Ciudadana, democracia y polticas pblicas

JUAN CARLOS LEN Y RAM~REZ SALVADOR MORA VELAZQUEZ (Coordinadores)

Mxico, FCPyS-UNAM., 2006.

LAS POL~TICAS P~BLICAS

EN EL GOBIERNO DE LA DEMOCRACIA

INTRODUCCI~N
El tema de las polticas pblicas tiene especial relevancia no slo por su utilidad pragmdtica, sino por los Fundamentos axiolgicos, tericos y metodolgicos que. justifican y acreditan su contenido lgico y emprico. Situadas en los diversos foros donde la opinin pblica se pronuncia sobre las mismas, las polfticas son materia de estudio que requiere de ubicacin especfica para dar paso al andisis de sus planteamientos y alcances. En los ltimos tiempos que corresponden a las' esferas de la sociedad contempornea, esto es, en los ltimos 15 afios, se enlazan con mayor intensidad con la aceleracin de los procesos democrticos y la trans- ' formacin de los sistemas polticos. Son motivo de reflexin para destacar el lugar que ocupan en los ambientes democrticos y permiten adems que el pblico ciudadano se interese en su curso porque cada vez ms son entendidas como una forma de respuesta gubernamental que se relaciona de modo inexorable con relaciones y condiciones de vida. No obstante, cuando las polticas pblicas son referidas al mundo de la democracia se destaa en ocasiones ms su valor instrumental en sf, y no como conseciieiicia de los valores, principios e instit~iciones que son decisivos en su aplicacin y resultados. En este sentido, sin referencia al espacio de lo pblico y lo social, las polticas pblicas seran un asunto de gestin en sf, cuando son, sin duda, el substrato que nutre su contenido democrtico, desde el momento en que reconoce la pluralidad de la vida ciudadana. El espacio de lo pblico y lo social es hoy capitulo importante para la comprensin y explicacin de las politicas al igual que el perfi1 de la sociedad y el gobierno por consenso. : i.
1 Doctor en Adtninisrracin Pblica por la UNAM. Profesor titular "C"en la Facultad de Ciencias Polticas y Sociales de la UNAM. Miembro del SNI, nivel 11.
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LAS POL~TICASPOBUCM EN EL GOBIERNO DE LA DEMOCRACIA

En efecto, iiinto al espacio de lo pblico, la categoria sociedad abierta y gobierno por consenso son el universo institucional en el cual deben entenderse las politicas pblicas como un tipo de accin organizada que se encamina a producir las estrategias que se exigen desde la vida comunitaria. Tanto la sociedad abierta como el como gobierno por consenso, son indispensables para analizar el alcance y ventajas de las polticas pblicas porque tienen en comn procesos que en la actualidad son relevantes para su comprensin institucional. Esos procesos se relacionan con la fortaleza de la vida ciudadana, misma que se expresa en el mundo de la institucionalidad democrtica para dar sentido y acreditacin al valor del espacio pblico. Lo que concierne a la publificacin del poder es el primer paso para destacar los procesos de apertura, transparencia y accesibilidad que exige la estructura vital de la sociedad contempornea para alentar los procesos de la economa de mercado y la gestin mutltifac6tica de las polticas pblicas. Las politicas pblicas tienen profundo valor democrtico porque responden a esa naturaleza, es decir, a la existencia de poderes que compiten y tienen interaccin, presencia y libertad de accin para dar vida al juego de las respuestas institucionales que los gobiernos estructuran, coordinan e implementan con base en la pluralidad poltica e ideolgica de la sociedad. Con el gobierno por polticas pblicas, se avanza ms por los cauces institucionales de la democracia y de este modo los ciudadanos organizados tienen oportunidad de participar en la atencin de los &untos que exigen la cooperacin de la autoridad y ellos mismos para concretar los fundamentos de la accin pblicas.

Las polticas pblicas corno medio efectivo de la accin cle gobieriio tienen el propsito de relacionar a las autoridades con los ciudadanos para dar cauce a la

atencin y problemas de la vida colectiva. Se asocian con el desarrollo de la vida la expresin de esfuerzos que se orientan a construk la instituque se necesita para fortalecer los sistemas de estabilidad que son indisa la gobernabilidad democrtica. Inscritas en los procesos se caracterizan porque su alcance es el universo de los problemas que son fruto de demandas, reclamos y presiones que se manifiestan en la sociedad y

que exigen cuando son aspectos criticas, de la intervencin de las autoridades para dar paso a las decisiones que se canalizan a frenar v estabilizar los conflictos. Por su cobertura y comportamiento, las polticas pblicas son acciones que se organizan para dar sentido a la tarea metdica e instirucional de los gobiernos. Son una forma d e comportamiento que se desenvuelve ante el escrutinio de los ciudadanos y ante la mirada de la opinin pblica que no pierde ocasin de evaluar al gobierno. El fluir de lo pblico es propio de un espacio que se ha ganado, , desde la sociedad y por los ciudadanos, situacin que conlleva a la ampliacin de la ptica que se relaciona con el quehacer institucional. Frente a pblicos cons- ' testarios y grupos organizados, los gobiernos asumen la tarea de responder con lo mejor de sus instrumentos polticos y pblicos para racionalizar los aspectos de la vida colectiva que se caracterizan por situaciones que son tensas y conflictivas. Las polticas pblicas no se entienden en la valoracin masiva de la sociedad ni en la comprensin colectivista porque ambas categoras pertenecen a enfoques . que sobredimensionan a los . protagonistas sin considerar estructuras y condiciones de vida. Lo masivo y lo colectivista son binomio que no es hncional para . entender el sentido y acciones de las polticas. Uno y otro responden a la visin holstica en el sentido de que las totalidades son la clave para comprender los acontecimientos sociales y polticos, cuando desde las polticas pblicas lo importante es focalizar a los grupos de interk, que una v a que se asocian, logran pro- $ ? ; ducir sinergia para que sus acciones sean especificas, organizadas y efectivas, sean ., : .. motivo de inter-5 y atencin desde el mbito de las decisiones pblicas. .. Lo masivo y lo colectivista son ingrediente del historicismo que finca en los *; ; determinismos sociales y polfticos la explicacin de que el desarrollo de la 9 sociedad se caracreri7~por leyes inexorables, cuando son el cambio y la transformacin institucioiial, la base para entender el auge de los gmpos y las organizaciones de la sociedad. Un aspecto medular de las politicas pblicas es que responden a la lgica del poder democrtico y a la existencia de un gobierno de leyes que es propio de sociedades que han conseguido alcanzar la consolidacin de los valores democrticos. Sin ese referente, las polticas pblicas seran m cualquier accin del gobierno y con 61 hay que situar su razn de ser en un a biente en el cual el poder democritico considera tanto aias,insGtuond direccin como a las acciones de cooperacin que nacen en la vid@dbG polticas pblicas no son ni ms gobierno ni menos sociedad, sino la conju- u gacin balanceada de uno y otra para dar sustento a las acciones institucionales.

LAS POL~TICASP ~ B L I C A S EN EL GOBIERNO DE LA DEMOCRACIA

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SOCIEDAD ABIERTA Un aspecto importante en el tratamiento de las polticas pblicas es la caracterizacin del tipo de sociedad en que deben entenderse para fines de estructuracin, definicin e implementacin. La sociedad es un concepto generico cuando no se califican sus estructuras y formas .de operacin; cuando nicamente se enuncia y no se alude a su contenido, es decir, a la riqueza de los componentes funcionales que es esencial para situar su desarrollo. Si la sociedad se entiende desde la ptica del movimiento organizado, es importante destacar el contexto que le corresponde; en este caso, sera el de la democracia y este a su vez, tiene que precisarse para dar sentido a los atributos que en ella prevalecen desde el punto de vista de su efcctividad. Al relacionar la democracia con la categora sociedad, es posible acuar el perfil de la sociedad abierta (Popper, 1991: 194-195) que es un medio importante para caracterizar las formas de vida. La sociedad abierta tiene un valor importante para destacar cmo la suma de individualidades activas y organizadas son relevantes para organizar el esfuerzo cooperativo. En este sentido, la confianza en la razn individual es punto de arranque para destacar que se trata de una condicin fundamental para dar articulacin a lo asociado. Implica la emancipacin de las personas para no depender de relaciones tutelares o de sujecin para as impulsar su desarrollo en la sociedad. Del mismo modo, el ejercicio de la crtica que corresponde al mundo del pensamiento libre (Popper, 1991: 194), tambin debe considerarse como un elemento central para el anlisis, la deliberacin y la argumentacin de las ideas. El pensamiento libre se corresponde con la libertad subjetiva de las personas y forma parte de uno de los elementos ms preciados en la sociedad moderna a saber: no hay ataduras para pensar ni expresarse cuando la razn y el raciocinio permiten la realizacin de las personas y existe un conjunto de reglas institiicionales que protegen esa condicin de vida. En este sentido, la cultura de la responsabilidad personal es otra faceta a destacar desde el momento en que la voluntad y la capacidad individual fungen mo el motor que permite el avance de la esfera pblica de la sociedad. Implica a kesponsabilidad una etapa de vida en que la toma de conciencia de las personas las habilita para moverse de acuerdo a reglas que reconocen tanto derechos como obligaciones y beneficios que se pueden obtener. Significa esto un ngu-

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lo positivo para que la ciudadana sea reconocida como pieza fundamental en el mundo de lo pblico y de ese modo favorecer una convivencia m s integrada a partir del reconocimiento del otro. No menos importante es que en la sociedad abierta se superan los pensamientos mgicos o fincados en el dogma, pues hay cdndiciones seculares y laicas p a n buscar de modo permaneiite la verdad. Se trasciende cualquier planteamiento metafsico o religioso que limite el conocimiento factual del uni-, verso y en esa medida, los asuntos pblicos se sinan en el cosmos de la realidad terrerial y son entendidos como algo qiie concierne y afecta a los individuos de las comunidades iibres. Esto significa que hay conciencia para emprender acciones organizadas que estn situadas ms ail de cualquier lfmite dado con' base en el dogma. Los secular y lo laico constituyen elementos centrales para que la libertad de pensamiento sea el sustento de la crtica y sobre todo de la bsqueda permanente de la verdad que es tambien una.forma de esclarecer las rela- ' . . ciones objetivas de poder que prevalecen en la comunidad. Un atributo de la sociedad abierta es que permite el reencuentro de las perso: nas con el humanismo y la igualdad (Popper, 1991: 193). A diferencia de otras sociedades como las cerradas, la sociedad abierta recupera para la ventaja pblica, que las personas son el foco principal de atencin y referencia para efectos de toda intervencin instinicional en la sociedad. El humanismo alude no ~610. al valor de las personas, sino a la concepcin de que el poder no puede abusar ni atropellar el espacio de las libertades civiles y las libertades polticas. Para ello se construye la igualdad como un marco constitucionai y legal donde no hay '..I privilegios ni ventajas negativas para unos y en detrimento de otros. La igualdad es la frmula para que la diferencia en lo pblico ( G b o de la Vega; 1997, 28-29) sea organizada en un conjunto de reglas que de manera abstracta y genera, impiden el auge de ventajas corporativas, gremiales o clientelares que son contrarias al espritu de lo pblico y a la vida pblica de la propia sociedad. L3 igualdad es un imperativo a mantener con el auxilio del orden juridico y polrico que corresponde a la democracia m reconoce que la vida civil y poltica tiene elementos que favo para evitar la suma de privilegios que son la nega&6n de los se han conseguido desligarse de ataduras como la servidumbre y La sociedad abierta tiene en la igualdad la frmula insti para que las personas se desarrollen de acuerdos a derechos y obligaciones que
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GOBIERNO POR CONSENSO

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,Un saldo de la sociedad abierra, los espacios pblicos interactivos y la accin ~blica, es que las instituciones de gobierno deben ser consecuentes con el valor de la democracia (Morlino, 2005: 45) y con la institucionalidad que se define entre actores interesados en la adopcin de las reglas del juego que permiten la articulacin compleja entre los conflictos y los consensos. En consecuencia, el gobierno por consenso no es un modelo del idealismo potftico y pblico que en ocasiones se propone desde diversos foros de la sociedad civil, sino consecucncia de facwres objetivos que apuntan por el dcsenvolvirxiicnto de etapas dc vida que se caracterizan por el vigor del pluralismo democrtico y por la accin organizada de la intensidad ciudadana. . El gobierno por consenso es un gobierno abierto, es decir, tiene el perfil que la sociedad democrtica -abierta- demanda y su forma de organizacin y funcionamiento responde a la visin de que el poder en la democracia se institucionali~ de modo multicentrado, lo cual significa que ninguna fuerza poltica por si misma, tienen la capacidad para imponerse unilateralmente a las dems. ' En el gobierno por consenso las decisiones son objeto de anlisis, discusin y evaiuacin; no prevalece el criterio del caudillo ni de las camarillas para dentar .acciones especficas; por el contrario, ha sido diseado para que funcione de manera descentralizada, es decir, reconociendo la autonomia de las organizaciones de la sociedad y los rdenes institucionales y a partir esa premisa, la participacin y la representacin se constituyen en formas de institucionalidad para Eacilitar las relaciones incluyentes que son propias de la vida pblica moderna. Por ello, los consensos no existen en la sociedad de manera apriorstica, sino que son producto de negociaciones, acuerdos y compromisos entre los actores ms conspicuos del poder. La categora consensos polticos es una categora que alude a la condicin activa de los ciudadanos porque da vida a procesos de convergencia y divergencia y a partir de &tos, la poltica y los polticos se encargan de integrar los principios, las reglas, las estructuras, las decisiones y las acciones que se necesitan para institucionalizar el mundo heterogeneo de la sociedad civil. Los consensos deben entenderse en el universo de las diferencias, Ia diversidad y las oposiciones.

Las diferencias tiene su origen en las condiciones de objetivas de vida que germinan y se desarrollan con base en las relaciones econmicas y sociales que caracterizan el modo de vida de las personas y los grupos. La diversidad es fruto no slo de condiciones de vida, sino de formas ideolgicas y polticas que se enlazan con las preferencias y elecciones que las personas y los grupos adoptan para dar cumplimiento a sus proyectos de vida. Las oposiciones indican c6ino a partir de las formas de organizacin colectiva se inicia la disputa por el poder y con base en la plataforma poltica e ideolgica de las personas y grupos, el proceso polltico moderno ingresa a la arena dc la competencia hasta dar lugar a la rclaciii (Przeworski,l<)<)l:2<)) ganadoics y perdedores que es una de los aspectos centrales en la democracia moderna y que tiene adems efecto relevante porque los triunfos y la derrotas son transitorios; de este modo, el ganador de hoy puede ser el perdedor de maana y el perdedor de ayer, puede ser el ganador de maana. Se definen de este modo, las estrategias que se encaminan a movilizar recursos, ganar preferencias y conquistar la conduccin del gobierno para dar cumplimiento a los fines idealistas o egoistas que defuien la disputa el poder politico. Con base en lo anterior, el gobierno por consenso no implica mayorias absolutas unanimidades sospechosas, ni posiciones inmodificables, sino que es el resultado de los apoyos que favorecen la adopcin de las decisiones colectivas a partir de las ventajas numkricas que permiten el gobierno de la sociedad. Las ventajas numricas-mayoras reconocidas-se reflejan en los parlamentos o congresos y son indicador de cmo la mitad ms uno es determinante para ubicar los elementos que permiten la direccin comn de la sociedad. Las venrajas numricas son indicativas de cmo la medicin del poder es un dato fundamental para asegurar el gobierno por consenso en la relacin mandatarios y mandanres porque existe entre ambos, una relacin que se traduce en expectativas y compromisos que deben cumplirse. El gobierno por consenso se inserta en el mundo de las alianzas, las coaliciones y los acuerdos que necesitan recreacin continua para aumentar el capital politico de las instituciones pblicas. Ningn gobierno tiene asegurada la mayora por sl mismo, porque en la democracia el principio rector de su operacin es la competencia poltica y con ello la incertidumbre (Przeworski, 1991: 19) se convierte en una situacin razonable que se diluye desde el momento en que la mayoria se constituye en gobierno y las minoras encuen-