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NUEVAS REFLEXIONES SOBRE EL ESQUEMA NACIONAL DE

INTEROPERABILIDAD


Por: Jos Aurelio Garca Martn. Inspector de los Servicios. Inspeccin
General de Hacienda y Administraciones Pblicas

Hace algo ms de dos aos publiqu en el nmero 53 de Boletic, revista de
la Asociacin Profesional del Cuerpo Superior de Sistemas y Tecnologas de la
Informacin de la Administracin del Estado, unas breves reflexiones sobre el
Esquema Nacional de Interoperabilidad (ENI), con ocasin de la entonces reciente
publicacin del Real Decreto 4/2010, de 8 de enero que aprob dicho esquema.

Transcurridos ms de dos aos y publicadas las Normas Tcnicas de
Interoperabilidad (NTI) que desarrollan el Esquema (digitalizacin de
documentos, documento electrnico, poltica de firma y certificados, expediente
electrnico, copiado autntico, poltica de gestin de documentos electrnicos,
etc.), las ltimas en el mes de junio pasado, es buen momento para complementar
las anteriores reflexiones con alguna nueva consideracin.

Deca entonces que siendo el ENI una oportunidad para evadir la
maldicin de la confusin de las lenguas que pesa como un castigo bblico sobre
la comunicacin electrnica, se abra una ocasin posiblemente irrepetible
durante muchos aos de extender la interoperabilidad a las Administraciones
Autonmica y Local, sugiriendo para ello una mayor implicacin de stas en el
desarrollo del ENI. No se si esta participacin ha sido suficiente y en qu medida
ello podr afectar a la efectiva implantacin de la interoperabilidad en dichos
mbitos, pero he observado el inters por la interoperabilidad de las Comunidades
y Municipios ms activos en diversos foros y jornadas (el trabajo en este punto de
CNIS es destacable) y tengo la impresin de que la idea va calando. Otra cosa es
si se hace ordenadamente y con la suficiente profundidad y conviccin.

Siendo lo anterior una preocupacin, no oculto que mi atencin se centra
ahora sobre todo en los aspectos instrumentales de la interoperabilidad y, ms
concretamente, en cmo la misma puede ayudar al desarrollo de la administracin
electrnica, con las dificultades que introduce la escasez, cuando no carencia, de
recursos impuesta por la crisis econmica.

Desde mi punto de vista, los dos grandes objetivos de la administracin
electrnica en el momento presente son, cara al exterior, elevar los niveles de su
utilizacin efectiva por los ciudadanos y las empresas, y en el mbito interno de la
Administracin avanzar decididamente hacia lo que se ha denominado la oficina
sin papeles (OSP).






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Al menos en la Administracin General del Estado, el nivel de servicios
electrnicos ofrecidos a los ciudadanos es ciertamente alto, hasta al punto de que
la oferta se ha situado muy por encima de la demanda. En un contexto de escasez
de recursos, parece que el criterio de actuacin que se impone es el de poner en
valor los servicios ya existentes consiguiendo incrementar notablemente su
utilizacin. Este empeo tiene mucho que ver con los cambios de cultura, con la
mejora de la calidad y de la visibilidad, usabilidad y personalizacin de los
servicios, o con la introduccin de ventajas percibibles del canal electrnico. Para
este objetivo concreto, la interoperabilidad se presenta ms como un coadyuvante
que como un factor decisivo. Sin embargo hay parcelas en las que la
interoperabilidad es una condicin necesaria. Es el caso del desarrollo de sistemas
de gestin basados en eventos vitales, desde mi punto de vista una de las palancas
ms prometedoras (y ms desatendidas) para elevar la demanda efectiva de
servicios electrnicos, pues estos sistemas obligan a las Administraciones a
interoperar eficazmente.

En el mbito interno de la administracin electrnica y, sobre todo, en el
desarrollo de la tantas veces mencionada como inalcanzada OSP, la
interoperabilidad juega un papel decisivo e incluso podra superar su funcin
instrumental y convertirse en motor del proceso. La razn es obvia: la gestin
sobre soportes electrnicos requiere organizacin y normalizacin hasta en
cuestiones nimias, de forma tal que la interoperabilidad se hace presente a lo largo
de todo el proceso gestor: un documento no se puede incorporar en forma
electrnica al flujo de gestin si no es cumpliendo determinados requisitos que
permiten su utilizacin controlada y segura, entrando as en juego las normas
sobre metadateado de los documentos, sobre copiado seguro, sobre firma
electrnica, etc.; sucesiva o simultneamente se incorporar a un expediente
conforme a criterios predeterminados; los trmites y acuerdos se adoptarn
conforme a pautas de firma que permitan su imputacin y el no repudio, y as
sucesivamente hasta llegar al proceso de archivo en cualquiera de sus fases, slo
posible en soporte electrnico si los sistemas de gestin documental son capaces
de dialogar entre s y los documentos y expedientes son localizables y accesibles
partiendo de la utilizacin de criterios de catalogacin normalizados, y todo ello
conforme a criterios de polticas predeterminadas de gestin de los documentos
electrnicos.

Lo anterior me lleva a algunas conclusiones sobre lo que hay y no hay que
hacer:

a) Sobre lo que NO hay que hacer, tengo claro que ya no se puede avanzar en
la construccin de la OSP de espaldas al ENI y sus NTI. Desarrollar
criterios particulares de normalizacin, con la atencin puesta
exclusivamente en la propia gestin, es un claro derroche de recursos que
debera ser radicalmente excluido.






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Igualmente deberan excluirse las soluciones parciales e incompletas que
no incorporen desde un primer momento las normas de interoperabilidad,
pues ello compromete el futuro. Es el caso, por ejemplo, de las oficinas
cuyos registros escanean los documentos en papel recibidos y los incorporan
a la gestin a travs de aplicaciones gestoras (o simplemente mediante el
correo electrnico), sin las garantas que aporta la NTI de copiado autntico.

Y, desde luego, lo que no hay que hacer en absoluto es pensar que sea
posible una adaptacin profunda al ENI desde el esquema presupuestario
tradicional en el que cada rgano y organismo de la Administracin (de las
Administraciones) debe sufragar todos los gastos que comporta esta
compleja operacin, multiplicndose estos gastos hasta el infinito.


b) Por esto ltimo, decir lo que SI hay que hacer sera fcil si no fuese porque
la interoperabilidad es muy cara y en general no se dispone de recursos ni
posiblemente se contar con los necesarios en un perodo largo de tiempo
(en esto mejor ser pesimista que irresponsable).

As que, o se deja el objetivo de la OSP interoperable para mejor ocasin y
seguimos ms o menos como estamos, que es la postura que observo se est
adoptando en muchos mbitos, o se acomete el problema con soluciones
compartidas que permitan utilizar eficientemente los recursos escasos. Esto
ltimo, que me parece prioritario, requiere varias decisiones comprometidas
que, porque seguramente tendrn detractores, estarn necesitadas del
suficiente impulso poltico. Algunas de estas decisiones son:

- Llegar a un diseo conceptual claro de lo que entendemos por OSP, de
sus objetivos concretos y de los mdulos e instrumentos que la
componen, todo ello bajo un enfoque estricto de interoperabilidad apto
para manejar todas las fases del proceso administrativo, desde la
entrada o generacin de los documentos, hasta el archivo de los
expedientes. No creo que el camino sea el ir definiendo por separado
plataformas y sistemas dispersos (comunicaciones electrnicas
seguras, intermediacin de datos, comunicaciones, apoderamientos,
PKI de la Administracin, etc.), que ha sido el camino recorrido hasta
el momento, sin tener claro cmo han de engarzar todas ellas en un
proyecto global.

- En mi opinin, este trabajo debe contar con la opinin y apoyo de los
gestores ms relevantes de la Administracin (el sistema de vender
las plataformas cuando ya no se pueden modificar no es el ms
motivador ni el que concita mayores adhesiones); debe incluir una
decisin sobre qu instrumentos sern de uso compartido
(posiblemente a travs de un sistema de nube interna) y cules





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debern ser provistos por cada gestor (para que no haya dudas sobre
las obligaciones de cada cual) y, respecto a los instrumentos
compartidos, deber decidirse cules van a ser de utilizacin
obligatoria no se podran desarrollar soluciones alternativas por los
gestores- y cuales no (el actual sistema de voluntariedad general en la
AGE de las plataformas horizontales es simplemente un error).

- Por ltimo, hay que acometer sin dilacin una modificacin drstica
del modelo de presupuestacin de los gastos e inversiones
electrnicas, que tengan en cuenta la necesidad de desviar recursos
hacia los responsables del desarrollo y mantenimiento de los servicios
y plataformas comunes (en la AGE un sistema de pago por uso sera
ms problemtico), sin lo cual es improbable que estos servicios
alcancen el desarrollo y la potencia necesarios para sustentar una
verdadera OSP.

En resumen. Puede decidirse que la interoperabilidad la desarrolle cada
cual independientemente y en la medida de sus posibilidades, en cuyo caso la
confusin de las lenguas se mantendr durante largo tiempo, o este desarrollo se
hace arropado en un objetivo superior y de forma globalmente organizada, en la
forma que he apuntado. La inminente aprobacin de la Agenda Digital para
Espaa y el desarrollo del Plan Mejora 2012-2015 de la Direccin General de
Modernizacin Administrativa, Procedimientos e Impulso de la Administracin
Electrnica, que deberan confluir en un nico plan, son una ocasin para
ocuparse en profundidad de estos problemas, sobre todo si se cuenta con el
respaldo explcito y el soporte poltico del Consejo Superior de Administracin
Electrnica, cuya adaptacin normativa empieza a ser una necesidad urgente.



14/09/2012