MXICO, 1988-1994: RESTRUCTURACIN

ECONMICA, CRISIS Y EVOLUCIN

FUTURA DEL LIBRE COMERCIO
EN AMRICA DEL NORTE
GUSTAVO VEGA CNOVAS
I NTRODUCCI N
E N LOS LTI MOS SEIS AOS, A FI N DE RESOLVER una de las ms severas cri -
sis que haya exper i mentado l a econom a mexi cana desde l a dcada
de los aos trei nta, el pa s i nstr ument un i mpresi onante pr ogr ama de
ref ormas macr o y mi cr oeconmi cas, entr e las que se cuentan el sa-
neami ento de las finanzas pbl i cas, l a l i beraci n del comer ci o y de l a
i nversi n, l a pri vati zaci n de empresas pbl i cas y l a desr egul aci n de
l a econom a.
Di chas reformas transformaron l a econom a de Mxi co, que sal i de
una etapa de protecci oni smo, con una fuerte i nter venci n del Estado,
para i ni ci ar otra con ampl i a apertura al exteri or baj o l a i ni ci ati va del sec-
tor pri vado.
Hasta 1994, l os l ogros par ec an i mpresi onantes: l a i nfl aci n descen-
di en 1994 a menos de 10%, cuando en el per i odo 1981-1988 l a tasa
medi a era de 86%, y el dfi ci t presupuestari o del Estado, que a pr i nci -
pi os de l os aos ochenta si gni fi caba 15% del PIB, en 1994 no superaba
el 2%. La r estr uctur aci n de l a deuda hab a f or tal eci do l a confi anza
en l a econom a del pa s y hasta 1993 las entradas de capi tal regi straban
cifras si n precedentes.
Asi mi smo, Mxi co se convi rti en una de las econom as ms abi er-
tas del mundo en desarrol l o y en ese su nuevo papel i ncur si on de ma-
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730 GUSTAVO V EGA CNOVAS F / X X X I V - 4
er a i mpor tante en el comerci o i nternaci onal , pues l l eg a ocupar el
vi gsi mo l ugar entre las econom as exportadoras y el deci monoveno
entre las i mportadoras, l o que l o convi rti en el pri nci pal exportador e
i mpor tador de Amr i ca Lati na. En otras pal abras, el comerci o exteri or
se vol vi un factor vi tal para l a econom a mexi cana, como f uente de
materi as pri mas, i nsumos i ndustri al es y equi po, y como factor de creci -
mi ento de l a renta y el bi enestar naci onal .
La estructura de nuestro comer ci o exteri or tambi n se modi f i c
sustanci al mente durante los l ti mos aos. En 1985 el sector pr i mar i o y
el extracti vo contr i bu an con 62.4% de l a expor taci n total , con pre-
domi ni o de l a expor t aci n de petr l eo cr udo. A par ti r de 1986, este
i ndi cador i ni ci a un proceso de di smi nuci n, para l l egar en 1993 a un
porcentaj e de 19.6, en el que el petr l eo parti ci p tan sl o con 14.2 por
ci ento.
Por otr a parte, todas las ramas producti vas de l a expor t aci n de
manufacturas l ograron un creci mi ento posi ti vo, entre 1986 y 1993, su-
per i or al creci mi ento del PIB de l a i ndustri a naci onal , l o que i ndi ca que
l a expor t aci n fue el pr i nci pal mot or de cr eci mi ento de l a pr oduc-
ci n. A dems, l a evol uci n de l a expor taci n de manufacturas mostr
una cl ara di versi fi caci n haci a productos ms compl ej os en su proceso
de di seo, el abor aci n y comerci al i zaci n.
En otras pal abras, dej amos de ser una econom a expor tador a de
bi enes pri mari os y extracti vos y nos converti mos en una econom a que
abastece pr oduct os manuf act ur ados de cr eci ente compl ej i dad y
sof i sti caci n, a l a vez que di versi fi camos nuestras fuentes pri nci pal es
de divisas.
Pero, pese a todos estos avances, Mxi co conti nu enf rentando i m-
portantes probl emas econmi cos. Si bi en en 1994 l a i nfl aci n di smi nu-
y a menos de 10%, sta an resul taba superi or a l a que regi straban
nuestros pri nci pal es socios comerci al es y hac a temer al gobi erno que, a
menos que se reduj era, podr a debi l i tar l a competi ti vi dad i nternaci onal
del pa s, por l o que se persi sti en reduci rl a al ni vel de l a de nuestros
pri nci pal es socios.
La bal anza de cuenta cor r i ente empez a regi strar dfi ci t i mpor -
tantes desde 1989, hasta al canzar l a ci fra de 28 500 mi l l ones de dl ares
en 1994 y las esti maci ones i nf ormadas i ndi caban que el desequi l i bri o
segui r a acentundose.
Desde 1992 un buen nmer o de voces empezar on a seal ar l os
ri esgos que i mpl i caba el creci ente dfi ci t de l a cuenta corri ente y a i n-
si sti r en que una pol ti ca segura para sortear las di fi cul tades de l a ba-
l anza de pagos era el manej o del ti po de cambi o, pero el gobi er no se
OCT - DI C 94
RESTRUCTURACI N ECONMI CA 731
opuso a el l o con tres ar gumentos pri nci pal es. Pr i mer o, que una de-
val uaci n conl l evaba el ri esgo de r ei ni ci ar el proceso i nf l aci onar i o;
segundo, que el dfi ci t estaba si endo compensado por un constante
i nf l uj o de capi tal es, y tercero, que las i mportaci ones reci entes consis-
t an en bi enes de pr oducci n, las cual es, en un f utur o no muy l ej ano,
contr i bui r an a una expansi n de las exportaci ones y, a medi ano pl a-
zo, a un equi l i br i o de l a bal anza comerci al .
Si n embargo, l a crisis econmi ca desatada por l a deval uaci n brus-
ca a que se vi o forzado el nuevo gobi er no mostr l o er r neo de tales
eval uaci ones, y nos i mpuso una vez ms l a necesi dad de buscar f r mu-
las para sortear las di fi cul tades econmi cas y pol ti cas que enfrentaremos
en l os pr xi mos meses - y tal vez aos- y que si n duda se expr esar n,
por l o menos en el corto pl azo, en una al ta i nfl aci n, elevadas tasas de
i nters, fal ta de confi anza y fal ta de finaciamiento en tr mi nos compe-
ti ti vos para las empresas mexi canas, entre otras.
Al gunos de estos probl emas si n l ugar a dudas tender n a resol ver-
se con l a apr obaci n del paquete de ms de 50 000 mi l l ones de dl ar es
de crdi tos a nuestro pa s que di versos organi smos apr obar on a i nstan-
cias del gobi er no estaduni dense, a finales del mes de enero.
Si n embargo, los probl emas anteri ores pal i decen ante el hecho de
que el pa s necesi tar recuperar l a senda del cr eci mi ento econmi co
sosteni do. En 1988, el PIB real fue sol amente 1.1% mayor que el de 1982,
l o que si gni fi c que el PIB per cpi ta decr eci 11% en ese per i odo. En
1993, el PIB real fue sol amente 15.5% superi or al de 1988, l o que se tra-
duj o en un i ncremento del PIB per cpi ta de un 5.5% ni camente.
Mxi co necesi ta recuperar con l a mayor brevedad una tasa de cre-
ci mi ento de 6% y generar sufi ci entes empl eos (cercanos a un mi l l n al
ao) para una fuerza l aboral creci ente y para el l o deber pr omover un
creci mi ento de l a i nversi n productiva pri vada, naci onal y extranj era, y
de las exportaci ones no petrol eras, a ni vel es consi derabl emente supe-
ri ores a l os al canzados hasta ahora.
Por ej empl o, para que el pa s pueda al canzar tasas de 6% del PIB, l a
i nversi n pri vada deber crecer a una tasa de 14.7 puntos porcentual es
por ar r i ba de l a tasa de i nversi n que se obser v en Mxi co en el pe-
r i odo de 1976 a 1982, mi entr as que l a tasa de cr eci mi ento de las ex-
portaci ones no petrol eras deber ser 33.2 puntos porcentual es supe-
r i or a l a tasa regi strada durante el per i odo 1989-1992.
Es i ndudabl e que un esfuerzo de esta magni tud supone l a i denti f i -
caci n de las condi ci ones de competi ti vi dad en que se desenvuel ven
hoy las pri nci pal es acti vi dades de l a econom a del pa s y de l a i mpl an-
taci n de pol ti cas que hagan ms competi ti va l a pr oducci n i nter na
732 GUSTAVO V EGA CNOVAS FIXXXWA
para al canzar l os r equer i mi entos de expor taci n. Asi mi smo, ser i m-
portante que nuestro pa s i ncr emente su par ti ci paci n en l os merca-
dos de aquel l os pa ses o regi ones con l os que le resul te ms ti l al canzar
una compl ementaci n producti va.
Este trabaj o parte de l a premi sa de que l a r ecuper aci n de l a sen-
da del cr eci mi ento econmi co de Mxi co en l os pr xi mos aos re-
quer i r de una par ti ci paci n mayor de nuestro pa s en negoci aci ones
comerci al es i nternaci onal es, con el fin de pr omover un cr eci mi ento
de las exportaci ones no petrol eras y l a i nversi n pri vada naci onal y ex-
tranj era, a ni vel es consi derabl emente superi ores a l os al canzados hasta
ahora. A qu se pr oponen posi bl es f r mul as para que nuestro pa s al -
cance estos obj eti vos, a travs de una negoci aci n ms ampl i a y pr o-
f unda ante Estados Uni dos, pa s con el que Mxi co real i za cerca de
70% de su comerci o total .
El gobi er no mexi cano y al gunos anal i stas af i r man que uno de l os
grandes l ogros del gobi er no del presi dente Sal i nas fue el Tratado de
Li br e Comerci o de A mr i ca del Nor te (TLCAN) y que con di cho i nstru-
mento Mxi co, en un f utur o cercano, ampl i ar su acceso a los mercados
de Estados Uni dos y Canad y ver crecer acel eradamente las entradas de
capi tal de i nversi n. Se sostiene que el desempeo de las exportaci ones
y el acel erami ento de las entradas de capi tal dur ante el ao de 1994
son el i ni ci o de una tendenci a que segui r most r ndose per manen-
temente en l os aos futuros, especi al mente ahora que contaremos con
un ti po de cambi o competi ti vo.
Si n embargo, en este trabaj o nos proponemos mostrar que el opti -
mi smo tal vez resul te pr ematur o y que el TLCAN presenta i mportantes
debi l i dades que pueden hacer fracasar nuestros pr opsi t os de tener
una par ti ci paci n ms ampl i a en el mercado estaduni dense y de reci -
bi r un flujo mayor de capi tal de i nversi n. Tambi n sugeri mos f r mu-
las que per mi ti r an superar di chas debi l i dades y fortal ecer el TLCAN pa-
ra al canzar di chos obj eti vos.
En l a pr i mer a parte de este art cul o hacemos una revi si n de l a i m-
portanci a que ha adqui r i do para Mxi co el comerci o con Estados Uni -
dos y l os moti vos que i mpul sar on a gobi er no, empresari os y di versos
sectores sociales a negoci ar un tratado de l i bre comerci o con este pa s.
En l a segunda parte se eval an l os i mpactos econmi cos que ha teni do
el TLCAN en los pri meros seis meses de operati vi dad y l os que se esperan
para el f utur o. En l a tercera y l ti ma se di scuten al gunas de las modi f i -
caci ones que t endr que suf r i r el TLCAN a fin de que podamos i ncre-
mentar nuestras expor taci ones y atraer un mayor f l uj o de capi tal es
producti vos de di cho pa s al nuestro.
OCT - DI C 94
RESTRUCTURACI N ECONMI CA 733
MXI CO ANTE ESTADOS UNI DOS EN EL NUEVO
ENTORNO REGI ONAL
Una de las regi ones en l a que nuestros obj eti vos - al canzar mayores ta-
sas de creci mi ento de nuestras exportaci ones y reci bi r mayores flujos
de capi tal del exter i or - podr an hacerse real i dad en el corto pl azo es,
si n duda, l a de Amr i ca del Nor te.
Estados Uni dos, en parti cul ar, se ha consol i dado en l os l t i mos
aos como nuestro pr i nci pal soci o comerci al , al ser el mercado de des-
ti no de las tres cuartas partes de nuestras exportaci ones y el mercado
de or i gen de las dos terceras partes de nuestras i mportaci ones. Asi mi s-
mo, el flujo bi l ateral de i nversi ones, servi ci os, tecnol og a y personas su-
pera con mucho cual qui er otra r el aci n que mantengamos con otr o
pa s o r egi n.
En l os l ti mos aos, el enor me i ncr emento del comerci o bi l ateral
entre l os dos pa ses ha provocado que l a i mpor tanci a de Mxi co para
Estados Uni dos, como soci o comerci al , tambi n se haya acrecentado.
Del qui nto l ugar que ocupbamos a pri nci pi os de l os aos setenta, nos
hemos converti do en el segundo pr i nci pal mercado para sus exporta-
ci ones - despus de Canad- , y 7.5% de su comerci o gl obal ti ene l ugar
con nosotros. Mxi co, a su vez, sumi ni stra a Estados Uni dos gran can-
ti dad de mano de obra, l a cual ha per mi t i do l a sobrevi venci a de un
creci ente nmer o de i ndustri as (vesti do, manufactura de zapatos, elec-
tr ni ca, etcter a) que enf r entan una f uerte competenci a extranj era.
De hecho, no es exagerado af i rmar que exi ste una mayor i ntegr aci n
entre l os mercados l aboral es de Mxi co y Estados Uni dos que l a que
preval ece f or mal mente entre l os pa ses europeos.
Es si n duda el reconoci mi ento de l a vi tal i mportanci a que el merca-
do estaduni dense ha adqui r i do para nuestras exportaci ones de manu-
facturas y el temor a las creci entes tendenci as haci a el protecci oni smo
que se han mostrado en ese pa s en aos reci entes l o que l l ev a Mxi -
co a negoci ar un tratado de l i bre comerci o con Estados Uni dos.
Objetivos del gobierno, empresarios y organizaciones
sociales de Mxico respecto del TLCAN
Con el TLCAN, el gobi er no y l os empresari os mexi canos se propusi eron:
asegurar e i ncr ementar el acceso de nuestras exportaci ones al merca-
do ms di nmi co del mundo, pr omover un cl i ma de negoci os ms
abi erto y seguro en el cual l os exportadores e i nversi oni stas mexi canos
y estaduni denses puedan pl anear su i nversi n y pr oducci n con mayor
734 GUSTAVO V EGA CNOVAS 7 X X X I V - 4
confi anza y cer ti dumbr e, y propi ci ar un i ncr emento en l a efi ci enci a y
pr oducti vi dad del sector manuf acturero mexi cano, medi ante l a espe-
ci al i zaci n y el aprovechami ento de las ventajas de las econom as de es-
cala en un grado que no era posi bl e anteri ormente.
Por su parte, ci ertas organi zaci ones sociales buscaron, tanto en el
TLCAN como en l os acuerdos paral el os, que l os tres gobi ernos asumi e-
ran un compr omi so efecti vo de proteger el medi o ambi ente y los dere-
chos de los trabajadores.
Cmo se espera al canzar estos objeti vos? Se busca al canzar estos
obj eti vos a travs de l a el i mi naci n de todos l os arancel es y l a mayor a
de las restri cci ones cuanti tati vas al comerci o de bi enes y servi ci os, as
como con el establ eci mi ento de regl as que el i mi nen l a di scri mi naci n
y l os i mpedi mentos i nnecesari os a las acti vi dades de l os i nversi oni stas
de l a r egi n, al comerci o de servi ci os y al acceso a las compras guber-
namental es regi onal es. T ambi n se negoci ar on acuerdos paral el os
medi ante l os cual es cada uno de los tres pa ses se obl i ga a cumpl i r efi -
cazmente sus leyes ambi ental es y l aboral es.
EFECTOS ECONMI COS DEL T L CA N
El TLCAN ha generado un gr an nmer o de estudi os tendi entes a eva-
l uar sus efectos econmi cos en tr mi nos de cr eci mi ento del PIB, el co-
merci o y el empl eo, de las gananci as en cuanto al bi enestar y l a reper-
cusi n en sectores espec f i cos de las tres econom as. En t r mi nos
general es, l a mayor a de estos estudi os han concl ui do que el TLCAN pro-
pi ci ar un mayor comerci o e i nversi n y, a final de cuentas, gener ar ga-
nanci as agregadas netas para l os tres pa ses, en tr mi nos de empl eo y
bi enestar, tanto en el corto como en el l argo pl azo. Asi mi smo, diversos
estudi os han i denti fi cado l os sectores con mayor potenci al para aprove-
char las oportuni dades que ofrece el TLCAN O verse perj udi cados por l
En el pr i mer caso se encuentran i o s d e texti l es v nrendas de vesti r cal-
zado, automotores, productos el ectrni cos; etcter a."
De acuerdo con estos estudi os, el TLCAN pr opi ci ar tres pri nci pal es
benefi ci os para l a econom a mexi cana:
a) una mej or a en l a rentabi l i dad de las exportaci ones mexi canas co-
mo consecuenci a de l a desgr avaci n arancel ari a acordada, ya que sta
permi ti r a los productores mexi canos competi r con ventaja en Estados
Uni dos y Canad, pues al reduci rse el arancel el preci o de venta de los
productos podr ser di smi nui do si n mer mar el margen de benefi ci o;
OCT - DI C 94
RESTRUCTURACI N ECONMI CA 735
b) una ampl i aci n de los mercados para los productos mexi canos, l a
cual tendr vari os efectos posi ti vos, como son el i ncremento en l a vari e-
dad de productos, un mej or abasteci mi ento de los mercados, l a expan-
si n potenci al de l a i nnovaci n tecnol gi ca propi ci ada por el i ncremento
en el tamao de los mercados y l a especi al i zaci n en l a pr oducci n a es-
cala i nternaci onal de aquel l os bi enes en los que se di sponga de mayores
ventajas competi ti vas, y
c) l a gener aci n de al i ci entes para una mayor acumul aci n de ca-
pi tal , que se deri var del marco nor mati vo cl aro y predeci bl e para el
desarrol l o del comerci o y l a i nversi n en Amr i ca del Nor te.
A unque an es pr ematur o eval uar el i mpacto del TLCAN sobre las
tres econom as, convi ene menci onar que l os pr i mer os seis meses de
oper aci n del Tratado empi ezan a mostrar que al gunas de las predi c-
ci ones sobre l a cr eaci n de comer ci o e i nversi n propuestas se estn
materi al i zando, o cuando menos, es l o que sugi eren las ci fras pr el i mi -
nares.
En efecto, como resul tado de l a desgr avaci n arancel ari a, l a el i mi -
naci n de barreras no arancel ari as y l a cer ti dumbr e del acceso a l os
mercados de l os pa ses socios del TLCAN, el comerci o de Mxi co con Es-
tados Uni dos y Canad ha regi strado un i mpor tante creci mi ento du-
rante l os pri meros seis meses de oper aci n del Tratado.
As , en el pr i mer semestre de 1994, el i nter cambi o comerci al de
Mxi co con Estados Uni dos (exportaci ones ms i mpor taci ones) au-
ment 17.5% en r el aci n con el mi smo per i odo de 1993, al pasar de
42 932 mi l l ones a 50 301 mi l l ones de dl ar es (grfi ca 1).
Dur ante el pr i mer semestre de 1994, las exportaci ones de Mxi co
desti nadas al mercado de Estados Uni dos regi straron un creci mi ento de
20.5% en rel aci n con el mi smo per i odo del ao anteri or (grfi ca 2).
Como resul tado de este gran di nami smo exportador, l a par ti ci paci n
de las exportaci ones mexi canas en las i mportaci ones de Estados Uni -
dos ha aumentado y hoy representa 7.5% del total de las compras esta-
duni denses del exteri or (grfi ca 3).
En cuanto a productos espec f i cos, el TLCAN ha propi ci ado l a conso-
l i daci n dentr o del mer cado estaduni dense de las exportaci ones de
productos en l os que Mxi co ha demostrado contar con ventajas en su
pr oducci n, como son, por ej empl o, computadoras y sus partes, moto-
res para veh cul os, hi l os y cabl es el ctri cos y automvi l es. Por otra par-
te, se observa un i mpul so expor tador en numerosos productos en l os
que el TLCAN est generando nuevas oportuni dades, tales como: cebo-
l l a, conservas de fruta, goma de mascar y dul ces, pan y gal l etas, cueros
y pi el es de bovi no, camisetas de punto, suteres y jerseys, vel oc metros,
736
GUSTAVO V EGA CNOVAS
F / X X X I V - 4
GRFI CA 1
Balanza comerci al de Mxi co con Estados Uni dos, 1989-1994
(mi l l ones de dl ares)
1989 E-J 1989 E-D 1990 F.-J 1990 E - D 1991 E -J 1991 E-D 1992 E-J 1992 E - D 1993 E -J 1993 E - D 1994 E -J
Exportaciones I mportaci ones
Exportaciones 7.91286 13.10041 8.73068 18.41773 9.38888 33.91203 17.9223437.41081 20.46794 43.00819 24.48406
I mportaci ones 7.58660 12.94720 8.67686 20.49131 11.4560338.81428 21.3282644.21887 28.88088 46.46638 27.08916
E=enero J =j uni o D=di ci embre
GRFI CA 2
Creci mi ento de las exportaciones de Mxi co a Estados Uni dos
(enero-juni o)
1991 1992 1993
Tasa de creci mi ento anual
1994
OCT - DI C 94 RESTRUCTURACI N ECONMI CA 737
GRFI CA 3
Parti ci paci n de las exportaciones mexicanas en las i mportaci ones
totales de Estados Uni dos
(porcentajes enero- juni o)
8.0
1990 1991 1992 1993 1994
tacmetr os y sus partes (cuadro 1). En el campo de l os servi ci os finan-
ci eros y las tel ecomuni caci ones, as como l a i nversi n extranj era di rec-
ta, tambi n se ha i ncrementado notabl emente l a acti vi dad en Amr i ca
del Nor t e a ra z de l a entrada en vi gor del TLCAN, como mostramos a
conti nuaci n.
CUADRO 1
Tasa de creci mi ento de las exportaci ones mexicanas a Estados Uni dos
Pri mer semestre de 1994
Productos Porcentaje
Suteres yjerseys 163.4
Camisetas de punto 163.7
Materiales para construcci n de pl sti co 137.5
Mqui nas de escri bi r 117.2
Cueros y pieles de bovi no 117.2
Computadora 86.3
Goma de mascar y dulces 61.9
Pan y galletas 52.6
Motores para veh cul os 46. 1
Vestidos para muj er 31. 4
Hi l os y cables coaxiales 29. 4
Cebollas 27. 4
Automvi l es 26. 4
738 GUSTAVO V EGA CNOVAS 7 X X X I V - 4
Servicios financieros. Dur ante l os pri meros meses de oper aci n del
TLC se ha regi strado un gran i nters por parte de los i ntermedi ari os fi-
nanci eros extranj eros por aprovechar las oportuni dades que ofrece l a
par ti ci paci n en el mercado mexi cano. De abri l a j ul i o de 1994, las au-
tori dades financieras reci bi eron un total de 102 sol i ci tudes para ope-
rar todo ti po de i nsti tuci ones financieras en Mxi co. El establ eci mi en-
to de estos i nter medi ar i os financieros en el pa s podr a representar
una i nversi n cercana a l os 1 500 mi l l ones de dl ar es y l a creaci n, en
l os pr xi mos meses, de cerca de cuatro mi l empl eos, y se traduci r, se-
guramente, en un si stema financiero ms competi ti vo, con ms y mej o-
res servi ci os, as como en una i mportante transferenci a de tecnol og a. El
paquete de sol i ci tudes de i nsti tuci ones financieras del exteri or i ncl uye
11 para soci edades control adoras, 20 para i nsti tuci ones de banca ml -
ti pl e, 17 para casas de bol sa 13 para i nsti tuci ones de seguros 17 para
soci edades financieras de obj eto l i mi tado, 12 para arrendadoras finan
ci eras cuatro para empresas de factoraj e financiero una para una ins
ti tuci n de fianzas, otra para una casa de cambi o y seis para soci edades
de i nversi n.
Telecomunicaciones. En los servi ci os de tel ecomuni caci ones tambi n
se ha regi strado una creci ente acti vi dad. Numerosas coi nversi ones de
empresas extranj eras y mexi canas de tel ef on a, tel ecomuni caci ones y
tel evi si n estn f orj ando al i anzas estratgi cas para aprovechar el mer-
cado ampl i ado de Amr i ca del Nor te.
Inversin. En l os pr i mer os si ete meses de 1994, l a i nver si n ex-
tr anj er a total i z 8 034 900 dl ar es, l o que si gni fi ca un aumento de
31.6% respecto al mi smo per i odo del ao anter i or . De esta ci fra, 3
719 mi l l ones de dl ar es se canal i zaron a proyectos y flujos de i nver-
si n, y el resto al mercado de val ores. En el pr i mer o, l a i nversi n pro-
cedente de Estados Uni dos cont i na mostr ando di nami smo al apor-
tar, dur ant e l os pr i mer os si ete meses de 1994, un t ot al de 2 237
mi l l ones de dl ar es, que representa 60. 1% del total captado en ese
per i odo.
Por sectores econmi cos, l a i nversi n externa se desti n pri nci pal -
ment e al de servi ci os, el cual capt 48.2% del total ; el sector de l a i n-
dustr i a manuf actur er a r eci bi 33.4%; el comer ci o, 12.2%; el de l a
constr ucci n, 4. 1%; el de las comuni caci ones y transportes, 1.5%, y l os
dems captaron el 0.6% restante.
Si n embargo, tal como se ha expresado en tr mi nos de l a bal anza
de cuenta corri ente gl obal , las i mportaci ones de Estados Uni dos a Mxi -
co han creci do en mayor pr opor ci n que nuestras exportaci ones a ese
pa s. Di cho creci mi ento se expl i ca pri nci pal mente por las adqui si ci ones
OCT - DI C 94
RESTRUCTURACI N ECONMI CA 739
de bi enes de capi tal : las compras de maqui nari a y equi po estaduni den-
se se el evaron 22% durante el pr i mer semestre de 1994. Asi mi smo, l a
adqui si ci n de bi enes de uso i nter medi o cr eci 10.3%, mi entras que
las i mpor taci ones de bi enes de consumo sl o representaron 10% del
total i mpor tado de Estados Uni dos.
De acuerdo con ml ti pl es anal i stas, es probabl e que se mantenga
dur ante un consi derabl e nmer o de aos el dfi ci t que actual mente
tenemos con Estados Uni dos en l a bal anza comerci al , l o cual pl antea
l a necesi dad de buscar nuevas f r mul as para i ncrementar nuestras ex-
portaci ones a di cho mercado. Qu ti po de f r mul as y estrategi as po-
dr an i mpl antar nuestros productores para l ograr di cho objeti vo? En
qu medi da es el TLCAN sufi ci ente para consol i dar y mej or ar nuestra
parti ci paci n en el mercado estaduni dense en l os pr xi mos aos?
A qu nos pr oponemos mostrar que el TLCAN en su f or ma actual re-
qui ere de ci ertas modi fi caci ones para asegurar que podamos al canzar
el obj eti vo de ampl i ar y fortal ecer nuestra par ti ci paci n en el mercado
estaduni dense.
La futura evolucin del libre comercio en Amrica del Norte
El TLCAN debe consi derarse como el pr i mer estadi o de una nueva rel a-
ci n que se est f or j ando en l a r egi n de A mr i ca del Nor te. Los tres
pa ses han acordado conti nuar las consul tas y negoci aci ones en una
ampl i a vari edad de temas de gran i mportanci a. El TLCAN y los acuerdos
paral el os establ ecen comi ts y grupos de trabaj o para: a) estudi ar fr-
mul as que per mi tan al canzar una mayor l i ber aci n de las compras gu-
bernamental es federal es y de las compras gubernamental es de los esta-
dos y pr ovi nci as de cada uno de l os pa ses, b) l os subsi di os, c) l os
estndar es i ndustri al es, d) las regul aci ones ambi ental es, e) l os trmi tes
aduaneros, f) el transporte y las i nspecci ones fronteri zas, g) las regl as
de ori gen en el sector texti l y del vesti do, h) las medi das sani tari as y fi-
tosani tari as agr col as, i) l os servi ci os, i ncl uyendo el otor gami ento de
l i cenci as para profesi onal es asesores l eeal es asesores en i ngeni er a
tel ecomuni caci ones, servi ci os financieros y muchos otros ms
Mecanismos institucionales y de resolucin de disputas. A su vez, el TLCAN
establece una Comi si n del Li br e Comerci o compuesta por secretari os
de Estado o sus representantes de l os tres pa ses, qui enes se r euni r n
al menos una vez por ao. Las funci ones de l a Comi si n consi sten en
supervi sar l a i nstr umentaci n del TLCAN y su el abor aci n futura; prove-
er buenos ofi ci os y mecani smos de consul ta para l a sol uci n de di spu-
tas, y coordi nar y supervi sar los comi ts y grupos de trabaj o establecidos
740 GUSTAVO V EGA CNOVAS FIXXXW-4
para conti nuar las discusiones y negoci aci ones de los temas pendi entes, a
l a vez que conocer de cual qui er otra cuesti n que afecte l a oper aci n
del Tratado. La Comi si n ser apoyada por un secretari ado, compues-
to por tres ofi ci nas establ eci das dentr o de cada una de las burocraci as
de l os tres pa ses. En r el aci n con l os asuntos rel ati vos a las medi das
antidumpingy de subsi di os e i mpuestos compensatori os, se establ ecen
pnel es bi naci onal es i ntegrados por dos representantes de cada pa s y
un qui nt o sel ecci onado por consenso o al azar, qui enes revi sarn las
sentenci as que se hubi er en di ctado en estas materi as para asegurar
que las autori dades de l os pa ses i mpor tador es hayan apl i cado j usta-
mente sus leyes naci onal es.
Los acuerdos paralelos. En los acuerdos paral el os, cada uno de l os tres
pa ses se obl i ga a cumpl i r efi cazmente sus leyes ambi ental es, de seguri -
dad en el trabaj o y l aboral es. Los Acuerdos Norteameri canos sobre Coo-
per aci n Ambi ental y Laboral establ ecen procesos de pnel es si mi l ares
a l os que el TLCAN establ eci en materi a de dumpingy subsi di os e i mpues-
tos compensatori os, con el obj eto de determi nar si cual qui era de l os pa-
ses fal l a si stemti camente en el cumpl i mi ento de sus leyes ambi ental es,
sobre seguri dad en el trabaj o o l aboral es, en cuyo caso l os pnel es po-
dr n, en l ti ma i nstanci a, i mponer mul tas o arancel es.
Fortalezas y debilidades del TLCAN. El TLCAN es un documento con una es-
tr uctur a sl i da, debi do pr i nci pal mente a su ampl i a cobertura y consis-
tenci a con el GATT. En tr mi nos general es, las di sposi ci ones y reglas del
TLCAN son extensi ones y el aboraci ones de las di sci pl i nas del GATT y no i m-
ponen ni ngn obstcul o a nuestra pol ti ca de conti nua y acti va parti ci -
paci n en negoci aci ones mul ti l ateral es. Las ni cas excepci ones a l o an-
t er i or son las regl as de or i gen tan estri ctas que se negoci ar on en el
TLCAN respecto de texti l es y vesti do, automvi l es y al gunos otros produc-
tos. El TLCAN representa un avance sustanci al en el proceso de conforma-
ci n de un mercado uni fi cado de bi enes, servi ci os y capi tal , en l a regi n
de A mr i ca del Nor te. La el i mi naci n de l os arancel es, l a pr ohi bi ci n
de nuevas restri cci ones a las i mportaci ones y de subsi di os a l a exporta-
ci n, v el congel ami ento de l a mayor a de las barreras no arancel ari as
deber n pr oduci r muchos de l os benefi ci os del l i bre comerci o. Las ga-
r ant as de trato naci onal y el derecho de establ eci mi ento, j unt o con el
compr omi so de no di scri mi nar en l a concesi n de l i cenci as y en l os pro
cesos de certi fi caci n o r egul aci n de l os servi ci os, deber n br i ndar a
las empresas de servi ci os l a confi anza necesari a para que real i cen i n-
versi ones consi derabl es a travs de las tres fronteras. Las di sposi ci ones .
rel ati vas a l a i nversi n y l os servi ci os fi nanci eros of recer a l os tres pa -
ses muchos de l os benefi ci os de l os mercados i ntegrados.
OCT - DI C 9 4
RESTRUCTURACI N ECONMI CA 741
Si n embar go, el TLCAN presenta cuatro i mpor tantes defi ci enci as,
que podr an pr opi ci ar ml ti pl es confl i ctos en las rel aci ones entre los
tres pa ses y hacerl o naufragar: l a pr i mer a es l a ausenci a de un r gi men
comn en materi a de dumping y de subsi di os e i mpuestos compensato-
ri os, l a segunda es su omi si n de una pol ti ca i ndustr i al r egi onal , l a
tercera es l a omi si n de un si stema de r econoci mi ento mut uo de las
normas tcni cas, y l a cuarta es que el TLCAN se sustenta en un mecani s-
mo i nsti tuci onal sumamente endebl e que debe fortal ecerse.
Ausencia de un rgimen comn en materia de dumpi ng y de subsidios e im-
puestos compensatorios. Uno de los objeti vos central es de Mxi co (y Cana-
d) durante l a negoci aci n del TLCAN fue obtener un acceso seguro y es-
tabl e al mercado estaduni dense. Como parte de este obj eti vo, Mxi co y
Canad propusi eron su excl usi n de l a l egi sl aci n estaduni dense sobre
dumping y subsi di os, e i mpuestos compensatori os. Esta demanda f or m
parte de una propuesta ms ampl i a, en l a cual cada uno de l os tres pa-
ses ot or gar a tr ato naci onal a l os pr oductos de l os otros dos, en su
mer cado i nt er no. Estados Uni dos r echaz tal posi ci n con el argu-
mento de que estas leyes consti tuyen un mecani smo i mpor t ant si mo
para preveni r las prcti cas desleales de comerci o. As , l o mxi mo que
se pudo l ograr en l a negoci aci n fue el establ eci mi ento del sistema de
pnel es, medi ante l os cual es expertos de l os tres pa ses r evi sar n l a
apl i caci n correcta de di chas leyes. A dems, a peti ci n del nuevo eo-
bi erno l i beral canadi ense se cr e un gr upo de trabaj o que se encarga-
r de pr oponer en 1995 un r gi men susti tuto de las leyes del dumping
en l a r egi n y un nuevo cdi go de subsi di os. Si n embargo ni nguno de
l os tres pa ses estar obl i gado a aceptar las recomendaci ones^de este
grupo.
Los procesos de antidumping e i mpuestos compensatori os dentr o
de un r ea de l i bre comerci o son protecci oni smo pur o, son contrari os
al senti do comn y consti tuyen obvi as barreras al l i bre comerci o. El an-
tidumping es una barrera comerci al ; es l o opuesto al trato naci onal y es
di scri mi natori o. Los procesos de antidumping actual es y previ si bl es, as
como las amenazas de antidumping, son equi val entes a barreras. Las
empresas amenazadas por tales procesos se enf rentan no sl o a l a posi -
bi l i dad de que se les apl i quen arancel es, si no tambi n a l a de cubri r los
elevados costos fijos y rel aci onados que les i mpl i ca su defensa, en los pro-
l ongados j ui ci os en cada una de las tres capitales. A un cuando el caso re-
sul te no tener mr i tos, el exportador acusado no puede recuperar los
gastos de su defensa. As , las medi das antidumping y de i mpuestos com-
pensatori os caen dentro de las t pi cas acci ones econmi cas que buscan
"elevar l os costos de l a competenci a" y son estrategias tendi entes a obl i gar
742 GUSTAVO V EGA CNOVAS i T XXXI V - 4
a que los rivales aumenten sus preci os, ya sea medi ante amenazas, costos
de defensa o sanci ones. U n trabaj o reci ente de Robert Stai ger y Frank
Wol ak demuestra que el si mpl e hecho de i ni ci ar un proceso de antidum-
ping genera l a mi tad de las gananci as (restri cci n de las i mportaci ones)
que resul tan de un fal l o posi ti vo de dumping}
El caso de dumping i ni ci ado en Estados Uni dos contr a las expor-
taci ones de cemento por parte de Cemex, a pri nci pi os de l a presente
dcada, es un cl aro ej empl o del carcter protecci oni sta y desvi ador de
comer ci o de las medi das antidumping en un r ea de l i bre comer ci o.
Cemex hab a l ogrado ampl i ar su porcentaj e del mercado i nter no de
20 a 66%, l o que si gni fi caba tambi n 35% del mercado de Houston y
25% de los mercados del sur de Cal i f orni a y de Fl ori da. Tras l a acci n,
Cemex se vi o obl i gada a reduci r sus exportaci ones a Estados Uni dos y
a envi arl as a otros pa ses, l o que l e pr oduj o l a pr di da de una por ci n
del mercado, equi val ente a l l mi l l ones de dl ares, en 1989.
Qu posi bi l i dad hay de que l os actual es gobi er nos de Estados
Uni dos, Mxi co y Canad l l eguen a un acuerdo para reduci r o susti tui r
las medi das de antidumpingy de i mpuestos compensatori os por otros
esquemas, por ej empl o, el empl eo de las leyes de competenci a?
Es cl aro que el gobi erno de Canad ha hecho del l ogro de este rgi -
men comn una de sus pri ori dades ms i mportantes en l a rel aci n con
Estados Uni dos. A l nuevo gobi erno l i beral de Canad l e fue i mposi bl e
rati fi car el TI.CAN hasta que l l eg a un acuerdo con Estados Uni dos para
f or mar el gr upo que deber hacer propuestas sobre un r gi men comn
en materi a de dumping y de subsi di os. Esta demanda no representa un
recurso para tranqui l i zar al el ectorado canadi ense, si no l a conti nui dad
de l a demanda canadi ense de un "acceso seguro".
En mi opi ni n, Mxi co deber pr omover f uertemente l a consti tu-
ci n de di cho r gi men comn. ste resul ta de cruci al i mportanci a pa-
r a asegurar que el acceso de nuestras expor taci ones se encuentr e
exento de un f utur o desaf o l egal o pol ti co, y crear el cl i ma de certi -
dumbr e para que nuestros empresari os hagan las i nversi ones de l argo
pl azo que per mi ti r n maxi mi zar las ventajas de l a l i beraci n.
Por otra parte, es muy probabl e que l a obtenci n de este r gi men
comn no reci ba apoyo por parte de Estados Uni dos. La actual pol -
ti ca comerci al del gobi er no del presi dente Cl i nton consi dera las leyes
de dumpingy de subsi di os e i mpuestos compensatori os como i nstr u-
mentos fundamental es para forzar a otros pa ses a dar un trato j usto a
1
Robert Staiger y Frank Wol ak, "Measuri ng I ndustry Specific Protecti on: Anti dum-
pi ng i n the Uni ted States", mi meo., Brooki ngs Mi cro Panel, di ci embre de 1993.
OcT- Di c 94 RESTRUCTURACI N ECONMI CA 743
las exportaci ones estaduni denses y establ ecer "un campo de j uego ms
parej o" en las rel aci ones comerci al es i nternaci onal es. El Congreso es-
taduni dense, i gual mente, consi dera estas leyes de central i mpor tanci a
para proteger a l os productores naci onal es.
Por l o tanto, ser a conveni ente proponer una serie de medi das di ri gi -
das a preveni r los aspectos ms negati vos de las actuales leyes antidumping
y de subsi di os e i mpuestos compensatori os. Entre las ms i mportantes, se
nos ocur r en las siguientes:
1) La enmi enda de las leyes naci onal es sobre medi das antidumping
e i mpuestos compensatori os para que se exi j a el reembol so de todos
l os costos l egal es en que i ncur r i el exportador, si l a demanda es re-
chazada. Esto el evar a l os costos de las empresas naci onal es que i ni ci a-
ran procesos i nfundados y servi r a as para reduci r el nmer o de casos.
A l el evar su preci o, l os procesos tendr an que reduci r su nmer o.
2) U n proceso educati vo que hi ci era compr ender a las i ndustri as y
trabaj adores que el antidumping y l os i mpuestos compensatori os no
son del todo benf i cos para l os productores y trabaj adores naci onal es
al l i mi tar las i mportaci ones "desleales", si no que son armas de dobl e f i -
l o, que tambi n empl ean l os gobi ernos para reduci r las exportaci ones,
con l o que se afecta a l os productores y trabajadores naci onal es.
3) La i ncl usi n del pr i nci pi o de stare decisis para l os fal l os de los pa-
neles tri naci onal es. Bajo el Acuer do de Li bre Comerci o Canad- Estados
Uni dos (ALC) y el TI.CAN, l os pnel es no pueden r ecur r i r a l os fal l os de
otros pnel es como precedentes. De esta manera, pueden surgi r i n-
consi stenci as, si n que necesari amente se obtenga una l ey "codi fi cada".
El pr i nci pi o l egal del stare decisis exi gi r a que los pnel es hi ci eran uso de
los precedentes y que se expl i caran los moti vos por los que, en caso da-
do, no se si gui el precedente. Este pr i nci pi o evi tar a que se emi ti eran
fal l os afi rmati vos de dumping en aquel l os casos en l os que l a autori dad
supi era que un fal l o si mi l ar fue revocado.
4) La real i zaci n de reuni ones frecuentes entre las agencias admi ni s-
trativas ms i mportantes de cada pa s para anal i zar y, de ser posi bl e, ha-
cer compati bl es l os procedi mi entos, regl amentos tcni cos y sol i ci tudes
de i nf ormaci n respecto a estas medi das.
5) Cr eaci n de un comi t parl amentari o, compuesto por los pode-
res l egi sl ati vos de l os tres pa ses, para exami nar l a r eper cusi n total de
las medi das antidumping y de i mpuestos compensatori os sobre las tres
econom as, y anal i zar l a conveni enci a de el i mi nar o susti tui r las leyes en
cuesti n.
Ausencia de una poltica industrial regional. Los gobi ernos federal es de
Estados Uni dos y Canad han uti l i zado una ampl i a vari edad de i nstru-
744 GUSTAVO V EGA CNOVAS
F/xxxrv-4
mentas de pol ti ca i ndustri al - tal es como los subsi di os, las compras gu-
bernamental es y las normas tcni cas- para esti mul ar l a i nvesti gaci n y
desarrol l o, y mej orar l a competi ti vi dad de las i ndustri as de al ta tecnol o-
g a, tales como l a de chi ps de computadoras y l a de tel evi sores de al ta
r esol uci n. A nl ogament e, l os tres pa ses han uti l i zado l os subsi di os y
las compras gubernamental es para apoyar a los productores de acero,
automvi l es, vi dr i o, cemento, l l antas y otras ramas manufactureras su-
j etas a una gran competenci a del exteri or.
Es al tamente probabl e que el l i br e comer ci o i ncr emente las pre-
si ones sobre l os actores guber namental es para i nstr umentar nuevas
medi das de este ti po. Por ej empl o, las empresas de autopartes, acero,
vi dr i o y productos el ectrni cos i ncl uyen firmas muy poco competi ti vas
cuyas i nsufi ci enci as se revel arn ms cl aramente con l a el i mi naci n de
l os arancel es y otras restri cci ones. Futuras pol ti cas i ndustri al es di r i gi -
das a proteger a estas empresas, i ncl uso cuando se adopten dentr o de
las regl as aceptadas del TLCAN, l i mi tarn el comerci o que se pr ev va a
generarse como resul tado de l a el i mi naci n de los arancel es, l o cual
pr opi ci ar el surgi mi ento de di sputas comerci al es di f ci l es de resol ver.
En otras pal abras, con el l i br e comer ci o, las pol ti cas i ndustri al es sin
coor di naci n regi onal podr an hacer surgi r mayores fri cci ones comer-
ci al es, en l ugar de reduci rl as.
El TLCAN en su f or ma actual no podr resol ver estas tensi ones por
las si gui entes razones: muchas regl as en el TLCAN estn i ncompl etas y
necesi tan ser ampl i adas en negoci aci ones ul teri ores. Por ej empl o, el
cap tul o sobre compras gubernamental es no cubre l a i nvesti gaci n y
desarrol l o, y l a par ti ci paci n en las compras gubernamental es de l os
gobi ernos estatales y provi nci al es se dej ar on para negoci aci ones f utu-
ras. Asi mi smo, las regl as sobre subsi di os se dej aron para di scuti rl as en
l a Ronda Uruguay. Si n embargo, el cdi go resul tante del Acta final no
resol ver los verdaderos probl emas que se gener ar n en las rel aci ones
bi l ateral es, tales como l os subsi di os a l a i nvesti gaci n y desarrol l o, y los
subsi di os regi onal es, ampl i amente uti l i zados en Estados Uni dos y Cana-
d. Estos subsi di os (exenci n de i mpuestos, crdi tos bl andos, etctera)
han faci l i tado l a atr acci n de i nversi n, tanto naci onal como extranj e-
ra, a diversas l ocal i dades en di chos pa ses.
Por otra parte, es muy probabl e que l os f unci onari os encargados
de i nst r ument ar y admi ni st r ar el TLCAN descubr an muy pr ont o que
asuntos tal es como l os subsi di os, l os requi si tos para par ti ci par en las
compras gubernamental es, l os estndar es tcni cos y las regul aci ones
ambi ental es se encuentr an ms rel aci onados entre s que l o que se cal -
cul al negoci ar el TLCAN. A l o que nos referi mos es que las regl as y el
Ocr- Di c 94 RESTRUCTURACI N ECONMI CA 745
nfasi s gl obal del TLCAN dan por supuesto que l os tres pa ses estn revi -
vi endo el l i ber al i smo del laissez faire que pr eval eci en el si gl o xi x, y
que el TLCAN es el medi o para desmantel ar todos l os i nstr umentos de
pol ti ca i ndustr i al vi gentes en l os tres pa ses. En efecto, el TLCAN supone
que l a ni ca acci n necesari a para i ntegrar efi ci entemente l os tres mer-
cados es l a adopci n del compr omi so de el i mi nar todos l os i mpedi -
mentos arti fi ci al es al comerci o. En otras pal abras, l os negoci adores del
TLCAN se gui ar on por el cri teri o de que no exi sti rn en el f utur o nuevas
prcti cas i ntervenci oni stas, una vez que las anti guas prcti cas hayan si-
do el i mi nadas.
L o real i sta habr a si do r econocer que l os gobi er nos naci onal es,
provi nci al es, estatales y l ocal es han i nstrumentado en el pasado - y con-
ti nuarn haci ndol o en el f ut ur o- pol ti cas i ndustri al es y de f omento, y
que di chos gobi er nos pueden ser muy creati vos en cuanto a las fr-
mul as que uti l i zan para al canzar sus objeti vos. En l a medi da en que no
exi sta una vi si n tri l ateral de l os ajustes i ndustri al es y sociales que gene-
r ar l a l i ber aci n comerci al y en ausenci a de una vi si n de conj unto de
l os efectos a ni vel naci onal , estatal e i nterestatal que pr oduci r n las po-
l ti cas i ndustri al es en vi gor y que se i nst r ument en en el f ut ur o, muy
probabl emente surgi rn un gran nmer o de fri cci ones y confl i ctos co-
merci al es entre l os tres pa ses.
En otras pal abras, en nuestr a opi ni n l a l i ber aci n r egi onal se
habr a l ogr ado en f or ma ms efi caz medi ante el establ eci mi ento de
una seri e de pol ti cas i ndustri al es, en f or ma coor di nada y compl e-
mentari a, que medi ante un enf oque de negoci aci ones caso por caso y
r ea por r ea. Por ej empl o, l a gener aci n e i nstr umentaci n de una
pol ti ca de subsi di os y de requi si tos para las compras gubernamenta-
les, en f or ma coor di nada y a ni vel conti nental , ser a muy efi caz para
i mpedi r l a i ntensa competenci a que se est gener ando entr e las di -
versas l ocal i dades y estados en l a r egi n para atraer nuevas i nversi o-
nes. El mi smo efecto t endr a l a f or mul aci n de pol ti cas tri l ateral es
de i nversi n para l a gener aci n de nuevas tecnol og as o para al i vi ar
l os probl emas del ajuste que estn exper i mentando i ndustri as madu-
ras en l a r egi n.
No parece del todo cl aro que l a gener aci n de este ti po de pol ti -
cas vaya a ser parte de las funci ones de l a Comi si n de Comer ci o esta-
bl eci da en el TLCAN, sobre todo si tomamos en cuenta que las r euni o-
nes mi ni steri al es ser n muy espor di cas y que di cha comi si n estar
apoyada por un secretari ado compuesto por tres of i ci nas i ndepen-
di entes y geogr f i cament e separadas. No es posi bl e que un i nstrumen-
to que f unci onar por el mt odo casu sti co pueda generar l a vi si n y
746 GUSTAVO V EGA CNOVAS
i t f XXXI V - 4
cohesi n que se r equer i r n. A dase a estas l i mi tantes l a vari edad de
temas de ti po gener al y par ti cul ar que l a Comi si n y l os di f erentes
gr upos de trabaj o t endr n que atender (pol ti cas ant i monopl i cas,
derechos l aboral es, casos de antidumping y subsi di os, gener aci n de
normas tcni cas, etctera) y se caer en l a cuenta del grado de di f i cul -
tad que tendr a l a f or mul aci n de una vi si n gl obal a travs de las i ns-
ti tuci ones del Tratado.
Si a l o anteri or aunamos l a posi bl e extensi n del TLCAN al resto del
hemi sferi o, es posi bl e i magi nar el nmer o de confl i ctos que se pueden
generar y el grado de compl ej i dad que tendr l a admi ni str aci n de to-
do el proceso.
Normas y estndares tcnicos. Aunque el TLCAN es un acuerdo de l i bre
comerci o, l a experi enci a de organi zaci ones como l a Uni n Europea ha
demostrado que el l ogro pl eno del l i bre trnsi to de las exportaci ones e
i mportaci ones supone muchas ms cosas que l a mer a el i mi naci n de
arancel es. Si bi en es ci erto que el TLCAN y l a Uni n Europea no son di -
rectamente comparabl es, resul ta i mpor tante exami nar al gunos de l os
asuntos que l a Uni n Europea ha teni do que enfrentar a fin de garan-
ti zar el l ogro pl eno del l i bre comerci o. El art cul o 3 del Tratado de l a
Uni n Europea, de fecha 7 de febrero de 1992, se pr opone: "a) l a el i -
mi naci n, entre l os Estados Mi embr os, de los arancel es aduaneros y las
restri cci ones cuanti tati vas sobre l a i mpor taci n y expor t aci n de bi e-
nes, y de cualquier otra medida que tensa un efecto equivalente: y b) el l oero
de un mercado interno caracteri zado por la abolicin, entre l os Estados
Mi embr os, de los obstculos al trnsito libre de bienes, personas, servicios y
capital".
Las encuestas que en 1987 se apl i car on entre di versas empresas
europeas, pr evi amente al I nf or me Cechi nni , a f i n de i denti f i car l os
factores que estaban i mpi di endo el l ogr o de un mer cado uni f i cado
europeo, mostr ar on que, en opi ni n de las empresas, las normas tc-
ni cas consti tu an el pr i nci pal obstcul o para l a conf or maci n del mer-
cado i nter no.
Es cl aro que a fin de que las i mportaci ones resul ten equi val entes a
ios bi enes produci dos i nter namente en un mundo en el que pr edomi -
na el mt odo de l a entrega "justo a ti empo", el abasteci mi ento pr onto,
expedi to y a baj o costo resul ta cruci al . La Uni n Europea ha i ntentado
mi ni mi zar las tardanzas y el papel eo que se generan en el cruce de las
fronteras, pero an ahora, despus de 36 aos del Tratado de Roma,
persi sten los probl emas.
La Comi si n Europea i ntent di smi nui r el i mpacto de i os control es
fronteri zos (l a i nspecci n f si ca y las formal i dades admi ni strati vas que
Ocr- Di c 94 RESTRUCTURACI N ECONMI CA 747
ocur r en cuando un pr oducto cruza l a frontera) medi ante l a adopci n
de di recti vas que i mpon an pr i nci pi os muy ampl i os, que l os estados
mi embr os habr an de cumpl i r . Si n embargo, las di recti vas no di er on
l os resul tados esperados, pues "al parecer, al gunos de l os mi embr os
deci di er on i ntenci onal mente i nterpretarl as en f or ma muy l i mi tada".
2
Por tanto, desde 1990 y de acuerdo con el Acta del Mercado ni co, l a
Comi si n ha tendi do haci a l a el i mi naci n de l os control es fronteri zos
en l os tr nsi tos i nter comuni tar i os por avi n, barco o tr en, per o l os
efectos real es de esto han si do m ni mos, debi do a l a pr eocupaci n de
que ci ertos productos i l egal es (como por ej empl o, las drogas) pudi e-
ran atravesar las desprotegi das fronteras. As , el movi mi ento haci a una
comuni dad si n f r onter as ha si do ms di f ci l de l ogr ar de l o que se
cr ee
A fin de avanzar haci a una comuni dad si n fronteras, l a Comi si n
Europea propuso l a el abor aci n de un Cdi go Aduaner o de l a Comu-
ni dad. Si bi en l a Uni n Europea es una uni n aduanera (a di ferenci a
del TLCAN), y apl i ca arancel es comunes a los pa ses no mi embros, hasta
ahora no exi ste una base comn para manej ar las i mpor taci ones de
terceros pa ses. "El pr opsi to de esta propuesta [el Cdi go Aduaner o
Comn] es el aborar un texto coherente que susti tuya a los ml ti pl es y
di versos i nstrumentos naci onal es y, de esta manera, garanti zar que se
tenga una mayor transparenci a l egal ".
3
Si uno compara el TLCAN con l os avances de l a Uni n Europea, ten-
dremqs que aceptar que el TLCAN est todav a muy rezagado en esta ma-
teri a. A un cuando el TLCAN cr e un Gr upo de Trabaj o sobre el Comer-
ci o de Bi enes, que r euni r anual mente a l os funci onari os responsabl es
de l os asuntos fronteri zos, este mecani smo resul tar i nsufi ci ente para
manej ar di chos asuntos. A f i n de f aci l i tar el tr nsi to de l os bi enes y
productos, l os f unci onari os encargados de i nstrumentar el TLCAN anun-
ci aron un certi fi cado de ori gen comn, tri l i nge y de una sola pgi na.
Si n embargo, en l a f rontera se veri fi can muchas otras cosas ms, adems
del ori gen del pr oducto. Las normas fitosanitarias, l a detecci n de art -
2
Di rk Vantyghem y Jacques Pelkmans, "Border Control s for Goods, The Annual Re-
view of European Community Affairs 1991, Centre for European Pol i cy Studies, Londres,
Brassy 1992, cap. 3, 1992, p. 87.
3
Idem. Los autores destacan la i nexi stenci a de estad sti cas sobre i mportaci ones y
exportaci ones a ni vel comuni tari o. La UE reconoce esto y trabaja actual mente para te-
ner un "sistema comn de cuentas econmi cas i ntegradas" y datos sobre los env os de
las empresas, ms que cifras oficiales de las aduanas.
748 GUSTAVO V EGA CNOVAS .F/ XXXl V- 4
cul os pi rata, l a i nmi gr aci n y l a detecci n de fal si fi caci ones son al gunos
de los muchos obstcul os que pueden surgi r en las fronteras. "La aduana
de Estados Uni dos tambi n ti ene l a responsabi l i dad de vi gi l ar el cumpl i -
mi ento en l a f r onter a de las leyes y regul aci ones de al r ededor de 40
agenci as".
4
En otras pal abras, exi ste l a posi bi l i dad de que las fronteras se con-
vi ertan en costosos obstcul os para el i ncr emento del comerci o trans-
f ronteri zo. Y esto por dos razones bsi cas. Pri mera, por l a di f i cul tad en
al canzar un consenso en cuanto a l a i nter pr etaci n de las mi l es de p-
gi nas de detal l es que conti ene el TLCAN; segunda, por l a enor me di f i cul -
tad que i mpl i car l a capaci taci n de mi l es de empl eados aduanal es
respecto a di cha i nter pr etaci n comn.
De hecho, se han r epor tado ya i nnumer abl es quejas respecto de
l os obstcul os que se empi ezan a presentar en l a f r onter a Mxi co- Es-
tados Uni dos para el comerci o bi l ateral . Estas quejas se ref i eren a un
i ncr emento en las i nspecci ones aduanal es y en el papel eo, as como a
retrasos debi dos a l a apl i caci n de las regl as de ori gen. A dems, el go-
bi er no mexi cano reci entemente i mpuso un l mi te de 50 dl ar es para
l os bi enes que l os mexi canos pueden traer consi go cuando cr uzan
por ti erra.
5
Podr a ar gi r se que el TLCAN consi dera un proceso para l a resol u-
ci n de todo t i po de di sputas, i ncl ui das las que surj an por asuntos
fronteri zos. Si n embargo, di cho proceso, que, como ya vi mos, puede
l l evar a l a conf or maci n de pnel es bi naci onal es, es un proceso costo-
so y prol ongado, que qui z l l egue a tomar hasta un ao. En otras pala-
bras, no es posi bl e atenerse al establ eci mi ento de nuevos acuerdos o
costosos pnel es bi naci onal es para resol ver las di sputas fronteri zas, es-
peci al mente aquel l as rel ati vas a asuntos de menor i mportanci a, ni tam-
poco se puede confi ar en l a "buena fe" para l l egar a una convergenci a
en los asuntos aduanal es.
Una posi bl e manera de mi ni mi zar el nmer o de di sputas es que el
gr upo de trabaj o sobre comerci o de bi enes se r ena mensual mente, y
pr opor ci onar un equi po de apoyo que l l eve a cabo anl i si s i nformal es
sobre di vergenci as en las i nterpretaci ones y sobre confl i ctos potenci a-
4
LBj School , Texas-Mexico Multimodal Transportation, 1993, p. 9.
5
Vase Al l en R. Meyerson, "New Li mi ts Are Seen to Freer Trade", New York Times,
6 de septi embre de 1994, p. CI . Tambi n, J uani ta Darl i ng, "Despite NAFTA, Barriers Re-
mai n for Smal l Business", Los Angeles Times, 1 de septi embre de 1994; Lawrence Grant,
"Ahoga la burocraci a a las comi si ones del TLCAN", Excelsior, 27 de septi embre de 1994. Fi-
nal mente, Wi l l i am Kai l , "Mexi can I mporters Squeezed By Customs Rul es", Mexico City
News, 24 de septi embre de 1994.
OCT - DI C 94 RESTRUCTURACI N ECONMI CA 749
les, antes de que stos se convi ertan en di sputas ofi ci al es. Aqu , el Se-
cretari ado de l a Comi si n de Li br e Comerci o puede desempear una
f unci n esenci al , uti l i zando sus equi pos de asesores y el poder que l e
confi ere el Tratado para establ ecer l a agenda de l os grupos de trabaj o.
De i gual f orma, los temas rel ati vos a las normas tcni cas son funda-
mental es y consti tuyen t ambi n potenci al es barreras no arancel ari as.
Dentr o de l a Uni n Europea, por ej empl o, las normas o estndar es tc-
ni cos f uer on hasta l os aos setenta l os mecani smos cl si cos para segui r
manteni endo barreras comerci al es naci onal es al comerci o comuni ta-
r i o. No fue si no hasta que l a Corte Europea de J usti ci a en dos casos de-
cisivos - en parti cul ar, el caso del "Casis de Di j on"- , i mpuso l mi tes muy
cl aros a l a capaci dad de l os pa ses mi embr os de l a Comuni dad Euro-
pea para proteger a los productores naci onal es medi ante l a uti l i zaci n
de normas o estndar es tcni cos.
A dems l a Uni n Eur opea ha uti l i zado di versos mt odos con el
obj eto de reduci r estas barreras. Por ej empl o, las normas o estndar es
tcni cos no pueden servi r de excusa para detener i mportaci ones si las
normas o estndar es tcni cos del pa s i mpor tador son "equi val entes".
I gual mente "el r econoci mi ento mut uo" y l a "ar moni zaci n de normas
naci onal es" son otros dos mt odos que l a Uni n Europea ha i nt r odu-
ci do para r educi r l a posi bi l i dad de uti l i zar las normas tcni cas como
barreras al comerci o.
Pero an ms, en las l ti mas dos dcadas, l a Uni n Europea esta-
bl eci normas tcni cas vl i das a travs de toda l a Comuni dad respecto
de 185 productos y servi ci os, mi smas que reempl azaron a las nor mas
tcni cas naci onal es. Estas normas comuni tari as se ref i eren t pi camen-
te a productos que pueden poner en ri esgo l a sal ud, l a seguri dad o el
medi o ambi ente (comesti bl es, cosmti cos, productos i ndustri al es, et-
cter a). A parti r de 1985, si n embargo, l a Comi si n se per cat de que
el uso de normas comuni tari as no propi ci aba que se di era l a di versi fi -
caci n de pr oductos y el consumi dor contara con mayor vari edad de
opci ones. Por consi gui ente, en l a actual i dad, con excepci n de las
normas o estndar es tcni cos que i nvol ucr an ri esgos a l a sal ud, a l a se-
guri dad o al medi o ambi ente se ha deci di do uti l i zar l a regl a del reco-
noci mi ento mut uo en l a Uni n Europea. A hor a bi en, veamos cmo se
trata este tema en el Tratado.
El cap tul o 9 del TLCAN se refi ere a las "Medi das rel ati vas a l a nor-
mal i zaci n". El art cul o 904 esti pul a el derecho de cada una de las par-
tes a adoptar "cual qui er medi da rel ati va a nor mal i zaci n", aunque l os
productos de otro pa s mi embr o del TLCAN gocen de trato naci onal y de
naci n ms favoreci da. A dems, las partes convi enen en que l a nor ma
750 GUSTAVO V EGA CNOVAS
F/xxxrv-4
de una "parte exportadora" es equi val ente si sta demuestra "a satisfac-
ci n de l a Parte importadora que su regl amento tcni co cumpl e de ma-
nera sati sfactori a con l os obj eti vos l eg ti mos de l a Parte importadora''
(art cul o 906.4). Pero, adems, que las partes aceptar n, "en l a medi da
de l o posi bl e", "los resul tados de los procedi mi entos de eval uaci n de l a
conf or mi dad que se l l even a cabo en terri tori o de otra Parte" (art cul o
906.6). Es muy cl aro que el si stema de equi val enci a y "reconoci mi ento
mut uo" que se establ ece en el TLCANCS di ametral mente opuesto al que
se establece en l a Uni n Europea. El TLCAN es un r gi men de reconoci -
mi ento de normas que ser val i dado por el pa s anfi tri n o receptor, a
di ferenci a del r gi men de reconoci mi ento de normas que no requi ere
ms que l a val i daci n por parte del pa s exportador.
As , por ej empl o, de acuerdo con el TLCAN, Estados Uni dos podr
pedi r a Mxi co que demuestre que sus nor mas tcni cas, en un r ea
determi nada, cumpl en con l os obj eti vos l eg ti mos de Estados Uni dos.
En l a Uni n Europea, Franci a puede exi gi r que Por tugal demuestre
que las nor mas portuguesas, en un r ea, cumpl en con l os obj eti vos
de Portugal y no de Franci a. Por tanto, el TLCAN no i mpl i ca el reco-
noci mi ent o mut uo que sl o r equi er e val i daci n por par te del pa s
exportador.
En otras pal abras, en el TLCAN queda al cri teri o de cada naci n el de-
ter mi nar cul es el "obj eti vo l eg ti mo" de una nor ma de cual qui era de
l os otros dos pa ses y cul es son l os medi os "practi cabl es" de compara-
ci n entre l os pa ses. No resul ta exagerado afi rmar que pr onto empeza-
remos a presenci ar l a ocurrenci a de confl i ctos y l a convocatori a a pnel es
para que se acl are cmo debe i nterpretarse l o que son los "objeti vos l eg -
ti mos" de las normas tcni cas de cada pa s.
Resolucin de disputas. Los procedi mi entos de r esol uci n de di spu-
tas del TLCAN tambi n pl antean ci ertos probl emas. Por ej empl o, es posi -
bl e que l os pnel es bi l ateral es que revi sen di sputas si mi l ares entre M-
xi co y Estados Uni dos y entre Canad y Estados Uni dos en materi a de
subsi di os o de medi das antidumping l l eguen a resol uci ones contradi c-
tori as. Cul ser a l a uti l i dad de tales resol uci ones como cri teri os para
gui ar pol ti cas o prcti cas futuras en estas materi as? Todo esto se vuel -
ve an ms compl i cado si aadi mos ci nco o seis nuevos mi embr os a es-
te proceso.
El establ eci mi ento de regl as comunes en mater i a de subsi di os
y medi das antidumping ayudar a enor memente per o no r esol ver a el
pr obl ema que consi ste en l a ausenci a de un organi smo, en el TLCAN,
que revi se l as resol uci ones i nconsi stentes de l os pnel es y l os con-
flictos de i nter pr etaci n sobre el Tratado.
OCT - DI C 94
RESTRUCTURACI N ECONMI CA 751
Los procedi mi entos de r esol uci n de di sputas i ncl ui dos en el TLCAN
apl i car n un cuerpo comn de derecho, el cual consi ste en el pr opi o
TLCAN. Si n embargo, l os pnel es a que se convoque, sea en paral el o o
en secuenci a, podr an l l egar a resol uci ones contradi ctori as, las cual es
se har an cumpl i r respecto de i ndustri as desconectadas y separadas
entre s . Surge entonces l a pr egunta de cmo podr n las empresas pl a-
near el f utur o. Qu r gano consti tui r el tr i bunal supremo de apel a-
ci n?
La respuesta es que l a Comi si n de Comer ci o es el r gano encar-
gado de resol ver estas cuesti ones. Pero nuestro punto es que una Co-
mi si n que se r ene ocasi onal mente y se encuentra apoyada por tres
ofi ci nas i ndependi entes y separadas no estar a l a al tura de estos re-
queri mi entos, sobre todo si tenemos en cuenta las presi ones pol ti cas a
las que estn sujetos l os secretari os de Estado, qui enes adems ti enen
que encargarse de i nnumer abl es otras responsabi l i dades. Se requi ere
de ci erto ti po de r gano que revi se resol uci ones aparentemente con-
tradi ctori as con el pr opsi to de arti cul ar i nterpretaci ones defi ni ti vas o
sugeri r cambi os en el texto del Tratado.
CMO FORTALECER AL TL CA N
Hasta ahora, l os tres pa ses se han mostrado renuentes a crear autori -
dades supranaci onal es. Ni nguno de l os tres ha expresado l a sufi ci ente
di sposi ci n a ceder sober an a a una comi si n de comerci o del TLCAN o
a sus respecti vos secretari ados. Si n embargo, es posi bl e pr oponer nue-
vas f unci ones, para di chas i nsti tuci ones, que per mi t an enf r entar l os
probl emas que pl anteamos antes. Estas nuevas funci ones no i mpl i car -
an una mayor pr di da de sober an a ni r equer i r an de ms recursos
que los exi stentes en l a actual i dad.
Mxi co deber a pr oponer l a cr eaci n de una comi si n de co-
mer ci o cuyas acti vi dades no se l i mi t ar an a r euni ones per i di cas, si-
no que f uer an per manent es. Para esta comi si n cada uno de l os
pa ses nombr ar a un embaj ador per manent e, cuyo t tul o ser a de
comi si onado, t endr a r ango de gabi nete y cont ar a con suf i ci ente
autor i dad para coor di nar todas las acti vi dades y acci ones rel aci ona-
das con l a i nst r ument aci n del TLCAN. Para desempear estas f unci o-
nes de maner a ms efecti va, l a nueva comi si n cr ear a un comi t
asesor tr i l ater al , compuesto por representantes de l os sectores em-
presari al , obr er o, acadmi co y de organi zaci ones no guber namenta-
les. Exi ste un precedente de este ti po en l os mecani smos de consul ta
752 GUSTAVO V EGA CNOVAS 7XXXI V - 4
y coor di naci n que se establ eci eron en Mxi co, Canad y Estados
Uni dos para f aci l i tar las negoci aci ones del TLCAN (ACTPN, ITAC, COECE) y
el establ eci do en l a Comi si n Norteameri cana de Medi o Ambi ente.
La comi si n tendr a, entre otras, las si gui entes funci ones:
a) Vi gi l ar y coordi nar los di ferentes comi ts, grupos de trabaj o, las
consul tas y negoci aci ones por real i zarse de acuerdo con el i ti ner ar i o
del TLCAN. La comi si n se asegur ar a de que el pr ogr ama de trabaj o
avanzara expedi tamente y de que se contara con l os sufi ci entes recur-
sos humanos y materi al es para el desempeo de las acci ones que fue-
ran pr oponi endo l os di ferentes comi ts. La comi si n se converti r a en
un verdadero i mpul sor del l i bre comerci o e i mpedi r a que los i ntere-
ses protecci oni stas uti l i zaran las leyes antidumping y de subsi di os e i m-
puestos compensatori os, los sistemas de aduanas y las normas tcni cas
como barreras comerci al es.
b) Ar ti cul ar r eas de pol ti ca naci onal es que son esencial es para l a
cr eaci n de un mer cado uni f i cado en A mr i ca del Nor t e. r eas po-
tenci al es de ar ti cul aci n son las pol ti cas de subsi di os, l a de compras
gubernamental es, l a de nor mas y estndar es tcni cos, de medi o am-
bi ente, dumping, anti monopol i os y regul aci ones l aboral es. El pr opsi to
no ser a conf or mar r eg menes comunes o leyes naci onal es i dnti cas, si-
no arti cul ar una vi si n de un mercado ni co medi ante l a i denti fi caci n
de r eas en donde l os enfoques naci onal es tendr an que armoni zarse
para per mi t i r el f unci onami ento eficaz de un mercado regi onal uni f i -
cado.
c) Estudi ar l a competi ti vi dad de las i ndustri as regi onal es, tales co-
mo l a aut omot r i z y l a el ectr ni ca, i dent i f i cando r eas de potenci al
conf l i cto entre l os tres pa ses y sugeri r otras en las que acci ones coor-
di nadas pudi er an servi r para i ncr ementar y f ortal ecer l a competi ti vi -
dad gl obal de i ndustri as parti cul ares. Estas acci ones de coor di naci n
se har an si n demr i to de l os i ntereses de otras i ndustri as.
d) Regl amentar l os requi si tos de i ngreso de nuevos mi embr os al
Tratado.
Las r ecomendaci ones enumeradas ar r i ba son todas consi stentes
con el TLCAN en su f or ma actual . El ar t cul o 2001 establ ece que l a Co-
mi si n de Li br e Comerci o estar i ntegrada por representantes de cada
parte a ni vel de secretar a o por las personas que stos desi gnen. Tam-
bi n l e concede a l a Comi si n poderes para establ ecer y del egar res-
ponsabi l i dades en comi ts ad hoc o permanentes, grupos de trabaj o y
de expertos y sol i ci tar l a asesor a de personas o de grupos si n vi ncul a-
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ci n gubernamental . Por consi gui ente, l os ti tul ares del Poder Ej ecuti -
vo podr an desi gnar un comi si onado per manente con rango de gabi -
nete, si l o desean, a fin de otorgar a l a comi si n l a atenci n de ti empo
compl eto que r equer i r l a cr eaci n de l os v ncul os necesari os entre el
TLCAN y l os procesos de toma de deci si ones naci onal es.