Poltica y Gobierno

en Espaa
2a Edicin
MANUEL ALCNTARA
ANTONIA MARTNEZ
(Eds.)
tirant lo blllanch
Valencia, 2001
LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS
Caries Rami
L
a Administracin pblica espaola que hoy conocemos es el resultado de
un dilatado proceso de desarrollo histrico cuyo punto de inicio puede ser
incluso dificil de determinar. De todos modos, es a partir del siglo XIX
cuando se hace extensa e intensa la presencia de la Administracin pblica en
nuestra sociedad. En efecto, el desarrollo del Estado liberal confiere a la
Administracin pblica un papel relevante en lo que viene a ser un diseo
institucional y social moderno. Las administraciones pblicas en esta poca, a
pesar de que se les confiere un papel limitado y subsidiario, alcanzan un
impacto creciente y unos volmenes organizativos considerables en aquellas
funciones denominadas de soberana, a saber: relaciones exteriores, defensa,
orden pblico, justicia y hacienda, a las que debemos aadir la competencia
sobre las obras pblicas. Ya en nuestro siglo la Administracin pblica va
abordando en las sociedades ms modernas nuevas competencias, entre las
que destacan por su impacto y extensin, la sanidad y la educacin. Este
proceso se acelera una vez acabada la segunda guerra mundial, que al calor
de unos nuevos postulados econmicos y de la presin de la clase obrera, se
genera un nuevo modelo de estado (Estado del bienestar) y de su mano un
espectacular crecimiento de la presencia de la Administracin pblica en
nuestra sociedad. Las administraciones pblicas espaolas actuales son el
resultado de varias dcadas de crecimiento ininterrumpido suavizado
actualmente por el impacto de los crticos desajustes de la economa mundial
de hace unos aos y de la influencia de los postulados neoliberales. A pesar de
estas ltimas circunstancias, que nos est obligando a replantear el papel del
sector pblico en nuestra sociedad, las administraciones pblicas tienen unas
dimensiones espectaculares (ver cuadro 1) y unas competencias muy amplias y
profundas.
532
CARLES RAMI
CUADRO I
Datos ilustrativos de las dimensiones del sector pblico en
algunos pases de la OCDE
Fuente:
OCDE (1997): OCDE Economic Outlook, n" 61, June y OCDE (1999): Education at a
Glance: Database.
Esto es as hasta tal punto que la Administracin pblica se ha configurado en
un actor que tiene una presencia muy densa en nuestras vidas. En efecto, si
analizamos nuestros quehaceres cotidianos percibimos de manera muy intensa
su presencia. Casi todo lo que nos rodea sigue unas pautas previamente
reguladas por la Administracin pblica, pero adems, sta interacciona con
nosotros de manera directa: nos informamos por medios de comunicacin
pblicos, utilizamos transportes pblicos que circulan por redes viarias pbli-
cas, vigiladas por agentes pblicos, nos educan y sanan en centros pblicos o
semipblicos,... y, como contrapartida, trabajamos varios meses al ao para
que las administraciones pblicas dispongan de los recursos necesarios. De
hecho, es muy difcil concebir una sociedad moderna sin la existencia de un
sector pblico fuerte que regule los distintos comportamientos sociales y
atienda a muchas de las demandas de la sociedad. De esta manera la discusin
no es si debe desaparecer o no esta gran maquinaria pblica sino que el tema
que preocupa a casi todo el mundo es en qu medida la Administracin pblica
contribuye a nuestro bienestar y, como contrapartida, qu esfuerzo debe hacer
la sociedad para su mantenimiento.
Pas
Gasto Pblico Total
( % sobre el PIB
nominal)
Gasto Social
(% sobre el PIB
nominal)
Empleados Pblicos
( % sobre el total
de empleados)
Austria
50,7 25,7
16,4
Blgica
53,6 27,2
18,7
Dinamarca
59,6 31.0
30,2
Francia 53,6
28,7 24,9
Alemania
48,3 29,8
12,9
Italia
51,6 25,0 17,5
Espaa
41,8 22,5 15,6
Suecia
63,3 37,5 31,5
Reino Unido
40,8 24,0 14,2
Estados Unidos 32,8
15,3 15,1
LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS

533
1. LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS EN ESPAA
1 . La Administracin Pblica como pieza bsica del sistema
poltico
Un sistema poltico no se limita a estructurarse en unas instituciones estricta-
mente polticas como el Parlamento y el Gobierno. Junto a estas instituciones,
adems de la Justicia, la Administracin pblica constituye un elemento
esencial de la organizacin de un Estado para el ejercicio de sus poderes. La
relevancia que el Poder Ejecutivo ha ido adquiriendo en los diversos sistemas
polticos actuales se traduce, entre otras consecuencias, en una presencia ms
relevante de la Administracin, que se ha convertido en la manifestacin del
poder pblico ms visible por parte de la ciudadana.
Siguiendo el grfico 1, que reproduce de manera simplificada el sistema
poltico liberal-democrtico, se puede apreciar la posicin, la relacin y el papel
de la Administracin. Nuestro sistema democrtico es representativo, los
ciudadanos eligen a unos representantes y stos a su vez, eligen al mximo
responsable de la rama ejecutiva: el Presidente de Gobierno. El Gobierno est
compuesto por Ministros, la totalidad o la mayora de ellos son titulares de
algn ministerio o departamento que es el sistema bsico de divisin de la
estructura de la Administracin. El Gobierno, entonces, dirige a la Administra-
cin, sta funciona bajo las instrucciones del poder legal y legtimo.
La Administracin siempre acta en nombre de una autoridad y esto es una
elemento esencial. Pero funciona tambin dentro de un marco de actuacin
definido previamente por la Ley, otra caracterstica bsica. Las actividades de
la Administracin y de su organizacin interna estn reguladas por la Ley, sta
es la que fija las reglas del juego. As por ejemplo, la Administracin cuando
regula alguna actividad de la sociedad, o ejerce el monopolio de la coercin o el
monopolio fiscal, lo hace en nombre de la autoridad (poder legtimo) y dentro de
los cauces previamente definidos por la Ley. Pero adems la Administracin
debe ser eficaz (tal y como establece el artculo 103 de la Constitucin) y eficiente
ya que sino el significado de su misin carecera de sentido.
La Administracin presta servicios a los ciudadanos, y stos deben ser
generados con los menores costes posibles (eficiencia) y deben llegar a la
ciudadana en el momento preciso y con un buen nivel de calidad (eficacia). Su
actuacin eficaz y eficiente es otra fuente imprescindible de legitimacin de la
Administracin pblica.
Finalmente, y antes de cerrar el esquema, debemos aludir el tema del
control: cmo se controla que la Administracin realmente acte conforme a
derecho y preste los servicios establecidos en unas condiciones mnimas de
eficacia y de eficiencia? La respuesta es que existen varios mecanismos de
control, internos y externos. Los controles internos son la jerarqua y los
rganos especializados de control econmico y de gestin. Los controles exter-
534

CARLES RAMI
nos son el Parlamento mediante su actividad parlamentaria o bien por medio
de sus dos instituciones, el Tribunal de Cuentas y el Defensor del Pueblo; por
su naturaleza al Parlamento le corresponde un control poltico. El control
jurdico, que precisa si la actuacin de la Administracin se ajusta a derecho,
corre a cargo de los tribunales de justicia y, en concreto, a sus instancias
especializadas de lo contencioso-administrativo.
GnFico I
Administracin Pblica y Sistema Poltico
Fuente: Elaboracin propia
2. Evolucin de las administraciones pblicas`
Tal y como se ha mencionado al principio del captulo es prcticamente unnime
establecer que el proceso de formacin de nuestra moderna Administracin se
1
Para comprender con detalle esta evolucin vase Mariano Baena (2000):
Curso de
Ciencia de la Administracin, Cuarta Edicin Reformada, Tecnos, Madrid; Jos A.
Olmeda y
Santiago Parrado (2000): Ciencia de la Administracin. Los Sistemas Admi-
nistrativos,
UNED, Madrid; Xavier Ballart y Caries Rami (2000):
Manual de Ciencia de
la Administracin, Tirant lo Blanch, Valencia.
LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS

535
produce en el siglo XIX, ms en concreto, despus de la muerte de Fernando VII
en 1833. A partir de este momento se disea un modelo administrativo
siguiendo el ejemplo francs impulsando medidas racionalizadoras y
modernizadoras. Se configur un sistema administrativo donde coexistan de
manera desigual dos niveles administrativos: la Administracin General del
Estado y las administraciones locales. Desigual ya que el modelo administra-
tivo era slidamente centralista en el cual la Administracin General del
Estado asuma la mayor parte del poder operando en su rbita una Administra-
cin local con escasa autonoma. De todos modos, este diseo centralista nunca
acab de sintonizar en un pas tan plural desde un punto de vista histrico-
cultural y socioeconmico. Los intentos de suavizar la clara orientacin centra-
lista de nuestra configuracin administrativa fueron numerosos y poco exitosos
(los intentos de descentralizacin ms o menos ambiciosos de la I Repblica, la
aparicin de las mancomunidades en la Restauracin, y la II Repblica son los
ejemplos ms relevantes) hasta la promulgacin de la vigente Constitucin de
1978 que variar de manera substancial nuestro panorama administrativo.
p
En efecto, a raz de la Constitucin de 1978 se reconocen los derechos de las
nacionalidades y regiones de Espaa a constituirse en Comunidades Autno-
mas, es decir, en un nivel intermedio de gobierno entre la Administracin
General del Estado y la Administracin local. La creacin y puesta en marcha
de las Comunidades Autnomas, con todos sus problemas y contradicciones, es
el hecho de mayor importancia en la actualidad en cuanto a administraciones
blicas se refiere. Con ello se pretende poner fin a un problema secular
4
ue es
constante en la historia de Espaa, tal y como se ha aludido. Se bu a un
mecanismo de consenso para artcular el centro y la periferia en la gobernabilidad
del Estado.
Durante los ltimos aos lo ms destacable que ha acontecido a la Adminis-
tracin pblica espaola puede resumirse en tres factores. El primero de ellos,
el mencionado proceso de descentralizacin poltica del Estado iniciado con la
Constitucin de 1978. A travs de este proceso se han transferido importantes
bloques competenciales a las Comunidades Autnomas y un gran volumen de
recursos, lo que las ha convertido en los principales gestores de un buen nmero
de servicios pblicos. As, el peso de la Administracin General del Estado en
el conjunto del gasto pblico ha disminuido entre 1982 y el 2000 del 84% al 55%,
mientras que las Comunidades Autnomas superan el 33% y las administracio-
nes locales el 12%. En cuanto al volumen del empleo, entre 1982 y el 2000, en
la Administracin central se reduce en ms de 300 mil efectivos, en tanto que
las Comunidades Autnomas crean en este mismo perodo ms de 700 mil
empleos. En un futuro ms o menos prximo la Administracin central pasar
a representar algo menos de un 50% del gasto pblico total en beneficio de las
Comunidades Autnomas y de la Administracin local; adems las Comunida-
des Autnomas sern, con mucho, el principal empleador del pas con ms del
45% de los empleos.
El segundo factor es la consolidacin del modelo de Estado del bienestar. As,
en el perodo 1970-1998, el gasto pblico pas de representar el 22% del PIB al
41%, equiparndose tanto en volumen como en la estructura de su distribucin
con el de otros pases europeos. Esto se traduce en el importante crecimiento
que han experimentado las administraciones pblicas. Lgicamente han creci-
do ms las administraciones autonmicas, ya que partieron de cero, y las
administraciones locales, ya que su papel durante la dictadura era limitado y
subordinado al poder central. Pero tambin ha crecido la Administracin
central. Hay dos variables que evidencian el crecimiento de manera incontes-
table en nuestras administraciones, de un lado el nmero de funcionarios, de
otro el gasto pblico.
CUADRO II
Evolucin del gasto pblico en Espaa en relacin con el PIB
El tercer factor se refiere a la integracin en la Unin Europea que, adems de
sus profundas implicaciones polticas, econmicas y sociales, ha tenido un
impacto importante en las relaciones intergubernamentales y en los roles que
deben asumir las distintas administraciones pblicas espaolas.
Espaa posee una configuracin administrativa compleja que agrupa diferen-
tes tipos de administraciones pblicas las cuales se pueden clasificar, en
funcin de su mbito territorial de actuacin, en tres grandes niveles: la
Administracin General del Estado, las Comunidades Autnomas y la Admi-
nistracin local.
La Administracin General del Estado es la instancia bsica que tiene
competencias sobre todas las personas y todo el territorio del Estado. En
segundo trmino, debemos referirnos a la Administracin local y bsicamente
a los municipios. Los municipios son- las instancias poltico-administrativas
descentralizadas, son muy numerosas (unas 8077 en Espaa) y cada una de
ellas tiene competencias administrativas sobre una pequea parte del territo-
rio (municipio) y sobre la poblacin que reside formalmente en el mismo
(inscrita en el padrn municipal). Pero la Administracin local no slo compren-
de los municipios ya que pueden existir otras administraciones locales en base
Aos
1970 1980 1990
1998
Gasto Pblico Espaa en relacin al PIB 21,6 32,6 42,0 40,9
Gasto pblico pases OCDE en relacin al PIB -
36,5 38,4 39,2
LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS

537
a unos territorios de carcter supramunicipal. Un ejemplo seran las Diputacio-
nes provinciales presentes en todas las provincias salvo en las Comunidades
Autnomas uniprovinciales, las Comarcas en Catalua, los Cabildos en Cana-
rias, etc. Hemos hablado hasta el momento de los dos niveles administrativos
bsicos comunes en la mayora de los estados. Esta dualidad aparece tanto en
el
modelo poltico-administrativo continental francs, donde se prima a la
instancia administrativa central, o en el modelo anglosajn, donde el poder
local ha sido siempre muy importante.
Pero esta sencilla dualidad administrativa se va complicando en los estados
que adoptan un modelo federal, regional o autonmico ya que implica la
aparicin de un nuevo actor en un punto intermedio entre la instancia
administrativa central y las instancias administrativas locales. Estamos ha-
blando de los estados en los modelos federales (por ejemplo los Estados en
EEUU o los Lnder en Alemania), las regiones en los sistemas polticos
regionales (por ejemplo Italia) o las Comunidades Autnomas en Espaa que
estn en un punto intermedio, a tenor de sus competencias, entre los estados de
un modelo federal y las regiones de un modelo unitario centralista.
Sin lugar a dudas, tal y como se ha mencionado, la gran novedad que aporta
la Constitucin de 1978 es la creacin de las Comunidades Autnomas pensa-
das como respuesta a las histricas demandas de descentralizacin poltica y
administrativa formuladas por unas determinadas zonas del territorio. El
actual sistema debe su complicado diseo al intento de conseguir la satisfaccin
de las distintas partes en litigio ya que el conflicto centro-periferia fue el
problema ms serio con el que se enfrent la transicin poltica espaola. Haba
que ceder autonoma a una parte del territorio pero sin llegar a disear un
modelo que pudiera ofender a otras partes del territorio o a determinadas
corrientes de opinin. El resultado es un modelo original, que a pesar que se ha
intentado identificar como una mezcla entre el federalismo alemn y el poco
ambicioso regionalismo italiano, se inspira directamente en el fallido Estado
Integral con tendencia federal de la II Repblica Espaola de 1931.
Adems tenemos que incluir en este somero repaso a las administraciones
de las instituciones bsicas del Estado. En este caso, estamos ante un tipo de
administraciones cuyo objetivo no es administrar para satisfacer demandas
externas sino que sus funciones residen en asegurar el soporte administrativo
que permita a estas instituciones bsicas cumplir con sus finalidades constitu-
cionales. Estamos hablando aqu de los pequeos aparatos administrativos
dependientes del jefe del Estado, de las cmaras parlamentarias de nivel
estatal o subestatal y de los altos rganos de la Administracin de justicia.
538
Fuente: Elaboracin propia.
II. CARACTERSTICAS DE LAS ADMINISTRACIONES
PBLICAS EN ESPAA
1 . Diseos organizativos
1.1. La organizacin de la Administracin General del Estado
El complejo orgnico Gobierno-Administracin del Estado es el ncleo central
de la organizacin administrativa espaola, que como tal se caracteriza por su
mxima importancia poltica y por su denso volumen orgnico y extensin de
sus tareas. En primer lugar, hay que destacar que el Gobierno dirige la
Administracin aunque no se identifica con ella. Los miembros del Gobierno,
siguiendo lo establecido por el artculo 98.1 de la Constitucin, son el Presiden-
te, los Vicepresidentes (es un cargo opcional, puede haber uno, varios o ninguno)
y los Ministros. Las funciones del Gobierno son la direccin poltica, la direccin
de la Administracin civil y militar y la defensa del Estado, la funcin ejecutiva
y la potestad reglamentaria. A pesar de que constitucionalmente estamos ante
un ejecutivo parlamentario que trabaj a como un rgano colegiado, en la prctica
destaca la preeminencia absoluta del Presidente de Gobierno dentro del
CARLES RAMI
CUADRO III
Administraciones Pblicas y mbito territorial
mbito territorial Entidad
Nmero
Estatal
Administracin General del Estado
1
Autonmico
Comunidad Autnoma
17
Local Municipio
Ayuntamiento 8.077
Provincia
Diputacin Provincial 38
Diputacin Foral (Pas Vasco) 3
Comarca Consejo Comarcal (Catalua)
41
Isla Consejo (Baleares)
3
Cabildo (Canarias) 7
Municipios
Mancomunados Mancomunidad 807
Conurbacin
Metropolitana
Entidad Metropolitana 3
LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS

539
ejecutivo y en la globalidad del sistema poltico. Esta posicin estratgica
dentro del sistema poltico y del ejecutivo genera una multiplicidad de funcio-
nes que obligan al Presidente a dotarse de una extensa organizacin adminis-
trativa propia que le apoye, en las funciones de informacin, asesoramiento y
control. Este complejo organizativo agrupa rganos como el Gabinete y la
Secretara General del Presidente entre otras instancias. El punto de contacto
entre Gobierno y Administracin son los Ministros los cuales en su dimensin
poltica son miembros del Gobierno y de su rgano de reunin peridica, el
Consejo de Ministros y, en su dimensin administrativa son los mximos
responsables de cada uno de los ministerios; stos son las unidades bsicas en
que se estructura la Administracin central. Los ministerios controlan directa-
mente su red perifrica, en caso de que la tengan, repartida por el territorio del
Estado y controla directa o indirectamente a los Organismos Autnomos y a las
empresa pblicas dependientes de la organizacin ministerial.
GRFICO II
La Administracin General del Estado y su entorno institucional
1
SECRETARA
DE
ESTADO
SUBSECRETARA
SECRETARA
GENERAL
1
DIRECCIONES GENERALES
Fuente: Elaboracin propia.
Dentro de los ministerios, en su organizacin, debe distinguirse por una parte,
los rganos superiores, los rganos directivos y las jefaturas administrativas
(ver grfico II) y, por otra, los rganos inferiores. Los rganos superiores de un
ministerio son el Ministro, mximo responsable del departamento y el Secreta-
TRIBUNAL
REY
CONSTITUCIONAL
CORTES PODER
GOBIERNO
GENERALES JUDICIAL
1
MINISTERIO MINISTERIO MINISTERIO
540

CARLES RAMI
rio de Estado, con funciones de viceministro dirige reas homogneas dentro de
un ministerio. Los rganos directivos son el Subsecretario, que se encarga de la
gestin interna de los medios materiales, personales, financieros y jurdicos
necesarios para que funcione el departamento; el Secretario General que, igual
que el Secretario de Estado pero con menor nivel formal, se hace cargo de la
gestin de un bloque homogneo del departamento y los Directores Generales,
que dirigen las ramas bsicas en las que se divide la administracin de un
Ministerio. Al mismo nivel formal que los Directores Generales encontramos al
Secretario General Tcnico el cual tiene funciones de asesoramiento y de
elaboracin de informes tcnicos. El ltimo de los rganos directivos es la
subdireccin general que es una unidad que est bajo las rdenes de las
direcciones generales. Finalmente, las jefaturas administrativas inferiores son
el servicio, la seccin y el negociado.
CUADRO IV
Clases de rganos administrativos en la Administracin General del Estado
Fuente: Elaboracin propia.
1.2. La organizacin de las Comunidades Autnomas
El modelo institucional de las Comunidades Autnomas (ver el grfico III)
comprende una Asamblea Legislativa, un Consejo de Gobierno y un Tribunal
Superior de Justicia. ste ltimo forma parte de la organizacin general de la
Administracin de Justicia del Estado. La Asamblea Legislativa elige entre sus
miembros al Presidente de la Comunidad y ste nombra y preside a los
miembros del Consejo de Gobierno (Consejeros). La posicin del Consejo de
Gobierno en su organizacin interna y en su vinculacin con el aparato
administrativo es similar a la que se ha relatado con respecto al Gobierno
Clases de rganos Administrativos
rganos
Superiores
Ministros
Secretarios de Estado
rganos
Directivos
Subsecretarios y Secretarios Generales
Directores Generales y Secretarios Gene-
rales Tcnicos
Subdirectores Generales
Jefaturas Administrativas Inferiores Jefes de Servicio
Jefes de Seccin
Jefes de Negociado
LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS

541
central. Los consejeros son el punto de unin entre ambas dimensiones (poltica
y administrativa) y son los mximos responsables de las distintas consejeras
o departamentos en que se divide la administracin de la Comunidad. Los altos
cargos de las consejeras varan en cada comunidad aunque en todas aparece,
por supuesto, la figura del Consejero y la de los Directores Generales como
responsables de las unidades bsicas de las consejeras. Algunas administra-
ciones autonmicas incorporan la figura del Viceconsejero como segundo
escaln ms poltico que administrativo y en todas figura una instancia que se
encarga de la gestin interna de los recursos materiales, personales, financieros
y jurdicos de las consejeras. En algunas comunidades esta figura se denomina
Secretara General y en otras Secretara General Tcnica. La organizacin de
los rganos inferiores es idntica a la de la Administracin central: subdireccin
general (en algunas autonomas, como Valencia y Murcia, se denomina rea),
servicio, seccin y negociado aunque hay algunas diferencias entre las diversas
comunidades autnomas, desde la que se organiza de un modo totalmente
distinto a lo que aqu se ha comentado (Pas Vasco), las que no poseen
subdirecciones generales, hasta la que incorpora un nivel jerrquico ms (las
subsecciones en Madrid)
2
.
1.3. La organizacin de la Administracin Local
La expresin Administracin local ess una generalizacin fruto de la necesidad
de utilizar conceptos abstractos. En la prctica no existe una Administracin
local, sino una pluralidad de entes locales, entre los que deben destacarse los
Municipios y las Provincias. Tambin pueden existir otras entidades locales
territoriales, de extensin inferior al Municipio (entidades locales menores:
pedanas) y, de extensin superior al Municipio como son los entes locales
supramunicipales (reas metropolitanas, mancomunidades y asociaciones de
municipios) y las Comarcas en el caso de Catalua
3
(ver el cuadro III).
En relacin con la Administracin municipal,
el municipio es la entidad
local bsica de la organizacin territorial del Estado y sus elementos son el
territorio, la poblacin y la organizacin. El territorio o trmino municipal es la
2
3
Para tener una visin completa de la configuracin organizativa de la administracin de
las Comunidades Autnomas vase Xavier Ballart y Caries Rami (2000):
Manual de
Ciencia de la Administracin,
Valencia, Tirant lo Blanch, Valencia.
En Catalua, hay 41 comarcas que se han constituido en 1987 en un nuevo nivel de
gobierno supramunicipal amparndose en un precepto constitucional (artculo 141.3)
que permite la creacin de administraciones supramunicipales con una extensin
inferior a la provincia. Las Comarcas estn gobernadas por un Consejo Comarcal cuyos
miembros son elegidos de forma indirecta (similar a la comentada en el caso de las
Diputaciones). Adems existe una figura unipersonal administrativa fuerte que es el
gerente de la Comarca el cual tiene un contenido ms profesional que poltico.
542

CARLES RAMI
extensin espacial en la que el Ayuntamiento ejerce sus competencias. La
poblacin es el elemento ms importante y sujeto a mayor movimiento, y est
constituida por los habitantes del trmino municipal. El tercer elemento, que
seguidamente expondremos, es la organizacin. Los municipios son, adems de
entidades bsicas de la organizacin territorial del Estado, los cauces inmedia-
tos de participacin ciudadana en los asuntos pblicos, que institucionalizan y
gestionan con autonoma los intereses propios de las correspondientes colecti-
vidades.
GRFico III
La Administracin Autonmica y su entorno institucional
Asamblea Legislativa
Consejera
Viceconsejera
Consejo de Gobierno
Consejera
Secretara General
o
S. G. Tcnica
Direcciones Generales
Tribunal Superior
de Justicia
Consejera
Fuente:
Elaboracin propia.
Los rganos de gobierno de un municipio son el Pleno del Ayuntamiento, la
Comisin de Gobierno, el Alcalde y los Tenientes de Alcalde. Por su parte, los
rganos administrativos ms importantes son el secretario y el interventor.
El Pleno del Ayuntamiento es el mximo rgano de gobierno y administra-
cin municipal, est integrado por todos los Concejales y presidido por el
Alcalde. Los Concejales son elegidos mediante sufragio universal y directo
4
. Al
Cada trmino municipal constituye una circunscripcin en la que se elige el nmero de
Concejales que resulte de la aplicacin de una escala que va desde 5, en los municipios
de hasta 250 residentes, a 25 para los de 50.001 a 100.000, aadindose, de esta cifra en
adelante, un Concejal ms por cada 100.000 residentes o fraccin, y uno ms tambin
cuando el resultado sea par. El mandato de los Concejales es por cuatro aos, a cuyo
LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS

543
Pleno del Ayuntamiento le corresponden las atribuciones ms importantes:
planificacin, aprobacin de reglamentos y ordenanzas, aprobacin de los
presupuestos e imposicin de tributos; y sobre todo el control de los dems
rganos de gobierno a travs de interpelaciones, de preguntas y de la mocin de
censura.
La Comisin de Gobierno es un rgano de apoyo al Alcalde y existe en los
municipios con una poblacin superior a 5.000 habitantes. Est integrada por
el Alcalde, que la preside, y los Concejales nombrados por l como miembros de
la misma. A la Comisin le corresponde la asistencia al Alcalde en el ejercicio
de sus atribuciones, as como las que esa autoridad u otro rgano municipal le
delegue.
El Alcalde es la pieza central del gobierno municipal, rene la doble
condicin de presidente del Ayuntamiento y jefe de la Administracin munici-
pal. Como presidente adems de convocar las sesiones, levantarlas, fijar los
asuntos que han de tratarse y mantener el orden en las deliberaciones, le
corresponde la ejecucin de los acuerdos, lo que le otorga un poder considerable
al ser quien decide en el momento de la ejecucin. Como jefe de la Administra-
cin municipal es cabeza de la organizacin y responsable de todos los servicios.
Los Tenientes de Alcalde son designados por el Alcalde, ejercen la suplencia
de ste y se pueden ocupar de la direccin de los departamentos y de los distritos
en que puede estar dividido el Municipio.
En lo que se refiere alas Administraciones Provinciales,
stas se correspon-
den con la Diputacin. Slo hay 43 diputaciones sobre las 50 provincias en que
se compone Espaa ya que en el caso de las 7 Comunidades Autnomas
uniprovinciales sus instituciones autonmicas han absorbido las competencias
y el aparato administrativo de las diputaciones. Entre las provincias hay que
destacar las tres provincias vascas cuyo rgano de gobierno, la Diputacin
Foral, tiene unas competencias y una capacidad de gestin muy superiores al
resto de las administraciones provinciales. Punto y aparte son tambin las
Comunidades Insulares ya que la Constitucin reconoce a las islas como entes
locales. Estamos hablando de los Cabildos Insulares en las Canarias y de los
Consejos Insulares en las Baleares.
trmino se renueva el Ayuntamiento en su totalidad. Celebradas las elecciones se
constituye el nuevo Ayuntamiento, los Concejales celebran una votacin para elegir entre
ellos al Alcalde, debiendo obtener algn Concejal la mayora absoluta en la primera
votacin. Si no es as, el cargo se confiere al primer candidato de la lista que haya obtenido
mayor nmero de votos en las elecciones.
544
Fuente: Elaboracin propia.
Los rganos de gobierno de las Diputaciones provinciales son el Pleno de la
Diputacin, la Comisin de Gobierno y el Presidente y, entre los rganos
administrativos destacan las figuras del secretario y del interventor. Es decir,
la configuracin de los rganos de la provincia es paralela a la del Municipio y
no hace falta comentarla salvo en el caso de la complicada mecnica de eleccin
de los Diputados. El Pleno de la Diputacin est formado por el Presidente y los
Diputados'.
2. mbitos organizativos de las distintas administraciones p-
blicas
Cada uno de los tipos de administraciones pblicas que se han relatado en el
apartado anterior agrupa, a su vez, diferentes variantes organizativas en
funcin de los distintos desempeos que, en trminos generales, se pueden
5
CARLES RAMI
G~co IV
La organizacin de la Administracin Local
Los puestos a elegir son los Diputados provinciales, que a efectos de representacin se
agrupan por Partidos Judiciales. En las provincias pequeas, menos de medio milln de
habitantes, hay 25 Diputados y en las de ms de un milln 31 . La eleccin de los
Diputados correspondientes a cada Partido Judicial se realiza entre los Concejales
electos de los Municipios que comprende dicho territorio, reunidos al efecto. Celebrada
la eleccin y proclamados los candidatos elegidos, se celebra la primera sesin del Pleno
de la Diputacin en la que los Diputados eligen entre ellos al Presidente, requirindose
en primera votacin mayora absoluta y en segunda votacin mayora simple.
CORPORACIN EN PLENO
COMISION DE GOBIERNO
PRESIDENTE CORPORACIN
SECRETARIO
1
OFICIAL MAYOR INTERVENTOR TESORERO
LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS

545
distinguir en: administracin nuclear, administracin perifrica y administra-
cin funcional. Adems existe la paraadministracin que no forma parte del
complejo organizativo formal de la Administracin pblica pero que por su
naturaleza est vinculada a la misma.
En relacin con la Administracin nuclear,
sta es la configuracin
organizativa que se ha descrito en el anterior apartado. Compuesta por una
parte, por el aparato administrativo de apoyo a la mxima instancia poltica
(presidente, alcalde, etc.) y por otra, por los departamentos bsicos en que se
divide la instancia administrativa en cuestin (ministerios, consejeras,
concejalas, etc.). Se trata de unas unidades centrales que pueden ser enormes
pero ubicadas en un mismo punto geogrfico (la capital del Estado en el caso de
la Administracin central, la capital de la regin en el caso de la Administracin
regional). Dentro de esta organizacin estn presentes la mayor parte de los
puestos polticos y de los puestos profesionales de alta responsabilidad. Es una
organizacin que dirige, coordina y controla al resto de complejos organizativos
(perifrica y funcional). Es decir, agrupa los puestos de ms responsabilidad y
las funciones ms relevantes de todo el conjunto de organizaciones que puede
comprender una Administracin, de ah su denominacin como nuclear ya que
es el punto de origen (formulacin), de control y de evaluacin de la mayora de
los programas pblicos.
En segundo lugar se encuentra la Administracin perifrica. Estamos
hablando aqu de la prolongacin territorial de las administraciones que tienen
competencias sobre una parte extensa del territorio, como es el caso de la
Administracin central y de determinadas administraciones regionales. Para
conseguir una regular presencia en los distintos puntos del territorio se cuenta
con un conjunto de oficinas administrativas dependientes de las distintas
instancias de la Administracin nuclear. Adems de conseguir esta presencia
lo que se busca es aproximar fsicamente a la ciudadana las unidades de
produccin y de prestacin de servicios.
En tercer trmino est la Administracin funcional, constituida por las
denominadas agencias o los organismos autnomos y las empresas pblicas.
Estas instancias son los principales instrumentos organizativos de la Adminis-
tracin pblica contempornea. El origen de la Administracin funcional reside
en dos factores genricos: a) el reto tcnico que representa para la Administra-
cin la prestacin directa de bienes y servicios a la ciudadana; b) el objetivo de
intervenir en el mundo econmico y la asuncin parcial de medios de produccin
y de cambio en el marco de una economa mixta. Mediante la Administracin
funcional se pretende conseguir frmulas organizativas y financieras ms
giles que las empleadas por las instancias nucleares de la Administracin y,
adems, se intenta suavizar la excesiva presin jurdica presente sobre stas
ltimas y que dificulta la gestin eficaz y eficiente.
En la Administracin funcional debemos distinguir claramente dos niveles:
el de las agencias y/o organismos autnomos por una parte y, por otra, el de las
empresas pblicas. Las agencias y organismos autnomos son entes formal-
mente separados del resto de la organizacin administrativa, estn sujetos a
546

CABLES RAMI
otro tipo de normas, que tienen sus propios presupuestos, recursos y autonoma
de gestin. A pesar de estas diferencias, estamos ante unas instancias formal-
mente pblicas, sujetas al derecho pblico, y con unos vnculos formales y
materiales estrechos con la Administracin nuclear. Las empresas pblicas, en
cambio, son organizaciones en forma de sociedad mercantil (normalmente
sociedades annimas). Son, por lo tanto, sujetos formalmente privados que
pueden actuar jurdicamente como cualquier empresa normal lo que los
configuran como unas organizaciones muy giles a la hora de intervenir en la
economa o en la prestacin de bienes y servicios.
Por ltimo, se encuentra la Paraadministracin. En los ltimos tiempos ha
aparecido con fuerza una nueva dinmica que se caracteriza por la circunstan-
cia que determinadas funciones pblicas son desempeadas por organizaciones
privadas. As por ejemplo, parte de la prestacin sanitaria o educativa sufraga-
da por el erario pblico es dispensada por hospitales y centros educativos
privados. Sanidad y educacin son dos de los sectores donde tradicionalmente
ms ha operado lo que podramos calificar como externalizacin de los servicios
pblicos. En los ltimos aos esta dinmica se ha extendido a otros sectores
como la prestacin de servicios sociales, actividades de inspeccin (por ejemplo
las conocidas Inspecciones Tcnicas de Vehculos), etc. A todas estas organiza-
ciones privadas con nimo de lucro (empresas privadas) o sin nimo de lucro
(fundaciones, ONGs, etc.) prestadoras de servicios pblicos es lo que denomina-
mos paraadministracin y que viene a configurar buena parte de lo que se
conoce como el archipilago administrativo. Pero por qu el sector pblico
difiere actividades que le son propias al sector privado? La respuesta terica es
que determinadas organizaciones privadas son ms eficaces (prestan servicios
de mayor calidad) y ms eficientes (resultan ms econmicas) que las organi-
zaciones pblicas. Esto puede ser cierto en algunas circunstancias y no resulta
tan evidente en otras. De todos modos, que efectivamente la paraadministracin
preste servicios a la sociedad de mejor calidad y con menores costes depender
siempre del grado de control que ejerzan los organismos pblicos sobre este
sector. Sin control no hay garantas de calidad y se pueden perder las supuestas
ventajas econmicas.
3. El personal al servicio de las administraciones pblicass
Un elemento imprescindible para el ejercicio de las competencias de las
administraciones pblicas, junto a los recursos financieros y materiales, es el
personal o los recursos humanos.
Si se desea tener una visin ms amplia de este apartado vase Manuel Villoria y Ernesto
del Pino (1997): Manual de Gestin de Recursos Humanos en las Administraciones
Pblicas, Tecnos, Madrid; Xavier Ballart y Carles Rami (2000):
Manual de Ciencia de
la Administracin, Tirant lo Blanch, Valencia.
6
Hay dos grandes modelos de funcin pblica: el que considera que el
funcionario va a estar vinculado de por vida a la Administracin, a la que
prestar sus servicios en diferentes puestos de trabajo de un mismo mbito,
configurndose de esta manera, su carrera profesional. Es decir, se parte de la
polivalencia de los funcionarios para ocupar diferentes puestos y en una
vinculacin vitalicia con la Administracin. Este es el sistema empleado en
Francia y en Espaa (basado en cuerpos) o en el Reino Unido (estructurado en
clases de funcionarios). Otro modelo se basa en la diferenciacin radical de los
diferentes puestos de trabajo de la Administracin, lo que supone hacer un
estudio detallado de cada uno de los puestos de trabajo con el objetivo de
reclutar a las personas ms idneas para cada uno de dichos puestos. Ello ha
dado lugar a la formacin del slogan la bsqueda del mejor hombre para cada
puesto. Estamos, entonces, ante un sistema basado en la especializacin. Este
es el sistema que funciona, en trminos generales, en los Estados Unidos.
Estos dos modelos hacen referencia a la estructura de la funcin pblica,
pero adems debe tenerse en cuenta la variable poltica que nos permite
vislumbrar el grado de neutralidad de un sistema de reclutamiento de personal,
es decir, si el personal de la Administracin es seleccionado nicamente en
funcin de su capacidad profesional, o el grado de politizacin, en el caso de que
el personal pblico sea reclutado bajo criterios de confianza poltica. En la
mayora de los modelos administrativos predomina el sistema neutral, es decir,
los empleados pblicos son reclutados en funcin de su capacidad profesional.
Esto suele ser as excepto en el caso de los altos cargos de las diferentes
organizaciones pblicas que normalmente son ocupados por polticos o perso-
nas seleccionadas bajo criterios de confianza poltica (eventuales). En estos
casos su vinculacin con la Administracin es slo temporal. Este es el sistema
de Francia y de Espaa. Hay algunos pases, como por ejemplo el Reino Unido,
que reducen al mximo este espacio poltico existiendo altsimos cargos no
polticos sino profesionales. El sistema opuesto, la politizacin de la mayor
parte de la Administracin, lo encontramos en la Administracin de los Estados
Unidos del siglo XIX (spoil system) o en la propia experiencia espaola tambin
en el siglo XIX (las cesantas). El sistema de botn o de cesantas consista en que
los empleados pblicos se renovaban despus de las elecciones cuando el partido
vencedor en las mismas recompensaba a algunos de sus seguidores nombrn-
dolos para los puestos pblicos. Este sistema est actualmente en desuso en los
pases avanzados.
Veamos seguidamente en la prctica como se estructura la funcin pblica
en Espaa relatando lo que vendra a ser la vida de un funcionario (ver el grfico
V): una persona accede a la condicin de funcionario una vez que ha superado
una oposicin o concurso-oposicin que se basa en el conocimiento de un temario
o en la retencin y demostracin de un conjunto de habilidades. Una vez que
adquiere la condicin de funcionario se integra en una estructura matricial en
base a los denominados grupos, en funcin de los estudios mnimos exigidos
para su acceso, y en base a los cuerpos, atendiendo a los contenidos tcnicos del
puesto que est previsto ocupar.
548

cAR,us R.AMI
Hay cinco tipos de grupos: A (son los tcnicos superiores y slo lo pueden
ocupar los licenciados universitarios o equivalentes), B (tcnicos medios o de
gestin ocupados por diplomados universitarios o equivalentes), C (administra-
tivos que se les exige el ttulo de bachiller), D (auxiliares administrativos, se
requiere el ttulo de graduado escolar) y E (subalternos, es necesario el
certificado de escolaridad).
Existen muchos cuerpos ya que la Administracin requiere muchos perfiles
profesionales distintos: el espectro abarca desde los cuerpos generales, que se
encargan de la gestin administrativa, a una gran variedad de cuerpos especia-
les: profesores de EGB, mdicos, letrados, ingenieros especializados, etc.
La carrera administrativa se desarrolla a travs de la asuncin de niveles
personales cada vez ms elevados (van del 1 al 30), dentro de un intervalo ms
acotado definido para cada grupo, en funcin de la ocupacin de diferentes
puestos de trabajo. La consecucin con el tiempo de mayores responsabilidades
requiere, adems de la experiencia, unos conocimientos especficos que el
funcionario puede ir adquiriendo en los cursos de formacin permanente
organizados por las unidades internas especializadas en capacitacin. El nivel
retributivo depende del nivel del puesto de trabajo ocupado. En la Administra-
cin la parte que predomina del sueldo de los funcionarios es fija quedando
reducida la parte variable a la mnima expresin (complementos de producti-
vidad en algunas administraciones). Esta homogeneidad en las retribuciones
genera ciertos problemas en las relaciones laborales de los empleados pblicos
ya que, a igual categora, todos cobran ms o menos lo mismo con independencia
de la cantidad y calidad de su trabajo.
En nuestras administraciones pblicas no slo prestan sus servicios los
funcionarios ya que tambin se pueden encontrar a funcionarios interinos (que
ocupan un puesto de trabajo de manera temporal a la espera de una prxima
convocatoria de oposiciones), a contratados laborales que estn regulados por
la legislacin laboral ordinaria. Dentro de los laborales cabe distinguir a los
laborales indefinidos (que a efectos prcticos tienen, al igual que los funciona-
rios, una vinculacin vitalicia) y los laborales temporales los cuales al vencer el
tiempo de su contrato tienen que dejar su puesto de trabajo.
Actualmente la distribucin de los empleados pblicos espaoles por niveles
administrativos es la siguiente: el 41,7 % prestan sus servicios en la Adminis-
tracin General del Estado, el 32 % en las Comunidades Autnomas y el 21,3%
en la Administracin local
-el 4% restante se incluye en la categora Univer-
sidades. Las previsiones de cara a un escenario futuro bastante prximo
apuntan que las Comunidades Autnomas sern, con mucho, el principal
empleador pblico del pas con ms del 45% de los empleos, en tanto que la
Administracin General del Estado supondr una cifra inferior al 30% y la
Administracin local se aproximar al 25%.
GRFICO V
Parmetros y estructura de la funcin pblica espaola
Rgimen
disciplinario
0
General
o
Especial 1
v
Especial n
Formacin
permanente
A
Oferta Pblica
Oposicin
Cocurso-Oposicin
Formacin Entrada
Grupo
B C D
Ocupacin puestos
de trabajo
Niveles 6 a 30
E
Retribucin
SELECCIN
INCORPORACIN
ESTRUCTURA
BSICA
FUNCIN PBLICA
CARRERA
ADMINISTRATIVA
CUADRO V
Empleados pblicos por niveles de administracin
* Se incluyen las Fuerzas Armadas (106.734), las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado
(122.768) y la Administracin de Justicia (24.250).
Fuente: Web del MAP.
N de Efectivos %
Administracin General del Estado
882.007* 41,7
Comunidades Autnomas
690.270 32,6
Entes Locales
450.710 21,3
Universidades
92.857 4,4
Total
2.115.944 100
550

CARLES RAMI
4 .
Los roles y las competencias de las distintas administraciones
pblicas'
Nuestra configuracin administrativa, tal y como se ha mencionado, es bastan-
te compleja. Tambin es relativamente nueva y se encuentra, todava, en una
situacin de trnsito hacia un modelo poltico y administrativo ms descentra-
lizado. Las Comunidades Autnomas representan un nivel administrativo
reciente con apenas 20 aos de antigedad que todava debe encontrar su
posicin en la red administrativa del pas. Son unas administraciones que han
1 asumido buena parte del incremento que ha experimentado el sector pblico
durante los ltimos aos, adems de absorber muchas competencias y recursos
que pertenecan en el pasado a la Administracin General del Estado. El
proceso de traspaso de competencias y de recursos de la Administracin
General del Estado hacia las administraciones autonmicas ha sido difcil pero
no traumtico gracias a que se ha producido en un momento de clara expansin
del sector pblico en la bsqueda de una consolidacin tarda del Estado del
bienestar. De todos modos, ambos niveles administrativos estn bastante
exhaustos de este largo y todava no acabado proceso de transferencias. Las
Comunidades Autnomas parecen ms preocupadas en la asuncin de nuevas
competencias que en la gestin de las que ya poseen, parece que tengan unas
lites polticas y profesionales ms preparadas para negociar nuevas transfe-
rencias que para la gestin y la administracin del da a da de sus competencias
y de sus aparatos organizativos. La Administracin General del Estado, en
cambio, adopta una posicin de resistencia, se empea en mantener algunas
funciones que ya no le pertenecen y aparece como descentrada sin saber muy
bien lo que es y sin saber tampoco lo que quiere o debe ser.
La Administracin local, por su parte, se manifiesta como un sujeto relati-
vamente pasivo y ajeno a los movimientos intergubernamentales. Esta admi-
nistracin ha experimentado tambin un aumento en sus funciones y recursos
pero se trata de un incremento moderado si lo comparamos con el incremento
que ha experimentado en estos ltimos tiempos el sector pblico y a la
naturaleza de las nuevas funciones que ha ido asumiendo, muchas de ellas
tpicas del mbito local y que, en cambio, han sido absorbidas por las adminis-
traciones autonmicas. Adems, y para complicar ms las intensas relaciones
intergubernamentales, las tensiones entre las comunidades autnomas y la
administracin local han sido, en algunas ocasiones, importantes. Sin nimo de
7
Para tener una visin ms detallada de esta apartado se recomienda el estudio de Rafael
Ban y Manuel Tamayo (1995):
Las Relaciones Intergubernamentales en Espaa: el
Nuevo Papel de la Administracin Central en el Modelo de Relaciones
Intergubernamentales, Papeles de Trabajo del Instituto Universitario Ortega y Gasset,
Madrid; y el trabajo de Jos A. Ramos (1995): Comunidades Autnomas y Cambio
Poltico-administrativo: Papeles y Legitimidad del nivel Intermedio de Gobierno en
Espaa, Papeles de Trabajo del Instituto Universitario Ortega y Gasset, Madrid.
LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS

551
generalizar podramos decir que se ha pasado de un centralismo estatal a un
centralismo autonmico o regional. Las administraciones autonmicas han
sido beligerantes con el poder local y acostumbradas a una fuerte dinmica de
crecimiento han intentado asumir tambin competencias propias de las admi-
nistraciones locales. Algunas provincias han visto perder mbitos de actuacin
asumidas por las administraciones autonmicas, muchos municipios han
pasado a competir con desventaja con las comunidades autnomas en funciones
que le son propias.
Todos estos problemas en relacin con la dificil asuncin de nuevos roles de
nuestras administraciones pblicas y sobre las relaciones que se establecen
entre ellas han sido importantes pero no extremadamente graves. Adems son
problemas lgicos si tenemos en cuenta los fuertes cambios que ha experimen-
tado nuestro sistema administrativo. Esto no es bice para que nos planteemos
con preocupacin las preguntas: Hacia donde van o deben ir nuestras adminis-
traciones? Qu papel le toca desempear a cada nivel administrativo? He aqu
un breve intento de respuesta a estos dilemas.
Una vez completado el proceso de traspaso de competencias cada nivel
administrativo deber asumir un rol especfico e imprescindible para el buen
funcionamiento de nuestro sistema administrativo.
En primer lugar, la Administracin General del Estado deber asumir,
adems de sus funciones constitucionalmente avaladas como pueden ser el
diseo de la poltica econmica, la seguridad y las relaciones exteriores, las
funciones siguientes. En primer lugar, de homogeneizacin: su objetivo debe ser
el de suavizar al mximo los desequilibrios territoriales y sociales que pueda
generar nuestro modelo descentralizado. Para ello mantiene competencias
sobre importantes polticas redistributivas de carcter territorial y social que
deben ser las herramientas para la consecucin del mencionado objetivo.
Adems debe asumir el rol de coordinadora global y sectorial entre las adminis-
traciones subestatales y los actores econmicos y sociales. Tambin debe jugar
un importante papel de negociadora con la Unin Europea y de mediadora entre
sta y las administraciones de carcter subestatal. En este sentido, tiene la
relevante funcin de coordinacin de las demandas regionales y locales hacia la
Unin Europea y de poner todo el empeo en conseguir los mximos recursos
comunitarios. Finalmente, tiene una funcin bsica de pensador estratgico ya
que es la nica administracin que puede contemplar todo el territorio, todos los
sectores y las fases completas de buena parte de los programas pblicos. Tiene
que ser una instancia proactiva que anticipe problemas y disee estrategias a
largo plazo.
En segundo trmino, es constatable que las
Comunidades Autnomas ya
han conseguido asumir uno de sus objetivos bsicos: ser las instancias de
representacin poltica a nivel regional y un buen sistema para canalizar
institucionalmente los conflictos de carcter territorial. Otra funcin bsica,
que quizs deban mejorar, es la gestin de sus polticas distributivas: la funcin
de prestacin de servicios (servicios sanitarios, servicios educativos y cultura-
les, servicios sociales, etc.). Tambin deberan ser unas buenas instancias de
552

CARLES RAMI
articulacin de los intereses econmicos y sociales de su mbito territorial e
instancias de mediacin de los problemas que se establezcan entre las diferen-
tes administraciones locales dentro de su territorio. Cuando las administracio-
nes autonmicas hayan asumido de una vez el grueso principal de las transfe-
rencias ser cuando se preocupen ms por la buena gestin de estas competen-
cias. Adems es previsible que abandonen su tendencia centralista y perciban
en su autntica dimensin y vala a las administraciones locales.
Por ltimo, la Administracin local recibir probablemente en el futuro
competencias de las administraciones autonmicas teniendo en cuenta las
ventajas que supone la gestin puntual y a pequea escala de determinados
servicios directos a los ciudadanos. La Administracin local es una administra-
cin cercana a la ciudadana que conoce sus problemas especficos y que tiene
la capacidad suficiente para satisfacer las diferentes demandas sociales. Puede
llegar a plantearse en un futuro medio o lejano que algunos municipios asuman,
por ejemplo, ciertas competencias en materia educativa y sanitaria y vean
reforzadas y ampliadas sus funciones a nivel de prestacin de servicios sociales.
~ ~

III. LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS EN LA

ENCRUCIJADA: PROBLEMAS ACTUALES Y
PROYECTOS DE REGENERACIN
Existen mltiples elementos que permiten argumentar que se est produciendo
una transformacin importante en el papel del Estado. Se habla de un cambio
en sus dimensiones, de una modificacin en su naturaleza y se hace, en todo
caso, hincapi en reconocerle un papel diferente al de antes. Ciertamente, las
actividades del sector pblico han ido evolucionando y, a pesar de que gran
parte de su esencia permanece, debe reconocerse una transformacin impor-
tante en las modalidades de su actuacin.
Los estados modernos han intentado llevar el bienestar a sus ciudadanos
liberndolos del temor al futuro y de la necesidad extrema. La educacin, la
proteccin contra el paro y la seguridad social han sido, entre otros, los objetivos
primordiales de unas sociedades muy humanas y altamente civilizadas. Junto
con las estrategias adoptadas para conseguir estos objetivos sociales, los
estados modernos se han visto obligados a ofrecer a sus ciudadanos cada vez
ms servicios. stos, adems de ser equitativos, deben ser de calidad ya que as
lo exigen los ciudadanos, cada vez mejor informados de sus derechos y conscien-
tes de que nada se les regala ya que, al fin y al cabo, todo es pagado por ellos
mediante los impuestos, en general elevados e impopulares.
LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS

553
1 . Los problemas de las administraciones pblicas contempor-
neas
Las necesidades de transformacin de las administraciones pblicas surgen
como respuesta a presiones externas, tanto econmicas como polticas, y a
limitaciones organizativas de carcter interno.
La Administracin pblica ha vivido durante muchos aos ignorando, a
diferencia del resto de las organizaciones, las amenazas del entorno exterior
gracias a unas posibilidades aparentemente inacabables de captacin de
recursos (y, en consecuencia, de crecimiento organizativo) basadas en una
posicin de poder privilegiada respecto al resto de la sociedad. Este entorno
benigno y estable empez a cambiar con la crisis econmica de los aos setenta,
siendo su impacto difcil de ignorar durante los aos 80. Repasemos brevemente
en que consiste este cambio econmico y poltico.
En primer trmino, se encuentran las circunstancias econmicas (el techo
del sector pblico). La crisis de los aos setenta vino a significar un punto de
inflexin en el debate sobre el impacto econmico del sector pblico. Se adopt
una posicin crtica respecto a las consecuencias que puede producir el incre-
mento del gasto pblico y, por consiguiente, el incremento de la presin fiscal
sobre el equilibrio y el crecimiento de un sistema econmico cuya institucin
central, el libre mercado, ocupaba gradualmente un espacio ms reducido. La
tendencia alcista imparable del gasto pblico conduce al Estado a una crisis
fiscal crnica que parece insostenible ante un sistema econmico cada vez ms
dbil. En 1995 el gasto pblico alcanzaba en el conjunto de pases de la Unin
Europea el 50% del PIB, en Espaa cerca del 46% y en los casos ms extremos
como Suecia y Holanda alcanzaron el 65% y el 62% respectivamente. Al
incremento de los impuestos se le atribuyen efectos negativos sobre las
macromagnitudes econmicas (tasa de ahorro, creacin de puestos de trabajo,
inversin productiva, etc.). En definitiva, se llega a la conclusin ms o menos
generalizada de que se ha alcanzado el techo de los recursos que puede acceder
la Administracin pblica. El descubrimiento de este lmite en los recursos
disponibles quiebra la dinmica incrementalista a la que se haba acostumbra-
do la Administracin y con la que satisfaca nuevas y crecientes demandas
sociales. La nueva situacin coloca a la Administracin pblica en una posicin
paradjica: con los mismos o inferiores recursos debe satisfacer nuevas y
crecientes demandas. Es decir, la Administracin se ve obligada a renunciar al
incremento de sus recursos pero, en cambio, la ciudadana no parece dispuesta
a renunciar a su amparo y, con ello, a recibir nuevos y mejores servicios.
En segundo lugar estn las circunstancias polticas (las alternativas al
Estado del bienestar). La desautorizacin poltica de la situacin creada con la
evolucin del Estado del bienestar se produce en todo el espectro poltico, tanto
en la derecha como en la izquierda. Evidentemente los partidos conservadores
fueron los primeros que se situaron en una posicin crtica hacia el funciona-
miento de la Administracin pblica denunciando el agotamiento de la eficacia
554

CARLES RAMI
de la intervencin pblica y proponiendo la substitucin de alguna parte de ella
por fuerzas del mercado. La crtica al Estado del bienestar se convierte en un
objeto preferente del discurso conservador. Lo acusan de sacrificar la economa
nacional en beneficio de los funcionarios y de los colectivos protegidos por los
beneficios sociales. Su propuesta de cambio pasa obligadamente por suprimir
y recortar programas pblicos, reducir el nmero de los funcionarios, incremen-
tar la productividad de los servicios y privatizar el mayor nmero de actividades
realizadas hasta el momento por la Administracin. La izquierda comparte
parte del diagnstico anterior as como algunas de las propuestas propugnadas
por los partidos conservadores. Coincide en la necesidad de redefinir la posicin
del Estado, de la Administracin pblica, en la sociedad pero sin renunciar a su
papel solidario. No se trata de retroceder linealmente sino de mejorar la eficacia
y la eficiencia de sus actuaciones mediante la revisin de la idoneidad de los
programas existentes y, especialmente, revisando la eficacia de sus instrumen-
tos de gestin y de control.
2. Los programas de modernizacin en Espaa
Los paradigmas ms claros de cambios planificados en las administraciones
pblicas son los denominados programas de modernizacin. Este trmino ha
aparecido con fuerza en los aos 80 en determinadas administraciones pblicas
occidentales y viene a sustituir al viejo concepto de reforma. Este cambio de
etiqueta se debe a la mala imagen del trmino reforma ya que se asocia al
fracaso de los programas de reforma administrativa diseados en los aos 60
y 70 que fueron, a efectos prcticos, unas simples declaraciones de intenciones.
Estas acciones reformadoras implicaron unos exhaustivos y slidos diagnsti-
cos de las disfunciones que aquejaban a la Administracin pblica pero
disearon un conjunto de propuestas de laboratorio de difcil implementacin.
Aprendiendo de los errores pasados los procesos de modernizacin administra-
tiva parecen tener en cuenta que del dicho al hecho hay mucho trecho y que, por
lo tanto, hay que dotar al proceso de modernizacin de los apoyos y tcnicas
necesarios para que la distancia entre las propuestas y la implementacin de
las mismas sea lo ms corta posible. El secreto del xito parece residir en tres
elementos: conseguir unas propuestas serias y realistas, es decir, realizables;
que la estrategia de mejora sea respaldada y dirigida por las mximas instan-
cias polticas; y que se realice una interpretacin mucho ms plural de los
problemas administrativos (bsicamente tener en cuenta, adems de la estruc-
tura y de los procesos, la cultura administrativa y el entorno organizativo).
El contenido de estos programas combina medidas para incrementar las
responsabilidades internas y externas de las organizaciones pblicas. En la
dimensin interna se trata de establecer unos adecuados sistemas de direccin
y de control, hacer cambios en la cultura administrativa en una doble vertiente:
de gestin y de recursos humanos. En la dimensin externa se trata de buscar
estmulos externos a la gestin responsable, a travs de la introduccin de
LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS

555
principios de mercado en la gestin pblica, o bien de simulacin interna, con
el diseo de fuerzas que reproducen las que hay en el mercado: privatizacin de
empresas pblicas, subcontratacin, creacin de mercados internos y factura-
cin por los servicios prestados, etc. Adems de estas dos medidas hay que
sealar el hecho de que se crean un conjunto de instituciones encaminadas a la
implantacin del nuevo modelo: agencias ejecutivas, centros contables para la
imputacin de costos y resultados, unidades de planificacin y unidades de
evaluacin de los programas. En definitiva, se pueden definir siete ejes
fundamentales de reforma atendiendo a las estrategias bsicas y comunes de
los procesos de modernizacin en buena parte de los pases de la OCDE son:
a) Reforzar la coordinacin gubernamental. La crisis de los recursos pblicos
ha elevado las demandas sobre la coordinacin gubernamental. La capacidad
de resolver nuevos problemas depende ms de la coordinacin e integracin de
los programas existentes que de la produccin de nuevas actividades. Para
superar la fragmentacin de estructuras y medios econmicos, los pases
occidentales han destacado el papel integrador del jefe del ejecutivo en la
definicin de prioridades y la coordinacin de programas y han reforzado las
estructuras de decisin colectiva en el seno del Gobierno. Incluso en gobiernos
de coalicin, predominantes en el centro y el norte de Europa, es patente el
mayor liderazgo ejercido por el jefe de gobierno y el refuerzo de la colegialidad
entre los ministros.
b) Simplificar las estructuras organizativas. Paralelamente, se ha procedido
a la racionalizacin de las pesadas y dispersas estructuras gubernamentales
del Estado del bienestar. Pases como Suecia, Australia, Canad, Nueva
Zelanda y regiones como Flandes, han efectuado significativas reducciones de
ministerios y rganos administrativos, reagrupando sus funciones en torno a
una nueva definicin de las prioridades gubernamentales. Otros pases como el
Reino Unido, han puesto el nfasis en la supresin de los organismos, cuyas
funciones. podan ser asumidas por el mercado.
c) Separar las responsabilidades polticas de las de gestin. El crecimiento
de la maquinaria administrativa bajo el esquema jerrquico y uniformista de
la burocracia ha provocado la acumulacin de responsabilidades polticas y
ejecutivas en el vrtice de la estructura gubernamental, en detrimento de las
segundas. Para remediar este vaco, en un contexto de mayor exigencia sobre
la utilizacin de los recursos y la obtencin de resultados, los gobiernos
occidentales estn procediendo a separar orgnica y personalmente las funcio-
nes polticas de las ejecutivas sin desconocer su interrelacin y la necesidad de
cauces fluidos y claros de comunicacin entre ellas. Mientras las primeras se
concentran en la fijacin de objetivos y la asignacin de recursos, las segundas
proceden a llevarlas a su ejecucin, con el mximo rendimiento y calidad.
8
CORAME (1994):
Una Nueva Organizacin para una Nueva Etapa del Gobierno Vasco.
4 7 Medidas para Renovar la Estructura Organizativa del Gobierno y la Administracin
del Pas Vasco, NAP, Vitoria.
556

CARLES RAMI
d) Delegar la gestin de servicios en agencias autnomas controladas por
resultados. La separacin de funciones ejecutivas ha adoptado, en numerosos
pases, los rasgos de la forma divisional propia de las grandes empresas.
Siguiendo el ejemplo de Suecia, pases como el Reino Unido, Holanda, Francia,
Alemania y Nueva Zelanda han optado por la creacin de unidades ejecutivas,
llamadas genricamente agencias, a las que se atribuye una amplia autonoma
operativa en su organizacin y funcionamiento. Las agencias se sujetan a un
convenio plurianual con el departamento matriz que determina su mandato
poltico, los objetivos estratgicos, los recursos que recibe y las facultades
delegadas para la gestin de recursos y operaciones. Al frente de las agencias
se sita un directivo profesional que responde peridicamente ante el ministe-
rio por el cumplimiento de resultados.
e) Introducir la competencia en la prestacin de servicios. La organizacin
burocrtica de los servicios pblicos ha sido concebida como un monopolio de
oferta, a cuyos productores se confiaba, sin competencia, la cobertura de un
sector de las necesidades sociales. La necesidad de frenar el crecimiento del
gasto y de mejorar la receptividad de los productores a sus destinatarios, est
provocando en algunos pases la incorporacin de mecanismos de competencia
en la provisin de servicios. Esto se ha realizado, en primer lugar, separando las
funciones de produccin de las funciones de compra, que se ceden a rganos
especializados o a los propios usuarios; y, en segundo lugar, provocando la
competencia entre los centros pblicos o, incluso, de stos con centros privados.
j9
Redisear las funciones y los rganos horizontales. Crear agencias e
introducir competencia en los servicios pblicos es una consecuencia de la
imposibilidad de seguir considerando a la Administracin como una estructura
totalmente jerarquizada y uniforme. Para velar por esta unidad, las burocra-
cias pblicas se haban dotado de rganos horizontales especializados, encar-
gados de establecer estndares y procedimientos comunes, reservndose con-
troles directos sobre la gestin de recursos y operaciones. El agotamiento de este
modelo, ante el crecimiento y la diversificacin de los servicios pblicos, no
elimina, sin embargo, la necesidad de rganos y funciones horizontales para
garantizar una asignacin equitativa de recursos, controlar y evaluar los
resultados de su utilizacin y aprovechar la sinergia entre los diversos servicios
pblicos. ste es el sentido en que estn evolucionando los departamentos
horizontales en los pases citados, con un claro efecto de refuerzo de su papel
coordinador de la accin de Gobierno y de su capacidad de control sobre el
comportamiento agregado del gasto pblico.
g) Fundamentar la calidad de la gestin en la motivacin y profesionalidad
de los agentes pblicos. Los servicios pblicos estn basados en personas; su
motivacin y profesionalidad constituye la nica garanta duradera de mejorar
la calidad y la productividad. Sin embargo, las condiciones organizativas y
jurdicas de las que se ha rodeado el trabajo de los empleados pblicos han sido
un freno, en lugar de un estmulo, para fomentar su responsabilidad. Los
sistemas de seleccin, clasificacin y remuneracin han contribuido a separar
la posicin formal de los funcionarios del trabajo que realmente ejecutan y de
9
LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS

557
su rendimiento. Junto a las reformas citadas anteriormente, todas las adminis-
traciones han emprendido profundos cambios en sus sistemas de empleo
pblico, como una parte indispensable del diseo de organizaciones responsa-
bles. De este modo, se han desregulado y flexibilizado las bases organizativas
y estatutarias del empleo pblico, se han establecido planes de reciclaje y
redistribucin de efectivos o han aparecido nuevas pautas de evaluacin del
rendimiento y de remuneracin por resultados.
En Espaa el programa de modernizacin ms conocido es el promovido por
la Administracin General del Estado que se inicia con el estudio del Ministerio
para las Administraciones Pblicas, Reflexiones sobre la Modernizacin de la
Administracin del Estado, cuya redaccin definitiva culmin en 1989. Este
informe hace un diagnstico general sobre los males que aquejan a la Adminis-
tracin General del Estado (y que son similares a los que padecen el resto de
administraciones) y establece unas lneas estratgicas de cambio del modelo
actual mediante el diseo de una organizacin modular (bsicamente unas
direcciones generales con autonoma de gestin de los recursos para lograr unos
objetivos predefinidos), el rediseo de los servicios comunes de apoyo a los
mdulos (una fuerte reduccin, e incluso desaparicin, de los rganos transver-
sales de los ministerios), una redefinicin de la organizacin y del papel de los
organismos autnomos, incorporacin de las nuevas tecnologas de la informa-
cin y de las comunicaciones, criterios sobre desconcentracin y procedimiento,
establecimiento de nuevos sistemas de control y una importante reforma de la
estructura de la funcin pblica. El Plan de Modernizacin de la Administra-
cin del Estado se puso en marcha en abril de 1992 con una orientacin que
i mpuls la realizacin de proyectos modernizadores concretos, aprovechando
las posibilidades que ofrecan los marcos jurdicos del momento, y contando con
la colaboracin sindical puesta de manifiesto en el Acuerdo para modernizar la
Administracin del Estado y mejorar las condiciones de trabajo. Se programa-
ron nuevas metas para la transformacin efectiva de la realidad en beneficio del
ciudadano mediante 204 proyectos de mejora, con un horizonte temporal que
abarcaba en la mayora de los casos los aos 1992 y 1993. Pero si se analizan
los contenidos de estos proyectos de mejora se perciben notables cambios a la
baja en el nivel de profundidad y de amplitud con respecto al diseo organizativo
y a los objetivos estratgicos anunciados por las Reflexiones sobre la Moderni-
zacin del Estado. La mayor parte de los proyectos modernizadores impulsados
no se pueden considerar como autnticos programas de modernizacin sino
como simples actuaciones de mejora muy concretas de determinados servicios
y, especialmente, de determinados procesos de atencin a la ciudadana. Tal y
como seala Subirats
9
sobre este intento de modernizacin impulsado por la
Joan Subirats (1995):
Evaluacin de Polticas Pblicas y Proceso Presupuestario en un
Entorno de Restriccin Presupuestaria, Documentos de Trabajo del Instituto de Estudios
Fiscales, Madrid.
558

CARLES RAMI
Administracin General del Estado, lo cierto es que se han intentado cosas, se
han producido ciertos cambios y se ha legislado en un sentido coherente a la
voluntad de modernizacin expresada. Pero el proceso ha sido fragmentario,
poco profundo y en general muy vinculado a resolver problemas especficos de
ciertos organismos y polticas. Si analizamos lo ocurrido en otras administra-
ciones pblicas como las comunidades autnomas o los municipios, tampoco el
balance de los procesos de cambio o de modernizacin es demasiado alentador.
Ciertas experiencias de unificacin de trmites, de ventanilla nica, de mejor
atencin a los ciudadanos, y una notable extensin de la retrica modernizadora
y de los cursos de formacin de gestin pblica representan las estrategias ms
sobresalientes. En definitiva un balance muy discreto para el gran consenso
alcanzado en el diagnstico inicial de los problemas.
Esta valoracin no puede hacerse todava con los proyectos de mejora
administrativa impulsados por el Gobierno Aznar (1996-2000) debido a la falta
de distancia temporal que permita calibrar los logros y no logros de este tipo de
iniciativas. Estos ltimos cuatro aos se han caracterizado por la discrecin con
que se han llevado a cabo la mayora de las iniciativas. Durante la primera
mitad de la legislatura no se adoptaron muchas medidas de modernizacin o
mejora dando la impresin que el Ministerio de Administraciones Pblicas dio
preferencia a la preparacin y negociacin de un nuevo Estatuto de la Funcin
Pblica -Ley Bsica pendiente desde la aprobacin de la Constitucin que al
final no se lleg a tramitar parlamentariamente. Durante la segunda parte de
la legislatura y con el cambio de ministro (de Rajoy a Acebes) se dio un cierto
impulso a algunas iniciativas de mejora. Entre ellas destaca la iniciativa de
Ventanilla nica proyecto al que se han adherido hasta el momento, adems de
la Administracin General del Estado, diez Comunidades Autnomas y ms de
novecientos municipios (situacin a abril del 2000). La Ventanilla nica
permite realizar en una sola dependencia cualquier trmite administrativo.
Otra novedad es la introduccin, al menos a nivel retrico, de las Cartas de
Servicios -documentos que permiten conocer los servicios que prestan deter-
minados mbitos de gestin de la Administracin General del Estado y a qu
niveles de calidad se han comprometido las diferentes instancias gestoras- y
de la Calidad siguiendo el Modelo Europeo de Gestin de la Calidad. Esta
ltima iniciativa seguramente est influida por los proyectos impulsados desde
hace varios aos por la Comunidad de Madrid.
Una iniciativa muy reciente de mejora de la Administracin pblica es el
Libro Blanco para la Mejora de los Servicios Pblicos, aprobado por el Consejo
de Ministros el 4 de febrero del 2000, que agrupa 72 propuestas para mejorar
el funcionamiento de la Administracin General del Estado. Los elementos ms
importantes que plantea este proyecto tienen relacin con el aprovechamiento
de la Administracin pblica de las nuevas tecnologas de la informacin y de
la comunicacin pera mejorar sus relaciones con los ciudadanos. Aspectos
concretos de Libro Blanco para la Mejora de los Servicios Pblicos son: a)
instalacin de puntos automticos de atencin a los ciudadanos, similares a los
cajeros automticos, desde los que se podr acceder a la informacin y realizar
558

CABLES RAMI
Administracin General del Estado, lo cierto es que se han intentado cosas, se
han producido ciertos cambios y se ha legislado en un sentido coherente a la
voluntad de modernizacin expresada. Pero el proceso ha sido fragmentario,
poco profundo y en general muy vinculado a resolver problemas especficos de
ciertos organismos y polticas. Si analizamos lo ocurrido en otras administra-
ciones pblicas como las comunidades autnomas o los municipios, tampoco el
balance de los procesos de cambio o de modernizacin es demasiado alentador.
Ciertas experiencias de unificacin de trmites, de ventanilla nica, de mejor
atencin a los ciudadanos, y una notable extensin de la retrica modernizadora
y de los cursos de formacin de gestin pblica representan las estrategias ms
sobresalientes. En definitiva un balance muy discreto para el gran consenso
alcanzado en el diagnstico inicial de los problemas.
Esta valoracin no puede hacerse todava con los proyectos de mejora
administrativa impulsados por el Gobierno Aznar (1996-2000) debido a la falta
de distancia temporal que permita calibrar los logros y no logros de este tipo de
iniciativas. Estos ltimos cuatro aos se han caracterizado por la discrecin con
que se han llevado a cabo la mayora de las iniciativas. Durante la primera
mitad de la legislatura no se adoptaron muchas medidas de modernizacin o
mejora dando la impresin que el Ministerio de Administraciones Pblicas dio
preferencia a la preparacin y negociacin de un nuevo Estatuto de la Funcin
Pblica -Ley Bsica pendiente desde la aprobacin de la Constitucin que al
final no se lleg a tramitar parlamentariamente. Durante la segunda parte de
la legislatura y con el cambio de ministro (de Rajoy a Acebes) se dio un cierto
impulso a algunas iniciativas de mejora. Entre ellas destaca la iniciativa de
Ventanilla nica proyecto al que se han adherido hasta el momento, adems de
la Administracin General del Estado, diez Comunidades Autnomas y ms de
novecientos municipios (situacin a abril del 2000). La Ventanilla nica
permite realizar en una sola dependencia cualquier trmite administrativo.
Otra novedad es la introduccin, al menos a nivel retrico, de las Cartas de
Servicios -documentos que permiten conocer los servicios que prestan deter-
minados mbitos de gestin de la Administracin General del Estado y a qu
niveles de calidad se han comprometido las diferentes instancias gestoras- y
de la Calidad siguiendo el Modelo Europeo de Gestin de la Calidad. Esta
ltima iniciativa seguramente est influida por los proyectos impulsados desde
hace varios aos por la Comunidad de Madrid.
Una iniciativa muy reciente de mejora de la Administracin pblica es el
Libro Blanco para la Mejora de los Servicios Pblicos, aprobado por el Consejo
de Ministros el 4 de febrero del 2000, que agrupa 72 propuestas para mejorar
el funcionamiento de la Administracin General del Estado. Los elementos ms
importantes que plantea este proyecto tienen relacin con el aprovechamiento
de la Administracin pblica de las nuevas tecnologas de la informacin y de
la comunicacin pera mejorar sus relaciones con los ciudadanos. Aspectos
concretos de Libro Blanco para la Mejora de los Servicios Pblicos son: a)
instalacin de puntos automticos de atencin a los ciudadanos, similares a los
cajeros automticos, desde los que se podr acceder a la informacin y realizar
558

CARLES RAMI
Administracin General del Estado, lo cierto es que se han intentado cosas, se
1

han producido ciertos cambios y se ha legislado en un sentido coherente a la

voluntad de modernizacin expresada. Pero el proceso ha sido fragmentario,
1

poco profundo y en general muy vinculado a resolver problemas especficos de

ciertos organismos y polticas. Si analizamos lo ocurrido en otras administra-
ciones pblicas como las comunidades autnomas o los municipios, tampoco el
balance de los procesos de cambio o de modernizacin es demasiado alentador.
Ciertas experiencias de unificacin de trmites, de ventanilla nica, de mejor
atencin a los ciudadanos, y una notable extensin de la retrica modernizadora
y de los cursos de formacin de gestin pblica representan las estrategias ms
1
sobresalientes. En definitiva un balance muy discreto para el gran consenso
alcanzado en el diagnstico inicial de los problemas.
Esta valoracin no puede hacerse todava con los proyectos de mejora
administrativa impulsados por el Gobierno Aznar (1996-2000) debido a la falta
de distancia temporal que permita calibrar los logros y no logros de este tipo de
iniciativas. Estos ltimos cuatro aos se han caracterizado por la discrecin con
que se han llevado a cabo la mayora de las iniciativas. Durante la primera
mitad de la legislatura no se adoptaron muchas medidas de modernizacin o
mejora dando la impresin que el Ministerio de Administraciones Pblicas dio
preferencia a la preparacin y negociacin de un nuevo Estatuto de la Funcin
Pblica -Ley Bsica pendiente desde la aprobacin de la Constitucin que al
final no se lleg a tramitar parlamentariamente. Durante la segunda parte de
la legislatura y con el cambio de ministro (de Rajoy a Acebes) se dio un cierto
impulso a algunas iniciativas de mejora. Entre ellas destaca la iniciativa de
Ventanilla nica proyecto al que se han adherido hasta el momento, adems de
la Administracin General del Estado, diez Comunidades Autnomas y ms de
novecientos municipios (situacin a abril del 2000). La Ventanilla nica
permite realizar en una sola dependencia cualquier trmite administrativo.
Otra novedad es la introduccin, al menos a nivel retrico, de las Cartas de
Servicios -documentos que permiten conocer los servicios que prestan deter-
minados mbitos de gestin de la Administracin General del Estado y a qu
niveles de calidad se han comprometido las diferentes instancias gestoras- y
de la Calidad siguiendo el Modelo Europeo de Gestin de la Calidad. Esta
ltima iniciativa seguramente est influida por los proyectos impulsados desde
hace varios aos por la Comunidad de Madrid.
Una iniciativa muy reciente de mejora de la Administracin pblica es el
Libro Blanco para la Mejora de los Servicios Pblicos, aprobado por el Consejo
de Ministros el 4 de febrero del 2000, que agrupa 72 propuestas para mejorar
el funcionamiento de la Administracin General del Estado. Los elementos ms
importantes que plantea este proyecto tienen relacin con el aprovechamiento
de la Administracin pblica de las nuevas tecnologas de la informacin y de
la comunicacin pera mejorar sus relaciones con los ciudadanos. Aspectos
concretos de Libro Blanco para la Mejora de los Servicios Pblicos son: a)
instalacin de puntos automticos de atencin a los ciudadanos, similares a los
cajeros automticos, desde los que se podr acceder a la informacin y realizar
278 JOSEP M. VALLS - QUIM BRUGU
CUADRO VII
Distribucin del poder poltico: gasto pblico segn niveles territoriales d
gobierno en porcentaje sobre el gasto pblico no financiero consolidado
Adaptado de Fundaci C. Pi i Sunyer (1999): Observatori de Poltiques Locals, n 1, Barcelona.
.
Incluye -segn los pases- a los estados federados, los cantones, las provincias, 1w'
lnder o las comunidades autnomas.
'--
Inicinios y otras entidades locales (provincias, condados, etc.).
PORCENTAJE DEL GASTO PBLICO ADMINISTRADO POR
INSTITUCIONES DE MBITO
Estatal Subestatal* Local*
En Estados Unitarios
Portugal (1995) 91,3 - 8,6
Reino Unido (1995) 73,0 - 26,9
Holanda (1996) 70,2 - 29,7
Finlandia (1995) 69,7 - 30,2
Suecia (1996) 63,3 - 36,6
Dinamarca (1995) 45,7 - 54,2
Espaa (1996) 65,5 22,6 11,9
En Estados Federales
Austria (1996) 70,4 14,2 16,2
Alemania Federal (1996) 62,0 20,6 17,2
Estados Unidos (1995) 54,5 21,6 24,0
Australia; (1996) 53,4 40,6 5,8
Suiza (1995) 51,5 27,6 20,7
Canad (1995)' 40,3 40,7 18,8