La Evaluación Del Impacto Ambiental

La evaluacin del
impacto ambiental
LOGROS Y RETOS PARA EL DESARROLLO SUSTENTABLE
1995-2000
INSTITUTO NACIONAL DE ECOLOGA
DIRECCIN GENERAL DE ORDENAMIENTO
ECOLGICO E IMPACTO AMBIENTAL
Ernesto Zedillo Ponce de Len
Presidente Constitucional de los Estados Unidos Mexicanos
Julia Carabias Lillo
Secretaria de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca
Enrique Provencio
Presidente del Instituto Nacional de Ecologa
Fedro Guilln Rodrguez
Director General de Ordenamiento e Impacto Ambiental
Rosa Mara Gmez Sosa
Directora de Impacto Ambiental
Luca Yolanda Alonso Olvera
Directora Tcnica
AGRADECIMIENTOS:
Daniel Chicharo
Ma. Teresa Morales
Amado Ros
Carlos Ruz
Alejandro Olivera
Manuel Valencia
Ileana Villalobos
Alejandro Mohar
La correcin de estilo est uvo a cargo de Bert ha Trejo Delarbre.
ISBN 968-817-465-3
Primera edicin: noviembre de 2000.
D.R. Secretara de Medio Ambiente, Recursos Nat urales y Pesca
Instit uto Nacional de Ecologa
Av. Revolucin 1425, Col. Tlacopac San ngel,
Delegacin lvaro Obregn, C.P. 01040, Mxico, D.F.
El cuidado de esta edicin est uvo a cargo de la
Direccin Ejecutiva de Participacin Social, Enlace y Comunicacin, INE.
Impreso y hecho en Mxico.
NDICE
INTRODUCCIN .................................................................................................. 5
1. ANTECEDENTES DE LA EVALUACIN DEL IMPACTO AMBIENTAL (1970-1994) ......... 9
1.1. Evolucin del marco jurdico ................................................................. 9
Antecedentes ....................................................................................... 9
Ley Federal para Prevenir y Controlar la Contaminacin
Ambiental ....................................................................................... 10
Ley Federal de Proteccin al Ambiente ............................................. 14
Ley General del Equilibrio Ecolgico y la Proteccin
al Ambiente .................................................................................... 15
Otros instrumentos jurdicos ............................................................ 18
Normalizacin en materia de impacto ambiental .............................. 20
1.2 Alcances y limitaciones del instrumento
de evaluacin de impacto ambiental ...................................................... 25
Importancia de la evaluacin del impacto ambiental
como instrumento de gestin ......................................................... 25
Alcances ............................................................................................. 26
Limitaciones ....................................................................................... 30
Esfuerzos de vinculacin con otros instrumentos
de la poltica ambiental ................................................................... 32
1.3 Marco de gestin .................................................................................. 42
Procedimiento de evaluacin del impacto ambiental ......................... 42
Estruct ura orgnica y aspectos administrativos ................................. 46
2. LA EVALUACIN DEL IMPACTO AMBIENTAL EN EL MARCO
DE LA POLTICA AMBIENTAL (1995-2000) ............................................................ 49
2.1 Actualizacin normativa ...................................................................... 51
Reformas a la Ley General del Equilibrio Ecolgico
y la Proteccin al Ambiente ............................................................ 52
Nuevo reglamento en materia de impacto ambiental ........................ 55
Guas sectoriales ................................................................................ 57
Normas oficiales mexicanas ............................................................... 58
2.2 La evaluacin del impacto ambiental como instrumento de gestin ......... 60
Evaluacin de factores ambientales.................................................... 60
Viabilidad ambiental de un proyecto ................................................. 64
LOGROS Y RETOS 1995-2000
4
Aspectos sociales y polticos en la evaluacin
del impacto ambiental ..................................................................... 65
Evaluacin del impacto ambiental:
prevencin y resolucin de conf lictos ............................................ 67
2.3 Bases Institucionales ............................................................................ 73
Direccin de Evaluacin de Impacto Ambiental ............................... 73
Objetivos y metas............................................................................... 78
Necesidades instit ucionales ............................................................... 78
3. AVANCES Y RESULTADOS ................................................................................ 81
3.1 Balance de trabajo ............................................................................... 81
Eficiencia y eficacia en la apliacin del instrumento.......................... 81
Desconcentracin .............................................................................. 94
Fortalecimiento del marco normativo................................................ 95
Nuevo Reglamento en Materia de Impacto Ambiental ...................... 95
Consulta pblica en proyectos prioritarios ........................................ 96
Sistemas de informacin.................................................................... 97
Compromisos internacionales ........................................................... 99
3.2 Valoracin global ............................................................................... 101
4. RETOS Y PERSPECTIVAS ................................................................................ 103
4.1 Fortalecimiento institucional .............................................................. 103
Publicacin de normas ..................................................................... 105
Publicacin de criterios tcnicos ...................................................... 106
Mecanismos de anlisis de las condicionantes ................................ 107
Capacitacin de personal ................................................................. 108
Autorregulacin ............................................................................... 109
Certificacin de expertos ................................................................. 109
Acuerdos internacionales ................................................................. 110
Perspectivas ...................................................................................... 110
4.2 Valoracin de los alcances de la evaluacin de impacto ambiental ....... 115
Criterios generales ........................................................................... 116
Criterios particulares ....................................................................... 116
4.3 La evaluacin ambiental estratgica ................................................... 118
La evaluacin ambiental estratgica como instrumento
complementario a la evaluacin de impacto ambiental ................ 118
Importancia de la evaluacin ambiental estratgica ......................... 119
Alcances de la evaluacin ambiental estratgica .............................. 120
Diseo del modelo de evaluacin ambiental estratgica .................. 122
ANEXOS ......................................................................................................... 123
INTRODUCCIN
LA EVALUACIN DEL IMPACTO AMBIENTAL
5
L
a evaluacin del impacto ambiental es uno de los ins-
trumentos de la poltica ambiental con aplicacin es-
pecfica e incidencia directa en las actividades produc-
tivas, que permite plantear opciones de desarrollo que sean
compatibles con la preservacin del medio ambiente y la
conservacin de los recursos nat urales. A lo largo de las dos
ltimas dcadas ha logrado constit uirse en una de las herra-
mientas esenciales para prevenir, mitigar y restaurar los da-
os al medio ambiente y a los recursos renovables del pas
y ha evolucionado con el propsito de garantizar un enfoque
preventivo que ofrezca certeza pblica acerca de la viabilidad
ambiental de diversos proyectos de desarrollo.
La evaluacin del impacto ambiental tiene sus bases
jurdicas en las disposiciones que al respecto establece la Ley
General del Equilibrio Ecolgico y la Proteccin al Ambiente
(LGEEPA), la cual considera como instrumentos de la poltica
ambiental
1
a los siguientes:
Planeacin ambiental.
Ordenamiento ecolgico del territorio.
Instrumentos econmicos.
I NTRODUCCI N
1. Capt ulo IV de la LGEEPA a partir de las reformas y adiciones pu-
blicadas en el Diario Oficial de la Federacin el 13 de diciembre de
1996.
6
Regulacin ambiental de los asentamientos humanos.
Evaluacin del impacto ambiental.
Normas oficiales mexicanas en materia ambiental.
Autorregulacin y auditoras ambientales.
Investigacin y educacin ecolgicas.
El presente documento se ocupa en especfico de la
evaluacin del impacto ambiental, instrumento de la poltica
ambiental destinado a regular la ejecucin de obras o activi-
dades para evitar o reducir sus efectos negativos en el am-
biente y en la salud humana.
La LGEEPA define en su artculo 3 al impacto ambien-
tal como la modificacin del ambiente ocasionada por la
accin del hombre o la naturaleza. Adems, seala que el
desequilibrio ecolgico es la alteracin de las relaciones de in-
terdependencia entre los elementos naturales que conforman
el ambiente, que afecta negativamente la existencia, transfor-
macin y desarrollo del hombre y dems seres vivos. Indi-
ca, asimismo, que la manifestacin de impacto ambiental es el
documento mediante el cual se da a conocer, con base en
est udios, el impacto ambiental, significativo y potencial que
generara una obra o actividad, as como la forma de evitar-
lo o atenuarlo en caso de que sea negativo.
Con respecto a la evaluacin del impacto ambiental, la
misma ley apunta en su artculo 28 que es el procedimien-
to a travs del cual la Secretara (de Medio Ambiente, Recur-
sos Nat urales y Pesca) establece las condiciones a que se
sujetar la realizacin de obras y actividades que puedan cau-
sar desequilibrio ecolgico o rebasar los lmites y condicio-
nes establecidos en las disposiciones aplicables para proteger
el ambiente y preservar y restaurar los ecosistemas, a fin de
evitar o reducir al mnimo sus efectos negativos sobre el
ambiente.
La evaluacin del impacto ambiental est dirigida a
efect uar anlisis detallados de diversos proyectos de desarro-
llo y del sitio donde se pretenden realizar, con el propsito
de identificar y cuantificar los impactos ambientales que
puede ocasionar su ejecucin. De esta manera es posible es-
tablecer la factibilidad ambiental del proyecto (anlisis costo-
beneficio ambiental) y, en su caso, determinar las condiciones
para su ejecucin y las medidas de prevencin y mitigacin
de los impactos ambientales que ser necesario tomar para
INTRODUCCIN
7
evitar o reducir al mnimo los efectos negativos sobre el
ambiente.
Entre las principales caractersticas de la evaluacin del
impacto ambiental, estn las siguientes:
Es un instrumento que tiene un carcter preventivo.
Se aplica en obras o actividades humanas.
Su objetivo es prevenir los efectos negativos sobre la
salud humana y el medio ambiente que pudieran deri-
varse del desarrollo de una obra o actividad.
Basa su efectividad en un anlisis prospectivo-predictivo.
Establece regulaciones a las obras o actividades sujetas
a evaluacin.
Es un procedimiento integrador de diversas disciplinas
cientficas.
Aunque este instrumento de la poltica ambiental es
relativamente nuevo, con el tiempo ha sufrido modificacio-
nes de ndole tcnica, administrativa, jurdica y concept ual.
Tambin ha ido cambiando en forma sustancial su importan-
cia dentro del esquema general de proteccin de los recursos
nat urales de Mxico, lo cual se ref leja en la estructura de los
organismos que han sido responsables de aplicarlo. En la
act ualidad, la Direccin de Impacto Ambiental adscrita a
laDireccin General de Ordenamiento Ecolgico e Impac-
to Ambiental, del Instituto Nacional de Ecologa es la depen-
dencia de la administracin pblica federal responsable de
la ejecucin de la evaluacin del impacto ambiental.
Es necesario destacar que este instrumento no funcio-
na de manera aislada. Por el contrario, est sujeto a las dis-
posiciones que se derivan de la LGEEPA a travs de otros
instrumentos de la poltica ambiental, como pueden ser la
planeacin ambiental, el ordenamiento ecolgico del territo-
rio o las normas oficiales mexicanas en materia ambiental.
Sobre la base de la informacin sealada, el presente
documento est integrado por cinco captulos en los que se
propone:
Describir los antecedentes de la evaluacin del impacto
ambiental para proporcionar un marco de referencia
que permita delinear el papel que sta ha desempea-
do como instrumento de regulacin y de gestin. Se
har nfasis en los periodos gubernamentales 1988-
1994 y 1995-2000.
8
Resumir los aspectos ms relevantes de la evaluacin
del impacto ambiental, con acento en la forma como se
ha relacionado con otros instrumentos de la poltica
ambiental. Es importante hacer notar que act ualmen-
te en el procedimiento de evaluacin del impacto am-
biental se integran varios de los inst rumentos de la
poltica ambiental.
Sealar los cambios que el procedimiento de evaluacin
del impacto ambiental ha fomentado en los esquemas
de desarrollo, en la tecnologa e incluso en el pensa-
miento humano.
Describir las tareas encomendadas a la Direccin de
Impacto Ambiental para la ejecucin de la evaluacin
del impacto ambiental, las estrategias adoptadas para
cubrir sus objetivos y las limitaciones a que ha estado
sujeta. Asimismo, efect uar un balance del desempeo
observado por esta Direccin durante el presente pe-
riodo de la administracin pblica.
Realizar un anlisis de las perspectivas de la evaluacin
del impacto ambiental.
1. ANTECEDENTES DE LA EVALUACIN DEL IMPACTO AMBIENTAL (1970-1994)
9
1.1. EVOLUCIN DEL MARCO JURDICO
Antecedentes
El intenso crecimiento demogrfico e industrial, la falta de
estrategias de planeacin y manejo, as como el desconoci-
miento del valor ecolgico y socioeconmico de los ecosis-
temas, han inducido graves problemas de contaminacin e
impacto ambiental y la prdida de valiosos recursos nat ura-
les y econmicos en todo el mundo. Esta sit uacin ha deter-
minado la necesidad de incorporar la variable ambiental y los
criterios ecolgicos dentro de las polticas orientadas hacia
la planificacin y el desarrollo sustentable de las actividades
humanas, con el fin de hacer compatibles la conservacin y
el aprovechamiento de los recursos nat urales con el desarro-
llo social y econmico.
En la dcada de los aos sesenta se empezaron a difun-
dir en Europa diversos llamados de atencin acerca de los
efectos de las actividades humanas sobre el medio ambiente.
En Suecia y Dinamarca se intent predecir qu repercusio-
nes sobre los ecosistemas podra tener el desarrollo de algu-
nos proyectos productivos. Tambin en Estados Unidos se
dejaron or voces de inquiet ud por los daos que causaban
los proyectos productivos en el ambiente, al grado que go-
1 . ANTECEDENTES
D E L A EVALUACI N DE L
I MPACTO AMBI ENTAL
( 1970- 1994)
10
bierno y empresas privadas se vieron obligados a invertir tiempo, atencin y recur-
sos econmicos para buscar las formas de prevenir y contrarrestar esos efectos.
Los gastos para limpiar los sitios contaminados, la imagen negativa de las
empresas contaminantes ante la opinin pblica, el boicot a sus productos y los
posibles cierres de las plantas que provocaban ms perjuicios ambientales, cons-
tit uyeron un alto costo para las empresas, circunstancia que las impuls a bus-
car mecanismos que les permitieran conocer con anticipacin los efectos de los
proyectos productivos sobre el ambiente.
En respuesta a estas inquiet udes, a principios de los aos setenta se desa-
rroll en Estados Unidos de Amrica el procedimiento de evaluacin del impacto
ambiental (environmental impact assessment), que fue introducido en el marco legal
por medio de la Ley Nacional de Poltica Ambiental (National Environmental
Policy Act, NEPA), promulgada en 1970. Desde entonces, la evaluacin del im-
pacto ambiental cuyo objetivo primordial fue desde un inicio disminuir los
costos derivados de la contaminacin que genere un proyecto fue adoptada en
la prctica y/o incorporada a la legislacin ambiental de numerosos pases.
2
En Mxico, los est udios de impacto ambiental se realizan desde hace poco
ms de 20 aos. En la administracin pblica federal, se aplicaron a partir de
1977 para la evaluacin preliminar de proyectos de infraestruct ura hidrulica,
aunque se tiene noticia de est udios realizados previamente, la mayora como
investigaciones acadmicas, sobre todo para tesis profesionales. Algunos de los
primeros est udios sobre impacto ambiental de que se tiene registro se enlistan
en el Anexo I. Con seguridad, adems de estos trabajos se realizaron otros en
diversas instit uciones educativas y de investigacin del pas o dentro de la pro-
pia administracin pblica federal.
Cabe sealar, sin embargo, que desde antes se realizaban acciones relacio-
nadas con la prevencin y disminucin de ciertos tipos de impacto ambiental,
aunque no se les denominara de esa manera. Para comprender la evolucin de
este instrumento es conveniente dar un breve repaso por la legislacin ambien-
tal en Mxico en las ltimas tres dcadas.
Ley Federal para Prevenir y Controlar la Cont aminacin
Ambient al
El primer instrumento jurdico que regul en Mxico las actividades del ser
humano con el fin de evitar, prevenir y controlar la contaminacin ambiental,
f ue la Ley Federal para Prevenir y Cont rolar la Contaminacin Ambiental
(LFPCCA), publicada en el Diario Oficial de la Federacin el 23 de marzo de 1971.
El contenido de esta Ley estaba inf luido por la legislacin estadounidense que,
2. Rau, J.G. y D.C. Wooten, Environmental impact analysis handbook, EUA, McGraw Hill, 1980.
11
como se indica lneas atrs, en fecha reciente haba emitido las primeras dispo-
siciones en la materia y por la visin particular que se tena en Mxico acerca
de los problemas ambientales. stos se observaban sobre todo desde la perspec-
tiva de la salud pblica; es decir, la preocupacin se concentraba en el efecto de
la contaminacin sobre la salud humana un enfoque relacionado con los co-
nocimientos sobre seguridad e higiene o bien, en la relacin del ambiente con
las condiciones insalubres enfoque relacionado con la ingeniera sanitaria. La
aplicacin de la LFPCCA y sus reglamentos corresponda a la Secretara de Salu-
bridad y Asistencia (SSA), a travs de la Subsecretara de Mejoramiento del
Ambiente.
3
La LFPCCA otorgaba competencia parcial a otras secretaras de Estado para
su aplicacin, siempre de manera coordinada con la SSA. Dicha estruct ura era
ref lejo de la visin fragmentada con la que se abordaban los problemas ambien-
tales. Cabe acotar que si bien la Ley tena limitaciones en comparacin con la
legislacin act ual por ejemplo, no haca referencia directa al impacto ambien-
tal, ya contemplaba la prevencin y el control de la contaminacin del agua,
el suelo y el aire.
En la Figura 1 se puede apreciar cmo estaban distribuidas las funciones
en este campo. La observancia de la ley en materia de prevencin y control de
la contaminacin de las aguas corresponda a la Secretara de Recursos Hidru-
licos (SRH),
4
a travs de su Direccin General de Usos del Agua y Prevencin
de la Contaminacin. En materia de prevencin y control de la contaminacin
de los suelos, la responsabilidad corresponda a la Secretara de Agricult ura y
Ganadera (SAG)
5
y la aprobacin de la utilizacin del suelo para fines urbanos,
industriales, agropecuarios, recreativos y otros, era competencia de la SSA.
6
A
su vez, la prevencin y el control de la contaminacin por actividades industriales
o comerciales estaba bajo la responsabilidad de la Secretara de Industria y Co-
mercio (SIC).
7
El marco jurdico en la materia se complement con la publica-
cin de varios reglamentos de la LFPCCA (vase Figura 2).
Con la reestruct uracin de la administracin pblica federal que se llev
a cabo en enero de 1977, la SAG y la SRH se fusionaron para dar origen a la
Secretara de Agricult ura y Recursos Hidrulicos (SARH), donde se cre la Sub-
direccin de Impacto Ambiental, dependiente de la Direccin de Usos del Agua
(vase Figura 3).
3. Ducoing Chah, E. Apuntes del curso taller de actualizacin: Impacto Ambiental, Universidad
Autnoma Metropolitana, 29 de julio-2 de agosto, 1991.
4. Artculo 5 y capt ulo 3 de la LFPCCA.
5. Artculos 5 y 23 de la LFPCCA.
6. Artculo 28 de la LFPCCA.
7. Artculo 5 de la LFPCCA.
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Fi g. 2. Reglamentos derivados de la LFPCCA
LFPCCA
Reglamento para la
Prevencin y Control de la
Contaminacin Atmosfrica
Originada por la Emisin de
Humos y Polvos
(DOF 17- sept -1971)
Reglamento para la
Prevencin y Control de la
Contaminacin de Aguas
(DOF 29-marzo-1973)
Reglamento para la
prevencin y Control de la
Contaminacin Ambiental
Originada por la Emisin de
Ruidos
(DOF 12-enero-1976)
Fig. 3. Aplicacin de la LFPCCA en materi a de impacto ambiental
a par ti r de la fusin SARH-SAG 1977
Secretara de Agricultura y Recursos Hidrulicos
Direccin General de Usos del Agua
Subdireccin de Impacto Ambiental
Fusin (enero 1977)
Secretara de
Agricultura y Ganadera
Secretara de Recursos
Hidrulicos
Es importante considerar que la LFPCCA contemplaba la coordinacin entre
estas dependencias y la SSA para su aplicacin, pero en la prctica los proble-
mas ambientales se abordaban de manera fragmentada, lo que impeda desarro-
llar una poltica ambiental con un enfoque integral. Conviene revisar las
experiencias acumuladas sobre las funciones en la poltica ambiental, pues des-
de 1971 hasta 1994 se mant uvo una poltica de manejo independiente en distin-
tas secretaras bajo la coordinacin de una de ellas. Adems de las dependencias
que tenan atribuciones en materia de control de la contaminacin, tambin se
constit uyeron reas para atender los problemas de contaminacin en distintos
organismos de la administracin pblica federal. As ocurri en la Secretara de
Marina, Petrleos Mexicanos, Aeropuertos y Servicios Auxiliares, la Comisin
Federal de Electricidad y la Secretara de Comunicaciones y Transportes, don-
de se crearon oficinas encargadas de proteger el ambiente o, por lo menos, se
contrataron asesoras en materia ambiental.
14
Aunque en la LFPCCA no se contemplaba an el trmino impacto ambien-
tal, s se consideraba un mecanismo similar. As, el artculo 6 de la Ley indica-
ba que la SAG, la SRH (posteriormente la SARH), la SIC y la SSA deberan
est udiar, planificar, evaluar y calificar todos los proyectos o trabajos relaciona-
dos con desarrollo urbano, parques nacionales, reas industriales y de trabajo
y zonificacin en general para prevenir los problemas inherentes a la contami-
nacin ambiental. En el texto de este artculo poda vislumbrarse la idea de la
planificacin ambiental, adems de que de alguna forma implicaba el anlisis de
los impactos ambientales, aunque la ley lo consideraba como la prevencin
deproblemas causados por la contaminacin ambiental. Faltaba introducir el
concepto de impacto ambiental como una herramienta para manejar de forma
sustentable los recursos nat urales, as como para prevenir la contaminacin.
Ley Federal de Proteccin al Ambiente
A partir de la dcada de los ochenta se sucedieron algunos cambios significati-
vos en la legislacin y la atencin de asuntos relacionados con el medio ambiente.
En la administracin pblica, los planes nacionales de desarrollo de los perio-
dos 1983-1988 y 1989-1994 incluyeron textos alusivos a la proteccin ambien-
tal. Asimismo, se reform de nueva cuenta la estruct ura de la administracin
pblica: desapareci la Subsecretara de Mejoramiento del Ambiente de la SSA
y se creo la Secretara de Desarrollo Urbano y Ecologa (SEDUE). Este cambio,
que traslad las atribuciones ambientales del sector salud hacia un sector espe-
cfico de desarrollo urbano, vivienda y ecologa, permiti transformar el enfo-
que de prevencin de la contaminacin por ot ro dirigido a la proteccin
ambiental, que aos ms tarde luego de una dcada en la que se ampliara de
manera importante el horizonte de accin de los asuntos del medio ambiente
desde la esfera gubernamental derivara en una perspectiva de planeacin eco-
lgica.
8
El 11 de enero de 1982 se public en el Diario Oficial de la Federacin la
Ley Federal de Proteccin al Ambiente (LFPA), que abrog a la LFPCCA. En esta
nueva ley se incorpor la definicin de los trminos impacto ambiental y mani-
festacin del impacto ambiental, y se estipul en qu casos sera necesario que los
particulares presentaran este tipo de documento (vase Cuadro 1). Sin embar-
go, la obligacin de elaborar una manifestacin de impacto ambiental se limita-
ba a los proyectos que puedan producir contaminacin o deterioro ambiental,
lo que permita la discrecionalidad y subjetividad para determinar cules proyec-
8. Carabias J. y E. Provencio. La poltica ambiental mexicana antes y despus de Ro. En A.
Glender y V. Lichtinger, compiladores, La diplomacia ambiental. Mxico y la conferencia de las
Naciones Unidas sobre medio ambiente y desarrollo, Mxico, SRE-CFE, Serie Poltica y Derecho,
1994, pp. 393-423.
15
tos deban sujetarse a la aprobacin de la SEDUE. Adems, las secretaras de
Agricult ura y Recursos Hidrulicos y de Salubridad y Asistencia tenan atribu-
ciones para participar en la aplicacin de la LFPA.
9
Cuadro 1. Impacto ambiental en la Ley Federal de Proteccin
al Ambiente (1982)
Ley Federal de Proteccin al Ambiente (DOF 11-I-82)
Art. 4
Impacto ambiental: Alteracin del ambiente ocasionada por la accin del
hombre o la nat uraleza.
Manifestacin de Impacto Ambiental: (MIA) El documento mediante el cual
se da a conocer, con base a estudios, el impacto ambiental significativo y potencial
de un proyecto y la forma de evitarlo o atenuarlo en caso de que sea negativo.
Art. 7
Los proyectos de obras pblicas o de particulares, que puedan producir con-
taminacin o deterioro ambiental, que excedan los lmites mnimos previsibles
marcados en los reglamentos y normas respectivas, debern presentarse a la Se-
cretara de Desarrollo Urbano y Ecologa para que sta los revise y pueda resol-
ver sobre su aprobacin, modificacin o rechazo, con base en la informacin
relativa a una manifestacin de impacto ambiental, consistente en las medidas
tcnicas preventivas y correctivas para minimizar los daos ambientales duran-
te su ejecucin o funcionamiento.
En la Secretara de Desarrollo Urbano y Ecologa se cre la Subsecretara
de Ecologa y, adscrita a sta, la Direccin General de Ordenamiento Ecolgico
e Impacto Ambiental. De esta ltima dependa la Direccin de Impacto Ambien-
tal, instancia con atribuciones especficas en la materia y los recursos humanos
y materiales para llevarlas a cabo, aun cuando estos ltimos no fueran los pti-
mos. Por primera vez exista una direccin especializada en impacto ambiental
dentro de la administracin pblica federal.
Ley General del Equilibrio Ecolgico y la Proteccin
al Ambiente
En los aos ochenta se hicieron pblicas las inquiet udes de algunos grupos so-
ciales del pas sobre la contaminacin y el deterioro ambiental. Al mismo tiem-
po, se empezaron a dif undir con mayor f recuencia noticias acerca de las
condiciones del medio ambiente y se establecieron programas de est udio y lneas
de investigacin sobre el tema en diversas instit uciones acadmicas.
9. Artculo 5 de la LFPA.
16
En 1986 se public una nueva Ley Forestal y en marzo de 1988 entr en
vigor la Ley General del Equilibrio Ecolgico y la Proteccin al Ambiente, con
la que se abrog la LFPA. De la LGEEPA se derivaron diversos reglamentos, en-
tre los que se contaba uno en materia de impacto ambiental, que se public en
el Diario Oficial de la Federacin en junio del mismo ao. Sin duda, ste fue uno
de los momentos ms importantes en la historia de la legislacin ambiental, pues
por primera ocasin se contaba con un marco legal sobre la evaluacin del im-
pacto ambiental como un instrumento de la poltica ecolgica que contaba con un
reglamento especfico (vase Figura 4).
La nueva ley incluy algunas diferencias en conceptos bsicos con respec-
to a la legislacin anterior. Como se observa en el Cuadro 2, en el caso de la
definicin de impacto ambiental, las diferencias con la LFPA radicaron en el cam-
bio de la palabra alteracin por modificacin. Y en el caso de la definicin de ma-
nifestacin de impacto ambiental, se cambi la palabra proyecto, ms amplia, por
las ms precisas de obra o actividad.
Fi g. 4. Marco legal sobre la evaluacin del impacto ambiental. 1988
Ley General del Equilibrio Ecolgico y la Proteccin al Ambiente
marzo de 1988
Ttulo primero, Captulo V,
Seccin V (arts. 28 a 34)
Reglamento de la Ley General del Equilibrio Ecolgico y la
Proteccin al Ambiente en Materia de Impacto Ambiental
junio de 1988
Cuadro 2. Defi niciones sobre impacto ambietntal en l a legislaciones
ambientales de 1982 y 1988
Ley Federal de Proteccinal Ambiente (1982)
Impacto ambiental: La alteracin del ambiente ocasionada por la accin del
hombre o de la nat uraleza;
Manifestacin del impacto ambiental: El documento mediante el cual se da
aconocer, con base a est udios, el impacto ambiental, significativo y poten-
cial de un proyecto y la forma de evitarlo o atenuarlo en caso de que sea
negativo.
Ley General del Equilibrio Ecolgico y la Proteccin al Ambiente (1988)
Impacto ambiental: Modificacin del ambiente ocasionada por la accin del
hombre o de la nat uraleza;
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Manifestacin del impacto ambiental: El documento mediante el cual se da a
conocer, con base en est udios, el impacto ambiental, significativo y potencial
que generara una obra o actividad, as como la forma de evitarlo o atenuar-
lo en caso de que sea negativo.
Por otra parte, la LGEEPA se refera en el capt ulo II del tt ulo primero a
la concurrencia entre la Federacin, las entidades federativas y los municipios.
En el artculo 5 estableca los asuntos de inters de la Federacin y en el artcu-
lo 6, la competencia de los estados y municipios en materia de preservacin y
restauracin del equilibrio ecolgico.
En el artculo 29 (capt ulo V, seccin V) se indicaba qu tipos de obras y
actividades deban someterse a la evaluacin del impacto ambiental ante la Fe-
deracin, mientras que en el artculo 31 se especificaba que corresponda a los
estados y municipios la evaluacin del impacto ambiental de aquellas obras o
actividades que no estaban comprendidas en el artculo 29 de la Ley.
Asimismo, en el artculo 32 se estableca el requisito de que el promoven-
te de una obra o actividad presentara a la autoridad correspondiente una Mani-
festacin de Impacto Ambiental que, en su caso, deba ir acompaada de un
est udio de riesgo. Tambin deban incluir medidas tcnicas preventivas y correc-
tivas para mitigar los impactos ambientales que pudiera generar la ejecucin del
proyecto.
Por su parte, el Reglamento de la LGEEPA en materia de Impacto Ambien-
tal
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estableca en su artculo 9 t res modalidades para la presentacin de la
Manifestacin de Impacto Ambiental: general, intermedia y especfica. Adems,
incorporaba la figura del informe preventivo, que podra presentarse cuando el
promovente considerara que el impacto ambiental de la obra o actividad previs-
ta en su proyecto no causara desequilibrio ecolgico ni rebasara los lmites y
condiciones sealados en los reglamentos y normas tcnicas ecolgicas emitidas
por la Federacin para proteger el ambiente.
11
En caso de que las actividades u obras que se pretendan realizar contem-
plaran actividades altamente riesgosas, el est udio correspondiente deba ir acom-
paado por un est udio de riesgo.
La SEDUE mantena la atribucin de evaluar el impacto ambiental y adquira
otras, como la de expedir normas tcnicas ecolgicas y formular criterios ecol-
gicos (vase Cuadro 3). Y, lo ms importante, tanto el impacto ambiental como
la aplicacin de los criterios ecolgicos en la promocin del desarrollo y las nor-
mas tcnicas ecolgicas fueron considerados como instrumentos de la poltica
ecolgica.
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10. Publicado en el Diario Oficial de la Federacin el 7 de junio de 1988.
11. Artculo 7 (capt ulo 2) del Reglamento de la LGEEPA en materia de Impacto Ambiental.
12. Tt ulo primero, capt ulo V, secciones III, V y VI de la LGEEPA.
18
Cuadro 3. Atri buciones de la SEDUE en materia de normas tcnicas
ecolgicas y cri terios ecolgicos, artculo 8 de la LGEEPA (1988)
VII. Expedir las normas tcnicas ecolgicas que sern observadas en todo el te-
rritorio nacional
VIII. Formular los criterios ecolgicos que debern observarse en la apli-
cacin de la poltica general de ecologa; la proteccin de la f lora y fauna silves-
tres y acuticas; el aprovechamiento de los recursos nat urales; el ordenamiento
ecolgico general del territorio; y la preservacin y control de la contaminacin
del aire, agua y suelo; con la participacin que en su caso corresponda a otras
dependencias.
IX: Evaluar el impacto ambiental en las actividades a que se refieren los ar-
tculos 28 y 29 de la Ley
Adems de las instit uciones ya mencionadas, la Secretara de Salubridad y
Asistencia, a travs del Instit uto Nacional de Salud Pblica (INSP), prosigui sus
actividades relacionadas con el ambiente y la salud humana. En el Instit uto
Mexicano del Petrleo tambin se realizaron trabajos sobre impactos ambienta-
les generados por la explotacin petrolera. Al mismo tiempo, se empez a ex-
tender y fortalecer el marco jurdico estatal en la materia.
De esta forma, el desarrollo de normas tcnicas y criterios ecolgicos ven-
dra a reforzar la evaluacin del impacto ambiental, al dotarla de lineamientos
de aplicacin en cierto tipo de obras, como las del sector elctrico.
El 28 de diciembre de 1989, casi dos aos despus de promulgada la LGEEPA,
se public en el Diario Oficial de la Federacin la obligacin de mantener un pa-
drn de prestadores de servicios y de que se pagara a la Federacin para que sta
reconociera la capacidad de una persona fsica o moral para realizar est udios de
impacto ambiental, as como para conocer el dictamen oficial en materia de
impacto ambiental.
Otros instrumentos jurdicos
Adems de la LGEEPA, existan otros ordenamientos jurdicos que vinculaban a
diversas dependencias con la vigilancia en materia de impacto ambiental. Tal era
el caso del reglamento interior de la SARH, que dejaba asentado que sta tena
la obligacin de vigilar los lineamientos y normas de impacto ambiental en las
obras que realizara (vase Cuadro 4). Esto, en teora, debi obligar a la SARH a
que todos los proyectos que ejecutara t uvieran una evaluacin de los impactos
que generaran, pues en ocasiones se consideraba que algunos proyectos, por ser
pblicos, no deberan de observar el procedimiento de impacto ambiental.
Tambin la Ley Forestal, publicada el 30 de mayo de 1986, obligaba a la
emisin de dictmenes generales de impacto ambiental para poder aprovechar
19
recursos forestales; adems, dejaba sentado que la SARH aportara criterios y
est udios que apoyaran los dictmenes. Esta ley, publicada durante la vigencia
de la LFPA, ref lejaba la dispersin de la poltica ambiental que exista en ese
momento y que era ocasionada por una visin parcial de la problemtica am-
biental.
13
Cuadro 4. Otros i nstrumentos jurdicos aplicables
Secretara de Agricul tura y Recursos Hidrulicos
Reglamento interno
Art. 16 Fraccin VIII
Vigilar que las obras de infraestruct ura hidrulica y ruralcumplan con los
lineamientos y normas de impacto ambiental de acuerdo a la legislacin vigente.
Ley forestal 1986
Art. 23
... La Secretara de Agricultura y Recursos Hidrulicos, dentro de las cuen-
cas hidrogrficas, regular y promover el manejo integral de los recursos fores-
tales mediante acciones de ordenacin y uso mltiple, conservacin, proteccin,
aprovechamiento, cultivo, fomento y restauracin. Los est udios y permisos para
los aprovechamientos forestales, cambio de uso de terrenos forestales y extrac-
cin de materiales de dichos terrenos, deber deconsiderar las citadas regulacio-
nes, las declaratorias correspondientes y los Dictmenes Generales de Impacto
Ambiental que por regiones, ecosistemas territoriales definidos o para especies
vegetales determinadas emitala Secretara de Desarrollo Urbano y Ecologa. La
Secretara de Agricult ura y Recursos Hidrulicos aportar criterios y podr rea-
lizar est udios para la elaboracin de los dictmenes a los que alude el prrafo
anterior.
El hecho de que varios ordenamientos jurdicos hicieran referencia a uno
o ms aspectos relacionados con el medio ambiente, no era en s mismo algo
totalmente incorrecto; el problema era que no exista una regulacin que per-
mitiera establecer una poltica ambiental; ms lejos an se estaba de tener una
visin integral de los problemas ambientales. Sin embargo, existan algunas leyes
con mayor peso, que regulaban las actividades desarrolladas por el sector pbli-
co. Tal era el caso de la Ley de Obras Pblicas, de gran relevancia en vista de
que el Estado era el principal promotor de la construccin de infraestruct ura.
Esta ley, que se emiti en 1980, indicaba en su artculo 13: En la planea-
cin de la obra pblica, las dependencias y entidades debern prever los efec-
13. Informe sobre el estado del medio ambiente en Mxico, Mxico, Secretara de Desarrollo Urba-
no y Ecologa, 1986.
20
tos y consecuencias sobre las condiciones ambientales. En septiembre de 1981
se public el reglamento correspondiente, que consideraba aspectos relativos al
impacto ambiental.
En el Reglamento de la Ley de Obras Pblicas, se observaba la prevencin
de los impactos que afectaran las condiciones ambientales, y se encomendaba a
las dependencias coordinadoras de sector la tarea de verificar que los progra-
mas . hayan previsto los impactos [] ecolgicos que se originarn con la eje-
cucin de las obras (vase Figura 5). Sin embargo, no todas las dependencias
coordinadoras de sector tenan oficinas de impacto ambiental para cumplir con
esta atribucin y, aun cuando la t uvieran, se careca de una poltica homognea
y coordinada. Cabe sealar que se privilegiaba el desarrollo econmico y la rea-
lizacin de obras sobre la prevencin de las afectaciones ambientales.
Normalizacin en materia de impacto ambient al
En Mxico, la elaboracin y aplicacin de normas se basaba en la Ley sobre
normas industriales, publicada el 11 de febrero de 1946, que estaba enfocada a
normalizar las caractersticas tcnicas de un producto, sistema o servicio.
Casi 40 aos ms tarde, la Ley Federal de Proteccin al Ambiente estable-
ci en la fraccin IV de su artculo 5 la facultad de la SEDUE para fijar los nive-
les permisibles de las emisiones contaminantes generadas tanto por fuentes fijas
como mviles (vase Figura 6).
Artculo 12
Establece las normas y procedimientos tcni-
cos a la que debera sujetarse una emanacin,
emisin, descarga o actividad que dae al
medio ambiente.
Artculo 7
Si un proyecto exceda los lmites mnimos
permisibles establecidos en reglamentos y
normas, debera entregarse una Manifesta-
cin de Impacto Ambiental.
Artculo 6
Las dependencias del Eje-
cutivo Federal deberan ob-
servar las normas tcnicas
emitidas por la Secretara
deDesarrollo Urbano y Eco-
loga.
Artculo 5 fraccin IV
Facultad para fijar niveles permisibles de
emisiones por fuentes fijas o mviles.
Artculo 6
Facultad para emitir normas
tcnicas de ordenamiento
ecolgico de acuerdo a la po-
ltica ambiental.
Secretara de
Desarrollo Urbano
y Ecologa
Fig. 6. Normalizacin con la LFPA
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En el artculo 6 de la ley se indicaba:
La Secretara de Desarrollo Urbano y Ecologa, deber emitir las normas tcni-
cas de ordenamiento ecolgico del territorio de acuerdo con la poltica ambien-
tal, a la que debern sujetarse los proyectos de las obras sobre el desarrollo
urbano, parques nacionales, zonas de reserva y refugios de fauna silvestre y de
especies migratorias, refugios pesqueros, reas industriales y de trabajo y zoni-
ficacin en general.
14
En el segundo prrafo del mismo artculo se sealaba que las dependen-
cias del Ejecutivo federal, de conformidad con las normas tcnicas emitidas por
la SEDUE, deberan:
est udiar, planear, programar, evaluar y calificar los proyectos o trabajos sobre
desarrollo urbano, parques nacionales, zonas de reservas y ref ugios de f lora y
fauna silvestres y especies migratorias, refugios pesqueros, reas industriales y
de trabajo y zonificacin en general, cuidando de la conservacin del paisaje ur-
bano y natural, fomentando conforme a las disposiciones aplicables, la descen-
tralizacin de los asentamientos humanos y de la industria para prevenir los
problemas inherentes a la contaminacin ambiental.
15
Un primer enfoque era planificar a travs de normas tcnicas de ordena-
miento para observancia del Ejecutivo Federal. ste deba contemplarlas en sus
planes, programas y proyectos de desarrollo, as como en los reglamentos rela-
cionados. Cuando un proyecto pblico o particular excediera los lmites mni-
mos permisibles establecidos en los reglamentos y normas respectivas, se tendra
que entregar una manifestacin de impacto ambiental.
16
De esta manera, las
normas y reglamentos eran el instrumento para determinar cundo se deba
presentar una manifestacin de impacto ambiental; sin embargo, la falta de nor-
mas que cubrieran todos los aspectos establecidos en el artculo 6 permiti la
discrecionalidad por parte de la autoridad para determinar qu proyectos reque-
ran la presentacin del est udio de impacto. El artculo 12 tambin inclua en-
tre las facultades de la Secretara el sealar las normas y procedimientos tcnicos
a las que deberan sujetarse las emanaciones, emisiones, descargas [], en ge-
neral cualquier actividad que degrade o dae el ambiente; o los recursos (in-
ciso a) y establecer normas y polticas de ordenamiento ecolgico (inciso f ) .
El concepto de normas tcnicas en materia ambiental se formaliz en la
LGEEPA, que en su artculo 5 clasificaba como un asunto de inters de la Fede-
14. Capt ulo primero, artculo 6 de la LFPA.
15. Informe sobre el estado del medio ambiente en Mxico, op. cit.
16. Artculo 7 de la LFPA
23
racin la formulacin de los criterios ecolgicos y la expedicin de normas tc-
nicas en las materias objeto de esa Ley, por lo cual corresponda a la SEDUE
aplicar y expedir las normas tcnicas ecolgicas de observancia nacional, as como
las que se incorporaran a las normas oficiales mexicanas para combustibles o
energticos;
17
adems de formular los criterios ecolgicos que deberan observarse
en todo el territorio nacional (vase Figura 7).
Fi g. 7. Normalizacin con la LGEEPA
Fraccin XIII. Expedir las normas tcnicas
ecolgicas que sern incorporadas a las
normas oficiales mexicanas
Fraccin VII. Formular criterios ecolgicos
Fraccin VII. Expedir Normas Tcnicas Ecolgicas
Fraccin II. Aplicar, expedir y vigilar la obser-
vancia de Normas Tcnicas Ecolgicas
Fraccin VIII. Normas tcnicas eco-
lgicas
Fraccin II. Criterios ecolgicos
Art. 5. Asunto de inters de la
federacin
Art. 8. Corresponde a la Secretara
(SEDUE y despus SEDESOL)
Es interesante observar que las normas tcnicas se podan incorporar a las
normas oficiales, las cuales se destinaban a productos, lo que marca una diferen-
cia muy importante con el actual marco jurdico sobre metrologa y normalizacin.
De acuerdo con el texto de la LGEEPA vigente antes de las reformas efectuadas en
1996, las normas eran un instrumento de la poltica ecolgica
18
y se considera-
ban como criterios para establecer qu proyectos deban sujetarse a la autorizacin
en materia de impacto ambiental,
19
lo que se complementaba con la definicin del
tipo de obras y actividades sujetas a la evaluacin
20
(vase Figura 8).
17. Artculo 8, fracciones II, VII y XIII de la LFPA.
18. Artculos 36 y 37 de la LFPA.
24
A partir de 1988 se publicaron cuatro acuerdos sobre criterios ecolgicos
aplicables a la seleccin y preparacin del sitio para realizacin de actividades u
obras; en 1989 y 1991 se emitieron otros dos criterios ecolgicos, referidos, res-
pectivamente, a la calidad del agua y a especies raras o amenazadas. stas fueron
las primeras herramientas aplicables en materia de impacto ambiental, aunque
no eran normas tcnicas.
En cuanto a las normas tcnicas ecolgicas, en el Cuadro 5 se puede ob-
servar el tipo y la cantidad que se emiti en el periodo. Cabe sealar que las re-
feridas a recursos nat urales regulaban las actividades generadoras de impacto por
aprovechamiento forestal. Si bien el cuerpo de normas no inclua temas espec-
ficos de impacto ambiental, la mayora de ellas se ocupaba de aspectos relacio-
nados con actividades industriales. En el Anexo 2 se presenta una relacin de
las normas tcnicas ecolgicas expedidas antes de 1994.
Cuadro 5. Normas tcnicas ecolgicas expedi das entre 1988 y 1994
Numero
de normas Materia
33 Control y calidad del agua descargada por tipo de industria
7 Mtodos de medicin de contaminantes en aire
22 Calidad del aire
7 Manejo de residuos peligrosos
4 Emergentes para emisiones atmosfricas
12 Recursos nat urales
Fig. 8. Nor mas e i mpacto ambiental en la LGEEA
Normas Tcnicas Ecolgicas
Instrumentos de Poltica Ecolgica
Artculos 36 Y 37
Normas Tcnicas Ecolgicas
Criterio para sujetarse o no a la autorizacin
en matera de Impacto Ambiental
Artculo 28
Evaluacin del Imppacto Ambiental
Materas que debern ser evaluadas
Artculo 29
25
Al publicarse, en 1992, la Ley Federal sobre Metrologa y Normalizacin,
que moderniz la regulacin en la materia, las normas tcnicas ecolgicas debie-
ron transformarse en Normas Oficiales Mexicanas (NOM).
21
En mayo de 1997
se public el decreto que modific diversas disposiciones de la citada ley, con lo
que se ampli la aplicacin de las normas a bienes, productos y servicios.
22
En
este ordenamiento jurdico se indica que las NOM deben establecer las caracte-
rsticas y especificaciones de productos y procesos cuando puedan poner en riesgo
el medio ambiente general y la preservacin de los recursos nat urales.
1.2 ALCANCES Y LIMITACIONES DEL INSTRUMENTO
DE EVALUACIN DE IMPACTO AMBIENTAL
Importancia de la evaluacin del impacto ambient al
como instrumento de gestin
Los inicios de la evaluacin del impacto ambiental en Mxico como procedimien-
to para determinar la conveniencia ambiental de realizar una obra o actividad
se remontan a principios de la dcada de los aos ochenta. Sin embargo, se puede
afirmar que antes de 1988 la importancia de este instrumento de gestin fue
marginal, lo que se ref lej en el nmero de proyectos sujetos a este tipo de eva-
luacin en la Direccin de Impacto Ambiental, que apenas rebas los 100.
El arranque formal del procedimiento de evaluacin del impacto ambien-
tal en Mxico se registr en 1988, ao en el que se public en el Diario Oficial
de la Federacin la Ley General del Equilibrio Ecolgico y la Proteccin al Am-
biente (28 de enero) y su Reglamento en Materia de Impacto Ambiental (7 de
junio). En ambos instrumentos se precisa qu obras o actividades deben contar
con la autorizacin en la materia antes de su ejecucin. Tambin en 1988 se die-
ron a conocer los instructivos para elaborar los informes preventivos, as como
las manifestaciones de impacto ambiental en sus modalidades general, interme-
dia y especfica. De esta manera, no slo se aclar qu proyectos tenan que so-
meterse al procedimiento de evaluacin del impacto ambiental, sino que tambin
se indic en forma clara y precisa la informacin que se deba presentar para el
proceso de evaluacin. El fortalecimiento de los marcos tcnico y jurdico, y el
creciente inters social, acadmico y poltico en los temas ambientales, repercu-
tieron de inmediato en el nmero de proyectos que ingresaron al procedimien-
to de evaluacin.
21. Ley Federal sobre Met rologa y Normalizacin, publicada en el Diario Oficial de la Federa-
cin el 1 de julio de 1992.
22. Decreto publicado en el Diario Oficial de la Federacin el 24 de diciembre de 1996 y refor-
mado por decreto publicado el 20 de mayo de 1997.
26
La importancia de la evaluacin del impacto ambiental no slo se ref leja
en el nmero de proyectos atendidos, sino tambin en el tipo de obras que se
someten a este proceso de regulacin. A travs de este instrumento ha sido po-
sible evitar o mitigar los impactos ambientales que ocasiona la ejecucin de pro-
yectos que podran llegar a tener repercusiones graves sobre el ambiente, como
la construccin de autopistas, presas, complejos tursticos, obras del sector ener-
gtico, etctera. Adems, durante el proceso de elaboracin de los est udios de
impacto ambiental se ha logrado identificar los efectos adversos que tiene cada
tipo de obra o actividad, as como las medidas que se requieren para prevenir-
los o mitigarlos.
El procedimiento de evaluacin del impacto ambiental tambin brind por
primera vez la oport unidad de proteger efectivamente al ambiente, al ofrecer la
informacin suficiente para estar en condiciones de tomar la decisin de recha-
zar proyectos cuyo costo ambiental podra ser demasiado alto. Tal fue el caso del
proyecto carretero Sayula-Ocozocuautla, que pretenda cruzar por la zona de los
Chimalapas; los proyectos t ursticos Careyitos y Punta Faralln, en la costa de
Jalisco; el proyecto urbano-turstico El Soldado de Corts, en Sonora; el proyecto
ferroviario Ajusco-Chichinautzin, y el proyecto carretero Contadero-Luis Cabrera,
ambos en el Distrito Federal. Los promotores de estos proyectos pretendan
ubicarlos en sitios que son muy ricos en especies de f lora y fauna silvestres o
que contienen ecosistemas en buen estado, de cuya conservacin depende la
subsistencia de otras especies e incluso la calidad de vida de la poblacin.
Alcances
Hasta 1996, el artculo 28 de la LGEEPA sealaba:
La realizacin de obras o actividades pblicas o privadas, que puedan causar
desequilibrios ecolgicos o rebasar los lmites y condiciones sealados en los
reglamentos y las normas tcnicas ecolgicas emitidas por la Federacin para
proteger al ambiente, debern sujetarse a la autorizacin previa del Gobierno
Federal, por conducto de la Secretara o de las entidades federativas o munici-
pios, conforme a las competencias que seala esta Ley, as como al cumplimien-
to de los requisitos que se les impongan una vez evaluado el impacto ambiental
que pudieren originar, sin perjuicio de otras autorizaciones que corresponda otor-
gar a las autoridades competentes.
23
23. Artculo 28 de la LGEEPA publicada en el Diario Oficial de la Federacin el 28 de enero de
1988, que est uvo en vigor hasta diciembre de 1996, cuando se publicaron reformas y adicio-
nes a la Ley.
27
De acuerdo con lo estipulado por ese artculo, el procedimiento de evalua-
cin del impacto ambiental tendra un carcter preventivo y debera aplicarse a
obras o actividades bien definidos. Estas caractersticas delineaban varios de los
alcances de este mecanismo, que se mencionan a continuacin:
1. Este procedimiento se deba aplicar a proyectos bien definidos y en un si-
tio especfico. Slo en este caso sera posible determinar qu desequilibrios
ecolgicos causara su desarrollo y prever si rebasara o no los lmites im-
puestos por la normatividad ambiental vigente. Ms an, el evaluador de-
ba conocer muy bien las caractersticas del proyecto que se someta a
evaluacin y del sitio donde se desarrollara pues, de acuerdo con la Ley,
al emitirse la autorizacin se sealaban las condiciones a las cuales queda-
ra sujeta su realizacin.
2. El someter a evaluacin del impacto ambiental un proyecto bien definido
en forma previa a su construccin tambin abri la posibilidad de que desde
su concepcin se tomara en cuenta el componente ambiental. ste fue un
avance definitivo hacia la proteccin del ambiente, pues foment una pla-
neacin detallada de los proyectos desde sus primeras etapas de desarro-
llo. Dentro de este proceso de planeacin, y como una parte fundamental
del desarrollo del proyecto, se empez a incluir la identificacin de las ac-
ciones que podran tener mayor impacto en el ambiente (incluyendo la se-
leccin del sitio del proyecto), as como de las medidas requeridas para
prevenir o mitigar los impactos que se pudieran ocasionar.
En una etapa posterior, la planeacin anticipada incluy la realiza-
cin de ejercicios previos con el objeto de ajustar el proyecto a las condi-
ciones nat urales del sitio en donde se pretenda ubicar. Esto permita un
mayor control sobre el tipo y la magnit ud de los impactos que se genera-
ran en las distintas etapas de desarrollo del proyecto.
3. El considerar las restricciones de tipo ambiental desde la concepcin del
proyecto tambin ha tenido repercusiones en los mtodos constructivos. Ha
promovido el uso de mtodos en los que se minimizan las reas de desmon-
te y despalme, el movimiento de materiales, la dispersin de contaminan-
tes, la obstruccin de cauces y cuerpos de agua, y la modificacin del drenaje
nat ural, entre otros.
4. La sujecin de las autorizaciones al cumplimiento de condicionantes en la
materia y a lo sealado en las normas tcnicas ecolgicas tambin ha esti-
mulado, de manera indirecta, el desarrollo tecnolgico. En una primera
etapa, los esfuerzos se concentraron en buscar y/o desarrollar la tecnolo-
ga apropiada para cumplir con lo sealado en las normas tcnicas ecolgi-
cas referentes a las descargas de aguas residuales, las emisiones a la
atmsfera y a la disposicin de residuos, incluidos los peligrosos. Posterior-
mente, la bsqueda se ha extendido a otros campos, como el control de la
erosin, la estabilizacin de taludes, la restauracin de sitios impactados
28
(incluidas las reas contaminadas), el cuidado de las corrientes hdricas
superficiales y subterrneas, y el rescate y/o propagacin de especies de la
f lora y fauna silvestres, entre las que se cuentan las que estn bajo rgimen
de proteccin legal.
5. El procedimiento de evaluacin del impacto ambiental no terminaba con
la expedicin de la autorizacin correspondiente. De acuerdo con lo que
estableca el artculo 23 del Reglamento de la LGEEPA en Materia de Im-
pacto Ambiental, la SEDUE tendra la facultad de evaluar nuevamente el
proyecto en caso de que llegaran a presentarse causas de impacto ambien-
tal no previstas en las manifestaciones presentadas por los interesados.
Para estar en posibilidades de realizar esta funcin, se crearon dos me-
canismos complementarios. El primero se denomin Seguimiento de Con-
dicionantes y durante la mayor parte del periodo 1988-1994 est uvo a cargo
del personal que efectuaba la evaluacin del proyecto en materia de impacto
ambiental. Posteriormente, esta funcin qued bajo la responsabilidad de
la Procuradura Federal de Proteccin al Ambiente (PROFEPA).
En sus inicios, a travs de este mecanismo se solicitaba al promoven-
te informacin punt ual sobre aspectos relevantes de la obra, sealando
fechas lmite para exhibir tal informacin. Ms adelante se solicit la pre-
sentacin de informes peridicos del cumplimiento de los trminos y las
condicionantes a las que haba quedado sujeta la autorizacin del proyec-
to, los cuales deban incluir apoyo fotogrfico o de videocintas en donde
se constataran los trabajos realizados. A travs de estos informes, la auto-
ridad estaba en posibilidad de supervisar a distancia que no se presentarala
condicin sealada en el artculo 23 antes aludido. Adems, permita veri-
ficar que los trabajos se ejecutaban en estricto apego a las medidas de pre-
vencin, mitigacin o compensacin sealadas en la Manifestacin de
Impacto Ambiental correspondiente, as como las impuestas por la autori-
dad competente.
El segundo mecanismo fue la sujecin de proyectos que pudieran oca-
sionar desequilibrios ecolgicos graves, a la realizacin de monitoreos am-
bientales. ste es un mecanismo de autorregulacin, en el cual las empresas
deben realizar mediciones peridicas de diversos parmetros sealados por
la autoridad ambiental, con el objeto de verificar que el desarrollo de las
actividades del proyecto no est ocasionando la contaminacin del ambiente
o pueda ser el origen de causas de impacto ambiental no previstas. ste ha
sido otro avance importante en la proteccin del medio ambiente, pues
ahora las empresas ms contaminantes o que causan mayores impactos en
el ambiente son las encargadas de verificar que sus actividades no pongan
en riesgo el equilibrio ecolgico del lugar. Adems, a travs de este meca-
nismo las empresas cuentan con la informacin necesaria para corroborar
que no estn daando el ambiente o, en su caso, realizar las medidas co-
29
rrectivas requeridas, previa consulta con las autoridades ambientales com-
petentes. La informacin generada puede servir, incluso, para deslindar
responsabilidades, pues se conoce con cierta exactit ud el grado de modifi-
cacin que ejerce la empresa sobre el ambiente, sea por el volumen de las
emisiones que se liberan a la atmsfera o por la cantidad y calidad del agua
que se descarga, entre otros factores. Cabe sealar que estos mecanismos
nunca han sido evaluados para conocer su efectividad real.
6. La evaluacin del impacto ambiental tambin ha contribuido a despertar
la conciencia y a promover la defensa del ambiente. Entre los cambios ms
importantes destacan:
La valoracin de los recursos nat urales. La identificacin, diseo y
ejecucin de las medidas de prevencin, mitigacin y/o compensacin
requeridas para proteger los recursos naturales tiene un costo econ-
mico asociado. Esto ha motivado la ref lexin de los promoventes,
quienes han ido mostrando mayor receptividad en torno al hecho de
que cada recurso nat ural tiene asignado un valor econmico, aunque
ste provenga del dinero que se tiene que desembolsar para proteger-
lo o, en su caso, restit uirlo.
La comprensin de que es mejor prevenir que corregir. Con frecuen-
cia, los costos asociados a medidas correctivas son mayores que los
costos asociados a medidas preventivas. De esta manera, cada vez son
ms los promoventes que orientan sus esfuerzos a encontrar las me-
didas necesarias para prevenir los impactos que podra ocasionar el
desarrollo de su proyecto.
La incorporacin de las variables ambientales a partir de las etapas tem-
pranas de planeacin del proyecto, como est udios de prefactibilidad,
eleccin de tecnologa, seleccin de sitio, etctera. Esto permite identi-
ficar las obras y acciones que pueden causar impactos ambientales, as
como los elementos ambientales frgiles o vulnerables en el sitio. Tam-
bin aporta elementos de juicio para elegir las opciones ms convenien-
tes para prevenir, mitigar y/o compensar los posibles daos al ambiente.
El mayor inters en conocer los recursos naturales del pas. En sus
inicios, ste naci de la necesidad de ubicar el proyecto en un sitio que
no poseyera caractersticas que pudieran impedir su autorizacin en
materia de impacto ambiental. Ello signific que los promoventes se
interesaran en temas referentes a ecosistemas frgiles, zonas con alta
concentracin de endemismos, especies bajo rgimen de proteccin,
calidad paisajstica, etctera. Sin embargo, con el paso del tiempo cada
vez ms promoventes estn convencidos de la importancia de prote-
ger los recursos nat urales. Incluso, algunos de ellos promueven la
proteccin del ambiente dentro de sus predios y asignan porciones de
terreno que permanecern en condiciones nat urales.
30
7. Finalmente, como un beneficio adicional, la evaluacin del impacto ambien-
tal ha promovido un conocimiento ms profundo de los recursos natura-
les nacionales. Entre los alcances propuestos para una Manifestacin de
Impacto Ambiental se solicita la descripcin del medio fsico y biolgico
en donde se pretende desarrollar el proyecto, as como en su rea de in-
f luencia. Para desarrollar este apartado es necesario contar con informa-
cin fidedigna de las caractersticas fsicas y biolgicas del lugar. Por lo tanto,
cuando no existe este tipo de informacin o no est act ualizada, es necesa-
rio realizar est udios especficos del rea en el tema correspondiente (clima-
tologa, geologa, geomorfologa, edafologa, hidrologa, botnica o zoologa).
En varios casos, durante este proceso se ha generado informacin de exce-
lente calidad que contribuye a lograr una mejor comprensin sobre los re-
cursos nat urales con que cuenta el pas.
Aunque no forman parte de los alcances previstos para el procedimiento
de evaluacin del impacto ambiental, este instrumento tambin ha servido para
canalizar parte de los esfuerzos que se realizaban en forma dispersa con el obje-
to de proteger el ambiente. En la prctica, varias empresas proponen la donacin
de recursos para promover la proteccin del ambiente, porque consideran que
esta accin puede funcionar como una medida de mitigacin y/o compensacin
efectiva. Incluso algunas empresas proponen esta medida tan slo para mejorar
su imagen ante el pblico. Por lo tanto, como parte del proceso de evaluacin
se incluy la bsqueda de los mecanismos que permitieran la canalizacin de esos
recursos hacia proyectos activos que fueran considerados como prioritarios para
la Federacin. Esto, en parte, evit la ejecucin de acciones dispersas, que aun-
que bien intencionadas, poco podan contribuir a la proteccin del ambiente,
sobre todo por la falta de continuidad en los trabajos. En este mismo sentido,
a travs de las resoluciones en materia de impacto ambiental tambin se han
promovido cambios en actividades con beneficio ambiental que se realizaban en
forma cotidiana, pero que estaban mal encauzadas. Un ejemplo de ello era la
ejecucin de trabajos de reforestacin u ornamentacin en donde se empleaban
especies exticas en lugar de especies nativas.
Limitaciones
Entre los problemas ms frecuentes que limitaron los alcances de la evaluacin
del impacto ambiental como instrumento de regulacin en el periodo 1988-1994,
destacan:
1. La falta de comprensin sobre el carcter preventivo del procedimiento. Entre
1988 y 1994 ingresaron 848 proyectos con algn grado de avance de obras,
que evidentemente no contaban con autorizaciones en materia de impacto
ambiental, lo que representa 21.2% del total para ese lapso. Es decir, uno
31
de cada cinco proyectos ingresaba con avance de obras. En parte, esta ci-
fra ref leja el concepto inicial que los promoventes tenan del procedimiento
de evaluacin del impacto ambiental, al cual consideraban tan slo como
un trmite ms que se deba realizar.
Cuando la PROFEPA entr en funciones para sancionar aquellos pro-
yectos que no haban obtenido en forma previa la autorizacin en la mate-
ria, los promoventes percibieron la importancia de obtener a tiempo la
autorizacin respectiva. No obstante, persista la idea de que slo se trata-
ba de un trmite y, por lo tanto, con frecuencia se presentaba la manifes-
tacin pocos das antes de la fecha programada para iniciar los trabajos de
construccin del proyecto. El resultado final era una presin excesiva por
parte de los promoventes con el objeto de que se resolvieran sus proyec-
tos en unos cuantos das.
2. La falta de un procedimiento definido para resolver proyectos con avance de obras.
El marco jurdico de este instrumento de la poltica ecolgica slo indica-
ba que la autorizacin en materia de impacto ambiental se deba obtener
en forma previa a la realizacin de una obra. Sin embargo, no estableca
qu procedimiento se deba realizar cuando ingresaba para evaluacin un
proyecto que ya haba iniciado sus trabajos de construccin. Por lo tanto,
en primer trmino fue necesario desarrollar los mecanismos que permitie-
ran regularizar estos proyectos en materia de impacto ambiental. En varios
de los casos, los mecanismos desarrollados significaron evaluar dos veces
el mismo proyecto; primero, a travs de la Manifestacin de Impacto Am-
biental correspondiente y despus, cuando se detectaba y evaluaba el gra-
do de avance de las obras, a travs del Diagnstico Ambiental de Daos,
mediante el cual se detectaban las medidas correctivas que era necesario
ejecutar para revertir los daos ocasionados al ambiente.
3. La imposibilidad de resolver los informes preventivos. En este periodo, uno de
los documentos para realizar la evaluacin preliminar del impacto ambiental
era el Informe Preventivo. De acuerdo con el artculo 7 del Reglamento de
la LGEEPA en Materia de Impacto Ambiental, el Informe Preventivo se
presentaba cuando el promovente consideraba que el impacto ambiental de
su obra no causara desequilibrio ecolgico ni rebasara los lmites y con-
diciones sealados en los reglamentos y normas tcnicas ecolgicas emiti-
das por la Federacin para proteger al ambiente. El mismo artculo indicaba
que una vez analizado el Informe Preventivo, la Secretara comunicara al
interesado si proceda o no la presentacin de una Manifestacin de Im-
pacto Ambiental, y le sealara la modalidad, adems de indicar las normas
tcnicas ecolgicas aplicables a la obra o actividad de que se tratase.
Por lo tanto, a travs del Informe Preventivo la autoridad ambiental
slo poda decidir si un proyecto ingresaba o no al procedimiento formal
de evaluacin, a travs de la presentacin de una Manifestacin de Impac-
32
to Ambiental. El resultado fue la carencia de un instrumento que permi-
tiera evaluar en forma expedita proyectos sencillos, que si bien generaran
impactos ambientales adversos, stos seran pocos en nmero y de fcil pre-
vencin y/o mitigacin. En esta sit uacin, a este tipo de proyectos se les
solicitaba la presentacin de una Manifestacin, lo cual aumentaba signi-
ficativamente la carga de trabajo de la autoridad ambiental.
4. La dificultad para definir competencias al momento de decidir si un proyecto
deba ingresar al procedimiento de evaluacin del impacto ambiental en el m-
bito federal. En parte, este problema era resultado de la poca experiencia
del personal encargado de realizar la evaluacin de los proyectos. Sin em-
bargo, el problema tambin tena su origen en la manera como se definie-
ron los tipos de proyectos que deberan someterse a evaluacin en el mbito
federal. As, en la prctica fue difcil establecer qu proyectos de la obra p-
blica federal deban obtener la autorizacin en la materia.
5. La falta de madurez de otros instrumentos de la poltica ambiental. Este pun-
to se desarrolla con detalle en el apartado siguiente. Por lo tanto, aqu slo
se asienta que el procedimiento de evaluacin del impacto ambiental se
vinculaba directamente con otros instrumentos de la poltica ecolgica, los
cuales se encontraban en sus primeras etapas de desarrollo.
Esfuerzos de vinculacin con otros instrumentos
de la poltica ambiental
Los instrumentos vigentes entre 1988 y 1994, definidos por la LGEEPA en el
capt ulo V del tt ulo primero, eran los siguientes:
Planeacin ecolgica.
Ordenamiento ecolgico.
Criterios ecolgicos en la promocin del desarrollo.
Regulacin ecolgica de los asentamientos humanos.
Evaluacin del impacto ambiental.
Normas tcnicas ecolgicas.
Medidas de proteccin en reas nat urales.
Investigacin y educacin ecolgicas.
Informacin y vigilancia.
En este periodo, de acuerdo con lo sealado en el artculo 16 del Reglamen-
to en Materia de Impacto Ambiental de la LGEEPA, el procedimiento de evalua-
cin del impacto ambiental est uvo vinculado preferentemente con cinco de los
instrumentos de la poltica ambiental: el ordenamiento ecolgico, las reas na-
t urales protegidas, los criterios ecolgicos, la regulacin ecolgica de los asen-
tamientos humanos y las normas tcnicas ecolgicas. La forma como se defina
entonces cada uno de los instrumentos, su grado de desarrollo, la manera de
33
vincularse con el procedimiento de EIA y sus limitaciones, se describen a conti-
nuacin.
ORDENAMIENTO ECOLGICO
En su artculo 3, la LGEEPA defina al ordenamiento ecolgico como: El proce-
so de planeacin dirigido a evaluar y programar el uso del suelo y el manejo de
los recursos nat urales en el territorio nacional y las zonas sobre las que la na-
cin ejerce su soberana y jurisdiccin, para preservar y restaurar el equilibrio
ecolgico y proteger al ambiente.
Este instrumento se trabajaba a travs de los Proyectos de Ordenamiento
Ecolgico del Territorio (POET), est udios de carcter regional y programtico en
los cuales se determinaban los usos especficos del suelo y las normas para un
aprovechamiento racional y sostenido de los recursos nat urales. En ellos se rea-
lizaban anlisis fsicos y biolgicos de los ecosistemas que componan el rea de
inters, con el fin de determinar el potencial de sus recursos. Esta informacin
se combinaba con la referente a las caractersticas socioeconmicas de la pobla-
cin y las tendencias de ocupacin del territorio por los asentamientos huma-
nos y el desarrollo de las actividades productivas, para as establecer un
planteamiento que contribuyera positivamente al desarrollo integral del rea.
24
Desde entonces se vislumbr la importancia del ordenamiento ecolgico en
su relacin con las evaluaciones de impacto ambiental. De esta manera, dentro
del marco concept ual del ordenamiento ecolgico del territorio se considera la
creacin de lineamientos generales de carcter regional y territorial, que servan
de marco normativo y como complemento de las normas tcnicas ecolgicas, al
aplicar el procedimiento de evaluacin del impacto ambiental a proyectos locales.
Desde el punto de vista terico, bastara conocer las caractersticas genera-
les de un proyecto y las polticas territoriales asignadas a travs del ordenamiento
ecolgico al rea en donde se pretende desarrollar, para decidir en forma inme-
diata si existe la posibilidad de autorizar el proyecto, o se debe rechazar en ese
momento. Su alcance previsto es an mayor, pues las personas interesadas en
desarrollar un proyecto podran consultar en forma previa el ordenamiento eco-
lgico de la zona en donde pretendieran establecerse y elegir un sitio con una
poltica territorial que permitiera su desarrollo (vase Figura 9). En una siguiente
fase, elaborara un proyecto que cumpliera con las pautas establecidas en el or-
denamiento ecolgico para posteriormente someter su proyecto al procedimiento
de evaluacin en materia de impacto ambiental, pero ya con la certeza de que
sera autorizado en los trminos que dicte la autoridad competente.
El problema de este instrumento ha sido la lentit ud con la que se desarro-
lla, debido a su complejidad. Hacia 1990 estaban en proceso de elaboracin 11
24. Manual de ordenamiento ecolgico del territorio, Secretara de Desarrollo Urbano y Ecologa, s.f.
34
proyectos de ordenamiento ecolgico.
25
Este nmero ascendi a 29 en 1992, ao
en el que tambin se estaban realizando los trabajos de sustentacin jurdica para
poder aplicar las polticas territoriales, usos del suelo y criterios sealados en ocho
programas de ordenamiento ecolgico.
26
En 1994 haban sido elaborados poco
ms de 40 ordenamientos ecolgicos en regiones donde se prevea la realizacin
de grandes proyectos de desarrollo productivo, que presentaban condiciones de
deterioro grave o que tenan caractersticas biticas relevantes para su protec-
cin.
27
Fig. 9. Anlisis de la ubicacin de proyectos
Es importante mencionar que en el periodo de 1988 a 1994 slo se logr
la instrumentacin jurdica de tres ordenamientos ecolgicos (estatal de Colima,
28/8/1993; Sistema Lagunar Nichupt, Quintana Roo, 5/06/94, y Corredor
Cancn-Tulm, Quintana Roo, 26/10/94). Por lo tanto, en la mayora de los
casos no existan las condiciones que permitieran su aplicacin jurdica al reali-
25. Informe de la situacin general en materia de equilibrio ecolgico y proteccin al ambiente 1989-
1990. Comisin Nacional de Ecologa, Mxico, 1992.
26. Mxico, informe de la situacin general en materia de equilibrio ecolgico y proteccin al ambiente
1991-1992, Mxico, Secretara de Desarrollo Social-Instit uto Nacional de Ecologa, 1993.
27. Mxico, informe de la situacin general en materia de equilibrio ecolgico y proteccin al ambiente
1993-1994, Mxico, Secretara de Desarrollo Social-Instit uto Nacional de Ecologa, 1994.
35
zar las evaluaciones de impacto ambiental. De esta manera, la utilidad del orde-
namiento ecolgico en este periodo fue marginal, pues slo se aprovech la in-
formacin generada durante el desarrollo de los POET sobre todo la biolgica
como un indicativo de la fragilidad de las zonas donde se pretenda desarrollar
un proyecto. Adems, incluso con este propsito su utilidad fue limitada, pues
cubran una superficie mnima del territorio nacional y estaban concentrados
en las regiones costeras.
REAS NATURALES PROTEGIDAS
La LGEEPA, en su artculo 3, defina a las reas nat urales protegidas (ANP) como:
Las zonas del territorio nacional y aquellas sobre las que la nacin ejerce su
soberana y jurisdiccin, en que los ambientes originales no han sido significa-
tivamente alterados por la actividad del hombre, y que han quedado sujetas al
rgimen de proteccin.
En trminos generales, y de acuerdo con lo sealado en los artculos 45 y
48 al 56 de la LGEEPA, entre los propsitos de establecer ANP se encontraban
preservar los ambientes naturales, salvaguardar la diversidad gentica y asegurar
el aprovechamiento racional de los ecosistemas y sus elementos. Para cumplir con
estos propsitos, la LGEEPA, en sus artculos 46 y 53 defini las siguientes cate-
goras de ANP:
Reservas de la biosfera.
Reservas especiales de la biosfera.
Parques nacionales.
Monumentos nat urales.
Parques marinos nacionales.
reas de proteccin de los recursos nat urales.
Reservas forestales.
Reservas forestales nacionales.
Zonas protectoras forestales.
Zonas de restauracin y propagacin forestal.
Zonas de proteccin de ros, manantiales, depsitos y en general, fuen-
tes de abastecimiento de agua para el servicio de las poblaciones.
reas de proteccin de f lora y fauna.
Parques urbanos.
Zonas sujetas a conservacin ecolgica.
El artculo 46 de la LGEEPA sealaba que eran de inters de la Federacin
las ANP comprendidas en las fracciones I a VII anteriores, y de jurisdiccin lo-
cal las comprendidas en las fracciones VIII y IX.
36
Por su parte, el artculo 17 del Reglamento de la LGEEPA en Materia de
Impacto Ambiental estableca que al realizar la evaluacin de las manifestacio-
nes de impacto ambiental de obras o actividades que pretendieran desarrollarse
en reas nat urales protegidas de inters de la Federacin, se considerara lo es-
tablecido en los ordenamientos legales referentes a las reas nat urales protegi-
das. En la prctica, la relacin entre las ANP y el procedimiento de evaluacin
del impacto ambiental era semejante al descrito en el caso del ordenamiento
ecolgico, slo que todo el territorio asignado a un rea nat ural protegida esta-
ba sujeto a una poltica de proteccin. En trminos tericos, funcionaban como
el primer tamiz para evaluar proyectos que pretendan ubicarse dentro de algu-
na de estas reas. En este caso, proceda el rechazo si el proyecto era contrario
a los propsitos del establecimiento de dichas reas por ser de alto impacto, como
autopistas, vas de ferrocarril, presas, industria pesada, etctera.
Si despus de realizar una evaluacin rpida del proyecto se consideraba que
poda ser compatible con los propsitos asignados al rea nat ural protegida den-
tro de la cual pretenda ubicarse, se remita para dictamen tcnico al Sistema
Nacional de reas Nat urales Protegidas (SINAP). Este organismo, despus de
consultar los ordenamientos legales aplicables al rea (decreto, LGEEPA, programa
de manejo), dictaminaba si era posible autorizar la realizacin del proyecto y, en
su caso, sealaba las condicionantes en materia de reas nat urales protegidas,
a las cuales debera sujetarse su ejecucin.
Entre los principales problemas que se enfrentaron en este periodo al rea-
lizar la evaluacin del impacto ambiental de proyectos que pretendan ubicarse
en las reas nat urales protegidas destacan:
La identificacin de las ANP de inters de la Federacin. De acuerdo con lo
sealado por la SEDESOL,
28
en 1987 slo se reconocan 62 ANP, con una
superficie total de 2348,130 hectreas. Este nmero se increment a 66
en 1989 y a 99 en 1990, con una superficie total de 12893,778 hectreas;
de ellas, 67 eran administradas y operadas por la SEDUE y las otras 32 por
la SARH, mismas que eran catalogadas como zonas de proteccin de los
recursos naturales, incluyendo reservas forestales, reservas forestales nacio-
nales y zonas protectoras forestales.
29
En 1993, el SINAP estaba formado
por 73 reas que cubran una superficie total de 6161,568 hectreas,
30
omitindose en este apartado la informacin referente a las reas adminis-
tradas por otras dependencias de la administracin pblica federal. Final-
mente, en 1994 se reconocan 82 ANP como parte del SINAP, con una
28. Mxico, informe de la situacin general en materia de equilibrio ecolgico, 1993.
29. Informe de la situacin general en materia de equilibrio ecolgico y proteccin al ambiente 1989-
1990, Mxico, Comisin Nacional de Ecologa, 1992.
37
superficie total de 9727,724 hectreas.
31
Asimismo, la SARH administra-
ba 274 ANP (principalmente zonas protectoras forestales), que cubran una
superficie de 61143,271 hectreas, lo que representaba 31.22% del terri-
torio nacional.
Como se puede observar, el nmero y las superficies reconocidas de
las ANP han variado a travs del tiempo. En parte, el problema surge de-
bido a la asignacin de la administracin y operacin de las ANP a distin-
tas entidades de la administracin pblica federal. El resultado de esto es
que los beneficios que se generaron mediante el procedimiento de evalua-
cin de proyectos en materia de impacto ambiental slo operaron dentro
de aquellas reas reconocidas por el SINAP en este periodo, lo que dej
fuera otras ANP de inters de la Federacin, como son las zonas protecto-
ras forestales.
La falta de concordancia entre las categoras sealadas en el artculo 46 de la
LGEEPA y la categora estipulada en los decretos por los cuales se establecieron
las ANP. De esta manera, en algunos casos no es fcil aplicar las restriccio-
nes impuestas por ley para una categora especfica de ANP, pues original-
mente no fue decretada con dicha categora.
La falta de precisin, en muchos casos, del polgono exacto que define el terreno
comprendido dentro del rea natural protegida. Este problema an persiste para
muchas reas decretadas en la primera mitad del siglo XX, donde con fre-
cuencia slo se indicaba la superficie cubierta por el rea, sin que hubiera
informacin precisa sobre su ubicacin exacta. Esto ocasionaba que en
muchos casos fuera prcticamente imposible decidir si un proyecto se ins-
criba dentro del rea nat ural protegida, sobre todo cuando se ubicaba en
su periferia.
La existencia de decretos de varias reas naturales protegidas, que desde hace
tiempo desaparecieron absorbidas por las ciudades o que han perdido todo vesti-
gio de los ambientes naturales que pretendan conservar. El principal proble-
ma surga cuando se quera desarrollar un proyecto impactante en estos
sitios ya transformados, pero que jurdicamente estaban sujetos a protec-
cin. De esta manera, exista la posibilidad de que jurdicamente el proyecto
se calificara como de inters de la Federacin por ubicarse dentro de un
sitio bajo rgimen de proteccin, aunque en la realidad ya no lo fuera.
El conflicto que se suscitaba cuando haba centros de poblacin importantes
dentro de las ANP. Con cierta frecuencia no exista concordancia entre lo
sealado en el decreto del ANP y lo que indicaban los ordenamientos en
materia de planeacin del desarrollo urbano. El problema se presentaba
cuando se haba rechazado o modificado drsticamente un proyecto que ya
contaba con todos los permisos otorgados por las autoridades locales.
La falta de precisin en los decretos al sealar qu tipo de obras o actividades
estaban permitidas o prohibidas dentro del rea natural protegida correspondiente.
38
Por lo tanto, se requera de mayor tiempo para determinar si el proyecto
sujeto a evaluacin era compatible con los propsitos sealados para el rea.
Este vaco, en teora, sera cubierto por los programas de manejo; no obs-
tante, este periodo se caracteriz por la ausencia general de este tipo de
instrumento.
Prolongacin de los tiempos de respuesta de los dictmenes solicitados en mate-
ria de ANP como parte del proceso de evaluacin del impacto ambiental. Los
problemas referidos en prrafos anteriores ocasionaban un retraso consi-
derable en la emisin del dictamen tcnico, lo cual se ref lejaba en los tiem-
pos de resolucin de los proyectos.
Pese a lo anterior, la relacin entre la evaluacin del impacto ambiental y
las reas nat urales protegidas fue fundamental en este periodo, pues por primera
vez se cont con un instrumento que permitiera evaluar en forma previa y con
un fundamento jurdico ms slido, el desarrollo de obras y actividades al inte-
rior de estas reas. Por lo tanto, este instrumento permiti frenar, al menos en
parte, el deterioro que sufran las reas nat urales protegidas debido al desarro-
llo anrquico de todo tipo de proyectos.
CRITERIOS ECOLGICOS EN LA PROMOCIN DEL DESARROLLO
La LGEEPA defina en su artculo 3 a los criterios ecolgicos como: Los linea-
mientos destinados a preservar y restaurar el equilibrio ecolgico y proteger al
ambiente.
En el periodo 1988-1994 se expidieron criterios ecolgicos referentes a la
calidad del agua, la regulacin de proyectos elctricos y la determinacin de es-
pecies en riesgo. En este lapso y durante el procedimiento de evaluacin del
impacto ambiental, los criterios ecolgicos se utilizaron de la siguiente manera:
Los criterios sobre la calidad del agua eran un marco de referencia que
empleaba el evaluador para decidir si exista compatibilidad entre las carac-
tersticas sanitarias de un cuerpo de agua en particular y las actividades que
se pretenda desarrollar en l.
Los criterios ecolgicos referentes a la determinacin de especies en riesgo
incluan listas en las que se sealaba qu especies eran consideradas raras,
amenazadas, en peligro de extincin, sujetas a proteccin especial o endmicas
en la Repblica Mexicana. Durante el proceso de evaluacin, estas listas se
comparaban con las listas f lorsticas y faunsticas incluidas en las manifesta-
ciones de impacto ambiental, con el objeto de detectar la existencia de espe-
cies en riesgo dentro del predio en donde se pretenda desarrollar el proyecto.
Cuando se detectaban este tipo de especies, se evaluaba si el proyecto poda
autorizarse y, en su caso, se indicaban las condicionantes que deberan ob-
servarse para garantizar la proteccin de estas especies.
39
Los criterios ecolgicos referentes a la regulacin de proyectos elctricos
est uvieron dirigidos principalmente a los promoventes, quienes deban
utilizarlos como marco de referencia durante el diseo de sus proyectos. El
propsito de los criterios era brindar los lineamientos requeridos para ela-
borar proyectos que desde su concepcin fueran ambientalmente sanos,
lo cual, en trminos tericos, se traduca en una reduccin al mnimo dela
generacin de impactos ambientales adversos en las distintas etapas de desa-
rrollo del proyecto. En este caso, el evaluador deba verificar que se hubie-
ran tomado en cuenta los criterios ecolgicos correspondientes durante el
diseo del proyecto.
Cuando a travs del procedimiento de evaluacin del impacto ambiental
se llegaba a la conclusin de que el proyecto era ambientalmente viable, su de-
sarrollo se sujetaba al cumplimiento de lo indicando en los criterios ecolgicos
aplicables. Es decir, a travs de ellos la autoridad sealaba parte de las condicio-
nantes que se deban observar para garantizar la proteccin del ambiente (vase
Figura 10).
Fig. 10. Regulacin del proyecto a traves de las Normas Oficiales
Mexicanas
El principal problema de los criterios ecolgicos fue que carecan de un
respaldo jurdico slido y, por lo tanto, su empleo fue limitado. Adems, la LGEEPA
40
defina otro instrumento de la poltica ambiental con funciones concordantes
las normas tcnicas ecolgicas, que fue el que finalmente se fortaleci. A partir
de 1992, tanto los criterios ecolgicos como las normas tcnicas ecolgicas su-
frieron una transformacin, para convertirse en normas oficiales mexicanas, que
se rigen por lo establecido en la Ley Federal sobre Metrologa y Normalizacin.
REGULACIN ECOLGICA DE LOS ASENTAMIENTOS HUMANOS
El artculo 23 de la LGEEPA indicaba que:
La regulacin ecolgica de los asentamientos humanos consiste en el conjunto
de normas, disposiciones y medidas de desarrollo urbano y vivienda para man-
tener, mejorar o restaurar el equilibrio de los asentamientos humanos con los
elementos nat urales y asegurar el mejoramiento de la calidad de vida de la po-
blacin, que lleven a cabo el gobierno federal, las entidades federativas y los
municipios.
32
Entre los propsitos principales de este instrumento se inclua la bsque-
da de un equilibrio entre el crecimiento de los asentamientos humanos y la pro-
teccin del ambiente, al cual se le reconoce como parte integrante de la calidad
de vida de la poblacin.
Este instrumento de la poltica ecolgica se relacionaba con la evaluacin
del impacto ambiental cuando el proyecto se pretenda ubicar adentro o cercade
algn asentamiento humano y se prevea que pudiera ocasionar algn tipo dede-
sequilibrio en el ambiente urbano o pueda alterar el desarrollo posterior del asen-
tamiento. Por lo tanto, si se detectaba alguna de estas condiciones, se remita para
dictamen tcnico a la Direccin General de Desarrollo Urbano de la SEDESOL.
Este organismo, despus de consultar los ordenamientos legales aplicables al rea
(planes y programas de Desarrollo Urbano), dictaminaba si era posible autori-
zar la realizacin del proyecto y, en su caso, sealaba las condicionantes en ma-
teria de desarrollo urbano a las cuales deba sujetarse su ejecucin.
NORMAS TCNICAS ECOLGICAS
En su artculo 36, la LGEEPA defina como norma tcnica ecolgica:
el conjunto de reglas cientficas o tecnolgicas emitidas por la Secretara [la
SEDUE], que establezcan los requisitos, especificaciones, condiciones, procedi-
mientos, parmetros y lmites permisibles que debern observarse en el desarrollo
32. Ttulo primero, captulo V, seccin IV, artculo 23 de la LGEEPA publicada en el Diario Oficial
de la Federacin el 28 de enero de 1988.
41
de actividades o uso y destino de bienes, que causen o puedan causar desequili-
brio ecolgico o dao al ambiente y, adems, que uniformen principios, criterios,
polticas y estrategias en la materia.
Como se puede observar en el Anexo 2, entre 1988 y 1994 se expidieron
numerosas normas tcnicas ecolgicas, principalmente sobre aspectos relaciona-
dos con la descarga de aguas residuales, el manejo y el tratamiento de residuos
peligrosos, las emisiones a la atmsfera, el monitoreo de la calidad del aire y la
conservacin ecolgica de los recursos nat urales. Esto, en concordancia con lo
establecido en el artculo 37 de la LGEEPA, que indicaba:
Las actividades y servicios que originen emanaciones, emisiones, descargas o
depsitos, que causen o puedan causar desequilibrio ecolgico o producir dao
al ambiente o afectar los recursos naturales, la salud, el bienestar de la pobla-
cin, o los bienes propiedad del Estado o de los particulares, debern observar
los lmites y procedimientos que se fijen en las normas tcnicas ecolgicas apli-
cables.
Es necesario aclarar que en el periodo 1988-1994, las normas tcnicas eco-
lgicas se concibieron fundamentalmente para establecer parmetros de compa-
racin que permitieran revisar de manera objetiva si un proyecto se ajustaba o
no a un lmite impuesto con relacin a las descargas de aguas residuales, la eli-
minacin de residuos o las emisiones a la atmsfera. Por lo tanto, no se utiliza-
ban para normar el desarrollo de los proyectos en todas sus etapas, tal y como
ha tratado de establecerse en el periodo 1995-2000. En consecuencia, entre 1988
y 1994, durante el procedimiento de evaluacin del impacto ambiental las nor-
mas tcnicas ecolgicas se utilizaron de la siguiente manera:
Fueron el marco de referencia que utilizaba el evaluador para decidir si las
medidas de prevencin o mitigacin propuestas en los proyectos sujetos a
evaluacin eran adecuadas para atender los impactos ocasionados en for-
ma principal por los residuos que se originaran en las etapas de operacin
y mantenimiento del proyecto. Para que las medidas de prevencin y miti-
gacin se consideraran adecuadas, deban permitir que la cantidad de resi-
duos que se estimaba liberar se encontrara dentro de los lmites sealados
por las normas tcnicas ecolgicas aplicables al tipo de proyecto sujeto a
evaluacin.
Cuando a travs del procedimiento de evaluacin del impacto ambiental
se llegaba a la conclusin de que el proyecto era ambientalmente viable, su
desarrollo se sujetaba al cumplimiento de lo indicando en las normas tc-
nicas ecolgicas aplicables. Es decir, a travs de esos instrumentos la auto-
ridad sealaba parte de las condicionantes que se deban observar para
garantizar la proteccin del ambiente.
42
En forma adicional, las normas tcnicas ecolgicas eran utilizadas por el
promovente como marco de referencia durante el diseo de los sistemas
de control de emisiones, tratamiento de las descargas y eliminacin de los
residuos slidos del proyecto, de tal forma que se cumpliera con los lmi-
tes establecidos en las mismas.
Destacan dos problemas principales con respecto a este instrumento en el
periodo sealado. El primero se relaciona con la rapidez y el nmero de normas
que se generaron en este lapso. El encargado de hacer la evaluacin en materia
de impacto ambiental deba conocer todas las normas vigentes al momento de
realizar la evaluacin de un proyecto en particular. Adems, deba act ualizar
constantemente su acervo de normas, con el objeto de garantizar que durante
la evaluacin se emplearan las correctas. sta fue una labor difcil de realizar, en
una etapa en la que no se contaba con las ventajas que ahora brindan los me-
dios modernos de comunicacin, como la Internet.
El segundo problema est relacionado con el desarrollo del instrumento
en s mismo. El periodo 1988-1994 se puede concebir como la poca de ajustes
y consolidacin de las normas tcnicas ecolgicas en materia ambiental. Por una
parte, se definieron los lmites de emisiones o de contaminantes que podan li-
berar una gran cantidad de giros industriales. Sin embargo, al realizar la evalua-
cin de los proyectos, en varios casos fue necesario realizar ajustes a los lmites
establecidos en las normas, pues no era econmica o tcnicamente posible cum-
plirlos, dado el tipo de tecnologa disponible en Mxico en esos momentos.
Aun as, la utilidad de las normas tcnicas ecolgicas fue fundamental, pues
facilit la evaluacin y resolucin de los proyectos en materia de impacto ambien-
tal y evit que se cometieran arbitrariedades al establecer los lmites permisibles
de descargas de aguas residuales o emisiones a la atmsfera, entre otros.
1.3 MARCO DE GESTIN
Procedimiento de evaluacin del impacto ambient al
A partir de la creacin de la SEDUE en 1982, la Direccin General de Ordena-
miento Ecolgico e Impacto Ambiental de la Subsecretara de Ecologa fue la
instancia encargada de revisar y resolver la aprobacin, modificacin o rechazo
de los proyectos de obras pblicas o de particulares que pudieran producir con-
taminacin o deterioro ambiental.
Para llevar a cabo esta labor se integraron tres instrumentos de evaluacin:
el Aviso de Proposicin de Accin (APA); la Manifestacin Preliminar de Impacto
Ambiental y la Manifestacin de Impacto Ambiental, que a diferencia de los
instrumentos con los que se cuenta act ualmente, se presentaba en una sola
modalidad. El APA era un instrumento que proporcionaba informacin muy
43
general de los proyectos, tal vez de manera similar a como lo hace act ualmente
el Informe Preventivo, mientras que los otros dos instrumentos eran similares,
salvo que la Manifestacin de Impacto Ambiental contena informacin sobre
est udios de campo, razn por la cual se le consider como un instrumento ms
completo de evaluacin.
La Manifestacin de Impacto Ambiental deba contener lineamientos para
la presentacin y descripcin de un proyecto, para el anlisis de sus actividades
especficas y su evaluacin, as como para la definicin de acciones que permi-
tieran abatir los impactos adversos y fortalecer los positivos.
Dichos est udios deban ser elaborados por el promovente de acuerdo con
los instructivos que para el efecto formul la Direccin General de Ordenamiento
Ecolgico e Impacto Ambiental.
En virtud de que la legislacin de 1982 no contemplaba tiempos de respues-
ta a los que deba sujetarse la autoridad al evaluar estos est udios, las resolucio-
nes se emitan sin considerar este aspecto.
Se estima que durante el periodo 1982-1988 se evaluaron alrededor de 500
proyectos, de los cuales slo 60 correspondieron a particulares. El resto fue pro-
movido por el sector pblico a travs de la Secretara de Comunicaciones y Trans-
portes (principalmente para la construccin de caminos rurales), Pet rleos
Mexicanos y la Comisin Federal de Electricidad; el 60 por ciento de estas eva-
luaciones correspondi a avisos de proposicin de accin y el resto a manifes-
taciones de impacto ambiental en sus distintas modalidades.
El procedimiento adoptado para la evaluacin de proyectos durante el pe-
riodo 1982-1988 se describe en el Anexo 3. Posteriormente se realizaba el segui-
miento de las medidas tcnicas preventivas contenidas en las resoluciones para
minimizar los posibles daos ambientales durante la ejecucin del proyecto.
Pese a los avances que se presentaron particularmente en materia de eva-
luacin del impacto ambiental, se hizo evidente que la LFPA an no ofreca el
sustento necesario para enfrentar de manera integral la problemtica ecolgica,
ya que la legislacin en su conjunto mantena una marcada tendencia a regular
por separado el aprovechamiento de cada uno de los recursos nat urales.
Con el fin de fortalecer las bases constit ucionales en materia ambiental,
en agosto de 1987 se reformaron los artculos 27 y 73 de nuestra Carta Magna
para llevar al ms alto rango lo que para entonces ya era una de las principales
preocupaciones de la sociedad: la preservacin y restauracin del equilibrio eco-
lgico. Para ello, se descentralizaron las atribuciones en la materia para lograr
una gil y eficaz atencin de los problemas ambientales, as como establecer la
concurrencia de los tres rdenes de gobierno federal, estatal y municipal para
la proteccin de los recursos nat urales. Con dicha reforma constit ucional se
sentaron las bases para expedir la LGEEPA.
A partir de 1988, para obtener la autorizacin en materia de impacto am-
biental el promovente, en forma previa a la realizacin de la obra o actividad
44
de que se tratara, deba presentar a la SEDUE, segn las caractersticas de su
proyecto, un Informe Preventivo o una Manifestacin de Impacto Ambiental en
sus modalidades general, intermedia o especfica. En el caso de que se fueran a
llevar a cabo obras o actividades consideradas altamente riesgosas, deba anexar
el est udio de riesgo correspondiente. Dichos documentos deban elaborarse con
base en los instructivos que para tal efecto expidi la SEDUE.
Si el promovente contrataba los servicios de un consultor para elaborar su
est udio, tena que verificar que ste contara con el Registro Nacional de Presta-
dores de Servicios en materia de Impacto Ambiental vigente. Lo anterior era un
requisito indispensable para que se reconociera la validez de los est udios. Cabe
mencionar que dicho registro estaba a cargo de la SEDUE.
Cuando el promovente consideraba que la obra o actividad a realizar no
causara desequilibrio ecolgico ni rebasara los lmites y condiciones sealados
en los reglamentos y normas tcnicas ecolgicas emitidas por la Federacin, poda
presentar un Informe Preventivo.
Una vez analizado el Informe Preventivo, la Secretara comunicaba al pro-
movente si ese documento era suficiente o proceda la presentacin de una
Manifestacin de Impacto Ambiental y, en ese caso, qu modalidad le corres-
ponda. Por lo general, cuando no corresponda la elaboracin de un Informe
Preventivo, el promovente deba presentar una Manifestacin de Impacto Am-
biental en su modalidad general. Las modalidades intermedia y especfica se
presentaban a solicit ud de la Secretara cuando las caractersticas de la obra o
actividad, su magnit ud, el considerable impacto al ambiente o las condiciones
del sitio en que se pretenda desarrollar hacan necesaria la presentacin de in-
formacin ms diversa y precisa.
En trminos generales, para realizar la evaluacin del impacto ambiental,
la SEDUE retom el procedimiento establecido antes de que se expidiera y en-
trara en vigor la LGEEPA, considerando y adicionndole los siguientes elemen-
tos previstos tanto por la Ley como por su reglamento en la materia:
Poda requerir al promovente informacin adicional que complementara la
comprendida en el Informe Preventivo o en la Manifestacin de Impacto
Ambiental, cuando sta no se presentara con el detalle que hiciera posible
su evaluacin. Cuando lo consideraba necesario, poda incluir adems los
elementos tcnicos que haban servido de base para determinar los impac-
tos ambientales que generara la obra o actividad, y las medidas previstas
de prevencin y mitigacin.
De conformidad con lo establecido por el Reglamento, deba solicitar al pro-
movente que indicara cual de las copias de la Manifestacin de Impacto
Ambiental que ingresara para evaluacin poda utilizarse para la consulta
pblica, a efecto de que ste estuviera en condiciones de mantener en reserva
informacin que, de darse a conocer, pudiera afectar derechos de propiedad
industrial o intereses lcitos de nat uraleza mercantil. Posteriormente, deba
45
ponerla a disposicin del pblico para consulta y publicar en la Gaceta Ecolgi-
ca un aviso respecto de la presentacin de la manifestacin de que se tratara.
Deba observar el tiempo establecido para realizar la evaluacin de las
manifestaciones de impacto ambiental:
Modalidad general: 30 das hbiles.
Modalidad intermedia: 60 das hbiles.
Modalidad especfica: 90 das hbiles.
Una vez transcurrido el plazo, deba emitir la resolucin correspondiente
o, segn fuera el caso, solicitar la presentacin de una Manifestacin de
Impacto Ambiental en la modalidad que se requiriera.
Los plazos para emitir la resolucin podan ampliarse hasta 30 das hbiles
ms cuando se requiriera el dictamen tcnico de otras dependencias o en-
tidades de la administracin pblica federal. Dicho dictamen poda ser so-
licitado cuando fuera necesario por las caractersticas de la obra o actividad.
En su resolucin, poda:
autorizar la realizacin de la obra o actividad en los trminos y con-
diciones sealados en el est udio correspondiente;
autorizar la realizacin de la obra o actividad de manera condiciona-
da a la modificacin o relocalizacin del proyecto; o
negar la autorizacin.
En los casos sealados en los dos primeros puntos, deba precisar las vi-
gencias de las autorizaciones correspondientes.
Con fundamento en lo establecido en la Ley Federal de Derechos, deba
verificar que el promovente hubiera pagado los derechos por el servicio de
recepcin y evaluacin en materia de impacto ambiental.
Como se mencion anteriormente, si el est udio era elaborado por un con-
sultor, la autoridad deba verificar que ste contara con el Registro Nacio-
nal de Prestadores de Servicios en materia de Impacto Ambiental vigente.
Tambin corresponda a la Subsecretara de Ecologa realizar los actos de
inspeccin y vigilancia para verificar en cualquier momento que las obras o ac-
tividades se est uvieran realizando o se hubieran realizado de conformidad con
lo dispuesto en las autorizaciones respectivas.
En esa poca, y con base en el sustento otorgado por la legislacin vigen-
te, el ingreso de est udios para evaluacin del impacto ambiental se increment
en forma considerable, al grado que los recursos humanos no fueron suficien-
tes para atender la totalidad del monto de las solicitudes de evaluacin y en con-
secuencia el trabajo de evaluacin empez a tener rezagos. A fin de atender esta
problemtica, se pusieron en marcha diversas acciones de orden estruct ural y
administrativo, entre las que destacan las siguientes:
46
Para evitar retrasos provocados porque el ingreso de los informes preven-
tivos y las manifestaciones de impacto ambiental no cumpla con los requi-
sitos sealados para tal fin, y con el propsito de hacer que el procedimiento
de evaluacin fuera ms gil y funcional, en 1992 se estipul que dichos
est udios deban ser recibidos por una persona que contara con la capaci-
tacin necesaria para verificar que se cumplieran los requerimientos. Con
esta medida se redujo la cantidad de solicit udes con informacin incom-
pleta. Este mecanismo sigui funcionando y se fue fortaleciendo con per-
sonal y equipo hasta llegar a constit uirse en lo que posteriormente se
conoci como la ventanilla de impacto ambiental, parte inicial y final del pro-
cedimiento de evaluacin.
Se inici la integracin de un programa de desconcentracin de facultades
hacia las delegaciones de la Secretara en las entidades federativas. Al efec-
to, se plantearon inicialmente dos lneas de accin: capacitacin al perso-
nal en los estados a travs de la realizacin de ocho talleres regionales que
concentraron alrededor de cuatro o cinco delegaciones cada uno, y capaci-
tacin en las oficinas centrales del personal de las delegaciones por perio-
dos de hasta seis meses.
Se formularon guas metodolgicas especficas por sectores, que permitie-
ran contar con informacin ms precisa sobre los posibles impactos am-
bientales que ocasionara el desarrollo de las obras o actividades. En este
aspecto, se integraron propuestas para diversos sectores, pero no fue po-
sible formalizar su aplicacin antes de que concluyera el ao 1994.
Pese a las tareas realizadas y a los avances obtenidos, a finales de 1994 no
se haba logrado abatir el rezago, que se estimaba en 525 proyectos. Sin embar-
go, estas acciones constit uyeron importantes esfuerzos por mejorar la atencin
a las solicit udes de evaluacin en materia de impacto ambiental, que fueron re-
tomados por la siguiente administracin.
Estructura orgnica y aspectos administrat ivos
En 1984 se efect uaron cambios en las funciones de las instancias adscritas a la
Subsecretara de Ecologa de la SEDUE. La Direccin General de Ordenamien-
to Ecolgico e Impacto Ambiental se convirti en la Direccin General de Nor-
matividad y Regulacin Ambiental, que entre sus funciones tena, adems de las
relativas al ordenamiento ecolgico y el impacto ambiental, las de coordinar la
elaboracin de la normatividad tcnica ecolgica.
En este momento, la Direccin de Impacto Ambiental se convirti en la
Direccin de Impacto y Riesgo Ambiental, que estableci dos subdirecciones: una
dedicada a riesgo ambiental y otra para los asuntos de impacto ambiental. Lo
anterior redujo el personal que realizaba las evaluaciones de impacto ambiental
47
y con ello su capacidad de respuesta. Sin embargo, con el fin fortalecer esta es-
truct ura, en 1985 se autoriz la adicin de dos jefat uras de departamento com-
plementarias.
Posteriormente, a partir de las necesidades y prioridades establecidas por
la Direccin General de Normatividad y Regulacin Ambiental, la Direccin de
Impacto y Riesgo Ambiental desapareci como tal, por lo que las dos subdirec-
ciones adscritas a ella fueron transferidas a la Direccin de Ordenamiento Eco-
lgico.
Esta estruct ura est uvo sujeta a varios cambios hasta 1991, ao en el que
se realiz una nueva redistribucin de funciones en las dependencias adscritas
a la Subsecretara de Ecologa. En esta ocasin, las atribuciones de riesgo e im-
pacto ambiental fueron transferidas a la Direccin General de Prevencin y
Control de la Contaminacin Ambiental con el nivel de subdireccin, pasando
la de impacto ambiental con una estruct ura de dos jefaturas de departamento.
En 1992 se reform la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal
para crear la Secretara de Desarrollo Social. Dentro de su estruct ura se instituy
el Instituto Nacional de Ecologa como rgano desconcentrado encargado de con-
ducir la poltica ecolgica del pas, con nfasis en el carcter normativo de su
accin. Con este cambio no se afect el desarrollo de las actividades que se ve-
nan realizando en materia de impacto ambiental.
Por otra parte, desde aos antes y con el fin de obtener recursos para apo-
yar el desempeo de las estrategias relacionadas con el medio ambiente, el go-
bierno de Mxico gestion ante el Banco Mundial la obtencin de un crdito
que brindara apoyo a las actividades que realizaba la Subsecretara de Ecologa,
incluida la evaluacin del impacto ambiental. En 1991, despus de un largo pe-
riodo de negociaciones con la misin del Banco, se empezaron a recibir los re-
cursos provenientes de ese prstamo, a travs del Programa Ambiental de Mxico.
Con parte de este crdito se fortaleci el rea dedicada a la evaluacin del
impacto ambiental, lo que permiti que se contratara personal y se adquiriera
equipo y material de oficina, adems de contar con recursos para financiar
lostraslados de los evaluadores a los sitios donde se pretenda realizar los pro-
yectos.
Con la inyeccin de estos recursos se increment la plantilla de personal
de la Subdireccin de Impacto Ambiental, hasta llegar a contar con 50 perso-
nas, de las cuales 40 se dedicaban a las labores de evaluacin y las otras 10 a
actividades administrativas, jurdicas y secretariales.
A las dos jefat uras de departamento que existan antes de la llegada de re-
cursos del Programa ambiental de Mxico, se sumaron cuatro coordinaciones
bajo rgimen de honorarios. Se adopt, entonces, un esquema de trabajo secto-
rial: las cuatro coordinaciones se encargaron de manera independiente de los
asuntos t ursticos, pesqueros, industriales y elctricos, mientras que las jefat u-
ras de departamento se ocuparon de los petroleros y de otros asuntos diversos.
48
A finales de 1993, la Subdireccin de Impacto Ambiental se elev nueva-
mente al rango de direccin de rea, que cont con el apoyo de dos subdirec-
ciones, una encargada de la evaluacin y dictamen, y otra a cargo de sistematizar
la informacin existente y vincular las solicit udes de evaluacin con el ordena-
miento ecolgico. Asimismo, se constit uy una coordinacin encargada de re-
visar los aspectos jurdicos de la evaluacin.
La subdireccin dedicada a realizar la evaluacin y el dictamen contaba con
dos jefat uras de departamento y coordinaciones encargadas de realizar la evalua-
cin por sectores. As, cada una de ellas atenda, a grandes rasgos y de forma
individual, los asuntos de los sectores acucola, industrial, minero, t urstico, elc-
trico, de vas generales de comunicacin, petrolero y aquellos relacionados con
la Comisin Nacional del Agua.
La otra subdireccin, que contaba con cuatro jefat uras de departamento,
elaboraba fichas con base en la regionalizacin ecolgica existente, en las que se
precisaban las caractersticas del proyecto, su ubicacin y la cantidad de proyec-
tos similares en la zona. A partir de esta informacin, la subdireccin que reali-
zaba la evaluacin poda determinar la magnit ud de los impactos que podran
ocasionar los proyectos de manera acumulada. Asimismo, atenda asuntos diver-
sos, entre los que estaba el desarrollo de un sistema que pudiera agilizar la for-
mulacin de los resolutivos y con ello recortar los tiempos de respuesta.
Finalmente, la Coordinacin Jurdica se encargaba de revisar los aspectos
legales de los proyectos que ingresaban a evaluacin y que as lo requirieran,
adems de atender, en colaboracin con las reas correspondientes de la Secre-
tara, las inconformidades y otros recursos presentados por los promoventes o
por alguna otra instancia.
En esencia esa estruct ura se mant uvo hasta diciembre de 1994. Sin embar-
go, conforme los recursos provenientes del Programa Ambiental de Mxico se
fueron agotando y las solicit udes de evaluacin aumentaban, fue necesario re-
currir al establecimiento de convenios de apoyo para la contratacin de perso-
nal y la adquisicin de equipo. As, se signaron convenios con Pet rleos
Mexicanos, la Comisin Federal de Electricidad, Telfonos de Mxico y la Co-
misin Nacional del Agua. A travs de estos instrumentos fue posible fortale-
cer la capacidad de respuesta en materia de evaluacin.
Asimismo, con el propsito de combatir el rezago en la evaluacin, en 1994
se modific el mecanismo de trabajo. Se integraron dos grupos en los que se
concentr a todo el personal encargado de la evaluacin. Un grupo se encami-
n a la atencin de los proyectos recibidos antes de 1994 y que an no se ha-
ban resuelto, en tanto que el otro atendi los proyectos que ingresaron durante
1994. Lo anterior buscaba eliminar el rezago existente y evitar que se atrasara
la respuesta a los proyectos nuevos. Esta estruct ura y distribucin de funciones
prevalecieron hasta diciembre de 1994.
2. L A EVALUACIN DEL IMPACTO AMBIENTAL
49
L
a evaluacin del impacto ambiental se llev a cabo bajo
la responsabilidad de diferentes instancias guberna-
mentales hasta finales de 1994, como se describe en
el capt ulo 1 de este documento. Para entonces, la poltica
ambiental haba ido adquiriendo un mayor nfasis en Mxi-
co, en gran parte gracias a la inf luencia del entorno inter-
nacional, en el que se propugnaba cada vez con ms fuerza
la necesidad de impulsar un desarrollo productivo que no
provocara detrimento ecolgico. En sntesis, se extenda la
idea de fomentar el desarrollo sustentable.
Asimismo, los convenios internacionales a los que se
haba incorporado Mxico el Tratado de Libre Comercio
con Estados Unidos y Canad, y la Organizacin para la
Cooperacin y el Desarrollo Econmico t uvieron una in-
f luencia notable para que el gobierno mexicano considera-
ra el aspecto ambiental como un elemento central de su
poltica de desarrollo y, por ende, emprendiera acciones en-
caminadas hacia una mejor administracin en este campo.
Para impulsar una poltica que respondiera a las nece-
sidades de desarrollo del pas y fuera acorde con los reque-
rimientos internacionales, en 1994 se cre la SEMARNAP
como organismo responsable de la poltica ambiental fede-
ral. El propsito fue contar con una instit ucin integrado-
ra que coordinara a todas las instancias que hasta ese
2 . LA EVALUACI N DE L
I MPACTO AMBI ENTAL E N
E L MARCO D E L A POL TI CA
AMBI ENTAL ( 1995- 2000)
50
momento haban tenido relacin con la gestin ambiental, a fin de promover
el aprovechamiento ordenado de los recursos nat urales y la proteccin al medio
ambiente.
Sobre la base de la Ley de Planeacin y el Plan Nacional de Desarrollo 1995-
2000, la SEMARNAP formul el Programa de Medio Ambiente 1995-2000, cuyo
objetivo central es impulsar el desarrollo sustentable
En congruencia con la nueva organizacin instit ucional del sector pblico
federal en materia ambiental, y a partir de la premisa de promover el desarro-
llo sustentable, el Instit uto Nacional de Ecologa, rgano desconcentrado de la
SEMARNAP, dise nuevas estrategias con el propsito de modernizar la evalua-
cin del impacto ambiental, que se resumen a continuacin:
a) Promovi la actualizacin del marco jurdico-administrativo ambiental para
que, entre otros objetivos, sustentara a la evaluacin del impacto ambien-
tal como un instrumento que hiciera compatibles los objetivos de desarro-
llo econmico y social con los criterios ambientales. Para ello:
Propuso reformas a la LGEEPA.
Elabor un nuevo Reglamento de la LGEEPA en Materia de Evalua-
cin del Impacto Ambiental.
Elabor guas sectoriales como documentos de apoyo para facilitar la
presentacin de est udios y hacer ms eficiente y expedito el procedi-
miento de evaluacin del impacto ambiental.
Emiti normas oficiales mexicanas en materia ambiental y en materia
de impacto ambiental en lo especfico que fortalecen la regulacin
en ese campo.
b) Vincul la evaluacin del impacto ambiental con los diferentes instrumentos
de la poltica ambiental, con el propsito de concatenar todas las herramien-
tas que estn relacionadas con la regulacin de la poltica en la materia y
tener as un espectro ms amplio sobre los problemas ambientales y sus
posibles soluciones.
c) Propici que al realizarse una evaluacin del impacto ambiental se genere
un proceso de gestin que involucre a los diferentes actores sociales repre-
sentantes de los sectores pblicos y privados para considerar los beneficios
y/o perjuicios de un proyecto de desarrollo a partir del anlisis de aspectos
ambientales, sociales y econmicos.
La evaluacin del impacto ambiental es responsabilidad de la Direccin de
Impacto Ambiental (DIA), adscrita a la Direccin General de Ordenamiento
Ecolgico e Impacto Ambiental (DGOEIA) del Instit uto Nacional de Ecologa.
51
2.1 ACTUALIZACIN NORMATIVA
En cuanto a la modernizacin de la base jurdica y normativa de la evaluacin
del impacto ambiental, entre 1995 y 2000 se trabaj nuevamente en reformas a
la LGEEPA, (vase Tabla 1) as como en la elaboracin de un nuevo reglamento
para la evaluacin del impacto ambiental y en la produccin de nuevas normas
oficiales mexicanas en la materia.
Tabla 1. Obras y activi dades sujetas a la autorizacin
en materia de impacto ambiental
Estipuladas en la LGEEPA hasta 1996
Artculo 29. Corresponder al Gobierno Federal, por conducto de la Secretara,
evaluar el impacto ambiental a que se refiere el artculo 28 de esta Ley, particu-
larmente tratndose de las siguientes materias:
I. Obra pblica federal;
II. Obras hidrulicas, vas generales de comunicacin, oleoductos, gasoduc-
tos y carbonductos;
III. Industria qumica, petroqumica, siderrgica, papelera, azucarera, de
bebidas, de cemento, automotriz y de generacin y transmisin de electricidad;
IV. Exploracin, extraccin, tratamiento y refinacin de sustancias mine-
rales y no minerales, reservadas a la Federacin;
V. Desarrolles t ursticos federales;
VI. Instalaciones de tratamiento, confinamiento o eliminacin de residuos
peligrosos, as como residuos radiactivos, y
VII. Aprovechamientos forestales de bosques y selvas tropicales y de espe-
cies de difcil regeneracin, en los casos previstos en el segundo prrafo del ar-
tculo 56 de la Ley Forestal.
Estipuladas en la LGEEPA a partir de las reformas y adiciones
realizadas en diciembre de 1996
Artculo 28. en los casos que determine el Reglamento que al efecto se expi-
da, quienes pretendan llevar a cabo alguna de las siguientes obras o actividades,
requerirn previamente la autorizacin en materia de impacto ambiental de la
Secretara:
I. Obras hidrulicas, vas generales de comunicacin, oleoductos, gasoduc-
tos, carboductos y poliductos;
II. Industria del petrleo, petroqumica, qumica, siderrgica, papelera,
azucarera, del cemento y elctrica;
III. Exploracin, explotacin y beneficio de minerales y sustancias reser-
vadas a la Federacin en los trminos de las leyes Minera y Reglamentaria del
Artculo 27 Constit ucional en Materia Nuclear;
52
IV. Instalaciones de tratamiento, confinamiento o eliminacin de residuos
peligrosos, as como residuos radiactivos;
V. Aprovechamientos forestales en selvas tropicales y especies de difcil
regeneracin;
VI. Plantaciones forestales;
VII. Cambios de uso del suelo de reas forestales, as como en selvas y zo-
nas ridas
VIII. Parques industriales donde se prevea la realizacin de actividades
altamente riesgosas;
IX. Desarrollo inmobiliarios que afecten los ecosistemas costeros;
X. Obras y actividades en humedales, manglares, lagunas, ros, lagos y es-
teros conectados con el mar, as como en sus litorales o zonas federales;
XI. Obras en reas nat urales protegidas de competencia de la Federacin;
XIII: Obras o actividades que correspondan a asuntos de competencia fe-
deral, que puedan causar desequilibrios ecolgicos graves e irreparables, daos
a la salud pblica o a los ecosistemas, o rebasar los limites y condiciones esta-
blecidos en las disposiciones jurdicas relativas a la preservacin del equilibrio
ecolgico y la proteccin del ambiente.
El Reglamento de la presente Ley determinar las obras o actividades a que
se refiere este artculo, que por su ubicacin, dimensiones, caractersticas o al-
cances no produzcan impactos ambientales significativos, no causen o puedan
causar desequilibrios ecolgicos, ni rebasen los lmites y condiciones establecidos
en las disposiciones jurdicas referidas a la reservacin del equilibrio ecolgico
y la proteccin al ambiente, y que por lo tanto no deban sujetarse al procedimien-
to de evaluacin del impacto ambiental previsto en este ordenamiento.
Reformas a la Ley General del Equilibrio Ecolgico
y la Proteccin al Ambiente
El propsito de las reformas fue plasmar en la legislacin ambiental mexica-
na las orientaciones y los principios de la nueva poltica ambiental, fundada
en el principio del desarrollo sustentable. Asimismo, fomentar una mayor par-
ticipacin de los estados y con ello impulsar un nuevo federalismo, y asegu-
rar la viabilidad de las normas propuestas a t ravs de atender de manera
integral aspectos econmicos, sociales, y cult urales. Para tal efecto, en 1995
se convoc a una consulta pblica en la que se expresaran las preocupaciones
y recomendaciones de los diversos sectores de la sociedad sobre los asuntos
del medio ambiente. La participacin fue amplia: intervinieron representan-
tes de organizaciones no gubernamentales, centros de investigacin, universi-
dades, agrupaciones de productores, cmaras empresariales, dependencias y
entidades de la administracin pblica federal, estatal y municipal, congresos
53
estatales y organismos internacionales, quienes dieron sus aportaciones en
forma escrita.
Los resultados de la consulta pblica conformaron la base para elaborar el
proyecto de reformas a la legislacin ambiental. Con el fin de llegar a acuerdos
que permitieran disear una legislacin que ref lejara los principios de la nueva
poltica ambiental, durante ms de ao y medio trabajaron de manera conjun-
ta integrantes del Poder Legislativo federal a travs de la Comisin de Ecolo-
ga y Medio Ambiente de la Cmaras de Diputados, y de la Comisin de Medio
Ambiente y Recursos Nat urales de la Cmara de Senadores y del Poder Ejecu-
tivo federal representado por la SEMARNAP. Gracias a este intenso trabajo
de concertacin, el proyecto de modificaciones a la LGEEPA fue aprobado por
unanimidad en el Congreso de la Unin en oct ubre de 1996 y publicado el 13
de diciembre del mismo ao en el Diario Oficial de la Federacin.
Entre los instrumentos de poltica ambiental que se fortalecieron y enri-
quecieron con las reformas a la LGEEPA est la evaluacin del impacto ambien-
tal. Si bien este instrumento ya exista en la LGEEPA de 1988 y gracias a l se
haba podido empezar a incidir en la mitigacin de los efectos ambientales de
muchas obras o actividades que anteriormente se llevaban a cabo sin un control
efectivo, es preciso reconocer que tena algunas deficiencias que se subsanaron
con las reformas a esta Ley. Entre los inconvenientes del procedimiento ante-
rior destacaba la ambigedad en el establecimiento del tipo de obra o actividad
que requera su aplicacin, as como la falta de procedimientos administrativos
claros y de mecanismos de participacin social que otorgaran transparencia y
certidumbre a los procesos de decisin.
A partir de considerar y buscar la solucin de esas deficiencias, las modifi-
caciones al procedimiento de la evaluacin del impacto ambiental tuvieron como
propsito:
a) Establecer con toda claridad la obligatoriedad de la autorizacin previa en ma-
teria de impacto ambiental para la realizacin de obras y actividades que ge-
neren o puedan generar efectos significativos sobre el ambiente o los recursos
naturales, y que no puedan ser reguladas en forma adecuada a travs de otros
instrumentos como normas, licencias, ordenamientos ecolgicos del territo-
rio y otros.
Para ello, se elabor una relacin precisa de aquellas obras o activi-
dades cuyo impacto ambiental correspondera evaluar al gobierno federal.
En ella se incorporaron varios tipos de obras y actividades que no estaban
expresamente establecidos en la LGEEPA, tales como:
Poliductos.
Plantaciones forestales.
Cambios de uso del suelo en reas forestales.
Selvas y zonas ridas.
Parques industriales donde se realicen actividades altamente riesgosas.
54
Desarrollos inmobiliarios en las costas.
Obras y actividades en humedales, lagunas, ros, lagos y esteros co-
nectados con el mar, as como sus litorales o zonas federales.
Actividades pesqueras, acucolas o agropecuarias que puedan poner
en peligro la preservacin de una o ms especies o causar daos a los
ecosistemas.
Con esa nueva lista se pretendi que, a la vez que el gobierno fede-
ral siguiera evaluando obras y actividades con impacto significativo, los
particulares t uvieran mayor certeza jurdica al conocer con precisin las
actividades que requieren autorizacin.
b) Elaborar un nuevo reglamento en esta materia, con el propsito de definir
una regulacin clara y simplificada de la evaluacin del impacto ambiental.
En este reglamento se sealaran las obras o actividades que por su ubica-
cin, dimensiones, caractersticas o alcances no producen impactos signi-
ficativos y por lo tanto no requieren evaluacin previa de impacto ambiental.
c) Prever la posibilidad de que la SEMARNAP, a travs del INE, solicite la eva-
luacin del impacto ambiental de obras o actividades que aun cuando no
estn expresamente sealadas en la Ley, puedan causar desequilibrio eco-
lgico, daos a la salud pblica o a los ecosistemas, o rebasar los lmites y
condiciones legales. No obstante, con el objeto de no invalidar el beneficio
derivado de una lista precisa, se incluy en esta disposicin el procedimiento
que deber seguir la autoridad para determinar si procede o no la presenta-
cin de una manifestacin de impacto ambiental, y se establece la figura de
la afirmativa ficta en caso de que la autoridad no conteste en el plazo legal.
d) Simplificar los procedimientos para la evaluacin del impacto ambiental de
las obras y actividades que son competencia de las autoridades locales.
Antes de las reformas a la LGEEPA, muchas legislaciones estatales prevean
licencias de fraccionamientos, subdivisiones, usos del suelo y otros a los que
se aadan los procedimientos de evaluacin del impacto ambiental, lo
queprovocaba una complicacin innecesaria en el rgimen de licencias. En
este aspecto, las reformas a la LGEEPA t uvieron el propsito de que las le-
yes de los estados evitaran la proliferacin de procedimientos administra-
tivos en los que intervienen distintas autoridades, cuando los proyectos
pueden evaluarse por medio de un solo procedimiento. Con ello se arti-
cula la gestin del desarrollo urbano con la gestin ambiental.
e) Vincular la evaluacin del impacto ambiental con el ordenamiento ecol-
gico del territorio y la regulacin de los usos del suelo prevista en la legis-
lacin sobre asentamientos humanos. Al respecto, las modificaciones a la
Ley hicieron posible que los planes de desarrollo urbano y de ordenamiento
ecolgico del territorio sean sometidos en forma voluntaria por los gobier-
nos locales a la evaluacin del impacto ambiental por parte del gobierno
55
federal, a fin de que las obras o actividades que especficamente hubieran
quedado establecidas en dichos instrumentos puedan evaluarse a travs de
un informe preventivo, lo que simplifica el procedimiento de evaluacin del
impacto ambiental.
f) Ampliar la participacin pblica en el procedimiento de evaluacin. En el
texto anterior de la LGEEPA, los derechos de los ciudadanos en relacin con
el procedimiento de evaluacin del impacto ambiental se reducan a la po-
sibilidad de conocer el contenido de las manifestaciones sometidas a la
autoridad. En la Ley actual, esos derechos se amplan de una manera consi-
derable con la creacin de espacios que permitirn la discusin pblica de
los proyectos sometidos a la consideracin de la autoridad cuando su rea-
lizacin pueda acarrear graves desequilibrios ecolgicos o daos a la salud
pblica o a los ecosistemas. Adems, la Ley establece el procedimiento que
debern seguir las autoridades ambientales con el propsito de garantizar
el derecho de las personas a formular observaciones y propuestas con res-
pecto a las manifestaciones de impacto ambiental que le presenten.
g) Definir con precisin la responsabilidad de los profesionistas que partici-
pan en la formulacin de las manifestaciones de impacto ambiental.
Nuevo reglamento en materia de impacto ambiental
La DIA, en coordinacin con la Direccin General de Asuntos Jurdicos de la
SEMARNAP (DGAJ-SEMARNAP), elabor un nuevo Reglamento de la LGEEPA
en Materia de Impacto Ambiental para hacerlo compatible, desde el punto de
vista jurdico y administrativo, con el texto de la Ley aprobado en 1996. La ac-
t ualizacin del Reglamento incluy un amplio proceso de consulta pblica a tra-
vs del cual se recogieron las propuestas de los distintos sectores involucrados.
Este proceso se efect u, a grandes rasgos, de la siguiente manera:
La DIA, de manera conjunta con la DGAJ-SEMARNAP, elabor una propues-
ta del contenido, que se analiz y adecu de manera conjunta con los re-
presentantes de la entonces Unidad de Desregulacin Econmica de la
Secretara de Comercio y Fomento Industrial (SECOFI).
En marzo de 1999, la DIA organiz un foro de consulta en las instalacio-
nes del INE, al que acudieron representantes de los diferentes sectores para
discutir la propuesta del contenido del reglamento y aportar sus comenta-
rios. Asistieron acadmicos de la Universidad Nacional Autnoma de Mxi-
co, del Instit uto Politcnico Nacional y de la Universidad Autnoma de
Tlaxcala; representantes de la industria privada, de empresas consultoras,
del gobierno federal, de algunos gobiernos estatales, de Petrleos Mexica-
nos, del Congreso de la Unin, de la Asamblea Legislativa del Distrito
Federal, del Congreso de Tlaxcala, de algunas cmaras empresariales y de
varias organizaciones no gubernamentales (Anexo 4).
56
Con la LGEEPA como marco de referencia, la DIA y la DGAJ-SEMARNAP
analizaron las propuestas vertidas por los representantes de los sectores y
seleccionaron las que eran procedentes.
Mediante oficio, la DIA y la DGAJ-SEMARNAP notificaron a los represen-
tantes de los sectores participantes cules propuestas no procedan y la
razn de que as fuera.
Se incorporaron las propuestas que procedan y se reelabor el contenido
del Reglamento.
Se convoc en las instalaciones del INE a representantes de los sectores
privado y pblico (SECOFI) para discutir y analizar minuciosamente el con-
tenido del Reglamento. Durante estas reuniones se consensuaron diversos
artculos con el sector privado.
Se realizaron reuniones en paralelo con algunas organizaciones no guber-
namentales representativas de las agrupaciones ambientalistas con la fina-
lidad de llegar a un consenso sobre el contenido del Reglamento.
La DGAJ-SEMARNAP y la DIA aprobaron el documento final, que se envi
a la Presidencia de la Repblica para su revisin, aprobacin y expedicin.
El 30 de mayo de 2000 f ue publicado en el Diario Oficial de la Federacin
el Reglamento de la Ley General del Equilibrio Ecolgico y la Proteccin
al Ambiente en materia de Evaluacin del Impacto Ambiental, que abro-
g al anterior reglamento, emitido en junio de 1988. El nuevo Reglamen-
to entr en vigor el 29 de junio de 2000.
La presentacin pblica del Reglamento se llev a cabo en las instalacio-
nes del INE el 20 de septiembre de 2000, con la asistencia de representan-
tes del sector privado, de empresas paraestatales, de consultores ambientales
y de los medios de comunicacin.
Entre las innovaciones incorporadas a este Reglamento estn las siguientes:
a) Se incluye una relacin detallada de las actividades y obras que requieren
la autorizacin previa en materia de impacto ambiental, as como de aque-
llas que estn exentas de esta obligacin.
b) Se reducen las modalidades de la Manifestacin de Impacto Ambiental. En
el reglamento anterior se consideraban tres general, intermedia y espec-
fica y en la act ualidad slo se contemplan dos: la particular y la regional.
c) Se promueve una participacin ms activa de la sociedad mediante el pro-
cedimiento para realizar consultas pblicas y reuniones pblicas de infor-
macin en las que se analiza un proyecto de desarrollo que est sujeto al
procedimiento de evaluacin.
d) Se indican las medidas de seguridad que deben acatar los promoventes.
e) Se especifican las medidas de inspeccin que realizar la Procuradura Fe-
deral de Proteccin al Ambiente para verificar el cumplimiento de las dis-
posiciones contenidas en el Reglamento.
57
f) Se incluyen las sanciones que procedern en caso de violacin de las dis-
posiciones jurdicas ambientales.
g) Se establecen procedimientos claros y particulares para la dictaminacin de
los informes preventivos y las manifestaciones de impacto ambiental.
h) Se introducen los conceptos ms avanzados en las metodologas de evalua-
cin del impacto ambiental, como son la evaluacin del impactos acumu-
lativos, sinrgicos y residuales, as como la evaluacin regional de varios
proyectos o, de uno solo, cuando ste pueda tener un impacto de gran al-
cance territorial.
i) Se adecuan los tiempos de respuesta de la autoridad ambiental a los que
establece la LGEEPA.
j) Se contempla la posibilidad de solicitar seguros o garantas a los promo-
ventes para que exista un aval que responda por ellos en caso de que no
cumplan con las condiciones que disponga la autoridad para el desarrollo
de su obra o actividad, y para que estn en condiciones de resarcir los da-
os al ambiente cuando se presente un siniestro provocado por el desarrollo
del proyecto.
Guas sectoriales
Atendiendo a lo establecido en el Reglamento en la materia
33
y ante la comple-
jidad del procedimiento de evaluacin del impacto ambiental, la DIA formul y
puso a disposicin del pblico una serie de guas sectoriales como instrumen-
tos de apoyo para los promoventes de proyectos. Se produjeron 11 guas corres-
pondientes a los sectores que solicitan con mayor frecuencia la autorizacin en
materia de evaluacin del impacto ambiental para orientar el desarrollo y la
entrega de los est udios necesarios para presentar los informes preventivos y las
manifestaciones de impacto ambiental en sus dos modalidades: particular y re-
gional. Estas guas comprenden los siguientes sectores y actividades:
Sector agropecuario.
Sector energa elctrica.
Sector forestal.
Sector hidrulico.
Sector industrial.
Sector minero.
Sector pesquero-subsector acucola.
Sector petrolero.
Sector t urismo.
33. Capt ulo I, artculo 4; capt ulo II, artculo 9 y capt ulo IV, artculo 32 del Reglamento de la
LGEEPA en materia de Evaluacin del Impacto Ambiental, publicado en el Diario Oficial de
la Federacin el 30 de mayo de 2000.
58
Sector vas de comunicacin.
Instalaciones para el tratamiento, confinamiento o eliminacin de residuos
peligrosos.
Si bien las guas no tienen carcter obligatorio, aportan ventajas para el
promovente, pues incluyen orientacin precisa sobre el tipo de informacin que
se requiere, de acuerdo con el tipo de obra o actividad, para llevar a cabo un
est udio de impacto ambiental y acerca de la forma en que ste se somete a eva-
luacin por parte de la DIA. Adems, estos documentos ofrecen la posibilidad
de evaluar a partir de criterios especficos previamente determinados, con lo que
se evita la discrecionalidad.
Normas oficiales mexicanas
Las normas oficiales mexicanas (NOM) en materia ambiental son una herramien-
ta que permite a la autoridad ambiental establecer requisitos, especificaciones,
condiciones, procedimientos, metas, parmetros y lmites permisibles que debe-
rn observarse en regiones, zonas, cuencas o ecosistemas para el aprovechamiento
de recursos nat urales, en el desarrollo de actividades econmicas, en el uso y
destino de bienes, en insumos y en procesos. Adems, las NOM desempean un
papel esencial en la generacin de una atmsfera de certidumbre jurdica y pro-
mueven el cambio tecnolgico con la finalidad de lograr una proteccin ms efi-
ciente del ambiente.
El procedimiento para la elaboracin de NOM en materia ambiental se rea-
liza de conformidad con lo establecido en la Ley Federal de Metrologa y Nor-
malizacin. En sta se define a la norma oficial mexicana como una regulacin
tcnica de observancia obligatoria, expedida por las dependencias de la adminis-
tracin pblica federal. A raz de la publicacin, en 1992, de este ordenamien-
to legal, se moderniz y perfeccion el esquema normativo de Mxico, en la
medida en que el diseo y expedicin de normas en materia ambiental ha que-
dado sujeto a la realizacin de est udios tcnicos. Adems, ha habido una amplia
participacin social en las diferentes fases del desarrollo de este procedimiento
y un minucioso anlisis de costo/beneficio de los proyectos.
La instancia reguladora para la elaboracin de las NOM en materia de pro-
teccin ambiental es la SEMARNAP, a travs de INE, mismo que ha constit uido
el Comit Consultivo Nacional de Normalizacin para la Proteccin Ambiental,
integrado por dependencias de los sectores pblico, industrial y acadmico y
coordinado por la Direccin General de Regulacin Ambiental del Instit uto.
Dicho Comit est formado por ocho subcomits, entre los que se encuentra el
subcomit de Ordenamiento Ecolgico e Impacto Ambiental, que tiene la fun-
cin de elaborar normas oficiales mexicanas de su competencia.
59
Cada subcomit cuenta con uno o varios grupos de trabajo encargados de
revisar y aprobar en primera instancia los anteproyectos de las normas. stos se
presentan al subcomit encargado de discutir los anteproyectos de normas que
sern sometidos a consideracin del Comit Consultivo. Una vez que el Comi-
t Consultivo revisa y aprueba los anteproyectos, stos se publican como proyec-
tos en el Diario Oficial de la Federacin para su consulta pblica, misma que tiene
una duracin de 60 das. Para que una observacin del pblico sea vlida, debe-
r remitirse por escrito a la Secretara Tcnica del Comit Consultivo, para que
sta, a su vez, la enve al subcomit que emiti la norma, a fin de que el grupo
de trabajo revise y analice las observaciones.
Cuando la observacin es procedente, el grupo de trabajo modifica el pro-
yecto de norma y lo presenta nuevamente al Subcomit y al Comit Consultivo
para su revisin y aprobacin. Una vez que el Comit aprueba el proyecto de
NOM, ste se enva a la Direccin General de Asuntos Jurdicos de la SEMARNAP
para su revisin y aprobacin, despus de la cual se tramita su publicacin en
el Diario Oficial de la Federacin.
El Subcomit de Ordenamiento Ecolgico e Impacto Ambiental program
a lo largo de esta administracin la elaboracin de normas oficiales mexicanas
en materia de impacto ambiental, con la finalidad de:
Obtener una mayor eficiencia regulatoria de las actividades productivas.
Hacer ms expedita la evaluacin de las manifestaciones de impacto am-
biental, permitiendo con ello que slo se evaluaran aquellos proyectos que
requirieran un anlisis a fondo, sin contravenir las nuevas disposiciones
queal respecto establece la ley y su reglamento en la materia.
Cabe destacar que la elaboracin de normas en este periodo se dirigi ha-
cia las actividades de las que se tena un conocimiento ms amplio, pues al con-
tar con informacin detallada sobre los impactos ambientales que ocasionan fue
posible determinar parmetros especficos de regulacin y control en cada pro-
ceso de la obra. Otro factor que orient la preparacin de normas fue el reitera-
do inters que most raron algunos sectores por disponer de normas sobre
actividades que son sometidas con frecuencia al procedimiento de evaluacin del
impacto ambiental; es el caso del sector turstico, con la elaboracin de las nor-
mas oficiales mexicanas sobre campos de golf y sobre marinas t ursticas, o el
sector elctrico, con las normas de subestaciones elctricas y subtransmisiones
elctricas.
En el capt ulo 3 de este libro se incluye una relacin de normas oficiales
mexicanas en materia de impacto ambiental publicadas en el periodo 1995-2000.
60
2.2 LA EVALUACIN DEL IMPACTO AMBIENTAL
COMO INSTRUMENTO DE GESTIN
El trmino evaluacin del impacto ambiental (EIA) se utiliza para describir el pro-
ceso jurdico-administrativo impuesto por un gobierno a las agencias pblicas o
privadas para aprobar, rechazar o modificar un proyecto o actividad desde su
etapa de planeacin a travs de un proceso o mtodo analtico que permite iden-
tificar y evaluar los impactos potenciales que puede provocar un proyecto, pro-
grama o actividad sobre el medio ambiente.
Por su propia naturaleza, el instrumento de evaluacin del impacto ambien-
tal ha generado diversas controversias en los ltimos aos, ya que es un proce-
so que media entre percepciones frecuentemente opuestas sobre las formas de
desarrollo nacional.
Debido a ello se introduce este apartado, en el que, en primer lugar, se
expone brevemente la metodologa utilizada por la DIA para realizar la evaluacin
del impacto ambiental y las condiciones para determinar la viabilidad ambiental
de un proyecto. Ms adelante se abordan algunos aspectos sociales y polticos
que forman parte del contexto en el que se lleva a cabo una evaluacin del im-
pacto ambiental y se incluye un anlisis sobre los factores que pueden provocar
conf lictos, as como algunas medidas de prevencin y resolucin de los mismos.
Evaluacin de factores ambientales
La evaluacin del impacto ambiental se caracteriza por ser un est udio sistemti-
co de carcter integral que requiere la participacin de un grupo multidisci-
plinario de especialistas, como eclogos, ingenieros, gegrafos, socilogos,
economistas y planificadores, entre otros.
Las evaluaciones ecolgica, econmica y social del impacto ambiental son
los principales componentes del anlisis integral de impacto ambiental. Cada tipo
de evaluacin puede ser utilizado de manera individual en anlisis parciales de
impacto ambiental, de acuerdo con los objetivos propuestos o las necesidades del
caso. Sin embargo, dada la complejidad e interaccin de los componentes am-
biental y socioeconmico del medio ambiente, deberan aplicarse en forma in-
teractiva e integral los tres tipos de evaluacin.
La evaluacin ecolgica consiste en estimar y predecir los efectos de las
actividades humanas en la estruct ura (fauna, f lora, agua, suelo) y en la funcin
de los ecosistemas naturales; es decir, la dinmica de interaccin e intercambio
de materia y energa entre los diferentes componentes estruct urales de los eco-
sistemas.
34
34. Westman, W. A., Ecology, impact assessment and environmental planning, EUA, John Wiley &
Sons, Inc, 1985.
61
Independientemente del procedimiento administrativo que se sigue en la
evaluacin del impacto ambiental, sta se realiza act ualmente a travs una me-
todologa que incluye una serie de etapas de anlisis que se describen a conti-
nuacin. Cabe sealar que esta metodologa se ha construido sistematizando la
experiencia de trabajo en la materia.
CARACTERIZACIN TCNICA DEL PROYECTO PROPUESTO
Es necesario comenzar con la identificacin de los objetivos del proyecto, la in-
tegracin y el anlisis de la informacin tcnica disponible del mismo (antece-
dentes, est udios de viabilidad ecolgica y social y econmica, etctera). Sobre la
base de esta informacin se identifica la ubicacin y superficie del proyecto, se
analiza su compatibilidad con el uso del suelo, as como los requerimientos hu-
manos, energticos y materiales para cada una de las etapas del proyecto (pre-
paracin del sitio, construccin, operacin y mantenimiento, ampliaciones o
modificaciones a futuro, abandono y desmantelamiento, y restauracin), as como
los productos y residuos previstos en cada una de ellas.
DELIMITACIN DEL REA DE INFLUENCIA DEL PROYECTO
A partir de la informacin recopilada y analizada en la primera fase, se delimita
el rea geogrfica sobre la que incidir directa o indirectamente el proyecto o
actividad propuesta; es decir, aquella zona sobre la que el proyecto puede indu-
cir algn efecto positivo o negativo.
La delimitacin del rea de inf luencia de un proyecto es fundamental en
el desarrollo de la EIA. Slo si se determina el rea de inf luencia se podr tener
una apreciacin integral de los efectos del proyecto sobre el medio ambiente y
as, un marco adecuado para la identificacin de la problemtica global y la de-
finicin de medidas que la prevengan o mitiguen.
CARACTERIZACIN AMBIENTAL
Durante esta etapa se identifican y caracterizan estruct ural y funcionalmente los
componentes nat urales y socioeconmicos involucrados o susceptibles de sufrir
algn cambio positivo o negativo en el rea de inf luencia del proyecto.
IDENTIFICACIN DE IMPACTOS POTENCIALES
El objetivo de esta etapa es identificar y caracterizar los impactos ambientales que
puedan ser producidos en cada una de las etapas del proyecto. Para ello es ne-
cesario considerar e identificar el tipo o atributos de impacto ambiental, como
el rea que se afecta y la duracin de los impactos, los componentes y funcio-
62
nes ambientales afectados, los efectos directos e indirectos, los impactos prima-
rios o de orden mayor, los efectos sinrgicos y combinados, su magnit ud, impor-
tancia y riesgo, entre los ms importantes (vase Tabla 2).
Tabla 2. Atri butos para caracterizar los impactos ambientales
35
ATRIBUTO DEFINICIN
Carcter Determina el efecto ambiental de un proyecto es nega-
tivo o positivo; es decir, si es benfico o perjudicial.
Magnitud Indica la extensin, gravedad o intensidad del efecto
producido (por ejemplo, superficie y nmero de espe-
cies afectadas).
Importancia Se relaciona con el valor ecolgico o socioeconmico
que tiene una regin en su estado act ual.
Tipo de accin Define la forma como se produce el impacto; es decir,
si es directo, indirecto o sinrgico.
Mitigacin Se refiere a las medidas de atenuacin aplicables al
impacto potencial de un proyecto.
Duracin y frecuencia Define el tiempo de accin del impacto; es decir, si el
efecto es a corto, mediano o largo plazo, o si es inter-
mitente.
Reversibilidad Se relaciona con la posibilidad de que un rea recupe-
re o no su estado original (antes del impacto) o no; es
decir, si el impacto es reversible o irreversible.
Riesgo Se relaciona con la probabilidad de que ocurra un im-
pacto ambiental grave.
Sinergismo Se refiere al efecto producido por la combinacin o acu-
mulacin de dos o ms impactos.
SELECCIN DE NDICES O INDICADORES DE IMPACTO
Una vez que han sido identificados los impactos o efectos de un proyecto o ac-
tividad sobre el medio ambiente, es necesario seleccionar el uso de ndices o
indicadores que permitan representarlos en forma cualitativa o cuantitativa para
ser evaluados.
35. Fuente: Santiago, G. A., M. Aguilo y A. Ramos, Directrices y tcnicas para la estimacin de
impactos. Implicaciones ecolgicas y paisajsticas de las implantaciones industriales. Criterios para
el establecimiento de una normativa. Trabajos de la ctedra de planificacin, ETSIM, Madrid,
Universidad Politcnica, 1987.
63
Un indicador o atributo ambiental es un elemento o parmetro que propor-
ciona una medida de la magnit ud de un impacto; por ejemplo, la cantidad de
slidos suspendidos, nutrimentos y oxgeno disuelto en el agua.
36
Algunos in-
dicadores pueden especificarse numricamente como las normas o estndares
para la calidad del aire, agua, y ruido ent re otros o bien utilizar escalas relati-
vas para la evaluacin de la calidad ambiental.
37
Un ndice, en cambio, es un valor
subjetivo de comparacin derivado de la combinacin de dos o ms indicadores;
por ejemplo, el ndice de calidad del agua, en el que se comparan diferentes pa-
rmetros o caractersticas fisicoqumicas y biolgicas del agua con las normas
tcnicas de calidad de uso.
38,39
EVALUACIN DE LOS IMPACTOS AMBIENTALES
Con base en el uso de los indicadores o ndices ambientales, y las metodologas
de EIA que se comentan en incisos posteriores, se evalan los procesos y fen-
menos del deterioro, as como la transformacin de los componentes y funcio-
nes ambientales involucradas en cada una de las etapas del proyecto propuesto.
PROPOSICIN DE ALTERNATIVAS Y MEDIDAS DE MITIGACIN
El objetivo de esta etapa es aplicar medidas de mitigacin que prevengan o ate-
nen los impactos significativos de un proyecto (desde su fase de planeacin), o
la seleccin de la alternativa del proyecto que provoque el menor deterioro am-
biental posible.
MONITOREO AMBIENTAL
En esta etapa se realiza el monitoreo de la calidad ambiental y de los impactos
previstos en la EIA durante la puesta en marcha y operacin del proyecto. Es un
instrumento importante en el proceso de toda EIA, ya que permite identificar
impactos no previstos en las etapas anteriores y hacer recomendaciones duran-
te la preparacin e incluso durante la operacin del proyecto. Adems, es un
mecanismo que permite calibrar el empleo y la eficacia de una metodologa.
36. Jain, R. K., L. V. Urban, C. G. Stacey y H. E. Balbach, Environmental assessment, EUA,
McGraw-Hill, Inc., 1993.
37. Ministerio de Obras Pblicas y Urbanismo. Unidades Temticas Ambientales: Las evaluacio-
nes de impacto ambiental, Direccin General del Medio Ambiente, 1982.
38. Lineamientos y criterios para la seleccin y desarrollo de ndices e indicadores ambientales. Mxi-
co, Secretara de Desarrollo Urbano y Ecologa, Serie Ordenamiento Ambiental nm. 2, 1988.
39. Manual del ordenamiento ecolgico del territorio, Mxico, Direccin General de Normatividad
y Regulacin Ecolgica, Secretara de Desarrollo Urbano y Ecologa, 1988.
64
Viabilidad ambiental de un proyecto
La evaluacin del impacto ambiental de los proyectos que se sujetan a este pro-
cedimiento puede concluir en alguna de las siguientes formas: negar la autori-
zacin del proyecto; autorizar la realizacin del proyecto pero condicionndolo
a la aplicacin de medidas de prevencin, mitigacin y compensacin de impac-
tos, o autorizarlo con la obligacin de cumplir con las normas oficiales mexica-
nas que existen para regular la actividad y atender las disposiciones que establezca,
si lo hubiere, algn programa de ordenamiento ecolgico territorial.
Negar una autorizacin es la medida ms drstica que se puede imponer a
un proyecto que es evaluado en materia de impacto ambiental. En estos casos
rige un criterio preventivo, cuando la conclusin del anlisis del est udio de im-
pacto ambiental revela que la realizacin de la obra o actividad puede generar
desequilibrios ecolgicos graves e irreparables, o daos a la salud pblica o a los
ecosistemas involucrados.
Los impactos pueden calificarse como graves en diversos sentidos: cuando
se ponga en riesgo la salud y el bienestar de las comunidades humanas alrede-
dor del proyecto; cuando se afecte un recurso crtico para la supervivencia de
alguna o varias especies de f lora y fauna silvestres; cuando se afecten directa-
mente especies que se consideran amenazadas o en peligro de extincin; cuan-
do se rebase o viole la normatividad vigente en lo que se refiere a emisiones al
aire, al agua o al subsuelo; cuando se rebasen los criterios establecidos en los
programas de manejo de las reas nat urales protegidas (si el proyecto se encuen-
tra dentro de una de ellas) o si no es compatible con los usos del suelo determi-
nados en algn ordenamiento ecolgico regional, entre otros criterios.
Cuando a partir de la ponderacin de los impactos ambientales de un pro-
yecto se concluye que stos carecen de gravedad, se pueden prevenir o mitigar,
y su efecto es temporal y poco significativo, el procedimiento de evaluacin del
impacto ambiental puede concluir en la autorizacin del proyecto, condiciona-
da al cumplimiento de medidas de carcter tcnico (condicionantes) que determi-
na la autoridad para evitar, atenuar o compensar un efecto negativo.
Las medidas o condicionantes se establecen con la intencin de acotar las
actividades de un proyecto productivo concreto, de manera que no vaya ms all
de los umbrales de tolerancia o de renovabilidad nat ural de los recursos y que
disminuya el consumo de energa y la sat uracin de desechos para los ecosiste-
mas afectados.
Algunas de las condicionantes ms comunes derivadas de las autorizacio-
nes en materia de impacto ambiental se refieren a: impedir el vertido directo de
desechos slidos y/o lquidos a cuerpos de agua superficiales y subterrneos;
establecer plantas de tratamiento de aguas residuales; prohibir la introduccin
de vegetacin o fauna extica al lugar; reforestar zonas degradadas con vegeta-
cin nativa, y apoyar econmica o fsicamente los programas de proteccin de
65
especies de fauna y vegetacin sujetas a programas especiales, como tort ugas,
ballenas, mariposas monarca, manglares, etctera.
En casos especiales se puede establecer la aplicacin de una medida de
compensacin cuando se alter o se puede alterar un rea importante o se va a
modificar un recurso relevante para el entorno regional. En este sentido, pue-
den existir multit ud de alternativas; lo importante es que el dictamen de impac-
to ambiental especifique con claridad qu medidas se tomarn, en qu tiempo
se deben realizar y cul ser el mecanismo de seguimiento.
Cuando los procesos productivos estn regulados en materia ambiental a
travs de normas oficiales mexicanas que establecen condiciones para la protec-
cin y conservacin ambiental, la evaluacin del impacto ambiental del proyec-
to se reduce al establecimiento de algunas medidas o condiciones adicionales que
no estn normadas.
Aspectos sociales y polticos en l a evaluacin del impacto
ambient al
La gestin ambiental ha dejado de ser un rea alejada de los intereses inmedia-
tos de la poblacin o ajena al devenir poltico de las naciones.
Con mayor frecuencia se observa que los temas ambientales forman parte
de debates, acuerdos y programas. Desde la escala comunitaria hasta la interna-
cional, el tema ocupa los primeros planos de inters de la poblacin. Primero
lo ecolgico, despus el medio ambiente, y hoy en da, el desarrollo sustentable, son
trminos que se van incorporando al lenguaje cotidiano. Como seala el Progra-
ma de Medio Ambiente 1995-2000:
Es un hecho que los intereses de las sociedades modernas en torno a las cues-
tiones ambientales han rebasado fronteras polticas e instit ucionales, y que se han
extendido por todo el globo, abriendo nuevos espacios de interaccin y de
confrontacin entre grupos, sectores y gobiernos. Los intereses ambientales ex-
presados internacionalmente se han convertido en origen de controversias pol-
ticas que hoy ocupan primeros lugares en las agendas de discusin y negociacin
entre pases y entidades multilaterales (ONU, Banco Mundial, OMC). La fuente
de estos intereses reside, por una parte, en las repercusiones transfronterizas de
ciertos procesos de deterioro ambiental, o en los problemas de acceso y manejo
de los recursos comunes globales del planeta (biodiversidad, aguas internaciona-
les, equilibrio climtico, capa de ozono)
40
40. Poder Ejecutivo Federal, Programa de Medio Ambiente 1995-2000, SEMARNAP/INE, marzo
de 1996, p.127.
66
Este inters es explicable por lo significativo que resulta para todos el su-
frir patrones de deterioro ambiental que se traducen en afectaciones concretas
e inmediatas. La politizacin de la problemtica ambiental se ha vuelto frecuen-
te y se deriva de la diversidad de percepciones sobre el tema, que se distribuyen
en un amplio espectro delimitado en sus extremos por posiciones desarrollis-
tas y conservacionistas en su sentido ms estricto.
Tal politizacin de los aspectos ambientales se demuestra con la presencia
de mltiples conf lictos, que se presentan en distintas modalidades, con diferente
intensidad y en escalas diversas. Sin embargo, un hecho indudable es que el
aprovechamiento y el uso de los recursos nat urales no es un tema que pueda
diferenciarse aspticamente del complejo entramado social en el que vivimos.
El conf licto es, entonces, un elemento normal, permanente y previsible.
Ahora bien, el hecho de que existan distintos intereses en pugna en una regin
particular no debiera conducir necesariamente a su escalada. En este sentido, es
importante ubicar que un conf licto exacerbado puede ser tambin el resultado
de una atencin deficiente de la autoridad gubernamental. El conf licto puede
ser enfrentado de distintas maneras, en donde lo importante es reconocer la
nat uralidad de su ocurrencia y la posibilidad de darle un manejo especfico y
acorde con los intereses de los actores. Es decir, los conf lictos y sus escenariosson
modificables de acuerdo con la actit ud, la iniciativa y las acciones de los actores.
La autoridad ambiental puede tomar decisiones potencialmente generadoras
de respuestas conf lictivas, y debe reconocer que el uso de los recursos naturales
entraa distintas concepciones de cmo, cundo y cunto se utiliza por cada uno
de los sectores. Esto requiere que la autoridad ambiental reconozca su papel, no
slo de entidad ejecutora, sino fundamentalmente de mediadora y concertadora,
as como de favorecedora de los intereses mayoritarios, expresados en las disposi-
ciones constit ucionales. Es decir, asimilar el papel que tiene el Estado en las so-
ciedades modernas, como promotor de paz social, estabilidad, desarrollo y equidad.
Es frecuente que la autoridad se vea sorprendida por la respuesta, el rechazo
o la actit ud tomada ante sus decisiones. Sin embargo, en la mayora de los ca-
sos las respuestas de los diferentes sectores ante las decisiones de la autoridad
son previsibles y, por tanto, puede desarrollarse una estrategia de atencin que
ayude a atenuar o evitar un conf licto exacerbado.
Si bien muchos conf lictos no pueden evitarse, aun con una mediacin
oport una, s es posible desarrollar estrategias de atencin que bajen el perfil del
conf licto, ayuden a encontrar puntos de coincidencia y eviten respuestas errti-
cas de la autoridad que incrementen las tensiones.
Lo importante es que en la ocurrencia de conf lictos se genere un anlisis
sistemtico, oport uno y eficaz, y con ello se trascienda de las actit udes y respues-
tas defensivas, a actit udes de iniciativa y propositivas. La sistematicidad puede
generar estrategias claras y precisas, adems de ofrecer la capacidad de predic-
cin y prevencin.
67
En la capacidad y posibilidad de anticipacin a los acontecimientos se centra
el xito de una estrategia. La anticipacin es una clara muestra de un diagnsti-
co prospectivo correcto; a su vez, el diagnstico fundamenta su xito en una
informacin clara, veraz y oport una.
Por otra parte no se debe dejar de lado la experiencia, la cual es un con-
junto de conocimientos que se adquieren de la prctica, del contacto efectivo con
los hechos. Este conocimiento puede en ocasiones estar sistematizado. El cono-
cimiento emprico es particularmente til en los est udios sociales y el anlisis
poltico, dada la carencia y probablemente la inviabilidad de generar mtodos
cientficos universalmente aceptados en estas materias. Por lo dems, el conoci-
miento emprico es reconocido como un instrumento fundamental en las cien-
cias naturales aplicadas al anlisis del impacto ambiental, en el que se le denomina
como una metodologa especfica: la opinin de expertos.
La estrategia de resolucin de conf lictos no busca evitar los conf lictos de-
rivados de decisiones sobre poltica ambiental pues, como ya se apunt, exis-
ten mltiples factores que escapan al control y campo de accin de la autoridad
ambiental, lo que se persigue es desarrollar una metodologa que ayude a en-
frentar los conf lictos con mayores posibilidades de xito y que se conserven
dentro de la categora de conf lictos manejables.
41
Esta estrategia pretende sistematizar el est udio de las respuestas sociales
ante las decisiones y acciones de la autoridad ambiental, para prevenir y pre-
decir dichas conductas y t razar estrategias de atencin, concertacin y resolu-
cin de enf rentamientos o disputas enconadas en materia ambiental. La idea
es lograr calendarizar los conf lictos predecibles, de manera que su manejo se
planifique.
Evaluacin del impacto ambient al:
prevencin y resolucin
de conf lictos
Durante los ltimos aos, en los que ha habido un mayor auge de este instru-
mento, se han manifestado diversos conf lictos ambientales, muchos de ellos
derivados de las resoluciones de impacto ambiental. A continuacin se enume-
ran varias razones por las que se generan estos conf lictos:
1. Los proyectos que se evalan pueden afectar diversos intereses econmi-
cos, polticos, sociales, ambientales, etctera.
2. Los proyectos pueden generar impactos negativos inmediatos que son mo-
tivo del rechazo de la poblacin.
41. Un conflicto manejable es aquel que puede modificarse para darle un curso favorable con la
decisin o la accin de la autoridad; un conflicto inmanejable o incontrolable es aquel cuyo
control rebasa el marco de acciones y decisiones de la autoridad.
68
3. El probable recelo social hacia las decisiones que toma la autoridad ambiental.
4. El creciente inters de la ciudadana hacia los problemas ambientales.
5. Se trata de resolutivos de observancia obligatoria para las empresas, lo que
provoca resistencias de su parte por motivos polticos o econmicos.
6. Algunas autoridades locales generan expectativas excesivas a los empresa-
rios para lograr atraer la inversin hacia su entidad.
7. La existencia de diversos grupos o asociaciones con diferentes enfoques
sobre la conservacin de los recursos nat urales.
8. La creciente tendencia meditica a sobresimplificar una resolucin ambiental.
Ante estos conf lictos, el INE ha buscado dar a conocer los principios de
su act uacin instit ucional y lograr la aceptacin social de los mismos, a la vez
que ha dirigido el proceso de toma de decisiones en funcin de los siguientes
ejes fundamentales:
Legalidad e institucionalidad. Que las decisiones se tomen siempre en ape-
go a la legislacin constit ucional y la reglamentacin vigente, as como al
marco instit ucional en lo referente a las funciones y la coherencia con los
programas vigentes.
Rigurosidad tcnica y cientfica. Que cada una de sus decisiones est funda-
mentada tcnica y cientficamente, de manera que la instit ucin cumpla su
funcin de instancia generadora de lneas, normas y polticas en materia
de medio ambiente.
Imparcialidad. Que sus act uaciones y decisiones estn fundadas en criterios
tcnicos y cientficos sin inclinarse por los intereses particulares de alguno
de los actores.
Concertacin. Que los problemas que se presentan sean enfrentados a tra-
vs del dilogo y orientados hacia la bsqueda de consensos.
Atencin ciudadana. Que exista una posicin abierta a la consulta, opinin
y vigilancia ciudadana; de ah la importancia de mantener vehculos de in-
formacin y relacin constante con la ciudadana en general.
Promocin del desarrollo y la paz social. Que sus acciones procuren promo-
ver los principios constit utivos de los estados democrticos modernos.
Promocin de procesos incluyentes. Que su act uacin contribuya a propiciar
acuerdos entre los actores de los distintos conf lictos y a lograr una concer-
tacin que genere condiciones para facilitar los procesos incluyentes, que
implican estabilidad y paz social.
Concurrencia. Que las decisiones puedan contar con una interaccin din-
mica entre los tres niveles de gobierno.
A continuacin se presenta un esbozo metodolgico sobre la experiencia
de la DIA acerca de los elementos que ha sido necesario considerar y construir,
en su caso, para llegar a la resolucin de conf lictos ambientales.
69
LA INFORMACIN COMO FUNDAMENTO DE LA ESTRATEGIA
En el contexto de la poltica ambiental se necesita el acceso expedito y amplio a
toda la informacin institucional y pblica para elaborar, sobre bases slidas, las
lneas de accin que permitan detectar a tiempo los posibles conf lictos y trazar
estrategias de solucin.
En este sentido, la oport unidad de la accin es indispensable para conducir
en el sentido esperado el desarrollo de los acontecimientos. Esta oportunidad se-
ra imposible sin una informacin igualmente oportuna, slida, clara y precisa. La
informacin que se requiere para esta propuesta metodolgica tiene, fundamen-
talmente, dos fuentes: informacin instit ucional e informacin externa.
En la informacin instit ucional podemos ubicar las siguientes fuentes:
Los informes, memorandos, oficios, etctera, de carcter interno entre las
dependencias que integran la SEMARNAP.
Las reuniones entre funcionarios de la secretara y de rganos desconcen-
trados.
Los talleres, seminarios y cursos generados u organizados por instit uciones
acadmicas o de los poderes de la Federacin.
Los est udios y publicaciones de la SEMARNAP, el INE, la Procuradura Fe-
deral de Proteccin al Ambiente, la Comisin Nacional del Agua, etctera.
La informacin externa proviene de las siguientes fuentes:
Medios masivos de comunicacin.
Publicaciones de instit uciones acadmicas.
Publicaciones de instit uciones gubernamentales (como el Instit uto Nacio-
nal de Estadstica, Geografa e Informtica).
Publicaciones e informes de organismos internacionales (Programa de
Naciones Unidas para el Medio Ambiente; Fondo de las Naciones Unidas
para la Educacin, la Ciencia y la Cultura; Tratado de Libre Comercio de
Amrica del Norte, etctera).
El producto esperado en esta fase es una Base de datos que identifique por
regiones o por estados las siguientes categoras:
Actores: Organizaciones sociales, organizaciones no gubernamentales, ins-
tituciones acadmicas, instit uciones polticas (no slo partidos polticos), depen-
dencias de gobierno, poderes locales (legislativo, judicial, ejecutivo estatal y
municipal, etctera), instancias u organizaciones directamente vinculadas a la
problemtica ambiental, lderes formales e informales de las comunidades, per-
sonalidades de la ciencia, la cult ura y la poltica, medios de comunicacin ms
inf luyentes por regiones, etctera.
Programas ambientales o proyectos de inversin en cada estado o por regin prio-
ritaria: Manifestaciones de impacto ambiental, programas de ordenamiento eco-
70
lgico del territorio, reas nat urales protegidas, est udios de riesgo, programas
de desarrollo regional y local, proyectos de organizaciones ambientalistas, pro-
yectos y programas de autoridades ambientales locales, programas ambientales
comunales, programas de los rganos desconcentrados de la SEMARNAP en las
regiones (Comisin Nacional del Agua, Procuradura Federal de Proteccin al
Ambiente, INE, Instit uto Nacional de la Pesca, Subsecretara de Pesca, Instit u-
to Nacional de Investigaciones Forestales, Agrcolas y Pecuarias, etctera).
Programas estatales de desarrollo: Programas de desarrollo de cada estado,
programas sectoriales y municipales.
Acuerdos en materia ambiental de Mxico con organismos internacionales: Tra-
tado de Libre Comercio con Amrica del Norte, Organizacin para la Coopera-
cin y el Desarrollo Econmico, Programa de las Naciones Unidas para el Medio
Ambiente, Comisin Internacional Ballenera, etctera.
Las bases de datos obtenidas son necesariamente de carcter general y ser-
viran para context ualizar de inmediato cualquier caso concreto que se presen-
te, e incluso para generar bases de datos especficas en los casos que as lo
requieran.
LA SISTEMATIZACIN COMO FUNDAMENTO DEL ANLISIS COMPARATIVO
La informacin debe ser procesada de manera que se haga ms legible el anli-
sis. Debe pasar por un proceso de clasificacin, ponderacin y organizacin. Este
proceso se conoce como sistematizacin.
La sistematizacin es una herramienta esencial para rebasar las fronteras
de la improvisacin. Con la sistematizacin se puede acceder fcil y rpidamen-
te a la informacin procesada sobre el tema que se necesite.
EL ANLISIS PROSPECTIVO COMO SNTESIS DE LAS CAPACIDADES
DE PREDICCIN Y PREVENCIN
El anlisis prospectivo se relaciona con la posibilidad de realizar proyecciones
de las sit uaciones presentes para prever posibles escenarios. De lo que se trata
en el anlisis prospectivo es de suponer las probabilidades de un escenario fu-
t uro a partir de las tendencias dominantes. Herramientas como los modelos de
simulacin en las ciencias biolgicas, fsicas, geolgicas, etctera, son un ejem-
plo claro de este procedimiento. En la ciencia poltica se conoce la teora de es-
cenarios, en la que se busca sit uar escenarios probables de act uacin para
preparar estrategias adecuadas a cada uno de ellos.
La teora de escenarios est centrada en definir algunas categoras o indi-
cadores fundamentales que permitan, con unos cuantos elementos, identificar
la probabilidad de ocurrencia de algunas sit uaciones en el fut uro. El plano tem-
poral puede estratificarse en fut uro inmediato (los siguientes das, semanas o
71
meses segn la dinmica del hecho analizado), fut uro de mediano plazo y de largo
plazo (aos, quinquenios, etctera; por ejemplo la prediccin de un escenario de
sobrecalentamiento de la tierra si contina la tendencia de produccin de xi-
dos de carbono que propician el llamado efecto invernadero). Las categoras utili-
zadas en la teora de escenarios son bsicamente:
Actores.
Intereses de los actores.
Estrategias de los actores.
Acciones de los actores.
A estos indicadores habra que aadirles otros que nos permitan examinar
con mayor detalle los conf lictos, como:
Grados de conf licto (de baja, mediana o alta intensidad).
Intereses manifiestos de los actores.
Intereses ocultos de los actores.
Intereses negociables.
Intereses irrenunciabes.
Identificacin de alianzas de facto y alianzas probables.
Sit uacin de la correlacin de fuerzas.
Lo que se ha sealado hasta aqu forma parte todava de la sistematizacin
de la informacin; el verdadero anlisis comienza cuando se cruzan las variables
en las matrices, y se identifican y ubican en la dinmica de los acontecimientos;
es decir, cuando se suman todos los factores con el conf licto en movimiento,
de manera que se sealen con claridad los ritmos, las coyunt uras, los momen-
tos de agudizacin o algidez del conf licto y los cambios cualitativos de correla-
cin de fuerzas.
En un primer momento puede esperarse obtener de las matrices elabora-
das hasta esta fase una fuente de informacin que entrecruza datos y permite
ubicar las interconexiones que a simple vista no es posible observar.
Un segundo producto es la calendarizacin de conflictos previsibles. Sabemos,
por ejemplo, que cada ao se presenta una poca de ciclones en el sureste y el
noroeste del pas, podemos por lo tanto elaborar una estrategia de atencin que
ayude a prevenir desastres como el ocurrido en 1995 en Sinaloa; desarrollar con
tiempo una campaa de comunicacin para prevenir a la poblacin.
El calendario de conf lictos previsibles tendra que estar perfectamente coor-
dinado con el equipo jurdico para conocer los plazos para que la autoridad acte.
En esta fase se debe hacer nfasis en tomar en cuenta dos indicadores esen-
ciales para determinar el curso de los acontecimientos: el anlisis de coyuntura y
la correlacin de fuerzas.
La coyuntura es un momento en el cual los acontecimientos viven momentos
definitivos, cruciales, son puntos de inf lexin, retomando una figura matem-
72
tica. En una coyunt ura pueden cambiar sustancialmente la correlacin de fuer-
zas, las alianzas de los actores, el ritmo del conf licto, la intensidad del conf lic-
to, y el sentido general de los acontecimientos (de un conf licto perdido a uno
ganado). La coyunt ura puede generarse por distintos factores, entre ellos:
a) Que algunos de los actores principales cambien de parecer respecto al qu
hacer.
b) Que suceda un hecho imprevisto que haga cambiar la correlacin de fuerzas.
c) Que algunos de los actores pierdan credibilidad, legitimidad y fuerza.
d) Que entren en juego nuevos actores.
En una coyunt ura, los actores pueden aprovechar el momento de cambio
para avanzar en sus propsitos
La correlacin de fuerzas es el balance de las fuerzas de cada uno de los ac-
tores del conf licto y su ubicacin en la balanza (a favor de y en contra de). Para
desarrollar con precisin este tipo de anlisis deben identificarse los tipos de
actores que se tienen en el conf licto: actores centrales, secundarios, activos,
pasivos, neutrales y potenciales.
Adems, deben identificarse con claridad las alianzas que se establecen en
torno a los actores principales, de este modo pueden ubicarse los aliados como:
nat urales, potenciales, pasivos, activos, as como medir su grado de fortaleza y
determinar si son aliados que al sumarse cambian cualitativamente los aconte-
cimientos (aliados cualitativos) o son slo aliados que suman fuerza de manera
cuantitativa.
Ahora bien, la correlacin de fuerzas es un indicador dinmico que hay que
evaluar constantemente para evitar estar fuera de contexto. Es preciso subrayar
que de un correcto y oport uno anlisis de la correlacin de fuerzas depende en
mucho el xito de una estrategia.
Como producto de esta fase se debe obtener un anlisis prospectivo de esce-
narios probables, el cual debe contener:
1. Determinacin temporal del conf licto (duracin y ritmos).
2. Determinacin espacial del conf licto (extensin: local, regional, estatal,
nacional, internacional).
3. Grados de conf licto (intensidad: alta, mediana, baja).
4. Determinacin de los actores (centrales, secundarios, activos, pasivos).
5. Anlisis de las posibles alianzas y el grado de ellas (aliados pasivos, activos,
potenciales).
6. Identificacin de los principales intereses en juego (intereses centrales,
negociables, irrenunciables, intereses manifiestos y ocultos).
7. Identificacin de los grados de act uacin de las diversas dependencias de
gobierno, en especial las de la autoridad ambiental, para ubicar: coordina-
cin, tiempos de intervencin, comunicacin interna y definicin comn
de la estrategia.
73
8. Propuestas estratgicas para act uar ante los principales escenarios (es im-
portante desechar los escenarios con probabilidad cero o aquellos que im-
plicaran la conjuncin de factores que estn fuera de control).
9. Estrategia de seguimiento (qu dependencias y personas hacen el seguimien-
to, con qu grado de detalle, con qu poder de intervencin, con qu po-
der de negociacin, etctera).
Es preciso subrayar que, aunque el anlisis prospectivo aplicado a la pre-
diccin de escenarios es una herramienta de gran ayuda, siempre es posible que
los acontecimientos cambien en sentido sorpresivo, que aumente la entropa o
el caos por el efecto de hechos imprevisibles.
LA ESTRATEGIA COMO FUNDAMENTO DE LA ACCIN
DE LA AUTORIDAD AMBIENTAL
En esta fase se esperara que se determinaran las estrategias a desarrollar para:
a) prevenir el conf licto;
b) disminuir el grado del conf licto;
c) negociar y darle solucin al conf licto; o
d) mediar entre diferentes actores para solucionar el conf licto.
Las estrategias tendran que definirse para que se desarrollen en diferen-
tes planos por las autoridades ambientales que pueden intervenir, y elaborar una
serie de propuestas para las autoridades del poder ejecutivo federal, diferentes
a las ambientales, a los gobiernos estatales, municipales y a las organizaciones e
instancias regionales. Las estrategias tendran que abarcar por lo menos los si-
guientes elementos:
Una estrategia de comunicacin.
Una estrategia de concertacin social.
Una estrategia de coordinacin instit ucional e interinstit ucional.
Una estrategia de alianzas.
Una estrategia de negociacin o mediacin, segn sea el caso.
Las estrategias sealadas tienen que cumplir con la condicin de la opor-
t unidad, la claridad y la definicin explcita y sencilla de funciones y tareas.
2.3 BASES INSTITUCIONALES
Direccin de Evaluacin de Impacto Ambient al
Como parte integral de la Direccin General de Ordenamiento Ecolgico e
Impacto Ambiental (DGOEIA), la DIA tiene dentro de sus principales atribucio-
74
nes: Evaluar y resolver, los est udios de impacto y riesgo ambiental y, en su
caso, expedir las autorizaciones para la realizacin de las obras y actividades de
que se trate.
42
Entre otras atribuciones expresadas en el Reglamento de la LGEEPA en la
materia, la DIA debe organizar el proceso de consulta pblica, as como las re-
uniones pblicas de informacin de los proyectos que se someten a evaluacin
del impacto ambiental. Asimismo, debe publicar en la Gaceta Ecolgica y en
medios electrnicos la informacin relevante de cada proyecto.
43
Con fundamento en la LGEEPA, las obras y actividades que sean compe-
tencia de la Federacin se deben someter al procedimiento de evaluacin del
impacto ambiental que efecta el INE a travs de su Direccin General de Or-
denamiento Ecolgico e Impacto Ambiental.
Para someter un proyecto a este procedimiento y obtener la autorizacin
en esta materia, los interesados debern presentar al INE un Informe Preventi-
vo (en el caso de que se encuentren en alguno de los supuestos que marca el
artculo 31 de la LGEEPA) o una Manifestacin de Impacto Ambiental. Si se trata
de actividades consideradas altamente riesgosas en los trminos de la LGEEPA,
el est udio ambiental deber, adems, acompaarse de un est udio de riesgo para
su correspondiente evaluacin y dictaminacin.
Una vez que se presente el Informe Preventivo o la Manifestacin de Impac-
to Ambiental en la ventanilla nica creada ex profeso, la DGOEIA notifica el he-
cho a los gobiernos estatales y municipales involucrados e integra el expediente
respectivo en un plazo no mayor de 10 das. Enseguida se pone a disposicin del
pblico dicha informacin para su consulta, tanto en el Centro Documental del
INE y de la delegacin federal correspondiente, como a travs de la pgina web del
Instit uto, en congruencia con lo establecido en el Reglamento en la materia.
Asimismo, dentro de un plazo de 20 das para los Informes Preventivos, y
60 das para las Manifestaciones de Impacto Ambiental, contados a partir de la
recepcin de dichos est udios y finalizada su evaluacin, la DGOEIA puede au-
torizar en los trminos manifestados, de manera condicionada o bien negar la
realizacin de las obras o actividades, en los trminos del artculo 35, fraccio-
nes I, II y III de la Ley.
En apego al artculo 35 Bis de la LGEEPA, cuando durante el procedimiento
de evaluacin se requiera ms informacin, aclaraciones, rectificaciones o am-
pliaciones al contenido de la MIA, se suspender el tiempo que reste para con-
cluir dicho procedimiento. Y si la complejidad y dimensiones de la obra o
actividad lo ameritan, el plazo para finalizar la evaluacin podr ampliarse has-
ta por 60 das.
42. Reglamento Interior de la Secretara de Medio Ambiente Recursos Nat urales y Pesca, publi-
cado en el Diario Oficial de la Federacin el 5 de junio de 2000. Octava seccin, pg. 42.
43. Idem.
75
En el caso de que alguna persona de la comunidad amparada con el de-
recho que le confiere el artculo 34 de la LGEEPA solicite la realizacin de una
consulta pblica, el INE, en coordinacin con el promovente y las autoridades
locales, llevar a cabo el procedimiento establecido en el mencionado artculo,
en la forma y en los tiempos marcados para ese fin.
Como se puede apreciar, el tiempo de evaluacin y dictaminacin de un
proyecto puede abarcar hasta 120 das y, si se requiere de mayor informacin,
este lapso puede aumentar hasta que se presente la informacin requerida. El
procedimiento de evaluacin del impacto ambiental se resume en la Figura 11.
En el Anexo 5 se describen los pasos a seguir tanto de los promoventes
como de las autoridades ambientales para la presentacin, evaluacin y dic-
taminacin de un Informe Preventivo o una Manifestacin de Impacto Am-
biental.
Con el propsito de dar cumplimiento a sus funciones, la estruct ura org-
nica de la Direccin de Impacto Ambiental ha evolucionado de acuerdo con las
necesidades que han impuesto el desarrollo de sus atribuciones y la creciente
demanda de la ciudadana. Es por ello que act ualmente cuenta con un equipo
de trabajo altamente calificado y capacitado en los procesos de evaluacin de todo
tipo de proyectos.
Act ualmente ingresan al procedimiento de evaluacin del impacto ambien-
tal un promedio de mil proyectos al ao. Para atenderlos, la DIA cuenta con 12
evaluadores que forman parte de la estruct ura orgnica del INE, lo que supon-
dra que un solo evaluador analizara siete proyectos por mes, cuando la tasa media
de un evaluador experimentado es de dos proyectos mensuales. Esta problem-
tica ha obligado a establecer convenios para el fortalecimiento de las capacida-
des instit ucionales, con entidades como la Comisin Federal de Electricidad y
Petrleos Mexicanos, pero resulta claro que esta solucin es contingente y se
aparta de lo que realmente necesita la instit ucin, que es mayor capacidad de
respuesta para evitar el rezago. En la Figura 12 se muestra el organigrama ofi-
cial de la DIA.
Con apoyo en los convenios mencionados, la DIA ha logrado conformar
un equipo de trabajo organizado por regiones del pas, lo que le otorga una vi-
sin ms amplia de los problemas que se presentan en el territorio nacional.
Con el fin de cumplir de manera satisfactoria dichas funciones, la DIA esta-
bleci una serie de objetivos y metas, que se comentan en el siguiente apartado.
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Objetivos y metas
Entre los objetivos establecidos por esta Direccin durante la presente adminis-
tracin, se encuentran:
Hacer eficiente el procedimiento de evaluacin del impacto ambiental. Re-
solver todos los proyectos rezagados y atender los proyectos que ingresan
a evaluacin en los tiempos que establece la normatividad vigente.
Fortalecer la desconcentracin de funciones en materia de impacto ambiental.
Fortalecer el marco normativo en materia de impacto ambiental
Publicar un nuevo reglamento de impacto ambiental y las correspondien-
tes guas sectoriales
Favorecer el procedimiento relativo a la consulta pblica de aquellos proyec-
tos que ingresan al procedimiento de evaluacin del impacto ambiental.
Fortalecer los sistemas de apoyo electrnicos que permitan la disposicin
inmediata de la informacin instit ucional.
Dar cumplimiento a los compromisos internacionales establecidos en la
materia.
Necesidades institucionales
Es importante dar a conocer los antecedentes sobre los principales problemas
que enfrent la DIA durante la realizacin de sus funciones, con el fin de que
stos puedan ser superados en el fut uro.
Uno de sus principales retos fue establecer un mecanismo de funcionali-
dad que le permitiera dar atencin a un amplio universo de trabajo descrito
ampliamente en este captulo a travs de una estructura orgnica palpablemente
insuficiente. Los recursos humanos con los que cont la DIA durante casi toda
su administracin (de diciembre de 1995 a la actualidad) fueron extremadamente
escasos, aun considerando las 19 plazas otorgadas por las secretaras de Hacienda
y Crdito Pblico y de Contralora y Desarrollo Administrativo (en vigor a par-
tir del 1 de agosto de 1999).
Debido a lo anterior, como ya se mencion, fue necesario establecer con-
venios interinstit ucionales con la Comisin Federal de Electricidad y Petrleos
Mexicanos, a fin de asegurar el cumplimiento de las tareas encomendadas a tra-
vs de la LGEEPA, su Reglamento en Materia de Evaluacin del Impacto Ambien-
tal y el Reglamento Interior de la SEMARNAP.
La escasez de recursos fue un obstculo para que la DIA realizara su labor
de manera autosuficiente. El hecho de depender de los apoyos otorgados por otras
instit uciones para la contratacin de personal, o del prstamo de equipo y de
mobiliario en general, as como tener que sujetarse a la disponibilidad de infra-
estruct ura de dichas instit uciones (vehculos, embarcaciones, oficinas, etctera)
para realizar los viajes de trabajo necesarios para la evaluacin de los proyectos,
79
gener incertidumbre e impidi una planificacin adecuada de las actividades a
largo plazo.
La limitacin de los recursos materiales tambin entorpeci la entrega opor-
t una de diversos oficios dirigidos a los promoventes mediante los cuales se les
solicita informacin adicional, se les informa que deben realizar otra modalidad
de est udio de impacto, etctera, pues muchos de ellos residen en los estadosde
la repblica y los recursos de la DIA no son suficientes para cubrir los costos dela
entrega de los documentos a sus destinatarios. Esto ha motivado que se detenga
el procedimiento de evaluacin del impacto ambiental en una cantidad conside-
rable de proyectos.
Otro factor que llega a provocar retraso en la respuesta a los promoventes
es la necesidad de solicitar opiniones tcnicas de otras reas de la administracin
pblica para sustentar los dictmenes de evaluacin del impacto ambiental. En
ocasiones estas opiniones toman ms tiempo del previsto, lo que algunas veces
motiva que varias resoluciones sean emitidas despus de los plazos que marca
la Ley. Esto se explica debido a que la elaboracin de un juicio tcnico de este
tipo es un proceso complejo, y las reas a las que se solicita su opinin requie-
ren realizar, a su vez, un anlisis de la informacin para formarse una idea glo-
bal del proyecto en cuestin, razn por la cual no siempre pueden emitir una
opinin en un plazo breve. Al resppecto cabe destacar que en el nuevo Regla-
mento de la LGEEPA en Materia de Evaluacin del Impacto Ambiental se esta-
blecen tiempos lmite para las reas de la administracin pblica que tengan que
emitir sus opiniones tcnicas sobre los proyectos sujetos a evaluacin.
80
3. AVANCES Y RESULTADOS
81
3.1 BALANCE DE TRABAJO
Sobre la base de los objetivos sealados en el captulo ante-
rior, la DIA ha realizado las actividades que se describen a
continuacin.
Eficiencia y eficacia en la ampliacin
del instrumento
Dar respuesta a los interesados en los tiempos que marca la
LGEEPA. De 1988 al 30 de septiembre de 2000 ingresaron
al procedimiento de evaluacin del impacto ambiental un
total de 10,923 est udios, de los cuales 3,432 son Informes
Preventivos (IP), 4,734 son Manifestaciones de Impacto
Ambiental (MIA) y 2,757 estn catalogados dentro del rubro
otros (diagnsticos ambientales, estudios ambientales, progra-
mas forestales y sntesis conceptuales). De dichos ingresos,
6,155 corresponden al periodo que comprende del 1 de di-
ciembre de 1994 a 2000,
44
como se puede ver en la Tabla 3.
3 . AVANCES
Y RESULTADOS
44. Al referirnos a este periodo, y siempre que no se establezca lo con-
trario, estaremos hablando de cifras que incluyen hasta el 30 de sep-
tiembre de 2000, fecha en que se realiz el corte estadstico para este
documento.
82
En diciembre de 1994 haba en proceso de evaluacin del impacto ambiental un
total de 1,443 proyectos, lo cual significaba un rezago del 73% de los est udios
ingresados en ese ao y los anteriores.
Tabla 3. Proyectos ingresados por nivel de estudio 1988-2000
*
o A P I G - A I M I - A I M E - A I M P - A I M R - A I M s o r t O l a t o T
8 8 9 1 4 4 2 0 4 3 0 5 3
9 8 9 1 1 1 9 3 1 4
0 9 9 1 0 1 9 1 2 2 7 9 0 3 1
1 9 9 1 1 6 6 7 4 1 4 5 3 2 0 9 3
2 9 9 1 9 0 2 7 3 2 9 4 1 1 9 6 7 5 7 2 1
3 9 9 1 3 7 3 5 3 3 9 4 5 5 0 0 1 7 6 7 1
4 9 9 1 2 0 5 9 0 3 4 2 8 7 2 0 7 8
5 9 9 1 0 0 6 1 9 3 7 1 2 4 2 4 3 0 1
6 9 9 1 8 7 7 9 3 3 7 2 9 5 1 8 6 1 1
7 9 9 1 2 7 3 7 8 4 7 2 7 7 8 1 0 8 0 1
8 9 9 1 7 1 2 1 0 7 8 2 1 7 1 4 6 9
9 9 9 1 0 2 2 3 0 8 9 1 4 2 8 4 0 1
0 0 0 2 6 8 7 5 6 9 8 1 4 5 6 0 8
l a t o T 2 3 4 3 9 5 3 4 8 6 2 1 6 1 4 5 7 5 7 2 3 2 9 0 1
*Datos al 30 de septiembre de 2000.
Clave: IP: Informe preventivo; MIA-G: Manifestacin de Impacto Ambiental modalidad Gene-
ral; MIA-I: Manifestacin de Impacto Ambiental modalidad Intermedia; MIA-E: Manifes-
tacin de Impacto Ambiental modalidad Especfica; MIA-P: Manifestacin de Impacto
Ambiental modalidad Particular; MIA-R: Manifestacin de Impacto Ambiental modalidad
Regional.
Como se puede apreciar en la Figura 13, la demanda de evaluacin se in-
crement gradualmente ao con ao. Ah se observa que en 1989 se recibi el
menor nmero de proyectos para evaluacin, en tanto que 1993 fue el ao en
el que se presentaron ms proyectos. Si se descartan esas dos cifras extremas,
el promedio anual fue de 750 est udios ingresados.
Un factor importante en la evaluacin del impacto ambiental es la comple-
jidad del proyecto que se presenta, y esto de manera indirecta puede ref lejarse
en el nivel del est udio que se realiza. La Tabla 3 indica que el ingreso de Manifes-
taciones de Impacto Ambiental se increment a partir del ao de 1997, en tan-
to que el de Informes Preventivos disminuy. Esta sit uacin puede derivarse de
los cambios incorporados a la LGEEPA y de la desconcentracin de funciones
en la materia hacia las delegaciones estatales de la SEMARNAP a partir de 1996.
De manera esquemtica, la Figura 14 muestra que la demanda de evalua-
cin del impacto ambiental provino sobre todo del sector terciario (suministro
de energa), seguido del primario (forestal, minero, etctera) y el secundario (in-
dustrial).
83
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0
.
84
Asimismo, en la Figura 15 se puede apreciar que los tres subsectores con ma-
yor demanda corresponden al industrial, con 21%; actividades petroleras, con
19%, y turismo, con 11%.
Los cinco estados de la Repblica en donde se ubica la mayor parte de los
6,100 est udios de impacto ambiental que ingresaron al procedimiento de eva-
luacin en el periodo 1995-2000 son: Quinthba Roo, con 457; Tamaulipas, con
422; Veracruz, con 411; Estado de Mxico, con 394, y Nuevo Len, con 363.
La Tabla 4 muestra los ingresos totales por entidad federativa.
Fi g. 14. Demanda de evaluacin de proyectos en materi a de impacto
ambiental por sector productivo 1995-2000
*
Fi g. 15. Demanda de evaluacin de proyectos en materi a de impacto
ambiental por subsector productivo 1995-2000
*
* Datos al 30 de septiembre de 2000.
Industrial
21%
Forestal
9%
PEMEX
19%
Gasero
6%
CFE
7%
Minero
9%
Pesquero
10%
Recursos hidrulicos
1%
Vas de comunicacin
7%
Turismo
11%
Desarrollo urbano
0%
Terciario
49%
Secundario
22%
Primario
29%
85
Tabla 4. Proyectos ingresados al procedimiento de evaluacin de
impacto ambiental por enti dad federativa 1995-2000
*
o d a t s E 5 9 9 1 6 9 9 1 7 9 9 1 8 9 9 1 9 9 9 1 0 0 0 2 l a t o T
* * r a z i l a c o l n i S 3 6 0 0 0 0 9
s e t n e i l a c s a u g A 9 7 1 1 2 1 5 4 8 4
a i n r o f i l a C a j a B 2 4 4 5 7 4 8 2 3 3 4 3 8 3 2
r u S a i n r o f i l a C a j a B 9 0 3 7 1 8 3 2 2 2 9 0 1
e h c e p m a C 2 1 4 2 1 6 1 3 4 2 4 1 6 6 1
a l i u h a o C 1 4 2 6 5 4 3 4 1 6 8 2 0 8 2
a m i l o C 4 1 6 6 0 1 5 1 8 9 5
s a p a i h C 5 3 1 2 2 2 2 4 3 6 2 2 2 1
a u h a u h i h C 9 3 7 7 2 3 7 1 2 1 4 1 1 9 1
l a r e d e F o t i r t s i D 4 2 5 2 3 2 9 1 7 1 3 1 1 2 1
o g n a r u D 7 2 9 1 9 1 4 1 6 1 3 1 8 0 1
o t a u j a n a u G 8 2 8 2 1 1 1 2 2 3 3 2 3 4 1
o r e r r e u G 7 3 1 2 0 3 2 1 4 2 1 2 5 4 1
o g l a d i H 7 1 1 1 5 2 5 2 0 2 9 7 0 1
o c s i l a J 5 3 2 4 1 2 2 2 1 1 3 1 4 4 1
o c i x M e d o d a t s E 4 8 0 8 9 5 4 7 5 6 2 3 4 9 3
n c a o h c i M 7 4 1 3 8 2 6 2 6 1 8 2 6 7 1
s o l e r o M 7 2 5 1 3 1 5 1 9 8 7 8
t i r a y a N 5 1 0 2 7 8 6 2 5 1 1 9
n e L o v e u N 3 5 5 5 2 3 9 6 2 8 2 7 3 6 3
a c a x a O 2 2 7 6 7 1 3 1 2 1 7 7
a l b e u P 6 1 1 2 6 0 2 4 5 7 1 9 1 3 3 3
o r a t r e u Q 9 9 1 9 8 8 4 1 7 6
o o R a n a t n i u Q 5 5 9 6 9 5 2 2 1 9 1 1 3 3 7 5 4
s o t o P s i u L n a S 1 1 0 2 8 7 1 2 1 9 1 7 8
a o l a n i S 9 4 5 6 9 4 5 5 6 2 5 2 9 6 2
a r o n o S 8 6 7 3 3 2 6 5 3 8 6 5 3 2 3
o c s a b a T 3 5 2 2 1 4 6 4 5 5 2 5 4 3 6 3
s a p i l u a m a T 3 5 3 6 3 8 2 4 5 9 6 8 2 2 4
a l a c x a l T 3 1 7 1 2 2 4 2 0 4
z u r c a r e V 2 7 8 6 8 3 9 4 9 9 5 8 1 1 4
n t a c u Y 0 2 7 1 2 1 6 3 1 5 3 7
s a c e t a c a Z 5 2 7 1 2 1 6 9 8 7 7
l a t o T 4 3 0 , 1 8 6 1 , 1 0 8 0 , 1 4 6 9 8 4 0 , 1 6 0 8 0 0 1 , 6
**Proyectos relativos a tratamiento de residuos peligrosos in situ, el promovente no especifica
el sitio donde se realiza la actividad.
86
RESPUESTA INSTITUCIONAL
Los resultados de la evaluacin y dictaminacin de los proyectos que ingresaron
al procedimiento de impacto ambiental en el periodo 1995-2000 se muestran en
la Figura 16 y en la Figura 17 se muestra el universo de proyectos por resolver
y resueltos por ao. Por otra parte, se observa que de los 6,100 proyectos ingre-
sados, 5,533 fueron resueltos, lo que significa que se dio respuesta al 91% del
total de proyectos que ingresaron (Figura 18). El porcentaje restante (9%) equi-
vale a 567 proyectos que se encuentran en evaluacin y que se incluyen en la
Tabla 5, que muestra la sit uacin general que guardan dentro del procedimien-
to de evaluacin. En tanto, la Figura 19 indica el porcentaje de la sit uacin ge-
neral de los proyectos ingresados en este periodo.
Fi g. 16. Relacin entre proyectos ingresados y proyectos resueltos en
el periodo 1995-2000
*
Ingresados Resueltos
N
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Ao 2000 1999 1998 1997 1996 1995
1,200
1,000
800
600
400
200
0
1,034 1,034
1,168
1,080 1,078
964
944
1,048
922
806
387
1,168
n i c a u t i S 7 9 9 1 8 9 9 1 9 9 9 1 * 0 0 0 2 l a t o T %
* * n i c a u l a v E 0 0 9 1 2 9 1 1 1 6 . 9 1
n i n i p O 2 0 1 7 6 3 8 1 2 6 2 2 . 6 4
l a n o i c i d a n i c a m r o f n I 0 0 1 0 4 4 4 1 4 9 1 2 . 4 3
l a t o T 2 0 2 6 2 1 9 1 4 7 6 5 0 0 1
Tabla 5. Si tuacin general de los proyectos que se encuentran en el
procedimiento de evaluacin del impacto ambiental
*
**Proyectos que se encuentran en la DIA y que pueden ser resueltos o bien pasar a alguna de
las otras dos sit uaciones.
87
Fi g. 17. Universo de proyectos en el PEIA y resueltos por ao
1,752
1,164
1,756
882
1,954
1,292
1,626
781
1,893
1,141
1,558
991
Universo Resueltos
2000
Ao
1999 1998 1997 1996 1995
2,000
1,600
1,200
800
400
0
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Fig. 18. Respuesta i nsti tucional a los proyectos i ngresados
en el periodo 1995-2000
*
Resueltos
91%
En informacin adicional
3%
En opinin
4%
En evaluacin
2%
Fig. 19. Desglose de la si tuacin general de los proyectos i ngresados
en el periodo 1995-2000
*
Proyectos resueltos
91%
Proyectos en evaluacin
9%
88
Debido a diversas razones, entre las que destacan la complejidad de los
proyectos y la escasez de recursos humanos y materiales, varios proyectos fue-
ron atendidos despus del tiempo establecido por la LGEEPA.
En 1994 estaban en proceso de atencin 1,443 proyectos que haban in-
gresado en aos anteriores (1988-1994). Es importante mencionar que la totali-
dad de dichos proyectos se atendi en el periodo 1995-2000. Para algunos de
ellos (178), la atencin consisti en tramitar entregas y archivar expedientes; otros
ms (574) no cumplan con los requisitos mnimos para poder realizar su eva-
luacin y al no poderse establecer comunicacin con los promoventes, despus
de un plazo de espera razonable se determin su baja del procedimiento de eva-
luacin; los restantes (691) se sometieron al procedimiento normal de evalua-
cin hasta obtener su respectiva dictaminacin.
De los proyectos que ingresaron en los aos posteriores (1995-2000), la DIA
pudo resolver el 100% de los correspondientes al periodo 1995-1996; el 99.8%
de los recibidos en 1997; el 97.9% de los que ingresaron en 1998; el 87.9% de
los de 1999, y el 48% de los recibidos en 2000 (Figura 16). En la Figura 17 se
muestra el universo de proyectos a resolver y resueltos por ao, cabe destacar
que hasta el 30 de septiembre del ao 2000 se han resuelto un 63% (991 pro-
yectos) del universo de proyectos en evaluacin de ese ao, lo que se traduce en
un esfuerzo por abatir rezagos.
Conviene aclarar que de los 567 proyectos recibidos desde 1997 hasta sep-
tiembre de 2000 que estn pendientes de resolver, en 194 se encuentra deteni-
do el procedimiento de evaluacin debido a que la informacin que se present
para su evaluacin fue deficiente, de tal manera que existi la necesidad de soli-
citar aclaraciones a la misma y/o informacin ms detallada. En 262 proyectos
se t uvo que solicitar la opinin tcnica de otras dependencias de la administra-
cin pblica federal, que a la fecha no ha sido emitida pero que la DIA conside-
ra pertinente esperar por la importancia que puede tener para el anlisis y el
dictamen de dichos proyectos. Finalmente, 111 estn en proceso de evaluacin
por parte de la DIA (ver la Tabla 5). Esto significa que del universo de est udios
ambientales recibidos por la DIA en diciembre de 1994, ms los que ingresaron
en la administracin que se reporta, se pudo abatir el 91%.
Es preciso sealar, adems, que del universo de proyectos por resolver, 451
se encuentran fuera del tiempo que establece la LGEEPA para su dictamen y 116
est an dentro del plazo legal.
Derivado de lo anterior, destaca que uno de los principales logros que t uvo
la DIA consisti en reducir los tiempos para resolver los proyectos ingresados
al procedimiento de evaluacin. Mientras que a la DIA se le entreg un rezago
que inclua proyectos que haban ingresado desde el ao 1988, act ualmente el
grueso de proyectos que reporta la DIA corresponden a los aos 1999 y 2000.
89
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92
EVALUACIN AMBIENTAL DE PROYECTOS PRIORITARIOS
Otro aspecto medular que se atendi durante la gestin que se reporta en este
documento fue la evaluacin de 35 proyectos considerados como prioritarios de-
bido a su complejidad en relacin tanto con su ingeniera y operacin como con
sus implicaciones ambientales. En la tabla 6 se enlistan los proyectos mencio-
nados.
El procedimiento de evaluacin que se realiz en esos casos incorpor di-
versos mecanismos de participacin y anlisis que aseguraron la compatibilidad
del desarrollo de la actividad productiva con la conservacin de los recursos
nat urales.
Para la adecuada aplicacin de tales mecanismos fue fundamental la deci-
dida participacin tanto de la comunidad y de las instit uciones acadmicas y de
investigacin, como de las autoridades locales (municipales y estatales). Cuan-
do el proyecto estaba ubicado en un rea nat ural protegida, tambin participa-
ron la Direccin del rea natural protegida correspondiente y, cuando los haba,
el Consejo Consultivo, el Comit Tcnico Cientfico y la Comisin de Evalua-
cin y Seguimiento. Intervinieron, asimismo, grupos ecologistas y organizacio-
nes no gubernamentales.
La participacin se dio en un marco legal, a travs de reuniones y consul-
tas pblicas de informacin, talleres de evaluacin y anlisis instit ucionales de
las MIA, entre otros mecanismos, lo que condujo a propuestas concretas sobre
la forma como se debera desarrollar el proyecto en cuestin desde el punto de
vista ambiental.
Los mecanismos antes mencionados estn claramente establecidos en la
LGEEPA y en su Reglamento en Materia de Evaluacin del Impacto Ambiental
y fueron utilizados aprovechando al mximo su potencialidad dentro del marco
que establece la Ley.
La identificacin oport una de los proyectos relevantes y su atencin ade-
cuada contribuyeron a que slo un 0.9% del total de proyectos que ingresaron
al procedimiento de evaluacin del impacto ambiental solicitaran la verificacin
de la resolucin emitida por esta instit ucin mediante el recurso de revisin
previsto en los artculos 176 y 177 de la LGEEPA. De esas revisiones, el 72% tuvo
una resolucin favorable a la instit ucin (Tabla 7). Cabe hacer notar que del
universo total de est udios que ingresan al procedimiento de evaluacin del im-
pacto ambiental, menos del 1% pueden catalogarse como casos conf lictivos.
Lo anterior pone en evidencia la fortaleza administrativa, jurdica y tcni-
ca del procedimiento de evaluacin en materia de impacto ambiental, aunque
es pertinente sealar que algunos proyectos resultan conf lictivos por sus efec-
tos econmicos y sociales, independientemente de las alteraciones ambientales
que puedan provocar.
93
ATENCIN DE OTRAS PRIORIDADES
Aunque la dinmica de la DIA se desarrolla sobre todo en torno al procedimiento
de evaluacin del impacto ambiental, tambin se ocupa de dar atencin a una
serie de asuntos que no necesariamente tienen que ver con los proyectos que se
someten a tal procedimiento. La cantidad y diversidad de asuntos atendidos en
el periodo de 1994-2000 se puede observar en la Tabla 8.
Tabla 7. Recursos de revisin interpuesto en el periodo 1995-2000
*
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e d s o s r u c e r e d . m N
s o t s e u p r e t n I n i s i v e r
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r o v a f a s o t l e u s e r
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n i c u l o s e r e d
a v i t i n i f e d
5 9 9 1 0 0 0 0
6 9 9 1 3 2 1 0
7 9 9 1 3 3 0 0
8 9 9 1 2 1 1 1 1 0
9 9 9 1 7 1 2 1 5 0
0 0 0 2 2 2 3 1 4 5
l a t o T 7 5 1 4 1 1 5
% 0 0 1 2 7 9 1 9
*Fuente: INE. Direccin Ejecutiva de Asuntos Jurdicos (informacin al 14 de septiembre de 2000).
Es importante destacar este tema, ya que se estima que una gran parte del
tiempo que consumi el equipo de evaluacin de la DIA (aproximadamente 40%)
est uvo dedicado a la atencin de asuntos que giran en torno al procedimiento
de evaluacin. La Figura 20 muestra un comparativo entre los ingresos de asun-
tos y MIA por ao.
Tabla 8. Asuntos atendi dos por la DIA en el periodo de 1995-2000
*
o t n u s A 5 9 9 1 6 9 9 1 7 9 9 1 8 9 9 1 9 9 9 1 0 0 0 2 l a t o T
s o i r a V o r t s i g e r / s 7 5 4 , 1 6 1 7 , 3 1 1 6 , 4 2 2 3 , 5 4 1 1 , 4 0 2 2 , 9 1
o t n e i m i u g e S o r t s i g e r / s 9 9 9 , 1 5 4 1 , 2 0 7 9 , 1 4 7 7 , 1 2 5 4 , 1 0 4 3 , 9
l o r t n o c e d s e t n a l o V 5 5 2 5 7 3 4 2 3 8 3 3 8 7 3 0 6 2 0 3 9 , 1
l a t o T 5 5 2 1 3 8 , 3 5 8 1 , 6 9 1 9 , 6 4 7 4 , 7 6 2 8 , 5 0 9 4 , 0 3
Por lo general estos asuntos estn relacionados con demandas de informa-
cin de parte de la ciudadana, grupos ecologistas, autoridades estatales y muni-
cipales, as como las comisiones de las cmaras de Diputados y Senadores del
Congreso de la Unin que se ocupan de los temas de ecologa y medio ambiente.
94
Asimismo, se atendieron compromisos en materia de capacitacin, consis-
tentes en talleres, cursos y plticas en diplomados especializados en temas am-
bientales. Entre ellos destacan el Curso Taller de Ordenamiento Ecolgico e
Impacto Ambiental organizado por el Programa Universitario de Medio Ambien-
te (PUMA) de la UNAM y la Direccin General de Ordenamiento Ecolgico e
Impacto Ambiental, mismo que se imparti anualmente desde 1996, y el Diplo-
mado en Especializacin en Gestin Pblica y Poltica Ambiental, organizado por
el Instit uto Nacional de Administracin Pblica (INAP) y la SEMARNAP, que
tambin se ha llevado a cabo de manera anual. En el Anexo 6 se resumen los
datos sobre los principales cursos que se impartieron en materia de impacto
ambiental en el periodo.
Desconcentracin
Desconcentrar la funcin de evaluacin del impacto ambiental hacia las delega-
ciones federales de la SEMARNAP con el fin de acercar la gestin de los proyec-
tos a los sitios en los cuales pretenden establecerse y efect uar la evaluacin con
un conocimiento ms amplio de los ecosistemas en los que se instalarn, as como
evitar que las cargas excesivas de trabajo impidan la eficiencia en el cumplimiento
de las tareas de la DIA.
El 14 de septiembre de 1999 se public el acuerdo mediante el cual se tras-
ladan diversas facultades a los delegados federales de la SEMARNAP en los esta-
dos de la Repblica. Entre esas facultades se incluyen las atribuciones en materia
de impacto ambiental que se mencionan a continuacin:
N
m
e
r
o
8,000
6,000
4,000
2,000
0
2000 1999 1998 1997 1996 1995
Asuntos Proyectos
5,826
806 1,048 964
6,919
6,185
1,080 1,168
3,831
1,034
255
7,474
Ao
Fig. 20. Total de asuntos y estudios ambientales i ngresados
por ao en el periodo 1995-2000
95
Otorgar permisos, licencias, autorizaciones y las respectivas modificaciones,
suspensiones, cancelaciones, revocaciones o extinciones de:
Aprovechamientos pesqueros y acucolas de las especies de f lora y fau-
na acutica que determinen las unidades administrativas competentes.
Informes Preventivos.
Aprovechamientos de recursos forestales.
Programas integrados de manejo ambiental y forestacin.
Cambio de utilizacin de terrenos forestales.
El 5 de junio de 2000 se public el nuevo Reglamento Interior de la
SEMARNAP, en el que se otorga a las delegaciones federales la atribucin de au-
torizar las Manifestaciones de Impacto Ambiental, con excepcin de aquellas que
correspondan a la industria del petrleo, la petroqumica y las instalaciones para
tratamiento de residuos peligrosos.
De acuerdo con la fraccin I del artculo 32 del Reglamento Interior, la DIA
elabor el acuerdo para establecer las normas y lineamientos en los que debe-
rn sustentarse las Delegaciones para realizar esas nuevas funciones.
Este proceso paulatino de desconcentracin de funciones ha sido acompa-
ado de un amplio programa de capacitacin dirigido fundamentalmente a las
subdelegaciones de la SEMARNAP en los estados, que t uvo como objetivo act ua-
lizar las herramientas de evaluacin en los campos jurdico, tcnico y adminis-
trativo a travs de cursos-talleres nacionales y regionales sobre la evaluacin del
impacto ambiental.
Fortalecimiento del marco normativo
Realizar normas oficiales mexicanas en materia ambiental para aquellas activi-
dades y obras que demandan con mayor frecuencia la evaluacin de proyectos,
con el propsito de fortalecer al propio instrumento as como hacer ms eficiente
y expedita la funcin de la DIA.
Entre los aos 1988 y 2000 se publicaron diversas normas oficiales mexi-
canas en materia de medio ambiente; adems, se elaboraron otras que estn en
proceso de consulta o en vsperas de su publicacin en el Diario Oficial de la
Federacin. En los Anexos 7 y 8 se enlistan las normas oficiales mexicanas pu-
blicadas y programadas. Estos trabajos significaron un amplio esfuerzo conjun-
to de cmaras empresariales, asociaciones y otros organismos interesados en la
materia, que participaron intensamente en esta labor.
Nuevo Reglamento en Materia de Impacto Ambient al
Redactar un nuevo reglamento en materia de impacto ambiental, ms acorde con
el contenido de la LGEEPA y que permitiera hacer ms eficiente y gil el proce-
96
dimiento de evaluacin. El nuevo texto debera ofrecer informacin ms precisa
acerca de las obras o actividades que requieren autorizacin en ese campo y las
que estn exentas, as como simplificar los trmites y hacerlos ms claros y ex-
peditos, adems de promover y regular una participacin ms sustantiva dela
sociedad, entre otros propsitos.
El 30 de mayo de 2000, fue publicado en el Diario Oficial de la Federacin
el Reglamento de la Ley General del Equilibrio Ecolgico y la Proteccin al
Ambiente en Materia de Evaluacin del Impacto Ambiental, que entr en vigor
el 29 de junio siguiente.
En forma paralela, elaborar una serie de guas sectoriales para facilitar la
preparacin y presentacin de informes preventivos y manifestaciones de impacto
ambiental. Estas guas orientaran al promovente sobre el tipo y modalidad del
est udio que deba presentar, la informacin ms relevante a desarrollar y el pro-
cedimiento, paso a paso, para realizar y presentar su est udio
La DIA elabor 11 guas sectoriales para orientar a los promotores en la
presentacin de los informes preventivos y las manifestaciones de impacto am-
biental en sus modalidades particular y regional. Estas guas estn a disposicin
del pblico en la pgina del INE en la Internet y corresponden a proyectos de
los siguientes sectores: pesquero (subsector acuacult ura), hidrulico, minero,
t urstico, elctrico, de vas generales de comunicacin, forestal, agrcola-pecua-
rio, industrial y energtico (PEMEX), as como proyectos de instalaciones de tra-
tamiento, confinamiento o eliminacin de residuos peligrosos.
Ya se han iniciado las gestiones necesarias para que las guas sectoriales
adquieran carcter oficial a travs de su publicacin en el Diario Oficial de la
Federacin. Cabe sealar que al margen de su event ual obligatoriedad, las guas
son un instrumento que auxilia a los promoventes para realizar de manera ms
ordenada y precisa los est udios que habrn de incluir en los informes preventi-
vos y las manifestaciones de impacto ambiental, con lo que pueden optimizar sus
recursos y su tiempo, y a la vez facilitar el trabajo de evaluacin, lo que redunda
en su propio beneficio.
Consulta pblica en proyectos prioritarios
Poner a la disposicin del pblico la informacin sobre los proyectos que ingre-
san al procedimiento de evaluacin del impacto ambiental.
Se dise y puso en prctica un procedimiento automatizado para la pu-
blicacin va Internet de los resmenes ejecutivos de los proyectos que ingresan
al procedimiento de evaluacin del impacto ambiental. Asimismo, se desarroll
una pgina web para facilitar la bsqueda y consulta de dichos proyectos.
Semanalmente se publica en la Gaceta Ecolgica del INE la relacin de los
proyectos que ingresan al procedimiento de evaluacin.
97
En los primeros 10 das despus de que se reciben los proyectos, se inte-
gra el expediente respectivo, que se enva al Centro Documental del INE, para
disposicin al pblico.
Sistemas de informacin
Desarrollar el Sistema de Apoyo a Decisiones (SAD), con el fin de simplificar la
administracin del seguimiento y control de los proyectos que ingresan para
evaluacin del impacto ambiental. El SAD consta de los siguientes mdulos:
a) Sistema de Registro Nacional de Manifestaciones de Impacto Ambiental
(SIRENA).
b) Sistema Experto Generador Automtico de Resoluciones (SEGARE).
c) Simulador de Escenarios Ambientales (Calyx).
d) Manejador de documentos (Visual Recall).
A finales de 1999 se decidi iniciar la migracin del SIRENA al Sistema de
Trmites del Procedimiento de Impacto Ambiental (ST-PEIA), que es un sistema
nuevo, desarrollado con tecnologa de vanguardia, que permite integrar la infor-
macin sobre impacto ambiental al sistema instit ucional denominado Sistema
Automatizado de Trmites (SAT).
La puesta en marcha del Sistema de Apoyo a Decisiones result difcil de-
bido a que no se cont oport unamente con los recursos financieros para la com-
pra del equipo de cmputo necesario. A pesar de ello, desde 1997 se registran
los proyectos que ingresan al procedimiento de evaluacin mediante el Sistema
Nacional de Registro de Manifestaciones de Impacto Ambiental (SIRENA) y desde
entonces se han hecho varias adecuaciones ante las cambiantes necesidades, in-
cluyendo la creacin de un procedimiento informtico automtico que permite
publicar va Internet los datos generales de cada proyecto inmediatamente des-
pus de que ste se registra en el SIRENA.
Aunque ha dado resultados satisfactorios, este sistema ya est siendo reba-
sado por la cantidad de proyectos registrados, pues el manejador de base de da-
tos que utiliza no es suficientemente poderoso para generar consultas rpidas,
acordes con la premura con que se requiere la informacin. Asimismo, este sis-
tema cliente-servidor no fue desarrollado con software estndar, por lo que no
se comunica de manera directa con los sistemas institucionales. Por estas razones,
desde finales de 1999 se trabaj en la migracin del SIRENA a una nueva ver-
sin Intranet, denominada Sistema de Trmites de Impacto Ambiental (ST-PEIA).
La generacin automtica de resolutivos se desarroll y prob ampliamen-
te para proyectos petroleros (exploracin, perforacin de pozos, extraccin y
distribucin); sin embargo, gracias al positivo efecto de la publicacin de nue-
vas normas oficiales mexicanas relativas, la demanda de evaluacin disminuy
en este tipo de proyectos, por lo que el Sistema Experto Generador Automtico
98
de Resoluciones entr en desuso. Se solicitaron recursos para la creacin del
mdulo experto correspondiente a otros tipos de proyectos (en especial los in-
dustriales) pero dichos recursos no fueron aprobados, fueron recortados o tu-
vieron que ser reorientados a ot ros gastos obedeciendo a las prioridades
coyunt urales.
El simulador de escenarios ambientales Calyx se instal en todos los equi-
pos de cmputo de la DIA y se impartieron cursos de capacitacin para su ma-
nejo. Este mdulo se prob con algunos proyectos prioritarios y se observ que
la informacin que arroja como resultado de sus clculos no es significativamente
diferente a la que un evaluador con experiencia puede obtener por sus propios
mtodos de anlisis, por lo que se decidi que el Calyx se utilizara solamente
para comprobar en casos de duda y para capacitacin de nuevos evaluadores.
Aunque el manejador de documentos Visual Recall fue una herramienta
muy poderosa en su plataforma de desarrollo (Windows 3.x), con la aparicin
de nuevos sistemas operativos se volvi obsoleto.
El ST-PEIA fue desarrollado con personal de la DGOEIA en estrecha cola-
boracin con la Direccin Ejecutiva de Sistemas e Informtica del INE. Este sis-
tema se ha puesto a disposicin de las delegaciones federales de SEMARNAP, lo
que ha permitido que todos los proyectos que ingresan al procedimiento de eva-
luacin, tanto en oficinas centrales como en las diferentes entidades federativas,
se registren en una misma aplicacin y la informacin pueda ser explotada des-
de una base de datos nica y centralizada.
Al disear el Sistema de Trmites del Procedimiento de Evaluacin del
Impacto Ambiental se puso especial nfasis en la estruct ura de la base de datos.
Para ello, se utiliza un modelo entidad-relacin, implantado sobre un manejador
relacional de vanguardia, independiente de la aplicacin para su explotacin.
Esta estruct ura est preparada para recibir informacin relevante relacio-
nada con los proyectos que ingresan al procedimiento de evaluacin del impac-
to ambiental, incluyendo los evaluados y/o los ingresados en las delegaciones
federales de la SEMARNAP. Como punto destacable de este diseo se conside-
r la posibilidad de georreferenciar la informacin para su vinculacin con otros
instrumentos de la poltica ambiental, act ualmente sistematizados. Igualmente,
se contempla la posibilidad de que esta base de datos sea una fuente de infor-
macin ms general, que rebase el mbito de la DIA, el INE y las delegaciones
federales, y sirva tambin a instit uciones como la Procuradura Federal de Pro-
teccin al Ambiente, los gobiernos estatales y municipales, y los mismos promo-
ventes de proyectos. stas y otras posibilidades requerirn mayor desarrollo para
optimizar su uso y aprovechamiento.
99
Compromisos internacionales
FIRMAR EL ACUERDO PARA EL IMPACTO AMBIENTAL TRANSFRONTERIZO
Dar cumplimiento al Acuerdo de Cooperacin Ambiental para Amrica del
Norte (ACAAN) que se suscribi en 1993 en forma paralela a la firma del Tra-
tado de Libre Comercio con Estados Unidos y Canad y que establece en su
artculo 10.7 lo siguiente:
Reconociendo la nat uraleza esencialmente bilateral de muchas cuestiones ambien-
tales transfronterizas y, con vistas a lograr, en los prximos tres aos, un acuer-
do entre las Partes sobre sus obligaciones de conformidad con este artculo, el
Consejo [formado por los tres ministros o secretarios de Estado responsables de
las polticas relativas al medio ambiente en los tres los pases miembros] exami-
nar y har recomendaciones respecto a:
a) la evaluacin del impacto ambiental de proyectos sujetos a la decisin de una
autoridad gubernamental competente que probablemente tenga efectos trans-
fronterizos perjudiciales, incluida la plena apreciacin de las observaciones
presentadas por otras Partes y por personas de otras Partes;
b) la notificacin, el suministro de informacin pertinente y las consultas en-
tre las Partes en relacin con dichos proyectos; y
c) la atenuacin de los posibles efectos perjudiciales de tales proyectos.
Desde 1995 se integraron los grupos de trabajo de los tres pases Mxi-
co, Estados Unidos y Canad para definir el contenido del Acuerdo en mate-
ria de evaluacin del impacto ambiental transfronterizo en el marco del Acuerdo
de Cooperacin Ambiental para Amrica del Norte. Ya se cuenta con un texto
que en trminos generales satisface a cada una de las Partes y en donde se esta-
blecen los mecanismos para la notificacin de proyectos entre la Parte de origen
y la Parte potencialmente afectada, la solicit ud e intercambio de informacin de
proyectos que podran causar impactos ambientales transfronterizos, as como
procedimientos para la participacin pblica y el establecimiento de medidas de
mitigacin.
Al respecto, la delegacin de Estados Unidos se ha negado sistemticamente
a aceptar cualquier forma de introduccin de proyectos no federales en el Acuer-
do, lo que ha provocado que las negociaciones se encuentren estancadas desde
abril de 1999, pese a que Mxico ha demostrado de manera reiterada que exis-
ten mecanismos para lograr que estos proyectos queden incorporados al Acuer-
do mediante procedimientos explcitamente viables.
En opinin de la delegacin mexicana, encabezada por el tit ular de la Di-
reccin General de Ordenamiento Ecolgico e Impacto Ambiental del INE, es
imprescindible una definicin clara de los mecanismos a travs de los cuales
100
deben incorporarse los proyectos no federales en el Acuerdo, pues su ausencia
implicara admitir un convenio desventajoso para nuestro pas.
Durante la VI Sesin Ordinaria del Consejo de la Comisin para la Co-
operacin Ambiental, celebrada en Banff, Canad, en junio de 1999, las Partes
convinieron en aplicar la poltica del buen vecino con el fin de superar los obst-
culos que han impedido el avance de las negociaciones.
Esta poltica sera puesta en prctica de tal manera que el Acuerdo entra-
ra en vigor definitivamente cuando al menos todos los estados y provincias fron-
terizos de las Partes hayan aceptado participar en l. Entre tanto, el Acuerdo
podra entrar en vigor provisionalmente en aquellos aspectos que las Partes va-
yan acordando para distintos tipos de proyectos y jurisdicciones, siempre y cuando
los compromisos as asumidos guarden equilibrio recproco a satisfaccin de las
Partes.
Cabe sealar, por otro lado, que la Secretara de Relaciones Exteriores, que
tambin participa en la delegacin mexicana, se ha manifestado por establecer
un acuerdo aplicable conforme a los intereses de la nacin, que evite la acepta-
cin de clusulas inconvenientes a nuestros intereses.
En conclusin, el contenido act ual del Acuerdo en materia de evaluacin
del impacto ambiental transfronterizo no es del todo conveniente para Mxico,
pues no se ha concretado el punto relativo a la incorporacin de proyectos no
federales de Estados Unidos, mientras que la mayora de los proyectos que pu-
dieran considerarse del lado mexicano son federales, lo que lo hace desigual y
desfavorable para Mxico. No obstante, se considera que existe materia para
seguir negociando debido a que el texto borrador del Acuerdo satisface en tr-
minos generales a las Partes, y a que con la sola inclusin de la clusula de reci-
procidad act ualmente incorporada, pero que est entre corchetes quedaran
satisfechas las expectativas de nuestro pas.
ATENDER A LA COMISIN TCNICA DE EVALUACIN
DEL IMPACTO AMBIENTAL
Cumplir con las obligaciones derivadas del acuerdo establecido en 1996 entre
los mandatarios de los pases integrantes de la Comisin Centroamericana de
Ambiente y Desarrollo (CCAD), relativo a incluir en los programas y proyectos
de la Comisin el tema de la evaluacin del impacto ambiental.
A raz de ese mandato se form la Comisin Tcnica de Evaluacin del
Impacto Ambiental, integrada por los representantes de los gobiernos de Pana-
m, Costa Rica, Nicaragua, Honduras, El Salvador, Belice, Guatemala y Mxi-
co, como rgano tcnico de la CCAD encargado de velar por los procesos de
evaluacin del impacto ambiental en la regin.
El objetivo general de la Comisin Tcnica es promover y coordinar accio-
nes en materia de evaluacin del impacto ambiental entre los gobiernos para
101
poner en prctica los mandatos presidenciales de la CCAD. Esta comisin tiene
una coordinacin rotativa, que corresponde con la Presidencia de la CCAD, y
realiza tres reuniones ordinarias al ao. Entre las funciones de la Comisin des-
tacan:
1. Establecer los mecanismos que permitan recopilar, analizar e integrar en
forma permanente informacin sobre prcticas, procedimientos y marco
jurdico de la evaluacin del impacto ambiental en la regin.
2. Constit uirse en rgano de consulta, divulgacin y asesora regional en la
materia.
3. Promover la capacitacin, la asistencia tcnica y el fortalecimiento a las ins-
tit uciones rectoras de la evaluacin del impacto ambiental en los pases de
regin.
4. Incentivar el uso de la evaluacin ambiental estratgica (EAE) en la regin,
que asegure la mitigacin de los impactos globales de polticas, leyes, pla-
nes y programas.
5. Fomentar la unificacin de criterios regionales en materia de evaluacin del
impacto ambiental.
Con el propsito de dar cumplimiento a estos compromisos, la DIA ha
participado de manera activa otorgando capacitacin tcnica en Guatemala y
Honduras, as como asesora a tcnicos centroamericanos especializados en la
materia, que han realizado estancias de capacitacin en Mxico.
3.2 VALORACIN GLOBAL
Se puede afirmar, de manera general, que el resultado del balance sobre el tra-
bajo de la DIA es positivo, pues esta Direccin cumpli con sus principales ob-
jetivos: resolvi 91% del total de proyectos que ingresaron al procedimiento de
evaluacin del impacto ambiental; particip en la publicacin de 7 normas ofi-
ciales mexicanas en materia de impacto ambiental y act ualmente colabora en la
elaboracin de otras 4; contribuy a la preparacin y publicacin del Reglamento
de la LGEEPA en Materia de Evaluacin del Impacto Ambiental; hizo las gestio-
nes necesarias para desconcentrar las funciones de evaluacin y dictaminacin
de los Informes Preventivos y las Manifestaciones de Impacto Ambiental hacia
las delegaciones de la SEMARNAP; particip en la puesta en marcha del siste-
ma de trmites de impacto ambiental, e instrument el procedimiento adminis-
t rativo automatizado para la publicacin de los proyectos que ingresan al
procedimiento de evaluacin e incursion en convenios internacionales.
102
4. RETOS Y PERSPECTIVAS
103
A
un cuando la evaluacin del impacto ambiental se ha
consolidado a lo largo de los aos, sigue siendo,
desde luego, un instrumento perfectible. Resolver
la insuficiencia de recursos humanos para realizar la evalua-
cin, disear esquemas de corresponsabilidad sobre los es-
t udios de impacto ambiental o impulsar los procesos de
desconcentracin y descentralizacin de la tarea de evalua-
cin, son algunos de los retos que enfrenta. Por ello, se con-
sidera una responsabilidad instit ucional el perfilar las
principales lneas de transformacin de este instrumento,
con el fin de que su aplicacin resulte ms eficaz.
4.1 FORTALECIMIENTO INSTITUCIONAL
La evaluacin del impacto ambiental ha ido evolucionando
tanto en Mxico como en el mundo para convertirse en
un instrumento con mayores certezas metodolgicas y ana-
lticas, lo que ha dado lugar a que se constit uya en el instru-
mento preventivo por excelencia de la poltica ambiental.
Al tener mayor conocimiento y experiencia con respec-
to a los probables impactos de una obra determinada y acer-
carse cada vez ms a un anlisis cualitativo y cuantitativo de
los impactos, se ha incrementado la agilidad de este instru-
mento y su capacidad para predecir y medir.
4 . RETOS
Y PERSPECTI VAS
104
Con el tiempo se ha logrado conocer con mayor precisin los probables
impactos de casi cualquier obra o actividad que se desarrolle en nuestro pas. La
experiencia y la investigacin acadmica han aportado los elementos que permi-
ten predecir los impactos y minimizar sus efectos a travs de medidas de miti-
gacin y compensacin.
Este instrumento ha recorrido un largo y f ructfero camino, que lo condu-
jo de ser un trmite pesado, incierto y con escasa experiencia hasta conformar-
se como un mecanismo ms gil, cierto y efectivo en su meta de prevenir los
impactos de una obra o actividad determinada. Esto ha sido as gracias a que a
lo largo de 12 aos desde que el primer texto de la LGEEPA estableci la obliga-
cin de que ciertas obras y actividades se sometieran a este procedimiento se
han acumulado la experiencia y los conocimientos cientficos, jurdicos y admi-
nistrativos de diversos funcionarios y tcnicos especializados en la evaluacin del
impacto ambiental en las diversas actividades econmicas.
A partir de esta experiencia, la perspectiva de la evaluacin del impacto
ambiental en el plano metodolgico apunta hacia dos vertientes. Por un lado,
hacia la normalizacin; es decir, la emisin de normas oficiales mexicanas que
regulen los procesos de construccin y produccin u operacin de las obras y
actividades de competencia federal. Por otro, hacia la autorregulacin de las
empresas, que ser apoyada por la autoridad con la emisin de las normas ofi-
ciales mexicanas y de criterios tcnicos que permitan conocer con anticipacin
los impactos de un proyecto y las medidas para mitigarlos, de manera que el
promovente pueda incorporar esos factores a la planificacin para la construc-
cin y operacin de su proyecto. En este sentido, la autoridad tendra la tarea
de act ualizar constantemente sus conocimientos y con ello mantener vigentes sus
instrumentos normativos para garantizar su efectividad y oport unidad.
En el plano de la evaluacin, el instrumento tiende a evolucionar hacia
una visin ms integradora tanto de los procesos productivos y del desarro-
llo econmico como de los procesos ecolgicos. La integracin regional de las
evaluaciones del impacto ambiental implica la ampliacin de la escala tradicio-
nal de las evaluaciones y, por ende, la aplicacin de un anlisis ms certero,
con mayor acercamiento a los procesos que ocurren en la realidad. Es decir,
hay una tendencia hacia el anlisis de los proyectos, no slo en funcin de s
mismos y su entorno inmediato, sino tambin de la concatenacin estrecha de
otras actividades productivas en la regin, de otros ecosistemas y del aprove-
chamiento de recursos de importancia regional, como el agua, el aire, los sue-
los, la vegetacin y la fauna.
La modalidad regional de la Manifestacin de Impacto Ambiental es pre-
cisamente el instrumento que contiene estas potencialidades, si bien su aplica-
cin legal an es incipiente dada su reciente inclusin en el Reglamento de la
LGEEPA en Materia de Evaluacin del Impacto Ambiental.
105
Publicacin de normas
La emisin de normas oficiales mexicanas con carcter obligatorio es indispen-
sable para agilizar la evaluacin del impacto ambiental. Gracias a que se cuenta
con una vasta experiencia en la evaluacin, se ha logrado tener un conocimien-
to sistemtico sobre dichos impactos y las medidas ms comunes para mitigar-
los. No obstante, esto se ha ref lejado slo en los resolutivos. Una aportacin
cualitativa para la regulacin ambiental sera traducir todo ese conocimiento y
experiencia acumulada en normas que sealen con claridad sus alcances, su
mbito de aplicacin y las caractersticas tcnicas con las que debe desarrollarse
una obra o actividad determinada. Las primeras seis normas en materia de im-
pacto ambiental que se emitieron en el periodo 1994-2000 permitieron que las
obras ingresaran a la evaluacin por la va de un Informe Preventivo, y poste-
riormente, cuando entr en vigor el nuevo Reglamento de la LGEEPA en Mate-
ria de Evaluacin del Impacto Ambiental, algunas de ellas estn exentas del
procedimiento de evaluacin debido a que las normas ya regulan el proceso.
En esta lgica, cabe esperar que la tendencia sea elaborar ms normas ofi-
ciales mexicanas y publicarlas en el Diario Oficial de la Federacin, con la finali-
dad de que los proyectos ingresen al procedimiento de evaluacin por medio de
Informes Preventivos y no a travs de Manifestaciones de Impacto Ambiental,
lo que har ms sencillo el trmite y el propio anlisis, con nfasis en aquellas
que hayan sido ms repetitivas en la evaluacin y por lo tanto de las que se ten-
ga ms conocimiento y mayor carga de trabajo. Entre las obras y actividades que
pueden someterse al procedimiento de normalizacin estn:
1. Construccin y mantenimiento de granjas camaroncolas.
2. Construccin y mantenimiento de carreteras, puentes y vas frreas.
3. Construccin y mantenimiento de ductos marinos.
4. Instalacin de fibra ptica en zona marina.
5. Construccin y mantenimiento de plantas de tratamiento de aguas residuales.
6. Construccin de ductos de sustancias altamente riesgosas en zonas urba-
nas y suburbanas e industriales.
7. Construccin de muelles en zonas marinas, lagos y lagunas.
8. Dragados para restablecer lagunas costeras.
9. Sistemas de abastecimiento de agua.
10. Construccin de helipuertos y aerdromos.
11. Construccin y operacin de presas.
12. Construccin, operacin y abandono de presas de jales.
13. Construccin y operacin de hoteles, condominios, villas, desarrollos ha-
bitacionales y urbanos en ecosistemas costeros.
Adems de las normas sealadas, ser importante darle seguimiento y con-
cluir el procedimiento para publicar oficialmente tres proyectos de normas ofi-
106
ciales mexicanas que se estn gestionando en el segundo semestre del ao 2000.
stas son:
1. Especificaciones para el diseo, la seleccin, preparacin del sitio, construc-
cin, operacin y abandono de marinas t ursticas ubicadas en aguas mari-
nas interiores.
2. Especificaciones para la planeacin, diseo, seleccin y preparacin del si-
tio, construccin, operacin y mantenimiento de lneas de abastecimiento
de gas nat ural.
3. Especificaciones para el diseo, la seleccin y preparacin del sitio, la cons-
truccin, operacin, mantenimiento y abandono de campos de golf que
pretendan ser ubicados en ecosistemas costeros y sus colindancias, as como
en zonas donde la Nacin ejerce su soberana.
Publicacin de criterios tcnicos
El conocimiento acumulado, adems de expresarse en normas que ayuden al
proceso de autorregulacin, tendra que traducirse en la publicacin de crite-
rios tcnicos que los promoventes puedan incorporar al proceso de planeacin
de una obra o actividad. Los criterios tcnicos deberan sealar qu aspectos
conviene cuidar en cada sector productivo en las distintas fases de un proyec-
to. Esto significa que a partir de que se conocen los principales impactos se
podra establecer cules parmet ros conviene seguir para minimizar dichos
impactos en las fases de preparacin del sitio, construccin, operacin, man-
tenimiento y abandono.
Los criterios tcnicos no seran tan especficos como una norma oficial
mexicana, ni de cumplimiento obligatorio como ellas, pero deberan inducir a
que los promoventes los consideren e incorporen en sus Manifestaciones de
Impacto Ambiental. Con seguridad, este proceso hara ms fcil la evaluacin,
que slo se tendra que dirigir a los procesos ms finos o los no considerados
en los criterios tcnicos.
La perspectiva en esta materia es que se publiquen criterios tcnicos por
sector productivo, de los que son de competencia federal, a saber:
1. Hidrulico.
2. Industrial.
3. Minero.
4. Forestal.
5. Acucola.
6. Elctrico.
7. Petrolero.
8. Residuos peligrosos.
9. Turstico.
10. Agropecuario.
107
11. Vas de comunicacin.
12. Pesquero.
Los criterios tcnicos seran el complemento de las guas sectoriales para
la elaboracin de las Manifestaciones de Impacto Ambiental, pues si bien en stas
se seala el tipo de informacin que resulta indispensable para la evaluacin de
un proyecto determinado, los criterios tcnicos indicaran los tipos de impactos
ms comunes por sector productivo y las medidas de mitigacin ms efectivas
para cada caso.
Para llevar a efecto esta tarea, es preciso destinar recursos y personal con
el fin de generar tcnicos experimentados que sistematicen el conocimiento ad-
quirido a lo largo de los aos y que se prevean recursos para publicar y difun-
dir estos documentos.
En la medida en que los criterios tcnicos por sector productivo se asimi-
len y se vayan especificando a subsectores y proyectos especficos, el carcter
preventivo de la evaluacin del impacto ambiental estar en una ruta irreversi-
ble y se habr asimilado por los sectores involucrados en el proceso.
Mecanismos de anlisis de las condicionantes
Quiz uno de los puntos dbiles de la evaluacin del impacto ambiental como
un procedimiento integral es el conocimiento respecto de la efectividad de los
trminos y condicionantes que se imponen a los promoventes de proyectos. Es-
tas condiciones se han emitido sobre una base estrictamente int uitiva, sin co-
nocer si la medida fue correcta, puede mejorarse o bien fue completamente
incorrecta.
A diferencia de las tareas que la Procuradura Federal de Proteccin al
Ambiente debe desarrollar para verificar el cumplimiento de las condicionantes,
las actividades de la Direccin de Impacto Ambiental en materia de condicionan-
tes deberan encaminarse a efect uar un anlisis profundo y preciso del conjunto
de condicionantes que se imponen a los proyectos productivos y, tanto en campo
como en gabinete, evaluar su grado de efectividad, eficacia, oport unidad, cum-
plimiento de los propsitos para los que fueron emitidas, facilidad o dificultad
de aplicacin, adecuacin al proyecto desde el punto de vista tcnico, etctera.
Para lograr lo anterior, deben preverse recursos con el fin de:
1. Destinar a tcnicos experimentados que, de preferencia, sean especialistas
en la evaluacin de proyectos de gestiones anteriores para que realicen un
anlisis comparativo, en campo y en gabinete, de las condicionantes impues-
tas, de su aplicacin y de la posibilidad de mejorar estas disposiciones.
2. Organizar foros con empresas promoventes de proyectos, con empresas de
consultora ambiental y con organizaciones ambientalistas, para analizar la
eficacia de las condicionantes y la posibilidad de mejorarlas.
108
3. Publicar los resultados de los anlisis, de manera que puedan constit uirse
en guas o parmetros pblicos para el fut uro desarrollo de los proyectos
y el seguimiento de otras entidades de la administracin pblica federal y
local, adems de constit uirse en un documento que siente nuevas bases para
el establecimiento de condicionantes en proyectos fut uros.
Capacit acin de personal
Una tarea sustancial para el funcionamiento eficaz de la autoridad ambiental en
todo el pas es act uar con criterios tcnicos, regulacin y procedimientos cohe-
rentes, de manera que disminuya la incertidumbre con respecto a lo que suce-
der con un proyecto si es de competencia federal o estatal, si se est evaluando
en la delegacin de la SEMARNAP o en el INE.
La coherencia de las resoluciones y determinaciones ambientales pasa
necesariamente por la act ualizacin permanente de los conocimientos de todos
los funcionarios involucrados y por realizar reuniones peridicas en las que se
discutan la unificacin de criterios tcnicos, regulacin, metodologas y proce-
dimientos.
La capacitacin ser fundamental en la medida en que la evaluacin del
impacto ambiental es una materia que se est transformando constantemente en
todo el mundo por la va de la investigacin acadmica, los foros internaciona-
les, los cursos, etctera. Esta capacitacin deber cubrir tanto al personal del INE
como al de las delegaciones federales de la SEMARNAP y de los gobiernos esta-
tales y municipales.
En el marco de la act ual distribucin de competencias, la tarea de emitir
los lineamientos y criterios tcnicos centrales corresponde al INE. Por ello, es
entonces del mayor inters que esta dependencia asuma la necesidad de capaci-
tar constantemente a sus tcnicos, de manera tal que los criterios que emitan
tengan el mayor sustento tcnico y cientfico posible.
Pero la capacitacin y act ualizacin tambin debiera ampliarse hacia los tc-
nicos y responsables ambientales de las empresas, ya que ellos son los que in-
terpretan y aplican la regulacin ambiental en sus espacios laborales. Los
interlocutores directos de la poltica ambiental, y por ende de los instrumentos
para la evaluacin del impacto ambiental, son los tcnicos de las empresas y con
ellos debiera interact uarse cada vez ms, con la finalidad de incorporar sus pro-
puestas y observaciones con respecto a las medidas que la autoridad emite en
las resoluciones de impacto ambiental, as como de incorporar su experiencia
enla solucin prctica de problemas ambientales.
Para todo ello se hace indispensable programar reuniones peridicas al
menos una cada ao con los responsables del rea de impacto ambiental de cada
delegacin federal de la SEMARNAP. De la misma manera, ser importante in-
teract uar con las reas correspondientes de los gobiernos estatales y municipa-
109
les probablemente tambin en una reunin anual con el propsito de afinar
la regulacin, las competencias, los procedimientos y las metodologas.
Autorregulacin
Con los avances previsibles en la regulacin ambiental, la emisin de normas
oficiales mexicanas y de criterios tcnicos, as como la capacitacin y la constan-
te intercomunicacin, se puede esperar que la evaluacin del impacto ambien-
tal se implante en la poltica de planeacin de los distintos sectores productivos,
de modo que este proceso avance hacia una absoluta autorregulacin.
Con ello ser factible que la carga de trabajo en la evaluacin del impacto
ambiental se reduzca considerablemente y slo se evalen aquellos proyectos cuya
singularidad, complejidad, dimensiones o novedad los ubiquen fuera del comn
de los proyectos que se han evaluado y dictaminado en el INE. Para que la autorre-
gulacin sea posible, se han de dar otros pasos previos, tales como:
1. La elaboracin y publicacin de normas en materia de impacto ambiental.
2. La difusin de los criterios, normas, procedimientos y metodologas en la
materia.
3. El fortalecimiento de la act uacin de autoridades, promoventes, consulto-
res y usuarios en general, en congruencia con el marco jurdico normativo
vigente.
Certificacin de expertos
La evaluacin del impacto ambiental implica responsabilidades muy importan-
tes que no deberan recaer nicamente en un cuerpo evaluador institucional. Para
la mejora del instrumento se requiere un esquema de corresponsabilidad a tra-
vs del cual no slo se simplifique el proceso, sino que se garantice su calidad a
travs de varios filtros.
Act ualmente, el artculo 35 del Reglamento en Materia de Evaluacin del
Impacto Ambiental seala que los informes preventivos, las manifestaciones de
impacto ambiental y los est udios de riesgo podrn ser elaborados por los inte-
resados o por cualquier persona fsica o moral. Sin embargo, el mismo ordena-
miento legal deja la responsabilidad de la evaluacin en manos de la autoridad,
que en ocasiones no presenta una estruct ura de respuesta funcional para pro-
yectos que tienen plazos perentorios.
Es por ello que se debe considerar la factibilidad de crear un mecanismo
de certificacin de expertos, con dos propsitos principales: a) que los est udios
de impacto ambiental sean evaluados previamente por personal plenamente ca-
lificado y de esta manera se abatan los tiempos de revisin; y b) que se genere
un mecanismo corresponsable para la dictaminacin.
110
El diseo de este mecanismo supone varias acciones: en primer lugar, se
debe generar un cuerpo acreditador plenamente calificado y con el aval del INE,
que genere los lineamientos y criterios de certificacin para luego poner en prc-
tica el proceso. Resulta necesario, asimismo, que esta certificacin parta de un
principio sectorial, ya que la experiencia ha demostrado que los est udios de
impacto ambiental de diversos sectores presentan diferencias importantes y por
ello la estruct ura de evaluacin se ha ido especializando de tal manera que res-
ponda en forma adecuada a dichas especificidades.
En este contexto, se vislumbra la necesidad de contar con mecanismos ju-
rdicos y administrativos que garanticen la corresponsabilidad de aquellos que
realizan est udios y de quienes los presentan ante la autoridad ya que, como se
sealaba inicialmente, la responsabilidad en un dictamen es exclusivamente de
quien evala y no del que presenta y prepara la informacin. Ello permitira que
en caso de una contingencia ambiental provocada por un est udio deficiente, se
pudieran aplicar sanciones especficas que orientaran a los grupos consultores
a buscar principios de excelencia en su desempeo.
Acuerdos internacionales
Como se ha sealado con anterioridad, la firma de convenios y acuerdos inter-
nacionales por parte de nuestro pas ha significado la realizacin de diversos
compromisos de intercambio, capacitacin e informacin, entre otros. En este
campo, vale la pena impulsar con mayor decisin las siguientes acciones:
1. El intercambio de informacin, bases de datos, normas y regulacin en
materia de evaluacin del impacto ambiental con los pases de la OCDE y
del TLCAN.
2. La participacin activa en la Comisin Tcnica de Evaluacin del Impacto
Ambiental de la Comisin Centroamericana de Ambiente y Desarrollo,
derivada de los Acuerdos conocidos como Tuxtla II.
3. La atencin de problemticas de impacto ambiental fronterizo, en lo par-
ticular en la frontera sur (Guatemala y Belice) para apoyar las estrategias
de conservacin de las selvas y arrecifes de la regin.
Perspectivas
Los cambios en el nivel tcnico de la evaluacin del impacto ambiental, deben
llevar necesariamente a otros cambios en el terreno administrativo, esto es, se
requiere hacer congruentes los procedimientos y las cargas de trabajo.
En las oficinas centrales del INE se esperara que se consolidara el equipo
tcnico que viene laborando desde hace aos y que su experiencia fuera aprove-
chada para la elaboracin de las normas oficiales mexicanas y de los criterios
tcnicos, as como de la capacitacin y act ualizacin tcnica con los actores lo-
111
cales. No obstante, la actividad ms fuerte, que es la evaluacin de proyectos,
habr de desarrollarse tanto en las delegaciones federales de la SEMARNAP como
en las dependencias de ecologa de los gobiernos de los estados.
De esta manera, se esperara que en el INE la Direccin de Impacto Am-
biental asumiera funciones y recursos, tanto humanos como materiales, que le
permitieran convertirse en una instancia central rectora de los criterios, normas,
procedimientos, metodologas y lineamientos en la materia. El que asuma su
papel de instancia central rectora no implica que se transforme en sancionado-
ra del quehacer de las delegaciones federales o de las instancias estatales; se tra-
ta de que se convierta en un rea que recoja, sistematice, analice y devuelva las
experiencias que se verifican en todo el pas, de manera que sea centralizadora
y multiplicadora de los esfuerzos colectivos para poner en prctica la evaluacin
del impacto ambiental.
La labor rectora implica que se concentren expertos en la materia, adems
de que se fortalezcan reas de apoyo en el INE, como las destinadas a la difu-
sin, las publicaciones y la capacitacin.
DESCONCENTRACIN
La publicacin del nuevo Reglamento Interior de la SEMARNAP, el 5 de junio
de 2000, otorg facultades a las delegaciones federales de la Secretara para que
realicen evaluacin y dictaminacin de Informes Preventivos y Manifestaciones
de Impacto Ambiental.
Conforme a lo sealado en el artculo 32, fraccin X, es facultad de las
delegaciones:
Otorgar permisos, licencias, autorizaciones y las respectivas modificaciones, sus-
pensiones, cancelaciones, revocaciones o extinciones, de conformidad con lo pre-
visto en las disposiciones jurdicas que resulten aplicables, siguiendo los lineamientos
internos de carcter tcnico y administrativo, sistemas y procedimientos establecidos por
las unidades administrativas centrales de la Secretara
Con la finalidad de cumplir con el texto citado, se establecieron los linea-
mientos que se detallan en el Anexo 9,
La emisin y aplicacin de estos lineamientos permitira que alrededor del
90% de las evaluaciones de proyectos se asumiera en las delegaciones de la
SEMARNAP. Se conservaran en el nivel central las del sector petrolero, de resi-
duos peligrosos y las Manifestaciones de Impacto Ambiental modalidad Regional.
Esto implica la necesidad de que se fortalezcan los recursos de las delegaciones
federales de la institucin, de manera que puedan contratar y mantener una plan-
tilla de tcnicos capacitados en la materia y tengan la capacidad de realizar con
frecuencia las evaluaciones en campo.
112
En el aspecto jurdico, las instancias centrales de la Secretara debern emitir
lineamientos claros y coherentes que eviten la sobrerregulacin y sobreposicin
de funciones, as como los procedimientos tort uosos.
De esta manera se requiere que las instancias centrales de la Secretara
mantengan una estrecha y ptima coordinacin para unificar procedimientos,
sobre todo en las siguientes materias: forestal, vida silvestre, aprovechamiento
del recurso hidrulico, zona federal martimo terrestre, inspeccin y vigilancia,
acuacult ura y pesca. En esta medida podr realizarse la desconcentracin con
mayor seguridad de que los trmites y procedimientos que se lleven a cabo en
las delegaciones tendrn el efecto deseado de mejorar la aplicacin de las leyes
en la materia y que la regulacin del impacto ambiental, que tiene que ver trans-
versalmente con todas las materias arriba sealadas, no contribuya a confundir
ms a la sociedad respecto del cumplimiento de la normatividad
DESCENTRALIZACIN
Un procedimiento complementario al de la desconcent racin en materia de
evaluacin del impacto ambiental es el de la descentralizacin de funciones ha-
cia los gobiernos estatales.
No obstante, la culminacin de este proceso requiere de diversos pasos
previos en los terrenos metodolgico, administrativo y jurdico. Una tarea fun-
damental es la homogeneizacin de criterios, procedimientos y normas, de for-
ma tal que permitan que los proyectos se evalen con la misma calidad,
objetividad y profesionalismo en todas las dependencias del pas que tengan
competencia en la materia.
La realizacin de reuniones de anlisis e intercambio de experiencias de cada
dependencia involucrada ser de gran utilidad para la unificacin de criterios.
En estas reuniones se podran analizar los casos tpicos de proyectos que se pre-
sentan a evaluacin en cada estado y especificar las medidas de mitigacin o
compensacin ms adecuadas. Asimismo, esas reuniones sern la oport unidad
para evaluar qu obras y actividades pueden ser descentralizadas de la adminis-
tracin pblica federal y cules pueden ser asumidas por los gobiernos de las
entidades federativas.
Esto implicar necesariamente que se reduzca de modo considerable el vo-
lumen de proyectos que se someten a evaluacin en materia de impacto ambiental
en la SERMARNAP y sta se aboque de manera exclusiva a los proyectos con ma-
yor potencialidad de impactos ambientales y a la normatividad en la materia. Por
esta razn ser necesario considerar los recursos indispensables para que el INE
y su Direccin de Impacto Ambiental en lo particular puedan organizar estas
reuniones, brindar capacitacin, organizar estancias prolongadas de tcnicos
especializados para apoyar a las instancias estatales, etctera.
113
Para que la descentralizacin sea efectiva es preciso que se traduzca en
modificaciones a la LGEEPA. Sin embargo, antes de la modificacin legal para
trasladar la competencia de algunas materias a los gobiernos estatales, se requiere
un esfuerzo de stos para modificar y modernizar la regulacin ambiental.
Lamentablemente, en muchos estados de la Repblica an no se han realiza-
do las modificaciones pertinentes para act ualizar las leyes ambientales con el con-
tenido act ual de la LGEEPA, vigente desde 1996, de modo que cuentan con
legislaciones ambientales basadas en la Ley de 1988. Lo mismo ocurre con la
regulacin en materia de impacto ambiental: cuando sta existe en lo especfico
y no en todos los estados ocurre el Reglamento de Impacto Ambiental tiene
los criterios, modalidades, competencias y disposiciones del Reglamento federal
de 1988.
Con el Taller Nacional sobre el Reglamento de Impacto Ambiental, reali-
zado en julio de 2000, en el que participaron las delegaciones federales de la
SEMARNAP y las dependencias estatales encargadas de la ecologa, se logr
sensibilizar a los asistentes con respecto a la importancia de tener criterios cien-
tficos, tcnicos y normativos similares y, por ende, la necesidad de que los go-
biernos estatales act ualicen su regulacin en materia de impacto ambiental.
Para la descentralizacin de funciones de impacto ambiental se requiere
realizar reformas a la LGEEPA y, en forma simultnea, a las leyes ambientales
estatales, de manera tal que no queden vacos legales, sobre todo en lo que co-
rresponde a las competencias que se establecen a partir de las reformas a una y
otra legislacin. As se evitar que las lagunas legales favorezcan la realizacin
de actividades negativas para los ecosistemas y/o la salud pblica.
En este sentido, primero habra que sugerir que las legislat uras estatales
act ualizaran su legislacin en materia de impacto ambiental, pues algunas obras
y actividades que ya no son competencia federal, tampoco estn previstas en
algunas leyes estatales. Es el caso de la industria de las bebidas, la de los alimentos
y la industria automotriz, entre las ms relevantes.
REDUCCIN DE LA CARGA DE TRABAJO PARA EVALUACIN Y AUMENTO EN
LA ELABORACIN DE INSTRUMENTOS NORMATIVOS Y DE AUTORREGULACIN
Como una consecuencia de las tareas normativas, de desconcentracin y de des-
centralizacin, as como del estricto cumplimiento de los criterios de excepcin
del Reglamento de la LGEEPA en materia de Evaluacin del Impacto Ambiental,
se deber esperar una disminucin considerable de la carga de trabajo para la
dictaminacin de proyectos.
Esto no quiere decir que el trabajo de la DIA y de sus tcnicos tienda a
desaparecer; todo lo contrario. El volumen de trabajo podr mantenerse, e in-
cluso aumentar, porque habr de centrarse en la elaboracin de la normatividad,
114
lo que hasta ahora ha sido una labor marginal, pero que debiera ser una tarea
esencial de la instit ucin.
Hasta ahora la dictaminacin ha ocupado la mayora del trabajo de la DIA,
dejndose de lado tareas que permitiran fortalecer el instrumento y facilitar su
operatividad. Por ello, la tendencia es hacia el desarrollo e incremento de labo-
res como:
1. Anlisis de las metodologas de evaluacin del impacto ambiental y adap-
tacin de las mismas a las necesidades de los usuarios. Esto deber llevar-
se hasta la posibilidad de publicar un manual de las metodologas ms
adecuadas para su aplicacin en Mxico.
2. Normas oficiales.
3. Criterios de evaluacin del impacto ambiental por sector productivo.
4. Anlisis de condicionantes.
5. Organizacin y/o participacin en talleres, cursos, diplomados, entre otros,
que permitan el intercambio con los sectores productivos, consultores, ins-
tancias de gobierno, investigadores y acadmicos.
6. Anlisis conjunto de casos y proyectos crticos con las delegaciones fede-
rales de la SEMARNAP.
REDUCCIN DE LOS TIEMPOS DE EVALUACIN
Todas las tareas anteriores debern conducir a que los tiempos de evaluacin se
reduzcan considerablemente y se logre la meta de que ningn proyecto rebase
los tiempos que marca la ley.
La realizacin de las tareas sealadas en los apartados anteriores sentar
las bases para el efectivo cumplimiento de esta meta. A su vez, la reduccin de
los tiempos de evaluacin redundar en una mayor certidumbre para la socie-
dad y un mejor cumplimiento de este instrumento de la poltica ambiental.
EMISIN DE NORMAS
La formulacin de normas oficiales mexicanas, adems de la labor tcnica que
implica, requiere de un proceso jurdico largo que hay que considerar a la hora
de planear su publicacin. En esta materia no se prevn cambios importantes
en el procedimiento, slo se debe hacer nfasis en que se requiere cumplir a ca-
balidad lo establecido en la Ley de Metrologa y Normalizacin para que la apli-
cacin de la norma tcnica tenga total fundamento legal.
REFORMAS A LA LGEEPA Y A SU REGLAMENTO
Es deseable y previsible que se realicen modificaciones y act ualizaciones a la
LGEEPA y, en funcin de stas, al Reglamento en Materia de Evaluacin del
115
Impacto Ambiental. Las modificaciones deseables a la LGEEPA en el capt ulo
correspondiente al impacto ambiental son:
1. El mbito de competencia: el artculo 28 habr de modificarse en funcin
de los acuerdos que se establezcan con los gobiernos estatales para que ellos
asuman algunas de las obras y actividades que act ualmente son de compe-
tencia federal.
2. La incorporacin de otras materias a la competencia federal, como la pro-
duccin de productos transgnicos o genticamente modificados.
3. La eliminacin de la fraccin II del artculo 31 de la LGEEPA, ya que esta-
blece un supuesto inexistente: que el ordenamiento ecolgico prev obras,
y que stas deben estar autorizadas en materia de impacto ambiental.
4. La reorganizacin de los tiempos que establece el artculo 34 para la consulta
pblica, ya que con el contenido de este artculo y la organizacin act ual
no es posible dar plena coherencia a este procedimiento y en consecuencia
se deja un amplio margen de discrecionalidad a la autoridad.
5. La incorporacin de ms supuestos para negar un proyecto, ya que los ac-
t uales dado el an limitado avance de la regulacin ambiental y de la apli-
cacin de los instrumentos de la poltica ambiental permiten aprobar
proyectos que aunque sean tcnicamente inviables son legalmente posibles.
6. La incorporacin de sanciones en el capt ulo referido a inspeccin y vigi-
lancia, como la clausura precautoria para los promoventes que inicien sus
obras y actividades sin contar con la autorizacin en materia de impacto
ambiental. Esto es importante pues en algunos casos quienes violan las
disposiciones legales prefieren pagar las sanciones econmicas antes que
someterse a las condicionantes de un resolutivo, con lo que se trasladan
los costos ambientales a la sociedad a cambio de un pago monetario que
no compensa los daos causados.
4.2 VALORACIN DE LOS ALCANCES DE LA EVALUACIN
DE IMPACTO AMBIENTAL
Tal como establece la LGEEPA, a travs del procedimiento de evaluacin del
impacto ambiental se dictan las condiciones a las cuales se sujetar la realizacin
de obras y actividades que puedan causar desequilibrios ecolgicos. Dichas con-
diciones se encaminan a mantener el equilibrio ecolgico de los ecosistemas en
los que se desarrollaran los proyectos, en caso de aprobarse.
El dictamen de las condiciones sealadas ha sido posible a travs de las
resoluciones emitidas en materia de impacto ambiental por esta instit ucin, en
las cuales se ha impuesto una serie de restricciones tcnicas (llamadas condicio-
nantes) a los promotores que pretenden ejecutar algn proyecto de desarrollo en
nuestro pas.
116
De esta manera, a travs de un mecanismo de anlisis cualitativo de las
condicionantes establecidas en las resoluciones en materia de impacto ambien-
tal, se puede llegar a determinar de qu forma el instrumento normativo de la
evaluacin de los impactos ambientales ha incidido en el buen estado de los eco-
sistemas. As, se pueden enumerar los siguientes criterios generales y particula-
res de incidencia ambiental:
Criterios generales
Aire. Se logra disminuir la cantidad de partculas suspendidas al requerirse la
utilizacin de tecnologas mas limpias, que las etapas de preparacin del sitio y
construccin se lleven a cabo en fase hmeda con el fin de evitar la suspensin
y dispersin de polvo, que podra provocar daos a la poblacin adyacente. Asi-
mismo, se ha exigido que los camiones de carga, la maquinaria y el equipo de
motor en general se sujeten al cumplimiento de normas que regulen su funcio-
namiento, a fin de que se disminuya la emisin de gases y ruido.
Suelo. Se produce menor erosin con la restriccin a la apert ura de nuevos
caminos de acceso, aprovechamientos en la temporada de sequa o en pendien-
tes pronunciadas, al sujetar la realizacin de actividades de reforestacin de reas
degradadas o que son objeto de pert urbacin por las actividades del proyecto.
Agua. Se condiciona su reciclamiento, tratamiento y utilizacin de volme-
nes acordes con la produccin o disponibilidad del recurso en la zona que se trate.
Flora y fauna silvestre. Se incrementa su proteccin travs de mecanismos
de reforestacin, rescate y reubicacin de especies animales y vegetales, y restric-
cin y delimitacin de reas que no pueden ser afectadas, tratando de conser-
var el hbitat de las especies.
Criterios particulares
Salud. Se impulsa el uso de tecnologas menos contaminantes y la instalacin de
equipos para el control de emisiones, lo que compromete a la industria en el
logro de procesos cada vez ms limpios que redundan en su propio beneficio y
fortalecen la competitividad de sus productos dentro del mercado internacional.
Innovacin tecnolgica. El propsito es minimizar la generacin y/o el reci-
claje de residuos peligrosos y no peligrosos, y promover el uso ptimo del su-
ministro de agua, la disminucin de la generacin de aguas residuales, as como
su tratamiento y reuso, la reduccin al mximo de las superficies de afectacin,
las actividades de conservacin y biorremediacin de suelos y el establecimien-
to de equipos de control de emisiones.
Seguridad industrial. Para minimizar los riesgos existentes y garantizar con-
diciones seguras de operacin de las empresas y de la poblacin cerca del sitio
en donde se pretende instalar el proyecto.
117
Regulacin del uso del suelo. A travs del tipo de industria (pesada, media-
na y ligera) que se pretenda instalar en las diferentes zonas del pas.
Redistribucin territorial de procesos y actividades. Se promueve que a mediano
y largo plazo las actividades productivas se desconcentren, adems de que se
revierta el desarrollo ineficiente de industrias en el territorio nacional.
Creacin de cuerpos de proteccin ambiental. Con el compromiso creciente
de internalizar los costos del cuidado del medio ambiente.
Diseo cada vez ms adecuado de las presas de jales, patios de lixiviacin, pile-
tas con soluciones del proceso y de los trazos de tuberas que las conducen. Para ga-
rantizar la seguridad ante eventos ssmicos o pluviales de magnitud similar a los
registrados hasta el momento, evitando as posibles derrames de sustancias pe-
ligrosas, en proyectos mineros.
Modernizacin de los procesos constructivos y de explotacin en proyectos mine-
ros. Con el fin de evitar derrumbes en la formacin de tepetateras y en el desa-
rrollo mismo de las actividades de explotacin, se considera con ms frecuencia
el diseo de los taludes que garantice su estabilidad a largo plazo, permitiendo
adems la incorporacin del suelo sin riesgos graves de erosin hdrica o eli-
ca, as como la posterior reforestacin del rea.
Programas de compensacin y de abandono. Con el fin de evitar la desertifi-
cacin que puede ocasionar una actividad, se ha solicitado la puesta en prctica
de programas de reforestacin y de rescate, as como de abandono del sitio. Este
ltimo es de gran importancia para la restauracin de las reas afectadas, como
es el caso en la neutralizacin de las soluciones de patios de lixiviacin, y las
piletas de soluciones del proceso, a fin de evitar riesgos potenciales.
Reduccin de superficies en las que se pretenden desarrollar los proyectos. Se ha
logrado que en el desarrollo de proyectos elctricos se reduzcan hasta en 50%
los anchos de derechos de va que se haban programado para la instalacin de
infraestruct ura.
Integracin de los proyectos con el medio ambiente. Condicionantes que in-
cidan en el diseo arquitectnico de los proyectos t ursticos: limitar la alt ura
mxima, o nmero mximo de niveles de cada construccin, as como el co-
eficiente de ocupacin del suelo y de uso de suelo, la densidad del nmero de
habitaciones, entre otros. El objetivo es que dichos proyectos se integren al
paisaje, evitando que las construcciones rebasen la alt ura de la vegetacin ms
alta de la zona, permitiendo al mismo tiempo que no se obstaculice la vista al
mar, creando accesos libres a la playa, minimizando la superficie afectada de
vegetacin y facilitando la existencia de reas libres de const ruccin. La tarea
de despertar la conciencia de los promoventes para desarrollar proyectos que
se integren al medio y no que el medio se integre a los proyectos ha sido un
logro conjunto entre diversas instancias tanto privadas como gubernamenta-
les. En el desarrollo de obras t ursticas se ha logrado que a travs del diseo
arquitectnico adecuado y el establecimiento de zonas de conservacin o pro-
118
teccin, cada vez sean menores los impactos ocasionados al paisaje y a los re-
cursos nat urales.
Condicionantes ms estrictas en el diseo de construccin y ubicacin de mue-
lles, marinas, rompeolas, espigones y barreras. Para evitar procesos de erosin o
acumulacin de arena que originan la prdida de playas o el azolvamiento de la-
gos, lagunas, esteros, ros, etctera, debido a la alteracin de los patrones de las
corrientes marinas o del oleaje. Con estas condicionantes se favorece la creacin
o recuperacin de las playas.
Reforestacin de zonas costeras. En la planeacin de proyectos costeros, en
particular en los acucolas, regularmente es necesaria la remocin de mangle
como consecuencia de la construccin de los canales de llamada y otras obras,
por lo que se han redefindo trazos, de tal forma que se evite la mayor afectacin
al mangle y se fomente la reforestacin de las reas afectadas.
Proteccin de flora y fauna silvestres. En proyectos forestales se plantea evi-
tar la sustit ucin de especies comunes por especies cotizadas en el mercado, para
lo cual una condicionante es que la reforestacin no slo se realice con especies
forestales comerciales. Adems, se deber dejar arbolado muerto en pie para el
refugio de fauna silvestre, y en terrenos forestales no se permite la realizacin
de plantaciones forestales comerciales. Se prefiere el Mtodo mexicano de orde-
nacin de bosques, que provoca menos impactos al bosque al realizar el aprove-
chamiento.
4.3 LA EVALUACIN AMBIENTAL ESTRATGICA
La evaluacin ambiental estratgica como instrumento
complementario a la evaluacin de impacto ambiental
La evaluacin ambiental estratgica (EAE) es un proceso emergente que se em-
pieza a poner en prctica en diversos pases como una forma complementaria de
la tradicional evaluacin del impacto ambiental de proyectos. Se ha convenido
utilizar ese trmino para referirse al proceso formal y sistemtico de incorporar
consideraciones ambientales en el nivel pre-proyecto de la toma de decisiones.
En otras palabras, la EAE es el proceso de evaluacin de polticas, planes y pro-
gramas que se lleva a cabo para asegurar que las consecuencias ambientales de
dichos instrumentos sean consideradas en el proceso de toma de decisiones en
conjunto con las consideraciones de orden econmico y social.
La EAE surge, entre otras razones, con el propsito de superar ciertas limi-
taciones propias de la evaluacin de proyectos. Por ejemplo, se reconoce la difi-
cultad para internalizar los impactos acumulativos y sinrgicos que genera la
ejecucin del conjunto de proyectos, cuestin que difcilmente se resuelve me-
diante la evaluacin desagregada. Asimismo, la evaluacin de proyectos se realiza
luego de haber seleccionado el lugar de emplazamiento del proyecto, circunstancia
119
que no permite evaluar alternativas de localizacin en funcin de la sustentabi-
lidad ambiental que dichas localizaciones representan.
Al igual que la evaluacin del impacto ambiental de proyectos o activida-
des, la EAE es un instrumento preventivo y, por lo mismo, de creciente impor-
tancia cuando se post ula un desarrollo sustentable.
Numerosa bibliografa proveniente de todos los continentes da cuenta de
cmo se est entendiendo y aplicando la EAE en el mundo. Hay acceso a docu-
mentos provenientes de Canad, Estados Unidos, Holanda, Reino Unido y
Nueva Zelanda, entre otros, que muestran que uno de los rasgos distintivos de
la experiencia en torno a la EAE es que cada pas ha ido generando su propio
instrumento. En consecuencia, vara el marco legislativo, poltico, instit ucional,
de procedimientos y de metodologas sobre el cual se desarrolla la EAE. Tal con-
dicin lleva rpidamente a concluir que Mxico debe crear su propio instrumento
de EAE, y si bien debe tenerse en cuenta la experiencia internacional en esta
materia, existe libertad para configurar un instrumento apropiado a nuestra
realidad.
Aunque en teora la EAE es multi y transectorial, la experiencia internacio-
nal es ms abundante en sectores determinados, tales como la energa y el trans-
porte. Asimismo, si bien la EAE sirve en cualquiera de los procesos de gestin
pblica, en los de planificacin pareciera haber mayor experiencia acumulada,
en particular en el mbito de la planificacin fsica o territorial. Dicha experiencia
se ha vertido en los procesos de formulacin de planes de usos del suelo, ya sean
de carcter urbano o regionales.
Importancia de la evaluacin ambiental estratgica
La poltica ambiental en Mxico mantiene como principio contar con polticas
pblicas ambientalmente sustentables. Ello obliga armonizar las polticas ambien-
tales con las polticas econmicas y sociales.
Asimismo, dicha poltica identifica el objetivo especfico de reforzar la ins-
tit ucionalidad ambiental. sta designa a la SEMARNAP como el eje coordinador
de las polticas y estrategias ambientales, sin modificar las atribuciones de los
organismos sectoriales que tienen competencias en la materia, pero entregndole
a la Secretara mecanismos transversales de coordinacin. La propuesta de for-
talecimiento instit ucional contiene, entre otras, una lnea de accin que busca
robustecer la responsabilidad que le cabe a todos los organismos pblicos, de
modo que los principios de sustentabilidad ambiental se incorporen en la ges-
tin de los respectivos sectores.
En efecto, en las polticas, planes y programas provenientes de los secto-
res de economa, desarrollo urbano, agricult ura, salud, minera, vivienda, ener-
ga, transporte y telecomunicaciones, y educacin, entre otras, reside el mayor
volumen de decisiones especializadas con efecto ambiental. En consecuencia, es
120
necesario y oport uno idear y aplicar procedimientos que fortalezcan el estable-
cimiento de polticas sectoriales ambientalmente sustentables, y la EAE un ins-
trumento apropiado para ello. Precisamente por esto, en las modificaciones al
reglamento de impacto ambiental se previ la modalidad de Manifestacin de
Impacto Ambiental Regional, ya que se considera que sta es la escala adecuada
para evaluar polticas, planes y programas.
Alcances de la evaluacin ambiental estratgica
La legislacin en materia de asentamientos humanos debe disponer que los ins-
trumentos de planificacin territorial, en particular el Programa Nacional de
Desarrollo Urbano, los programas estatales y municipales de desarrollo urba-
no y los de centros de poblacin y zonas conurbadas, as como las obras previs-
tas en los procesos de ordenamiento ecolgico deben someterse al procedimiento
de Evaluacin del Impacto Ambiental. De hecho, el artculo 29 del Reglamentode
la LGEEPA en Materia de Evaluacin del Impacto Ambiental prev esta situacin
y seala que cuando dicha evaluacin se realice y cuente con un resultado posi-
tivo, todas las obras previstas bajo dichos programas sern evaluadas bajo la for-
ma ms simplificada de este procedimiento, que es el Informe Preventivo.
El proceso de evaluacin de los instrumentos de planeacin territorial enla
evaluacin del impacto ambiental significa intervenir en la fase aprobatoriade s-
tos; no obstante, para alcanzar el objetivo de contar con planes ambientalmente
sustentables, se estima necesario inf luir en la etapa temprana de la planificacin,
es decir, desde la formulacin; iniciativa que puede ser operada a travs de la adop-
cin de un proceso de EAE. De esta forma, cumplir posteriormente con el requi-
sito de someter los planes a una evaluacin ambiental antes de su puesta en
vigencia, vendra a ser simplemente un procedimiento para acreditar que la dimen-
sin ambiental ha sido bien considerada en la fase de formulacin de los mismos.
Asimismo, la ejecucin de un proceso de EAE obliga a disponer de proce-
dimientos que permitan administrar el seguimiento del Plan durante la etapa de
aplicacin del mismo. De esta manera es posible ir detectando si se concreta en
los hechos el escenario previsto y planificado y, por lo mismo, si efectivamente
se han minimizado o evitado los impactos ambientales que genera el uso del te-
rritorio. Con dicho seguimiento se dispondra oport unamente de antecedentes
para una toma de decisiones tendente a ajustar la planificacin en la direccin
que demanda la sustentabilidad ambiental.
LA EVALUACIN AMBIENTAL ESTRATGICA
DE LAS REAS NATURALES PROTEGIDAS
La LGEEPA indica que debe someterse a evaluacin del impacto ambiental la
ejecucin de obras, programas o actividades en las reas del Sistema Nacional
121
de reas Nat urales Protegidas o cualquier ot ra rea colocada bajo proteccin
oficial.
Como se sabe, toda rea nat ural protegida requiere establecer su particu-
lar plan de manejo. La propuesta es que la dimensin ambiental sea bien consi-
derada en la fase de formulacin de estos planes. Es decir, que en dicho proceso
de formulacin se prevea el impacto ambiental que puede generar el posterior
uso del territorio del rea protegida y, en consecuencia, en el propio plan de
manejo se establezcan las medidas que eviten o mitiguen dichos impactos po-
tenciales.
El procedimiento descrito involucra un proceso de EAE, que transita des-
de la fase de elaboracin de estos planes de manejo, su evaluacin ambiental
propiamente en el procedimiento de Evaluacin del Impacto Ambiental, as como
contar con un procedimiento de seguimiento durante la fase de aplicacin del
respectivo plan de manejo.
LA EVALUACIN AMBIENTAL ESTRATGICA EN DIFERENTES SECTORES
DE LA ADMINISTRACIN PBLICA
Tal como se ha explicado, en las polticas, planes y programas provenientes de
los distintos sectores de la administracin pblica reside el mayor volumen de
decisiones especializadas con efecto ambiental. Dentro del universo de actuacio-
nes, la EAE parece prioritaria para ser ejecutada en las siguientes reas:
Transporte urbano.
Obras pblicas.
Plan de manejo y ordenamiento de cuencas hidrogrficas.
Desarrollo regional.
Pesca.
Poltica de comercio exterior.
Poltica tributaria.
LA EVALUACIN AMBIENTAL ESTRATGICA EN EL SECTOR ENERGTICO
El proceso de crecimiento econmico y desarrollo social que vive el pas est
imponiendo grandes transformaciones en el sector energtico. En este contex-
to, los efectos que tienen las decisiones de generacin, transporte y consumo de
energa sobre los componentes del medio ambiente y sobre la calidad de vida,
son incuestionables. Dichos efectos transitan desde la escala mundial hasta aque-
llos que tienen efecto en las comunidades locales.
De acuerdo con los objetivos de la poltica energtica, la proteccin del
medio ambiente es uno de los ejes principales del desarrollo de este sector. Sin
embargo, en la prctica parece an precaria la forma en que el sector energa
inscribe la dimensin ambiental en su desarrollo. As sucede porque el motor
122
de su comportamiento est basado principalmente en el objetivo de fomentar
mercados competitivos, lo que implica que no slo el papel de regulador directo
del Estado asegurar la sana conducta del sector, sino que tambin, entre otros,
deber internalizar los costos ambientales que se generan en la produccin,
generacin, transporte y consumo de energa.
La EAE se proyecta, entonces, como un instrumento que permite incorporar
las consideraciones ambientales a partir del momento en que se plantean los
objetivos del sector energtico, desarrollando luego un proceso sistemtico que
pasa por la definicin de la poltica energtica e involucra la fase de planificacin,
proceso que en definitiva conduce a hacer coincidir las necesidades de energa
proyectadas con la optimizacin de los mtodos, incluyendo la conservacin de
la energa y el desarrollo de energa renovable. Es decir, quedan explcitos los
efectos ambientales, positivos y negativos, que intrnsecamente tienen las distintas
alternativas de inversin posibles. En otras palabras, la EAE contribuira a prio-
rizar los proyectos potenciales de acuerdo con sus efectos ambientales, exponien-
do a la sociedad los costos y externalidades de cada alternativa.
Diseo del modelo de evaluacin ambient al estratgica
A partir de lo expuesto, se deducen suficientes razones que justifican la realiza-
cin de experiencias concretas en el campo de la evaluacin ambiental estrat-
gica. Si bien resulta evidente la necesidad de abordar tales actuaciones, se requiere
desarrollar un modelo de evaluacin ambiental estratgica, de manera que se
disponga de un marco comn que haga consistente y coherente cada una de es-
tas act uaciones particulares.
Es posible anticipar que difcilmente se podr disear un nico modelo de
EAE, sino que probablemente se requiera idearlos segn se trate de una polti-
ca, un plan o un programa. De igual manera, cada sector (energa, vivienda,
agricult ura, etctera) demandar un tratamiento especfico, de acuerdo con su
particular marco legislativo e instit ucional. Asimismo, dicho modelo deber ajus-
tarse a variables tales como el grado de sensibilizacin ambiental existente en el
nivel de toma de decisiones y las particulares prioridades y contingencias a que
estn sometidos los distintos sectores, y que en definitiva inf luirn facilitando
u obstruyendo la EAE.
Al mismo tiempo, en la construccin del mencionado modelo habr que
considerar que se trata de una materia expuesta al cambio permanente y por lo
tanto la f lexibilidad debe ser un atributo de dicho modelo. Tal caracterstica se
desprende bsicamente del estado fundacional de esta materia en el pas y por-
que adems la evaluacin ambiental estratgica se involucra con los procesos de
toma de decisiones, los que en s mismos son dinmicos.
Aun considerando la complejidad que representa el diseo de uno a ms
modelos de EAE, se estima indispensable avanzar en este campo.
ANEXO 2
123
PRIMEROS ESTUDIOS DE IMPACTO AMBIENTAL
DE LOS CUALES SE TIENE REGISTRO
Aplicacin preliminar del mtodo de Evaluacin de Impacto Ambiental ocasio-
nado por la Planta Nucleoelctrica de Laguna Verde. 1976. Tesis profe-
sional. Facultad de Ciencias de la UNAM. Pisant y Levy Julieta Lic. Bilogo,
164 pg.
Descripcin fsica de la Cuenca Atoyac-Zahuapan y anlisis de las alternativas
de solucin para el restablecimiento del equilibrio ecolgico dentro de la
misma. 1976. Tesis profesional. Facultad de Ciencias de la UNAM.
Rescate de fauna en el embalse de Chicoasn, Chiapas (Caon del Sumidero).
1978. Tesis profesional, Facultad de Ciencias de la UNAM.
Est udios de Impacto Ambiental del distrito de Riego nmero 93 de Tomatln,
Jalisco. 1981-1982 Elaborado por la Subdireccin de Impacto Ambiental
de la Secretara de Agricult ura y Recursos Hidrulicos.
Manifestacin de Impactos Ambientales derivados de la implementacin del
proyecto aprovechamiento del Ro Verde y af luentes para el abastecimien-
to de la Cd. de Guadalajara, Jalisco. 1982. Contrato Direccin de Planea-
cin, Subdireccin de Impacto Ambiental de la Secretara de Agricult ura
y Recursos Hidrulicos.
Evaluacin de impacto ambiental del desarrollo urbano del Valle de Mxico.
1982-1983. Institucional ONU-SAHOP, Direccin de Impacto Ambiental de
la Secretara de Desarrollo Urbano y Ecologa.
Manifestacin de impactos ambientales derivados de la implementacin del
proyecto de riego en Costa de Chila, Nayarit. 1982-1983. Contrato Direc-
cin de Planeacin, Subdireccin de Impacto Ambiental de la Secretara de
Agricult ura y Recursos Hidrulicos.
Marco de referencia ambiental en base a las condiciones act uales de la zona de
inf luencia del Campo Mora, Crdenas, Tabasco. 1983. Contrato PEMEX-
SEDUE.
Est udio de Impacto Ambiental del proyecto agropecuario de Huixtla, Chiapas.
1984. Contrato Subdireccin de Impacto Ambiental, Secretara de Agricul-
t ura y Recursos Hidrulicos.
ANEXO 1
124
Est udio de Impacto Ambiental del proyecto agrcola del Distrito de Temporal
Tecnificado de las Margaritas, Chiapas. 1984. Contrato Subdireccin de
Impacto Ambiental, Secretara de Agricult ura y Recursos Hidrulicos.
Manifestacin de los impactos ambientales derivados del proyecto Calcareos de
Quintana Roo. 1985. Contrato Direccin de Impacto Ambiental. Secre-
tara de Desarrollo Urbano y Ecologa.
Manifestacin preliminar de impacto ambiental del proyecto Calica en Quin-
tana Roo. 1986. Contrato Gobierno Estatal-SEDUE
Prez Gil Salcido, R.G. Metodologas para los anlisis de impactos ambienta-
les en: Impacto Ambiental. Una importante aplicacin en Ecologa. Te-
sis de Licenciat ura. Facultad de Ciencias de la UNAM, 1979.
Prez Contreras, J.R. Introduccin a las tcnicas de anlisis de impacto ambien-
tal. Manual del Curso de Impacto Ambiental, editado por la Secretara de
Agricult ura y Recursos Hidrulicos, 1981, p. 101-110.
ANEXO 2
125
NORMAS TCNICAS, CRITERIOS O LINEAMIENTOS
EN MATERIA AMBIENTAL 1988-1993
Fecha de publicacin
en el DOF NORMA TCNICA, CRITERIO O LINEAMIENTO
Acuerdos sobre criterios ecolgicos
14/diciembre/88 CE-OESE-002/88, que deben observarse en la seleccin y
preparacin de sitios destinados a la instalacin de sistemas
para aprovechamientos hidroelct ricos, as como para la
construccin y operacin de estos sistemas.
14/diciembre/88 CE-OESE-002/88, que deben observarse en la seleccin y
preparacin de sitios destinados a la instalacin de centra-
les termoelctricas convencionales, as como para l construc-
cin de las mismas.
8/junio/89 CE-OESE-003/89, para la seleccin y preparacin de sitios
y trayectorias, construccin, operacin y mantenimiento de
lneas de transmisin de energa elctrica de alta tensin y
de subestaciones elctricas de potencia.
7/junio/89 CE-OESE-004/89, para la seleccin, exploracin y prepara-
cin de sitios destinados a la instalacin de sistemas geoter-
moelctricos, as como para la construccin de los mismos.
Criterios ecolgicos
2/diciembre/89 CE-CCA-001/89, por el que se establecen los criterios eco-
lgicos de calidad del agua.
17/mayo/91 CT-CERN-001/91, que determinan las especies raras, ame-
nazadas, en peligro de extincin o sujetas a proteccin es-
pecial y sus endemismos, de la f lora y la fauna terrestres y
acuticas en la Repblica Mexicana.
Normas tcnicas ecolgicas
14/junio/88 NTE-CCAT-003/88, que establece los niveles mximos per-
misibles de emisin de hidrocarburos y monxido de carbo-
ANEXO 2
126
no proveniente del escape de vehculos automotores en cir-
culacin que usan gasolina como combustible.
14/diciembre/88 NTE-CCAT-011/88, que establece los niveles mximos per-
misibles de opacidad del humo, proveniente del escape de
vehculos automotores en circulacin que usan diesel como
combustible.
6/junio/88 NTE-CCAT-001/88, que establece los niveles mximos per-
misibles de emisin a la atmsfera de bixido y trixido de
azufre y neblinas de cido sulfrico en plantas productoras
de cido sulfrico.
18/octubre/88 NTE-CCAT-005/88, que establece los niveles mximos per-
misibles de emisin a la atmsfera de partculas, monxido de
carbono, bixido de azufre y xido de nitrgeno, provenien-
tes de procesos de combustin en diesel en fuentes fijas.
misibes de emisin a la atmsfera de partculas, monxido de
carbono, bixido de azufre y xidos de nitrgeno, provenien-
tes de procesos de combustin del carbn en carboelctricas.
18/oct ubre/88 NTE-CCAT-007/88, que establece los niveles mximos per-
misibles de emisin a la atmsfera de partculas, monxido
de carbono, bixido de azufre y xidos de nitrgeno, prove-
nientes de procesos de combustin de combustleo en fuen-
tes fijas.
misibles de emisin a la atmsfera de partculas, monxido
de carbono, bixido de azufre y xidos de nitrgeno, prove-
nientes de procesos de combustin de gas nat ural en fuen-
tes fijas.
misibles de emisin a la atmsfera de bixido de azufre,
neblinas de trixido de azufre y cido sulfrico, provenien-
tes de procesos de produccin de cido dodecilbencensulf-
nico en fuentes fijas.
7/junio/89 NTE-CCAT-013/89, que establece las caractersticas del equi-
po y el procedimiento de medicin para la verificacin de los
niveles de emisin de contaminantes, provenientes de los ve-
hculos automotores en circulacin que utilizan gasolina como
combustible, cuyos lmites mximos permisibles estn deter-
minados por las normas tcnicas ecolgicas correspondientes.
9/junio/88 NTE-CCA-002/88, que establece los niveles mximos per-
misibles de emisin a la atmsfera de partculas originadas
en los hornos de calcinacin de la industria del cemento.
ANEXO 2
127
misibles de emisin de hidrocarburos, monxidos de carbo-
no y xidos de nit rgeno, provenientes del escape de
vehculos automotores nuevos en planta que usan gasolina
como combustible.
misibles de emisin a la atmsfera de partculas slidas pro-
venientes de fuentes fijas.
14/diciembre/88 NTE-CCAT-010/88, que establece el nivel mximo permi-
sible de opacidad del humo, proveniente del escape de mo-
tores nuevos en planta que usan diesel como combustible,
utilizados para la propulsin de vehculos automotores.
misibles de emisin de hidrocarburos, monxido de carbo-
no y humo, provenientes del escape de las motocicletas en
circulacin que utilizan gasolina o mezcla de gasolina-aceite
como combustible.
23/oct ubre/90 NTE-CCAT-016/90, que establece las caractersticas del equi-
po y el procedimiento de medicin para la verificacin de
los niveles de emisin de gases contaminantes, provenien-
tes de motocicletas en circulacin, que utilizan gasolina o
mezcla de gasonina-aceite como combustible, cuyos lmites
mximos permisibles estn determinados por la Norma Tc-
nica Correspondiente.
21/febrero/91 Abroga la NTE-CCAT-010/88 publicada el 14 de diciembre de
1988.
NTE-CCAT-010/90, que establece los niveles mximos per-
misibles de opacidad del humo, proveniente del escape de
motores nuevos en planta que usan diesel como combusti-
ble y que se utilizarn para la propulsin de vehculos auto-
motores.
16/enero/1991 Abroga la NTE-CCAT-011/88 publicada el 14 de diciembre de
1988.
misibles de opacidad de humo, provenientes del escape de
vehculos automotores en circulacin que usan diesel como
combustible.
25/febrero/91 NTE-CCAT-017/90, que establece los niveles mximos per-
misibles de emisin de hidrocarburos y monxido de carbo-
no, provenientes del escape de vehculos automotores en
circulacin que usan gas licuado de petrleo como combus-
tible, con peso bruto vehicular mayor al que se indica.
128
(Que establece los niveles mximos permisibles de emisiones
de hidrocarburos (HC) y monxidos de crbono (CO), prove-
nientes del escape de vehculos automotores en circulacin que
usan gas licuado de petrleo (gas L.P.), como combustible, con
peso bruto vehicular mayor a 3,000 kilogramos)
20/septiembre/91 Abroga la NTE-CCAT-002/88 publicada el 6 de junio de
1988.
misibles de emisin a la atmsfera de partculas slidas, as
como los requisitos de control de emisiones fugitivas, origi-
nadas por las fuentes fijas dedicadas a la fabricacin, distri-
bucin o almacenamiento de cemento.
20/septiembre/91 NTE-CCAT-014/91 que establece los niveles mximos per-
misibles de emisin de hidrocarburos (HC) y monxido de
carbono (CO), provenientes del escape de vehculos automo-
tores en circulacin que usan gasolina como combustible,
con peso bruto vehicular mayor a 3,000 kg
31/diciembre/91 NTE-CCAT-018/91, que establece como lmite mximo per-
misible el 2% en peso de azufre en el combustible lquido
que se consuma por la industria en la zona metropolitana
de la Ciudad de Mxico.
6/junio/88 NTE-CRP-008/88, que establece los reauisitos que deben ru-
nir los sitios destindos al confinamiento controlado de re-
siduos peligrosos, excepto de los radioactivos.
8/septiembre/89 NTE-CRP-009/89, que establece los requisitos para el dise-
o y construccin de las obras complementarias de un con-
finamiento controlado para residuos peligrosos.
14/diciembre/88 NTE-CRP-010/88, que establece los requisitos que deben ob-
servarse en el diseo, construccin y operacin de celdas de
confinamiento controlado para residuos peligrosos determi-
nados por la Norma Tcnica Ecolgica NTE-CRP-001/88.
13/diciembre/89 NTE-CRP-011/89, que establece los requisitos para la opera-
cin de un confinamiento controlado de residuos peligrosos.
6/junio/88 NTE-CRP-001/88, que establece los criterios para la deter-
minacin de residuos peligrosos y el listado de los mismos
(Fe de erratas D.O.F. 4/julio/88
14/diciembre/88 NTE-CRP-002/88, que establece los procedimientos par lle-
var a cabo la prueba de extraccin par determinar los cons-
tit uyentes que hacen a un residuo peligroso por su toxicidad
al ambiente.
14/diciembre/88 NTE-CRP-003/88, que establece el procedimiento para de-
terminar l incompatibilidad entre dos o ms de los residuos
ANEXO 2
129
considerados como peligrosos por la Norma Tcnica Ecol-
gica NTE-CRP-001/88.
9/abril/92 NTE-CRN-001/92, que establece las condiciones para la
proteccin y conservacin de los suelos forestales.
9/abril/92 NTE-CRN-002/92, que establece las condiciones para el
derribo y extraccin de productos forestales.
9/abril/92 NTE-CRN-003/92, en materia de caminos forestales, extrac-
cin de productos.
9/abril*92 NTE-CRN-004/92, en materia de conservacin de la estruc-
t ura de los ecosistemas forestales y de impactos acumulados
por volmenes no ejercidos.
9/abril/92 NTE-CRN-005/92, que establece las condiciones para la
proteccin de las reas sujetas a cortas de regenearcin.
8/abril/92 NTE-CRN-006/92, que establece las condiciones del plan de
corta que excluye especies forestales catalogadas como raras,
amenazadas y en peligro de extincin.
9/abril/92 NTE-CRN-007/92, que establece las condiciones para ope-
rar campamentos para aprovechamiento forestal.
cambio de uso del suelo en terrenos forestales
cambio de uso del suelo de terrenos forestales por agrope-
cuarios.
cambio de uso del suelo de terrenos forestales por pecuarios.
cambio de uso del suelo de terrenos forestales por agrcolas.
9/abril/92 NTE-CRN-012/92, que establece las condiciones para el sa-
neamiento forestal de rboles afectados por escarabajos des-
cortezadores.
7/abril/93 NOM-PA-CCAT-019/93 (NE), que regula la contaminacin
atmosfrica en fuentes fijas y establece los niveles mximos
permisibles de emisin a la atmsfera de partculas (PST),
monxido de carbono (CO), xidos de nitrgeno (NOx), xi-
dos de azufre (SOx), y humo, as como los requisitos y con-
diciones para la operacin de los equipos de combustin de
calentamiento indirecto utilizados en las fuentes fijas, que
usan combustibles fsiles lquidos y gaseosos o cualquiera de
sus combinaciones.
7/abril/93 NOM-PA-CCAT-022/93 (NE), que regula la contaminacin
atmosfrica en fuentes fijas y establece los requisitos, espe-
cificaciones y parmetros para la instalacin de sistemas de
130
recuperacin de vapores de hidrocarburos (HC) en estacio-
nes de servicio ubicadas en el Valle de Mxico.
7/abril/93 NOM-PA-CCAT-023/93 (NE), que establece el mtodo de
prueba para determinar la eficiencia real en sitio, del siste-
ma de recuperacin de vapores en estaciones de servicio.
NOM-PA-CCAT-024/93 (NE), que establece los niveles
mximos permisibles de emisiones de hidrocarburos (HC)
y monxido de carbono con convertidor cataltico que usan
gasolina, gas licuado de pet rleo (gas L.P.), gas nat ural y
otros combustibles alternos, con peso bruto vehicular de 400
a 3000 kilogramos
4/agosto/88 NTE-CCA-001/88, que establece los lmites mximos per-
misibles y el procedimiento para la determinacin de con-
taminantes en las descargas de aguas residuales en cuerpos
de agua, provenientes de las centrales termoelctricas con-
vencionales.
4/gosto/88 NTE-CCA-002/88, que establece los lmites mximos per-
de agua, provenientes de la industria productora de azcar
de caa.
de agua, provenientes de la industria de refinacin de petr-
leo crudo, sus derivados y petroqumica bsica.
de agua, provenientes de la fabricacin de fertilizantes excep-
to las que produzcan cido fosfrico como producto inter-
medio.
de agua, provenientes de la industria de productos plsticos
y polmeros sintticos.
de agua, provenientes de la industria de fabricacin de ha-
rinas, en cuerpos de agua.
ANEXO 2
131
de agua, provenientes de la industria de la cerveza y de la
malta.
6/junio/88 NTE-CCA-008/88, que establece los lmites mximos per-
de agua, provenientes de la industria de fabricacin de as-
bestos de construccin.
de agua, provenientes de la industria elaboradora de leche
y sus derivdos.
de agua, provenientes de la industria de manufact ura de vi-
drio plano, en cuerpos de agua.
de agua, provenientes de l industria de productos de vidrio
prensado y soplado, en cuerpos de agua,
de agua, provenientes de las industrias de fabricacin de
caucho sinttico, llantas y cmaras en cuerpos de agua.
de agua, provenientes de la industria del hierro y del acero.
de agua, provenientes de la industria textil.
4/agosto/88 NTE-CCA-015/88, que establece los lmites mximos permi-
sibles y el procedimiento para la determinacin de contami-
nantes en las descargas de aguas residuales en cuerpos de
agua, provenientes de la industria de la celulosa y el papel.
132
de agua, provenientes de la industria de bebidas y gaseosas.
19/oct ubre/88 NTE-CCA-017/88, que establece los lmites mximos per-
de agua, provenientes de la industria de acabados metlicos.
de agua, provenientes de la industria de laminacin, extru-
sin y estiraje de cobre y sus aleaciones, en cuerpos de agua.
4/agosto/88? NTE-CCA-019/88, que establece los lmites mximos per-
de agua, provenientes de la industria de impregnacin de
productos de aserradero.
de agua, provenientes de la industria de asbestos textiles,
materiales de friccin y selladores, en cuerpos de agua.
4/agosto/88 NTE-CCA-021/88, que establece los lmites mximos permisi-
bles y el procedimiento para la determinacin de contaminan-
tes en las descargas de aguas residuales en cuerpos de agua,
provenientes de la industria del curtido y acabo en pieles.
de agua, provenientes de la industria de matanza de anima-
les y empacado de crnicos.
19/oct ubre/88. NTE-CCA-023/88, que establece los lmites mximos per-
de agua, provenientes de la industria de envasado de conser-
vas alimenticias.
14/diciembre/88 NTE-CCA-024/88, que establece los lmites mximos per-
de agua, provenientes de la industria elaboradora de papel
a partir de celulosa virgen.
ANEXO 2
133
14/diciembre/88 NTE-CCA-025/88, que establece los lmites mximos per-
de agua, provenientes de la industria elaboradora de papel
a partir de fibra celulsica reciclada.
20/febrero/91 NTE-CCA-027/91, que establece los lmites mximos permi-
sibles y de los parmetros de los contaminantes para las des-
cargas de aguas residuales en cuerpos de agua, provenientes
de la industria del beneficio del caf a cuerpos receptores.
20/septiembre/91 NTE-CCA-026/91, que establece los lmites mximos per-
misibles y de los parmetros de los contaminantes, y las con-
diciones para las descargas de aguas residuales, provenientes
de restaurantes o de hoteles a cuerpos receptores.
20/febrero/91 NTE-CCA-028/91, que establece los lmites mximos per-
misibles y de los parmetros de los contaminantes para las
descargas de aguas residuales en cuerpos de agua, provenien-
tes de la industria de preparacin y envasado de conservas
de pescado y mariscos y de la industria de produccin de
harina y aceite de pescado a cuerpos receptores.
20/sptiembre/91 NTE-CCA-029/91, que establece los lmites mximos per-
descargas de aguas residuales en cuerpos de agua, provenien-
tes de hospitales a cuerpos receptores.
20/sptiembre/91 NTE-CCA-030/91, que establece los lmites mximos permi-
sibles y de los parmetros de los contaminantes para las des-
cargas de aguas residuales en cuerpos de agua, provenientes
de la industria de jabones y detergentes a cuerpos receptores.
20/spetiembre/91 NTE-CCA-031/91, que establece los lmites mximos per-
descargas de aguas residuales en cuerpos de agua residuales
a los sistemas de drenaje y alcantarillado urbano o munici-
pal, provenientes de la industria o de los servicios de repa-
racin y mantenimiento automotriz, gasolineras, tintoreras,
revelado de fotografa y el tratamiento de aguas residuales.
24/septiembre/91 NTE-CCA-032/91, que establece los lmites mximos per-
misibles y de los parmetros de los contaminantes en las
aguas residuales de origen urbano o municipal para su dis-
posicin mediante riego agrcola.
24/oct ubre/91 NTE-CCA-033/91, que establece las condiciones para el uso
de aguas residuales de origen urbano o municipal o de la
mezcla de stas con la de los cuerpos de agua en el riego
agrcola.
134
PROCEDIMIENTO PARA LA EVALUACIN DE IMPACTO
AMBIENTAL EN EL PERIODO 1982-1988
Responsable Descripcin del movimiento
Promovente En el rea de recepcin de correspondencia
de la Direccin General de Ordenamiento
Ecolgico e Impacto Ambiental presentaba
un documento con el que solicitaba al direc-
tor general la evaluacin del est udio
rea de recepcin de
correspondencia de la DGOEIA Turnaba el documento al director general
Director General Turnaba la solicit ud al director de Impacto
Ambiental con el fin de que se realizara la
evaluacin.
Director de Impacto Ambiental Despus de revisar el asunto, lo enviaba al
subdirector que correspondiera.
Subdirector Transfera el documento al jefe de Departa-
mento encargado de la evaluacin.
Jefe de Departamento De acuerdo con la complejidad y el tipo de
proyecto, designaba a uno o varios tcnicos
para que participaran en la evaluacin
Tcnico(s) Revisaban el est udio y determinaban si su
contenido reuna la informacin suficiente
para realizar la evaluacin.
Tcnico(s) Si el est udio no cumpla con el supuesto
anterior, formulaban un oficio por el que se
solicitaba al promovente la informacin adi-
cional necesaria para realizar la evaluacin.
Director de Impacto Ambiental Gestionaba la firma del Director General
rea de apoyo de la Direccin
General Entregaba el oficio al promovente.
ANEXO 3
ANEXO 3
135
Promovente Una vez reunida la informacin adicional, la
entregaba a travs de una carta o comunica-
do dirigido al director general, en el rea de
recepcin de correspondencia de la Direc-
cin General de Ordenamiento Ecolgico e
Impacto Ambiental.
Director general de Ordenamiento
Ecolgico e Impacto Ambiental Turnaba al director de Impacto Ambiental
el documento con la informacin adicional.
Director de Impacto Ambiental Turnaba el documento al subdirector corres-
pondiente
Subdirector Remita el documento al jefe del Departa-
mento encargado de la evaluacin.
Jefe de Departamento
en coordinacin
con el o los tcnicos designados Integraban la informacin adicional al expe-
diente y procedan a evaluar el est udio
Director de Impacto Ambiental Semanalmente pona a consideracin del
director general el estado de avance de la eva-
luacin de proyectos que por sus caracters-
ticas se consideraban complejos, con el fin
de establecer el procedimiento a seguir.
Jefe de Departamento y tcnico(s) Una vez que concluan la evaluacin, integra-
ban el proyecto para la resolucin corres-
pondiente, que poda aprobar, modificar o
rechazar el proyecto.
Jefe de Departamento Turnaba el proyecto de resolucin al subdi-
rector para su revisin
Subdirector Turnaba la resolucin al director de Impac-
to Ambiental
Director de Impacto Ambiental Presentaba la resolucin a consideracin del
director general.
Director general Revisaba, en su caso correga, aprobaba y
firmaba la resolucin.
rea de apoyo de la Direccin
General Entregaba la resolucin al promovente.
136
ORGANISMOS PARTICIPANTES EN EL FORO
PARA LA DISCUSIN DEL PROYECTO DE ACTUALIZACIN
DEL REGLAMENTO DE IMPACTO AMBIENTAL 23
DE MARZO DE 1999
ANTE, Especialidades Ambientales.
Asamblea Legislativa del Distrito Federal.
Asociacin de Colonos Caada de Tepeji Hidalgo.
Biodesa.
Biosfera.
CANACEM.
CANIAGJD.
CEMDA.
CIDEM.
Colegio de Bilogos de Mxico, A.C.
Comisin de Ecologa de la Cmara de Diputados del Congreso de la Unin.
Comisin de Pesca de la Cmara de Diputados del Congreso de la Unin.
CONALPROCAMHSAC.
Congreso del estado de Tlaxcala.
Consejo Consultivo para el Desarrollo Sustentable, Regin II.
Consultores Tcnicos en Impacto Ambiental.
DECMA.
Dermes & Moore.
Direccin de Ecologa del gobierno del estado de Quertaro.
Gema PAC-LEX Consultora.
H2M.
INAINE.
INARE.
INFOTEC.
Instit uto Politcnico Nacional.
JNMR.
NOVA Consultores Ambientales.
ANEXO 4
ANEXO 4
137
PEMEX Exploracin y Produccin.
PESAE Consultores Ambientales.
Planeacin y Proyectos de Ingeniera, S.C.
Procter and Gamble.
Procuradura Federal de Proteccin al Ambiente.
Programa Universitario del Medio AmbienteUNAM.
Pronat ura, A. C.
RIMSA.
Senado de la Repblica.
SIASA.
SICASA.
Universidad Autnoma de Tlaxcala.
Vera, Burguete, Celis, S.C.
Xochicari.
138
PROCESO PARA LA PRESENTACIN Y EVALUACIN
DE INFORMES PREVENTIVOS Y MANIFESTACIONES
DE IMPACTO AMBIENTAL
ANEXO 5
ANEXO 5
139
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ANEXO 5
151
ANEXO 6
CURSOS EN MATERIA DE IMPACTO AMBIENTAL
o s r u C l e d e r b m o N e d e S o A a r o d a z i n a g r O n i c u t i t s n I
o t n e i m a n e d r O e d r e l l a T - o s r u C
o t c a p m I e o c i g l o c E
l a t n e i b m A
M A N U / A M U P
8 9 9 1 , 7 9 9 1 , 6 9 9 1
9 9 9 1 y
A I E O G D - E N I - A M U P
n i t s e G n e o d a m o l p i D
l a t n e i b m A a c i t l o P y a c i l b P
P A N I
y 8 9 9 1 , 7 9 9 1
9 9 9 1
E N I / P A N I
y a c i t l o P e d s o t n e m u r t s n I
l a t n e i b m A n i t s e G
E N I / D A E L / x e m l o C
9 9 9 1 , 8 9 9 1 , 7 9 9 1
0 0 0 2 y
s o i d u t s E e d a m a r g o r P
o l l o r r a s e D n e s o d a z n a v A
e t n e i b m A o i d e M y e l b a t n e t s u S
E N I / x e m l o C / o c i x M D A E L
s a c i x T s a i c n a t s u S o i s o p m i S
y s e c n a v A e t n e i b m A l e n e
s a v i t c e p s r e P
M A N U 9 9 9 1
a m o n t u A d a d i s r e v i n U - M A N U
/ s o l e r o M e d o d a t s E l e d
F S N / p a n r a m e S
y o h c e r e D n e o d a m o l p i D
l a t n e i b m A a c i t l o P
A I U 9 9 9 1 a p e f o r P / A I U
a r o t l u s n o C n e o d a m o l p i D
l a t n e i b m A
M A N U 0 0 0 2 M A N U
o t n e i m a n e d r O e r b o s o s r u C
o t c a p m I e o c i g l o c E
l a t n e i b m A
a l b e u P A I U 0 0 0 2
a m a r g o r P - A I U
n e o i r a n i l p i c s i d r e t n I
e t n e i b m A o i d e M y o l l o r r a s e D
A I E O G D - E N I
152
NORMAS OFICIALES MEXICANAS PUBLICADAS
POR LA DIRECCIN DE IMPACTO AMBIENTAL
ANEXO 7
Avances
Publicada en el Diario Oficial
de la Federacin el 26 de oct u-
bre de 1998
de la Federacin el 23 de no-
viembre de 1998
viembre de 1998
viembre de 1998
Tema
NOM-113-ECOL-1998. Que establece las espe-
cificaciones de proteccin ambiental para la pla-
neacin, diseo, const ruccin, operacin y
mantenimiento de subestaciones elctricas de
potencia o de distribucin que se pretendan ubi-
car en reas urbanas, suburbanas, rurales, agro-
pecuarias, industriales, de equipamiento urbano
o de servicios y t ursticas.
cificaciones de proteccin ambiental para la pla-
neacin, diseo, const ruccin, operacin y
mantenimiento de lneas de transmisin y de
subtransmisin elctrica que se pretendan ubi-
car en reas urbanas, suburbanas, rurales, agro-
pecuarias, industriales, de equipamiento urbano
o de servicios y tursticas (ACLARACIN 01-
FEBRERO-1999).
cificaciones de proteccin ambiental que deben
observarse en las actividades de perforacin de
pozos petroleros terrestres para exploracin y
produccin en zonas agrcolas, ganaderas y eria-
les (ACLARACIN 29-ENERO-1999).
cificaciones de proteccin ambiental para pros-
pecciones sismolgicas terrestres que se realicen
en zonas agrcolas, ganaderas y eriales.
ANEXO 7
153
cificaciones de proteccin ambiental para la ins-
talacin y mantenimiento mayor de los sistemas
para el transporte y distribucin de hidrocarbu-
ros y petroqumicos en estado lquido y gaseo-
so, que se realicen en derechos de va terrestres
existentes, ubicados en zonas agrcolas, ganade-
ras y eriales.
cificaciones de proteccin ambiental para las ac-
tividades de exploracin minera directa, en
zonas con climas secos y templados en donde se
desarrolle vegetacin de matorral xerfilo, bos-
que tropical caducifolio, bosques de conferas o
encinos (ACLARACIN 06-ENERO-1999).
Proyecto de Norma Oficial Mexicana PROY-
NOM-130-1999. Proteccin ambiental-sistemas
de comunicacin telefnica por red de fibra
ptica-especificaciones para la planeacin, dise-
o, preparacin del sitio, construccin, opera-
cin y mantenimiento.
viembre de 1998
viembre de 1998
En trmite para su publica-
cin en el Diario Oficial de la
Federacin
154
Normas oficiales mexicanas y normas mexicanas programadas
por la direccin de impacto ambiental y sus avances
Proyecto de Norma Oficial Mexicana PROY-NOM_ECOL-2000 que establece las
especificaciones de proteccin ambiental para llevar cabo las actividades de dra-
gado de mantenimiento en desarrollos martimoport uarios.
La propuesta para la realizacin de esta norma respondi a la necesidad de
agilizar la evaluacin y dictaminacin en materia de impacto ambiental de las
obras de dragado de mantenimiento que se deben realizar peridicamente en
el Golfo de Mxico y en la costa del Pacfico.
Los impactos generados por esta actividad son punt uales, temporales, inme-
diatos y reversibles, razones por las cuales se plante la elaboracin de la NOM
correspondiente.
El proyecto de NOM fue presentado a consideracin de un grupo de trabajo
conformado por especialistas en el tema. A partir del anlisis de dicho gru-
po se estableci la necesidad de precisar los mtodos para la toma de mues-
tras y anlisis del sedimento a dragar, as como los parmetros y los lmites
que indicaran si el producto del dragado contena sustancias peligrosas, con
el fin de determinar su manejo. Lo anterior, considerando que el anlisis
CRETIB (corrosivo, reactivo, explosivo, txico, Inf lamable, biolgico-infeccio-
so) no aport estos datos.
Se convoc a un grupo de especialistas en esta materia para dar solucin al
problema, pero no fue posible determinar un mtodo para medir la peligro-
sidad de las sustancias contenidas en los lodos producto del dragado.
Por lo anterior, se determino cancelar la publicacin de esta NOM hasta que
se llevaran a cabo los est udios necesarios, para lo cual se precisara realizar
un trabajo arduo de investigacin que requiere tiempo y recursos.
Esta NOM fue dada de baja el 7 de agosto de 2000.
Proyecto de Norma Oficial Mexicana, PROY-NOM_ECOL-2000, Proteccin
Ambiental-Lneas de abastecimiento de gas nat ural. Especificaciones para la pla-
ANEXO 8
ANEXO 8
155
neacin, diseo, seleccin y preparacin del sitio, const ruccin, operacin y
mantenimiento.
Se concluy la elaboracin del anteproyecto de norma y se est integrando
el grupo de trabajo que se encargar de realizar su revisin.
Proyecto de Norma Oficial Mexicana, PROY-NOM_ECOL-2000 que establece las
especificaciones de proteccin ambiental para la seleccin y preparacin del si-
tio, construccin, operacin, mantenimiento y abandono de marinas t ursticas.
Est en elaboracin el anteproyecto.
Proyecto de Norma Mexicana que establece las especificaciones de proteccin am-
biental para la seleccin, preparacin del sitio, construccin, operacin, mantenimien-
to y abandono de campos de golf en ecosistemas costeros o en sus colindancias.
Est en elaboracin el anteproyecto.
156
LINEAMIENTOS PARA LA DESCONCENTRACIN
DE LA EVALUACIN DE IMPACTO AMBIENTAL
HACIA LAS DELEGACIONES ESTATALES DE LA SEMARNAP
1. La delegacin federal de la SEMARNAP tendr la facultad de evaluar y dic-
taminar informes preventivos y manifestaciones de impacto ambiental, mo-
dalidad particular.
2. Para determinar la pertinencia de que un proyecto se evale a travs de
un Informe Preventivo, debern atenerse a lo establecido en los artculos
31 y 32 de la LGEEPA; y 29 del Reglamento de la LGEEPA en materia de
Evaluacin de Impacto Ambiental. Adems, debern observar el criterio
jurdico manifestado por la Direccin General de Asuntos Jurdicos de la
SEMARNAP en el oficio nmero 112.003760, F.I. 003779, de fecha 26 de
junio de 2000.
3. Para determinar la modalidad de Manifestacin de Impacto Ambiental que
debe ser presentada ante la autoridad ambiental, deber observarse lo esta-
blecido en los artculos 10, 11, 12, 13, 14 y 15 del Reglamento de la LGEEPA
en materia de Evaluacin de Impacto Ambiental, en el entendido de que
los proyectos a los que se les solicite la Manifestacin de Impacto Ambiental
en su modalidad Regional debern remitirse a la Direccin General de Or-
denamiento Ecolgico e Impacto Ambiental para su evaluacin y dictami-
nacin.
4. Independientemente de lo establecido en el punto 3 de estos lineamientos,
en los siguientes casos la evaluacin se realizar siempre en la Direccin
General de Ordenamiento Ecolgico e Impacto Ambiental:
a) Cuando un proyecto abarque dos o ms entidades federativas (inde-
pendientemente de si se trata de un Informe Preventivo o una MIA
particular).
b) Cuando el proyecto sea promovido por el gobierno del estado.
c) Cuando existan conf lictos previos a la presentacin del proyecto ante
la delegacin correspondiente, va una denuncia popular, un amparo,
o un recurso jurdico de esta naturaleza.
ANEXO 9
ANEXO 8
157
5. La DGOEIA tendr y mantendr la capacidad de atraccin de aquellos pro-
yectos que, an cuando no tengan caractersticas de las sealadas en el pun-
to 4 de estos lineamientos, se considere que su grado de complejidad o
conf lictividad ambiental, social, poltica o econmica haga necesaria la in-
tervencin de las instancias centrales de la Secretara. En estos casos, y en
los que seala el punto 4, la delegacin deber remitir su opinin tcnica
del proyecto de referencia durante el procedimiento de evaluacin y en un
plazo mximo de 20 das hbiles despus de que haya sido recibida la Ma-
nifestacin de Impacto Ambiental o el Informe Preventivo en la DGOEIA.
6. En todos los casos, para la evaluacin y dictaminacin de los proyectos se
debern observar punt ualmente los procedimientos, criterios y disposicio-
nes establecidos en la LGEEPA y en su Reglamento en materia de Evalua-
cin de Impacto Ambiental.
7. Para la evaluacin y dictaminacin de los proyectos de plantaciones fores-
tales comerciales, la delegacin federal deber atenerse a los procedimien-
tos dictados por la tit ular de la SEMARNAP mediante la circular nmero
0369 del 28 de marzo de 2000, en tanto no se dicte otro procedimiento
en el que la misma tit ular anule o modifique los lineamientos establecidos
en la circular referida.
8. Para la evaluacin y dictaminacin de proyectos de aprovechamientos fo-
restales en selvas tropicales y de especies de difcil regeneracin, as como
de aprovechamientos forestales de cualquier tipo en reas nat urales prote-
gidas, deber solicitarse a los promoventes que presenten el programa de
manejo junto con la Manifestacin de Impacto Ambiental particular corres-
pondiente, para su evaluacin y event ual autorizacin simultnea, de con-
formidad con lo establecido en los artculos 28 de la LGEEPA, 15 del
Reglamento de la LGEEPA en materia de Evaluacin de Impacto Ambien-
tal y 12, fraccin IV de la Ley Forestal.
9. Cuando un proyecto de competencia federal incluya adems el cambio de
uso de suelo de reas forestales, as como de stas reas en selvas y zonas
ridas, se podrn evaluar ambas actividades bajo una sola manifestacin de
impacto ambiental, de conformidad con lo establecido en el artculo 14 del
Reglamento de la LGEEPA en materia de Evaluacin de Impacto Ambien-
tal: La Manifestacin de Impacto Ambiental deber acompaarse del est u-
dio tcnico justificativo que seala para el caso el artculo 19 Bis 11 de la
Ley Forestal.
10. Los proyectos de competencia estatal que incluyan el cambio de uso del sue-
lo forestal o una actividad altamente riesgosa no requerirn de la autoriza-
cin federal en materia de impacto ambiental, por no ser de su competencia.
En el caso de los proyectos que impliquen el cambio de uso del suelo, slo
se evaluar cuando ste sea de suelo forestal a cualquier otro uso, pero no
se podrn evaluar y dictaminar el proyecto y sus actividades. En el caso de
158
proyectos de competencia estatal que involucren actividades altamente ries-
gosas, slo se evaluar el est udio de riesgo a nivel federal y la autorizacin
en materia de impacto ambiental seguir siendo estatal. El hecho de que
un proyecto involucre cambio de uso del suelo o actividades riesgosas no
lo convierte en federal en materia de impacto ambiental, por lo que slo
podr requerirse la presentacin de un est udio de impacto ambiental para
las obras y actividades que se sealan en el artculo 5 del Reglamento de
la LGEEPA en materia de Evaluacin de Impacto Ambiental.
11. Todos los proyectos que ingresen a la delegacin debern ser colocados en
la pgina del INE en la Internet a ms tardar un da despus de que se con-
forme el expediente del proyecto, de acuerdo con a lo establecido en los ar-
tculos 35, prrafo primero de la LGEEPA y 17 de su Reglamento en materia
de Evaluacin del Impacto Ambiental. Se entiende, por consiguiente, que
ningn proyecto podr ingresar al procedimiento de evaluacin de impac-
to ambiental y a la pgina de Internet del INE si no se presenta la docu-
mentacin requerida en el artculo 17 del Reglamento, en particular si hace
falta el est udio de riesgo correspondiente. Adems de lo anterior, deber
verificarse que los informes preventivos y las manifestaciones de impacto
ambiental, modalidad particular cumplan con el contenido establecido en
los artculos 30 y 12, respectivamente del Reglamento.
12. La lista de ingreso de proyectos deber enviarse adems va correo electr-
nico a la DGOEIA los viernes de cada semana, con la finalidad de dar cum-
plimiento a lo dispuesto en el artculo 37 del Reglamento de la LGEEPA en
materia de Evaluacin de Impacto Ambiental.
13. Cuando la delegacin lo considere necesario, pedir opinin tcnica de los
proyectos al gobierno del estado, a travs de la Secretara de Ecologa o de
la instancia responsable de la materia, as como a instit uciones acadmicas
y de investigacin o expertos de la regin, fijando un plazo de 15 das h-
biles para que dichas instancias emitan sus recomendaciones. Una copia
de las recomendaciones, opiniones o dictmenes de las instancias consul-
tadas ser remitida a la DGOEIA va fax o correo electrnico, en un plazo
mximo de tres das despus de la fecha de recepcin en la delegacin.
14. Con el propsito de llevar un seguimiento del proyecto, as como para es-
tar en posibilidades de dar informacin pblica del mismo, durante el pro-
ceso de evaluacin, las delegaciones debern enviar a la DGOEIA copia de
todas las solicit udes de opinin tcnica sobre el proyecto en cuestin que
se requieran a diferentes reas o instit uciones.
15. Una vez que se incluya la lista de proyectos de la delegacin correspondiente
en la pgina de Internet, ser responsabilidad de la delegacin act ualizar
el viernes de cada semana los datos del proyecto en la pgina, sobre todo
en el apartado destinado a la sit uacin de los proyectos.
ANEXO 8
159
16. En los casos de proyectos que impliquen la realizacin de actividades alta-
mente riesgosas, la delegacin deber solicitar de manera directa el dicta-
men correspondiente a la Direccin General de Materiales, Residuos y
Actividades Riesgosas, de manera que el dictamen del rea se incorpore a
la resolucin de impacto ambiental correspondiente. Esta disposicin es-
tar vigente hasta en tanto la Secretara delegue la funcin de evaluar el
riesgo a las delegaciones federales de la SEMARNAP.
17. La delegacin deber disponer de un rea para que la ciudadana pueda con-
sultar los expedientes de los proyectos que se encuentran en evaluacin o
que ya han sido dictaminados en el estado. Para la consulta de los expedien-
tes deber observarse lo dispuesto en los artculos 38, 39 y 40 del Regla-
mento de la LGEEPA en materia de Evaluacin del Impacto Ambiental.
18. En caso de que exista una solicit ud de la ciudadana para realizar una re-
unin pblica de Informacin sobre un proyecto especfico, la delegacin
deber informar a la DGOEIA para tomar una decisin conjunta al respecto.
En estos casos, si el proyecto resulta conf lictivo por motivos ambientales,
sociales, polticos o econmicos, o si hay un marcado inters de la socie-
dad para conocer y opinar sobre los pormenores de un proyecto, podr
decidirse en favor de la reunin pblica de Informacin, de comn acuer-
do con la DGOEIA y el gobierno del estado de que se trate.
19. Una vez que la delegacin haya elaborado el proyecto de oficio resolutivo,
deber enviarlo para su revisin a la DGOEIA por fax o a travs del correo
electrnico. La DGOEIA tendr un plazo de cinco das hbiles a partir de
la fecha de recepcin del mismo para opinar al respecto. En caso de que
no haya respuesta se entender que no existen observaciones al documen-
to remitido. Los cinco das hbiles arriba sealados forman parte del pla-
zo de evaluacin del proyecto, por lo que la delegacin deber prever este
lapso para realizar la consulta. En el caso de que la opinin de la DGOEIA
difiera de la decisin tcnica tomada por la delegacin, sta deber agotar
la discusin tcnica y jurdica con la DGOEIA, de manera que en ningn
caso se resuelva con la oposicin de las instancias centrales.
20. Una vez emitida y recibida por el promovente, la copia de la resolucin de-
ber ser remitida a la DGOEIA va valija secretarial.
21. En el caso de que un proyecto sea impugnado jurdicamente, este procedi-
miento deber ser atendido de manera conjunta por la Direccin General
de Asuntos Jurdicos de la SEMARNAP y el rea jurdica de la delegacin
para que se proceda en los trminos que seala la legislacin en la mate-
ria. En caso de requerirse asesora jurdica para la atencin de estos asun-
tos, la Direccin Ejecutiva de Asuntos Jurdicos del INE podr dar apoyo.
160
Proyectos i ngresados contra resueltos en el periodo 1995- 2000
*
*Datos al 31de oct ubre del 2000.
ANEXO 10
1,034
Ingresados Resueltos
2000 1999 1998 1997 1996 1995
1,200
1,000
800
600
400
200
0
397
846
940
1,048
947
964
1,079 1,080
1,168 1,168
N
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1,034
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