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Bellei, Poblete, Sepúlveda, Orellana (2013)
Bellei, Poblete, Sepúlveda, Orellana (2013)
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2000 2010 Promedio Pases 2000 (13,04%) Promedio Pases 2010 (8,31%)
41 Documento de Trabajo N 7 - Abril 2013
se incrementara en los pases de la regin para los que se cuenta con datos comparables y que
tenan tasas bajas a inicios de la dcada del 2000, como fueron los casos de Colombia y El
Salvador.
Dada la creciente relevancia de elevar las tasas de retencin hacia finales de la primaria para
cumplir con las metas de Dakar, realizamos una serie de anlisis para identificar los factores que
pudieran explicar las diferencias en este indicador entre los pases hacia 2010 (regresiones
mltiples que incorporaron todos los pases del mundo con informacin relevante disponible;
detalles en el anexo 1). Un primer hallazgo indica que los pases con mayores recursos medidos
por el PIB per cpita- tienden en promedio a presentar mayores niveles de retencin al quinto
grado; sin embargo, los resultados tambin sugieren que las polticas nacionales y los procesos
internos del sistema escolar son factores importantes, ms all del nivel de riqueza de los
pases. En efecto, los pases que destinan mayor gasto a la educacinmedido como porcentaje
del PIB- tienden a lograr mayores tasas de sobrevivencia al 5 grado de primaria.
Adicionalmente, los pases con mayor porcentaje de alumnos repitentes en educacin primaria
tienden a lograr menores tasas de sobrevivencia al 5 grado, lo cual probablemente se explique
porque los alumnos que repiten de curso tienen una mayor probabilidad de desertar de la
escuela.
En contraste, otros factores potencialmente relevantes (como la proporcin de poblacin rural
en el pas, la tasa neta de ingreso a primaria, y el porcentaje de poblacin en edad de asistir a la
primaria) no mostraron tener una relacin sistemtica con la tasa de retencin al quinto grado
de enseanza primaria, una vez que otras caractersticas de los pases han sido tomadas en
cuenta. Probablemente, esto se asocie con que la expansin del acceso a la educacin primaria
ha sido considerada la poltica educacional ms fundamental por los pases, lo que les ha llevado
a superar barreras como la ruralidad o el peso demogrfico de este grupo de edad. En este
escenario, cada vez ms son factores propios de la poltica educacional y del funcionamiento de
los sistemas escolares los que tienden a explicar diferencias en el logro educativo.
En este sentido, la situacin de los pases de la regin tiende a ser comparativamente favorable.
Controlando por todas las caractersticas mencionadas, los pases de Amrica Latina y el Caribe
(como grupo) poseen una mayor tasa de sobrevivencia al 5 grado de primaria, con una
diferencia neta estimada de 7,6 puntos porcentuales por sobre el resto de las naciones. En
efecto, la mayora de los pases de la regin presentan tasas de sobrevivencia escolar superiores
a las que cabra esperar dadas sus caractersticas, en comparacin con los dems pases
considerados.
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Tasa de sobrevivencia al 5 grado (%).
Amrica Latina El Caribe
Fuente: Base de datos UNESCO-UIS.
Por ltimo, dado que el rango de edad en que las personas pueden efectivamente completar la
educacin primaria vara, para evaluar el objetivo de su universalizacin es importante observar
qu proporcin de la poblacin de un tramo etario superior finalmente concluy dicho ciclo de
enseanza; el avance de los diferentes pases, en este caso, debe ser estimado contrastando
dicha cohorte con otras de mayor edad. De acuerdo a las encuestas de hogar disponibles
(realizadas alrededor de 2010), la tasa promedio de conclusin de la enseanza primaria entre
los pases de Amrica Latina aument desde un 81,6% para las personas que tenan 30 a 34
aos de edad, hasta un 90,2% para quienes tenan entre 15 y 19 aos (estos ltimos nacidos
entre 1990 y 1995 aproximadamente, es decir que se educaron la mayor parte del tiempo
durante la dcada pasada). En otras palabras, la proporcin de personas que no complet la
enseanza primaria disminuy a casi la mitad entre ambas cohortes nacidas con 15 aos de
diferencia
6
. Como se muestra en el grfico, estos avances han sido muy marcados en algunos
pases como Bolivia y Honduras.
Con todo, a pesar de los avances logrados, es importante remarcar que aun en la generacin
ms joven, alrededor de uno de cada diez latinoamericanos no complet la enseanza primaria,
proporcin que en algunos pases como Nicaragua y Guatemala llegaba a alrededor de un tercio
del grupo de edad. Esta situacin era particularmente acentuada en las zonas rurales: en
promedio, el 16% de los jvenes rurales de 15 a 19 aos no complet la educacin primaria,
fraccin que en Nicaragua y Guatemala alcanzaba a la mitad de dicho grupo etario. Es
precisamente en estas zonas en donde se han concentrado los mayores avances, puesto que la
6
A modo de referencia, segn las encuestas de hogar realizadas alrededor del ao 2000, en promedio, el 82% de
quienes tenan de 15 a 19 aos de edad haba completado la enseanza primaria, lo que se puede considerar
prcticamente la lnea base de este objetivo de educacin para todos en la regin.
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2000 2010 Promedio Pases 2000 (83.48%) Promedio Pases 2010 (91.75%)
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generacin diez aos mayor (25 a 29 aos) quienes no terminaron la enseanza primaria
representaban un 30%.
La mayor desigualdad en la conclusin de la educacin primaria, sin embargo, sigue estando
asociada al nivel socioeconmico de las familias de los alumnos, aspecto en el cual el avance en
la dcada pasada fue menor. Hacia 2010, en promedio, mientras el 96% de los jvenes de 15 a
19 aos del quintil ms rico haba completado la enseanza primaria, entre sus pares del quintil
ms pobre slo el 73% lo haba hecho. En otras palabras, la probabilidad de no concluir la
educacin primaria es casi 7 veces mayor para un alumno del quintil ms pobre que para uno
del quintil ms rico. Aunque estas desigualdades estn presentes en todos los pases de la
regin para los que se cuenta con informacin, ellas son particularmente acentuadas en El
Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua, donde la distancia que separa a los quintiles
extremos es de alrededor de 40 puntos porcentuales o ms.
En sntesis, los pases de la regin avanzaron de manera relevante en el cumplimiento del
objetivo de universalizar la educacin primaria, especialmente aquellos que a inicios del perodo
se encontraban ms retrasados. Ms aun, tanto la observacin de los indicadores de eficiencia
interna del sistema como la dinmica ms general de los diferentes tramos de edad poblacional,
permiten observar que esta tendencia positiva es slida y anticipar que se mantendr en el
futuro.
Conclusin de la educacin primaria segn tramos de edad (18 pases incluidos)
Fuente: Base de datos CEPAL.
Recuadro: El avance hacia la educacin primaria completa para todos
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15 a 19 aos 20 a 24 aos 25 a 29 aos 30 a 34 aos
Promedio Pases 15-19 Promedio Pases 20-24 Promedio Pases 25-29 Promedio Pases 30-34
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Lograr el acceso universal a la educacin primaria es una meta inequvoca del marco de accin
de Dakar, por lo que hemos estimado tambin para este caso el indicador de nivel de
cumplimiento a 2010 de la tarea existente en 2000. Los resultados se presentan en el grfico
siguiente. En este caso, dado que varios pases ya estaban muy cerca de la cobertura completa
en 2000, el indicador se vuelve muy sensible a ciertos retrocesos experimentados en el perodo.
Con todo, no se debe obviar el hecho de que algunos de estos pases presentaban hacia 2010
tasas cercanas al 80%. Como se ve, los pases que han hecho avances durante la dcada pasada
han logrado en general cubrir entre la mitad y el 80% de la brecha original, acercndose varios
de ellos hacia una virtual cobertura universal de la educacin primaria.
Nivel de avance hacia la universalizacin de la educacin primaria. Tasa neta ajustada de matrcula en educacin
primaria: fraccin de la tarea existente al 2000 cubierta al 2010.
Fuente: Elaboracin propia en base a datos UNESCO-UIS.
En base a al comportamiento que han seguido los pases en los ltimos aos (1998-2010),
hemos realizado un ejercicio de proyeccin para anticipar en qu situacin es probable que se
encuentren hacia 2015 (ver anexo 3 para detalles). Segn los datos oficiales, la regin avanz
entre 1998 y 2010 desde 92% hasta 94%; de acuerdo a nuestras estimaciones, es probable que
hacia 2015 la tasa bruta de matrcula en educacin pre-primaria promedio regional llegue a un
95%. Es evidente que en esta materia se constata una desaceleracin en la regin.
Como vimos, ms sensible para regiones como sta son indicadores de conclusin de ciclos,
como la tasa de retencin a quinto grado, que permite observar un importante progreso en
Latinoamrica. Para poner el avance de los pases de Amrica Latina en el contexto
internacional, realizamos una serie de anlisis de regresin mltiple, intentando estimar si en el
perodo 2000-2010 la regin como conjunto- avanz ms o menos rpido que el resto de los
pases del mundo; para ello, ciertamente, controlamos por un conjunto de variables de
caracterizacin relevante de los pases, incluyendo el ingreso per cpita, su nivel de
urbanizacin, su composicin demogrfica, entre otras (los detalles de los principales resultados
se pueden consultar en anexo 2). Nuestros hallazgos indican que, en promedio, entre 2000 y
2010, los pases de Amrica Latina y el Caribe aumentaron su tasa de sobrevivencia al quinto
-100%
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grado de educacin primaria, alrededor de 5 puntos porcentuales ms que el resto de los pases
del mundo, controlando por caractersticas relevantes. Este avance estimado es
particularmente valioso en este caso adems porque los pases de la regin ya en 2000 tenan
tasas de sobrevivencia a quinto grado comparativamente elevadas.
De alguna manera dado el elevado grado de expansin en el acceso a la educacin primaria
alcanzado en los pases de Amrica Latina- indicadores como ste de retencin hacia finales del
ciclo primario comienzan a ser ms sensibles y relevantes para identificar los avances en este
ciclo en la regin. Hemos por tanto replicado el indicador de grado de cumplimiento de la
tarea respecto de la tasa de sobrevivencia al 5 grado de primaria. Lamentablemente, son
menos los pases que cuentan con informacin comparable para construir este indicador. Como
se ve, el avance en la retencin escolar durante la dcada pasada fue muy significativo en la
mayora de los pases, con niveles de cumplimiento alrededor de 40% o superiores, incluyendo
Jamaica, El Salvador, Colombia y Mxico, que entre 2000 y 2010 cubrieron aproximadamente el
60% de la brecha original (en este caso los retrocesos slo fueron experimentados por pases
con tasas ya superiores al 90%, cuyas variaciones negativas fueron menores en trminos
absolutos).
Nivel de avance hacia la conclusin universal de la educacin primaria. Tasa de sobrevivencia al 5 grado: fraccin
de la tarea existente al 2000 cubierta al 2010.
Fuente: Elaboracin propia en base a datos UNESCO-UIS.
Orientaciones de poltica educativa.
El gran desafo de la regin en la educacin primaria es lograr que aquellos que viven en
sectores rurales, en situacin de extrema pobreza, o pertenecen a pueblos indgenas -grupos
que corresponden a los sectores ms marginados de la poblacin-, puedan acceder a una
educacin primaria de calidad y logren completar este primer ciclo de enseanza, adquiriendo
las competencias necesarias para progresar adecuadamente a la educacin secundaria. En
efecto, dado que el nivel secundario de educacin se considera actualmente como el mnimo
-100%
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para que un individuo participe activamente en la sociedad, logre obtener un trabajo y mejore
sus condiciones de vida a futuro, completar oportuna y satisfactoriamente la primaria se vuelve
an ms crtico (CEPAL, 2010).
Entre los principales nudos crticos que se presentan para lograr la universalizacin de la
educacin primaria, se encuentran garantizar la gratuidad efectiva de la educacin
(considerando no slo los aranceles, sino los costos indirectos asociados), asegurar el ingreso a
la escuela en la edad adecuada, evitar la repeticin escolar y disminuir la desercin, logrando
que los nios finalicen por completo el ciclo de enseanza primaria, facilitando la continuacin
hacia el nivel secundario. Las caractersticas del entorno familiar de los estudiantes, as como de
la calidad de la oferta educativa, influyen fuertemente en la probabilidad de repetir un curso o
desertar de la escuela, y aquellos que viven en zonas rurales o pertenecen a una minora tnica
son quienes tienen ms riesgos de no terminar el ciclo de enseanza primaria (PREAL, 2007).
Para alcanzar a la poblacin ms marginada, en la regin se han implementado diversas polticas
que buscan tanto reducir los elementos de vulnerabilidad subyacentes, como los factores
asociados a la pobreza. As, en varios pases existen nuevas polticas de proteccin social, como
los programas de transferencias condicionadas que consideran que la transmisin
intergeneracional de la pobreza es causada principalmente por la falta de inversin en capital
humano y por ende entregan incentivos para esta inversin. Dado que la transferencia est
condicionada, se reduce el costo oportunidad de la escolarizacin (CEPAL, 2005). Dentro de este
tipo de programas, Bolsa Familia de Brasil es el ms importante a nivel mundial, alcanzando un
impacto positivo en educacin y reduccin de la pobreza (Rivera, Currais & Rungo, 2009). La
transferencia en el sector educacin en este programa se encuentra condicionada a un 85% de
asistencia para nios de 6 a 15 aos y de 75% para jvenes de 16 a 17 aos, lo que reduce el
riesgo de que los nios destinen tiempo a actividades laborales remuneradas o no remuneradas.
Un asunto relevante de mejorar en los programas de transferencias condicionadas en educacin
es precisamente mejorar su dimensin educativa, es decir, complejizar el diseo en torno a los
elementos de promocin de la asistencia y desempeo escolar de los nios, ms all de
concebirlo como un requisito burocrtico a monitorear (Reimers, Da Silva y Trevio, 2006).
Por otra parte, se ha vuelto cada vez ms importante mejorar la calidad de las escuelas,
especialmente de aquellas que se ubican en zonas rurales o que atienden a nios de sectores
ms vulnerables. La calidad de la oferta educativa se presenta como un factor protector ante los
fenmenos de repeticin y desercin escolar, otorgando el capital de conocimientos,
habilidades y actitudes relevantes y necesarias para el buen desarrollo e insercin en la
sociedad, aumentando las probabilidades de superar la pobreza. Un factor que afecta la calidad
de la educacin primaria -especialmente para las familias de menores ingresos- es el tiempo de
la jornada escolar. sta alcanza en la regin un promedio de 4 a 5 horas diarias, pero en algunos
pases no supera las 4 horas.
La investigacin seala una asociacin positiva entre la extensin de la jornada escolar en
primaria y los procesos pedaggicos para los distintos actores del proceso educativo. En este
sentido, durante la dcada de los noventa algunos pases de la regin incluyeron la prolongacin
de la jornada educacional como eje fundamental de las reformas educativas, ste es el caso de
Chile, Colombia y Uruguay (OEI, 2012). Algunos estudios han identificado efectos positivos de
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una jornada escolar extendida en los logros de aprendizaje de los alumnos chilenos (Bellei,
2009; Valenzuela, 2005). Actualmente, los pases de la regin reconocen el beneficio de una
jornada extendida en primaria al incluirla como una meta especfica dentro del programa Metas
Educativas 2021.
Las polticas para prolongar el tiempo escolar buscan mejorar el aprovechamiento del proceso
de enseanza-aprendizaje en los distintos niveles. Para los alumnos, esto implica un mayor
tiempo absoluto en la escuela, aumentando el trabajo pedaggico de los estudiantes a la vez
que se reduce el tiempo de las tareas en el hogar. Esto es especialmente relevante para aquello
nios de sectores ms marginados (Bellei, 2009), ya que la extensin de la jornada podra
compensar la falta de recursos y estmulos educativos del ambiente familiar, a la vez que
disminuye la probabilidad de desarrollar comportamientos riesgosos a los nios que pasan
varias horas diarias en la calle. El aumento de la jornada escolar tambin tendra beneficios para
apoyar la insercin laboral de las mujeres, que implica una importante fuente de ingresos para
las familias (Contreras, Seplveda y Cabrera, 2010). Respecto a los docentes, esta medida
permitira mejorar la estabilidad laboral, eliminando las mltiples jornadas en distintos
establecimientos. Asimismo, ayudara a descomprimir las tareas de gestin y planificacin de
docentes y directivos.
Sin embargo, las polticas de extensin de jornada implican una fuerte inversin en las
condiciones de las escuelas, contar con la infraestructura adecuada, insumos educativos
suficientes, mejorar las condiciones de contratacin de los docentes y asegurar la mejora de la
calidad de la escuela. En ltima instancia, es la calidad de la oferta educativa lo que influye ya
sea positiva o negativamente en los estudiantes (CEPAL, 2010).
Para enfrentar el problema de bajos logros y desercin en primaria, se requieren polticas que
provean un apoyo integral a las familias y en particular a los nios que presentan dificultades de
aprendizaje, de manera que puedan hacer frente a los problemas que los llevan a ingresar
tardamente a la escuela, ausentarse o repetir de curso. Asimismo, se requiere fortalecer la
profesin docente para que pueda acoger e incluir en las aulas regulares a aquellos estudiantes
que tienen necesidades educativas especiales.
Los nios que presentan retraso en el aprendizaje se enfrentan tanto a sus propias dificultades
como a la discriminacin desde el sistema educacional, pues son muy pocos los docentes
capacitados para apoyar a las necesidades especficas de estos nios a fin de facilitar su
aprovechamiento del proceso de enseanza-aprendizaje. El apoyo psicopedaggico a estos
estudiantes es esencial para que puedan integrarse y aprovechar la educacin. Un ejemplo de
polticas orientadas a apoyar a los estudiantes con necesidades educativas especiales es el caso
del Per que, en el marco de las metas educativas 2021 de la regin, ha desarrollado el
programa Escuelas Inclusivas cuyo propsito es capacitar tanto a los docentes como a las
familias y dems actores del sistema educativo para que puedan brindar mejores oportunidades
para el acceso, aprovechamiento y permanencia de estos estudiantes en el sistema educacional.
Otras acciones en la regin se enfocan en la flexibilidad curricular buscando la integracin de
estos estudiantes al sistema regular. En el Salvador, el programa Todos Iguales adems de la
capacitacin del personal docente, se ha hecho entrega de material educativo especializado a
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escuelas que atiendan nios con dificultades visuales o auditivos, apoyando adems
directamente a los estudiantes integrados a travs de tutoras (OEI, 2012).
Algunos desafos de la regin en educacin primaria
Durante la ltima dcada la tasa neta de matrcula se ha estancado en un 94% en la regin,
sealando como el principal desafo de la regin promover el acceso a los grupos ms
marginados a este ciclo educativo. De esta manera, la disminucin de la desigualdad social es
crucial para mejorar el aprovechamiento del proceso educacional. En los pases de la OECD, un
estudiante de altos recursos tiene 5 veces ms probabilidades de asistir a una comunidad
escolar con mayores niveles de bienestar que un nio de bajos recursos. Esta relacin se duplica
en Amrica Latina, donde un nio de familia de altos ingresos tiene 10 veces ms probabilidades
de asistir a una escuela de mayor nivel de bienestar que un nio de bajos recursos (CEPAL,
2007). Estos hallazgos han sido reafirmados por PISA-2009, que muestra muy altos niveles de
relacin entre recursos educativos de la escuela y condicin social de los estudiantes para casi
todos los pases de la regin (OECD, 2010, vII)
En efecto, en la regin la segregacin social por nivel de ingreso, por zona geogrfica o
pertenencia a la poblacin indgena se reproduce en las escuelas. Considerando que el
ambiente escolar es una de las variables que ms impacto tiene en los resultados de
aprendizaje, es fundamental que los nios que provienen de los sectores ms pobres y
marginados puedan acceder a un ambiente educativo de buena calidad. En Latinoamrica y el
Caribe, se observa un agudo fenmeno de seleccin y autoseleccin en el sistema educativo,
donde los nios de familias con mayores ingresos asisten a escuelas con ms recursos; mientras
las familias pertenecientes a los quintiles ms pobres, zonas rurales y poblacin indgena, tienen
muy pocas alternativas educacionales y en su mayora stas son de pobre calidad. Lo anterior
agudiza la segregacin socioeconmica del sistema educativo, principalmente en los extremos
de la escala social (CEPAL, 2007).
La presencia comparativamente relevante de educacin privada en la regin tambin se
relaciona con el desafo de la equidad. En principio, definir la educacin primaria como un
derecho humano fundamental, implica una universalidad que requiere que el estado garantice
una oferta educativa gratuita y de calidad en este nivel, lo cual en el mundo se ha realizado
fundamentalmente a travs de la educacin pblica (SITEAL, 2011). Sin embargo, algunos
autores y organismos internacionales han comenzado a proponer que, para los pases pobres o
en vas de desarrollo, extender la educacin privada sera una alternativa, incluso una mejor
opcin con miras a cumplir las metas de educacin para todos. Ellos sealan que una oferta
privada de bajo costo, tiene la potencialidad para llegar a las zonas ms marginadas, e incluso
que las escuelas privadas son potencialmente ms efectivas en trminos de logros de
aprendizaje (Tooley, 2001; Patrinos, Barrera-Osorio y Guqueta, 2009). No obstante, la
evidencia disponible, no permite afirmar que las escuelas privadas sean ms efectivas que las
pblicas; y en cambio es mucho ms robusta en mostrar que las escuelas privadas tienden a ser
ms selectivas que las pblicas, en trminos socioeconmicos, pero tambin valricos, religiosos
o acadmicos, y contribuyen por tanto a una mayor segmentacin del sistema educacional
(Hrma, 2010; Rose, 2007; Levin y Belfield, 2006; Witte, 2009).
49 Documento de Trabajo N 7 - Abril 2013
En Latinoamrica la educacin privada representa casi un 30% de la matrcula de primaria, lo
que contrasta con los pases de mayor desarrollo, en donde sta no supera en promedio el 10%.
Ms aun, en la regin se destacan los pases del Caribe donde Belice, Aruba, Granada, y Trinidad
y Tobago superan el 70% de la matrcula privada en este nivel educativo; en Amrica Latina en
cambio, la mayora de los estudiantes de primaria asiste a escuelas pblicas, aunque Chile
constituye una excepcin, ya que los estudiantes de primaria que asisten a escuelas privadas
alcanzan un 58%. Los datos indican que existe una segmentacin de la oferta educativa en la
regin, donde en promedio las escuelas pblicas tienen insumos educacionales -como
laboratorios, material instructivo, bibliotecas, calidad de los profesores, entre otros de menor
calidad que las escuelas del sistema privado; lo que se suma a la mencionada segmentacin
social de la matrcula (CEPAL, 2007; SITEAL, 2011). La evidencia tambin es clara en sealar que,
una vez controladas las diferencias socioeconmicas de la poblacin escolar que atienden, las
escuelas privadas en Amrica Latina no son promedio ms efectivas que las pblicas en
trminos de los logros acadmicos de los alumnos (Duarte, Bos, Moreno, 2010). Ambos
aspectos, segregacin social y acadmica de la matrcula asociada a la privatizacin del sistema
escolar, y nulo impacto positivo de las escuelas privadas en relacin a las pblicas, han sido
ampliamente documentados en Chile, el pas que ms decididamente ha ensayado mecanismos
de mercado para la provisin de educacin escolar en la regin (Hsieh & Urquiola, 2003; Bellei,
2009; y Valenzuela, Bellei y De los Ros, 2010).
Es esencial, por tanto, que los pases de la regin garanticen el acceso a una educacin primaria
de calidad para todas las personas, por medio de leyes que establezcan este derecho desde la
perspectiva de derechos humanos y polticas pblicas que lo garanticen. Asegurar una oferta de
educacin gratuita es el mecanismo universalmente ms aceptado para este fin, en
concordancia con lo establecido en los instrumentos internacionales de derechos. Esto ha sido
histricamente garantizado a travs de la educacin pblica, aunque algunas instituciones
privadas (generalmente con apoyo financiero del estado) tambin han contribuido a este fin. En
efecto, la comparacin con los pases de la OECD muestra que el promedio de gasto privado en
educacin en la regin es significativamente superior, lo cual sugiere un menor compromiso del
estado con proveer universalmente educacin gratuita. As por ejemplo, mientras en promedio
en la OECD el gasto privado representaba en 2009 el 8,8% del total del gasto en educacin
escolar (primaria, secundaria, y post-secundaria no universitaria), en Mxico era 19% y en Chile
21,8%.
Un reciente informe de la UNESCO, que compara el marco legal de la educacin de tres pases
latinoamericanos y Finlandia, seala que la educacin debiera tener las siguientes
caractersticas interrelacionadas: Disponibilidad de instituciones y programas de enseanza que
cuenten con los insumos educativos necesarios como instalaciones sanitarias, materiales de
enseanza, docentes capacitados, bibliotecas, etc.; Accesibilidad, de la educacin para que
todos, sin discriminacin de ningn tipo, puedan aprovechar de esta; Aceptabilidad, referida a la
pertinencia y calidad de los programas educativos; y Adaptabilidad de la educacin para
enfrentarse de manera flexible a las necesidades particulares de las sociedades y alumnos. En
los tres pases de la regin analizados en este estudio en base a estos criterios se observaron
importantes limitaciones, principalmente con la asignacin presupuestaria, mala calidad de la
50 Documento de Trabajo N 7 - Abril 2013
oferta gratuita de educacin, alta discriminacin y mercantilizacin de la educacin (UNESCO,
2012).
Una de las principales causas de desercin escolar, junto con la pobreza, es el trabajo infantil,
que an hoy afecta a un nmero importante de nios en la regin, especialmente en zonas
rurales y los grupos indgenas coartando el derecho fundamental a la educacin. Asimismo el
trabajo infantil afecta el logro de los objetivos de educacin para todos, ya que est asociado a
menores logros acadmicos de los nios, como a la exclusin completa del sistema escolar. Por
otra parte, pone en riesgo la salud y calidad de vida de los nios que participan, especialmente
considerando aquellos nios que ingresan al mundo laboral antes de la edad permitida
legalmente para esto, ya que en general se desempean en trabajos poco seguros y con
remuneraciones bajas o nulas (PREAL, 2007; UNESCO, 2010).
En la regin, la participacin de menores en el campo laboral es importante, aunque vara
fuertemente entre los pases desde un 5% en Chile y Panam hasta un 25% en Guatemala
(PREAL, 2007). Las principales razones para comenzar a trabajar son econmicas, a fin de
aportar al sustento familiar. Los nios inician su participacin en el mundo del trabajo desde
muy pequeos, incluso antes de los 10 aos, pero es desde los 15 aos que el trabajo infantil en
la regin se convierte en un tema de mayor preocupacin: ms del 20% de los nios y jvenes
han entrado a la fuerza laboral. La mayora de estos nios trabajan en actividades de baja
calificacin y se encuentran en situaciones de riesgo para su integridad fsica, moral o social
considerando su exposicin en ambientes peligrosos, largas jornadas laborales o malos tratos y
abusos por parte de adultos. El trabajo infantil es una de las causas del abandono escolar, de la
repitencia y de la sobre-edad. La dedicacin al trabajo interfiere gravemente en las
oportunidades educativas de los nios y muchos no logran completar los ciclos de enseanza
arriesgando seriamente sus posibilidades de superar la pobreza.
En el contexto antes descrito, una oferta educativa integral juega un rol crucial, toda vez que las
condiciones de infraestructura, seguridad y alimentacin favorecern la asistencia y
permanencia de los nios, lo cual debe ser acompaado de cambios institucionales,
pedaggicos y curriculares que hagan ms apropiada la escuela para los nios que trabajan o se
encuentran en riesgo de hacerlo. En ese sentido, es necesario establecer currculos que sean
relevantes y pertinentes para las particularidades de los estudiantes que trabajan, con docentes
capacitados para atender y responder a las necesidades de estos nios e implementar polticas
comprensivas de las particularidades de las zonas rurales, tales como disponer de horarios
flexibles en los ciclos de produccin (UNESCO, 2011; PREAL, 2007). Un ejemplo de esto es el
programa Escuela Nueva de Colombia, que durante la dcada de 1980 se convertira en poltica
nacional, cuyo propsito es mejorar el acceso de los nios de los entornos ms vulnerables
articulando las necesidades productivas y sociales con la educacin, mayoritariamente de
multigrado, a travs de un currculum y estrategias pedaggicas flexibles y acordes con los
requerimientos de las comunidades rurales (Kline, 2002).
51 Documento de Trabajo N 7 - Abril 2013
6. Educacin secundaria.
Objetivo 3. Velar por que las necesidades de aprendizaje de todos los jvenes y adultos
se satisfagan mediante un acceso equitativo a un aprendizaje adecuado y a programas
de preparacin para la vida activa.
La transformacin de la educacin secundaria
El movimiento de educacin para todos encontr a la educacin secundaria sumida en un
proceso de cambios profundos, los que han afectado decisivamente su funcin, estructura y
poblacin estudiantil.
Vista en su sentido ms amplio, la historia larga de la educacin secundaria muestra que,
conforme se fue expandiendo durante el siglo XX, sta se fue distanciando de su estricto rol de
preparatoria para estudios superiores (i.e. selector de elites y derivador temprano al mercado
laboral), funcin que le imprimi un sello predominantemente academicista y molde su
currculum y su cultura. En cambio, la educacin secundaria se fue acercando paulatinamente a
una funcin formativa de carcter ms general como complemento de la educacin primaria,
proceso que afect especialmente a la educacin secundaria baja, crecientemente asimilada a
la educacin bsica y generalmente definida como parte de la educacin obligatoria. Ms que
preuniversitaria, la educacin secundaria tiende a ser hoy post-primaria (Briseid y Caillods,
2004; Braslavsky, 2001).
Sin embargo, esta transformacin no ha borrado el sello de origen de la educacin secundaria,
el cual mostr enorme capacidad de permanencia en el nivel de secundaria alta, a pesar de su
masificacin. As, la educacin secundaria ha sobrellevado su dualidad. Por un lado, organizando
y fortaleciendo una orientacin curricular hacia el mundo del trabajo, que tiene como mxima
expresin la creacin de un canal segmentado donde la lgica de aprendizaje del oficio est
institucionalizada (hasta realizarse en la empresa, como en el modelo dual alemn). Esta
modalidad ha permitido acomodar su expansin hacia sectores socialmente no privilegiados.
Por el otro, conservando una educacin secundaria ms general cientfica y humanista,
orientada a la universidad, pero tambin -aunque ms difusamente- a los empleos del sector
servicios. Esta rama ha conservado un sesgo hacia las clases medias y altas.
Estas diferencias de funcin se suman a diferencias en la extensin y estructura de la
educacin secundaria. Aunque la extensin tpica de la enseanza secundaria es de seis aos,
los casos nacionales varan en un rango que va desde los cuatro a los ocho aos. En cuanto a la
estructura, grosso modo, el modelo ms recurrente consiste en un sistema escolar de tres
ciclos, donde los dos primeros (primaria y secundaria baja) ofrecen formacin comn de
carcter general y el tercero (secundaria alta), formacin diferenciada en instituciones
especializadas y por tanto separadas. Con todo, existen muchas excepciones a esta
configuracin, las cuales tienden a seguir o el modelo alemn de educacin secundaria baja
diferenciada o el modelo norteamericano con secundaria baja y alta indiferenciada. Es decir, las
instituciones de educacin secundaria se ubican en un continuo que va desde la formacin
acadmica-general, hasta la enseanza vocacional-tcnica, pasando por un tipo de educacin
polivalente o mixta. Aunque ha existido un largo debate en cuanto a las ventajas y desventajas
de este tipo de opciones, la investigacin parece converger en que modelos de segmentacin
52 Documento de Trabajo N 7 - Abril 2013
temprana y fuerte -como el alemn- seran ms eficientes en la distribucin de sus egresados,
pero que modelos menos segmentados y que postergan la especializacin como el
norteamericano- seran ms equitativos (Kerckhoff, 2000; Morimer y Krger, 2000).
En ltimo trmino, lo que est en juego en la evolucin histrica y en la persistencia de una gran
diversidad estructural e institucional de la educacin secundaria, es el esfuerzo porque la
educacin secundaria cumpla un rol de bisagra entre las funciones de socializacin escolar
(comn para todos) y de seleccin acadmica (inevitablemente diversificada y jerarquizada).
Pero la funcin de filtro de la educacin secundaria no se compatibiliza fcilmente con la nocin
ms contempornea de concebirla como un derecho universal de los propios adolescentes y
jvenes. As, como ningn otro nivel educativo, la educacin secundaria ha estado tensionada
por compatibilizar principios contrapuestos, intentando ser meritocrtica y compensatoria,
terminal y preparatoria a la vez.
Por ltimo, la comunicacin intergeneracional que la educacin supone, se ha vuelto cada vez
ms difcil de lograr para los educadores del nivel secundario. Lo jvenes y adolescentes
producen una cultura juvenil distinguible, en muchos aspectos opuesta a la del mundo adulto
y, particularmente, a la de la escuela: comienzan a desarrollar diversidad de intereses,
manifestar distintas motivaciones y vocaciones, cultivar prcticas y lenguajes diferenciados.
Todo esto ha puesto enorme presin sobre la institucin escolar y ha significado un desafo
pedaggico gigantesco para los docentes, especialmente en trminos de desplegar una mayor
diversidad de mtodos de enseanza, capaces de motivar y convocar a un pblico no siempre
predispuesto (Levinson, 2012; Tenti, 2012).
Este fenmeno contemporneo se suma a un hecho estructural: la poblacin estudiantil de la
secundaria tiene oportunidades reales, alternativas a la asistencia a la educacin formal:
entrar al mundo del trabajo, conformar una familia, compartir con el grupo de pares, etc. Todas
ellas son un polo de atraccin permanente y creciente en el tiempo, que compite con la
educacin, especialmente para los jvenes menos persuadidos por la cultura escolar o con
trayectorias educacionales ms dificultosas, poniendo una dificultad adicional (crecientemente
la ms importante) a las polticas de aumento de cobertura y retencin escolar en el nivel
secundario (SITEAL, 2008).
La expansin de la educacin secundaria en Amrica Latina en el marco de EFA
El tercer objetivo de educacin para todos, aunque hace una referencia general a los jvenes,
contiene una formulacin poco precisa en trminos operacionales, por lo que no ha sido
evidente cules son los mejores indicadores para su monitoreo. Crecientemente se ha tendido a
considerar el avance en la escolarizacin a nivel de la enseanza secundaria como una adecuada
traduccin de este objetivo en trminos de educacin formal. Sin embargo, dado que su
enunciado hace una referencia genrica a jvenes y adultos, una visin ms comprehensiva de
stos debiera considerar como parte de este mismo objetivo el acceso a la educacin superior, y
los programas de formacin para el trabajo y de certificacin de competencias laborales de la
poblacin. Estos temas sern abordados ms adelante en secciones independientes.
En trminos generales, en los pases de la regin la cobertura de la educacin primaria ha
dejado de constituir una limitacin para expandir la educacin secundaria y existe una fluida
53 Documento de Trabajo N 7 - Abril 2013
transicin entre estos dos ciclos. Esto es importante, porque obviamente la expansin de la
educacin secundaria se encuentra limitada por el nivel de conclusin del ciclo primario y la
disponibilidad de cupos para estos nuevos egresados, que como hemos visto en Amrica Latina
y el Caribe han aumentado y representan en la actualidad en promedio poco ms del 90% del
grupo de edad. En este sentido, la inmensa mayora de los pases de la regin posee tasas
relativamente elevadas de transicin de alumnos entre la enseanza primaria y secundaria (es
decir, nuevos alumnos que se incorporan a la secundaria y que el ao anterior cursaban el
ltimo grado de primaria): slo 4 de 27 pases con informacin disponible posean en 2010 tasas
menores al 90%, siendo el promedio regional 93,5%. Ms aun, varios pases, particularmente los
que comenzaron con tasas ms bajas, experimentaron avances importantes en esta dimensin
en la ltima dcada, siendo Panam un caso notable, pues elev su tasa de transicin de
primaria a secundaria desde 64,5% hasta 98,8% entre 2000 y 2010.
Transicin desde la enseanza primaria a la secundaria, en % (37 pases incluidos)
Amrica Latina El Caribe
Fuente: Base de datos UNESCO-UIS.
Sin embargo, la cobertura de la educacin secundaria alcanza en la Regin slo niveles
intermedios y, salvo excepciones, no experiment un avance muy relevante durante la dcada
pasada. En efecto, al analizar la tasa neta de matrcula en la educacin secundaria, queda claro
que el desafo es mayor, por cuanto en 2010 el promedio para los 24 pases con datos
disponibles era de slo 72,2%, lo cual signific un leve aumento respecto del 66,5% que era el
promedio en 2000. Incluso ms, pases como Anguila, Barbados y Surinam experimentaron
importantes retrocesos en la cobertura de educacin secundaria durante la dcada pasada. En
contraste, los avances ms acelerados se lograron en Venezuela, Repblica Dominicana y Santa
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2000 2010 Promedio Pases 2000 (91,3%) Promedio Pases 2010 (93,52)
54 Documento de Trabajo N 7 - Abril 2013
Luca, que acumularon alrededor de 20 puntos porcentuales de aumento. Con todo, hacia 2010
persista en la regin una importante diversidad de situaciones respecto de la educacin
secundaria, pudiendo constatarse tasas netas inferiores a 50% en algunos pases y superiores a
80% en otros.
Tasa neta de matrcula en la educacin secundaria (todos los programas) (32 pases incluidos, en %).
Amrica Latina El Caribe
Fuente: Base de datos UNESCO-UIS.
Los factores que explicaran esta gran heterogeneidad en la tasa neta de matrcula en educacin
secundaria son una combinacin de condiciones de contexto y aspectos internos del propio
sistema educacional. De acuerdo a nuestros anlisis, basados en una serie de regresiones
mltiples que consideraron todos los pases del mundo con informacin suficiente (ver anexo 1
para detalles), la cobertura en educacin secundaria est positivamente asociada con en el nivel
de riqueza de los pases, por cuanto en promedio- a mayor PIB per cpita ms alta es la tasa
neta de matrcula en secundaria. Pero las diferencias de recursos econmicos estn lejos de ser
una explicacin completa. Los pases con mayor porcentaje de poblacin en edad de asistir a la
educacin secundaria tienden a tener menor tasa neta de matrcula en este nivel, porque
enfrentan un desafo proporcionalmente mayor. Asimismo, la propia dinmica del sistema
escolar en la enseanza primaria es un factor muy relevante para explicar estas diferencias,
puesto que los pases con mayor tasa neta de matrcula en educacin primaria y mayor tasa de
sobrevivencia al ltimo grado de educacin primaria, tienden a tener mayor tasa de matrcula
en secundaria.
La gran importancia de estos factores internos de desarrollo del sistema escolar para la
expansin del acceso a la educacin secundaria queda an ms clara si se considera que
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2000 2010 Promedio Pases 2000 (66,45%) Promedio Pases 2010 (72.16%)
55 Documento de Trabajo N 7 - Abril 2013
nuestros anlisis no encontraron que las diferencias entre pases en cuanto a su gasto
educacional como porcentaje del PIB, ni su gasto educacional como porcentaje del gasto del
gobierno, estuviesen asociadas con diferencias en la tasa neta de matrcula en educacin
secundaria, una vez tomadas en cuenta las diferencias en el tamao de la poblacin de este
tramo de edad y de cobertura y egreso de la educacin primaria. Lo mismo puede decirse de la
incidencia de la ruralidad, puesto que la proporcin de poblacin rural no mostr una relacin
sistemtica con la tasa neta de matrcula en la educacin secundaria, probablemente porque su
potencial efecto est mediado por el nivel de cobertura alcanzado por la educacin primaria en
cada pas.
Cuando todos estos factores son tomados en cuenta, los pases de Amrica Latina y el Caribe no
se diferencian como grupo del resto de los pases, en cuanto a la tasa neta de matrcula en
educacin secundaria alcanzada hacia 2010; es decir, en promedio, stos presentan el nivel de
cobertura en secundaria esperable de acuerdo a sus caractersticas. Es importante notar, sin
embargo, que los pases de la regin se distribuyen tanto por sobre como por bajo la tendencia
del conjunto y que esta heterogeneidad de situaciones se refleja en que en la regin existen
casos extremos de pases que poseen una muy baja cobertura de educacin secundaria de
acuerdo a lo esperado y, a la inversa, otros han logrado una muy alta cobertura secundaria dada
sus caractersticas en trminos comparativos.
Ciertamente, a las desigualdades entre pases se debe sumar las desigualdades al interior de los
pases. En particular, la asistencia a la educacin secundaria de los jvenes segn quintil de
ingreso familiar va desde un 93,6% entre los ms ricos hasta un 78,9% entre los ms pobres, en
promedio para la regin. Esta brecha tambin vara sensiblemente entre pases: mientras en
Venezuela, Repblica Dominicana, Chile y Colombia, la distancia entre los quintiles extremos de
ingreso es alrededor de 5 puntos porcentuales, en pases como Guatemala y Honduras dicha
distancia se ampla a ms de 30 puntos porcentuales.
Visto en trminos ms generales, se puede decir que, a pesar de que las tasas de conclusin de
primaria y de transicin a secundaria son relativamente altas y han continuado mejorando en la
regin, esto no se ha reflejado en una expansin acelerada y generalizada de la educacin
secundaria. Por tanto, es preciso indagar al interior del proceso de educacin secundaria para
comprender esta limitacin. En este sentido, la reprobacin de los alumnos constituye un
obstculo severo para el avance hacia el logro del nivel secundario: durante la dcada pasada,
en promedio, los pases de la regin no disminuyeron la tasa de repitencia en educacin
secundaria, permaneciendo sta en un 5,9%. Ms aun, en algunos pases el porcentaje de
alumnos reprobados en secundaria aument de manera importante (como fue el caso de
Dominica y Repblica Dominicana), e incluso en Uruguay experiment un leve aumento, a pesar
de poseer una repitencia ms del doble que el promedio regional, pasando de 12,9% a 14,3% en
el perodo.
56 Documento de Trabajo N 7 - Abril 2013
Tasa de repitencia en educacin secundaria (31 pases incluidos, en %).
Amrica Latina El Caribe
Fuente: Base de datos UNESCO-UIS.
A la persistencia de los ndices de reprobacin se suma un elevado y sostenido nivel de
desercin en la educacin secundaria. En los 18 pases que cuentan con datos comparables, el
promedio de la tasa de desercin en este ciclo de enseanza apenas disminuy desde un 17,8%
en 2000 a un 15,5% en 2010. En otras palabras, cada ao alrededor de 1 de cada 6 alumnos
desert de la educacin secundaria en Amrica Latina y el Caribe. Especial inters tienen los
casos de Mxico y Uruguay, cuyos indicadores no mejoraron a pesar de iniciar el perodo con
tasas de desercin claramente sobre el promedio de los dems pases, lo cual contrast con
Bolivia, cuya desercin en secundaria disminuy drsticamente desde 41% a 12% durante la
dcada pasada.
En este nivel, la situacin es ms heterognea que en la educacin primaria, especialmente en
las zonas rurales y sectores ms pobres, donde el trabajo infantil es una de las principales
causas de la desercin escolar en secundaria (UNESCO, 2012). Como consecuencia, existen
importantes diferencias respecto a la conclusin de la educacin secundaria, en desmedro de
aquellos estudiantes provenientes de hogares de menores ingresos, grupos tnicos y zonas
rurales, lo que acrecienta la desigualdad al interior de los pases (ECOSOC 2, 2011; CEPAL, 2010).
En este sentido, la transicin desde el primer al segundo ciclo de secundaria es uno de los
puntos crticos de desercin escolar. El subciclo de educacin secundaria alta, que
generalmente ofrece una educacin ms especializada ya sea preuniversitaria o profesional,
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2000 2010 Promedio Pases 2000 (5.93%) Promedio Pases 2010 (5.90%)
57 Documento de Trabajo N 7 - Abril 2013
frecuentemente no es parte de la escolaridad obligatoria (OECD, 2005, UNESCO, 2009; UNESCO,
2012). Desafortunadamente, la informacin comparativa e histrica para profundizar en las
diferencias entre ambos sub ciclos es muy limitada, pero los datos disponibles muestran que en
2010 la tasa bruta de matrcula de la secundaria inferior promedio de los pases de Amrica
Latina y el Caribe era de 98%, pero que sta caa a 75,2% al considerar la secundaria superior.
Tasa de desercin en educacin secundaria (18 pases incluidos)
Fuente: Base de datos CEPAL.
Finalmente, dado que la evidencia indica que terminar la educacin secundaria se est
volviendo cada vez ms necesario para evitar situaciones de marginalidad laboral y social en la
regin, el nuevo estndar para evaluar los progresos debiera ser qu proporcin de las
generaciones ms jvenes completa efectivamente este ciclo de enseanza. La informacin
proveniente de las encuestas de hogar permite precisamente indagar en el nivel de educacin
alcanzado por diferentes cohortes de poblacin y estimar as el grado de avance de los pases en
cuanto a la conclusin del ciclo de enseanza secundario; adicionalmente, es posible comparar
esta tendencia para poblaciones de diferente nivel econmico y zonas de residencia.
Tomada la regin en su conjunto, en promedio, alrededor de la mitad de los jvenes de la
generacin ms reciente no ha completado la educacin secundaria. En efecto, para los 18
pases con que se cuenta con informacin comparable cercana a 2010, en promedio, el 53,5%
de los jvenes de 20 a 24 aos (i.e. nacidos alrededor de 1986 a 1990) haba cursado totalmente
la educacin secundaria, lo cual signific un leve aumento respecto de sus pares de 25 a 29 aos
(51,2%) y un avance de nueve puntos porcentuales al comparrseles con los nacidos una dcada
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Promedio Pases 2000 (17,75%) Promedio Pases 2010 (15,48%)
58 Documento de Trabajo N 7 - Abril 2013
antes (44,8%)
7
. Esta tendencia positiva fue compartida por todos los pases de la regin, a
excepcin de Argentina y Uruguay. Sin embargo, consistente con las marcadas diferencias en
cobertura antes sealadas, existe en la regin una enorme heterogeneidad de situaciones, no
directamente vinculadas con el nivel de recursos de los pases. As, por ejemplo, hacia 2010,
mientras el 80% de los jvenes chilenos de 20 a 24 aos haba completado la educacin
secundaria, poco menos del 40% de sus pares uruguayos lo haba logrado.
Ahora bien, la comparacin de estas tres cohortes poblacionales deja en claro que en general en
la regin el avance hacia la masificacin de la educacin secundaria se ha estado desacelerando,
a pesar de que aun casi la mitad de los jvenes no logra completarla. Esta relativa
desaceleracin se explica fundamentalmente por el estancamiento en las tasas de conclusin de
la educacin secundaria de los jvenes que viven en zonas urbanas, puesto que entre el grupo
de edad de 25 a 29 aos y el de 20 a 24 (siempre hacia 2010 y en promedio para los pases de la
regin) slo se avanz en un punto porcentual; esto contrast con el incremento en siete
puntos porcentuales experimentado por sus pares de zonas rurales. Ciertamente, esto ha
acortado en parte la enorme brecha que an separa a los jvenes segn su zona de residencia:
hacia 2010, mientras dos de cada tres jvenes urbanos de 20 a 24 aos haba concluido la
educacin secundaria, en las zonas rurales slo uno de cada tres haba completado este nivel de
enseanza.
La regin tambin se caracteriza por una muy alta y persistente desigualdad en trminos del
nivel socioeconmico de las personas. En promedio, en 2010, slo el 21,7% los jvenes de 20 a
24 aos que pertenecan al quintil ms pobre de sus respectivos pases haban terminado la
educacin secundaria. En contraste, el 78,3% de sus pares del quintil ms rico completaron este
nivel de educacin. Es decir, una brecha de 56,6 puntos porcentuales separaba en 2010 a ambos
grupos; lo que significa que no hubo en este aspecto en la dcada pasada prcticamente ningn
avance en la regin, por cuanto en 2000 la misma brecha era de 57,3 puntos porcentuales. Estos
elevados niveles de desigualdad se dan en todos los pases de la regin, aunque varan entre
alrededor de 25 puntos porcentuales en Repblica Dominicana hasta 70 puntos en Uruguay.
En sntesis, los pases de la regin presentan una situacin muy heterognea en cuanto al nivel
de escolarizacin de los adolescentes y jvenes: mientras algunos han alcanzado niveles
importantes de masificacin, en otros sta contina estando restringida para una minora de la
poblacin. Ms an, si bien durante la dcada pasada la educacin secundaria se expandi muy
levemente en la regin, existen indicios que sugieren una desaceleracin en el incremento de la
poblacin joven que completa este ciclo, lo cual se explicara principalmente no por razones de
acceso o falta de oferta, sino por la persistencia de altas tasas de repeticin y desercin escolar.
En todos los pases, esta relativa desventaja afecta desproporcionadamente a los jvenes ms
pobres y que viven en zonas rurales, aunque en varios de ellos han sido precisamente estos
grupos los que ms se han beneficiado de los progresos de la ltima dcada.
7
A modo de referencia, segn las encuestas de hogar realizadas alrededor del ao 2000, en promedio, el 42% de
quienes tenan de 20 a 24 aos de edad haba completado la enseanza secundaria.
59 Documento de Trabajo N 7 - Abril 2013
Conclusin de la educacin secundaria segn tramos de edad (poblacin total) (18 pases incluidos)
Fuente: Base de datos CEPAL.
Recuadro: El avance hacia la universalizacin de la secundaria
Similar al caso de la educacin preprimaria, en rigor el marco de accin de Dakar no establece la
universalizacin de la educacin secundaria como un objetivo; sin embargo, existe un amplio
consenso acerca de la conveniencia de su expansin y masificacin (CEPAL, 2010; UNESCO
2012), proceso que -como hemos visto- se ha estado dando en 14 de los 20 pases de la regin
para los que se cuenta con informacin comparable. De hecho, con el propsito de universalizar
este nivel de enseanza, los pases de la regin han tendido a aumentar los aos de educacin
obligatoria, a fin de incluir al menos el primer ciclo de educacin secundaria. El siguiente grfico
contrasta dichos avances con la brecha que cada pas presentaba en 2000, asumiendo como
meta la cobertura universal de la educacin secundaria. Como se ve, los pases que avanzaron lo
hicieron en general cubriendo entre 20% y 40% de la tarea inicial entre 2000 y 2010; los pases
que ms avanzaron en trminos relativos en expandir la educacin secundaria fueron Santa
Luca y Antigua y Barbuda, que superaron 60% y 50% de la brecha inicial, respectivamente. En
contraste, llaman la atencin los casos de Anguila y Barbados que comenzaron la dcada con
tasas netas de matrcula en secundaria superiores al 90% (virtualmente universal en trminos
relativos) y la concluyeron retrocediendo a tasas alrededor del 80%.
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20 a 24 aos 25 a 29 aos 30 a 34 aos
Promedio Pases 20-24 (53,52%) Promedio Pases 25-29 (51,21%) Promedio Pases 30-34 (44,75%)
60 Documento de Trabajo N 7 - Abril 2013
Nivel de avance hacia la universalizacin de la educacin secundaria. Tasa neta de matrcula en educacin
secundaria: fraccin de la tarea existente al 2000 cubierta al 2010.
Fuente: Elaboracin propia en base a datos UNESCO-UIS.
En base a al comportamiento que han seguido los pases en los ltimos aos (1998-2010),
hemos realizado un ejercicio de proyeccin para anticipar en qu situacin es probable que se
encuentren hacia 2015 en cuanto a la tasa neta de matrcula secundaria (ver anexo 3 para
detalles). Segn los datos oficiales, la regin avanz entre 1998 y 2010 desde 63% hasta 74%; de
acuerdo a nuestras estimaciones, es probable que hacia 2015 la tasa bruta de matrcula en
educacin secundaria promedio regional llegue a un 76,4%, mantenindose una brecha
importante respecto del objetivo de universalizacin de este ciclo de enseanza.
Sin embargo, para poner el avance de los pases de Amrica Latina en el contexto internacional,
realizamos una serie de anlisis de regresin mltiple, intentando estimar si en el perodo 2000-
2010 la regin como conjunto- avanz ms o menos rpido que el resto de los pases del
mundo; para ello, ciertamente, controlamos por un conjunto de variables de caracterizacin
relevante de los pases, incluyendo el ingreso per cpita, su nivel de urbanizacin, su
composicin demogrfica, entre otras (los detalles de los principales resultados se pueden
consultar en anexo 2). Nuestros hallazgos indican que, en promedio, entre 2000 y 2010, los
pases de Amrica Latina y el Caribe aumentaron su tasa neta de matrcula en educacin
secundaria casi 12 puntos porcentuales ms que el resto de los pases del mundo, controlando
por caractersticas relevantes. Dado que este avance estimado es de hecho superior al
efectivamente observado en la regin, esto sugiere que los pases latinoamericanos han estado
haciendo un esfuerzo significativamente mayor que el resto del mundo en expandir este nivel
educativo.
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61 Documento de Trabajo N 7 - Abril 2013
Desafos de poltica: universalizar y transformarla educacin secundaria.
8
Como se ha visto, la educacin secundaria enfrenta en Amrica Latina el desafo de consolidar
su expansin, especialmente hacia la poblacin ms desaventajada, pero esta agenda de
crecimiento est ntimamente ligada a otra de transformacin de sus procesos internos y
formas de organizacin, sin la cual los objetivos de aumento de la equidad y la calidad se vern
seriamente comprometidos en la educacin secundaria.
Definicin y objetivos
La transformacin ms importante de las ltimas dcadas ha consistido en un cambio de
definicin respecto de la educacin secundaria: ahora se la ve como parte constitutiva de la
educacin fundamental que todo ciudadano debiera poseer, y ya no como una situacin
excepcional o de privilegio. Esta redefinicin tiene directas repercusiones regulativas y polticas.
Siguiendo la tendencia internacional, los pases latinoamericanos han ido extendiendo la
educacin obligatoria para cubrir al menos el ciclo de secundaria baja. As, la educacin
secundaria debiera considerarse como un derecho de los jvenes, perspectiva que implica un
compromiso por universalizar el acceso a la educacin secundaria. Por cierto, la extensin de la
escolarizacin obligatoria tambin quita presin al mercado laboral, que tiene problemas
crnicos para incorporar a los ms jvenes.
Los objetivos fundamentales de la educacin secundaria estn siendo modificados en
consecuencia, en el sentido de poner nfasis en el continuo de educacin a lo largo de la vida.
Es decir, desarrollar las habilidades bsicas a un nivel superior que permita continuar
aprendiendo con mayor autonoma; dar mayor cabida a los intereses motivaciones y talentos
individuales de los estudiantes que conforman ahora una poblacin mucho ms diversa que en
el pasado; y reforzar los aspectos de socializacin e integracin cultural, que han re-emergido
como crticos para las complejas sociedades multiculturales contemporneas. As, temticas
hasta hace poco olvidadas, como la educacin para la ciudadana, han comenzado a abordarse
en las reformas curriculares de varios pases.
Estructura
Existe una clara tendencia hacia suavizar o postergar la canalizacin segmentada de estudiantes
segn habilidad o desempeo escolar, y enfatizar en cambio un currculum comn, tendencia
esta ltima que se da incluso entre quienes mantienen el canal de formacin tcnico-
profesional. Aqu confluyen histricas posturas de poltica educacional favorables a la equidad
educativa, con una re-lectura de las demandas del mercado laboral en trminos de converger
con la educacin general en torno a la importancia de las habilidades de comunicacin,
pensamiento lgico y otras habilidades sociales denominadas como habilidades blandas. Esta
nocin a favor de una formacin comn generalista extendida se ha visto respaldada por los
anlisis realizados por la OECD de los resultados de la prueba internacional PISA que apuntaran
en la misma direccin: los sistemas que retardan la segmentacin de alumnos tienden a ser ms
efectivos en los logros acadmicos y ms equitativos.
8
Esta seccin est basada en C. Bellei (2012) Polticas educativas para el nivel secundario: complejidades y
convergencias.
62 Documento de Trabajo N 7 - Abril 2013
Acceso, progreso, retencin y reinsercin
La definicin de la educacin secundaria como derecho universal y como parte de la formacin
fundamental, ha reforzado su proceso de masificacin, lo cual implica abordar los problemas de
acceso, progreso y retencin, es decir, los aspectos bsicos del proceso de escolarizacin. En
trminos de acceso, la tendencia dominante es a ofrecer un servicio universal, gratuito y no
selectivo de educacin secundaria, eliminando los exmenes de admisin. Una alternativa que
han seguido algunos pases latinoamericanos, especialmente en zonas rurales (Mxico por
ejemplo) o pases con menores recursos econmicos (el caso de Honduras), ha sido crear
programas de educacin no formal o programas no presenciales de educacin secundaria.
Este criterio general es matizado, especialmente en el nivel de educacin secundaria alta, en
donde se vuelve relevante el uso de diversos medios para canalizar los flujos de estudiantes
hacia los polos general/vocacional, principalmente basados en el rendimiento previo y la
consejera. Ofrecer una mayor diversidad de opciones en la secundaria alta, incluyendo cursos
vocacionales para los alumnos menos acadmicamente orientados, parece un elemento clave
para aumentar la retencin en este nivel de enseanza. Otro aspecto crtico es disear frmulas
organizacionales y curriculares para hacer compatible la educacin y el trabajo, lo que en
algunos contextos resulta la opcin polticamente ms viable y potencialmente ms eficaz. Una
experiencia interesante de combate al trabajo infantil desde una perspectiva educativa ha sido
Primero Aprendo, promovida por PREAL en Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras,
Nicaragua y R. Dominicana. Esta experiencia muestra que, contrario a lo que la opinin intuitiva
indica, cambiar el trabajo por la escuela es mucho ms que un asunto de costo monetario de
oportunidad, porque tambin requiere modificaciones culturales, estructurales y pedaggicas
en el sistema escolar.
En este mismo sentido, como parte de la eliminacin de los dispositivos de selectividad
acadmica, el uso de la repeticin de grado como medio de control de calidad o refuerzo
pedaggico debiera reducirse significativamente, atendiendo a la evidencia acumulada acerca
de su poca eficacia educativa y su demostrado efecto de aumentar las probabilidades de
abandono escolar.
Finalmente, una prioridad creciente de las polticas es enfrentar el abandono escolar de
alumnos con menos talento acadmico, que han tenido mayores dificultades en su proceso de
escolarizacin, o que han debido enfrentar problemas econmicos y se han incorporado
tempranamente al trabajo (Acosta, 2011; Tenti, 2009). La desercin escolar tambin ha
resurgido asociada a los problemas de conducta y convivencia escolar que algunos jvenes
experimentan en sus establecimientos; en algunos casos, estos problemas se asocian con la
presencia de adicciones y otras dificultades sicosociales que afectan a algunos jvenes. Por
ltimo, la escolarizacin de poblaciones inmigrantes y minoras tnicas, quienes muchas veces
enfrentan no slo la marginalidad social sino lingstica, tambin ha contribuido a acrecentar el
problema de la desercin escolar. Los programas de combate a la desercin escolar (que han
sido importantes en pases como Argentina, Brasil, Chile y Mxico), debieran as combinar el uso
de herramientas tradicionales, como las becas y la formacin ligada al trabajo, con otras como
63 Documento de Trabajo N 7 - Abril 2013
el reforzamiento pedaggico focalizado, la atencin sicolgica y los programas sociales
intersectoriales.
Currculum y evaluacin
El cambio curricular se ha vuelto nuevamente relevante. Aunque la reforma del currculum
como herramienta de poltica educativa haba cado en cierto descrdito, por su baja eficacia
contrastada con su alta demanda de recursos organizacionales y polticos para ser llevada a
cabo, la nueva centralidad del conocimiento en la sociedad, el rpido cambio tecnolgico y los
acelerados procesos sociales de transformacin sociocultural, la han repuesto en la cspide de
las prioridades polticas. Esquemticamente, una opcin ha sido la de expandir el currculum de
la educacin secundaria para dar cabida a las nuevas temticas como el uso de las tecnologas
de la informacin y la comunicacin, el desarrollo de la ciudadana, la promocin de habilidades
para una vida saludable, el desarrollo sostenible, y la generacin de capacidades
emprendimiento, por nombrar las ms recurridas. Tambin son parte de esta tendencia las
iniciativas destinadas a desarrollar intereses y motivaciones culturales de los jvenes en el
espacio escolar bajo la forma de talleres artstico-culturales.
La otra opcin de polticas educacionales referidas al currculum ha tenido el signo
precisamente opuesto: volver a lo bsico, garantizar lo fundamental. A partir del diagnstico de
que la educacin ha dejado de ser acadmicamente exigente, se propone implementar sistemas
de accountability (rendicin de cuentas) basados en pruebas estandarizadas a los estudiantes y
luego la aplicacin de consecuencias (sanciones y/o incentivos) sobre los establecimientos y los
docentes, de acuerdo al desempeo demostrado por sus alumnos; tambin se propone que las
consecuencias alcancen a los estudiantes, por ejemplo, condicionando la obtencin del diploma
de educacin secundaria a la aprobacin de exmenes de egreso. El uso de test estandarizados
como dispositivo de control de la calidad y promocin de la reforma educacional ha recibido un
impulso adicional proveniente de la creciente relevancia que las pruebas de comparacin
internacional (especialmente TIMSS y PISA) han adquirido en el campo de las polticas
educacionales en el mundo.
Aunque en teora ambas orientaciones de poltica podran complementarse, en la realidad ellas
estn en tensin, porque compiten por los tiempos y prioridades pedaggicas en el aula: el uso
intensivo de test estandarizados puede llevar a un estrechamiento curricular que no slo
excluya las nuevas temticas con que se intentaba enriquecer la experiencia formativa de los
alumnos, sino reducir sesgadamente el currculum de las propias disciplinas evaluadas; por otra
parte, la incorporacin poco cuidada de objetivos y temticas adicionales al currculum de la
educacin secundaria puede agravar la sobrecarga y atomizacin que histricamente le han
caracterizado.
Mejoramiento de la calidad
La insatisfaccin con la calidad de la escuela secundaria es generalizada y ha sido persistente en
el tiempo. Las propuestas y experiencias para abordar el cambio interno de la educacin
secundaria abundan, aunque, a pesar de la radicalidad de las crticas, no ha emergido un
modelo de reemplazo, sino ajustes a las instituciones y prcticas tradicionales.
64 Documento de Trabajo N 7 - Abril 2013
La promocin del cambio pedaggico se ha propuesto integrar no slo nuevas formas de
ensear, sino nuevos recursos para el aprendizaje y nuevos escenarios para la enseanza-
aprendizaje. Se busca reemplazar la forma tradicional basada en la clase magistral de tiza y
pizarra, por metodologas ms dinmicas desde la perspectiva de los alumnos, que incluyen la
enseanza por proyectos desarrollados por los estudiantes, el trabajo en grupos, la preparacin
de presentaciones y el desarrollo de experimentos por los alumnos, el uso de medios
audiovisuales, y la introduccin de diferentes tecnologas de informacin y comunicacin como
los computadores, dispositivos personales porttiles e internet. Ciertamente, la introduccin de
cambios en los mtodos de enseanza, ncleo duro del mejoramiento de la calidad, pasa por la
formacin inicial y en servicio de los docentes (tema que se discute en otra seccin de este
informe).
Tambin ciertas caractersticas bsicas de las escuelas secundarias, altamente estructurantes de
la vida escolar de los alumnos y docentes, han comenzado a ser puestas en cuestin y en
algunos casos modificadas. Por ejemplo, extender la jornada escolar o el calendario escolar;
hacer ms tenue la divisin entre las asignaturas curriculares, promoviendo experiencias de
aprendizaje ms globales; reducir el tamao de los establecimientos (problema crtico en
algunos casos en secundaria) o buscar formas de organizacin interna de la convivencia escolar
que permitan una experiencia ms comunitaria, un trato ms personalizado de los alumnos y un
monitoreo ms cercano de sus progresos y problemas.
Las polticas de mejoramiento de la calidad han ensayado tambin alternativas ms
institucionales de abordar el problema del cambio educacional. Por ejemplo, motivados
principalmente por la baja calidad de la educacin pblica, se ha promovido la creacin de
establecimientos secundarios especializados, con proyectos educativos con identidad propia
que buscan responder a una demanda por mayor diversidad e innovacin en el sistema pblico.
Ejemplos de esta tendencia son las magnet schools en USA, las escuelas de formacin artstica,
los establecimientos de educacin tecnolgica, escuelas bilinges y establecimientos de
excelencia destinados a alumnos con talento acadmico.
Finalmente, inspirados primordialmente por la preocupacin por la equidad socioeducativa, se
han implementado distintos tipos de programas compensatorios para apoyar a
establecimientos que educan a poblacin ms vulnerables(los programas Oportunidades en
Mxico, PACE en Argentina y Liceo para Todos en Chile, son ejemplos de este tipo de polticas
en la regin). Usualmente basados en frmulas de financiamiento adicional focalizado, han
dado origen a variados programas de mejoramiento educacional que intentan responder
especializadamente a los desafos de estos sectores, ofreciendo recursos de aprendizajes, apoyo
pedaggico y social.
Educacin para el trabajo
Por ltimo, la masificacin de la educacin secundaria puso en el centro de la agenda la
formacin para el trabajo, canalizada a travs de la modalidad vocacional de formacin tcnica.
Las polticas educacionales orientadas a fortalecer la educacin vocacional deben luchar en
primer lugar por elevar su estatus, y mejorar la percepcin social respecto de ella (Jacinto,
2010). Central en ese empeo ha sido su creciente postergacin hacia el nivel de secundaria alta
y los esfuerzos por integrarla mejor con sus correlatos naturales de educacin post-secundaria,
65 Documento de Trabajo N 7 - Abril 2013
de forma que deje de ser vista como una modalidad terminal y tambin se la conciba como
parte de la educacin a lo largo de la vida (tema que se discute en otra seccin de este informe).
El cambio curricular ha buscado diversificar este tipo de formacin, orientndola hacia familias
ocupacionales ms amplias que un nico puesto de trabajo, poniendo nfasis en las
competencias que aumentan la empleabilidad general de los egresados, ms que en la
capacitacin en habilidades restringidas al desempeo de un oficio especfico. As por ejemplo,
se trata de formar en habilidades y competencias transversales, como las capacidades de
comunicacin y trabajo en equipo, organizando la enseanza en forma modular que permita
disear trayectorias de formacin incluso ms all de la secundaria. Es interesante que algunas
de estas tendencias se hayan introducido en la educacin secundaria general y no pocos
avizoran una convergencia del currculum de estas dos modalidades de educacin (UNESCO,
2005). En efecto, dado que una proporcin significativa (generalmente mayoritaria) de
egresados de la secundaria general irn directamente al mundo del trabajo, se busca aumentar
su empleabilidad, enfatizando las habilidades blandas, la incorporacin al uso de las nuevas
tecnologas y las experiencias prcticas de emprendimiento.
Complementariamente, se ha vuelto muy relevante lograr una transicin educacin-trabajo ms
fluida para los jvenes, transicin caracterizada por problemas crnicos de insercin que
derivan en largos y masivos perodos de cesanta juvenil. Algunas iniciativas en este sentido
incluyen formalizar de mejor modo la relacin educacin secundaria-mercado laboral, por
ejemplo otorgar certificaciones de competencias reconocidas por los empleadores; introducir
elementos de prctica laboral y emprendimiento en la enseanza secundaria; y poner nfasis en
la consejera para ayudar a los alumnos a conseguir su primer empleo, asesorndolos con
estrategias para enfrentar la bsqueda y las entrevistas de trabajo.
7. El desafo de la calidad de la educacin.
Objetivo 6. Mejorar todos los aspectos cualitativos de la educacin, garantizando los
parmetros ms elevados, para conseguir resultados de aprendizaje reconocidos y
mensurables, especialmente en lectura, escritura, aritmtica y competencias prcticas
esenciales.
La perspectiva del derecho a la educacin evolucion desde un foco casi exclusivo en la
escolarizacin hacia la preocupacin por el aprendizaje efectivamente adquirido por los nios y
jvenes, lo cual ha puesto en el centro de la agenda el asunto de la calidad educativa. Ms aun,
durante las ltimas dos dcadas, el debate sobre la calidad ha transitado desde un enfoque
centrado en los insumos necesarios para proveer educacin (infraestructura, materiales
educativos, tiempo de escolarizacin) hacia la pregunta por el aprovechamiento escolar y los
resultados acadmicos de los estudiantes.
El foco en los aprendizajes es esencial porque releva el desarrollo efectivo de las
potencialidades de los estudiantes que les permitan ejercer sus derechos, participar en la
sociedad y tener una experiencia de vida digna (Alexander, 2008). Adems, complementando la
evidencia acerca del aumento en la escolaridad de la poblacin, se ha encontrado que el
mejoramiento de la calidad de la educacin puede ser un catalizador del cambio social que
66 Documento de Trabajo N 7 - Abril 2013
apunte a superar la pobreza, mejorar la desigualdad en la distribucin de ingresos, y aumentar
la productividad y el desarrollo de la sociedad (Hanushek & Woessmann, 2009). En
consecuencia, las visiones contemporneas sobre el derecho a una educacin de calidad
tienden a resaltar su carcter multidimensional (UNICEF y UNESCO, 2008; OREALC UNESCO,
2008), que incluye como objetivos tanto el desarrollo cognitivo como el desarrollo creativo y
sicolgico, y como propsitos los objetivos de la paz, la ciudadana y la seguridad, fomentando
la igualdad y transmitiendo los valores culturales mundiales y locales (UNICEF y UNESCO, 2008,
p.32).
Uno de los grandes aportes del movimiento de educacin para todos en el mundo ha sido
justamente la preocupacin por la calidad de la educacin, expresada como una combinacin de
condiciones para la enseanza-aprendizaje y logros acadmicos de los alumnos. En efecto, la
definicin del objetivo sexto del marco de accin de Dakar, orientado explcitamente a este
propsito, combin una referencia genrica a aspectos cualitativos de la educacin con una
especfica a resultados mensurables en ciertas reas curriculares. Sin embargo, en la prctica, ha
habido avances muy desiguales en la generacin de informacin para monitorear este objetivo
en toda su complejidad, lo cual ha hecho que el seguimiento de educacin para todos en esta
dimensin haya sido muy parcial.
As, en cuanto a las condiciones para el aprendizaje, el foco ha sido puesto en el personal
docente, lo cual es consistente con el hecho de que el fortalecimiento de la profesin docente
fue una de las doce estrategias explcitamente mencionadas en el marco de accin de Dakar. En
lo referido a los logros de aprendizaje, ha habido un fuerte nfasis en la creacin de pruebas
estandarizadas -en el mundo en general y en la regin en particular- principalmente en lectura y
matemticas. Ahora bien, lo que conecta los insumos con los resultados en educacin son los
procesos de enseanza-aprendizaje, es decir, la calidad de las oportunidades para aprender a
que han tenido acceso los alumnos; desafortunadamente, dado que estos elementos del
proceso educativo son difciles de observar y medir, ellos constituyen el punto ciego del
monitoreo de la calidad educativa.
La preocupacin por la calidad educativa es completamente pertinente para Amrica Latina y el
Caribe, y en ningn caso debe ser vista como de segundo orden respecto de los objetivos de
aumento de cobertura. Ms aun, ambas dimensiones estn ntimamente relacionadas. La
expansin de la educacin pre-escolar, primaria y secundaria ha permitido el ingreso de
alumnos provenientes de sectores con menores recursos econmicos, sociales y culturales, para
los cuales es fundamental un progreso en la calidad de la educacin, que considere la equidad
de los aprendizajes como un aspecto esencial, a fin de atenuar el efecto de sus desventajas de
origen (UNESCO, 2011). Una educacin de baja calidad perjudica comparativamente ms a
quienes poseen menos recursos familiares y es por tanto un factor principal de la inequidad en
educacin.
Lo caracterstico de la situacin regional, en este sentido, es que al interior de los pases se debe
enfrentar simultneamente desafos de escolarizacin y aseguramiento de condiciones mnimas
para un buen aprendizaje, pendientes del siglo XX, y desafos propios del siglo XXI, como la
disminucin de la brecha digital, el desarrollo de habilidades para el aprendizaje autnomo y la
resolucin de problemas, crticas para participar en la sociedad del conocimiento y ejercer la
67 Documento de Trabajo N 7 - Abril 2013
ciudadana en ambientes cada da ms plurales y globalizados. En esta seccin hemos
seleccionado cinco aspectos relevantes para avanzar en una concepcin amplia de la calidad
educativa en el marco de educacin para todos: los logros de aprendizaje acadmico, los
docentes, el clima escolar, la educacin para la ciudadana, y las tecnologas de informacin y
comunicacin. Sin embargo, el listado no es en ningn caso exhaustivo.
En particular, es importante llamar la atencin sobre dos dimensiones no discutidas en
profundidad, una tradicionalmente considerada por las polticas y otra emergente: los insumos
bsicos y la segregacin escolar, respectivamente.
El creciente nfasis en los resultados de la educacin ha llevado a algunos analistas y tomadores
de decisin a subvalorar (cuando no directamente obviar) la preocupacin por los insumos (e.g.
tamao del curso, textos de estudio, salarios docentes, formacin docente, infraestructura
escolar), respaldndose en una errnea lectura de la evidencia cientfica que sugerira que para
la calidad de la educacin los insumos no importan. Sin embargo, la evidencia acumulada en
los pases en desarrollo es concluyente en el sentido de que, al menos en estos contextos, los
recursos bsicos en educacin son un factor significativo para la calidad de la educacin
(Glewwe, Hanushek, Humpage, y Ravina, 2011; Hanushek, 2006; Scheerens, 2000). Es relevante
no perder de vista este aspecto en una regin en que la disponibilidad de recursos materiales en
las escuelas es an muy baja para importantes grupos de la poblacin, situacin que ha sido
recientemente asociada con menores niveles de logro escolar (Murillo y Romn, 2011).
Por otro lado, el hecho de que los pases de Amrica Latina y el Caribe estn marcados por
profundas desigualdades econmicas y sociales, tiende a impactar severamente a las
instituciones educativas. En ese contexto, la segregacin social de las escuelas refuerza dicho
patrn, pues tiende a excluir relativamente a los sectores ms desaventajados de las
condiciones promotoras de una mejor calidad educativa, como docentes mejor calificados,
condiciones favorables de convivencia escolar, acceso a materiales educativos desafiantes.
Adicionalmente, la segregacin de las escuelas refuerza la inequidad, por cuanto la evidencia
muestra que los compaeros son tambin un factor importante de la calidad educativa, y por
tanto el capital social, econmico y cultural de las familias, disponible en la escuela, se
multiplica para los ms privilegiados en la misma medida en que se reduce para los dems
(OREALC/UNESCO, 2010; CEPAL 2007; Valenzuela, Bellei, De Los Ros, 2010).
7.1. Logros de aprendizaje y aseguramiento de la calidad.
La informacin ms ampliamente utilizada para analizar los logros de aprendizaje de los
alumnos se basa en la aplicacin de pruebas estandarizadas, cuyo uso se ha difundido e
intensificado aceleradamente en los ltimos aos. Es importante eso s estar conscientes de las
limitaciones de estos instrumentos como indicadores de la calidad de la educacin.
El propsito ltimo de la preocupacin por la calidad educativa es aumentar la cantidad y
mejorar la calidad de las oportunidades de aprendizaje que los sistemas educacionales ofrecen
a sus estudiantes. Como se sabe, sin embargo, la relacin entre esas oportunidades y los logros
acadmicos finalmente alcanzados por los alumnos es altamente compleja y est mediada por
muchos factores extra-escolares. sta es una de las varias razones por las cuales las pruebas
68 Documento de Trabajo N 7 - Abril 2013
estandarizadas de logro acadmico de los alumnos no son estrictamente un indicador directo de
la calidad de la educacin de cada pas, como a nivel local no son una medida vlida de la
efectividad de una escuela (Koretz, 2008).
Los tests estandarizados de logro tienen otra limitacin importante como indicadores de
calidad: no miden aspectos relevantes de lo que se espera aprendan los alumnos en la escuela.
Primero, porque estos tests no miden capacidades y habilidades prcticas, as como actitudes y
disposiciones en diferentes dominios que se busca los alumnos adquieran con la educacin;
segundo, porque generalmente se concentran en slo un par de asignaturas lectura y
matemticas, y excepcionalmente ciencias naturales-, que aunque sin duda centrales, no son
sino una fraccin del currculum escolar; por ltimo, porque incluso al interior de las asignaturas
que evalan, importantes habilidades como la comunicacin oral y generalmente la escritura-
quedan excluidas (Koretz, 2008; Ferrer, 2006; Ravela et al., 2008).
Habida cuenta de estas limitaciones, estas mediciones proporcionan informacin esencial para
diagnosticar y monitorear los aprendizajes adquiridos por los nios y jvenes, al menos en las
reas del conocimiento que han sido identificadas como crticas (y que el propio marco de
accin de Dakar especific). De esta manera, el anlisis de la calidad de la educacin se ha
enfocado principalmente a partir de los resultados acadmicos o niveles de aprendizaje- de los
estudiantes especialmente en las disciplinas de lenguaje, matemticas y ciencias, a travs de
pruebas estandarizadas a nivel nacional e internacional, lo que permite una mayor
comparabilidad y monitoreo. Es decir, el debate contemporneo sobre la calidad educativa, si
bien no puede reducirse a los resultados de estos tests, tampoco podra obviarlos.
Los logros de aprendizaje en Amrica Latina y el Caribe
La prueba SERCE-2006 del Laboratorio Latinoamericano de Evaluacin de la Calidad de la
Educacin de UNESCO proporciona la mejor informacin comparativa regional del desempeo
acadmico de los alumnos de educacin primaria. En ella participaron 16 pases y se evalu a los
alumnos de tercero y sexto en lectura y matemtica, y de sexto en ciencias. Aunque este tipo de
evaluaciones mide un rango amplio de habilidades y conocimientos, un criterio bsico de
equidad sugiere focalizarse en los alumnos que no alcanzan un nivel mnimo de logro definido
para su edad o grado y que corren alto riesgo de quedarse crnicamente rezagados en su
proceso formativo.
Los resultados SERCE-2006 (OREALC UNESCO, 2008) indicaron que, en promedio en los pases
participantes, uno de cada dos alumnos de tercer grado en matemticas, y uno de cada tres en
lectura, no haba alcanzado el nivel II de desempeo, considerado un piso de logro bsico.
Adems, las desigualdades entre pases encontradas en este aspecto fueron muy pronunciadas;
as por ejemplo, mientras el 7% de los alumnos de tercer grado en Cuba no alcanz el nivel II de
desempeo, en Panam esta proporcin lleg al 49% y en Repblica Dominicana, al 78%. Las
diferencias entre pases encontradas en matemticas fueron incluso mayores.
Segn un estudio realizado por UNESCO sobre los datos del SERCE (Trevio et al., 2010), entre
los factores que explicaran las diferencias de desempeo de los estudiantes estaran las
condiciones socioeconmicas y culturales tanto del alumno como del promedio de la escuela; el
clima escolar en el nivel de la escuela como de la percepcin del alumno; la gestin directiva
69 Documento de Trabajo N 7 - Abril 2013
que est orientada hacia lo pedaggico; los aos de experiencia docente; y los aos en
educacin preprimaria. Por otra parte, se destaca que la pertenencia a grupos indgenas, el
trabajo infantil, y la repeticin de grado influyen de manera negativa en el logro acadmico de
los nios.
Los resultados de SERCE-2006 tambin muestran que los pases latinoamericanos varan
significativamente en el grado en que sus sistemas escolares reducen o amplifican las
desigualdades de logro acadmico entre alumnos de diferente gnero, nivel socioeconmico,
etnia o zona de residencia, sugiriendo que la calidad de las condiciones y procesos educativos
puede hacer una enorme diferencia en reducir la inequidad. Un caso particularmente notable
identificado por SERCE es Cuba, que ha logrado reducir las desigualdades de logro entre los
estudiantes asociadas al nivel socioeconmico ms que ningn otro pas de la regin; del mismo
modo, en Cuba las diferencias de recursos disponibles en las escuelas no resultaron ser un
factor relevante de desigualdad de logro entre los alumnos en ninguna de las asignaturas y
grados evaluados por SERCE (Trevio et al., 2010).
Alumnos de tercer grado que no alcanzaron el Nivel de Desempeo II en Lectura y Matemticas en la prueba
SERCE-2006, en % (16 pases participantes en el estudio)
Fuente: LLECE UNESCO.
El desempeo acadmico de los alumnos de educacin secundaria ha sido medido
internacionalmente por la prueba PISA, un estudio de la OECD que evala alumnos de 15 aos.
Una ventaja adicional de PISA, por tanto, es que proporciona un estndar de comparacin
externo para Amrica Latina y el Caribe; la desventaja es que slo un grupo pequeo de pases
de la regin ha participado en sus aplicaciones.
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100
Argentina
Brasil
Chile
Colombia
Costa Rica
Cuba
Ecuador
El Salvador
Guatemala
Mxico
Nicaragua
Panam
Paraguay
Per
R.Dominicana
Uruguay
Lectura
Matemtica
70 Documento de Trabajo N 7 - Abril 2013
De acuerdo a los resultados de PISA-2009 (la ms reciente disponible), en promedio en los
nueve pases latinoamericanos participantes, un 58% de los alumnos en matemticas, un 45%
en lectura y un 48% en ciencias, no demostr haber alcanzado el nivel II de desempeo, nivel
que es considerado un piso mnimo de logro en cada asignatura evaluada. Como punto de
comparacin, en promedio en la OECD, la fraccin de alumnos que no alcanz este nivel de
desempeo fue de 22% en matemtica, 19% en lectura y 18% en ciencias (OECD, 2010, vI). En
general, en los pases latinoamericanos la proporcin de alumnos de bajo desempeo en las
diferentes disciplinas fue dos a tres veces superior que la de los pases de la OECD.
Los anlisis de PISA-2009 han confirmado la importancia de la condicin socioeconmica
familiar en el logro escolar; sin embargo, el peso que esta inequidad social tiene sobre el
desempeo de los estudiantes vara sensiblemente entre pases: mientras en Per, Uruguay,
Chile y Argentina, esta inequidad es mayor que en el promedio de pases de la OECD; en
Panam, Colombia, Mxico y Brasil, es similar. De los pases de la regin participantes en PISA-
2009, slo en Trinidad y Tobago la asociacin entre el origen socioeconmico de los alumnos y
sus logros en lectura es ms dbil que en el promedio de pases de la OECD (OECD, 2010, vII). Es
interesante notar que precisamente en Trinidad y Tobago es el pas de la regin en donde la
relacin entre la calidad de los recursos educativos de las escuelas y el nivel socioeconmico de
los alumnos es ms dbil, siendo el nico que no se diferencia del promedio de la OECD en este
aspecto.
Alumnos de 15 aos que no alcanzaron el Nivel de Desempeo II en Lectura, Matemticas y Ciencias en la prueba
PISA-2009, en % (9 pases latinoamericanos participantes en el estudio y promedio OECD)
Fuente: PISA-2009, OECD 2010.
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90
OECD
Uruguay
Mxico
Chile
Trinidad y Tobago
Argentina
Brasil
Colombia
Per
Panam
Matemticas
Lectura
Ciencias
71 Documento de Trabajo N 7 - Abril 2013
No existen generalizadamente datos comparables que permitan monitorear el avance
experimentado por los alumnos de Amrica Latina y el Caribe en lo referido a sus logros
acadmicos. La mejor informacin disponible (aunque slo para cinco pases de la regin) es la
evolucin del desempeo en lectura de los alumnos evaluados por la referida prueba PISA,
aplicada tres veces a lo largo de la dcada anterior. La tendencia observada es en general
positiva: en todos los pases latinoamericanos participantes (excepto Argentina) la proporcin
de alumnos con muy bajo nivel de desempeo disminuy entre 2000 y 2009. Es importante
notar que, en contraste, durante el mismo perodo los pases miembros de la OECD -en
promedio- no mejoraron el logro de los alumnos de ms bajo desempeo en lectura. Ms an,
considerando todos los pases participantes en la prueba PISA, Per y Chile fueron dos de los
tres que mostraron los mayores incrementos en el promedio nacional de desempeo en lectura
en trminos absolutos.
Vistos en su conjunto, los indicadores de logro acadmico de los alumnos de la regin son
preocupantes en la mayora de los pases para los que se cuenta con informacin. En promedio,
aproximadamente un tercio en primaria y casi la mitad en secundaria no parecen haber
adquirido los aprendizajes bsicos en lectura. En matemticas los resultados fueron incluso ms
insatisfactorios. Adems, existe una fuerte inequidad en contra de los alumnos ms
desfavorecidos en cuanto al logro acadmico. La buena noticia es que algunos pases de la
regin hicieron progresos significativos durante la dcada pasada en las capacidades de lectura
de los alumnos de secundaria.
Alumnos de 15 aos que no alcanzaron el Nivel de Desempeo II en Lectura, en la prueba PISA-2000 y PISA-2009,
en % (5 pases latinoamericanos participantes y promedio OECD)
Fuente: PISA-2009, OECD 2010.
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
OECD Argentina Mxico Chile Brasil Per
Lectura-2000
Lectura-2009
72 Documento de Trabajo N 7 - Abril 2013
El aseguramiento de la calidad educacional
La propuesta de polticas ms elaborada para abordar globalmente el problema de la calidad de
los establecimientos educacionales es actualmente el diseo de sistemas de aseguramiento de
la calidad de la educacin (tambin se pueden considerar como parte de esta orientacin las
denominadas reformas basadas en estndares y el movimiento por una mayor accountability
en educacin). Aunque en rigor se trata de la renovacin de componentes que tradicionalmente
han existido en muchos sistemas educacionales (como la inspeccin, evaluacin externa y
supervisin escolar), stos son organizados ahora con una lgica diferente. El debate y las
iniciativas en torno al aseguramiento de la calidad han avanzado bastante en algunos pases
de la regin, como Colombia y Chile (sobre este ltimo caso vase Espnola y Claro, 2010; y
Casassus, 2010).
En lo esencial, se propone implementar dispositivos externos sistemticos de evaluacin y
supervisin educacional, que pueden combinar el uso de test y la inspeccin in situ de los
establecimientos, destinados a monitorear la calidad de la educacin (insumos, procesos y
resultados) y producir orientaciones para el mejoramiento escolar, generalmente bajo la forma
de informes evaluativos. Dichos informes deben ser traducidos en planes de mejoramiento
educacional, con plazos y metas establecidos, en funcin de los cuales los gobiernos nacionales
o locales generalmente distribuyen recursos para facilitar su implementacin. Finalmente, estos
planes de mejoramiento pueden constituirse en virtuales contratos por desempeo entre la
autoridad nacional y local, o entre las autoridades y los directivos y docentes de los
establecimientos; as, el logro de las metas derivar en beneficios adicionales, en tanto su no
cumplimiento, en programas especiales de apoyo, la aplicacin de medidas correctivas y
eventualmente sanciones (Barber, 2004; Hamilton, Stecher y Yuan; 2008; McMeekin, 2006).
La evidencia disponible sobre la efectividad de estas propuestas es an demasiado limitada (en
tiempo y cobertura) para una evaluacin, pero los principales nudos crticos que se han
identificado son tres. En primer lugar, el problema de las capacidades y recursos disponibles a la
base del sistema escolar para que los actores (docentes, directivos y autoridades locales de
educacin) puedan responder productivamente a las nuevas presiones de mejoramiento; todo
indica que dichas condiciones deben ser aseguradas previamente para que estos sistemas
funcionen como se espera.
En segundo lugar, la amplitud de la definicin de calidad educacional que estos sistemas
impulsan a nivel de las escuelas: una definicin muy estrecha, basada exclusiva o principalmente
en resultados de test estandarizados, tiene los graves problemas antes sealados, cuyos efectos
no deseados han sido bien documentados. Sin embargo, la ausencia de indicadores o
informacin vlida sobre otros logros escolares, as como la falta de acuerdo acerca de qu
constituyen procesos de calidad, dificultan incorporar estos aspectos en dichos sistemas.
Por ltimo, el asunto de las consecuencias asociadas a estos sistemas. Es de la esencia de esta
propuesta que los profesionales de la educacin se hagan ms responsables de la calidad de su
trabajo, por lo que usualmente conlleva premios y castigos de acuerdo al desempeo de cada
uno. El problema es que, dadas las fuertes diferencias de recursos y composicin del alumnado
entre escuelas, y la naturaleza compleja de la educacin, es muy difcil determinar vlidamente
la efectividad neta de cada escuela o educador, por lo que los premios y castigos sern
73 Documento de Trabajo N 7 - Abril 2013
muchas veces injustamente asignados, lo cual afectar no slo la equidad sino la productividad
misma del mecanismo. Tampoco es claro cules son las medidas correctivas ms adecuadas
para las situaciones de bajo desempeo: mientras algunos proponen cerrar las escuelas o
facilitar que los alumnos se trasladen a escuelas privadas, otros sugieren introducir programas
compensatorios de mejoramiento o incluso la reestructuracin de los establecimientos. En
ambos casos, como se ve, el problema se ha traslado desde el aseguramiento de la calidad al
ms tradicional desafo del mejoramiento escolar, que es en definitiva el meollo de la
cuestin.
En sntesis, la tendencia contempornea es a concebir estos dispositivos de aseguramiento de
la calidad como parte de iniciativas ms amplias de reforma sistmica de la educacin, en
donde construir el profesionalismo docente es reconocidamente el ncleo esencial del desafo
(Hopkins, 2008; Mourshed, Chijioke y Barber, 2012).
74 Documento de Trabajo N 7 - Abril 2013
7.2. Docentes y calidad de la educacin.
Consistentemente, tanto los estudios sobre logro acadmico de los alumnos como los de
mejoramiento de los sistemas educacionales coinciden en sealar que la calidad del cuerpo
docente es el factor clave de la calidad educacional. As, considerando las caractersticas de las
escuelas, se ha identificado a los profesores como el elemento fundamental para promover el
aprendizaje de los estudiantes, capaz incluso de contrarrestar el efecto de las condiciones
negativas del entorno en que viven los nios con menos recursos o que presentan dificultades
de aprendizaje (Barber & Mourshed, 2007; Rockoff, 2004). En consecuencia, las polticas
educacionales han comenzado a reponer a los docentes en el centro, dejando atrs las
pretensiones de disear reformas educacionales a prueba de profesores.
Cuando las polticas docentes se plantean en el marco de la calidad y no la sola expansin del
sistema, la envergadura de la tarea resulta mucho mayor. A nivel internacional, se ha
identificado que los principales desafos de poltica referidos a los docentes son atraer y
mantener a profesores de buena calidad en el sistema escolar, as como proveerles de
oportunidades de formacin, desarrollo y actualizacin que garanticen que poseen las
competencias que exige la labor de enseanza en una sociedad altamente cambiante (OECD,
2009). Acometer esta agenda requiere inevitablemente un abordaje sistmico, que combine
slidos procesos formativos, buenas condiciones para el trabajo de enseanza en la escuela, y
un elevado estatus profesional de la docencia.
La dificultad ms inmediata para avanzar en este sentido es el contraste existente en la mayora
de los pases entre el bajo estatus y malos salarios que tiene la profesin docente, con la alta
exigencia de su labor profesional; adicionalmente, las deficientes condiciones de trabajo
influyen de manera negativa en la posibilidad de contar con los mejores profesores en los
sectores ms vulnerables (Little & Bartlett, 2010). Pero las dificultades se sitan tambin en
niveles ms profundos. La labor de los profesores es cada vez ms compleja y desafiante, deben
atender a nios provenientes de sectores diversos de la sociedad, cuyo capital cultural puede
diferir de manera importante. Junto con esto, un docente competente no slo debe conocer su
disciplina sino manejar variadas estrategias pedaggicas que permitan a los nios desarrollar
habilidades ms complejas, actitudes y motivaciones que les permitan participar en la sociedad
y convertirse en aprendices autnomos a lo largo de la vida; todo esto ha puesto en entredicho
las instituciones y prcticas tradicionales de formacin inicial y continua de los docentes
(Darling-Hammond, 2006; Darling-Hammond, Ching & Johnson, 2009; OECD, 2009).
La situacin de los docentes en Amrica Latina y el Caribe
En el marco de educacin para todos, el monitoreo bsico de la situacin docente ha consistido
en observar la evolucin de la disponibilidad de docentes y su formacin especializada. El
indicador de disponibilidad ms utilizado es la cantidad de alumnos por cada profesor en el
sistema escolar; mientras un indicador de calidad es la proporcin de docentes que poseen
formacin especializada y estn por tanto certificados como docentes. Informacin comparativa
de alcance regional acerca de otros aspectos, como la calidad de la formacin docente o su nivel
de conocimientos y capacidades, no existe, aunque un reciente informe encargado por UNESCO
(OREALC/UNESCO, 2012) proporciona cierta evidencia parcial al respecto.
75 Documento de Trabajo N 7 - Abril 2013
En cuanto a la tasa de alumnos por profesor, en trminos generales Amrica Latina y el Caribe
presentaba en 2010 una situacin intermedia, muy cercana al promedio al compararla con las
dems regiones del mundo, tanto en educacin primaria (19 alumnos por profesor) como
secundaria (16 alumnos por profesor). Adems, en la dcada pasada esta proporcin tendi a
disminuir en ambos niveles, especialmente en la enseanza primaria, donde el promedio de
alumnos por profesor decreci en 4 alumnos desde 2000. Este patrn de mejoramiento se
observ en la mayora de los pases para los que se cuenta con informacin comparable, con la
excepcin de Colombia, donde la razn alumno/profesor aument en los dos ciclos escolares,
especialmente en secundaria. Ciertamente, bajo este promedio regional existe una muy alta
heterogeneidad de situaciones, con algunos pases como Nicaragua- con alrededor de 30
alumnos por profesor tanto en primaria como secundaria, y otros -como Cuba- con alrededor de
10 alumnos por profesor en ambos niveles.
Considerando el avance experimentado en la cobertura educativa durante las ltimas dcadas
en los pases de la regin, el hecho de que las tasas de alumnos por profesor no sean en
promedio comparativamente altas y que adems bajaran durante la dcada anterior, no debe
subvalorarse, por cuanto expresa un importante esfuerzo por aumentar la cantidad de docentes
disponibles en los distintos niveles de enseanza.
Razn de alumnos por profesor en educacin primaria (37 pases incluidos)
Amrica Latina El Caribe
Fuente: Base de datos UNESCO-UIS.
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BO HN CL UY SV NI MX CO GT DO PN BR PE CR EC AR AN TC GY BZ JM LC TT AW VC GD DM SR AG AI BS KN VG MS BB KY CU
2000 2010 Promedio Pases 2000 (22,86) Promedio Pases 2010 (18,79)
76 Documento de Trabajo N 7 - Abril 2013
Razn de alumnos por profesor en educacin secundaria (36 pases incluidos)
Amrica Latina El Caribe
Fuente: Base de datos UNESCO-UIS.
En lo que respecta a la calidad de la preparacin del cuerpo docente (medida por el porcentaje
de profesores con formacin certificada de acuerdo a los requisitos de cada pas), la informacin
comparable indica que, hacia 2010, el 78% de quienes ejercan la docencia en primaria y el 70%
en secundaria contaban con formacin docente certificada. Sin embargo, existen marcados
contrastes en la regin en el nivel de profesionalizacin de la docencia, por cuanto en algunos
pases (especialmente concentrados en la regin del Caribe) la proporcin de profesores
certificados, tanto en primaria como en secundaria, apenas llega a la mitad del cuerpo docente,
mientras en otros supera el 90%. Especial mencin merece el caso de Cuba a este respecto, que
en ambos niveles escolares contaba en 2010 con un 100% de docentes certificados.
En este aspecto, entre 2000 y 2010, en promedio, los pases de Amrica Latina y el Caribe no
hicieron ningn progreso ni en la enseanza primaria ni secundaria. Esto no quiere decir que no
haya habido cambios en la regin durante la dcada pasada, pero estos fueron contrastantes:
mientras algunos pases aumentaron de manera importante la presencia de docentes
certificados (como fue el caso de Panam y Bahamas en primaria, y San Kitts y Nevis en
secundaria), en contrapartida otros la disminuyeron significativamente (como Montserrat y
Anguila en primaria, y Montserrat y Belice en secundaria).
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D
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N
K
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C
U
2000 2010 Promedio Pases 2000 (17,058) Promedio Pases 2010 (15,735)
77 Documento de Trabajo N 7 - Abril 2013
Profesores certificados en educacin primaria (%)
Amrica Latina El Caribe
Fuente: Base de datos UNESCO-UIS.
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BO CO MX SV PN CR DO EC NI AN VG JM TC CU AW KY BS TT LC VC GY GD KN DMMS BB AG AI BZ
2000 2010 Promedio Pases 2000 (77.63%) Promedio Pases 2010 (78.43%)
78 Documento de Trabajo N 7 - Abril 2013
Profesores certificados en educacin secundaria (%)
Amrica Latina El Caribe
Fuente: Base de datos UNESCO-UIS.
Es decir, en general, los esfuerzos parecen haberse orientado ms a aumentar la cantidad de
docentes disponibles que a elevar los niveles de formacin profesional de los educadores, lo
que implic que en varios pases entre un quinto y la mitad de los profesores no posea
certificacin como docente. Esto es an ms preocupante si se considera que en la regin los
requisitos de certificacin de la formacin docente tienden a ser bajos: en algunos pases la
formacin docente se extiende por uno o dos aos; en otros se realiza en instituciones de nivel
secundario, escuelas normales o instituciones de educacin superior de baja exigencia; existe
insuficiente regulacin de los programas de formacin y stos tienden a ser de baja calidad
(OREALC UNESCO, 2012).
En los pases de la regin, la importancia de contar con buenos profesores ha sido ampliamente
reconocida y muchas polticas pblicas apuntan a mejorar el status social de los docentes, para
lo cual necesitan atraer y asegurar buenos profesionales en la docencia, proporcionar una
formacin inicial y continua de calidad, y mejorar sus condiciones laborales (valos, 1996,
Vaillant, 2009). Un ejemplo de estas polticas es el caso de Brasil, con la creacin el ao 1998,
del Fondo de Manutencin y Desarrollo de la Educacin Primaria y de Valorizacin del
Magisterio (FUNDEF) a fin de mejorar las remuneraciones y destinar fondos a la capacitacin de
los docentes. El impacto que ha tenido FUNDEF es muy positivo, mejorando los salarios de
manera significativa especialmente donde se encontraban ms bajos y disminuyendo el nmero
de docentes sin calificacin a nivel nacional (Vaillant, 2009).
Desafortunadamente, tambin es posible observar contradicciones importantes en la puesta en
prctica de las polticas docentes, incluso en pases con un elevado nivel de profesionalizacin
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EC CO SV MX DO PN CR NI AN TC BB VG TT CU KY AW BS VC LC GY KN MS AGDM BZ GD
2000 2010 Promedio Pases 2000 (69.61%) Promedio Pases 2010 (69.88%)
79 Documento de Trabajo N 7 - Abril 2013
de la docencia. Por ejemplo, en Chile aunque desde los aos noventa se han realizado varias
polticas de mejoramiento de las condiciones laborales, salariales y de formacin inicial y en
servicio de los docentes (Nez, 2003; valos, 2002), simultneamente la carrera de pedagoga
ha sido la de mayor aumento de matrcula, pero esto se hizo principalmente en programas sin
certificacin de calidad, con bajos o inexistentes requisitos de admisin, y en muchos casos bajo
modalidades alternativas de horario y duracin limitadas o no presenciales, todo lo cual puso en
riesgo la calidad de la formacin docente; ms an, mediante una ley recientemente aprobada
se dej de exigir el ttulo profesional docente para ensear en el nivel secundario (Bellei y
Valenzuela, 2010).
Las limitaciones de la formacin inicial podran ser subsanadas mediante sistemas de formacin
en servicio de calidad; sin embargo, de acuerdo a un reciente reporte, la situacin regional no
parece auspiciosa tampoco en esta materia. De acuerdo a sus autores, la formacin continua
tiene escasa relevancia y articulacin, no toma en cuenta la heterogeneidad de situaciones de
los docentes, ni considera la realidad de las escuelas y los desafos prcticos de la enseanza,
todo lo cual deriva en acciones con bajo impacto en las dimensiones relevantes del oficio
docente (OREALC UNESCO, 2012).
La situacin descrita que no es exhaustiva, por cuanto no incluye por ejemplo en las
condiciones laborales de la docencia- muestra que las polticas docentes vinculadas con la
calidad educativa enfrentan un panorama altamente desafiante en la mayora de los pases de la
regin.
Lineamientos para la poltica docente en Amrica Latina
Un reciente informe regional (OREALC/UNESCO, 2012), encargado por UNESCO y basado en una
amplia consulta a expertos, revisin de literatura, anlisis de datos e informes de casos
nacionales, identific un conjunto importante de lineamientos de polticas docentes para los
pases de Amrica Latina y el Caribe, los cuales agrup en cuatro dimensiones: formacin inicial,
formacin continua, carrera profesional e institucionalidad de las polticas. En esta seccin
reproducimos estas propuestas.
En cuanto a la formacin inicial docente, se propone promover el ingreso de mejores candidatos
a la docencia elevando el nivel de exigencias para ingresar a los estudios pedaggicos; fortalecer
la calidad de los programas de formacin docente, especialmente los contenidos curriculares,
las estrategias de formacin y evaluacin de aprendizajes y la calidad de los formadores; ofrecer
una formacin de calidad pertinente para el trabajo educativo con grupos sociales
desfavorecidos; y asegurar sistemas apropiados de regulacin de la calidad de los programas de
formacin y de quienes egresan de ellos.
En lo referido al desarrollo profesional y la formacin continua, se sugiere asegurar al
profesorado el derecho a una formacin continua relevante y pertinente, centrada en la
formacin integral y los aprendizajes de los estudiantes; asegurar impactos significativos de la
formacin continua en las prcticas de enseanza y en los aprendizajes de los estudiantes;
construir trayectorias de desarrollo profesional distinguiendo etapas en la vida del docente;
implementar mecanismos de regulacin de la oferta de formacin continua con el fin de
80 Documento de Trabajo N 7 - Abril 2013
asegurar su calidad y relevancia; promover el aprendizaje colaborativo en el contexto escolar; y
regular la pertinencia de la oferta de postgrados.
El informe tambin propone modernizar la carrera docente en los pases, con el propsito de
fortalecer la profesin docente e incidir en la atraccin de buenos candidatos. Para ello, se
debiera reconocer en la carrera diferentes etapas de desarrollo de la trayectoria y la
competencia docente; estructurar la carrera docente en torno al mejoramiento del desempeo
profesional; disear e implementar una poltica de remuneraciones e incentivos, clara y
articulada, para estimular la labor profesional docente; desarrollar sistemas vlidos y
consensuados de evaluacin del desempeo profesional docente; y disponer de mecanismos
transparentes para el acceso a las plazas docentes y la asignacin de funciones. Adicionalmente,
como parte de este esfuerzo, se debiera buscar que los mejores docentes se desempeen en
aquellas zonas ms marginadas, como sectores rurales, pueblos indgenas o zonas con mayores
ndices de pobreza; para lo cual se requiere que los profesores tengan incentivos y los recursos
necesarios, que cuenten con autonoma para ejercer en el aula y sean monitoreados de manera
continua (Vegas, 2009).
Por ltimo, el informe tambin indica que se debe fortalecer las instituciones pblicas y los
procesos vinculados con las polticas docentes, en el sentido de priorizar las polticas docentes
en una perspectiva sistmica en el marco de las polticas educacionales; conciliar criterios de
continuidad y cambio para lograr mayor efectividad de las polticas docentes; y promover la
participacin de los actores en la generacin de polticas a fin de aumentar su respaldo,
legitimidad y viabilidad.
7.3. Clima Escolar y su relacin con la calidad de la educacin
El clima escolar es un factor de proceso escolar que afecta de manera importante los
aprendizajes. La calidad de la educacin requiere de un entorno inclusivo y democrtico, donde
todos los nios puedan desarrollar al mximo sus potencialidades (UNESCO, 2005). Lo anterior
es consistente con la Convencin de derechos del nio (1989) para la cual el derecho a la
educacin se enmarca en los principios generales de no discriminacin, inters superior del
nio, derecho a la vida, la supervivencia y el desarrollo; y respeto y consideracin por la visin
de los nios (artculos 2, 6 y 12 respectivamente). En efecto, en un marco comprehensivo sobre
el derecho a la educacin, el derecho al respeto en el entorno del aprendizaje es considerado
actualmente como uno de sus tres pilares, incluyndose en esta dimensin el respeto por la
propia identidad del nio, la promocin de su participacin creciente en las materias de su
inters, y el respeto por su integridad tanto fsica como sicolgica (UNICEF y UNESCO, 2008).
Las investigaciones sobre eficacia escolar han dado un soporte adicional a esta visin sobre la
importancia de un clima escolar positivo y seguro. Algunos elementos de un buen clima escolar
propicio para un mayor aprendizaje seran la orientacin del trabajo de directivos y docentes
puesta en el aprendizaje de los nios, la inclusin activa de las familias y comunidad para
alcanzar estos objetivos; la valoracin y reconocimiento de los alumnos, la satisfaccin de los
docentes respecto a su labor y una alta capacidad para prevenir y solucionar los problemas de
convivencia escolar e indisciplina (Martinic y Pardo, 2003; Bellei et al., 2004; Murillo et al. 2007;
81 Documento de Trabajo N 7 - Abril 2013
Cornejo & Redondo, 2007).Como contrapartida, existe evidencia de que la violencia escolar
afecta negativamente el desempeo acadmico: en los establecimientos donde existe ms
frecuentemente violencia escolar, se deteriora el capital social y de dificulta las habilidades para
resolver conflictos de manera pacfica (Trevio et al., 2012; Cook et al., 2010).
Clima escolar y aprendizajes en Amrica Latina y el Caribe
Existe abundante evidencia emprica sobre la relevancia del clima escolar para los logros de los
alumnos en los pases de Amrica Latina y el Caribe. En el marco del Estudio SERCE-2006 ya
mencionado, el clima escolar aparece como una de las variables ms relevantes y consistentes
para explicar el rendimiento acadmico de los estudiantes de primaria entre los pases de
Latinoamrica y el Caribe. Adems, como factores asociados con el clima escolar, se destaca el
manejo de los docentes de la conducta dentro del aula y el buen uso del tiempo lectivo, como lo
que ms influira en los aprendizajes (Trevio et al., 2012), hallazgos que son consistentes con la
literatura sobre escuelas efectivas, antes citada.
Para el anlisis de los resultados SERCE-2006, el clima escolar se defini como el grado en que
los estudiantes se sienten acogidos y respetados en la escuela, lo cual incluye entre otros
aspectos las relaciones entre alumnos, con los docentes, el clima en el aula, y situaciones de
violencia en la escuela. A nivel global para la regin, tanto el indicador de clima escolar medido
a nivel de la escuela como la percepcin individual que los alumnos tienen del clima escolar,
resultaron positiva y significativamente asociados con los logros de los alumnos de tercero y
sexto grado, en las tres asignaturas evaluadas (lectura, matemtica y ciencias naturales)
(Trevio et al., 2010).
Los anlisis desagregados a nivel de los pases mostraron a su vez que esta asociacin positiva
entre el clima escolar y los logros de los alumnos se replicaba para la gran mayora de los casos,
con una sistematicidad e intensidad slo superada por la de las condiciones socioculturales de
los alumnos (Nicaragua es el nico pas en el que el clima escolar no apareci relacionado con
los aprendizajes para ninguna de las mediciones realizadas). Adicionalmente, se encontr que el
efecto del clima escolar en los aprendizajes parece ser levemente superior para los alumnos de
tercer grado que de sexto grado, y en el rea de las matemticas un poco ms que en lectura
(Trevio et al., 2010). Ciertamente, en ningn pas latinoamericano, para ninguno de los grados
ni asignaturas evaluadas, se encontr que un buen clima escolar estuviese relacionado con
menores niveles de logros acadmicos de los alumnos.
Por ltimo, el estudio PISA-2009 tambin indag sobre las relaciones entre el clima escolar y los
logros de los alumnos en lectura (aunque en este caso, el clima escolar es definido ms
ampliamente como ambiente para el aprendizaje, e incluye adems de la calidad de las
relaciones en la escuela y la disciplina, el liderazgo del director, el estmulo de los docentes
hacia los alumnos y la presin de las familias hacia la escuela en lo acadmico). Adems de
ratificar la relevancia de esta dimensin por s misma para el logro de los alumnos, el estudio
PISA encontr que la calidad del ambiente para el aprendizaje estaba fuertemente relacionada
con las condiciones socioeconmicas de la escuela, de forma que el efecto de ambos factores se
potenciaba: estudiantes que asisten a escuelas de mejor condicin socioeconmica tienden a
disfrutar de un mejor ambiente para el aprendizaje, y ambos factores en conjunto contribuyen a
su mejor desempeo en lectura. Ms aun, el estudio encontr que este efecto combinado era
82 Documento de Trabajo N 7 - Abril 2013
particularmente marcado en pases como Chile, Trinidad y Tobago, Argentina y Uruguay (OECD
2010, vIV. Un ltimo hallazgo de ese estudio es que en la mayora de los pases
latinoamericanos participantes (Mxico, Brasil, Colombia, Panam, Per, Trinidad y Tobago, y
Per), la dimensin especfica del clima disciplinario en la escuela tena un efecto positivo y
significativo en los logros de lectura de los alumnos.
Algunos desafos sobre el clima escolar
La creciente importancia del clima escolar ha llevado a que se desarrollen polticas pblicas en la
regin que integren esta dimensin como un tema central para el mejoramiento en los
aprendizajes, especialmente dirigidos a los sectores desaventajados.
Una tendencia desde comienzos de los 2000, ha sido la de propiciar la participacin de los
distintos actores involucrados en la educacin, los directivos, docentes, familias y los mismos
alumnos. En efecto, un estudio realizado en Latinoamrica seal la importancia creciente de la
creacin de Consejos Escolares a partir de reformas educativas varios pases como Bolivia,
Brasil, Ecuador, Guatemala, Mxico y Nicaragua (Lpez, 2005). Otro ejemplo es el programa
EDUCO en El Salvador que propone escuelas con altos grados de autonoma que estn
completamente administradas por la comunidad, lo que ha reducido los ndices de desercin
escolar y ausentismo (UNESCO, 2005).
Con todo, la nocin de clima o convivencia escolar es bastante desafiante para las polticas
educacionales, pues refiere a procesos y relaciones interpersonales entre diversos estamentos,
que son difciles de modificar por las polticas o de regular mediante los tradicionales
reglamentos de convivencia.
Incluso en la dimensin de la participacin, que parece ms tradicionalmente accesible, se ha
encontrado que el involucramiento de los distintos actores en los Consejos Escolares se
relaciona muchas veces con asuntos de gestin administrativa o mejoramiento de la
infraestructura escolar, pero que la participacin en temas de convivencia escolar es reducida;
ms an, sta tiende a orientarse hacia la elaboracin de reglamentos, que ms que fomentar
un buen clima o una identidad compartida al interior de la institucin escolar, se focalizan en
sanciones para quienes los trasgreden (Neubauer & Trigo de Silveira, 2009). Lo mismo ocurre ha
ocurrido con las polticas ms recientes que apuntan a mejorar el clima escolar; ellas tienden a
poner nfasis en la reduccin de la violencia o situaciones de bullying, con enfoques punitivos y
de control, sin contener propuestas positivas de promocin de la buena convivencia.
7.4. Educacin para la ciudadana y calidad de la educacin
Desde que se establecieron los modernos sistemas educacionales, sus promotores defendieron
la nocin de que la educacin masiva contribuira a la difusin y consolidacin de la sociedad
democrtica formando al ciudadano soberano. Tan fundamental como la alfabetizacin y la
adquisicin de la matemtica bsica, fueron los propsitos de producir identidad nacional y
sentar las bases para la convivencia democrtica. Dada la centralidad de este objetivo, la
educacin para la ciudadana debera ser vista como un aspecto medular de lo que actualmente
se denomina calidad de la educacin.
83 Documento de Trabajo N 7 - Abril 2013
El objetivo de la educacin para la ciudadana se hizo explcito ya en la Declaracin Universal de
los Derechos Humanos (1948) y se reforz en la Convencin sobre los derechos del nio (1989)
as como en otros acuerdos internacionales. El derecho a la educacin implica la formacin en el
respeto de los derechos humanos, conocimiento y respeto por la propia identidad cultural as
como por culturas diferentes. Asimismo, los nios deben prepararse para ser ciudadanos
responsables aportando a un contexto de paz, tolerancia e inclusin (Artculos 28 y 29,
Convencin derechos del nio, 1989).
La educacin para la ciudadana se reconoce actualmente, junto con los logros en los
aprendizajes acadmicos, como uno de los objetivos de los sistemas educativos, el cual incluye
conocimientos, habilidades y actitudes que permitan a los estudiantes un actuar cvico, ejercer
sus derechos y participar en la sociedad (Cox, Jaramillo & Reimers, 2005; CEPAL, 2010; UNESCO,
2011).
Adicionalmente, las transformaciones que marcan a las sociedades del siglo XXI, especialmente
la globalizacin y los avances en las tecnologas de la informacin y la comunicacin, han
implicado una creciente diversidad en las sociedades y exigen una nueva reflexin sobre los
significados que implica la ciudadana y el rol de los ciudadanos, todo lo cual ha hecho que la
formacin para la ciudadana adquiera renovada relevancia (Schulz, 2010).Dichas
transformaciones tambin relevan la necesidad de formar personas capaces de comprender
esta nueva sociedad, adaptarse a los rpidos cambios e insertarse como sujetos activos y
productivos en la sociedad (CEPAL, 2010; Schulz, 2010).
La formacin ciudadana abarca el desarrollo de diversas habilidades y actitudes. Schulz et al.
(2010) sealan que la educacin para la ciudadana implica tanto el conocimiento como
oportunidades reales de participacin e involucramiento tanto en la sociedad cvica y civil. Se
enfoca en las diversas maneras que tienen las personas de relacionarse entre ellas y cmo
definen sus comunidades y sociedades. Esto se refiere tanto a la participacin en instancias
polticas formales (dimensin cvica) como el involucramiento y participacin en actividades de
la comunidad de carcter local (dimensin civil).
La educacin para la ciudadana tambin se vincula con la desigualdad social. En efecto, dentro
de los factores que influyen en los resultados de la educacin para la ciudadana, uno de los ms
relevantes es el contexto socioeconmico de donde provienen los estudiantes. Investigaciones
sealan que, dentro de las variables que tienen un impacto en la educacin para la ciudadana,
la desigualdad social es un factor de contexto importante, especficamente en el mbito de la
participacin poltica (Solt, 2008). En este sentido, se observa una asociacin entre mayor
estatus socioeconmico y mayor nivel educacional de las personas con una ms alta
participacin poltica, lo cual favorece la representacin de las necesidades e intereses de los
sectores de mayores ingresos (Solt, 2010, Lijphart, 1997; Marien, Hooghe, & Quintelier, 2010).
Situacin de la regin sobre la formacin ciudadana.
La educacin para la ciudadana y el real ejercicio de los derechos cvicos de las personas se
encuentra en Amrica Latina con una situacin paradojal, marcada por un fuerte contraste
entre los progresos en materia poltica y la persistencia de fuertes inequidades sociales. Durante
las dos ltimas dcadas, la mayora de los pases de Amrica Latina y el Caribe se han
84 Documento de Trabajo N 7 - Abril 2013
caracterizado por haber recuperado y mantenido gobiernos democrticos, pudiendo elegir a sus
gobernantes a travs de procesos electorales pacficos y peridicos, aspecto central de la
ciudadana. En contraste, la regin muestra una importante desigualdad ante el acceso a la
justicia social, con altos niveles de pobreza, crecimiento econmico importante aunque con
importantes diferencias en la distribucin de ingresos, y un descontento respecto a la
democracia actual (PNUD, 2004).La desigualdad social caracterstica de la regin, repercute de
manera negativa en la confianza de los ciudadanos hacia la clase poltica y la capacidad de las
instituciones pblicas para responder a las demandas sociales. Los jvenes latinoamericanos en
particular, tendran una cierta apata y falta de compromiso respecto a los procesos
democrticos (Cox et al. 2005), incluso el 55% de ellos argumentan que sera aceptable un
rgimen autoritario si es capaz de resolver los problemas econmicos de la sociedad (PNUD,
2004).
El estudio Internacional de Educacin Cvica y Ciudadana, ICCS-2009 (Schulz, 2009), conducido
por la Asociacin Internacional para la Evaluacin de Logros Educacionales (IEA), investig en
profundidad los modos en los cuales los jvenes de diferentes pases estaban siendo preparados
para asumir su rol como ciudadanos. El estudio indag en el conocimiento cvico adquirido por
los alumnos, su percepcin sobre las instituciones pblicas, las formas de gobierno, la
corrupcin, el respeto a las leyes, y su disposicin hacia formas de coexistencia pacfica. De
Amrica Latina, slo Mxico, Guatemala, Repblica Dominicana, Colombia, Paraguay y Chile
participaron en el ICCS-2009.
Una de las principales conclusiones del estudio es el contraste entre el currculum prescrito y los
aprendizajes reales de los alumnos. As, si bien en los currculos de cada uno de los 6 pases
participantes de la regin est claramente presente la preocupacin por construir y fortalecer
sociedades ms democrticas, inclusivas y pacficas (temticas relativas a la formacin
ciudadana), el conocimiento cvico de los estudiantes latinoamericanos es comparativamente
bajo. Segn ICCS-2009, el promedio de la regin se ubic media desviacin estndar por debajo
del promedio del total de pases participantes en el estudio (Schulz, 2009). En particular, en 5 de
los 6 pases latinoamericanos que participaron en el estudio, ms de la mitad de los jvenes se
encontraba en el nivel ms bajo de conocimiento cvico, lo que implica que no conocen los
conceptos de democracia participativa como sistema poltico, ni tienen conocimientos claves
sobre las instituciones, sistemas o conceptos cvicos (Schulz, 2009).
El nivel socioeconmico est positivamente asociado con el conocimiento cvico, y es un factor
relevante para explicar las diferencias en el conocimiento cvico entre los estudiantes y entre los
pases. El estudio ICCS-2009 encontr una correlacin tanto entre los factores de contexto de la
familia y de la escuela con el conocimiento cvico de los alumnos, como entre el nivel de
desarrollo econmico y el nivel de conocimiento cvico en los pases (Schulz, 2009). Sin
embargo, factores internos de los sistemas escolares tambin podran explicar estas diferencias.
En el caso latinoamericano, los bajos niveles de conocimiento cvico podran tambin explicarse
por una baja importancia real otorgada a estos temas en las escuelas y por problemas
relacionados con los procesos de enseanza de la educacin ciudadana (Cox et al. 2005).
Otro hallazgo relevante, es que si bien existe un rechazo a los gobiernos autoritarios, ms de la
mitad de los jvenes latinoamericanos justifica las dictaduras bajo ciertas circunstancias, siendo
85 Documento de Trabajo N 7 - Abril 2013
los hombres ms que las mujeres los que muestran ms disposicin a los gobiernos autoritarios.
Lo mismo ocurre con la disposicin a acceder a prcticas de corrupcin y desobediencia de la ley
en ciertas circunstancias. En este contexto es importante destacar que los estudiantes con
mayor conocimiento cvico tienden a no aceptar las dictaduras o las justificaciones para
desobedecer las leyes (Schulz, 2009).
Asimismo, en trminos de percepciones, los jvenes latinoamericanos tienden a desconfiar de
los partidos polticos, los tribunales de justicia y la polica, aunque en este tpico se encuentran
diferencias ms marcadas entre los pases.
Por ltimo, en trminos de sus disposiciones y en un marcado contraste con los hallazgos
anteriores- el estudio ICCS-2009 encontr que los jvenes latinoamericanos presentan actitudes
positivas hacia su nacin y un alto sentido de identidad regional; expresan empata hacia las
personas que se encuentran en dificultad o que pertenecen a grupos minoritarios; y se
muestran preocupados por la necesidad de construir sociedades ms justas, inclusivas y
democrticas (Schulz, 2009). Estas disposiciones de los jvenes contienen el potencial de una
actitud cvica positiva, orientada por los asuntos del bien comn y la justicia social, que podra
ser mejor capitalizada por las instituciones escolares de la regin. Por cierto, los recientes
movimientos estudiantiles ocurridos en varios pases de la regin son una constatacin de esta
voluntad de los jvenes de participar cvicamente y promover cambios que mejoren sus
condiciones y las del sistema educacional en general.
Principales desafos de la regin en educacin ciudadana
Amrica Latina ha presentado un desarrollo importante en las ltimas dos dcadas, el
crecimiento econmico ha sido sostenido y la generacin joven es la que ha recibido ms
educacin en la historia de la regin. Sin embargo, la inequidad social contina siendo un
obstculo importante para la sociedad latinoamericana. Esta desigualdad social, presenta un
importante obstculo a la educacin para la ciudadana. El descontento social que esta
inequidad conlleva, junto a la buena disposicin de los jvenes latinoamericanos hacia los temas
sociales, puede ser una oportunidad para potenciar una transformacin hacia la participacin e
involucramiento poltico de los jvenes, que permita poner en relieve las necesidades de los
grupos ms marginados de la sociedad apuntando hacia el bien comn. Tal como lo seala el
estudio ICCS-2009, mejorar el conocimiento cvico de los estudiantes es un paso importante
para fortalecer la democracia y la sociedad civil en Latinoamrica.
Para esto, es necesario darle mayor importancia a la educacin ciudadana, que tiende a ser
postergada por las polticas educacionales que adoptan un foco reduccionista sobre los
aprendizajes escolares. Ms aun, una aproximacin ms comprehensiva debera cambiar el
paradigma desde una educacin cvica basada principalmente en adquirir conocimientos
respecto al funcionamiento del gobierno y sus instituciones, hacia la educacin ciudadana que
implica el desarrollo de competencias, habilidades y actitudes para la participacin ciudadana y
poltica; complementando y otorgndole sentido a la formacin acadmica, a fin de que los
estudiantes no slo aprendan contenidos, sino a mejorar sus relaciones sociales y su
involucramiento en la sociedad de la que son parte(Cox et al., 2005).
86 Documento de Trabajo N 7 - Abril 2013
Respecto de la aproximacin curricular hacia la educacin para la ciudadana hay opciones que
tomar. En un estudio reciente (Bascop, 2012), que analiza los contenidos curriculares referidos
a la educacin ciudadana de los 6 pases participantes en el ICCS-2009, se observa una
variabilidad entre currculos que enfatizan la dimensin civil, como el caso de Colombia donde
destacan contenidos relativos a la convivencia pacfica, valores cvicos e inclusin social; y por
otro lado currculos como el de Mxico, Paraguay o Chile, donde el acento est puesto en la
dimensin cvica, como por ejemplo formas de representacin, participacin democrtica, voto
y rendicin de cuentas.
Estas aproximaciones curriculares deben luego expresarse en programas efectivos a nivel
escolar. En la regin algunos pases han puesto especial nfasis en la educacin cvica y
ciudadana, enfatizando principalmente competencias como la tolerancia a la diversidad, el
respeto por la vida y los derechos humanos, la responsabilidad por las propias acciones y la
comunidad (Cox et al., 2005). Un ejemplo de esto es el programa nacional Competencias
Ciudadanas de Colombia, con el que se busca hacer frente al problema de la violencia en el pas.
Este programa refleja esta nueva visin de la educacin cvica que requiere generar
competencias, como una manera de educar para ser y saber hacer.
Incluso en materia de contenidos, es necesario que la educacin ciudadana ample su foco
tradicionalmente circunscrito a la institucionalidad poltica-, para incluir temticas sociales
como la equidad, el medioambiente y los derechos humanos. Asimismo, es recomendable que
estos contenidos se inserten de manera transversal en todos los niveles de enseanza,
incluyndose en el currculo de distintas asignaturas (Cox et al., 2005). Ms aun, la
incorporacin de enfoques como la educacin para el desarrollo sostenible (en que la regin se
encuentra apenas en sus inicios) tiene el potencial de expandir este concepto hacia uno de
ciudadana global, resaltando el sentido de responsabilidad y solidaridad planetaria e
intergeneracional (Salgado y Trllez, 2009).
Finalmente, es fundamental atender a la organizacin, y el clima escolar y pedaggico de las
escuelas, de manera que exista coherencia entre lo que se ensea y lo que se practica y vive en
ellas. Cuando existe esta coherencia y las relaciones entre profesores y alumnos son adecuadas,
la comprensin sobre la democracia es ms directa. Esto vincula los desafos de la educacin
ciudadana con los de clima escolar antes discutidos. Sin embargo, Cox et al. (2005), basndose
en encuestas aplicadas en varios pases, sealan que en la regin existiran elevados niveles de
rechazo a la diversidad por parte de los docentes, lo que dificultara la enseanza para la
ciudadana y la democracia.
La promocin de la educacin cvica en este aspecto, debiera tambin incluir una mayor difusin
y consolidacin de las formas de organizacin y participacin estudiantil, especialmente en los
establecimientos de educacin secundaria. Histricamente en varios pases de la regin las
organizaciones estudiantiles han jugado un papel importante en la promocin de cambios
educativos y sociales; ms an, los recientes movimientos estudiantiles que se han sucedido en
varios pases de la regin demuestran el enorme potencial cvico que estos procesos tienen. El
sistema escolar debiera ser capaz no slo de procesar las demandas de los estudiantes como
grupo de presin, sino de aprovechar sta como una oportunidad de afianzamiento de la
educacin para la ciudadana en su sentido ms integral.
87 Documento de Trabajo N 7 - Abril 2013
7.5. Educacin y tecnologas de la informacin y comunicacin.
Respecto a los desafos y tendencias propias del siglo XXI, una de ellas es la inclusin de las
nuevas tecnologas de informacin y comunicacin (TIC). La formacin de competencias
digitales es fundamental en el mbito educativo como una necesidad para la inclusin en la
sociedad del conocimiento. El potencial de las TICs no se refiere slo a la alfabetizacin digital
sino tambin deben ser utilizadas para promover competencias modernas y mejorar el
desempeo educativo de los estudiantes en trminos generales (CEPAL, 2010). En efecto, en
Latinoamrica existe una importante brecha digital tanto en el acceso como en el tipo de uso
que se les da por parte de los estudiantes.
Como parte importante de los cambios que la emergencia de la sociedad de la informacin ha
generado, se destaca en el ltimo tiempo la relacin entre educacin y tecnologas de la
informacin y comunicacin. Es muy amplia la gama de posibilidades que tal relacin brinda. No
obstante, es sabido -sobre todo a partir de la expansin de las llamadas redes sociales- que las
TICs evolucionan hacia ser instrumentos genricos de la vida social en cuanto tal, como en su
momento pas con el lenguaje hablado, los libros y la telefona. De este modo, la inclusin o
exclusin de la nueva cultura digital puede tener mltiples efectos: se trata, a fin de cuentas, de
la inclusin o exclusin de las formas ms emergentes de vida social, poltica, cultural,
econmica.
La literatura educacional reconoce aqu los efectos econmicos de una relacin positiva entre
educacin y TICs (Sunkel et al, 2011), como necesidad de adaptacin de la enseanza a los
cambios en el trabajo que tienden a la mayor importancia de habilidades comunicativas y
cognitivas; los sociales, como participacin de la comunidad societal de valores y espacios
comunes (de ah la nocin de brecha digital); y los propiamente pedaggicos, como la
capacidad de las nuevas tecnologas y las prcticas que vehiculizan de mejorar los procesos de
aprendizaje. Aunque la literatura acadmica y las polticas pblicas tienden a privilegiar este
ltimo aspecto, es inseparable de los dos anteriores: las TICs no son solo un potente recurso
para el aprendizaje, son herramientas cada vez ms relevantes para la vida.
Existen distintos modos de introducir las TICs al proceso educativo: desde un punto de vista
general a travs de las herramientas tpicamente desarrolladas cuyo valor trasciende la
educacin (internet, procesadores de texto, hojas de clculo, etc.) y de un modo ms especfico,
a travs de herramientas elaboradas para el uso pedaggico: software especializado y prcticas
docentes particulares que lo utilicen. En este ltimo caso se habla de Tecnologas para la
Educacin. La tendencia es que de ambas formas la tecnologa se incorpore cada da ms al
proceso educativo.
En tal perspectiva, la evidencia a nivel internacional es positiva, pero limitada. Es decir, se
sugiere que existe una relacin entre TICs y mejoramiento del aprendizaje, no obstante, los
datos son parciales y poco generalizables; incluso cuando se trata de investigaciones con
refinada elaboracin metodolgica (Cox y Marshall, 2007). La gran dificultad que enfrenta la
investigacin aqu es lo difcil que resulta aislar el efecto de las TICs respecto del contexto en el
que operan, por lo cual los resultados que se obtienen resultan muy sensibles al contexto. Aun
88 Documento de Trabajo N 7 - Abril 2013
as se puede afirmar que la relacin entre TICs y aprendizaje es positiva, y sobre todo, que cobija
enormes potencialidades.
Las TICs y educacin en Amrica Latina y el Caribe: panorama y desafos
Como ha sucedido en general con los procesos de modernizacin en el continente, la
incorporacin de las TICs a la educacin es dispar y heterognea, en un contexto general de
rezago. Aunque en la ltima dcada los pases de la regin han hecho un esfuerzo considerable,
apoyados por la iniciativa de la cooperacin internacional. La incorporacin de las TICs a la
educacin en el marco de su aplicacin a otras reas como instrumento de desarrollo- resulta
fundamental en las Metas Milenio del 2000. Asimismo, la Cumbre Mundial sobre la Sociedad de
la Informacin se ha trazado 10 objetivos para ser alcanzados por los pases en 2015, dos de los
cuales refieren a educacin y tecnologas propias de la sociedad de la informacin. Finalmente,
aunque no han fueron explcitamente recogidas en la agenda de Dakar, las TICs tambin pueden
contribuir a la concrecin de las metas de educacin para todos (UNESCO UIS, 2012).
Un panorama del estado de incorporacin de las TICs en educacin en la regin requiere
observar tanto el acceso, como el uso y los resultados asociados a las TICs. En cuanto al acceso a
las TICs el panorama es en general negativo. La disposicin de PC con software educativo e
internet en el hogar el ao 2000 llegaba slo al 15% de los hogares de la regin, indicador que
sube a 19,1% en 2006 (Sunkel et al, 2011). La ausencia total de TICs en el hogar baja de 66% a
52,5% en el mismo perodo, no obstante, sigue siendo mayoritaria. En esta dimensin bsica, la
exclusin es la regla general en la regin. Se trata, de todos modos, de una exclusin muy
heterognea. Mientras un conjunto de pases (en particular del cono sur como Chile y Uruguay)
presenta indicadores muy cercanos a la media de la OCDE, otros exhiben un rezago distante de
la media latinoamericana. Adems los pases presentan una heterogeneidad interna: el acceso a
tecnologas en el hogar est fuertemente determinado por el nivel socioeconmico de los
sujetos. As, la incorporacin ms dinmica a la sociedad de la informacin queda limitada a
ciertos sectores sociales en ciertos pases.
Las polticas pblicas educativas asociadas a las TICs han logrado en parte menguar estas
inequidades. En 2009 en la regin los jvenes de 15 aos contaban en sus establecimientos
educacionales con acceso computacional en un promedio similar al de la OCDE (Espejo, Trucco
et al, 2011). De nuevo, se trata de un panorama dispar: mientras Cuba o Chile tienen ms de un
90% de escuelas equipadas con tecnologas de informacin y comunicacin para los jvenes de
15 aos, Per slo dispone de TICs en el 19% de sus establecimientos (Espejo, Trucco, et al,
2011). Ahora en el mbito educacional, las brechas socioeconmicas se relacionan con la
propiedad de los establecimientos: los colegios privados -orientados a capas de mayores
ingresos- tienen indicadores ms elevados de acceso a TICs que sus pares pblicos.
Para que el limitado acceso pueda transformarse en un instrumento eficaz de mejoramiento
pedaggico, las TICs disponibles deben usarse adecuadamente. En esto, en primer trmino,
resulta fundamental el concurso de los docentes. Desafortunadamente, el escenario aqu sigue
siendo de rezago. Segn el Estudio SERCE-2006, slo Cuba, Chile y Uruguay contaban con un
cuerpo docente que utiliza habitualmente en su vida cotidiana las TICs, y por tanto, est en
condiciones ptimas para su aprovechamiento intensivo en el aula.
89 Documento de Trabajo N 7 - Abril 2013
Adems del acceso, el uso de las TICs debe ser abordado como problema especfico. El principal
uso que dan los escolares de la regin que acceden a las TICs es recreativo: jugar, or msica y la
comunicacin electrnica (sobre todo esta ltima) constituyen los principales usos de las TICs
por parte de los escolares de la regin (Sunkel et al, 2011). No obstante, en los ltimos aos ha
venido creciendo el uso orientado a tareas escolares de las TICs, relacionado con el incremento
de su disponibilidad en los establecimientos educacionales (Espejo et al, 2011). Como sugiere la
literatura general sobre las tecnologas de la informacin y comunicacin, stas tienden a
amalgamarse en la vida social de los sujetos: ms que propiamente recreacional, las TICs
mediatizan las comunicaciones cotidianas de los individuos.
Un modo privilegiado de uso recreacional/social versus un uso con potencial educativo de las
TICs puede ser tambin un factor de desigualdad social. Mientras las capas medias y altas de los
pases con mayor acceso, y las minoras circundantes a las lites en los pases de menor acceso,
pueden articular adecuadamente el uso social y educacional, en los dems segmentos la
introduccin por s de la tecnologa no tiene un efecto mecnico en el mejoramiento educativo,
ocupando tiempo de los escolares en su vida social sin alterar (o bajando incluso) sus
calificaciones. Por cierto, ste no es el nico criterio evaluativo: un estudio en Rumania mostr
que a pesar de no subir las calificaciones, los jvenes de bajos recursos que accedan a un
programa de poltica pblica que les provea de un computador en el hogar con conexin a
internet, s mejoraron sus habilidades cognitivas y su auto-confianza en el uso de las TICs
(Malamud, O., Pop-Eleches, C., 2010).
Dicho en trminos ms generales: la introduccin de una herramienta tcnica no produce,
necesariamente, modernizacin de las relaciones sociales en contextos de precariedad o
pobreza. Lo que plantea un enorme desafo a las polticas educativas: no slo se trata de
garantizar acceso, sino de producir prcticas distintas. Por lo mismo, no es suficiente observar la
incorporacin de las TICs al proceso educativo restringindose meramente al acceso (e.g.
nmero de computadores por alumno), sino fundamentalmente mapear sus usos y prcticas
asociadas.
Finalmente, como se mencion, la medicin de resultados en la aplicacin de TICs al proceso
educativo, es todava insuficiente. Cox y Marshall (2007) indican que si bien la relacin es
positiva, la investigacin tiene dificultades para aislar el efecto de las TICs en los anlisis en base
a resultados de pruebas estandarizadas, y para generalizar los resultados de pequeos estudios
que cuenten con grupos de control. En la regin la evidencia es tambin limitada, aunque hay
indicios de un mayor impacto en la enseanza de ciencias que en otras asignaturas (Claro,
2010).
En definitiva, la regin tiene todava el desafo de una incorporacin fecunda de las TICs a la
enseanza. Esto implica no slo elevar sus indicadores de acceso, sino capacitar mejor a sus
docentes, y elaborar programas y diseos curriculares que utilicen intensivamente las nuevas
tecnologas. En efecto, la dificultad para aislar los efectos de las TICs en los logros de
aprendizaje apunta a un hecho ms general que la introduccin de las TICs en la escuela
comparte con las polticas de mejoramiento escolar que le han antecedido: son las condiciones
previas de las escuelas, las disposiciones y capacidades de sus actores, lo que determina
decisivamente el impacto de los nuevos recursos. Este aprendizaje es crtico y debe ser asumido
90 Documento de Trabajo N 7 - Abril 2013
seriamente por quienes abrigaban esperanzas sobre efectos automticos de la introduccin
de las TICs en educacin. Dicho en otros trminos, los objetivos de apoyo al aprendizaje y
expansin de la ciudadana asociados a las TICs en educacin, no se obtendrn mecnicamente
a travs del acceso a computadores, internet o software especializado.
8. Educacin superior
9
Objetivo 3. Velar por que las necesidades de aprendizaje de todos los jvenes y adultos
se satisfagan mediante un acceso equitativo a un aprendizaje adecuado y a programas
de preparacin para la vida activa.
Los cambios en la educacin superior a nivel mundial
Los procesos actuales de modernizacin estn en gran medida determinados por la emergencia
de la sociedad del conocimiento (tambin caracterizada como de la informacin o post-
industrial); ms que una transformacin social acabada, se trata de una tendencia, y para los
pases en vas de desarrollo, de un horizonte al que aspiran (Castells, 2000). Un aspecto
fundamental de esta transformacin es la centralidad que adquiere el conocimiento en todas las
relaciones sociales. La estructura ocupacional cada vez demanda ms calificaciones; las nuevas
tecnologas de la informacin y comunicacin redefinen nuestras vidas (incluso las relaciones
ms personales), exigiendo progresivamente un mayor uso de conocimientos aplicados,
habilidades de comunicacin compleja, capacidades matemticas bsicas, pensamiento experto
y sistmico, entre otras (Levy y Murnane, 2004).
Ante estos cambios, han debido redefinirse los espacios institucionales de la sociedad moderna
para la produccin y reproduccin de su conocimiento ms elaborado: las universidades.
Tradicionalmente, stas monopolizaban las funciones de formacin de los recursos humanos
calificados, la produccin del conocimiento avanzado, la ciencia, las humanidades, incluso las
artes, y la reproduccin social tanto de las lites como de los cuadros profesionales (asociados a
las capas medias). Las nuevas condiciones alteraron estas funciones clsicas. La sociedad le
exigi a las universidades una mayor apertura social para dar respuesta a la creciente demanda
por movilidad social va estudios. A su vez, la universidad vio terminada su exclusividad en la
produccin cientfica con la aparicin de otros actores sociales en tal actividad, principalmente
grandes empresas y centros independientes. Finalmente, se ha producido una cada vez mayor
inter-conexin entre distintas instituciones en sistemas comunes, valorizados y administrados
por indicadores estandarizados de calidad altamente racionalizados (Bell, 2001; Clark, 1991).
Los procesos de cambio han significado una fuerte expansin de la matrcula en la educacin
post-secundaria y con ella un aumento relativo de los cupos en educacin tcnico-profesional
(CINE 5B). Adems, se ha diversificado la oferta de programas; ganan importancia las jornadas
vespertinas y la educacin a distancia. Tambin crecen las vacantes para estudios de posgrado,
9
En esta seccin se analiza principalmente la educacin universitaria (CINE 5A), aunque tambin se incluye la
educacin superior tcnica (CINE 5B, sobre esta ltima se profundiza en el apartado sobre educacin para toda la
vida). La seccin refiere entonces a educacin formal conducente a ttulos profesionales y/o tcnicos de al menos
dos aos de duracin en sus planes de estudio. Esto excluye la llamada educacin no-formal orientada al trabajo
(capacitacin laboral), que ser objeto de anlisis en otro apartado del informe.
91 Documento de Trabajo N 7 - Abril 2013
tanto maestras como doctorados. Este fenmeno de expansin educacional no tiene una
interpretacin nica en trminos de equidad: si bien ha significado la apertura hacia la capa
profesional de jvenes de sectores medios y bajos, tambin ha reforzado un patrn de
inequidad en tanto son quienes provienen de los sectores ms acomodados quienes ms se han
beneficiado de este crecimiento (Shavit, Arum & Gamoran, 2007).
Las nuevas exigencias provocaron tambin profundos cambios al interior de las universidades.
Sus antiguos cdigos medievales fueron reemplazados por la estandarizacin y burocratizacin
de procedimientos; sus divisiones disciplinares apareceran cada vez ms como obsoletas ante
el surgimiento de nuevos modos de produccin de conocimiento interdisciplinares, muchas
veces vinculados con procesos de innovacin productiva y tecnolgica. Asimismo, el
financiamiento tendi a la diversificacin y organizacin en base a criterios de productividad y
calidad, disminuyendo el aporte de libre disposicin que en etapas anteriores le suministraran
los Estados u otras entidades. Esto ha obligado a muchas universidades a generar nuevos
ingresos, cobrando aranceles a los alumnos, vinculndose con la empresa, y vendiendo
servicios.
Los actuales sistemas de educacin superior se hacen cargo de una formacin masiva de
profesionales altamente diferenciada y heterognea (en trminos verticales y horizontales);
donde junto a la universidad aparecen nuevas instituciones (muchas veces lucrativas) de
formacin profesional; contribuyen en conjunto con el sector privado y otros actores a la
produccin cientfica y de la alta cultura; se financian de diferentes formas con distintas fuentes;
y se organizan en base a indicadores estandarizados de calidad que tienden a medir
objetivamente el otrora ambiguo valor reputacional de las instituciones.
Educacin superior en Amrica Latina y el Caribe en el marco de educacin para todos
El tercer objetivo del marco de accin de Dakar hizo una referencia genrica en cuanto a
atender las necesidades de aprendizaje de jvenes y adultos. Aunque el foco central del
monitoreo de educacin para todos ha estado puesto en este sentido en la expansin de la
educacin secundaria, a nuestro juicio, una interpretacin exigente de este objetivo requiere
incluir en l la evolucin en el acceso a la educacin terciaria o superior
10
.
En este aspecto, se observa un crecimiento acelerado de la matrcula de educacin terciaria en
la regin, especialmente rpido en la ltima dcada (2000-2010). No es fcil estimar la
cobertura de este nivel educativo, por cuanto la poblacin en edad de asistir no tiene una
delimitacin etaria formalmente definida, y las personas entran y salen de l en diferentes
momentos de su vida, especialmente durante la juventud y adultez temprana. Una medida
utilizada es considerar la tasa de estudiantes en educacin superior en referencia a la poblacin
total. As, considerando la tasa de estudiantes en educacin superior por cada cien mil
habitantes, los pases de Amrica Latina y el Caribe (para 30 de ellos se cuenta con informacin)
han aumentado desde 2,316 en 2000 a 3,328 en 2010, lo cual represent un incremento de
poco ms del 40% en la dcada. Es importante notar que esta tendencia positiva estuvo
presente en todos los pases para los que se tiene datos comparables, aunque en algunos de
10
Se toma en cuenta slo programas de estudios post-secundarios de al menos dos aos, generalmente asociados a la
obtencin de ttulos profesionales y de tcnicos superiores. Este anlisis no sugiere que estos niveles deban
universalizarse, pero s expandirse significativamente y perder su carcter tradicionalmente elitista.
92 Documento de Trabajo N 7 - Abril 2013
ellos el avance fue ms acelerado, como es el caso de Cuba que prcticamente quintuplic su
proporcin de alumnos en educacin terciaria durante la dcada.
Nmero de estudiantes en educacin superior (CINE 5A y 5B) por cada 100,000 habitantes (30 pases incluidos)
Amrica Latina El Caribe
Fuente: Base de datos UNESCO-UIS.
A pesar de estos avances, el desarrollo de la educacin superior en Amrica Latina y el Caribe
an presenta un rezago notorio. De acuerdo a estimaciones de CEPAL, basadas en las encuestas
de hogar, la matrcula terciaria estaba en 2010 en torno al tercio de la cohorte 18-24 aos, cifra
que en los pases desarrollados es el doble. Se debe evitar en todo caso hacer una relacin
directa entre el nivel de desarrollo de los pases y la expansin de la educacin superior. Incluso
al interior de Amrica Latina, la condicin general de rezago es sumamente heterognea.
Aunque existe una relacin entre riqueza y extensin de los sistemas terciarios de educacin,
sta no es lineal ni mecnica.
Ms aun, de acuerdo a nuestros anlisis (basados en regresiones mltiples que incluyen a todos
los pases del mundo con informacin disponible; ver anexo 1 para detalles), una vez que se
controlan otros indicadores de contexto y educacionales, el nmero de alumnos en educacin
terciaria por cada 100,000 habitantes no se asocia con el PIB per cpita de los pases. Tampoco
el porcentaje de la poblacin en edad de educacin terciaria parece ser un factor relevante,
probablemente porque el rango de edad en que las personas asisten efectivamente a la
educacin terciaria es mucho ms extendido (aunque los pases con mayor proporcin de
poblacin rural tienden a tener menor cobertura en educacin superior, lo que se explica por el
carcter eminentemente urbano de estos servicios educacionales avanzados). En cambio,
indicadores de poltica educativa s resultan ser factores explicativos de la cobertura en
0
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T
2000 2010 Promedio pases 2000 (2.316) Promedio pases 2010 (3.328)
93 Documento de Trabajo N 7 - Abril 2013
educacin terciaria. Por ejemplo, los pases con mayor gasto educacional como porcentaje del
PIB y mayor gasto educacional como porcentaje del gasto del gobierno, tienden a tener mayor
nmero de alumnos en educacin terciaria por cada 100,000 habitantes. Asimismo, los pases
con mayor tasa neta de matrcula en educacin secundaria tienen en promedio mayor
cobertura de educacin terciaria, lo cual es consistente con la visin sistmica de las
trayectorias educacionales sealada anteriormente.
Es importante indicar que, una vez todos estos factores han sido tomados en cuenta, el nivel de
expansin de la educacin superior en los pases de Amrica Latina y el Caribe como grupo- no
se diferencia de los dems pases del mundo. Sin embargo, las desigualdades entre pases antes
indicadas son muy fuertes: los pases de la regin se distribuyen tanto por sobre como por bajo
la tendencia promedio esperada para sus caractersticas; por cuanto pases con condiciones
similares poseen en la prctica niveles muy diferentes de cobertura en la educacin terciaria,
sugiriendo la diferente prioridad que los pases otorgan a este nivel educacional.
Tambin realizamos anlisis complementarios para comparar el avance mostrado por Amrica
Latina y el Caribe entre 2000 y 2010 con el del resto del mundo, en cuanto a la expansin del
acceso a la educacin terciaria (ve detalles en anexo 2). Nuestros hallazgos son consistentes en
indicar que, en promedio, entre 2000 y 2010, no hay diferencias entre los pases de Amrica
Latina y el Caribe y el resto del mundo en el aumento de alumnos en educacin terciaria por
cada 100,000 habitantes, controlando por caractersticas relevantes de los pases.
Complementariamente, en base a al comportamiento que han seguido los pases en los ltimos
aos (1998-2010), realizamos un ejercicio de proyeccin para anticipar en qu situacin es
probable que se encuentren hacia 2015 (ver anexo 3 para detalles). Desafortunadamente las
series de tiempo del nmero de alumnos por cada 100,000 habitantes a nivel de la regin no
estn disponibles. Sin embargo, las tasas brutas de matrcula en este nivel (que s estn
disponibles) permiten tener una imagen global de la tendencia, por lo que las usamos en su
reemplazo. Segn los datos oficiales, la regin avanz entre 1998 y 2010 desde 20% hasta 41%;
de acuerdo a nuestras estimaciones, es probable que hacia 2015 la tasa bruta de matrcula en
educacin terciaria promedio regional llegue a un 51%.
Dado que en la educacin superior existen niveles altos de desercin, es importante observar
tambin la conclusin de estudios profesionales entre la poblacin, lo cual es un indicador an
ms exigente. Las cifras muestran que en Amrica Latina an queda mucho por avanzar en esta
materia, por cuanto slo uno de cada 10 jvenes de 25 a 29 aos de edad haba completado
cinco aos de educacin superior en 2010 (un leve aumento a partir del 7% en 2000). En este
ciclo, nuevamente las diferencias entre los pases de la regin son muy marcadas, tanto en el
nivel actual (desde Argentina con 23% de jvenes con terciaria completa hasta Repblica
Dominicana, con 3%) como en su evolucin durante la ltima dcada (que va desde Mxico, que
elev en decenas de veces la proporcin de jvenes con educacin terciaria completa, hasta
Honduras que la disminuy a la tercera parte, durante el perodo 2000-2010).
94 Documento de Trabajo N 7 - Abril 2013
Conclusin de la educacin terciaria (poblacin de 25-29 aos) (18 pases incluidos).
Fuente: Base de datos CEPAL.
En definitiva, aunque los pases de la regin presentan una situacin fuertemente heterognea
y an distante de los pases ms desarrollados, el acceso a la educacin superior creci en la
dcada pasada a un ritmo comparativamente fuerte y en varios pases comienza a abandonar su
tradicional carcter socialmente restringido. Con todo, esta importante expansin de la
educacin superior ha resultado desigualmente distribuida en la poblacin: mientras la
conclusin de estudios terciarios en la cohorte 25-29 llegaba al 0,7% del quintil de ms bajos
ingresos en los pases de Amrica Latina, en el quintil ms rico era de 18,3%. El avance ms
rpido en trminos absolutos durante la dcada lo experimentaron los quintiles ms altos,
aunque en trminos relativos han crecido ms aceleradamente los bajos. As, esta expansin no
ha resuelto la enorme inequidad social en el acceso a la educacin superior. Aunque ahora
existe en la regin un nmero importante de estudiantes que son la primera generacin de sus
familias en ingresar a este nivel educativo, sigue siendo comparativamente ms bajo el nmero
de jvenes que alcanza este nivel y proviene de familias de menores ingresos (CEPAL, 2010).
La dinmica de expansin de la educacin superior tiene fuerzas muy profundas: la promesa de
la movilidad social, la transformacin de la estructura productiva de los pases marcada por el
mayor peso del sector servicios, y la propia necesidad de autofinanciamiento de las
instituciones, demandan de las instituciones de educacin superior una apertura mayor a la
experimentada en etapas histricas anteriores. A esto contribuye el que la expansin est
tambin vinculada a la aparicin de actores privados como oferentes (con distinto grado de
centralidad) (CINDA, 2007). Aquello diversifica el panorama de la educacin superior tanto en
trminos horizontales como verticales, puesto que la mayora de las veces las nuevas
instituciones se limitan a funciones docentes y concentran la formacin tcnica y profesional
(mximo 4 aos que no conducen al grado de Licenciado, CINE 5B), dirigindose a sectores
sociales de ms bajos ingresos.
0
5
10
15
20
25
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)
2000 2010 Promedio Pases 2000 (6,98%) Promedio Pases 2010 (10,28%)
95 Documento de Trabajo N 7 - Abril 2013
Esto supone cambios profundos en el modelo histrico seguido por los pases de la regin en
este nivel. En efecto, durante la mayor parte del siglo XX, la educacin superior en Amrica
Latina y el Caribe se desarroll de la mano del Estado. Las universidades pblicas
latinoamericanas devienen durante el siglo XX en macro-universidades: grandes instituciones
nacionales organizadas bajo el ideal humboldtiano, encargadas no slo de la docencia
profesional y la investigacin cientfica, sino tambin de la labor de extensin, que implicaba su
obligacin de reciprocidad para con la sociedad en general, en la medida que sta a travs del
Estado- se haca cargo de la totalidad de su financiamiento. Estas instituciones concentraron la
mayor parte de la matrcula, complementadas con universidades de la iglesia catlica y algunas
iniciativas privadas filantrpicas o empresariales (sobre todo en el mbito tcnico-profesional).
Fueron un factor de movilidad social selectiva, especialmente para los sectores medios, pero se
trat de un proyecto altamente excluyente marcado por su signo elitario -salvo excepciones
como Argentina o Mxico. La crisis del modelo de desarrollo latinoamericano y la emergencia de
una agenda neoliberal a nivel internacional, han puesto en cuestin este modelo, de servicio
pblico basado en los aportes estatales.
Ciertamente, a pesar de estas transformaciones, a nivel sistmico se mantiene la centralidad de
las macro-universidades pblicas (la UNAM de Mxico, la UBA de Argentina, la USP de Brasil, y
la Universidad de Chile, por nombrar algunos ejemplos). Adems de expandir su matrcula (y por
tanto mantener an una proporcin considerable del total de estudiantes), siguen siendo las
instituciones de mayor calidad, con mayor investigacin cientfica y claro predominio a nivel de
la educacin de posgrado. Se puede decir que todava son la expresin institucional ms ntida
de la capacidad latinoamericana de reflexin intelectual, produccin cientfica y elaboracin de
cultura propia. Por este importante rol que an ostentan, y la disminucin del compromiso fiscal
con su financiamiento -que tiene distintos grados en las diferentes experiencias nacionales-,
algunos expertos hablan de la crisis de la Universidad Pblica como un rasgo fundamental del
perodo (dcadas de los noventa y dos mil).
En el mbito de las polticas para la educacin superior, se ha intentado construir -con diverso
nivel de concrecin-, sistemas de acreditacin y aseguramiento de la calidad que permitan una
gestin coordinada de un conjunto de instituciones cada vez ms heterogneo y diferenciado.
Las funciones normativas y de supervigilancia de los sistemas han sido separadas de las
universidades nacionales, lo que obliga a la creacin de nuevas instituciones encargadas de
evaluar a los oferentes, asegurar su calidad y promover en ellas una cultura de la informacin,
complimiento, transparencia y responsabilidad. En estos procesos se han obtenido dispares
resultados, en la medida que las reformas de nivel sistmico no han estado acompaadas, an,
con reformas de las instituciones (Mollis, 2011). As, subsisten diferentes mecanismos de
financiamiento, formas de propiedad, y una enorme heterogeneidad de tamaos y finalidades.
En estas diferencias, aunque importante, el eje pblico-privado no es el nico, y tampoco opera
de modo binario: hay un continuo pblico-privado con distintos grados de control social y
mercantilizacin (Brunner, 2008). De ah que sea complicado articular los sistemas de educacin
superior actuales.
Por ltimo, la regin presenta todava una capacidad de adaptacin muy limitada a los nuevos
requerimientos que la globalizacin y la sociedad de la informacin imponen en la formacin de
capital humano avanzado y produccin cientfica. El sector privado o la creacin de instituciones
96 Documento de Trabajo N 7 - Abril 2013
ajenas a las universidades, no han logrado construir un dinamismo de produccin cientfica
alternativo a las macro-universidades pblicas. A su vez, los nuevos oferentes de educacin
superior tienden a concentrarse en labores de docencia, y no se han inclinado, de modo
sustantivo, por la investigacin bsica ni los programas de posgrado. As, las universidades
pblicas han debido enfrentar estos desafos, aunque con las debilidades ya anotadas (Mollis,
2010).
Desafos y oportunidades para la educacin superior en Amrica Latina
El desarrollo de la sociedad del conocimiento no es igual en todos los pases. En este trnsito se
generan nuevas brechas y nuevos peligros de exclusin en la misma medida que aparecen
nuevas oportunidades de bienestar colectivo e individual. Aprovecharlas es el desafo de la
regin, lo que est en gran medida determinado por la equidad y calidad de sus sistemas
educacionales, y por la capacidad de sus economas de crear valor e innovar a travs de una
fuerza laboral adecuadamente preparada. El aporte que deben hacer los sistemas de educacin
superior de Amrica Latina y el Caribe para acceder a la llamada sociedad de la informacin es
fundamental. Para avanzar en la senda de la sociedad del conocimiento, los pases de Amrica
Latina y el Caribe debern masificar an ms sus sistemas de educacin terciaria, robustecer su
capacidad cientfica y tecnolgica propia, y conectarse mejor con su sociedad.
El primer desafo de los sistemas de educacin terciaria de la regin es asegurar la equidad de
su expansin, transformndose en palancas de promocin y movilidad social. Aquello implica
introducir reformas en los procesos de admisin de las instituciones, discusin que repone un
viejo dilema: debe ser la educacin superior un derecho, tal como ocurre con los niveles
primario y secundario? Hasta hoy los instrumentos de derecho internacionales han planteado
solamente la necesidad de garantizar el acceso a educacin post-secundaria en base al mrito,
nocin que tambin ha sido cuestionada y requiere actualizarse
11
. En esa lnea, los pases
debern introducir criterios de equidad en el acceso que permitan al menos contextualizar el
mrito, tomando en cuenta la condicin social de origen de los jvenes.
El segundo desafo es responder a las nuevas exigencias que la globalizacin y la sociedad de la
informacin imponen a los pases en vas de desarrollo: generar una capacidad propia de
produccin cientfica y tecnolgica. Esto implica mejorar la productividad cientfica bsica,
promover la investigacin aplicada, aumentar la inscripcin de patentes. Nada de esto se
lograr sin mejorar y expandir la formacin en ciencias bsicas, promover el desarrollo slido de
instituciones de investigacin, contar con una masa crtica de cientficos, y de jvenes formados
a nivel de doctorado en programas de nivel internacional. Es un desafo que, por su escala,
difcilmente se podr encarar de modo aislado, por lo que se debe intensificar la cooperacin
internacional en el campo de la educacin superior. Es importante insistir en el desafo
institucional en esta materia. Los pases de la regin deberan fortalecer y articular sus
11
Se debaten varias consideraciones respecto del mrito. Tiene mucha fuerza aqu el movimiento de la accin
afirmativa, que plantea bsicamente aproximar al mrito desde la medicin de los resultados acadmicos relativos al
contexto social de los estudiantes. As, el mrito no tiene que ver con el talento (a menudo expresivo de capitales
escolares heredados), sino con la capacidad propia del estudiante de mejorar su aprendizaje y destacarse en su
contexto. Ms detalles y experiencias en este sentido en Berdahl (2011), conferencia del ex Rector de la Universidad
de California Berkeley sobre la materia. Para el debate normativo sobre mrito e igualdad de oportunidades en
educacin, ver Dubet (2011) Repensar la justicia social.
97 Documento de Trabajo N 7 - Abril 2013
universidades pblicas de investigacin, que han sido histricamente y seguirn siendo en el
futuro previsible sus principales espacios de produccin de conocimiento. Asimismo, se debiera
apoyar a las universidades privadas de investigacin comprometidas con la generacin de
bienes pblicos; y vincular a las instituciones terciarias con distintos sectores productivos.
Un ltimo desafo que enfrentan los sistemas de educacin superior es conectarse mejor y
abrirse a sus propias sociedades. El tradicional compromiso con la extensin debe ser
renovado. Por ejemplo, estableciendo una relacin estrecha entre las universidades pblicas y
el sistema escolar: mucho pueden hacer las instituciones terciarias por las escuelas, en la
medida que estn obligadas a mejorar la formacin docente, colaborar con el diseo del
currculo escolar, apoyar escuelas en zonas de alta dificultad para la enseanza, y producir
investigaciones relevantes para enfrentar los desafos propios del sistema escolar.
Adicionalmente, los sistemas de educacin superior, para coordinarse internamente y
vincularse con otras esferas sociales, necesitan una mayor racionalizacin y mejores
mecanismos de rendicin de cuentas hacia la sociedad. Esto no implica anular la autonoma de
las instituciones, sino crear instrumentos de poltica pblica que permitan a la sociedad, a travs
de sus instituciones, monitorearlas y orientarlas hacia fines pblicos. Los sistemas de
acreditacin y evaluacin que se han venido construyendo en las ltimas dcadas pueden
contribuir significativamente a este propsito. Tambin es recomendable la integracin vertical
de instituciones pblicas, as como su especializacin y mejor vinculacin con necesidades y
oportunidades de las comunidades en que se insertan.
Todo esto conlleva un mayor esfuerzo de financiamiento pblico, lo que ciertamente deber ir
de la mano de un control ms estricto en el uso de los recursos. En lo referido al financiamiento
de los estudiantes, como alternativas al tradicional esquema de financiamiento directo a las
instituciones, algunos pases vienen aplicando en las ltimas dcadas polticas de cobro directo
a las familias, crdito a los estudiantes, y ayudas estatales como becas o subsidios a la
demanda,. En cualquier caso, el compromiso con la equidad y el cuidado de un desarrollo
equilibrado del sistema universitario, obliga a mantener un fuerte apoyo estatal en esta
dimensin. En lo que respecta al desarrollo de la ciencia y la tecnologa, existe acuerdo en que el
esfuerzo de inversin pblica en este campo debe ser muy superior a lo hecho hasta ahora.
9. Equidad de gnero en la educacin.
Objetivo 5. Suprimir las disparidades entre los gneros en la enseanza primaria y
secundaria de aqu al ao 2005 y lograr antes del ao 2015 la igualdad entre los gneros
en relacin con la educacin, en particular garantizando a las jvenes un acceso pleno y
equitativo a una educacin bsica de buena calidad, as como un buen rendimiento.
La paridad de gnero apunta a otorgar a nios, nias, hombres y mujeres, igual acceso a una
educacin de calidad, atendiendo a oportunidades pedaggicas que potencien sus fortalezas. Se
ha argumentado, adems, que en una perspectiva intergeneracional, el aumento en la
escolaridad de los padres -y en particular de las madres- repercutir en la salud, la buena
alimentacin y en la continuidad y xito escolar de los hijos. Desde una perspectiva econmica,
este propsito se torna entonces ms desafiante, ya que la igualdad de gnero en educacin, se
vincula con una importante inversin estatal y con desembolsos familiares, por lo tanto se ve
98 Documento de Trabajo N 7 - Abril 2013
obstaculizado por niveles de pobreza, problemas de salud e inseguridad en los entornos
escolares, como asimismo por factores culturales y pedaggicos.
En un contexto poltico ms amplio, la no discriminacin de gnero forma parte de la
Declaracin Universal de los Derechos Humanos, en consecuencia, la temtica y sus
implicancias, ha concentrado la atencin de organismos internacionales para definir
lineamientos y metas estratgicas que permitan la eliminacin de todas las formas de
discriminacin contra la mujer, tanto en los mbitos legales, laborales, econmicos, y
educativos (Fondo Desarrollo de Naciones Unidas para la mujer, Conferencias mundiales de la
mujer desde 1975, Convencin sobre los Derechos de la Mujer, entre otras). El Fondo de
Poblacin de Naciones Unidas, tambin menciona la igualdad de gnero, como un derecho
humano y la enmarca como uno de los ocho Objetivos del Milenio. Por otra parte, desde el
Consejo Econmico y Social de las Naciones Unidas, se plantea que las consideraciones de
gnero deben instalarse en todas las polticas y programas, incluyendo mbitos polticos,
econmicos y sociales, para que favorezcan de manera equitativa a hombres y mujeres
(ECOSOC 2012).
Desde la construccin social y cultural de lo femenino y lo masculino, la idea de gnero remite a
un conjunto de atributos que califica a los individuos en roles e identidades diferentes, hasta
considerarlo como un ordenador social de produccin de estatus (De Barbieri, 1996). As, la
nocin de igualdad de oportunidades aplicada a este mbito implica igualdad de derechos,
responsabilidades y oportunidades que no dependan de la condicin sexual. La educacin es as
vista no slo como una de las dimensiones en que se debe lograr la equidad de gnero, sino
como una de las herramientas para lograr la igualdad de oportunidades en todos los mbitos.
Un criterio evaluativo entonces es considerar no slo los aspectos normativos a que hemos
hecho referencia, sino sustantivos en trminos de su impacto en las condiciones y
oportunidades de vida igualitarias de hombres y mujeres. En este sentido Fraser (1996) plantea
una perspectiva integrada de la justicia de gnero, considerando dos dimensiones
programticas: polticas redistributivas, que en caso de la educacin se refieren al acceso y
permanencia de nias y nios, mujeres y hombres en el sistema educacional, orientacin que se
da en casi todas las polticas pblicas; y por otra parte, la socializacin de gnero o polticas de
reconocimiento, aspecto que se sita en el marco de la justicia cultural o simblica y apunta al
papel de la educacin escolar y sus prcticas, en la construccin de esa justicia.
Diagnstico de la regin desde la perspectiva de educacin para todos
La preocupacin especial dada a la igualdad entre los gneros en el marco de accin de Dakar
tuvo a la base la histrica y generalizada situacin de desventaja de las mujeres respecto de los
hombres en el sistema educacional. As, adems de la mencin especial a favor de las mujeres
incorporada en el objetivo cuarto referido al analfabetismo (analizado en otra seccin de este
informe), el objetivo quinto del marco de accin se focaliz en la equidad de gnero entendida
como la superacin de las exclusiones que experimentaban las mujeres.
En este sentido, el compromiso de paridad de gnero establecido desde el ao 2000, tuvo como
punto de partida en relacin al acceso; que las nias representaban el 57% de los 104 millones
de nios sin escolarizar, y que de los 860 millones de adultos analfabetos, dos tercios eran
99 Documento de Trabajo N 7 - Abril 2013
mujeres. Para el ao 2005, los desequilibrios en materia de acceso deban estar subsanados a
nivel mundial, sin embargo de los 181 pases con datos disponibles, slo 59 lo consiguieron
oportunamente en primaria y secundaria (UNESCO 2008).
Tal como fue expresado en la formulacin original de este objetivo, la desigualdad de logro
educativo entre los gneros se manifiesta (y en consecuencia debiera evaluarse) tanto en las
disparidades de escolarizacin como de desempeo o aprovechamiento de las oportunidades
educativas. Sobre este ltimo aspecto, desafortunadamente, no existen buenos indicadores
histricos de inequidad de gnero en la regin que permitan una mirada longitudinal de la
brecha de gnero. Con todo, la informacin disponible proporciona un cuadro bastante ntido
de la situacin actual a este respecto y entrega ciertas luces sobre su evolucin reciente.
En cuanto a la equidad en el acceso a la educacin primaria, lo cierto es que ya a inicios de la
dcada pasada los pases de Amrica Latina y el Caribe, en promedio, mostraban una situacin
de virtual igualdad entre hombres y mujeres. En efecto, el ndice de paridad de gnero, que
expresa la situacin relativa de las mujeres respecto de los hombres, en este caso en cuanto a la
tasa neta de matrcula en educacin primaria, alcanz tanto en 2000 como en 2010 valores
cercanos a uno, de igualdad perfecta
12
. Ciertamente, hacia 2010, slo en cuatro pases (de los 27
con datos disponibles) persistan disparidades de gnero importantes en la escolarizacin en
primaria, en contra de las mujeres en Repblica Dominicana, Antigua y Barbuda, y San Vicente y
las Granadinas, y en contra de los hombres en Bahamas.
ndice de paridad de gnero en la tasa neta de matrcula de educacin primaria (34 pases incluidos)
Amrica Latina El Caribe
Fuente: Base de datos UNESCO-UIS.
12
Este ndice adquiere valores menores que 1 cuando existe desventaja de las mujeres y mayores que 1 cuando la
desventaja es de los hombres. No existe un estndar para establecer la paridad de gnero en trminos prcticos,
pero UNESCO considera convencionalmente que sta se ha alcanzado con valores en el rango de 0,97 a 1,03 en
este ndice.
0,8
0,85
0,9
0,95
1
1,05
1,1
1,15
1,2
H
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B
Z
B
B
2000 Promedio Pases 2000 (0.9969) 2010 Promedio Pases 2010 (0.9957)
100 Documento de Trabajo N 7 - Abril 2013
En lo referido al acceso igualitario de los gneros a la educacin secundaria, la situacin
predominante en Amrica Latina y el Caribe es en cambio inequitativa, pero en contra de los
adolescentes hombres. En efecto, el ndice promedio de paridad de gnero en la tasa neta de
matrcula en educacin secundaria de los pases de la regin era 1,05 en 2010 (i.e. 5% a favor de
las mujeres), lo cual de hecho indicaba un avance respecto del 1,08 que era en 2000. En efecto,
mientras en dos de los 23 pases de la regin que cuentan con informacin exista en 2010 una
inequidad perjudicial para las mujeres, la inequidad en contra de los hombres se observaba en
13 de los 23 pases (alcanzando en varios pases valores superiores a 1,1 en el ndice de paridad
de gnero en secundaria). Es importante notar que esta situacin de inequidad de gnero en el
acceso a la educacin secundaria es caracterstica de Amrica Latina y no se da en promedio-
en las otras regiones del mundo (salvo en Asia Oriental, aunque con menos intensidad).
Probablemente, esto se explica en buena medida por los hombres que abandonan la educacin
formal en el nivel secundario para ingresan tempranamente al mercado laboral (PREAL, 2007;
BID, 2012; OIT, 2012).
ndice de paridad de gnero en la tasa neta de matrcula de educacin secundaria (31 pases incluidos)
Amrica Latina El Caribe
Fuente: Base de datos UNESCO-UIS.
La situacin comparativamente favorable de las mujeres latinoamericanas en cuanto a sus
niveles de escolarizacin no implica que no existan desafos especficos pendientes. Al respecto,
la alta tasa de embarazo adolescente afecta desproporcionadamente a quienes estn en clara
situacin de desventaja y que pertenecen a los sectores ms pobres o que viven en zonas
rurales. Incluso, se ha llegado a afirmar que, dado que tendran pocas esperanzas en que la
educacin implique una oportunidad de movilidad social, la maternidad aparecera como una
va de escape para su situacin. (UNDP, 2010; BID, 2012). En el caso de Chile, el Servicio
0,60
0,70
0,80
0,90
1,00
1,10
1,20
1,30
1,40
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T
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A
N
D
M
K
Y
V
G
B
Z
2000 Promedio Pases 2000 (1.08) 2010 Promedio Pases 2010 (1.05)
101 Documento de Trabajo N 7 - Abril 2013
Nacional de la Mujer ha enfatizado la realidad social que evidencia el embarazo y maternidad
adolescente como primera causa de desercin escolar entre estudiantes 15 a 19 aos,
encontrando los mayores ndices en mujeres de niveles socioeconmicos bajos.
En el caso de la educacin superior, si bien es cierto que se ha incrementado significativamente
el acceso de las mujeres, esto no ha modificado el patrn de gnero en el tipo de carreras
profesionales a las que acceden, siendo en general las que reciben menores compensaciones
salariales (en un mercado de trabajo que adems tiende a pagar menos a las mujeres a igual
calificacin que los hombres).
Desde el enfoque de socializacin de gneros, Sikora (2011) plantea que esta eleccin es una
reflexin que considera los roles conocidos desde los hogares, de tal manera, existira una
normalizacin de las percepciones de trabajar en ciertas carreras. Una escasez de mujeres en
el campo de las matemticas y las ingenieras, se explicara porque que no hay muchas madres
con estas profesiones o mbitos laborales, por lo tanto no hay suficiente informacin para las
hijas en la exploracin en estas reas. Por el contrario, los nios tienen una oportunidad mayor
de ver hombres en la familia en estos campos y es ms probable que elijan estas carreras. De tal
forma el estudio indica que existe una alta identificacin de gnero de nios con padres y nias
con madres y sus respectivos trabajos.
Desde una perspectiva de culturalizacin, se ha planteado que es ms probable que las nias
elijan carreras con recompensa intrnseca, con menos competencia y ms cooperacin social y
cuidados. Las imgenes asociadas con ciertas carreras influiran en la seleccin, ya que las nias
perciben las matemticas y ciencias como menos femeninas, atractivas, populares y sociables.
Esto ha sido vinculado con que ellas se demoran en desarrollar la auto-confianza y el concepto
de s mismas, y se sienten con menos confianza y habilidades para ser exitosas en este tipo de
carreras, en contraste con los hombres que desarrollan la auto-confianza ms tempranamente.
A ello se sumaran prcticas docentes adversas y poco favorables para integrar en el contexto
escolar las potencialidades diferenciadas de ambos sexos.
En cuanto a la existencia de brechas de desempeo acadmico asociadas al gnero de los
estudiantes, stas fueron constatadas para varios pases de la regin en el estudio SERCE,
conducido por el Laboratorio Latinoamericano de Evaluacin de la Calidad de la Educacin, de
UNESCO, en 2007. Siguiendo un patrn identificado en otros estudios internacionales, las
mujeres demostraron en promedio un mejor desempeo en Lectura tanto en 3 como en 6
grado, mientras los hombres alcanzaron un mejor desempeo promedio en Matemticas en
ambos grados y en Ciencias (en este caso slo se evalu 6 grado)
13
. Eso s, la brecha estimada a
favor de los hombres en Matemticas fue mayor y ms sistemtica que la brecha favorable a las
mujeres en Lectura. Ahora bien, aunque estas tendencias se observaron en la mayora de los 16
pases participantes, es importante consignar que la asociacin entre gnero y desempeo
acadmico en ningn caso es universal en la regin: as por ejemplo, en Chile, Costa Rica y
13
Este patrn de desigualdad de gnero a favor de las mujeres en lectura, y de los hombres en matemticas,
tambin se observ en promedio en el primer estudio realizado por el Laboratorio de UNESCO en 1997 en que
participaron 13 pases de la regin y en que se evalu a alumnos de tercero y cuarto grado. Lamentablemente los
resultados de ambas pruebas no son comparables, por lo que no se puede afirmar si ha habido progresos en esta
dimensin.
102 Documento de Trabajo N 7 - Abril 2013
Ecuador, no se encontr diferencias de gnero en Lectura; mientras en Ecuador y Panam, no se
encontr diferencias de gnero en Matemtica. Segn los resultados del mismo estudio SERCE
2012, se evidencia que en la regin (exceptuando a Cuba y Repblica Dominicana) las nias
logran consistentemente resultados promedio ms bajos que los estudiantes hombres en la
asignatura de Ciencias.
Diferencias importantes de gnero tambin fueron detectadas por la prueba PISA 2009:
mientras las mujeres tendieron a rendir mejor que los hombres en lectura; y los hombres
tendieron a rendir mejor que las mujeres en matemtica; en la prueba de ciencias no se
encontraron diferencias promedio entre ambos gneros. Los pases de Amrica Latina
participantes siguieron este mismo patrn de inequidad de gnero, con la notable excepcin de
Trinidad y Tobago, pas en el cual las mujeres superaron en promedio a los hombres en las tres
competencias evaluadas (OECD, 2010).
Las citadas diferencias de gnero en los aprendizajes han sido explicadas a travs de distintas
interpretaciones. Una hiptesis es que existiran patrones sociales y culturales que asocian lo
femenino con el lenguaje y lo masculino con la exactitud de las ciencias. Esta conviccin social
se perpeta y replica luego con fuerza en la escuela, a nivel de discursos docentes, encontrando
adems una forma de afianzar esta representacin social en los textos escolares y los materiales
de aula, en cuya iconografa se tiende a presentar a los hombres en los mbitos cientficos y
matemticos, y a las mujeres, ligadas a las reas humanistas. Sumado a esto, se otorgan ms
actividades de aprendizaje y participacin a hombres que a mujeres en mbitos cientficos y
matemticos al interior de los establecimientos. Tambin se ha planteado que en los aspectos
cognitivos existiran desarrollos diferenciados en el aprendizaje entre nios y nias, lo que
requerira estrategias pedagogas diferenciadas para revertir las desigualdades de gnero en
resultados de aprendizaje (Sikora & Pokropek, 2011).
Adicionalmente, en diversos mbitos educativos, se observa que en los pases de la regin los
ms altos cargos en educacin terciaria tienden a ser ocupados por hombres. Por ejemplo, de
un total de 200 universidades latinoamericanas y caribeas, existen 168 rectores y 32 rectoras;
incluso en pases como Chile, Ecuador, Paraguay, Puerto Rico, Salvador, Guatemala, entre otros,
no existen universidades en que una mujer ocupe el cargo de rectora (Gentili, 2012).
Finalmente, la relacin entre tradicionales formas de organizacin social y econmica de los
pueblos indgenas, especialmente en zonas rurales, muestra desventajas educativas de las
mujeres que persisten en esas zonas. Por otra parte, los referentes e interlocutores dentro de
las comunidades indgenas, como asimismo los representantes y autoridades de la sociedad
nacional, son siempre del sexo masculino, lo que otorga mayor prestigio a los varones, segn es
percibido por las mujeres indgenas. Este desequilibrio, y la confusin de roles y tareas de
ambos sexos, crea tensiones y conflictos dentro del seno familiar, los que eventualmente
impactan en la educacin. Ms an, algunos expertos plantean que las transformaciones
recientes experimentadas por esas comunidades no necesariamente aportan al mejoramiento
de esta situacin, sino que en ciertos contextos de desarticulacin social podran implicar una
dificultad adicional (Oyarce, 2010; Kretschmer, 2010).
Desafos en torno a la paridad de gnero en contextos educativos
103 Documento de Trabajo N 7 - Abril 2013
La agenda de equidad de gnero en educacin combina desafos de muy diferente naturaleza,
por lo que las medidas a implementar para alcanzar este objetivo se tornan profundamente
complejas. En esta agenda no solo influyen los recursos que se asignen a las polticas y las
regulaciones que se diseen, sino que ella misma forma parte de un impulso mayor por
modificar el orden poltico, formas de interaccin social y elementos culturales.
Ciertamente, este movimiento ya comenz en la regin. Desde la implementacin de polticas
pblicas, pases como Argentina, Costa Rica, Chile, Bolivia, Paraguay, Guatemala, El Salvador, y
Mxico, entre otros, han puesto en marcha medidas orientadas a la paridad de gnero, que
determinan las agendas programticas a nivel general y de la educacin en particular. En Costa
Rica, por ejemplo, desde 1990 existe la Ley de Promocin de la Igualdad Social de la Mujer, la
cual responsabiliza a las instituciones educativas con el mandato de garantizar la igualdad de
oportunidades entre hombres y mujeres, complementando las leyes con diversas estrategias de
apoyo (salariales, educativas, de discriminacin positiva, etc.). Las polticas sectoriales de
educacin en Chile han impulsado el establecimiento de normativas de licitacin con criterio de
gnero para los materiales educativos y textos escolares, que no slo eviten los sesgos
negativos, sino promuevan una visin de equidad de gnero (Duarte et al., 2011). Se
complementan estas medidas con la necesidad de eliminar contenidos sexistas de los
programas de estudio, capacitar a los agentes educativos para evitar este tipo de sesgos en la
enseanza, y el desarrollo de programas especficos para contener y resguardar a nias y nios
sometidos a abusos sexuales y violencia sexual. (SERNAM 2007). En Guatemala, desde la
Secretara Presidencial de la mujer, junto con planificar acciones para garantizar la ampliacin
de cobertura en todos los niveles educativos y en procesos de alfabetizacin; se determin
capacitar y sensibilizar en temticas de gnero al personal tcnico y administrativo del
Ministerio de Educacin; por otra parte se realizaron observaciones y recomendaciones frente a
la mirada sexista y estereotipada de los textos escolares utilizados por los estudiantes del pas.
Los desafos educacionales futuros pueden situarse en diferentes dimensiones de la
escolarizacin y del funcionamiento de la organizacin escolar. En trminos del acceso y
permanencia en el sistema escolar, algunos pases de la regin aun enfrentan la tarea de
asegurar la escolarizacin de las mujeres, especialmente en zonas rurales y de poblacin
indgena, lo que se vincula con contextos socioeconmicos y culturales particulares. Otro de los
desafos (UNESCO, 2004), es la necesidad de propiciar entornos seguros en los contextos
escolares, frente a espacios propicios a eventuales episodios de violencia sexual. En contraste,
las metas de acceso se ven disminuidas para los jvenes en educacin secundaria y aun se
enfrenta la dificultad de expandir y disminuir la desercin en este nivel educativo entre los
muchachos, lo que obliga a asumir las dificultades que impone el trabajo infantil y juvenil en los
sectores ms pobres, as como la distancia entre la cultura y formas de socializacin juvenil, y las
normas y exigencias de la socializacin escolar, agravadas por el bajo desempeo arrastrado
desde la primaria.
En trminos de logros de aprendizajes, la equidad de gnero exige modificaciones an ms
profundas. A nivel sistmico, la escuela y las diversas herramientas con que lleva a cabo sus
funciones, son fundamentales a la hora de definir el carcter socializador primario que produce,
reproduce y transmite -de manera consciente o no- los estereotipos, smbolos y significados
vinculados a lo femenino y masculino. De tal forma, uno de los desafos sera entonces observar
104 Documento de Trabajo N 7 - Abril 2013
de manera longitudinal las estrategias de enseanza de lenguas, ciencias y matemtica, a la luz
de los resultados de aprendizaje de las evaluaciones estandarizadas.
En el contexto escolar, las propuestas tambin apuntan a identificar y excluir los resabios
sexistas del discurso escolar presentes en el currculum oculto, que por lo general naturaliza las
relaciones de gnero desde una perspectiva tradicional, legitimando, a travs de iconografas o
representaciones sociales en textos y materiales de aula, la divisin sexual del trabajo y la
vinculacin de mujeres y nias principalmente con lo emocional, la pasividad o la actitud de
servicio. Asimismo, se debe ampliar el escenario de participacin y actora de las mujeres, ya
que se las remite con mayor frecuencia al mbito de lo privado y a los hombres al mbito de lo
pblico, existiendo tambin una dbil profundizacin y proposicin de debates respecto de las
relaciones de poder asimtricas entre hombres y mujeres que se ha dado a nivel sociohistrico.
Por ltimo, a nivel de la organizacin escolar se debe impulsar formas de convivencia no
discriminatorias; a nivel pedaggico, formar a los docentes para inhibir la tendencia a reproducir
los estereotipos de gnero y propiciar ambientes de aprendizajes no discriminatorios hacia
nios o nias; en este mismo orden, se deben enfrentar desde la formacin inicial de los
docentes, los prejuicios que, por ejemplo, alejan a las nias de las matemticas y las carreras
profesionales cientficas. Finalmente, se debe procurar una socializacin no sexista de las
carreras profesionales, que no excluya a las mujeres de las competencias y habilidades ligadas a
los mbitos cientficos y matemticos en los textos escolares, en la orientacin escolar, y en los
materiales educativos en general.
105 Documento de Trabajo N 7 - Abril 2013
10. Educacin intercultural bilinge: educacin y diversidad.
Objetivo 2. Velar por que antes del ao 2015 todos los nios, y sobre todo las nias y los
nios que se encuentran en situaciones difciles y los pertenecientes a minoras tnicas,
tengan acceso a una enseanza primaria gratuita y obligatoria de buena calidad y la
terminen.
El marco de accin de Dakar incluy una nica mencin a la educacin de las minoras tnicas al
interior del objetivo de universalizacin de la enseanza primaria. Sin embargo, el asunto de la
interculturalidad en educacin ha ido adquiriendo creciente relevancia en el entramado
internacional de derechos asociados a los nios y jvenes durante las ltimas dcadas. En
consecuencia, en esta seccin se aborda el desafo de la educacin intercultural y bilinge bajo
una perspectiva ms ambiciosa que la establecida en el marco de educacin para todos.
En efecto, organismos internacionales como UNESCO, OIT, BID, UNICEF, OEI, CEPAL, y diversas
fundaciones, han abordado la educacin intercultural, levantando datos relevantes para la
construccin de polticas pblicas, consensuando acuerdos, otorgando prstamos y normativas
a cumplir por los estados parte, como tambin otorgando becas de profesionalizacin
destinadas a la poblacin indgena. Esta prioridad ha quedado bien establecida desde hace
dcadas en los instrumentos internacionales de derechos y se ha continuado precisando hasta
fechas recientes.
As, ya en la convencin de UNESCO relativa a la lucha contra todas las formas de discriminacin
en la esfera de la enseanza de 1960, se incluye la proteccin de los derechos educativos de las
minoras y se establece su derecho a ser educados en su propio idioma, cuidando que esto no
signifique su exclusin del aprendizaje del idioma y la cultura dominante oficial o mayoritaria-
de sus respectivos pases, ni recibir una educacin de menor calidad.
Desde una perspectiva cultural y educativa, el Convenio N 169 de la Organizacin Internacional
del Trabajo (OIT, 1989) sobre pueblos indgenas y tribales en pases independientes; considera
especficamente la necesidad de educacin pertinente, la cual debera considerar aspectos
culturales y lingsticos. Refiere explcitamente a la niez, en relacin con la educacin y el
lenguaje como elementos esenciales para el desarrollo de una sociedad multicultural. Se
establece que a los nios y nias indgenas se les ensear, siempre que sea viable, a leer y a
escribir en su propia lengua indgena o en la lengua que ms comnmente se hable en el grupo
a que pertenezcan.
En la Asamblea General de las Naciones Unidas en el ao 2001, se aprob la Declaracin sobre
los Derechos de los Pueblos Indgenas, en la cual se menciona a los nios indgenas a fin de ser
considerados de manera explcita en el cumplimiento de sus derechos. Desde el ao 2002 se
observan menciones especiales a la realidad indgena en diversas instancias y se enuncia poner
fin a la discriminacin, ofrecer asistencia especfica y garantizar la igualdad de posibilidades de
acceso a los servicios; lo que en el plano de la educacin, se traduce en calidad y respeto a su
patrimonio cultural. Por su parte, UNESCO, en la Declaracin Universal sobre Diversidad Cultural
(2002), manifiesta principios destinados a salvaguardar el patrimonio lingstico de la
humanidad, atender los currculos a nivel nacional con contenidos y propuestas pertinentes a la
106 Documento de Trabajo N 7 - Abril 2013
diversidad, garantizar continuidad de los procesos, propiciar recursos tcnicos (pedaggicos,
didcticos, de capacitacin docente, entre otros).
Por ltimo, la Convencin de los Derechos de los nios de UNICEF, se plantea una Observacin
General (N 11 de 2009) que establece los derechos de los nios y nias indgenas, desde el
marco contextual de las minoras tnicas, religiosas o lingsticas, en el cual se promueve el uso
de la lengua cultura y religiosidad profesada por estos nios y nias y sus comunidades. Se
propicia, adems, una educacin pertinente y se insta a los medios de comunicacin a tener en
cuenta caractersticas lingsticas y culturales. Junto con esto, la observacin general permite
analizar las dificultades que obstaculizan la garanta y ejercicio de estos derechos especficos
para nios y nias de poblacin indgena, como tambin acenta las medidas especiales y las
buenas prcticas que los estados parte deberan adoptar para cumplir con las disposiciones de
dichas normativas.
Incorporar estas orientaciones en el campo de la educacin en la regin no ha sido fcil. La
interculturalidad supone asumir la diversidad cultural, poltica, organizativa y de creencias
especficas que los grupos han ido conformando y que influyen en los procesos identitarios
individuales y colectivos. Desde una visin sociocultural y poltica, considera la valoracin de s
mismo y del otro, en dilogo y re-creacin de nuevos entornos y relaciones entre grupos que
detentan prcticas, cosmogonas y conocimientos heterogneos. Evidentemente la construccin
de interculturalidad en Amrica Latina y el Caribe no est exenta de los conflictos y tensiones
que suponen esta diversidad, debido a las situaciones de inequidad generalizadas que afectan a
las poblaciones indgenas, lo que implica actitudes de discriminacin desde la sociedad
mayoritaria y, desde la poblacin indgena, procesos de desplazamiento lingstico, deslealtad
tnica
14
y conflictos con los estados nacin, en relacin a demandas territoriales y polticas.
Con todo, luego de ms de una dcada de los compromisos planteados en Dakar 2000, se
observan varios procesos relacionados con la Educacin Intercultural Bilinge (EIB)
implementada en algunos pases con poblacin indgena de la regin, algunos de los cuales han
tenido importantes repercusiones en las polticas educativas.
Educacin Intercultural Bilinge en Amrica Latina y el Caribe
Desde principios de la Repblica y con la conformacin de los estados nacin, la educacin de
los indgenas en Amrica Latina y el Caribe ha transitado por escenarios polticos y disciplinarios,
determinados por mltiples contextos histricos e ideolgicos. Estos enfoques han determinado
el curso de la Educacin Intercultural Bilinge hasta nuestros das, transitando desde la
homogenizacin cultural y lingstica, hasta asumir la diversidad como una oportunidad, debido
a que otorga identidad sociocultural y supone un bilingismo de enriquecimiento y
mantenimiento -que segn convenciones internacionales y nacionales- debiese permear los
sistemas educativos de la regin, hacindose extensivo a indgenas y no indgenas (Lpez 2011,
Muoz 2002). Pero esta nueva visin encuentra importantes dificultades para concretarse.
14
Estos conceptos se desprenden de la sociolingstica y caracterizan actitudes de resistencia frente al uso o
transmisin de la lengua y de prcticas socioculturales, generalmente indgenas y afro descendientes. Se asocia a
fenmenos de diglosia, migracin, y discriminacin, entre otros.
107 Documento de Trabajo N 7 - Abril 2013
Las condiciones de vida de la poblacin indgena de la regin son afectadas por los niveles de
mayor pobreza, conflictos de tierras y aguas, usurpacin, ventas de territorio fraudulentas,
migraciones urbano/rural, problemas vinculados al acceso y administracin de justicia, bajo
nivel de oportunidades y acceso al sistema escolar, y falta de acceso a sistemas de capacitacin
tcnico-profesional y la educacin superior (Bello 2000). Adicionalmente, el Informe Regional de
UNESCO 2012, concluye que aun cuando se observan avances relacionados con la paridad
urbano-rural y por grupo tnico en el acceso a la educacin; la equidad est lejos de alcanzarse,
y la calidad de la implementacin de polticas pblicas en este sentido presenta grandes
disparidades en los pases con diversidad cultural, debido a las dificultades de la poblacin
indgena para concluir la educacin primaria, y los problemas de acceso y conclusin de la
educacin secundaria y terciaria.
Una dificultad adicional para la implementacin de polticas de interculturalidad y bilingismo
en la regin es la imprecisin en las formas de cuantificar la condicin indgena en los diversos
pases: apellido, datos censales, ubicacin geogrfica, lengua materna indgena, entre otros. Sin
embargo, no existe consenso con respecto a datos especficos vinculados a poblacin indgena
y/o hablantes de lenguas indgenas, debido a las deficiencias de los censos y su implementacin.
El informe UNESCO mencionado, basndose en datos de CEPAL, seala que la poblacin
indgena ha aumentado aproximadamente en 30 millones de habitantes, ubicndose
principalmente en Bolivia, Guatemala, Mxico y Per siendo reconocidos por los diversos
Estados 642 pueblos y 860 idiomas (con variables dialectales). Se seala que los afro
descendientes alcanzaran una suma de 120 millones de personas, aproximadamente el 23% de
la poblacin latinoamericana, ubicndose mayormente en Brasil, Cuba y Colombia.
Por otra parte, el esfuerzo de UNICEF en la construccin de un atlas sociolingstico de pueblos
indgenas de Amrica Latina y el Caribe, permite visualizar la pluralidad lingstica y cultural,
identificada por zonas geoculturales: Amazona, Mesoamrica, Antioqua, Andes, Chaco
ampliado, Caribe continental, Baja Centroamrica, Oasisamrica, Llanuras Costeras del Pacfico,
Patagonia, Isla de Pascua, y Caribe insular. Segn el Atlas, esta diversidad caracteriza
actualmente a la regin, con un presencia de aproximadamente 29.500.000 personas indgenas,
con un 6,1% de representacin regional, aunque con porcentajes que varan dentro de los 23
pases involucrados, y con aproximadamente 665 lenguas en diversos grados de uso y vitalidad,
vulnerabilidad, riesgo, diglosia y desplazamiento.
Esta presencia y vitalidad indgena se manifiesta en Latinoamrica y el Caribe de manera
determinante y ha incidido en la construccin de normativas y polticas que consideren esta
heterogeneidad, planteando la disyuntiva de implementar estrategias que enfatizan la
interculturalidad y/o el bilingismo, segn las caractersticas lingsticas, la inversin de
recursos y las polticas constitucionales y educacionales de cada pas. Estas iniciativas pueden
ser analizadas desde una perspectiva cultural, poltica, institucional y educativa.
Desde una dimensin cultural, existen experiencias que han organizado y sistematizado saberes
asociados a la cosmogona, cosmologa, concepciones del tiempo, ciencia y otros elementos del
universo natural, simblico y religioso de pueblos indgenas
15
. Desde esta dimensin; los
15
Por ejemplo, Dilogo y complementariedad de saberes en las ciencias naturales (Puno, Per); Sistematizaciones
desde la etnomatemtica (Bolivia, Ecuador, Guatemala, Per); Curriculum propio del pueblo Tule (Colombia); La
108 Documento de Trabajo N 7 - Abril 2013
idiomas indgenas se estructuran como aspectos de singular relevancia, ya que definen y
otorgan identidad, y son vehculos de cultura. En muchos pases de la regin (por ejemplo Per,
Bolivia, Paraguay, Colombia, Mxico y Ecuador), se determinan como ejes de las polticas de
Educacin Intercultural Bilinge.
En Paraguay luego del censo lingstico 2002, el Programa de Fortalecimiento de la Reforma
Educativa de la Educacin Bsica Escuela Viva Ekokatva implement desde el Ministerio de
Educacin un tratamiento didctico y metodolgico acorde a los diversos contextos
sociolingsticos que caracterizan al pas, en donde el guaran y el castellano gozan del mismo
estatus administrativo y son consideradas lenguas oficiales/nacionales. Sin embargo, aun
cuando no existe una divisin de funciones entre ambas lenguas que pueda asegurar una
situacin de diglosia, el guaran se ve generalmente relegado a los contextos de comunicacin
cotidiana, y el castellano contina privilegiado con respecto a su utilizacin (leyes, paisajes
lingsticos, medios de comunicacin, lenguaje estatal, etc.). Esta asimetra lingstica refleja
adems un desequilibrio en las relaciones socioeconmicas y polticas de sus hablantes, que se
reproducen en el status y tipo de relaciones que entre stos se instauran.
Desde una dimensin poltica intracomunidad, el territorio indgena ocupa una concepcin
material y simblica que determina identidad colectiva en tanto apropiacin socio geogrfica y
cultural. Se configura como universo poltico y establece lmites con otros grupos o pueblos y
con las sociedades mayoritarias. En el caso del pueblo mapuche en Chile, Guambiano y Naza en
Colombia, Awajn en Per, se considera que los currculum nacionales no otorgan informacin
socioculturalmente organizada acorde con las necesidades de las comunidades, y que la
educacin que se imparte no es acorde a las potencialidades -econmicas, productivas y
polticas- que los jvenes egresados de los establecimientos podran otorgar a esos territorios,
ya que finalmente contribuira a su migracin. En este orden, se conocen experiencias de
educacin propia en pueblos indgenas de Colombia, Guatemala y Nicaragua.
Desde esta dimensin, los currculos y textos escolares para la poblacin nacional,
generalmente contienen prejuicios y estereotipos que tienden a invisibilizar, naturalizar y acotar
la condicin indgena de manera esttica, folclorizada, centrada en el pasado (coman, vivan,
cultivaron, lucharon), sin considerar las migraciones y los grados crecientes de participacin,
profesionalismo y presencia indgena en la toma de decisiones de los pases de la regin. En el
caso de los programas de alfabetizacin en poblacin indgena, aun cuando se declaren
bilinges e interculturales, no presentan estrategias y formas de alfabetizacin que consideren
estas variables. Tambin existen carencias en las prcticas de aula, ya que por lo general los
docentes son forneos a las comunidades y desarrollan metodologas descontextualizadas en
relacin a los espacios socioculturales en los que estn insertos los centros preescolares y las
escuelas.
Desde una dimensin inter pueblos indgenas con Estados Nacin y sociedad mayoritaria; en
la mayora de los pases de la regin, las polticas pblicas han considerado los sistemas
historia local (Jujuy, Argentina; Cauca, Colombia); En la gestin linguo-educativa: La unificacin alfabtica desde
abajo (Ecuador); La variacin local del castellano (Jujuy, Argentina); Contextualizacin de Planes y Programas en
NB1 y NB2 para poblacin aymara y mapuche, Orientaciones para elaboracin de Proyectos de Mejoramiento
Educativo en EIB (Chile).
109 Documento de Trabajo N 7 - Abril 2013
educativos como puente vinculante entre pueblos indgenas, Estado y sociedad. Se advierte
durante las ltimas dcadas, un esfuerzo por contextualizar o incorporar referentes pertinentes
al cuerpo estructurado de objetivos y contenidos de los marcos curriculares.
Por otra parte, desde la institucionalidad de la escuela, se estructuran una serie de medidas
para el logro de estos objetivos y lineamientos desde los Ministerios de Educacin como por
ejemplo, las consultas pblicas que establece una participacin desde normativas
internacionales (OIT, Convenio 169) como tambin actividades desde los programas nacionales
para buscar informacin pertinente con personeros o autoridades tradicionales
16
.
En el caso de Bolivia, luego de reformas educativas bajo el mandato de un presidente indgena,
la misin del Ministerio de Educacin plantea Disear, implementar y ejecutar polticas,
estrategias educativas inclusivas, equitativas, intraculturales, interculturales, plurilinges,
cientficas, tcnica - tecnolgica, de calidad, con participacin social desde el mbito territorial,
comunitario productivo y descolonizador a travs del Sistema Educativo Plurinacional
(Ministerio de Educacin Bolivia, 2012). Es as que se han establecido acciones de
fortalecimiento identitario a partir del uso comunicativo de las lenguas indgenas como tambin
la necesidad de incorporar la participacin de las comunidades y de la sociedad civil organizada,
en la planificacin de los procesos de enseanza-aprendizaje, a travs de la estructuracin de un
currculo. Se han promovido estudios etnogrficos que levantan y sistematizan informacin
relativa a pautas de crianza, etnodesarrollo, historia oral, entre otros, que otorgan informacin
relevante para la construccin curricular
17
. Estas iniciativas gubernamentales encuentran
detractores debido a que implican cambios muy radicales en la poltica pblica educativa.
Estas orientaciones de poltica educativa han tenido distinta intensidad de implementacin e
impactos en los diferentes ciclos educacionales. Como se seal, aunque el marco de accin de
Dakar solo menciona la educacin primaria, nuestra discusin incluye el conjunto del sistema.
Educacin de la Primera Infancia
Diversos estudios en la regin indagan sobre educacin preescolar y jardines infantiles,
poniendo especial atencin en los procesos de transicin que viven los nios y nias entre el
hogar y las instituciones de acogida de la primera infancia.
En la comunidad A de Venezuela (Mendoza, Segovia, 2010) se da cuenta de una experiencia
que brinda atencin y cuidado infantil en las propias casas de las familias, situacin que fue
favorable en sus inicios, pero que ha generado un permanente y creciente hacinamiento al
interior de las casas, quebrantando en ocasiones la natural dinmica familiar. En las escuelas
que cuentan con jardn infantil, la presencia de docentes y madres cuidadoras originarias
16
En esta lgica se han implementado programas e iniciativa tales como: Los sabios indgenas y los maestros
comunitarios (Bolivia, Chile, Nicaragua); La pareja pedaggica y los asesores culturales indgenas (Argentina, Chile);
Las variedades locales del castellano o del ingls y la historia local (Argentina, Nicaragua); La cogestin indgena de
la educacin (Iquitos, Per; Bolivia); Los consejos educativos comunitarios (Bolivia, Per); y Los proyectos
educativos comunitarios (Colombia).
17
A saber: Saberes y aprendizajes en el pueblo mosetn (Mamani y otros 2010); Saberes y aprendizajes en el pueblo
takana (Daza y otros 2010); Saberes y aprendizajes del pueblo Tsimane (Mayer y otros 2010); Saberes y
aprendizajes entre los tsimane-mosetenes de Piln Lajas (Salvatierra y otros 2010). Todos estas iniciativas
realizadas en coejecucin entre UNICEF y la Universidad Mayor de San Simn (UMSS).
110 Documento de Trabajo N 7 - Abril 2013
posibilita que los cambios y adaptaciones se den en armona y segn el estudio, no se observan
prcticas descalificadoras de las costumbres y cultura de nios y nias A, observando un
proceso de transicin a la escuela, por lo general favorable.
En la Costa Caribe de Nicaragua (pueblos: ramas, miskitus, sumus/mayangnas, garfunas, creoles
y mestizos) el estudio de Davis, Garca (2009) da cuenta de una frgil infraestructura de
transporte y comunicacin, cobertura precaria en educacin de la primera infancia por la
dispersin de la poblacin, poco trabajo remunerado de las familias, problemas de malas
prcticas alimentarias, y baja calidad de los servicios que se prestan a esta poblacin. Todos
estos factores inciden de manera negativa para la educacin preescolar. Sin embargo, se ha
ampliado la cobertura con el apoyo de educadores itinerantes. Se ha atendido a los nios y las
nias que se encuentran en comunidades rurales dispersas, logrando a un 39% de la poblacin
en edad preescolar matriculada en los programas educativos impulsados por el sistema nacional
de educacin.
En contexto de migracin hacia la urbe, un estudio realizado en Brasil, con poblacin Guaran y
Kaiow (Nascimento, 2006) mostr que las madres llevan a sus hijos al preescolar para poder
trabajar y otorgarles alimentacin y cuidado de su salud. En contextos rurales se menciona que
la oferta de educacin indgena en Brasil ha aumentado en los ltimos aos, pero con
propuestas poco pertinentes para poblacin indgena, que desconocen las disposiciones legales
planteadas en el pas desde 1988 respecto al derecho a la autonoma de estos pueblos. En
general, los jardines infantiles y preescolares no consideran pautas de crianza de las familias,
sino que se privilegian prcticas validadas desde la cultura mayoritaria.
Educacin Primaria y Secundaria:
En educacin primaria y secundaria, los diagnsticos son coincidentes en demostrar que en toda
la regin, el nivel de escolaridad de la poblacin indgena y afro descendiente es menor que el
de la poblacin no indgenas. Segn datos de UNESCO, existen diferencias significativas
desfavorables en la permanencia de indgenas en primaria y secundaria en relacin a la
poblacin no indgena. Se observa que en primaria slo Cuba, Brasil y Chile, tienen tasas
superiores al 90% de conclusin; en el nivel secundario, Chile presenta una brecha menor
puesto que se observa que concluyen la educacin secundaria un 60% en la poblacin indgena
y un 75% en la no indgena. Con respecto a la conclusin de la educacin primaria, UNESCO da
cuenta que los ndices de paridad originario/ no originario, varan entre 0,70 y 0,81 en relacin a
la poblacin de 15 a 19 aos y entre 0,52 y 1,03 para los grupos de 25 a 29 aos. Panam y
Guatemala aumentaron sus ndices de paridad tnica en el grupo ms joven, donde se observ
una aumento de 0,63 a 0,75. En contraste, los datos referidos a Nicaragua indican que el ndice
de paridad tnica habra retrocedido entre la poblacin ms joven. En relacin a la conclusin
del primer ciclo de educacin secundaria los ndices varan entre 0,45 y 0,95 para la poblacin
de 20 a 24 aos (con un promedio entre los pases de 0,71) y entre 0,17 y 0,92 para la poblacin
de 30 a 34 aos (con un promedio de 0,61). Paraguay y Panam presentan la mayor disparidad
en los grupos de ms edad, aun cuando se observan progresos en la poblacin ms joven de
ambos pases. Finalmente, en el informe 2012 de Educacin Para Todos, se concluye que Los
ndices de paridad originario/no originario en la conclusin del segundo ciclo de educacin
secundaria varan entre 0,2 y 0,8 para la poblacin de 20 a 24 aos (con un promedio de 0,58) y
111 Documento de Trabajo N 7 - Abril 2013
entre 0,1 y 0,9 para la poblacin de 30 a 34 aos (con un promedio entre los pases de 0,55)
(p.75). Este informe concluye que, en la regin, ningn Estado presenta equidad tnica en la
conclusin de la educacin secundaria.
En trminos de regulaciones que afectan la asistencia escolar, el calendario escolar se
contrapone con procesos socioeconmicos en el que participan nios y nias, observndose en
zonas como Bolivia, Per, Ecuador, Guatemala, el ausentismo de estudiantes por la
confrontacin con el calendario agrcola. Tambin se aprecia ausencia de articulacin entre los
niveles de educacin inicial y primaria, atendiendo a la ubicacin geogrfica de algunas
comunidades indgenas.
En cuanto a los aprendizajes bsicos, aun cuando se presentan diferencias entre los diversos
pueblos, el analfabetismo de los indgenas es superior en relacin a la poblacin no indgena y
es mayor en zonas rurales que urbanas. (Hopenhayn et al., 2005).
En trminos ms generales, los grupos tnicos representan el sector ms desaventajado en
trminos econmicos, factor que se refleja como una variable significativa en relacin a los
resultados de aprendizaje de lectura, matemtica y ciencias, segn la prueba SERCE-2006. El
informe plantea que la pertenencia a un grupo indgena se asocia negativamente con el
aprendizaje, principalmente por la precariedad en la que viven los nios y sus familias, sumado
a la baja escolaridad de los padres. Adems de las inequidades econmicas que afectan
negativamente los resultados de aprendizaje, los factores lingsticos y culturales de origen, son
por lo general contrapuestos a los contenidos y al tipo de socializacin que se ofrece a los
estudiantes indgenas en las escuelas. Segn los anlisis en base a datos SERCE-2006, en el nivel
estudiantes, la variable indgena se observa sistemticamente (aunque no siempre) con
influencia negativa en los resultados de Lenguaje, Matemtica y Ciencias medida en 3 y 6
grado. Se observ adems en 3 grado mayores disparidades comparativas que en 6 grado,
factor que se explicara por la alta desercin de los nios indgenas en cursos ms avanzados.
Por ltimo, en ninguno de los grados, asignaturas evaluados, para ningn pas de la regin, la
pertenencia indgena se identific como un factor positivo en los logros de aprendizaje de los
alumnos (Trevio et al., 2010).
Otros antecedentes regionales son coincidentes en sealar que los nios y las nias indgenas,
por lo general, presentan resultados de aprendizajes ms bajos que los nios no indgenas en
pruebas estandarizadas. Por ejemplo, el informe de Ziga (2010), en relacin a los resultados
de polticas pblicas educativas implementadas para poblacin indgena en el Sur Andino
peruano, plantea que slo el 6% de estudiantes que participan en la Educacin Intercultural
Bilinge, desarrollan capacidades lectoras esperadas en su lengua originaria. En las escuelas
Awajn y Shipibo, entre el 2,2 % y 3,1% logran desarrollar capacidades lectoras en castellano, y
el 59.5% de docentes de las Comunidades Indgenas de la Amazona son hispanohablantes o
hablan una lengua indgena distinta a la de la zona. Esto se debera a un conjunto de factores,
como la calidad del profesorado de las zonas rurales, el conocimiento o no de las lenguas
indgenas habladas por los estudiantes, los textos educativos descontextualizados en relacin a
lengua y cultura, los escasos recursos de las escuelas, entre otros (por cierto, tambin es posible
que las propias pruebas estandarizadas introduzcan un sesgo adicional en contra de las minoras
tnicas, cuestin que se encuentra bastante bien documentada).
112 Documento de Trabajo N 7 - Abril 2013
Educacin terciaria:
En Educacin terciara, en relacin a cobertura y acceso se observan avances progresivos en las
ltimas dcadas, sin embargo el mantenimiento de indgenas en la educacin superior es
todava muy insuficiente, debido a que dicha poblacin tiende a desertar a medida que avanza
la escolaridad, ya que se incorpora tempranamente al mundo laboral.
Gallart (2006), en relacin al acceso de indgenas a la Educacin Superior en Mxico, plantea un
avance paulatino, aun cuando no sustantivo, gracias a medidas gubernamentales y cambios
estructurales en el pas, observndose un acceso de 4,7 %, con un menor nivel de acceso entre
los indgenas que viven en zonas rurales. El Informe UNESCO 2010 analiza las mltiples medidas
que los pases de la regin han adoptado para que la poblacin indgena acceda a la educacin
terciaria; pero los logros en cuanto al acceso son aun incipientes: en Brasil, 0,6% de indgenas y
2% de afro desdendientes; en Colombia, solo 0,6% (incluyendo educacin tcnica profesional,
tecnolgica universitaria) de un total nacional de aproximadamente 3,5%; en Ecuador, en 2004,
el 3% de los jvenes indgenas entre 18 y 24 aos ingres a Institutos de Educacin Superior. En
trminos de egreso, segn el mismo informe de UNESCO, uno de cada cinco indgenas
mexicanos que accede a la educacin superior egresa y se titula.
Existen experiencias implementadas en la regin que han sido orientadas especialmente para
poblacin indgena, como carreras de Educacin Intercultural Bilinge con amplia matrcula
indgena., y programas de becas con este nfasis (como FUNPROEIB Andes Bolivia, Programas
de becas Fundacin Ford, Programas de post grado Flacso Ecuador y Mxico, CIESAS, Bluefields
Indian and Caribbean University BICU, Universidad Intercultural Indgena Originaria Kausay,
Universidad de las Regiones Autnomas de la Costa Caribe Nicaragense, Puno, Colombia, entre
otras).
En una perspectiva ms amplia, el surgimiento de profesionales e intelectuales indgenas ha
contribuido a diversificar el mapa social de sus grupos de procedencia, instalando temticas de
diversidad, interculturalidad, equidad, a travs de la participacin en programas claves del
ejecutivo, tales como educacin, planificacin, justicia y salud. Asimismo, ello ha contribuido a
la creacin de un corpus intelectual que incide en cambios y discusiones polticas y sociales.
Desafos en torno a la implementacin de la EIB:
Luego de cambios estructurales en las comunidades, marcados por migraciones a sectores
urbanos, diversos grados de escolaridad y profesionalizacin, apropiacin de cdigos
institucionales y organizativos de las culturas mayoritarias y con grados variables de lealtad
tnica y lingstica; los indgenas se visibilizan con una participacin poltica que pone de
manifiesto demandas en mbitos de representacin poltica y normativas legales que los
favorezcan (como la tenencia de tierras y aguas, promocin de salud y educacin intercultural y
bilinge, declaracin de zonas de desarrollo indgena). Esto es importante porque, en
educacin, la desventaja que significa pertenecer a una minora tnica se ve acrecentada por los
niveles de pobreza y exclusin social que les afectan. Adicionalmente, a partir de las ltimas
dcadas del siglo pasado, reformas constitucionales y normativas legales, instalan el concepto
de interculturalidad y diversidad en el discurso y agenda poltica educativa de todos los pases
de la regin.
113 Documento de Trabajo N 7 - Abril 2013
Por ejemplo, desde 1997, la OEI orient Polticas Gubernamentales Educativas para los Pueblos
Indgenas, sealando que en materia educacional, los gobiernos deben: Potenciar la
participacin activa, necesaria e indispensable de las comunidades indgenas para la
identificacin, estructuracin, desarrollo y evaluacin de las polticas y programas educativos.
Promover la creacin, donde no los hubiese, o fortalecer los equipos y/o espacios tcnicos en
los Ministerios de Educacin encargados de la educacin intercultural bilinge. (Pardo et al.,
2011). Estas orientaciones se han plasmado en trminos pedaggicos en la regin, con
propuestas curriculares y de gestin escolar con contextualizaciones o currculos locales,
participacin de expertos y asesores indgenas en el quehacer educativo (con la figura de
asesores culturales o pareja mixta con docentes de aula), recuperacin y sistematizacin de
pedagogas propias, de enseanza de lenguas segn una perspectiva de revitalizacin
idiomtica, creacin de asignaturas de lengua indgena y realizacin de textos y material de aula
bilinge, entre otras medidas.
Un nudo crtico para estas polticas se observa en el proceso de la cobertura e implementacin
de la EIB: Interculturalidad para todos? Es la pregunta que se instala en la actualidad, ya que
los modelos de antao focalizaron a los indgenas como nicos destinatarios de estos enfoques
educativos. Desde la perspectiva real de implementar polticas bilinges, dadas las
caractersticas de la regin, promover la enseanza de lenguas indgenas no representa una
prioridad para las polticas educativas, aun cuando las investigaciones indican las ventajas a
nivel cognitivo que implica el bilingismo. No obstante, la decisin poltica estatal de mantener
viva una lengua, tiene que ser compartida con los hablantes, considerando la determinacin de
ampliar sus usos y transmitirla a hijos y nietos. Esto puede estar mediado por la necesidad
simblica, soberana o poltica, incidiendo en el futuro lingstico y cultural de los pases. En esta
lgica, y al incrementar esta vitalidad a nivel nacional, se instalan necesidades a nivel
profesional, para acceder a diversos trabajos que se siten en contexto de alta vitalidad
(docentes bilinges, mdicos, profesionales agropecuarios, juristas, etc.).
Para avanzar en la interculturalidad para todos como poltica de conformacin identitaria en
los pases, se sugiere adems avanzar con la sistematizacin de los saberes y prcticas
indgenas, de tal modo no sesgar el enfoque hacia solo el segmento de la poblacin indgena, ya
que los objetivos y contenidos de aprendizaje de los currculum nacionales podran
complementarse incorporando saberes relacionados con sistemas numricos, calendarios,
concepciones espacio temporales, enfoques comunicativos para la enseanza de las lenguas,
entre otros factores.
Se precisa adems avanzar en los estudios y normalizacin de lenguas indgenas. Varios
estudios, principalmente en Costa Atlntica del Caribe, muestran la valoracin que hacen las
familias cuando los programas de EIB incluyen sus lenguas en el currculum, tanto en contextos
indgenas como afro descendientes. De tal forma, la estandarizacin y normalizacin de las
lenguas indgenas se impone como un desafo, en tanto es preciso que se consensue su uso oral
y escrito a nivel privado y pblico institucional, permitiendo prcticas a nivel escolar, como
tambin incidencia en el paisaje lingstico y medios de comunicacin de los pases.
En relacin a los currculos nacionales, textos escolares y materiales pedaggicos; y
considerando a los pueblos con vitalidad lingstica, es preciso aumentar la oferta, debido a que
114 Documento de Trabajo N 7 - Abril 2013
muchas veces se estandariza una lengua de mayor cantidad de hablantes, en desmedro de otros
pequeos grupos lingsticos minoritarios, para los cuales no existe presupuesto para la
creacin de material pertinente. Este desafo debe tener presente adems, los altos ndices de
migracin indgena a las ciudades y la necesidad de que el discurso y la iconografa de los textos
de estudio y material de aula, considere la diversidad en las zonas urbanas, a fin de aminorar los
desplazamientos culturales y lingsticos, resguardando esta transmisin a las nuevas
generaciones de nios y nias indgenas.
Las experiencias de pareja mixta o asesores culturales al interior de las escuelas, que median
en la complementacin y contextualizacin de saberes, han presentado deficiencias que se
deben subsanar, ya que se carece de estrategias metodolgicas para implementar los
programas de estudio, y de propuestas didcticas de enseanza de lenguas indgenas. Se
evidencia adems, desconocimiento de los grafemarios instaurados en procesos de
normalizacin de lenguas desde los sistemas estatales.
En este mismo orden, los procesos de Formacin Inicial Docente y las mallas curriculares de la
Educacin Terciaria, deberan incluir explcitamente conceptos de interculturalidad y estrategias
de enseanza y aprendizaje referidas a contextos de diversidad cultural, caracterstica de las
sociedades actuales en todos los pases de la regin.
Finalmente, un nudo crtico en la implementacin de la EIB tiene relacin con la evaluacin de
los aprendizajes de los estudiantes indgenas en Amrica Latina. Un estudio realizado por
Trevio (2006) plantea una tensin en las interpretaciones que se hacen de resultados de
pruebas estandarizadas en contextos diversos. Adems de constatar los menores logros
acadmicos de los nios indgenas, identifica debilidades y fortalezas en las habilidades de nios
indgenas, su desarrollo y situacin frente a las exigencias y estndares de la cultura dominante.
El estudio concluye argumentando la existencia de contradicciones entre los enfoques de
enseanza y aprendizaje que promueven los pueblos indgenas y aquellos que promueve la
educacin formal occidental.
En suma, el enfoque intercultural implementado en el contexto institucionalizado de la
educacin formal, no debe dejar de lado el aspecto poltico y de transformacin cultural que
supone. La valoracin y apropiacin de los legados culturales y simblicos de la poblacin
indgena, debe no solo favorecer la participacin y protagonismo social de las minoras tnicas,
sino contribuir a la construccin de sociedades interculturales, asumiendo identidades
nacionales que incluyen la diversidad cultural y tnica.
11. Alfabetizacin de adultos y aprendizaje a lo largo de la vida
Objetivo 4. Aumentar de aqu al ao 2015 el nmero de adultos alfabetizados en un
50%, en particular tratndose de mujeres, y facilitar a todos los adultos un acceso
equitativo a la educacin bsica y la educacin permanente.
Aunque el objetivo cuarto remite en trminos generales a la educacin permanente de la
poblacin adulta, dado el carcter esencial que para todo proceso de educacin formal posee la
alfabetizacin y los altos grados de exclusin social, poltica y econmica que el analfabetismo
implica, se ha tendido a concentrar la atencin del monitoreo de este objetivo a la lucha contra
115 Documento de Trabajo N 7 - Abril 2013
el analfabetismo adulto
18
. No obstante, ms all de esta operacionalizacin, este objetivo del
marco de accin de educacin para todos debe ser comprendido de un modo amplio.
Primero, porque la misma nocin de alfabetizacin ha ido evolucionando; ltimamente se la
concibe no slo como el aprendizaje del lenguaje a nivel escrito y oral, sino como la adquisicin
de la capacidad ms general de comunicarse y ser parte de la sociedad tanto en el mbito de la
comunicacin social cotidiana como del trabajo (UNESCO INNOVEMOS, 2012). En esto tienen
mucha importancia los recientes cambios sociales, culturales y tecnolgicos, que demandan da
a da un mayor uso de las habilidades lingsticas, as como el aprendizaje constante en
diferentes planos.
En efecto, y esta es la segunda razn, la respuesta de la educacin a estos cambios sociales ha
enriquecido a la tradicionalmente llamada educacin de adultos. Ms all de su rol
tradicionalmente alfabetizador -que siempre se ha visto como complementario o remedial de
los dficits de la educacin formal-, aparece la nocin de aprendizaje para toda la vida, enfoque
que propugnan organismos internacionales -en particular UNESCO a travs del Instituto de
Aprendizaje para Toda la Vida (UIL)- y distintos gobiernos.
La alfabetizacin de adultos en Amrica Latina y el Caribe
Respecto del objetivo de reduccin del analfabetismo adulto establecido en el marco de Dakar,
la regin presenta una situacin comparativamente positiva, en contraste con las dems
regiones en vas de desarrollo. En efecto, Amrica Latina y el Caribe ya posean en 2000 niveles
comparativamente altos de alfabetismo adulto (aproximadamente 89,6% en promedio), los
cuales continuaron lentamente aumentando, hasta llegar en 2010 a 92,9%, en promedio. De los
23 pases para los que se posee informacin, slo cuatro mantenan en 2010 tasas de
alfabetismo adulto inferiores a 90% y slo uno de ellos (Guatemala), inferiores a 80%.
Es importante advertir, eso s, que el avance estimado en la dcada anterior entre 1990 y 2000
haba sido similar: 3,8 puntos porcentuales, lo que sugiere que no hubo una aceleracin especial
post-Dakar. As, tomando como meta la reduccin a la mitad de la poblacin adulta analfabeta,
la regin no habra logrado an alcanzarla, dado que sta implica un aumento del alfabetismo
hasta aproximadamente el 95% para el 2015. Con todo, si se considera slo la poblacin joven
de 15 a 24 aos, este grupo etario se encuentra por sobre dicho nivel, pues se estima que hacia
2010 su tasa de alfabetizacin era de 97% promedio entre los pases de la regin.
18
Con todo, la formulacin original del objetivo cuarto contena una cierta imprecisin en cuanto a la referencia a
tomar para indicar el avance en la alfabetizacin de los pases, pues sealaba un aumento esperado de 50% en el
nmero de adultos alfabetizados o los niveles de alfabetizacin de adultos, meta que para la mayora de los
pases no haca sentido pues ya posean niveles superiores al 67% de alfabetizacin. Con posterioridad, UNESCO
tradujo este objetivo como indicando una meta de reducir a la mitad la tasa de analfabetismo adulto,
interpretacin que es la que estamos aqu asumiendo.
116 Documento de Trabajo N 7 - Abril 2013
Tasa de alfabetismo de la poblacin adulta (15 aos y ms) (24 pases incluidos)
Amrica Latina El Caribe
Fuente: Base de datos UNESCO-UIS.
En el marco de accin de educacin para todos, particular atencin se acord poner en la
alfabetizacin de las mujeres. Sin embargo, la situacin promedio de Amrica Latina y el Caribe
tambin era y sigue siendo comparativamente favorable en este sentido, por cuanto no se
observan en esta regin las desigualdades de gnero tan acentuadas en otras partes del mundo
en desarrollo. Ms aun, al considerar slo la poblacin joven (para la cual ya en 1990 no haba
en promedio inequidad de gnero en la regin), las desigualdades de gnero prcticamente han
desaparecido en todos los pases para los que se tiene informacin, salvo en Guatemala y
Jamaica con situaciones desventajosas para las mujeres y los hombres respectivamente (las que
en todo caso tambin muestran clara tendencia a la superacin).
Todo esto sugiere que, en general, ha sido la expansin del acceso a la educacin primaria, y no
polticas explcitamente orientadas a alfabetizar a los adultos, la va principal por la cual los
pases latinoamericanos han continuado disminuyendo el analfabetismo. No obstante, esto no
resuelve el problema de los rezagados, en especial en zonas alejadas de los principales centros
urbanos, donde la modernizacin apenas ha llegado. Es una cruda realidad, una condena social,
pues inhibe el ejercicio real de la ciudadana en todas sus dimensiones, y que -a pesar de
disminuir- se estima que afecta a 36 millones de latinoamericanos. Ms an, si se considera el
analfabetismo funcional (sobre el que lamentablemente no existen indicadores comparables
para todos pases), el panorama latinoamericano sera mucho menos positivo (Infante, 2000).
Por ltimo, en una perspectiva ms amplia, el concepto mismo de alfabetizacin ha
evolucionado desde la concepcin de saber leer, escribir, y las operaciones aritmticas bsicas,
hacia un concepto ms global que la define como una necesidad bsica de aprendizaje que se
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
100
NI CL UY AR CR VE PN PY CO MX EC BO BR DO HN SV GT CU AG TT AWAN SR JM
2000 2010 Promedio Pases 2000 (89.56%) Promedio Pases 2010 (92.93)
117 Documento de Trabajo N 7 - Abril 2013
adquiere a lo largo de toda la vida y que permite a las personas desarrollar sus conocimientos y
capacidades para participar plenamente en la sociedad (UNESO, 2006). As, el nuevo concepto
de alfabetizacin desarrollado por la OECD (2009), en el marco del PIACC (Program for the
International Assessment of Adult Competencies), implica una visin ms extendida de la
alfabetizacin: es la capacidad de comprender, evaluar utilizar y comprometerse con textos
escritos para participar en la sociedad, alcanzar los propios objetivos y desarrollar el propio
potencial y conocimiento (OECD, 2009, pp. 8). No existe informacin comparable para los
pases latinoamericanos que evalen esta visin ampliada del concepto
19
, aunque los estudios
sobre alfabetismo funcional como se indic- sugieren que la regin tiene en esta dimensin
aun un gran desafo (OEI, 2011; OECD, 2009).
La sociedad del conocimiento: cambios en el trabajo y la educacin
La sofisticacin del concepto de alfabetizacin en los pases desarrollados en realidad es parte
de un proceso mayor de cambio en el vnculo entre educacin, conocimiento y sociedad. La
relacin educacin-trabajo, arquetpica de la sociedad del siglo XX, est agotndose en el marco
del agotamiento general de la sociedad industrial. No se trata de un proceso acabado ni
homogneo entre los pases del globo, pero la aparicin de la llamada sociedad del
conocimiento ha resignificado y puesto nuevos horizontes a los procesos de modernizacin, lo
que tambin est impactando la agenda del desarrollo de Amrica Latina y el Caribe (Castells,
2000).
Bsicamente, se pasa de una economa preferentemente industrial a una de servicios,
crecientemente asociados a nuevas tecnologas (Drucker, 2001). La misma tecnologizacin
altera el trabajo industrial, incluso el extractivo, transformando al trabajo transversalmente en
una actividad crecientemente ms cognitiva. Los mejores puestos de trabajo demandan
crecientemente habilidades de abstraccin, pensamiento sistmico, experimentacin y
colaboracin (Reich, 1991); pero el mercado laboral en general es impactado, al punto que para
tener xito en l se requiere buenas habilidades de lectura y comunicacin efectiva, capacidad
para trabajar en equipos, habilidades sociales y de relaciones interpersonales, uso de
computadores y TICs en general, y sobre todo- la capacidad y disposicin para seguir
aprendiendo y renovarse a lo largo de la carrera laboral (Levy & Murnane, 1999).
Estas nuevas demandas formativas interpelan a los sistemas educacionales. La educacin debe
desarrollar nuevas competencias y deseablemente acreditarlas, de modo que el mercado
ocupacional pueda distinguir formalmente entre ellas. Adicionalmente, debe ofrecer
oportunidades de capacitacin permanente, de reciclaje y perfeccionamiento avanzado, en
definitiva, debe acompaar a las personas a lo largo de la vida. Esto genera nuevas
oportunidades de desarrollo personal y profesional para algunos, y por lo mismo, tambin
nuevos riesgos de exclusin y prdida de potencial para todos. Estas tendencias han sido
procesadas desde los organismos internacionales (OIT, UNESCO, OCDE), gobiernos y
acadmicos, lo que ha hecho surgir distintos enfoques que sirven de base para orientar polticas
que se hagan cargo de los nuevos desafos. Entre ellos, los ms relevantes han sido las ideas de
aprendizaje a lo largo de la vida y formacin en base a competencias.
19
En los 90 la OECD aplic la prueba IALS de alfabetizacin de adultos, pero de la regin slo Chile particip.
118 Documento de Trabajo N 7 - Abril 2013
El aprendizaje a lo largo de la vida es un enfoque impulsado principalmente por UNESCO, que
implica concebir los procesos de aprendizaje como algo permanente para las personas, no
nicamente limitados a su formacin inicial o profesional. El nuevo paradigma propugna la
reforma tanto de la educacin formal como no-formal, tendiendo a una mayor interconexin
entre ambas. Lo que se busca es una distribucin ms equitativa y pertinente de las
posibilidades de capacitacin y aprendizaje entre la poblacin, dando a las personas y a los
pases ms herramientas para encarar con equidad y competitividad los desafos formativos
contemporneos. Por su parte, la formacin en base a competencias propone entender los
procesos de aprendizaje como la capacidad de adquirir competencias adems de conocimientos
abstractos. Mientras los grados tradicionales, y por tanto el currculum de la educacin, dan
cuenta del manejo de saberes, las competencias permitiran acreditar habilidades
concretamente existentes, y orientar los sistemas educacionales en este sentido. La formacin
en base a competencias ha tenido un gran impacto en todos los niveles de la educacin, pero ha
concentrado su influencia en la educacin tcnica dirigida, principalmente, al mercado laboral.
Estos nuevos enfoques han sido parcialmente adoptados en los sistemas educacionales,
programas de formacin de adultos y capacitacin laboral. Por ejemplo, se ha avanzado en la
introduccin de distintas aplicaciones de la formacin en base a competencias en instituciones
educacionales, lo cual ha demandado renovaciones del currculum, tendiendo al aprendizaje no
slo de contenidos, sino fundamentalmente de un saber-hacer. Esto ltimo, adems, ha
impulsado cambios en la legislacin que define ttulos y grados. La Unin Europea ha hecho
importantes avances en este sentido desde el proceso de Bolonia. La OCDE, con su proyecto
Skills for the 21th Century y su portal de habilidades, ha promovido cambios en la legislacin
relativa a marcos de cualificaciones; elaborando listados de habilidades en funcin de la
estructura productiva especfica de los pases, buscando un acople ms fino y estandarizado
entre programas de formacin (formales y no formales) y mercado del trabajo. Tambin ha
habido una expansin y diversificacin de programas de educacin no-formal, tanto de
alfabetizacin de adultos como sobre todo de capacitacin laboral (Como Jvenes Bicentenario
en Chile y Aprender Siempre en Uruguay, entre otros). Estos programas han tenido una
evolucin dispar en el tiempo, no obstante, han permitido complementar los esfuerzos de la
educacin formal, sobre todo en sectores de escasos recursos; slo recientemente los
organismos internacionales han sistematizado estas experiencias (UNESCO, 2012b). Se trata de
iniciativas heterogneas cuyo nivel de calificacin vara, segn el estndar internacional, lo que
dificulta su comparabilidad.
Simultneamente, la educacin superior tcnica (CINE 5B) se expande de modo acelerado, dado
el crecimiento general de la educacin post-secundaria. El carcter desigual de dicha ampliacin
de matrculas, implica que el aumento de vacantes tcnicas est en gran medida explicado por
la incorporacin de nuevos sectores sociales a la educacin terciaria, muchas veces
provenientes de una condicin de vulnerabilidad, y adems, no reducidos a la cohorte etaria
tpica de estudios superiores (18-24 aos) (CINDA, 2007). De ah que esta expansin represente,
al menos en potencia, una tendencia de democratizacin e inclusin social, y por otro lado, un
espacio de perfeccionamiento para los trabajadores en su afn de mejorar su empleabilidad.
En Amrica Latina, al igual que en los pases de mayor desarrollo, durante las ltimas dcadas
una de las principales tendencias de transformacin de la estructura productiva ha sido la
119 Documento de Trabajo N 7 - Abril 2013
expansin del sector terciario. En efecto, durante los noventa, 9 de cada 10 empleos creados en
Amrica Latina y el Caribe fueron del sector servicios (Weller, 2001). No obstante, tal
crecimiento de la economa terciaria no ha significado, principalmente, la proliferacin de las
ocupaciones indicativas de la sociedad del conocimiento. Tras la des-industrializacin de los
ochenta, la dcada perdida segn CEPAL, ha tenido lugar lo que la literatura acadmica conoce
como tercerizacin espuria (Pinto, 1984): el crecimiento ocupaciones terciarias de baja
productividad, vinculadas a la economa de subsistencia (comercio ambulante, servicio
domstico, etc.). Ms recientemente, el panorama de Amrica Latina y el Caribe presenta tanto
tendencias de tercerizacin espuria como de tercerizacin genuina en la evolucin de su
estructura productiva, las cuales se manifiestan de modo yuxtapuesto al interior de los pases.
Una de las hiptesis para explicar las dificultades de las economas latinoamericanas para dar un
salto en desarrollo, en la lnea de la sociedad del conocimiento, es precisamente tener una
fuerza de trabajo escasamente calificada, lo cual inhibira la inversin en industrias y servicios de
mayor intensidad tecnolgica, por lo tanto, de mayor productividad y rentabilidad econmica
(Tokman, 2001). El mercado laboral latinoamericano enfrenta adems dos problemas
adicionales. Por una parte, el crecimiento de la categora de jvenes que no estudian ni
trabajan, los llamados ninis. Se estima que la tasa de actividad juvenil promedio en la regin
es 54%, muy inferior a la adulta de 69%. Ellos representan un enorme peso para la economa;
adems, no pocas veces su situacin deviene en caldo de cultivo para actividades delictuales
(CEPAL, 2011). Por otra, las dificultades de incorporacin de la mujer a actividades laborales, en
general, y en especial a las de mayor productividad. Ser joven y mujer se transforma as en una
condicin que aumenta enormemente las probabilidades de estar en situacin de pobreza.
Sobre todo si a esto se suma la problemtica del embarazo no deseado y su efecto en la equidad
de los pases.
Aprendizaje a lo largo de la vida en Amrica Latina y el Caribe: realidad y desafos
A pesar del esfuerzo de los organismos internacionales y de algunos gobiernos, el aprendizaje
para toda la vida en la regin todava se reduce, en general, al viejo paradigma de la educacin
de adultos, alternativa de educacin no formal remedial de los dficits de los sistemas
formales de enseanza (UNESCO, 2012b). En efecto, aunque durante dcadas anteriores,
diversos pases realizaron importantes campaas nacionales de alfabetizacin (Brasil en varias
ocasiones en el siglo XX, Cuba en 1961, Nicaragua entre 1979 y 1980), la tendencia dominante
ha sido confiar en la expansin del sistema escolar. Bajo este enfoque, educacin formal y no
formal siguieran trayectorias de desarrollo separado, sin mayor retroalimentacin (UNESCO
INNOVEMOS, 2012). Recin a fines de los noventa esto comienza a cambiar. Aparecen nuevos
focos de desarrollo para la educacin a lo largo de toda la vida. En esto ha sido fundamental el
compromiso de UNESCO que impuls la dcada de la alfabetizacin; la sexta Conferencia
Internacional de Educacin de Adultos (CONFINTEA VI); la Organizacin de Estados
Iberoamericanos, con su plan de alfabetizacin, y la agenda de Dakar que cumple un rol
dinamizante en esta rea (UNESCO INNOVEMOS, 2012). UNESCO estim que hacia 2010 un
8% de los analfabetos de la regin se encontraba participando en algn programa de
alfabetizacin de adultos.
120 Documento de Trabajo N 7 - Abril 2013
Expresivo de esta tendencia ha sido el crecimiento del apoyo de organismos internacionales a
programas de capacitacin para el trabajo dirigidos a jvenes inactivos, los ninis. Los actores
tras este repunte, adems de la cooperacin internacional, han sido ONGs, corporaciones
privadas y en algunos casos el esfuerzo estatal; muchas veces tambin tiene lugar la accin
conjunta en un mismo programa (por ejemplo, el programa ENTRA21 en Chile recibe
financiamiento privado de la International Youth Foundation (IYF), de Nokia, y tambin recursos
pblicos del programa Jvenes Bicentenario). Igualmente, siempre fuera del sistema escolar
formal, se ha expandido el uso de programas de capacitacin laboral post-secundarios para
jvenes con problemas de insercin en el mercado laboral, muchas veces combinados con
subsidios a los empleadores y focalizados en jvenes desertores de educacin secundaria. La
presencia y relevancia de este tipo de programas, eso s, son muy sensibles a las condiciones del
empleo juvenil y a su prioridad poltica en los pases, de forma que, si bien se han acumulado
distintas experiencias en este sentido en los ltimos aos, stas son an insuficientes y muy
heterogneas (UNESCO, 2011).
Vinculado con lo anterior, tambin crece el inters por reformar la educacin en base a
competencias. En esto ha tenido importancia la iniciativa de la OCDE al respecto, que ha
sentado las bases conceptuales y metodolgicas para una mayor racionalizacin de las
habilidades disponibles para el mercado laboral, en orden a afinar el acople entre ste y la
oferta educativa. Aquello permitira a los oferentes educacionales y a los gobiernos guiarse con
informacin fidedigna sobre los desafos de las habilidades laborales en sus pases (Quintini,
2011).
Mirando hacia el futuro, la agenda que emerge para los pases de Amrica Latina y el Caribe es
muy demandante. En primer lugar, el aprendizaje a lo largo de toda la vida es an un tema
emergente, insuficientemente establecido en trminos normativos. Es posible considerar el
aprendizaje para toda la vida como un derecho exigible? En esto no hay hasta ahora consenso,
sin embargo, su incorporacin al marco de Dakar da cuenta de la centralidad que ha adquirido,
incluso como horizonte para la reforma de la educacin a nivel global. Las necesidades en la
regin son variadas segn los contextos nacionales, pero pueden entenderse bajo el desafo de
modernizar la oferta formal y no-formal de enseanza con tal de mejorar la integracin social y
las competencias laborales bsicas de una poblacin -en especial de sus jvenes en situacin
vulnerable- con un mercado del trabajo deficitario. Ciertamente, aunque la educacin no puede
resolver por s misma las limitaciones del mercado laboral, tiene mucho que aportar.
En segundo lugar, en trminos de los desafos de poltica, de la mayor importancia sigue siendo
eliminar el analfabetismo funcional y dotar a la poblacin de competencias bsicas para la vida,
incluyendo el uso de las nuevas tecnologas. Esto obliga a abandonar la exclusividad de la
educacin formal en la alfabetizacin, enriquecindola bajo las nuevas perspectivas que los
organismos internacionales han planteado. Es decir, el concepto de alfabetizacin debe
incorporar otras dimensiones, entre ellas la idea de alfabetizacin digital.
Tambin es imperativo vincular la expansin de la educacin tcnica formal con los programas
de educacin no-formal (quizs recuperando y renovando la tradicin de educacin popular que
existe en la regin), con tal de que exista conectividad entre ellos y puedan responder a los
desafos del conjunto de la sociedad, facilitando trayectorias largas a lo largo de un continuo
121 Documento de Trabajo N 7 - Abril 2013
educacional. Esto amerita una estrecha coordinacin entre distintos actores (sector productivo,
Estado, ONGs, y cooperacin internacional) cuyo trabajo conjunto en este plano es todava
insuficiente, limitado a programas de pequea escala.
Otro desafo particular est en los jvenes inactivos. Es necesario desarrollar y fortalecer los
programas focalizados que mejoren su empleabilidad, en coordinacin con la educacin formal.
No slo se trata del aprendizaje de oficios, sino fundamentalmente de las habilidades bsicas y
las llamadas blandas. De gran ayuda para esto pueden ser las TICs, permitiendo modalidades no
presenciales de educacin, entre otros aportes.
Finalmente, y vinculado con lo anterior, los pases enfrentan el desafo de modernizar los
marcos de calificaciones, incorporando no slo mediciones de conocimiento abstracto -que no
deben dejar de existir-, sino complementndolas con la acreditacin de habilidades, tanto
generales como especficas de distintos oficios. Tal reforma constituir un efectivo rayado de
cancha para los oferentes de educacin y el mercado laboral, mejorando su conexin recproca.
122 Documento de Trabajo N 7 - Abril 2013
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Variable dependiente: Tasa neta en educacin pre-primaria 2010
Variables (1) (2) (3)
(4) (5)
PIB por habitante 1.243*** -0,136 -0,0544 1.136** 2.023***
(0,23) (0,24) (0,24) (0,52) (0,54)
PIB por habitante al cuadrado
-0.0200*** -0.0264***
(0,01) (0,01)
Gasto educacional % del PIB 2.881*** 2.823** 2.168*
(1,09) (1,11) (1,11)
Rural -0.406*** -0.364*** -0.281** -0,0937
(0,14) (0,13) (0,13) (0,12)
Mortalidad infantil -0.412*** -0.396*** -0.323** -0.294**
(0,14) (0,15) (0,15) (0,14)
Participacin laboral femenina 0,021
(0,15)
% de la poblacin en edad pre-escolar -3.499** -3.547** -2.973** -2.148*
(1,50) (1,44) (1,36) (1,29)
Amrica Latina y el Caribe 5,476 6,317 10.57**
(5,53) (5,26) (4,62)
Constante 35.27*** 86.87*** 84.64*** 70.24*** 55.75***
(3,51) (10,74) (10,87) (11,26) (10,74)
Observaciones 122 94 96 96 120
R-cuadrado 0,328 0,703 0,705 0,721 0,653
***p<0.01, **p<0.05, *p<0.1
Nota: La variable de control Gasto educacional como % del gasto del gobierno fue eliminada del modelo, por no resultar relevante.
132 Documento de Trabajo N 7 - Abril 2013
Relacin entre la tasa neta de matrcula preprimaria observada en 2010 y predicha (modelo 4, 96 pases incluidos).
El grfico permite visualizar esta relacin: cada pas es un punto, en azul los pases latinoamericanos; la distancia vertical a la lnea de regresin indica la
diferencia entre la tasa de matrcula real y la esperada dada las caractersticas de cada pas. Punto sobre la lnea indica tasa real por sobre lo esperado; punto
bajo la lnea, tasa real bajo lo esperado.
133 Documento de Trabajo N 7 - Abril 2013
Variable dependiente: Tasa de sobrevivencia en el 5to grado 2010
Variables (1) (2) (3) (4) (5)
(6)
PIB por habitante 0.674*** 0.263** 0,2 0,624 0.330*** 1.301***
(0,09) (0,10) (0,20) (0,64) (0,11) (0,48)
PIB por habitante al cuadrado
-0.0189**
(0,01)
Gasto educacional % del PIB 1.379** 2.141*** 2.080*** 1.420** 1.046*
0,645 (0,70) (0,76) 0,615 0,541
Rural -0,077 -0,106
(0,11) (0,14)
Tasa neta de ingreso a primaria -0,147
(0,12)
% de repetidores en primaria -1.173*** -0.909**
(0,27) (0,34)
% de la poblacin en edad primaria -1.839*** -0,794 -1,128 -1.658*** -0,951
(0,40) (0,67) (1,23) (0,41) (0,62)
LAC 9.417*** 7.643***
(2,37) (2,38)
Constante 75.90*** 96.04*** 92.46*** 104.2*** 91.31*** 79.49***
(2,15) (6,63) (8,79) (19,97) (7,12) (10,41)
Observaciones 101 80 62 40 80 80
R-cuadrado 0,333 0,494 0,58 0,577 0,535 0,564
***p<0.01, **p<0.05, *p<0.1
Nota: La variable de control Gasto educacional como % del gasto del gobierno fue eliminada del modelo, por no resultar relevante.
134 Documento de Trabajo N 7 - Abril 2013
Relacin entre la tasa de sobrevivencia al quinto grado de educacin primaria observada en 2010 y predicha (modelo 6, 80 pases
incluidos).
El grfico permite visualizar esta relacin: cada pas es un punto, en azul los pases latinoamericanos; la distancia vertical a la lnea de regresin indica la
diferencia entre la tasa de matrcula real y la esperada dada las caractersticas de cada pas. Punto sobre la lnea indica tasa real por sobre lo esperado; punto
bajo la lnea, tasa real bajo lo esperado.
135 Documento de Trabajo N 7 - Abril 2013
Variable dependiente: Tasa neta de matrcula en secundaria 2010
Variables (1) (2) (3) (4) (5)
(6)
PIB por habitante 0.943*** 0,111 0,128 0,0718 0,122 1.262***
(0,17) (0,26) (0,11) (0,19) (0,19) (0,33)
PIB por habitante al cuadrado
-0.0182***
(0,00)
Gasto educacional % del PIB 0,162 -0,515 0,411 0,537 0,0825
(0,91) (0,45) (0,81) (0,83) (0,71)
Rural -0.271*** -0,062 -0,0508 -0,0472 0,0501
(0,10) (0,11) (0,13) (0,12) (0,11)
% de la poblacin en edad secundaria -4.479*** -1.507** -3.579*** -3.471*** -2.808***
(0,92) -(0,73) (1,01) (0,98) (0,95)
Tasa de sobrevivencia al ltimo grado de educacin primaria 1.003***
(0,09)
Tasa neta en educacin primaria 0.571*** 1.111*** 1.089*** 0.943***
(0,18) (0,30) (0,31) (0,31)
LAC 4,437 4,495
(4,71) (4,54)
Constante 56.77*** 128.7*** -48.80* 8,265 6,805 1,651
(3,42) (12,68) (24,60) (39,04) (38,93) (37,50)
Observaciones 108 84 50 75 75 75
R-cuadrado 0,333 0,638 0,908 0,715 0,719 0,747
***p<0.01, **p<0.05, *p<0.1
Nota: La variable de control Gasto educacional como % del gasto del gobierno fue eliminada del modelo, por no resultar relevante.
136 Documento de Trabajo N 7 - Abril 2013
Relacin entre la tasa neta de matrcula en la educacin secundaria observada en 2010 y predicha (modelo 6, 75 pases incluidos).
El grfico permite visualizar esta relacin: cada pas es un punto, en azul los pases latinoamericanos; la distancia vertical a la lnea de regresin indica la
diferencia entre la tasa de matrcula real y la esperada dada las caractersticas de cada pas. Punto sobre la lnea indica tasa real por sobre lo esperado; punto
bajo la lnea, tasa real bajo lo esperado.
137 Documento de Trabajo N 7 - Abril 2013
Variable dependiente: Nmero de alumnos en educacin terciaria por cada 100,000 habitantes 2010
Variables (1) (2) (3) (4) (5)
(6)
PIB por habitante 58.39*** -49.55** -51.15** -41.03** -45.44** 23,66
(19,07) (22,04) (19,62) (17,17) (17,80) (39,34)
PIB por habitante al cuadrado
-1.137**
(0,49)
Gasto educacional % del gasto del gobierno 100.1***
(36,35)
Gasto educacional % del PIB 173.1** 167.7*** 159.4*** 130.3**
(65,23) (59,76) (59,56) (54,74)
Rural -48.54*** -45.87*** -38.31*** -39.09*** -33.77***
(11,24) (10,18) (9,85) (9,93) (10,21)
Tasa neta de educacin secundaria 43.18*** 40.91*** 45.55*** 47.24*** 39.48***
(6,82) (7,20) (7,11) (6,83) (7,62)
% de la poblacin en edad terciaria -141,3 -103,2
(132,90) (122,70)
LATIN -434,2 -419
(382,50) (371,10)
Constante 2,133*** 2686 2,962* 1277 1366 1286
(257,80) (1641,00) (1528,00) (808,70) (824,80) (801,60)
Observaciones 128 53 60 74 74 74
R-cuadrado 0,174 0,681 0,667 0,646 0,653 0,67
***p<0.01, **p<0.05, *p<0.1
138 Documento de Trabajo N 7 - Abril 2013
Relacin entre el nmero de alumnos en educacin terciaria por cada 100,000 habitantes observado en 2010 y predicho (modelo 6,
74 pases incluidos).
El grfico permite visualizar esta relacin: cada pas es un punto, en azul los pases latinoamericanos; la distancia vertical a la lnea de regresin indica la
diferencia entre la matrcula real y la esperada dada las caractersticas de cada pas. Punto sobre la lnea indica matrcula real por sobre lo esperado; punto bajo
la lnea, tasa real bajo lo esperado.
139 Documento de Trabajo N 7 - Abril 2013
Estadstica descriptiva de las variables incorporadas en los anlisis de regresin: metas EFA al 2010.
Variable
Observaciones
(pases) Promedio
Desviacin
Estndar Mnimo Mximo
Variables dependientes
Tasa neta de educacin en pre-primaria 127 53,67 31,65 1,77 99,51
Tasa de sobrevivencia al 5 gado de educacin primaria 102 84,66 16,09 34,58 99,95
Tasa neta de matrcula en educacin secundaria 112 70,81 24,17 10,23 99,54
Alumnos en educacin terciaria por 100000 habitantes 135 2888,26 2008,20 72,00 7601,10
Variables explicativas
PIB por habitante 172 12,15 13,42 0,32 69,80
Porcentaje poblacin rural 182 44,97 22,48 1,20 89,00
Mortalidad Infantil 180 31,01 29,24 1,60 113,70
Participacin laboral femenina 170 52,92 16,22 12,90 88,30
Tasa neta de ingreso a primaria 98 67,13 18,92 16,38 98,54
Porcentaje de repetidores en primaria 115 6,62 6,49 0,50 33,87
Tasa de sobrevivencia al ltimo ao de educacin
primaria 109 83,11 18,45 26,96 99,95
Gasto educacional cmo % del gasto de gobierno 115 15,05 4,78 7,23 25,71
Gasto educacional como % del PIB 131 4,97 2,10 1,19 13,97
Porcentaje de la poblacin en edad pre primaria 185 5,24 2,65 1,16 13,35
Porcentaje de la poblacin en edad primaria 186 10,75 4,51 1,20 20,68
Porcentaje de la poblacin en edad secundaria 185 11,21 3,09 2,43 18,46
Porcentaje de la poblacin en edad terciaria 143 8,98 1,63 1,81 12,65
Tasa neta de matrcula en educacin primaria 146 89,32 11,24 33,45 99,97
140 Documento de Trabajo N 7 - Abril 2013
Anexo 2.
Resultados anlisis de regresin: avance de Amrica Latina 2000 2010 respecto al logro de objetivos de educacin para todos.
Variable dependiente: Tasa neta en educacin pre-primaria (avance 2000-2010)
Variables (1) (2)
Avance Amrica Latina 2000-2010 14.29* 17.96**
(8,28) (8,68)
Amrica Latina 1,39 -2,73
(6,55) (8,02)
Ao 3,29 -3,08
(4,20) (4,35)
PIB 2.557***
(0,44)
PIB2 -0.0323***
(0,01)
Rural -0,06
(0,11)
% de la poblacin en edad pre-escolar 0,00
(0,00)
Constante 46.56*** 32.52***
(3,44) (8,95)
Observaciones 232 207
***p<0.01, **p<0.05, *p<0.1
Nota: La variable de control Gasto educacional como % del PIB tambin fue considerada en el proceso de anlisis.
141 Documento de Trabajo N 7 - Abril 2013
Variable dependiente: Tasa de sobrevivencia al 5to grado (avance 2000-2010)
Variables (1) (2)
Avance Amrica Latina 2000-2010 4.310** 5.350**
(2,10) (2,35)
Amrica Latina 1,86 -0,28
(2,94) (2,41)
Ao 2.011* -1,54
(1,22) (1,45)
PIB 1.223***
(0,28)
PIB2 -0.0166***
(0,00)
% de la poblacin en edad primaria -0.999**
(0,42)
Constante 81.53*** 86.95***
(1,78) (7,56)
Observaciones 213 196
***p<0.01, **p<0.05, *p<0.1
Nota: Las variables de control Gasto educacional como % del PIB y porcentaje de poblacin rural, tambin fue considerada en el proceso de anlisis.
142 Documento de Trabajo N 7 - Abril 2013
Variable dependiente: Tasa de neta de matrcula en educacin secundaria (avance 2000-2010)
Variables (1) (8)
Avance Amrica Latina 2000-2010 1,58 11.53*
(2,70) (0,19)
Amrica Latina 6,43 -7.263*
(4,32) (3,73)
Ao 6.227*** 0,62
(0,96) (2,76)
PIB 1.077***
(0,24)
PIB2 -0.0158***
(0,00)
Gasto educacional % del PIB -0,10
(0,46)
% de la poblacin en edad secundaria -2.628***
(0,66)
Tasa neta de educacin primaria 0.910***
(0,14)
Constante 59.24*** 6,89
(2,86) (16,32)
Observaciones 234 141
***p<0.01, **p<0.05, *p<0.1
Nota: La variable de control porcentaje de la poblacin rural tambin fue considerada en el proceso de anlisis.
143 Documento de Trabajo N 7 - Abril 2013
Variable dependiente: Nmero de alumnos en educacin terciaria por 10000 habitantes (avance 2000-2010)
Variables (1) (2)
Amrica Latina*Ao 658.0* -8,03
(359,30) (362,30)
Amrica Latina 168,10 160,00
(308,10) (311,10)
Ao 898.2*** 707.5***
(90,62) (159,30)
PIB 74.88***
(26,75)
PIB2 -1.774***
(0,37)
Rural -26.27***
(7,92)
% de la poblacin en edad terciaria -0,11
(0,12)
Tasa Neta en educacin secundaria 25.60***
(5,60)
Constante 1,783*** 1,388**
(132) (663)
Observaciones 288 150
***p<0.01, **p<0.05, *p<0.1
Nota: La variable de control Gasto educacional como % del PIB tambin fue considerada en el proceso de anlisis.
144 Documento de Trabajo N 7 - Abril 2013
Anexo 3.
Proyecciones al 2015.
En esta seccin se describe el procedimiento utilizado para elaborar las proyecciones del cumplimiento
de algunos indicadores de Educacin Para Todos. Las proyecciones se realizan para el periodo 1998-
2015 y se obtienen resultados para intervalos de un ao. La estimacin se realiz considerando a la
regin en su conjunto (Amrica Latina y el Caribe).
20
Los indicadores seleccionados para las proyecciones
fueron: La tasa bruta de matrcula en educacin preprimaria, tasa neta de matrcula en educacin
primaria, tasa neta de matrcula en educacin secundaria y la tasa bruta de matrcula en educacin
terciaria.
Para las proyecciones en una primera instancia las series fueron suavizadas a travs de un mtodo de
suavizacin exponencial doble. El propsito de esta tcnica, es desarrollar estimadores para un modelo
que describa adecuadamente la relacin de la serie Yt con su evolucin en el tiempo. Este procedimiento
es aplicado a series cuya media cambia en el tiempo y adems presentan una tendencia. Donde las series
pueden ser modeladas de la siguiente manera:
Y
t
0t
1t
t e
t
Lo que permite que la media de Y
t
dependa de t y que se incremente en la medida que pasa el tiempo. A
partir de esta suavizacin se realizan las proyecciones que se presentan a continuacin.
20
Las estimaciones se hicieron para el total de la regin y no a nivel pas, sobre la base de las series construidas por
UNESCO. Los datos a nivel pas presentan datos perdidos, para no realizar imputaciones a nivel pas que generen
diferencias con las series construidas por UNESCO se decidi utilizar las series construidas por UNESCO para
Amrica Latina y el Caribe en su conjunto y hacer las proyecciones sobre estos datos.
145 Documento de Trabajo N 7 - Abril 2013
Proyeccin Tasa bruta de matrcula en preprimaria para Amrica Latina y El Caribe (1998-2015)
Proyeccin Tasa neta de matrcula en primaria para Amrica Latina y El Caribe (1998-2015)
30,0
40,0
50,0
60,0
70,0
80,0
90,0
1
9
9
8
1
9
9
9
2
0
0
0
2
0
0
1
2
0
0
2
2
0
0
3
2
0
0
4
2
0
0
5
2
0
0
6
2
0
0
7
2
0
0
8
2
0
0
9
2
0
1
0
2
0
1
1
2
0
1
2
2
0
1
3
2
0
1
4
2
0
1
5
Tasa Bruta de Matrcula en Preprimaria. Proyectada
Tasa Bruta de Matrcula en Preprimaria. Observada
85,0
86,0
87,0
88,0
89,0
90,0
91,0
92,0
93,0
94,0
95,0
1
9
9
8
1
9
9
9
2
0
0
0
2
0
0
1
2
0
0
2
2
0
0
3
2
0
0
4
2
0
0
5
2
0
0
6
2
0
0
7
2
0
0
8
2
0
0
9
2
0
1
0
2
0
1
1
2
0
1
2
2
0
1
3
2
0
1
4
2
0
1
5
Tasa Neta de Matrcula en Primaria. Proyectada
Tasa Neta de Matrcula en Primaria. Observada
146 Documento de Trabajo N 7 - Abril 2013
Proyeccin Tasa neta de matrcula en secundaria para Amrica Latina y El Caribe (1998-2015)
Proyeccin Tasa bruta de matrcula en Terciaria- ISCED 5 and 6- para Amrica Latina y El Caribe (1998-
2015)
50,0
55,0
60,0
65,0
70,0
75,0
80,0
85,0
90,0
1
9
9
8
1
9
9
9
2
0
0
0
2
0
0
1
2
0
0
2
2
0
0
3
2
0
0
4
2
0
0
5
2
0
0
6
2
0
0
7
2
0
0
8
2
0
0
9
2
0
1
0
2
0
1
1
2
0
1
2
2
0
1
3
2
0
1
4
2
0
1
5
Tasa neta de matrcula en Secundaria. Proyectada
Tasa neta de matrcula en Secundaria. Observada
0,0
10,0
20,0
30,0
40,0
50,0
60,0
1
9
9
8
1
9
9
9
2
0
0
0
2
0
0
1
2
0
0
2
2
0
0
3
2
0
0
4
2
0
0
5
2
0
0
6
2
0
0
7
2
0
0
8
2
0
0
9
2
0
1
0
2
0
1
1
2
0
1
2
2
0
1
3
2
0
1
4
2
0
1
5
Tasa Bruta de Matrcula en Terciaria. ISCED 5 and 6. Proyectada
Tasa Bruta de Matrcula en Terciaria. ISCED 5 and 6. Observada
147 Documento de Trabajo N 7 - Abril 2013
Anexo4.
Datos y fuentes.
Perodo de referencia de los datos y la informacin
El perodo de referencia para los datos de educacin y financieros presentados en esta
publicacin corresponde al ao acadmico o fiscal que finaliza en 2010, o bien al ao ms
reciente para el que se dispone de informacin dentro del perodo 2008-2009. En los casos en
que se presenta un anlisis temporal, se utilizan datos del 2000, o bien del ao para el que se
cuenta con informacin entre 2001, en prioridad, o 1999.
Los indicadores de alfabetizacin corresponden a los datos ms recientes disponibles para el
perodo 2008-2010, o estimados por el Instituto de Estadstica de la UNESCO (UIS).
Si un ao de referencia determinado abarca dos de calendario, se establecer con el ms
reciente. Por ejemplo, el ao escolar 2009/2010 se indicar como 2010.
148 Documento de Trabajo N 7 - Abril 2013
Fuentes de Informacin
Educacin
Los antecedentes de financiamiento de la educacin, de alfabetismo, de matrcula escolar y de
progreso, provienen de la base de datos internacional sobre educacin, a cargo del Instituto de
Estadstica de la UNESCO (UIS).
Los datos utilizados para calcular las tasas de conclusiones y los ndices de paridad provienen de
las Encuestas de Hogares acopiadas por los pases y procesadas y tratadas por la Comisin
Econmica para Amrica Latina y el Caribe de las Naciones Unidas (CEPAL), tambin
relacionadas de acuerdo con los estndares internacionales en educacin definidos por la
UNESCO.
Finalmente, se presentan resultados del Segundo Estudio Regional Comparativo y Explicativo
(SERCE) del Laboratorio Latinoamericano de la Evaluacin de la Calidad de la Educacin (LLECE),
gestionado por la OREALC/UNESCO Santiago.
Poblacin
Los datos de poblacin provienen de la Divisin de Poblacin del Departamento de Asuntos
Econmicos y Sociales de las Naciones Unidas, revisin 2008. La Divisin proporciona esos datos
al UIS para el clculo de indicadores, pero no suministra datos por edad sobre pases cuya
poblacin total es menor a 100 mil habitantes. En caso de no disponer de reseas de la Divisin
de Poblacin, se utilizaron datos nacionales o estimaciones del UIS.
Economa
Los datos sobre economa provienen de la Comisin Econmica para Amrica Latina (CEPAL).