Cuaderno 70

Banco Mundial
Estado, mercado y sujetos

en las nuevas estrategias frente a la cuestin social
EDICIONES DEL CCC
CENTRO CULTURAL DE LA COOPERACIN FLOREAL GORINI
BUENOS AIRES, JUNIO DE 2006
BcoMundial-corrigiendo.pmd 25/10/2006, 13:07 1
Centro Cultural de la Cooperacin Floreal Gorini
Departamento de Poltica y Sociedad
Coordinadora: Beatriz Rajland
Ttulo: Banco Mundial. Estado, mercado y sujetos en las nuevas estrategias frente a la
cuestin social.
Autores: Susana Murillo (coordinadora); Dana Borzese; Roberta Ruiz; Paula Aguilar;
Ana Grondona; Natalia Gianatelli; Sabina Dimarco; Ana Soledad Montero; Mariano
Al
Ediciones CCC, Centro Cultural de la Cooperacin Floreal Gorini
Ediciones del Instituto Movilizador de Fondos Cooperativos C.L.
Avda. Corrientes 1543 (C1042AAB) Tel: (54-11) 5077 8080 - Buenos Aires - Argentina
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Hecho el depsito Ley 11.723
ISSN: 1666-8405
Cuaderno de Trabajo n 70
Departamento de Poltica y Sociedad
Banco Mundial
Estado, mercado y sujetos
en las nuevas estrategias frente a la cuestin social
Susana Murillo (coordinadora); Dana Borzese; Roberta Ruiz;
Paula Aguilar; Ana Grondona; Natalia Gianatelli;
Sabina Dimarco; Ana Soledad Montero; Mariano Al
Banco Mundial. Estado, mercado y sujetos... / 4
ndice
Introduccin. Susana Murillo .......................................................................... 7
Captulo I. Del par normal-patolgico a la gestin del riesgo social. Viejos
y nuevos significantes del sujeto y la cuestin social. Susana Murillo .. 11
Captulo II. Los aprendizajes del Banco Mundial. La resignificacin del
Estado en la estrategia de lucha contra la pobreza. Dana Borzese;
Natalia Gianatelli; Roberta Ruiz ................................................................ 39
Captulo III. Empoderamiento, lazo comunitario y construccin
desubjetividades. Aproximacin a la estrategia de lucha contra la
pobreza en documentos del Banco Mundial. Paula Aguilar;
Mariano Al; Sabina Dimarco; Ana Grondona; Ana Soledad Montero ... 55
Bibliografa ..................................................................................................... 79
Introduccin
En los ltimos aos la bibliografa de las Ciencias Sociales, la Filosofa, el
mundo de la industria cultural y el sentido comn, se han impregnado de con-
ceptos tales como pobreza, exclusin social, riesgo, achicamiento del
Estado, inseguridad, voz de la gente. Al mismo tiempo se percibe una
crtica incesante hacia conceptos considerados totalizadores, en paralelo a
una revalorizacin de lo local, lo tnico, la comunidad.
Estos acontecimientos discursivos careceran de importancia si no fuese
porque al mismo tiempo la idea de que todo correlato entre lo dicho y los
procesos objetivos, las palabras y las cosas, parece haber perdido sen-
tido. De modo anlogo a lo que ocurra en la Italia de los aos 20 cuando
Gramsci adverta acerca de la poca importancia que para el fascismo tena lo
verdadero y que la resistencia al autoritarismo no poda reducirse a mostrar
cul era la verdad, dado que el sentido comn resiste a toda demostracin,
puesto que ste es formado ms all de ella en imgenes y evidencias termino-
lgicas que se presentan como incuestionables. De modo semejante a ese y
otros momentos histricos se advierte desde hace varios aos la centralidad e
inters que las construcciones discursivas adquieren. Ellas se presentan como
evidencias por s mismas que no slo el sentido comn no cuestiona, sino que-
por ello mismo- se constituyen en la realidad. Cuando digo sentido comn
no me refiero slo a los que los seres simples o comunes portamos, sino
que incluyo a muchas de las afirmaciones de cientficos sociales, historiadores,
psicoanalistas, politlogos, pedagogos y filsofos. En muchos mbitos, parti-
cularmente en el acadmico, la realidad parece haberse reducido al lenguaje, y
el ciego agujero del dolor y de la muerte de cuerpos lacerados por el hambre o
la desolacin, que constituyen la mayor tragedia vivida por la humanidad en
milenios, se ha convertido en un conjunto de significantes.
No desarrollaremos en este trabajo esta emergencia de la reduccin de la
realidad humana al lenguaje. Pero sealamos su importancia histrica y por eso
nos preguntamos qu implican estas evidencias terminolgicas -que en mu-
chos casos encubren subrepticiamente una nueva versin de la vieja metafsi-
ca-, as como cules son los efectos que tienen estos conceptos naturalizados
de modo acrtico en la concepcin y en las prcticas de las polticas pblicas.
No analizaremos aqu las condiciones de posibilidad de su emergencia as
como la de la preeminencia dada al lenguaje-. Slo queremos plantear que el
surgimiento y la sobreabundancia de algunos significantes deben ser analiza-
dos y su obviedad considerada crticamente. Es frecuente que el uso de trmi-
nos impregne las representaciones y de ese modo tenga efectos en la construc-
cin de la realidad sin que los sujetos tengamos conciencia de ello. Estos
significantes no carecen de relevancia puesto que estn presentes -de manera
paradjica- en documentos de organismos internacionales, en planes de polti-
cas pblicas, en el ms elemental sentido comn, pero tambin en los dichos y
prcticas de organizaciones contestatarias. Su carcter performativo se mani-
fiesta cuando comunicadores y cientficos sociales, miembros de movimientos
sociales o cualquier sujeto en la vida cotidiana, emiten enunciados que los
incluyen en sus prcticas como evidencias naturales e incuestionables. La
historia humana muestra, a travs de sus inverosmiles vericuetos, que los idea-
les ms nobles suelen ser colonizados -aunque partan de las mejores intenciones-
por las estrategias discursivas de aquello que se combate. Se trata -se ha dicho-
de la polivalencia tctica de los discursos. No obstante, de modo ineluctable
-y por eso mismo- tambin la Historia muestra que los discursos contrahege-
mnicos recrean nuevas experiencias y abren nuevas brechas, espacios, fisu-
ras, en los que las formas de ver y hablar dominantes en un momento histrico,
se agrietan. En estos espacios suelen alumbrar modos nuevos de decir y hacer
el mundo, esto es, de pensar.
Este texto tiene como objetivo apuntalar alguna brecha que forme parte de la
constitucin del pensar como trabajo de hacer un mundo a la medida de lo
humano. Ello supone afirmar que no asumimos nuestra tarea con voluntad
neutral, sino con plena conciencia de aquello que la pretendida neutralidad
implica. El escribir tiene una dimensin tica y poltica a la que no renunciamos
como grupo. Grupo que trabaja y discute en sus similitudes y diferencias.
Grupo al cual lo une fundamentalmente un profundo afecto y respeto mutuo.
Algunos de los conceptos mencionados vinculados a lo que en documentos
internacionales se nombra como desarrollo incluyente vienen a reemplazar
en el mundo de lo post- social al lugar que el par conceptual normal- patolgi-
co ocup en la sociedad industrial como lnea de demarcacin social. Pero los
efectos materiales de esa estrategia discursiva y extradiscursiva son diversos a
los que tuvo aquel par conceptual, ya que el diagrama de poder en el que se incluye
es diferente. Estas tcticas discursivas diversas han formado parte -desde el siglo
XIX hasta la actualidad- de estrategias en las que de modo elptico se elude la
idea de dominacin de clase.
El objeto de este trabajo es analizar algunos de dichos trminos y su trata-
miento en documentos producidos por el Banco Mundial (BM), principalmente
entre los aos 1997 y 2004. La razn por la cual hemos centrado nuestro anlisis
en las estrategias discursivas de este organismo radica en que, como veremos
ms adelante, esta entidad internacional rige en la actualidad (junto a otras
como el Fondo Monetario internacional (FMI) y la Organizacin Mundial del
Comercio (OMC) los destinos de la humanidad y particularmente las polticas
de los pases pobres.
Esto ltimo se hace visible en el diseo urbano. As, por ejemplo, el edificio
principal del Grupo del BM est integrado por ocho edificios hermanados que
junto con el FMI y la OMC forman el llamado tringulo de hierro, en cuyo
centro estn la Casa Blanca y el Capitolio.
La eleccin del perodo radica en que 1997 marca un punto de inflexin en las
propuestas elaboradas por el BM para Amrica Latina, denomina-
das Reformas de Segunda Generacin.
1
La hiptesis que nos gua sostiene que este nuevo andamiaje conceptual
que impregna las polticas pblicas, la literatura de las Ciencias Sociales, las
expresiones mediticas y por ende el sentido comn es parte de una estrategia
1 Ver Captulo II.
discursiva que resuelve con nuevas tcticas el viejo sntoma de la desigualdad
intrnseca a las relaciones sociales capitalistas, que suele ser mencionado como
la cuestin social.
Intentaremos desplegar los argumentos que avalan nuestro presupuesto funda-
mental a travs de tres captulos que son fruto de lecturas y arduas discusiones
grupales. En el primero analizaremos algunos aspectos de la mutacin histrica que
atravesamos. El ncleo del anlisis se centra all en la hiptesis del abandono del
par normal-patolgico, la dupla conceptual que, sobre una matriz mdica sirvi
como un instrumento de resolucin de la cuestin social en la modernidad. Al
mismo tiempo el artculo desplegar la emergencia y caractersticas del concepto de
gestin del riesgo social, trmino que sostenemos- reemplaza al par normal-
patolgico en la resolucin de la vieja cuestin social. Ello supone transitar por las
transformaciones tecnoeconmicas, la resemantizacin de la Historia, el desblo-
queo epistemolgico del pragmatismo jurdico y -relacionado con ello- el nuevo rol
de los organismos internacionales, al tiempo que la prdida de las soberanas na-
cionales. La gestin del riesgo social implica al menos dos dimensiones fundamen-
tales que son abordadas en el segundo y tercer captulo: el rol del Estado y el lugar
de los pobres. En el captulo segundo abordaremos crticamente la resignificacin
del lugar del Estado en relacin a la nueva hegemona de los organismos internacio-
nales. Enunciaremos las reformas de primera y segunda generacin sugeridas por
esos organismos, haciendo particular nfasis en estas ltimas, pues ellas implica-
ron un aprendizaje del Banco en relacin a las resistencias sociales a los fracasos
de las polticas inspiradas en las reformas de primera generacin. Fracasos que
dieron lugar a la reconsideracin del lugar de las instituciones estatales, as como a
la profundizacin de las ideas de luchar contra la pobreza y empoderar a los
pobres. El tercer captulo profundizar entonces este aspecto central de las trans-
formaciones que atravesamos en la nueva resolucin de la vieja cuestin social. A
travs del mismo, intentaremos abordar las nuevas formas de considerar a la vulne-
rabilidad y a la pobreza -los dos blancos de la gestin del riesgo social-, conceptos
multidimensionales que, desde esa perspectiva, se tornan trminos que clasifican y
objetivan una polifactica variedad de conductas y actitudes de grupos respecto
de los cuales se describen las estrategias bancomundialistas en pro de contener el
riesgo que los pobres potencialmente representan respecto de las megaempresas y
las necesidades impuestas por el nuevo paradigma sociotcnico. Para ello, el empo-
deramiento y la participacin local, nacional e internacional forman parte de una
estrategia flexible, en la que la fragmentacin social convive de modo aparentemen-
te paradjico, con la recuperacin de la voz de los pobres. Precisamente el signifi-
cativo y multifactico valor de la voz de los pobres, de los oprimidos, de los no
reconocidos, ser uno de los ejes que recorrer este trabajo. Junto a ello, intentare-
mos comenzar a pensar en la extraa, tautolgica y paradojal retrica bancomundia-
lista que se apropia de sus voces -nunca acalladas y siempre revitalizadas-, para
tratar -vanamente- de suturar el vaco encarnado en la cuestin social.
Susana Murillo
Marzo de 2005
Captulo I
Del par normal-patolgico a la gestin del riesgo social.
Viejos y nuevos significantes del sujeto y la cuestin social
Susana Murillo
La cuestin social alude al vaco, a la fractura entre el modelo contractualista
del Derecho tal como fue establecido a fines del siglo XVIII y la situacin de
desigualdad histrico-concreta. A travs de ella se revelan paradojas lgicas en
el lenguaje del Derecho.
1
Pero esas paradojas que se presentan como falacias
lgicas, ocultan y muestran al mismo tiempo que la abstraccin del Derecho
moderno representa una omisin de la Historia concreta. Si el Derecho fue consi-
derado, luego de las revoluciones por la independencia en Latinoamrica, como
el corrector mgico de todos los problemas sociales es porque l reenviaba al
modelo positivo de una sociedad armoniosa e igualitaria, implcito en el ideal
rousseauniano. El mismo estaba en el fondo condicionado por la creencia en la
posibilidad de articular inmediatamente el orden poltico y el orden civil y regene-
rar el uno por el otro.
2
Pero esta articulacin inmediata slo existe en la retrica;
en la realidad efectiva lo que emerge es una brecha, un vaco que ha sido denomi-
nado cuestin social.
3
sta designa el abismo entre la filosofa poltica y el
orden civil efectivo. La primera se sustentaba en un igualitarismo abstracto, el
segundo evidenciaba las desigualdades concretas. Igualdad y propiedad
son conceptos que en la historia efectiva entran en contradiccin constante y
generan ese vaco entre ideales y realidad efectiva que se denomina cuestin
social. Bajo la advocacin de la articulacin inmediata entre el orden civil y el
poltico, el derecho al trabajo y a la propiedad se perfilaban como derechos fun-
damentales de los ciudadanos que se derivaban de sus derechos polticos. De
acuerdo a ellos, cada ciudadano deba vivir de su esfuerzo y no de la caridad.
Pero tales derechos entran en contraste inmediato con su realizacin. Entre el
contrato edificado en base al modelo geometrizante de matriz galileano-newto-
1 Murillo, 2002.
2 Donzelot , 1994.
3 No nos interesa aqu confrontar o acordar con la posicin que sostiene que la pulsin
de muerte, esta dimensin de radical negatividad, no puede ser reducida a una expresin de
las condiciones sociales enajendas, sino que define a la condition humaine en cuanto tal.
No hay solucin ni escape, lo que hay que hacer no es superarla, abolirla, sino llegar
a un acuerdo con ello, aprender a reconocerla en su dimensin aterradora y despus, con
base a este reconocimiento fundamental, tratar de articular un modus vivendi con ello
(Zizek, 2003: 27). Segn esta perspectiva la condicin humana supone un ncleo trau-
mtico, un antagonismo fundamental o radical, que va ms all de toda formacin
social. Siguiendo este razonamiento podra aducirse que el vaco del que hablamos, no hace
sino evocar ese antagonismo radical constitutivo de la condicin humana. Sobre esto
guardaremos silencio, ya que, como aconsejaba el viejo Kant, acerca de aquello que va ms
all de nuestra experiencia es sensato guardar silencio, a fin de no caer en antinomias
metafsicas. O peor an, a fin de no correr el riesgo de quedar paralizados o en silencio
frente al hambre y el dolor producidos efectivamente por condiciones sociales concretas,
empresas concretas, gobernantes concretos, organizaciones internacionales concretas
que tienen nombre y apellido.
niana que sustentaba la idea de libertad e igualdad de todos y el nivel de lo
fctico, emergi en la Latinoamrica integrada a la divisin internacional del tra-
bajo durante el perodo del capitalismo industrial un vaco, una fractura que deba
ser llenada. Por eso, all donde el Derecho no alcanzaba a resolver las diferencias
se instalaron polticas que tendieron a corregir la cuestin social que, en
realidad es el sntoma de un irresoluble desequilibrio del sistema.
Ahora bien, el trmino cuestin social alude tambin a los modos de reme-
diar la brecha entre la Filosofa que sustenta el Derecho y la realidad efectiva. La
resolucin de la cuestin social supuso la construccin de un tejido llamado lo
social contenedor y reparador de las diferencias. En esta articulacin la cons-
truccin del lazo social basado en la estructuracin de lazos morales fue central.
En esa lnea, la idea de Sujeto universal y de ley moral universal -expresada en el
imperativo categrico kantiano- fueron estrategias discursivas y extradiscursi-
vas constituidas y constituyentes de la articulacin entre el orden poltico y el
civil. La construccin de la moral ciudadana a nivel universal, pudo establecer
relaciones de poder asumidas como lazos sociales naturales.
Para ello, las polticas pblicas al menos en el caso de Argentina a partir de
1869 -fecha del primer plan precaucional cientfico destinado a prevenir la
salud fsica y moral de toda la poblacin- tejieron una trama contenedora y
reparadora de las diferencias.
4
Esas polticas intentaban contener la cuestin
social a travs de la integracin de todos, asumiendo las diferencias y los
lugares sociales que cada uno deba ocupar. Se gesta desde entonces un diagra-
ma de poder totalizante a la vez que individualizante, en el que el Estado si-
guiendo un modelo pastoral de gobernabilidad y gubernamentalidad
5
teji una
red, llamada lo social, de la mano de tres elementos fundamentales: la idea de
un Sujeto Universal, la Ciencia higienista encarnada en un funcionariado de
Estado (particularmente la Ciencia mdica matriz de la criminologa, la pedago-
ga, la sociologa y la ciencia poltica) y la gestin de los espacios pblicos y
privados. La estratgica articulacin de estas tres tcticas, fue posible en tanto
el Estado se ali a la familia, a la escuela universal y a organizaciones privadas
de modos diversos durante el siglo XX. En la construccin de esa trama, el par
normal- patolgico fue central para definir lo Mismo que deba ser normaliza-
do y lo Otro que deba ser resocializado en una matriz de integracin- inclusin
de todos. La ficcin de la reinsercin, jams lograda, sirvi como instrumento
de defensa social contra los malditos de la tierra, las clases peligrosas atacadas
por la as llamada -en documentos oficiales- enfermedad moral.
Este modelo es en buena medida la matriz de las polticas que se llevan adelante
luego de la segunda guerra mundial, al menos en algunos pases de Amrica
Latina, como es el caso de Argentina, donde la idea de ciudadana social estuvo
cerca de ser una concrecin absoluta, aunque mantuvo siempre una masa exce-
dentaria. A partir de 1946 y durante un lapso de 30 aos la mayora de la poblacin
tuvo acceso al trabajo, a la educacin, a la vivienda, al tiempo de ocio, a la salud.
Ello implic la disciplina como tctica- tcnica de gobierno de los sujetos y las
poblaciones; lo cual posibilit la construccin de una vida previsible en la que la
4 Murillo, 2001.
5 Foucault, 1981 y 1990.
introyeccin del imperativo categrico construy una interioridad subjetiva que,
desde el sentimiento de culpa y el mandato del deber gener el autogobierno de
s mismo. En ese contexto, la familia fue un dispositivo fundamental de introyec-
cin de lo normal y de gubernamentalidad
6
de los sujetos. El Estado, por su parte,
encarn la Ley trascendente -al menos a nivel discursivo- a los intereses particu-
lares, ley que, segn lo defini el antiguo contractualismo, estaba basada en
derechos naturales del hombre y el ciudadano, ley que deba tener un cierto
grado de fijeza a fin de asegurar la previsibilidad de las relaciones sociales.
LA REACTIVACIN DE LA CUESTIN SOCIAL
A partir de los 60, las estrategias resolutivas de la cuestin social plasmadas
luego de la Segunda Guerra Mundial con el objetivo de corregir el desperfecto
social comenzaron a entrar en caducidad. El perodo indica uno de los momen-
tos ms lgidos en los que la cuestin social se plante en el mundo. En los 70
las tasas de ganancia descienden a nivel internacional indicando una de las
crisis cclicas del capitalismo, ello es reconocido en documentos oficiales de
EEUU y el problema se plantea como objeto de preocupacin, as como lo son
las resistencias sociales crecientes: EEUU es vencido en Vietnam, la revolucin
cubana es exitosa y apoya movimientos revolucionarios en el resto del conti-
nente, el proceso de descolonizacin de frica contina, en 1962 luego del
Concilio vaticano II, sacerdotes y obispos cristianos deciden compartir la vida
de los pobres y se alan a movimientos sociales y polticos laicos que de diver-
sas maneras luchan por un mundo mejor. La URSS parece hallarse en su apo-
geo. En 1970 el Dr. Allende llega a la presidencia de Chile. Las consecuencias de
los planes trazados luego de la segunda guerra y en el contexto de la guerra fra
completan el proceso de formacin de una clase obrera industrial y urbana; la
alfabetizacin y educacin superior masivas generaron altos niveles de con-
ciencia y organizacin entre las clases medias y bajas.
La Moral Universal y la educacin masiva (como instrumentos de gobernabi-
lidad y gubernamentalidad), junto al trabajo calificado haban logrado gestar
(adems de formas de dominacin) cuerpos sociales solidarios. Sus ideales (a
pesar de la constante presencia de una doble moral) haban generado aspira-
ciones, conocimientos y destrezas capaces de cuestionar el orden establecido
(aunque tambin ser complacientes a menudo). En ese contexto, la disciplina
haba dejado de ser un instrumento para reparar el desperfecto social. Lo mis-
mo ocurra con la educacin, el derecho al trabajo y a la salud. Estudiantes y
trabajadores capacitados, organizados disciplinadamente y con cierto bienes-
tar mnimo en lo referente a la salud y al ocio cuestionaban de diversas maneras
y con distintos grados de intensidad las condiciones sociales y el diagrama de
poder. Paulatinamente los viejos remedios a la cuestin social se haban trans-
formado en sus reactivadores. Las estrategias de poder haban sufrido un
6 En este trabajo distinguimos dos conceptos. Gobernabilidad: trmino aplicado a la
poblacin en una dimensin totalizante, que tiende a asegurar el orden y tolerar los conflic-
tos que no afecten, sino motoricen el sistema. Gubernamentalidad: trmino proveniente
del arsenal foucaultiano, que pone el acento en el gobierno de s mismo a travs de ideales,
aspiraciones, deseos, que aun cuando hayan sido plasmados en dispositivos estatales y
privados, se hacen carne en la subjetividad y operan desde el ideal del yo.
relleno estratgico que las tornaba disfuncionales para los grupos ms podero-
sos de la tierra. La categora sociolgica del desarrollo construida luego de la
segunda guerra mundial mostraba su cara ambivalente respecto de la domina-
cin de clase: generaba sujetos previsibles, pero tambin cuerpos sociales
resistentes. Era menester desestructurarlos y, con ello, sus memorias y hbitos
colectivos. Es aqu donde la subjetividad cobra un relieve inusitado.
El diagrama de poder se mostraba ambivalente a los efectos de la dominacin,
en este entramado de fuerzas se iba conformando paulatinamente un nuevo
diagrama que, otra vez, mantendra en lo formal algunos principios del contrac-
tualismo liberal, pero que deba reducir los efectos de la cuestin social. No
obstante como veremos, esos principios tambin debieron modificarse.
A comienzos de los 70 se crea la Comisin Trilateral que, liderada por empresa-
rios, intelectuales y polticos de EEUU, Japn y algunos pases de Europa, comen-
zar a sostener que un exceso de democracia genera un dficit en la gobernabili-
dad y que un cierto grado de marginalidad en la poblacin, por el contrario, la
favorece. Margaret Tatcher en los 80 puede enunciar tras el Consenso de Washing-
ton: no hay nada como la sociedad, la sociedad no existe. Aquella trama
contenedora y reparadora de las desigualdades deba deshacerse. Este enunciado
es el emergente de un nuevo diagrama de poder que se iba constituyendo en
relacin a una mutacin histrica al interior de la forma social capitalista. Ese nuevo
diagrama supuso transformaciones en el campo productivo, pero tambin en el de
la Filosofa Poltica, en las prcticas concretas, en los valores y en la cultura en
general. Una verdadera mutacin epistmica se institua paulatinamente.
EL PARADIGMA SOCIOTCNICO Y LA NUEVA RESOLUCIN DE LA VIEJA CUESTIN SOCIAL
La nueva forma de resolucin de la vieja cuestin social se vincul a la
construccin paulatina de un nuevo diagrama de poder mundial que algunos
llaman globalizacin, pero que preferimos denominar con Guattari (1995) Capi-
talismo mundial integrado (CMI). El mismo hall sus condiciones de posibili-
dad entre otros aspectos en el proceso que durante los 60 comenz a dar a luz
un nuevo paradigma socio tcnico (PS).
7
Este ltimo gener paulatinamente la
inclusin de nuevos medios de trabajo y nuevas formas de organizacin del
proceso productivo a escala mundial. La transformacin en los patrones de
acumulacin con los aos dio a luz la actual situacin mundial que no tiene
precedentes en la historia (aun cuando haya algunas analogas con otros mo-
mentos). No es posible inventariar aqu los avatares de la mutacin sociotcni-
ca, slo enunciaremos que en ese proceso se constituyeron las llamadas nue-
7 Un paradigma es un modelo de desarrollo que incluye un conjunto de procesos tecno-
productivos y una organizacin del trabajo, pero adems un rgimen de acumulacin y un
modo de regulacin (Alburquerque Llorens, 1990: 14). El paradigma no es slo tcnico,
sino que incluye a la totalidad de relaciones sociales, pero tambin determinadas relaciones
territoriales. El paradigma involucra no slo a la esfera productiva, comercial, financiera,
de consumo, sino tambin a la institucional, en tanto la regulacin, no est determinada
por los adelantos tecnolgicos, sino que es un proceso socio-poltico de raz nacional e
internacional. Asimismo un paradigma implica formas de conocimiento y modos de circu-
lacin del mismo, los cuales varan socialmente.
vas tecnologas.
8
Ellas permitieron que el nuevo paradigma profundizara una
tendencia intrnseca al proceso de acumulacin de capitales cual es la de inde-
pendizarse de toda restriccin determinada por la naturaleza, lmite que se pro-
duce en un doble sentido: tanto desde la perspectiva de los recursos natura-
les, como de la fuerza de trabajo.
Las nuevas pautas de produccin y acumulacin acentan la posibilidad de
prescindir cada vez ms de las limitaciones orgnicas de la fuerza de trabajo
(por ejemplo a travs de la lisa y llana desaparicin de puestos de labor en los
que la habilidad del cuerpo del trabajador era fundamental). Tambin permiten
inhibir las limitaciones histricas, pues en la medida en que el proceso econ-
mico depende cada vez menos de las capacidades humanas, lo hace tambin de
sus habilidades, aspiraciones, resistencias y todo tipo de prcticas concretas,
diversas en cada sociedad.
El nuevo paradigma sociotcnico le permite al capitalismo profundizar su
carcter organizacional en el sentido de que est menos determinado por
los individuos y la competencia entre ellos, que por las grandes organizaciones
transnacionales y por sus mecanismos de competencia. Ello origina un amplio
sistema regulatorio, hegemonizado por las grandes organizaciones.
9
Al mis-
mo tiempo, el nuevo PS permite sortear el otro gran obstculo a la acumulacin:
los recursos naturales -y con ello materia prima y energa- ya que las nuevas
tecnologas posibilitan controlarlos, prescindir o apropiarse de ellos como nunca
antes en la Historia. Es posible gestar artificialmente recursos a travs de la
biotecnologa y los nuevos materiales, transformar el medio ambiente y ahorrar
materias primas y energa.
10
INTEGRACIN
El nuevo paradigma requiere en ese sentido la integracin.
11
Este trmino
adquiere significados y referenciales diversos a los que tuvo en el paradigma
fordista y en la sociologa clsica; no alude ya a un todo social como tejido
contenedor, inclusor de todos y reparador en nombre de una ley universal y
trascendente, tal como mencionbamos en el apartado anterior. La nueva inte-
gracin implica varias condiciones fundamentales, entre ellas la cada de la ley
universal, el desbloqueo del pragmatismo jurdico, la fragmentacin social y la
esencializacin ontolgica de la misma a nivel social e internacional. Se trata de
un nuevo concepto de integracin liderado por el mercado.
La nueva integracin supone una flexible organizacin que implica redes
que van desde el usuario hasta la empresa y que resita el rol del Estado, que se
transforma en un facilitador de la integracin, tras abandonar su papel de
8 Complejo electrnico (electrnica, informtica y telecomunicaciones), biotecnologa y
nuevos materiales.
9 Creemos que la palabra desregulacin en verdad oculta nuevas formas de regulacin
emergentes de alianzas estratgicas entre grandes empresas que involucran al Estado como
facilitador.
10 As por ejemplo es incuestionable que la sustitucin de un cable coaxil de 50 cm. de
dimetro, de cobre y plstico, por uno de 1cm. de dimetro de fibra ptica, genera simul-
tneamente ahorro de energa, de fuerza de trabajo y de materia prima.
11 Coriat, 1992: 60 y ss.
rbitro neutral (ahora no slo de modo solapado, sino manifiesto). La integra-
cin como prctica discursiva y extradiscursiva es uno de los motores esenciales
del nuevo PS. En la nueva matriz productiva, de comercializacin y financiacin,
nada ni nadie puede quedar por fuera. Todo se subsume a la mercanca, o mejor,
todo se transforma en mercanca. En este sentido el discurso de los organismos
Internacionales abandona toda hipocresa y sostiene con total certeza que:
Los pobres -en cuanto pacientes en los dispensarios, alumnos en las escuelas,
viajeros en los autobuses, consumidores de agua- son los clientes de los servicios.
Tienen una relacin con los proveedores de primera lnea, con el personal docente,
los mdicos, los conductores de autobs y las compaas de abastecimiento de
agua. Mantienen una relacin semejante cuando compran algo en el mercado, por
ejemplo un sndwich (o una samosa, saltea o shoo- mai).
12
As el cinismo, como afirmacin de una autoevidencia, al tiempo que el des-
entendimiento de sus consecuencias -respecto de las cuales se guarda una
distancia acrtica que exime de toda tica universal- se muestra como una de las
marcas del nuevo diagrama de poder.
Economa, poltica, educacin, salud, relaciones sociales y subjetividad, todo
debe integrarse a nivel mundial bajo la coordinacin de las empresas transna-
cionales, toda necesidad o deseo humano debe subsumirse a las exigencias de
los mercados; en esta nueva red la funcin de los Estados nacin de los pases
pobres es la de facilitar la coordinacin liderada por las empresas. Para todos
son mejores las soluciones cooperativas.
13
Este concepto supone una forma
particular de integracin regida por el derecho a la propiedad privada. Para
cuidar este derecho es menester conformar:
Un subconjunto especial de instituciones protectoras (de) los derechos de propie-
dad privada () Tales instituciones conllevan un compromiso de la sociedad (fa-
milia extensa, vecinos campesinos y gobiernos) de ayudar a proteger sus derechos.
En un Estado moderno, este compromiso implica la obligacin activa del gobierno
de imponer cumplimiento forzoso (polica, jueces y otras autoridades) y el gobier-
no tiene que respetar los derechos. Por esta razn, la seguridad de los derechos de
propiedad est estrechamente asociada con el Estado de Derecho.
14
Esto es fundamental pues a juicio del Banco Mundial:
() donde los derechos de propiedad son respetados, el mercado funciona bien
como institucin coordinadora ().El mercado comunica las preferencias disper-
sas de consumidores individuales y equilibra la oferta y demanda.
15
Las citas muestran una mutacin que es del orden de la Filosofa Poltica: a
diferencia de lo que ocurra con la concepcin terica de Estado y Sociedad
Civil en el pasado diagrama de poder, se asume de modo manifiesto que el
mercado coordina y todas las instituciones, desde la familia hasta el Estado
deben actuar cooperativamente en relacin a esa coordinacin y a los efectos
de proteger la propiedad privada de quienes coordinan. El Estado, por su parte
(se refiere fundamentalmente al Estado en los pases pobres) tiene que impo-
ner, pero tambin respetar. Esto implicaba necesariamente la reformulacin
12 Banco Mundial, 2004[a]: 8.
13 Banco Mundial, 2003: 7.
14 Ibdem, p: 8.
15 Ibdem.
del viejo pacto social de unin de matriz rousseauniana. El concepto de inte-
gracin que caracteriza al PS inaugurado en los 70 subsume la totalidad de la
vida humana bajo la coordinacin del mercado. La palabra mercado es en
s misma sugerente, pues en tiempos donde todo lo sagrado o trascendente
parece haber sido abolido, una nueva instancia metafsica lo habita todo de
modo omnipotente, omnipresente y omnisciente: el mercado. mulo laico del
viejo Dios que parece haber muerto.
16
En qu sentido la integracin es un requisito del nuevo paradigma?
17
A
partir de los 70 el paradigma productivo tendi a lograr la innovacin constan-
te de productos permitiese sortear -a travs de la velocidad de introduccin de
nuevos productos en el mercado- los inconvenientes de una competencia mor-
tfera entre empresas que llevaba al robo mutuo de matrices y otras trampas del
Dios Mercado. La necesidad de innovacin constante de productos, gest a
su vez la perenne innovacin de procesos productivos, de distribucin y de
informacin; ello requiri una produccin altamente flexible que demand a
su vez flexibilidad en las normativas jurdico- polticas a fin de facilitar la
circulacin de mercancas y comunicacin (transformada ahora en una de las
mercancas ms valoradas) y flexibilidad en los sujetos y sus identidades, pues
ellos son quienes producen y consumen.
LA CENTRALIDAD DEL CONOCIMIENTO
La integracin y la flexibilidad requieren de un nuevo insumo, clave en el
nuevo paradigma. Todo paradigma sociotcnico tiene un insumo fundamental.
Durante la primera revolucin industrial, tal insumo fue el carbn, en la segun-
da la electricidad y el petrleo, en esta tercera revolucin que se inicia en los 70,
el insumo bsico no es el silicio (base del Circuito Integrado, que es corazn de
la computadora) tal como sostiene buena parte de la bibliografa. En esta nueva
transformacin sociotcnica, el insumo fundamental es un elemento intangi-
ble: el conocimiento. La competencia interempresarial hace que la investiga-
cin cientfica, base del desarrollo tecnolgico, se torne un insumo clave del
nuevo paradigma. Para obtenerlo, las empresas trasnacionales tienden a la
internacionalizacin de la produccin de conocimientos cientficos y a su
complementaria privatizacin cuando estos estn en condiciones de generar
desarrollos tecnolgicos competitivos.
El conocimiento cientfico no slo puede generar tecnologas duras, que se
transformarn en mercancas fsicas deseadas en el mercado; tambin la gesta-
cin de tecnologas blandas es crucial. Las tecnologas blandas indican
cmo controlar grupos o poblaciones, cmo gestionar una empresa, un aula o
16 Paralelamente, buena parte de la filosofa actual nos dice que estamos atravesados por una
carencia esencial, constitutiva y que, en ese sentido toda utopa es slo la ilusin emergente
de la falta fundamental. Esta carencia -pensamos- en tanto constitutiva y transfenomnica
es tambin -como el mercado- metafsica. Ambos: mercado y carencia constitutiva de lo
humano se presentan como autoevidencias incuestionables, que -en la episteme que nos
atraviesa- ocultan las condiciones concretas de la tragedia que vive la humanidad.
17 Es sugerente notar que mientras las ms variadas direcciones filosficas reniegan de
cualquier idea de totalizacin, el funcionamiento efectivo del mercado tiende a la
misma.
un comercio, cmo incidir en diversos grupos poblacionales a fin de que ad-
quieran un producto, asuman una idea o transfieran los conocimientos que
portan en sus cuerpos. La Ciencias Sociales adquieren as a nivel internacional
el carcter de tecnicaturas del yo y de las poblaciones. Paralelamente a ello,
y como su complemento, la adquisicin y transferencia de conocimientos que
los sujetos portan en sus cuerpos, sin que los mismos estn redactados en
informes, se torna fundamental. Adquirir y gestionar conocimientos de estu-
diantes, trabajadores o lderes comunitarios es una tarea fundamental para
lograr la gobernabilidad del sistema y la adquisicin y patentamiento de sabe-
res referidos al medio ambiente o a sus habitantes.
18,19
El proceso de produc-
cin Cientfica y el de innovacin tecnolgica son presentados como una tarea
colectiva que implica tanto el aporte de empresas privadas como el de entida-
des gubernamentales y de comunidades locales.
20
No obstante, la vieja divi-
sin internacional del saber persiste, pues a la hora de establecer quines
producen y quines consumen conocimientos, los organismos interna-
cionales colocan en el primer rol a los pases industrializados y en el segun-
do a los pases pobres.
21
Al mismo tiempo, el viejo esquema segn el cual el
conocimiento cientfico era patrimonio de la humanidad e impulsaba los desa-
rrollos tecnolgicos que a su vez estaran al servicio del desarrollo social, se ve
reemplazado en la nueva concepcin de Poltica Cientfica por un esquema en el
cual es el mercado el que demanda desarrollos tecnolgicos, que requieren
investigacin cientfica aplicada, la cual prioriza lneas de Ciencia Bsica. Este
proceso, en su conjunto, tiene efectos en la transformacin de todos los nive-
les de la educacin e investigacin.
En esa lnea al participar en el proceso de innovacin/difusin, tanto la cien-
cia como la tecnologa generan externalidades que no pueden surgir sin la
participacin activa del gobierno a travs del diseo de polticas adecuadas, de
modo que la sociedad toda, a travs de sus diversas modalidades de produc-
cin de recursos participe en dicho proceso, que ocurre tanto en el campo de la
Ciencia Bsica como en el de la Ciencia Aplicada, el de la tecnologa y el de los
saberes sometidos y olvidados de los pueblos.
La razn de ello estriba en que el proceso de innovacin de tecnologas no es
independiente del proceso de difusin (procesos que constituyen al hombre
comn en generador de conocimientos y consumidor de tecnologas), sus re-
sultados se encuentran profundamente integrados al entorno social. Es por
ello que se ha puesto nfasis en el rol del gobierno y en el de las comunidades
18 Banco Mundial, 1999[b].
19 Tambin en esta direccin es notable la insistencia de muchos intelectuales y artistas en
el carcter ilusorio de todo conocimiento. La reduccin de toda realidad al lenguaje y la
insistencia en la negacin de toda objetividad no son temas que podamos abordar ni
resolver, pero es sugerente constatar la complementariedad entre el valor dado por
empresas y organismos internacionales al conocimiento aun al que en otros tiempos fue
el ms despreciado- y la insistencia por parte de la intelectualidad contempornea en el
carcter ilusorio del mismo.
20 Ver Captulo II de este trabajo.
21 Banco Mundial, 1999[b]: 3.
locales y se habla de Sistemas Nacionales de Innovacin (SNI).
22
Pues por
buena que sea la tecnologa y por innovadores que sean los empresarios, el
dinamismo tecnolgico no surge en la economa si no se dispone de la infraes-
tructura que facilite la innovacin y la difusin. Esa infraestructura es una red
que abarca desde el aparato institucional, hasta el individuo particular, que ser
el consumidor final. Esta red incluye la produccin de ciencia bsica y aplicada,
as como el desarrollo tecnolgico. El ejemplo de Japn es el que mejor ilustra
esta afirmacin. En dicho SNI, el rol del Estado es fundamental para identificar
reas cruciales para futuros avances tecnolgicos, para movilizar adecuada-
mente los recursos e incluso para facilitar las estrategias de las empresas en su
bsqueda de mercados; tambin es fundamental el rol gubernamental en la
educacin y capacitacin, as como en el control de la fuerza laboral. Comple-
mentariamente, en los pases pobres es un objetivo estratgico que los go-
biernos puedan tomar medidas para facilitar la adquisicin, absorcin y co-
municacin de conocimientos,
23
del mismo modo es central el rol del Estado
impulsando la formacin de traductores culturales
24
que permitan a las em-
presas apropiarse de saberes sujetados.
25
Este proceso de transformacin sociotcnica expresa a nuestro entender el
momento en que la idea de disciplina, de Sujeto Universal y el par normal-
patolgico, comienzan a ser criticados. Es cierto que estos conceptos encie-
rran ambigedades, es cierto que forman parte de dispositivos de poder, pero
tambin es cierto que haban generado tambin formas de resistencia que no
resolvan la cuestin social, sino que la agravaban. Por otra parte estos con-
ceptos y las prcticas ligadas a ellos suponen ciertas rigideces que obstruyen
la integracin flexible y la innovacin constante caractersticas del nuevo PS.
El nuevo paradigma gener instrumentos para resolver en otra estrategia la
vieja cuestin social. Para hacerlo posibilit y requiri nuevas formas de orga-
nizacin y relaciones a nivel internacional, una resemantizacin de la Historia y
del papel del Estado a nivel del sentido comn y de las prcticas concretas. Ello
implicaba que el Sujeto Universal deba ser demolido, al tiempo que las Cien-
cias Sociales deban renovar su arsenal conceptual a fin de producir la resigni-
ficacin de la Historia, la Poltica y el Sujeto. Por ello la deconstruccin de las
evidencias constituidas a nivel filosfico, poltico y sociolgico en las ltimas
dcadas, es una tarea del pensamiento crtico.
FILOSOFA POLTICA. EL PRAGMATISMO JURDICO
Uno de los aspectos centrales que motorizan esta mutacin histrica es una
por momentos imperceptible transformacin de algunos trminos tericos de
Filosofa Poltica. El positivismo y pragmatismo jurdico se desbloquean luego
de haber permanecido obturados -al menos a nivel formal- durante alrededor de
un siglo.
La Filosofa Poltica que sustent a nivel discursivo el orden social capitalis-
ta desde el siglo XVII, estuvo basada en la idea de un pacto social. El mismo,
22 Cassiolato, 1994: 279/284.
23 Banco Mundial, 1999[b]: 8. La cursiva es ma.
24 Ibdem.
25 Ver Captulo III de este trabajo.
aun cuando tuvo caractersticas diferentes en las diversas versiones de Hob-
bes, Bodino, Locke y Rousseau, se bas siempre en la idea de que el Hombre
(de modo universal) tena ciertos derechos naturales. Estos derechos, si bien
con diferencia de tratamiento, eran bsicamente la vida, la libertad y la propie-
dad. Lo importante a subrayar aqu es que ms all de toda polmica, estos
derechos fueron considerados naturales, al mismo tiempo que iguales
para todos. Si el pacto es una convencin artificial, ella se realiza para garantizar
la vigencia a nivel social de lo que todos los hombres tienen por naturaleza.
Ahora bien, la idea de derechos naturales fue fuertemente cuestionada por
el positivismo jurdico del siglo XIX y XX. En nuestro pas uno de los ms
distinguidos representantes del positivismo jurdico a nivel internacional, Carlos
O. Bunge, sostena -en tiempos en que la primera guerra mundial deshaca todo
ideal iluminista- que en la lucha por la vida los individuos usan el fraude y la
violencia.
26
Bunge explicaba los fenmenos ticos, as como la guerra y las riva-
lidades internacionales en el nivel de la cultura o la economa, a partir de un
modelo biolgico. Sostena que desde la biologa es evidente la lucha entre espe-
cies: este enfrentamiento en el nivel de la especie humana se manifiesta bajo una
regla general que es el Odio hacia los extraos y el Amor a los propios. De
ese modo el odio al enemigo estimula el amor patrio y la antipata se transforma en
una fuerza positiva que empuja a la unidad social. Ello lleva a la conservacin del
grupo y su progreso. El odio como fuerza impulsora y unitaria, dice Bunge, ha
sido dejado de lado en los anlisis cientficos bajo la influencia religiosa del
cristianismo y de la filosofa moderna. En disputa con esa posicin, el Derecho
-sostiene Bunge- es visto desde la concepcin positiva como un hecho o fen-
meno social; ese hecho ha engendrado al Derecho como Ciencia que admite las
verdades positivas conquistadas por la escuela histrica y por la econmi-
ca.
27
El Derecho tiene como objetivo deslindar los intereses humanos, a fin de,
junto a la tica, posibilitar la cohesin social. Bunge reconoce que la sociedad se
compone de grupos o clases sociales, y que stas tienen intereses contrapues-
tos, de modo que el Derecho, en el orden interno, representa los intereses de los
grupos directores. Es as que cuando se produce en el seno de una sociedad
una verdadera lucha poltica por el Derecho, sta es la expresin de un antagonis-
mo de grupos o de clases.
28
Como consecuencia de ello:
() el Derecho es una sistematizacin de la fuerza (...). Su esencia es la fuerza (...)
Damos este nombre, no slo a la prepotencia fsica individual, sino tambin a la
social (...) Una vez constituida la sociedad, la fuerza estar en manos del grupo
director, que impone el rgimen jurdico.
29
De esta manera, cuando hay un cambio de Derecho es necesario educar a la
sociedad. El anlisis efectuado por Bunge es sumamente interesante. Tomando el
ejemplo de la cada de Rosas, sostiene que luego del derrocamiento del caudillo
el gobierno central tuvo que intervenir con batallones, hasta que los pueblos
26 Bunge, 1916: 66.
27 Ibdem: 19.
28 Ibdem: 37.
29 Ibdem: 42.
provincianos acabaron por educarse, en los nuevos principios republica-
nos
.30
Curioso uso del trmino educacin, para referirse al uso de batallones.
La creencia en la existencia de un Derecho natural y en que el mismo proviene de
la razn es -a juicio de Bunge- un legado escolstico que sostiene que la fuerza es
sinnimo de arbitrariedad y niega la gnesis del Derecho en la fuerza. Pero la fuerza
no es sinnimo de arbitrariedad. As, por ejemplo -segn Bunge- en el delito, el
delincuente trata de imponer su fuerza y la fuerza que se le opone, es la del poder
pblico que defiende al ciudadano; aqu la fuerza no es arbitrariedad, pues de no
mediar la misma, desaparecera la nocin misma de latrocinio como delito y estara-
mos ante un Cdigo diferente. Ante la pregunta acerca de si, por imperio de la
fuerza, no podra sistematizarse el no-derecho o la injusticia, la respuesta de Bunge
es que ello no es as pues entonces si la opresin llega a constituir un estado
definitivo, acabar por convertirse en un rgimen jurdico.
31
La ltima oracin es
altamente significativa, para el positivismo jurdico no hay fundamento alguno de
un rgimen jurdico, l es su propia base y sustento. Cmo se explica esto? Si bien
parte de asumir que el Derecho es expresin de los intereses de las clases dominan-
tes, por medio del argumento que niega la existencia de todo derecho natural, as
como de toda razn universal y que afirma que todo derecho es una convencin
establecida por la fuerza, as como por la conviccin -de cuo darwinista- acerca de
la necesaria e inevitable desigualdad evolutiva de grupos y naciones, termina
admitiendo como conclusin la legitimidad de cualquier Derecho en tanto cumpla
con la funcin de mantener la paz interna, a travs de la amenaza de la fuerza. Esta
amenaza legitima el hecho de que un grupo que ha triunfado sobre el resto a travs
de la fuerza se mantenga en el poder, ahora sin usar de la violencia de manera
expresa. Fundamenta este argumento en bases cientficas. Es la biologa, la que
muestra que todos los organismos tienden a la adaptacin, proceso que consiste
en integrar y desintegrar materia. De este modo, cuando una circunstancia externa
ataca las condiciones de vida del organismo, ste produce una serie de movi-
mientos de lucha contra esas circunstancias. En tales movimientos est -se-
gn el positivismo jurdico- el origen de toda sancin jurdica y de lo que se
estipula como norma. La norma, a diferencia de la ley, remite a la regulacin
de condiciones sociales concretas -no universales- y se sustenta en procesos
histrico-concretos, producto de luchas por la dominacin, al tiempo que encu-
bre formas de sujecin bajo la cobertura de un fundamento en las ciencias, parti-
cularmente en las denominadas ciencias de la vida.
En una clave no darwinista -al menos a nivel expreso- pero s kantiana, Hans
Kelsen, uno de los artfices de la ONU, abandona en pleno perodo de entre-
guerras todo intento de sustentar el Derecho en un fundamento ajeno al mismo.
Sostiene, en Teora Pura del Derecho (1960) algunos argumentos semejantes
a los de Bunge. Desde la perspectiva de Kelsen la Ciencia pura del Derecho no
pertenece al mbito de las ciencias naturales. Ella se basa en el principio de
imputacin y slo describe normas creadas por un acto de voluntad en el
espacio y en el tiempo. El derecho, sostiene Kelsen, regula la totalidad de la
vida de las personas, pero l no se basa en ningn orden natural, ni en la
30 Ibdem: 41.
31 Ibdem: 44.
metafsica que subyace a la idea de naturaleza humana. Su base, por ende,
no es la justicia ni la moral (basadas en principios Metafsicos y por lo tanto
subjetivos): los juicios de la ciencia pura del derecho son juicios de hecho, no
de valor, verifican si un acto es o no conforme a una norma positiva. La justicia
absoluta no puede ser definida racionalmente. El valor absoluto de la ciencia
pura del derecho radica slo en el mandato: T debes lo que t debes. El
positivismo jurdico, segn Kelsen, sustenta la validez del Derecho en la vali-
dez de la norma fundamental. Esta consiste en garantizar la eficacia en la
relacin entre derecho y fuerza. El Estado encuentra su funcin esencial en la
regulacin eficaz de las conductas, de modo que las mismas se ajusten a un
efectivo conocimiento de las normas.
Finalmente, postula Kelsen, es menester la constitucin de un Derecho Inter-
nacional superior a los Estados nacionales que defina la funcin y tareas de los
mismos. Este Derecho Internacional, basado en tratados deber garantizar el
cumplimiento de normas, su validez radicar en avalar la eficaz relacin entre
derecho y fuerza. Este Derecho tampoco tendr sus bases en ninguna ley natural,
sino slo en el valor de su eficacia. Estas ideas estn presentes -y sostenidas por
su validez- en todos los documentos del Banco que nosotros examinamos.
Las viejas ideas del positivismo jurdico, obturadas durante ms de un siglo,
son desbloqueadas epistemolgicamente en las ltimas dcadas y sustenta-
das de modo manifiesto por organismos internacionales como el BM. No slo
toda idea de Derecho natural es abandonada y con ello recrudece el pragmatis-
mo poltico y jurdico, sino que, de manera complementaria, se suprime de modo
manifiesto la separacin entre economa y poltica. La integracin que se men-
cionaba ms arriba, supone articular lo poltico, econmico, ecolgico, nacio-
nal, local y financiero; esta integracin- que como vimos debe hacerse de modo
flexible- requiere tambin de una flexibilidad legal, no ajustada a leyes universa-
les, sino pragmticamente adaptada a circunstancias cambiantes plasmadas en
normas.
32
Ello supone un nuevo pacto social que a travs del buen gobierno posibi-
lite la complejidad e integracin de las polticas, basadas en un flexible pragmatis-
mo.
33
Esto implica una resignificacin del lugar del Estado supervisado por orga-
nismos internacionales.
34
Los ltimos documentos del Banco Mundial insisten
en la sugerente idea del buen gobierno, concepto elaborado ya en el siglo XVII
por funcionarios del Estado absoluto. Se alude con ello a tcnicas y tcticas
policiales que tendran como objetivo hacer ms felices a quienes confor-
man el pueblo, a fin de aumentar la potencia del Estado.
35
El arte del buen
gobierno tiende a la construccin de una ciudadana dcil, que como ovejas
(subditi) de una multiplicidad de rebaos sean conducidas a travs del sacrifico
y la abnegacin de todos por el pastor experto y comprensivo.
36
El objetivo del
34 Ver Captulo II de este trabajo.
35 Foucault, 1990.
36 Es interesante evocar en este punto las televisivas lgrimas del ex Ministro Cavallo
llorando junto a un jubilado por sus magros ingresos y afirmando su comprensin dado que
tambin tiene padres que sufren.
buen gobierno es estimular por la persuasin, la responsabilidad personal, el
amor y el sacrificio como virtudes ciudadanas, al tiempo que el gobernante apa-
rece como alguien que conduce a travs del carisma y el saber experto. El sujeto
del buen gobierno es un conjunto de expertos y hombres clave que distri-
buyen en diversos niveles la conduccin pastoral del buen gobierno de cada
grupo especfico. As los diversos pastores que hacen al buen gobierno se
multiplican y diversifican en relacin a sus diversos objetos: los grupos espec-
ficos que les toca gobernar. Ello deber hacerse en base a un conocimiento
efectivo y amoroso del grupo, lo cual conlleva la flexible adaptacin a sus condi-
ciones cambiantes y a la comprensin de sus traumas sociales y psqui-
cos,
37
a sus sufrimientos y frustraciones.
38
En este contexto el buen go-
bierno implica entonces el conocimiento y respeto de la norma -expresin de
construcciones sociales diversas y cambiantes- que reemplaza a la ley -que tiene
rasgos de trascendencia y universalidad. Los miembros del buen gobierno,
mantienen, a su vez, frreos lazos directos o mediados con el establishment
internacional, verdadero artfice de las polticas sobre las que aplica algunas
correcciones a partir de los aprendizajes posibilitados por la informacin de
sus hombres clave
39
que operan un doble movimiento: bajan los lineamientos
de polticas internacionales a niveles nacionales y locales y en tanto traducto-
res culturales posibilitan los aprendizajes del Banco.
40
En el siglo XXI el buen gobierno se resignifica en un nuevo pacto social, en
el cual se ha producido el estallido de las soberanas nacionales de los pases
pobres a travs del lineamiento de polticas cada vez ms focalizadas, por un
lado, y de la intervencin de organismos internacionales por otro.
41
Este nuevo
pacto recodifica el viejo pacto de unin y se basa en un consenso por apata.
No podemos aqu desarrollar el concepto de consenso por apata, solamente
apuntaremos que las dcadas que van desde mediados de los 70 hasta fines de
los 90 implica varios momentos o procesos que tuvieron un fuerte impacto sub-
jetivo: el horror ante la muerte y la desaparicin forzada, la inseguridad provoca-
da por shocks econmicos y laborales, desengao ante actitudes y procesos
polticos llevados adelante en las jvenes democracias de los 80. Todo ello se
construye en paralelo con una denegacin de todas estas carencias complemen-
tada por la promesa de ingreso a un mundo de completud imaginaria llevada
adelante en los 90, promesas e ilusiones que estallan casi sin palabras a fines del
2001 en Buenos Aires. Todos esos procesos han coadyuvado a la constitucin
de una actitud de apata hacia la participacin poltica que se traduce en un
consenso ciudadano hacia las decisiones tcticas y estratgicas de la llamada
clase poltica; este consenso acta slo por omisin o delegacin de todo
saber y toda decisin en los que saben o en los polticos.
42
38 Banco Mundial, 1999[a]: 2 y ss.
39 Ver el Captulo II de este trabajo.
40 Banco Mundial, 1999[a]: 3. Ver captulos II y III de este trabajo.
41 Banco Mundial, 1999[a]: 3 y ss.
42 Ver Murillo, 2004.
EL PAPEL DE LOS ORGANISMOS INTERNACIONALES. EL BANCO MUNDIAL
Los organismos internacionales que juegan un papel cada vez ms relevante
en este nuevo diagrama de poder son el BM, el FMI y la OMC. Ellos constitu-
yen, junto con los bancos regionales de desarrollo, las denominadas Institu-
ciones Financieras Multilaterales. El BM y el FMI surgen al mismo tiempo, en
julio de 1944, en una Conferencia Internacional sobre Asuntos Monetarios y
Financieros convocada por el presidente norteamericano Roosevelt en el com-
plejo turstico de Bretton Woods. El objetivo de dicho encuentro era crear un
nuevo orden econmico internacional, integrado por tres ejes principales: un
nuevo sistema monetario y financiero, un marco regulador del comercio y unas
condiciones para el crecimiento econmico y el pleno empleo. A Bretton Wo-
ods llegaron dos propuestas principales, defendidas respectivamente por Gran
Bretaa (desarrollada por el conocido economista J. M. Keynes) y los Estados
Unidos. Este pas, como la mayor potencia aliada, logr hacer prevalecer su
posicin de fuerza, imponiendo adems el dlar americano como la moneda de
referencia del nuevo sistema monetario. Se cre entonces el Banco Internacio-
nal de Reconstruccin y Fomento o BIRF (origen del BM), para apoyar la re-
construccin en Europa; y un Fondo, el FMI, para regular y supervisar el
sistema monetario internacional.
43
El Banco Mundial se estableci en primera instancia con el objetivo de crear
las condiciones necesarias para respaldar la reconstruccin en Europa. Dicho
propsito no fue cumplido por EEUU ya que opt (en una actitud que vuelve a
estar muy presente en la actualidad) por la ayuda unilateral a travs del Plan
Marshall. Este hecho, unido a la creciente financiacin de polticas en los pa-
ses ms pobres, fue forjando la creciente inclinacin del BM hacia su configu-
racin presente como agencia de desarrollo, tal y como se reconoce actualmen-
te en su mandato de ayudar a los pases a que reduzcan la pobreza, particular-
mente atendiendo a las dimensiones institucionales, estructurales y sociales.
44
No obstante, el concepto de ayuda ya no puede ocultar los lazos de depen-
dencia concreta a travs del fenomenal crecimiento de la deuda y la consecuen-
te imposicin de polticas.
45
En los aos 50 y 60 la mirada de los organismos internacionales se centr en
las grandes inversiones en infraestructura para impulsar el desarrollo. El peli-
gro que los pases pobres representaban para el orden hegemonizado por EEUU
intent ser neutralizado, aunque esas acciones no fueron consideradas sufi-
cientes en un mundo en el que se tema por las alianzas entre pases poseedores
de recursos estratgicos y la presencia de la URSS. En los 70 -paralelamente a
la nueva emergencia de la cuestin social, el nuevo paradigma sociotcnico y la
43 Arias y Vera, 2004.
44 Ibdem.
45 En el BM, el voto per cpita de los ciudadanos norteamericanos equivale a 38 veces el
voto de los ciudadanos chinos, y en su conjunto el G7 alcanza hasta el 45% de los votos.
Por otra parte, el sistema de funcionamiento en sillas (la Asamblea General de ambas
instituciones se celebra tan slo una vez al ao, mientras que las decisiones cotidianas se
celebran en la denominada Junta de Gobernadores, en la que los pases se tienen que
agrupar para estar representados) diluye an ms la presencia de los pases pobres, puesto
que slo los ms poderosos cuentan con una silla propia. (Arias y Vera, 2004).
subsecuente instauracin de las dictaduras en Amrica latina- la problemtica
de la educacin adquiri relevancia y -junto a ella- la de la salud que paulatina-
mente comenz a ser transferida a manos privadas. Por otra parte, a partir de
1973, en plena emergencia del nuevo paradigma sociotcnico, el BM (y el FMI)
lanzaron sus programas de ajuste estructural, en los que se integraban diversas
reas de reforma poltica, agrupadas en lo que ms tarde se conoci como el
Consenso de Washington. En los 80 -ya en tiempos de democracias formales
en Amrica latina, en relacin a la crisis de la deuda y tras el Consenso de
Washington- la direccin del Banco se orient fuertemente a condicionar las
polticas econmicas de los pases pobres. Sin embargo, la pobreza se torn un
riego creciente. As en el decenio de 1990 pasaron a ocupar el primer plano el
buen gobierno y el sector institucional y tambin las cuestiones relativas a la
vulnerabilidad a nivel local y nacional.
46,47
Durante los ms de 50 aos que han transcurrido desde Bretton Woods, el
paradigma sociotcnico transform radicalmente las relaciones internacionales.
Sin embargo, la influencia que se ejerce desde Washington DC se ha afianzado,
fundamentalmente en los pases en desarrollo. Como prestador de recursos fi-
nancieros, el BM es el origen de aproximadamente el 60% de la financiacin
oficial multilateral a pases en desarrollo. Los programas de ajuste condicionaron
la concesin de fondos a la implantacin de severas medidas de disciplina fiscal,
reorientacin del gasto pblico, liberalizacin financiera y comercial, privatiza-
ciones, promocin de la inversin extranjera directa, diseo de polticas sociales,
reformas educativas y transformaciones poltico-institucionales entre otras. A
travs de esta estrategia el Banco ha logrado una influencia sobre las polticas y
estrategias de los pases del Sur que supera ampliamente a su financiacin. sta,
por otra parte, ms que una ayuda para el desarrollo, puede ser leda como una
estrategia deliberada de endeudamiento que genera no slo dependencia econ-
mica, sino poltica y cultural. En ese punto Venezuela es uno de los pocos pases
de la regin que no es deudor del FMI, lo cual la transforma (entre otras razones)
en blanco de los ataques de organismos internacionales.
LA RESEMANTIZACIN DE LA HISTORIA Y LA POLTICA
La construccin de su papel como financiador y artfice de las polticas na-
cionales de los pases pobres, requiere de parte del BM su constitucin como
referencia indispensable en la teora econmica, social y los estudios sobre el
desarrollo. Este hecho es particularmente significativo en el caso del BM, que
desde 1996 se autodenomina Banco del Conocimiento, en un esfuerzo decla-
rado por incorporar una nueva visin que estimule la revolucin del conoci-
miento en los pases en desarrollo y acte como un catalizador global para
crear, compartir y aplicar la informacin necesaria para la reduccin de la pobre-
za y el desarrollo econmico.
48
Para ello, el Banco ha reforzado su actividad,
tanto interna (creando grupos temticos, bases de datos y otras herramientas
de anlisis) como de puertas hacia afuera (incrementando la produccin de
informes de uso externo, participando en todo tipo de conferencias y sesiones
47 Ver Captulo II y III.
de formacin y reforzando su presencia en internet). No se trata sin embargo de
un esfuerzo nuevo, sino de un papel que se remonta al ao 1978, cuando el
Banco comenz a elaborar el Informe de Desarrollo Mundial, de publicacin
anual, que ejerce una enorme influencia sobre los debates y polticas de gobier-
nos e instituciones de todo el mundo.
49
Es sobre la base de estos informes que
est escrito este texto.
50
Un verdadero proceso de supervisin editorial sobre los documentos pro-
ducidos por los Estados, pone de manifiesto una de las formas a travs de las
cuales el Banco Mundial logra constituir el llamado pensamiento nico. Esto
afecta a la publicacin de artculos por parte sus propios funcionarios. Ejemplo
de esta presin poltica lo constituye la dimisin Joseph Stiglitz (ex economista
jefe del BM, Nobel de Economa 2001).
Al mismo tiempo que se establece como polica del discurso poltico- eco-
nmico y social, el BM coloniza los discursos y las prcticas de quienes le
oponen resistencia. Su tctica es inteligente: no reprime, resemantiza. De
ese modo desenvuelve una tctica discursiva que genera confusin en quie-
nes resisten a sus embates, pues la apropiacin del discurso de los oprimidos
invisibiliza al opresor, lo presenta como colaborador y hace imposible vislum-
brar un ms all o un afuera. As, las resistencias de movimientos sociales
en todas partes del mundo por la condonacin de la deuda, hicieron que la
deuda comenzara a ser considerada por los organismos internacionales y pasa-
ra a estar situada en el centro de la problemtica de los pases ricos. El Banco
retom el reclamo y a partir de 1999 lanz una Estrategia de Reduccin de la
Pobreza
51
que incluye objetivos retricos que abarcan la reduccin de la po-
breza extrema a la mitad en 2015, y pone especial nfasis en la escolarizacin
primaria universal y la reduccin de la mortalidad infantil entre otros temas. La
colonizacin de los reclamos de organizaciones sociales le permite presentar
como iniciativa filantrpica propia lo que no es sino una tctica para seguir
endeudando a los pases pobres, someter las polticas de estos pases y produ-
cir transformaciones culturales acordes a los intereses del mercado, mantener a
la mayora de la poblacin mundial en situacin de forzada heteronoma (ms
all de la retrica de la autonoma), establecer calendarios a nivel mundial,
colonizar saberes generando la sensacin de que no hay un afuera y llevar
adelante la denominada gestin del riesgo, que no es sino una nueva forma
de controlar y gestionar los peligros a nivel mundial para las empresas transna-
cionales, al tiempo que administrar nuevas oportunidades para que las mimas
obtengan nuevos clientes para sus servicios.
49 Arias y Vera, 2004.
50 Resultan en este sentido muy esclarecedores los resultados de una encuesta que el propio
Banco encarg en 1999, en la que participaron 271 responsables polticos de 36 pases en
desarrollo y transicin. El 84% de los entrevistados afirm utilizar informes de anlisis del
Banco Mundial, institucin que todos consideraban como su principal fuente de informa-
cin (entre un total de 17 organizaciones nacionales e internacionales). El potencial de
esta posicin privilegiada salta a la vista, y ha levantado diversas suspicacias, referidas no
slo al monopolio informativo del Banco, sino sobre todo a la objetividad e independencia
de sus anlisis y propuestas.
51 Banco Mundial, 1999[a].
Este proceso de colonizacin de los discursos supone al mismo tiempo una
resemantizacin de la Historia, a travs de la cual se posibilita la construccin
de un imaginario a nivel colectivo e individual, a la vez que se muestran como
naturales las transformaciones institucionales necesarias para el buen fun-
cionamiento del nuevo paradigma productivo, y se promueve la abolicin de
las memorias colectivas y la construccin de crticas al pasado histrico basa-
das en axiomas no demostrables.
52
De modo complementario a la resemantizacin d la Historia, se produce una
imperceptible transformacin en los cdigos polticos. En este punto, es cen-
tral asumir -plantea el Banco- que una cierta franja de desigualdad es inevita-
ble. Ello resemantiza la Filosofa Poltica, de modo que la igualdad que en el
pacto social de unin era una carcter insoslayable de la humanidad, se trastro-
ca aqu, sin demostracin alguna, en desigualdad. sta es ontologizada como
inevitable parte de la condicin humana, pues la mayora de la gente estara de
acuerdo en que una sociedad necesita cierto nivel de desigualdad para propor-
cionar incentivos al trabajo y la inversin.
53,54
Este discurso reemplaza el viejo
trmino de igualdad por el de equidad, el cual admite una cierta desigual-
dad como proceso inevitable. No obstante, el crecimiento de esta ltima de
modo desmedido generara finalmente la inequidad que es la fuente de los
riesgos que debe ser combatida.
55
Frente a ello el Banco Mundial propone la
construccin de instituciones de carcter inclusivo, ya que la desigualdad
proviene tambin de la influencia institucional y las falencias institucionales
impiden que se escuche la voz de los pobres.
En esta perspectiva, el Banco busca los orgenes de tal exceso de desigualdad
en un factor histrico: el hecho de haber sido colonizados por Espaa y Portugal
habra constituido instituciones de carcter excluyente. Al mismo tiempo, los po-
bladores naturales de esta zona del planeta no habran tenido la capacidad de
revertir el carcter expulsivo de las mismas. Volviendo a la epistemologa del positi-
vismo histrico decimonnico, el BM apela entonces a una Historia lineal y evolu-
tiva, que tendra en un punto originario (la colonia) el germen que luego se habra
desenvuelto de manera inexorable a travs de los siglos, facilitado por las caracte-
rsticas raciales de los sujetos y poblaciones protagonistas de la Historia. Hacien-
do gala de un solapado racismo -que recluta adherentes en el mundo acadmico,
comunicacional y popular, a pesar de la insistencia en el respeto a las razas y
etnias- articulado con una epistemologa de cuo tambin racista, se permite
concluir que la solucin para estos males radicara en la adopcin de las soluciones
promovidas por el Consenso de Washington. As, propone romper con la Histo-
ria
56
y profundizar el funcionamiento de las instituciones de mercado, aumentar
la carga tributaria, mejorar la recaudacin de impuestos, flexibilizar la situacin
52 En este sentido es sugerente leer buena parte de la bibliografa filosfica y del campo de
las Ciencias Sociales, incluyendo a la historia de la Educacin, la Historia y la Psicologa en
los ltimos aos.
54 Slo volvemos a constatar la correlacin epistmica con los discursos filosficos actua-
les que sostienen, como axioma la falta constitutiva de la condicin humana.
laboral de los trabajadores y, a partir de ello, facilitar el acceso al consumo por
parte de las mayoras.
Precisamente, propone como remedio aquello que ha sumergido a millones de
seres en la miseria. De modo que, haciendo gala de la mejor retrica escolstica,
(en conjuncin con una burda versin del positivismo) sienta como axioma la
ineluctable inferioridad de nuestros orgenes latinos y en especial ibricos y
luego -como si el devenir de la historia de nuestro continente hubiese estado
aislado de la expansin neocolonial anglosajona, o ms an, como si pases como
Argentina no hubiesen tenido lazos feroces de dependencia con Inglaterra y ms
tarde EEUU- propicia -en una pirueta deductiva digna del mejor escolstico- las
recetas establecidas por Washington. En ese sentido, el Banco no duda en com-
parar los pases de la regin colonizados por Espaa y Portugal, con la superio-
ridad de los de Amrica del Norte, donde, a su juicio, los pequeos propietarios
e inmigrantes () lograron resistir con xito a los intentos por imponer formas
autoritarias de gobierno.
57
Aqu no slo se ocultan los procesos histricos
efectivos, sino que se apela a un desembozado racismo y, de modo claro, se
sugiere la necesidad de una mutacin cultural que tiene varias consecuencias.
Por un lado construye argumentos falaces para adaptar el funcionamiento del
Estado a las nuevas directivas del mercado, por otro se propone una transforma-
cin de hbitos, costumbres y valores que conducen a una profunda norteame-
ricanizacin de la cultura que no slo fortalece la importacin de productos de los
pases industrializados y la desindustrializacin de la regin, sino que, al impul-
sar la ruptura con la Historia y con ello la resignificacin cultural, propicia la
abolicin de la memoria colectiva -y con ello los lazos colectivos- al tiempo que
homogeneiza hbitos y valores a nivel regional, favoreciendo la gobernabilidad y
gubernamentalidad desde los grandes centros de poder.
Ahora bien, la desigualdad es objeto de preocupacin, pues segn el dis-
curso bancomundialista, ella impide la reduccin de la pobreza y esta ltima
implica un riesgo social, que como veremos, debe ser gestionado. En este senti-
do, el legado Histrico que ha construido en Amrica Latina las capacidades del
Estado, debe ser resemantizado a fin de que esas capacidades sean transforma-
das para promover reformas en las polticas pblicas que produzcan transforma-
ciones polticas y sociales necesarias para garantizar la seguridad del mercado.
GESTIN DEL RIESGO SOCIAL. POBREZA Y VULNERABILIDAD
La categora de gestin de riesgo social es, en este sentido, un objetivo funda-
mental de las reformas institucionales de los ltimos aos. El mismo se vincula con
el control de la pobreza, o mejor, de los riesgos que los pobres encarnan para el
orden internacional. Trminos como ilegalidad, vulnerabilidad, marginacin
o desheredados, aparecen ligados a otros como sndrome de ilegalidad. La
relacin entre desheredados y vulnerabilidad de la ley es constante.
En relacin a ello, los objetivos del Banco Mundial son diversos y comple-
mentarios en algunos puntos:
a) por un lado se insiste en la necesidad de centrar la accin en factores
sociales fundamentales a fin de controlar y gestionar los riesgos que encarna
la pobreza;
58
b) como complemento de estas precauciones se entreteje la posibilidad de
incorporar a los pobres al mundo del mercado a ttulo de consumidores. As, en el
documento producido en el ao 2000 acerca de Argentina, el Banco sostena que
el problema central es qu clase de servicios sociales necesitan los pobres;
59
c) articuladamente con los puntos anteriores, tambin los pobres interesan
en tanto portadores de saberes sujetados que deben ser expropiados y apro-
piados por las megaempresas;
60
d) no obstante una pregunta asoma, una duda corroe al lector. El Informe
sobre el desarrollo mundial del ao 2003 plantea la necesidad de una transi-
cin demogrfica, y sostiene que es posible que en este siglo se estabilice
la poblacin mundial entre 9.000 y 10.000 millones de personas, lo cual com-
portar un oportunidad histrica. La desaceleracin del crecimiento demogr-
fico y el crecimiento proporcional de la poblacin en edad productiva.
61
A ello
se le agrega la prediccin establecida por el Banco segn la cual para el ao
2050, por primera vez en la historia, la mayora de la gente de los pases en
desarrollo estar viviendo en pueblos y ciudades.
62
Todo ello permitir efec-
tuar transformaciones en el campo de la agricultura. No podemos desarrollar
esta problemtica aqu. Slo nos deja una pregunta: cmo se lograr este
objetivo?, cules sern las tcticas y tcnicas para conseguirlo? A quin
beneficiar este xodo de campesinos?, cmo se estabilizar la poblacin
mundial? Sobre esto ahora slo guardaremos silencio.
Ahora bien, quines son los grupos a gestionar? Se trata de los pobres y
los vulnerables.
Cul es el concepto de pobre y el de vulnerable, tal como aparecen
utilizados en los documentos?
El trmino pobre alude a una categora diferencial que niega la ciudadana
universal. No obstante, el Banco, en su estrategia discursiva, afirma tambin
que es necesario plantear polticas y programas que los ayuden a dejar de
serlo.
63
La frase es enigmtica, con ello el organismo alude a una accin
institucional, pero tambin a un esfuerzo voluntario por parte de cada indivi-
duo. De esta manera compromete a dos tipos de actores: al Estado y las Orga-
nizaciones No Gubernamentales por un lado, y a los individuos por otra. Gober-
nabilidad y gubernamentalidad se complementan en una estrategia diversa a la
de la modernidad. Desde la perspectiva institucional ello comporta la obliga-
cin de efectuar reformas que veremos ms adelante; desde la perspectiva
individual la pobreza es en ese sentido vista como voluntaria. Con ello la pobre-
za y el pobre vuelven a ser, como en los comienzos de la modernidad, categoras
59 Banco Mundial, 2000[a]: i
60 Ver al respecto pargrafos anteriores de este Captulo y el Captulo III.
62 Ibdem.
63 Banco Mundial, 2000[a]: i.
ligadas a la moral. Sin embargo estas afirmaciones contradicen otras, sosteni-
das por el mismo Banco, cuando afirma como sealbamos ms arriba- que
una franja pobre de la poblacin es necesaria para estimular el trabajo.
Lo anterior implica un curioso razonamiento: la necesariedad de la pobreza a
nivel social implica la voluntariedad individual de caer en esa zona social. Por
un lado lo social se presenta esencializando la desigualdad y la existencia de
franjas con caractersticas fijas e inamovibles. Por otra parte, la cada en cada
una de esas franjas es voluntaria, de donde se infiere que la estrategia discur-
siva implica la idea de que el trasfondo de lo social es un conjunto de indivi-
duos en lucha permanente los unos con los otros, lo cual implica la vuelta a una
versin darwinista decimonnica del poder esbozada en pargrafos anteriores,
pero ahora el pacto emergente es legitimado retricamente ya no en la fuerza,
sino en la conviccin individual. La pregunta es cmo se logra esta conviccin
de que voluntariamente se ha elegido la zona ontolgicamente establecida
como la desfavorecida y por ende se est de acuerdo con ese lugar que es el
menos apreciado.
Al pobre se agrega otra categora: la de los grupos vulnerables El concep-
to de vulnerabilidad posee dos elementos: a) la resistencia de una persona a
un impacto determinado y b) la intensidad del impacto en cuestin.
64
De acuer-
do a ello los muy pobres son muy vulnerables ya que tienen pocas oportunida-
des de manejar el riesgo. En este grupo se agregan personas que viven por
encima de la pobreza, pero que estn expuestas potencialmente a impactos
muy severos y tienen pocas posibilidades de gestionar el riesgo, o sea aqullas
que luego del impacto caern en la pobreza. As, se incorporan en esta franja,
adems de los pobres, los toxicmanos, las familias monoparentales, los ado-
lescentes violentos. Segn el BM, en los hechos las variaciones en los ingre-
sos inducidas por la globalizacin, combinadas con la marginalizacin y la
exclusin, pueden incrementar la vulnerabilidad de grandes grupos de la pobla-
cin
65
de modo que en Argentina, en las condiciones actuales, la mayora de la
poblacin estara en riesgo y debera ser objeto de asistencia.
66
De esta manera, se hace evidente que uno de los ncleos esenciales del
inters por la pobreza est en el riesgo social, concepto que reemplaza al de
peligrosidad construido en la modernidad. Esta transformacin en los sig-
nificantes da una idea de cmo se abandona la mirada a la vez individualizante
y totalizante propia de la modernidad, para construir una mirada focalizante y
totalizante, que vincula riesgo con grupos vulnerables.
67
Ellos son liga-
dos fundamentalmente a focos de pobreza,
68
aunque, como vimos anterior-
mente, no reducidos a ella. Vase que desde esta perspectiva ya no se habla del
pobre y el vulnerable slo a nivel individual, sino a nivel grupal, y se lo adjetiva
como foco, utilizando el viejo concepto de enfermedad o cuerpo social
enfermo caro a la polica mdica del siglo XIX.
65 Banco Mundial, 2000[a]: 5
66 Sobre vulnerabilidad y pobreza ver el Captulo III de este trabajo.
67 Al momento de escribir este texto vuelve a surgir el concepto de polticas universales,
no podemos hacer an un balance de estas afirmaciones.
Los pobres y los vulnerables seran los habitantes de los lugares sociales que
constituyen el riesgo social en tanto ellos, como grupos, son vulnerables a
impactos inesperados los que amenazan su subsistencia,
69
o viven en estado de
empobrecimiento crnico lo que pone su subsistencia en constante riesgo. Ahora
bien, aqu hay otro interesante giro lgico. Por un lado la cada en la pobreza es una
decisin individual, el pobre lo es voluntariamente, no obstante su constitucin
en riesgo social la adquiere en tanto forma parte de un grupo con ciertas caracte-
rsticas, de modo que ms all de su supuesta decisin de ser pobre, su pertenencia
al grupo de riesgo le es ajena como eleccin individual, ya que esta caracterizacin
est impuesta por organismos internacionales.
70
Lo que s dependera de la deci-
sin individual del pobre es su personal salida de esa franja.
El circuito perverso se cierra: las condiciones macrosociales impulsadas por
al BM hacen caer a grandes franjas de la poblacin en la pobreza y la desespe-
racin, el discurso oficial ontologiza la situacin y hace responsable a cada
individuo de esa cada. La culpa opera aqu como vector central en la construc-
cin de la subjetividad. Ella, unida a la desnutricin, a la falta de trabajo y de
esperanzas, desestructuran hbitos productivos, lo que conlleva a una profun-
da desestructuracin subjetiva. No obstante, como corolario de todo esto, los
mismos pobres son interpelados como agentes autnomos de su salida de esa
franja. Hace muchos aos que la escuela de Palo Alto en California mostr en
qu medida el doble discurso que deja sin salida, que no ofrece opciones, es
fuente de psicosis. Si las enfermedades de todo tipo y la violencia contra s y
contra otros han aumentado en los ltimos aos, la difusin de este tipo de
lgica paradojal no parece del todo ajena a ello.
GESTIN: EL REEMPLAZO DE LAS CIENCIAS POR LAS TECNOLOGAS
Ahora bien, si la pobreza y la vulnerabilidad encarnan un riesgo para la
sociedad, y si las propuestas para su salida son slo una vana y perversa
retrica, ellas deben ser gestionadas.
La palabra gestin proviene del mundo econmico, ella alude a un gerencia-
miento de las poblaciones y ya no a un biopoder que acta sobre una matriz
mdico- cientfica en base a los conceptos de normal y patolgico en las dimen-
siones del poder pastoral a nivel totalizante e individualizante; en el nuevo diagrama
de poder las estrategias se miden por la maximizacin de la eficiencia en la rela-
cin costo- beneficio,
71
as como en relacin a la eficacia para efectivizar ese
gerenciamiento a nivel social. La matriz de la ciencia mdica ha sido reemplazada
por otra de cuo tecno- econmico. La gestin del riesgo social consiste en
elaborar las estrategias adecuadas para la prevencin, mitigacin y manejo del
riesgo social a fin de que su impacto sea mnimo.
72
El concepto de prevencin,
as como el de tratamiento vienen del viejo modelo higienista y del alienismo
correccional, pero ahora son aplicados fundamentalmente a grupos y no a indivi-
duos, lo cual generar otras tcticas y otras estrategias, en un marco de abando-
69 Ibdem.
71 Banco Mundial, 2000[a]: iii.
72 Banco Mundial, 2000[a]: i y ii.
no de conocimientos con pretensin de universalidad. No importa la reinsercin
o resocializacin de sujetos individuales, sino el conocimiento y la evitacin del
peligro que ciertos grupos comportan para los intereses y acciones de empresas
transnacionales. Las polticas estn orientadas a la reduccin del riesgo, inte-
rrumpiendo el ciclo intergeneracional de pobreza y vulnerabilidad.
73
Pues la
globalizacin y la localizacin, si bien brindan excepcionales oportunidades, tam-
bin pueden tener efectos desestablizadores.
74
El concepto de
Gestin de riesgo social, entonces, consiste en una seleccin adecuada de
estrategias, instrumentos e instituciones, incluyendo personas individuales, fami-
lias, comunidades, el mercado y/o gobierno (bien a travs de acciones, normativas
o programas directos) a fin de minimizar el impacto del riesgo social.
75
De manera que esta gestin articula a la familia y al individuo pobre, indigente
o vulnerable, comunidades, Estado y mercado. El concepto es acorde a la clave
de integracin del nuevo PS, tal como indicbamos ms arriba y a la exigencia de
un actuar cooperativo, liderado por el mercado.
76
Esta integracin y co-
operacin, supone, como decamos ms arriba, el carcter voluntario y racional
de las conductas individuales y por ende de la pobreza, al tiempo que lo inevita-
bilidad de su existencia y la de la vulnerabilidad. Por esa razn desde los mismos
pobres deben surgir las actitudes y conductas que les permitan protegerse a s
mismos en lugar de recurrir al gobierno.
77
Si la pobreza es voluntaria, la salida de
ella y la proteccin deben hacerse a nivel individual. Pero esta salida -as como la
permanencia- debe ser gestionada institucionalmente. Se trata de un modo de
gestin del riesgo que impulsa la creacin de instituciones que motoricen o
coordinen la innovacin interrelacionando familia, comunidad y economa. Se-
gn este paradigma, el pobre y el vulnerable deben equilibrar su derecho a la
asistencia social con el ejercicio de obligaciones morales. De modo subrepticio y
a menudo manifiesto el documento refina la vieja idea que distingue entre el
beneficiario de proteccin social inmerecida y el pobre laborioso. As surge junto
a una poltica focalizada, una culpabilizacin moral individual del pobre, el cual es
responsabilizado por su situacin. Con ello se elude al menos parcialmente el
anlisis macroestructural que condiciona la existencia de la pobreza como fen-
meno evitable polticamente.
Hay una retrica de la autonoma individual que desconoce la fragmentacin
subjetiva de grandes masas de la poblacin y que vuelve en sus tcticas, aunque
no en su estrategia, a los modos liberales de la filantropa decimonnica, slo que
ahora organizados polticamente por una entidad supranacional como el BM, que
delega algunas funciones en el Estado, el cual a su vez -a travs de polticas
descentralizadas y focalizadas- lo hace en Organizaciones No Gubernamentales
y gubernamentales, pero locales. El ejercicio de las tcticas concretas y diferen-
ciadas recae en grupos o lderes concretos, sujetos que toman como objeto
blanco de poder y saber a grupos especficos, con necesidades y caractersticas
propias. Sobre ellos se ejerce el arte del buen gobierno.
76 Banco Mundial, 2003:7.
77 Banco Mundial, 2000[a]: ii.
GRUPOS Y FACTORES DE RIESGO SOCIAL
Al caracterizar a los grupos y factores de riesgo, encontramos varias cuestio-
nes sugerentes. En primer lugar, es dable preguntarse acerca de las razones por
las cuales la clasificacin de grupos de riesgo se ha hecho en relacin a la edad.
Ello reenva a pensar inmediatamente en los diversos niveles de refractariedad
a la modelacin en base a nuevas ideas. Los grupos ms jvenes, a diferencia
de los mayores, conservan un menor acervo de memoria histrica y con ello
son maleables en mayor medida. Hemos visto cmo el Banco Mundial propone
romper con la historia como una de las estrategias para salir de la pobre-
za.
78
La transformacin cultural requerida por las nuevas formas de goberna-
bilidad y gubernamentalidad, inauguradas en los 70, requieren de una reseman-
tizacin de la historia y la Poltica, que no puede ser llevada adelante sin una
transformacin en los cdigos de la mirada y la palabra. Ello es ms fcil y eficaz
entre los jvenes que entre las generaciones de mayor edad. As, en parte, se
explica que el joven se haya constituido en una categora de riesgo. Tal
vez porque ello facilita el hecho de que los jvenes sean puestos bajo el blanco
de la mirada que controla y ausculta.
En segundo lugar, es sugerente el tipo de factores que constituyen el riesgo. Se
trata en general de fenmenos que son producto de la pobreza con toda obviedad,
de modo que su puesta en primer plano como factores de riesgo hace pensar que la
retrica tiene otro objetivo que va ms all de conocerlos y corregirlos. Veamos.
Entre los 0 y 5 aos las atrofias del desarrollo son sealadas como factor de
riesgo social. Esto hace suponer que las mismas son potencialmente peligrosas y
que pueden gestar sujetos no fcilmente docilizables o utilizables como fuerza de
trabajo. Ello comporta que los mismos, adems de ser una carga econmica,
puedan ser un peligro social. Desde esta perspectiva, es interesante registrar que
el ministro de Desarrollo Humano de la Provincia de Buenos Aires afirm el 21 de
noviembre del 2004 que muchos chicos que estn en conflicto con la ley pade-
cen problemas de desnutricin desde el vientre materno, segn el funcionario,
ello ha dificultado su insercin al proceso escolar y luego han sido tentados por
redes de delincuentes.
79
As entonces, en una extraa parbola, el delito vuelve
a tener causas orgnicas, si bien ellas no son genticas sino constitucionales
(pues son incorporadas desde el vientre materno); con lo cual se aggiorna al
positivismo jurdico de matriz darwinista. La mirada sobre lo subjetivo comple-
menta la perspectiva socio- jurdica de carcter pragmtico- positivista, pues
tambin preocupan (tal como se evidencia en las palabras del Sr. Ministro) los
problemas ligados al desarrollo emocional y cognitivo, el desempeo educativo
y la relacin madre hijo. En consonancia con el discurso del Sr. Ministro, todo ello
-sostiene el Banco Mundial- permitira en un futuro reducir los niveles de crimi-
nalidad.
80
En este punto y tambin en analoga con los anlisis de la criminalidad
llevados adelante por el tercer momento del positivismo,
81
se da un paso ms y se
79 La Nacin, 2004: 12.
81 En un primer momento el positivismo adopt una matriz fisicalista, en un segundo una
biologista y luego un modelo psico y sociogentico.
fusionan los factores constitucionales con una psicologizacin del delito. En
esta clave son obturados los factores macroestructurales que lo producen y
como consecuencia de ello otra vez la familia -y particularmente la mujer-, se
tornan blanco del saber-poder del buen gobierno, pues ellos son los elemen-
tos centrales para llevar adelante el control del riesgo social, obviando el contex-
to de tragedia macroestructural que lleva al aumento del delito. La madre se
transforma una vez ms en el eje de una serie de programas que, patrocinados por
el gobierno, ahora (a diferencia de lo que ocurra en la sociedad industrial, en la
que el mdico y la maestra eran los agentes centrales) deben ser ejecutados por la
comunidad. Ella tiene el deber de estimular adecuadamente al nio y para ello ser
asesorada por tcnicos (ya no por el mdico como sostena el viejo modelo de
normal- patolgico).
Entre los 6 y 24 aos el factor de riesgo social est puesto centralmente en los
dficits educativos. Es sugerente la insistencia en el valor de la educacin en
un mundo en el que crece la poblacin excedentaria y con ella, la expulsin lisa
y llana del mundo del trabajo. Todo ello hace pensar que esta valorizacin de la
educacin tiene tres probables objetivos:
a) construir hbitos y actitudes de sumisin, idea que se insina al analizar el
lugar desmedido que toman las asignaturas ligadas a la construccin de modos
de actuar y relacionarse con los otros, as como la incorporacin de saberes
puramente instrumentales en las reformas educativas iniciadas en los '90 y la
disminucin del espacio otorgado a los contenidos de carcter informativo en
historia, economa, o filosofa que (ms all de su descalificacin como enci-
clopdicos) han servido para apuntalar cierto pensamiento alternativo o crti-
co. La polmica entre educacin e instruccin en Argentina es muy vieja,
en efecto, ya la daban Sarmiento y Alberdi. En el debate triunf la perspectiva
sarmientina que haca fuerte hincapi en la instruccin (sin dejar de lado la
educacin). Tras la resemantizacin de la Historia de la Educacin Argentina
operada desde hace varias dcadas, el modelo sarmientino fue despreciado
hasta el oprobio y retorn el viejo modelo alberdiano para corregir al antiguo.
Alberdi sostena que la instruccin en las clases pobres slo servira para
que estas fuesen envenenadas por las mentiras de la prensa y los caudillos.
La educacin en cambio -sostena Alberdi-, se vincula con la construccin de
hbitos, de actitudes hacia el trabajo, el orden y la disciplina, y ella no requiere
de muchos conocimientos, salvo los elementales.
b) El otro objetivo de esta insistencia en el papel de la educacin radica en un
problema financiero, ya que el Banco Mundial propone -entre otras medidas- el
otorgamiento de becas a los pobres, lo cual supone el endeudamiento externo
y la eterna dependencia de los centros financieros a nivel mundial.
c) La formacin de una fuerza de trabajo apta para consumir y producir de
acuerdo a los requerimientos del actual paradigma sociotcnico y las nuevas
tecnologas, parece ser el tercer objetivo del acento puesto en la importancia de
la educacin.
Entre los 25 y 64 aos, el factor de riesgo social torna al razonamiento en
francamente tautolgico, veamos: los pobres forman grupos de riesgo, el factor
de riesgo de los pobres es que tienen bajos ingresos, o dicho de otro modo
el factor de riesgo de la pobreza es que son pobres. Lo bizarro del discurso
radica no slo en que el mismo es tautolgico, sino que adems coloca como
causa o factor de Riesgo Social a aquello que es una consecuencia de un
proceso macrosocial. Los bajos ingresos no son un factor de riesgo de los
pobres, son la condicin misma de su pobreza que deriva de un contexto que
los excede y condiciona. El circuito lgico se torna incomprensible, pero esta
extraa lgica no es sin consecuencias. Si en el medioevo en los harapos del
pobre habitaba Cristo y por ello era digno de caridad; si en el perodo de las
polticas universales la pobreza era efecto de fallas en los diseos de polticas
que deban ser corregidas de modo universal por esas mismas polticas. Ahora
la pobreza se ontologiza a nivel social, se torna algo as como parte de la
naturaleza humana, un mal necesario e inevitable (como lo eran las prosti-
tutas para la ciencia, la religin y el sentido comn del siglo XIX) en un orden
csmico y poltico laico, no sagrado y de carcter ahistrico. Ahora bien, la
ontologizacin de la pobreza hace que la franja de poblacin que la constituye
sea peligrosa en s misma; pero, como a la vez el proceso de ontologizacin la
torna inevitable, todo ello hace que la pobreza deba ser gestionable en su
estabilidad ontologizada. El ordenamiento discursivo oculta el hecho de que la
desocupacin y los bajos ingresos son un resultado de la flexibilidad laboral
exigida por el Banco Mundial
82
en relacin a la constante innovacin tecnol-
gica, tambin impulsada y exigida por el mismo Banco.
La lgica bancomundialista se basa en una firme inversin de los trminos
del problema en todos los documentos recabados. La pregunta es: cul es el
sentido de tal inversin?, la nica explicacin posible alude al sentido mismo de
los documentos producidos por el Banco, creemos que el mismo slo radica en
la construccin de la estrategia discursiva que desde los medios y organizacio-
nes gubernamentales y no gubernamentales debe dispararse sobre la pobla-
cin a fin de construir un conjunto de significantes amo que instituyan una
forma de ver el mundo diversa a la que exista hasta los aos 70 (parte de esa
resemantizacin de la Historia y la Poltica de la que hablbamos ms arriba).
83
Ello implica que estos documentos son un instrumento ms de la resemantiza-
cin de la historia y de las relaciones polticas necesarias a la transformacin
del mundo. Este instrumento poltico no deja afuera, otra vez, los intereses
financieros pues las recomendaciones para sortear los problemas de personas
de entre 25 y 64 aos son: seguros de desempleo, seguros mdicos, subsidios
para la vivienda, todo lo cual ser provisto por el Estado a costa del mayor
endeudamiento externo. Una vez ms lo financiero y el control poltico de las
poblaciones se integran de manera inseparable. El mismo razonamiento bizarro,
con las mismas consecuencias se aplica a los mayores de 65 aos en los cuales
el factor de riesgo social resultan ser -otra vez- los bajos ingresos.
Finalmente, para la poblacin en general se caracterizan como factores de
riesgo social, fundamentalmente la baja calidad y/o la dificultad en el acceso a
83 Quien esto escribe sabe de la sonrisa socarrona con la que muchos intelectuales despre-
ciaran estos renglones y acusaran a su autora de participar en la versin conspirativa de
la historia. No es nuestro inters discutir este problema aqu.
los sistemas de salud, vivienda, alcantarillado y transporte.
84
Todo ello confi-
gura un tipo de razonamiento que vuelve a invertir los trminos lgicos del
problema, ya que da como causa o factor de riesgo lo que no es sino el resulta-
do de una situacin existencial inducida a nivel macroeconmico. De modo que
la retrica, una vez ms, parece simplemente tener como objetivo real, la crea-
cin, en el imaginario de funcionarios y comunicadores sociales, de las condi-
ciones para establecer ciertos discursos que se sostienen en su autoevidencia.
Por otra parte, esta autoevidencia sostiene los intereses de empresas transna-
cionales que han transformado a la salud, educacin, los servicios bsicos,
tiempo de ocio, jubilacin, justicia y seguridad en una mercanca ms. La au-
toevidencia terminolgica se complementa as con la idea de que todo es reduc-
tible al lenguaje. Si toda verdad es una ficcin y ella emerge de una trama
lingstica, podemos sostener entonces que las afirmaciones bancomundialis-
tas son axiomas incuestionables. Curiosa mezcla de escolstica y nominalismo.
Hay un factor que no es mencionado explcitamente como tal, pero que emer-
ge en el intersticio del discurso: se trata de la reproduccin y eventualmente la
multiplicacin de la poblacin pobre. De ah la importancia que cobra la mujer
como agente de reproduccin. El crecimiento poblacional de los pobres es
visto como un verdadero riesgo social. Indicador de esto es la insistencia en la
necesidad de la educacin sexual como forma de mitigar los riesgos sociales
que encarnan los jvenes de 15 a 24 aos.
85
La importancia de la mujer radica
tambin en el crecimiento de las familias monoparentales lideradas por mujeres.
Una vez ms el discurso dominante coloniza los legtimos derechos reivindica-
dos por organizaciones sociales. Bajo la retrica de la defensa de los derechos
de la mujer -brutalmente explotada por la flexibilizacin exigida por los organis-
mos internacionales- el objetivo no es que un ser humano, particularmente una
mujer, pueda decidir libremente sobre su cuerpo y sexualidad; en realidad, tras
colonizar los discursos recubrindolos del manto retrico de la libertad de
decisin, lo que est presente es la planificacin familiar, por el peligro que los
pobres representan. Dicho planteo fue hecho por Malthus -fundador de la
primera ctedra de Economa Poltica- en 1798. Este discurso de viejo cuo
liberal (dado que es inescindible de varios de los conceptos arriba menciona-
dos) produce un relleno estratgico de las voces de diversos grupos que -
legtimamente- reclaman por los derechos de la mujer sobre su propio cuerpo.
Es por ello que el embarazo adolescente es presentado como uno de los riesgos
ms importantes. Este anlisis ignora que en un mundo en el que a los jvenes
se le quitan todas las expectativas y decididamente se les dice que no hay
futuro, la presencia del hijo representa a menudo -tanto para ellas, como para
ellos- la nica posibilidad de proyectarse. Junto al embarazo adolescente, las
enfermedades de transmisin sexual son caracterizadas como otro factor de
riesgo social. La sexualidad es un blanco del poder desde hace varios siglos y
-tal como lo ha mostrado Foucault- permite a los mecanismos de poder penetrar
en el individuo, a la vez que controlar las poblaciones, dado que la sexualidad
es aquello ms ntimo que somos y a la vez lo ms pblico, en tanto se vincula
a la reproduccin de las poblaciones.
86
La planificacin familiar y por ende la
evitacin de la reproduccin de los pobres, se insina como uno de los objeti-
vos centrales. Tal como Darwin, Spencer y Malthus lo queran, el proyecto
bancomundialista de estabilizar la poblacin en menos de cincuenta aos hace
pensar en la sombra del ltimo de ellos, triste vicario que tema al amor y a los
pobres y cuyo verdadero apellido era Malthouse. Desde Malthouse, la estra-
tegia discursiva llega hasta lo ms ntimo y personal de la subjetividad, no slo
hasta el cuerpo y sus acciones, sino a sus convicciones. Bajo su sombra las
tcticas bancomundialistas recorren un circuito inexorable: colonizan saberes
locales y sujetados que se han levantado contra centenarias formas de opre-
sin de diverso tipo, presentan a esos reclamos como legtimos (y lo son en
otras estrategias discursivas), pero los incluyen en una estrategia que poco o
nada tiene que ver con los objetivos de quienes delinearon tales discursos.
Los ms profundo y personal de los seres humanos se encuentra entonces
comprometido. La situacin creada es dilemtica: cmo defender ciertos dere-
chos sin que al mismo tiempo esa defensa se incluya en una estrategia al
servicio de aquello que se combate? Por ahora no hay respuesta, salvo la
inversin de los trminos del problema. Tambin es cierto que, montados en las
tcticas y estrategias bancomundialistas, es posible invertir sus estrategias y
constituir resistencias.
LA INFORMACIN Y LA GESTIN DEL RIESGO SOCIAL
En concordancia con el papel de insumo clave que tiene el conocimiento en
el actual PS, el Banco Mundial plantea la necesidad de mejorar la recopilacin
y anlisis de datos sobre la pobreza que encarna el mayor riesgo social.
87
La
poblacin pobre se torna entonces objeto especfico de un saber a los efectos
de gestionar estrategias de poder flexibles, cambiantes y adecuadas a sus ca-
ractersticas, para prevenir el riesgo social diverso en cada lugar. Pero tambin
porque las poblaciones locales, en su diversidad, poseen conocimientos que
pueden ser de utilidad a las empresas.
88
Esta informacin deber circular -como
decamos ms arriba- de modo que se articulen integrada y dinmicamente las
organizaciones internacionales, el estado nacional, la comunidad, la ONGs, las
familias y los individuos. Todo ello supone otra vez un cambio en la tradicional
soberana poltica centrada en el Estado Nacin. La participacin efectiva de la
llamada sociedad civil transforma a los pobres en botn para numerosas ONGs
de carcter pseudoreligioso o laico, que al mismo tiempo que lucran con la
pobreza y generan deuda externa, constituyen unas formas de subjetividad
cada vez ms pasivas y heternomas
89
dependientes de quienes controlan a
esas ONGs, para garantizar las propias necesidades afectivas, culturales y eco-
nmicas. El BM reclama a Argentina la falta de una adecuada informacin acer-
ca de la poblacin rural,
90
ello no es inocente en un contexto en el que, como
86 Foucault, 1999.
87 Banco Mundial, 2000[a]: iv.
89 Murillo, 2005.
sealbamos anteriormente, la expulsin de poblacin rural es un proyecto a
mediano plazo.
La informacin local, as como aqulla necesaria para acceder al consumo y
manejo de nuevas tecnologas permitira -entre otras cosas- ayudar al pobre a
travs de bsqueda de trabajo asistida. Una vez ms el circuito perverso se
cierra: las polticas macroeconmicas y la resemantizacin de la historia provo-
can una feroz desestructuracin subjetiva, al mismo tiempo el pas debe endeu-
darse para desarrollar tcticas que asistan a los seres humanos a buscar
trabajo. Trabajo que, en general, es inhallable. Los pobres y vulnerables
son por un lado interpelados como sujetos activos, ms por otro se asume que
deben ser asistidos para buscar trabajo. Este crculo cerrado y paradojal
hace pensar en una activa estrategia discursiva por parte del Banco que bajo
el manto retrico de la autonoma- tiende a la pasivizacin del pobre. Por qu
justamente el ser humano que se levant sobre sus pies en tanto fue capaz de
trabajar, debiese ser asistido para buscar trabajo?
91
El sujeto pobre y/o vul-
nerable en su desposesin debe ser asistido para poder efectuar una tarea tan
humana como es trabajar. A la desestructuracin del mundo del trabajo y la
prdida efectiva de hbitos, especialmente en los sectores ms jvenes, la
estrategia bancomundialista le agrega otra vez un condimento ontoligizante de
la situacin que naturaliza a grandes franjas de la poblacin, ahora otorgndo-
les el lugar de la pasividad y la carencia. La estrategia los clasifica, estructura y
confirma en sus faltas, sus carencias, su otredad y su pasividad, frente al
espacio activo del experto que sabe y puede guiar.
En los captulos que siguen desarrollaremos esta compleja red de la gestin
del riesgo social en dos dimensiones peculiares: la recodificacin del Estado y
las estrategias hacia la pobreza.
91 En este punto tambin es interesante constatar que numerosas corrientes filosficas
descalifican al trabajo como hominizante y reemplazan este papel por el lenguaje.
Captulo II
Los aprendizajes del Banco Mundial. La resignificacin
del Estado en la estrategia de lucha contra la pobreza
Dana Borzese; Natalia Gianatelli; Roberta Ruiz
INTRODUCCIN
Los lineamientos de poltica sealados desde los organismos internacionales
de crdito han venido delimitando los mrgenes de accin de la poltica pblica
nacional de los pases en desarrollo desde hace ya varias dcadas, principal-
mente a travs de la imposicin de clusulas de condicionalidad para el otorga-
miento de prstamos, as como del desarrollo de una estrategia discursiva com-
plementaria. Por ello, los sucesivos nfasis en el desarrollo econmico, el desa-
rrollo humano, el desarrollo sustentable y el desarrollo empoderado que ha
venido planteando el BM nos brindan una aproximacin a los modos en que se
conciben y elaboran las polticas pblicas nacionales.
En efecto, en una suerte de permanente proceso de aprendizaje, el Banco -a
travs, principalmente, de sus Informes sobre el Desarrollo Mundial- viene ensa-
yando diversas explicaciones acerca de la cuestin social, explicaciones que
habitualmente tienen un marcado tinte moralizante y se sustentan en argumentos
tautolgicos y microsociales. A travs de las mismas, que confunden causas y
efectos de la pobreza y la desigualdad, o conciben a el pobre y el capitalis-
ta en tanto agentes individuales con responsabilidades primordialmente mo-
rales, se intenta enmascarar una evidencia: el fracaso estrepitoso de las diferen-
tes estrategias de desarrollo puestas en prctica por la asistencia del BM.
1
En este marco, consideramos que el abordaje de la lgica y las principales
lneas de accin de las estrategias de intervencin estatal propugnadas por el
Banco Mundial, brinda un acercamiento a los modos en que el organismo conci-
be al Estado, el mercado y -en trminos ms generales- a la dinmica econmica y
social del capitalismo actual. Por ello, nos propusimos analizar en primer lugar los
postulados que guiaron las reformas estructurales promovidas en el marco del
Consenso de Washington, para luego abordar el proceso de reformas de segun-
da generacin y los diversos planos en los que se despliega -en dicho contexto-
la estrategia de lucha contra la pobreza promovida por el organismo.
Nuestra hiptesis al respecto es que dicha estrategia no expresa sino un
conjunto de herramientas tendientes a gestionar el riesgo social, entendido no
slo como el constante peligro al que estn expuestos los grupos de la socie-
dad ms vulnerables a impactos inesperados que atentan contra su subsisten-
cia,
2
sino especialmente como el peligro que encarnan estos grupos para una
gobernabilidad que requiere la eliminacin de las trabas al desenvolvimiento
del capital a escala mundial. A su vez, sostenemos que el lugar que se le otorga
1 Ziegler, 2002.
2 Banco Mundial, 2000 [a].
al Estado y al mercado en el abordaje de la cuestin social se sustenta en la
naturalizacin de las necesidades del capital concentrado y trasnacional en
tanto renovada encarnacin de la ficcin del inters general que histrica-
mente ha caracterizado al capitalismo.
LAS REFORMAS DE PRIMERA GENERACIN Y LA REAFIRMACIN DE LA PARADOJA NEOLIBERAL.
ESTADO Y MERCADO EN LOS POSTULADOS DEL CONSENSO DE WASHINGTON
Desde mediados de los 70 asistimos a una serie de procesos con fuertes impli-
cancias sobre la capacidad de los Estados nacionales para constituirse en acto-
res fundamentales en la regulacin de la vida econmica y social. Nos referimos
fundamentalmente a las transformaciones estructurales operadas en los patro-
nes de acumulacin del capital a escala mundial y su creciente movilidad, proce-
sos que debilitan la soberana externa de los Estados, y -en dicho contexto- a una
creciente complejizacin de la vida social a partir de la consolidacin de nuevos
actores socioeconmicos vinculados a las transformaciones en el modelo de
acumulacin. Asimismo, en Amrica Latina, dichos procesos se combinan con el
sobreendeudamiento pblico promovido durante los 70 en el marco de la estrate-
gia de apertura de los mercados, y que resulta vital a la hora de dar cuenta de la
crisis fiscal
3
que atraviesan los Estados latinoamericanos en los 80.
En este contexto, y al calor del auge del neoconservadurismo poltico y el
reavivamiento de las interpretaciones neoclsicas acerca del funcionamiento
de la economa y la sociedad, se consolida el paradigma poltico-econmico
que servir de sustento terico a las Reformas de primera generacin que
promueve el BM Los ejes rectores de la conceptualizacin neoliberal acerca del
rol Estado y el mercado sostienen que la intervencin estatal no slo es inefi-
ciente sino tambin injusta; que -en virtud de que las fallas del Estado son ms
probables que las del mercado- todas las alternativas al libre mercado son
intrnsecamente equvocas; y -consecuentemente- que la esfera de accin leg-
tima del Estado debe restringirse al cumplimiento de aquellas funciones que el
mercado no est en condiciones de proveer.
4
Articulado en torno de estos supuestos, el Consenso de Washington,
5
antece-
dente inmediato de los lineamientos de las reformas de primera generacin, pro-
pone un diagnstico acerca de la crisis latinoamericana a partir de dos causas:
primera, el excesivo crecimiento del Estado, traducido en proteccionismo (mode-
lo de Industrializacin por Sustitucin de Importaciones), exceso de regulacin y
empresas estatales ineficientes y excesivamente numerosas; y segunda, el popu-
lismo econmico, definido por la incapacidad de controlar el dficit pblico y de
mantener bajo control las demandas salariales tanto en el sector privado como en
el pblico.
6
Dicho diagnstico, que luego retomar el BM en su caracterizacin de
los 80 como dcada perdida,
7
conlleva una interpretacin ahistrica de la inter-
3 El concepto de crisis fiscal del Estado acuado por James OConnor, expresa un
problema estructural provocado por la persistencia de los dficit pblicos (Bresser Pereira,
1991).
4 Guiaz, 2000.
5 Williamson, 2002.
6 Bresser Pereira, 1991: 15.
7 Banco Mundial, 1993.
vencin de los Estados populistas, a partir de la cual se considera que el papel
activo del Estado en materia econmica y social resulta intrnsecamente nocivo
para el desarrollo econmico en tanto inhibe el desenvolvimiento del mercado
como asignador del producto social.
Sobre esta base, los diez mandamientos del Consenso de Washington
8
promueven dos grandes metas, cuyo objetivo de mxima es declarar el fin de
la era del apartheid que caracterizaba a las economas latinoamericanas:
9
la
estabilizacin de la economa a travs del ajuste fiscal y de polticas de corte
ortodoxo en las que el mercado se desempee como eje rector; y una drstica
transformacin del Estado tendiente a la minimizacin de su papel regulador.
LOS LINEAMIENTOS DEL AJUSTE ESTRUCTURAL
A medida que avanzaba la dcada de 1980, los economistas asignados a
Amrica Latina -incluidos los funcionarios del BM, el FMI y otras instituciones
multilaterales- recomendaron con creciente insistencia que los pases de la
regin abandonaran la estrategia de desarrollo que haban seguido hasta en-
tonces y adoptaran polticas orientadas hacia el mercado.
10
El diagnstico, los lineamientos y las propuestas de reformas de primera genera-
cin promovidas por el BM a comienzos de los noventa guardan una cabal corres-
pondencia con los postulados de la ortodoxia econmica y el Consenso de Was-
hington acerca del Estado y el mercado. En este sentido se inscribe su neto corte
fiscalista, as como el hecho de que no se postule propuesta alguna que contemple
-tal como ocurrira en las reformas de segunda generacin- el plano institucional.
Una dcada despus de la crisis de la deuda el BM elabora un informe en
el que desarrolla los lineamientos bsicos de lo que denomina como nuevo
consenso sobre poltica econmica y reforma estructural.
11
All analiza los
casos testigo (el Plan Inti en Per; el Austral en Argentina y el Cruzado en
Brasil) que le permitiran dar cuenta de la crisis del pensamiento econmico
tradicional en Amrica Latina, as como de la necesidad de redefinir el papel del
Estado, a partir de la constatacin de que su presencia cada vez mayor en el
perodo 1950-80 repercuti negativamente en la eficiencia y el crecimiento.
12
Consecuentemente con el diagnstico acerca del excesivo crecimiento del
Estado, el Banco promueve entonces todas y cada una de las propuestas de refor-
ma reseadas en el Consenso de Washington, bajo el supuesto de que la estabili-
dad macroeconmica, la orientacin hacia el exterior, el desarrollo de un sector
privado vigoroso y de programas sociales orientados hacia los pobres, eran los
pilares nicos y suficientes para alcanzar el bienestar social basado en el crecimien-
to econmico sostenible, la equidad definida en sentido amplio y la calidad de
8 Disciplina fiscal para eliminar el dficit pblico; Reorientacin del gasto pblico hacia
educacin y salud; Reforma tributaria (ampliacin de las bases); Liberalizacin financiera;
Tipo de cambio garantizado por el mercado y competitivo; Liberalizacin comercial;
Inversin extranjera directa; Privatizacin de empresas pblicas; Desregulacin econmi-
ca y Garanta de los derechos de propiedad (Williamson, 2002).
9 Williamson, 2002.
12 Ibdem: 25.
vida.
13
En dicho contexto, el rol del Estado deba restringirse a la provisin de
programas sociales hacia los pobres; a facilitar la acumulacin de capital humano;
a invertir en infraestructura bsica y a crear un marco normativo que aliente la
competencia, asegure el derecho de propiedad y proteja a los consumidores.
Ahora bien, de ms est referirse nuevamente a la concepcin acerca del Estado
y el mercado que subyace a los lineamientos de las reformas promovidas por el BM
a comienzos de los 90. No obstante, sealemos que como consecuencia de las
mismas se opera un drstico corrimiento del eje de la coordinacin social bsica
entre los diferentes procesos y actores individuales y colectivos que integran la
sociedad, desde el Estado hacia el mercado,
14
y que producto de esta reconfigura-
cin estratgica de los roles del Estado y el mercado se extienden los procesos de
mercantilizacin y remercantilizacin de las relaciones econmicas y sociales.
Sin embargo, tanto en su lgica como en su aplicacin, las reformas de primera genera-
cin ponen de manifiesto dos limitaciones que, en una de sus tantas reformulaciones
discursivas, el BM reconocer al momento de impulsar la segunda ola de reformas.
En primer trmino, sus lineamientos -y en un sentido ms general, las recetas
ortodoxas- llevan implcita una expectativa paradjica. La paradoja neoliberal
reside en el hecho de que el Estado, al que se diagnostica como raz del problema,
debe convertirse en su solucin, erigindose en el agente iniciador e instrumento
de la estabilizacin econmica y el ajuste estructural.
15
En este mismo sentido, la
aplicacin de las estrategias de desmantelamiento de los mecanismos de interven-
cin del Estado en la esfera econmica requiri de una previa concentracin de
facultades decisorias en el aparato institucional, es decir en la esfera poltica del
Estado, a partir de la cual se allan el camino para viabilizar las reformas.
16
En segundo lugar, la funcin del mercado en tanto eje hegemnico de la
dinmica social supone una integracin concebida a partir de la asignacin
privada del producto social, integracin que, como sealramos, no se susten-
ta en la articulacin de un todo social contenedor e inclusivo.
17
Asimismo, si
observamos que la representacin y la conduccin son dimensiones intrnse-
camente vinculadas a la idea misma de coordinacin social, debemos descartar
que esta ltima pueda basarse primordialmente en el mercado.
18
Estas limitaciones, as como las consecuencias sociales de los ajustes es-
tructurales y el riesgo que las mismas traeran aparejado para la gobernabilidad,
promoveran entonces -en el marco del constante proceso de aprendizaje del
Banco- algunos replanteos conceptuales y estratgicos acerca del rol del Esta-
do y el mercado en la coordinacin del orden social.
14 La nocin de formas de coordinacin social remite a diversas estrategias de poder a
travs de las cuales la sociedad asegura cierta coordinacin bsica entre los diferentes
procesos y actores que la integran. (Lechner, 1997)
15 Evans, 1996.
16 Vilas, 2000; Bosoer y Leiras, 1999.
17 Acerca de la nocin de integracin propia de cada paradigma sociotcnico ver el
Captulo I de esta publicacin.
18 La idea de coordinacin social involucra tres dimensiones: la regulacin en tanto orde-
namiento legal de las relaciones entre distintos procesos y actores; la representacin de las
EL FRACASO DE LA TEORA DEL DERRAME Y LAS REFORMAS DE SEGUNDA GENERACIN.
EL RECONOCIMIENTO DE LA IMPORTANCIA DEL ESTADO EN LA ECONOMA
[] los lderes de la regin han sido bastante exitosos en la implementacin de la
primera generacin de reformas [] Ms recientemente [] aceptaron explcita-
mente el desafo de responder a la creciente demanda por reformas institucionales.
[] Este Consenso de Santiago puede desempear el mismo papel catalizador
para la agenda de reformas de la siguiente dcada, que aquel que cumpli anterior-
mente el Consenso de Washington.
19
A partir de 1995 y de la mano de la gestin Wolfensohn-Stiglitz, el BM inaugura
una etapa cuya impronta est dada por un mayor nfasis en los aspectos institucio-
nales en detrimento del tinte fiscalista que vena acompaando las recomendacio-
nes elaboradas al calor de la hegemona del discurso neoliberal.
Este renovado nfasis otorgado a la intervencin estatal, que no escapa a
la fe en las virtudes de la globalizacin, la liberalizacin de las economas y la
eficiencia del mercado en tanto asignador de recursos, se plasma en el Informe
sobre el Desarrollo Mundial 1997: El Estado en un mundo en transformacin,
en el cual se pone de manifiesto la reformulacin de la paradoja ortodoxa que
vislumbraba al Estado como problema y como solucin y que diera sustento a
la primera oleada de reformas. A partir de all, el discurso y las estrategias
propiciadas hicieron un mayor hincapi -en uno y otro extremo- en las fallas de
mercado y las capacidades institucionales del Estado.
Las nuevas recetas expresadas por el BM se fundamentan principalmente en la
teora de la Nueva Economa Institucional (NEI).
20

21
El aggiornado marco terico
22
que sustenta las reformas de segunda generacin concibe a las instituciones como
un conjunto de reglas externas -formales e informales-, pero tambin como reglas
internas -conjunto de disposiciones internalizadas- y de mecanismos para asegurar
su cumplimiento, los cuales configuran una estructura de incentivos que regula el
comportamiento de individuos y organizaciones dentro de una sociedad.
23
En la
medida que las instituciones son consideradas como una estructura de premios -y
tambin de castigos- que organiza la accin y la decisin de los individuos y los
grupos, desde esta concepcin el desarrollo institucional tiene como objetivo la
adecuacin y la rutinizacin de las conductas, para volverlas ms estables, previsi-
bles y controlables, contribuyendo de ese modo a reducir la incertidumbre y la
contingencia que caracteriza el mundo actual.
En el plano econmico, este modelo terico desconfa del supuesto neoclsi-
co de los mercados perfectos en tanto considera que ni las acciones individua-
les y colectivas son totalmente racionales, ni la informacin es plenamente
ideas predominantes acerca del orden social y la conduccin, que encauza las diferencias
sociales en una perspectiva compartida respecto al futuro. La coordinacin basada en el
mercado contempla slo la primera de estas dimensiones. (Lechner , 1997)
19 Segunda Cumbre de las Amricas, 1998: 8.
20 Burki et al, 1998 [b]; Guiaz, 2000.
21 Los representantes ms destacados de la Nueva Economa Institucional son John Willia-
mson y Douglas North.
22 En el Captulo III de este cuadernillo se desarrolla y analiza este marco terico.
23 Burki et. al, 1998 [b].
completa.
24
Por lo tanto, en la medida que los agentes econmicos no poseen
igual cantidad y calidad de informacin, todo intercambio libre tiende a ser
injusto porque existen costos de transaccin.
25
desiguales para cada parte.
Para el neoinstitucionalismo, entonces, las instituciones deben colaborar en la
reduccin de los costos de transaccin y promover conductas que tiendan
hacia la maximizacin del beneficio econmico.
Pero quin debe hacerse cargo, para el BM, de esas imprescindibles transfor-
maciones institucionales? Nuevamente, el Estado se convierte en causa y solu-
cin del problema. En este sentido y en la medida que el Estado es elevado por
sobre los intereses particulares, se vuelve imperativo fortalecer sus instituciones
para regular los intercambios, asegurar el cumplimiento de los contratos, garanti-
zar los derechos de propiedad y facilitar el desarrollo de los mercados.
26
Asimis-
mo, existe un conjunto de bienes y servicios pblicos que los mercados no
atienden y que deben ser regulados y, en algunos casos, hasta provistos por el
Estado.
27
Para ello, las remanentes y debilitadas instituciones del Estado deban
ser reformadas al comps de las recetas del llamado Consenso de Santiago
28
firmado en ocasin de la Segunda Cumbre de las Amricas en 1998.
29
Promedian-
do la dcada del 90, el desarrollo institucional se visualiza como el complemento
necesario del mercado, en la medida en que se constituye en el instrumento capaz
de crear las condiciones necesarias para, por un lado, permitir el libre desarrollo
del capital globalizado, y, por el otro, equilibrar las desigualdades
30
que la lgica
de la mano invisible no puede controlar.
EL MERCADO YA NO EST SOLO
Debe descartarse una falacia muy arraigada en la regin: que el Estado y los merca-
dos son antagnicos por naturaleza.
31
Si las reformas de primera generacin se centraron en la ajuste fiscal, la esta-
bilidad macroeconmica y la apertura externa, en cambio, la segunda ola se
orienta hacia el fortalecimiento y la innovacin de las instituciones pblicas y
privadas -en las reas de educacin, finanzas, justicia y administracin pblica-
24 PNUD, 1998.
25 Los costos de transaccin son aquellos costos anticipados o derivados de cualquier
tipo de intercambio econmico y remiten a la inversin de tiempo, conocimiento,
dinero, etc. que requiere la compra o venta de productos o servicios en el mercado. La
teora econmica neoclsica postula que los costos de transaccin son iguales a cero en la
medida que cada agente econmico cuenta con toda la informacin necesaria para interve-
nir en el mercado con mxima eficacia. En cambio, la NEI sostiene que los costos de
transaccin no son iguales a cero sino que identifica diversos tipos, tales como los costos
legales, de ejecucin, de evaluacin, de vigilancia y de informacin (PNUD, 1998).
28 Este nuevo consenso, tal como lo denomin el propio BM, incluy en su plan de accin,
a diferencia del anterior, los siguientes ejes: la educacin, la preservacin y fortalecimiento
de la democracia, la justicia y los derechos humanos; la integracin econmica y el libre
comercio; y la erradicacin de la pobreza y la discriminacin (Declaracin de Santiago,
1998).
29 Segunda Cumbre de las Amricas, 1998; Guiaz, 2000.
30 Sobre la naturalizacin de la desigualdad en el discurso del BM, ver el Captulo I de este
cuadernillo
31 Burki y Perry, 1996: 6.
con el objetivo de garantizar el desarrollo sostenible y contener los problemas
sociales que se derivaron de la aplicacin y las falsas promesas de las primeras
recetas. Buena parte del diagnstico sobre el cual se fundamenta este segundo
ciclo de reformas parte entonces del reconocimiento del evidente fracaso de las
teoras del derrame tan en boga en las recetas de los 90. En efecto, el ajuste no
deriv en el crecimiento econmico sostenido y en la supuesta redistribucin del
producto social, sino que en muchos pases, en cambio, volvi ms vulnerables
a las economas nacionales a los impactos externos y provoc un terrible deterio-
ro social.
32
Sin embargo, los expertos bancomundialistas atribuyeron la distancia
entre las promesas y los resultados de las transformaciones detalladas en el
apartado anterior, a las debilidades de las instituciones -sobre todo las pblicas-
para la ejecucin de las mismas
33
debidas al excesivo estatismo de las sociedades
latinoamericanas, caracterizado por la ineficiencia y la corrupcin del sector p-
blico.
34
As, en el informe Ms all del Consenso de Washington: La hora de la
reforma institucional (1998) el BM manifiesta su preocupacin por la reforma
institucional o reforma de segunda generacin.
En este sentido, numerosos documentos del Banco indican que las primeras
reformas impulsaron nuevas demandas relativas al desarrollo institucional p-
blico y privado -tanto en materia de regulacin como de supervisin- para
mantener las condiciones imprescindibles del sostenimiento de las economas
latinoamericanas en el marco del capitalismo globalizado.
35
Por lo tanto, el entusiasmo expresado por el BM acerca del impacto de las refor-
mas estructurales sobre la reduccin de la pobreza encontr un lmite concreto que
vino a ser saldado, en el plano discursivo, apelando a la reforma institucional. En
dicho marco, las consecuencias sociales de los ajustes estructurales emprendidos
durante los 80 y los 90 en Amrica Latina, fueron vislumbradas principalmente
como problemas de gestin y falta de autonoma
36
de las instituciones del
Estado, por lo que se promovi la necesidad de emprender reformas institucionales
que brindaran mayor eficacia a los poderes pblicos, con los objetivos manifiestos
de impulsar el desarrollo, eliminar la pobreza y adaptarse a los cambios planteados
por los procesos de globalizacin econmica y cultural.
La propuesta de un Estado que fortalezca y complemente la accin del merca-
do -entendido como eje de la coordinacin social- destac una misin basa-
da en cinco tareas fundamentales ligadas a la garanta de reglas que viabilicen
su desarrollo: el establecimiento de un ordenamiento jurdico bsico; el mante-
nimiento de un entorno de polticas no distorsionantes (incluida la estabilidad
macroeconmica); la inversin en servicios sociales bsicos e infraestructura;
la proteccin de los grupos vulnerables, y la defensa del medio ambiente.
37
32 Born, 2004; Vilas, 2000; Guiaz, 2000.
33 Vilas, 2000.
34 Born, 2004.
35 Banco Mundial, 1996, 1997 y 1998.
36 La autonoma del Estado se refiere a su condicin de representante del inters general,
es decir, no capturado por ningn inters en especial. En particular, el BM refiere esta
captura a los intereses corporativos y de funcionarios polticos, intereses propios de lo
que denomina modelo populista. Los del capital, en cambio, estaran dando cuenta de un
inters general sui generis. Vilas, 2000; Guiaz, 2000.
Este nuevo ciclo se plantea entonces como continuidad y complemento de
las reformas inspiradas en los mandamientos del Consenso de Washington. No
obstante, se puede pensar que las mismas implican un aprendizaje en relacin
con las primeras en tanto expresan un viraje en la concepcin de la relacin
Estado/mercado, en la medida que dan mayor importancia que en el perodo
anterior a la funcin econmica y social del primero. En este sentido, el BM,
luego de haber sancionado el fracaso del sector pblico y haber recomendado
a los gobiernos latinoamericanos la adopcin de polticas encaminadas a redu-
cir el mbito de la participacin pblica en la economa, en el Informe de Desa-
rrollo Mundial de 1997 reconoce que:
los pases fueron algunas veces demasiado lejos, que hubo falta de coordinacin en
los esfuerzos por recuperar el equilibrio entre gasto pblico y endeudamiento, y se
podaron muchas veces ramas sanas junto con las secas.
38
Desde esta nueva perspectiva se sostiene que el desarrollo econmico y social
de los pases latinoamericanos no es posible sin un estado efectivo
39
que cree
las condiciones para el funcionamiento del libre mercado.
40
Si bien se revaloriza la
capacidad institucional del Estado para el desarrollo de los marcos legales y jurdi-
cos y las condiciones sociales y polticas requeridos por el capitalismo postfordis-
ta, el mercado contina siendo concebido como el eje principal de la dinmica
social. Esta redefinicin de las funciones del Estado no implica de ningn modo la
vuelta a sus antiguas funciones de proveedor y garante de los derechos sociales.
Al contrario, el Estado se reafirma como complemento del mercado y sus acciones
fundamentales se limitan, por un lado, a facilitar el desarrollo de los mercados, y por
el otro, a contener los riesgos sociales y garantizar la gobernabilidad.
Al calor del impulso de las reformas de segunda generacin, se redefinen
entonces las relaciones entre Estado y mercado. Si en la dcada del 80 el BM
proclamaba el feroz achicamiento del Estado, desde mediados de los 90, en
cambio, reclam la nueva intervencin del Estado en las reas claves para
viabilizar la continua aplicacin del modelo econmico y social neoliberal. Desde
1997 en adelante, los documentos del BM invocan la creciente y -a la vez- restrin-
gida participacin del Estado para asegurar el continuado y concentrado creci-
miento econmico. Tal como recitan los informes bancomundialistas, las funcio-
nes del Estado deban orientarse a la implementacin de las reformas institucio-
nales capaces de garantizar la buena gestin pblica.
Ahora bien, si como observamos, la propuesta de un Estado mnimo no
apuntaba a la articulacin de un todo social inclusivo, el anlisis de la estrate-
gia de lucha contra la pobreza impulsada en el marco de las reformas de segun-
da generacin nos permitir desentraar la lgica a partir de la cual el BM
concibe actualmente la resolucin de la cuestin social.
38 Banco Mundial, 1997: 26. El mismo informe enuncia en otro pasaje que: Han fracasado
los intentos de desarrollo basados en el protagonismo del Estado, pero tambin fracasarn los
que se quieran realizar a sus espaldas. Sin un Estado eficaz, el desarrollo es imposible.
39 En palabras del BM: Un Estado eficaz es imprescindible para poder contar con los bienes
y servicios -y las normas e instituciones- que hacen posible que los mercados prosperen y que
las personas tengan una vida ms saludable y feliz. Banco Mundial, 1997: 1.
40 Guiaz, 2000; Vilas, 2000.
LOS TRES PLANOS DE LAS ESTRATEGIAS DEL BANCO MUNDIAL EN LA ERA DEL NUEVO
CONSENSO. UNA RELACIN POSIBLE Y DESEADA ENTRE ESTADO, MERCADO Y SUJETOS
En este marco, nos interesa poner el acento en tres planos de la transformacin
que se postulan como necesarios y complementarios develando en cada caso los
supuestos sobre el Estado y el mercado que subyacen a estas recomendaciones.
Es as que, para no quedar atrapados en la lgica bancomundialista, es preciso
reconstruir las estrategias desde el punto de vista de las polticas efectivas que
stas promueven. En este sentido nos interesa explorar los diferentes planos en
que las estrategias del BM se desarrollan para luchar contra la pobreza, poniendo
especial nfasis en las que se fueron desplegando en los Informes de Desarrollo
Mundial entre 1997 y 2004 ya que forman parte del plan que viabiliza la goberna-
bilidad a partir de una relacin posible y deseada entre Estado, mercado y sujetos
en el mundo contemporneo en la era del nuevo consenso.
En el recorrido por los sucesivos informes de poltica de este organismo,
observamos, que a sus ojos, la construccin de una buena gestin pblica se
basa principalmente en la reforma institucional pero tambin en otros dos
niveles de transformacin: en el nivel social el Banco promueve el accionar de
la Sociedad Civil en la esfera pblica como mbito de legitimacin de sus acto-
res; garanta de transparencia y control de la gestin y reduccin de los pode-
res del Estado. Asimismo, en el plano subjetivo impulsa la creacin de un yo
basado en las modernas pautas de conducta, asociadas al individualismo y el
consumo.
41
La mencin a estos niveles de transformacin tiene por objeto
sealar ciertos puntos de continuidad en las estrategias del BM, o dicho de
otra forma, la complementariedad entre los planos institucional, social y perso-
nal en la construccin integral de su discurso y estrategias.
LA REFORMA INSTITUCIONAL ES POSIBLE
42
EL PLANO INSTITUCIONAL DE LAS ESTRATEGIAS
Como venimos observando, el BM es una institucin que -por suerte-
aprende. De los aprendizajes de las reformas de primera generacin asentadas
en la necesidad del ajuste del Estado se concluy finalmente que este ltimo
tiene un papel esencial. Este papel remite a la forma en que se relaciona con el
mercado y por ende, a una funcin importante en el desarrollo. Por ello, se
reconoce post-consenso de Washington la necesidad de encarar reformas ins-
titucionales.
43
Para ser ms precisos con lo que stas significan, podramos
decir que son reformas de instituciones para los mercados.
44
El rol del Estado en estas reformas tiene que ver con propiciar la generacin
de nuevas normas de comportamiento dentro de la sociedad para disponer de
un marco institucional adecuado al nuevo mundo globalizado y al crecimiento
que se empez a alcanzar gracias a las reformas primera generacin. En este
sentido, la impronta institucionalista pone claramente de manifiesto la recon-
figuracin del poder poltico en esta estrategia del poder global con el foco en
el saber hacer de las instituciones, reduciendo la poltica a la gestin institu-
cional. Entonces, la reforma de la administracin pblica, la del sistema finan-
41 Vilas, 2000.
42 Burki y Perry, 1998[b]: 6.
43 Burki et al, 1996.
ciero, la del sistema de justicia y la de la educacin forman parte de un paquete
necesario de transformaciones tendientes a garantizar el despliegue del ciclo
del capital en el nuevo orden global.
45
ste exige determinadas reglas destina-
das a garantizar sus movimientos y el BM -en representacin de los capitales
trasnacionales- se ocupa de viabilizarlas a travs de sus recomendaciones y
exhortaciones, impidiendo que los Estados traben su accionar o impidan su
movilidad. Para ello, el paquete institucional incluye, en el Informe sobre el
Desarrollo Mundial de 1997, recomendaciones acerca de la reforma del Estado;
en el ao siguiente se aboca a las recomendaciones de reforma del sector
financiero y en 1999 a la reforma bancaria y a los procesos de descentralizacin
que tienen que promover los gobiernos centrales. De esta manera, segn este
enfoque eficientista organizado alrededor de una lgica de administracin y
gestin, se soslayan los procesos histricos y sociales de los Estados, asu-
miendo que los problemas del desarrollo tienen que ver con incapacidades de
gestin y de administracin pblica que se resuelven en el nivel institucional.
Desde esta perspectiva, el Estado es la institucin responsable de
mejorar la capacidad tcnica y la credibilidad de las instituciones que formulan y
aplican su poltica macroeconmica creando nuevas instituciones o cambiando la
naturaleza de las existentes cuando sea necesario.
46
As, se puede observar que las distintas reformas promovidas en los diferentes
Informes responden a la necesidad de los pases en desarrollo de garantizar la
competitividad del sector privado y mitigar los riesgos del capital. La reforma de
la administracin pblica, entonces, est orientada a responder a las exigencias
de competitividad en el mundo y a la reconfiguracin del sistema en base al
modelo empresarial del capitalismo flexible. El sistema financiero y el sistema de
justicia deben reformarse para brindar la proteccin legal adecuada para acreedo-
res y accionistas. Por ltimo, la mejora de la calidad de la educacin pblica
tambin responde al inters de los empresarios que tienen que adecuarse al
aumento de la competencia a nivel mundial.
47
Qu relacin tienen estas refor-
mas, entonces, con la misin justiciera de luchar contra la pobreza? Qu relacin
tiene este plano institucional de las reformas con la regulacin orientada a la
integracin social si lo que busca producir es el viraje necesario en la conforma-
cin del aparato poltico para transformarlo en un instrumento de planificacin y
regulacin al servicio de la coordinacin a partir de los mercados?
AYUDAR A LOS POBRES A AYUDARSE A S MISMOS.
48
EL PLANO SOCIAL DE LAS ESTRATEGIAS
Este plano de la intervencin aparece explicado centralmente a partir de la
noble idea del fortalecimiento del capital social de los pobres. Frecuentemente
desde teoras sociolgicas de la integracin social
49
estamos acostumbrados a
explicar la vulnerabilidad y exclusin de ciertos sectores de la sociedad a partir de
45 Negri, 2002.
47 Burki et al, 1998 [b].
49 Castel, 1997.
la fragmentacin de ciertos vnculos y soportes relacionales que los someteran
a una situacin ms grave de precariedad. En esta misma lnea, el BM -apropin-
dose de manera particular de esta visin de la inclusin social- se atreve a plan-
tear la idea de su lucha contra la pobreza a partir de esta estrategia: el empodera-
miento de los pobres y el fortalecimiento de su capital social. Sin embargo, cree-
mos necesario abordar este plano de la estrategia desde la visin del Estado que
subyace a esta intencin.
50
En principio, esta visin supone un cambio respecto
de otro modelo de Estado que a los ojos del Banco es demasiado grande,
obstructivo y negativo para el desarrollo:
un Estado orientado ms hacia el diseo y la ejecucin de polticas, reglamentacio-
nes, la supervisin de los mercados y el desarrollo de alianzas con las comunidades
locales y las organizaciones no gubernamentales, que a la directa o exclusiva provi-
sin de bienes y servicios.
51
En este sentido, podemos advertir en los Informes la intencionalidad de promo-
ver un proceso de conformacin de una forma de gobierno basada en la multiplici-
dad de organismos que estara implicando una desarticulacin de otra modalidad
centralizada en un Estado regulador de la vida econmica y social y que opera en
paralelo a la estrategia de cambio institucional. Desde el discurso del Banco, es
ptimo que este amplio y heterogneo espectro de organismos representados en
organizaciones no gubernamentales, organizaciones comunitarias y sociales, aso-
ciaciones y entidades de bien pblico pueda asumir la provisin de ciertos servi-
cios pblicos y la privatizacin de otros
52
de manera alternativa al Estado.
Este plano resulta central para el despliegue de una estrategia de gobierno
que hace intervenir a nuevas organizaciones, por un lado en favor del fortaleci-
miento de los mecanismos de representacin que filtran -a travs de la Socie-
dad Civil- las demandas de los pobres
53
y, por el otro, como mecanismo de
control de la Sociedad Civil sobre las acciones de los Estados.
Por lo tanto, si bien desde el Consenso de Santiago se destaca que el Estado
debe cumplir la funcin de regular y coordinar el acceso a los servicios bsicos,
el inters est centrado en otorgarles voz a los pobres para disciplinar y super-
visar a los proveedores u organizar mecanismos de autogestin a travs del
desarrollo de su capital humano. En esta lnea de desvinculacin de lo pblico
con lo estatal marcha la propuesta tendiente a que los pobres eviten la va
larga de rendicin de cuentas -aquella por la cual se reclama accountability
estatal- y, en cambio, se relacionen directamente con los proveedores de servi-
cios para disciplinarlos y garantizar su provisin. Un ejemplo destacado por el
Banco es el caso de los programas de bonos escolares a travs de los cuales los
50 El funcionamiento y la lgica de esta estrategia de empoderamiento es abordado en el
captulo siguiente de este cuadernillo.
52 Los mecanismos de prestacin de servicios alternativos al Estado que propone el BM se
resumen en los siguientes: subcontratacin de servicios al sector privado; venta de conce-
siones del Estado al sector privado; delegacin de la responsabilidad (del financiamiento, la
prestacin de servicios y la reglamentacin) desde el nivel central hacia niveles inferiores
de gobierno; transferencia de responsabilidades a las comunidades, a los mismos clientes y
a los hogares. (Banco Mundial, 2004)
53 Negri, 2002.
clientes, padres de nios en edad escolar, se vieron provistos de la potestad
de expulsar a los docentes de sus hijos.
54
As, en este plano se refleja una estrategia anclada en un proceso de des-
estatalizacin del gobierno
55
en la medida que se promueven formas de go-
bierno y regulacin del orden social a travs de organismos privados o de
organismos pblicos no estatales. La misma se orienta fundamentalmente a la
gestin de la pobreza desde lo comunitario.
56
De all la apelacin a mltiples
formas de gobierno no estatalizadas, que nos llevan a la pregunta por los
objetivos implcitos del plano social de la estrategia de lucha contra la pobreza.
HOY NO TEMO A NADIE, TENGO MI PROPIA CUENTA BANCARIA.
57
EL PLANO SUBJETIVO O PERSONAL DE LAS ESTRATEGIAS
La constitucin de subjetividad tiene asimismo un lugar central en la estrate-
gia del poder global desde el discurso bancomundialista. La promocin y desa-
rrollo de un sujeto de gobierno activo, responsable y capaz de realizarse a s
mismo y resolver sus propias necesidades aparece recurrentemente en las ex-
hortaciones del BM acerca de lo que es ser un buen ciudadano. Sin embar-
go, la constitucin de este sujeto queda estrechamente ligada a la esfera del
consumo y de la realizacin personal.
La concepcin acerca de los pobres que propicia el BM no se articula en
trminos de la ciudadana correspondiente a la vieja sociedad salarial sino en
virtud de su condicin de clientes y consumidores. En esta medida, los pobres
tienen una responsabilidad activa e indelegable en cuanto al control que supo-
ne la va corta de rendicin de cuentas pblicas y el poder del cliente sobre
los proveedores.
58
Esta perspectiva nos introduce en una dimensin de la estrategia que cons-
truye sujetos pobres con diferentes capacidades para la gestin de sus propios
riesgos y que tambin invita a una concepcin de la relacin que estos sujetos
deben tener con el Estado. En 1997 la idea de participacin ciudadana se co-
menzaba a vislumbrar todava opacada por la inminencia de las reformas de los
Estados. Sin embargo, ya apareca enunciada la necesidad de or la voz de los
pobres como complemento de la estrategia de transformacin estatal. En el
Informe sobre el Desarrollo Mundial del ao 1998, abocado al valor del conoci-
miento para el desarrollo, escuchar la voz de los pobres y promover su partici-
pacin vuelve a aparecer como condicin necesaria para ganar su confianza y
viabilizar el desarrollo de polticas asistenciales.
Siguiendo esta lgica, el sujeto pobre tiene que hacerse cargo de su propia
pobreza, de su propia incapacidad, de no saber organizarse, de defender sus
derechos, de aprovechar las oportunidades y protegerse de los riesgos.
59
As, la
estrategia del poder se garantiza la resolucin de conflictos en un plano que se
55 Rose, 1997.
56 Al respecto, ver el Captulo III de este cuadernillo.
57 Banco Mundial, 2000 [b]: 3.
59 Banco Mundial, 2000 [b].
consuma a escala personal, micro-moral o comunitaria
60
sin apelar a instancias de
gestin del riesgo que excedan este plano. El ciudadano deseable por el BM es el
pobre brillante o pobre exitoso que representa el ejemplo de que es posible
salir de la pobreza asumiendo los propios riesgos y obligaciones para con la
propia situacin: los riesgos que supone la gestin de su propia vida y la obliga-
cin que supone ser un sujeto activo que controla a su propio Estado.
Paralelamente al proceso arriba descripto de des-estatalizacin del gobier-
no, este plano personal nos permite asistir a la des-gubernamentalizacin del
Estado
61
o, su proceso anverso de gubernamentalizacin de la comunidad
en la medida que ya no es el Estado quien hegemoniza las tecnologas de
gobierno sino que son los propios sujetos (y sus organizaciones) quienes
ejercen el poder sobre s mismos en base a ciertos ideales y expectativas sobre
lo que es ser un buen ciudadano. Esta gubernamentalidad comunitaria fun-
ciona como contrapunto de un Estado que advierte la necesidad de canalizar el
potencial y latente conflicto social que suponen sujetos pobres que no sa-
ben hacerse or y que pueden llegar a convencerse de que la vulneracin de
la ley es la nica forma de hacerse escuchar.
62
Frente a este riesgo inminen-
te, desde este plano personal nos preguntamos de qu modo el BM concibe
las polticas de resolucin de la cuestin social.
REFLEXIONES FINALES ACERCA DE LA ESTRATEGIA DE LUCHA CONTRA LA POBREZA
La complementariedad de estos tres planos en las estrategias del BM pone ms
bien de manifiesto una estrategia de gobernabilidad y gestin del riego social
que una de lucha contra la pobreza. La transformacin institucional, la estructu-
racin de mltiples formas de gobierno desde la Sociedad Civil y la constitucin
de un sujeto activo hacen a una estrategia compleja de resolucin de la cuestin
social asentada en cierta concepcin de la coordinacin social.
As, mientras en el plano institucional se incentivan acciones que operan en
favor de la complementariedad del Estado con los mercados; en el plano social se
pretende fortalecer el capital social y las organizaciones y redes de la sociedad
civil que contribuyen a la gestin del poder global. Finalmente, en el plano perso-
nal se fomenta la autogestin de las vctimas del subdesarrollo de sus propios
problemas. En suma, la complementariedad de los diversos planos permite ges-
tionar una articulacin de intereses tendiente a que cada instancia nacional atien-
da su problemtica local, en funcin de la lgica global del capital.
En este nuevo pacto bancomundialista la estrategia de poder a travs de la cual
se pretende asegurar cierta coordinacin bsica entre los diferentes procesos y
actores sociales contina teniendo como eje al mercado. En este contexto, a
travs del anlisis de los tres planos de la estrategia de lucha contra la pobreza, se
puede observar que la exaltacin del entramado de redes y Organizaciones de la
Sociedad Civil no se concibe como una nueva forma de coordinacin social sino
como el complemento necesario de la funcin catalizadora del Estado respecto de
60 Rose, 1997.
61 Ibdem.
los mercados. Tal como seala Toni Negri, Sin el estado el capital no tiene
medios para proyectar y realizar sus intereses colectivos.
63
Esta configuracin de los diferentes planos de la estrategia de lucha contra la
pobreza, evidente y explcitamente no apunta a la integracin social y s res-
ponde a las visiones y aprendizajes que a lo largo del tiempo el BM fue atribu-
yendo y asignando a cada uno de los mencionados actores. Veamos.
A MODO DE CONCLUSIN: PREGUNTAS SIN RESPUESTA SOBRE LA INTEGRACIN SOCIAL
El abordaje de la lgica que gui las distintas oleadas de reformas, as como de
los tres planos en los que se despliega la estrategia de lucha contra la pobreza del
BM, nos permiti articular algunas respuestas y dej abierta una serie de interro-
gantes acerca de los objetivos que el organismo se plantea en materia social.
Como observamos, el escenario en el que se despliegan las recomendaciones
y estrategias bancomundialistas est atravesado por las consecuencias eco-
nmicas, sociales y polticas de la transformacin estructural del paradigma
productivo operada desde los 70 a escala mundial. En efecto, la movilidad del
capital y su nueva lgica de acumulacin lo ha liberado de las ataduras que
implicaba la necesidad de sostenimiento de un mercado masivo de consumo y
la reproduccin de la fuerza de trabajo, y -en el mismo movimiento- lo ha repo-
sicionado frente a la inmovilidad del trabajo -cierre de fronteras mediante-.
En dicho escenario, y frente a la dualizacin estructural del mundo social
producida al calor de la fragmentacin del mercado de trabajo (en el marco del
nuevo paradigma productivo), toma vigor la pregunta sociolgica acerca de las
posibilidades y las bases de la reconstruccin del lazo social y, de all, de la
integracin. Entonces es posible repensar los ejes de la integracin social? o
cmo recrear los derechos ciudadanos sobre bases alternativas a las modela-
das desde la sociedad salarial?
Al respecto, y desde diversas perspectivas, se han venido articulando res-
puestas alternativas elaboradas en torno de la integracin social como meta: la
bsqueda de nuevas esferas de referencia tales como la condicin de ciudada-
na, o la reconstruccin de anclajes ligados a los derechos sociales construidos
en torno del mercado de trabajo, entre otras.
64
Contrariamente, observamos que
las estrategias promovidas por el BM son el producto de nuevas preguntas y
respuestas acerca de la integracin social y sus posibilidades.
En este sentido, as como el proceso de recuperacin de la capacidad insti-
tucional no implicaba una visin del Estado en tanto agente de desarrollo e
integracin social, sino como complemento del mercado y catalizador de su
accionar; las estrategias de lucha contra la pobreza no se elaboran en pos de la
integracin social a la usanza del capitalismo fordista -en virtud de la adquisi-
cin de derechos de ciudadana-, ni de una visin alternativa que apunte a la
misma, sino a partir de la transformacin de las preguntas por la integracin en
(re)afirmaciones sobre lo dado, es decir, el mundo social del capitalismo global.
En efecto, los lineamientos de poltica elaborados para los distintos planos en
los que se desenvuelven las estrategias del BM -el institucional, el social y el
63 Negri, 2002.
64 Gorz, 1998; Castel, 1997; Rosanvallon, 1997.
personal- se sustentan en la naturalizacin de una dualidad econmico-social.
Dicha naturalizacin parte de una concepcin del mundo social basada en la
existencia de dos esferas que se reproducen con lgicas diferenciales a la vez que
no funcionales ni una a la otra, ni ambas a un universal: a un lado los incluidos
en el escenario global, al otro los pobres. De este modo, se observan por una
parte planteamientos acerca de la inclusin de los pobres en tanto clientes-
consumidores, as como la revalorizacin de la comunidad local como su mbito
de socializacin, pertenencia, empoderamiento y gestin individual de sus ries-
gos y obligaciones. En contraposicin, las instituciones para los mercados
responden a una visin global respecto del capital y su movilidad.
Por otra parte, reformulada la pregunta por la integracin, se reconvierte el
interrogante por el rol del Estado. Sintticamente, el Estado capitalista propio
del modelo fordista se elevaba a la vez como garante y rbitro de ltima
instancia: garante de la reproduccin de la acumulacin del capital, y rbitro
entre los actores institucionalizados del capital y del trabajo que pugnaban por
la captacin del producto social. Garante, en definitiva, de la legitimacin de la
propiedad privada y la acumulacin del capital a partir de una particular retra-
duccin de un inters de clase como inters comn. En el escenario actual,
en cambio, la acumulacin del capital no requiere de mercados de consumo
extendidos y fuerza de trabajo, sino de garantas globales que exceden a los
Estados nacionales. Bajo esta lgica, en el esquema propugnado por el BM
aquellos son reconocidos en tanto garantes de las reglas que viabilizan el
funcionamiento de los mercados en el plano nacional, a la vez que -en su faceta
asistencial- en la contencin de la reproduccin de la carencia extrema, aquella
que irrumpe en el escenario social como producto de la exclusin extendida
hacia los derechos y las necesidades ms bsicas, con el consecuente riesgo
poltico que plantea el excesivo descontento de los pobres.
El BM, sus voceros y sus seguidores, articulan entonces una ecuacin global
en torno de la garanta de seguridad para el capital y la gestin de los riegos que
puedan ahuyentar las inversiones. La misma se completa con la promocin de
estrategias de innovacin a manos de los pobres, pensadas en trminos micro-
sociales, con el horizonte de una integracin en tanto ciudadano-consumidor,
producto de una particular vuelta de tuerca al significado de los derechos de
ciudadana. Por lo tanto, la intervencin estatal es promovida en tanto refuerce
los cimientos de este esquema de gobernabilidad articulado en torno de las nece-
sidades globales y locales del capital concentrado, inters particular que -en el
discurso del BM- ocupa actualmente el lugar del inters general.
Captulo III
Empoderamiento, lazo comunitario y construccin de
subjetividades. Aproximacin a la estrategia de lucha
contra la pobreza en documentos del Banco Mundial
Paula Aguilar; Mariano Al;
Sabina Dimarco; Ana Grondona; Ana Soledad Montero
INTRODUCCIN
El objetivo no es determinar qu es lo que debera hacerse en un mundo ideal, sino
qu es lo que se puede hacer en el mundo de nuestros das.
1
En el presente artculo se analiza una de las apuestas estratgicas ms fuerte-
mente impulsadas por el BM para la gestin de la cuestin social, en el marco de
las transformaciones que ya han sido tratadas en los artculos anteriores: el
empoderamiento.
Para ello, comenzaremos por realizar un anlisis de las concepciones de pobre-
za, vulnerabilidad y desigualdad tal como aparecen a lo largo de los docu-
mentos,
2
puesto que es en base a este diagnstico y a la definicin que sus tcni-
cos realizan de estos problemas que el BM propondr empoderar a los pobres
como la solucin ms apropiada a adoptar por los pases pobres. El desarrollo de
estos conceptos es central puesto que hablan de un cambio en la perspectiva del
BM en el que la cuestin social vuelve a ser una preocupacin de los Estados
nacionales y las instituciones, an cuando el modo en que se gestione esa preocu-
pacin sea novedosa respecto de las respuestas adoptadas en el pasado para
resolver la cuestin social que se han desarrollado en el primer artculo.
Luego, veremos cmo el empoderamiento constituye una articulacin no
slo de la preocupacin de este organismo por la pobreza, sino tambin de la
lnea de reformas institucionales descentralizadoras impulsadas por el banco,
tratadas en el segundo artculo de este cuadernillo.
A partir de estas ideas, se abordarn cuatro grandes lineamientos sobre las
caractersticas particulares que conlleva el empoderamiento como estrategia
compleja diseada para responder a la cuestin social, segn sta se plantea
actualmente. En primer lugar, veremos que el empoderamiento es una estrate-
gia sumamente vinculada a las mutaciones de las sociedades disciplinarias y
sus instituciones; en segundo lugar, observaremos que el desarrollo del empo-
deramiento ancla fuertemente en las identidades y lazos locales, en un contex-
to en el que numerosas y diversas voces propugnan por un regreso, o al menos
revalorizacin, de la comunidad como espacio generador de sentidos; luego,
intentaremos mostrar que el empoderamiento, como toda estrategia de poder,
no debera ser analizado tan slo como un ejercicio de control y restriccin sino
2 Centraremos el anlisis en los Informes sobre el desarrollo mundial, comprendidos en
el perodo 1997-2004. Complementando el rastreo con el anlisis de documentos espec-
ficos sobre empoderamiento publicados por el organismo.
fundamentalmente en su aspecto productivo. Por ello, indagamos sobre el tipo
de subjetividades que el empoderamiento supone y e intenta generar, el tipo de
vnculo social que fomenta y, para concluir, el modo en que el empoderamiento
como estrategia produce saberes tiles y necesarios en el Capitalismo Mundial
Integrado (CMI). Estas ideas sern desarrolladas en apartados especficos,
que hilvanan los distintos aspectos de la estrategia.
VULNERABILIDAD, POBREZA Y DESIGUALDAD: JUEGO DE PALABRAS Y PALABRAS EN JUEGO
El saber popular afirma que reconocer un problema es parte de su solucin.
Podramos dar una vuelta de tuerca y afirmar que el modo en que se define un
problema prefigura las caractersticas que debera reunir su solucin. Es por
ello que para analizar la estrategia de empoderamiento desarrollada por el BM
en estos ltimos aos debemos dar cuenta de cmo se ha transformado la
mirada del organismo respecto del fenmeno de la pobreza, particularmente en
los pases de la periferia.
Es importante recordar que el poder simblico de nominacin legtima
3
es
decir, la capacidad de generar definiciones legtimas, no es monopolio exclusi-
vo del Estado. Por el contrario, es compartido con los organismos internaciona-
les de crdito que, por diversos medios, logran imponer o incidir en definicio-
nes de fenmenos sociales (por ejemplo pobreza, desocupacin, trabajo
decente), con repercusiones muy concretas en el diseo de polticas pblicas.
Podramos decir que las definiciones del BM respecto del fenmeno de la
vulnerabilidad, de la pobreza o de la desigualdad entran a competir con
otras definiciones generadas desde otros espacios del campo social que tam-
bin intentan comprender las transformaciones contemporneas de la socie-
dad y, eventualmente, generar respuestas. Entre todos estos discursos no slo
hay enfrentamiento: por el contrario, hay en ocasiones deslizamientos de signi-
ficados, interpelaciones sugeridas y hasta coincidencias inesperadas.
SUJETOS, OBJETOS Y CAUSAS DE VULNERABILIDAD
Uno de los conceptos en juego entre estos discursos es el de vulnerabili-
dad. El uso de este trmino est profundamente ligado a una de las vertientes
fundamentales de la sociologa contempornea, entre cuyos referentes ms
influyentes se encuentra Robert Castel. Brevemente, segn este autor la vulne-
rabilidad est asociada no slo a la exposicin a la potencial exclusin econ-
mica, sino tambin a la desafiliacin o erosin de los lazos comunitarios, insti-
tucionales, laborales, afectivos, que constituyen y unen a los sujetos en el
entramado social. As, el riesgo al que se enfrenta el vulnerable es el enfria-
miento del lazo social y su posterior ruptura, tanto del lazo que lo une al mundo
del trabajo (por la precarizacin del empleo y el aumento de la desocupacin)
as como de los lazos de sociabilidad prxima.
4
En trminos del autor, el vulne-
rable se enfrenta al riesgo de la desafiliacin social.
Ahora bien, el concepto de vulnerabilidad circula tambin en el discurso del
BM; no obstante, su significado es sustancialmente diferente al citado en el
3 Bourdieu, 1990.
4 Castel, 1995.
prrafo precedente. Como primera particularidad cabe citar que en la concep-
cin bancomundialista, tanto el sujeto como las causas de vulnerabilidad
son mltiples. A continuacin intentaremos dar cuenta de esta multiplicidad.
Los sujetos vulnerables segn la definicin que realiza el BM son la poblacin
necesitada,
5
los muy pobres que no pueden manejar riesgos
6
y carecen de vivien-
da, alimentos, servicios de educacin y salud,
7
las personas de pases de bajos y
medianos ingresos,
8
las familias monoparentales, los toxicmanos,
9
los habitantes
de tierras frgiles
10
y los pobres de avanzada edad, entre otros. Esta concepcin de
la vulnerabilidad, aunque ms economicista, mantiene grados de parentesco con el
concepto de desafiliacin propio de la corriente terica mencionada. Para los po-
bres-vulnerables as definidos, se articular una primera propuesta de estrategia:
las polticas focalizadas de acuerdo a cada uno de los riesgos enfrentados.
11
Sin embargo, en la enunciacin de aquello ante lo cual son vulnerables estos
pobres
12
se muestra un primer desplazamiento que aleja el concepto de aquel
del socilogo francs. Por un lado, los riesgos a los que stos se enfrentan son:
las crisis macroeconmicas,
13
la amenaza mortal que representa un pequeo de-
crecimiento de la asistencia pblica,
14
las enfermedades evitables, la muerte pre-
matura,
15
los shocks y las probabilidades de una crisis;
16
mientras que por el otro,
en la misma enumeracin aparecen como riesgos: los desastres naturales, las
inclemencias atmosfricas, la discapacidad y la violencia personal.
17
Incluir estos
riesgos en el listado implica dos operaciones que cabe distinguir: la articulacin,
en un mismo nivel de los riesgos socio-econmicos y de los desastres naturales
reitera una vieja operacin ideolgica: naturalizar la sociedad en esta fase hist-
rica de su desarrollo, ocultando con ello el origen histrico de los fenmenos
sociales. En efecto, el segundo sujeto de vulnerabilidad que se construye en el
discurso del BM, los pases en desarrollo
18
o las economas latinoamericanas,
tambin son tan (e igualmente) vulnerables ante el cambio climtico como ante
los cambios en el flujo de capital.
19
Retomaremos ms adelante las implicancias de
la aparicin del problema de la violencia en la lista de riesgos a enfrentar.
La tercera acepcin de vulnerabilidad muestra claramente el proceso de dis-
tanciamiento del discurso del BM respecto de la popularizada versin que Robert
11 Ver Captulo I de este cuadernillo.
12 Toda vez que nos refiramos al trmino pobre estaremos utilizando la acepcin del
Banco Mundial: pobre es genricamente el sujeto destinatario de la estrategia, y as es
nombrado en los documentos. De acuerdo al tema central sobre el que versa cada uno de los
informes se acentan diversas facetas de la pobreza.
Castel desarroll sobre el tema. Efectivamente, en los documentos del Banco
aparecen como sujetos de vulnerabilidad las empresas pequeas del sector infor-
mal que proveen la mayora del empleo urbano (sic).
20
Estas empresas son vulne-
rables ante los abusos burocrticos y la compra de privilegios por parte de los
crculos que gozan de los debidos contactos,
21
as como ante las fallas institucio-
nales y de la poltica.
22
Curiosa redefinicin, puesto que la explicacin dada por el
socilogo francs supone que los sujetos vulnerables son los trabajadores del
sector informal, en tanto no poseen ni beneficios ni proteccin social alguna.
Por ltimo, el sujeto de vulnerabilidad pasa a ser, en el Informe de 2003, la
sociedad y aquello capaz de vulnerarla son los choques por ingresos y con-
flictos y crimen. Es en esta ltima acepcin que se vislumbra claramente cmo la
preocupacin por la vulnerabilidad deviene en una preocupacin por la violen-
cia social, vaciando y transformando el concepto definido por Castel.
La vulnerabilidad de los pobres, por un lado, y la potencial vulnerabilidad de
la sociedad ante esos pobres, por otro, conforman un juego de desplazamien-
tos en el que la idea de gestin de riesgo se articula en una doble significa-
cin: gestin del riesgo
23
de los pobres-vulnerables y gestin del riesgo de
violencia social que esa vulnerabilidad pudiera generar. Entendemos, enton-
ces, en qu sentido la violencia personal apareca en la lista de riesgos
enunciada ms arriba.
Ahora bien, en este punto debe hacerse una aclaracin sustantiva. An cuan-
do se trate de un concepto claramente distinguible y con consecuencias dis-
cursivas y extradiscursivas igualmente diferenciables, la aparicin del concep-
to de vulnerabilidad se enmarca, a nuestro entender, en el contexto de una
redefinicin general del fenmeno de la pobreza.
POBREZA REDEFINIDA
Efectivamente, y de acuerdo a lo descrito hasta ahora, la gestin de riesgo se
encuentra indisolublemente ligada a la gestin de la pobreza. Ahora bien, el
anlisis de los documentos del organismo a travs de los aos muestra clara-
mente que las estrategias de gestin de la pobreza-riesgo han ido variando en
relacin con la forma de conceptualizarla y analizar sus causas. Convendr
entonces hacer un breve racconto histrico.
Siguiendo a M. Alejandra Corbaln, se puede decir que es a fines de los aos
60 cuando el Banco Mundial comienza a pregonar entre sus estrategias el
combate contra la pobreza:
Como lo enunciara Robert McNamara -entonces presidente del Banco Mundial-, la
pobreza no es cuestionada desde un punto de vista tico o moral sino como posible
factor detonante que pone en riesgo la estabilidad de las relaciones norte-sur.
24
En 1990 el Banco Mundial publica el Informe sobre el Desarrollo Mundial.
La pobreza, en el cual la reduccin de la pobreza en los pases del sur se
23 Para un desarrollo de la Gestin del Riesgo Social, ver Captulo I de este cuadernillo.
24 Corvaln, 2002[a]: 32.
plantea como la prioridad mxima a encarar. Siguiendo a Ezcurra, es desde este
momento que el alivio a la pobreza pasa a ser catalogado como su objetivo
fundamental y su misin bsica. La estrategia que el Banco Mundial encara
durante estos aos se desprende de la forma en que la misma era concebida:
pobreza era, antes que cualquier otra cosa, pobreza por ingresos y era pensada
como un costo social transitorio derivado de los ajustes estructurales rece-
tados por el propio banco y otros organismos de crdito. Su resolucin era
vista como cuestin de tiempo y llegara a travs del crecimiento de la economa
(indefectiblemente ligado, segn esta visin, a mayor apertura de los merca-
dos, privatizaciones, flexibilizacin, etc.). El crecimiento econmico, sostenan,
se derramara al conjunto de la sociedad impulsando mejoras en los sectores
hasta entonces relegados. De este modo, durante los 80 y 90, se hizo ms
hincapi en mejorar la gestin econmica y dar ms rienda suelta a las fuerzas
del mercado.
25
En otras palabras, las causas y las respuestas eran considera-
das estrictamente econmicas.
26
Esta concepcin es la que parece romperse una dcada despus cuando se
vuelve inocultable que, a pesar de ciertos perodos de crecimiento econmico,
los niveles de pobreza se han agudizado hasta lmites insospechados, adqui-
riendo un carcter cada vez ms estructural. As, en el Informe de 2000/2001
puede leerse: Esta situacin de miseria persiste a pesar de que las condiciones
humanas han mejorado ms en el ltimo siglo que en todo el resto de la historia
de la humanidad.
27
Es a partir de este momento que el Banco Mundial comienza a pensar en la
pobreza como un problema compuesto por mltiples dimensiones que requiere
de un enfoque integral. Es as como en el Informe 2004 se plantea claramente
que la pobreza tiene muchas dimensiones: significa un bajo nivel de ingresos
(vivir con menos de U$S 1 al da) pero tambin analfabetismo, mala salud,
desigualdad de gnero y degradacin ambiental y que el crecimiento econ-
mico es imprescindible pero no suficiente.
28
Esta definicin supondr (...)
nuevos desafos a las personas que toman decisiones a nivel local, nacional y
global, tal como veremos ms adelante.
29
LA DESIGUALDAD COMO DIFERENCIA
Segn puede observarse, la redefinicin del problema de la pobreza estuvo
profundamente vinculada a la crisis de la teora del derrame mencionada ms
arriba y desarrollada en el segundo captulo. Ahora bien, esto supuso el surgi-
miento de una nueva preocupacin al interior del discurso bancomundialista: la
desigualdad. Paradjico reconocimiento a los economistas crticos de las rece-
tas neoliberales que durante aos denunciaron la desigualdad estructural como
causa del crecimiento de la pobreza y la indigencia en los pases perifricos. Sin
embargo, en el mismo discurso que reconoce el problema de la desigualdad se
26 Para un anlisis detallado de la relacin Estado-Mercado en la estrategia del Banco
remitirse al Captulo II de este cuadernillo.
28 Banco Mundial, 2004[c]: 4.
29 Banco Mundial, 2004[c].
desarman las potencialidades disruptivas del planteo original. El problema de
la desigualdad se extiende tanto en sus fronteras que se vuelve inaprensible,
es decir, irresoluble. La desigualdad denunciada ahora por el propio Banco
involucra las divergencias en el acceso a la educacin, a la salud, suministro de
agua, saneamiento, a los servicios pblicos, al acceso a activos, al poder, a la
tierra, al crdito, al mercado laboral, a la influencia poltica, a la participacin, al
consumo, al ingreso, al trato de la polica y el sistema judicial, a la electricidad,
a la telefona, a la aplicacin del estado de derecho, desigualdades sociocultu-
rales, polticas, salariales, en las relaciones sociales y familiares.
30
Entendemos que mediante esta proliferacin de significaciones de la des-
igualdad se desplaza su sentido hacia el de diferencia, siendo que las dife-
rencias y matices locales son valores que al BM le interesa proteger, al menos
discursivamente bajo el paraguas del multiculturalismo.
Por otro lado, hay un intento de deshistorizacin
31
de la desigualdad que
opera de un modo paradjico. En el documento de 2003 hay una preocupacin
aparentemente historiogrfica por la desigualdad, pero se termina por consti-
tuirla como un fenmeno esencial de toda la historia latinoamericana, que ha
resistido las diversas polticas que intentaron modificarla (las del achicamiento
del Estado incluidas):
La situacin general es que la desigualdad ha sido especialmente resistente a una
variedad de experimentos en materia de polticas, desde la industrializacin para
sustituir a las importaciones hasta polticas populistas y reformas de mercado.
32
Sin embargo, el BM nos alienta a pensar que es posible romper con las des-
igualdades distorsivas que, a diferencia de las desigualdades positivas que
incentivan el trabajo y la inversin, slo perpetan a las lites atrasadas y clien-
telistas de Latinoamrica. Se trata, entonces, de corregir la fuente principal de la
desigualdad que, lejos de ser el mercado, son las instituciones excluyentes. Esta
idea debe ser fuertemente remarcada, puesto que asociar la pobreza a la desigual-
dad y ver las causas de sta ltima en la falta de participacin e inclusin institu-
cional constituye el supuesto fundamental a partir del cual se promueve el empo-
deramiento como estrategia: La manera de hacer frente a esta complejidad es el
empoderamiento y la participacin local, nacional e internacional.
33
Sobre las
caractersticas de esta estrategia versa el prximo apartado de este trabajo.
EL EMPODERAMIENTO COMO ESTRATEGIA
La estrategia de empoderamiento, segn la define el BM, consiste bsica-
mente en un proceso que incrementa los activos y la capacidad de los pobres
-tanto hombres como mujeres- as como los de otros grupos excluidos, para
participar, negociar, cambiar y sostener instituciones responsables ante ellos
que influyan en su bienestar.
34
De lo que se trata es de multiplicar las poten-
cialidades de un actor social concreto, sea este un individuo o un grupo social,
31 Para un desarrollo ms amplio de la resemantizacin de la historia en el discurso del BM,
vase el Captulo I de este cuadernillo.
34 Banco Mundial, 2002-2004: 11.
a partir de la gestin y el control sobre las decisiones y los recursos que se
ponen en juego durante el desarrollo de su vida.
En los documentos, el empoderamiento aparece como una estrategia clave
frente a la complejidad que representa el cambio de siglo en lo que concierne a
la pobreza, la fragmentacin y la violencia social, puesto que este concentra
ciertos presupuestos e implicancias que permiten poner en prctica algunas
tcticas de gobierno acordes al nuevo diagnstico de situacin.
En el presente apartado se intentar mostrar que el empoderamiento es una
estrategia que se disea ante un problema de gobernabilidad
35
y que supone
tres operaciones articuladas de gran importancia:
a) vinculacin a nivel discursivo entre el crecimiento de la pobreza y la
desigualdad con la exclusin institucional y la falta de participacin institucio-
nal de los pobres.
b) reordenamiento de las funciones de los distintos actores, mediante la
descentralizacin y la transferencia de responsabilidades desde el Estado ha-
cia instituciones mediadoras y hacia los propios pobres, colocndose el BM en
una posicin privilegiada.
c) interpelacin a la cohesin social para paliar la violencia y los conflictos
sociales, mediante el arraigo comunitario, la responsabilizacin, el llamado a
participacin y la dotacin de voz a los individuos.
UN PROBLEMA DE GOBIERNO
Segn muestran los documentos, la estrategia de empoderamiento es una
articulacin de dos grandes lneas estratgicas avaladas actualmente por el
BM: las propuestas de reforma institucional del Estado o reformas de segunda
generacin
36
y la redefinicin del problema de la pobreza, con la consecuente
adaptacin en trminos de diseo de polticas pblicas. Para ser ms precisos,
en el modelo explicativo del BM estas cuestiones estn profundamente liga-
das. Como vimos, la complejizacin en el abordaje del problema de la pobreza
mediante la introduccin del anlisis en trminos de vulnerabilidad y desigual-
dad termina por hacer foco en la exclusin institucional como una de las princi-
pales causas de la pobreza. Ante la evidencia de que, a pesar de la aplicacin a
rajatabla de las polticas de desregulacin, el tan mentado desarrollo econmi-
co y social no se ha generado en Amrica Latina, son las instituciones
37
y no el
diseo de polticas econmicas lo que debe transformarse.
Entender el empoderamiento en este contexto permite vislumbrar claramente
el modo en que el problema de la pobreza se desliza en el discurso del BM para
transformarse en un problema de gobernabilidad. En este sentido, es ms que
sugestivo el nombre del II Foro Temtico Regional de Amrica Latina realizado
35 No es gubernamentalidad en sentido foucaultiano, sino forma de gobierno, en sentido lato.
36 Para una explicacin de las reformas de segunda generacin remitirse al Captulo II de
este cuadernillo.
37 El Banco Mundial utiliza el trmino instituciones en un sentido amplio. Incluye merca-
do e instituciones econmicas, sectores pblicos y privados, organizaciones de la sociedad
civil. Para un anlisis detallado del rol reservado a las instituciones en esta estrategia, vase
el Captulo II de este cuadernillo.
en 2002: Gobernabilidad para el empoderamiento de los pobres. Si este nom-
bre pareciera sealar que el objetivo del Foro era debatir modos de lograr los
recursos de poder necesarios para empoderar a los pobres, las palabras del
Vicepresidente del BM nos vuelven a alertar sobre los intrincados juegos y
desplazamientos del discurso del Banco:
La gobernabilidad por su parte se refiere al conjunto de instituciones, normas,
incluso tradiciones, que determinan cmo se distribuye el uso de los recursos
pblicos. La gobernabilidad es dbil cuando los recursos no llegan a los beneficia-
rios, cuando la justicia no es igual para todos, cuando los mercados excluyen
sistemticamente a los pobres, cuando hay corrupcin e inequidad, cuando falta la
voz de los pobres en la toma de decisiones.
38
El empoderamiento es entonces vehculo para lograr gobernabilidad.
Del mismo modo, segn un documento producido por el BM en 2002 denomi-
nado Empoderamiento y reduccin de la pobreza, el empoderamiento debe
analizarse en tres sentidos fundamentales: a) como modo efectivo y eficaz de
llevar a cabo proyectos de desarrollo, en particular de desarrollo local; b) como
herramienta capaz de lograr que el crecimiento econmico beneficie a los po-
bres y, finalmente, c) como instrumento para lograr una mejor gobernanza (o
gobernacin, segn algunas traducciones del trmino ingls governance
39
).
Sin detenernos en los dos primeros objetivos enunciados por el BM, interesa
remarcar el modo en que la gobernanza aparece vinculada con la estrategia de
empoderamiento de los pobres. De acuerdo a la explicacin de los expertos, el
empoderamiento mantiene una relacin de mutua implicacin respecto de la gober-
nanza, puesto que si por un lado es condicin de ella, tambin puede ser ledo como
consecuencia de una buena gobernanza. As, el empoderamiento es un medio para
evitar las contingencias que amenazaran la estabilidad poltica, social y econmi-
ca. Esta estrategia protege a una economa nacional ante: a) la inestabilidad, inefi-
ciencia, ausencia de transparencia y burocratizacin excesiva del sistema judicial;
b) la corrupcin general de los organismos del Estado; c) los enfrentamientos
civiles que rompen la cohesin y la confianza social; d) un Estado capturado por
intereses sectoriales y, finalmente; d) un gasto pblico poco efectivo.
Vemos entonces que la funcin atribuida al empoderamiento como instru-
mento de cohesin y confianza sociales no es una deduccin indirecta realiza-
da a partir de una lectura crtica de los documentos, sino una explicitacin clara
por parte de los especialistas del BM.
Esto nos habilita a analizar el empoderamiento como estrategia de poder que
responde a la preocupacin de garantizar el gobierno de las poblaciones por
nuevos medios. Siguiendo a Robert Castel podemos entender esta estrategia
como un intento de construir un sistema de deteccin sistemtica,
40
es decir:
38 Para consultar el texto completo del discurso y otros materiales distribuidos en el curso
mencionado consultar: <http://www.bancomundial.org/foros/sdadcivil/web/resumen.htm>
39 No pretendemos dar cuenta de los anlisis de la temtica de gobernanza, sino tan slo
mencionar los aspectos que estn presentes en los documentos analizados.
40 Castel entiende por deteccin sistemtica una nueva modalidad de vigilancia que
pretende anticipar e impedir la emergencia de un suceso no deseable (enfermedad, anomala
o comportamiento desviado). Pero esta vigilancia economiza la presencia real, el contac-
to, la relacin recproca entre el vigilante y el vigilado (...). Desde ahora la vigilancia puede
una nueva modalidad de vigilancia. En efecto, segn explicita el BM, uno de los
objetivos de abrir las instituciones a la participacin de los pobres es lograr
que estas mejoren su capacidad de captar seales, anticipando la emergencia
de un suceso no deseable, de modo de poder prevenirlo. Este objetivo es vital
puesto que, tal como confiesa el Banco, las instituciones nacionales no han
captado las seales de profunda tensin social y ambiental de la periferia.
41
La discusin actual en el mbito de los organismos internacionales respecto
de si es ms correcto hablar en trminos de gobernanza o gobernabilidad da
cuenta de la complejizacin del entramado de vigilancia y gestin que venimos
describiendo.
El problema de la gobernabilidad fue una preocupacin de la Comisin
Trilateral a mediados de la dcada del 70. En aqul anlisis se reduca la aten-
cin al rol que el Estado y sus instituciones deban cumplir como garantes del
orden al interior de las naciones, amenazadas por las tensiones que la propia
lgica democrtica haba generado.
42
Si en la Argentina la ltima dictadura
militar fue el trgico modo en que se acallaron las contradicciones histricas,
polticas y sociales, el modo en que la gobernabilidad logr finalmente garanti-
zarse fue por medio del consenso por apata
43
en la segunda mitad de la
dcada del ochenta.
Sin embargo, una buena parte de los especialistas de los organismos interna-
cionales de crdito han comenzado a cuestionar esta postura, entendiendo que
el trmino de gobernanza sirve mejor a los fines de dar cuenta de la accin y el
efecto de gobernar en las sociedades actuales. Segn entienden, las diversas
estrategias de promocin del desarrollo (econmico, social e institucional) arti-
culan y coordinan mltiples niveles de tomas de decisin (local, nacional e
internacional; pblicos y privados; estatales y no estatales) entre las que se
genera una sinerga particular capaz de crear un equilibrio entre el Estado, el
mercado y la sociedad civil. Mientras el concepto de gobernabilidad reduca el
problema de gobierno a la toma de decisiones lineales y jerrquicas desde
arriba (Estado) hacia abajo (sociedad civil), el concepto de gobernanza, en
cambio, intenta capturar la complejidad de los actuales procesos de toma de
decisin, gestin y coordinacin en sus mltiples instancias.
VIEJOS JUGADORES PARA UNA NUEVA DINMICA DE JUEGO
La estrategia de empoderamiento diseada por los expertos del BM articula
cuatro actores fundamentales: los grupos de pobres, que desarrollarn un po-
der a la medida de sus posibilidades y necesidades particulares; las institucio-
nes de la sociedad civil que participan del proceso transmitiendo o generando
esas capacidades; el Estado Nacional como actor encargado de disear y apli-
car las polticas de descentralizacin y municipalizacin de la gestin necesa-
rias para la estrategia de empoderamiento, que se aleja cada vez ms de la
ejercerse al margen de todo contacto e incluso de toda representacin directa de los sujetos
a vigilar (Castel, 1986: 230 y 231).
42 Corbaln, 2002: 40.
43 Murillo, 2004.
definicin del contenido de las polticas; y por ltimo, el BM, que se posiciona,
ante todo, como el que cuenta con las capacidades y el conocimiento, y se
ubica a s mismo como el facilitador del conocimiento y el dilogo.
44
RODEANDO AL ESTADO
El empoderamiento, entendido como nuevo dispositivo de vigilancia de-
teccin sistemtica, supone un importante ahorro en trminos de recursos de
poder y econmicos si se compara con el esquema disciplinario. En este ltimo
la presencia real del vigilante (maestro, trabajador social, mdico, psiclogo,
etc.) era condicin para el funcionamiento del dispositivo, an cuando esa
copresencia estuviera sublimada como en el modelo del Panptico.
45
La nueva estrategia supone la desarticulacin de cierta forma de gobierno
centralizada en un Estado regulador. Se organiza as una compleja red de orga-
nizaciones no gubernamentales, organizaciones comunitarias y sociales, aso-
ciaciones y entidades de bien pblico
46
proveedoras de bienes y servicios de
manera alternativa al Estado. Estas instituciones, a su vez, estn bajo la cuida-
dosa mirada de los consumidores-clientes ciudadanos: se trata de un juego
recproco de miradas entre las organizaciones no estatales, las estatales y los
pobres empoderados.
A travs de las nuevas y crecientes funciones que van adquiriendo las orga-
nizaciones de la sociedad civil, las responsabilidades del Estado Nacional se
licuan parcialmente con la conformacin de la red antes mencionada, limitndo-
se a ser el proveedor de la infraestructura necesaria para el desarrollo de las
capacidades de los individuos y de las organizaciones civiles. As, en los docu-
mentos se observa que el rol del Estado queda circunscripto a: a) garantizar el
acceso a la informacin y a la infraestructura, incluyendo en este rubro tanto a
la educacin bsica como al acceso a crditos para tierras e insumos de la
produccin, b) implementar la normativa internacional que permita homogenei-
zar a los productores/consumidores de los distintos mercados nacionales, c)
monitorear constantemente los niveles de eficiencia de las polticas sociales as
como el riesgo de fractura a lo largo del tejido social.
An cuando en la estrategia el Estado conserve todas estas funciones, en
particular las referidas al monopolio del ejercicio legtimo de la violencia, es
necesario resaltar aquellas que pierde respecto de lo que se denomin Estado
de Bienestar, e incluso yendo ms atrs, respecto de lo que el Estado guard
para s como funcin desde 1880 (en el caso de la Argentina).
El lugar atribudo al Estado en los documentos se sostiene en la desconfianza
del BM respecto de la poltica entendida en el sentido tradicional, haciendo or
sus crticas a las burocracias nacionales corruptas o al clientelismo polti-
co que enturbiara toda posibilidad de dilogo y acuerdo entre intereses dis-
persos. A partir de este diagnstico, las tradicionales responsabilidades del
44 Banco Mundial, 2002-2004: 16.
45 Castel, 1986.
46 En adelante, cuando hacemos referencia a las instituciones de la sociedad civil inclui-
mos a todos estos tipos de organismo.
Estado y el gobierno son transferidas, a causa de su ineficiencia, corrupcin y
burocracia, a otros actores:
La impotencia del Estado para proteger la propiedad (...) [y] el fracaso de las
instituciones de poltica pblica para establecer un entorno macroeconmico esta-
ble representa tambin una mayor carga para los pobres.
47
As, la desconfianza hacia las instituciones polticas tradicionales se articula
con la preocupacin del BM respecto del crecimiento de la pobreza, puesto que
los pobres a menudo no perciben beneficios de las inversiones pblicas (...) y, con
frecuencia, son vctimas de la corrupcin y la arbitrariedad del sector estata.
48
En este marco, el Estado Nacional pierde toda injerencia sobre los conteni-
dos en el diseo de polticas pblicas. Lo nico que guarda para s son capaci-
dades para velar por su correcto diseo, adaptacin, implementacin, evalua-
cin y control. En efecto, y vinculado a esto ltimo, asistimos a una curiosa
redefinicin de los saberes del experto burcrata-estatal: la expertise se juega
cada vez menos en reas sustantivas (salud, educacin, trabajo) y creciente-
mente en saberes metodolgicos y tcnicos vinculados ms al cmo que al
qu de las polticas. El principal aporte de los saberes especficos no estara
brindado, entonces, por los especialistas del Estado, sino fundamentalmente
por los propios pobres empoderados, a partir de la participacin. Asimismo, los
lineamientos metodolgicos y tcnicos del diseo de polticas pblicas estn
fuertemente pautados desde los organismos internacionales de crdito, puesto
que fijan directa e indirectamente los estndares de diseo, monitoreo y eva-
luacin de las mismos, condicionando el financiamiento de los programas al
cumplimiento de las pautas que dichos organismos estipulan.
EL ROL DEL BANCO MUNDIAL EN EL EMPODERAMIENTO
En este aparente ir y venir de saberes entre los pobres, el Estado, los organis-
mos de la sociedad civil y el BM, la misin del Banco consiste en actuar como
facilitador, suministrar informacin e introducir actores e ideas, mas no dirigir,
decidir, ni imponer.
49
Segn analizan los propios expertos en un documento de 2002 (Empodera-
miento y reduccin de la pobreza) la misin del BM en las polticas de empode-
ramiento se desagrega en cuatro funciones principales: a) analizar, evaluar y
aconsejar a los gobiernos nacionales respecto del diseo de polticas pblicas en
la matriz del empoderamiento (para lo cual cuenta con el recurso de los prsta-
mos, como hemos explicado); b) convocar a los diversos actores involucrados
(instituciones estatales, no estatales, pobres, etc.); c) mediar en los requerimien-
tos de reformas especficas que impongan las estrategias de empoderamiento; y
d) crear la capacidad organizacional necesaria para llevar a cabo este proceso.
50
Esta enumeracin evidencia el mecanismo de reproduccin del Banco como
organismo, ya que al mismo tiempo que genera una nueva necesidad (empode-
rar a los pobres) en base a un nuevo diagnstico (problema de la vulnerabili-
49 Banco Mundial, 2002-2004: 27.
50 Banco Mundial, 2002: 13
dad, desigualdad y multidimensionalidad de la definicin de pobreza), brinda
las herramientas para satisfacerla, generando un nuevo campo de experticia
que le permita garantizar la solicitud de consultoras por parte los pases po-
bres. El conocimiento aportado por el Banco aparece cristalizado en el diseo
de polticas y en estas herramientas que el Banco provee desde una perspecti-
va abarcadora y objetiva, puesto que tiene opcin de extraer experiencias
locales del mundo entero. En suma, el Banco aporta la mirada global.
Entre las organizaciones de la sociedad civil, las estatales y el BM, parte
importante de la comunicacin se da mediante expertos, muchas veces con
formaciones acadmicas similares. Sin embargo, estos expertos distan de estar
en pie de igualdad, ya que quienes manejan el recurso financiero de los prsta-
mos tienen mayor capacidad para establecer consensos semiolgicos, meto-
dolgicos y tcnicos en el planeamiento de polticas. Efectivamente, la campa-
a de impulso de la estrategia de empoderamiento iniciada discursivamente
por el BM puede haber tenido orgenes en otros expertos -probablemente sea el
caso- pero el peso de la estrategia crece exponencialmente cuando se vuelve
condicionamiento de crdito externo para los pases pobres.
LOS POBRES SEAN UNIDOS: COHESIN SOCIAL, PARTICIPACIN COMUNITARIA Y
RESPONSABILIZACIN
Como se ha mencionado, a partir del nuevo milenio comienzan a menguar en el
discurso del BM las certezas (sostenidas durante dcadas) respecto a las posibi-
lidades de que el desarrollo econmico redunde en beneficios para la sociedad en
su conjunto. Paulatinamente, desde el Banco comienza a reconocerse que el
crecimiento econmico, que segn se auspiciaba desde diferentes sectores neo-
liberales llegara de la mano de la reforma del Estado y de la apertura irrestricta del
mercado, conduce paralelamente a la desarticulacin de los lazos sociales indis-
pensables para el sostenimiento de una sociedad gobernable.
En efecto, en esta redefinicin en la forma de concebir la pobreza, de la que hemos
dado cuenta ms arriba, puede leerse una inquietud por la creciente fragmentacin
social. Esta preocupacin se manifiesta en algunos documentos en los que se
acude a trminos de carcter psicolgico y sociolgico referentes a la cohesin
social, tales como: lazos comunitarios, tejido social, valores comunitarios,
grupos desfranqueados. De este modo, la fragmentacin social se presenta
como la temida contracara del avance de la aplicacin de los paradigmas del neoli-
beralismo. La siguiente cita refleja elocuentemente esta contradiccin:
En el fin del siglo, el ideal de una sociedad abierta se afirma y sin dudas el triunfo del
individualismo, desde una perspectiva del potencial de progreso es una parte im-
portante, pero al mismo tiempo de padecimientos. Se libera a los individuos pero
fragmenta el cuerpo social y se deshacen las solidaridades. (...) Es un fenmeno que
lleva a los individuos, por un lado, a gozar de muchos beneficios y libertades, y por
el otro, conlleva en s mismo una condicin muy fuerte de fragilidad. Al binomio
individualizacin-emancipacin se contrapone otro de individuacin-fragilizacin.
51
La fragmentacin social como problema aparece fuertemente vinculada al
incremento de la violencia social y la inseguridad. Se hace presente de este
51 Cichero y Feliu, para el Banco Mundial, 1999: 63.
modo la segunda acepcin de vulnerabilidad: la sociedad se fragiliza, se vuelve
vulnerable ante la desarticulacin de los lazos sociales, quedando de este modo
expuesta a potenciales conflictos. Los documentos dan cuenta de esta alerta
asimilando en varias ocasiones el peligro de advenimiento de catstrofes
naturales con catstrofes sociales o conflictos violentos: Cuando la
muerte y la destruccin son generalizadas, el primer punto de la agenda debe
ser la prevencin, la reconciliacin y la reconstruccin.
52
Los conflictos civi-
les, los homicidios, el crimen y, a gran escala, la guerra civil amenazan a la gente
y a los activos (manufacturados y naturales), y tambin asaltan el capital
social, socavando las redes sociales y la confianza.
53
Los conflictos civiles
adems de causar mortandad, provocan el caos socioeconmico y crean un
terrible legado de traumas sociales y psicolgicos.
54
Esto demuestra que la preocupacin por el lazo social ancla en una inquietud
mayor: la amenaza de violencia, delincuencia y conflictos civiles que pongan
en jaque la gobernabilidad de las poblaciones, que actualmente parece encon-
trarse en estado de equilibrio precario. Esta percepcin aumenta en los do-
cumentos ms recientes.
Vemos as el modo en que el viejo problema del buen gobierno se articula al
interior de la estrategia del empoderamiento. La preocupacin por mantener el
orden al tiempo que un amoroso inters por el alma y los traumas de los pobres
puede leerse a partir del concepto de poder pastoral citado en el primer artcu-
lo. En efecto, la preocupacin de los funcionarios de Estado del siglo XVII res-
pecto de ordenar y potenciar las fuerzas de las naciones nacientes, gener tcni-
cas y tcticas que pueden ayudarnos a comprender el inters bancomundialista
por el corazn y el lazo que une a los desfranqueados. Una de las metas centrales
de estas tcticas y tcnicas era lograr la felicidad y bienestar de los sbdi-
tos, siendo menester para ello obtener un conocimiento afectivo, personal y
amoroso del alma de cada uno de los ellos: condicin necesaria para poder guiar-
los, como el pastor a las ovejas, hacia la concretizacin del deseado bienestar
mediante un doble mecanismo que, a la vez que procuraba el conocimiento y
bienestar individual, garantizaba la paz y unidad general del rebao.
55
As, el empoderamiento, definido como una escucha atenta de la voz de los
pobres, fortalecedora de los lazos sociales fragilizados, puede entenderse como
una nueva tcnica que da respuesta a una vieja preocupacin del arte de gobierno.
Vemos con mayor claridad por qu la integracin social y cultural de los
pobres
56
se convierte en una prioridad para el Banco, en la cual adquiere un
lugar fundamental la estrategia del empoderamiento. A travs de la misma, se
promueve la conformacin de redes sociales que brinden contencin a los
sujetos desfranqueados, guiados por la conviccin de que las personas que
logran ingresar a estas redes estn ms amparadas.
57
53 Ibdem.
55 Foucault, 1990.
56 Cichero y Feliu, para el Banco Mundial, 1999: 63.
57 Ibdem: 2.
No se trata, sin embargo, de una bsqueda por recomponer el daado tejido
social de la sociedad salarial, en la cual los individuos se integraban en virtud de
una funcin social que haca al todo. En el esquema del Banco los pobres son
instados a juntarse en virtud de la situacin de pobreza que comparten, y no con
el objetivo de transformar la situacin en la que se hallan sino para cobijarse bajo
el manto de hermandad que brinda el compartir la situacin con otros iguales.
De este modo, las redes que el empoderamiento apunta a tender son redes no
formales, redes de pobres (sic).
.58
Puede observarse entonces que, pese a que
los objetivos que se declaman promueven la lucha contra la pobreza, no se habla
de erradicarla sino de paliar o aliviar sus consecuencias.
UN RECURSO PROBADO: EL RETORNO A LA COMUNIDAD
En la conformacin de estas redes informales ocupan un lugar central los
procesos de descentralizacin y desarrollo local: la descentralizacin puede
conseguir un mayor acercamiento entre los organismos que ofrecen servicios y
las comunidades y personas pobres (...). Para ello, habr que fortalecer la capa-
cidad local (...). De este modo, estas redes locales e informales (en el sentido
de que constituyen efectivamente un capital social pero de carcter no formal y
no validable en el mercado), estn lejos de ser una respuesta novedosa al
problema de las personas que se encuentran en situacin de pobreza, entre las
cuales -tal como fue estudiado por Javier Auyero- abundan las redes no forma-
les pero brillan por su ausencia los recursos con los cuales alimentarlas (capital
social formal):
as, las redes que servan como amortiguadores en tiempo de crisis, dejan de cum-
plir su funcin habitual: ser un seguro social informal para la supervivencia indivi-
dual de los crnicamente pobres.
59
As, la estrategia de gestin de la cuestin social que venimos describiendo
ancla en el espacio local, definido como comunidad. Hay entonces un redes-
cubrimiento de la comunidad como instancia distinta a lo social, en la que las
controversias pueden resolverse sin enfrentamiento y por comn acuerdo.
60
Las comunidades aparecen, entonces, como el nuevo territorio de adminis-
tracin de las vidas de individuos y poblaciones; espacio por excelencia en el
que los actores deben comprometerse y en el que deben canalizar sus ener-
gas sociales. Frente a la creciente fragmentacin y violencia social, el discurso
del Banco recrea la calidez y seguridad de los vnculos familiares y comunita-
rios. En la comunidad son reagrupados los sujetos vulnerables que aparecan
fragmentados, divididos, bajo criterios ahora espaciales y/o morales: los une la
vulnerabilidad, la incapacidad para gestionar sus vidas y la carencia de capita-
les, pero tambin sus vnculos tradicionales, las redes sociales de que dispo-
nen y los saberes prcticos que poseen.
58 Banco Mundial, 2000[b]: 10/12.
59 Auyero, 1999: 96.
60 Las diferencias entre la comunidad y la sociedad, as como el supuesto pasaje de una a
otra conforman un debate clsico y fundante de la sociologa moderna, razn por la cual no
nos extenderemos demasiado aqu sobre esa problemtica. Para una lectura introductoria
invitamos al lector a remitirse a Nisbet (1996).
Ahora bien, las condiciones de posibilidad de este renacer de la comuni-
dad deben vincularse con la des-totalizacin del espacio social a la que asisti-
mos. Tal como se explic en los dos captulos anteriores, las mutaciones hist-
ricas de las que somos testigos desde la dcada del 70 suponen, entre otras
consecuencias, la crisis y ocaso de la sociedad salarial como modo de resolu-
cin de la cuestin social. Esto no implica que la cuestin social haya sido
resuelta, por el contrario se habla de una nueva cuestin social mucho ms
compleja que la del pasado y cuya respuesta no vendra dada por el modelo de
la integracin y solidaridad que avizoraba la sociologa clsica.
61
An cuando
no termina de delinearse cul es el modo en que se terminar de articular esa
respuesta, entendemos que la comunidad empoderada como espacio de ges-
tin de la vida de los individuos ocupar un rol central en ella.
En este sentido, la comunidad es presentada como un resguardo para los dos
sujetos cuya vulnerabilidad inquieta al BM: los pobres y la sociedad. Los indivi-
duos pobres, empoderados en su comunidad local, podran forjar un lazo identi-
tario, un punto de apoyo o marco de referencia desde el cual construir sentido. En
los documentos, esta identidad comunitaria se concibe de manera ontolgi-
ca: el hecho de convivir en determinada villa, de compartir una fuente de agua,
de gestionar algn bien comn y el hecho mismo de ser pobres ya los hace
miembros del grupo de pertenencia.
62
All, los nexos comunitarios sern de carc-
ter inmediato y cara a cara: el conocimiento mutuo, la escucha y el dilogo sin
mediaciones parecen ser los pilares de la convivencia comunitaria.
Ahora bien: este espacio, al tiempo que brinda a los pobres la posibilidad de
contencin econmica, social y afectiva, gestiona localmente los conflictos,
evitando su propagacin como potencial riesgo para la sociedad.
En el Capitalismo Mundial Integrado,
63
aquellos que no poseen los medios para
moverse al ritmo veloz del mercado y las telecomunicaciones estn condenados a
la inmovilidad, a la quietud, a la localidad.
64
Pero el BM, dicho en sus propios
trminos, convierte este obstculo en oportunidad;
65
slo una cosa ata a los po-
bres: ellos estn atados a su comunidad, y el empoderamiento no hace otra cosa
que afianzar an ms esa atadura, creando lazos o fortaleciendo los ya existentes.
En cualquier caso, es necesario que los pobres se sientan integrantes activos
de ese lugar localizado y reducido al que pertenecen, y que all logren una
buena vida, su felicidad y su bienestar. De este modo opera la repro-
duccin de lo que Castel denomin modelo dual de la sociedad; esto es, se
acepta que nuestras sociedades tienen una doble velocidad: la de los sectores
hipercompetitivos que obedecen a las exigencias ms implacables del mercado
y la de los sectores marginados de quienes no pueden entrar en los circuitos
61 Ver Captulo I del presente cuadernillo.
62 Al respecto, N. Rose afirma: Each assertion of community refers itself to something
that already exists and has a claim on us, our common fate as gay men, women of colour,
as people with AIDS, as members of an ethnic group, as residents in a village or a suburb,
as people with a disability. (1996: 334).
63 Guattari, 1995.
64 Baumann, 1999.
65 Expresin tomada del lenguaje de la gestin, modelo de anlisis FODA.
exitosos del capitalismo flexible.
66
En base a este datum, las redes del empode-
ramiento garantizaran las fronteras, manteniendo la separacin tajante entre
los dos mundos y sus dos velocidades. De este modo, los pobres no slo
deben conformarse con su destino, sino que se espera que lo abracen como
si fuera su propia obra.
GESTORES DE S MISMOS: LOS POBRES RESPONSABLES
Ahora bien, el capital social y las redes que describimos deben ser
construdas por y para los pobres de manera tal que ellos mismos puedan
trabajar en su propia salvacin. En otras palabras, el acceso a esta felici-
dad y bienestar no les estara garantizado, requiere por el contrario de una
posicin activa de los sujetos.
67
Qu constituye una buena vida es algo altamente subjetivo, y la importancia rela-
tiva que se le da a diferentes aspectos del bienestar vara segn los individuos, las
sociedades y las generaciones. Pero la mayora de la gente podra estar de acuerdo
en algunos elementos. El tener la habilidad y la oportunidad para determinar la
propia vida (...). Otro es tener un sentido del propio valor, aumentado por las
relaciones familiares y sociales, la inclusividad y la participacin en la sociedad.
Tambin lo es el disfrutar de seguridad fsica y de libertades civiles y polticas
bsicas. Y lo es igualmente la apreciacin del medio ambiente natural (...) de hecho,
la felicidad y la satisfaccin propias de la gente con la vida estn estrechamente
asociadas con todos estos factores.
68
En esta cita vemos nuevamente la preocupacin bancomundialista por el lazo
social y el alma de los pobres, segn ya mencionamos ms arriba. Sin embargo,
entendemos que aparece un nuevo matiz en esta preocupacin: hay una fuerte
apelacin al ideal de autarqua detrs del discurso del empoderamiento.
Entonces, podramos decir que junto con el llamado a la autogestin en la
comunidad -como modo de administrar la nueva cuestin social- habra un
correlato tico-ideolgico, que sostiene no ya la obligatoriedad en el cumpli-
miento de la Ley (al estilo kantiano, para decirlo rpidamente), sino la autosufi-
ciencia, el autocontrol y la autolimitacin como valor al que debera tender
tanto el individuo como la comunidad empoderada.
En este sentido, la estrategia de empoderamiento se inscribe en el marco de
un proceso de responsabilizacin de los individuos, producto de las reconfigu-
raciones que estamos mencionando, en favor de una auto-proteccin frente a
los riesgos, en lugar de tener que acudir a los gobiernos en busca de ayuda.
69
En la estrategia aqu analizada subyace la idea de que el pobre es responsable
por su situacin y que debe ser dotado de recursos y activos que le permitan
modificarla por s mismo. Citando nuevamente al BM:
El objetivo central es integrar socialmente a los carenciados en el pas (...). Esta
concepcin sostiene que el carenciado no es slo objeto de la integracin, sino
sujeto activo de la misma. La idea no es trabajar para los carenciados sino
trabajar con los carenciados.
70
De este modo, los organismos internacionales
66 Castel, 1986.
67 Debemos aclarar que al decir activa no queremos decir ni libre ni voluntaria.
68 Banco Mundial, 2003: 13. La cursiva es nuestra.
69 Banco Mundial, 2000[a]: ii. La cursiva es nuestra.
70 Cichero y Feliu, para el Banco Mundial, 1999: 65. La cursiva es nuestra.
comparten la caracterstica que Rose atribuye a los programas neoliberales: res-
ponden a los que sufren como si ellos fueran autores de su propia desgracia.
71
As, se pone el acento en las habilidades, el conocimiento y las caractersti-
cas que hacen al sujeto parte de la comunidad, y que se han transformado en
responsabilidad individual: cada uno debe lograr, para permanecer afiliado a la
comunidad y evitar ser excluido, convertirse en su propio gestor
72
a partir de
acciones y elecciones adecuadas.
Entonces, son los pobres quienes pueden revertir su situacin a partir de ser
dotados de ciertas capacidades subjetivas, de tomar responsabilidades, mos-
trarse como capaces de elegir y calcular sus cursos de accin y de configurar
sus vidas de acuerdo a un cdigo moral de responsabilidad individual y de
obligacin comunitaria.
DE POBRE A CLIENTE: EL CAMINO DEL BUEN EMPODERADO
Dentro del esquema de gestin de la cuestin social promovido por el BM,
las poblaciones pobres empoderadas pasan de ser grupos de riesgo a ser
actores con un lugar asignado. Este lugar es, sin embargo, muy especfico,
puesto que el pobre es interpelado como cliente/ usuario.
Este pasaje de pobre a cliente se realiza en el mbito local, en constante
interrelacin con instituciones de la sociedad civil y con organismos prestado-
res de servicios. Entendemos que esta interpelacin est enmarcada en la crisis
de la sociedad salarial, donde el trabajo era la principal instancia dadora de
sentido. En el capitalismo tardo las identidades ya no son normativas, sino
plurales, incompletas, condicionadas y flexibles.
73
As, la comunidad empoderada mentada por el BM como espacio de construc-
cin identitaria reproduce la lgica de consumo, en tanto el BM privilegia ejem-
plos de comunidades de consumidores (de agua, escuelas, hospitales, etc.).
De acuerdo a la descripcin del BM, los recursos de los que depende la
posibilidad de desarrollarse como pobres-clientes son: el acceso a la informa-
cin, la inclusin y participacin, la responsabilidad o rendicin de cuentas
y la capacidad local de organizacin. Segn el BM la informacin es el po-
der que los individuos utilizan para aprovechar oportunidades, negociar, de-
fender derechos y controlar a las instituciones; la participacin y la inclusin,
por su parte, dependen de la existencia de espacios para debatir y decidir las
prioridades locales y/o nacionales directa o indirectamente y son mecanismos
fundamentales en la lucha contra la pobreza; en tercer lugar, la responsabilidad
o rendicin de cuentas se define como una serie de mecanismos que permiten
ejercer un control sobre cuentas pblicas -en tanto contribuyentes- y privadas
-en tanto consumidores-; y, finalmente, la capacidad de organizacin, que
estriba tanto en la posesin de recursos materiales como simblicos, as como
del capital social necesario para relacionarse con otros organismos similares.
71 Rose, 1997: 39.
72 One must enterprise ones life through active choice (Rose, 1966: 343).
73 Bauman, 2000: 53.
El poder de los clientes-pobres residira, entonces, en cierta capacidad de alec-
cionar a quienes les proveen servicios exigiendo rendiciones de cuentas, refor-
zando y supervisando la prestacin de servicios: el pobre, de este modo, vota
con los pies,
74
al elegir libremente el producto o servicio que ms se adecua a
sus necesidades.
75
No es necesario aclarar que esta capacidad o poder de los
pobres para lograr su bienestar los ata a su localidad, los inserta en ese ncleo
identitario mticamente primigenio en una clave afn a los tiempos que corren.
En este esquema las necesidades de los pobres distan de ser universales, por
el contrario, dependen de factores puramente regionales: en tanto usuarios y
clientes de servicios, los pobres ponen en juego las preferencias regionales, las
tradiciones y valores comunitarios, en fin, la opinin de las aldeas.
76
Esto
constituira la base de las demandas de los pobres, que, mediante mecanismos
de expresin, participacin y descentralizacin, se canalizaran en gestiones
concretas de resolucin de problemas.
Vemos entonces que si, como decamos ms arriba, los saberes del experto
estn cada vez menos vinculados a los aspectos sustantivos del diseo de pol-
ticas pblicas y ms volcados a aspectos metodolgicos y tcnicos, sern los
propios pobres los que dicten el contenido de las polticas. Tal es el caso por
ejemplo de educacin con participacin de la comunidad (EDUCO) en El Sal-
vador, donde los padres y las comunidades rurales participan en el diseo, imple-
mentacin, seguimiento y evaluacin de los planes educativos y su puesta en
marcha por parte de los docentes.
77
Ello requiere, fundamentalmente, de la recu-
peracin de la voz de los pobres que, segn el diagnstico de los documentos,
ha sido acallada por los Estados ineficientes y las instituciones corruptas.
LA VOZ DE LOS POBRES
La importancia de la dotacin de voz a los pobres como elemento fundamen-
tal de la estrategia del empoderamiento est dada por su definicin de punto
axial donde se entrecruzan la gestin de la informacin y del conocimiento y la
participacin y rendicin de cuentas, definidos como recursos clave para la
lucha contra la pobreza.
Dentro de la estrategia general del empoderamiento se acenta constante-
mente la necesidad de escuchar e incorporar la voz de los pobres,
78
de
75 La competencia creada por la eleccin de los clientes disciplina tambin a los provee-
dores. Un doctor puede negarse a tratar a pacientes de una casta inferior; ahora bien, si
cobra por el nmero de pacientes atendidos, comenzar a preocuparse cuando vea que la
sala de espera est vaca. Los reembolsos otorgados a las escuelas en funcin del nmero de
alumnos (o alumnas) matriculados crean implcitamente una competencia entre los cen-
tros docentes, lo que aumenta las opciones de los alumnos (Banco Mundial, 2004[a]: 13).
77 Para una descripcin ms extensa acerca de este caso paradigmtico para el BM, ver
el Informe 2004[a].
78 La expresin voz de los pobres es utilizada por el BM en los documentos, refirindose
con ella tanto a la participacin ms formal en diversos foros de articulacin comunal y
nacional, como a las opiniones vertidas por stos en estudios de opinin y trabajos de
campo paralelos donde se recogen definiciones de los actores. Cf. Banco Mundial, La voz
de los pobres, 2004 [c], entre otros.
incluir sus opiniones y vivencias en el diseo de las polticas,
79
y potenciar su
actuacin como contraparte auditora de las instituciones. Este acento se
enmarca en dos premisas: por un lado la concepcin de los pobres no como
mera carencia, sino como portadores de activos. En primer lugar, los pobres
poseen el conocimiento acerca de lo que significa vivir en la pobreza:
Los pobres son sin duda quienes mejor conocen sus propias necesidades y circuns-
tancias, por eso si se les escucha, los resultados podrn mejorar notablemente.
80
Adems, cuentan con conocimiento nativo sobre recursos naturales y estra-
tegias de supervivencia local, que los convierte en portadores de saberes (ac-
tivos o capitales) nada desdeables que las instituciones deben captar e incor-
porar al diseo de sus polticas.
La otra premisa fundamental es procurar el control institucional de los pobres
en tanto destinatarios de las propuestas de intervencin a travs de la partici-
pacin en los foros comunales correspondientes. Como bien dice el Banco:
Estas gentes son vulnerables pero tienen una modesta cartera de activos (): la
tierra (aunque con limitaciones), capital social tradicional, capital humano y cono-
cimiento nativo. Ni siquiera el potencial de estos bienes ha sido cabalmente recono-
cido por las instituciones nacionales ni por las locales.
81
La importancia que la estrategia asigna a la voz de los pobres se convierte
adems en un elemento articulador de polticas a nivel local y comunal, con la
gestin de una coordinacin a nivel nacional para la eficaz administracin de
los activos (sociales o materiales, en trminos del BM):
Slo [promoviendo la voz y la inclusin de estos grupos en la toma de decisiones]las
instituciones pueden captar las seales de lo que est sucediendo en la periferia y
disear soluciones apropiadas.
82
El lugar que se da a la voz de los pobres se constituye en un pilar de la gestin
del conflicto social y la gobernanza. Podemos leer as como, a partir de la
participacin, se busca mantener la gestin dentro de niveles suficientes de
previsibilidad. El empoderamiento de los pobres y la participacin de los mis-
mos como artfices de las polticas para la resolucin de su problemtica puede
pensarse entonces como una forma de canalizar el conflicto. Es as como en la
estrategia de la participacin el conflicto social (real o potencial) es drstica-
mente reducido a diferencias de opinin, como puede advertirse en la si-
guiente frase:
Dada la diversidad de intereses y puntos de vista diferentes entre los actores
sociales (...) los dilogos no siempre lograrn un consenso total, y es probable que
conlleven cierto grado de conflicto. El reconocer las diferencias de opinin en los
conflictos forma parte de un proceso legtimo de dilogo democrtico, y el prepa-
rarse para manejar estas situaciones es un componente clave.
83
79 Es esencial construir la capacidad de la poblacin pobre y excluida para que exprese sus
propios puntos de vista e intereses en la formulacin de las polticas pblicas (Banco
Mundial, 2002- 2004: 3).
82 Ibdem: 13.
83 Banco Mundial, 2002-2004: 15.
La importancia de la voz de los pobres est tambin vinculada con la estrate-
gia del BM para la gestin del conocimiento;
84
existe, en sus propios trminos,
todo un bagaje de saber nativo que las instituciones desestiman y que los
propios portadores no saben aprovechar con propiedad: para ello, debe esti-
mularse a los poseedores de ese conocimiento a trabajar mancomunadamente
con las instituciones en virtud de un beneficio mutuo. Esta atencin al conoci-
miento nativo, otrora desdeado, se emparenta y sigue la misma lgica que la
gestin del conocimiento cientfico en escala internacional. As, es necesario
que los pases desarrollados ayuden a los pases pobres a gestionar sus recur-
sos de conocimiento cientfico e investigacin. De este modo, la estrategia,
basada en intercambios de doble direccin,
85
supone tanto la transmisin de
informacin y conocimiento por parte de los pobres hacia el organismo, y
viceversa, como el intercambio de desarrollos cientficos entre pases.
Podramos decir que la gestin de informacin y conocimiento a nivel pa-
ses
86
adopta una forma de circulacin y difusin global -no olvidemos que la
informacin es la savia de los mercados
87
-mientras que los contenidos de
estos flujos de informacin se basan en experiencias locales. As la finalidad
es establecer un sistema dinmico de gestin que permita extraer y transmitir
los conocimientos para su ulterior adaptacin y utilizacin en circunstancias.
88
Dada esta estrategia mltiple de gestin del conocimiento y de dotacin de voz
a los pobres, los documentos destacan el rol de los traductores culturales,
definidos como aquellos sujetos que tienen un conocimiento que permite articu-
lar los mbitos de discusin formal del Banco, con el lenguaje de los sujetos
pobres a empoderar, actuando como bisagra de la estrategia. Ellos son los encar-
gados de traducir a la forma que adopta la circulacin del conocimiento a escala
global, las experiencias particulares recogidas por los distintos grupos de partici-
pacin, donde el respeto por la diversidad y el multiculturalismo son destacados
como elementos fundamentales de cualquier intervencin del organismo.
Es as como, a partir de una estrategia que pone nfasis en la participacin, se
intenta dar cuenta de la diversidad de grupos que conforman la sociedad en su
especificidad. Se vincula entonces a los sujetos en la discusin de problemti-
cas particulares, en torno a puntos especficos y entre pares sin apelar a una
instancia superior que articule las demandas generando una posicin comn
potencialmente disruptiva. As, el banco sugiere que La colaboracin activa
puede facilitarse (...) con una mayor participacin de los pobres en la vida
poltica y en las decisiones de alcance local.
89
84 Los lineamientos generales de esta estrategia pueden encontrarse en el Informe de
Desarrollo Mundial 1998/1999: El conocimiento al servicio del desarrollo.
86 La explosin mundial de los conocimientos representa para los pases en desarrollo
una amenaza y una oportunidad. Si las diferencias aumentan, el mundo quedar cada vez
ms dividido (Ibdem: 17)
87 Banco Mundial, 1999 [b].
88 Ibdem.
Esta radicalizacin de la diferencia que desarticula toda reivindicacin o de-
manda de carcter universal y que lleva hasta sus ltimas consecuencias la
lgica de la identidad local como un atributo de carcter mera y exclusivamen-
te particular- tiene dos implicancias polticas de enorme importancia: en primer
lugar, oblitera toda posibilidad de construccin de identidades polticas colec-
tivas de carcter universal, reduciendo las demandas particulares a caren-
cias locales, a especificidades particulares, geogrfica y culturalmente situa-
das, como si fueran producto de las circunstancias. Esto condena a las comu-
nidades pobres a una existencia marginal y guetificada, cuya diferencia cul-
tural deviene fcilmente objeto de cooptacin, estigmatizacin y folklorizacin.
En segundo lugar, la reduccin de las demandas al mbito local, sumada a las
ya nombradas estrategias de descentralizacin y responsabilizacin de las co-
munidades diluyen el afuera de la comunidad, desdibujando todo marco de
referencia global.
Ahora bien, el valor de un particularismo slo adquiere existencia en un
contexto ms amplio que instaura la diferencia entre los grupos. Se trata de un
sistema universal que asigna valores, otorga sentidos, distribuye y ordena los
espacios sociales. Este lugar est reservado, en los documentos, a las entida-
des supranacionales o globales -tales como el BM, entre otros.
De este modo, se puede observar que si bien este sujeto pobre empoderado
aparece, como vimos, como un individuo activo y capaz de dar voz a sus recla-
mos, su poder slo tendr un alcance local, limitado. De esta forma, la organiza-
cin, los nexos morales, los valores que se crean en el seno de la comunidad no
alcanzan nunca un carcter universal. Por el contrario, el empoderamiento,
creando lazos o fortaleciendo los ya existentes, refuerza las ataduras de los
pobres a su comunidad, invalidando la perspectiva macrosocial de su situa-
cin.
90
Ahora bien, en trminos de la lucha contra la pobreza, cul es el objetivo
final u horizonte de incluir la voz de los pobres en la estrategia? En los trminos
del propio BM, cuando se escucha a ms gente, se desperdician menos bie-
nes.
91
La transmisin de activos o capitales de los que los pobres carecen,
combinados con aquellos bienes de los que ya disponen, daran lugar a una
mayor participacin e inclusin social. Es as como en el horizonte de la estra-
tegia de empoderamiento est la administracin eficaz de los activos para el
desarrollo sustentable y la prevencin del conflicto y la inestabilidad social.
CONSIDERACIONES FINALES
A lo largo del presente artculo se ha intentado desentraar las diferentes
dimensiones que componen el empoderamiento como estrategia clave en el
tratamiento de la cuestin social tal como se presenta en nuestra contempora-
neidad.
En primer lugar, entendemos que el empoderamiento, si bien se propone
contener los riesgos producidos por la precarizacin social de la mayora de la
90 De Marinis, 1998. La cursiva es nuestra.
poblacin, se plantea hacerlo mediante una red de instituciones privadas y
pblicas (estatales y no estatales) que los gestione localmente sin asumir los
costos que supondra encarar polticas de integracin al estilo de los Estados
de Bienestar.
En segundo lugar, hemos analizado la forma en que esta estrategia da lugar a
una reconfiguracin de los roles tradicionales de los sujetos, las instituciones
(privadas, pblicas, estatales y no estatales), e incluso el propio Banco Mundial.
Por ltimo, se intent analizar la estrategia del empoderamiento, no slo desde
sus aspectos vinculados al control de poblaciones, sino, fundamentalmente, en
sus aspectos productivos: el empoderamiento supone y fomenta subjetividades
particulares (pobres-clientes), crea identidades (locales), intenta producir cierto
tipo de cohesin comunitaria (redes informales), y es a partir de estas operacio-
nes que se propone garantizar la gobernabilidad de las poblaciones pobres. Pero,
adems, su carcter fuertemente productivo se encuentra en la utilizacin que se
intenta realizar de los saberes y conocimientos nativos, es decir, de los sujetos
a quienes la estrategia est dirigida: como vimos, son los propios sujetos empo-
derados los encargados de proveer al Banco de sus insumos primordiales. Este
componente resulta de vital importancia en un contexto en el que, como se men-
cion en el primer captulo de este cuadernillo, el insumo fundamental en el
nuevo paradigma sociotcnico es el conocimiento.
Antes de terminar quisiramos mencionar algunas consideraciones con res-
pecto a la lectura de los documentos. Para poder llevar adelante el anlisis de la
estrategia del empoderamiento a partir de la lectura crtica de los documentos
del Banco Mundial, nos enfrentamos con una dificultad creciente: el lenguaje
utilizado por los equipos tcnicos del Banco que redactan los documentos (en
su mayora cientistas sociales) nos devuelve, como en espejo, nuestras pro-
pias herramientas de anlisis terico, muchas veces con su origen crtico des-
virtuado o resignificado. Nociones clsicas de las ciencias sociales como des-
igualdad o capital social, vulnerabilidad o pobreza son retomadas por
el organismo con acepciones particulares.
92
Esta caracterstica de los documentos profundiza la complejidad de su anli-
sis y plantea un llamado a la reflexin sobre nuestra propia postura ante ellos,
debiendo ser muy cuidadosos en el uso de las palabras y sus contextos de
enunciacin. Pero adems, constituye un elemento de alerta insoslayable en
tanto miembros de la comunidad acadmica de un pas pobre como lo es el
nuestro: Qu herramientas utilizamos? Para quines escribimos? La respues-
ta a estas preguntas conlleva decisiones tericas, elecciones a la vez subjeti-
vas y profundamente polticas. Pero por sobre todo, pone sobre la mesa el
desafo intelectual de pensar nuevos modos de definir los problemas que estu-
diamos, dando cuenta de su complejidad y a la vez retomando aquellas nocio-
nes, si las hubiere, no colonizadas.
Nos interesa, para dar cuenta ms cabalmente de la complejidad a la que nos
referimos, recuperar la advertencia foucaultiana segn la cual:
92 Hemos intentado dar cuenta de algunos de estos desplazamientos en este trabajo.
No hay que imaginar un universo del discurso dominante y el dominado, sino como una
multiplicidad de elementos discursivos que pueden actuar en estrategias diferentes (...)
Los discursos, al igual que los silencios, no estn de una vez por todas sometidos al
poder o levantados contra l. Hay que admitir un juego complejo e inestable donde el
discurso puede, a la vez, ser instrumento y efecto del poder, pero tambin obstculo,
tope, punto de resistencia y de partida para una estrategia opuesta.
93
En efecto, no deja de ser curioso que el llamado a la auto-responsabilizacin,
autonoma, y autogestin (componentes primordiales del empoderamiento, tal
como vimos) haya sido parte de la historia de las resistencias al orden. El
ejemplo ms paradigmtico de ello fue el Mayo Francs, fundamental en la
historia del denominado socialismo autogestionario que denunciaba el ca-
rcter alienante de la heterogestin a la que la sociedad disciplinaria nos haba
acostumbrado.
94
Es de esta complejidad inquietante de la que es menester dar cuenta, puesto
que el nuevo orden que se est construyendo tras el ocaso de la sociedad
salarial no slo articula prcticas y discursos distintos a los que articulaba la
sociedad salarial, sino tambin algunos que son antagnicos con sta. An
cuando la nueva configuracin no est enteramente delineada, no podemos
sino comprometernos en la indagacin de los entrecruzamientos discursivos y
los matices en las prcticas. En suma, mantenernos en alerta y descifrar la
nueva red mientras sta se construye, si queremos efectivamente recuperar el
sentido disruptivo del pensamiento crtico.
93 Foucault, 1999: 122/123.
94 Arvon, 1982.
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