3 Revista de Derecho Penitenciario N3

03
DERECHO PENITENCIARIO marzo - mayo de 2013
NDICE
Editorial..................................................... 3
Actividad
Se present oficialmente la revista
Perspectiva Penal Actual .........................4
Centro de Estudios Penales y

Penitenciarios de la Facultad de
Derecho de la Universidad Mayor
Opinin
Concesin de crceles, la respuesta
inconclusa. Por Marco Carmach.............5-9
Marco regulatorio
Modelos de Asociacin Pblico Privada para
las Crceles en Chile.
Por Cristina Holuigue........................... 10-12
Director:
Juan Ignacio Rosas Oliva
Subdirector:
Federico Szczaranski Vargas
Coordinadora:
Mara Eugenia Hofer Denecken
Editor periodstico:
Andrs Chamorro Montenegro
Diseo y Diagramacin:
Roberto Ortega Cabrera
Representante legal:
Rubn Covarrubias Giordano
Pesrpectiva
Crceles concesionadas: Aspectos positivos y desarrollos
pendientes. Por Francisca Werth W.......................................13-15
Opinin
La gestin privada en la provisin de servicios carcelarios, el Estado,
la comunidad y los particulares. Por Marcos Lizana Berros ..........................................................16-18
Actualidad Nacional
Sobre las concesiones chilenas en general.....................................................................................19-20
Noticias en la Web............................................................................................................................... 21
Revista Derecho Penitenciario

es una publicacin trimestral del
Penitenciarios de la Facultad de
Derecho de la Universidad
Mayor. Sus oficinas estn
ubicadas en Av. Manuel Montt
367, piso 4, Providencia.
Prohibida toda reproduccin total

o parcial del contenido de esta
revista sin la expresa autorizacin de su equipo editorial.
EDITORIAL
l sistema de concesiones en Chile, mecanismo

de colaboracin entre el estado y sector
privado, que fuera utilizado inicialmente en
el mbito de la infraestructura vial, se fue
extendiendo hacia otros mbitos ms complejos de
desarrollo del pas, como es el caso de las crceles.
El uso de este mecanismo ha generado controversias
entre los diferentes actores involucrados tanto en
el proceso como en los resultados del sistema de
concesiones. Contratos de largo plazo, difciles y
caros de modificar en caso de errores de diseo o
cambios en las condiciones, costos totales mayores
que los originalmente previstos, son todos aspectos
que han sido debatidos por diversos especialistas,
tanto desde el mbito econmico-financiero como
del mbito penal y penitenciario. En ste ltimo,
la discusin ha estado centrada en las ventajas
comparativas entre el sistema concesionado y el
denominado tradicional, principalmente en los temas
relativos a la rehabilitacin y reinsercin social.
La escasez de evaluaciones de impacto del
sistema de concesiones carcelarias, principalmente
en materia de reincidencia criminal y reinsercin social
de infractores penales, mantiene vigente el debate y
la reflexin en este mbito. El primer nmero de la
revista del ao 2013 est dedicado a este relevante
y controversial tema, constituyndose as en nuestro
primer nmero temtico. As, diversos especialistas
abordan las concesiones en materia carcelaria desde
sus particulares perspectivas, efectuando un aporte
de reflexin y anlisis.
ACTIVIDAD
Se present oficialmente la revista
Perspectiva Penal Actual
hora hay que trabajar en la continuidad de la revista,

para seguir potenciando la
investigacin. Con estas palabras la Decana de la Facultad
de Derecho de la Universidad
Mayor, Clara Szczaranski, celebr el lanzamiento oficial de
la revista Perspectiva Penal
Actual, edicin que incluye
siete artculos de gran inters
acadmico y educativo, en
esta, una nueva publicacin del
Penitenciarios.
En la ocasin, Juan Ignacio
Rosas, director de la revista,
se mostr satisfecho con el
resultado obtenido, asegurando
que su deseo es continuar
con la revista, con artculos de
igual inters, y diversificando
los pases de los autores que
participen en ella. Este material
aborda temas muy debatidos
actualmente, que estn en el
debate tanto en Chile como en
el extranjero, afirm.
Esta actividad cont con
la presentacin del director y
profesor del Departamento de
Derecho Penal de la Facultad
de Derecho de la Pontificia
Universidad Catlica de Chile,
Alex van Weezel, quien realiz
una revisin del contenido ms

relevante de la revista y destac
aquellos aspectos que hacen
de esta una publicacin de alto
inters para el rea penalista
nacional e internacional.
Como invitado especial, particip el catedrtico de derecho
penal y decano de la Facultad
de Derecho de la Universidad
Autnoma de Madrid, Fernando
Molina, dedicando el tiempo
de su presentacin al anlisis
de la aproximacin al difcil
problema de la frontera que
separara con objetividad la
preparacin de un delito del
inicio de su ejecucin, es decir,
llegar a la definicin cierta del
momento en que una accin
empezara a tener relevancia
para la represin penal.

Adems, aprovech la
ocasin para realizar una invitacin a todos los alumnos
y docentes para potenciar la
investigacin, lo que calific
como algo apasionante. Ahora
me dirijo a la gente joven que
est estudiando, seguramente
no se gana mucho dinero, pero
es de las actividades ms fascinantes y que ms enriquecen
a una persona. Yo les dira
que estudien, que lean, que
disfruten empapndose del
conocimiento que le brinda la
ciencia jurdica y en este caso
la ciencia penal.
Por su parte, la Decana de
la Facultad de Derecho, Cla-
ra Szczaranski, tambin hizo

hincapi en la importancia de
investigar al sealar que la
Universidad Mayor tiene que
ir madurando hacia investigaciones continuas e integradas,
en este mundo globalizado
con planteles que nos llevan
siglos de ventajas, pero en
una escalera de conocimiento
dialctico que adems es capaz
de generar mejor docencia,
afirm dirigindose a una audiencia formadas por abogados
y expertos penalistas, y entre
quienes se encontraba el Rector
de la Universidad Mayor, Rubn
Covarrubias.
Accede a los videos
de la presentacin
ANLISIS
Concesin de crceles,
la respuesta inconclusa
E
Por Marco Carmach
Ingeniero Civil Industrial,
Magster en Gestin
Empresarial (MBA), profesor
universitario y posee ms
de 14 aos de experiencia
en proyectos de Asociacin
Pblico Privada por el Sistema
de Concesiones en Chile.
Entre los aos 2001 y 2006
le correspondi desarrollar
el proceso de Concesin del
Programa de Concesiones
Penitenciarias.
n Chile aproximadamente el 50% de las

sentencias que se dictan
son efectivamente privativas
de libertad (estn descontadas
las penas remitidas, libertad
vigilada, etc.), es decir, estas
sentencias traen como consecuencia la obligacin de recluir
forzosamente a las personas
sentenciadas en recintos especiales que garanticen que
no podrn acceder a libertad
mientras dure el tiempo de su
condena. Esa privacin de
libertad es el castigo que la
ley ha previsto para quienes
cometen delitos graves.
Pero la ley no slo dice
que las personas condenadas
a privacin de libertad deben
permanecer recluidas, es decir castigadas mediante la
reclusin. El conjunto del ordenamiento jurdico vigente en
el pas (Constitucin Poltica,
Tratados internacionales de
DD.HH. ratificados por Chile,
Cdigo Penal, Reglamento
Penitenciario, Rgimen Interno,
etc.) establece determinados
fines para la pena (principalmente la reinsercin) y determinados lmites a la conculcacin
de los derechos de quienes se
encuentran recluidos. En trminos generales, podemos decir
que es obligacin del Estado
velar por la seguridad de los

internos, respetar y hacer respetar todos sus derechos que
no han sido restringidos por la
sentencia, as como respetar
y hacer respetar su dignidad
como personas.
En consecuencia, el Estado
est obligado a contar con
recintos seguros, adecuados,
suficientes y aptos para recluir
a las personas que determinen
los tribunales, cumpliendo as
con el mandato constitucional y
legal: privacin de libertad, pero
en condiciones que respeten
sus derechos y su dignidad
como personas, y que propicien
su reinsercin.
Cumple el Estado chileno
con esta obligacin? La
respuesta es evidente, NO.
Por qu el Estado chileno
no cumple con esta obligacin?
Probablemente por varias razones, entre ellas porque invertir
en prisiones es la anttesis del
ideal para polticas pblicas que
requieren recursos pblicos. Si
el ideal para una poltica pblica
es que resulte popular (visible,
valorada por la ciudadana) y
de bajo costo, la inversin penitenciaria est exactamente en
el otro extremo. Es costosa y
no es popular, lo cual sin dudas
-especialmente para un pas

en vas de desarrollo, es decir,
con numerosas necesidades
sociales y recursos pblicos
limitados- es una muy mala
combinacin.
Pero el contar con recintos
penitenciarios seguros, suficientes, adecuados y aptos,
no slo es la respuesta a la
obligacin del Estado de mantener recluidas a las personas
que determinen los tribunales.
Tampoco es slo la respuesta
al deber de mantenerlas recluidas en condiciones dignas y
que propicien su reinsercin,
sino que adems es parte ineludible de una poltica integral de seguridad pblica. Es
claro que contar con recintos
penitenciarios inadecuados,
inseguros, hacinados, sin la
debida segregacin entre categoras procesales y niveles de
peligrosidad de los internos, sin
suficientes controles a la actividad delictiva intramuros y con
resultados mayoritariamente
negativos en la conducta presente y futura de los internos,
es una afectacin directa a la
seguridad de la ciudadana.
Todo lo expuesto nos plantea entonces un importante
desafo, cual es el de buscar
soluciones innovadoras, con
frmulas que rompan la inercia

y que a la vez permitan financiar
y operar de la manera ms eficiente la necesaria expansin
del sistema. As naci en Chile,
el ao 2000, el Programa de
Concesiones de Infraestructura
Penitenciaria, como reflejo
de una verdadera y decidida voluntad poltica de poner
nuestro sistema penitenciario
a la altura de una nacin que
aspira al desarrollo.
infraestructura, resultaban caras y lentas. Lamentablemente

an hoy (3 aos despus) no
conocemos avances concretos en soluciones diferentes,
supuestamente ms rpidas
y baratas, que dicha declaracin haca presumir que se
implementaran.
Por su parte, los siete complejos penitenciarios concesionados en actual funcionamiento
albergan una poblacin penal
de aproximadamente 12.000
internos, es decir, cerca de
un 25% de la poblacin penal
total del pas (48.658 personas al 30/09/2012 segn las
estadsticas de Gendarmera
de Chile).
El Programa de Concesin
de Crceles se conceptualiza
con tres diferencias fundamentales respecto a lo que se
haba hecho hasta entonces:
Primero: enfrentar el tema
construyendo infraestructura.
Parece elemental, pero son
numerosos los gobiernos en
la historia del pas que han
cumplido su periodo sin aportar
un metro cuadrado al sistema
penitenciario.
Segundo: enfrentar el tema
mediante un esfuerzo masivo,
es decir que provocara un cambio estructural de la situacin.
No una crcel hoy, y en 5 o
10 aos otra, tal como era la
tendencia hasta ese momento,
sino por primera vez en la
historia del pas- se defini
un programa para la construccin de 10 crceles, para una
poblacin total inicialmente
estimada en 16.200 plazas de
alta calidad y seguridad. Ver
grfico N1 que presenta la
evolucin de la construccin
de infraestructura penitenciaria en Chile, donde se puede
apreciar que la construccin
de las crceles concesionadas
duplic en metros cuadrados

la totalidad de lo construido en
Chile en toda su historia previa.
Tercero: abordar el tema
mediante la colaboracin pblico privada, especficamente a
travs de la Ley de Concesiones de Obras Pblicas, con el
declarado propsito de permitir
que el esfuerzo fuera masivo
(al financiarse la construccin
con recursos privados podran
construirse paralelamente varios establecimientos) y efectivamente modernizador (por las
previsibles mejoras en diseo
y gestin operacional que la
participacin privada traera
consigo).
A la fecha actual se encuentran en pleno funcionamiento
bajo el modelo concesionado
los complejos penitenciarios

del Grupo 1: Huachalalume en
la IV Regin, Alto Hospicio en
la I, y Rancagua en la VI, del
Grupo 2: Concepcin en la VIII,
y del Grupo 3: Santiago 1 en la
Regin Metropolitana, Puerto
Montt en la X y Valdivia en la
XIV. Bsicamente terminado
y en vas de ser puesto en
servicio se encuentra adems
el complejo penitenciario de
Antofagasta, en la II Regin.
Se encuentra pendiente
el Grupo 4, que comprenda
los complejos penitenciarios
de Talca y Santiago 2, que al
parecer habra sido cancelado
por el actual Gobierno que en
2010 declar (ex Ministro de
Justicia, Felipe Bulnes) que las
crceles concesionadas, como
solucin a las necesidades de
Cuntas fugas ha habido desde esas 7 crceles

concesionadas? Entendemos
que slo una, no violenta, y el
interno fue recapturado prontamente.
Cuntos motines ha habido
en esas 7 crceles concesionadas? Ninguno.
Cuntos incendios ha
habido en esas 7 crceles
concesionadas? Ninguno.
Cuntas crceles tradicionales cuentan con seguros
contra desastres naturales,
incendios, responsabilidad civil
por daos a terceros? Ninguna.
Slo las concesionadas.
Y as, suma y sigue.
La evidencia de mejoras
cuantitativas y cualitativas que
supuso el modelo de concesin
de crceles es abrumadora.
beneficios futuros.
En una publicacin reciente

(1) el Instituto Libertad y Desarrollo ha sealado que el
sistema concesionado permite
incurrir en mejoras tecnolgicas
de vigilancia y control que los
privados son capaces de desarrollar de manera ms eficiente.
Por otra parte, permite una mayor focalizacin en programas
de reinsercin social, con un
mayor acceso a especialistas
e infraestructura que permite
su fortalecimiento, sobre todo
tomando en cuenta la realidad
de los penales tradicionales,
que dadas sus condiciones, se
han convertido en verdaderas
escuelas del delito. Por ltimo
ofrece mejor calidad de vida
para los usuarios del sistema,
que debiesen traducirse en
Los datos tambin muestran que, pese a sobrecostos

importantes que se produjeron
en la construccin del grupo
1 y otros -bastante ms acotados- en la construccin del
grupo 3, el metro cuadrado de
construccin de crceles bajo la
modalidad de concesin es ms
bajo que el metro cuadrado de
construccin de crceles bajo
la modalidad de obra pblica
tradicional. Ver Cuadro N1
donde se comparan los costos de construccin mtodo
tradicional v/s concesionado,
incluido en este ltimo caso los
sobrecostos de construccin,
posteriores a su adjudicacin.
Y en materia de costos de
operacin, de gasto diario por
interno, no se ha hecho an
una comparacin adecuada,
ya que es claro que el costo
por interno, comparando solo
gasto actual, puede ser ms
alto en el modelo concesionado,
pero esto se debe a la enorme
diferencia de estndares entre
uno y otro sistema. Un preso
que est en una celda individual, limpia, dentro de una
crcel moderna, construida con
buena materialidad y en buen
estado de conservacin, que
recibe sus comidas del Estado,
que recibe atencin mdica,
que participa en programas
de reinsercin, que es vigilado
por sofisticados sistemas de
tecnovigilancia, obviamente
representa un costo mayor
que un interno que est en una
celda hacinada, que come lo
que le llevan sus familiares,
que carece de infraestructura

compatible con la dignidad
humana.
Sin embargo, los costos
actuales en el sistema concesionado chileno -ver Cuadro
N2- dan un promedio diario
por interno de USD 12, lo cual
dista mucho de los ms de
USD 150 en Inglaterra, los ms
de USD 100 en U.S.A. o los
cerca de USD 50 en Mxico,
pases donde existen modelos
similares.
Por lo tanto, cuando se dice
que el sistema concesionado
es ms caro que el tradicional
debera uno preguntarse Cul
sera el costo por interno si el
mismo estndar de las crceles
concesionadas fuera provisto
directamente por Gendarme-
ra de Chile? Esa es la comparacin adecuada, y para

ello existe una metodologa
ampliamente utilizada en el
mundo para determinar la conveniencia de aplicar modelos
de Asociacin Pblico Privada
(APP), metodologa que se
denomina Comparador del
Sector Pblico y cuantifica si
al comparar la construccin y
operacin de una obra con el
mismo estndar para el Pblico
y el Privado, el hacerlo bajo
esquemas de APP, en nuestro
caso la Concesin, se genera
un beneficio para el Estado.
Seguramente al realizar este
ejercicio la respuesta ya no ser
que el Sistema Concesionado
es ms caro, ya que habremos
supuesto condiciones similares
de estndares en ambos casos
y no estaramos comparando
-como se hace hoy en da- los
costos actuales del colapsado
sistema tradicional versus los
costos del moderno sistema
concesionado, cuando la diferencia de servicios y estndares
es abrumadora.
Cosa distinta es si se considera que el estndar definido para las concesiones
penitenciarias han trado como
consecuencia que el costo
por interno resulte alto, pero
en ese caso la respuesta no
es dejar de lado el sistema
concesionado, sino ms bien
revisar los estndares que
el mismo Estado defini en
su oportunidad, con miras a
ajustarlos y por esa va buscar
una reduccin de costos. Con
ello quizs se abrira un espacio importante para viabilizar
presupuestalmente nuevas con-
GRAFICO 1
Infraestructura Penitenciaria
(Evaluacin m2)
525.376
165.054
87.177
8.027
20.879 31.891
1959
1969
1979
1989
1990
2001
2001
2009
Fuente: elaboracin propia
Se puede neutralizar
parte importante de
las razones que dieron
origen a los litigios
y sobrecostos en la
construccin en los
primeros grupos,
entregando a los
licitantes un diseo
desarrollado por el
Estado, en lugar de
guas de diseo que
puedan ser interpretadas
a conveniencia de las
partes.
cesiones. Recordemos que el

costo es una consecuencia de
los estndares de construccin
y operacin, y esos estndares
no son definidos por los privados, sino por el regulador en
las bases de licitacin.
Sin dudas, existe un espacio
importante para introducir mejoras al sistema concesionado.
Ya mencionamos una posible
revisin de los estndares de
construccin y operacin, y
tambin podramos agregar
que se puede neutralizar parte
importante de las razones que
dieron origen a los litigios y
sobrecostos en la construccin
en los primeros grupos, entre-
gando a los licitantes un diseo

desarrollado por el Estado,
en lugar de guas de diseo
que puedan ser interpretadas
a conveniencia de las partes.
De hecho, ya para la crcel
de Talca -parte del Grupo 4- al
trmino de la anterior administracin se dej terminado
el diseo arquitectnico para
licitar su concesin con diseo.
Incluso el Ministerio de Justicia,
a comienzos de la actual administracin, modific ese diseo
para aumentar la capacidad
del penal y as hacerlo an
ms eficiente, lo cual iba en
la direccin correcta, al buscar
disminuir el costo por interno. Si
se hubiese continuado en esa
Cuadro N1: Comparacin costos de construccin

mtodo tradicional v/s concesionado.
Establecimiento Penitenciario
Sistema Concesiones
Santiago 1
Valdivia
Puerto Montt
Alto Hospicio
La Serena
Rancagua
Promedio Sistema Concesiones
Inversin Pblica
Arica
Valparaiso
Punta Arenas
Promedio Inversin Piblica
Inversin (UF)
Superficie Total (m2)
N internos Diseo
Costo (UF/m2)
m2/internos
1,895,524
1,448,682
1,512,517
2,638,890
2,542,090
2,523,092
12,560,794
63,051
39,668
42,915
46,645
48,719
48,937
289,935
2,568
1,248
1,245
1,679
1,656
1,689
10,085
30.1
36.5
35.2
56.6
52.2
51.6
43.3
24.6
31.8
34.5
27.8
29.4
29.0
28.7
764,413
1,542,003
646,128
2,952,544
19,886
29,177
14,614
63,677
1,092
1,280
311
2,683
38.4
52.8
44.2
46.4
18.2
22.8
47.0
23.7
Fuente: elaboracin propia en base a I.V.A pagado por Ministerio de Obras Pblicas
Cuadro N2: costos actuales en el sistema concesionado chileno.

Establecimiento Penitenciario
Iquique
La Serena
Santiago 1
Rancagua
Valdivia
Puerto Montt
Total
Capacidad Diseo (*)

2,015
1,897
3,081
2,027
1,497
1,494
12,011
Poblacin
1,753
1,893
3,956
1,962
1,260
1,333
12,157
SFC (US$)
91,650
91,650
83,272
91,650
83,272
83,272
524,765
SFO (US$)
70,622
70,622
60,818
70,622
60,818
60,818
394,322
PV (US$)
21,913
23,663
81,632
24,525
15,750
16,663
184,145
(US$) Interno/da
13
13
9
12
15
15
12
Fuente: Ministerio de Obras Pblicas, Informe de explotacin Grupo 1 y Grupo 3 mes de Agosto de 2012 (www.concesiones.cl) (*) Incluido el 20% de sobrepoblacin de diseo.
(1) Libertad y Desarrollo. Temas Pblicos N 1.076, 24 de agosto de 2012.
lnea probablemente hoy estaramos comentando la puesta

en servicio de una nueva crcel
concesionada y no esperando
que se concreten los anuncios
de nuevas polticas, nuevos
diseos y nuevos modelos de
gestin, para la construccin
de nuevos penales que, de
hacerse realidad, difcilmente
estarn operativos antes de 3
o 4 aos, con lo cual las medidas necesarias para mejorar
la infraestructura penitenciaria
debern seguir esperando,
mientras parte importante de
la poblacin penitenciaria sigue
hacinada y en crecimiento.
Por ello, acierta Libertad
y Desarrollo al concluir en su
publicacin, ya citada, que el
eventual abandono del modelo
de concesiones por parte del
Ministerio de Justicia requiere
de un anlisis de evidencia
robusto que desaconseje seguir en un modelo que ha sido
beneficioso para el pas.
Para una reflexin final debiera tenerse presente tambin
lo declarado por la Relatora
Especial para personas privadas de libertad de la Comisin
Interamericana de Derechos
Humanos, que realiz una
visita inspectiva al sistema
penitenciario chileno en agosto
de 2008 y que, como parte de
un informe que contena duras

(muy fundadas seguramente)
afirmaciones sobre el estado del sistema penitenciario
tradicional chileno, dedic a
las crceles concesionadas
el siguiente prrafo:
La Relatora de la CIDH
observ que los centros de
detencin concesionados ofrecen condiciones dignas para
los reclusos y sus familias,
as como para el personal
que all trabaja. En los centros concesionados no se
observ hacinamiento, se
registran niveles adecuados
de alimentacin e higiene,
seguridad interior, adecuada
separacin de categoras de
internos, prevencin de la
violencia interna, servicios
penitenciarios que incluyen
atencin mdica y teraputica,
actividades ocupacionales,
deportes, talleres y capacitacin laboral, entre otros.
Las autoridades competentes siguen teniendo la palabra.
Mientras tanto, el modelo
concesionado, como respuesta
a la precaria situacin del
sistema penitenciario chileno,
seguir siendo una muy buena
respuesta, lamentablemente
inconclusa
10
MARCO
REGULATORIO
Modelos de
Asociacin Pblico
Privada para las
Crceles en Chile
Por Cristina Holuigue
Ingeniera Civil Industrial y
Magster en Ciencias de la
Ingeniera, con especialidad
en Economa Aplicada de
la Universidad de Chile. Se
desempea como consultora
en el rea econmica,
apoyando el diseo,
implementacin y evaluacin
de polticas pblicas.
Las distintas formas de recuperar la inversin, las modificaciones realizadas

a la Ley de Concesiones de Obras Pblicas y la experiencia chilena en
el desarrollo del programa carcelario, son aspectos relevantes para un
mejoramiento del marco regulatorio.
a existencia de privados
participando en la provisin de infraestructura
pblica, es un hecho que tiene
larga data y que fue bastante
extendido hasta el advenimiento
del Estado de bienestar, que
suprimi estas prcticas, las
que, sin embargo, con el tiempo
han sido retomadas, con mayor
o menor mpetu, dependiendo
del sector y del pas.
Qu es la Asociacin
Pblica Privada
Dependiendo del contexto
histrico se ha dado mayor o
menor profundidad a la participacin de los privados en
la provisin de servicios de
infraestructura. El alcance de
esta participacin va desde la
sola construccin de una obra,
hasta la completa privatizacin

de la infraestructura. Entre estos
extremos se encuentra lo que
se ha denominado Asociacin
Pblico Privada.
Es necesario notar sin embargo, que no todas las formas
de participacin privada en
la provisin de servicios de
infraestructura corresponden
a un modelo de Asociacin
Pblico Privada (APP1). Se
entiende un contrato de APP
como un acuerdo de largo
plazo entre la autoridad estatal
y un privado, donde el privado
financia el proyecto, opera el
servicio y como retribucin
recibe pagos en el tiempo, ya
sea directamente por parte del
estado o a travs del cobro a
usuarios.
Las APP pueden clasificarse

segn la forma de recuperar
la inversin en dos tipos principales. Por una parte, estn
las que reciben un pago por el
uso, ya sea a travs del cobro
de una tarifa al usuario o bien
de un pago o peaje sombra
que realiza el Estado, total o
parcialmente, cada vez que
un usuario utiliza la obra. Por
la otra parte estn las APP
donde el Estado realiza pagos
diferidos en el tiempo, principalmente por la disponibilidad
del servicio de infraestructura
cumpliendo ciertas condiciones
o requerimientos.
Dentro de la primera categora se encuentran los contratos
de APP conocidos como Frachise o Affirmage, donde el
privado obtiene el derecho a
11
cobrar una tarifa por la operacin y mantencin de una obra

ya existente, a cambio del pago
al Estado para adquirir este
derecho. En esta categora
se encuentran tambin las
Concesiones, donde el privado
adquiere una mayor responsabilidad en el financiamiento y
la construccin de la obra de
la infraestructura, y recupera
esta inversin en el cobro de
la tarifa por uso. Este ltimo
modelo es el que se ha utilizado
en las concesiones chilenas
de carreteras y aeropuertos.
En la segunda categora
identificada, los contratos con
pagos por disponibilidad han
sido utilizados en la provisin
de obras de infraestructura
social, como hospitales y crceles. El modelo que se utiliza
como referente para este tipo
de contratos es el britnico,
denominado PFI2 y que fue
lanzado a comienzos de la
dcada del 90. En este tipo
de contratos, aunque pudiera
haber una pequea parte de
pagos por uso o servicios variables, tal como la lavandera
o la alimentacin, el principal
componente es el pago por la
disponibilidad de la infraestructura, que compensa el costo
de la construccin y mantenimiento de la infraestructura y
la operacin de los servicios
asociados a sta.
Marco Regulatorio de las
APP en Chile:
Ley de Concesiones de
Obras Pblicas
En 1991 se aprob la Ley
19.068, Ley de Concesiones
12
de Obras Pblicas, que gener

un sistema licitatorio y contractual flexible, con licitacin
pblica obligatoria, redujo las
potestades pblicas del Estado
en el contrato y dio un marco
de igualdad jurdica entre las
partes. El programa recibi
un significativo apoyo poltico
para la incorporacin de capital
privado a la construccin de
infraestructura.
En 1993, la Ley 19.252 introdujo modificaciones al mecanismo a partir de la experiencia
recopilada en los procesos de
licitacin que se haban verificado hasta esa fecha.
En 1996, en tanto, la Ley
19.460 realiz modificaciones al
texto legal, mejorndose la proteccin de terceros financistas
del concesionario, crendose
para tales efectos la prenda
especial de concesin de obra
pblica, y otorgndose derechos especiales a este tipo de
acreedores.
Existe un amplio consenso
respecto de que la herramienta
de concesiones en Chile ha sido
efectiva para solucionar en gran
parte el dficit de infraestructura
existente. Sin embargo, una
grave crtica al sistema ha sido
la gran cantidad de renegociaciones y la falta de transparencia
en la informacin relacionada
con stas3. Esto ltimo, junto
con la percepcin de que se
podan mejorar aspectos como
la resolucin de controversias,
el cobro de multas, la entrega

de informacin para la fiscalizacin, entre otras, lleva a empujar
una nueva modificacin a esta
ley, la cual se aprob en 2010
(Ley 20.410) y permiti incorporar los aprendizajes y seguir
perfeccionando el sistema de
concesiones.
Dentro de las recientes modificaciones ms relevantes a la
Ley de Concesiones se incluye
la incorporacin de la obligacin
de establecer compromisos
explcitos de niveles de servicio;
la incorporacin de causales de
trmino anticipado de contrato;
la entrega mayores atribuciones
para la aplicacin directa de multas; la modificacin del sistema
de resolucin de controversias,
desde el arbitraje en equidad a
arbitraje en derecho, con una
comisin resolutiva conformada
por miembros independientes
escogidos de comn acuerdo
desde una nmina y la creacin
de un instancia tcnica de expertos, no vinculante; el perfeccionamiento de la regulacin de
las instancias de renegociacin;
el establecimiento de lmites a
las obras adicionales en fase
de construccin; y el establecimiento de una frmula de
clculo para compensar obras
adicionales.
Las concesiones de Infraestructura Penitenciaria en
Chile
La experiencia chilena en el
desarrollo del programa carce-
lario en Chile cuenta con xitos

y fracasos. En el corto plazo,
las modificaciones a la Ley de
Concesiones pueden ser vistas
como una oportunidad para dar
un nuevo impulso al desarrollo
de proyectos de infraestructura carcelaria. Algunas de las
medidas que se pueden implementar son: mejorar las bases
de licitacin de las crceles,
con formatos ms simples de
administrar; revisar y ajustar
los indicadores de servicio,
y las formas de incentivar su
cumplimiento desde un sistema
basado en multas a uno basado
en pagos proporcionales a los
niveles de servicio efectivamente otorgados; mejorar los
convenios de mandato con el
MOP; y fortalecer los equipos
multisectoriales, sobre todo
para la etapa de explotacin.
Por otra parte, dado el contexto de las APP en general y
del marco regulatorio chileno
de concesiones en particular,
cabe realizar algunas observaciones sobre cmo el marco
regulatorio podra ser mejorado
y potenciado en el mediano y
largo plazo.
En primer lugar, la Ley de
Concesiones naci al alero del
Ministerio de Obras Pblicas,
lo cual le imprime un fuerte
sesgo hacia la infraestructura
de transporte, y por otra parte
la ley le entrega todas las atribuciones como contraparte del
privado al MOP, durante todo
el proyecto. Esta situacin se
hace crtica durante el perodo

de explotacin, dado que la
gestin de la infraestructura
relacionada con el cuidado
de la poblacin internada en
los recintos carcelarios tiene
complejidades especficas que
no son necesariamente competencia de los funcionarios
del MOP.
En segundo lugar, la Ley de
Concesiones se ha adoptado
en la prctica para el modelo
de pagos del Estado por un servicio, utilizando el concepto de
subsidios del estado, contenido
en la ley, para realizar dichos
pagos diferidos en tiempo al
operador privado.
Por lo tanto, en el largo plazo el marco regulatorio podra
mejorarse significativamente,
creando una Ley especial para
el desarrollo de APPs con pagos
diferidos del Estado, donde cada
Ministerio tenga atribuciones
propias para llevar a cabo sus
proyectos de APP.
1 PPP por sus siglas en ingls:

Public-Private Partnership
2 Private Finance Initiative
3 Estudio RENEGOCIACIN DE
CONCESIONES EN CHILE, Eduardo Engel, Ronald Fischer, Alexander
Galetovic y Manuel Hermosilla
PERSPECTIVA
13
Crceles concesionadas:
Aspectos positivos y
desarrollos pendientes
Abogada de la Universidad
Catlica de Chile y master en
derecho de LSE, Inglaterra.
Ex directora ejecutiva de
Fundacin Paz Ciudadana,
hasta principio de 2012 estuvo
a cargo de la Direccin de
Gestin y Modernizacin de
la Justicia del Ministerio de
Justicia. Hoy se desempea
como jefa del Departamento
de Estudios de la Defensora
Nacional.
unque las cifras muestran un progresivo mejoramiento de los niveles de hacinamiento carcelario
en Chile, el problema de la
sobrepoblacin penitenciaria
sigue siendo un desafo clave
de enfrentar para las autoridades. La disminucin de la
sobrepoblacin en los penales
chilenos se ha logrado -entre
otras razones- gracias a una
mejor gestin por parte de
Gendarmera de Chile (Genchi) de los cupos existentes
en diversos centros penitenciarios del pas. Lo anterior
se ha realizado utilizando las
facultades administrativas que
se le entregan a la autoridad
por la normativa vigente, como
por ejemplo, la facultad de
trasladar a los condenados1 2.
La construccin de infraestructura penitenciaria concesionada comenz en Chile el
ao 2000, como una extensin
del marco normativo entregado
por la Ley de Concesiones de
Obras. Este marco legal impuls con mpetu una nueva forma
de relacin contractual entre
el Estado y el sector privado,
El mejoramiento
de las condiciones
de habitabilidad, la
instalacin de prcticas
de segregacin y el
desarrollo de una mejor
oferta de programas
de reinsercin y
rehabilitacin, es
parte fundamental de
lo que entregan los
privados como parte
de sus obligaciones
como empresas
concesionarias.
Por Francisca Werth W.
sustentado principalmente en
el fundamento de que los privados seran ms eficientes
en la construccin, operacin
y transferencia de servicios
que el Estado. Adoptando el
modelo francs de alianza
pblica privada se concesion
el diseo, construccin, equipamiento y operacin de distintas
crceles, dividas por grupos.
Una caracterstica particular
del modelo chileno fue dejar en
manos de Genchi la direccin
y seguridad de los recintos.
Dentro de los servicios que la
empresa concesionada debe
entregar, aparte de la construccin de recinto, se encuentran
el aseo, alimentacin de los
internos, y lo que constitua
la promesa ms innovadora,
entregar la oferta de programas
de reinsercin y rehabilitacin
para las personas privadas de
libertad.
La actual administracin
ha abandonado el impulso de
gobiernos anteriores para la
construccin de crceles utilizando esta alianza, principalmente por los mayores costos
que tendra para el Estado. Sin
14
embargo, entre los expertos no

ha existido consenso acerca de
esta decisin de la autoridad,
sobre todo por la ausencia de
estudios de evaluacin del
modelo, tanto desde la perspectiva de la gestin, como de
los costos e impacto en efectos
de reinsercin y rehabilitacin.
La falta de estudios de evaluacin comprensivos de estos
y otros aspectos pueden estar
atribuyendo al modelo errores de gestin administrativa,
deficiencias contractuales o
de los modelos de contrato
utilizados que probablemente
tengan poco que ver con los
objetivos iniciales que impulsaron el modelo.
Sin perjuicio de la ausencia
de estudios que profundicen en
esta materia, se puede realizar

un anlisis de las caractersticas
de este modelo que han aportado al desarrollo del sistema
penitenciario chileno. Dentro
de stas se encuentran el mejoramiento de las condiciones
de habitabilidad, instalacin
de prcticas de segregacin,
y finalmente el desarrollo de
una mejor oferta de programas
de reinsercin y rehabilitacin
que entregan los privados como
parte de sus obligaciones como
empresas concesionarias.
Condiciones de
habitabilidad
Los nuevos recintos han permitido a las personas privadas
de libertad mejores condiciones
de vida y un mayor respeto de
derechos bsicos. El mejora-
miento de la infraestructura
ha implicado un mayor nivel
de higiene, aseo, control de
infecciones, alimentacin, entre otras condiciones. Aunque
en un comienzo existi cierto
impacto entre los internos que
fueron trasladados a los nuevos recintos -por el cambio de
costumbres arraigadas dentro
de la vida intramuros, como la
conocida prctica de la carreta-,
un recorrido por los recintos
permite apreciar que la existencia de una administracin
externa, la figura del inspector
fiscal del Ministerio de Obras
Pblicas y las condiciones
establecidas en los contratos,
entregan una mejor calidad
de servicios para los internos.
La nueva infraestructura, ms
moderna y mejor mantenida,
entrega una plataforma o so-
porte bsico para el desarrollo

de programas que aborden
problemas de ms compleja
solucin, como es el trabajo
en reinsercin o rehabilitacin.
Segregacin
En la mayora de las
crceles de los pases que
cuentan con un mayor nivel
de desarrollo que Chile, existen prcticas de segregacin
de la poblacin penal segn
compromiso criminolgico.
Esta separacin se produce
tras la aplicacin de diversos instrumentos validados
en cada pas, que permiten
un diagnstico que facilita la
clasificacin segn niveles de
compromiso delictual. Aunque en Chile no existen tales
herramientas o su desarrollo
es incipiente, el modelo de
las crceles concesionadas
ha permitido una cierta segmentacin generalmente por
etapas del proceso penal,
es decir, dividindolos entre
imputados y condenados. Lo
anterior ha permitido cierto
manejo por parte de Genchi
de la poblacin penal permitiendo entregar proteccin a
ciertos grupos especialmente
vulnerables, como las minoras sexuales, migrantes o
primerizos.
Oferta programtica para
la reinsercin y rehabilitacin
A pesar de que es en esta
rea donde quizs existan
las mayores debilidades del
sistema de crceles conce-
sionadas, principalmente por

la falta de evaluaciones que
permitan conocer el impacto
que han tenido los programas
en los procesos de reinsercin
y rehabilitacin, su exigencia como parte del contrato
de operacin del sistema ha
generado una demanda por
programas especializados
en esta materia. Lo anterior
debera generar un crculo
virtuoso que favorezca el desarrollo de una cada vez mejor
y ms especializada oferta en
esta rea. Sin embargo, es
indispensable que se avance
en la evaluacin de impacto
de estos programas, de manera de medir su efectividad
respecto de los objetivos que
se proponen dentro de una
poltica penitenciaria. Slo
este conocimiento generar las
correcciones que el modelo en

este mbito pueda necesitar
y entregar los insumos necesarios para que en futuros
contratos se incorporen en las
bases tcnicas de la licitacin
las exigencias de operacin
que debern satisfacer los
oferentes y futuros concesionarios para operar una crcel
concesionada.
De perseverar esta o una
futura administracin de gobierno en el modelo de crceles concesionadas, debe
avanzarse en una adecuada
correccin del sistema que
permita subsanar defectos
que pueden haber dificultado
su correcta implementacin.
Adems, debe evaluarse lo
avanzado hasta hoy de manera que pueda nutrirse al
15
sistema de los antecedentes que requiere para lograr

objetivos superiores, como
lo son la reincorporacin de
una persona a la sociedad
tras haber cometido un delito.
1 La Defensora Penal Pblica, dentro

de su programa de defensa penitenciaria
que opera en 3 regiones, actualmente
trabaja en la difusin de derechos de
las personas condenadas y privadas
de libertad. A travs de la presentacin
de diversos recursos y acciones, se
trabaja en el respeto de los derechos de
los condenados, entre ellos el traslado
entre diversos recintos penitenciarios sin
notificacin previa y el cumplimiento de
los requisitos reglamentarios.
2 Cabe sealar que esta prctica, que
puede resultar eficiente desde una perspectiva del manejo de la capacidad y la
infraestructura disponible, puede vulnerar
seriamente los derechos de las personas
privadas de libertad.
16
OPININ
Por Marcos Lizana Berros

Abogado de la PUCV,
Diplomado sobre Contrato de
Concesin de Obras Pblicas
y Maestra en Derecho de la
Empresa. L.L.M. Executive.
Posttulo en Derecho de la
Empresa, PUC de Chile.
Profesor de Derecho
Administrativo en la Escuela
de Gobierno y Gestin de la
Universidad de Chile.
La gestin privada en
la provisin de servicios
carcelarios, el Estado, la
comunidad y
los particulares
a concepcin moderna
del rol del Estado nos
ensea que a ste le
corresponde participar significativamente en la generacin
de las condiciones polticas,
jurdicas, econmicas, sociales
y culturales, que permita a las
personas llevar a cabo las acciones necesarias para lograr
la satisfaccin de sus legtimas
necesidades. Lo que se espera
del Estado entonces, es una
actitud, de un lado, atenta y
activa en el devenir y destino
de las personas y, de otro,
respetuosa de su individualidad
y libertad.
En el cumplimiento de sus
fines y funciones, el Estado se
vale de todas las herramientas
que el ordenamiento jurdico
pone a su disposicin, tales
como la posibilidad de recurrir
a medios o recursos estatales
o al concurso de de los particulares como proveedores
de bienes y servicios, incluso
en aquellas reas que, segn

algunos, son de competencia
exclusiva y excluyente de la
actividad estatal, como lo es
gestin de los establecimientos
carcelarios.
Sin entrar en la discusin
ideolgica sobre las funciones
indelegables del Estado, ni en
el anlisis de la distincin entre
funciones y acciones del mismo,
ni menos sobre la delegabilidad
de aquellas, lo cierto es que los
antecedentes histricos y el
estado actual de los sistemas
penitenciarios nos muestran
con absoluta claridad que los
particulares siempre han tenido
algn nivel de intervencin,
que su participacin ha sido
severamente cuestionada y
que se han creado e implementados mecanismos de gestin
pblico-privado que pretenden
resolver de manera eficiente
los problemas que genera la
criminalidad y la prisionizacin.
Bajo el supuesto de que por

ahora no tenemos mecanismos
ms eficientes que las medidas
de privacin o restriccin de la
libertad1, los sistemas pblicos
a cargo de las mismas deben
contar con la participacin
de los particulares para que
aquellas medidas tengan la
posibilidad de producir algn
efecto2.
Se estima entonces que
la criminalidad no es solo un
problema de orden y seguridad
pblica y de responsabilidad
del Estado, sino que un asunto
de inters colectivo, en que la
comunidad y los particulares
pueden hacer significativos
aportes en la bsqueda de su
solucin.
Los privados y los
sistemas carcelarios
Con ocasin de procesos
revisionistas de los sistemas
de ejecucin carcelaria, se ha
Los antecedentes
histricos y el estado
actual de los sistemas
penitenciarios nos
muestran con absoluta
claridad que los
particulares siempre han
tenido algn nivel de
intervencin.
sealado que la direccin, administracin y operacin de los

establecimientos penitenciarios
es una funcin de competencia
exclusiva del Estado y que las
acciones que se llevan a cabo
en su interior, tales como las
vinculadas a la seguridad y a
la prestacin de servicios, tanto
los bsicos (salud y alimentacin) como los que forman
parte de los procesos de intervencin (social, psicolgicas,
educacional, capacitacin y
ocupacin laboral), deben ser
desarrolladas exclusivamente
por agentes del Estado, por
cuanto esta es una materia
del inters pblico en que los
particulares no pueden tener
roles significativos.
A nuestro entender, tal afirmacin no se condice con los

antecedentes histricos de
los sistemas penitenciarios,
ni con la informacin que nos
provee el estudio comparado
de aquellos, ni menos con el rol
que en la actualidad se asigna
a las personas individual o colectivamente, consideradas en
la proteccin del inters general
y la bsqueda del bien comn.
En efecto, los antecedentes
histricos nos sealan que
siempre los particulares han
tenido algn grado de participacin en los sistemas carcelarios. En algunos casos, han
tenido un rol preponderante y
en otros solo como agentes
17
colaboradores.
En el primer caso se encuentran los sistemas carcelarios
de la Edad Media, en el cual la
direccin y administracin de
las crceles est confiada a
un particular, quien a cambio
de sus servicios recibe alguna
contraprestacin de parte de la
autoridad o de la comunidad3.
Tambin en esta situacin se
encuentran experiencias ms
modernas de gestin de recintos carcelarios, en donde el
Estado entrega a un particular
la direccin, administracin
y operacin integral de los
centros de reclusin, as como
la prestacin de los servicios
bsicos y de intervencin4.
18
En el segundo caso se encuentra una serie de modelos

en los cuales a los privados
se le encomiendan algunos
servicios o se le asignan algunas acciones vinculadas a
la intervencin o tratamiento.
En la gran mayora de estos
modelos o sistemas el Estado se reserva para s las
funciones esenciales, tales
como la direccin, seguridad
y vigilancia de los recintos,
as como la determinacin de
las polticas pblicas que se
implementarn, dejando a los
privados la prestacin del resto
de los servicios penitenciarios5.
Con ocasin de las polticas
pblicas implementadas en
Europa y Estados Unidos en
la dcada del los 80 en materia
de provisin de infraestructura
pblica, de produccin, social
y de servicios a la comunidad,
los particulares comenzaron a
tener un mayor rol en reas que
con anterioridad eran abordadas casi con exclusividad por
los rganos del Estado, entre
ellas, la atencin de menores
infractores y las personas privadas de libertad6.
En la actualidad, con el uso
de nuevas tecnologas, los
privados han alcanzado un rol
fundamental incluso en lo que
dice relacin con la vigilancia
y seguridad de las personas
afectadas por medidas privativas o restrictivas de libertad7.
Participacin privada en el
sistema penitenciario chileno
El sistema penitenciario
chileno est a cargo de un
Servicio Pblico Centralizado

al que se le ha asignado la
funcin de direccin, administracin y vigilancia de los
establecimientos carcelarios, la
provisin de servicios bsicos
a las personas afectadas por
medidas privativas o restrictivas
de libertad, y la formulacin y
ejecucin de planes y programas de rehabilitacin.
Para el cumplimiento de sus
funciones, el Servicio ha sido
dotado de recursos materiales
y humanos que le permiten, por
un lado, ejecutar directamente
las acciones que implica la
funcin de direccin, administracin y vigilancia, y por
otro, contratar los servicios
de terceros para la prestacin
de los servicios bsicos y de
intervencin8.
Sin perjuicio que en la actualidad el Estado puede contratar los servicios de terceros
utilizando la Ley de Compras
Pblicas 19.886 o la Ley de
Concesiones contenida en el
DFL N 900, de 1991 del Ministerio de Obras Pblicas, se debe
tener presente que con anterioridad a dichas disposiciones
legales, el sistema carcelario
contaba con la participacin
de privados, sea en virtud de
convenios de colaboracin o
de contratacin prestacin de
servicios, en especial, en lo que
dice relacin con la educacin
y capacitacin de las personas
privadas de libertad.
Ambos sistemas presentan
ventajas y desventajas y han
generado algunos problemas
de eficacia y eficiencia que
no siempre se han hecho evidentes. Sin embargo, tales circunstancias no han significado
un cuestionamiento profundo,
serio y objetivo de tales instrumentos, ni menos el abandono
del camino de la colaboracin
pblico-privada, sino que han
renovado los esfuerzos para
identificar las causas de tales
inconvenientes y la bsqueda
de soluciones.
Conclusin
La participacin de los
privados ha sido objeto de
cuestionamientos desde hace
siglos, pero en ningn caso
han alcanzado un descrdito
absoluto y en consecuencia
el abandono definitivo de este
instrumento. Por el contrario,
los esfuerzos se han concentrado en hacerse cargo de las
crticas, superar y resolver los
problemas y buscar los modelos
de participacin que permitan
al Estado vincular a la comunidad y a los particulares en
la solucin de la criminalidad
y los problemas carcelarios.
En este afn no se puede
dejar de considerar la experiencia que nos han dejado la
contratacin administrativa, en
general, y el contrato de concesin en particular, ni menos la
experiencia y el conocimiento
acumulado por todos los actores
vinculados al sistema.
Tenemos que tener la capacidad de evitar revisionismos
absurdos o la formulacin de
ideas que partan de la tesis de
que hay que hacerlo todo de
nuevo y de una manera distinta,
pues as como los pueblos se

construyen y proyectan desde
su historia, los sistemas penitenciarios lo hacen a partir de
experiencias positivas y negativas por las que han transitado.
1 Thomas Mathiesen, en su libro Juicio

a la Presin, comienza plantendonos
precisamente esa interrogante.
2 Enrique Sanz Delgado, en su obra las
Prisiones Privadas, (Edisofer Sl. Pg.
274), expresa algunas ideas en torno al
debate acerca de las cuestiones ticomorales que plantea la participacin de los
privados en la ejecucin de la pena
3 Prisin pagada o Derecho de Carcelaje.
En la Inglaterra medieval la mayora de las
crceles y calabozos permanecan operadas por ciudadanos privados movidos por
nimo de lucro. (Enrique Sanz Delgado.
Las Prisiones. La Participacin Privada en
la Ejecucin Penitenciaria).
4 Privatizacin de los sistemas penitenciarios. E. Sanz. Pag.97.
Los sistemas penitenciarios de Francia,
Espaa, Mxico, Chile y otros contemplan
algunas de estas modalidades.
5 Financiacin y Gestin Privada de
Infraestructura y Servicios pblicos. Tesis
Doctoral. Jos Basilio Acerete Gil. Instituto
de Estudios Fiscales. Espaa.
6 Los Estados han contratado a empresas
para que les colaboren en materia de
seguridad, tales como en el control de uso
de celulares en los recintos carcelarios,
controles biomtricos, etc.
7 Gendarmera de Chile cuenta tambin
con recursos materiales y humanos que le
permiten prestar y ejecutar directamente
los servicios bsicos, tales como salud,
alimentacin, intervencin.
8 La ley de Modernizacin de Gendarmera de Chile apunta precisamente en ese
sentido, pues establece algunos principios
y criterios para la contratacin de servicios, en particular con los vinculados con
las acciones de intervencin o tratamiento.
En el mismo sentido se puede sealar las
modificaciones experimentadas por la Ley
de Concesiones, puesto que sin perjuicio
de resolver algunos problemas de mecanismo de la concesin, permiten mejorar
los instrumentos aplicables a un nuevo
programa de concesin de infraestructura
penitenciaria.
ACTUALIDAD NACIONAL
19
Sobre las concesiones

chilenas en general
Para Engel, Fischer y
Galetovic, la legislacin
aprobada en 2006
en Chile significa un
avance importante,
aunque incompleto, en
la direccin correcta.
Los autores concluyen
que el Gobierno actual
ha dado seales poco
claras respecto de su
inters en implementar
efectivamente la
reforma.
duardo Engel, Roland

Fischer y Alexander Galetovic prontamente
publicarn un libro sobre concesiones de infraestructura1.
Al tratar el caso chileno,
los autores destacan como
una de las principales virtudes
del sistema el bajo temor a la
expropiacin que genera el programa de concesiones, lo que
se ejemplifica en la comodidad
con la que los concesionarios
aceptan la poltica de construye ahora, regulamos despus.
Otro mrito especialmente
relevante consiste en que la
ley especifica que todas las
concesiones deben darse en
licitaciones competitivas, abiertas a firmas extranjeras, lo que
ayuda a evitar la captura y la
corrupcin.
Pero, como en todo sistema,
hay problemas. Por una parte,
los autores hacen presente que
al medirse el xito del programa
de concesiones en funcin de
los niveles de construccin, se
ha minado la posibilidad de
hacer cumplir efectivamente los
contratos: el MOP, al igual que
otros organismos sectoriales
bajo circunstancias similares, ha preferido promover
las concesiones por sobre la
regulacin.
A lo anterior se suma que

el MOP probablemente ha
licitado proyectos con baja
rentabilidad social. Para ello,
dicho Ministerio ha retirado las
partes menos rentables de un
proyecto antes de que ste sea
evaluado por el Ministerio de
Planificacin; pero, una vez que
el proyecto ha sido evaluado
y adjudicado, se han reincorporado esas partes mediante
contratos complementarios que
se negocian bilateralmente.
Junto con lo anterior, Engel,

Fischer y Galetovic, sealan
que en casos en los que se han
otorgado subsidios a proyectos,
no se han hecho pblicos los
resultados de la evaluacin
social de los proyectos que
justifican el subsidio.
Ahora bien, en el libro se
sostiene que el principal defecto
del sistema de concesiones
nacional radica en la magnitud
y generalizacin de las rene-
20
gociaciones de los contratos

originales. Al respecto, se indica que stas se comienzan
a usar de manera masiva a
partir de 2001 y hasta 2007.
As, 50 concesiones que se
haban otorgado entre 1993 y
el 2007 haban sido renegociadas 144 veces, de manera que
cada contrato de concesin se
renegocia en promedio cada
2,5 aos.
Las sumas renegociadas
son sustanciales: de los 11.300
millones de dlares invertidos
en 50 concesiones, 2.700 millones fueron agregados despus de una renegociacin. Al

menos, 1.400 millones corresponden a trabajos adicionales.
Eso significa que el monto de
la inversin total aumenta en
un tercio luego de que se ha
otorgado la concesin.
Consciente de ello, en el
ao 2006 el Ministro de Obras
Publicas de la poca, Eduardo Bitrn, decidi reformar la
legislacin de concesiones
a fin de dar mayor control al
MOP sobre los proyectos y

disminuir las renegociaciones,
especificando que aquellas
que supusieran un aumento
de ms de 5% respecto de
la inversin inicial deban ser
licitadas.
Estas reformas recibieron
una dura oposicin por parte
del lobby de las concesiones,
lo que se tradujo en un debilitamiento de la reforma. No
obstante ello, para Engel, Fischer y Galetovic, la legislacin
aprobada significa un avance
importante, aunque incompleto,

en la direccin correcta.
Finalmente, los autores
concluyen que el Gobierno
actual ha dado seales poco
claras respecto de su inters
en implementar efectivamente
la reforma.
1 ENGEL, Eduardo; FISCHER,

Roland; GALETOVIC, Alexander, The
Economics of Public Private Partnerships: A Users Guide, Cambridge
University Press, 2013.
DERECHO PENITENCIARIO marzo - mayo de 2013 21
NOTICIAS EN LA WEB
CHILE
Colombia analiza adoptar modelo chileno de concesin de crceles

Fuente: La Tercera
Tras la visita, la ministra de Justicia de ese pas decidir si replica el sistema de penales usado en Chile para
disminuir la sobrepoblacin. Por cerca de 45 minutos, la ministra de Justicia colombiana, Ruth Correa, recorri los
pasillos y celdas
Ver ms: http://www.latercera.com/noticia/nacional/2013/04/680-517103-9-colombia-analiza-adoptar-modelo-chileno-de-concesion-de-carceles.shtml
HONDURAS
4,000 jvenes rescatados del crimen y el riesgo social

Fuente: El Heraldo
El crimen, las drogas y la exclusin social son marcas del pasado para unos 4 mil jvenes capitalinos. Un nuevo
horizonte se abri para estos adolescentes, a travs del Programa Nacional de Prevencin, Rehabilitacin y Reinsercin Social. A travs de una mquina lser, estos jvenes
Ver ms: http://www.elheraldo.hn/Secciones-Principales/Metro/4-000-jovenes-rescatados-del-crimen-y-el-riesgosocial
ESPAA
Junta de Andaluca destinar 22,26 millones de euros hasta 2017 para la

reinsercin de menores infractores en medio abierto
Fuente: 20 Minutos
La contratacin del nuevo servicio integral garantizar una atencin ms especializada, continua y personal a
jvenes sujetos a medidas judiciales. El Consejo de Gobierno ha autorizado las contrataciones provinciales de este
servicio, que hasta ahora prestaban de forma no unificada diversas entidades privadas
Ver ms: http://www.20minutos.es/noticia/1781206/0/
CUBA
Cuba abri sus crceles a la prensa

Fuente: El Clarn
Con la intencin de mostrar su sistema penitenciario, el gobierno organiz visitas guiadas a cuatro prisiones. La
Habana abri sus puertas a la opinin pblica tras casi una dcada, despus de que el gobierno de Fidel Castro
organizara
Ver ms: http://www.clarin.com/mundo/Cuba-abrio-carceles-prensa_0_898710319.html
RUSIA
Gobierno Ruso busca inversin privada para reformar sistema penitenciario

Fuente: Rusia Hoy
Durante los ltimos aos los polticos rusos han ofrecido en ms de una ocasin que la responsabilidad recaiga
sobre el negocio privado en el marco de la discusin sobre la humanizacin del sistema penitenciario. Sin embargo,
el objetivo del gobierno no es crear crceles privadas
Ver ms: http://rusiahoy.com/sociedad/2013/03/22/como_reformar_el_sistema_penitenciario_26043.html
24
DERECHO PENITENCIARIO Octubre-noviembre 2011
El Centro de Estudios Penales y Penitenciarios (CEPP) de la Facultad de Derecho de la

Universidad Mayor, identifica los desafos y oportunidades para impulsar reformas en el mbito
penitenciario, efectuando propuestas, promoviendo la discusin y el estudio comparado de los
sistemas que funcionan con efectividad.
A travs de estudios, seminarios, conferencias, publicaciones y otras actividades, el CEPP
se conforma como un espacio especializado de anlisis, proposicin y fomento de las
transformaciones conducentes a perfeccionar el sistema penitenciario, generando interaccin
entre los diferentes actores del mbito pblico y privado.
La Revista de Derecho Penitenciario busca generar y divulgar informacin emprica sobre
problemas relevantes, impulsar medidas de mejoramiento (transicin) conjuntamente con una
reforma al sistema penitenciario en Chile y contribuir a la bsqueda de convergencia estratgica
de todos los actores involucrados que la hagan viable econmica, social y polticamente.

3 Revista de Derecho Penitenciario N3

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03

DERECHO PENITENCIARIO marzo - mayo de 2013

Centro de Estudios Penales y

Revista Derecho Penitenciario

Prohibida toda reproduccin total

l sistema de concesiones en Chile, mecanismo

DERECHO PENITENCIARIO marzo - mayo de 2013

hora hay que trabajar en la continuidad de la revista,

una revisin del contenido ms

para la represin penal.

ra Szczaranski, tambin hizo

DERECHO PENITENCIARIO marzo - mayo de 2013

n Chile aproximadamente el 50% de las

velar por la seguridad de los

-especialmente para un pas

DERECHO PENITENCIARIO marzo - mayo de 2013

frmulas que rompan la inercia

infraestructura, resultaban caras y lentas. Lamentablemente

duplic en metros cuadrados

los complejos penitenciarios

Cuntas fugas ha habido desde esas 7 crceles

DERECHO PENITENCIARIO marzo - mayo de 2013

En una publicacin reciente

Los datos tambin muestran que, pese a sobrecostos

que carece de infraestructura

DERECHO PENITENCIARIO marzo - mayo de 2013

ra de Chile? Esa es la comparacin adecuada, y para

Fuente: elaboracin propia

cesiones. Recordemos que el

gando a los licitantes un diseo

DERECHO PENITENCIARIO marzo - mayo de 2013

Cuadro N1: Comparacin costos de construccin

Superficie Total (m2)

Cuadro N2: costos actuales en el sistema concesionado chileno.

Capacidad Diseo (*)

lnea probablemente hoy estaramos comentando la puesta

un informe que contena duras

DERECHO PENITENCIARIO marzo - mayo de 2013

Las distintas formas de recuperar la inversin, las modificaciones realizadas

hasta la completa privatizacin

Las APP pueden clasificarse

DERECHO PENITENCIARIO marzo - mayo de 2013

cobrar una tarifa por la operacin y mantencin de una obra

DERECHO PENITENCIARIO marzo - mayo de 2013

de Obras Pblicas, que gener

el cobro de multas, la entrega

lario en Chile cuenta con xitos

hace crtica durante el perodo

1 PPP por sus siglas en ingls:

DERECHO PENITENCIARIO marzo - mayo de 2013

Por Francisca Werth W.

DERECHO PENITENCIARIO marzo - mayo de 2013

embargo, entre los expertos no

esta materia, se puede realizar

porte bsico para el desarrollo

DERECHO PENITENCIARIO marzo - mayo de 2013

sionadas, principalmente por

correcciones que el modelo en

sistema de los antecedentes que requiere para lograr

1 La Defensora Penal Pblica, dentro

DERECHO PENITENCIARIO marzo - mayo de 2013

Por Marcos Lizana Berros

en aquellas reas que, segn

Bajo el supuesto de que por