GOBERNANZA Y CONSTRUCCIN DE LA PAZ EN LOS ESTADOS

FALLIDOS

Francisco Rey Marcos
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Codirector Instituto de Estudios sobre Conflictos y Accin Humanitaria (IECAH)



1. Introduccin.

Dentro de los problemas que afectan a la gobernanza global, en los ltimos aos se han puesto de
manifiesto con toda su crudeza los retos especficos que se dan en los contextos de rehabilitacin
posblica y construccin de la paz, y en especial en aquellas situaciones donde el Estado es tan dbil
que no puede cumplir mnimamente las funciones que en principio le competeran.

Estas situaciones que, obviamente, tienen gran incidencia en las estrategias de cooperacin al desarrollo
y ayuda humanitaria han venido a cuestionar el optimismo liberal de los primeros aos de la dcada de
los noventa. En efecto, si tras la cada del muro de Berln y el fin de los regmenes de socialismo real
pareca abrirse un optimista escenario internacional caracterizado por el triunfo del modelo liberal a
escala planetaria, la realidad ha venido a poner las cosas en su sitio y a echar un jarro de agua fra sobre
aquel optimismo.

Cules eran aquellas oportunidades que parecan tomar cuerpo en los aos noventa?. De modo sucinto
y tomando de varios autores tendramos:

- Auge del internacionalismo liberal (paz democrtica, paz liberal)
- Cooperacin internacional, democracia y economa de mercado implantarn la paz y la
seguridad.
- Auge de enfoques normativos y cosmopolitas (frente al poder e inters nacional). Desarrollo
humano, seguridad humana, lucha contra pobreza, buen gobierno
- Los Derechos Humanos ganan peso en la agenda internacional (relativizan la soberana), dando
paso a las llamadas Intervenciones humanitarias.
- Consejo de Seguridad de naciones Unidas ms operativo.
- Proliferacin de Operaciones de Paz. Incremento de las del Captulo VII de la Carta.
- Procesos de paz de diversos tipo.
- Rehabilitacin posblica de corte liberal (oportunidad para expandir globalizacin).
- -Nuevos horizontes para la AH: vinculada al desarrollo, la paz y los DH

Sin embargo, algunas realidades han venido a cuestionar estas ventanas de oportunidad:

- Guerras civiles y nuevas amenazas. Las llamadas nuevas guerras, que no lo son tanto aunque tengan
caractersticas algo diferentes.

- Desigualdad y pobreza. Aumento en numerosas zonas del planeta.


- Desestructuracin de Estados.

- Emergencias Polticas Complejas. O como luego se han denominado emergencias complejas en las
que una multiplicidad de causas generan crisis con consecuencias humanitarias.

En este contexto hay que situar la crisis del Estado, tema central de la mesa, que se ha manifestado por:

- Proceso de desestructuracin y descomposicin del Estado dando lugar a los llamados Estados dbiles,
frgiles, fallidos... Se calcula que en el mundo unos 50 Estados entraran dentro de estas clasificaciones.
- Tensin social: descontento, auge identidades elementales, quiebra de la identidad nacional
- Fraccionamiento del poder: inestabilidad poltica, golpes militares, guerra civil
- Quiebra del Estado o colapso (Estados fallidos)
- Incapacidad para gobernar
- Ausencia efectiva del Estado en algunas zonas
- Prdida del monopolio de la violencia
- Nuevas formas de poder: seores de la guerra

2. Las respuestas internacionales. Centrando el debate.

En la situacin brevemente esquematizada nos interesa profundizar en cuales han sido los patrones de
respuesta de la comunidad internacional y que papel han jugado en esas respuestas la cooperacin para
el desarrollo y la accin humanitaria.

En primer lugar, muchas de las respuestas han desconocido el papel que los Estados ricos del Norte
tienen en la inestabilidad de algunos Estados del Sur y han tendido a penalizar a estos, agudizando an
ms las tensiones. La crisis de muchos Estados no puede ser vista como algo exclusivamente interno,
sino en relacin con las posibilidades o no que ese Estado tiene en la arena internacional.

En segundo lugar, ha existido una cierta vuelta atrs en la concepcin de la seguridad, contentndose a
veces la comunidad internacional con una mera aparente estabilidad, pero no apostando decididamente
por la consolidacin de Estados democrticos. La situacin creada tras los brutales atentados del 11 S ha
contribuido a esa vuelta a concepciones militaristas de la seguridad.

En esta misma lnea, se ha apostado por imponer modelos y por creer que la paz y la estabilidad
pueden exportarse y no basarse en la capacidad local. El caso de Afganistn es paradigmtico en este
sentido y el de Irak, reflejo de cmo se ha creado un Estado fallido donde no lo haba.


Estas dos consideraciones anteriores han llevado a algunos autores a decir que se ha vuelto a un cierto
neocolonialismo, con Estados administrados formalmente por autoridades locales, pero que trabajan en
realidad al servicio de otros intereses.

Algunas cuestiones para el debate seran:

- La cooperacin para el desarrollo ha aumentado mucho sus objetivos incorporando los temas de
gobernanza a su agenda. La cuestin sera si est la cooperacin preparada para incorporar
cabalmente esas cuestiones o si esa ampliacin de objetivos no est haciendo que se
compliquen las cosas y al final no se consiga ningn objetivo.
- Junto a esto, en procesos de construccin de paz o de fortalecimiento de Estados frgiles cobra
especial transcendencia la relacin con muy diversos actores y por supuesto, entre ellos los
actores militares. Esta relacin entre actores con muy diversos objetivos de tipo poltico, de
seguridad, de desarrollo, ... plantea problemas de coherencia y el anlisis de muchos casos es
poco optimista al respecto. Adems, esta relacin se da en contextos muy diversos y con
mandatos muy variados: operaciones de paz del captulo VI, otras del VII, intervenciones sin
mandato del Consejo de Seguridad de la ONU, protagonismo de otros organismos como OTAN
o Unin Africana,...
- Concretando an ms estas cuestiones, la incorporacin de la construccin de la paz y, en
concreto, su plasmacin en Estados frgiles debe plasmarse en los documentos estratgicos de
la cooperacin y de la cooperacin espaola. Cmo se debe plantear eso en el actual proceso
de Estrategias sectoriales de nuestra cooperacin? . Cmo debe afectar a otros actores y en
especial a la cooperacin descentralizada realizada desde Comunidades Autnomas y
Ayuntamientos?. Y a las ONG? No influye sobre su independencia? De qu modo?
- Otro elemento de debate sera el por qu estas cuestiones no se han incluido con profundidad
en los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM). Es cierto que el Objetivo 8 permite incluir
muchas cuestiones, pero no hubiera sido conveniente hacer referencias especficas en los
ODM a la construccin de la paz y a los Estados frgiles?.
- Por ltimo puede aportar algo la recin constituida Comisin de Consolidacin de la Paz en las
Naciones Unidas?. Casos como el de Timor Oriental o Hait muestran la necesidad de mantener
el esfuerzo internacional en la construccin del Estado y no dejar de acompaar el proceso hasta
la consolidacin de la situacin.

3. Resumen del debate y conclusiones.


Tras las intervenciones de Mark Duffield, Jess Nez Villaverde y Mariano Aguirre se abri un animado
debate en el que se profundiz en algunas de las cuestiones por ellos planteadas, as como en otras que
surgieron nuevas. Algunos de los puntos de mayor consenso tras el debate fueron:

- El papel de los Estados sigue siendo fundamental en un orden internacional en el que
formalmente son los actores ms relevantes. El respeto a su soberana, aunque tiene lmites y
hay que avanzar en la clarificacin de los mismos, sigue siendo esencial. Este rol del Estado es
esencial tanto en materia de gobernanza interna como de gobernanza global.

- La construccin de Estados viables, por tanto, debe ser un objetivo fundamental de la
comunidad internacional al que la cooperacin para el desarrollo debe contribuir. Ahora bien, se
trata de fortalecer verdaderos Estados viables no nicamente socios fiables como parece que
se intenta en ocasiones. Al mismo tiempo, debe entenderse que no hay un nico modelo de
Estado que pueda imponerse. Se plantea la paradoja de muchas polticas liberales que
promueven la externalizacin y el vaciamiento de muchas polticas pblicas clsicamente
asumidas por los Estados en los pases desarrollados, al tiempo que abogan por el
fortalecimiento de una gobernanza mnima en los pases del Sur.

- La cooperacin para el desarrollo debe ver la construccin de la paz y el fortalecimiento de la
gobernanza estatal como oportunidades para la incorporacin de la sociedad civil local y el
ejercicio de sus capacidades. Las dicotoma pblico privado deben ser reinterpretadas ya que
muchas organizaciones de la sociedad civil son privadamente pblicas y pueden servir a
intereses ms pblicos que Estados clientelares o representativos de minoras.

- Junto con la sociedad civil otros actores no estatales cobran esencial relevancia e las situaciones
de fragilidad estatal, ya sea porque suplantan al Estado o porque crean de facto estructuras
paralelas. Las empresas transnacionales y las compaas privadas de seguridad son dos de los
actores cuya funcin puede incidir negativamente en la dinmica del conflicto violento.

- Del mismo modo la cooperacin para el desarrollo debe tener claros sus lmites y, por tanto, su
necesidad de complementarse con otras polticas y con otras acciones en el plano nacional e
internacional. La coherencia es fundamental pero las estrategias de cooperacin y, sobre todo, la
accin humanitaria, deben evitar convertirse en meros instrumentos al servicio de otras polticas
y permanecer fieles a sus fines y objetivos. La cooperacin para el desarrollo debe y tiene que
combatir las causas profundas que generan la desigualdad y que pueden desembocar en
violencia.


- Las relaciones ente seguridad y desarrollo en este sentido deben verse de modo biunvoco, es
decir no hay desarrollo sin seguridad pero tampoco seguridad sin desarrollo. Se abog por
recuperar el sentido inicial del concepto de seguridad humana y de seguridad sostenible.

- Se abog tambin en varias intervenciones por el fortalecimiento del papel de los organismos
multilaterales y en especial de la ONU en esta materia.

Madrid, diciembre de 2006.