan a deprimirse o, porque internacionalmente rentables,
no se trasladaban al productor. A su vez, no podemos desconocer que la JNG dispona de un abanico de funciones ms amplio del que goza
la ONCCA. Quizs, las diferencias en cuanto a facultades y responsabilidades entre la JNG y la ONCCA tambin resida en los objetivos con
que fueron creados estos organismos. Recordemos que, en esencia, la JNG se cre como una forma de defender el precio de la produccin
nacional en contra de la presencia de empresas con fuerte poder en el mercado. Funcion, asimismo, como el organismo encargado de fijar
un precio sostn para los granos con el fin de darle tranquilidad al productor frente a las fluctuaciones del mercado. La finalidad de la
ONCCA, en cambio, fue aggiornada al contexto y sintetizada en la de asegurar el abastecimiento del mercado interno. Lamentablemente, no
obstante, el abastecimiento no garantiza el acceso a los alimentos
41
. En otras palabras, la inflacin resta relevancia a los esfuerzos de la
ONCCA.
Cabe preguntarse sobre los aspectos distributivos del incremento en el precio de las materias prima agrcolas. Sucede que, como en los 90,
los hechos han refutado la denominada teora del derrame, segn la cual el crecimiento tarde o temprano se distribuye eficiente y
equitativamente entre los distintos estratos de la sociedad. Como observa Kicillof (investigador de la UBA, CONICET y del Centro de
Estudios para el Desarrollo Argentino), si el Estado interviene para sostener ciertas ventajas, es lgico que tambin lo haga para mejorar su
distribucin
42
. Sin embargo, en opinin de Buzzi, el reparto de oportunidades era ms justo cuando exista la JNG. Buzzi argumenta que an
con los problemas que suelen afectar a este tipo de organismos, de su utilidad son clara referencia su mantenimiento en pases de
caractersticas agropecuarias parecidas al nuestro, pero con un agro mucho ms prspero, como Australia y Canad.
La agricultura enfrenta nuevos retos que ataen a la seguridad alimentaria. A largo plazo, el
principal desafo residir en incrementar la produccin de alimentos. Esta situacin demanda
acciones polticas en al menos tres reas:
- iniciativas de proteccin social, alimentacin y nutricin amplias;
- inversiones en agricultura, particularmente en ciencia y tecnologa as como en acceso
a los mercados;
- reformas de la poltica comercial (Evans, 2008. Von Braun, 2008).
Frente a todo ello, cabra dedicar espacio a la idea de crear una nueva JNG, u organismo similar, con las adaptaciones que impone una
realidad distinta de la que conviva con la anterior versin, y que tenga una visin holstica de la cadena granaria. En tal sentido, resultan
sumamente pertinentes algunas de las propuestas contenidas en el proyecto presentado en mayo en la Cmara de Diputados de la Nacin, que
propone la creacin de la Junta Nacional de Desarrollo Granario. Este proyecto sugiere como objetivos del organismo:
a) promover el desarrollo econmico, social, ambiental y territorialmente sustentable de la
produccin granaria;
b) regular la compraventa de granos, asegurar la transparencia y equidad en las transacciones
comerciales;
c) evitar que se ejerzan monopolios u oligopolios, y controlar que no se produzca ningn
abuso de posicin dominante;
d) promover una equitativa distribucin de la rentabilidad de entre los distintos actores de la
cadena agroalimentaria;
e) proteger a los pequeos y medianos productores y las economas regionales;
f) promover al acceso a la alimentacin del conjunto de los argentinos;
g) garantizar el normal abastecimiento interno de la totalidad de los cereales y oleaginosos,
sus productos y subproductos;
h) promover la industrializacin de los productos agrarios en origen;
i) promover y defender el comercio agroindustrial argentino en el exterior.
Para el cumplimiento de esos objetivos, se prev que la Junta Nacional de Desarrollo Granario
elabore un Plan Estratgico que explicite la poltica a implementar en un horizonte de cinco

40
Baillard, Dominique (Periodista de Radio France Internationale). Estalla el precio de los cereales, en Le
Monde Diplomatique de Mayo 2008, p.4
41
Para la FAO existe seguridad alimentaria cuando todas las personas tienen en todo momento acceso fsico y
econmico a suficientes alimentos inocuos y nutritivos para satisfacer sus necesidades alimenticias y sus
preferencias en cuanto a los alimentos a fin de llevar una vida activa y sana. Asimismo, la FAO expresa que
Cada pas deber adoptar una estrategia en consonancia con sus recursos y capacidades para alcanzar sus
objetivos propios y, al mismo tiempo, cooperar en el plano regional e internacional para dar soluciones
colectivas a los problemas mundiales de la seguridad alimentaria. Declaracin sobre la Seguridad Alimentaria
Mundial y Plan de Accin de la Cumbre Mundial sobre Alimentacin; Roma, 1996.
42
Kicillof, Axel. Urge un plan de desarrollo, en Le Monde Diplomatique de Mayo 2008, p. 7.

17
aos. Asimismo, se confieren a la Junta Nacional de Desarrollo Granario, entre otras, las
siguientes atribuciones:
a) ejercer el comercio de aquellos productos en cuya compraventa deba intervenir en
cumplimiento de sus objetivos;
b) establecer precios mnimos para los distintos cultivos, y garantizar su cumplimiento,
adquiriendo los granos necesarios para ello;
c) intervenir en la provisin de insumos a los productores, debiendo adems promover la
produccin nacional de tales insumos;
d) ser la autoridad de aplicacin del registro de exportaciones establecido por ley 21453;
e) intervenir en todo lo atinente a la comercializacin, almacenamiento, transporte y
embarque de cereales y oleaginosas;
f) promover la instauracin de lneas de crditos para la produccin agraria, y asesorar a las
entidades bancarias oficiales en su establecimiento.
La falta de un plan de desarrollo a largo plazo, consensuado con todos los sectores, es hoy el principal dficit de los argentinos. Ninguna
medida econmica, por buena que sea, es la panacea si se toma aisladamente. Una poltica de desarrollo requiere de un plan integral,
armonizada con un adecuado programa de control de la inflacin, que establezca una direccin colectiva y justifique as las contribuciones de
cada sector para sostenerlo. La Junta Nacional de Desarrollo Granario, integrada por representantes tanto del sector oficial como privado, se
presenta como una alternativa vlida para disear y poner en prctica lo que Hctor Ordnez (2000) predicaba en sus clases de agronegocios:
una visin compartida, una misin colectiva y una meta comn.




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