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Minera en Colombia Fundamentos para superar el modelo extractivista
Contralora General de la Repblica
143
En contraste, Colombia presenta una tasa nominal de impuesto a la renta de 33%, una de las
ms elevadas entre los pases latinoamericanos reportados, superada nicamente por Argenti-
na (35%) y Brasil (34%); en tanto que las regalas sobre el valor a boca de mina entre el 1 y el
12%
16
son tambin las ms elevadas de los pases de la regin aqu reportados. Pero igualmente
en contraste con Chile, en donde hay impuestos a las remesas de dividendos del 35%, en Colom-
bia estas remesas no causan ningn impuesto.
Ahora bien, si se contrastan los pases latinoamericanos con algunos del resto del mundo, se
observa que no hay diferencias importantes en trminos de variabilidad. En efecto, en relacin
con el impuesto a la renta, Rusia presenta un rango entre 15,5 y 20%, del mismo orden de mag-
nitud que Chile (17%), los impuestos a la extraccin son igualmente similares (entre cero y 5%
en Chile y entre 3,8 y 8% en Rusia), y ambos pases aplican impuestos a las remesas, aunque bas-
tante menores en Rusia (15% para empresas extranjeras) en comparacin con Chile (35%).
En este escenario, Colombia presenta en casi todos los casos tasas nominales inferiores a Cana-
d y Estados Unidos. En impuesto a la renta Colombia tiene una tasa nominal del 33%, mientras
que estos pases tienen tasas entre el 18 y el 34% (Canad) y el 35% (Estados Unidos); y en
regalas, Canad las tiene entre el 2,5 y el 17,5% (dependiendo del territorio) y Estados Unidos
entre el 12,5 y el 18,5%, en contraste con las de Colombia de 4% para oro, 10% para carbn y
12% para nquel. Pero tal vez en donde existe la mayor diferencia es en el impuesto a las reme-
sas de utilidades, puesto que Colombia las tiene eliminadas, mientras que Canad las grava con
el 25% y los Estados Unidos con el 30%.
Incluso existe una diferencia fundamental entre la participacin del Estado en las rentas mi-
neras en Australia en comparacin con Colombia. Mientras que Australia tiene impuestos a la
renta menores que Colombia (30% versus 33%) y regalas igualmente algo ms bajas (cero a
10% versus 1 a 12%), la gran ventaja la tiene Australia en las tasas de impuestos a las remesas
de utilidades (30% en Australia, en contraste con cero en Colombia).
De todas formas, dada esta diversidad de tasas tributarias y de regalas en trminos no-
minales (y muy especialmente por la baja capacidad que pueden tener, en algunos pases,
las tasas nominales como reflejo fiel de las cargas efectivas)
17
, no es suficiente con estas
comparaciones. Para analizar en detalle la relacin de cargas efectivas entre pases, no se
dispone de suficiente informacin estandarizada. Sin embargo, a partir de informacin
reportada por un documento de la Cepal sobre las rentas de los recursos naturales no re-
novables en Amrica Latina y el Caribe (Cepal, 2012a), es posible abordar el tema desde
una perspectiva mucho ms aproximada a las cifras del mundo real y no slo a partir de las
tasas nominales. Para tal efecto, se procedi a construir un indicador de la capacidad de
generacin de ingresos para el Estado por parte de la actividad de minera e hidrocarburos,
16 Corresponden a 1% para materiales de construccin, 4% para oro, 10% para carbn (en explotaciones de
ms de 3 millones de ton/ao) y 12% para nquel (Ley 141 de 1994, artculo 16).
17 En otra seccin de este trabajo se analiza esta dicultad originada en la gran brecha entre tasas nominales
y tasas reales, para el caso de Colombia.
144 Minera en Colombia Fundamentos para superar el modelo extractivista
Contralora General de la Repblica
expresado como los ingresos fiscales que provienen de este sector de la economa, en rela-
cin con el monto del valor agregado generado por el mismo
18
(ver grfico 5).
Grco 5: Amrica Latina: Ingresos scales por minera e hidrocarburos/ Valor agregado por minera e hidrocarburos
Fuente: Clculos para este trabajo con base en ingresos scales por productos primarios como porcentaje del PIB (Cepal,
2012a), participacin de minera y canteras (incluyendo hidrocarburos) en el PIB (Cepal, Cepalstat - Base de Datos y Pu-
blicaciones Estadsticas, 2013) y participacin de agricultura en el PIB (World Bank, World Development Indicators, 2013).
Como se observa en el grco 5, hay marcadas diferencias entre pases en los ingresos scales
generados por el sector de minas e hidrocarburos en cada una de las economas, en relacin con
el valor agregado por este mismo sector. Aunque Colombia presenta uno de los niveles ms ele-
vados de tasas nominales tanto de impuesto a la renta como de regalas entre los pases de Am-
rica Latina, paradjicamente se coloca entre los ms bajos en trminos de ingresos scales por
unidad de valor agregado por el sector de minas e hidrocarburos. En efecto, Colombia comparte
con Chile y Per los niveles ms bajos de participacin del Estado en las rentas de este sector.
En las ltimas dos dcadas, por cada dlar aportado al PIB por la minera y los hidrocarburos,
el Estado percibe ingresos scales de menos de diecisis centavos (en el mejor de los casos, du-
rante los ltimos aos de bonanza de precios en los mercados mundiales). Bolivia y Venezuela
se encuentran en un nivel intermedio, mientras que Ecuador y Mxico presentan una situacin
mucho ms favorable, sobrepasando cuarenta centavos de dlar de ingresos scales por cada
dlar de valor agregado aportado por la minera y el petrleo (en particular al nal del perodo,
cuando fueron ms altos los precios de estos bienes en el mercado mundial).
18 Cepal (2012) reporta para cada uno de los pases analizados la participacin dentro del PIB de las rentas del
Estado derivadas del sector primario (incluyendo tambin los bienes primarios agropecuarios). Ponderando
esta participacin entre participacin de la agricultura en el PIB (World Bank, World Development Indicators,
2013) y participacin de minas e hidrocarburos en el PIB (Cepal, Cepalstat - Base de Datos y Publicaciones Esta-
dsticas, 2013), se calcul este indicador de rentas scales del sector de minas e hidrocarburos por cada unidad
de valor agregado del mismo sector.
Minera en Colombia Fundamentos para superar el modelo extractivista
Contralora General de la Repblica
145
Participacin del Estado en la renta minera en Colombia
Una vez analizada la ubicacin de las rentas mineras del Estado en Colombia en relacin con otros
pases de Amrica Latina y del mundo, en esta seccin se procede a analizar con ms detalle el
comportamiento de las mismas en el pas. En primer lugar, se hace un anlisis de las ventajas
que el rgimen tributario le otorga a las actividades extractivas (muchas de ellas genricas para
todo el sector productivo), ilustrando el impacto de cada una de ellas sobre los hidrocarburos
(incluyendo las actividades de renacin) y la minera, tanto en su conjunto como para tres de sus
actividades ms relevantes, por lo menos en trminos de las exportaciones: el carbn, el nquel
y el oro. A continuacin se presentan algunos indicios de una particular situacin de eventuales
subvaloraciones de las exportaciones de carbn, a travs de los precios de transferencia, que re-
percutira de manera signicativa en la liquidacin tanto de los impuestos a la renta como de las
regalas. Por ltimo, se analiza en detalle la participacin en la renta minera por parte del Estado
durante la ltima dcada, recurriendo tanto a informacin general reportada en indicadores de
los organismos internacionales (para el caso del carbn), como a informacin detallada del siste-
ma de impuestos y de regalas tanto del sector de hidrocarburos como de minera.
Las ventajas tributarias a la minera
El rgimen tributario en Colombia se caracteriza por su intrincada complejidad y la precaria exi-
gencia a las empresas de presentar informacin detallada en sus declaraciones de renta, con la
consecuente ausencia de transparencia. Adems existe una amplia gama de deducciones, des-
cuentos y exenciones al impuesto a la renta vigentes en la legislacin tributaria del pas. Dentro
de las normas scales se destacan las siguientes ventajas tributarias en el impuesto a la renta
19
:
Deduccin especial por inversiones en activos jos. Entre 2004 y 2007 las personas naturales
y jurdicas pudieron deducir en la determinacin del impuesto sobre la renta [] por una
sola vez en el perodo scal en el cual se adquiera, el treinta por ciento (30%) del valor de las
inversiones efectivamente realizadas en la adquisicin de activos jos reales productivos
(decreto 1766 de 2004). Esta deduccin se increment al 40% a partir de enero del 2007 (Ley
1111 de 2006, art. 8) y se redujo nuevamente al 30% para el ao 2010 (ley 1370 de 2009, art.
10). A partir del ao gravable 2011 se elimina este benecio, pero se establece que quienes
hayan solicitado contratos de estabilidad jurdica podrn mantenerlo por tres aos ms (ley
1430 de 2010, art. 1).
Deduccin por el pago obligatorio de las regalas. Las regalas constituyen la participacin
del Estado en el benecio que resulta del aprovechamiento de los recursos naturales no re-
novables, como contraprestacin por sus derechos como propietario del subsuelo. No son,
por tanto, ni un impuesto, ni un costo de produccin sino una participacin del Estado en la
inversin productiva
20
. Pero para efectos scales, desde 2005 la DIAN cambi su interpreta-
19 Para mayores detalles vase Rudas (2012).
20 Ver artculos 332 y 360 de la Constitucin Poltica.
146 Minera en Colombia Fundamentos para superar el modelo extractivista
Contralora General de la Repblica
cin previa y conceptu que podran ser contabilizadas, no como una distribucin de exce-
dentes, sino como un ingreso de terceros no constitutivo de la renta lquida gravable, como
sucede en el caso de los hidrocarburos a travs de la Agencia Nacional de Hidrocarburos
(ANH); o deducirlas de la renta lquida como un costo de produccin, igualmente no sujeto
al impuesto sobre la renta, como sucede con el resto de minerales (ET, artculo 116)
21
.
Deduccin por depreciacin de activos jos. La depreciacin causada por desgaste, deterioro
normal u obsolescencia de bienes usados en el negocio o actividades productoras de renta,
usualmente se contabiliza en plazos de hasta veinticinco aos. Pero las normas scales es-
tablecen que si el contribuyente considera que la vida til jada en el reglamento tributario
no corresponde a su caso particular, con el visto bueno del director de la DIAN se puede jar
una vida til distinta y aumentar la velocidad de la deduccin, llegando incluso a plazos in-
feriores a los tres aos. Adems, puede incrementarse la velocidad de depreciacin an ms,
si emplea sus activos en ms de un turno diario (ET, artculos 128, 134, 135 y 137).
Deduccin por amortizacin de inversiones. Adems de la depreciacin de los activos jos
tangibles, el productor puede deducir de su renta en cada perodo la alcuota de amortiza-
cin de sus inversiones no depreciables, tales como los costos de adquisicin o exploracin
y explotacin de recursos naturales no renovables. Esta amortizacin debe hacerse en un
trmino no inferior a cinco aos, salvo que se demuestre que, por la naturaleza o duracin
del negocio, la amortizacin debe hacerse en un plazo inferior. Adicionalmente, en los casos
en que la exploracin resulta infructuosa, el monto de las inversiones podr ser amortizado
en el ao en que se determine tal condicin, a ms tardar dentro de los dos aos siguientes
a su realizacin (ET, artculos 142 y 143)
22
.
Pero estas ventajas tributarias van ms all del impuesto a la renta, en la medida en que pre-
dominan normas que excluyen a la minera de otros impuestos. Es as como el Cdigo Mine-
ro (ley 685 de 2001) originalmente estableca en su artculo 229 que el pago de regalas era
incompatible con el establecimiento de impuestos nacionales, departamentales y municipales
sobre esa misma actividad, sean cuales fueren su denominacin, modalidades y caractersticas.
La Corte Constitucional declar inexequible esta pretendida incompatibilidad
23
, reiterando la
jurisprudencia de la naturaleza de las regalas y su diferencia con los tributos, resaltando que
las regalas y los impuestos son guras diversas, con un fundamento constitucional y una nali-
dad diferentes y reiterando que las regalas estn representadas por aquello que el Estado recibe
por conceder un derecho a explotar los recursos naturales no renovables de los cules es titular (CP
art. 332), debido a que estos recursos existen en cantidad limitada
24
.
21 Ver al respecto el anlisis de la peculiar interpretacin de la Dian de esta norma en Pardo (2012).
22 Todo esto sera muy distinto si las empresas tuviesen un rgimen tributario claramente diferenciado entre
las fases de exploracin y de explotacin.
23 Corte Constitucional, Sentencia C-1071 de 2003. Magistrado Ponente: Rodrigo Escobar Gil.
24 Corte Constitucional, Sentencia C-221 de 1997. M.P. Alejandro Martnez Caballero (citada en la Sentencia
C-1071 de 2003).
Minera en Colombia Fundamentos para superar el modelo extractivista
Contralora General de la Repblica
147
A pesar de esta sentencia, la minera sigue excluida de pagar impuestos a los entes territoriales,
tales como el de industria y comercio, ya que el mismo Cdigo Minero estableci en su artculo
331 que [l]a exploracin y explotacin mineras, los minerales que se obtengan en boca o al borde
de mina, las maquinarias, equipos y dems elementos que se necesiten para dichas actividades y
para su acopio y benecio, no podrn ser gravados con impuestos departamentales y municipales,
directos o indirectos. De all que, la reforma al rgimen de regalas y su distribucin entre los
entes territoriales con criterios diferentes al lugar de origen de las mismas
25
, terminar dejando
a los municipios asumiendo todos los riesgos por las consecuencias negativas de esta actividad
sobre las condiciones sociales y ambientales locales, pero sin mayores ventajas en trminos de
ingresos scales, puesto que no solo no recibirn las regalas sino porque tampoco percibirn el
impuesto por industria y comercio que debera pagar esta actividad productiva.
En el caso de los tributos nacionales, y en particular el del impuesto a la renta, estas ventajas
se expresan, por ejemplo, en la marcada diferenciacin entre las tasas nominales y las tasas
reales del impuesto a la renta (ver grco 6). Al contrastar las tasas nominales establecidas en
el rgimen tributario con las que efectivamente termina pagando cada sector de la economa
(entendidas como el valor del impuesto a cargo sobre los ingresos gravables, despus de todas
las deducciones y descuentos), se puede concluir que las primeras son, sin lugar a dudas, un
indicador que no reeja para nada la participacin del Estado en las ganancias de las empresas.
Es as como, por ejemplo, mientras que en el perodo 2007-2010 existan tasas nominales del
33% sobre la renta gravable, en la prctica el sector minero (excluyendo hidrocarburos), termi-
n pagando tasas efectivas de apenas el 10%. Y aunque esta situacin parece haberse mejorado
a partir del ao gravable 2011 con la eliminacin de las deducciones especiales por adquisicin
de activos, de todas formas las tasas efectivas apenas se acercan a un 15%, menos de la mitad
de las tasas nominales del 33%.
En trminos especcos, el grco 7 y el cuadro 2 ilustran el denominado gasto tributario,
entendido como la reduccin del impuesto a cargo de la empresa y que se expresa en una
signicativa brecha entre el impuesto a la renta efectivamente asumido por las empresas del
sector y el que hubiesen tenido que pagar si no gozaran de las exenciones, deducciones y
descuentos que les otorga el rgimen tributario. Tanto para las empresas de hidrocarburos
26
como para el total de la minera y para cada uno de sus tres principales productos (carbn,
nquel y oro), en primer lugar se identica el valor del impuesto a la renta que las empresas
deberan haber asumido si se aplicara la tasa nominal y si no se hubiesen presentado exen-
ciones, deducciones o descuentos tributarios. Luego se identica el valor del impuesto que
dejaron de asumir al beneciarse de la deduccin especial por la adquisicin de activos jos,
nico de estos benecios tributarios identicable de manera explcita en la informacin dis-
ponible. Y, nalmente, se indica el impuesto realmente asumido en cada uno de los casos,
despus de aplicarse todos los descuentos y deducciones.
25 Acto legislativo 5 de 2011.
26 Para este ltimo caso el reporte de impuestos a la renta incluye tanto la actividad de extraccin como la de
renacin que desarrolla Ecopetrol.
148 Minera en Colombia Fundamentos para superar el modelo extractivista
Contralora General de la Repblica
Grco 6: Colombia: Impuesto a la renta: tasas nominales y tasas reales
Fuente: Clculos para este trabajo con base en Dian, Estadsticas tributarias Personas jurdicas.
Como puede observarse, un primer aspecto de relevancia en todos los casos es el alto peso que
han tenido las deducciones y descuentos en los distintos sectores especcos aqu reportados.
El cuadro 2 muestra que entre 2005 y 2010 las empresas propiamente mineras (dentro de las
cuales estn las que extraen carbn y nquel, con un peso preponderante) pagaron en promedio
878 mil millones de pesos anuales por concepto del impuesto a la renta. Pero durante el mismo
perodo tuvieron deducciones, descuentos y exenciones que representaron un gasto tributario
para el pas (ingresos scales que se dejaron de percibir) de 1,78 billones de pesos. Es decir, por
cada 100 pesos efectivamente pagados por este concepto, las empresas mineras tuvieron des-
cuentos que terminaron representando prdidas para el Estado de ms de 200 pesos.
Minera en Colombia Fundamentos para superar el modelo extractivista
Contralora General de la Repblica
149
Grco 7: Colombia: Impuesto a la renta (potencial y real) en minera e hidrocarburos
Fuente: Clculos para este trabajo con base en Dian, Estadsticas tributarias Personas jurdicas.
150 Minera en Colombia Fundamentos para superar el modelo extractivista
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La composicin de estos descuentos es, en un alto porcentaje, de difcil identicacin ante la
falta de transparencia en las declaraciones de renta. En efecto, es posible identicar que, ade-
ms de la normal deduccin de los costos directos de produccin, las empresas mineras declara-
ron deducciones adicionales a la renta gravable por concepto de gastos operacionales de admi-
nistracin y ventas que representaron un costo anual para el pas de 483 mil millones de pesos.
A su vez, la deduccin especial por inversin en activos jos de estas empresas le represent al
pas, en promedio, 164 mil millones de pesos anuales, en tanto que la deduccin de las regalas
como costos de produccin de carbn, implicaron un detrimento de las nanzas pblicas por
377 mil millones anuales. No obstante, de acuerdo con la forma agregada como se presentan
las dems deducciones, no es posible identicar el origen especco del costo adicional para el
sco nacional del orden de 1,2 billones de pesos anuales durante cada uno de estos seis aos.
Cuadro 2. Gasto tributario por deducciones y descuentos en impuesto a la renta en minera e hidrocarburos
2.1 Hidrocarburos
Miles de millones de pesos constantes
2005 2006 2007 2008 2009 2010 Prom
2005-2010
2011
Impuesto nominal antes de deducciones y descuentos 6.603 7.178 9.780 14.915 9.683 10.090 9.708 16.519
Gasto tributario por deducciones y descuentos 2.574 3.193 5.654 8.214 6.652 5.283 5.262 5.985
- Por gastos operacionales
(administracin y ventas)
1.133 1.399 1.604 1.930 1.561 1.879 1.584 2.177
- Por inversiones en activos jos 275 429 720 1.227 1.225 1.294 862 -
- Por otras deducciones 827 988 2.969 4.539 3.845 2.034 2.534 3.747
- Por rentas exentas 339,4 376,8 360,7 518,0 20,6 75,9 281,9 61,0
Impuesto efectivo 4.029 3.985 4.125 6.701 3.031 4.807 4.446 10.534
Gasto tributario / Impuesto efectivo (%) 64% 80% 137% 123% 219% 110% 118% 57%
Rebaja de impuesto por deduccin de regalas
(estimado)
304 427 555 613 467 654 503 907
2.2 Total minera
Miles de millones de pesos constantes
2005 2006 2007 2008 2009 2010 Prom
2005-2010
2011
Impuesto nominal antes de deducciones y descuentos 1.007 1.043 4.142 4.888 2.751 2.114 2.657 2.313
Gasto tributario por deducciones y descuentos 467 518 2.682 3.952 1.914 1.146 1.780 1.040
-Por gastos operacionales
(administracin y ventas)
210 264 570 637 529 687 483 767
- Por inversiones en activos jos 162 133 137 200 203 151 164 0
- Por otras deducciones 94 119 1.971 3.114 1.181 306 1.131 271
- Por rentas exentas 0,6 0,8 3,7 1,0 0,5 1,0 1,3 1,9
Impuesto efectivo 540 525 1.461 936 837 968 878 1.273
Gasto tributario / Impuesto efectivo (%) 86% 99% 184% 422% 229% 118% 203% 82%
Rebaja de impuesto por deduccin de regalas (estimado) 287 324 334 415 496 404 377 528
Minera en Colombia Fundamentos para superar el modelo extractivista
Contralora General de la Repblica
151
2.3 Carbn
Miles de millones de pesos constantes
2005 2006 2007 2008 2009 2010 Prom
2005-2010
2011
Impuesto nominal antes de deducciones y descuentos 869 877 741 1.497 1.288 1.223 1.083 1.655
Gasto tributario por deducciones y descuentos 356 402 407 700 706 723 549 611
- Por gastos operacionales
(administracin y ventas)
114 166 188 378 301 415 260 435
- Por inversiones en activos jos 157 129 99 178 181 121 144 0
- Por otras deducciones 84 107 116 144 224 186 143 175
- Por rentas exentas 0,3 0,4 3,0 0,4 0,2 0,4 0,8 0,8
Impuesto efectivo 513 475 334 798 582 500 533 1.043
Gasto tributario / Impuesto efectivo (%) 69% 85% 122% 88% 121% 144% 103% 59%
Rebaja de impuesto por deduccin de regalas (estimado) 180 217 219 339 430 307 282 419
2.4 Nquel
Miles de millones de pesos constantes
2005 2006 2007 2008 2009 2010 Prom
2007-2010
2011
Impuesto nominal antes de deducciones y descuentos 3.241 3.209 1.276 557 2.071 358
Gasto tributario por deducciones y descuentos 2.154 3.111 1.070 260 1.649 232
- Por gastos operacionales
(administracin y ventas)
287 156 127 147 179 173
- Por inversiones en activos jos 25 5 8 11 12 -
- Por otras deducciones 1.842 2.950 936 102 1.457 59
- Por rentas exentas - - 0,00 - 0,0 -
Impuesto efectivo 463 843 1.087 98 206 297 422 126
Gasto tributario / Impuesto efectivo (%) 198% 3175% 520% 88% 391% 184%
Rebaja de impuesto por deduccin de regalas (estimado) 96 96 96 57 36 58 62 58
2.5 Metales preciosos (oro)
Miles de millones de pesos constantes
2005 2006 2007 2008 2009 2010 Prom
2005-2010
2011
Impuesto nominal antes de deducciones y descuentos 50 62 54 72 84 229 92 164
Gasto tributario por deducciones y descuentos 38 36 37 51 50 75 48 88
- Por gastos operacionales
(administracin y ventas)
34 33 30 35 33 57 37 71
- Por inversiones en activos jos 1 0 5 9 10 10 6 0
- Por otras deducciones 2 3 2 6 7 8 5 17
- Por rentas exentas 0,3 0,2 0,1 0,1 0,0 0,3 0,2 0,5
Impuesto efectivo 12 26 17 22 34 154 44 76
Gasto tributario / Impuesto efectivo (%) 307% 141% 211% 235% 151% 49% 109% 116%
Rebaja de impuesto por deduccin de regalas (estimado) 11 11 19 19 30 40 22 52
Valores deactados por el ndice de precios al consumidor (Dane) a diciembre de 2012. Celdas en blanco, sin informacin.
Fuentes: DIAN. Agregados de declaraciones de impuesto de renta de personas jurdicas (www.dian.gov.co, consultas en febrero
de 2012 y marzo de 2013). Clculos propios de deduccin por regalas, con base en informacin de la DIAN y de las autori-
dades mineras.
152 Minera en Colombia Fundamentos para superar el modelo extractivista
Contralora General de la Repblica
Un hecho que merece especial atencin es el peso de las deducciones por inversin en activos
jos, vigente desde 2004 hasta 2010, sobre el total de los impuestos a la renta efectivamente
generados. Para las empresas del sector de minera e hidrocarburos estas deducciones alcanza-
ron algo ms de un billn de pesos anuales, que representan cerca de una quinta parte de los
ingresos totales de impuesto a la renta a cargo del sector. En consecuencia, la eliminacin de
esta deduccin especial a partir del 2011 se constituy en s misma en un importante factor de
incremento de los ingresos scales del pas.
De todas formas, aunque slo en el caso del impuesto a la renta haya cifras disponibles para ha-
cer clculos del gasto scal, este no es el nico rubro en donde se generan este tipo de prdidas
para el Estado. En efecto, durante el perodo analizado existieron tambin otros renglones con
marcadas ventajas para los productores de carbn, muchos de los cuales se mantienen an en el
rgimen actual. Es el caso del consumo de combustibles a tarifas privilegiadas, las deducciones
de costos de imagen y publicidad, las inversiones del Estado en infraestructura pblica de uso
preferencial por las empresas mineras, la asignacin de importantes contingentes de la fuerza
pblica a la proteccin de sus instalaciones y, por supuesto, las ventajas en trminos de liqui-
dacin del impuesto al valor agregado (IVA). Es as como, de acuerdo con las normas tributarias
vigentes (ET, artculos 488 y 491), para las empresas mineras la inversin realizada en la etapa
de exploracin, a pesar de que debe reconocerse como un activo diferido, no constituye un
activo jo sino un costo o gasto deducible
27
. Por lo tanto, el IVA pagado por estas inversiones
diferidas s es descontable al momento de determinar el valor del IVA a ser trasladado a la DIAN,
con el consecuente costo tributario para las nanzas pblicas.
En los casos del nquel y del oro, adems de compartir este comportamiento, se presentan si-
tuaciones an ms atpicas. En el primer caso, la produccin de nquel adelantada de manera
totalmente monoplica por la empresa Cerro Matoso S.A., presenta marcadas inconsistencias
entre lo que la empresa reporta a la DIAN y lo que reporta a la Superintendencia de Sociedades,
entidad que vigila a dicha empresa
28
. Por ejemplo, en los balances a 31 de diciembre de los
aos 2007 y 2008, esta empresa report a la Superintendencia de Sociedades ingresos totales
anuales por 3,8 y 3,3 billones de pesos, respectivamente. De estos valores, 1,4 y 0,6 billones
corresponda a los ingresos operacionales en cada uno de estos aos, mientras que 2,3 billones
(en 2007) y 2,7 billones (en 2008) se reportaron como ingresos no operacionales. Sin embargo,
estas cifras contrastan de manera notable con los reportes de la DIAN sobre impuesto a la renta
de las sociedades del sector de la actividad minera que incluye el nquel, en donde Cerro Matoso
S.A. tiene un peso muy cercano al cien por ciento del registro total. All la DIAN reporta ingresos
totales de ms del doble de lo reportado para estos dos mismos aos por la Superintendencia
(8,1 y 9,1 billones de pesos, respectivamente). De este total, 3,7 y 1,4 billones corresponden a
ingresos operacionales, mientras que el resto (4,4 y 7,6 billones de pesos) se reportaron como
ingresos no operacionales. No tiene ninguna explicacin clara que existan diferencias de este
orden de magnitud en los reportes a dos entidades del Estado: una que vigila el comportamien-
27 Ver al respecto la sentencia del 22 de septiembre de 2000 del Consejo de Estado (Sala de lo Contencioso Admi-
nistrativo, Seccin Cuarta. Ponente: Julio Enrique Correa Restrepo. Actor: B.P. Exploration Company Colombia Ltd.).
28 Las cifras aqu citadas se presentan de manera detallada en Rudas (2012a).
Minera en Colombia Fundamentos para superar el modelo extractivista
Contralora General de la Repblica
153
to como empresa de las grandes sociedades y la otra que recauda los impuestos. Lo nico que
permiten concluir es que se presenta una ausencia total de transparencia en las nanzas de esta
gran empresa, dedicada a operar con un recurso pblico como lo es este mineral
29
.
Por ltimo, la evolucin del impuesto a la renta a cargo de las empresas formales explotadoras
de oro presenta un comportamiento muy irregular. Como ya se mostr (ver grco 3) entre
2004 y 2011 el precio internacional de este metal present una sostenida tendencia creciente,
pasando de 400 a 1.700 dlares la onza (es decir, multiplicndose por ms de cuatro veces).
Este comportamiento es, en trminos generales, bastante similar al del impuesto a la renta,
tal como se observa en el grco 7 (parte inferior izquierda), aunque se detecta tambin una
brecha muy importante entre el impuesto potencial y el efectivamente declarado durante casi
todos los aos del perodo estudiado
30
. Ms an, si este impuesto efectivo se contrasta con
el comportamiento del sector reportado por las cuentas nacionales del Dane, esta brecha ad-
quiere magnitudes sustancialmente mayores. En efecto, si se estima un impuesto potencial a
la renta usando como base de liquidacin el excedente bruto de explotacin (usndolo como
variable proxy de la remuneracin al capital, es decir de las utilidades de las empresas antes de
la depreciacin), este impuesto potencial alcanzara niveles cercanos a diez veces el impuesto
efectivamente reportado en las declaraciones de renta. Si se asume que el impuesto a la renta
solo lo pagan las empresas formales, este indicador pone en evidencia lo que otros estudios
han mostrado de manera muy generalizada, a travs de diversos indicadores
31
: los altos nive-
les de informalidad de la produccin de oro en el pas. Pero, a su vez, las empresas formales
tienen amplias ventajas tributarias, expresadas en el hecho de que por cada 100 pesos que
declararon por concepto de impuesto a la renta en el ao 2011, obtuvieron rebajas de 116
pesos por este concepto (ver cuadro 2.5).
Retomando los resultados de la signicativa brecha existente entre los impuestos potenciales
(calculados antes de las deducciones, los descuentos y las exenciones) y el impuesto efectivo
a la renta, se puede hacer una comparacin entre el gasto scal que implica para el Estado
estas reducciones y lo que el mismo Estado percibe por concepto de regalas. Como se observa
29 Al presentarse estos valores en un debate en la Comisin Quinta del Senado (14 de agosto de 2012), Juan
Ricardo Ortega, director de la Dian, los descalic argumentando que no son cifras comparables. Sin embargo,
no dio ninguna explicacin adicional, ni aclar por qu valores que se presentan por la misma empresa a dos
entidades del Estado y exactamente bajo las mismas denominaciones (ingresos operacionales e ingresos no
operacionales), pueden presentar diferencias de tal magnitud (entre dos y tres veces mayores las que reportan
a la Dian de las que reportan al organismo de control).
30 De todas formas, el ao 2010 es totalmente atpico. All se presenta un pico que alcanza varias veces el
valor del impuesto del ao previo (2009) y del siguiente (2011), pero con una situacin bastante extraa (y en
direccin exactamente contraria): los costos reportados por las empresas sobrepasan los ingresos, con lo cual
el impuesto potencial sera cero (en contraste con el mayor impuesto declarado en ese mismo ao por estas
empresas durante el perodo).
31 El Censo Minero 2010-2011 realizado por el Ministerio de Minas y Energa, reporta 2.532 unidades de
produccin de metales preciosos, con un 95% de ellas operando sin ningn tipo de autorizacin ambiental,
y un 85% de las mismas sin ttulo minero. Ver al respecto el captulo Impactos ambientales no atendidos en la
minera: pasivos para el ambiente y la sociedad, en el informe Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
2011-2012, presentado por la Contralora General al Congreso de la Repblica (CGR, 2012, p. 166).
154 Minera en Colombia Fundamentos para superar el modelo extractivista
Contralora General de la Repblica
en el grco 8, al contrastar las regalas efectivamente percibidas por el Estado con las reduc-
ciones en el impuesto a la renta producto de los benecios tributarios entre los aos 2004 y
2011, se observa una situacin bastante preocupante: en el caso del sector de hidrocarburos,
el gasto scal de las reducciones en el impuesto a la renta representa el 118% de las regalas
percibidas en el mismo perodo; y en el conjunto de la minera, por cada cien pesos recibidos
por concepto de regalas, el Estado otorg a las empresas un descuento en el impuesto a la
renta por 132 pesos.
Grco 8: Minera e hidrocarburos. Reduccin del impuesto a la renta en contraste con las regalas efectivas
Fuente: Clculos para este trabajo, con base en cifras de regalas reportadas por el Sistema de Informacin Minero Colom-
biano (SIMCO) del Ministerio de Minas y Energa.
Minera en Colombia Fundamentos para superar el modelo extractivista
Contralora General de la Repblica
155
En sntesis, puede armarse que los benecios tributarios que ha otorgado el rgimen scal
vigente en los ltimos aos en Colombia, termina por generar disminuciones en el recaudo en
el impuesto a la renta de la minera y de los hidrocarburos que superan con creces el valor de las
regalas generadas por estos mismos sectores.
Precios de transferencia: el caso del carbn
Adems de las ventajas tributarias hasta aqu descritas, existen otros escenarios favorables
para evadir el pago de obligaciones tributarias, as como para la liquidacin de las regalas en
varios minerales: la subfacturacin en los precios de transferencia entre empresas vinculadas.
Al respecto analistas argumentan que la DIAN ha detectado que algunas multinacionales utili-
zan estrategias de manipulacin de utilidades con sus vinculadas econmicas hacia jurisdicciones
donde se pagan menos impuestos (Carranza, 2012)
32
.
La ausencia de control efectivo en las operaciones de comercio internacional se presta para
evadir obligaciones scales que, como los impuestos y las regalas mineras, dependen del precio
del mineral. En el caso del carbn, esto se expresa con bastante claridad: de manera sistemtica
los precios reportados a las autoridades aduaneras y scales en Colombia son sustancialmente
inferiores a los vigentes en el mercado internacional (ver grco 9).
Como se observa en el grco 9, durante buena parte de los ltimos doce aos las exportaciones
mensuales registradas ante los organismos de regulacin del comercio exterior del pas (DIAN
y Ministerio de Comercio Exterior) reportan precios implcitos muy por debajo de los precios
internacionales vigentes. Por ejemplo, entre febrero y septiembre de 2008, uno de los perodos
de mayor nivel de precios internacionales durante la ltima dcada, estos ltimos alcanzaron
niveles entre 73 y 117 por ciento por encima de los precios implcitos (mensuales) de las expor-
taciones colombianas
33
. Ms an, al culminar el boom de precios que se present durante estos
meses, en noviembre y diciembre de 2008 las exportaciones colombianas registraron precios
implcitos muy superiores a los precios internacionales; sin embargo, el promedio mensual de
las cantidades de carbn exportadas durante estos dos meses alcanz apenas el 43 por ciento
del promedio mensual del volumen exportado durante los nueve meses previos, en los cuales se
registraron precios nacionales muy por debajo de los precios internacionales.
32 Ver al respecto la entrevista realizada por Andrea Carranza Garzn a Lee Corrick, asesor senior del Centro de
Administracin y Poltica Tributaria (CTPA) de la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico
(OECD, por su sigla en ingls), en relacin con la asesora de este organismo a la Dian sobre precios de transfe-
rencia, con especial atencin al sector minero (La Repblica, 25 de abril de 2012, p. 4).
33 Similar comportamiento, aunque con diferencias de precio un tanto menores, se pueden observar en el
largo perodo comprendido entre noviembre de 2009 y febrero de 2012: los precios internacionales se colocan
entre 7 y 43 por ciento por encima de los precios implcitos de las exportaciones colombianas.
156 Minera en Colombia Fundamentos para superar el modelo extractivista
Contralora General de la Repblica
Como es difcil suponer que el precio real del carbn colombiano se encuentre, por razones de
calidad o de localizacin, a niveles de precio equivalentes a la mitad del precio internacional,
lo que se deduce claramente son indicios de que estas transacciones no se estn realizando a
precios reales de mercado, sino a precios de transaccin subvaluados. Adems, esta relacin de
precios implcitos de las exportaciones colombianas de carbn con los precios internacionales
contrasta con lo registrado en el caso de los hidrocarburos y del nquel. En estos dos casos, los
precios implcitos reportados en las series histricas del pas coinciden de manera casi exacta
con los precios de los mercados internacionales
34
.
Renta minera en Colombia: aproximacin inicial al caso del carbn
Aceptando inicialmente la denicin que, para efectos de construccin de indicadores agre-
gados, usa el Banco Mundial para construir los Indicadores de Desarrollo Mundial (World Bank,
2012), la renta minera puede denirse como el precio percibido por el mineral menos el costo
de produccin del mismo (entendiendo dentro del costo tanto la adquisicin de materiales e
insumos, como una remuneracin normal al trabajo y a la inversin de capital). Con base en
estos indicadores, disponibles entre 2004 y 2010 para el carbn de Colombia en la mencionada
Grco 9: Colombia: Exportaciones mensuales de carbn: precios reportados vs precios internacionales
Fuente: Cepal, Sector externo - Precios de productos bsicos (con base en Banco Mundial y Unctad). Dane, Colombia, exporta-
ciones de caf, carbn, petrleo y sus derivados, ferronquel y no tradicionales segn valores y kilos netos, 1992 2013.
34 Ver al respecto el Grco 3, al inicio de este captulo.
Minera en Colombia Fundamentos para superar el modelo extractivista
Contralora General de la Repblica
157
Grco 10: Colombia: Precios, costos y rentas del carbn, 1992-2012
Nota metodolgica: Rentas calculadas con base en informacin para Colombia de valor del PIB (en USD corrientes) y rentas
de carbn (= precio - costo de produccin) como % del PIB, segn reporte del Banco Mundial para los aos 2004 a 2010 (WB,
WDI, 2013). Precio 1992-2012, segn Dane. Rentas 1992-2003, estimadas con promedio de rentas/precio (%) 2004-2007.
Costo 2011-2012, estimado con promedio del costo 2008-2010.
Fuente: Clculos propios con base en World Bank, World Development Indicators, 2013. Dane, Exportaciones de caf, carbn,
petrleo y derivados, ferronquel y no tradicionales segn valores y kilos netos, 1992 2013.
publicacin del Banco Mundial, es posible construir una primera aproximacin para ilustrar el
efecto de crecimiento de los precios sobre la magnitud de las rentas (ver grco 10)
35
.
35 Para construir este grco, se tomaron los precios implcitos anuales de carbn reportados por el Dane
(1992-2012) y se les aplicaron los valores de la renta anual calculada a partir de las cifras del Banco Mundial
para el perodo 2004-2010. Para los precios anteriores a esta ltima serie, se aplic la participacin promedio
de la renta de los cuatro primeros aos de la serie del Banco Mundial, asumiendo ste como un indicador de
renta correspondiente a pocas de precios bajos. Para estimar las rentas en los aos 2011 y 2012, se emple el
promedio de la participacin de la renta calculada con base en las cifras del Banco Mundial para los aos 2008
a 2010, correspondiente a los precios ms altos de la serie.
Este ejercicio aporta un primer indicador de un elemento central del comportamiento, en tr-
minos absolutos, de las rentas mineras en pocas de precios por encima de la tendencia normal
de largo plazo. Como se puede observar, en perodos de precios normales la renta por tonelada
puede oscilar entre 10 y 15 dlares por tonelada, pero cuando los precios se elevan, por ejemplo
a los niveles reportados entre 2009 y 2012, estas rentas pueden alcanzar valores extraordina-
rios, elevndose hasta niveles entre 40 y 60 dlares por tonelada exportada, es decir, ms de
tres veces el nivel ordinario de rentas.
Al analizar el comportamiento de las rentas en funcin de los precios, se puede observar lo in-
equitativo que resulta de aplicar una tasa ja de regalas del 10%, como sucede actualmente en
158 Minera en Colombia Fundamentos para superar el modelo extractivista
Contralora General de la Repblica
Colombia. Cuando los precios se encuentran alrededor de 30 dlares la tonelada, las rentas es-
taran alrededor de poco menos de 10 dlares por tonelada. Al aplicar una regala del 10% sobre
el precio nal del carbn, el monto de las regalas sera del orden de 3 dlares por tonelada, es
decir alrededor de una tercera parte de las rentas totales de 10 dlares la tonelada
36
. Pero en un
escenario con precios de alrededor de 100 dlares por tonelada, las regalas recaudadas a dicha
tasa del 10% podran ascender a mximo 10 dlares por tonelada, que equivaldran en el mejor
de los casos a una sexta parte de las rentas totales de 60 dlares la tonelada.
En conclusin, esta primera aproximacin lleva a plantearse dos interrogantes bsicos. En pri-
mer lugar, se debe discutir si es realmente equitativo que el Estado slo reciba, en poca de
precios normales, una tercera parte de las rentas generadas por el carbn (cuyo mineral aporta
el Estado), mientras que las otras dos terceras partes son apropiadas por la empresa privada
(quien adems recibe las utilidades normales, que ya fueron incluidas dentro de los costos para
efectos de calcular la renta minera). Pero ms importante an, surge la pregunta de si el Estado
debera recibir, en pocas de precios altos, una participacin en dichas rentas muy superior a la
sexta parte de las mismas, como sucede actualmente. Intuitivamente, no es difcil suponer que
la distribucin, entre el Estado y el particular, de estas rentas calculadas descontando como
costo las utilidades de la empresa privada debera ser mucho ms equitativa a favor del Estado
colombiano de lo que est siendo en ambos escenarios (precios normales y precios altos).
Renta minera en Colombia: aproximacin ampliada a todos los minerales
Adems de esta primera aproximacin, construida a partir de indicadores agregados, con base
en las cuentas nacionales elaboradas por el Dane y en las estadsticas de las declaraciones tri-
butarias que reporta la DIAN, se procede aqu a construir dos indicadores mucho ms detallados
de la distribucin del valor nal de la produccin minera en Colombia, as:
En primer lugar, un indicador de la distribucin del valor total de la produccin entre con-
sumo intermedio (CI) y el valor agregado constituido por la remuneracin al trabajo y el
excedente bruto de explotacin (antes de cualquier transferencia al Estado).
En segundo lugar, un indicador de la distribucin del excedente bruto de explotacin (en-
tendido como una proxy de la renta minera
37
) entre las utilidades del productor, los impues-
tos que paga al Estado y las regalas (o renta del Estado).
36 En este caso se estara sobreestimando el valor de las regalas, ya que en realidad ellas se calculan sobre
el precio a boca de mina y no sobre el precio nal del mineral. Como no se tiene informacin sobre el margen
existente entre estos dos precios, (es decir, no se dispone de informacin sobre los costos de extraccin y
transporte, sin considerar la remuneracin al capital), aqu se usa este valor sobreestimado. Sin embargo, esta
sobreestimacin termina arrojando un valor igualmente sobreestimado de las rentas apropiadas por el Estado
con el mtodo de liquidacin de las regalas usando un porcentaje jo (como el que existe actualmente).
37 El excedente bruto de explotacin no es propiamente la renta, porque incluye las utilidades del particular,
antes de descontar la depreciacin de los activos, mientras que la renta es neta de dicha utilidades y de dicha
depreciacin. Sin embargo, ante la ausencia de informacin sobre estas dos variables, para efectos ilustrativos
es til analizar cmo se distribuye dicho excedente de explotacin entre el empresario privado y el Estado.
Minera en Colombia Fundamentos para superar el modelo extractivista
Contralora General de la Repblica
159
Tomando como punto de partida estos indicadores, es posible entonces calcular la participacin
del Estado en la renta minera, la cual se obtiene a travs de dos instrumentos:
Los impuestos, constituidos principalmente por el impuesto a la renta, el impuesto al valor
agregado (IVA) y el impuesto al patrimonio
38
.
Las regalas, entendidas como las rentas propiamente dichas del Estado que incluyen tanto
la renta por escasez como la renta por ventajas comparativas (es decir, por las condiciones
de los yacimientos y por las bonanzas de precios).
Como se observa en el grco 11, en los tres productos considerados (carbn, nquel y oro), el
excedente bruto de explotacin durante el perodo 20002011 ha venido oscilando entre el 55 y
el 68% del valor total del respectivo producto para el caso del carbn, entre el 50 y el 63% para
los casos de nquel y oro. A su vez, la participacin de la remuneracin al trabajo en el valor total
del producto para el caso del carbn ha estado entre el 10 y el 19%, mientras que para el caso
del nquel y de oro ha oscilado entre el 7 y el 13%
39
.
En trminos de la distribucin del excedente bruto de explotacin (equivalente al valor total
de cada producto menos la remuneracin al trabajo y menos los consumos intermedios), las
cifras que se presentan en el grco 10 hablan por s solas. En el caso de la extraccin de car-
bn, la participacin del Estado en este excedente (medido como sus ingresos por concepto del
impuesto a la renta, del IVA, de los impuestos al patrimonio y de las regalas) oscil durante el
perodo 20002011 entre el 11% (en el 2000) y el 27% (en el 2011). En el caso del nquel esta
participacin durante el mismo perodo estuvo entre el 11% (en el 2002, cuando se presentaron
los precios ms bajos del perodo) y el 52% (en el 2007, ao de los precios ms elevados durante
el mismo perodo). Y, nalmente, en el caso del oro esta participacin ha sido bastante ms
marginal, oscilando entre el 5% (en 2006 y 2007) y el 15% (en 2010).
38 La minera no paga el impuesto de industria y comercio a los municipios, en virtud del artculo 231 de la Ley
685 de 2001. Los nicos impuestos directos que aqu no se contabilizan son el predial y los que pueda pagar la
industria por vehculos.
39 La participacin restante en el valor total de cada producto corresponde a los respectivos consumos inter-
medios.
160 Minera en Colombia Fundamentos para superar el modelo extractivista
Contralora General de la Repblica
Grco 11: Colombia. Participacin del Estado en la renta minera, 2000-2011
Fuente: Clculos con base en Dane (Cuentas Nacionales) y Dian (Estadsticas Tributarias). Para el ao 2011 se estim el valor
del IVA, aplicando la misma relacin del IVA del 2010 con el respetivo valor total del producto.
Minera en Colombia Fundamentos para superar el modelo extractivista
Contralora General de la Repblica
161
Estos valores, calculados a partir de las cifras histricas reportadas por las autoridades de co-
mercio exterior y de impuestos que manejan la informacin ocial del pas, contradicen las
estimaciones presentadas por un estudio encargado a la rma Ernst & Young por el Sector de la
Minera a Gran Escala (SMGE), la Cmara Asomineros de la Asociacin Nacional de Industriales
(ANDI) y la Cmara Colombiana de la Minera, para evaluar la participacin estatal total en la
explotacin de minas de oro y carbn en Colombia, con base en la legislacin vigente en el ao
2011 (Ernst & Young, 2012). Este estudio construye un perl nanciero de una nueva inversin
(hipottica) en oro o carbn en Colombia, aplica la legislacin scal e incentivos scales del
pas, manteniendo constante el perl nanciero durante un trmino de 30 aos, estima la uti-
lidad de la mina en 30 aos, antes de toda carga scal, y la trae a valor presente y, nalmente,
determina la carga scal en los 30 aos, y la trae a valor presente. De esta forma, dividiendo
la carga scal a favor del Estado por la utilidad antes de la carga scal, estima el indicador de
participacin del Estado durante la vida til de cada tipo hipottico de mina
40
.
Los resultados que se presentan en este estudio para el caso colombiano parecen ser contun-
dentes (Ernst & Young, 2012, p. xi). Para el carbn a cielo abierto (caracterstico de la gran
mayora de las exportaciones colombianas de carbn), encuentran una participacin del Estado
entre el 51 y el 68% de las utilidades operativas antes de las cargas scales. Para el oro a cielo
abierto (propio de los principales proyectos de gran escala en trmite de las respectivas licen-
cias ambientales y mineras), obtienen una participacin del Estado entre el 70 y el 74% de las
utilidades operativas, antes de las cargas a scales Y, nalmente, para el caso del oro de socavn
(principal modalidad de produccin actual en Colombia), estiman una participacin estatal en-
tre el 66 y el 77% de las utilidades antes de impuestos y regalas.
Sin embargo, los resultados del anlisis arriba presentado, realizado con base en las cifras o-
ciales correspondientes a un perodo de tiempo relativamente prolongado (11 aos), contras-
tan de manera sustancial con los estimativos del estudio de Ernst & Young. Para el carbn, los
resultados aqu obtenidos arrojan una participacin del Estado entre el 11 y el 27%, en contras-
te con el rango entre el 51 y el 68% de las estimaciones de la rma consultora
41
; y en el caso del
40 En relacin con esta metodologa, los autores sealan que este trabajo fue ejecutado por nuestro equipo
especializado en industrias extractivas en Colombia, liderado por dos socios y dos gerentes senior y que la me-
todologa fue aportada y supervisada por el equipo de Quantitative Economics & Statistics de Ernst & Young
USA (Washington) QUEST (Ernst & Young, 2012, p. iii). Sin embargo, en la pgina web de la asociacin del
Sector de la Minera a Gran Escala (SMGE) aparece una versin de este estudio fechada el 21 de marzo de 2012
y con la autora de Ernst & Young, en donde sealan que la metodologa empleada cuenta con la validacin
de Universidad Externado de Colombia (sin mencionar ningn autor personal de dicha validacin). Dado que
el documento formal del estudio no menciona esto y teniendo en cuenta lo improcedente que resultara que
una universidad, como institucin, validara una metodologa de una rma de consultores, no tiene explicacin
alguna que el Sector de la Minera a Gran Escala publique una versin de este estudio en donde le asignan a la
Universidad Externado, como institucin, la validacin de esta metodologa.
41 Un estudio de la Cepal reporta para Colombia una participacin estatal en la renta econmica del sector
minero (ampliamente dominado por el carbn) del 37.1% entre el 2004 y el 2009 (Cepal, 2012, p. 19). Este
monto, aunque bastante mayor que el encontrado en el presente estudio, en rdenes de magnitud est mucho
ms cerca que de las estimaciones de Ernst & Young.
162 Minera en Colombia Fundamentos para superar el modelo extractivista
Contralora General de la Repblica
oro, aqu se estima una participacin estatal entre el 5 y el 15%, en contraste con la estimada
por Ernst & Young entre el 66 y el 77% (para el oro de socavn).
Para explicar estas marcadas discrepancias con los resultados aqu presentados, podran plan-
tearse algunas hiptesis. En primer lugar, que fuesen el resultado de la enorme brecha existente
entre las tasas nominales de impuestos y regalas empleadas por Ernst & Young, y las tasas efec-
tivas que dan origen a las cifras ociales que arrojan los resultados del presente estudio
42
. En
segundo lugar, como Ernst & Young emplearon el rgimen tributario vigente en 2011, es posible
que se hubiese incrementado la participacin potencial del Estado en alguna medida, ya que
durante buena parte del perodo real analizado en este estudio oper un rgimen de deduc-
cin especial de la renta gravable por inversin en activos jos (entre un 30 y un 40% de dicha
inversin), el cual fue eliminado precisamente a partir del 2011. Y, nalmente, esta sustancial
diferencia en los resultados podra estar explicada, de manera signicativa, por procesos de
elusin y an de evasin de las cargas scales por parte de las empresas, los cuales difcilmente
podrn ser detectados e incorporados en las estimaciones aplicando la metodologa de estima-
cin seleccionada por Ernst & Young.
Un ejemplo de la eventual evasin de cargas scales, imposibles de detectar con la metodologa
aplicada por la mencionada rma consultora, ha sido ya reportado por la Contralora General de
la Repblica, en su informe al Congreso sobre el Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
2011-2012
43
. All se muestra que la cantidad de oro reportada por la DIAN como exportada, y
que el Dane incorpora en las estadsticas de comercio exterior, es signicativamente mayor que
la cantidad de oro reportada por la autoridad minera (Ingeominas y la actual Agencia Nacional
de Minera) con registro de pago de regalas. En efecto, entre 2003 y 2011 se reportaron 53
toneladas de exportaciones de oro por encima de la cantidad de este mineral que se registra
como producido en el pas pagando las respectivas regalas. El registro de exportaciones por
encima de la produccin que paga regalas es signicativamente mayor en los tres ltimos aos
reportados (2009 a 2011), para un total de exportaciones en estos aos que sobrepasa en 28,6
toneladas la cantidad de oro que registr la produccin (equivalentes, en promedio, a 9,5 to-
neladas por ao). Registro ste que ilustra la cantidad de oro exportado sin pagar regalas, a
pesar de que la norma establece que todo aquel que pretenda realizar una exportacin de oro,
plata y platino deber acreditar previamente ante la DIAN, el pago de la correspondiente regala
(Decreto 600/1996, art. 20). Este oro que aparece como exportado sin haber pagado regalas,
hubiese generado, respectivamente, el 21,4% del valor de las regalas efectivamente reporta-
das en 2009, el 17,8% de las reportadas en el 2010 y el 17,5% de las regalas de 2011 (ver grco
11). Y, claro est, si no pagan regalas mucho menos estaran pagando impuestos tales como el
de renta y el IVA.
Esta diferencia entre el oro exportado en contraste con el oro que ha pagado regalas, llev a la
Contralora General de la Repblica formularse un interrogante central en el documento citado:
42 Al respecto, vase la magnitud de esta brecha entre tasas nominales y tasas reales en la seccin previa de
este captulo.
43 Ver detalle de estas cifras en: CGR (2012), pp. 168 y ss.
Minera en Colombia Fundamentos para superar el modelo extractivista
Contralora General de la Repblica
163
se trata de un simple caso de evasin en el pago de las regalas?; o corresponde ms bien a
una prctica sistemtica de exportaciones cticias, orientadas al lavado de dineros ilcitos?
Modelo alternativo de regalas: una propuesta
De las reexiones precedentes y del anlisis del comportamiento de la renta minera en Colom-
bia en los ltimos aos, surgen al menos tres ideas centrales en relacin con el sistema actual de
regalas mediante el cual el Estado percibe su participacin en esta renta, a saber:
En primer lugar, frente al efecto perverso de las actuales tasas jas de regalas, indepen-
dientes del nivel de precios, es conveniente modicar este sistema y reemplazarlo por otro,
en el que a partir de cierto nivel de precios (rentable), se establezca una tarifa creciente de
manera proporcional al crecimiento de los precios.
En segundo lugar, el igualmente perverso principio primero en el tiempo, primero en el de-
recho que se aplica para asignar entre particulares los recursos pblicos del subsuelo, debe
ser sustituido por un sistema que garantice mayor autonoma del Estado para seleccionar al
operador de la actividad minera.
En tercer lugar, uno de los criterios clave en la seleccin del operador minero (mas no el
nico) debe ser el de favorecer la mejor oferta en relacin con la parte variable de la tasa de
regalas; y, por supuesto, de la oferta de contraprestaciones contractuales, por encima de
las regalas denidas en la ley, como sera el del mejor postor a la manera como se aplica
en Colombia en el caso del sector de hidrocarburos, por ejemplo.
Para ilustrar la forma de aplicar estos criterios, se puede observar el grco 12, adaptado de Polo
(2005). Tomando como referencia los precios histricos del carbn en el mercado mundial en po-
cas de precios normales
44
, se podra suponer que un precio razonablemente rentable sera de unos
45,9 dlares por tonelada. Tomando como referencia este precio, se puede jar una tarifa mnima
para las regalas (en este caso, 9,5% sobre el valor FOB del producto
45
) siempre y cuando el precio
sea menor o igual a este precio de referencia. Igualmente, se puede tomar como referencia un pre-
cio mximo (por ejemplo, 100 dlares por ton), como precio a partir del cual las regalas dejan de
subir y retoman su comportamiento esttico. Y, en el rango de precios entre aquel precio mnimo
y este precio mximo, se puede establecer un crecimiento lineal de la tasa de regalas desde el
mnimo de 9,5% sobre el precio FOB efectivo, cuando dicho precio sea menor o igual a $45,9/ton,
hasta una regala mxima del 50% sobre el mismo precio, cuando ste llegue o sobrepase el precio
mximo seleccionado (es decir, en este modelo, de 100 dlares por tonelada).
44 Ver el perodo 1990 a 2003 en el Grco 3.
45 Este valor se asumi con base en la participacin, durante los ltimos aos, de las regalas efectivas paga-
dos por los productores de carbn en Colombia sobre el valor total de las exportaciones. Valor adems consis-
tente con una tasa nominal de 10% sobre el valor a boca de mina que establece la ley, lo que implicara que la
diferencia entre el valor FOB de las exportaciones y el valor del mineral a boca de mina estara explicando la
diferencia de este medio punto porcentual entre las dos tasas.
164 Minera en Colombia Fundamentos para superar el modelo extractivista
Contralora General de la Repblica
Para ilustrar la aplicacin de un modelo de regalas variables como el aqu propuesto, se pro-
cedi a simular su comportamiento con base en las exportaciones reales de carbn reportadas
entre 1990 y 2012, a los precios vigentes en cada momento de dichas exportaciones (ver grco
3). Calculando el valor presente de este ujo y estableciendo una regala mnima de 9,5% sobre
el precio FOB cuando el precio (a dlares actuales) estuviese en niveles inferiores o iguales a
USD 45,9/ton, se calcularon los ingresos totales del Estado a distintos niveles de regalas mxi-
mas (ver panel izquierdo del grco 13).
Si la regala mxima se establece en el mismo nivel de la mnima (es decir, en 9,5% sobre el
precio FOB) el resultado de la modelacin sera idntico al que opera en la actualidad, es decir,
mantener ja la tasa de regalas a esa tarifa. En este caso, la simulacin arroja un valor pre-
sente de las regalas durante este perodo del orden de 23 billones de pesos. Pero si el nivel de
regalas mximas (es decir, la tarifa de las regalas que se estabiliza cuando el precio llega o
supera los 100 dlares por tonelada) se incrementa, este valor presente empieza igualmente a
incrementarse, generando regalas adicionales a las captadas en el modelo actual de una tasa
ja de regalas (independiente del precio del producto). En efecto, si se modela bajo una tasa
de regalas mxima del 30% sobre el precio FOB cuando dicho precio alcanza o supera los 100
dlares por tonelada, el valor presente de las regalas durante todo el perodo se incrementara
de 23 billones a cerca de 40 billones de pesos. Y as, sucesivamente, si se sigue incrementando la
tarifa mxima de las regalas, llegndose hasta un incremento del valor presente de las regalas
por un valor cercano a 55 billones de pesos, en aquel escenario en donde se cobrara una tarifa
mxima del 50% del precio FOB cuando el precio llegue o supere los 100 dlares la tonelada. Es
decir, en este ltimo escenario el valor presente de las regalas habra llegado a casi 55 billones
de pesos, ms que duplicndose el valor original actual de 23 billones.
Grco 12: Propuesta de regalas a tasa creciente
Fuente: Adaptado de Polo (2005, p. 45) con datos del carbn para Colombia
Minera en Colombia Fundamentos para superar el modelo extractivista
Contralora General de la Repblica
165
De todas formas, en un proceso de negociacin de una reforma del sistema de regalas como la
aqu propuesta, podra acordarse que la tarifa mnima de las regalas no fuese la actual (9,5%
del valor FOB), sino que incluso se redujera signicativamente para precios inferiores o iguales
al precio mnimo aqu supuesto (es decir, de 45,9 dlares por tonelada). Es esto lo que se ilustra
en el panel derecho del grco 13, en donde se supone que se parte de una regala mnima de
2,4% (equivalente a la cuarta parte de la regala actual de 9,5% sobre el precio FOB). En este es-
cenario slo se empezaran a percibir regalas por encima de las actuales, precisamente cuando
se establezca que a partir de los 100 dlares por tonelada se estabilizara la tarifa de la regala
en un 25% del precio FOB. En este escenario, si dicha tarifa se llegare a incrementar igualmente
hasta un 50% del precio FOB cuando el precio alcance o supere los 100 dlares por tonelada, el
valor presente de las regalas del perodo se hubiese incrementado en alrededor de 20 billones
de pesos, pasando de 23 billones en el rgimen actual a cerca de 43 billones en el escenario de
tasas crecientes a partir de que el precio supere un mnimo rentable.
Por ltimo, para establecer un nuevo modelo de tarifas de regalas que se incrementen a partir
de cierto nivel de precios del mineral, en el recuadro 2 se ilustra la norma propuesta, aplicando
dos conceptos generales a todas las regalas de minerales para exportacin: una regala mnima
aplicada sobre una porcin del precio FOB de la exportacin; y una regala creciente a medida
que el precio internacional supere un precio promedio histrico.
Grco 13: Resultado de modelacin de regalas variables, con precios reales carbn (1982-2012)
166 Minera en Colombia Fundamentos para superar el modelo extractivista
Contralora General de la Repblica
Recuadro 2
Propuesta de modicacin de la Ley 141 de 1994 (art. 16)
sobre el rgimen de regalas
El artculo que ja actualmente las tarifas de las regalas en Colombia establece:
ARTCULO 16. Monto de las regalas. Establcese como regala por la explotacin de recursos natu-
rales no renovables de propiedad nacional, sobre el valor de la produccin en boca o borde de mina o
pozo, segn corresponda, el porcentaje que resulte de aplicar la siguiente tabla:
Carbn (explotacin mayor a 3 millones de toneladas anuales) 10%
Carbn (explotacin menor a 3 millones de toneladas anuales) 5%
Nquel 12%
Hierro y cobre 5%
Oro y plata 4%
Oro de aluvin en contratos de concesin 6%
Platino 5%
Sal 12%
Calizas, yesos, arcillas y grava 1%
Minerales radioactivos 10%
Minerales metlicos 5%
Minerales no metlicos 3%
Materiales de construccin 1%
Se propone sustituir este artculo por el siguiente:
ARTCULO 16. Monto de las regalas. Se establece una regala mnima causada por los recursos
minerales destinados a la exportacin, equivalente a un 12% de un valor base de liquidacin corres-
pondiente al 80% del valor FOB de la respectiva exportacin, colocada en puerto colombiano.
Esta regala mnima se aplicar siempre y cuando se cumpla la condicin de que el precio interna-
cional promedio diario del mes calendario inmediatamente anterior a la fecha de exportacin, sea
menor o igual a un precio promedio histrico de referencia, calculado de la siguiente manera:
Con base en la serie de precios diarios publicada por la bolsa de metales de Londres en su versin
Pasado Meridiano, se calculan los promedios mensuales de los 360 meses correspondientes a los
30 aos inmediatamente anteriores al ao vigente.
Se ordenan de menor a mayor los precios promedio correspondientes a estos 360 meses.
Se obtiene el precio promedio de los 270 meses correspondientes a los tres primeros cuartiles de
meses con los precios ms bajos.
Este promedio se asume como precio histrico de referencia para todas las exportaciones regis-
tradas durante todo el ao vigente.
Al nalizar cada ao, se actualiza este clculo incluyendo el ltimo ao transcurrido y eliminan-
do de la serie el primer ao de la misma.
Si el precio internacional promedio diario del mes calendario inmediatamente anterior a la fecha de
exportacin, es igual o mayor a tres veces este precio promedio histrico de referencia, se aplica una
regala mxima equivalente a un 50% del valor base de liquidacin correspondiente al 80% del valor
FOB de la respectiva exportacin, colocada en puerto colombiano.
Si el precio internacional promedio diario del mes calendario inmediatamente anterior a la fecha
de exportacin, es estrictamente mayor al precio promedio histrico de referencia y estrictamente
menor a tres veces este mismo precio promedio histrico de referencia, se aplicar un porcentaje que
crezca en lnea recta entre el 12% de la regala mnima y el 50% de la regala mxima.
Minera en Colombia Fundamentos para superar el modelo extractivista
Contralora General de la Repblica
167
Notas finales: reformas urgentes en la poltica fiscal minera
A manera de conclusin, en esta seccin se resaltan varias medidas prioritarias que habra que
tomar para transitar hacia un tratamiento ms equitativo en la distribucin de la renta minera
entre los operadores particulares y el Estado como propietario de los recursos en el subsuelo.
Incrementar la participacin del Estado en la renta minera
La baja participacin del Estado colombiano en las rentas mineras, tanto en coyunturas de pre-
cios normales como especialmente cuando se producen bonanzas de precios, plantea la necesi-
dad de revisar los mecanismos de jacin de las tasas de participacin pblica en estas rentas
mediante el mecanismo de regalas.
En contraste con otros pases de Amrica Latina, Colombia tuvo uno de los menores niveles de
participacin a travs de los ingresos scales, en el aporte del sector de minas e hidrocarburos a
la economa. En poca de altos precios (2007-2011), por cada dlar de valor agregado generado
por este sector, el Estado colombiano recibi apenas 16 centavos de dlar, slo por encima de
Per en una muestra de pases (con 13 ctvs.), por debajo de Chile y Argentina (22 y 23 ctvs.,
respectivamente), pero tambin ampliamente superado por pases como Venezuela (34 ctvs.),
Bolivia (42 ctvs.), Mxico (77 ctvs.) y Ecuador (89 ctvs.). Esta relacin permite concluir que
existe un amplio margen de renegociacin de las condiciones de acceso a la inversin extranjera
en este sector, sin comprometer la atraccin de capital hacia el pas.
Por otra parte, es posible establecer esquemas de tasas de regalas incrementales en proporcin
al crecimiento de los precios, permitiendo que las rentas extraordinarias en bonanza de precios
se distribuyan de manera equitativa entre el Estado y los operadores particulares, y no en pro-
porciones tan bajas como las que rigen actualmente en el pas. Los nuevos esquemas podran
incluso premiar al productor en pocas de bajos precios, jando una tasa de regalas de entrada
(a bajos precios) incluso algo inferior a las actuales.
Por ltimo, es necesario jar condiciones de tributacin para las empresas y los proyectos que
se encuentran en la fase exploratoria, diferentes de aquellas a aplicar cuando se entra en la
fase de explotacin: especial atencin se debe prestar a estas diferencias cuando se trata de
renovacin de contratos en yacimientos con largos perodos de explotacin y prcticamente
nula incertidumbre en las condiciones tcnicas de produccin.
Fortalecer el control fiscal
Es necesario fortalecer el control scal de la Contralora General de la Repblica a la Dian, a
partir de anlisis detallados y de una evaluacin de las declaraciones de renta que presentan
los contribuyentes a esta entidad. Esta prioridad surge de la poca transparencia que existe
en el actual rgimen tributario, as como del alto nivel de agregacin con el que las empresas
declaran ante la DIAN las distintas deducciones y exenciones a que se acogen, lo cual propicia
168 Minera en Colombia Fundamentos para superar el modelo extractivista
Contralora General de la Repblica
mecanismos de elusin y evasin. De esta forma, fortalecer el control scal sobre la DIAN per-
mitira mejorar la eciencia de la captacin de recursos para el Estado.
Este aspecto es de especial relevancia para los sectores de minera e hidrocarburos, dada su alta
participacin en la estructura econmica y, por lo tanto, en la composicin de ingresos scales.
Aunque estos dos sectores muestran niveles de eciencia tributaria bastante mejores que el
resto de la economa, existe una brecha muy grande entre las tasas nominales y las efectivas/
reales. En efecto, entre 2007 y 2010, en el caso de personas jurdicas con tasas nominales de
impuesto a la renta del 33%, el sector hidrocarburos tuvo tasas efectivas del 14% y el de minera
del 10%, mientras que para el sector nanciero fueron de apenas el 2,5% y para el resto de la
economa de menos del 5%.
Establecer condiciones objetivas de asignacin de derechos de explotacin
La aplicacin generalizada en el sector de minera del principio primero en el tiempo, primero
en el derecho contradice los principios generales de asignacin de recursos pblicos a los par-
ticulares. Igualmente contradice el espritu y la forma como se asignan los derechos de explota-
cin en el pas en un sector afn como el de hidrocarburos.
La seleccin objetiva de los operadores mineros, que incluso est permitida dentro de la actual
legislacin minera del pas, queda reducida a su ms mnima expresin al aplicar este principio
por dos decisiones de Estado que atentan contra el inters colectivo en la asignacin de recur-
sos pblicos: 1) asumir, a partir del mencionado principio, que el particular adquiere derecho a
ser seleccionado por el solo hecho de haber presentado primero su solicitud de ttulo, sin tener
en cuenta el anlisis de ofertas alternativas, y 2) haber aprobado la asignacin de ttulos en
medio de una marcada debilidad de la institucionalidad y del catastro minero, sin aplicar de-
bidamente criterios tcnicos en el estudio y aprobacin masiva de las solicitudes presentadas.
En este escenario es necesario y urgente eliminar el criterio primero en el tiempo, primero en
el derecho en la asignacin de ttulos, e incluso analizar cmo reversar los ya otorgados que no
hayan iniciado las labores pertinentes. Y sustituirlo por un sistema de negociacin competitiva,
en donde obtenga la concesin quien haga la mejor oferta desde el punto de vista econmico,
social y ambiental (como sucede con las actuales rondas en hidrocarburos).
Fortalecer el control a los impactos locales y nacionales de la minera
Se requiere un control y un seguimiento efectivo a los impactos econmicos, sociales, ambien-
tales y tributarios de la minera a nivel territorial. A pesar del importante peso que tiene la
minera en trminos de su contribucin al PIB y a la generacin de recursos tributarios, este
papel preponderante no se reeja en las condiciones de desarrollo integral de las regiones. Los
niveles de pobreza y en algunos casos de violencia en la mayora de las zonas mineras del pas,
reejan la inecacia del Estado para aplicar con eciencia y efectividad los recursos de las rega-
las que, durante aos, se concentraron en las zonas productoras.
Minera en Colombia Fundamentos para superar el modelo extractivista
Contralora General de la Repblica
169
Esta debilidad del Estado frente a los conictos surgidos en las zonas productoras se ve incre-
mentada bajo el nuevo escenario, recientemente creado mediante reforma constitucional, de
distribuir las regalas con criterios distintos al lugar de produccin del mineral. Adems, esta
debilidad se incrementa como resultado de la aplicacin de normas que excluyen a las empresas
mineras del pago de impuestos territoriales, tales como el de industria y comercio, debido a la
perversa interpretacin de la incompatibilidad del pago de regalas con el pago de estos im-
puestos. Incompatibilidad que fue declarada inexequible por la Corte Constitucional, pero que
no ha impedido que contine aplicndose por parte de las empresas mineras, por supuesto con
la aquiescencia del Estado.
Por otra parte, la eventual capacidad que tiene una actividad extractiva, como la minera, de
generar procesos endgenos de desarrollo integral en las regiones, depende en buena medida
del ritmo en que se desarrolle esta actividad en el mediano y largo plazo. Dejar las decisiones de
extraccin exclusivamente en funcin de seales de mercado y de los intereses de los operado-
res particulares, sin una debida intervencin del Estado, se constituye en un obstculo para que
pueda consolidarse una economa regional, y an nacional, que no dependa exclusivamente de
la dinmica extractiva. Se requieren procesos efectivos de planeacin estratgica, de ordena-
miento equilibrado de diversos usos del territorio, de fortalecimiento de las instituciones del
Estado y de los particulares que representen de manera efectiva los distintos intereses pblicos
y privados, de regulacin del uso de los recursos pblicos y, en particular, de los recursos natu-
rales (renovables y no renovables).
En n, se requiere un papel activo del Estado en las decisiones de extraccin minera, o sta ac-
tividad terminar generando choques y conictos de intereses que impedirn la canalizacin de
sus efectos positivos en funcin del desarrollo integral. En consecuencia, urge eliminar la total
autonoma con que actualmente operan la mayora de los proyectos mineros en el pas, estable-
ciendo, entre otros aspectos, restricciones a los lmites mximos de extraccin de cada empresa
en un horizonte de mediano y de largo plazo. Sin una nueva visin estratgica, los estados de
crisis y conicto que soportan amplios sectores del pas, tales como, por ejemplo, los produc-
tores agropecuarios, as como los efectos macroeconmicos como la denominada enfermedad
holandesa, seguirn azotando al pas.
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172 Minera en Colombia Fundamentos para superar el modelo extractivista
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Apndice: Amrica Latina. Participacin de rentas de minas y petrleos en el PIB
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Development Indicators (2013) para participacin de rentas (ingresos menos costos) en el PIB.
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Contralora General de la Repblica
Captulo 5
Minera en Colombia Fundamentos para superar el modelo extractivista
Contralora General de la Repblica
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Captulo 5
Propuestas para recuperar la gobernanza
del sector minero colombiano
Luis lvaro Pardo Becerra
1
Los pases fracasan hoy en da porque sus instituciones econmicas extractivas no crean los incentivos necesarios para que la
gente ahorre, invierta o innove. Las instituciones polticas y econmicas, aunque varen en detalles, siempre estn en el origen
de este fracaso. En muchos casos, por ejemplo, Argentina, Colombia y Egipto, este fracaso adopta la forma de falta de actividad
econmica suciente, porque los polticos estn encantados de extraer recursos o de aplastar cualquier otro tipo de actividad
econmica independiente que los amenace a ellos y a las lites econmicas
2
.
Los desaciertos, la conictividad y el incumplimiento de los objetivos de desarrollo y bienestar
social que inspiraron la poltica minera expresada en la Ley 685 de 2001 (Cdigo de Minas), as
como los impactos de esta actividad en materia ambiental, social, econmico, territorial y tri-
butaria, evidencian la necesidad de replantear a fondo el modelo de desarrollo minero, lo que
va mucho ms all de una simple reforma a las normas sectoriales vigentes.
Modicar apartes de la Ley 685 de 2001 o reemplazar su reforma contenida en la Ley 1382 de
2010 declarada con exequibilidad temporal por la Corte Constitucional hasta el 10 de mayo de
2013, con una nueva reforma, es una tarea inocua porque perpeta la llamada Maldicin de
los Recursos Naturales
3
, y preserva un modelo responsable de la creciente conictividad en
todos los niveles de nuestra institucionalidad.
La minera es un sector fundamental para el desarrollo presente y futuro del pas y los ingre-
sos que genera son importantes para las nanzas pblicas y las entidades territoriales (lo que
queda despus de las deducciones tributarias), pero adicionalmente lo que est en juego es el
patrimonio natural de los colombianos, que se extrae y agota con preeminencia del inters del
sector privado.
1 Economista y especialista en Derecho Minero Energtico. Director del Centro de Estudios Mineros Colombia
Punto Medio. Especial agradecimiento al profesor Luis Jorge Garay, al grupo de trabajo y a Jorge Ivn Torres,
profesional de la Contralora General de la Repblica. La responsabilidad por el contenido es de exclusiva
competencia del autor.
2 Acemoglu, D. y J. A. Robinson (2012). Por qu fracasan los pases.
3 Stiglitz, J. E. (2013). De la maldicin a bendicin de los recursos naturales.
176 Minera en Colombia Fundamentos para superar el modelo extractivista
Contralora General de la Repblica
El reto es que la sociedad (propietaria de los Recursos Naturales No Renovables RNNR), le
exija al Estado (administrador de los recursos en nombre de la Nacin), una reforma sustan-
cial al modelo y a la poltica minera para que sta reeje el carcter estratgico y no renova-
ble de los minerales, el inters general de los colombianos, la observancia de los derechos
fundamentales a lo largo del territorio nacional, los mandatos de la Carta Poltica, y la explo-
tacin minera en el marco del Desarrollo Integral. Slo as se podra empezar a recuperar la
necesaria gobernanza del sector.
Cuatro son los subcaptulos de este documento. 1) De la poltica de industrializacin de la d-
cada de los sesenta al Cdigo de Minas de 1988. 2) Antecedentes, objetivos y consecuencias
de la liberalizacin del sector minero con la Ley 685 de 2001. 3) El papel de la locomotora mi-
nera de la administracin Santos en la exacerbacin de los conictos ambientales, sociales,
econmicos y territoriales, y 4) Las propuestas para recuperar la gobernabilidad del sector
minero colombiano.
De la poltica de industrializacin al Cdigo Minero de 1988
Mediante la Ley 38 de 1887 se adopt el Cdigo de Minas del Estado de Antioquia, el cual estuvo
vigente hasta la expedicin de las leyes 60 de 1967 y 20 de 1969, cuyos alcances son impor-
tantes para entender los propsitos de la poltica minera del Gobierno del ex Presidente Carlos
Lleras Restrepo (19661970), en un periodo en que el Estado se empoder del sector minero y
lo concibi como una herramienta para la industrializacin del pas, el desarrollo regional y la
generacin de recursos.
Ley 60 de 1967.
Establece la obligacin de los concesionarios mineros de atender de manera preferente las ne-
cesidades nacionales y de transformar en el pas, total o parcialmente, las materias primas que
fueran extradas. Seala que el gobierno nacional podr en los actos administrativos y contratos
de adjudicacin, aporte, arrendamiento, concesin o permiso, jar regalas, participaciones y be-
necios no consagrados en las disposiciones vigentes y aumentar lo previsto en ellas. Las regalas
y participaciones adicionales en los decretos reglamentarios a esta Ley, se establecan teniendo
en cuenta los costos, precios, inversiones, rendimientos previsibles y, en general, todos los fac-
tores que incidan en la economa de una operacin minera; el gobierno nacional tambin poda
declarar reas de reserva nacional en cualquier zona del territorio nacional para efectos mineros.
Se destacaba, en ese entonces, la multiplicidad de modalidades de contratacin administrativa
para las actividades de exploracin y explotacin de minerales, entre ellos: la adjudicacin, aporte,
arrendamiento, concesin o permisos; las facultades del Estado para decidir sobre el monto de la
renta minera (regalas y participaciones); la prioridad para abastecer el mercado local; el propsito
de desarrollar la industria a partir de este sector; el fomento de actividades para la transformacin
de los minerales, y las facultades para reservar zonas con potencial minero con el objeto de profun-
dizar en el conocimiento geolgico y de explotarlas directamente o a travs de terceros.
Minera en Colombia Fundamentos para superar el modelo extractivista
Contralora General de la Repblica
177
Ley 20 de 1969.
Reitera que todas las minas son propiedad de la Nacin, sin perjuicio de los derechos cons-
tituidos a favor de terceros; agrega que esta excepcin, a partir de la vigencia de esta Ley,
solo comprender las situaciones jurdicas subjetivas y concretas debidamente perfecciona-
das y vinculadas a yacimientos descubiertos; todos los derechos que tengan particulares
(Reconocimientos de Propiedad Privada RPPs) sobre minas adquiridas por adjudicacin,
redencin a perpetuidad, accesin, merced, remate, prescripcin, se extinguirn a favor de
la Nacin, si en un periodo de tres aos a partir de la sancin de esta Ley los titulares del
derecho no hubiesen iniciado la explotacin econmica de las minas o s la explotacin, una
vez iniciada, se suspende por ms de un ao; declara de utilidad pblica e inters nacional
la industria minera; decreta la expropiacin de los derechos sobre las minas o cualquier otra
expropiacin que sea necesaria para la iniciacin inmediata de la actividad minera o para
aumentar la produccin en benecio de la economa nacional; establece que la nica forma
de contratar con el Estado la exploracin y explotacin de minerales es a travs del sistema
de concesiones, aporte minero o permiso, pero los yacimientos en las reservas especiales
del Estado solo podrn aportarse o concederse a empresas comerciales e industriales de la
Nacin o a sociedades de economa mixta que tengan una participacin ocial mnima
del 51% del respectivo capital; el Gobierno podr delegar en las gobernaciones la tramita-
cin de solicitudes de permisos y de las propuestas de concesin para metales preciosos de
veta o aluvin; en las concesiones, aportes o permisos mineros que se otorguen a favor de
inversionistas extranjeros, as como traspasos o cesin de derechos, el Gobierno, si lo estima
conveniente, podr acordar con los interesados una participacin equitativa de capital co-
lombiano, pblico o privado, en la empresa respectiva, y la forma de conservar o aumentar
dicha participacin.
Como se observa, se trata de una norma revolucionaria para la poca y para el curso posterior
del sector minero, pues establece, acota y reglamenta aspectos relativos al derecho de parti-
culares sobre los recursos mineros del subsuelo, al determinar las condiciones y el plazo para
que estos derechos fueran reconocidos por el Estado. Dene al sector como de utilidad pblica
e inters nacional en un contexto en el cual el Estado interviene en la economa a travs de
empresas pblicas y la minera juega un papel trascendental en la industrializacin del pas;
establece los mecanismos para la explotacin de las reservas especiales y la forma como ellas
podrn ser concesionadas, guardando para s el control estatal a travs de empresas pblicas y
con participacin mayoritaria en las empresas mixtas creadas para tal n. Autoriza la delega-
cin de funciones mineras en las Gobernaciones y, en lnea con los acuerdos del Grupo Andino,
abre la posibilidad de que empresas nacionales, pblicas o privadas, se asocien con capitales
extranjeros para incursionar en el sector minero colombiano.
Decreto 1275 de 1970
Mediante el Decreto 1275 de 1970, el gobierno nacional reglament las dos leyes antes menciona-
das, la 60 de 1967 y 20 de 1969, que marcaron avances importantes en materia de poltica minera.
178 Minera en Colombia Fundamentos para superar el modelo extractivista
Contralora General de la Repblica
Entre sus objetivos se destaca extender e intensicar la exploracin tcnica del territorio nacio-
nal y de la plataforma continental; fomentar el desarrollo de las industrias metalrgica y de
transformacin de todo tipo de minerales; atender las necesidades nacionales en materias
primas de origen mineral; incrementar la produccin de artculos elaborados, semielabora-
dos y terminados, sustituir importaciones y aumentar las exportaciones; crear empleo, de-
sarrollar la tecnologa nacional y mejorar las condiciones de los trabajadores mineros; estimular
la inversin nacional y propiciar la inversin extranjera asociada a capital nacional, pblico o
privado; promover el desarrollo de industrias colombianas prestadores de servicios a la mine-
ra; promover el desarrollo econmico y social de las regiones mineras; prestar asistencia
tcnica a pequeas empresas mineras, simplicar la tramitacin administrativa de solicitudes
y propuestas de aportes, concesiones y permisos; reitera el carcter de utilidad pblica e
inters nacional de la industria minera y de las actividades de transformacin; y estipula
que el crecimiento de este sector es conveniente y necesario para el desarrollo de la economa
nacional y para el cumplimiento de los deberes sociales del Estado.
Desde la Colonia hasta la expedicin del Decreto 1056 de 1953, por el cual se expidi el Cdigo
de Petrleos, los sectores de minas e hidrocarburos se legislaron conjuntamente; en la dcada
de los setenta el Estado empieza a perlar con mayor claridad su poltica con respecto al sector
extractivo y a sus subsectores: a) la exploracin y explotacin de estos recursos quedar en
cabeza de empresas estatales, b) estas empresas debern ejecutar dichas actividades directa-
mente o a travs de terceros y c) cuando las empresas estatales decidan asociarse con terceros
para la exploracin y explotacin de hidrocarburos, se suscribirn contratos de asociacin, y en
el caso del carbn mediante contratos de Aporte Minero.
Decreto 2310 de 1974 Elimin las concesiones en hidrocarburos y estableci que su exploracin
y explotacin estar a cargo de la Empresa Colombiana de Petrleos (Ecopetrol), la cual podr eje-
cutar estas actividades en forma directa o a travs de terceros mediante contratos de asociacin.
Ley 61 de 1979 A partir de la vigencia de la presente Ley, la exploracin y explotacin de
carbn mineral de propiedad de la Nacin slo se podr realizar mediante el sistema de aporte
otorgado por el Ministerio de Minas y Energa a empresas industriales y comerciales del Esta-
do, del orden nacional, que tengan entre sus nes dicha actividad. Las entidades titulares de
aporte podrn llevar a cabo esta actividad directamente o mediante contratos celebrados con
particulares. En estos contratos, las empresas ociales no estaban sujetas a las limitaciones
de reas, ni a los trminos de exploracin, montaje y explotacin a que estaban sometidos las
licencias, permisos y concesiones del Decreto 1275 de 1970.
Veinte contratos de Aporte Minero de esa poca se mantienen vigentes, entre ellos: Cerrejn
(contrato 001/76, 081/91), Cerro Matoso (056/96 que absorbi el 866/66 y 1727/71), Paz
del Ro (contratos de operacin 06/85 y 70/89), Drummond (contrato 078/88 y 144/97) y
Prodeco (044/89).
Estos contratos tienen una gran importancia por varias razones: a) bajo estos contratos se pro-
duce ms del 90% del carbn del pas, el 100% del nquel, y la caliza y hierro del centro del pas
Minera en Colombia Fundamentos para superar el modelo extractivista
Contralora General de la Repblica
179
por parte del Aceras Paz del Ro. b) varios de stos vencen en los prximos aos y si bien una
de las caractersticas de estos contratos es que se pactaron a 30 aos no renovables, la autori-
dad minera y las compaas titulares, mediante presiones y conceptos que abusan del derecho,
estn procediendo a su renovacin, como es el caso reciente del contrato de Cerro Matoso, con
consecuencias negativas para la Nacin.
Contratos de Aporte Minero
Se trata de reas reservadas por el Estado para la exploracin y explotacin de zonas promiso-
rias. Para la ejecucin de estas actividades, el Ministerio de Minas y Energa entregaba estas
reas a sus empresas adscritas o vinculadas, y stas podan explorar y explotar directamente o
a travs de terceros. Sus principales caractersticas son:
Periodo: 30 aos no renovables. Transcurrido este tiempo, los contratos cesaban y los bienes mue-
bles e inmuebles utilizados en el proceso minero revertan gratuitamente al Estado para que ste
pudiese continuar con las labores de explotacin.
Aprobacin y publicidad: los contratos eran negociados directamente entre las partes y para su
validez requeran la aprobacin del Presidente de la Repblica, previo dictamen del Consejo de
Ministros y la ulterior declaracin del Consejo de Estado de que se ajustaba a disposiciones legales.
Para su perfeccionamiento se requera publicar el contrato en el diario ocial.
Informes: el concesionario deba entregar al ministerio, desde que iniciaba operaciones, datos
de carcter tcnico, econmico y estadstico que fueran indispensables para el conocimiento cien-
tco y las estadsticas del sector. Cuando el ministerio lo estimara conveniente, podr vericar
directamente la exactitud de los datos que suministraba la empresa privada.
Inspeccin: el Ministerio de Minas y Petrleos tena facultades para inspeccionar en todo tiempo
y en la forma que considerara conveniente las labores del concesionario y el modo en que este
cumpla con sus obligaciones; el Ministerio de Minas poda, si lo consideraba necesario, nombrar
un inspector de minas y el personal necesario para llevar a cabo las labores de inspeccin y control,
los cuales pagaba el gobierno, pero era obligacin del concesionario darles alojamiento, ocinas
y transporte local adecuados.
Cesin de derechos: el concesionario poda traspasar los contratos de aporte minero, previo per-
miso del Gobierno, a cualquier persona natural o jurdica, pero en ningn caso a un Gobierno
extranjero.
Comercializacin preferencial: el concesionario, con sus productos procesados, deba atender
preferentemente las necesidades del consumo nacional, la demanda de las plantas metalrgicas
y de transformacin establecidas o que se establecieran en el pas y los requerimientos de las in-
dustrias fabriles que operen en Colombia; el concesionario atender, igualmente, las necesidades
de los mercados latinoamericanos cuando el proceso de integracin as lo requiera, teniendo en
cuenta las cantidades y calidades requeridas.
180 Minera en Colombia Fundamentos para superar el modelo extractivista
Contralora General de la Repblica
Infraestructura: el concesionario deber construir las carreteras que requiera para la operacin
con resistencia y especicaciones para carga pesada.
Compensacin social (caso Cerro Matoso): acondicionar la pista del aeropuerto de Montelibano,
apoyar con recursos nancieros la construccin del acueducto y alcantarillado de Montelibano, un
hospital con capacidad y dotacin para atender a los trabajadores y sus familias; construir y man-
tener escuelas para los hijos de los trabajadores y centros de salud, as como viviendas adecuadas.
En otras palabras, los contratos de Aporte Minero establecan obligaciones sociales para contri-
buir con el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes del rea de inuencia minera, de
sus trabajadores y sus familias.
Compra de bienes y contratacin de mano de obra. Los concesionarios solamente podan ad-
quirir en el exterior maquinaria y equipos, siempre y cuando no se fabricara en el pas, y debera
preferir, en igualdad de condiciones, a empresas colombianas calicadas en los contratos que ce-
lebrar en obras civiles, mantenimiento y transporte; el concesionario deba preferir tambin a los
tcnicos y trabajadores colombianos en el desarrollo de las actividades de administracin, explora-
cin, explotacin, transformacin y renacin.
Comentarios: se observa en los contratos de Aporte Minero la decisin del Estado por participar direc-
tamente en la extraccin del recursos y mantener un estricto control y seguimiento de la operacin a
cargo del concesionario; la importancia de estos proyectos se reejaba en la cadena de aprobaciones
y revisiones legales antes de llegar a la sancin presidencial; en estos contratos se expresa el papel
estratgico asignado a la minera como un pilar para la industrializacin del pas, transformado los
recursos y orientando prioritariamente los insumos haca las necesidades de la industria local, as
como la obligacin impuesta a las empresas para adquirir bienes y servicios locales y slo importar lo
que no se produca en el pas; adems se poda pactar una compensacin social obligatoria, adicio-
nal a las obligaciones econmicas contractuales (regalas y compensaciones).
Decreto 2655 de 1988 Cdigo de Minas
La Ley 57 de 1987 revisti al Presidente de la Repblica de facultades extraordinarias por el
trmino de un ao, con el propsito de expedir un Cdigo de Minas que regulara integralmente
la materia, ajustando adems algunas funciones del Ministerio de Minas y Energa. El artculo
1 de la ley mencionada seal los aspectos que obligatoriamente se deban incluir, entre ellos,
rearmar el principio de propiedad estatal del subsuelo, los depsitos y minas, e incluir en ese
principio las canteras, depsitos de minerales de construccin y de los lechos de rio, sin perjui-
cio de los derechos adquiridos.
Decreto 2655 de 1988.- Entre sus objetivos est el de fomentar la exploracin en el territo-
rio nacional y de los espacios martimos en orden a establecer la existencia de materiales, a
facilitar su racional explotacin, a que con ellos se atienda las necesidades de la demanda;
a crear oportunidades de empleo en las actividades mineras, a estimular la inversin en esta
industria y a promover el desarrollo de las regiones donde se adelante.
Minera en Colombia Fundamentos para superar el modelo extractivista
Contralora General de la Repblica
181
Reitera que todos los RNNR del suelo y subsuelo pertenecen a la Nacin, los cuales podr ex-
plorar y explotar directamente, o conriendo el derecho a terceros o podr reservarlos tempo-
ralmente por razones de inters pblico, sin perjuicio de los derechos constituidos a favor de
terceros; declara el sector minero de utilidad pblica e inters social y por tanto faculta al
MME para proceder con las expropiaciones necesarias para el desarrollo del sector; podr de-
clarar reservas especiales reas potencialmente mineras con nes de investigacin geolgicas
mineras; seala zonas restringidas para la minera por constituir reservas ecolgicas que son
necesarias para dedicarlas exclusivamente a la agricultura y la ganadera, pero podr auto-
rizar trabajos mineros en forma restringida; y prohbe la actividad sin ttulo minero.
Dene las diferentes escalas mineras (pequeos, medianos y grandes), y los tipos de ttulos
mineros para contratar con el Estado: licencias de exploracin, permisos, concesiones y apor-
tes, y los reconocimientos de propiedad privada debidamente perfeccionados); establece que
todos los contratos mineros deben quedar inscritos en el Registro Minero Nacional (RNM); el
periodo de los contratos es por 30 aos y se dar la reversin gratuita de bienes al Estado al
nalizar este periodo.
Respecto a los contratos de Aporte Minero, el Decreto 2655 de 1988 seala que sus trminos y
condiciones sern los que en cada caso se acuerden con los interesados: s se trata de proyectos
de gran minera se deben aplicar los artculos 82 a 87 del Cdigo y los lineamientos peridicos
del CONPES, para su perfeccionamiento y ejecucin se requerir nicamente la aprobacin del
MME y su inscripcin en el RNM; las contraprestaciones econmicas debern acordarse en con-
diciones que reejen una retribucin equitativa al disfrute del derecho a aprovechar un recurso
natural no renovable de propiedad nacional, con procedimientos y sistemas de comprobacin y
liquidacin que aseguren su control efectivo; las contraprestaciones podrn revestir las siguien-
tes modalidades: a) participacin porcentual progresiva, b) ingresos por participacin en
las utilidades extraordinarias del contratista o c) opcin de participar, efectuando o no
inversin directa, como accionista o como participe en la sociedad o empresa minera que
se conforme para adelantar labores mineras; pagos de derecho de entrada o prima de contrata-
cin, pago de canon superciario; participaciones convenidas en cada caso como porcentajes
o cuotas sobre las utilidades, el exceso de las mismas, o sobre la venta de minerales.
Este Cdigo especic las modalidades de contratos para la exploracin y explotacin de dife-
rentes minerales, sus condiciones operativas, obligaciones de los titulares, as como las reglas
que deban regir para adelantar labores mineras en territorios con asentamientos indgenas. Se
trata de un Estado que intervena no slo en la direccin de la economa, sino directamente en
la actividad minera a travs de las empresas pblicas de la poca: Mineralco, Ecocarbn, Eco-
nquel, y dena las formas de participacin, con inversiones o no, y con porcentajes sobre las
utilidades, las ventas y las ganancias extraordinarias de las compaas.
Este Cdigo de Minas no haba terminado de decantar, cuando otras corrientes de poltica econ-
mica, en el mundo y en Colombia, empezaron a deslegitimar sus fundamentos. La intervencin del
Estado empez a ser severamente cuestionada y habran de llegar los argumentos en contra de un
modelo minero que acompaaba una poltica de industrializacin y sustitucin de importaciones.
182 Minera en Colombia Fundamentos para superar el modelo extractivista
Contralora General de la Repblica
Antecedentes, objetivos y liberalizacin de la poltica minera
Las nuevas corrientes de globalizacin de las economas y el perlamiento de las economas
de Amrica Latina siguiendo el Consenso de Washington marcaron el periodo que antecedi la
aprobacin de la Ley 685 de 2001 (Cdigo de Minas).
A nivel interno, pesaron tambin las opiniones e intereses de quienes criticaban la intervencin
del Estado en la actividad minera, las presiones de los gremios mineros y las grandes empresas
para modicar sustancialmente el Cdigo de Minas de 1988 que obstaculizaba el libre desarrollo
de la iniciativa privada; la necesidad de armonizar la legislacin minera a la Constitucin Na-
cional de 1991 fue la excusa para migrar de una poltica de desarrollo econmico a partir de la
minera a otra que entrega los RNNR al libre juego de las fuerzas del mercado.
Consenso de Washington y Banco Mundial
El modelo que brind las bases al denominado Consenso de Washington fue formulado original-
mente por John Williamson en un 1989 What Washington Means by Policy Reform el cual fue
luego codicado como una poltica de liberacin econmica promovida por organismos multi-
laterales, el Banco Mundial (BM) y el Fondo Monetario Internacional (FMI), fundamento de su
estrategia para impulsar reformas econmicas estructurales en los pases en desarrollo o en
transicin a economa de mercado.
Aunque muchos autores rechazan la asociacin del Consenso de Washington con neoliberalis-
mo, lo cierto es que en el fondo las dos promueven la ampliacin y consolidacin de las fuerzas
del mercado como medio para acelerar el crecimiento econmico y superar el desempleo estruc-
tural, y para equilibrar las nanzas pblicas, controlar la inacin, incrementar las exportacio-
nes y atraer la inversin extranjera.
Paradjicamente, Colombia, uno de los pocos pases del continente con menos problemas ma-
croeconmicos, de deuda externa o inacin, que se enorgulleca del cumplimiento de sus obli-
gaciones nancieras internacionales, sobresali como uno de los pases que dio mayor cumpli-
miento al declogo de Washington. El sector minero no fue la excepcin al momento de proceder
con las reformas estructurales.
No se pretende en esta seccin hacer un examen del Consenso de Washington, pero s destacar
cmo algunos de sus preceptos, en particular la reforma impositiva, la liberacin del comercio
internacional, la eliminacin a las barreras a la inversin extranjera, la poltica de privatiza-
cin y venta de las empresas pblicas, la desregulacin de los mercados y la proteccin de la
propiedad privada, se reejaron, primero, en la fracasada reforma minera de la administracin
Samper (19941998), y luego en la Ley 685 de 2001, sancionada en la administracin Pastrana
(1998 2002).
Importante tambin comentar que para nales de la dcada de los noventa, los principales
pases mineros o con minerales de Amrica Latina haban reformado sus legislaciones mineras,
Minera en Colombia Fundamentos para superar el modelo extractivista
Contralora General de la Repblica
183
entre ellos: Argentina (Ley 24498 de 1995), Bolivia (Ley 1777 de 1997), Brasil (Ley 9314 de
1996), Venezuela (1999), Honduras (1998), Nicaragua (2000), Ecuador (Ley 126 de 1991), Per
(Ley General minera 1992), y Colombia en el 2001. Estas son las que se conocen como reformas
de primera generacin inspiradas en las lneas del Banco Mundial.
Sobresale el caso de Chile que ya desde 1974 haba aprobado su Cdigo de Minas al amparo del
Estatuto de la inversin Extranjera (Decreto Ley 600) y se le considera el precursor en la apertu-
ra de la minera al sector privado
4
. En el nuevo siglo, algunos pases como Ecuador y Venezuela,
reformaron nuevamente sus cdigos de minas con un sesgo nacionalista.
La estrategia minera del Banco Mundial era clara en cuanto a que un rgimen tributario esta-
ble y equitativo era garanta para los inversionistas extranjeros; por esta razn, en los pases
mencionados, tras la reforma a los Cdigos de Minas, vinieron luego sendas reformas a los re-
gmenes de inversin extranjera y estatutos tributarios, alentados por prstamos y asistencia
tcnica de ese organismo nanciero internacional.
Aos ms tarde, la CEPAL habra de reconocer que el fracaso de Amrica Latina bajo el Consenso
de Washington se explicaba por la ausencia de una estrategia de transformacin estructural y
por las ineciencias dinmicas que llevaron a la extensa destruccin de actividades econmi-
cas preexistentes, el carcter de enclave de muchas de las nuevas actividades dinmicas, la
capacidad limitada para difundir al resto de la economa los aumentos de la productividad de las
empresas y los sectores lderes
5
.
Carta Poltica y poltica minera
Por iniciativa del gobierno Samper (19941998), una unin temporal particular
6
fue encargada
de redactar el borrador de la reforma al Cdigo de Minas que planeaba presentar al Congreso de
la Repblica.
Luego, A nales de 1995 el Ministerio de Minas y Energa conform un grupo interno de trabajo
con el propsito de revisar, evaluar, debatir y ajustar el texto de un proyecto de reforma al C-
digo de Minas entregado a la UPME por la unin temporal contratada para el efecto. Adems de
realizar las labores anotadas, el grupo se encarg de consultar la opinin de los gremios mine-
ros, los consejos, colegios y asociaciones de profesionales anes a la minera sobre la necesidad
de reformar la Ley, y posteriormente sobre el contenido del articulado mismo
7
.
4 CEPAL. Serie de Recursos Naturales e Infraestructura. #43.
5 Ocampo, J. A. (2003). Ms all del Consenso de Washington. Secretario General Adjunto de Asuntos Econ-
micos y Sociales de la ONU.
6 Reyes Villamizar, J. P. (1998). Estudio sobre la reforma del sector minero colombiano. Universidad Javeriana.
7 Ibem
184 Minera en Colombia Fundamentos para superar el modelo extractivista
Contralora General de la Repblica
Mediante el documento CONPES 2898 de 1997, el Gobierno Samper deni las grandes lneas de
reforma minera. Entre las modicaciones propuso la eliminacin de los Aportes Mineros, la ex-
tensin de los contratos de concesin a 50 aos, la licitacin de reas con gran potencial minero
y la reversin discrecional de los bienes al nal de los contratos mineros
8
.
El proyecto de reforma planteaba adems la necesidad de reformular el marco institucional y le-
gal de la industria extractiva para que el pas pudiese contar con una legislacin acorde con las
nuevas realidades constitucionales, legales y econmicas. La reforma deba erradicar los vicios
generados por la aplicacin del Decreto 2655 de 1998, entre ellos, el exceso de discrecionalidad
de los funcionarios pblicos, la duplicidad de funciones, la cantidad de trmites, la inequidad
entre los contratos de aporte minero y los de concesin minera, y la congelacin de reas a tra-
vs de las reservas especiales del Estado.
Desde esa poca era clara la molestia del sector privado, nacional y extranjero, con respecto a
las reservas especiales, pues signicaban en la prctica el congelamiento de enormes reas con
potencial minero sobre los cuales no se podan hacer solicitudes de ttulos mineros. Se destacan
los cuestionamientos al Estado empresario y a la inequidad entre los contratos de aporte -cuyas
condiciones se discutan y aprobaban entre las partes-, y los contratos de concesin, reglados y
circunscritos a leyes que gradualmente fueron aprobadas a lo largo de la dcada del noventa y
que reglamentaban aspectos de la Carta Poltica.
Entre los temas propuestos por el proyecto de reforma al Cdigo de Minas se destacan la expedi-
cin del ttulo que comprenda todas las fases del ciclo minero; la aplicacin del principio: Pri-
mero en el tiempo, primero en el derecho para acceder a un ttulo minero; la reconsideracin
del papel del Estado empresario en una poca en que algunos sectores proponan la venta de
la participacin pblica en Cerrejn Zona Norte; la eliminacin de las reservas especiales para
evitar el congelamiento de reas con potencial minero, y la abolicin de las escalas de la mine-
ra, lo que signicaba en la prctica un trato por igual a pequeos, medianos y grandes mineros.
Como se observa, los temas propuestos implicaban un cambio trascendental en la poltica mi-
nera del pas y una ruptura radical con la normatividad vigente. El proyecto de ley fue radicado
en el Congreso de la Repblica y alcanz a tener un primer debate en la Comisin V de la Cmara
de Representantes, pero fue suspendido y luego archivado al no lograrse un acuerdo sobre su
contenido con las comunidades indgenas
9
.
Ley 685 de 2001 Cdigo de Minas
La necesidad de actualizar la legislacin minera a los lineamientos de la Carta Poltica de 1991
y de armonizarla con las leyes que reglamentan algunos aspectos de la nueva Constitucin Na-
cional, aunado a las presiones de las grandes empresas mineras, de sus gremios, y los opinin
makers enmarcados bajo una ptica neoliberal, llevaron en 1998 a que el entonces presidente
Pastrana iniciara nuevos esfuerzos para reformar el Cdigo de Minas de 1988.
8 Documento CONPES 2898 de enero de 1997.
9 Reyes, J. P. (1998). Ibem.
Minera en Colombia Fundamentos para superar el modelo extractivista
Contralora General de la Repblica
185
Para el efecto, la autoridad minera contrat al grupo de abogados mineros Martnez & Crdoba
Asociados
10
para redactar el borrador de la reforma, cuyo texto fue socializado entre empresa-
rios, minoras tnicas y comunidades mineras; pero a diferencia del intento de reforma de Sam-
per, esta vez la Direccin Jurdica del Ministerio de Minas y Energa fue marginada del estudio y
debate de la reforma.
La Ley 685 de 2001 modic radicalmente el modelo de desarrollo minero vigente de las ltimas
dcadas del siglo anterior y su aprobacin coincidi con la reforma estructural de la economa y
su articulacin al mercado internacional.
Los aspectos ms importantes del nuevo Cdigo de Minas se resumen as:
Reduce el papel del Estado a la regulacin, promocin y scalizacin del sector.
Formaliza el principio: Primero en el tiempo, Primero en el Derecho para acceder a los
ttulos mineros y ratica al sector como de utilidad pblica e inters social en todas sus
ramas y fases.
Libera las reas que el Estado haba reservado para el desarrollo minero con control estatal, re-
conoce la autonoma empresarial en la actividad y cede el papel protagnico al sector privado.
Elimina los rangos de la minera y establece procedimientos genricos para pequeos, me-
dianos y gran minera, y exibiliza el procedimiento para acceder al ttulo minero.
Unica la forma de contratar con el Estado a travs de las concesiones y elimina la plurali-
dad contractual anterior, entre ellos, los Aportes Mineros. Las empresas que haban suscrito
contratos de aporte con entidades pblicas antes de la expedicin de la ley, pasaron a ser los
titulares sin variacin en sus condiciones legales y econmicas.
El periodo de los contratos de concesin se unic en 30 aos, se ampliaron las condiciones
para la prrroga de los contratos y se unicaron, bajo el contrato de concesin, todas las
fases del ciclo minero, desde la exploracin hasta el cierre y abandono.
Se reconocen los derechos de las minoras, la obligacin de pagar regalas de acuerdo con la
Ley 141 de 1994, y establecieron reas que tienen tratamiento especial frente a la minera,
como las zonas de reserva especial, las zonas de seguridad nacional, las zonas excluibles de
la minera (zonas de proteccin y desarrollo de los RNNR), las zonas de minera restringida
(zonas de inters arqueolgico, histricos y culturales, zonas de bajamar y trayectos uvia-
les, zonas de minera indgena, comunidades negras y mixtas).
10 Este grupo de abogados prestaba simultneamente servicios legales a compaas mineras, entre ellas, a
varias multinacionales.
186 Minera en Colombia Fundamentos para superar el modelo extractivista
Contralora General de la Repblica
Armonizacin con la Carta Poltica: una tarea mal hecha
Aunque una de las motivaciones para reformar el Cdigo de Minas era el de garantizar su desa-
rrollo en armona con el nuevo marco constitucional y las leyes y decretos expedidos a su ampa-
ro, se encuentra, en primer lugar, que la Ley 685 de 2001 desconoci en la prctica los mandatos
de la Carta Poltica sobre el uso y aprovechamiento de los RNNR del pas, y en segundo lugar,
que algunos de los artculos del Cdigo traslapan, modican, neutralizan y hasta revierten los
avances normativos de las leyes aprobadas a lo largo de los aos noventa que reglamentaron
aspectos relativos a este sector.
La Carta Poltica contiene cinco artculos en los que expresamente se reere a los Recursos Na-
turales No Renovables y establece las funciones del Estado en cuanto a ellos:
Artculo 80. El Estado planicar el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales,
para garantizar su desarrollo sostenible, su conservacin, restauracin o sustitucin. Ade-
ms, deber prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental, imponer las sanciones
legales y exigir la reparacin de los daos causados.
Artculo 332. El Estado es propietario del subsuelo y de los recursos naturales no renovables,
sin perjuicio de los derechos adquiridos y perfeccionados con arreglo a las leyes preexistentes.
Artculo 334. La direccin general de la economa estar a cargo del Estado. Este interven-
dr, por mandato de la Ley, en la explotacin de los recursos naturales, en el uso del suelo,
en la produccin, distribucin, utilizacin y consumo de bienes, y en los servicios pblicos
y privados, para racionalizar la economa, en un marco de sostenibilidad scal, el mejora-
miento de la calidad de vida de los habitantes, la distribucin equitativa de las oportunida-
des y los benecios del desarrollo y la preservacin del medio ambiente.
Artculo 360. La explotacin de un recurso natural no renovable causar, a favor del Estado,
una contraprestacin econmica a ttulo de regala, sin perjuicio de cualquier otro dere-
cho o compensacin que se pacte. La ley determinar las condiciones para la explotacin
de los RNNR.
Artculo 316. Los ingresos del Sistema General de Regalas se destinarn al nanciamien-
to de proyectos para el desarrollo social, econmico y ambiental de las entidades terri-
toriales; al ahorro para su pasivo pensional; para inversiones fsicas en educacin, para
inversiones en ciencia, tecnologa e innovacin; para la scalizacin de la exploracin
y explotacin de los yacimientos y conocimiento y cartografa geolgica del subsuelo; y
para aumentar la competitividad general de la economa buscando mejorar las condicio-
nes sociales de la poblacin.
En resumen, la Carta Poltica seala que es responsabilidad del Estado planicar el uso y apro-
vechamiento de los RNNR, de forma racional y en el marco del desarrollo sostenible; que siendo
propietario de los recursos del subsuelo, podr intervenir en su explotacin y que los recursos
Minera en Colombia Fundamentos para superar el modelo extractivista
Contralora General de la Repblica
187
que se generen como contraprestacin por la explotacin, debern orientarse al mejoramiento
de las condiciones de vida de los colombianos.
Lamentablemente, poco o nada de los mandatos de la Constitucin Nacional se observan y apli-
can debidamente en la poltica minera reciente del pas, y antes, por el contrario, el caos de la
institucionalidad observada desde los ltimos aos de la dcada pasada, permiten indicar que
no ha habido ninguna planeacin o racionalidad sustentable ni justicable en la concesin de
los recursos, que no se ha aplicado una verdadera nocin de desarrollo sostenible en el caso de
la minera y que como lo establecen las mismas estadsticas ociales, la poblacin de municipios
mineros vive an en peores condiciones que sus compatriotas en municipios no mineros
11
.
Adicionalmente, el Cdigo de Minas de 2001 traslap, neutraliz y desvirtu normas de las leyes
que fueron expedidas a manera de reglamentacin de la Carta Poltica. Y lo hizo para blindar a
la actividad minera de la aplicacin de normas ambientales, territoriales y tributarias, y para
que el extractivismo irracional y acelerado pudiese crecer sin lmites, ni restricciones. Las leyes
aprobadas en la dcada de los noventa que tienen que ver con el sector minero fueron:
a. Ley 70 de 1993. Reconocimiento de derechos a comunidades negras.
b. Ley 99 de 1993. Ley General Ambiental.
c. Ley 134 de 1994. Mecanismos de Participacin Ciudadana.
d. Ley 141 de 1994. Por la cual se crea el Fondo Nacional de Regalas, la Comisin Nacional
de Regalas, se regula el derecho del Estado a recibir regala.
e. Ley 388 de 1997. Desarrollo Territorial.
f. Decreto 1320 de 1998. Por el cual se reglamenta la consulta previa con las comunidades
indgenas y negras para la explotacin de los recursos naturales dentro de su territorio.
g. Ley 488 de 1998. Por la cual se dictan normas en materia tributaria y se dictan otras
disposiciones scales de las entidades territoriales.
h. Decreto 879 de 1998. Dicta normas en materia de Ordenamiento Territorial, municipal
y distrital y de los Planes de Ordenamiento Territorial (POTs).
Pero antes de avanzar en este tema, es necesario destacar que las empresas del sector siempre
han buscado ubicarse por encima de todas las dems normas, con la anuencia de la autoridad
minera, apoyndose en el artculo 13 de la Ley 685 de 2001; incluso abogados a su servicio
abundan en argumentos jurdicos que enredan a las autoridades, y con ms veras a alcaldes
locales y comunidades.
Artculo 13. Utilidad Pblica. En desarrollo del artculo 58 de la Constitucin Poltica, declrese
de utilidad pblica e inters social la industria minera en todas sus ramas o fases. Por tanto po-
drn declararse a su favor, a solicitud de parte interesada y por los procedimientos establecidos
en este Cdigo, las expropiaciones de la propiedad de los bienes inmuebles y dems derechos
constituidos sobre los mismos, que sean necesarios para su ejercicio y eciente desarrollo.
11 Rudas, G. (2011). Minera, nanzas pblicas y presin territorial.
188 Minera en Colombia Fundamentos para superar el modelo extractivista
Contralora General de la Repblica
Esta norma, que aparece incluso en la Ley 20 de 1969 cuando la minera era concebida como un
pilar para la industrializacin y la diversicacin productiva del pas, perdi vigencia a partir de
la Ley 685 de 2001, pues es obvio que en la actualidad al sector slo se le concibe como un gene-
rador de rentas para el Estado y las empresas; la visin de desarrollo econmico coadyuvado por
la minera desapareci y, por el contrario, hoy el modelo minero es responsable de la recesin
industrial y de la reprimarizacin de la economa.
Adicionalmente, esta norma genera inequidad frente a otros sectores de la economa que no go-
zan de este privilegio, un favorecimiento que alimenta la inconformidad social por su suprema-
ca sobre el ordenamiento ambiental y los intereses de las entidades territoriales, y coloca a los
dueos de predios en franca indefensin cuando se les advierte que pueden ser expropiados para
darle paso al desarrollo de proyectos mineros de sospechosa utilidad pblica o inters social.
Con respecto a los artculos contenidos en la Ley 685 de 2001 que blindan a la minera de la
aplicacin de otras normas e incluso facultan a la autoridad minera para intervenir en las de-
cisiones de otras autoridades nacionales o territoriales, se pueden mencionar las siguientes:
Ordenamiento territorial
Artculo 38. Ordenamiento territorial. En la elaboracin, modicacin y ejecucin de los planes
de ordenamiento territorial, la autoridad competente se sujetar a la informacin geolgica-mi-
nera disponible sobre las zonas respectivas.
Este artculo subordina los planes o esquemas de ordenamiento territorial, la planeacin de las
entidades territoriales y las decisiones locales a la informacin y el inters de la autoridad minera
y de los concesionarios del sector.
Estabilidad tributaria
Artculo 228. Estabilidad de las regalas. El monto de las regalas y el sistema para liquidarlas y
reajustarlas, sern las vigentes a la poca del contrato de concesin y se aplicarn durante toda la
vigencia. Las modicaciones que sobre estas materias adopte la ley, solo se aplicarn a los contra-
tos que se celebren y perfeccionen con posterioridad a su promulgacin.
La tasa de las regalas vigente y el sistema de liquidacin establecido a la rma del contrato se
mantendrn sin modicacin durante todo el periodo del contrato, no pueden ser modicados por
autoridad alguna. En el fondo se trata de un benecio legal que garantiza la estabilidad jurdica a
los concesionarios mineros.
Estatuto Tributario
Artculo 229. Incompatibilidad. La obligacin de pagar regalas sobre la explotacin de recursos
naturales no renovables es incompatible con el establecimiento de impuestos nacionales, depar-
Minera en Colombia Fundamentos para superar el modelo extractivista
Contralora General de la Repblica
189
tamentales y municipales sobre esa misma actividad, sean cuales fueren su denominacin, moda-
lidades y caractersticas. Lo anterior sin perjuicio de los impuestos que el Congreso je para otras
actividades econmicas.
Artculo 231. Prohibicin. La exploracin y explotacin mineras, los minerales que se obtengan
boca o al borde de mina, las maquinarias, equipos y dems elementos que se necesitan para dichas
actividades y para su acopio y benecio, no podrn ser gravados con impuestos departamentales y
municipales, directos o indirectos.
Artculo 233. Exclusin de renta presuntiva a la minera. El artculo 189 del Estatuto Tributario
quedar as: Artculo 189. Depuracin de la base de clculo y determinacin. D) A partir del ao gra-
vable 2002 el valor patrimonial neto de los bienes vinculados directamente a empresas cuyo objeto
social exclusivo sea la minera distinta de la explotacin de hidrocarburos lquidos y gaseosos.
Artculo 236. Sistema de amortizacin. Modicase el inciso segundo del artculo 91 de la Ley 223
de 1995, el cual quedar as: Cuando se trate de los costos de adquisicin o exploracin y explo-
tacin de recursos naturales no renovables, la amortizacin podr hacerse con base en el sistema
de estimacin tcnica de costo de unidades de operacin o por el de amortizacin en lnea recta en
un trmino no inferior a cinco (5) aos. Cuando las inversiones realizadas en exploracin resulten
infructuosas, su monto podr ser amortizado en el ao en que se determine tal condicin y en todo
caso a ms tardar dentro de los dos aos siguientes.
En estos cuatro artculos se observa el inters ocial por blindar a las compaas mineras, in-
cluyendo, desde una ley minera, normas tributarias que prohben gravar esta actividad y a sus
bienes, que autorizan la deduccin en el patrimonio lquido de las empresas del valor patrimo-
nial neto de sus bienes para el clculo de su renta presuntiva
12
y hasta ja el mtodo para la
amortizacin de sus inversiones.
Aunque la Corte Constitucional en la Sentencia C-1071 de 2003, al declarar inexequible el ar-
tculo 229 del Cdigo de Minas, neg la presunta incompatibilidad entre regalas e impuestos,
algunas compaas mineras siguen desconociendo la Sentencia y no pagan los impuestos que
les corresponde a los municipios, como el Impuesto de Industria y Comercio
13
.
Normatividad ambiental
Artculo 34. Zonas excluibles de la minera. Las zonas de exclusin mencionadas sern las que se
constituyan conforme a las disposiciones vigentes, como reas que integren el sistema de parques
nacionales naturales, parques naturales de carcter regional y zonas de reserva forestal. Estas
zonas para producir estos efectos, debern ser delimitados geogrcamente por la autoridad am-
12 Al artculo 189 del Estatuto Tributario le fue adicionado el artculo 233 del Cdigo de Minas, y adems
aclaro que este benecio era exclusivo para las empresas mineras, excluyendo de manera expresa a las rmas
dedicadas a la explotacin de hidrocarburos.
13 Rudas, G. (2012). Minera en la Sabana de Bogot. Informacin econmica.
190 Minera en Colombia Fundamentos para superar el modelo extractivista
Contralora General de la Repblica
biental con base en estudios tcnicos, sociales y ambientales con la colaboracin de la autoridad
minera, en aquellas reas de inters minero.
Artculo 282. Aprobacin del Estudio de Impacto Ambiental. La autoridad ambiental compe-
tente para otorgar licencia ambiental, jar los trminos de referencia de los Estudios de Impacto
Ambiental, en un trmino que no podr exceder treinta (30) das, contados a partir de la solicitud
por parte del interesado, salvo que los trminos de referencia hayan sido denidos de manera ge-
nrica para la actividad por la autoridad ambiental.
Es clara la intencin de estos dos artculos por limitar el alcance, la competencia y autonoma de
la autoridad ambiental para la denicin de las zonas excluibles de minera y le establece plazos
perentorios para jar los trminos de referencia, a sabiendas de que la autoridad ambiental fue
debilitada al extremo en los dos periodos de la administracin Uribe.
Dada la debilidad de la institucionalidad ambiental, en la delimitacin del parque natural re-
gional de Santurbn, en el departamento de Santander, fue determinante el concepto no vin-
culante del Ministerio de Minas y Energa en defensa de los ttulos mineros expedidos en la
zona. Igualmente, el MME emiti un concepto no vinculante defendiendo supuestos derechos
de titulares mineros en el marco de la futura designacin de la estrella Fluvial de Inrida como
humedal de importancia internacional Ramsar.
Luego de la expedicin del Cdigo de Minas, Ley 685 de 2001, sobrevino una avalancha de so-
licitudes de ttulos mineros, as como graves problemas de corrupcin y feria de contratos mi-
neros, tal como lo describi el propio ex ministro de Minas y Energa, Carlos Rodado Noriega.
El Estado haba fracasado como administrador de los RNNR, especialmente en sus tareas de
titulacin, control y scalizacin del sector.
Privatizacin de los intereses del Estado
El Gobierno aceler la privatizacin de las empresas pblicas mineras y vendi sus intereses en
el sector, introdujo reformas tributarias que mediante onerosos benecios estimulaban la in-
versin extranjera, se aprobaron los convenios de estabilidad jurdica y fortaleci el derecho a
la propiedad, que en otros trminos signic eliminar cualquier vestigio de incertidumbre sobre
la tenencia y los derechos de los ttulos mineros.
En el documento CONPES 3281 de abril de 2004, Estrategia para adelantar un programa de
aprovechamiento de activos y la enajenacin de participaciones de la Nacin y sus entidades p-
blicas y privadas, el gobierno nacional le puso n a los ltimos rasgos del Estado empresario,
argumentando que era necesario sanear las nanzas pblicas, avanzar en la democratizacin
de la propiedad y enfocar al Estado y sus limitados recursos pblicos en las responsabilidades
sociales impuestas en la Constitucin Nacional de 1991
14
.
14 Documento COMPES 3281. Abril 2004.
Minera en Colombia Fundamentos para superar el modelo extractivista
Contralora General de la Repblica
191
Con ese objetivo se liquid la ltima empresa estatal minera, MINERCOL S.A en el 2004; antes
ya se haban enajenado los intereses del Estado en Cerrejn Zona Norte (2001), en Cerro Ma-
toso (1997) y en al menos otras seis empresas mineras donde haba inversin pblica, entre
ellas, las minas de sal y de esmeraldas en cumplimiento de lo establecido en el artculo 356
del Cdigo de Minas.
J. A. Ocampo, ex director de la CEPAL, al evaluar la privatizacin de las empresas estatales en
Amrica Latina, argument que es verdad que muchas de estas empresas se convirtieron en
diversos pases en una fuente de ineciencia y dcit presupuestario, pero no es de ningn modo
un rasgo general. An ms, incluso pases que emprendieron con decisin las reformas de mercado
conservaron algunas empresas pblicas, las cuales han tenido xito. A ttulo ilustrativo, Codelco, la
compaa estatal de cobre chileno, se ha convertido en un lder mundial y en una fuente nacional
de innovaciones tcnicas y de externalidades importantes. A lo que agrega que: los procesos de
privatizacin mal diseados, la corrupcin que penetr en algunos casos las decisiones tomadas
por los nuevos propietarios y la captura de los reguladores en bsqueda de rentas, se ha conver-
tido en una fuente de preocupacin de los ciudadanos razn por la cual se encuentran decepcio-
nados con las reformas de mercado.
Minera y conflictividad
El Cdigo de Minas del ao 2001 liber el sector a un mundo regentado por las fuerzas del mer-
cado y acogi intereses empeados en reducir el papel intervencionista del Estado y en po-
tenciar el papel protagnico del sector privado en su desarrollo, aceptando incluso su inuen-
cia en la denicin de las polticas y normas sectoriales.
Ese modelo hizo crisis y lo que actualmente se observa es el rechazo social a una poltica que
ms que generar desarrollo y bienestar, ha sembrado y reproducido conictos en diversos nive-
les de nuestra institucionalidad.
Un listado no exhaustivo dira que la poltica minera, el Estado mismo y las empresas del sector,
directa o indirectamente, contribuyen a generar o inducir conictos sociales (desplazamientos,
problemas de orden pblico, violencia, persecucin de pequeos y medianos mineros, pobreza y
corrupcin), ambientales (afectacin de ecosistemas y de los servicios ambientales, ttulos mi-
neros en parques naturales y pramos, desconocindose el derecho fundamental a un ambiente
sano), econmicos (deducciones tributarias onerosas que reducen los recursos del Estado para
nanciar sus obligaciones sociales, inequidad en la distribucin de la renta minera, enfermedad
holandesa nacional y local, inacin local, reprimarizacin de la economa, esterilizacin de
ricas zonas agropecuarias que colocan en riesgo la seguridad alimentaria), territoriales (des-
conocimiento de los planes o esquemas de ordenamiento territorial, normas sobre uso de suelo,
centralismo versus autonoma territorial), orden pblico (participacin de organizaciones al
margen de la ley en la actividad, extorsin, vacunas y secuestros, y sealamiento y estigmati-
zacin de lderes populares por parte de multinacionales mineras), tnicas (desconocimiento
o falsedad en los procesos de consultas previas, desplazamiento y violencia contra minoras).
192 Minera en Colombia Fundamentos para superar el modelo extractivista
Contralora General de la Repblica
Conictos entre instituciones del orden nacional (Ministerio de Minas y Energa vs. Ministe-
rio de Ambiente y Desarrollo Territorial), entre instituciones nacionales y regionales y loca-
les (MADT vs. CAR vs. Secretaras); conictos entre comunidades (los que apoyan un proyec-
to minero vs. quienes lo rechazan), conictos ticos (cooptacin de medios de comunicacin, de
la academia y centros de investigacin, invasin de espacios mediticos a travs de intensas cam-
paas de publicidad, invitaciones de concejales, periodistas y lderes populares, patrocinios con
el implcito objetivo de acallar la libre expresin a travs del apoyo nanciero a campaas a favor
de los nios, los minusvlidos y soldados heridos en la guerra), conictos culturales (patrocinios
a la seleccin Colombia de ftbol, equipos nacionales, festivales folclricos, reinados de belleza,
emisin de programas que combinan expresiones culturales con la exaltacin de los benecios de
la gran minera en emisoras comunitarias), conictos intergeneracionales (desconocimiento del
derecho de las generaciones venideras sobre los RNNR del pas) etc.
Los conictos son la expresin del choque entre el inters general de los ciudadanos y una po-
ltica minera perlada con el exclusivo propsito de satisfacer el apetito rentstico del Estado
(impuestos y regalas) y el inters utilitarista de las grandes empresas minerales, nacionales y
extranjeras, propietarias del 100% de las reservas o los minerales descubiertos a la fecha.
En la Ley 685 de 2001 subyace un modelo de extractivismo acelerado que expresa intereses de
sectores especcos de la Sociedad y que lamentablemente, a la luz de los resultados, no repre-
senta la voluntad y los intereses de los colombianos respecto a los RNNR:
1. El culto a las fuerzas del mercado. Los preceptos de la economa neoliberal, empaquetados
en el Consenso de Washington e impuestos por el Banco Mundial en Amrica Latina, llevaron
a que la mayora de pases de la regin reformaran sus Cdigos Mineros en esa lnea. Colom-
bia no fue la excepcin, redujo el rol del Estado y abri el sector al libre inters del particular,
especialmente a las grandes rmas mineras.
2. Un sector blindado frente a la Carta Poltica y leyes reglamentarias. Los gobiernos de
Samper y Pastrana coincidieron en la necesidad de reformar el Cdigo de Minas de 1988 para
que el sector fuera armnico con la Carta Poltica de 1991 y con las leyes subsiguientes que
reglamentaron la CP en lo Ambiental (Ley 99/93), derechos de comunidades negras (Ley
70/93), mecanismos de participacin ciudadana (Ley 134/94), desarrollo territorial (Ley
388/97), consulta previa (Decreto 1320/98), Estatuto Tributario (Ley 488/98) y POTs mu-
nicipal y distrital (Decreto 879/98). Sin embargo, esta tarea qued mal hecha, al haberse
exagerado en blindar la minera y beneciar en la prctica el inters privado.
3. Inters de los gremios
15
y grandes empresas mineras. Para nales de los aos noventa,
era evidente el malestar de las grandes empresas por algunos aspectos del Cdigo de Minas
de 1988, que se reejaba en la motivacin para proceder a su reforma: el exceso de discre-
cionalidad de los funcionarios pblicos, la duplicidad de funciones de numerosas entidades
mineras, la cantidad de trmites, la inequidad entre los contratos de Aporte Minero y las
15 BID (2009). Politics, Policies and Dynamics of Aggregate Productivity in Colombia.
Minera en Colombia Fundamentos para superar el modelo extractivista
Contralora General de la Repblica
193
Concesiones Mineras, la congelacin de reas especiales que esterilizan la iniciativa privada
y la incapacidad del Estado empresario para viabilizar proyectos de gran minera. Todos es-
tos escollos fueron superados en la Ley 685 de 2001.
4. Colonizacin canadiense. A manera de ilustracin, a travs del CERI (Canadian Energy Re-
search Institute), los canadienses inuyeron con asesoras y recursos en la orientacin de
la poltica minera para liberalizar, sin ninguna traba ni restriccin, el acceso de capital
extranjero a los recursos mineros del pas
16
. Por esta misma va, el CERI obtuvo importante
informacin geolgica del pas, a partir de la cual se increment la presencia de compaas
junior canadienses en Colombia.
El fracaso del Estado como administrador de los RNNR
El auge de los precios internacionales de los principales productos mineros de exportacin, car-
bn, nquel y oro, empez a partir del 2002. Este boom impuls la solicitud de ttulos mineros
a partir de 2003 y el mayor inters de empresas extranjeras por invertir en Colombia; tambin
las grandes compaas con operaciones en marcha anunciaron planes de expansin de sus ope-
raciones y metas ms ambiciosas de produccin y exportacin.
El boom de precios y la mayor demanda de minerales en el mercado internacional lleg justo
cuando el nuevo modelo minero se estaba consolidando y el Estado colombiano alistaba toda
suerte de benecios tributarios (deducciones, exenciones) y garantas (contratos de estabili-
dad scal) para recibir una avalancha de nuevos inversionistas, entre ellos, exploradoras junior,
empresas de importante trayectoria y un gran nmero de especuladores, especialmente cana-
dienses y otros de empresas constituidas en parasos scales, algunas de dudosa procedencia.
Muchas de estas compaas fueron recibidas en el 2005 con la noticia de que podan descontar
las regalas de sus impuestos de renta, un benecio extraordinario otorgado por la DIAN que no
tiene sustento ni justicacin en la ley, que desvirtu el fundamento constitucional de las rega-
las, contradice sentencias de la Corte Constitucional y hasta los mismos conceptos de la autori-
dad tributaria
17
. Adems se les favoreci con una deduccin del 30% (despus fue del 40%) por
la compra de activos jos, la eliminacin del impuesto por remesa de utilidades y subsidios a los
combustibles a las empresas carbonferas de La Guajira y Cesar.
Aprobado un nuevo marco de desarrollo minero y de la Conanza Inversionista, siguieron
varios aos en que el sector creci rpidamente y el pas adquiri renombre internacional como
potencia con minerales no explotados, una nueva frontera para las grandes empresas mineras.
Las cifras de inversin extranjera, produccin, exportaciones, regalas y empleo fueron divul-
gadas profusamente en el pas, mientras en un hueco negro se iba gestando una crisis de gran
magnitud, y de la cual apenas se tuvo noticia en el 2011.
16 Fierro, J. (2012). Polticas mineras en Colombia. ILSA.
17 Pardo, A. De las famosas regalas a los regalos tributarios. Razn Pblica.
194 Minera en Colombia Fundamentos para superar el modelo extractivista
Contralora General de la Repblica
En efecto, el Estado y su institucionalidad minera se replegaron, no slo vendiendo todos sus
intereses en el sector de la minera, sino en sus funciones de regulacin, control y scalizacin
de la actividad. Pasaron en el silencio la prrroga escondida de ttulos mineros con toda suerte
de irregularidades (Cerro Matoso 1996); la entrega masiva y sin debido escrutinio de contratos a
multinacionales (AngloGold Ashanti y Mineros S.A.); la ausencia total de control y scalizacin
de los ms de 9.500 ttulos mineros expedidos hasta 2010 y del pago del canon superciario y
las regalas; el represamiento de ms de 19.000 solicitudes mineras, la inoperancia del catastro
minero, la dependencia absoluta de la informacin del sector privado para la liquidacin de sus
obligaciones econmicas y tributarias, la total desidia del Ministerio de Minas y Energa para
exigir a sus entidades adscritas y vinculadas el cumplimiento de sus funciones, la descoordi-
nacin de la autoridad minera nacional y sus delegadas en los departamentos, la titulacin en
pramos y humedales, etc., para no mencionar sino algunas de las falencias ms importantes
en el cumplimiento de los deberes y obligaciones del Estado en el desarrollo del sector minero.
Fue el mismo ex ministro de Minas y Energa, Carlos Rodado Noriega, quien en mayo de 2011
denunci ante los medios de comunicacin la piata de ttulos mineros en Ingeominas, el
panorama catico en materia de titulacin, la falta de scalizacin de la actividad minera por
parte del Estado y los claros vestigios de ineciencia y corrupcin en el seno de las autoridades
minera. A partir de entonces, el pas empez a enterarse que al menos parte de sus RNNR esta-
ban siendo titulados a narcotracantes, paramilitares, polticos y especuladores que llenaron
sus bolsillos en el mercado negro de ttulos mineros.
Coindice el fracaso del Estado minero fracaso inducido si se observan las motivaciones del
Cdigo del 2001- con el crecimiento record de los precios de los minerales en el mercado inter-
nacional (carbn, nquel y oro), con el auge de la minera tradicional, informal, ilegal y criminal
(y todas sus simbiosis) en el territorio nacional, en buena parte del cual no existe presencia
debida del Estado y menos de la autoridad minera.
El Estado alent el desarrollo desbordado de megaproyectos mineros en los departamentos de
Cesar y La Guajira, y por omisin consinti el desbordamiento de la minera ilegal, especial-
mente de oro, la creciente participacin de organizaciones armadas ilegales en las explota-
ciones mineras y el trnsito de funcionarios pblicos al sector privado sin ningn rgimen de
incompatibilidades (puerta giratoria sin restricciones), con toda la informacin condencial y
capacidad de inuencia posible.
Contribuyeron a esa crisis la adopcin de reglas de juego que le asignaron al mercado unas
virtudes que a la postre solo favorecieron al inters particular de los grandes concesionarios
mineros, y que mientras el pas avanz en la reprimarizacin de la economa, las empresas mi-
neras se articularon y aprovecharon las ventajas de un mercado globalizado y los altos precios
de sus minerales.
Minera en Colombia Fundamentos para superar el modelo extractivista
Contralora General de la Repblica
195
Locomotora minera y la exacerbacin de conflictos
A nales de la segunda administracin Uribe, el Congreso aprob una reforma al Cdigo de Mi-
nas a travs de la Ley 1382 de 2010. Se trata de una reforma que ms all de extender el plazo
para la legalizacin minera, la inclusin de los pramos y los humedales en las zonas restringi-
das para la minera, las prrrogas condicionadas y la reduccin de 30 a 20 aos de las mismas,
no contiene ninguna propuesta para atender la crisis y los conictos gestados alrededor de la
minera desde nales de la dcada anterior.
Esta reforma no pas el examen constitucional. La Corte consider que la misma ha debido
surtir el proceso de consulta previa por contener artculos relacionados con los intereses de
comunidades indgenas y de afrodescendientes, y le otorg una exequibilidad temporal por dos
aos, los cuales nalizan el prximo 10 de mayo de 2013.
En el Plan de Desarrollo Prosperidad para Todos 20102014, el Presidente Santos deni los
cinco sectores que por su potencial y capacidad de jalonar a los dems sectores marcaran el
rumbo de la economa colombiana en los prximos aos, y uno de esos sectores, llamadas loco-
motoras, fue justamente el sector minero-energtico
18
.
Es innegable que este sector es y ser en los prximos aos uno de los ejes centrales de la
economa colombiana. Las actividades de exploracin y explotacin de petrleo en el pas se
han disparado en los ltimos aos y contamos con una inmensa riqueza minera, especialmente
carbonfera, reza el Plan Nacional de Desarrollo
19
.
Para promover la locomotora, el plan estableci que era necesario estimular la inversin nacional y
extranjera en el sector, consolidar el desarrollo de clusters basados en bienes y servicios de alto valor
agregado en torno a los recursos minero-energticos, y disear e implementar polticas para enfren-
tar los retos del auge minero, entre ellos: el manejo ambiental, la gestin y buen uso de los recursos,
y las polticas para enfrentar la volatibilidad y tendencia revaluacionista de la tasa de cambio.
Iniciando la ltima parte del gobierno Santos, son pocos los avances que pueden destacarse
respecto a los propsitos consignados en el Plan de Desarrollo, excepto la promocin de la in-
versin extranjera fuertemente atrada por los enormes benecios tributarios, entre ellos, la
posibilidad de deducir las regalas de sus impuestos de renta.
Agrega el Plan de Desarrollo que su esfuerzo se dirigir tambin a congurar una instituciona-
lidad minera capaz de responder al dinamismo del sector, teniendo en cuenta la problemtica
existente en todos los niveles de la cadena productiva, lo mismo que a erradicar la extraccin
ilcita de minerales, la cual ha producido una mala percepcin de la sociedad colombiana hacia
el sector minero, debido a los daos causados al medio ambiente y a la sociedad
20
.
18 Ley 1450 de 2011. Plan Nacional de desarrollo 20102014.
19 Ibem.
20 Ibem, pgina 280.
196 Minera en Colombia Fundamentos para superar el modelo extractivista
Contralora General de la Repblica
Curiosamente aqu el Gobierno utiliza una frase copiada de los discursos de los grandes gremios
mineros que equivocadamente sealan que los que contaminan y depredan el medio ambiente
son los mineros tradicionales, informales e ilegales y no las grandes compaas que, aunque con
ttulo minero y licencia ambiental, tambin producen daos irreparables al medio ambiente,
como los pits carbonferos de enormes dimensiones en los departamentos de Cesar y La Guajira,
o el vertimiento de carbn frente a las playas de Santa Marta por parte de la compaa Drum-
mond, entre otros.
El balance general pareciera ser bueno para el gobierno nacional y las grandes compaas mine-
ras, pero muy pobre en el cumplimiento de las promesas del Plan de Desarrollo y en la tarea de
enfrentar la crisis ambiental, social y econmica que subyace bajo los logros macroeconmicos
del sector, y de generar equidad social, encadenamientos productivos o mejoramiento en el
nivel de vida de los colombianos. Lo realizado en este gobierno se resume as:
1. Tributacin. En la mini-reforma tributaria de diciembre de 2010, el Gobierno elimin el ms
oneroso de todos los benecios jams ofrecido en la historia por Estado alguno a los em-
presarios: la deduccin del 30% (en 2007 subi a 40%) por la compra de activos jos y el
subsidio directo a los combustibles consumidos por los grandes productores de carbn en
los departamentos de La Guajira y Cesar, pero el dao ya estaba hecho, especialmente en el
mbito scal.
La cada recaudatoria de estos dos aos (2009 y 2010) no corresponde a una crisis econmi-
ca, sino a los efectos en el impuesto de renta del benecio tributario de la deduccin espe-
cial por adquisicin de activos jos, que estuvo cerca de generar una crisis scal de grandes
proporciones, ha llegado a armar el experto tributarista Fernando Zarama
21
.
2. Reestructuracin Institucional. La reforma a la institucionalidad minera modic la es-
tructura del Ministerio de Minas y Energa al restablecer el Viceministerio de Minas y crear
dos Direcciones Mineras: una para formalizacin minera y otra de minera empresarial; cre
la Agencia Nacional de Minera (ANM) retomando las funciones propias de la administracin
del recurso, y el Servicio Geolgico Colombiano, bsicamente con las mismas funciones del
antiguo Ingeominas.
3. Fiscalizacin minera. La autoridad minera licit el programa de control y scalizacin de los
ttulos mineros, funcin que qued asignada a los consorcios HGC y Bureau Veritas Tec-
nicontrol. Segn la ANM, estos consorcios comenzaron las visitas a las minas legales (con
ttulo minero y licencia ambiental), pero la verdad es que hasta la fecha estos consorcios han
demostrado su incapacidad para scalizar los ms de nueve mil ttulos vigentes, mientras la
minera ilegal y criminal contina sin que el Estado, fuera de algunas detenciones y deco-
miso de maquinaria, pueda contener su auge estimulado por los altos precios del oro en el
mercado internacional.
21 Zarama, F. (2013). Reforma Tributaria comentada. Editorial Legis. XXXIV
Minera en Colombia Fundamentos para superar el modelo extractivista
Contralora General de la Repblica
197
A estos mnimos avances, se contraponen hechos que llevan a pensar que el Gobierno no
alcanzar avances sustantivos en asuntos mineros, que la locomotora seguir su crecimiento
en el marco del extractivismo acelerado, y que los conictos continuarn agudizndose en los
mbitos ambiental, social, econmico y tributario.
1. La excesiva rotacin ministerial tres ministros de minas y energa en 30 meses de Gobier-
no, el desconocimiento del sector por parte de la cpula directiva, el desinters maniesto
del Gobierno para enfrentar la problemtica generada por el modelo minero de extraccin
acelerada y el lento avance en la conformacin de la nueva institucionalidad.
2. En la medida en que subsistan las actuales cotizaciones del oro en el mercado internacional,
continuar profundizndose el fenmeno de la minera ilegal y criminal. Ni el incipiente pro-
grama de formalizacin minera, ni las normas para combatir la ilegalidad y criminalidad de-
tendrn una actividad que genera rentas de subsistencia para miles de mineros tradicionales
e informales y rentas extraordinarias para los grupos ilegales que se lucran de este negocio.
3. Buena parte de la ilegalidad e informalidad del sector se explica por la dbil presencia o
ausencia del Estado y de la autoridad minera en la mayor parte del territorio nacional. No
hay ninguna propuesta para superar este escollo, se mantienen delegaciones en algunos de-
partamentos, pero eso tampoco signica mayor diferencia, ya que, por ejemplo, Antioquia,
con la delegacin minera ms fuerte, est entre los departamentos con mayores ndices de
ilegalidad minera
22
.
4. Es temprano an para evaluar las virtudes y defectos del nuevo Sistema General de Regalas,
pero es difcil suponer que los nuevos beneciarios de regalas mejorarn automticamente
su eciencia en el gasto, adems de que el control ser ms dispendioso por la mayor frag-
mentacin de estos recursos entre un mayor nmero de entidades territoriales receptoras.
5. La ventanilla para la presentacin de solicitudes permanece cerrada desde el 2011 y en el
entretanto se avanza en la respuesta a las solicitudes represadas. La ANM inform que la ven-
tanilla ser reabierta a mediados de 2013, pero lo ms responsable es mantenerla cerrada
mientras el pas recupera el control del sector.
En resumen, no se observa el inters del gobierno actual por modicar el modelo de desarro-
llo minero prevaleciente y las propuestas de cambio en la poltica son superciales e insu-
cientes, al punto de que la propuesta de reforma al Cdigo Minero que el MME circul el ao
pasado es irrelevante.
22 Censo Minero Departamental colombiano. Ministerio de Minas y Energa. (2012)
198 Minera en Colombia Fundamentos para superar el modelo extractivista
Contralora General de la Repblica
Propuestas para recuperar la Gobernanza minera
El gobierno del presidente Santos anunci a comienzos de su administracin y ante la decla-
racin de exequibilidad temporal de la Ley 1382 de 2010, la presentacin de un proyecto de
reforma al Cdigo de Minas que gradualmente ha venido aplazando; recientemente arm que
la reforma ser presentada al Congreso en el segundo semestre de 2013, una vez concluya el
trmite de la consulta previa.
El proyecto de reforma que circul el Ministerio de Minas y Energa a nales de 2012 es inocuo y
no atiende los elementos generadores de la crisis multidimensional; adems de la exacerbacin
de conictos interno, la reproduccin de la ilegalidad, criminalidad e informalidad y el enfren-
tamiento entre comunidades, tenemos ahora la esterilizacin de enormes supercies de tierra
apta para la agricultura, la ganadera, la forestacin y la preservacin medioambiental, tras la
decisin de las compaas de adquirir grandes extensiones prediales alrededor de las zonas de
inters minero.
Le corresponde entonces a la sociedad, representada por sectores del Congreso de la Repblica,
organizaciones de mineros, organizaciones no gubernamentales, la academia, centros de estu-
dios y ciudadanos con sentido de pertenencia por sus recursos, proponer una reforma radical
al modelo y un replanteamiento a fondo de la poltica sectorial para que la minera se pueda
desarrollar sin generar conictos insuperables y haciendo de los RNNR una riqueza en benecio
de todos: La tarea empieza por recuperar la gobernanza del sector.
En una evaluacin del sector extractivo, la CEPAL llam en el 2012 a los gobiernos de la regin
a introducir reformas estructurales que permitieran diversicar sus economas. En efecto, se-
ala que: Debe darse un salto cualitativo en trminos de capacidad productiva, capital fsico
y humano e inducir cambios tecnolgicos que se conviertan en una ventana de oportunidad.
En sus cuadros anexos, este organismo regional seala que el sector extractivo logr tasas de
rentabilidad del 25% promedio, porcentaje muy superior a cualquier otra actividad econmica
en el continente
23
.
I. Un espacio de dilogo Sociedad Estado
El sector minero colombiano es un sector donde no existe un espacio de dilogo entre la Sociedad,
representada por las organizaciones arriba mencionadas, y el Estado, representado por las auto-
ridades de Gobierno. En otras palabras, no hay canales uidos de comunicacin entre los propie-
tarios de los RNNR (Sociedad) y los administradores del mismo (Estado en nombre de la Nacin).
Con el consentimiento de la autoridad minera, quienes s tienen espacios de dilogo son los
abogados del sector, los gremios y las grandes empresas. Recientemente, la presidente de la
Agencia Nacional de Minera, Mara Constanza Garca, informaba sobre el avance de la agenda
23 CEPAL (2012). Cambio Estructural para la igualdad.
Minera en Colombia Fundamentos para superar el modelo extractivista
Contralora General de la Repblica
199
gobierno industria, una instancia donde los grandes gremios y empresarios se renen con la
autoridad para presionar la solucin de los escollos legales y procedimentales que les obstacu-
liza la concrecin de su inters particular. Es en estos espacios donde se tramitan los intereses
privados de los agentes econmicos intervinientes pero no necesariamente, o al menos no con
su debida prelacin, el inters general de los colombianos en materia minera.
Recuperar la gobernanza del sector signica, en consecuencia, buscar nuevos consensos que
permitan denir una poltica minera inclusiva y con visin de largo plazo, sobre la base del
inters general, enmarcado en la Carta Poltica de 1991 y el desarrollo integral, en lnea con
el ordenamiento ambiental y territorial, y subordinada a los derechos fundamentales de los
colombianos.
Recuperar la gobernanza signica romper con el exclusivo inters rentstico del Estado en la
explotacin de los RNNR y con las presiones de los gremios mineros y de las grandes compaas,
incluso de capitales de procedencia dudosa, que han intervenido indebidamente en las decisio-
nes de poltica minera, mientras logran ganancias extraordinarias con los RNNR del pas y se
hacen a su control de largo plazo.
II. Construccin de las bases de una nueva poltica minera
Se reconoce el aporte de la minera al Producto Interno Bruto (PIB), a las nanzas pblicas va
impuestos y a las arcas territoriales gracias a las regalas, y a la generacin de empleo (que, sin
embargo, no es tan importante comparado con otros sectores de la economa por su muy ele-
vada intensidad de capital). El gobierno nacional, los gremios mineros y las grandes empresas
se han encargado de reiterar hasta el cansancio tambin su aporte a las exportaciones y a la
inversin extranjera orientada al sector.
Pero desde que empez el auge de los precios internacionales y el desbordamiento de la acti-
vidad minera, especialmente del carbn, nquel y oro, se ocult su escaso aporte al desarrollo
econmico y bienestar social y se mantuvieron ocultos los impactos o externalidades negativas
causadas por esta actividad, hasta que en los ltimos aos, cuando los mismos no se pudieron
ocultar bajo el manto de la Responsabilidad Social Empresarial o la fuerza represiva del Estado,
sali a ote la enorme conictividad que ha generado el sector bajo el modelo extractivista
predominante.
El marco general para una nueva poltica minera al servicio del pas debera tener en cuenta las
siguientes consideraciones:
1. Planeacin, racionalidad y visin de largo plazo. Los minerales han jugado un papel fun-
damental en el desarrollo de la humanidad y seguirn siendo estratgicos para las prximas
generaciones. En esa medida y dada su condicin de no renovabilidad, es indispensable pla-
near su uso y aprovechamiento en el marco del desarrollo integral, con una visin de largo
plazo, de manera racional y en lnea con el inters general de la Sociedad. Una nueva poltica
200 Minera en Colombia Fundamentos para superar el modelo extractivista
Contralora General de la Repblica
minera deber adems incluir temas que adquieren mayor relevancia en el mundo de hoy,
como minera esencial (satisfaccin de las necesidades bsicas de minerales), la erradica-
cin de la minera especulativa, y el consumo responsable de los RNNR.
Pases desarrollados han hecho proyecciones para establecer el nmero de aos en que el
mundo se podr abastecer con las reservas estadsticas descubiertas a la fecha . Un ejerci-
cio del Ministerio Federal de Economa de Alemania indica que las reservas estadsticas de
los minerales estratgicos alcanzarn para treinta aos, en promedio. Las multinacionales
se mueven en el mundo entero para hacerse al control de largo plazo de las reservas en los
pases productores y de esa forma garantizarse las rentas por agotamiento de los recursos
y el abastecimiento regular del mercado en las prximas dcadas. A partir de la Ley 685 de
2001, el Estado desconoce el valor estratgico de los minerales en el largo plazo, su impor-
tancia en el desarrollo integral de la humanidad y la creciente demanda por el crecimiento
vegetativo de la poblacin mundial. Las principales reservas de minerales del pas estn
concesionadas a compaas multinacionales y el gobierno no tiene ninguna capacidad de
control o maniobra con respecto al carbn, el nquel y oro y coltan descubiertos. Urge incluir
estas consideraciones en una nueva poltica minera.
2. La descremacin de los yacimientos. Por razones de costos y de la racionalidad privada,
la extraccin de los RNNR se orienta actualmente a aprovechar los recursos de ms fcil
acceso o los ms superciales; signica en la jerga del sector que los yacimientos se estn
descremando y que lo ms barato y rentable del pastel lo estn aprovechando las mineras
privadas. Acceder a los minerales ms profundos o ms complicados de extraer ser ms cos-
toso y tendr en el futuro mayores implicaciones, especialmente, ambientales. La pregunta
es: Qu obliga al pas a extraer todos los recursos en este momento? podemos planicar y
racionalizar su explotacin en funcin de las necesidades futuras de la Sociedad y los dere-
chos de las nuevas generaciones sobre su patrimonio natural? Qu obliga a ceder el inters
general de los colombianos a la racionalidad de los intereses privados? Estos son temas que,
sin duda, debern estar presentes en la denicin de una nueva poltica minera, incluso pe-
trolera, pues con la despresurizacin de los yacimientos para alcanzar la meta del millones
de barriles diarios, se est acelerando el riesgo de prdida de la autosuciencia.
3. Desarrollo Integral. Entendiendo por desarrollo integral el desarrollo que aborda simul-
tneamente los aspectos econmicos, sociales y ambientales de la Sociedad, es obvio que
el actual modelo extractivista del pas debe ser revisado. Este concepto, aplicado al sector
minero, implica que cualquier nuevo emprendimiento debe pasar primero por el ltro de los
intereses supremos de la Nacin en material ambiental (preservacin de la biodiversidad, de
las fuentes hdricas y el derecho a un ambiente sano), social (mejoramiento de la calidad de
vida de los ciudadanos y derechos de las generaciones venideras), y econmico (desarrollo
econmico inclusivo y equitativo), y en segundo lugar por el anlisis integral de sus impactos
y externalidades positivas y negativas en todas las dimensiones. De esta forma, previo al
24 Misereor IHR HilWerk (2009). La minera en los Pases en Desarrollo Desafos y Propuestas de Accin.
Citando un informe del Ministerio Federal de Economa de Alemania.
Minera en Colombia Fundamentos para superar el modelo extractivista
Contralora General de la Repblica
201
otorgamiento de nuevos permisos de extraccin de los RNNR del pas, el Gobierno nacional
debe demostrar que cualquier nuevo emprendimiento satisface integralmente el inters ge-
neral de los colombianos.
4. Estadsticas sociales y ambientales. Al privilegiar la dimensin econmica de la minera
se subordinaron los dems aspectos del desarrollo integral a los benecios de la inversin
extranjera, a los montos de explotacin y exportaciones, a los ingresos del Estado y afn
de lucro de los particulares, que si bien es legtimo, de ninguna manera puede suplantar el
inters general de los propietarios de los RNNR. En un nuevo escenario, son tan importantes
estos indicadores como la sostenibilidad ambiental, la biodiversidad y sus fuentes hdricas,
el ndice de necesidades bsicas insatisfechas y las tasas de analfabetismo, salud y el bienes-
tar de la comunidad. De manera que el Estado, as con la misma prestancia con que informa
al pas sobre los benecios econmicos de la gran minera, igual debe hacer pblicos y con
la misma regularidad las estadsticas ambientales y sociales. Y desarrollo armnico signica
que todas sus dimensiones avanzan simultneamente y en la misma direccin, sin que las
dimensiones ambiental y social se sacriquen por el inters rentstico del Estado y el afn de
lucro de las grandes empresas.
5. Recuperar los mandatos de la Constitucin Nacional. Es urgente que el Estado asuma su pa-
pel en la direccin de la economa en lo minero y que intervenga, por mandato de la Ley, en la
explotacin de los recursos naturales (artculo 334); planicacin en el manejo de recursos
naturales para garantizar su desarrollo sostenible (artculo 80); que como propietario del
subsuelo (artculo 332) exija estndares tcnicos, econmicos y ticos a los concesionarios
interesados en los recursos; que racionalice su uso, en un marco de sostenibilidad scal y el
mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes (artculo 334), y que los ingresos del
Sistema General de Regalas de destinen efectivamente al nanciamiento de proyectos para
el desarrollo social, econmico y ambiental de las entidades territoriales (Artculo 361). Es
difcil encontrar estos mandatos de la Carta Poltica en la actual poltica minera. La poltica
minera no puede desatender lo que fue un acuerdo social pactado en 1991 y que es de obli-
gatorio cumplimiento.
6. Minera subordinada a los Derechos Fundamentales y a la normatividad conexa. La Ley
685 de 2001, cuyo borrador fue elaborado por abogados mineros y en cuyos debates en el
Congreso inuyeron las empresas a travs del lobby y la presin de sus gremios, incluy
artculos que blindaron al sector frente a derechos establecidos en la Carta Poltica, como
los derechos a un ambiente sano, a la vida, al trabajo, y los avances contenidos en las leyes
que la reglamentaron durante la dcada de los noventa. Vale la pena una lectura del artcu-
lo 38 (ordenamiento territorial), artculo 228 (estabilidad de las regalas), artculos 229,
231, 233 y 236 (estatuto tributario) y artculos 34 y 282 (ambiental), para observar cmo el
Cdigo de Minas traslap, invalid y neutraliz artculos de otras leyes, para crear una nor-
matividad proclive al sector privado. La normatividad sectorial debe concentrarse en regular
lo minero y el sector debe regirse por las leyes transversales a todos los dems sectores de
la economa y especcamente las correspondientes a los mbitos ambiental, territorial y
tributario, tal como pasa en el sector de hidrocarburos.
202 Minera en Colombia Fundamentos para superar el modelo extractivista
Contralora General de la Repblica
7. Informacin accesible y transparente. Para la comunidad en general, los asuntos mineros
se gestionan dentro de un enorme hueco negro, donde difcilmente un ciudadano comn y
corriente puede acceder a la informacin ms all de lo que la autoridad y las empresas quie-
ren comunicar, muchas veces slo con nes mediticos o publicitarios. Los huecos negros
facilitan la toma de decisiones arbitrarias y esconden la corrupcin. Los RNNR pertenecen a
todos los colombianos y acceder a una informacin clara y transparente sobre su manejo es
un derecho, desde los contratos mineros hasta los informes del Estado sobre el control y s-
calizacin de la actividad, el pago de impuestos, regalas y dems obligaciones econmicas,
las negociaciones orientadas a las prrrogas, etc. No hay gobernanza si no hay informacin
oportuna, clara y transparente de todos y cada uno de los aspectos de la actividad minera.
Aprovechamiento de los rnnr en el marco del desarrollo integral
8. Una instancia supra-institucional para el licenciamiento minero. La minera es una acti-
vidad que despliega mltiples impactos y por tanto su licenciamiento no puede ser respon-
sabilidad exclusiva de la autoridad minera, una autoridad por lo dems dbil, vulnerable a
presiones y con baja capacidad tcnica. Entregar un ttulo minero debe ser una decisin de
Estado que incluya un ejercicio de planeacin estratgica (vale la pena explotar todos los
recursos hoy?), la valoracin de los recursos estratgicos en funcin de la demanda presente
y futura, y el estudio de los impactos tridimensionales (ambientales, sociales y econmicos)
para determinar, mediante un ejercicio de costo / benecio la viabilidad integral de una
solicitud para exploracin y explotacin minera.
La propuesta consiste en fortalecer todas las instancias que se relacionan con la minera: los
ministerios de Minas y Energa, de Ambiente y Desarrollo Territorial y del Interior, as como
las entidades relacionadas del orden regional y local, y que todas ellas, en una instancia su-
pra-institucional, estudien y analicen las solicitudes de ttulos mineros, determinen los aspec-
tos a favor y en contra de la minera desde sus respectivas competencias, y que se tome una
decisin nica e irrefutable que debe ser comunicada al interesado en nombre del Estado.
Se trata, en suma, de garantizar integralmente el inters general de la Sociedad en la extrac-
cin de los RNNR, romper con la fragmentacin y debilidad estatal, armonizar los conceptos
de las diferentes autoridades que intervienen en la decisin, reducir las incertidumbres a los
concesionarios mineros, evitar demandas contra la Nacin e impedir la generacin de nue-
vos conictos, dando una respuesta nica, una vez consensuados y validados internamente
los diferentes anlisis de las entidades de los gobiernos nacional y territorial en la decisin
de aprobar nuevos proyectos mineros.
Los RNNR al servicio de los Colombianos
9. Minera para la industrializacin. La evidencia de la reprimarizacin de la economa la
rearman las mismas cifras ociales sobre el comportamiento de la industria nacional. La
base industrial construida y consolidada en la ltima parte del siglo pasado, ha sufrido
Minera en Colombia Fundamentos para superar el modelo extractivista
Contralora General de la Repblica
203
seriamente tras diez aos de una moneda revaluada y una poltica econmica enfocada al
fortalecimiento de la industria extractiva. Lo responsable es exigir al Estado una poltica
que contribuya a reparar el dao a la industria, generadora de empleo, y que induzca a su
crecimiento aprovechando los RNNR del pas. En esa lnea, el Estado debe promover las
cadenas productivas, privilegiar el abastecimiento del mercado local, estimular las expor-
taciones de bienes con valor agregado y gravar con mayores impuestos la venta al exterior
de bienes primarios.
10. Una empresa pblica minera. El artculo 334 de la CP autoriza al Estado a intervenir en
la economa y en la explotacin de los recursos naturales. Colombia liquid sus empresas
mineras con el argumento de que eran corruptas o porque competan deslealmente con las
empresas privadas. Las empresas no son corruptas per se, son corruptos los directivos que
han nombrado para manejarlas. Pases como Chile (Codelco), Brasil (Petrobras) y Colombia
(Ecopetrol, ISA) pueden mostrar actualmente empresas pblicas exitosas, que contribuyen a
elevar la renta minera con sus dividendos, adems de los impuestos y las regalas. Si la auto-
ridad minera hubiese actuado con dignidad, soberana y el respeto al derecho, hoy Colombia
podra contar quizs con una empresa pblica manejando la nica mina de nquel del pas en
el departamento de Crdoba.
11. Contratos de Asociacin para la explotacin de minerales. Cuando el Estado (no slo el
Ministerio de Minas y Energa) tome la decisin de concesionar las reas de reserva minera
(aqullas con gran potencial de reservas), deber estudiar, primero, la posibilidad de ex-
plotar directamente los recursos a travs de una empresa pblica, como en hidrocarburos
se hace a travs de Ecopetrol. Pero cuando se decida la participacin de un tercero, se de-
ber proceder a la conformacin de alianzas pblicoprivadas, perfeccionados a travs de
contratos de asociacin, bajo el entendido de que el Estado aporta los recursos mineros y
el privado la nanciacin para la explotacin de los minerales, y las ganancias se deben
distribuir proporcionalmente a su participacin, previo el pago de impuestos y regalas. De
no ser as, el Estado deber proceder con subastas que permitan la seleccin objetiva del
operador, sobre todo en el caso de reservas mineras estratgicas, garantizando el pago de
derecho de entrada y las mejores condiciones econmicas que permitan maximizar la renta
minera del Estado.
12. Pequea y mediana minera. En el actual modelo minero no tienen cabida los pequeos
y medianos mineros. El fracaso de los innumerables programas de legalizacin o forma-
lizacin minera se explican por la dicultad de conjugar estas escalas de actividad con la
decisin del Estado de consolidar grandes emprendimientos mineros, supuestamente ms
fciles de scalizar y que generan mayor renta. En un nuevo modelo minero debe haber
espacio para todos. Cuando se trate de pequeas y medianas reservas, el Estado deber
privilegiar a las organizaciones de mineros, con propuestas socio-econmicas que les obli-
guen en todo caso el cumplimiento de las normas ambientales, territoriales y tributarias.
Es importante restablecer los rangos de minera para que, cuando se trate de pequeos y
medianos mineros, el Gobierno pueda desarrollar programas inclusivos que apoyen la con-
solidacin y crecimiento de estos emprendimientos mineros desde una perspectiva ms
204 Minera en Colombia Fundamentos para superar el modelo extractivista
Contralora General de la Repblica
social y menos represiva. Con respecto a la minera emergente (ilegal o criminal), no hay
otra alternativa que el ataque frontal.
13. Estndares para los concesionarios mineros. Adems de su experiencia tcnica y capaci-
dad econmica, el pas debe exigir su hoja de vida en materia ambiental, derechos humanos,
responsabilidad social y cumplimiento de sus obligaciones laborales, contractuales y tribu-
tarias dentro y fuera del pas.
14. Compensacin por las externalidades econmicas y sociales. As como las compaas mi-
neras determinan los impactos ambientales de una operacin proyectada (Estudio de Impac-
to Ambiental), y proponen a la autoridad ambiental un plan para prevenir, mitigar, corregir y
compensar esos impactos (Plan de Manejo Ambiental), igual debera pasar con los impactos
sociales y econmicos que un proyecto minero genera en el rea de inuencia de sus opera-
ciones. Estos impactos o externalidades socio-econmicas negativas en minera son eviden-
tes en las localidades ubicadas en los alrededores de las zonas mineras y se distraen con los
llamados programas de responsabilidad social, que son voluntarios y no compensan dichas
externalidades. La propuesta es que las compaas presenten tambin los estudios de base
socio-econmica, junto con los planes de compensacin de las externalidades atribuibles a
su operacin, y cuya ejecucin debe ser de carcter obligatoria.
Lo que debe ser inmediatamente erradicado
15. Erradicar el principio Primero en el tiempo, Primero en el derecho. Este principio per-
miti que narcotracantes, paramilitares, especuladores, algunos polticos ajenos al sector
y personas sin experiencia pudieran hacerse a ttulos mineros, pues los requisitos para la so-
licitud son mnimos. Este principio dispar las solicitudes y favoreci la especulacin. En su
lugar, se debe proceder a la concesin de los RNNR mediante procesos de seleccin objetiva
cuando se trate de proyectos de gran minera. Las rondas petroleras garantizan la presencia
de empresas con experiencia y recorrido en el sector, que se paguen derechos de entrada y
por los estudios e informacin disponible, y que se pacten las mejores condiciones econmi-
cas por los recursos energticos del pas. Es un ejemplo a seguir.
16. Minera: un sector de utilidad pblica e inters social? El artculo 58 de la CP establece
que la propiedad privada no puede ser desconocida ni vulnerada por Leyes posteriores, pero
asimismo seala que, dado que la propiedad es una funcin social que implica obligaciones,
podr ser expropiada por motivos de utilidad pblica o inters social. El Estado puede, en
consecuencia, expropiar para, directamente o a travs de un particular, buscar el bien comn
o conseguir un benecio colectivo. En el caso minero, el Estado no interviene directamente,
pero al declarar a este sector como de utilidad pblica est diciendo que puede expropiar y
entregar esa propiedad a un tercero para que cumpla con esa obligacin funcional. Es claro,
en consecuencia, que antes de la Ley 685 de 2001 el Estado poda expropiar para garantizar
el desarrollo de la minera pues era fundamental para la industrializacin del pas, el desa-
rrollo regional y la generacin de ingresos pblicos y empleo. Pero con el cambio de modelo
Minera en Colombia Fundamentos para superar el modelo extractivista
Contralora General de la Repblica
205
de desarrollo econmico y la puesta en marcha de una poltica minera en funcin del inters
privado, resulta hoy cuestionable que se mantenga ese principio para un sector entregado
a la iniciativa privada, cuyo motor en la maximizacin del lucro y no el benecio colectivo.
Se podra contra-argumentar diciendo que la minera genera regalas e impuestos, y que con
ellos los gobiernos nancian el cumplimiento de sus obligaciones constitucionales. Sin em-
bargo, los ejercicios desarrollados por Rudas y Espitia en este mismo documento concluyen
que la tasa de tributacin efectiva de la gran minera es mnima, y que su aporte a las regalas
se neutraliza por su deduccin de los impuestos. Adicionalmente, las condiciones de vida de
la poblacin ubicada en el rea de inuencia minera es peor que antes de haber comenzado
la actividad extractiva, y que los conictos generados, desplazamiento, pasivos ambientales,
etc, no se compensan con lo que ingresa a las arcas pblicas por la explotacin de los RNNR.
En cuanto al inters social, se dice que ste surge de evaluar los intereses y exigencias de los
sectores que conforman el Estado. Las manifestaciones contra el modelo minero extractivis-
ta no contra la minera per se de los ltimos aos, sealan que hay poco inters social por
perpetuar un esquema que deja ms costos que benecios al pas en una perspectiva perdu-
rable. Este es un privilegio que debe desaparecer mientras subsista el actual modelo minero
extractivista.
17. Cesin de Derechos sin autorizacin estatal. Uno de los negocios ms lucrativos de los
especuladores mineros es hacerse a un ttulo minero, realizar una campaa exploratoria, de-
nir algn monto de reservas y salir a buscar en el mercado un cliente o inversionistas para el
ttulo valorizado; tambin es el caso de las empresas con operaciones en marcha (Drummond
y la japonesa Itachi), que venden parte de sus derechos a compaas extranjeras en opera-
ciones realizadas en parasos scales y con el simple requisito de informar de la transaccin
a la autoridad minera. Si bien lo que se tranza es un derecho, es claro que ese derecho lo es
sobre los RNNR del pas. Las normas debern establecer que los concesionarios no podrn ce-
der total o parcialmente sus derechos sin la aprobacin de autoridad nacional y que en caso
de respuesta positiva, la operacin deber llevarse a cabo en Colombia y en cumplimiento de
las normas tributarias aplicables a estas transacciones.
18. Caducidad de los contratos mineros. Los causales de caducidad de los contratos mineros
no pueden limitarse a la infraccin de las normas mineras; debe incluirse como causal de
caducidad del ttulo minero la negativa de la autoridad a conceder la licencia ambiental; este
es el caso de muchos contratos mineros, entre ellos, el de Greystar en el Pramo de Santur-
bn, donde la empresa retuvo durante varios aos el ttulo sin licencia ambiental alegando
supuestos derechos, hasta que lo negoci con otra empresa Eco Oro. El nico derecho que
reconoce un ttulo minero es que el Estado no puede conceder el rea del ttulo a un tercero,
pero sin licencia ambiental no hay derecho a explotar, de manera que cuando la autoridad
ambiental niega esta licencia, el derecho no se completa y se pierde, y el concesionario no
podra seguir especulando con l. Otras causales de caducidad deberan ser irregularidades
en los procesos de consulta previa, el atropello a las comunidades, mantener relaciones con
grupos al margen de la ley, violacin de los derechos humanos, evasin de impuestos y rega-
las, y de las dems obligaciones legales y contractuales.
206 Minera en Colombia Fundamentos para superar el modelo extractivista
Contralora General de la Repblica
19 Regalas y compensaciones. Las frmulas para la liquidacin de las regalas dependen fun-
damentalmente de la informacin que proveen las mismas empresas mineras. El rgimen mi-
nero debe avanzar del obsoleto esquema de clculo de las regalas a partir del precio a boca
de mina a una contraprestacin econmica por la explotacin de sus recursos establecida
sobre informacin cierta y corroborable, sin riesgos de la informacin provista por la em-
presas. La tendencia entre pases mineros es a cobrar, a manera de regalas, un porcenta-
je sobre las utilidades de las empresas, sus ingresos operacionales o las ventas brutas. Ese
nuevo esquema para el clculo de las regalas debe incluir un mecanismo que le permita al
Estado capturar parte de las ganancias extraordinarias que logran las compaas por el alza
de los precios de los minerales en el mercado internacional, calculadas a partir de los precios
internacionales de los minerales y no a precios de intermediarios o de transferencia con vin-
culados econmicos
25
.
20. Regalas en los reconocimientos de propiedad privada (RPP). Un principio extrao a la
institucionalidad colombiana que reconoce que algunos propietarios del suelo lo son tam-
bin del subsuelo y, por tanto, tambin de los minerales que yacen bajo sus predios, por cuya
explotacin pagan regalas de entre 0,4% y 0,6%, en virtud del artculo 227 del Cdigo de Mi-
nas de 2001. Teniendo el Ministerio de Minas y Energa la autorizacin legal para reglamentar
este artculo e igualar las regalas a las establecidas en la Ley 141 de 1994, los ministros de
turno han preferido mantener ese oneroso privilegio a favor de intereses particulares. La
Corte Constitucional se ha manifestado en dos oportunidades, sealando que la regala se
genera por la explotacin del recurso y no por quien detenta la propiedad de los minerales
26
,
y que, por lo tanto, no hay razn para no equiparar las tasas de los RPP con las de la Ley 141,
que para carbn oscilan entre 5% y 10% dependiendo del volumen producido y del 4% para
oro
27
. Se debe exigir, entonces, que el MME reglamente este artculo y equipar las tasas de
regalas por explotacin de minerales del Estado o de particulares. Grandes productores de
carbn (La Guajira) y de oro (Antioquia y Caldas), a travs de RPPs pagan regalas de entre
0,4% y 0,6%, por lo que el pas est dejando de recaudar montos apreciables por la explota-
cin de los RNNR, gracias a un inexplicable silencio de la autoridad minera.
Propuestas relacionadas con el Marco Tributario Aplicable a la Minera
Una razn por la cual la minera no ha contribuido al mejoramiento del nivel de vida de los
colombianos o a reducir la enorme inequidad reconocida por organismos internacionales, es
el sistema de distribucin de las regalas, especialmente lo que se hizo a travs del sistema
de regalas de la Ley 141 de 1994, as como la corrupcin e ineciencia en el gasto. Pero
tampoco el Estado ha contado con los recursos scales necesarios para nanciar sus obli-
gaciones constitucionales debido a las billonarias deducciones que benecian a este sector,
25 Rudas, G. y J. E. Espitia (2013). Participacin del Estado y la sociedad en la renta minera. Contralora Ge-
neral de la Repblica.
26 Sentencia C-669. Agosto 2002. Corte Constitucional.
27 Ley 141 de 1994. Artculo 16.
Minera en Colombia Fundamentos para superar el modelo extractivista
Contralora General de la Repblica
207
tal como se analiza en el captulo sobre la renta minera de esta publicacin. Por esta razn,
y aunque en estricto sentido las propuestas de orden tributario se salen de la rbita de este
documento, la mirada que lo inspira es integral. As, aparte de las propuestas contenidas en
el captulo mencionado, se propone:
21. Benecios tributarios. El riesgo de la inversin minera es pleno en la fase de exploracin,
pero luego, cuando una compaa determina la existencia de reservas comercializables, el
riesgo se reduce y es equiparable a los dems sectores de la economa. En consecuencia, cual-
quier benecio tributario estara limitado a la fase exploratoria, pero cuando se reduzca la
incertidumbre no tiene ningn sentido mantener esos privilegios para la fase de explotacin.
22. Remesa de utilidades. Otro benecio que no tiene mayor explicacin, ms all de los ml-
tiples privilegios de la conanza inversionista, fue la eliminacin del impuesto a la remesa
de utilidades. En Chile, el impuesto a la remesa de utilidades de las liales o sucursales a sus
casas matrices en el exterior asciende al 35%, lo que lleva a que muchas compaas preeran
reinvertir sus utilidades en el sector. En Colombia, estas utilidades se giran sin gravamen
alguno y generan una gran presin sobre la cuenta corriente de la balanza de pagos. En el
ao 2012, la inversin extranjera directa ascendi a USD15.823 millones, atribuibles espe-
cialmente a la expansin del sector minero-energtico. Sin embargo, la remesa de utilidades
super la inversin extranjera ahondando el dcit de la cuenta corriente a USD11.415 mi-
llones; es un tema del que poco se habla, pero de enormes repercusiones para la estabilidad
nanciera del pas, segn el Informe de la Junta Directiva del Banco de la Repblica al Con-
greso. No existe ninguna razn para que este impuesto se hubiese eliminado y es urgente
restablecerlo.
23. Deduccin de las regalas. Las regalas son contraprestaciones que se generan por la ex-
plotacin de los RNNR, que le corresponden al Estado y que por su naturaleza jurdica se
diferencian de un impuesto. Sin embargo, la DIAN en un concepto del 2005 desvirtu el fun-
damento constitucional de las regalas y autoriz su deduccin de los impuestos que pagan
las compaas mineras. Un documento suscrito por Juan Ricardo Ortega, director de la DIAN,
seala que entre 2005 y 2010, el costo scal generado por esta deduccin es de $2.2 billones
para carbn, oro y nquel, un monto de recursos signicativo en un pas de enormes necesi-
dades. Una accin de simple nulidad fue interpuesto este ao ante el Consejo de Estado para
que se anule el concepto de la DIAN
28
, pero no tiene absolutamente ninguna explicacin que
el Gobierno devuelva a las mineras lo que stas pagan por los recursos que conforman el
patrimonio natural de los colombianos.
24. Ganancias extraordinarias. Mientras pases como Chile y Per aprobaron medidas para cap-
tar parte de las ganancias extraordinarias obtenidas por las compaas mineras como con-
secuencia de los altos precios de los insumos en el mercado internacional; Colombia no slo
no aprob ninguna medida para beneciarse de la mayor valorizacin de sus RNNR, sino que
otorg ms privilegios tributarios, entre ellos, elimin el impuesto de remesa de utilidades
28 http://www.colombiapuntomedio.com/Portals/0/Archivos2013/Regalias2013/Accion_de_nulidad.pdf
208 Minera en Colombia Fundamentos para superar el modelo extractivista
Contralora General de la Repblica
como se mencion antes. Compartir las ganancias extraordinarias que obtienen las compa-
as mineras es un derecho de los pases poseedores de los RNNR, pero se necesita voluntad
poltica y un Estado con sentido de pertenencia frente a los recursos naturales de la Nacin.
Moratoria minera indefinidad hasta poner en orden la casa
25. Declaracin de una moratoria minera indenida. La propuesta es mantener cerrada la
ventanilla para la presentacin de nuevas solicitudes mineras hasta tanto el gobierno na-
cional y la Sociedad replanteen una nueva visin de los RNNR y los trminos de una nueva
poltica minera enmarcada en el Desarrollo Integral, el respeto a la Constitucin Nacional,
la observancia de los derechos fundamentales de los ciudadanos y que sea la base del de-
sarrollo integral. En el corto plazo, la tarea es poner la casa en orden, proceder al control
y scalizacin de los 9.439 ttulos mineros, y en segundo lugar evaluar y decidir sobre las
solicitudes de licencia minera y las licencias ambientales pendientes (que ya cubren cerca
de 20 millones de hectreas en el territorio continental del pas), sopesndose debidamen-
te: (i) sus costos/benecios sociales y econmicos, (ii) la jerarquizacin de derechos: en-
tre los derechos fundamentales, los de comunidades de especial condicin constitucional,
los derechos de propiedad del suelo, los derechos y expectativas de derecho de explotacin
del subsuelo, y (iii) las eventuales demandas contra el Estado ante la improvidencia de las
autoridades mineras responsables de turno para la aceptacin de solicitudes y aprobacin
indiscriminada de licencias.
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