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Sergio Elas Gutirrez y Claudia Pumarejo
La defensa de la autonoma municipal
Sergio Elas Gutirrez y Claudia Pumarejo*
El resurgimiento del localismo es un fenmeno que se
contrapone a la globalizacin sin nimos de fomentar un esp-
ritu separatista, sino de fortalecer el federalismo. Sin duda, un
tema de actualidad, as como el de los recientes mecanismos
creados para proteger la autonoma municipal por la va juris-
diccional. Temas que, aunados al hecho de que Pedro Torres
considera que la proteccin a la autonoma municipal lleva a
una armonizacin y descentralizacin del poder sin debilitar la
fortaleza misma del Estado, justifcan su investigacin.

La tesis doctoral que se comenta fue realizada en la Uni-
versidad de Salamanca, razn por la que se comparan dos sis-
temas jurdicos: el mexicano y el espaol; el primero, grande-
mente infuenciado por el segundo. El autor distingue como
principales semejanzas entre ellos, su forma de Estado y el
principio de Supremaca Constitucional y, como principal dife-
rencia, la forma de distribucin del poder poltico.
Es interesante conocer las estructuras del Estado espaol
que presenta el autor en su libro, as como las comunidades
autnomas y el Tribunal Constitucional, separado de los tres
poderes trazados por Montesquieu.
El autor presenta a lo largo de su trabajo corrientes doctri-
nales; por ejemplo, sobre los orgenes del municipio y la def-
nicin de autonoma municipal, las cuales son muy tiles para
apreciar, desde varios ngulos, un mismo tema. En ocasiones,
Torres llega incluso a proponer su propia teora, como en estos
casos.
Recorriendo el texto, encontramos que se vacan varias
propuestas. Entre ellas, que para mejorar la delimitacin com-
petencial de los municipios stos adquieran competencias,
gradualmente, de acuerdo con su capacidad poltica, adminis-
trativa y econmica; principio dispositivo que ha funcionado
* Escuela de Graduados en Administracin Pblica y Poltica Pblica (EGAP), ITESM, Maestra en Derecho. sergio.elias@itesm.mx
con xito en Espaa. Tambin se propone la creacin de un
Servicio Profesional de Carrera municipal, para hacer ms ef-
ciente la administracin. Adems, se sugiere ampliar el pero-
do de los alcaldes, pues el autor considera que tres aos de
administracin municipal resultan insufcientes. Para el caso
espaol, el autor sugiere defnir claramente las competencias
municipales.
En cuanto a la forma en la que est estructurado el libro, el
uso del derecho comparado est muy bien llevado a travs del
texto, puesto que por cada tema que aborda de Mxico hace
lo propio con Espaa y viceversa. Tambin se hace referencia a
fguras de derecho alemn para enriquecer el estudio. Al fnal
de cada captulo, se hace una sntesis del mismo, la cual es
muy til para reafrmar conocimientos, pero creemos que en
ellas se encuentra poca refexin, ya que sta es vertida en las
breves consideraciones fnales del autor.
En una parte del trabajo, el autor se ocupa de hacer co-
mentarios a varios artculos de la Constitucin Mexicana re-
lacionados con la soberana (41, 42, 43 y 124), adems de
entrar al estudio de las facultades que otorga el artculo 73
constitucional. El manejo de trminos de derecho constitucio-
nal resulta muy ilustrativo para el lector, en este apartado, as
como en el que trata de las diferencias y similitudes de los
procedimientos constitucionales en Mxico y Espaa.
A lo largo de todo el trabajo, se demuestra un amplio co-
nocimiento de la teora constitucional, al tratar de manera clara
temas como los anteriores, y otros ms tcnicos de derecho
constitucional, como los vicios de inconstitucionalidad.
Tambin se abordan temas de inters para los estudiosos
del derecho municipal, como el principio de los intereses ex-
clusivos, el principio de asuntos de carcter local o el crculo
Torres, P. (2005). La autonoma municipal y su garanta constitucional directa de
proteccin. Estudio comparado de los supuestos espaol y mexicano. Mxico: Uni-
versidad Nacional Autnoma de Mxico.
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La defensa de la autonoma municipal
de capacitacin, participacin y proteccin de los municipios;
dentro del trabajo, hay partes con mucha historia en cuanto
a los antecedentes del municipio en Mxico y Espaa, antes
de sus constituciones actuales; los antecedentes del municipio
libre; la lnea de reformas que ha sufrido el artculo 115 cons-
titucional, o los orgenes del sistema autonmico espaol. La
historia es detallada y til para ponernos en contexto de cmo
por muchos aos la autonoma municipal fue una fccin; por
ejemplo, cuando exista la fgura de los jefes polticos, los cua-
les eran la autoridad intermedia entre el gobierno del estado y
los ayuntamientos.
El tratamiento de las similitudes y diferencias entre los
rganos de imparticin de justicia constitucional se hace de
una manera muy descriptiva, al igual que los procedimientos
espaoles de defensa de la autonoma local y las controversias
municipales mexicanas.
El municipio debe ser el origen de nuevas instituciones
que, luego, sern implantadas o suprimidas a nivel federal,
por ser ste el ncleo bsico de organizacin administrativa.
Sin embargo, la prctica nos ensea lo contrario: los cambios
salen del centro hacia la periferia, llegando a los estados y de
los estados a los municipios.
En el caso del municipio, como ente de derecho pblico,
las garantas individuales que equivaldran para los individuos,
se representan en garantas institucionales, con la diferencia
principal -adems de la titularidad de los mismos- de que las
garantas institucionales nacen con el Estado y no son anterio-
res y superiores a l como las garantas individuales.
Como lo coment Lasalle, las cuestiones de Derecho cons-
titucional no son primariamente cuestiones de derecho sino
de poder, por lo que, hasta hace pocos aos, las controversias
en las que se involucraban los municipios eran resueltas con
arreglos polticos y no jurdicos, puesto que stos no estaban
legitimados para acceder a los tribunales.
El autor considera como la mxima caracterstica de la au-
tonoma municipal, adems de la titularidad para gestionar y
resolver todos los asuntos de carcter local, el acceso directo
a los tribunales de justicia constitucional, por lo que se enfoca
en el estudio de los recientes mecanismos creados para brindar
esta legitimacin a los municipios. Al tener los municipios ca-
pacidad de defender en juicio su autonoma, deja de ser un ter-
cer nivel de gobierno y se alinea con el nivel estatal y federal.
Diversos pases contribuyeron a darle fuerza y forma al
concepto de autonoma municipal, entre ellos Francia, con el
pouvoir municipal, Alemania, con el selbsverwaltung y Gran
Bretaa con el local self-government.
El modelo tipo de proteccin municipal es el amparo mu-
nicipal alemn, el cual consiste en un procedimiento jurisdic-
cional especfco de garanta de la autonoma, previsto en la
jurisdiccin constitucional alemana.
De sus facultades polticas, hasta hace algunos aos, el
Senado usaba la de la desaparicin de poderes como forma de
presin poltica del gobierno federal hacia los estados -segn
nos muestra el autor- aadiendo que la forma ms segura de
resolver controversias, para el sistema poltico, es la va juris-
diccional, aunque esto crea la interrogante de si se judiciali-
zar la poltica, o se poltizar el poder judicial, inquietud que
Torres establece como reto del siglo XXI.
Para el autor la ms ambiciosa reforma al artculo 115
constitucional, para Torres, es la de 1999, en cuanto al cambio
del trmino administrar por el de gobernar, puesto que esta
ligera diferenciacin tiene implicaciones enormes para el for-
talecimiento legal de los municipios. Tambin se hicieron una
serie de adiciones a las diferentes fracciones del mencionado
artculo, con el mismo propsito: se pueden asociar munici-
pios de distintos estados, los municipios pueden allegarse de
recursos mediante el cobro de impuestos prediales a empre-
sas paraestatales, nuevos servicios a favor del municipio, entre
otras.
En la Constitucin espaola se habla de la Unidad de la
Nacin, por lo que la autonoma no ser defendida cuando sta
transtrueque la unidad estatal y la soberana nacional. Sin
embargo, esta soberana se ve limitada por la vaguedad de
la defnicin constitucional de municipio, la cual carece de la
delimitacin de sus competencias.
Al abordar el principio de generalidad y el principio de es-
pecialidad en las Constituciones como tcnica de delimitacin
de competencias, el autor hace una propuesta al respecto. Se
plantea, no un principio de generalidad, como en Espaa, ni un
principio enumerativo de especialidad, como en Mxico; sino
un principio mixto entre estas dos tcnicas.

Una diferencia muy marcada entre ambos sistemas es que
la competencia residual mexicana funciona a la inversa que la
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Sergio Elas Gutirrez y Claudia Pumarejo
ISSN: 1870-3569
espaola. Es decir, en Espaa sta es a favor del Estado. Tam-
bin se hace un estudio detallado de las facultades y compe-
tencias de las comunidades autnomas espaolas.
La forma de eleccin del alcalde es otro rasgo distintivo,
puesto que en Espaa ste es elegido por los concejales, y en
Mxico la eleccin se hace de manera directa.
En cuanto al sistema de produccin normativa en nuestro
pas, se advierte que el municipio slo tiene capacidad regu-
ladora para expedir sus bandos de polica y buen gobierno,
reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de
observancia general. En Espaa, el contraste es muy grande,
puesto que la autonoma municipal no es delimitada ni dife-
renciada de la autonoma de las comunidades autnomas por
la Constitucin espaola.
Otro dato que resalta como peculiar de los municipios es-
paoles, es su carcter bifronte, es decir, se sujeta a dos ins-
tancias: La Ley de Bases y la Constitucin Espaola, aunque el
autor considera que sera ms adecuado hablar de un carcter
trifronte, puesto que tambin rige la Carta Europea de la Au-
tonoma Local. Los municipios mexicanos tambin se sujetan
a dos ordenamientos: La Constitucin Poltica de los Estados
Unidos Mexicanos y las leyes estatales, pero stos tienen la
gran diferencia de que sus competencias ests defnidas por la
Constitucin, mientras que los municipios espaoles, slo por
normas infraconstitucionales.
En los captulos dos y tres se establece el contraste del
sistema de distribucin de poder en Mxico y en Espaa. En el
caso de Mxico, se abordan los orgenes del federalismo y la
notable infuencia norteamericana en la adopcin del mismo.
Muestra cmo, desde las pocas de la colonia, el centralismo
ha sido muy fuerte en nuestro pas, evolucionando hacia un
presidencialismo en el que el presidente tena incluso faculta-
des metaconstitucionales, entre las ms importantes, la desig-
nacin de su sucesor.
Al abordar el tema del federalismo durante el siglo XX, nos
introduce a la cuestin de cmo el poder legislativo estuvo
subordinado al ejecutivo durante muchos aos, hasta que esta
situacin cambi gradualmente, teniendo sus ms importantes
cumbres en las elecciones de 1988, 1997 y de 2000, las cuales
fraccionaron el Congreso de tal manera que ya ningn partido
contaba con el porcentaje necesario para aprobar las reformas
constitucionales llegando, actualmente, a que toda decisin
legislativa tenga que ser aprobada por dos o ms partidos po-
lticos, por lo que la negociacin es fundamental para impul-
sar las reformas que nuestro pas necesita.

Gracias a este avance en la oposicin, los partidos contra-
rios al PRI fnalmente consideraron el triunfo como una opcin
real y contribuyeron, junto con la apertura del partido por las
consultas internas, al debilitamiento del presidencialismo. La
presin social era muy fuerte, los gobernadores ya no tuvieron
que subordinarse al presidente ni los alcaldes a aqullos. La
lealtad hacia el partido y sus lderes ha dejado de ser lo que era
hace algunos aos, pero, de cierta manera; consideramos que
sigue vigente en la actualidad.
No slo el Poder Legislativo sufri cambios importantes,
tambin el Poder Judicial ha evolucionado drsticamente en los
ltimos aos. Entre las reformas ms importantes, sealadas
por el autor, est primeramente, el hecho de que la Supre-
ma Corte haya reservado para s el estudio de cuestiones de
constitucional y descargado, de esta manera, cuestiones de
legalidad hacia los Tribunales Colegiados. Adems, y muy im-
portante para el tema del libro, es la reglamentacin de las
controversias constitucionales y la accin de inconstitucionali-
dad, fguras procesales que ya estaban incluidas en la Consti-
tucin, pero que eran escasamente utilizadas en la prctica.
Defnitivamente, Pedro Torres coincide con otros varios
constitucionalistas al afrmar que la alternancia poltica y el
debilitamiento de la fgura presidencial llev a reformas im-
portantes en nuestro pas.
En Estados Unidos fue donde primero se dio la idea de que
la Constitucin era ms que un conjunto de ideas polticas sin
vinculacin jurdica, es decir, se le otorg un valor normativo.
Parte importante de la discusin del trabajo es la interrogante
del profesor Pegoraro en el sentido de que si la simple inclu-
sin de una palabra en el texto constitucional crea normati-
vidad; as, habr que ver si la inclusin de las competencias
del municipio mexicano en la Constitucin es vlida si no hay
medios de exigirlas ante terceros.
El autor se aboca, entonces, a determinar si la defensa de
la autonoma municipal es normativa o slo nominal, es decir,
si los nuevos mecanismos son verdaderamente efectivos para
hacer frente a posibles invasiones o vulneraciones autonmi-
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La defensa de la autonoma municipal
Antes de la reforma de 1994, cuando haba un caso de
invasin de soberana, generalmente en materia de impuestos,
slo poda intentarse el llamado amparo por invasin de es-
feras o amparo soberana. Sin embargo, por la misma natu-
raleza del juicio de amparo, ste deba ser interpuesto por un
particular que sintiera que tal invasin lo agraviaba de algn
modo, esto es, los muncipio tenan un acceso indirecto, por
medio de algn individuo que actuara a ttulo personal, pero
no gozaban de acceso directo a esta forma de justicia cons-
titucional. Otra manera indirecta que tenan los municipios
de impugnar leyes que vulneraran su autonoma era que un
juez, a travs de un procedimiento contencioso administrativo,
planteara la cuestin de inconstitucionalidad.
El control constitucional mexicano es mixto, puesto que
tiene caractersticas del sistema difuso norteamericano y del
sistema concentrado austriaco europeo. En Espaa, el siste-
ma de justicia constitucional es concentrado, puesto que los
problemas de constitucionalidad se resuelven de manera cen-
tralizada en el Tribunal Constitucional. En aqul pas ibrico,
no existe la posibilidad de tener acceso directo a impugnar la
constitucionalidad de una ley, como s ocurre aqu en Mxico
con el amparo contra leyes.
En nuestro pas, la Suprema Corte de Justicia, rgano de
control constitucional, depende todava del Poder Judicial,
contrario a lo que ocurre en Espaa, donde el Tribunal Consti-
tucional es independiente y vigila a los tres poderes.
El autor se lamenta de que el amparo mexicano slo tenga
efectos entre las partes, pues por esta razn la depuracin del
sistema legal mexicano ha sido pobre hasta este momento.
Sin embargo, la Suprema Corte de Justicia de la Nacin pue-
de actuar como otros tribunales constitucionales modernos,
declarando invalidez de normas anti o inconstitucionales de
manera general, o erga omnes, a travs de las Controversias
Constitucionales, convirtindose de esta manera en legislador
negativo.