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Gestin ambiental
hacia la industria
GESTIN AMBIENTAL HACIA LA INDUSTRIA
SECRETARA DEL MEDIO AMBIENTE, RECURSOS NATURALES Y PESCA
SEMARNAP
INSTITUTO NACIONAL DE ECOLOGA
INE
PROCURADURA FEDERAL DE PROTECCIN AL AMBIENTE
PROFEPA
2
Gestin ambiental
hacia la industria
3
Gestin ambiental
hacia la industria
Logros y retos
para el desarrollo sustentable
1995-2000
hacia la
industria
Gestin
ambiental
4
Gestin ambiental
hacia la industria
Primera edicin: septiembre del 2000
DR 2000 Secretaria de Medio Ambiente,
Recursos Naturales y Pesca SEMARNAP
Lateral Perifrico Sur 4209, 14210.
Col. Jardines en la Montaa, Mxico, D.F.
Impreso y hecho en Mxico/Printed in Mexico
Julia Carabias Lillo
Secretaria de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca
Enrique Provencio
Presidente del Instituto Nacional de Ecologa
Arturo Azuela de la Cueva
Procurador Federal de Proteccin al Ambiente
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Gestin ambiental
hacia la industria
PRESENTACIN 7
1. EL CONTEXTO DE LA RELACIN ENTRE INDUSTRIA
Y MEDIO AMBIENTE 9
1.1 Tendencias ambientales internacionales 9
1.2 Tendencias generales del sector industrial en Mxico 12
1.3 Caractersticas del nuevo auge exportador mexicano 15
1.4 Tipologa de la industria mexicana desde la perspectiva ambiental 16
2. EVOLUCIN DE LA GESTIN AMBIENTAL EN MXICO 20
2.1 Etapa inicial de la poltica ambiental hacia la industria 20
2.2 Evolucin de los instrumentos de la gestin ambiental hacia la industria 22
2.2.1 Nuevo esquema de normatividad 24
2.2.2 Regulacin directa hacia la industria 30
Sistema Integrado de Regulacin Directa (SIRG)
Instrumentos centrales del SIRG: Licencia Ambiental nica,
Cdula de Operacin Anual e Instrumentos Voluntarios 32
Instrumentos complementarios: instrumentos econmicos
e instrumentos de informacin 48
2.3 Gestin de Materiales y Residuos Peligrosos 56
2.3.1 Modernizacin de la estrategia de gestin 56
2.3.2 Principales lneas de accin 60
3. CUMPLIMIENTO DE LA NORMATIVIDAD AMBIENTAL 67
3.1 Verificacin industrial 68
3.2 Auditorias Ambientales Voluntarias 77
3.3 Deteccin de riesgos por sitios contaminados
y atencin a emergencias ambientales causadas 78
4. HACIA ADELANTE 81
ANEXO 88
Descentralizacin en materia de instrumentos
de regulacin ambiental directa hacia la industria 88
ndice
6
Gestin ambiental
hacia la industria
7
Gestin ambiental
hacia la industria
Presentacin
Algunos de los aspectos fundamentales del proceso de desarrollo indus-
trial de Mxico se han modificado a lo largo de los ltimos veinte aos,
mismo que se ha intensificado y madurado en el ltimo quinquenio.
En la actualidad, con una nueva estructura industrial caracterizada por
una vocacin exportadora mucho ms patente, Mxico se enfrenta a
patrones de localizacin industrial diferentes, lo que a la vez incide en el
crecimiento y dinmica de las zonas urbanas y regiones del pas. En
trminos generales, la industria se ha convertido en un motor funda-
mental del desarrollo, al registrar en los ltimos cinco aos un creci-
miento superior al crecimiento general de la economa y al ser el sector
que aporta la mayor parte de los recursos externos del pas.
De manera paralela, las concepciones generales de la relacin entre la in-
dustria y el medio ambiente han cambiado significativamente. A pesar
de que la industria constituye un factor determinante en la generacin
de contaminantes y presiones sobre los recursos naturales, adems de
significativos riesgos ambientales y para la salud humana, el cuidado
ambiental se ha constituido en una fuente de motivacin para el mejo-
ramiento del desempeo industrial en general, creando oportunidades
de ahorro y de negocios, a la vez que la imagen ambiental se ha tornado
en una variable importante de competitividad.
8
Gestin ambiental
hacia la industria
Lo anterior ha generado una serie de opciones tecnolgicas y cambios de
actitud de parte de las empresas que, si bien no eliminan su impacto
ambiental, lo estn comenzando a mitigar.
Considerando dichos aspectos de desempeo ambiental de las industrias,
la Secretara de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca al igual
que su Instituto Nacional de Ecologa y la Procuradura Federal de Pro-
teccin al Ambiente, presentan el siguiente documento en el cual se
realiza una valoracin global de la gestin ambiental hacia la industria.
El documento consta de cuatro apartados: en el primero se perfilan las
tendencias internacionales y nacionales del sector industrial desde una
perspectiva ambiental; en el segundo se describen los antecedentes ms
recientes de la gestin ambiental hacia la industria, como referencia b-
sica para ponderar su evolucin durante la presente administracin. Al
final de este apartado se incluye un panorama general de la gestin
ambiental con respecto a los materiales y residuos peligrosos, dada la
importancia que este tema tiene desde la perspectiva de la industria,
mismo que se documenta ms ampliamente en una publicacin espec-
fica del Instituto Nacional de Ecologa.
En el tercer apartado se da cuenta de los logros y avances alcanzados con
el diseo y aplicacin de las polticas e instrumentos orientados a indu-
cir un efectivo cumplimiento de la ley en materia ambiental industrial.
Tambin aqu cabe resaltar que en una publicacin por separado de la
Procuradura Federal de Proteccin al Ambiente, PROFEPA, se docu-
menta a detalle el Programa Nacional de Auditoras Ambientales. Por
ltimo, en el cuarto apartado se perfilan una serie de recomendaciones
de poltica orientadas a la consolidacin de la actual estrategia de ges-
tin ambiental hacia la industria.
9
Gestin ambiental
hacia la industria
Industria y
Medio Ambiente
1.1 TENDENCIAS AMBIENTALES INTERNACIONALES
El volumen fsico de la produccin industrial en el mundo ha crecido ace-
leradamente en las ltimas dcadas, al grado que en la segunda mitad
del siglo XX se han empleado ms recursos naturales en la produccin
de bienes de consumo que en toda la historia anterior de la humanidad.
Esto se ha traducido en una enorme presin sobre los recursos naturales y
ha incrementado significativamente los problemas de contaminacin
local, tanto por los efectos directos de la fabricacin de satisfactores
como por su consumo. Una tendencia de esta magnitud es, sin duda,
1. El Contexto
de la Relacin
10
Gestin ambiental
hacia la industria
insostenible, por lo que han surgido algunas respuestas motivadas por
presiones, tanto econmicas como tecnolgicas, para disminuir la in-
tensidad en el uso de materiales por unidad de producto industrial, a
travs de:
Procesos de miniaturizacin y sustitucin de materiales, y
Bsqueda de mtodos y procesos de produccin que aprovechan en
mayor medida los materiales, por lo que reducen la contaminacin ge-
nerada por unidad de producto industrial.
Esto ha permitido, por ejemplo, que la misma Organizacin de Coope-
racin para el Desarrollo Econmico (OCDE) plantee como factible
producir en el mediano plazo cuatro veces ms valor de producto in-
dustrial con el mismo monto de materiales (Factor 4) y que en el largo
plazo esta proporcin pase a ser diez veces mayor (Factor 10). Esto se
traduce tanto en menor presin sobre el uso de los recursos naturales,
como en una mucho menor intensidad de contaminacin por unidad
de producto.
Los mecanismos para lograr que estas tendencias se concreten son mlti-
ples, y destacan, entre ellos:
un cambio tecnolgico que empieza a tomar en consideracin no slo
los precios de los insumos, sino su potencial de agotamiento;
una tendencia creciente a involucrar variables ambientales dentro de la
administracin de las empresas;
presiones de parte de los consumidores de pases desarrollados, y
cambios en la gestin pblica hacia el sector industrial.
La bsqueda de mayor eficiencia energtica se ha tornado una variable
clave en el desarrollo tecnolgico, ms all de lo que en muchos mo-
mentos parecieran indicar los precios de la energa, aunque esto se
manifiesta con mayor claridad en unas regiones (Europa, Asia) que
en otras. Asimismo, el uso sustentable del agua ha adquirido una
importancia creciente en el diseo y desarrollo de algunos proyectos
industriales.
Los sistemas de administracin ambiental empiezan a constituirse en un
requisito para la competitividad de las empresas particularmente en el
11
Gestin ambiental
hacia la industria
plano internacional tanto por su significado en cuanto a imagen como
porque pueden ser fuente de innovaciones dentro de las empresas que
llevan a compensar el costo de su implantacin y su certificacin.
Hasta hace poco tiempo las variables calidad y precio eran las nicas que
dominaban las decisiones de compra en el mercado mundial; hoy tam-
bin las presiones de los consumidores de los pases ms desarrollados
llevan a que el mercado premie a las empresas que manifiestan mejor
desempeo ambiental, tanto en el qu producen como en el cmo lo
producen, propiciando que los efectos ambientales que genera la pro-
duccin de los bienes de consumo sean una variable importante dentro
de las decisiones de consumo.
Las polticas ambientales hacia el sector industrial han reforzado las ten-
dencias a un cambio tecnolgico que limite de manera creciente los
impactos ambientales y que transfiera la contaminacin que se genera
hacia estados fsicos en que representan un menor riesgo ambiental y de
salud pblica. Estas presiones, enfocadas eminentemente hacia los pun-
tos de emisin de contaminantes, han llevado a cambios en los proce-
sos productivos cada vez ms profundos, buscando tanto el ahorro como
la sustitucin de insumos.
Las consideraciones de ndole ambiental empiezan a adquirir cierto rango
entre los factores que modelan el comercio mundial de productos in-
dustriales y su influencia es cada vez mayor en decisiones de localiza-
cin de plantas y de mtodos de produccin.
Estas tendencias, que se transmiten con gran intensidad a travs de los
flujos comerciales y la inversin extranjera directa, se manifiestan con
mucha mayor claridad en empresas grandes con predominio en algn
sector del mercado mundial. Slo paulatinamente, a travs de un efec-
to en cascada, su impacto se hace patente en empresas de menor ta-
mao en las economas ms desarrolladas y en economas de pases
en transicin.
No obstante muchos matices, resulta cada vez ms evidente que existe
una clara tendencia a considerar el cuidado del medio ambiente como
un prerrequisito para que una empresa tenga posibilidades de xito en
el mercado mundial. La mitigacin de los impactos ambientales propios
del sector industrial tambin se manifiesta como una fuente creciente
de ahorros y de oportunidades de negocios, y la imagen ambiental de
las plantas cobra una importancia creciente.
12
Gestin ambiental
hacia la industria
1.2 TENDENCIAS GENERALES DEL SECTOR INDUSTRIAL EN MXICO
La industria en nuestro pas se despleg territorialmente con escasa aten-
cin a las limitaciones naturales en materia de recursos; su ubicacin
ha atendido histricamente ms que nada a la disposicin de mano de
obra y acceso a mercados. Este patrn ha tenido el efecto de exacer-
bar presiones sobre algunos recursos naturales, en particular sobre el
agua y, en lugares ms especficos, sobre los recursos maderables y del
subsuelo.
El crecimiento industrial se ha constituido en un motor fundamental del
desarrollo de nuestro pas. Ha sido en gran medida el impulsor del
proceso de urbanizacin, ha favorecido el surgimiento de un sector de
servicios que ha consolidado a las metrpolis y ciudades medias y de
l depende gran parte del crecimiento econmico y el bienestar de la
poblacin.
Desde la dcada de los aos 40, en una economa cerrada y bajo la estra-
tegia de sustitucin de importaciones, el despegue industrial en Mxico
favoreci la concentracin territorial de la planta industrial. Dicho des-
pegue fue sostenido, principalmente, por la siderurgia, los productos
metlicos y qumicos, los alimentos, bebidas y tabaco, los textiles, ropa
y calzado. Para 1970, el 32% de las manufacturas se producan en el
Distrito Federal, el 17.5% en el estado de Mxico, el 9.5% en Nuevo
Len y el 6.5% en Jalisco.
El perodo de mayor dinamismo industrializador y, en general, de la eco-
noma mexicana, fue el de los aos 60s. El crecimiento industrial fue de
un 8.7% anual promedio, mayor al 6.9% alcanzado en los aos 40s. La
mayor expansin se dio en las ramas de productos metlicos y elctri-
cos, vehculos y sus accesorios, qumica, refinacin de metales y mate-
riales no metlicos.
La reestructuracin productiva de finales del perodo sustitutivo de im-
portaciones hizo que cambiara el panorama en cuanto a las ramas ms
contaminantes y riesgosas. En general, la produccin elctrica, qumi-
ca y la de derivados del petrleo se colocaron como las ms dinmi-
cas. A ello se sum la produccin de fibras sintticas, resinas,
fertilizantes, plsticos, pinturas, pigmentos y gases industriales. Algo
similar sucedi con el papel, el hule, la metalmecnica, el cemento y la
produccin de maquinaria.
13
Gestin ambiental
hacia la industria
Posteriormente, como resultado del ajuste estructural aplicado a princi-
pios de los aos 80, la industria fue de los sectores de la economa que
recibi mayores impactos; solo experimentaron un auge las empresas
que se reorientaron en el corto plazo hacia las exportaciones (esto inclu-
so en los aos de la crisis ms intensa). As, el cambio ms significativo
en los ltimos quince aos ha sido el auge exportador de las manufactu-
ras y el crecimiento acelerado de la industria maquiladora.
A partir de entonces la estructura industrial muestra una vocacin expor-
tadora mucho ms fuerte que acarrea consigo patrones de localizacin
diferentes, lo que a la vez incide en el crecimiento de las zonas urbanas
y regiones del pas. Algunas zonas urbano-industriales se encuentran en
un claro proceso de consolidacin (tres en la frontera norte, una zona
muy amplia en la regin centro-occidente del pas y una ms en el su-
reste), aunque las de mayor dinamismo son las fronterizas.
Centros industriales
principales en proceso
de reestructuracin
Centros industriales de
dinamismo reciente
Centros que pueden acelerar su
crecimiento industrial
Fuente: Estrategia Regional Nacional para el
Desarrollo, Informe Final SEMARNAP, 1997.
Centros con potencial de crecimiento
industrial
Zonas urbano-industriales en
proceso de consolidacin
Principales centros industriales de Mxico
14
Gestin ambiental
hacia la industria
Esta nueva dinmica industrial est contribuyendo, a modificar el actual
patrn de localizacin territorial de la poblacin. El crecimiento en las
reas metropolitanas sigue siendo importante, pero menor que el de
los asentamientos humanos asociados al establecimiento de empresas
en las ciudades fronterizas, el centro del pas y en puntos de las zonas
costeras.
Todo esto indica una tendencia que cambiar, a largo plazo, la distribu-
cin espacial de las actividades econmicas y de la poblacin del pas.
En trminos proporcionales an no se perciben del todo los efectos de
estas dinmicas, pero en algunas zonas, por ejemplo en el Valle de Mxi-
co, la desconcentracin industrial ya parece ser un hecho en vas de
consolidacin.
Esta diferenciacin tambin tiene una expresin por ramas industriales, lo
que es en parte producto de la forma de insercin de las diferentes ra-
mas en la economa nacional y en la economa mundial.
Principales zonas manufactureras, maquiladoras y de exportacin
Principales Zonas
Manufactureras
PIB Manufacturero por ciudades
ZMV Mxico 33.7%
ZM Monterrey 9.1%
ZM Guadalajara 4.3%
47.1%
ms de 1 a 2.5%
ms de 0.5 a 1%
centro exportador
centro maquilador
Son 28 ciudades que representan casi el 72% del total del PIB manufacturero del pas, en 1990.
Fuente: Estrategia Regional Nacional para el Desarrollo, Informe Final, Semarnap, 1998.
15
Gestin ambiental
hacia la industria
1.3 CARACTERSTICAS DEL NUEVO AUGE EXPORTADOR MEXICANO
A partir de 1996, el sector industrial del pas viene registrando un dinamis-
mo superior al mostrado por la economa en su conjunto y es el sector
que aporta la mayor parte de los recursos externos.
En particular, el sector manufacturero ha incrementado su impacto en el
crecimiento del PIB total, y en 1999 particip con ms de una cuarta
parte del incremento del producto. De 1995 a 1999 la industria manu-
facturera alcanz un crecimiento acumulado de 29.4 por ciento en tr-
minos reales, mayor al de la produccin total y del sector industrial, de
14.4 y 22.3 por ciento, respectivamente, en el periodo sealado.
La expansin econmica se sustent en la recuperacin del mercado inter-
no y en el dinamismo de la actividad exportadora. Las exportaciones
totales medidas en dlares, que en 1999 incorporaron 89.5 por ciento
de productos manufacturados, 6.7 puntos porcentuales ms que en 1994,
crecieron 124 por ciento en dicho periodo, en tanto que las de manufac-
turas lo hicieron en 142.2 por ciento
1
.
Este crecimiento se basa en buena medida, en una multiplicacin de em-
presas: de acuerdo a los ltimos Censos Econmicos
2
, las unidades eco-
nmicas aumentaron en 24.6% entre 1993 a 1998, registrndose poco
ms de 3 millones.
Analizando las unidades econmicas por entidad federativa tenemos que
el Distrito Federal pierde importancia relativa, ya que en 1993 contaba
con el 14% del total de unidades en el pas y en 1998 baj al 12%.
En relacin al incremento de 24.6% en las unidades econmicas a nivel
nacional, los estados que mostraron mayor crecimiento fueron el esta-
do de Mxico con un incremento de 40%, Jalisco con 28%, Veracruz
con 23% y Nuevo Len con el 17%. Cabe destacar que otras entidades
con menor peso nacional registraron crecimientos importantes como
Guanajuato, Baja California y Puebla, las cuales incrementaron sus uni-
dades en 30%, 23% y 24%, respectivamente.
En el mismo periodo, el personal ocupado en la industria creci 27%,
siendo tambin los sectores de servicios y manufacturas los que presen-
tan un mayor dinamismo. El crecimiento experimentado por la indus-
tria de la transformacin una vez superada la emergencia econmica de
1995, permiti que a mediados de 1996 se recuperara la totalidad de los
empleos perdidos en estas actividades en el ao precedente, mantenien-
1 Poder Ejecutivo Federal.
Informe de Gobierno. 1 de
septiembre del 2000.
2 Reportados por INEGI
en su publicacin
Resultados Oportunos, 1999.
16
Gestin ambiental
hacia la industria
do en lo sucesivo una importante generacin de empleos. En algunas
ramas industriales, como es el caso de la industria de la confeccin y de
equipo electrnico, el tamao promedio de los establecimientos tiende
a crecer. Sin embargo, el perfil de la industria mexicana no ha cambiado:
los pequeos establecimientos industriales de menos de 15 trabajado-
res representan el 92.8%; y en el otro extremo, las grandes empresas
con ms de 250 trabajadores no llegan al 0.8% de establecimientos,
pero suman el 46% del personal ocupado en las manufacturas.
1.4 TIPOLOGA DE LA INDUSTRIA MEXICANA
DESDE LA PERSPECTIVA AMBIENTAL
Las tendencias industriales internacionales han influido en alguna medida
en la estructura industrial mexicana, su efecto es ms claro en las em-
presas grandes y medianas que tienen por lo regular una fuerte vincula-
cin con el mercado mundial y estas tendencias se van debilitando a
medida que el tamao de empresa decrece, por ser empresas orientadas
a la fabricacin de bienes intermedios o que carecen de acceso al crdito
y a recursos de inversin.
An cuando es cada vez mayor la cantidad de empresas que adquieren con-
ciencia de que el cuidado del medio ambiente no es un lujo, sino una
fuente de competitividad y ahorro, tanto la estructura financiera mexica-
na como la necesidad de afrontar otras necesidades ms inmediatas inhi-
ben que muchas de las soluciones ambientales sean llevadas a cabo.
Con fines estrictamente ilustrativos, podramos plantear una tipologa de
empresas mexicanas de acuerdo a su preocupacin ambiental con dos
grandes ejes analticos, que son por una parte la intensidad de sus vncu-
los con el mercado mundial y las exigencias ambientales que ste les plantea
y por otra, su capacidad econmica y financiera. As tenemos que hay:
Un segmento de empresas, en general transnacionales o altamente ex-
portadoras, que tienen una alta preocupacin por innovar procesos y
buscar cumplir con su responsabilidad ambiental ms all incluso de lo
que la normatividad les exige;
Un segundo segmento, en general de grandes empresas orientadas al
mercado interno, que busca aprovechar las oportunidades de ahorro y
negocios que les plantea el cuidado ambiental;
17
Gestin ambiental
hacia la industria
Un tercer segmento de empresas generalmente medianas y altamente
exportadoras, que busca tener un desempeo ambiental que no merme
su competitividad internacional, pero frecuentemente enfrentan proble-
mas de ndole financiera;
Un cuarto segmento de empresas, tanto grandes como medianas, en
general orientadas al mercado interno o a bienes bsicos, que recono-
cen oportunidades de ahorro y eficiencia a travs de inversiones que
conllevan mejora ambiental, pero tambin frecuentemente no tienen
condiciones de acceso a recursos para hacerlo;
Y un quinto segmento que carece de inters o de recursos, que funda-
mentalmente est integrado por pequeas y microempresas, aunque no
faltan empresas grandes o medianas. Las empresas de este ltimo seg-
mento representan la mayora de las empresas del pas, al menos en
nmero, aunque cabe destacar que este comportamiento no es genera-
lizable a todas las pequeas y microempresas ya que en muchos casos
se presenta un comportamiento ambiental bastante positivo.
Esta tipologa debe tomarse con reservas, porque sus criterios de estratifi-
cacin son rgidos y no permiten expresar los comportamientos am-
bientales positivos que reportan varios segmentos de empresas medianas
y an pequeas (ver recuadro). Ms adelante, en el apartado sobre cum-
plimiento de la normatividad se presentan indicadores que dan cuenta
de este comportamiento positivo.
El Banco Mundial apoy un proyecto en Guadalajara, Mxico, que deba
probar si las empresas pequeas y medianas (SMEs) podran adoptar de
manera exitosa sistemas de gestin ambiental. Once empresas grandes, muchas
de ellas multinacionales, aceptaron brindar asistencia a 22 proveedores pequeos
y medianos, quienes estaban interesados en mejorar su rendimiento ambiental.
El proyecto, que incluy al sector privado, instituciones acadmicas locales, al
Gobierno Mexicano y al Banco Mundial, implic varios ciclos de dos meses de
capacitacin intensiva, sesiones de ejecucin y revisin. En el trmino de un ao,
en una escala de 20 puntos, los puntajes subieron de cero a alrededor de 16 puntos
para la planificacin ambiental y 11 puntos para la ejecucin de Sistemas de
Ordenacin Ambiental (EMS). Alrededor del 80% de las plantas reportaron una
menor contaminacin, y alrededor del 50% reportaron un mejor cumplimiento y
manejo de desechos. Muchas tambin informaron mejores ambientes de trabajo,
uso ms eficaz de materiales y un mejor rendimiento econmico en general.
gestin
ambiental
Fomentando
una mejor
18
Gestin ambiental
hacia la industria
Adicionalmente habra que enfatizar, que las tendencias de distribucin
espacial pueden modificar el impacto ambiental que actualmente tiene
la actividad industrial en ciertas ciudades y regiones.
Esto es, el impacto ambiental que las empresas tienen sobre el medio
ambiente y los recursos naturales ha sido considerable, no tan slo
como resultado del crecimiento de la produccin, sino tambin gra-
cias a que dicho crecimiento se concentr en sectores de alto impacto
ambiental.
Aunque existe un inventario exhaustivo de contaminantes totales genera-
dos por el sector industrial, se ha procurado estimar la importancia de
las diferentes industrias a travs de mtodos indirectos. Destacan entre
los giros industriales que ms afectan el ambiente la petroqumica bsi-
ca, la qumica y las industrias metlicas, que en total pueden representar
ms de la mitad de la contaminacin generada por el sector.
Dada la desigual distribucin geogrfica de la industria y la dispar presen-
cia de tipos de industrias en cada regin, sus efectos ambientales difie-
ren sustantivamente.
Podemos distinguir estados con una alta intensidad de generacin de con-
taminantes en relacin a su producto, como parece ser el caso de Chia-
pas, Guanajuato, Quertaro, Tabasco, Tamaulipas, Tlaxcala y Veracruz.
Otros estados, en cambio, a pesar de su alta concentracin de indus-
trias, presentan una baja intensidad de contaminacin por unidad de
producto industrial, como es el caso de los estados de Mxico, Puebla,
Jalisco, Nuevo Len y el Distrito Federal. Esto indicara que la industria
de las principales zonas metropolitanas del pas es, por unidad de pro-
ducto, considerablemente ms limpia que su equivalente en muchos
otros estados y regiones. Cabe sealar que el anlisis anterior no consi-
dera la existencia de equipo de control, sino las caractersticas tecnol-
gicas de los procesos industriales analizados, si bien una parte importante
de las industrias de mayor tamao han incorporado equipos de control
atmosfrico y de tratamiento de aguas residuales, lo que hace disminuir
sensiblemente su aportacin medida indirectamente.
Por otra parte habra que sealar que nfasis exportador y las carencias
histricas de infraestructura de transporte han llevado a que algunas
zonas con clara vocacin industrial, en particular el sureste, no se desa-
rrollen a la velocidad que podran, a pesar de enfrentar menos limitantes
de ndole natural que las que s han crecido de manera acelerada.
19
Gestin ambiental
hacia la industria
Estas tendencias de cambio en la distribucin espacial deben analizarse a
detalle por tipo de industria para orientar las inversiones en infraestruc-
tura ambiental.
El perfil de los tamaos de empresa ha significado un reto enorme para el
diseo de polticas ambientales. Tambin la poltica ambiental tiene que
considerar que un escenario de mayores vinculaciones con el sector ex-
terno tendra como consecuencias no slo mayor dinamismo de la eco-
noma, sino tambin una mayor relevancia de los sectores productores
de bienes comerciables, en especial de bienes manufacturados que -
segn estudios prospectivos recientes- podran llegar a representar ms
del 30% del PIB hacia finales de la prxima dcada, en comparacin con
el 24% registrado en la actualidad
3
.
Entre las ramas industriales que registran las tendencias ms altas se en-
cuentran las que representan mayores tensiones para el ambiente, entre
ellas, las industrias del papel, plstico, automotrz, cementera, textiles,
pinturas y tintas.
En resumen, las tendencias internacionales y nacionales de la industria
desde una perspectiva ambiental definen retos y oportunidades para
una gestin ambiental moderna. En los siguientes apartados, se da cuenta
de la acelerada evolucin que se ha alcanzado en los instrumentos y en
los mismos enfoques de la gestin ambiental hacia la industria.
Zonas urbanas generadoras
de mayor contaminacin
industrial
Afectacin menor a
una de los medios
Afectacin mayor a dos
o ms de los medios
Afectacin crtica a por
lo menos un medio
Afectacin al aire, agua y suelos
Fuente: AMBIO, 1995
3 Mxico. Escenarios
econmicos de largo
plazo y efectos sobre la
utilizacin de recursos
naturales. Reporte Final.
Hernndez Laos Enrique
y Toledo Ocampo
Alejandro, Semarnap-
Pnud, 1998.
20
Gestin ambiental
hacia la industria
Ambiental
en Mxico
2. Evolucin
de la Gestin
2.1 ETAPA INICIAL DE LA POLTICA AMBIENTAL
HACIA LA INDUSTRIA
La primera fase de la poltica ambiental hacia la industria en Mxico, como
en casi todo el mundo, se orient hacia las causas ms aparentes de la
contaminacin industrial, tomndose acciones consideradas como de
emergencia. Es as como a principios de los aos setenta se empezaron a
tomar medidas para combatir la contaminacin, pero dentro de un marco
de sobre-dimensionamiento de los pasivos ambientales de la industria y
buscando una solucin inmediata a los problemas ambientales.
21
Gestin ambiental
hacia la industria
El marco regulatorio estaba centrado eminentemente en el uso de instru-
mentos normativos y de regulacin directa que atendan los problemas
de contaminacin ocasionados por la industria a los distintos medios (agua,
suelos y atmsfera), de forma separada entre s. Consecuentemente, sin
ningn orden especfico y atendiendo a situaciones casusticas, se fueron
desarrollando esquemas y mecanismos de regulacin ambiental orienta-
dos a atender problemas particulares, como los siguientes:
La regulacin de descargas de aguas residuales con base en el tratamien-
to primario de los vertimientos de todas las industrias,
Las emisiones atmosfricas de la industria con base en el comando
y control,
Y el esquema para la emisin de sustancias txicas al medio ambiente,
y otro esquema de atencin enfocado a las actividades de alto riesgo.
Cada uno de estos esquemas de regulacin fue avanzando de acuerdo a
sus prioridades particulares, a la disponibilidad tecnolgica y al costo
individual asociado a las medidas, lo que ocasion que los diferentes
ejes de la regulacin avanzaran de manera anrquica, aplicando solucio-
nes tecnolgicas comunes a cada grupo de empresas sin tomar en cuen-
ta los efectos diferenciales de las emisiones de contaminantes sobre cada
ecosistema en particular.
Debido a ello se gener una situacin en la cual se fueron estableciendo, a
travs de Normas Tcnicas Ecolgicas y luego Normas Oficiales Mexi-
canas, lmites mximos de emisin de contaminantes a cada medio (agua,
suelos o aire) y proceso especfico, a la vez que se fueron imponiendo
restricciones a la operacin de cada empresa en particular, atendiendo a
la disponibilidad de tecnologas de control.
Uno de los principales problemas asociados a esta forma particular de
abordar los problemas ambientales consiste en que se enfatiza la aten-
cin de los problemas aparentes y no sus causas reales. Al no atacarse
las causas, sino los sntomas, por una parte se implantaron soluciones
de control al final del tubo y por otra se haca incurrir a la industria en
costos cada vez mayores cuando intentaba involucrarse en la solucin
de algn problema ambiental, en lugar de potenciar la utilizacin de
medidas con las que, tanto la sociedad, como la industria obtuvieran
mayores beneficios.
22
Gestin ambiental
hacia la industria
Gradualmente se lleg a un punto en el cual insistir en las medidas correc-
tivas de comando-control y en las soluciones al final del tubo, resultaba
cada vez ms costoso y a la vez menos efectivo, lo que empuj el desa-
rrollo de nuevos enfoques en torno a la prevencin de la contaminacin
industrial.
2.2 EVOLUCIN DE LOS INSTRUMENTOS
DE LA GESTIN AMBIENTAL HACIA LA INDUSTRIAL
La poltica ambiental hacia la industria planteada por la Semarnap a travs
del Instituto Nacional de Ecologa viene cambiando en forma significa-
tiva a partir de 1995, buscndose el desarrollo de nuevos instrumentos
que orienten las decisiones de inversin de las empresas hacia medidas
preventivas antes de medidas correctivas, que atiendan los efectos am-
bientales en forma diferenciada sobre cada ecosistema, y en esa medida
atiendan el inters pblico sin lesionar innecesariamente intereses pri-
vados, muy en el espritu de los planteamientos de la Cumbre de Ro.
A diferencia del enfoque anterior, un enfoque de prevencin de la conta-
minacin y de atencin a los efectos diferenciales sobre los ecosistemas,
ataca de manera mucho ms eficiente las causas de la contaminacin y
pasa forzosamente por una bsqueda que permite evitar la generacin
de contaminantes en s y la transferencia de los mismos de un medio
(sea agua, suelos o aire) a otro, a la vez que en muchas ocasiones lleva a
soluciones tecnolgicamente factibles que redundan en un beneficio
social y en una mayor rentabilidad de las empresas.
El uso de instrumentos nicamente coercitivos est siendo replanteado y
stos se han venido complementando con otros instrumentos de ges-
tin ambiental, hacindose un uso creciente de instrumentos volunta-
rios, procurando el uso de instrumentos econmicos, de informacin y
una creciente participacin social.
La modernizacin del esquema regulatorio descansa, por un lado, en la
modernizacin del tipo y del enfoque de la normatividad ambiental y,
por el otro, en un nuevo esquema de regulacin directa centrado en el
desarrollo de un Sistema Integrado de Regulacin y Gestin Ambiental
de la Industria (SIRG), cuyos componentes se abordan ms adelante.
Cabe resaltar por otra parte que uno de los cambios institucionales ms
importantes en lo que a poltica ambiental industrial se refiere, tiene que
23
Gestin ambiental
hacia la industria
El nuevo enfoque que encierra los instrumentos contemplados en el SIRG est
en total interaccin con el proceso de mejora regulatoria impulsado desde el
gobierno federal cuyo objetivo principal es crear y mantener un marco
regulatorio transparente y eficiente que transforme a Mxico en un pas ms
atractivo para el crecimiento de las empresas existentes y el establecimiento de
nuevas empresas. Al eliminar obstculos y costos innecesarios impuestos por
una normatividad federal anacrnica o inadecuada y al disear
normatividad, servicios gubernamentales o promocionales efectivos, la mejora
regulatoria propicia la competitividad de las empresas, alienta la inversin
productiva y permite la creacin de ms y mejores empleos.
La SEMARNAP, el Instituto Nacional de Ecologa (INE) y la Procuradura
Federal de Proteccin al Ambiente, participan en este esfuerzo de
desregulacin y simplificacin administrativa buscando llenar vacos legales,
modernizar los instrumentos regulatorios y simplificar los trmites a los que
est sujeto el sector empresarial, en temas y asuntos relacionados con la
proteccin del medio ambiente.
As el programa de mejora regulatoria que en el Instituto Nacional de
Ecologa se ha impulsado, busca alcanzar los siguientes objetivos:
Incrementar la eficiencia del sistema regulatorio ambiental, ampliando sus
alcances, oportunidades y minimizando sus costos sociales.
Disear y promover nuevos mecanismos de regulacin que amplen los
horizontes de gestin gubernamental y de participacin de la sociedad.
Establecer un horizonte de certidumbre y de reglas claras que brinde
seguridad a la inversin, promueva decisiones a largo plazo en favor de la
proteccin ambiental y suprima elementos de discrecionalidad.
Generar una atmsfera de confianza y cooperacin entre la autoridad
ambiental y el sector privado, buscando convergencia y estrategias comunes.
Eliminar aquellas regulaciones que no representan un beneficio para la
proteccin del medio ambiente.
ver con la estrecha vinculacin que existe actualmente entre las reas de
regulacin y normatividad con las de vigilancia y cumplimiento.
El que formen parte de una misma estructura administrativa, normadores
y verificadores, ha permitido una retroalimentacin mutua en beneficio
de una revisin de la normatividad que tenga en cuenta los problemas
de su aplicacin y de una fiscalizacin de la misma que se ajuste a los
propsitos asumidos al establecerla. En efecto, la elaboracin de la nor-
Mejora
Regulatoria
Programa
de
24
Gestin ambiental
hacia la industria
matividad debe anticipar y tomar en cuenta no slo los problemas rela-
cionados con su cumplimiento sino tambin aquellos derivados de la
fiscalizacin de dicho cumplimiento.
Lo anterior se ha convertido en una condicin con la cual se ha empezado
a lograr garantizar un buen diseo de polticas pblicas en este mbito y
en un factor facilitador del mejor cumplimiento de los objetivos de la
poltica ambiental.
2.2.1 Nuevo esquema de normatividad
En el plano del perfeccionamiento de instrumentos de poltica ambiental
se han modificado de manera sustantiva, tanto el tipo, como el enfoque
de normalizacin.
Las Normas Oficiales Mexicanas en materia ambiental tienen su origen en
las normas tcnicas ecolgicas y su desarrollo ha sido consecuencia, por
un lado, de la evolucin que ha tenido la normalizacin a nivel nacional
y, por el otro, de los cambios experimentados en la forma de abordar los
problemas ambientales.
En principio ya la Ley Federal de Proteccin al Ambiente (1982) haca refe-
rencia a la expedicin de normas tcnicas bsicamente orientadas a pre-
venir y controlar los problemas de salud derivados de la contaminacin
ambiental, siendo la Secretara de Salubridad y Asistencia la entidad en-
cargada de su expedicin. Como producto de la promulgacin de esta
Ley slo se expidi un nuevo Reglamento para Prevenir y Controlar la
Contaminacin Originada por la Emisin de Ruido y siguieron vigentes
los de Prevencin y Control de la Contaminacin Atmosfrica por la
Emisin de Humos y Polvos y el de Prevencin y Control de la Conta-
minacin de las Aguas, los cuales contienen entre sus disposiciones los
lmites permisibles de contaminacin.
No es sino hasta 1988, con la expedicin de la Ley General del Equilibrio
Ecolgico y la Proteccin al Ambiente, que se define como asunto de
alcance general en la nacin o de inters de la Federacin, la expedicin
de Normas Tcnicas Ecolgicas (NTE) y se las define como instrumento
de la poltica ecolgica que tienen por objeto establecer el conjunto de
reglas cientficas o tecnolgicas que establecen requisitos, especificaciones, condicio-
nes, procedimientos, parmetros y lmites permisibles que deben observarse en el
desarrollo de actividades o uso y destino de bienes que puedan causar desequilibrio
25
Gestin ambiental
hacia la industria
ecolgico o dao al ambiente y, adems que uniformen principios, criterios, polti-
cas y estrategias ... .
A partir de este ao, la entonces Secretara de Desarrollo Urbano y Ecolo-
ga, SEDUE, se dio a la tarea de expedir dichas Normas Tcnicas Ecol-
gicas. Durante el periodo de 1988 a 1991 se publicaron en el Diario
Oficial de la Federacin 58 Normas Tcnicas Ecolgicas: 33 en materia
de aguas residuales, 18 relacionadas con atmsfera y monitoreo; y, 7
relativas a residuos peligrosos. Las normas expedidas durante este pe-
riodo estuvieron dirigidas a las actividades del sector industrial ms con-
taminante y se basaron en regulaciones internacionales, principalmente
de los Estados Unidos de Amrica. De hecho, muchas de las normas
tcnicas fueron traducciones del Cdigo Federal de Regulaciones de la
Agencia para la Proteccin Ambiental. Ello origin que el enfoque nor-
mativo estuviera orientado hacia el control de final de tubo, tomando
como base la mejor tecnologa de control disponible y en consecuencia a la
elaboracin de normatividad especfica para cada proceso productivo.
A partir de 1992, con las modificaciones de la Ley Federal sobre Metrolo-
ga y Normalizacin estas normas empezaron a denominarse Normas
Oficiales Mexicanas. La reforma de este ao a dicha ley reviste particu-
lar importancia ya que no slo unifica la denominacin de las regulacio-
nes tcnicas de todas las dependencias de la Administracin Pblica
Federal sino que le otorga facultades a las Dependencias para expedir
Normas Oficiales Mexicanas, reservada hasta entonces solamente a la
Secretara de Comercio y Fomento Industrial (SECOFI).
Posteriormente, la creacin de la Secretara de Medio Ambiente, Recursos
Naturales y Pesca, la incorporacin del concepto de desarrollo susten-
table tanto en la poltica ambiental como en el marco legal, la agudiza-
cin de algunos problemas de contaminacin y el surgimiento de temas
emergentes, as como la proliferacin de esquemas de autorregulacin
ambiental a nivel internacional, imprimieron un nuevo impulso a la
normalizacin ambiental que condujo a la revisin de los esquemas
adoptados hasta entonces. De esta revisin se concluye la necesidad de
reforzar el enfoque preventivo de la normalizacin optando por una
regulacin centrada en objetivos ms que en los medios para alcanzar-
los, y de promover cambios en el diseo de los procesos.
En ese sentido, se ha transformado de manera significativa el sistema de
normalizacin impulsando la vinculacin de ste con otros instrumen-
26
Gestin ambiental
hacia la industria
tos de regulacin directa e instrumentos econmicos y se ha hecho uso
de la informacin y de la promocin de la participacin social. Los pro-
cesos de normalizacin en materia ambiental se han hecho cada vez
ms participativos y abiertos, lo que ha llevado a que muchas normas
tarden ms en elaborarse, pero a la vez ha garantizado tanto un mejor
sustento tcnico como una mayor legitimidad social.
Si bien de manera desigual segn el medio a normalizar (agua, suelo o atms-
fera), se ha avanzado hacia normas que establecen condiciones idnticas
para todos los agentes regulados en lugar de atender a sus particularidades
tecnolgicas y a establecer diferencias en los lmites en funcin de las carac-
tersticas de los medios receptores de la contaminacin.
Este enfoque, radicalmente diferente al basado en la mejor tecnologa de
control disponible y econmicamente factible, hace que las emisiones
contaminantes de las industrias tengan necesidad de mayor control si
son ms dainas al medio ambiente y de esa manera hace patente el
impacto diferencial de las emisiones de cada empresa haciendo mayo-
res los costos de control asociados para quien ms contamina, lo que no
ocurre cuando se impone tecnologa de control.
Asimismo, se propicia que en las nuevas inversiones los impactos ambien-
tales diferenciales puedan convertirse en un factor de localizacin indus-
trial ms adecuada, ya que si un proceso afecta ms a un ecosistema frgil,
las necesidades de tecnologa de control y los costos de control de sus
emisiones contaminantes sern mayores que en otro donde su efecto es
menos grave, por lo que se tendr una razn para buscar una localizacin
tanto ambiental como econmicamente ms favorable.
Por otro lado, se ha procurado dar tiempos diferenciales de cumplimiento
para permitir que las soluciones tecnolgicas sean lo ms variadas posi-
bles e incluyan la posibilidad de adecuar procesos y modernizarlos en
lugar de tener que optar necesariamente por tecnologa de control, que
es igualmente eficaz pero ms costosa. No obstante lo anterior, en aque-
llos casos crticos en que hay riesgo de una afectacin severa a la salud
humana o al ambiente, se ha procurado que la solucin sea lo ms efi-
caz y oportuna posible.
El nmero de normas oficiales mexicanas (NOM) se ha modificado sus-
tantivamente desde 1995 (como puede apreciarse en el cuadro siguien-
te, el cual incluye a todas las Normas Oficiales en vigor). Por lo que se
refiere slo a las enfocadas al sector industrial, en 1994 haba 37 NOMs
27
Gestin ambiental
hacia la industria
en vigor y hoy slo hay vigentes 22, a pesar de que se han incorporado
6 temas nuevos en materia de impacto ambiental; 2 de atmsfera; 2 en
residuos y una de temas transversales, que es la de lodos provenientes
de plantas de tratamiento de aguas residuales (estas tres ltimas en pro-
ceso de expedicin).
El factor decisivo de esta reduccin que es reflejo del cambio de enfoque
en la normatividad, es el caso de las aguas residuales. En 1995 estaban
en vigor 43 normas relativas a las descargas de aguas residuales, de las
cuales 41 se referan a procesos industriales especficos y dos a descar-
gas municipales, y faltaban an una gran cantidad de sectores por con-
trolar. Estas 43 normas fueron sustituidas por dos, que cubren a la
totalidad de las descargas sobre bienes nacionales y el alcantarillado
municipal (exceptuando la infiltracin y la inyeccin al subsuelo), y
donde los lmites de descarga estn fijados en funcin del tipo de cuer-
po receptor y su uso. Para algunos cuerpos de agua se controlan par-
metros que en otros se dejan libres, ya que hay un impacto diferencial
Concepto 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000
Total 73 83 85 43 53 54 55
Ordenamiento ecolgico
Impacto ambiental 6 6 6
Recursos naturales 4 4 4 4 4 4 5
Contaminacin por ruido 4 4 4 4 4
Contaminacin del agua 1/ 44 44 44 1 3 3 3
Contaminacin atmosfrica 12 17 18 19 21 22 22
Monitoreo atmosfrico 5 5 5 5 5 5 5
Calidad de combustibles 1 1 1 1 1 1 1
Residuos peligrosos 7 8 8 8 8 8 8
Residuos municipales 1 1 1 1 1
1/ La NOM-001-ECOL-1996, abroga 43 normas para el control de la contaminacin
del agua excepto la NOM-031-ECOL-93
Fuente: DGRA, Instituto Nacional de Ecologa.
en vigor,
1994-2000
Normas
Oficiales
Mexicanas
28
Gestin ambiental
hacia la industria
sustantivo en uno y otro caso. Asimismo, se plante que los plazos de
cumplimiento deberan ser lo ms cortos posible para grandes descar-
gas (tanto por su afectacin al medio como porque este sector estaba
comprometido de antemano a llevar a cabo planes de accin) , y se
establecieron ocho y quince aos para descargas medianas y pequeas
con el fin de inducir transformaciones tecnolgicas en procesos y mini-
mizar el volumen de descarga.
El esquema normativo en esta materia no slo incluye las dos normas de
descargas, sino que se complementa con una norma para promover el
reuso de las aguas tratadas y otra relativa a los lodos generados en las
plantas de tratamiento del agua residual. Las normas expedidas en esta
materia estn inmersas en un esquema regulatorio ms amplio, que con-
templa el uso de instrumentos econmicos a travs de la Ley Federal de
Derechos, de instrumentos de regulacin directa especfica (condicio-
nes particulares de descarga) e instancias de participacin social como
los Consejos de Cuenca.
Tambin se han registrado avances en las normas en materia de residuos
municipales y peligrosos y de atmsfera. Se ha hecho una revisin pro-
funda de la norma que define a un residuo como peligroso, buscando
incorporar nuevos criterios, mucho ms precisos y acordes con la reali-
dad nacional, que est en proceso de discusin.
En cuanto a la normatividad relativa a las emisiones de contaminantes
atmosfricos, tambin se han logrado avances importantes tendientes a
lograr un esquema similar al aplicado en aguas residuales. En lo referen-
te a las emisiones vehiculares, la normatividad ha sido revisada sistem-
ticamente, a fin de incorporar los cambios tecnolgicos en la produccin
de vehculos promoviendo as la renovacin del parque vehicular, sobre
todo en aquellas zonas urbanas crticas que presentan los problemas
ms agudos de calidad del aire. La actualizacin continua de estos ins-
trumentos aunado a los programas de verificacin y otros programas de
control de emisiones han permitido mejorar la calidad del aire en las
zonas metropolitanas del pas, y en particular, en la de la Ciudad de
Mxico.
Asimismo, se ha logrado empezar a integrar normas que contemplen los
efectos de lo normado sobre los diferentes medios. En este sentido, se
ha logrado desarrollar una norma para incineracin que incluye consi-
deraciones sobre atmsfera y residuos y est en proceso otra para nor-
29
Gestin ambiental
hacia la industria
mar las caractersticas que debe tener un lodo proveniente de plantas de
tratamiento para su aprovechamiento sustentable, en la que concurren
aguas residuales y residuos.
Otro aspecto de normalizacin que ha tenido un efecto positivo sobre el
desempeo de algunos sectores de la industria ha sido el desarrollo de
normas en materia de impacto ambiental, se han expedido 7 normas
oficiales mexicanas al respecto, contribuyndose con ello a la simplifi-
cacin del proceso de evaluacin y a implantar medidas de mejora regu-
latoria.
Estos avances, aunque incipientes, son novedosos a nivel mundial y apun-
tan a abordar el problema de manera integral. La normalizacin oficial
tiene an algunas lagunas significativas, pero empieza paulatinamente a
verse un nuevo marco normativo (ver grafica) que, a diferencia del ante-
rior, es de aplicacin generalizada, establece lmites basados en conside-
racin de las caractersticas de los ecosistemas y no de la tecnologa de
control, y abre posibilidades de cambio tecnolgico, los que tienen
tanto un beneficio ambiental como un beneficio productivo y social.
30
Gestin ambiental
hacia la industria
2.2.2 Regulacin directa de la industria
La regulacin directa de la industria complementa de manera significativa
las transformaciones que se han dado en el marco normativo, ya que
permite resolver casusticamente problemas que, por sus particularida-
des, no pueden ser contemplados a travs de otros instrumentos a me-
nos que se est dispuesto a hacer incurrir a todos los agentes en costos
para solucionar problemas especficos.
A partir de junio de 1997 la Semarnap- INE comenzaron a instrumentar el
Sistema Integrado de Regulacin y Gestin Ambiental de la Industria
(SIRG), con un esquema de regulacin ms eficiente que el anterior, con
elementos de coordinacin e integracin de criterios multimedios y un
componente significativo de simplificacin administrativa. El SIRG pro-
mueve, adems, instrumentos tendientes al fomento de la proteccin
ambiental ms all del piso mnimo de cumplimiento general fijado por
la normatividad; ello mediante opciones voluntarias de autorregulacin
que den cabida y estimulen acciones continuas por parte de las empre-
sas hacia una produccin industrial cada vez ms limpia.
31
Gestin ambiental
hacia la industria
El SIRG propone, entre otros aspectos, el desarrollo paulatino de un siste-
ma coherente y eficaz de regulacin que evita divergencias instituciona-
les al propiciar y facilitar la coordinacin entre organismos que en la
SEMARNAP tienen a su cargo diversos instrumentos de regulacin di-
recta para as lograr una gestin ms integral. Dicha coordinacin per-
mite integrar y unificar mecanismos de regulacin y generar una
tendencia muy dinmica de largo alcance que apunta a la consolidacin
de diferentes instrumentos y a la formulacin de una poltica ambiental
multimedios para la industria.
El Sistema se compone de varios tipos de instrumentos, entre los cuales hay
tres que han evolucionado ms en los ltimos aos: la Licencia Ambiental
nica, la Cdula de Operacin Anual y los instrumentos voluntarios. Es-
tos instrumentos presentan variadas vinculaciones y sinergias que se ex-
tienden hacia otra serie de instrumentos, tanto econmicos como de
informacin, que son complementarios, de forma tal que este conjunto
de elementos y sus interacciones constituyen la totalidad del Sistema In-
tegrado de Regulacin Directa y Gestin Ambiental en la Industria.
La perspectiva de largo plazo del SIRG es lograr niveles de coordinacin
entre los distintos rdenes de gobierno (federal, estatal y municipal) que
permitan abarcar en un todo, tanto a la industria de competencia federal,
Racionalizar el uso de instrumentos de poltica ambiental, bajo el supuesto
de que ningn instrumento por s mismo es capaz de dar solucin a todos los
problemas de contaminacin que se registran en el aire, el agua y los suelos y
de que todo instrumento de poltica es perfectible.
Buscar integrar los diferentes aspectos de la operacin de una planta en
trminos de sus efectos ambientales en general, y no sobre medios especficos.
Generar soluciones permanentes a los problemas ambientales, mediante la
modernizacin de los procesos de produccin, ms que a travs de la
imposicin de tecnologas de control especfica, lo que constituye una apuesta
tecnolgica muy novedosa.
Mantener, bajo un principio de corresponsabilidad, un esquema de
induccin de mejores prcticas ambientales, a partir de hacer conciencia de los
problemas ambientales que genera la industria y las ventajas competitivas
que para ella representa el cuidado ambiental.
SIRG
Objetivos
del
32
Gestin ambiental
hacia la industria
como a aqulla de competencia estatal (ver anexo Descentralizacin en
materia de instrumentos de regulacin ambiental directa de la industria).
Instrumentos centrales del SIRG: Licencia Ambiental nica,
Cdula de Operacin Anual e Instrumentos Voluntarios
Licencia Ambiental Unica
La Licencia Ambiental nica (LAU) integra todas las obligaciones ambien-
tales que una empresa tiene ante la Federacin. Esta nueva licencia para
la industria atiende a lo establecido en la LGEEPA en cuanto al estableci-
miento de un trmite integral para la operacin y funcionamiento de
industrias, comercios o servicios, que requieren obtener diversos permi-
sos, licencias o autorizaciones competencia de la SEMARNAP. Aplica a
las empresas que son fuentes fijas de jurisdiccin federal en materia de
atmsfera y opera de acuerdo con los procedimientos y mecanismos en
su momento publicados mediante acuerdo secretarial.
En relacin con los trmites integrados a la LAU y a los formatos respecti-
vos, se estableci que en el formato de la LAU, nicamente se requerir
33
Gestin ambiental
hacia la industria
la informacin y documentos anexos previstos en los reglamentos y
NOMs en materia de emisiones a la atmsfera, descargas de aguas resi-
duales en cuerpos de agua de jurisdiccin federal y respecto a activida-
des relacionadas con el manejo de residuos peligrosos. Cualquier otra
informacin adicional que se requiera con fines estadsticos, se solicita-
r con carcter opcional y, por lo tanto, su cumplimiento no ser obliga-
torio para los particulares.
Como lo seala la informacin del cuadro anterior, es de aplicacin obli-
gatoria para plantas nuevas o que requieran regularizarse por tener sus
trmites incompletos, y es voluntaria para quienes quieran actualizar la
licencia de funcionamiento con la que cuentan. Cabe sealar, que un
nmero importante de plantas que ya tenan sus Licencias de Funciona-
miento han optado por un relicenciamiento integral.
La LAU comprende un nmero variable de instrumentos unificados, que
dependen de las obligaciones federales que deba cumplir la planta. Pue-
de llegar a contemplar: evaluacin del impacto ambiental, anlisis de
La Semarnap suscribi un acuerdo en el marco de poltica federal de mejora
regulatoria por el que se establecen los procedimientos y mecanismos para
que las empresas puedan obtener la Licencia Ambiental nica (LAU),
mediante un trmite nico. En dicho Acuerdo se establecen, entre otros, los
siguientes lineamientos:
A travs de la LAU los establecimientos industriales podrn presentar su
manifestacin de impacto ambiental, estudios de riesgo y permisos para
descarga de aguas residuales, antes de la fase constructiva, y los permisos de
residuos peligrosos, atmsfera y agua, en fases posteriores.
La tramitacin de la LAU es de carcter obligatorio nicamente para los
nuevos establecimientos, para empresas que cambien de giro o de ubicacin,
as como aquellos que requieren de regularizacin por no contar con Licencia
de Funcionamiento.
El trmite de la LAU es opcional para los responsables de establecimientos
que ya cuentan con Licencia de Funcionamiento, pero desean voluntariamente
incorporarse al esquema de la LAU.
Aquellos establecimientos que cuenten con LAU o, en su caso, Licencia de
Funcionamiento, debern presentar un informe anual denominado Cdula de
Operacin Anual (COA).
Ambiental
nica
Licencia
34
Gestin ambiental
hacia la industria
riesgo, permiso de descarga de aguas residuales a cuerpos nacionales,
programa de prevencin de accidentes, protocolos de pruebas en emi-
siones a la atmsfera, protocolos de pruebas en manejo y tratamiento
de residuos peligrosos, registro como generador de residuos peligrosos,
autorizacin de manejo de residuos peligrosos y autorizacin de emi-
siones a la atmsfera.
Aunque la integracin de todos los trmites federales en un sistema de
decisiones nico no reviste mayor importancia aparente, se trata de un
avance fundamental en la gestin ambiental.
La situacin anterior al establecimiento de la Licencia Ambiental nica se
caracterizaba por un proceso de toma de decisiones de diferentes ins-
tancias federales que, en el mejor de los casos, se consultaban las unas a
las otras, pero que por lo regular tomaban decisiones independientes,
centradas en limitar la contaminacin que afectaba a un medio particu-
lar, y frecuentemente en uno solo de los aspectos de dicho medio.
As, el anlisis de riesgo estaba desvinculado de las disposiciones estable-
cidas en materia de manejo de residuos, las disposiciones en materia de
emisiones a la atmsfera de las de descargas de aguas residuales, y as
sucesivamente, a pesar de tratarse de todas las autorizaciones, permisos
y licencias emitidas por instancias de la autoridad federal. De igual ma-
nera, las industrias reguladas deban presentar informacin diferente ante
35
Gestin ambiental
hacia la industria
mltiples instancias, mucha de la cual tena partes en comn pero care-
ca de una visin de conjunto del problema ambiental de la planta, es
decir, sin que ello significase sistematizarla. En muchos casos eso se
traduca en transferencia de problemas de un medio a otro (por ejem-
plo, control de emisiones atmosfricas a costa de un nuevo problema en
aguas residuales).
A partir de septiembre de 1997 entr en vigor la Licencia Ambiental nica,
obligatoria para las empresas nuevas o irregulares de jurisdiccin fede-
ral en materia de atmsfera dentro de la Zona Metropolitana del Valle
de Mxico, y voluntaria para el resto del pas. En enero de 1999 se
hizo obligatoria en las 16 entidades federativas con mayor actividad
industrial y a partir de septiembre de este mismo ao para el resto del
pas.
A pesar de problemas iniciales de coordinacin interna entre las diferentes
instancias, se ha venido desarrollando una metodologa de anlisis que
tiende a integrar y valorar el conjunto de los impactos ambientales de
las empresas, a partir de la cual cada instancia encargada de tomar una
decisin tiene informacin sistematizada sobre la planta que analiza.
Asimismo, conoce y puede analizar y considerar las medidas que otras
reas pretenden disponer y puede llegar a detectar problemas de cam-
bio de estado fsico o qumico de los contaminantes que, en el esquema
anterior, pasaban desapercibidos. Cabe decir que los giros industriales
que son competencia federal son en general aquellos con un nivel ma-
yor de relevancia y sofisticacin en lo que a sus posibles efectos am-
bientales se refiere.
De la misma manera, los usuarios de la LAU se han beneficiado, ya que
implica una significativa simplificacin administrativa; se requiere pre-
sentar menos informacin y por ltimo, se presenta de manera orde-
nada y sistemtica, lo que ha permitido que las empresas detecten
problemas que, an con una compleja estructura ambiental dividida
por medios, a menudo pasaban desapercibidos. Detectar estos pro-
blemas en el momento del licenciamiento permite hacer ajustes a las
plantas, minimizando la contaminacin, optimizando procesos y aho-
rrando costos.
Finalmente, otro beneficio de la LAU es que inhibe procesos de toma de
decisiones discrecionales dentro del sector federal, ya que requiere de la
participacin coordinada de distintas reas, con una visin institucional.
36
Gestin ambiental
hacia la industria
Hasta junio de 2000 se han expedido 190 LAU en todo el pas. La mayora
(141) ha sido a travs del INE. De estas ltimas, cerca de tres cuartas
partes (70%) corresponde a empresas nuevas o irregulares y poco ms
de una cuarta parte (27%) han sido licencias voluntariamente tramita-
das por empresas que no requeran en sentido estricto hacerlo.
1997 1998 1999 2000 TOTAL
Aguascalientes 0 0 2 2 4
Baja California 0 0 1 1 2
Baja California Sur 0 0 0 0 0
Campeche 0 0 1 2 3
Coahuila 0 3 2 1 6
Colima 0 0 0 0 0
Chiapas 0 0 0 0 0
Chihuahua 0 0 11 11 22
Distrito Federal 1 10 8 7 26
Estado de Mxico, Mpios.
Conurbados en ZMVM 0 23 20 9 52
Estado de Mxico,
Municipios No Conurbados 0 5 13 8 26
Durango 0 0 0 0 0
en todo
el pas
(junio del 2000)
LAU
emitidas
37
Gestin ambiental
hacia la industria
Guanajuato 0 1 0 2 3
Guerrero 0 0 0 0 0
Hidalgo 0 1 2 1 4
Jalisco 0 0 1 2 3
Michoacn 0 0 2 0 2
Morelos 0 0 0 0 0
Nayarit 0 0 0 0 0
Nuevo Len 0 2 1 4 7
Oaxaca 0 0 0 0 0
Puebla 0 1 2 1 4
Quertaro 0 2 0 0 2
Quintana Roo 0 0 0 0 0
San Luis Potos 0 2 1 0 3
Sinaloa 0 0 1 0 1
Sonora 0 0 0 0 0
Tabasco 0 0 0 3 3
Tamaulipas 0 1 3 7 11
Tlaxcala 0 0 0 1 1
Veracruz 0 1 2 0 3
Yucatn 0 0 0 1 1
Zacatecas 0 0 0 1 1
Total 1 52 73 64 190
en todo
el pas
(junio del 2000)
LAU
emitidas
Sector industrial NUM. LICENCIAS
Automotriz 16
Qumica 44
Celulosa y papel 3
Asbesto 3
Pinturas y tintas 5
Tratamiento. de residuos. peligrosos. 40
Petrleo y petroqumica 8
metalrgica y siderurgica 46
cemento y cal 1
vidrio 2
generacin de energa electrica 1
varias 21
total 190
por sector
industrial
(junio del 2000)
LAU
expedidas
clasificadas
38
Gestin ambiental
hacia la industria
Un caso de particular importancia en este plano es el proyecto piloto de
Ciudad Jurez, Chihuahua, donde, mediante un convenio de concu-
rrencia, los tres rdenes de gobierno generaron una Licencia Ambiental
nica que abarca todas las obligaciones ambientales de una empresa,
sin importar a cual orden de gobierno le corresponde la atribucin. Este
proyecto, ha derivado ya en la emisin de 24 LAU expedidas y otras 49
actualmente en trmite, que coordinan decisiones entre ms de un or-
den de gobierno. Se est en el proceso de consolidar el mecanismo me-
diante la firma de un convenio definitivo.
Cdula de Operacin Anual
Otro componente fundamental del SIRG, y que se encuentra ntimamen-
te ligado con la LAU, es la Cdula de Operacin Anual (COA), la cual es
un instrumento de informacin que permite analizar la evolucin del
desempeo ambiental de las industrias y generar informacin anual so-
bre la emisin y transferencia de contaminantes, modernizado las for-
mas en que las plantas industriales presentan sus informes a la Federacin.
La Cdula de Operacin Anual es, entonces, un mecanismo de reporte
relativo a las emisiones, transferencia y manejo de contaminantes que
deriva de las obligaciones fijadas en la Licencia Ambiental nica o Li-
cencia de Funcionamiento, as como en los Reglamentos de la Ley Ge-
neral del Equilibrio Ecolgico y la Proteccin al Ambiente (LGEEPA) en
materia de prevencin y control de la contaminacin atmosfrica y ma-
nejo de residuos peligrosos. La Cdula debe ser entregada en el primer
cuatrimestre de cada ao, de acuerdo al calendario establecido. Debe
ser presentada por los establecimientos industriales de los siguientes
sectores: petrleo, petroqumica, qumica, pinturas y tintas, siderrgica,
metalrgica, automotriz, celulosa, papel, cemento, cal, asbesto, vidrio,
generacin de energa elctrica y tratamiento de residuos peligrosos.
La Cdula de Operacin Anual permite conocer:
La cantidad de contaminantes que se emiten al aire, agua y suelo.
La cantidad de contaminantes que se tranfieren fuera del establecimiento,
sea para su tratamiento, reciclaje, reuso, disposicin final o incineracin.
Las actividades de control y prevencin de la contaminacin y proyeccin
de los volmenes de contaminacin para el siguiente perodo de reporte.
La informacin de los mtodos de tratamiento in situ.
39
Gestin ambiental
hacia la industria
Dado el enfoque multimedios de la Cdula, el anlisis de la misma pro-
porciona informacin a la empresa para poder derivar prioridades en
materia de procesos que promuevan: tecnologas limpias, moderniza-
cin de procesos y sustitucin de insumos, racionalizacin de uso de
agua y energa, utilizacin de mejores combustibles, reciclaje de resi-
duos o subproductos y la minimizacin de residuos
La figura siguiente presenta los momentos de reporte a los que est sujeto
un establecimiento industrial que involucre emisiones atmosfricas,
descarga de aguas residuales, depsito de residuos en el suelo, trata-
mientos in situ de stos y transferencia de contaminantes hacia sistemas
de reciclaje, tratamiento o disposicin controlada.
I Sustancia que entra al establecimiento para sus diferentes usos:
a. almacn, b, proceso productivo, y c. servicios
II Emisiones causadas por accidentes
III Emisiones a los diferentes medios: agua, aire y suelo
IV Tratamiento in situ
V Transferencia para tratamiento o disposicin final
de
Reporte
Momento
40
Gestin ambiental
hacia la industria
Si bien el avance no ha sido tan significativo como en el caso de la LAU, la
Cdula de Operacin Anual (COA) de las empresas representa un ins-
trumento con un alcance potencialmente similar, y an mayor.
Entre los principales problemas para la plena integracin de la COA, des-
tacan que la informacin sobre descargas de aguas residuales tiene efec-
tos fiscales ya que es motivo de pago de derechos de acuerdo con su
volumen y carga contaminante, y que conlleva obligaciones reglamen-
tarias con tiempos establecidos que difieren de los de la COA.
La COA est concebida como el reflejo dinmico del proceso de licencia-
miento y puede permitir, en el futuro, detectar cambios que conlleven con-
dicionantes de operacin diferentes a las establecidas en la LAU. Sin embargo,
para que esto sea posible es imprescindible que se lleven a cabo una serie de
modificaciones normativo y reglamentarias. La COA constituye, a la vez,
una parte fundamental de un sistema dinmico de informacin industrial
que est en proceso de desarrollo: el Registro de Emisiones y Transferencia
de Contaminantes (RETC), que se aborda posteriormente.
La Semarnap estableci en el marco de la poltica federal de mejora
regulatoria, un acuerdo que fija los procedimientos y mecanismos para que
empresas que son fuentes fijas de jurisdiccin federal en materia de
atmsfera, actualicen la informacin de sus emisiones mediante la Cdula
de Operacin Anual (COA):
Respecto a la informacin de emisiones a la atmsfera, sta tendr el
carcter de obligatoria.
Con relacin a la informacin del generador de residuos peligrosos
el particular optar por proporcionar o no la informacin que se solicita
en la Cdula; en caso de que opte por hacerlo se le tomar como vlida
para el efecto de tener como acreditada la informacin que, conforme a la
normatividad aplicable, debe proporcionar en forma semestral en materia
de residuos.
Por lo que respecta a la informacin correspondiente a las descargas de
aguas residuales a cuerpos de agua, sta se establecer con carcter opcional.
El reporte de emisiones y transferencia de sustancias de prioridad ambiental
es de carcter voluntario en tanto se publique la NOM correspondiente y se
expida la actualizacin del Reglamento en materia de Materiales, Residuos
y Actividades Altamente Riesgosas de la LGEEPA.
Operacin
Anual
Cdula
de
41
Gestin ambiental
hacia la industria
En resumen, tanto el sistema bajo el cual se sealan obligaciones que las
empresas deben cumplir, como el proceso mediante el cual las plantas
industriales de jurisdiccin federal informan a la autoridad ambiental, se
han modernizado significativamente. Se ha pasado de un nmero am-
plio de obligaciones desvinculadas a un proceso en el cual se han ido
integrando trmites, sistematizando la informacin y desarrollando for-
mas de coordinacin interna que antes no existan, favoreciendo con
ello el mejor desempeo ambiental de las empresas.
Instrumentos Voluntarios
A partir de la creciente importancia que los problemas ambientales de la
industria han ido adquiriendo en el plano del comercio internacional,
se han abierto espacios para esquemas que van ms all del marco
reglamentario.
Si bien la regulacin directa es necesaria, hay evidencias de que esta tiene
limitantes como es el alto costo del proceso de verificacin, inspeccin
y vigilancia para garantizar su cumplimiento; el freno a la innovacin
del sector productivo al enfocarse ste al solo cumplimiento de la nor-
matividad oficial y puede representar tambin desventajas competitivas
para las pequeas y medianas empresas que se ven imposibilitadas de
cumplir con el marco normativo ambiental, lo que conlleva una imagen
negativa ante la opinin pblica.
A partir de 1994, se comenz a promover con mayor fuerza la utilizacin
de otros tipos de instrumentos de poltica ambiental. Por una parte los
instrumentos econmicos que ms adelante se abordarn y por otra
parte, los instrumentos de tipo voluntario, como los convenios de con-
certacin entre la industria y la autoridad, las normas voluntarias, la
auditoria ambiental y la autorregulacin por parte de la industria.
El nfasis en programas voluntarios para alcanzar metas ambientales se re-
monta en el mbito internacional a la dcada de los ochenta, cuando los
costos de cumplir con la regulacin en los pases industrializados llegaron
a niveles extremadamente elevados. Los programas voluntarios obede-
cen pues al reconocimiento de que el nivel de proteccin que asegura la
regulacin ambiental tradicional no puede ser mejorada sin que se incurra
en costos econmicos, sociales y polticos excesivos. Con este concepto,
se busca fomentar acciones voluntarias para incrementar el nivel de pro-
teccin ambiental, bajo el supuesto de que dichas acciones sern renta-
42
Gestin ambiental
hacia la industria
bles para las empresas que las realizan. Como ha quedado demostrado en
gran parte de las empresas que se han realizado auditoras ambientales y
con otros instrumentos voluntarios de gestin ambiental.
Destacan entre los instrumentos voluntarios aplicados en nuestro pas el
Programa de Auditorias Ambientales a cargo de la PROFEPA, los esque-
mas de autorregulacin industrial, las normas voluntarias y algunas ini-
ciativas de la propia industria que en lo general no se contraponen y s
en cambio pueden ser encauzadas mediante instrumentos de poltica.
El Programa Nacional de Auditora Ambiental ha sido concebido como
un instrumento voluntario para el cumplimiento de la legislacin am-
biental y consiste en la revisin exhaustiva de instalaciones, procesos,
almacenamientos, transporte, seguridad y riesgo de los establecimien-
tos industriales, entre otros aspectos.
A partir de los resultados de dicha revisin, las empresas asumen compro-
misos plasmados en planes de accin que definen, en plazos determina-
dos, las obras, adquisiciones y acciones necesarias, estn normadas o
no, para garantizar el ptimo desempeo ambiental de la industria.
Los planes de accin permiten a los responsables del funcionamiento de
una empresa examinar sus operaciones metdicamente, tanto en rela-
cin con la contaminacin y el riesgo que generan como respecto del
grado de cumplimiento de la normatividad ambiental vigente y de los
parmetros internacionales y de buenas prcticas de operacin e inge-
niera aplicables. Con ello, las empresas pueden definir las medidas pre-
ventivas y correctivas necesarias para proteger el ambiente y mejorar su
desempeo ambiental. Una vez acordado un plan de accin con las au-
toridades, el mismo adquiere carcter vinculante para la empresa.
A travs de las Auditorias Ambientales se busca inducir un desempeo
ambiental de excelencia por parte de la industria (ver apartado de vigi-
lancia y cumplimiento de la normatividad). Por ello, las instalaciones
que ingresan al programa no slo se comprometen al estricto cumpli-
miento de la legislacin ambiental, sino que adems, para aquellos as-
pectos ambientales que an no estn normados en nuestro pas, adoptan
las normas internacionales y de buenas prcticas de ingeniera.
Lo anterior ha hecho posible que en las instalaciones que cuentan con una
auditoria, que en conjunto representan ms del sesenta por ciento del
Producto Interno Bruto industrial del pas, se haya adoptado en forma
voluntaria normas y parmetros sobre diversos temas. Uno de ellos es
43
Gestin ambiental
hacia la industria
el de la reduccin de riesgos, cuya puesta en prctica se ha reflejado en
una disminucin del orden de treinta y dos por ciento en las primas de
seguros contra accidentes. Asimismo, instalaciones con pasivos ambien-
tales importantes (como suelos contaminados en las reas circundantes
a las plantas) han emprendido acciones de restauracin sin necesidad de
acciones coactivas con lo que se han limpiado cerca de un milln cua-
trocientas mil toneladas de suelos en los ltimos siete aos. Algunos de
los temas en los que se han venido adoptando parmetros no obligato-
rios son los siguientes:
Riesgo
Especificaciones de estructuras e instalaciones hidrulicas, elctricas, etctera.
Especificaciones de recipientes sujetos a presin.
Criterios para la ubicacin y construccin de almacenes de materiales
peligrosos y de productos terminados (almacenamiento, manejo y
sealizacin).
Caractersticas de las redes de hidrantes.
Especificaciones para diques de contencin de tanques de almacena-
miento de productos inflamables y combustibles.
Suelo
Criterios para especificar los lmites mximos permisibles de hidrocar-
buros totales del petrleo (HTP) y de metales en suelo.
Aire
Lmites mximos de emisiones de compuestos orgnicos voltiles e hi-
drocarburos a la atmsfera provenientes de fuentes fijas.
Emisiones en sistemas de combustin directa (hornos).
Criterios para establecer los lmites mximos permisibles de partculas
slidas suspendidas de acuerdo al giro industrial (inyeccin de plsti-
cos, pulidoras y esmeriladoras de la industria metalmecnica y fabrica-
cin de muebles).
Agua
Los parmetros establecidos en la NOM-001 se adoptaron an antes de
su entrada en vigor.
Criterios de concentraciones mximas de hidrocarburos contenidos en el agua.
44
Gestin ambiental
hacia la industria
Procedimientos para mantenimiento a sistemas de drenaje (qumico, sa-
nitario y pluvial).
Por otro lado, se han comenzado a promover entre los industriales, los
convenios de autorregulacin ambiental, entendidos como un instru-
mento voluntario que permite cumplir con metas y objetivos ambienta-
les ms estrictos que la legislacin y la normatividad ambiental y producir
a la vez ventajas competitivas a las empresas participantes, permitiendo
a los particulares establecer parmetros de desempeo que no solamen-
te respeten los previstos en el ordenamiento jurdico, sino que los mejo-
ren. Estos mecanismos son un compromiso voluntario que les permitir
superar o mejorar los niveles de calidad ambiental por lo que a protec-
cin, preservacin y mejoramiento del medio ambiente se refiere.
En este marco la SEMARNAP, en coordinacin con la SECOFI, ha firmado
15 convenios de autorregulacin con empresas, cmaras y asociaciones
industriales. Los ramos industriales involucrados incluyen: elaboracin
de alimentos y bebidas; automotriz; qumico; minero; curtidura regio-
nal; cemento y equipos elctricos.
Estos convenios de autorregulacin industrial incorporan normas volun-
tarias, programas para la minimizacin, manejo y reciclaje de residuos,
programas de capacitacin y difusin, adopcin de las mejores prcti-
cas disponibles y de sistemas de administracin ambiental, como son:
Programa para la utilizacin de residuos industriales como combusti-
bles alternos en hornos de cemento.
Manual para la minimizacin y manejo adecuado de los residuos de la
curtidura. Aplicacin potencial por parte de ms de 600 empresas
curtidoras.
Programa Campo Limpio desarrollado con la Asociacin Mexicana de
Fabricantes de Agroqumicos para el lavado, recopilacin, acopio y reci-
claje de envases que contenan agroqumicos.
Establecimiento de lmites voluntarios permisibles de emisin de compuestos
orgnicos voltiles en las operaciones de pintura de automviles en planta.
Estos convenios pueden hacer uso de instrumentos no convencionales
para solucionar problemas sectoriales, sea al interior de la propia indus-
tria o para solucionar problemas ajenos a estos sectores, pero que por
alguna razn les interesan.
45
Gestin ambiental
hacia la industria
Nombre de la Empresa Fecha del
u Organizacin Convenio
Asoc. Fab. Aceites etc. 13-XII-95 Reduccin de emisiones a la atmsfera, norma voluntaria para la fabricacin
de detergentes biodegradables
CNC y Cruz Azul 28-III-96 Programa para el reciclaje energtico de combustibles alternos en hornos de
cemento y aprovechamiento de residuos industriales en el proceso
de fabricacin del cemento
Cmara Minera 21-X-96 Programa de medidas preventivas asociadas a emisiones industriales
de plomo, manejo de plomo en los procesos productivos, uso y reciclaje de
productos con plomo y manejo de residuos.
Proyecto Guadalajara 19-XI-96 Programa piloto para la implementacin de un sistema de administracin
ambiental (ISO 14000) en 33 grandes y pequeas empresas
AMIPFAC 19-XI-96 Programa para el enjuague, acopio, manejo, reciclaje y disposicin
de envases vacos
Coca-Cola FEMSA 19-XI-96 Reduccin de emisiones en vehculos automotores
General Motors Mxico 19-XI-96 Norma voluntaria para determinar la contaminacin en suelos
AMIA 19-XI-96 Norma voluntaria para determinar la contaminacin en suelos
ACESA y RBE 19-XI-96 Norma voluntaria para determinar la contaminacin en suelos
Panificacin Bimbo 19-XI-96 Reduccin de emisiones a la atmsfera, programa piloto de sustitucin del
parque vehicular actual por vehculos elctricos, programa de reduccin,
manejo y disposicin final de llantas.
Sunbeam Mexicana 19-XI-96 Reduccin de emisiones a la atmsfera
Cmara Curtidores 7-III-97 Saneamiento del ro Turbio y de su cuenca, elaboracin de un manual para
la minimizacin y manejo adecuado de los residuos de a curtidura
Marinela 2-IX-97 Reduccin de emisiones a la atmsfera, programa piloto de sustitucin
del parque vehicular actual por vehculos elctricos para reparto
en la zona metropolitana,
programa de renovacin, manejo y disposicin final de llantas
Pepsi GEMEX 5-IX-97 Reduccin de emisiones en vehculos automotores
Iniciativa GEMI 23-VI-00 Difusin de herramientas para la gestin ambiental, elaboracin y
aplicacin de un listado de autoverificacin del cumplimiento de
la regulacin ambiental.
Datos del Convenio Objetivo del Convenio
Abreviaturas: Primer nombre: Asociacin de Fabricantes de Aceites, Grasas, Jabones y Detergentes de la Repblica Mexicana; CNC:
Cmara Nacional del Cemento; AMIPFAC: Asociacin Mexicana de la Industria de Plaguicidas y Fertilizantes AC; AMIA: Asociacin
Mexicana de la Industria Automotriz; ACESA: Alambrados y Circuitos Elctricos SA; RBE: Ro Bravo Elctricos.
de
Autorregulacin
Resumen
de Convenios
46
Gestin ambiental
hacia la industria
En trminos de instrumentos voluntarios, otro aspecto que merece ser
sealado, a pesar de no formar parte de la poltica pblica ambiental, es
el de la tendencia creciente de las empresas a establecer sistemas de
administracin ambiental. En muchos casos esto es motivado por la
bsqueda de una certificacin con finalidades comerciales, pero hay
evidencia emprica que demuestra que la implantacin del sistema con-
tribuye significativamente a mejorar el desempeo ambiental. Cabe des-
tacar que si bien los sistemas de administracin ambiental son eleccin
de cada empresa, la generacin de condiciones para que se instalen y
para incidir en el tipo de objetivos que los sistemas busquen, es una
responsabilidad pblica.
El desarrollo de los sistemas de administracin ambiental inici a princi-
pios de los aos 90 y se ha ido consolidado en la forma de normas
ambientales de tipo local como el estndar britnico BS 7750, regional
como el Esquema de Auditoria y Administracin Ambiental (EMAS) de
la Comunidad Europea o la serie de normas voluntarias internacionales
ISO 14000.
Respecto de las Normas Voluntarias Internacionales de la serie ISO 14000,
en Mxico se trabaja en dos vertientes: por una parte en la promocin
para la aplicacin y certificacin de establecimientos en la norma ISO
14001 referente a sistemas de administracin ambiental, a la fecha hay
en Mxico 63 plantas industriales certificadas en la norma ISO 14001.
Por otra parte, se trabaja en el desarrollo de las normas mismas y de su
homologacin como Normas Mexicanas, como es el caso de la NMX-
SAA-001 que es equivalente a la ISO 14001.
La norma ISO 14001 establece los elementos de un Sistema de Adminis-
tracin Ambiental, entendido este como la parte del sistema de admi-
nistracin de una empresa que incluye la estructura organizativa,
actividades de planeacin, responsabilidades, prcticas, procedimien-
tos, procesos y recursos para desarrollar, implantar, alcanzar, revisar y
mantener una poltica ambiental.
La importancia y expectativas en torno a la norma ISO 14001 respecto
de las implicaciones que este tipo de estndar pudiera tener para las
empresas mexicanas en cuanto a utilizacin, beneficios ambientales,
dificultades para su adopcin o creacin de barreras comerciales, fue-
ron los motivos para que el INE y un grupo de 11 grandes empresas de
Guadalajara firmaran un convenio para desarrollar e implantar un sis-
47
Gestin ambiental
hacia la industria
tema de administracin ambiental en sus instalaciones y en 22 peque-
as y medianas empresas. Las empresas pequeas y medianas (Py-
MES), fueron seleccionadas por las 11 empresas grandes, entre sus
clientes y proveedores. Los recursos financieros para la ejecucin de
este proyecto fueron aportados por las grandes empresas y por el Ban-
co Mundial.
Los resultados de este proyecto piloto demostraron que las PyMES, pu-
dieron aplicar, con la ayuda de asistencia tcnica y consultora, la nor-
ma ISO 14001 sin grandes dificultades. En lo que se refiere al
mejoramiento del desempeo ambiental y cumplimiento de la legisla-
cin, se constataron en forma medible y reportable importantes avan-
ces en estos aspectos.
Por ltimo, otro mbito en el que ha habido desarrollos aunque inci-
pientes es en el plano de las normas de ndole voluntaria, en nuestro
pas conocidas como Normas Mexicanas (NMX). Las normas mexica-
nas son aquellas que elabora un Organismo de Normalizacin Nacio-
nal privado o un Comit Tcnico que prev para un uso comn y
repetido, reglas, especificaciones, atributos, directrices, etc. Su campo
de aplicacin puede ser nacional, regional o local, pero siempre son de
carcter voluntario.
Este esquema de normalizacin ha permitido eliminar rigideces tcnicas
innecesarias e inherentes a la normalizacin oficial, particularmente en
lo que se refiere a mtodos de prueba. Este plano de accin es impres-
cindible para que las estructuras de acreditacin y certificacin puedan
constituirse en un complemento adecuado de la regulacin y su vigilan-
cia. En 1994 haba 108 NMX en vigor, de las cuales 30 han sido revisa-
das, hay 12 proyectos de nuevas NMX de mtodos y una que representa
un cdigo de conducta (RETC).
En resumen, los instrumentos voluntarios han demostrado complemen-
tar exitosamente -con ventajas ambientales, de costo y de efectividad- a
los de regulacin directa. Por ello es necesario, adems del seguimiento
de los acuerdos establecidos, seguir promoviendo su aplicacin en un
nmero mayor de empresas. Si bien la autorregulacin se inici en Mxi-
co con las grandes industrias, es necesario permear este instrumento a
las micro, pequeas y medianas empresas, en la medida en que es ah
donde pueden obtener mayores beneficios ambientales, adems de apo-
yar a las empresas que mayores carencias tienen.
48
Gestin ambiental
hacia la industria
Instrumentos complementarios: Instrumentos econmicos e
Instrumentos de informacin
Instrumentos econmicos
Los instrumentos econmicos abarcan un conjunto de polticas heterog-
neas cuya principal caracterstica distintiva es que se valen de los merca-
dos y del mecanismo de precios para internalizar las externalidades
ambientales.
A pesar de que las dimensiones de su potencial contina en debate, los
estudios y la experiencia con la que ya se cuenta dan una serie de crite-
rios y perspectivas para profundizar en torno a su aplicacin actual y las
opciones previsibles.
En la prctica los avances son incipientes y todava falta asentar institucio-
nalmente una estrategia compartida al interior de la administracin p-
blica federal y de los gobiernos estatales, en trminos de sus alcances y
con acuerdos clave de mediano plazo. Esto es, una estrategia plenamen-
te insertada en la conduccin de la economa y en las relaciones intergu-
bernamentales, y bajo criterios ambientales precisos.
49
Gestin ambiental
hacia la industria
Los instrumentos fiscales a pesar de ser escasos son los ms desarrollados.
En la actualidad, se aplican algunos pagos de derechos con fines am-
bientales y dos instrumentos que funcionan como incentivos fiscales: la
depreciacin acelerada y el arancel cero.
Actualmente estn vigentes dos incentivos fiscales que tienen como objetivo
principal apoyar la instalacin de infraestructura que se traduzca en un
beneficio ambiental. Estos son:
Depreciacin acelerada.- Este estmulo se ofrece a los empresarios que
adquieran como inversin nueva, equipo para prevenir y controlar la
contaminacin ambiental. A travs de l, se autoriza fiscalmente que las
empresas industriales puedan deducir en un solo ao el monto de sus activos,
con la consiguiente disminucin de la base sobre la que se grava el impuesto
sobre la renta.
Este instrumento se ajusta a lo definido en la Ley General de Equilibrio
Ecolgico y Proteccin al Ambiente (LGEEPA, arts. 21, 22 y 22bis) y est
contenido en el artculo 44, fraccin X de la Ley del Impuesto Sobre la Renta
(LISR), donde se establece la posibilidad de una deduccin fiscal del 100%
en un solo ao, pudiendo ser ste el de su adquisicin o el de su puesta en
operacin para equipos de prevencin y control de la contaminacin. Aplica a
todo tipo de industrias y opera a travs de las declaraciones de impuestos que
la empresa interesada lleva a cabo.
Arancel cero.- Cuando las industrias adquieran en el extranjero equipo de
monitoreo, control, o prevencin de la contaminacin podrn importarlo sin
pago de aranceles, al amparo de una fraccin arancelaria creada ex profeso.
Este instrumento significa un ahorro de entre el 15 y 20% para el importador
y con l se pretende favorecer en el corto plazo la disponibilidad de equipo de
monitoreo, prevencin y control de la contaminacin.
El arancel cero se otorga a la importacin de equipo cuya inversin,
ajustndose a los lineamientos establecidos por SECOFI y SEMARNAP,
reporte un beneficio ambiental y no se produzca competitivamente en Mxico.
Para tal fin se encuentra funcionando un procedimiento de coordinacin entre
las dependencias involucradas que permite la consideracin de solicitudes de
este tipo que se presenten ante SECOFI y existe un listado de equipos
susceptibles de exencin, que actualmente se encuentra en proceso de revisin
para favorecer un mejor y ms amplio uso del incentivo.
para la
industria
Incentivos
fiscales
vigentes
50
Gestin ambiental
hacia la industria
El cobro de derechos por las descargas de aguas residuales fue uno de
los primeros instrumentos de proteccin ambiental basado en incen-
tivos econmicos que se utiliz en Mxico y que se rega por el prin-
cipio de que el que contamina paga. Sin embargo, por diversos
factores econmicos, institucionales y an culturales, la respuesta
por parte de los gobiernos municipales y las empresas ha sido en
extremo limitada. La aplicacin de los derechos convirti a un ins-
trumento que en principio debera haber estimulado la creacin de
infraestructura de tratamiento en una sobre carga financiera para los
agentes que incumplan, obstaculizando as la concrecin de los be-
neficios ambientales buscados.
Pero en materia de instrumentos fiscales sin duda, en lo que ms se ha
avanzado es en la desgravacin de equipo de prevencin y control de
la contaminacin tanto en el plano del Impuesto sobre la Renta como
en fracciones arancelarias, si bien en ambos casos estos instrumentos
tienden a reforzar enfoques de final de tubo y la aplicacin del criterio
anticontaminante no ha sido fcil.
Los instrumentos financieros estn en una etapa de diseo, por lo cual no
se pueden adelantar resultados; existen fondos disponibles en NAFIN
que no han sido debidamente canalizados hacia los sectores producti-
vos porque las tasas de inters todava son demasiado elevadas; fondos
pblicos ambientales de difcil operacin, como el de la Comisin Am-
biental Metropolitana del Valle de Mxico y est en diseo y etapa pre-
paratoria un sistema de fondos estatales para respaldar financieramente
proyectos ambientales. Estos fondos se basan en esquemas de comple-
mentariedad entre recursos federales y estatales y contemplan la aplica-
cin de derechos con fines ambientales especficos.
Por otra parte, se intenta avanzar en la creacin de un sistema de seguros
y fianzas para materias relacionadas con impacto ambiental y sitios aban-
donados y con transporte y manejo de materiales y residuos peligrosos.
Sin embargo, a pesar de que se trata de un mercado que tiene un tama-
o potencialmente importante, el sector financiero no manifiesta gran
inters en desarrollarlo.
Por ltimo, existen otros instrumentos de mercado todava en etapas ini-
ciales de desarrollo como es el caso de los Sistemas Depsito Reembol-
so (SDR) propuestos para neumticos, aceites lubricantes usados
(principalmente para vehculos), bateras y pilas (consumo familiar y de
51
Gestin ambiental
hacia la industria
telefona celular), que tienen la facultad potencial de estimular la reutili-
zacin y reciclaje de materiales pero de los cuales an no es posible
hacer una evaluacin.
Cabe resaltar que los avances anteriormente descritos son muy incipien-
tes, no obstante este tipo de instrumentos tiene un gran potencial, sobre
todo en un horizonte de cambios en la interaccin entre el Estado, los
mercados y las organizaciones y especficamente, de reformas en la ges-
tin pblica .
No obstante, lo ms seguro es que en las prximas dcadas sigamos nece-
sitando una complementacin de instrumentos, adems de una con-
duccin del Estado estratgica ms intensa. Evidentemente los
instrumentos de comando y control, seguirn prevaleciendo ya que son
indispensables para el buen desempeo ambiental; sin embargo, tiene
que seguirse estimulando la aplicacin de penalidades, impuestos, cuo-
tas, deducciones y subsidios orientados a actividades de prevencin y
modificacin de procesos productivos.
Instrumentos de informacin
Otro de los avances que se han registrado en materia de poltica ambiental
hacia el sector industrial se manifiesta en el plano del uso de instrumen-
tos de informacin como apoyo a la gestin ambiental.
En trminos constitucionales, el derecho a la informacin debe ser asegu-
rado por el Estado como una garanta individual, sin embargo, aparte de
la informacin econmica estadstica que colecta el INEGI que cuenta
con una Ley de referencia, en otros tpicos existen vacos legales que
impiden el ejercicio prctico del derecho a la informacin. Uno de estos
tpicos, con creciente demanda social y necesidad de un uso horizontal
y descentralizado de la informacin, es el medio ambiente.
La Ley General de Equilibrio Ecolgico y Proteccin al Ambiente (LGEE-
PA) ha integrado en un mismo ttulo el derecho a la informacin am-
biental y la participacin social. En dicho apartado de la LGEEPA se
describen las caractersticas principales del Sistema Nacional de Infor-
macin Ambiental y de Recursos Naturales, el cual se concibe como el
instrumento para difundir informacin tcnica y documental en la ma-
teria. As mismo, se afirma que el gobierno federal deber promover la
participacin corresponsable de la sociedad en la planeacin, ejecucin,
evaluacin y vigilancia de la poltica ambiental y de recursos naturales.
52
Gestin ambiental
hacia la industria
En este nuevo contexto legal, la sociedad civil y la iniciativa privada estn
adquiriendo un papel ms relevante en la proteccin ambiental, tras una
experiencia de varios aos en los que generalmente se excluan a organi-
zaciones sociales y privadas de la toma de decisiones, el acceso y el uso
de la informacin y el desarrollo de las polticas ambientales. A todos
ellos les interesa ejercer el derecho a ser informados y a usar la informa-
cin con que cuenta la autoridad ambiental para tomar decisiones indi-
viduales o de grupo o simplemente para conocer la calidad del ambiente
o el estado de recursos comunes como el aire de una ciudad o el agua de
un ro o un lago.
Adems, la informacin ambiental es fundamental para el propio desarro-
llo de polticas y el establecimiento de objetivos y prioridades de ges-
tin ambiental, as como para evaluar el desempeo de las polticas
aplicadas. En este contexto, la informacin contribuye a propiciar la ac-
cin convergente de la sociedad hacia fines comunes, y a la vez a en-
sanchar los mrgenes de maniobra de la autoridad conforme se
documentan y se asumen consensos sociales.
Destacan en este plano el Registro de Emisiones y Transferencia de Con-
taminantes (RETC), el Programa BRISA-Mxico y los ndices de Cum-
plimiento de la Normatividad Ambiental (ICNAs) a los que se refiere el
apartado 3.1 de la presente publicacin.
El Registro de Emisiones y Transferencia de Contaminantes (RETC) cons-
tituye un instrumento de integracin, anlisis y manejo de la informa-
cin que puede proporcionar a las instituciones de gobierno y al pblico
en general conocimiento sobre la naturaleza, magnitud y localizacin
de las emisiones de contaminantes y contribuir a una evaluacin sobre
el desempeo ambiental de las fuentes de emisiones.
El RETC constituye para las empresas un balance analtico de sustancias,
y para el gobierno federal la posibilidad de detectar y tener un referente
geogrfico preciso de los principales contaminantes emitidos y de los
riesgos potenciales por municipio y localidad. A diferencia de otros in-
ventarios, el RETC permitir visualizar la afectacin a los diferentes me-
dios en un espacio geogrfico dado, y una vez que alcance
representatividad estadstica permitir diagnsticos regionales y nacio-
nales mucho ms precisos.
De esta manera, la informacin proporcionada por el RETC se convierte
en un mecanismo de retroalimentacin para el entendimiento por parte
53
Gestin ambiental
hacia la industria
de la poblacin y de las empresas, de la consecuencia de sus conductas
productivas y hbitos de consumo sobre el medio ambiente. Este crcu-
lo informativo se completa cuando las personas o las organizaciones
cambian su comportamiento a la luz de la comprensin ganada. Como
parte de un proceso educativo, la asimilacin de la informacin del RETC
facilita a las empresas y a los ciudadanos la interpretacin de su interde-
pendencia con la calidad del aire, del agua y del suelo, lo que a su vez
genera un sentido de corresponsabilidad en la proteccin del medio
ambiente.
El primer informe elaborado del RETC y publicado en 1999, represent el
eslabn inicial necesario para lograr: informacin sistemtica y repre-
sentativa para apoyar la toma de decisiones y facilitar la participacin
corresponsable del sector privado, las organizaciones civiles, educativas
y de los gobiernos estatales y municipales.
El informe integra a las fuentes industriales y a los otros sectores relevan-
tes en la contaminacin ambiental como la agricultura, el transporte y
los servicios urbanos. Conforme a ello, la base de datos del RETC tiene
una estructura tridimensional que incluye 8 categoras de fuentes de
emisin, 178 contaminantes relacionados al agotamiento de la capa de
ozono, la contaminacin del aire en cuencas urbanas, el cambio climti-
co, la contaminacin del agua, los residuos peligrosos y las sustancias
El desarrollo de indicadores para medir y cuantificar el xito o fracaso
de polticas de reduccin de la contaminacin.
La simplificacin e integracin de los mltiples requerimientos para el
reporte de fuentes de contaminacin.
La vigilancia del cumplimiento de la normatividad y el establecimiento
de nuevos lmites y estndares para emisiones de sustancias contaminantes.
El establecimiento de prioridades para reducir o eliminar gradualmente
el uso de ciertas sustancias txicas.
La promocin de esfuerzos integrados de prevencin y control de la
contaminacin.
El cumplimiento de los requerimientos internacionales de informacin bajo
los diversos acuerdos y convenios internacionales.
La prevencin de riesgos qumicos en establecimientos de alto riesgo ambiental
La difusin pblica sobre niveles de cumplimiento normativo y el
desempeo ambiental de establecimientos industriales
La autorregulacin industrial y certificacin (i.e. ISO 14000)
en una
herramienta
valiosa para:
El RETC
puede
constituirse
54
Gestin ambiental
hacia la industria
txicas. Si bien los datos incluidos en este primer documento son limi-
tados y no abarcan aun los seis temas anteriores, a travs de mapas que
agregan datos a nivel municipal, estatal y nacional se ilustra la forma
que puede representarse esta informacin.
Este primer informe fue tambin el resultado final de un ciclo de repor-
te con el que se ha instrumentado un nuevo procedimiento de inte-
gracin de datos, a partir de la cdula de operacin anual de la
industria y de inventarios de contaminantes integrados por la SE-
MARNAP relacionados a los principales problemas ambientales del
pas.
Para explicar la estructura y operacin del RETC, dentro del informe se
desglosan la clasificacin de fuentes de emisiones y los mtodos que se
utilizan para estimarlas. As mismo, dentro del documento, se detallan
los tiempos y movimientos involucrados en el ciclo de reporte de la
cdula de operacin anual y en la integracin de la base de datos. Res-
55
Gestin ambiental
hacia la industria
pecto a esta ltima, se describen los mdulos que permiten integrar la
informacin a partir del programa de reporte, el programa de integra-
cin y el sistema gerencial. Dicho sistema gerencial, en proceso de ins-
trumentacin, permitir en un futuro, desplegar las rutinas y mapas de
consulta en la pgina del INE en Internet, a partir de la combinacin de
la base de datos y sistemas de informacin geogrfica.
En la actualidad se elabora y debe publicarse en el presente ao, el se-
gundo informe nacional de emisiones y transferencia de contaminan-
tes. Cabe destacar, que el acopio de informacin para el RETC se ha
enfrentado con la reticencia de muchas empresas para dar informa-
cin, y con varias indefiniciones de poltica. Por lo anterior y para dar-
le fortaleza y sustento jurdico al RETC se elabor una Norma Mexicana
del RETC, la cual se encuentra en espera de aprobacin para su publi-
cacin en el Diario Oficial de la Federacin, por parte de la Secretara
de Comercio y Fomento Industrial, por otro lado, tambin se est bus-
cando la concertacin de acuerdos voluntarios con los principales sec-
tores industriales.
El simple hecho de conocer y saber hacer uso de esta informacin podr
inducir modificaciones en las conductas de aquellas empresas que quie-
ran mejorar su imagen pblica aplicando tecnologas o prcticas cohe-
rentes con la produccin limpia y el uso sustentable de recursos
ambientales. Adems al conocer dicha informacin, el reporte se con-
vierte en una importante herramienta que puede aumentar considera-
blemente la capacidad del gobierno para lograr importantes objetivos
de proteccin ambiental.
Otro instrumento de informacin actualmente en desarrollo es el Progra-
ma Brisa Mxico el cual se pretende constituir en una base relacional de
informacin sobre industria y medio ambiente, que contenga informa-
cin conectada sobre procesos, puntos de emisin, legislacin aplica-
ble, tecnologas alternativas y proveedores de las mismas. Una vez que
la base se torne suficientemente extensa, permitir que un mercado
ambiental incipiente y con enormes carencias de informacin pueda
funcionar de mucho mejor manera.
Combinando diferentes elementos y criterios se detectan los principales
problemas ambientales de las empresas y se pueden priorizar las visitas
de inspeccin, por lo cual otro instrumento de informacin son los lla-
mados ICNAs, a las empresas los ICNAs les permiten detectar deficien-
56
Gestin ambiental
hacia la industria
cias y buscar corregirlas, y al pblico le permiten hacer efectivo el dere-
cho a la informacin, ya que dan a conocer el nivel de cumplimiento de
las diferentes fuentes, contar con parmetros para evaluar el comporta-
miento de cada fuente y evaluar los programas de control y prevencin
de la contaminacin.
El uso de mltiples instrumentos para solucionar de manera integrada los
diferentes problemas ambientales de la industria constituye por s mis-
mo un cambio de forma de respuesta, bastante innovador y promisorio,
si bien no exento de problemas de coordinacin, de desarrollo desigual
de los diferentes tipos de instrumentos y con resultados que podrn
apreciarse en diferentes horizontes temporales. Sin embargo, se puede
decir que Mxico, con esta respuesta, se ha situado dentro de la van-
guardia mundial en la materia.
El Sistema Integrado de Regulacin y Gestin Ambiental de la Industria,
con sus diferentes componentes, constituye un esfuerzo de mediano y
largo plazo para lograr que los diferentes instrumentos de poltica y las
acciones voluntarias se orienten hacia la prevencin y el control de la
contaminacin del sector industrial.
2.3 GESTIN DE MATERIALES Y RESIDUOS PELIGROSOS
2.3.1 Modernizacin de la estrategia de gestin
Especial mencin por su importancia requiere la gestin de los residuos
peligrosos. Hasta mediados de los aos noventa la poltica en la materia
aunque planteaba su minimizacin, se sustentaba en instrumentos jurdi-
cos centrados en el confinamiento, que ignoraban el potencial de preven-
cin de la generacin derivado de la sustitucin de materiales peligrosos
como insumos. Por otro lado, no se incentivaba el reciclado, se imponan
las mismas cargas y costos de cumplimiento a micro, pequeos y grandes
generadores al no distinguir entre ellos, y no se planteaba diferencia entre
el peligro y el riesgo de los residuos, dndole el mismo peso tanto a resi-
duos de baja como de alta peligrosidad, as como de bajo y alto riesgo;
asimismo, imponan un mayor nmero de obligaciones para los genera-
dores y no se establecan medidas regulatorias a los procesos de trata-
miento, creando adems un gran nmero de trmites administrativos que
desincentivaban el cumplimiento de los objetivos de la misma poltica.
57
Gestin ambiental
hacia la industria
La carencia de anlisis de los datos contenidos en el sistema de manifies-
tos e informes peridicos de generadores y empresas de servicios de
manejo, llev a imprecisiones en la estimacin de la generacin, parti-
cularmente de los residuos biolgico-infecciosos, y al sobredimensio-
namiento de los mercados ambientales, adems de perderse la
oportunidad de confirmar el manejo adecuado de los residuos desde su
origen hasta su destino final.
La administracin de los residuos peligrosos se caracterizaba por un gran
nmero de trmites, en su mayora tardados, basados en criterios de
decisin desconocidos por los particulares y que no incorporaban la
consulta a otras reas de la propia Semarnap o el contacto con las auto-
ridades locales competentes.
Lo anterior ha sido sustituido por una reduccin considerable en el nme-
ro de trmites (de 40 a 16, incluyendo dos en materia de riesgo), de los
cuales se han desconcentrado a las delegaciones de la Semarnap varios,
por procedimientos giles y transparentes hechos del conocimiento
58
Gestin ambiental
hacia la industria
pblico, as como por una mejor y efectiva coordinacin interna y con
las autoridades estatales y municipales.
Junto con ello, se logr la disminucin del pago de derechos por el regis-
tro como generador, para incentivar a los pequeos generadores de resi-
duos peligrosos a manifestar dichos residuos.
La administracin, tambin se caracterizaba por una escasa comunicacin
con diferentes sectores de la sociedad y de la participacin corresponsa-
ble de stos en el diseo e instrumentacin de la poltica. Hoy en da la
Semarnap a travs del INE ha promovido la creacin de redes intersec-
toriales estatales, cdigos y programas voluntarios; acuerdos intergu-
bernamentales; una fuerte interaccin con el Poder Legislativo y se ha
trabajado ampliamente en el plano de la capacitacin e informacin
pblica. Asimismo se han desarrollado diversos manuales de minimiza-
cin dirigidos a pequeas empresas y establecido programas de acopio
de residuos peligrosos generados por microgeneradores, para su envo a
reciclado, tratamiento o disposicin final adecuados.
El enfoque de la poltica est basado en la consideracin de que la genera-
cin de residuos de toda ndole y la disposicin final de aquellos que
an tienen valor econmico, representan entre otras cosas una prdida
econmica y una amenaza para el ambiente y la salud de la poblacin.
59
Gestin ambiental
hacia la industria
A su vez, la prevencin de la generacin, as como el reuso, reciclado o
regeneracin de los residuos, suelen constituir un ahorro y una oportu-
nidad, sobre todo si con ello se disminuyen las presiones sobre los re-
cursos naturales y los riesgos para el ambiente y la salud, al mismo tiempo
que se crean fuentes de ingreso y de empleos.
En este nuevo enfoque, se considera a las empresas de servicios de mane-
jo de residuos peligrosos como parte de la solucin y no como parte del
problema. Es decir, estas empresas cierran el ciclo de las cadenas pro-
ductivas que al producir bienes de consumo, a partir de la transforma-
cin de materiales peligrosos usados como insumos, generan residuos
peligrosos, dado lo cual las empresas de servicios de manejo de stos
deben encontrarse tan cerca de los generadores como sea posible. Acer-
car las empresas de servicio de manejo de residuos peligrosos a las em-
presas generadoras, les ahorra a stas gastos en el transporte y les brinda
la oportunidad de aprovechar en otros aspectos los recursos que desti-
naran para enviar los residuos que generan a grandes distancias, por
ejemplo, para realizar mejoras a sus procesos para hacerlos ms limpios.
Con base en lo anterior, la poltica ambiental en materia de residuos peli-
grosos presenta hoy nuevos nfasis, plantendose como primera priori-
dad la prevencin de la generacin de los mismos, seguida del reciclaje,
el tratamiento y como ltima opcin, el confinamiento.
60
Gestin ambiental
hacia la industria
Estos nfasis de poltica son acordes con el enfoque general de prevencin
de la contaminacin y tienden, en el mediano y largo plazo, a ser atrac-
tivos para las empresas generadoras. La reduccin en la generacin de
residuos peligrosos, su reuso, reciclado y recuperacin de energa signi-
fica una disminucin de costos y menores impactos ambientales.
Al respecto, se han desarrollado mecanismos que permiten crecientemen-
te que el reciclaje y tratamiento se de dentro de las instalaciones que
generan los residuos, o tan cerca de ellas como sea econmicamente
factible en un marco de tecnologas y manejo seguros y ambientalmen-
te adecuados.
2.3.2 Principales lneas de accin
Dentro de las lneas estratgicas y las acciones que se han desarrollado
para promover la minimizacin y el manejo adecuado de los residuos
peligrosos estn: el fortalecimiento del marco jurdico y normativo que
incluye una modificacin del reglamento derivado de la LGEEPA en
materia de residuos peligrosos; el desarrollo racional de infraestructura;
la atencin especial a zonas, ramas industriales y corrientes de residuos
crticos; el desarrollo del sistemas de informacin y rastreo de residuos
peligrosos, y el desarrollo de mecanismos de capacitacin, comunica-
cin y participacin social.
Todo esto es acorde con los esfuerzos de modernizacin de la regulacin
normativa y directa hacia la industria, y tambin se vincula de manera
muy clara con los esfuerzos de vigilancia eficiente y cumplimiento de la
ley, con un fuerte componente de cooperacin internacional, as como
con el establecimiento de mecanismos para preparar la descentraliza-
cin responsable de la gestin de los residuos peligrosos, entre otros,
promoviendo el fortalecimiento de capacidades locales en la materia.
La estrategia tiene cuatro componentes fundamentales, el primero de ellos
se refiere a la minimizacin de la generacin de residuos peligrosos y
del riesgo en el manejo de materiales y residuos peligrosos, a travs de
reemplazar como insumos de procesos y componentes de productos de
consumo, a los materiales peligrosos, cuando se cuente con sustitutos
no peligrosos, lo que se traduce en beneficios directos en materia de
salud y seguridad laboral, a menudo en beneficios econmicos y, fun-
damentalmente, en un menor impacto ambiental.
61
Gestin ambiental
hacia la industria
Muy asociado a lo anterior, pero de diferente ndole, es la bsqueda de
seguridad en actividades consideradas como altamente riesgosas, que re-
fiere fundamentalmente a promover un manejo adecuado de aquellos
materiales peligrosos que por restricciones tecnolgicas o financieras son
imposibles de sustituir y que benefician a las empresas tanto en trminos
de prevencin de accidentes mayores que ocasionan prdidas de vidas
humanas y materiales, as como de una mejor relacin con la comunidad.
Uno de los elementos de esta estrategia ha sido el desarrollo de disposi-
ciones reglamentarias y normativas, listados, guas y manuales que orien-
ten a las empresas hacia un manejo de materiales menos riesgoso.
Para agilizar y eficientar la evaluacin y resolucin sobre los estudios de
riesgo y programas para la prevencin de accidentes, se ha puesto nfa-
sis en el desarrollo de mecanismos para promover la capacitacin de
dictaminadores preliminares de anlisis de riesgo; se ha trabajado en el
establecimiento de un sistema de aprobacin y acreditacin de peritos;
Reglamentacin, normatividad, listados, guas y manuales
Reglamento de Materiales y Residuos Peligrosos y Actividades Consideradas
como Altamente Riesgosas
Listados
Guas y Manuales
Evaluacin y manejo de los riesgos
Campaa de sensibilizacin
Capacitacin de dictaminadores de anlisis preliminares de riesgo
Establecimiento del sistema de aprobacin y acreditacin de peritos
Fortalecimiento de programas de educacin formal sobre evaluacin de riesgos
Capacitacin de personal involucrado en actividades altamente riesgosas
Verificacin del desempeo de las actividades altamente riesgosa
Programa de verificacin ambiental
Coordinacin con otras autoridades verificadoras
Cdula de Operacin Anual
Autorregulacin
Auditoras ambientales
Programa de Responsabilidad Integral
Programa de Gestin Ambiental Integral
actividades
altamente
riesgosas
Incremento
en la
seguridad de
62
Gestin ambiental
hacia la industria
se han fortalecido los programas de educacin formal sobre evaluacin
de riesgos y de la capacitacin de personal involucrado en actividades
altamente riesgosas. Se ha buscado igualmente incentivar la verificacin
industrial ambiental de la instrumentacin de las medidas de seguridad
previstas en los estudios de riesgo y de los programas para la preven-
cin de accidentes, a travs de una mayor coordinacin con las autori-
dades verificadoras.
Asimismo, el incremento de la seguridad se ha apoyado tanto en el Pro-
grama Nacional de Auditorias Ambientales de la PROFEPA como en
programas voluntarios, tales como el de responsabilidad integral de la
industria qumica y el programa de gestin ambiental integral. Otro as-
pecto que se orienta hacia el incremento de la seguridad, si bien no en
un plano preventivo sino de evitar que de producirse un accidente ste
tenga impactos muy altos, ha sido la promocin del control de uso del
suelo en zonas de alto riesgo.
Zonas Intermedias de Salvaguarda
Comunicacin de poligonales de riesgo a las autoridades locales
Promocin de la adquisicin de terrenos para crear ZIS
Sustentacin de las declaratorias de zonas intermedias de
salvaguarda
Comunicacin y participacin pblica en el respeto de los usos
del suelo
Difusin pblica de las medidas para controlar los
usos del suelo
Educacin pblica para el respeto de los usos del suelo
Legislaciones locales
Adecuacin de leyes y reglamentos locales
Ordenamiento ecolgico del territorio
Criterios a incorporar en el ordenamiento ecolgico del territorio
en las
zonas de
alto riesgo
Control de
los usos del
suelo
63
Gestin ambiental
hacia la industria
Con esta finalidad se han definido zonas intermedias de salvaguarda, a
travs de poligonales
4
de riesgo, su comunicacin con las autoridades
locales, la promocin de la adquisicin de terrenos para su creacin y la
sustentacin de su declaratoria formal.
Asimismo, se ha considerado indispensable desarrollar un amplio esfuer-
zo de comunicacin y participacin social para lograr el respeto de los
usos del suelo, tanto a travs de la difusin pblica de medidas como de
campaas educativas. Se ha procurado tambin comunicar la necesidad
de que se hagan las modificaciones pertinentes en las legislaciones ur-
bana y ambiental de carcter local y que estos criterios sean incorpora-
dos en el Ordenamiento Ecolgico del Territorio.
Un tercer componente de la estrategia ha sido el de fomentar y dirigir la
creacin de infraestructura ambiental para el manejo, tratamiento y con-
finamiento de los residuos peligrosos, buscando aprovechar sinergias
regionales o corrientes complementarias de residuos, lo que facilita el
reuso y reciclaje de los mismos y minimizar, en la medida que sea
factible, la necesidad de confinamiento. El resultado de los esfuerzos de
reduccin en la fuente de residuos y de su sustitucin es difcil de deter-
minar, ya que slo se manifiesta en el largo plazo a travs de una menor
demanda de materiales peligrosos.
Una de las primeras observaciones que surgen del anlisis de la forma en
la que se ha dado el crecimiento de la infraestructura de los residuos
peligrosos es la lentitud con la que se iniciaron las inversiones privadas
que dieron lugar a las primeras empresas de manejo de residuos peligro-
sos industriales, ya que slo a partir de 1993 comienza el verdadero
crecimiento y diversificacin de la oferta tecnolgica. En una primera
instancia se autorizaron tres confinamientos de servicio pblico: uno en
Sonora que inici como un servicio privado y se transform en una
empresa de servicio al pblico varios aos despus, y otro en San Luis
Potos, los cuales actualmente se encuentran cerrados como resultado
de presiones pblicas, a los que se suma un tercero ubicado en Mina, en
el estado de Nuevo Len, nico en su gnero que se encuentra actual-
mente operando.
En materia de reciclaje existe en el pas capacidad instalada para las si-
guientes corrientes de residuos: acumuladores, disolventes, escorias y
otros residuos metlicos, tambores y envases, lquidos fotogrficos y
lubricantes. En este ltimo caso, cabe resaltar la enorme capacidad que
4 Se entiende por
poligonal los radios en
torno a las actividades
consideradas como
altamente riesgosas
calculados a partir del
punto donde se
localiza la instalacin
en la que puede ocurrir
una explosin,
incendio, fuga o
derrame, y que
establece la distancia
hasta la cual pueden
ocurrir muertes (rea
de riesgo), o bien
lesiones y afectacin a
la salud, los bienes o al
ambiente (rea de
amortiguamiento).
64
Gestin ambiental
hacia la industria
tienen muchos de los hornos de cemento para obtener energa a travs
del empleo como combustibles alternos de lubricantes usados y otros
tipos de residuos. Este esfuerzo se ha apoyado en buena medida en un
convenio voluntario entre la industria cementera y la autoridad ambien-
tal, que a pesar de incrementar las exigencias ambientales, ha permitido
este aprovechamiento sustentable de residuos que, mal manejados, son
potencialmente peligrosos. En el pas hoy operan 100 empresas recicla-
doras de residuos industriales peligrosos, con una capacidad instalada
total de aproximadamente 1376,422.5 toneladas al ao, sin contar el
reciclaje energtico en el que se aprovechan los combustibles alternos
formulados a partir de lubricantes usados, la cual si estuviera realmente
siendo aprovechada estara dando un manejo adecuado a cerca de una
tercera parte de los residuos generados en el pas.
En cuanto a la creacin de confinamientos y para superar la oposicin
social hacia stos, se han establecido mecanismos para ampliar los es-
pacios de comunicacin al pblico, se han creado redes intersectoriales
de manejo ambiental de residuos en un gran nmero de entidades fede-
rativas, que pueden constituirse en los foros para presentar estos pro-
yectos, y se han establecido una mayor coordinacin con las autoridades
estatales y municipales.
Las polticas encaminadas a lograr un mejor manejo de los residuos se ha
traducido en que operan 320 empresas autorizadas para la recoleccin y
transporte de residuos peligrosos y 331 empresas dedicadas al almace-
namiento y manejo de los mismos
5
. A ellas debe sumarse la creacin de
empresas manejadoras y tratadoras de residuos biolgico-infecciosos,
de las cuales se han generado 53 equipos nuevos, con una capacidad de
tratamiento total de 27,586 kilogramos por hora.
No obstante, si bien es relevante la forma en que ha ido creciendo la infra-
estructura de manejo de los residuos industriales peligrosos en Mxico,
sta no satisface necesariamente los requerimientos de tecnologas al-
ternativas para manejar las distintas corrientes de residuos, como no
satisface la distribucin geogrfica que el pas necesita, para acercar este
tipo de servicios a los generadores
El cuarto elemento central de la estrategia ha sido la creacin de mecanis-
mos de participacin e informacin y de instrumentos de divulgacin,
en ellos destaca la creacin de la Red Mexicana de Manejo Ambiental
de Residuos (REMEXMAR), el desarrollo de un sistema de informacin
5 Informacin a
mayo del 2000.
65
Gestin ambiental
hacia la industria
66
Gestin ambiental
hacia la industria
Red Mexicana de Manejo de Residuos
Septiembre 2000
sobre generacin de residuos peligrosos, informes especiales sobre resi-
duos crticos y el desarrollo de guas tcnicas y manuales orientados a la
prevencin y minimizacin de las fuentes de los flujos de residuos.
Cabe sealar que la REMEXMAR ha logrado de 1998 a la fecha tener un
despliegue territorial muy significativo con rplicas estatales en 20 esta-
dos de la Repblica, que podrn extenderse a otros dos a finales del
2000. Debe enfatizarse que estas redes cubren territorialmente prctica-
mente a la totalidad de las zonas industriales importantes del pas. Ade-
ms, se estn creando tambin en las Delegaciones del Distrito Federal
(para mayor informacin consultar la pgina: remexmar.ine.gob.mx).
Redes Conformadas
Redes Programadas
67
Gestin ambiental
hacia la industria
Para estimular, vigilar y asegurar el cumplimiento de la ley por parte de la
industria, la Procuradura Federal de Proteccin al Ambiente (PROFEPA)
lleva a cabo dos programas fundamentales: el Programa de Verificacin
de las Fuentes de Contaminacin de Jurisdiccin Federal y el de Audito-
ras Ambientales Voluntarias.
Durante los ltimos aos la accin de la Procuradura Federal de Protec-
cin al Ambiente ha seguido una estrategia encaminada a resolver los
problemas ambientales, ms que una estrategia basada en la imposicin
de la
Normatividad
Ambiental
3. Vigilancia
y Cumplimiento
68
Gestin ambiental
hacia la industria
de castigos ejemplares, contra la opinin generalizada de que el xito
de las funciones de control se mide por el nmero de clausuras definiti-
vas de empresas. As, por ejemplo, en el caso de un predio contaminado
con residuos peligrosos cuyo propietario se declare dispuesto a invertir
en la restauracin y a regularizar su situacin legal, resulta preferible
acordar condiciones y plazos para asegurar dicha accin y vigilar estric-
tamente su cumplimiento, sin perjuicio de la sancin administrativa a la
que se haga acreedor el infractor. La alternativa exclusivamente persecu-
toria, en cambio, conlleva a un proceso judicial de resultados inciertos
en trminos ambientales.
3.1 VERIFICACIN INDUSTRIAL
La inspeccin y vigilancia del cumplimiento de la normatividad ambiental
por parte de las fuentes de contaminacin de jurisdiccin federal creci
significativamente entre 1992 y 1994, ya que en primera instancia las
acciones estuvieron orientadas a identificar y verificar el universo de
accin de la autoridad federal. A partir del inicio de la presente adminis-
tracin y hasta 1997, se llevaron a cabo en promedio, poco ms de 1,000
inspecciones al mes (12,750 promedio anual), lo que permiti cubrir los
establecimientos industriales y de servicio de mayor riesgo y con mayor
potencial contaminante del pas.
Una vez que este universo fue cubierto de manera razonable, a partir de
1998 la estrategia se orient hacia la realizacin de visitas de inspeccin
exhaustivas. Esto es, a la realizacin de visitas que inspeccionaran ms a
fondo las condiciones de operacin de los establecimientos y sus nive-
les especficos de cumplimiento de la normatividad ambiental vigente a
travs de la aplicacin de los ndices de Cumplimiento de la Normativi-
dad Ambiental (ICNAs).
De esta forma, en 1998 el nmero de visitas de inspeccin descendi a
9,590, en 1999 a 8,671 y en el ao 2000 se tiene programada la realiza-
cin de 7,600 visitas, con lo que desde el inicio de la presente adminis-
tracin y hasta diciembre del presente ao, se habrn realizado ms de
64,000 visitas de inspeccin y verificacin a cerca de 32,000 fuentes de
jurisdiccin federal.
Es importante destacar que las visitas de inspeccin realizadas durante el
periodo 1995-1997, la realizacin de visitas exhaustivas y la aplicacin
69
Gestin ambiental
hacia la industria
de los ICNAs a partir de 1999, as como el cumplimiento de las medidas
dictadas por la PROFEPA, han resultado en mayores ndices de cumpli-
miento por parte de las industrias y los establecimientos de servicio, lo
que ha derivado en que el porcentaje de visitas que detect total cum-
plimiento se haya incrementado de 18.9% en 1994 a 27.0 % en 1995,
aunque debido a la entrada en vigor de la NOM-087 en 1996 (relaciona-
da al manejo de residuos biolgico-infecciosos), los niveles de cumpli-
miento de los establecimientos visitados haya descendido a 25.6 % en
1996 y a 19.8 % en 1999. Se espera que el 23% de las visitas que se
realicen el ao 2000, detecten el total cumplimiento de la normatividad
aplicable. Lo anterior tambin ha permitido que el porcentaje de clausu-
ras producto de infracciones graves a la normatividad se haya reducido
de 3.0 % de las visitas realizadas en 1994, al 1.6 % de las realizadas en
1998 y que desde entonces se hayan mantenido alrededor del 1.6 % de
las visitas. De igual manera, se espera que este porcentaje se reduzca al
1.5% de las visitas que se lleven a cabo en el 2000.
70
Gestin ambiental
hacia la industria
A pesar del xito y de la virtual eliminacin de incumplimientos graves,
predominan empresas que an adolecen de problemas de desempeo
ambiental. Algunas encuestas muestran que en esto ha incidido tanto la
creciente exigencia normativa como
su vigilancia. Sin duda son los secto-
res de pequea y micro empresa los
que presentan mayores rezagos en el
cumplimiento normativo.
El programa de inspeccin de las fuen-
tes de contaminacin permiti incre-
mentar la cantidad de residuos
peligrosos adecuadamente dispuesta
en todo el pas al pasar de 193,000
toneladas anuales en 1994 a 380,000
en 1999 y la de los retornados a los
Estados Unidos de Amrica al pasar
de 27,500 a 58,000 toneladas anua-
les, respectivamente.
Manejo 1994 1997 1998 1999
Disposicin 193,000 394,000 453,150 380,000
Final
Retorno a 27,500 49,500 54,500 58,400
EE UU
Reciclaje 132,000 150,000 156,000 160,000
Total 352,500 593,500 663,650 598,400
Residuos peligrosos
manejados adecuadamente
en todo el pas
71
Gestin ambiental
hacia la industria
Control de
Emisiones a la
Atmsfera en
la Zona
Metropolitana
del Valle de Mxico
Adicionalmente, este programa permi-
ti tambin disminuir la emisin de
contaminantes a la atmsfera en la
ZMVM al pasar estimativamente de
319,000 toneladas anuales en 1992 a
110,000 en 1998. En el cuadro siguien-
te se presentan las emisiones por con-
taminante que se estima se generaron
en 1998.
Adems de una accin decidida para ha-
cer cumplir la ley, la PROFEPA requera
contar con informacin detallada sobre
los niveles de cumplimiento de los di-
versos aspectos de la normatividad am-
biental, entre otras cosas para poder
dirigir el programa de verificacin a atender los problemas ms agudos.
As, se desarrollaron los ndices de Cumplimiento de la Normatividad
Ambiental (ICNAs), como resultado de los cuales se cuantifica el nivel
de cumplimiento de todas y cada una de las obligaciones de las empre-
sas en materia de atmsfera, residuos peligrosos, residuos biolgico in-
fecciosos, actividades altamente riesgosas e impacto ambiental.
Los ndices de cumplimiento se aplican formalmente desde enero de 1999,
aunque a manera de programa piloto
fueron aplicados desde agosto de 1996
en la Zona Metropolitana del Valle de
Mxico y en 5 delegaciones estatales,
y desde 1998 a nivel nacional. Al mes
de junio del 2000 han sido aplicados y/
o actualizados para 7,713 fuentes de
contaminacin, de las cuales 1,569 se
clasifican como grandes, 1,642 como
medianas, 2,015 como pequeas y
2,487 como micro.
A cada una de las fuentes, en funcin
de sus obligaciones ambientales, se les
evalu uno o ms ndices de cumpli-
miento. Los ndices que se tuvieron que
Contaminante Generacin (ton/ao)
1992 1998
SO2 190,000 26,000
PST 41,000 13,000
Nox 51,000 35,000
CO 2,500 3,000
HC 35,000 33,000
Total 319,500 110,000
72
Gestin ambiental
hacia la industria
aplicar en el mayor nmero de casos
fueron el de emisiones a la atmsfera
(IEA), el de generacin de residuos
peligrosos (IGR) y el de generacin
de residuos biolgico infecciosos
(IGRBI). El primero se evalu en el
caso de 1,755 plantas, el segundo en
el de 5,386 y el tercero en el de 1,352,
es decir, una porcin importante de
empresas son solamente generadoras
de residuos industriales peligrosos.
En el cuadro siguiente se presenta un resumen de los resultados de la
evaluacin de los ndices ms frecuentemente aplicados.
Porcentaje con Porcentaje con Porcentaje con Porcentaje con
calificacin igual calificacin calificacin calificacin
o menor que 50 mayor que 50 mayor que 70 entre 91 y 100
IEA
Todos los tamaos 54 46 42 33
Plantas grandes 50 50 44 35
Plantas medianas 40 60 54 44
Plantas pequeas 52 48 43 33
Plantas micro 75 25 23 17
IGR
Todos los tamaos 46 54 43 22
Plantas grandes 32 68 55 28
Plantas medianas 37 63 50 26
Plantas pequeas 46 54 44 25
Plantas micro 67 33 24 12
IGRBI
Todos los tamaos 39 61 49 25
Plantas grandes 35 65 50 22
Plantas medianas 32 68 49 16
Plantas pequeas 40 60 50 26
Plantas micro 42 58 49 28
73
Gestin ambiental
hacia la industria
En el caso del IEA, para todas las empresas calificadas, el 54% obtuvo cali-
ficaciones de 50 o menos, el 46% de ms de 50, el 42% de ms de 70 y el
33% mayor que 90. En cuanto al IGR, el 46% obtuvo calificaciones de 50
o menos, el 54% de ms de 50, el 43% de ms de 70 y el 22% mayor que
90. En cuanto al IGRBI, el 39% obtuvo calificaciones de 50 o menos, el
61% de ms de 50, el 49% de ms de 70 y el 25% mayor que 90.
Es evidente que hay un mayor grado de cumplimiento en materia de
residuos biolgico infecciosos y que las empresas micro tienen un
menor grado de cumplimiento en general en todos los temas, excepto
en el caso de los residuos biolgico infecciosos, en el que no es signi-
ficativa la diferencia en calificaciones entre los diferentes tamaos de
las fuentes.
Las bajas calificaciones de fracciones importantes del universo de empre-
sas podran hacer pensar que las plantas correspondientes tienen un re-
zago fuerte en el desempeo ambiental; sin embargo, cuando se hace
un anlisis conjunto de los resultados se llega a una conclusin diferen-
te. En la Grfica Cumplimiento de la Normatividad Ambiental se ob-
serva que en promedio, entre 1998 y 1999, slo el 1.6% de las fuentes
de contaminacin cometi infracciones graves, el 77.6% infracciones
leves o menores (esencialmente de gestin) y el 20.8% no cometi in-
fracciones, de lo que se deduce que slo en el 2.5% de las plantas que
cometieron alguna infraccin sta fue grave, por lo que la calificacin
del 97.5% restante de las plantas puede fcilmente ser incrementada
cuando los responsables de su operacin corrijan las irregularidades de
gestin, las cuales consisten fundamentalmente en trmites administra-
tivos. Algo semejante ocurre de las calificaciones en materia de residuos
peligrosos y residuos biolgico infecciosos.
Considerando que de acuerdo al padrn de fuentes de contaminacin de
jurisdiccin federal, el 8% de stas slo generan emisiones a la atmsfe-
ra, el 69% slo residuos peligrosos, el 13% contaminantes de la atms-
fera y residuos peligrosos y el 9.5% slo residuos biolgico infecciosos
y que las 7,713 plantas hasta ahora calificadas son una muestra ms que
representativa de las 31,209 fuentes de jurisdiccin federal, puede esti-
marse lo siguiente: se estima que existen 1,420 fuentes de contamina-
cin atmosfrica, 5,674 generadores de residuos peligrosos y 1,010
generadores de residuos biolgico infecciosos que tienen altos niveles
de cumplimiento de la normatividad ambiental.
74
Gestin ambiental
hacia la industria
Por otra parte, 5,002, 19,419 y 1,905, respectivamente tienen irregularida-
des menores, la mayor parte de ellas relacionadas con el incumplimien-
to de obligaciones de gestin, ms que de desempeo, que pueden ser
fcilmente cumplidas e incrementar as su calificacin y slo 128, 498 y
49 establecimientos, respectivamente, tienen infracciones mayores que
requerirn hacer grandes esfuerzos para cumplir con la normatividad e
incrementar en consecuencia sus calificaciones. Es decir, slo el 2% de
las fuentes de emisin de contaminantes a la atmsfera, el 1.9% de los
generadores de residuos peligrosos y el 1.7% de los generadores de re-
siduos biolgico infecciosos tienen que realizar un esfuerzo relativa-
mente mayor para el cumplimiento de la normatividad ambiental.
Materia Nmero de Calificacin Fuentes con Fuentes con calificacin Fuentes con calificacin
fuentes existentes promedio de calificacin de de a 90 que pueden de 0 a 90 que
todas las fuentes 91 a 1000 incrementarla fcilmente debern realizar
acciones e inversiones
mayores para
incrementarla
No. % No. % No. %
Emisiones a 6,550 51.4 1,420 21.7 5,002 76.4 128 2.0
la atmsfera
Grande 980 54.7 293 29.9 670 68.4 17 1.7
Mediana 740 63.5 208 28.1 519 70.1 13 1.8
Pequea 1,995 53.5 644 32.3 1,317 66.0 34 1.7
Micro 2,835 30.6 275 9.7 2,496 88.0 64 2.3
Residuos 25,590 52.1 5,674 22.2 19,419 75.9 498 1.9
Peligrosos
Grande 2,667 61.8 755 28.3 1,865 69.9 48 1.8
Mediana 2,486 59.0 574 23.1 1,864 75.0 48 1.9
Pequea 7,142 54.9 2,457 34.4 4,568 64.0 117 1.6
Micro 13,295 35.3 1,888 14.2 11,122 83.7 285 2.1
Residuos Biolgicos 2,963 60.0 1,010 34.1 1,905 64.3 49 1.7
Infecciosos
Grande 525 60.5 77 14.6 437 83.2 11 2.1
Mediana 329 59.8 28 8.6 293 89.1 8 2.4
Pequea 779 61.6 165 21.2 599 76.9 15 1.9
Micro 1,330 59.1 739 55.6 576 43.3 15 1.1
75
Gestin ambiental
hacia la industria
Adems de la verificacin de las instalaciones industriales de competencia
federal, la PROFEPA lleva a cabo dos programas de verificacin: el de
Vehculos Nuevos en Planta y el de Atencin de las Contingencias Am-
bientales en la Zona Metropolitana del Valle de Mxico.
En el cuadro siguiente se muestra el nmero de familias de vehculos que
han sido verificados durante la presente administracin, hasta junio del
2000. Como puede notarse el nmero de familias verificadas fue cre-
ciendo hasta alcanzar en 1998 al nmero de familias producidas. El per-
sonal destinado a esta actividad ha sido siempre escaso pero su
desempeo se vino haciendo ms eficiente con el tiempo.
En la atencin de Contingencias Ambientales, la actuacin de la PROFE-
PA ha permitido atender la totalidad de las 21 contingencias que se han
presentado en la presente administracin (invierno 94/95 invierno 99/
2000), las cuales en su conjunto tuvieron una duracin de 66 das. En
dicho perodo se modific radicalmente la fraccin de fuentes que se
encontraron en incumplimiento del Plan de Contingencias Ambientales
ya que en el perodo dic/1992 a nov/94 se encontr que el 5% de las
empresas comprometidas no cumpli con el Plan, en tanto que en el
perodo de diciembre de 1994 a junio del 2000 la fraccin que no lo hizo
fue el 3%, siendo que en las ltimas dos contingencias dicho nmero
bajo a menos del 1%.
AO-MODELO No. DE FAMILIAS No. DE FAMILIAS
PRODUCIDAS VERIFICADAS
1995 190 108
1996 180 157
1997 180 167
1998 216 239
1
1999 214 223
2
2000 200 119
3
TOTALES 1,180 1,013
1.-216 modelos 1998 y 23 modelos 1997
2.- 214 modelos 1999 y 9 modelos 2000
3.-Dato a junio de 2000
Nuevos en
Planta
Verificacin
de Vehculos
76
Gestin ambiental
hacia la industria
Cabe resaltar que la forma concreta en que se vela por el cumplimiento de
la normatividad no es neutra, ni independiente de las polticas pblicas
impulsadas por el resto del sector ambiental. La actual vinculacin entre
normadores y verificadores permite una retroalimentacin mutua en
beneficio de una revisin de las normas que tenga en cuenta los proble-
mas de su aplicacin y de una fiscalizacin de las mismas que se ajuste
a los propsitos asumidos al establecerlas.
77
Gestin ambiental
hacia la industria
3.2 AUDITORIAS AMBIENTALES VOLUNTARIAS
La Auditora Ambiental es un instrumento de carcter voluntario que re-
presenta un complemento a la aplicacin coercitiva de la normatividad
ambiental. Constituye un diagnstico exhaustivo del desempeo am-
biental de las industrias a fin de identificar las acciones necesarias para
cumplir no slo con las normas vigentes, sino con normas internaciona-
les y de buenas prcticas de ingeniera en los aspectos para los que an
no existen normas oficiales mexicanas. Las auditoras derivan en Planes
de Accin, en los cuales se definen los plazos en los que deben realizar-
se dichas acciones, bajo una estricta supervisin por parte de PROFEPA,
a fin de asegurar el ptimo funcionamiento de las plantas industriales,
minimizando as los riesgos relacionados con la actividad industrial y la
contaminacin al ambiente.
Dentro del programa de Auditora Ambiental, desde su inicio en 1992 y
hasta agosto del ao 2000 incorporaron 1614 a instalaciones industria-
les, de las cuales continan en el programa 1491. En virtud de que se
trata de instalaciones fundamentalmente grandes y medianas, esas plan-
tas representan ms del sesenta por ciento del Producto Bruto Industrial
del pas. A agosto del 2000, se haban concluido 1,431 auditorias, que-
dando en proceso 183. Derivado de dichas auditoras, desde 1995 se ha
concertado la ejecucin de 1,140 planes de accin, 752 de los cuales (o
sea el 66 %) se concertaron entre enero de 1998 y agosto del 2000, lo
que denota una afluencia creciente de instalaciones al programa.
En abril de 1997 se otorgaron los primeros 80 certificados como Industria Lim-
pia a igual nmero de instalaciones industriales que concluyeron satisfacto-
riamente los planes de accin. Hasta agosto del presente ao, ya suman un
total de 542 las instalaciones certificadas, mismas que constituyen un gru-
po muy representativo de industrias tanto del sector pblico como privado.
Cabe mencionar que la totalidad de las grandes instalaciones de las empre-
sas pblicas, como PEMEX y CFE participan en este programa.
Asimismo, a fin de asegurar que las auditoras ambientales se desarrollen
con la calidad y los estndares necesarios, en 1998 se estableci un sis-
tema de acreditacin de profesionales en la materia, quienes han sido
examinados por un comit de Evaluacin donde participan institucio-
nes acadmicas de prestigio nacional e internacional, as como organi-
78
Gestin ambiental
hacia la industria
zaciones profesionales. A la fecha, el se ha acreditado a 152 profesiona-
les como auditores ambientales.
Finalmente, se espera que al concluir la presente administracin, se hayan
iniciado un total de 1,645 auditoras ambientales, se alcance la firma de
1,300 planes de accin y se hayan entregado 600 Certificados como
Industria Limpia a igual nmero de instalaciones industriales que hayan
concluido la realizacin de los planes de accin respectivo y por lo tanto
presenten un desempeo ambiental ptimo.
3.3 DETECCIN DE RIESGOS POR SITIOS CONTAMINADOS
Y ATENCIN A EMERGENCIAS AMBIENTALES
Dentro de las actividades que desarrolla la PROFEPA, se encuentra la iden-
tificacin, inventario y caracterizacin de sitios abandonados contamina-
dos con residuos peligrosos y la atencin de emergencias ambientales
derivadas del manejo de substancias qumicas en general. As, entre 1995
y agosto de 2000, se han identificado 105 sitios abandonados contamina-
dos con residuos peligrosos en 17 estados del pas, con lo cual se ha veni-
do conformando un inventario permanente de esos sitios. En quince de
ellos se han realizado estudios para la caracterizacin del tipo y cantidad
de los residuos presentes en los predios, lo que permite identificar riesgos
a la salud y al ambiente y establecer las prioridades para una caracteriza-
Tipo de accin 1992-1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 * TOTAL
Auditoras iniciadas 422 115 158 191 165 294 269** 1,614
Auditoras concluidas 246 180 174 217 170 221 223** 1431
Planes de Accin firmados 99 102 186 100 296 317 139 1,239
Certificados como
Industria Limpia 115 122 175 130 542
*Enero-Agosto 2000.
** Incluye 34 auditoras derivadas de procesos que se manejan por planta, ya que en una instalacin puede haber ms de una planta.
Avances del
Programa
Nacional de Auditora
Ambiental
79
Gestin ambiental
hacia la industria
cin ms especfica que determine las medidas de mitigacin y restaura-
cin correspondientes. En la actualidad se estn realizando los inventa-
rios en los estados de Aguascalientes, Campeche, Michoacn y Tabasco,
as como la caracterizacin de siete sitios mas. Cuando se cont con los
recursos para ello, se realizaron los trabajos de limpieza y restauracin de
sitios, como es el caso del predio que ocup la empresa Alco Pacfico, en
Tijuana, Baja California, desde donde se trasladaron al confinamiento
autorizado CYTRAR en Hermosillo, Sonora, casi cincuenta mil toneladas de
escorias de plomo que se encontraban a cielo abierto.
Estado No. de Sitios Principales residuos
Baja California 2 Solventes, metales pesados, polvo de fundicin, aceites
Chihuahua 2 Hidrocarburos, compuestos qumicos, aceites gastados
Coahuila 1 Metales pesados, jales, aceite residual, hidrocarburos, biolgico-infecciosos,
compuestos qumicos
Edo. de Mxico 17 Escorias de fundicin, biolgico-infecciosos, compuestos qumicos, lubricantes gastados
Guanajuato 6 Aceites, metales pesados, organoclorados, lodos, escorias de fundicin, aceites gastados
Hidalgo 12 Escorias de fundicin, natas de pintura
Jalisco 3 Tierras de blanqueo, tetracloroetileno, lodos, residuos de bateras, tierra
contamianda con diesel y combustible
Morelos 2 Tambores metlicos vacos y llenos con hidrocarburos txicos e inflamables.
Nuevo Len 5 Escoria de fundicin, aluminio, plomo, cadmio, niquel, aceite, cianuros, hidrocarburos
Puebla 2 Hidrocarburos
Quertaro 16 Residuos qumicos, metales pesados, hidrocarburos, lodos de proceso,
biolgico infecciosos y escorias de fundicin.
San Luis Potos 8 Residuos hospitalarios, asbesto, escoria de fundicin, niquel, lodos, botes de pintura
Sonora 2 Biolgico infecciosos y jales mineros.
Tamaulipas 3 Escoria de fundicin, aceites, arena silica, fenoles, compuestos qumicos, recipientes vacos
Tlaxcala 3 Pintura textil
Veracruz 12 Biolgico-infecciosos, azufre
Zacatecas 9 Jales, metales pesados, reactivos qumicos
TOTAL 105
Fuente: PROFEPA
e ilegales con
residuos peligrosos
Sitios
abandonados
80
Gestin ambiental
hacia la industria
En cuanto a las emergencias ambientales derivadas del manejo de subs-
tancias qumicas, durante el periodo 1995-1999, la PROFEPA tuvo co-
nocimiento y dio atencin 1,969 eventos en todo el pas. El 89.3 % de
ellas correspondi a fugas o derrames, el 3.1% a incendios, el 3.1% a
explosiones y el 1.7 % a otras causas, teniendo su origen principalmen-
te en accidentes carreteros y en el almacenamiento inadecuado de di-
chas substancias. Con el fin de orientar a la poblacin acerca de la
prevencin y atencin de este tipo de eventos, a partir de 1997 entr en
operacin el Centro de Orientacin para la Atencin de Emergencias
Ambientales (COATEA), cuyo objeto es proporcionar informacin, aten-
cin y asesora tcnica para la prevencin y atencin de emergencias
que involucran materiales o residuos peligrosos y sustancias qumicas
en general.
81
Gestin ambiental
hacia la industria
Los avances en mejora regulatoria de la gestin pblica federal alentaron
una mayor evolucin en los mecanismos institucionales y en los instru-
mentos de poltica. En el sector ambiental se presentan avances significa-
tivos: una delimitacin clara de las competencias de los tres rdenes de
gobierno, la incorporacin en la legislacin de instrumentos econmicos
de poltica ambiental, la autorregulacin, el reconocimiento a las iniciati-
vas voluntarias, modificaciones en el enfoque normativo, la apertura a la
opinin pblica a travs de los Consejos Consultivos para el Desarrollo
Sustentable y los mecanismos de Consulta Pblica, entre otros.
As, los avances logrados en nuestro pas los ltimos aos con respecto a
la regulacin y gestin ambiental de la industria, se han dado sobre todo
en los siguientes sentidos:
Nuevos enfoques de gestin y nuevas estrategias regulatorias
Maduracin de la plataforma programtica
El diseo y desarrollo de instrumentos de poltica, tales como la LAU y
la COA, nuevas normas en materia de agua (aunque ests han sido po-
lmicas y enfrentan problemas de cumplimiento), auditorias ambienta-
les de PROFEPA, etc.
Mecanismos de participacin social y de informacin a la sociedad (co-
mits consultivos para normas y REMEXMAR, por ejemplo).
Mejor interaccin con de las autoridades federales con el sector indus-
trial (es un hecho que han manifestado los mismos industriales).
Incremento en el cumplimiento de la Ley
Sin embargo todava queda mucho por hacer en trminos de la eficiencia
del sistema regulatorio ambiental hacia la industria; es necesario am-
pliar sus alcances, oportunidades y minimizar sus costos sociales; dise-
ar y promover nuevos mecanismos de regulacin que amplen los
horizontes de gestin gubernamental y de participacin de la sociedad;
establecer un horizonte de certidumbre y de reglas claras que brinde
Adelante
4. Hacia
82
Gestin ambiental
hacia la industria
seguridad a la inversin; promover decisiones a largo plazo en favor de
la proteccin ambiental; suprimir elementos de discrecionalidad y eli-
minar regulaciones que no representan un beneficio para la conserva-
cin del medio ambiente.
Actualmente la regulacin directa, es por mucho, el elemento ms utilizado
para minimizar y eliminar los impactos negativos al ambiente generados
por las actividades productivas. Si bien la regulacin directa tiende a opti-
mizarse a travs del programa de mejora regulatoria que aplica a todo el
gobierno federal, no es de esperarse una disminucin o contraccin del
nmero de normas, licencias o permisos sino ms bien un mejoramiento
en su calidad y en su eficiencia. Es por ello que se requiere y se espera en
el corto plazo un incremento en la utilizacin de los instrumentos induc-
tivos y voluntarios como el Programa Nacional de Auditorias Ambienta-
les llevado a cabo por la PROFEPA y los adicionales a este.
Entre los grandes temas que deberan tener un peso mayor en la agenda
ambiental de los prximos aos, se pueden considerar los siguientes seis:
1. La insercin de la poltica ambiental para la industria en un marco ms
amplio de criterios de sustentabilidad. Ello supone una evolucin insti-
tucional que abarca la estructura legal, aspectos tecnolgicos y mejores
capacidades administrativas; el mejoramiento de la informacin dispo-
nible; el reforzamiento de las relaciones con otros sectores gubernamen-
tales (por ejemplo, autoridades fiscales, de industria y comercio, etc.) y
el reconocimiento en general, de la problemtica ambiental de la indus-
tria como parte de los retos del desarrollo.
2. Lo anterior presupone, hacer explcitos los vnculos e incluso los peli-
gros- entre la dinmica comercial, la competitividad industrial y el des-
empeo ambiental, potenciando los puntos de convergencia entre ellos.
3. Asimismo, es necesario hacer explcitas las prioridades de la poltica
ambiental hacia la industria en trminos de salud pblica. La emergen-
cia de una agenda ambiental cada vez ms compleja conlleva el riesgo
de soslayar la proteccin a la salud como el propsito fundamental de la
regulacin ambiental de las actividades industriales. Ello implica utilizar
el cmulo de informacin que se genera sobre las industrias para identi-
ficar las modalidades y grados de exposicin de la poblacin tanto a
contaminantes emitidos en forma constante como a los riesgos de la
actividad industrial.
83
Gestin ambiental
hacia la industria
4. Fortalecer la vinculacin entre la industria y las autoridades ambientales,
particularmente en el desarrollo de programas y actividades conjuntas que
refuercen y den cuerpo a acuerdos asumidos. Es fundamental tambin re-
forzar la vinculacin entre las autoridades ambientales, el aparato producti-
vo y las instituciones cientficas y de desarrollo tecnolgico del pas.
5. Las estrategias de prevencin de la contaminacin no son usadas tan
frecuentemente como la tecnologa de control de la contaminacin, so-
bre todo al interior de las pequeas y medianas empresas, que en la
mayora de los casos carecen de los recursos y la habilidad para imple-
mentar programas de prevencin de la contaminacin. En Mxico exis-
te una necesidad evidente de desarrollar sistemas de promocin y
propagacin del concepto de prevencin de la contaminacin. Tambin
se requieren paquetes financieros ms atractivos, para estimular la asis-
tencia tcnica, los programas de capacitacin y facilitar la adquisicin
de equipos y la mejora de procesos.
6. Y sin duda, todava es un imperativo la coordinacin efectiva entre los
tres rdenes de gobierno para fines regulatorios. En el anexo A se pre-
sentan unas reflexiones propositivas sobre cmo ahondar en el proceso
de descentralizacin.
En estos seis grandes temas es denominador comn la promocin de una
mayor cultura ambiental entre la industria, con un nfasis preventivo y
con una ms clara asuncin por parte del empresario de su responsabi-
lidad social y participacin.
Pasando al plano ms de diseo y operacin de la poltica ambiental uno
de los retos ms importantes es consolidar y fortalecer el enfoque inte-
grador de un esquema de regulacin ms amplio, en el cual las Normas
Oficiales Mexicanas son slo una herramienta para la ejecucin y apli-
cacin de la poltica ambiental. Existen una amplia gama de instrumen-
tos de regulacin y en este contexto deber asegurarse que las normas
que se expidan: a) sean instrumentos cada vez ms costo-efectivos para
solucionar una problemtica dada; b) sean el complemento de otros
instrumentos (permisos, instrumentos econmicos, etc.) o bien, c) cons-
tituyan un apoyo para el mejoramiento del desempeo ambiental (NMX
guas, manuales).
Para ello, desde el punto de vista operativo se requiere de la incorporacin
de un esquema de planeacin estratgica que permita establecer priorida-
84
Gestin ambiental
hacia la industria
des y ordenar la elaboracin de instrumentos, basado en lneas de mejo-
ramiento de la gestin ambiental hacia la industria, como las siguientes:
a) Mayor penetracin de los instrumentos regulatorios y de promocin
entre la micro, pequea y mediana empresa. El potencial de mejora en
este segmento de empresas es muy alto pero ha sido difcil acceder a l,
se requiere un alto involucramiento de las cmaras industriales para ese
fin y ampliacin y consolidacin de algunos instrumentos disponibles,
tales como la COA RETC y los instrumentos econmicos, as como
una mayor consistencia y coherencia del paquete regulatorio y de los
instrumentos que lo conforman entre s.
b) Mayor promocin y encauzamiento de iniciativas voluntarias de la in-
dustria, de tal forma que generen el mayor beneficio social y ambiental.
Es necesario que la gestin, diseo, coordinacin, induccin y promo-
cin de instrumentos voluntarios se maneje bajo un esquema integrado
a la regulacin directa e instrumentos inductivos, sin embargo se re-
quiere de independencia suficiente para que las decisiones entre un tipo
de instrumento y otro no compitan sino que se complementen.
c) Se har necesario que las normas y estndares vayan ms all del enfoque
limitado hacia las emisiones y descargas contaminantes y se enfoquen
ms hacia la productividad e intensidad con que se utilizan los recursos
dentro de los sistemas de produccin y establecer as requerimientos m-
nimos de eco eficiencia. No ser extrao ver normas que fijen niveles
mximos permisibles en el uso de recursos para la fabricacin de cada
unidad de producto dentro de un sector industrial especfico, o niveles
mximos de utilizacin de materiales reciclables en ciertos productos.
d) Los sistemas de licenciamiento deben constituir la espina dorsal del
esquema de regulacin industrial y la efectividad y eficiencia de este
depender en gran medida de otros instrumentos de apoyo que le per-
mitan integrar enfoques tales como lo son el de los sistemas de monito-
reo y verificacin del cumplimiento, inventario de emisiones
contaminantes, sistemas de informacin geogrfica ambiental, redes de
monitores de la calidad del ambiente, sistemas de informacin y bench-
marking sobre la mejor tecnologa disponible y utilizable, etc. Para lo-
grarlo se tendrn que incorporar al proceso de licenciamiento o como
elementos de apoyo otras herramientas como: anlisis del ciclo de vida,
sistemas de administracin ambiental, programas de prevencin de la
85
Gestin ambiental
hacia la industria
contaminacin, Eco impuestos, ndices de costos orientados al ambien-
te, ndices de uso de energa, ndices de productividad de los recursos
totales de produccin.
e) Por lo anterior y en especial, para alcanzar mejores niveles de aplicacin
de la ley, es fundamental mantener y mejorar la articulacin entre las
auditorias ambientales y las acciones de inspeccin y vigilancia. Actual-
mente los programas de verificacin y vigilancia de PROFEPA y CNA
no se encuentran suficientemente ligados entre ellos, ni con otros ins-
trumentos de regulacin directa como la Cdula de Operacin Anual
del INE. Es necesario seguir promoviendo una cooperacin entre orga-
nismos internos para maximizar la eficiencia y eficacia de las activida-
des de verificacin y vigilancia para hacerlas ms congruentes.
f) Esto se suma a la necesidad de consolidar las vinculaciones que existen
entre las reas de regulacin y normatividad con las de vigilancia y
cumplimiento. En el mbito ambiental, esto es una condicin necesaria
para garantizar un buen diseo de polticas pblicas.
g) Por ltimo y en cuanto a la utilizacin y promocin de sistemas de
administracin ambiental, en especial la norma ISO 14001, se ha de-
mostrado que el sistema, debidamente auditado y evaluado, compro-
mete a las empresas a cumplir con la legislacin y la obliga a mantener y
asegurar un mejoramiento continuo de su desempeo ambiental. Aun-
que este tipo de normas se disearon para y por la industria, proyectos
piloto y experiencias en otros pases evidencian que este tipo de siste-
mas puede ser aprovechado con grandes beneficios por empresas de
servicios y entidades gubernamentales.
Todos los puntos anteriores son de especial relevancia en funcin de que
existen en Mxico una serie de oportunidades territoriales de desarrollo
industrial (ver mapas) que es necesario encausar y vigilar. Cabe resaltar
que esto no ser posible solamente desde el mbito limitado de la pol-
tica ambiental; para que el desarrollo industrial y la proteccin de los
recursos y el medio ambiente acten como procesos sinrgicos es fun-
damental que los propsitos e instrumentos de poltica econmica e
industrial sean funcionales a la proteccin ambiental.
En este sentido, habra que tener presente que los grandes cambios regis-
trados durante aos recientes en la economa y su conduccin todava
no se han reflejado del todo en una nueva poltica industrial.
86
Gestin ambiental
hacia la industria
Por otro lado, existen an importantes limitaciones en la informacin y el
conocimiento disponible acerca de las caractersticas y tendencias especfi-
cas que presenta el actual proceso industrial en Mxico as como de las
perspectivas de futuro a las que su inercia estara conduciendo en el terreno
ambiental. Ello, reviste dimensiones de peso considerando particularmente
la yuxtaposicin del dinamismo con el que se marcan los cambios indus-
triales ante la globalizacin y la persistencia de patrones tradicionales de
produccin .Esta deficiencia est implicando un reto que no puede sosla-
yarse en la conviccin cada vez ms compartida sobre la urgencia de redi-
mensionar el papel de la poltica ambiental en la consecucin de los objetivos
de la competitividad econmica y la mejor calidad de vida de la poblacin.
Prioridades territoriales
Consolidacin de la base maquiladora,
vinculacin productiva con el segundo piso de
la frontera norte, y saneamiento ambiental
Corredor
Centro-Noroeste
(Segundo piso de
la frontera norte)
Reordenamiento territorial para
la consolidacin de
agrupamientos industriales, la
sustentabilidad urbana y el
saneamiento ambiental
Metrpolis de apoyo
Centros urbanos de
servicios regionales
Corredores urbano-industriales
Corredor de
Occidente(redespliegue
industrial exportador
a corto plazo)
Corredor del
Noreste
Corredor
Centro-Golfo
Para el redespliegue industrial
exportador a corto plazo
Corredor del Sureste
(potencial de
crecimiento
industrial
exportador)
87
Gestin ambiental
hacia la industria
En ese camino, el acrecentamiento y profundizacin permanente de la plata-
forma de informacin y conocimiento sobre la relacin industria y medio
ambiente y su difusin cada vez ms amplia, adems de que permitir avan-
zar hacia una creciente concienciacin de la sociedad, proporcionar las
condiciones necesarias para dar una mayor direccin a los esfuerzos secto-
riales e intersectoriales de la gestin ambiental para la industria as como a
la conduccin de los procesos de descentralizacin correspondientes.
Oportunidades territoriales
Integracin
turstica y
productiva de la
Cuenca del Mar
de Corts
Fortalecimiento urbano
de enlaces y promocin
del Segundo Piso de la
Frontera Norte
Ampliacin de la
Estructura Bsica de
Enlaces
Fortalecimiento de
corredores urbano-
industriales
Enlaces martimos
Integracin turstica y
productiva del Litoral
del Pacfico Sur
Fortalecimiento
urbano y de enlaces
y promocin
industrial de la
regin Golfo- Istmo
Fuente: Elaboracin propia con base en apndice 3
88
Gestin ambiental
hacia la industria
Descentralizacin en materia de instrumentos regulacin
ambiental directa para la industria
La regulacin ambiental directa de los establecimientos industriales se ca-
racteriza, desde la ptica de la distribucin de competencias entre los
distintos niveles de gobierno, por ser un proceso que ha ido irradindo-
se del gobierno federal hacia los gobiernos estatales y de stos a los
locales. La evolucin de las licencias a la industria, los tiempos y los
criterios adoptados por las leyes y reglamentos ambientales locales, as
como la redistribucin de competencias que se ha venido haciendo a
partir de las modificaciones a la LGEEPA de diciembre de 1996 dan cuenta
de ello.
Por otra parte, la distribucin de competencias entre los distintos niveles
de gobierno vara dependiendo del medio (aire, agua, suelo) y la proble-
mtica ambiental de que se trate (consumo de agua, residuos, emisio-
nes liquidas y gaseosas, riesgo, ruido), de tal suerte que corresponde a
los establecimientos industriales ser regulados en materia ambiental por
el gobierno federal, estatal o muncipal, dependiendo de variables tales
como el giro al que pertenezcan, el volumen de sus operaciones y el
tipo de insumos y de residuos que genera, adems de su ubicacin geo-
grfica y las caractersticas fsicas y administrativas de su entorno.
Esta diferenciacin en la jurisdiccin de las obligaciones ambientales es en
parte necesaria y conveniente, en virtud tanto de las diferencias regiona-
les, ecosistmicas y de las atribuciones diferenciadas de las distintas en-
tidades federativas y municipios, como de la necesidad de aplicar un
principio de subsidiariedad regulatoria, dependiendo de la complejidad
y severidad de los problemas ambientales. No obstante, se ha generado
una complejidad administrativa y regulatoria que en ms de un caso ha
sido excesiva y frente a la cual la industria en ms de una ocasin ha
manifestado su inconformidad. Desde el punto de vista regulatorio, esto
incrementa el riesgo de falta de coordinacin interna, y aumenta proble-
mas de disparidad de criterios, adems de las limitaciones que implica la
toma de decisiones sin un conocimiento directo de la problemtica lo-
cal real.
Anexo
89
Gestin ambiental
hacia la industria
Como respuesta a esa situacin, en los ltimos aos se ha avanzado en las
siguientes direcciones:
a) Desconcentracin de funciones y trmites al interior del gobierno fede-
ral, transmitiendo parcial o totalmente algunas atribuciones del Institu-
to Nacional de Ecologa a las Delegaciones Federales de SEMARNAP, y
de las oficinas centrales de PROFEPA a sus respectivas delegaciones.
Esto aplica a la expedicin de la Licencia Ambiental Unica (LAU), la
Cdula de Operacin Anual (COA) y algunos trmites en materia de
riesgo, impacto ambiental y residuos peligrosos.
b) Descentralizacin de algunas competencias o actividades industriales
sobre las que el gobierno federal tena jurisdiccin. Esto es claro, por
ejemplo, en la eliminacin del texto del Art. 111 Bis de la LGEEPA -a raz
de las modificaciones a sta en 1996- de algunos giros industriales que
eran de competencia federal en materia de emisiones a la atmsfera.
c) Exploracin de canales de coordinacin entre los gobiernos federal, es-
tatal y municipal. Esto se ha venido dando, de manera notable, en el
proyecto piloto para la expedicin de la Licencia Ambiental nica en
Ciudad Jurez, que incorpora todos los trmites ambientales exigidos
por los tres niveles de gobierno a la industria ubicada en ese municipio.
Un esquema semejante est por probarse en la Zona Metropolitana de
Guadalajara. Tambin se han venido firmando convenios entre el INE y
SEMARNAP con distintos gobiernos estatales para coordinar esfuerzos.
Tal es el caso del convenio firmado con el Gobierno del Distrito Federal
y el estado de Mxico para promover trabajo conjunto relacionado con
la recepcin de la COA a la industria.
d) Diseo y puesta en prctica de instrumentos regulatorios integrado-
res y compatibles por parte del gobierno federal, que contribuyen a
una simplificacin administrativa. Esto ha sido muy claro con el esta-
blecimiento de la LAU y la COA y, en general, en la compatibilizacin
de los trmites aplicables a la industria que quedaron incluidos en el
Registro de Trmites que la SEMARNAP firm junto con SECOFI y
SECODAM.
Se considera que las acciones arriba expuestas contribuyen a una mejor
distribucin de competencias entre los tres niveles de gobierno, a una
mayor eficiencia regulatoria hacia la industria y a una mejor respuesta
90
Gestin ambiental
hacia la industria
por parte de sta. No obstante, quedan en esa direccin an muchas
acciones a emprender en el mediano plazo.
Entre los factores que pueden contribuir favorablemente a promover las
tareas que se requieren, pueden mencionarse las siguientes:
a) La mayor parte de los estados y de los municipios (al menos aquellos
con una actividad industrial significativa) cuentan ya con una ley am-
biental y, en muchos casos, con reglamentos que la complementan.
b) La mayor parte de los gobiernos estatales y la mayor parte de los muni-
cipios urbanos cuentan ya con oficinas que se encargan de la regulacin
ambiental de la industria.
c) Se ha ido extendiendo entre la industria del pas la percepcin de la
necesidad de una regulacin en materia ambiental y los ndices de cum-
plimiento de la normatividad tienden a mejorar.
d) Poco a poco las autoridades locales han ido asumiendo y en algunos
casos incluso demandando, un papel ms activo en materia de regula-
cin ambiental de la industria. Existen incluso casos de gobiernos muni-
cipales con una gran iniciativa y con una capacidad de gestin ambiental
muy desarrollada desde hace varios aos.
No obstante, persisten tambin una serie de limitantes que vale la pena
tambin repasar:
a) Las leyes y reglamentos ambientales locales presentan en muchos ca-
sos vacos o rezagos significativos en aspectos relacionados con la re-
gulacin de la industria. A manera de ejemplo baste decir que en un
alto nmero pudiera incluso llegar a ser la mayora- de las entidades
federativas, las leyes respectivas no permiten an o dejan muy ambi-
gua la regulacin, en materia de atmsfera, de los giros industriales
que fueron desincorporados de la LGEEPA en 1996 con la intencin de
que fueran los estados quienes ejercieran esa atribucin, es decir, que
se descentralizaron.
b) Las autoridades ambientales locales, si bien cuentan formalmente con
la capacidad y la encomienda de atender los asuntos ambientales de la
industria, siguen caracterizndose salvo algunos casos ms bien ex-
cepcionales- por contar con muy escasos recursos para ello y poca
experiencia.
91
Gestin ambiental
hacia la industria
Los niveles de coordinacin entre autoridades federales y locales, aunque
variables dependiendo de las peculiaridades de cada estado y municipio
y de los actores involucrados (por ejemplo, la iniciativa de las autorida-
des locales o la sensibilidad y los nexos del personal de las Delegaciones
de SEMARNAP), no son todava ptimos.
Recomendaciones de poltica
Tratando de integrar todos los factores arriba expuestos se considera con-
veniente para los prximos aos avanzar en la direccin siguiente en
materia de distribucin de competencias relacionadas con la regulacin
ambiental directa de la industria:
I. Promover la adecuacin de la legislacin y la estructura institucional
en todos los estados del pas. En algunos estados del pas estn ade-
cuaciones ya fueron hechas, pero no parece ser el caso de la mayora.
Esto puede hacerse, en el contexto actual, con el apoyo, por ejemplo,
de los fondos del Programa para el Desarrollo Institucional Ambiental
(PDIA) que en varios estados se han venido gestionando. Podran igual-
mente establecerse mecanismos explcitos de colaboracin y ofrecerse
apoyo tcnico por parte de SEMARNAP a los gobiernos estatales y
municipales que lo requieran. Con respecto a este punto, vale la pena
sealar la conveniencia de que se distribuyan clara y explcitamente
competencias entre el gobierno federal y los gobiernos estatales (con
sus respectivos municipios fronterizos) para la atencin de la industria
de la franja fronteriza del norte del pas, por prevalecer an ambige-
dades en este campo.
II. Promover el establecimiento de esquemas de coordinacin entre los
tres niveles de gobierno, semejantes al de la LAU-Ciudad Jurez). En
este marco, buscar consolidar el propio proyecto de Ciudad Jurez, cuya
operacin debera tambin quedar establecida ya con carcter indefini-
do mediante la firma de un nuevo acuerdo, el de la Zona Metropolitana
de Guadalajara y, para el ao 2001, un esquema de licenciamiento se-
mejante para la Zona Metropolitana de Monterrey y la de Puebla. Por
parte de las Delegaciones de SEMARNAP parece existir sensibilizacin
e inters para trabajar en ello en todos los casos mencionados. Paulati-
namente se podra ir generando un efecto en cascada para otras reas
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Gestin ambiental
hacia la industria
del pas, y para otro tipo de trmites, tales como el de la recepcin y
procesamiento de la COA.
III. Analizar cuidadosamente la posibilidad de descentralizar algunos tr-
mites. Las reas en las que parece ser ms urgente, desde el punto de
vista de los tiempos actuales de respuesta de las solicitudes, son las au-
torizaciones en materia de impacto y riesgo ambiental. En cualquier caso,
la descentralizacin debera ir precedida de un trabajo preparatorio con
los estados y probablemente tuviera que hacerse de manera diferencia-
da, de acuerdo con el inters y la capacidad de respuesta que presente
cada Estado.
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Gestin ambiental
hacia la industria
94
Gestin ambiental
hacia la industria
Esta publicacin se puede consultar en la siguiente direccin electrnica:
www.ine.gob.mx/depsec/publicaciones.htm
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Gestin ambiental
hacia la industria
Diseo y autoedicin:
Ixtacihuatl Alpizar elmilagrito grfico
Gestin ambiental hacia la industria se termin de
imprimir en septiembre del 2000, en los talleres
de Compaia Impresora Sevilla S.A. de C.V.
Se tiraron 1 000 ejemplares.
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Gestin ambiental
hacia la industria