Observatorios del delito en Colombia: funciones y propsitos

Offense Surveillance Centers in Colombia: Purposes and Aims

MARA CAROLINA FRANCO SUREZ
Magster en Ciencia Poltica. Coordinadora, Grupo de Apoyo a la Convivencia y Seguridad Ciudadana, Direccin de Justicia y Seguridad, Departamento Nacional de Planeacin, Bogot, D.C., Colombia. mfranco@dnp.gov.co

ANA MARA SERRANO NGEL

Politloga. Miembro del Grupo de Apoyo a la Convivencia y Seguridad Ciudadana, Direccin de Justicia y Seguridad, Departamento Nacional de Planeacin, Bogot, D.C., Colombia. aserrano@dnp.gov.co

ABSTRACT El propsito del presente artculo es generar una gua que aclare a las autoridades territoriales el propsito, objetivos y uso de los observatorios del delito, as como las fuentes primarias de informacin con las que cuentan y los productos esperados de ellos. Adicionalmente, propone algunas recomendaciones para los procesos de diseo, implementacin y funcionamiento de los observatorios. El texto est estructurado en cinco secciones: en la primera se aclara qu es y para qu sirve un observatorio del delito; la segunda presenta los factores que favorecen su creacin y sostenimiento; la tercera se concentra en el proceso de diseo e implementacin del observatorio; en la cuarta se desarrolla y ejemplifica la cadena de manejo de informacin y se proponen algunos indicadores bsicos en convivencia y seguridad ciudadana, y en la ltima seccin se presentan algunas conclusiones y recomendaciones para las entidades que impulsan dichos observatorios. Palabras clave: centros de observacin, informacin, investigacin, delito, seguridad ciudadana (fuente: Tesauro de poltica criminal latinoamericana - ILANUD).

SUMMARY This paper attempts to give authorities a handbook that clarifies the purpose, aims and use of offense surveillance centers; the primary sources of information available; and the outcomes expected. Also, this paper poses some recommendations regarding design, implementation and operation of such surveillance centers. The paper is divided into five sections: the first clarifies what a surveillance center is and its functions; the second exhibits the factors that favor its creation and sustainability; the third focuses on its design and implementation; the fourth develops and exemplifies the information management chain and suggests some basic indicators about coexistence and security of all citizens; and the fifth proposes some conclusions and suggestions for the entities encouraging such surveillance centers. Key words: surveillance centers, information, investigation, offense, security of all citizens (Source: Thesaurus of Latin American Criminal Policy - ILANUD).

Fecha de recepcin: 31-III-2009. Fecha de aceptacin: 28-V-2009. ISSN 1794 3108, Rev. crim., Volumen 51, Nmero 1, junio 2009, pp. 193-207. Bogot, D. C., Colombia

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INTRODUCCIN
En Colombia se viene realizando un importante esfuerzo institucional y financiero para mejorar los sistemas de informacin, a travs de los cuales se reportan las cifras de hechos violentos en el pas . El
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En el marco de este esfuerzo institucional y financiero, los observatorios del crimen y el delito nacen con el propsito de mejorar la capacidad de accin de las autoridades municipales y departamentales, permitindoles tomar decisiones con base en informacin confiable y acorde con las condiciones particulares de convivencia y seguridad ciudadana de los territorios de su competencia. Adicionalmente, buscan generar la informacin necesaria para el diseo, implementacin y seguimiento de programas, polticas y estrategias pblicas orientadas a mejorar las condiciones de convivencia y seguridad ciudadana. La creciente importancia que han adquirido los observatorios del delito en el pas, se ha visto reflejada en la multiplicacin de estos en gran parte del territorio nacional y en el aumento de las solicitudes de recursos para conformarlos.

fortalecimiento de dichos sistemas se sustenta en el supuesto de que la informacin es una herramienta de gestin y de gobernabilidad, que permite tomar decisiones informadas y pertinentes desde el punto de vista tcnico y poltico. En este contexto, los gobiernos locales, la academia y algunas entidades pblicas y privadas han promovido iniciativas de formacin de centros de recopilacin de informacin sobre eventos violentos, con el objetivo de analizar situaciones especficas de violencia y generar, a partir de este anlisis, medidas de poltica que prioricen y focalicen recursos. Aunque el nfasis del presente artculo se pone en los observatorios del delito, es importante sealar la existencia, experiencia e importantes aportes que se han hecho desde otro tipo de observatorios, como los de derechos humanos, los impulsados por programas regionales de desarrollo y paz , drogas y armas, entre
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DEFINICIN Y PROPSITOS DE UN OBSERVATORIO DEL DELITO

Los observatorios se definen como centros intersectoriales3 e interinstitucionales, que a travs de la recoleccin y el anlisis de informacin sobre hechos violentos que afectan la seguridad y convivencia ciudadana en un territorio, generan anlisis confiables para retroalimentar el proceso de formulacin y eva-

otras mltiples iniciativas.

De acuerdo con el Plan Nacional de Desarrollo. Estado comunitario: desarrollo para todos, 2006-2010, Dentro de los principales logros en el tema de sistemas de informacin y medios de contraste se desatacan: la modernizacin del Sistema de Informacin del Centro de Investigaciones Criminolgicas (CIC), de la Direccin Nacional de Polica Judicial (DIJIN); la implementacin del Sistema Nacional de Informacin para el Anlisis de la Violencia y Accidentalidad en Colombia, en el Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses (INMLCF); la implementacin y dotacin de Centros de Informacin Estratgica Policial Seccionales (CIEPS), y el diseo, realizacin y aplicacin de la encuesta de victimizacin en Bogot, Medelln y Cali (pginas 62 y 63). 2 Observatorio de Paz de Norte de Santander (ORDICOP), Ccuta; Observatorio de Paz del Meta; Observatorio de Paz y Reconciliacin del Oriente Antioqueo (OPROA); Observatorio de Paz del Macizo Colombiano (ORPAZ), Pata; Observatorio de Paz de Montes de Mara (Sincelejo); Observatorio de Paz Integral del Magdalena Medio (OPI), Barrancabermeja; Corporacin Observatorio para la Paz (Bogot).
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luacin de polticas que buscan atacar problemas de violencia, baja convivencia o inseguridad ciudadana4.
Se refiere a la interaccin de varios sectores, como el de salud, seguridad, justicia, entre otros. 4 Se entiende por violencia el uso deliberado de la fuerza fsica o el poder, ya sea en grado de amenaza o efectivo, contra uno mismo, otra persona o un grupo o comunidad, que cause o tenga muchas probabilidades de causar lesiones, muerte, daos psicolgicos, trastornos del desarrollo o privaciones (Informe mundial sobre la violencia y la salud. Organizacin Panamericana de la Salud para la Organizacin Mundial de la Salud. Washington, D.C., 2002). Se entiende por seguridad ciudadana la atencin de aquellos hechos cotidianos que atentan contra la seguridad del ciudadano comn. Estos hechos pueden ser producto tanto de la delincuencia comn como de los
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Este proceso de recoleccin de informacin implica la coordinacin con las instituciones que son fuente de informacin primaria5, la generacin de anlisis cuantitativos y cualitativos, y la formulacin de alternativas de intervencin que resuelvan los principales problemas que afectan al municipio, departamento o regin. De acuerdo con lo anterior, el objetivo principal de un observatorio es aumentar el conocimiento y el anlisis existente sobre la falta de convivencia y la inseguridad ciudadana, a travs de la generacin de informacin consolidada interinstitucionalmente, para la formulacin y priorizacin de polticas, planes y programas que sean tiles y pertinentes para enfrentar las problemticas sealadas. Este objetivo general se concreta a travs de los siguientes objetivos especficos: Generar informacin consolidada, estratgica y peridica sobre los hechos violentos del territorio. Elaborar anlisis e investigaciones sobre los fenmenos de violencia, inseguridad o baja convivencia que afectan el territorio. Asesorar y orientar a las autoridades polticoadministrativas del territorio en intervenciones que promuevan la convivencia y seguridad ciudadana. Hacer seguimiento y evaluacin de las polticas y programas vigentes en la materia.

Los observatorios del delito se caracterizan por: a) Carcter territorial: se circunscriben y recogen informacin de un lugar geogrfico especfico, determinado y con condiciones similares en trminos de seguridad y convivencia; b) Interinstitucionalidad e intersectorialidad, en la medida en que los observatorios requieren de la participacin de diversas instituciones y sectores, tanto en el registro de la informacin como en el anlisis de la misma; c) Periodicidad en la recoleccin de la informacin, la generacin de indicadores y la elaboracin de anlisis e investigaciones; d) Capacidad de anlisis y contrastacin de los datos oficiales, especficamente en los casos en que las fuentes presentan informacin diferente con respecto a un mismo hecho, razn por la cual es fundamental que el observatorio tenga la capacidad de consolidar datos oficiales, y a partir de ello hacer anlisis especficos, y e) Capacidad de impacto en la toma de decisiones de poltica pblica y en la generacin de programas que busquen mejorar las condiciones de seguridad y convivencia de un territorio. Para generar productos peridicos, que sirvan tanto para la toma de decisiones de las autoridades como para el seguimiento ciudadano, es fundamental que los observatorios tengan la capacidad de utilizar la informacin de las fuentes primarias de informacin, as como la de obtener de manera permanente y peridica los datos de las conductas reportadas por estas fuentes. Dentro de los productos ms comunes generados por los observatorios se encuentran: Informes peridicos del comportamiento de los principales delitos registrados, que deben ser presentados a la autoridad poltica competente y, si es pertinente y posible, socializados a la ciudadana.

comportamientos de algunos ciudadanos, que ponen en riesgo la integridad y la vida de los dems (PONAL - Programa Departamentos y Municipios Seguros). Se entiende por convivencia la interaccin entre individuos, tanto en el mbito privado (relaciones de familiaridad) como en el mbito pblico, buscando la prevalencia de los intereses colectivos para alcanzar la seguridad y tranquilidad pblicas (DNP - Documento Colombia 2019 Fomentar la cultura ciudadana, 2006). 5 Las fuentes primarias de informacin son la Polica Nacional, el Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses y la Fiscala General de la Nacin.

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Diagnsticos sobre las principales problemticas del municipio, departamento o regin. Caracterizaciones de los fenmenos de seguridad y convivencia que afectan el municipio, departamento o regin. Identificacin y anlisis de factores de riesgo6 de cometer actos violentos. Identificacin de las zonas ms afectadas por un delito en un territorio (georreferenciacin de delitos). Priorizacin de problemticas que se deben atender. Propuestas de polticas, planes o programas que atiendan las necesidades identificadas. Informes de seguimiento a las medidas tomadas y los cambios generados por las intervenciones propuestas.

y liderazgo por parte de las autoridades, de tal forma que las recomendaciones del observatorio tengan incidencia en las polticas y el gasto pblico en seguridad y convivencia de la alcalda o gobernacin. As mismo, los observatorios se hacen sostenibles en la medida en que estn administrados y hagan parte de la institucionalidad del municipio o departamento (secretara de gobierno o de salud). Para ello, se recomienda la utilizacin de instrumentos poltico-administrativos (acuerdos, ordenanzas, decretos, plan del gobierno local) que soporten su creacin y formalizacin. La institucionalizacin implica que la entidad asuma la financiacin del observatorio7 y lo promueva como una herramienta de gestin y gobernabilidad en temas de seguridad y convivencia ciudadana. La institucionalizacin del observatorio debe estar acompaada de una fuerte estructura, que permita su funcionamiento y gestin; esto depende en gran parte de la contratacin de profesionales relacionados o familiarizados con el tema de convivencia y seguridad ciudadana, y que tengan conocimientos sobre el manejo estadstico de datos y anlisis de los mismos. En muchos observatorios se han incorporado profesionales de ciencia poltica, sociologa, economa y estadstica, entre otros.

FACTORES REQUERIDOS PARA LA CREACIN Y SOSTENIMIENTO DE UN OBSERVATORIO DEL DELITO

El ejercicio de conformacin de un observatorio requiere de un gran esfuerzo institucional y de cierta inversin en capital humano y fsico, para la implementacin, funcionamiento y sostenimiento del mismo. A partir de la revisin de las experiencias de observatorios consolidados en el pas, se identificaron una serie de factores y aspectos clave para la conformacin y consolidacin de un observatorio. Entre dichos aspectos es fundamental que exista voluntad poltica

Es importante que el observatorio no se limite a la participacin de autoridades y entidades estatales, sino que tambin involucre al sector privado, la so-

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Un factor de riesgo es una caracterstica cuantificable que aumenta la probabilidad de que exista, en este caso, una conducta violenta. Segn el documento OPS - GTZ (2008) Preparados, Listos, Ya! Una sntesis de intervenciones efectivas para la prevencin de violencia que afecta a adolescentes y jvenes, algunos de los factores de riesgo de la violencia social son las inequidades, las normas que apoyan la violencia, la disponibilidad de armas de fuego, la alta densidad poblacional, la migracin, entre otros.

En caso de que la administracin municipal o departamental no est en capacidad de asumir los gastos de funcionamiento del observatorio, se deben buscar alternativas de financiacin pblica, a travs del Fondo Nacional de Seguridad y Convivencia (FONSECON), fondos cuenta territoriales o actores del sector privado. Adicionalmente, es pertinente que los municipios que sean muy pequeos y que no tengan la capacidad institucional ni financiera para sostener un observatorio, busquen alianzas con observatorios de municipios cercanos o del departamento.

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ciedad civil y la academia. Las alianzas con universidades y centros de investigacin son fundamentales para enriquecer los productos de los observatorios, debido a que facilitan el acceso a investigaciones acadmicas y proveen recursos fsicos, humanos y financieros, para el desarrollo de investigaciones y el diseo y aplicacin de instrumentos de investigacin, como las encuestas.

seguridad y convivencia ciudadana, en donde estn incluidos la Polica Nacional, el Instituto Nacional de Medicina Legal y la Fiscala General de la Nacin, entre otros. En tercer lugar, es necesario elaborar una propuesta metodolgica, que especifique cmo se planea procesar la informacin. Tales aspectos estn relacionados con la definicin de las entidades fuente de informacin primaria, la metodologa de los comits de validacin y concertacin de la informacin9, el enfoque de anlisis (epidemiolgico, criminolgico, etc.)10 y el software de procesamiento interno. En cuarto lugar, identificar los insumos necesarios para el funcionamiento del observatorio; entre estos se encuentran: la informacin sobre actividad delictiva, la infraestructura fsica y tecnolgica y el recurso humano. La informacin de actividad delictiva proviene de los convenios suscritos con las fuentes de informacin primaria, como la Polica Nacional y Medicina Legal. En cuanto a la infraestructura fsica y tecnolgica, los requerimientos mnimos son los siguientes11: Espacio fsico
Los comits interinstitucionales de validacin y concertacin de la informacin son un organismo tcnico y especializado, encargado de analizar la calidad y el manejo de la informacin. Estos comits se hacen con el objetivo de unificar las cifras de las diferentes fuentes de registro, para poder generar datos ms confiables sobre las dinmicas en seguridad ciudadana del municipio o departamento. A estos comits deben asistir, como mnimo, miembros de la Polica, Medicina Legal y la Fiscala. Pueden involucrarse ms entidades, en la medida en que estas sean fuente de informacin y ayuden a la consolidacin de datos ms confiables. 10 El enfoque epidemiolgico atiende las problemticas de seguridad y convivencia ciudadana desde la perspectiva de la salud pblica. En el anlisis epidemiolgico se busca identificar los factores relacionados con la salud (distribucin, frecuencia, determinantes) y las enfermedades en diferentes poblaciones o grupos humanos. El enfoque criminolgico analiza las dinmicas de seguridad y convivencia desde la perspectiva de la actividad delictual y criminal; se encarga de analizar el crimen, la persona que lo comete y la manera de controlar dicho comportamiento delictivo 11 Cuando los observatorios hacen parte de la estructura jurdicoadministrativa del municipio o departamento, estos recursos los asignan por lo general las correspondientes alcaldas o gobernaciones.
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PROCESO DE DISEO E IMPLEMENTACIN DE UN OBSERVATORIO

El diseo e implementacin de un observatorio requiere de una serie de actividades, dentro de las cuales se encuentran: la identificacin de las principales problemticas que atender, los actores relevantes para su funcionamiento, las necesidades financieras, fsicas y humanas y la elaboracin de una propuesta de funcionamiento y manejo de la informacin. En primer lugar, es necesaria la elaboracin de un diagnstico, en el que se identifiquen las principales problemticas que afectan la seguridad y la convivencia del territorio. En este diagnstico se puede incluir una identificacin y acercamiento a las instituciones fuente de informacin, y la definicin de lneas de base8 sobre los fenmenos que se pretende observar, de manera que sea posible realizar un seguimiento posterior. En segundo lugar, es recomendable realizar una concertacin institucional, que permita convocar a las entidades y actores pertinentes en el tema de
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Las lneas de base tienen como objetivo cuantificar el estado inicial de los indicadores que el observatorio pretende analizar. La utilidad de las lneas de base est en que permiten la comparacin de un mismo indicador en dos momentos diferentes, y se utilizan principalmente para medir el efecto de una poltica o programa sobre un indicador.

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Cuatro computadores Servidor para acceder al sistema de informacin interno Licencia Microsoft Office Licencia SPSS para el procesamiento de la informacin Software de georreferenciacin12 En cuanto al recurso humano, es recomendable que el observatorio cuente con un director, al menos cuatro analistas que tengan conocimientos sobre estadstica y temas de violencia, y un asistente en sistemas, con el objetivo de garantizar la prestacin de los servicios informticos. Finalmente, el observatorio debe elaborar una propuesta detallada del desarrollo de las labores cotidianas de registro, anlisis e interpretacin de los delitos observados (cadena de informacin).
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Dentro de dicha propuesta, es fundamental incluir indicadores de seguimiento de las actividades del observatorio y del impacto de sus recomendaciones y productos en las decisiones de poltica adoptadas por las autoridades pertinentes.

MANEJO DE LA INFORMACIN
Como se mencion antes, Colombia ha realizado un gran esfuerzo para modernizar los sistemas de informacin de las instituciones de seguridad y justicia. Por esta razn, en la actualidad cuenta con el Sistema SIEDCO de la Polica Nacional13 y el Centro de Referencia Nacional sobre Violencia (CRNV), del

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Este software no es estrictamente necesario para la conformacin de un observatorio.

Este sistema registra en lnea delitos y contravenciones, desagregados en: hechos, conductas, intervinientes, bienes involucrados, armas, modalidades, causas, novedades, lugar geogrfico y poblacin. Algunos de los delitos y contravenciones registrados en SIEDCO son los siguientes: delitos contra: la vida y la integridad personal; la libertad individual y otras garantas; la libertad, integridad y formacin sexuales; el patrimonio econmico; los derechos de autor; el orden econmico y social; la seguridad pblica; mecanismos de participacin democrtica; la administracin pblica; la existencia y seguridad del Estado; la seguridad de la fuerza pblica; la poblacin civil, y contravenciones (Manual de instruccin SIEDCO).

Grca 1
Cadena de manejo de la informacin Eventos
Se observan hechos violentos en un territorio; por ejemplo: Homicidio comn Lesiones personales comunes Homicidio en accidente de trnsito Lesiones en accidente de trnsito Hurto comn Hurto a vehculos Piratera terrestre Violencia intrafamiliar

Indicadores
A partir de los datos de estos hechos se construyen los indicadores; por ejemplo: Tasa de homicidio por 100 mil habitantes Tasa de vctimas atendidas por lesiones personales, por cada 100.000 habitantes Tasa de mortalidad por eventos de trnsito, por 100 mil habitantes Porcentaje de hurtos segn modalidad Tasa de violencia no fatal contra la pareja, por cada 100.000 habitantes

Productos
A partir del anlisis de estos indicadores se generan unos productos especficos, que pueden ser anlisis descriptivos del aumento o disminucin de un fenmeno (ascensor) o caracterizaciones complejas con recomendaciones concretas, como, por ejemplo: El Centro de Estudio y Anlisis en Convivencia y Seguridad Ciudadana (CEACSC) publica estadsticas de delitos de mayor impacto y, as mismo, otros documentos, como Caracterizacin del homicidio en Bogot, D.C. (enero-junio 2008).

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M ARA C AROLINA Tabla 1

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Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses14. Adicionalmente, existen otros sistemas de informacin de entidades como la Fiscala General de la Nacin (Sistema Penal Oral Acusatorio [SPOA]), el Sistema de Informacin Misional del ICBF y el Departamento Administrativo Nacional de Estadsticas (DANE)15. La informacin reportada por las fuentes es el insumo para los productos de un observatorio. Con estos reportes se inicia la cadena de informacin, posteriormente, con el anlisis e interpretacin de estos indicadores, para la formulacin de alternativas de intervencin ante los fenmenos que afectan la seguridad y la convivencia de los ciudadanos. La cadena de informacin, con los productos especficos para cada una de sus etapas, se ejemplifica en la anterior grfica 1. En el interior de la cadena de informacin es necesamatriz de etapas y procesos del manejo de la informacin que se presenta en la tabla 1. que contina con la construccin de indicadores y,

Etapas y procesos del manejo de la informacin Etapas Procesos

La recopilacin de la informacin y el registro en las bases de datos de los observatorios se hace a travs de la informacin proveniente de las siguientes fuentes: Sistemas de informacin oficiales Encuestas (ejemplo: encuestas de victimizacin) Primera subetapa Definicin y priorizacin de la problemtica de violencia que se pretende analizar Etapas del procesamiento de la informacin: 1. Recopilacin de la informacin registrada por las fuentes en las variables analizadas 2. Concertacin de los datos a travs del comit de validacin y consolidacin de informacin 3. Agrupacin de informacin cuantitativa, para identificar el comportamiento de las variables 4. Agrupacin de informacin cualitativa, para la construccin de recomendaciones de poltica Segunda subetapa Anlisis cuantitativo Anlisis cualitativo Tercera subetapa Consolidacin del anlisis general ponderacin cualitativa y cuantitativa para la realizacin de recomendaciones de poltica Informes peridicos Caracterizacin de fenmenos de violencia y/o falta de convivencia Diagnsticos Priorizacin de factores que se deben atender Propuestas de intervencin Planes integrales de seguridad y convivencia ciudadana Plan de desarrollo municipal o departamental Presupuesto territorial Programas Base de indicadores con dos propsitos: 1. Evaluar el funcionamiento propio del observatorio (la periodicidad y pertinencia de los comits, las consultas realizadas por agentes externos al observatorio y la cantidad de productos publicados en un determinado periodo de tiempo, entre otros). 2. Hacer seguimiento y monitoreo al impacto de las recomendaciones del observatorio en las decisiones de poltica pblica adoptadas por las autoridades pertinentes.

En el Centro de Referencia Nacional sobre Violencia (CRNV) se registran los siguientes eventos: hechos fatales y no fatales; entre los primeros estn el homicidio, suicidio, muertes por accidentes de trnsito y muertes accidentales. Entre los hechos no fatales encontramos lesiones personales, violencia intrafamiliar (tres modalidades: maltrato infantil, violencia contra la pareja y violencia contra otros familiares), delito sexual (dos modalidades: asalto y abuso sexual), lesiones por accidentes de trnsito, otros hechos accidentales. 15 La disponibilidad de la informacin de las fuentes oficiales depende de la suscripcin de convenios interinstitucionales, a travs de los cuales se determine la informacin necesaria y la frecuencia de entrega.
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Medicin y seguimiento

Impacto en poltica pblica

Productos

rio surtir una serie de pasos, que se concretan en la

Consolidacin y anlisis

Recopilacin y registro

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INDICADORES EN SEGURIDAD Y CONVIVENCIA CIUDADANA

todo indicador debe transmitir informacin a los actores que estn implicados en el registro y la produccin del mismo.

Construccin de indicadores
Los objetivos generales para los cuales se disean En el manejo y procesamiento de la informacin es fundamental tener claro el proceso de construccin de indicadores, ya que a partir de estos es que se producen los anlisis, interpretaciones y propuestas de poltica para las autoridades competentes. Segn el DANE, los indicadores son una expresin cualitativa o cuantitativa observable, que permite describir caractersticas, comportamientos o fenmenos de la realidad, a travs del establecimiento de una relacin entre dos o ms variables, la que comparada con periodos anteriores, productos similares o una meta o compromiso, permite evaluar el desempeo y su evolucin en el tiempo16. A partir de la definicin, se identifican tres caractersticas fundamentales de los indicadores: simplificacin de elementos complejos de la realidad, medicin cualitativa
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indicadores, de acuerdo con el DANE, son los siguientes: Generar informacin til para mejorar el proceso de toma de decisiones, el proceso de diseo, implementacin o evaluacin de un plan, programa, etc. Monitorear el cumplimiento de acuerdos y compromisos. Cuantificar los cambios en una situacin que se considera problemtica. Efectuar seguimiento a los diferentes planes, programas y proyectos, que permita tomar los correctivos oportunos y mejorar la eficiencia y eficacia del proceso en general. Con el objetivo de tener mayor claridad en la formulacin de indicadores de criminalidad, a manera de ejemplo, en la tabla 2 se documenta cada uno de los pasos para el caso de la construccin del indicador de la tasa de homicidio por 100 mil habitantes, en un determinado territorio. Estos pasos para la construccin del indicador se traducen, posteriormente, en la ficha de metadato, en la cual se consignan los detalles metodolgicos. Para el caso de la tasa de homicidio por cada 100 mil habitantes, la ficha de metadato se presenta en la tabla 3.

o cuantitativa

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de un fenmeno,
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en relacin con un estado anterior (periodicidad) , y comunicacin, tanto dentro de la entidad productora como hacia el pblico en general, puesto que
Departamento Administrativo Nacional de Estadstica (DANE). Metodologa Lnea de Base de Indicadores. Cartilla de diseo, construccin e interpretacin de indicadores. Bogot, 2008. 17 Permite medir la heterogeneidad, las amenazas y las oportunidades del entorno. Se expresa de manera categrica (excelente, bueno, regular, malo), Numrica (1-5) o binaria (s-no). 18 Valores y cifras que se establecen peridicamente, como resultado de operaciones estadsticas. 19 De los objetivos anteriores se infiere la importancia de tener en cuenta la periodicidad en la recoleccin y anlisis de los datos, para garantizar la sostenibilidad de los indicadores y su capacidad de medicin en relacin con estados anteriores de un mismo fenmeno. En la actualidad, la gran mayora de observatorios presentan boletines de comportamiento de los principales delitos de cada mes; sin embargo, hay algunos que tambin realizan cortes diarios sobre la informacin registrada por las fuentes.
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M ARA C AROLINA Tabla 2 Construccin del indicador Pasos

Observatorios del delito en Colombia: funcin y propsito F RANCO S UREZ A NA M ARA S ERRANO NGEL

Ejemplo - tasa de homicidio

Identificacin de la problemtica que se quiere medir Definicin de las variables que componen el indicador Seleccin de indicadores y calidad de los datos

Homicidio

Nmero total de homicidios ocurridos durante un ao, para un municipio/departamento/pas determinado, y el total de la poblacin calculada para el ao de registro del homicidio.

En este paso es necesario tener en cuenta la disponibilidad de la informacin de cada una de las variables, la pertinencia y utilidad del indicador, segn la problemtica, la capacidad de medicin y operacionalizacin y la calidad de la informacin estadstica. La pertinencia y la utilidad del indicador de la tasa de homicidio estn determinadas por el grado de incidencia del evento, el cual puede ser medido, entre otras formas, a travs del riesgo de victimizacin de la poblacin. En el caso de la cuantificacin del riesgo de victimizacin de homicidio por nmero de habitantes, se identifica como fuente de informacin oficial a la Polica Nacional, y al DANE como la fuente de poblacin. Con relacin a la calidad de la informacin, es fundamental que los observatorios recurran a otras fuentes de informacin, como la Fiscala y Medicina Legal, encargados de las estadsticas de investigacin criminal y forense.

Diseo del indicador

Este paso implica, para el caso de homicidio, las siguientes consideraciones: El contexto social, poltico, jurdico y econmico del homicidio, como unidad de anlisis, es la consideracin de este como un delito de mayor impacto, razn por la cual se convierte en un problema prioritario para las autoridades polticas. Los actores interesados son, principalmente, las autoridades poltico-administrativas de la jurisdiccin correspondiente, debido a que esta informacin es fundamental para la formulacin de polticas y programas que permitan, a travs del conocimiento y cuantificacin de la problemtica, la reduccin de la misma. Adems, la sociedad civil y todas las entidades involucradas en el proceso de recoleccin y atencin de la criminalidad y la violencia.

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Propuesta de indicadores de convivencia y seguridad ciudadana

Tabla 3 Ficha de metadato: tasa de homicidio por 100 mil habitantes DEFINICIN

Propuesta de indicadores en seguridad y convivencia ciudadana

A continuacin se sugieren algunos indicadores para medir la convivencia y seguridad ciudadana (tabla 4). Ellos son producto del consenso entre la Polica Nacional, el Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses, la Fiscala General de la Nacin, el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, el Departamento Administrativo Nacional de Estadstica (DANE), el Ministerio de Proteccin Social y Corpovisionarios. Es importante aclarar que si bien es cierto que los fenmenos de baja convivencia son difciles de cuantificar, debido a su complejidad, existen instrumentos para medir y recolectar informacin de convivencia. El mtodo principal de recoleccin de informacin para estos indicadores es a travs de encuestas; a nivel nacional, Colombia cuenta con la Encuesta de Victimizacin 2003 y la Encuesta de Cultura Poltica, realizadas por el DANE; a nivel local existen las encuestas de percepcin y victimizacin de las cmaras de Comercio y la Encuesta de Cultura Ciudadana, realizada por Corpovisionarios en varias ciudades latinoamericanas. A nivel regional se cuenta con la informacin reportada por el Latinobarmetro y Lapop, de la Universidad Vanderbilt, EE. UU.

La tasa de homicidio se define como el cociente entre el nmero total de homicidios registrados sobre la poblacin total del territorio por 100 mil habitantes.
UNIDAD DE MEDIDA

La medicin se realiza a travs de la tasa por cada 100 mil habitantes.

DESAGREGACIN

La desagregacin depende de la necesidad y problemtica que identifique cada observatorio.

FRMULA

(NHt)/(TPt) x 100 mil habitantes

DEFINICIN DE CADA VARIABLE DE LA FRMULA

NHt: Nmero total de homicidios en el ao t TPt: Total de poblacin en el ao t

COBERTURA

La delimitacin en el caso de los observatorios est dada por la jurisdiccin que cubra.
FUENTE DE LOS DATOS

NH: Polica Nacional TP: DANE

EXISTENCIA DE SERIES HISTRICAS

NH: 1962-2007 TP: Proyecciones hasta el 2020 (CENSO 2005)

PERIODICIDAD DE LOS DATOS

Anual
ENTIDAD RESPONSABLE

Observatorio
OBSERVACIONES

Ninguna

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M ARA C AROLINA Tabla 4 Propuesta de indicadores de convivencia y seguridad ciudadana Indicadores Denicin operativa (clculo)

Fuente sugerida

Periodicidad

Tasa de homicidios por cada (Nmero total de homicidios en un 100 mil habitantes20 determinado ao)/(Total de la poblacin) x 100 mil habitantes

Polica Nacional (numerador) y DANE (denominador)

Anual

Tasa de mortalidad por (Nmero total de muertes ocurridas en Instituto Nacional de Medicina eventos de trnsito por cada eventos de trnsito)/(Total de la poblacin) Legal y Ciencias Forenses 100.000 habitantes x 100 mil habitantes (INMLyCF) (numerador) y DANE (denominador) Tasa de suicidios por cada 100.000 habitantes Tasa de vctimas atendidas por lesiones personales por cada 100.000 habitantes Tasa de vctimas de delitos sexuales por cada 100.000 habitantes21 (Nmero total de muertes registradas como INMLyCF (numerador) y DANE suicidio)/(Total de la poblacin mayor de 5 (denominador) aos) x 100 mil habitantes (Nmero de personas valoradas por lesiones personales, cuyo reconocimiento resulta positivo)/(Total de la poblacin) x 100 mil habitantes (Nmero de personas valoradas por agresin sexual, cuyo reconocimiento resulta positivo)/(Total de la poblacin) x 100 mil habitantes INMLyCF (numerador) y DANE (denominador)

Anual

Anual

Anual

INMLyCF (numerador) y DANE (denominador)

Anual

Tasa de secuestros por cada (Nmero total de secuestros en el ao t)/ Fondelibertad (numerador) y 100 mil habitantes (Total de la poblacin) x 100 mil habitantes DANE (denominador) Tasa de investigaciones (Nmero total de investigaciones iniciadas Fiscala General de la iniciadas por hurto por cada por hurto en el ao t)/(Total de la Nacin (numerador) y DANE 100 mil habitantes22 poblacin) x 100 mil habitantes (denominador) Porcentaje de conciliaciones (Nmero de conciliaciones logradas en el Ministerio del Interior y de logradas23 ao t)/(Total de solicitudes de conciliacin) Justicia x 100 Tasa de maltrato infantil por (Nmero total de casos de maltrato infantil INMLyCF (numerador) y DANE cada 1.000 nios, nias y registrados)/(Total poblacin menor de 18 (denominador) adolescentes (NNA)24 aos) x 1.000 NNA Tasa de violencia no fatal contra la pareja por cada 100.000 habitantes25 (Nmero total de casos de violencia contra la pareja registrados)/(Total de la poblacin) x 100 mil habitantes INMLyCF (numerador) y DANE (denominador)

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Fuente: Proyecto Sistema Regional de Indicadores Estandarizados de Seguridad y Convivencia Ciudadana (RG-T1265).
Se puede construir tambin la tasa de homicidio discriminando rangos de edad, sexo y arma o medio. Se puede construir tambin la tasa de delito sexual segn la modalidad (asalto sexual y abuso sexual). 22 Se puede construir tambin la tasa segn la modalidad del hurto (personas, residencias, comercio). 23 Las conciliaciones son un dato reportado mensualmente por el Ministerio del Interior y de Justicia, a travs de los centros de conciliacin presentes en todo el pas. 24 Se puede construir tambin la tasa de maltrato infantil discriminando rangos de edad y sexo. 25 Se puede construir tambin la tasa de violencia contra la pareja discriminando segn el sexo de la vctima.
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CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
Las experiencias observadas en el pas demuestran que los observatorios son instrumentos tiles, pertinentes y posibles en ciudades capitales e intermedias y en los departamentos, debido a que dispone de recursos econmicos y humanos para implementarlos, mantenerlos y mejorarlos continuamente. As mismo, la alta y compleja conflictividad presente en estos territorios, sumada a la multiplicidad de actores e intereses que convergen en los fenmenos de seguridad y convivencia ciudadana, hacen de los observatorios un mecanismo necesario para el seguimiento, evaluacin y formulacin de polticas pblicas que atiendan los fenmenos sealados. Es importante reconocer que no solo los municipios capitales e intermedios requieren establecer mecanismos de seguimiento a la seguridad y convivencia; por el contrario, existen muchos otros municipios que presentan dinmicas altamente conflictivas, que exigen la coordinacin e intervencin de mltiples instituciones, como la Polica, las Fuerzas Militares, las instituciones judiciales y la sociedad civil. En estos pequeos municipios y en todos aquellos en donde no exista la capacidad institucional y financiera para implementar y sostener un observatorio, es importante identificar con claridad cules son los eventos prioritarios en trminos de seguridad y convivencia, y coordinar esfuerzos conjuntos entre las fuentes primarias de informacin y las autoridades competentes en el tema para enfrentarlos.

Para los municipios pequeos puede ser til buscar alianzas con observatorios departamentales o de municipios ms grandes cercanos a su territorio, con el objetivo de aprovechar las capacidades fiscales, humanas y polticas para la generacin de anlisis y propuestas que atiendan fenmenos de seguridad y convivencia ciudadana comunes. En el caso de municipios pequeos, para que los observatorios sean eficientes, es recomendable que estn enmarcados en la estructura territorial del departamento, debido sobre todo a las dificultades econmicas y de recurso humano que existen en la mayora de municipios del pas. En algunos casos, la conformacin de observatorios obedece tambin al tamao de la entidad territorial y la ocurrencia de los hechos; en muchos casos los actos delictivos y de violencia son difusos y numricamente reducidos, y por ello no amerita construir observatorios a nivel municipal26. En consecuencia, es necesario privilegiar la construccin, consolidacin y desarrollo de los observatorios como una estructura organizacional de carcter departamental, y permitir adems reconstruir el vnculo entre las polticas nacionales y las locales27. Respecto a la labor del observatorio y a sus principales productos, es importante enfatizar que estos no se deben convertir en sistemas de informacin paralelos a los sistemas oficiales; estos nicamente se nutren de esta informacin para la formulacin
En el caso de ciudades como Bogot, Cali, Ccuta y Medelln, se hizo evidente y necesaria la instalacin de observatorios locales, debido al porcentaje y concentracin de hechos delictivos. 27 A lo largo de la historia en el pas se ha podido observar una ruptura entre las propuestas nacionales y las municipales. Los departamentos debern concentrar sus esfuerzos en consolidarse, por medio de los observatorios, en un puente que conecte la poltica nacional con la local.
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de alternativas de solucin ante las problemticas de convivencia y seguridad ciudadana. El anlisis generado por los observatorios no se limita a la realizacin de documentos descriptivos de las dinmicas delincuenciales de sus territorios; su esfuerzo debe concentrarse en entender e interpretar las distintas realidades que enfrentan sus jurisdicciones, y generar propuestas de polticas de convivencia y seguridad ciudadana que sean efectivas para la resolucin de los principales problemas identificados. Es deseable que desarrollen la capacidad de producir anlisis prospectivos, en los que anticipen las diferentes situaciones de inseguridad que podran afectar a sus municipios o departamentos. Los productos deben estar enfocados a la produccin de anlisis complejos de las situaciones de violencia que afectan los territorios. Por esto, se recomienda a

los observatorios regionales, y aquellos municipales y departamentales que se encuentren en capacidad de hacerlo, realizar anlisis desde una perspectiva regional, en la que se identifiquen los eventos de violencia que afectan la regin. Estos anlisis son particularmente pertinentes para identificar fenmenos que migran a lo largo de un territorio, la dinmica intermunicipal de ciertos delitos, la ubicacin territorial del origen y/o la causa de algunos delitos, etc. Por ltimo, se subraya la necesidad de fortalecer los canales de comunicacin, socializacin y difusin de informacin de los observatorios, debido a que es a travs de estos instrumentos que se dan a conocer los productos, tanto a las autoridades como a los ciudadanos, al tiempo que se fortalecen las capacidades de influencia de los observatorios en la toma de decisiones y en el seguimiento de sus propuestas de intervencin.

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