Sustentabilidad SOCIAL

Sustentabilidad Social
Reflexiones sobre la relacin entre la Estrategia Nacional para la Infancia y la Adolescencia y el modelo de desarrollo de Uruguay hacia el ao 2030
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Gustavo De Armas
Si nuestra meta es construir una arquitectura de bienestar que responda mejor a las nuevas realidades hay razones convincentes para dar prioridad a los nios.3 Paradjicamente, en muchos estados de bienestar se sigue acentuando el sesgo en favor de las personas de edad cuando, debido a la inestabilidad familiar, la reduccin del ingreso, el incremento de la pobreza y el desempleo, la incidencia del riesgo se centra en los jvenes. 4
Documento elaborado para el debate sobre la Estrategia Nacional para la Infancia y la Adolescencia. El contenido del mismo solamente compromete la opinin de su autor. Quisiera agradecer por los tiles comentarios al presente trabajo a varios colegas de Naciones Unidas en Uruguay: en orden alfabtico, Paola Azar, Juan Jos Calvo y Virginia Varela. Asimismo, dejo constancia de mi gratitud por los comentarios recibidos de autoridades y tcnicos de las instituciones pblicas participantes en este proceso: Julio Bango, Miguel Fernndez Galeano, Vctor Giorgi, Ana Olivera y Pablo Martnez Bengoechea. Finalmente, mi gratitud a los colegas de INFAMILIA, especialmente a Cecilia Rossel por su paciencia. 2 Analista de Coordinacin de Programas de la Oficina del Coordinador Residente de las Naciones Unidas en Uruguay. 3 Esping Andersen (2007: 26). Las negritas nos corresponden.
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Esping Andersen (2001: 206). Las negritas nos corresponden.
1 1
El presente documento ha sido elaborado como uno de los insumos claves para el proceso de discusin que guiar la construccin de la Estrategia Nacional para la Infancia y la Adolescencia 2010-2030 (ENIA). La idea de retos de sustentabilidad habilita la discusin de orientaciones estratgicas de mediano y largo plazo haciendo foco en la infancia y adolescencia, sustituyendo una mirada exclusivamente sectorial y centrada lo coyuntural. La ENIA es una iniciativa del gobierno nacional a travs del Comit de Coordinacin Estratgica de Infancia y Adolescencia, integrado por todos los organismos del poder ejecutivo y entes autnomos y servicios descentralizados que entienden en materia de polticas orientadas al sector; a saber: Ministerio de Desarrollo Social, Ministerio de Salud Pblica, Ministerio de Educacin y Cultura, Ministerio de Turismo y Deporte, Ministerio del Interior; Oficina de Planeamiento y Presupuesto, Instituto del Nio y el Adolescente del Uruguay, Consejo Directivo Central de la Administracin Nacional de Educacin Pblica, Consejo de Educacin Primaria, Consejo de Educacin Secundaria, Consejo de Educacin Tcnico Profesional. La construccin de la ENIA - que cuenta con el aval de la Presidencia de la Repblica y el apoyo del Sistema de Naciones Unidas en Uruguay- pretende arribar a la formulacin de lineamientos estratgicos que contribuyan a acometer los principales retos que el pas enfrenta en materia de infancia y adolescencia. Para ello ha convocado una discusin amplia que involucre a los organismos pblicos, las organizaciones de la sociedad civil, los organismos internacionales, el Poder Legislativo, el Poder Judicial, los sectores empresariales, acadmicos, entre otros. El anlisis y las recomendaciones vertidas en este documento no reflejan necesariamente las opiniones del Comit de Coordinacin Estratgica o del Sistema de las Naciones Unidas en Uruguay.
Comit de Coordinacin Estratgica de Infancia y Adolescencia Montevideo, Uruguay Agosto de 2008
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1.
INFANCIA, DESARROLLO Y POLTICAS PBLICAS ............................... 4 1.1.EL VNCULO ENTRE DERECHOS HUMANOS Y DESARROLLO HUMANO ........................... 4 1.2. POBREZA INFANTIL Y EQUIDAD ENTRE GENERACIONES: URUGUAY EN PERSPECTIVA COMPARADA ......................................................................................... 4 1.3. LA CAPACIDAD DEL ESTADO PARA REDUCIR LA POBREZA INFANTIL: URUGUAY EN PERSPECTIVA COMPARADA.......................................................................... 8
2. LOS PROBLEMAS DE DESARROLLO DE URUGUAY EN LOS LTIMOS CINCUENTA AOS: REZAGO ESTRUCTURAL Y CONSECUENCIAS SOCIALES14 3. POLTICAS SOCIALES E INFANCIA EN URUGUAY ............................... 19 3.1 3.2 3.3 3. 4 3.5 4. 5. 6. ANLISIS DEL GASTO PBLICO SOCIAL DIRIGIDO A LA INFANCIA EN URUGUAY ......... 19 ANLISIS DE LA SITUACIN Y LAS POLTICAS DE PRIMERA INFANCIA. ................... 22 ANLISIS DE LAS POLTICAS EDUCATIVAS: COBERTURA, CALIDAD Y GASTO ............ 27 ANLISIS DE LAS POLTICAS DE SEGURIDAD SOCIAL Y REDUCCIN DE LA POBREZA ... 39 ANLISIS DE LAS POLTICAS DE PROTECCIN ESPECIAL ................................... 44
AL FINAL Y A MODO DE CONCLUSIN: UNA VISIN .......................... 46 REFERENCIAS BIBLIOGRFICAS ........................................................ 49 ANEXOS ............................................................................................. 53
3 3
1. Infancia, desarrollo y polticas pblicas

1.1. El vnculo entre Derechos Humanos y Desarrollo Humano
En los ltimos aos ha ido ganando espacio en la reflexin y el debate acadmico y poltico sobre el Desarrollo Humano la tesis que advierte la existencia de una estrecha relacin entre el cumplimiento y la expansin de los Derechos Humanos (civiles, polticos, econmicos, sociales y culturales) y el logro de un desarrollo sostenido. En tal sentido, se podra afirmar que dentro de una sociedad el cumplimiento de los derechos de sus ciudadanos representa una de las condiciones principales para que pueda lograr como comunidad mayores niveles de desarrollo humano (entendiendo por tal la expansin de las libertades de los ciudadanos), en tanto del cumplimiento de esos derechos depende la formacin de los activos y las capacidades (capital humano y social) que se requieren para desplegar un proceso de desarrollo sostenido. El cumplimiento efectivo no solo su necesaria expresin en el marco jurdico internacional y nacional- de los derechos humanos constituye una condicin fundamental, necesaria aunque no suficiente, para que una sociedad logre avanzar en trminos de desarrollo humano (evaluable a travs del acceso a la educacin, indicadores de salud e ingresos), al tiempo que ciertos niveles bsicos de desarrollo representan en los hechos la plataforma que una sociedad requiere para lograr, a travs del Estado (su marco jurdico, sus instituciones y sus polticas), precisamente garantizar esos derechos. En suma, se podra afirmar que no es posible o al menos no es sostenible en el tiempoalcanzar altos niveles de desarrollo humano sin garantizar en forma efectiva el goce de los derechos humanos, pero, al mismo tiempo, no parece factible que un Estado pueda cumplir este mandato sin bases slidas de desarrollo; en otras palabras, es posible sostener que entre los derechos humanos y el desarrollo humano existe una relacin biunvoca, recproca, y no un vnculo unidireccional en el que una dimensin determina a la otra (error en el que a veces caen, en un extremo, ciertas visiones juridicistas y, en el otro, economicistas). As como es posible y necesario- advertir, no slo por razones tericas sino fundamentalmente para cualificar el diseo de las polticas pblicas, la relacin entre derechos humanos y desarrollo humano, tambin lo es identificar el estrecho vnculo que existe entre los derechos de la infancia (una de las ltimas expresiones o generaciones en la evolucin histrica de los derechos humanos) y el desarrollo sostenido de una sociedad. Nuevamente, resulta imposible concebir el cumplimiento efectivo, permanente y expansible en sus alcances de los derechos de la infancia (particularmente, los derechos econmicos, sociales y culturales), si una comunidad no logra alcanzar un desarrollo sostenido y sustentable, y, a su vez, difcilmente podr desplegar un modelo de desarrollo de esa naturaleza sin garantizar dichos derechos, ya que de ello depende la formacin y reproduccin del capital humano y social requerido para avanzar en trminos de desarrollo. En este sentido, es necesario recordar y subrayar que la relacin entre desarrollo y proteccin de los derechos humanos no constituye solamente una afirmacin de corte normativo; representa adems una constatacin emprica, o al menos una hiptesis recurrentemente confirmada. Desde este punto de partida, proponemos reflexionar en torno a la contribucin que un conjunto articulado de objetivos, metas y lneas de poltica en relacin con los nios y adolescentes uruguayos (una posible Estrategia Nacional para la Infancia y la Adolescencia en adelante ENIA- de cara al ao 2030) puede realizar en las prximas dcadas al desarrollo sostenido y sustentable de Uruguay.
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Entendemos que la implementacin efectiva de la ENIA habr de contribuir al desarrollo nacional; asimismo, consideramos imprescindible que el pas logre avanzar sustantivamente en trminos de desarrollo alcanzar un crecimiento econmico sostenido y sustentable, incorporar crecientemente innovaciones en los procesos productivos, fortalecer la cohesin social, reducir significativamente las brechas de inequidad, formar capital humano de calidad, consolidar y expandir las instituciones y prcticas democrticas, etc. para generar las condiciones de posibilidad y el ambiente que demanda la puesta en marcha de la ENIA. En este sentido, consideramos que uno de los errores que a menudo se han cometido en la regin al momento de formular planes nacionales de infancia, ha sido divorciar este ejercicio u operacin intelectual de la reflexin ms amplia sobre los modelos de desarrollo nacional, es decir, no contemplar el vnculo que debe existir entre tales planes o estrategias y la puesta en marcha de un modelo de desarrollo sostenido. Las operaciones intelectuales de este tipo condujeron, en general, al fracaso o, peor an, la irrelevancia poltica de tales planes, bsicamente por dos razones: en primer lugar, porque no es posible disear una estrategia o un plan para la infancia sin establecer cules son sus condiciones econmicas, sociales y polticas de posibilidad; en segundo trmino, porque al pensar las polticas de infancia, en el marco de una estrategia de desarrollo nacional, estamos inscribiendo el debate sobre las polticas de infancia en el centro de la agenda poltica, junto a los asuntos econmicos, la planificacin del presupuesto pblico y el diseo de las polticas pblicas. Si se pretende construir una estrategia para la infancia a mediano y largo plazo, en el marco de la discusin o el debate sobre el desarrollo nacional, resulta inevitable examinar la trayectoria social y econmica reciente, asunto que abordaremos en el siguiente captulo. 1.2. Pobreza infantil y equidad entre generaciones: Uruguay en perspectiva comparada
En los ltimos decenios la sociedad uruguaya ha experimentado un conjunto de profundas transformaciones (cambios en las prcticas reproductivas, emergencia de nuevos arreglos familiares, procesos de estratificacin socioterritorial y de segregacin residencial5, etc.,), las cuales han ido configurando un nuevo paisaje social. Uno de los factores ms sobresalientes en este escenario ha sido la creciente infantilizacin de la pobreza6 y, en trminos ms amplios, el aumento de la desigualdad entre generaciones en perjuicio de las ms jvenes en el acceso al bienestar social y las oportunidades de desarrollo. Cuando se analiza la evolucin de la pobreza y la indigencia en Uruguay, desde que existe informacin objetiva disponible (1986), se advierten rpidamente dos fenmenos: por un lado, que el comportamiento de estas variables responde al desempeo de la economa; por otro lado, que la pobreza afecta en forma muy diferente a las distintas generaciones, revelando una pauta de inequidad en el acceso al bienestar, en perjuicio de los nios, adolescentes y jvenes, que ubica al pas en un puesto absolutamente extremo en la comparacin dentro y fuera de la regin. Con relacin a la evolucin de la pobreza entre 1986 y 2007, podemos identificar claramente cuatro perodos. En el primero, que se extiende de 1986 a 1994, se registr una significativa reduccin de la pobreza (de 46.2% a 15.3%) y la indigencia (de 7.7% a 1.2%). Si bien durante este primer perodo la pobreza disminuy en todos los tramos de edad, la reduccin ms visible podra incluso
5
Sobre los procesos de segregacin residencial que han venido operando en Montevideo y las ciudades de mayor porte del interior del pas, se pueden consultar entre otros los siguientes trabajos: Kaztman (1997); Kaztman (2002); Kaztman y Retamoso (2005). 6 Entre otras: Kaztman y Filgueira (2001); PNUD (1999, 2001 y 2005); UNICEF (2005 y 2004).
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decirse espectacular en perspectiva comparada dentro y fuera de la regin- se registr entre las personas de 65 o ms aos de edad: de 32.6% en 1986 a 12% en 1988, hasta alcanzar el 4.2% en 1994. En el segundo perodo, comprendido entre 1995 y 1999, se produjo un estancamiento en la reduccin de la pobreza y la indigencia, a pesar de que la economa uruguaya continu creciendo hasta el ao 1999. En el tercer perodo, que va de 2000 a 2004, estuvo signado por la recesin econmica y por los primeros momentos de reactivacin econmica. Esta fase debe ser analizada teniendo en cuenta que la economa uruguaya experiment, quizs, su segunda mayor crisis desde el ltimo cuarto del siglo XIX al presente: nos referimos a la ltima recesin y, en particular, a la agudizacin de la crisis durante el ao 20027. En esta etapa la pobreza se duplic, alcanzando al 31.9% de la poblacin en 20048 un valor semejante al registrado en 1987, aunque 14.3 puntos por debajo del observado en 1986 (INE 2004 y 2008)-, y la indigencia se triplic, llegando a 3.9% (INE 2008: 4). A partir del ao 2005, y bajo el impulso, entre otros factores, de la reactivacin econmica iniciada en 2004, se comienza a observar una sostenida, aunque no muy pronunciada, reduccin de los ndices de pobreza e indigencia. Entre los aos 2004 y 2007 la pobreza descendi de 31.9% a 25.5%, en tanto el porcentaje de nios menores de 6 aos en situacin de pobreza disminuy 10.5 puntos y el correspondiente a los nios en edad escolar 7.7. Reconociendo el valor que tal reduccin de los niveles de pobreza y, particularmente, de indigencia, debemos recordar y tener presente que los guarismos de 2007 son an superiores a los que el pas exhiba en 1999 (Grfico 1). Grfico 1: Poblacin bajo la Lnea de Pobreza en Uruguay por tramos de edad. Serie 1986-2007. En porcentajes.
70.0
63.7% 63.2% 60.0 58.6%
56.5 54.0%
50.0 46.2%
49.9% 46.8% 41.9% 44.8%
46% 46.3% 39.4%
40.3% 40.0
32.6% 30.0 29.7% 24.7% 20.0 14.9% 10.0 4.2% 0.0 15.3 12.0 30.7 28.8 24.1
32.5% 28.3% 22.7%
31.9 28.4 25.5% 20.9%
15.3% 10.7% 12.1% 3.4% 6.9%
1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
Total
0 a 5 aos
6 a 12 aos
13 a 17 aos
18 a 64 aos
65 y ms aos
Fuente: INE.
La reduccin acumulada real del PBI per cpita que se produjo entre 1999 y 2003 slo es superada por la cada registrada a comienzos de los aos treinta del siglo pasado, en un contexto de crisis mundial de la economa. Sobre este punto se pueden consultar: Brtola (1998). 8 Cabe sealar que el guarismo ms alto que se ha registrado en los ltimos aos corresponde al cuarto trimestre de 2003, cuando la pobreza afect al 33.6% de las personas residentes en localidades de 5.000 o ms habitantes (INE 2004: 8).
6 6
Ms all dcadas, rasgo se acceso al
de la trayectoria de los ndices de pobreza durante las ltimas dos que fcilmente puede ser vinculada al desempeo de la economa, un distingue fcilmente en este anlisis de situacin: la inequidad en el bienestar entre generaciones, en perjuicio de los ms jvenes.
Advertir que en Uruguay los nios y adolescentes (considerados como un subconjunto de la poblacin) se hallan en una situacin de desigualdad frente a las generaciones mayores y, en particular, frente a los adultos mayores, en relacin con el acceso al bienestar social, no implica caer en una postura simplista y maniquea, en una posicin que aliente la puja distributiva entre generaciones. Reconocer este rasgo particular de la pobreza en Uruguay al menos con los niveles que alcanza- nos permite identificar dnde estn los mayores problemas, cules son, utilizando la expresin de Esping-Andersen, los grupos ms desprotegidos frente al riesgo social, y establecer, en consecuencia, el conjunto de prioridades en materia de poltica pblica y de asignacin de los refuerzos presupuestales. En esta lnea, la comparacin internacional respecto a la incidencia que la pobreza tiene entre las distintas generaciones resulta, nuevamente, oportuna y clarificadora. No obstante, considerando que el grado de equidad o inequidad entre generaciones en el acceso al bienestar (medido, en este caso, por la ratio entre los porcentajes de pobreza correspondientes a los nios y los adultos mayores) constituye un fenmeno estructural, que no se modifica significativamente en perodos cortos, estimamos de suma utilidad la informacin que se presenta en el Grfico 2. Grfico 2: Porcentaje de nios que viven bajo la Lnea de Pobreza (1) en los pases de Amrica Latina y Europa (2) expresado en mltiplos del porcentaje relativo a los adultos mayores (3) en esa situacin en dichos pases. Ao 1997.
8.75
3.24
3.06 2.95 2.65
3.30
1.60 1.57 1.57 1.52 1.42 1.37 1.34 1.30 1.25 1.15
1.80
1.60
1.40 1.30
1.10
0.90 0.90
0.70 0.68 0.60 0.50 0.44 0.40
U ru gu a Br y as i Ch l ile A rg en ti Bo na l Co ivi lo a Co mb sta ia V Ri en ca ez u Ec ela ua do r Pa El rag Sa uay lv ad or H on du ra s Lu xe m bu rg o
I A tal Re lem ia in an o ia U ni d Irl o an Fr da an c A ia us t Po ria rtu ga l
Fuente: De Armas (2008: 52). Notas: (1) la incidencia de la pobreza en los pases de Amrica Latina es medida por CEPAL utilizando la metodologa de Lnea de Pobreza absoluta, en tanto para los pases europeos se utiliza la metodologa de Lnea de Pobreza relativa definida como Share of persons with an equivalised disposable income below the at-risk-of-poverty threshold, which is set at 60% of the national median equivalised disposable income (after social transfers); (2) los datos
G re c Su i a Fi eci nl a an di a
7 7
sobre la poblacin infantil corresponden en los pases latinoamericanos a las personas menores de 13 aos y en los europeos a las menores de 16 aos; (3) los datos sobre la poblacin adulto-mayor corresponden en los pases latinoamericanos a las personas mayores de 59 aos y en los europeos a las mayores de 64.
Aunque en todos los pases de la regin, cuya informacin se presenta en el Grfico 2, el porcentaje de pobreza entre los nios menores de 13 aos es mayor al registrado entre las personas de 60 o ms aos, la ratio que se aprecia en Uruguay es visiblemente superior a la media regional: durante el ao 1997 el porcentaje de nios pobres en Uruguay fue casi nueve veces mayor al observado entre los adultos mayores9, en tanto en el resto de los pases de la regin era aproximadamente el doble. Aunque la ratio que surge de los valores de pobreza de 2007 (6.7) es inferior a la que se presenta en el Grfico 2 (8.75), no parece que la inequidad entre generaciones haya disminuido en forma significativa; de hecho, en promedio desde 1997 a 2007 la ratio fue de 7.6. Adems, si se compara a Uruguay solamente con aquellos pases de la regin que presentan estructuras poblacionales similares, que presentan datos sobre la incidencia de la pobreza entre generaciones y que cuentan con sistemas de seguridad social relativamente slidos (al menos en comparacin con el resto de la regin), como Argentina y Chile las conclusiones siguen despertando preocupacin. El resultado de este ejercicio resulta aun ms preocupante cuando cotejamos a Uruguay con los pases desarrollados sociedades, por cierto, ms envejecidas y de las cuales no podra decirse que cuentan con sistemas de seguridad social dbiles, en particular, las nrdicas-, ya que nos conducen a debates ms profundos sobre la matriz de bienestar que los pases construyen y sobre la concepcin de desarrollo social en que stas reposan. Como se advierte en el Grfico 2, en promedio en los pases desarrollados los nios y los adultos mayores registran tasas de pobreza parecidas; incluso en algunos de estos pases especialmente en los nrdicos, que histricamente han sobresalido por la solidez de sus Estados de Bienestar- la incidencia de la pobreza entre los nios es levemente inferior a la observada entre los adultos mayores. Este ltimo extremo no es fortuito. Como ha sealado EspingAnderesen (2001 y 2007), los pases escandinavos han realizado una opcin deliberada por concentrar la proteccin en las generaciones ms jvenes, tomando cierta distancia del resto de sus vecinos europeos y, en particular, de los pases del mediterrneo (Espaa e Italia), los que, en este punto (aunque salvando, obviamente, las diferencias), se asemejan a Uruguay. 1.3. La capacidad del Estado para reducir la pobreza infantil: Uruguay en perspectiva comparada
Al examinar la evidencia internacional con respecto a los factores que contribuyen a reducir la pobreza en general, la pobreza infantil en particular y la desigualdad en la distribucin del ingreso, nuevamente se destaca la performance de los pases industrializados, especialmente los que, como los escandinavos, han construido durante la segunda mitad del siglo pasado Estados de Bienestar ms robustos. Como podemos apreciar en el Grfico 3, en todos los pases industrializados sin la accin de los impuestos de carcter claramente progresivo- y las transferencias monetarias a las familias tambin de corte indiscutiblemente progresivo- existira un porcentaje de pobreza infantil significativamente mayor al real; sobresale en
La ratio entre los niveles de pobreza en los nios y los adultos mayores descendi por ende se hizo ms equitativo el acceso al bienestar entre los aos 2000 y 2004, producto del aumento de la pobreza en el segundo grupo generado por la cada del valor de las transferencias del Sistema de Seguridad Social. No obstante, esta ratio nunca fue menor a 5.3, un valor significativamente mayor a la media de los pases de la regin, incluso de aquellos con caractersticas demogrficas y sociales similares a las de Uruguay. Tras la reactivacin econmica, la recuperacin del valor real de los salarios y, consecuentemente, de las transferencias de la seguridad social hacia los adultos mayores, la ratio ha vuelto a crecer, hasta alcanzar en 2007 el valor de 6.7, ms de tres veces mayor al que se registraba en el resto de los pases de la regin hace diez aos.
9
8 8
particular el caso de Suecia, donde el porcentaje real de nios pobres asciende a 2.6 (casi inexistente en trminos estadsticos), mientras que sin impuestos y transferencias llegara a 23.4%, nueve veces ms. Grfico 3:
P a s e s in d u s tr ia liz a d o s p o r e l im p a c to d e la s p o ltic a s tr ib u ta r ia s y y d e tr a n s f e r e n c ia s d e in g r e s o e n la r e d u c c i n d e la p o b r e z a in f a n til. P o r c e n ta je s d e p o b r e z a a n te s y d e s p u s d e la s p o ltic a s , y ta s a s d e r e d u c c i n . C ir c a 2 0 0 0 . 60 50 40 30 1 9 .8 20 10 0
s do o ca ia ia a s do rg ni ci ad a al ec al gi an gr ni ar di jo bu an an sp am un U It Su U l m an lo tr ba us or ue N ni ga a a ca a ia ia a
red u c 6 5 ,3
re d u c 73
re d u c 4 5 ,2 re d u c 7 2 ,5 re d u c 5 5 ,2 re d u c 1 6 ,1 re d u c 37 re d u c 1 6 ,7
4 4 .4 3 8 .1 3 6 .1
red u c red u c 8 8 ,9 7 9 ,7
2 8 .7
2 8 .1
2 6 .7 2 4 .6 2 2 .4 1 5 .5
re d u c red u c re d u c re d u c red u c 4 2 ,5 7 5 ,3 7 0 ,7 3 6 ,3 7 3 ,8
2 4 .6 2 3 .4 2 0 .5
re d u c 5 1 ,9
re d u c 7 5 ,5
2 2 .2
2 1 .4 1 7 .8 1 2 .3 1 7 .4 1 6 .8 1 0 .7 4 .4 5 .1 7 .7 4 .3 3 .9 1 6 .4 16 1 5 .9
1 5 .4 1 0 .3 1 2 .6 7 .9
2 .6
4 .5
Po
em
Fr
nl Fi Pa
no
os
in
le
ux
ei
ad
P o rc e n ta je d e n i o s p o b re s (* ) A N T E S d e la a p lic a c i n d e la s p o ltic a s trib u ta ria s y d e re d is trib u c i n d e fo n d o s .
P o r c e n ta je d e n i o s p o b re s (* ) D E S P U S d e la a p lic a c i n d e la s p o ltic a s tr ib u ta ria s y d e r e d is trib u c i n d e fo n d o s .
F u e n te : U N I C E F , C e n tr o d e I n v e s tig a c io n e s I n n o c e n ti (2 0 0 0 )
Reforzando esta idea sobre el poder que los sistemas tributarios y las polticas de transferencias de ingresos a las familias han tenido en los pases industrializados para reducir la pobreza y desigualdad que las economas o los mercados generan, los datos presentados en el siguiente grfico resultan en especial elocuentes. De acuerdo al Banco Mundial (2003), los bajos niveles de desigualdad en la distribucin del ingreso que registran los pases industrializados responden a la accin que los Estados realizan a travs de los impuestos y las transferencias monetarias a las familias. Nuevamente vale la pena detenerse en el caso sueco: se podra afirmar, al menos para provocar la polmica, que sin la intervencin de los impuestos y las transferencias la poblacin de ese pas tendra que lidiar con un nivel de desigualdad en la distribucin del ingreso similar, o incluso levemente mayor, al de Uruguay.
st
es
9 9
Grfico 4: Distribucin del ingreso (Coeficiente de Gini) en pases industrializados seleccionados, antes y despus de impuestos y transferencias del Estado. Circa 1998.
0.527 0.463 0.420 0.392 0.436
0.510
0.487 0.455 0.421
0.345 0.306 0.272 0.217 0.231 0.282
0.340 0.265 0.253
0.344
0.230
Gini antes (simulacin)
Gini despus (real)
Fuente: Banco Mundial (2003: 2). Luego de examinar el papel o la funcin que el Estado reiteramos, mediante el cobro de impuestos y las transferencias monetarias a las familias, aunque deberamos sumar otros instrumentos, como las polticas sociales que permiten formar y acumular capital humano, especialmente la educacin- cumple en la reduccin de la pobreza y la desigualdad en los pases industrializados, vale la pena observar el comportamiento que Uruguay y el resto de los pases de la regin muestran en este campo. La primera conclusin que se puede extraer es que todos o prcticamente todos los pases de la regin, como surge de un reciente estudio de CEPAL, incluido Uruguay, cuentan con sistemas tributarios levemente regresivos, es decir, sistemas que no solo no reducen la pobreza y la desigualdad como los de los pases industrializados, sino que incluso la elevan. Cabe notar que los datos de Uruguay corresponden a estudios previos a la reciente reforma tributaria. Como ser demostrado en las siguientes pginas (con base en estudios de simulacin realizados recientemente por la OPP), cabe esperar en los prximos aos una reduccin de la pobreza y la desigualdad como resultado de la reforma tributaria, el Plan de Equidad y el Sistema Nacional Integrado de Salud.
E st ad os U ni do s
D in am ar ca
Fi nl an di a
A le m an ia
A us tr al ia
Su ec ia
It al ia
10 10
Grfico 5: Distribucin del ingreso (Coeficiente de Gini) en pases de Amrica Latina seleccionados antes y despus de impuestos.
0.692 0.670 0.663
0.567 0.548
0.581 0.579 0.517 0.502
0.571 0.543 0.496 0.488 0.483 0.482
0.550 0.506 0.510
0.583 0.564
0.446 0.441
Argentina Brasil (1997) (2000-01)
Chile (1996)
Costa Rica Ecuador (2000) (1998-99)
El Salvador (2000)
Honduras (2000)
Mxico (1989)
Nicaragua (2000)
Panam (2003)
Uruguay (1996)
Gini antes (simulacin)
Gini despus (real)
Fuente: elaboracin propia con base a CEPAL (2007) y Grau y Lagomarsino (2002: 52). Finalmente, y para cerrar la comparacin entre Uruguay y los pases ms desarrollados en relacin con la capacidad para reducir la pobreza (general e infantil) y la desigualdad en la distribucin del ingreso mediante impuestos y transferencias, cabe decir que la capacidad redistributiva del Estado uruguayo dista de ser satisfactoria. Como mostr Vigorito (2005), la poltica de Asignaciones Familiares prcticamente no tena efectos en la reduccin de la pobreza infantil (Cuadro 1).
Cuadro 1. Efecto de las Asignaciones Familiares en la reduccin de la pobreza (LP 2002) y la indigencia entre los nios. Ao 2004 Sin Asignaciones Familiares Situacin simulada Incidencia de la Pobreza (Porcentaje) Incidencia de la Indigencia (Porcentaje) Fuente: Vigorito, 2005. 69.5 10.2 Con Asignaciones Familiares Situacin real 67.4 7.0
En el otro extremo, como han mostrado De Armas y Filgueira (2007), las prestaciones que reciben los adultos mayores en Uruguay tienen un fuerte impacto en la reduccin de la pobreza en este grupo poblacional (Cuadro 2). En tal sentido, cabe subrayar que de no recibir pensiones la pobreza entre los adultos mayores prcticamente se
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duplicara. Desde luego, las conclusiones que podramos extraer con respecto a la capacidad del sistema de seguridad social en Uruguay para reducir la potencial pobreza en los adultos mayores seran ms enfticas incluyendo a las jubilaciones en este ejercicio de simulacin; no obstante, tal operacin no parece justa ya que se trata de prestaciones de origen contributivo que, al menos en la teora, deberan reflejar el esfuerzo realizado durante la vida laboral.
Cuadro 2. Efecto de las pensiones en la reduccin de la pobreza y la indigencia en la poblacin adulto mayor (65 o ms aos). Ao 2005. Pobreza con jubilaciones y/o pensiones Situacin real 9.2 Pobreza sin pensiones Situacin simulada 16.6 Indigencia con jubilaciones y/o pensiones Situacin real 0.3 Indigencia sin pensiones Situacin simulada 2.3
Fuente: Elaboracin propia a partir de: De Armas Filgueira (2007).
Como hemos sealado, las principales reformas que el actual Gobierno ha introducido (tributaria, Plan de Equidad y Sistema de Salud) muy probablemente logren reducir la incidencia de la pobreza en las generaciones ms jvenes (Grfico 6). Grfico 6: Impacto de las reformas (Plan de Equidad, reforma de la salud y reforma tributaria) en la reduccin de la pobreza por tramos de edad. Simulacin (comparacin antes 2005 y despus 2008 de las reformas). En porcentajes.
50 45 45 40 35 30 26 25 20 15 10 5 0 0 a 17 aos 18 a 29 aos 30 a 49 aos 50 a 64 aos 65 o ms aos Total 14 13 8 7 23 20 25 22 27 37
Antes de las reformas
Despus de las reformas
Fuente: Oficina de Planeamiento y Presupuesto de la Presidencia de la Repblica, Uruguay. El Estado uruguayo ha logrado a lo largo del siglo pasado, y en especial desde fines de la dcada del ochenta, proteger a la enorme mayora de los adultos mayores a travs del sistema de seguridad social (lo cual no implica desconocer los dficit que subsisten
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y los problemas de cobertura a futuro que la ltima reforma gener), asumiendo rasgos similares a los de los pases ms desarrollados. Este es un activo del pas que debemos reconocer, valorar y preservar. Por otro lado, el grado en el cual el Estado uruguayo ha protegido a las generaciones ms jvenes frente al riesgo social, en particular, frente a la pobreza, se revela como francamente insuficiente. Reconociendo el riesgo que entraan las afirmaciones enfticas, se podra afirmar que nuestro pas parece comportarse con los adultos mayores cual rgimen de bienestar europeo, en tanto trata a sus generaciones ms jvenes o trataba hasta hace muy poco como un tpico Estado latinoamericano. Quizs este trato de facto dual obedezca a que los adultos mayores nacieron en el apogeo del welfare uruguayo y por ende son sus herederos y defensores, mientras que las generaciones ms jvenes vieron la luz bien entrada su decadencia o crisis.10
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De Armas (2008: 74). Las cursivas pertenecen al original.
13 13
2. Los problemas de desarrollo de Uruguay en los ltimos cincuenta aos: rezago estructural y consecuencias sociales
El desarrollo de las polticas, reformas legales e institucionales y acciones que una estrategia para la infancia, pensada a mediano y largo plazo, involucrara halla su fundamento en el cumplimiento efectivo de los derechos de los nios y adolescentes. No obstante, debemos tener presente tambin, al momento de reflexionar y debatir sobre los posibles objetivos y las herramientas de la ENIA, la relacin que sta debera guardar con una estrategia ms amplia de desarrollo nacional. Disear e implementar una estrategia para la infancia haciendo abstraccin del modelo de desarrollo en el cual se inscribe, del ambiente econmico, social, poltico e institucional en el cual se desenvuelve, sera un ejercicio poco frtil, condenado de antemano al fracaso o, como sealamos al comienzo, la intrascendencia poltica. De modo que antes de embarcarnos en el anlisis de las distintas arenas de poltica pblica, donde directa o indirectamente se acta sobre la infancia y la adolescencia (polticas de salud, primera infancia y familia, educacin, seguridad social y proteccin especial), debemos establecer cules son los vnculos que esperamos existan o se establezcan entre la ENIA y el modelo de desarrollo nacional. En este sentido, se podra sostener que el desarrollo de una economa de pequea escala o magnitud como es la uruguaya, de un pas de renta media-alta (Banco Mundial 2007) que se ubica en los ltimos puestos dentro del grupo de naciones de alto desarrollo humano (PNUD 2007), depende y depender cada vez ms de su capacidad para formar y acumular capital humano de calidad: capital humano que permita incorporar en forma creciente innovaciones en los procesos productivos, que agregue valor a la produccin nacional, le permita diversificar sus productos y mercados externos y, en consecuencia, trazar una senda de crecimiento dinmico y, ms importante an, sostenido. Establecer este tipo de vnculo entre las polticas sociales en este caso, las polticas y acciones dirigidas a nios y adolescentes- y el modelo de desarrollo nacional (esto es, como instrumentos que contribuyen, entre otros objetivos, al desarrollo sostenido, mediante la formacin de capital humano de calidad), es a menudo colocada en tela de juicio por quienes se acercan a los temas de infancia; muchas veces se seala que una perspectiva de este tipo considera a las polticas sociales como instrumentos al servicio de, cuando en ltima instancia lo que se pretende es subrayar que el desarrollo incluidas sus dimensiones estrictamente econmicas- no puede ni debe ser pensado haciendo abstraccin de las polticas sociales, pero tambin que no podemos pensar stas de espalda al modelo de desarrollo que una sociedad decide impulsar. Una vez ms, la experiencia internacional y en particular, la trayectoria de los pases que han alcanzado mayores niveles de desarrollo humano y de proteccin de los derechos de sus ciudadanos- revela que a veces nos hemos enfrentado a falsos dilemas; falsas oposiciones que obstaculizan la articulacin inteligente y necesaria entre polticas sociales y modelo de desarrollo. Partiendo de esta posible conexin entre la ENIA y el modelo de desarrollo que el Estado uruguayo pretende impulsar, esto es, partiendo del supuesto de que las polticas dirigidas a la infancia especialmente, las polticas sociales- pueden contribuir a formar y reproducir el capital humano que el pas requiere para alcanzar mayores niveles de desarrollo, resulta oportuno repasar la evolucin reciente en este terreno, as como proyectar posibles escenarios. Las dos primeras y ms importantes conclusiones que emergen al analizar el desempeo de la economa uruguaya durante los ltimos cincuenta aos son: en
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primer trmino, el modesto crecimiento acumulado en este perodo en comparacin con los pases ms desarrollados, pero tambin en cotejo con nuestros vecinos de la regin, excepto Argentina; en segundo lugar, la economa uruguaya ha mostrado en las ltimas cinco dcadas un patrn de crecimiento que responde en gran medida al tipo de insercin internacional- signado por la alternancia de perodos de gran crecimiento, fases recesivas y profundas crisis (el estancamiento entre mediados de los aos cincuenta y fines de los sesenta, la crisis de 1982, la recesin iniciada en 1999 y, finalmente, la crisis de 2002). En esta direccin, Brtola y Bittencourt (2005: 305-306) sostienen: La economa uruguaya mostr, a lo largo del siglo veinte, una tasa de crecimiento econmico promedio muy baja, que le hizo perder posiciones en el concierto internacional de manera muy marcada (...) Una de las caractersticas ms nocivas del crecimiento econmico del pas ha sido la falta de continuidad. La uruguaya no es una economa estancada e inmvil. Por el contrario, ha demostrado, de tanto en tanto, que puede experimentar cortos perodos de muy rpido crecimiento. El problema es que no le ha resultado posible mantener estable el ritmo de crecimiento; por el contrario, cada perodo expansivo culmina con crisis muy profundas que llevan al fracaso de empresas, personas, de instituciones... Como bien sealan Brtola y Bittencourt, uno de los mayores problemas de la economa uruguaya durante los ltimos cincuenta aos ha sido la elevada volatilidad de su crecimiento, no solo por las consecuencias econmicas que un desempeo de ese tipo genera, sino tambin por las consecuencias sociales que dispara: aumentos abruptos de la pobreza, fenmenos de exclusin, alzas en las tasas de emigracin, afirmacin de los comportamientos reactivos al riesgo y el emprendimiento, etctera. Como se aprecia en el Cuadro 3, entre 1960 y 2004 la economa uruguaya alcanz una tasa anual de crecimiento de apenas 1.9%, frente al 3.7% mundial; pero quizs ms preocupante an, su volatilidad fue significativamente mayor (respectivamente, 4.3 y 1.5). En otras palabras, no solamente en otras regiones del mundo y en otros pases de la regin el ritmo de crecimiento fue mayor que en Uruguay, tambin, en general, fue ms estable.
Cuadro 3. Tasas de crecimiento anual del PBI real 1960 2004 (regresin logartmica). Perodo 1960 1970 1970 1980 1980 1990 1990 - 2004 1960 - 2004 1960 - 2004 Argentina 2.6 1.5 - 0.7 1.9 1.5 5.9 Brasil 7.3 7.8 3.0 2.4 4.9 4.9 Uruguay 1.2 3.0 1.0 1.3 1.9 4.3 Mundo 5.1 3.7 3.4 3.5 3.7 1.5
Volatilidad: desvo estndar de la tasa de crecimiento Fuente: Tomado de Brtola y Bittencourt, 2005.
El crecimiento acumulado modesto que la economa uruguaya tuvo entre las dcadas del cincuenta y el ao 2003, determin que el pas haya ido bajando peldaos en la comparacin internacional en trminos de desarrollo, tambin en lo que refiere al desarrollo de sus generaciones ms jvenes. Si bien no se puede
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establecer una relacin directa entre las trayectorias econmica y social del pas, resulta interesante destacar la correspondencia entre ambas dimensiones. Como podemos apreciar en el siguiente grfico, mientras que Uruguay lograba a mediados del siglo pasado (con las generaciones que ingresaban en ese momento en el sistema educativo y que hoy forman parte de la poblacin adulto mayor) tasas de egreso de la Educacin Media Superior iguales o superiores a las de los pases ms desarrollados de la regin y a las de los menos desarrollados de Europa, hoy obtiene resultados claramente inferiores a los de esos pases. Si bien Uruguay mejor en trminos educativos durante las ltimas cuatro o cinco dcadas el ritmo o la velocidad del progreso fue menor al de muchos pases. Grfico 7:
Poblacin que ha alcanzado al menos la Educacin Media Superior por grupos de edad en pases seleccionados. Ao 2003 (*). Porcentajes para cada grupo de edad. Fuente: Elaboracin propia en base a OCDE (2005), Education at Glance 2005 . Nota (*): ao 2002.
96.7 100.0 90.0 80.0 71.9 70.0 62.9 59.7 59.8 58.1 53.6 60.0 51.5 44.6 50.0 Media 48.0 37.6 37.2 34.7 33.3 40.0 32.3 31.6 30.3 29.9 29.6 28.0 27.8 27.2 25.2 24.5 23.5 30.0 22.4 18.9 16.2 15.5 15.5 20.0 Media 19.6 12.1 12.1 9.9 8.4 7.4 10.0 0.0
En este contexto, surge inevitablemente la pregunta sobre los posibles escenarios econmicos para el pas en las prximas dcadas. Esta pregunta es clave a la hora de pensar y discutir las polticas de infancia, al menos por dos razones: en primer trmino, y como ya hemos sealado, porque las polticas que el pas impulse en el campo de la infancia pueden contribuir al logro, precisamente, de un desarrollo sostenido (aunque este no sea su principal objetivo) ayudando a revertir dcadas de escaso dinamismo y alta volatilidad en el campo econmico; por otro lado, porque de mantenerse el patrn de desarrollo de los ltimos cincuenta aos (la alternancia de fases de gran crecimiento y perodos de recesin o profundas crisis), quizs las mejoras en la situacin de la infancia que logremos acumular en estos aos y en los venideros se pierdan abruptamente en un contexto adverso, como ya ocurri en el pasado reciente. No debemos olvidar que los logros alcanzados en la reduccin de la pobreza infantil entre 1986 y 1994 (de valores prximos al 60% a valores inferiores al 30%) se perdieron casi totalmente entre 1999 y 2004. En este sentido, si bien la economa uruguaya viene experimentando desde el ao 2004 altas tasas de crecimiento, debemos tener presente que el desarrollo de polticas de infancia de calidad con una asignacin creciente de recursos pblicos, especialmente en el rea de la educacin y la proteccin a la primera infancia
Co re Pe a r (* ) Ch ile G Ar r ge ecia nt in Ur a (* ug ) ua y( Ita *) lia ( Fi *) lip in a Es s pa Br a as il (* Tu ) r M qua ala sia (* M ) x Pa ic ra gu o ay (* Po ) rtu In gal do ne Ta sia ila nd ia
Generacin que estudi aprox. 55-64 entre 1950-1962 Generacin que estudi aprox. 45-54 entre 1960-1972 Generacin que estudi aprox. 35-44 entre 1970-1982 Generacin que estudi aprox. 25-34 Entre 1980-1992
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depender en gran medida del desempeo de la economa uruguaya en los prximos aos. Asimismo, en el mediano y largo plazo, la capacidad del pas para alcanzar un crecimiento sostenido estar sujeta a los resultados que logre en materia de formacin de capital humano. En consecuencia, es posible establecer una relacin de correspondencia entre polticas de infancia, desempeo econmico y, ms en general, desarrollo. Considerando esta relacin parece oportuno analizar las proyecciones planteadas por Brtola y Bittencourt sobre los posibles escenarios de la economa uruguaya en las prximas dcadas, precisamente de cara al ao 2030.11 Cuadro 4. Escenarios para la economa uruguaya hacia 2020 2024.
Tasa de crecimiento media anual 2004 - 2024
Exporta ciones
Pas productivo dinmico Piloto automtico puro en contexto dinmico (pas de paso) Industrializacin exportadora con restriccin externa fuerte Pas en paso de extincin
PBI 44 4.7 2 2.9 3 3.6 1.3
Poblacin 0.8 0.4 0.6 0o

negativa
PBI/hab. 3.2 3.9 1.6 2.5 2.4 3.0 1.3
Aos para duplicar el PBI por habitante Mn. 18 aos Mn. 28 aos Mn. 23 aos Mn. 53 aos
5.6 3.5 4.5 1.8
Fuente: Brtola y Bittencourt, 2005: 328. En los hechos, el crecimiento del PBI que se ha observado en los ltimos aos supera, incluso, las proyecciones ms optimistas que los distintos agentes acadmicos, econmicos y polticos hicieron al respecto. No obstante, sigue siendo oportuno y prudente- la pregunta sobre el mediano y largo plazo, ya que de esto depende, en gran medida, el hbitat, el ambiente y las condiciones de posibilidad en el que debern actuar las polticas que contribuyan a hacer efectivos de derechos de la infancia. Asimismo, identificar correctamente las tareas que el pas debe cumplir en los prximos aos y las necesidades que debe satisfacer para
Brtola y Bittencourt (2005: 328). Cabe agregar que desde 1870 en adelante, el perodo en el cual el PBI real por habitante mayor tiempo ha tardado en duplicarse es precisamente el que va de 1957 al presente: Aos que tard el PBI real Perodo por habitante en Principales caractersticas duplicarse 1870Se duplica el PBI real por habitante en un corto perodo bsicamente 16 aos entre 1880 y 1886, a pesar del elevado crecimiento poblacional. 1886 18861908 19081928 19281957 19571997 22 aos 20 aos 29 aos
Nuevamente se duplica el PBI real por habitante en un corto perodo bsicamente en su final, entre 1900 y 1908, y nuevamente con altas tasas de crecimiento poblacional. Nuevamente se duplica el PBI real por habitante, y a pesar de que entre 1913 y 1915 se redujo 21%. Se duplica el PBI real por habitante en un perodo ms largo, entre otras razones porque entre 1930 y 1993 el mismo tuvo su mayor reduccin acumulada de toda la historia: 32.9% El PBI real por habitante tard cuatro dcadas en duplicarse, con tasas de crecimiento poblacional significativamente menores que en los perodos anteriores, porque entre 1957 y 1967 prcticamente no hubo crecimiento del PBI real por habitante, y porque entre 1981y 1984, durante la crisis de la tablita, disminuy 15.7%.
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40 aos
1997Entre 1997 y 2003 ltimo ao de reduccin del PBI hasta el presente, el PBI por habitante cpita se redujo en 15.6%. 2003 Fuente: elaboracin propia a partir de: para el perodo 1870-1997, Brtola (1998); para el perodo 1997-2003, De Armas, (2005).
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mantener en forma sostenida el crecimiento que ha logrado, nos permite precisar el tipo de polticas que podra formar parte de la ENIA. En este sentido, si llegamos a la conclusin de que el desarrollo sostenido en un pas como Uruguay se logra a travs de la incorporacin creciente de conocimientos e innovaciones en los procesos productivos, la apuesta a proyectos industriales que no estn basados exclusivamente en las ventajas estticas o en el contexto favorable de los altos precios de los commodities, la diversificacin de su produccin y la mejora de su insercin econmica internacional, entonces resulta imperioso acercar el mundo educativo a este tipo de objetivos.12 Por otra parte, el tipo de desarrollo que logre Uruguay en las prximas dcadas habr de tener un impacto innegable en la infancia no slo por las condiciones de posibilidad o grados de libertad a los que estarn sujetas las polticas dirigidas a los nios y adolescentes (como el resto de las polticas), sino tambin por su relacin con el empleo y el acceso al bienestar de las familias. Un modelo de crecimiento que no sea capaz de generar empleo e ingresos para el conjunto de la poblacin (y, por tanto, para las familias con nios) limitar fuertemente el cumplimiento efectivo de los derechos de la infancia, al tiempo que obligar al Estado a extender ms all de lo necesario polticas de atencin a la pobreza extrema. 13 Por esta razn, la reflexin sobre el vnculo entre modelo de desarrollo e infancia, debe incorporar como intentamos hacer en el captulo precedente la discusin sobre la distribucin del ingreso y sobre la capacidad redistributiva del Estado. Una vez ms afirmamos la necesidad de pensar la matriz de bienestar social y, en particular, las polticas de infancia en el marco de un modelo de desarrollo. Como bien sealan Brtola y Bittencourt: La experiencia internacional seala con nitidez que los sistemas de bienestar no pueden desvincularse de los sistemas productivos. La financiacin de dichos sistemas depende obviamente de los excedentes que se puedan generar. Por otra parte, los propios sistemas de bienestar constituyen un componente importante de los sistemas productivos, desde que buena parte de la reproduccin social depende de ellos (...) No parece pertinente desarrollar una discusin sobre derechos universales de los ciudadanos independientemente de las posibilidades del sistema econmico. Pero, de la
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Sobre este punto indican Brtola y Bittencourt (2005: 319-320): El crecimiento de la participacin de los servicios en el PBI es una tendencia que se percibe en los pases desarrollados, pero en Uruguay se da en forma muy acentuada y en servicios de baja productividad, lo que contribuye a que el crecimiento promedio del PBI sea muy inferior al promedio mundial. (...) Por otra parte, los pases que ms han crecido en las ltimas dcadas son (...) los que han desarrollado sus sectores industriales, en particular sus exportaciones de media y alta tecnologa (...) Los pases ms exitosos para insertarse en el proceso de globalizacin y/o integracin regional, con numerosos ejemplos en el sudeste de Asia o los casos de Irlanda o Finlandia, han generado instituciones capaces de sostener procesos industriales innovadores, cuya dinmica y elevada productividad sustenta el desarrollo de otras actividades de servicios modernos que se conectan con ese desarrollo industrial. (...) La industria es una potencial generadora de puestos de trabajo ms estables y de mejor calidad que los de otros sectores, especialmente para la mano de obra de calificacin media o relativamente baja. Los productos industriales tienen mercado internacional, no solo nacional o regional como muchos servicios; sus precios internacionales son mucho ms estables que los de los productos primarios y su velocidad de crecimiento puede ser muy superior, por ejemplo, a la de la produccin ganadera o de otros sectores muy vinculados a la base natural. Las negritas nos corresponden. 13 Como sostienen Brtola y Bittencourt: ... este perfil de crecimiento (el que corresponde al modelo de pas de paso) puede no ser capaz de derramar ingresos hacia la mayora de la poblacin de modo satisfactorio. El canal de transmisin va generacin de empleo puede no resultar suficiente para que los sectores ms necesitados se apropien adecuadamente de los frutos del crecimiento econmico. Por lo tanto, en estas condiciones puede ser necesario pensar en mecanismos de atencin a la pobreza o de polticas sociales de carcter permanente. (adems) el escenario de bonanza internacional puede no ser duradero. Los cambios en la estructura productiva para un Uruguay desarrollado, en (Arocena, Rodrigo y Caetano, Gerardo Coord.) Uruguay: Agenda 2020. Tendencias, conjeturas, proyectos, Ed. Taurus, Montevideo, 2007, pp. 341-342. Los comentarios entre parntesis nos corresponden.
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misma manera, es imposible imaginar un pas productivo sin pensar los componentes sociales del sistema, en cmo se produce y organiza el bienestar.14 Para finalizar este captulo, se podra afirmar que la implementacin de una estrategia de infancia que contribuya al cumplimiento de sus derechos depender, no en forma lineal o mecnica pero s en gran medida, de la capacidad del pas (no slo el Estado, tambin los actores de la sociedad civil, los agentes econmicos, etc.) para alcanzar un desarrollo sostenido, al mismo tiempo que una estrategia de infancia que contemple el contexto en el que acta puede hacer una contribucin decisiva en el mediano y largo plazo al logro de ese tipo de desarrollo. Si se examina la trayectoria de las sociedades que han logrado mayores niveles de desarrollo humano desde mediados del siglo pasado al presente, podemos concluir que para que un pas alcance un desarrollo sostenido, logre reducir en forma significativa la pobreza y la desigualdad y obtenga resultados positivos en relacin con la infancia, es necesario que el Estado desarrolle una accin vigorosa, a travs de potentes instrumentos de poltica: polticas sociales sectoriales, transferencias monetarias a las familias y polticas tributarias. Desde luego, adems de estar sustentada en evidencia emprica, esta afirmacin parte de una opcin o inclinacin por las polticas pblicas de carcter universal y no por los instrumentos de asistencia frente a las insuficiencias del mercado.15
3. Polticas sociales e infancia en Uruguay

3.1 Anlisis del gasto pblico social dirigido a la infancia en Uruguay
Uno de los factores que ms determinan o condicionan el xito, los fracasos, los lmites y las posibilidades de las polticas que los Estados desarrollan para garantizar los derechos sociales de los ciudadanos y particularmente en relacin con los nios y adolescentes- es, sin duda alguna, el volumen de recursos pblicos destinados a su financiacin. Histricamente, Uruguay ha sido considerado uno de los pases de la regin que ms recursos pblicos destinan a las polticas sociales. Si bien la evidencia emprica correspondiente a los ltimos veinte aos permite sustentar esta hiptesis16, es menester y oportuno derribar algunos mitos, o al menos matizar esta afirmacin. En primer lugar, a diferencia de lo que muchas veces se ha afirmado, en los ltimos veinte aos, el gasto pblico social no ha disminuido ni en relacin con el PBI, ni respecto al gasto pblico total. Ms an, uno de los perodos en los que el gasto pblico social ms creci en Uruguay desde que se dispone de informacin fue, precisamente, el comprendido entre 1986 y 2002 (fase de marcado crecimiento econmico, al menos hasta 1999), en gran medida debido al significativo incremento del gasto en seguridad social y al aumento del gasto en enseanza
Brtola, Luis y Bittencourt, Gustavo: Los cambios en la estructura productiva para un Uruguay desarrollado, en (Arocena, Rodrigo y Caetano, Gerardo Coord.) Uruguay: Agenda 2020. Tendencias, conjeturas, proyectos, Ed. Taurus, Montevideo, 2007, pp. 351-352. Las negritas nos corresponden. 15 Como sostienen Brtola y Bittencourt (2007: 352-353): De todas las experiencias (de Estados de Bienestar), las que resultan ms avanzadas e igualitarias, tanto en trminos sociales como de gnero y generaciones, son las que se asocian al universalismo de derechos de acceso al sistema. (...) Las polticas de bienestar, entonces, no deben ser concebidas como una correccin a posteriori de las secuelas del crecimiento econmico, sino como un componente ms de la produccin de desarrollo econmico-social, que haga hincapi en los posibles impactos sobre la construccin dinmica de bienestar por parte del sistema. Las expresiones entre parntesis y las negritas nos corresponden. 16 Ver sucesivas ediciones del Panorama Social de Amrica Latina y el Caribe, CEPAL, Santiago de Chile.
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19 19
partiendo empero de niveles extremadamente bajos en 1984 en respuesta al crecimiento de la matrcula educativa. El segundo punto a subrayar es la alta participacin del gasto en seguridad social dentro del gasto pblico social. Como se advierte en el siguiente grfico, en las ltimas dos dcadas el gasto en seguridad social creci entre 3 y 4 puntos porcentuales en relacin con el PBI. Por cierto, el peso significativo que tiene la seguridad social en el gasto pblico social se explica por la estructura demogrfica envejecida y los afortunadamente elevados niveles de cobertura que el sistema de seguridad social exhibe, al menos en cotejo con otros pases de la regin. Lejos de ser un motivo de preocupacin, la prioridad macroeconmica y fiscal que el Estado uruguayo ha asignado a la seguridad social especialmente, a la proteccin de los adultos mayores- representa uno de los capitales sociales y polticos que Uruguay tiene y debe preservar, y una de las claves de la solidez de su sistema de proteccin social. Al mismo tiempo, y sin perjuicio de lo sealado, cuando se analiza la prioridad que el Estado uruguayo, y el pas como colectivo, ha asignado a otras reas de poltica social se advierte que la distribucin de los recursos pblicos entre generaciones dista de ser equitativa; dicho de otra forma, Uruguay no protege del mismo modo a los segmentos ms jvenes de la poblacin que a los adultos y, en particular, que a los adultos mayores. Grfico 8: Gasto Pblico Social del Gobierno Central consolidado por sectores. Serie 1957 a 2003. En porcentaje del PBI.
25.0 22.5 20.0 17.5 15.0 12.5 10.0 7.5 5.0 2.5 0.0 1957 1961 1964 1968 1972 1975 1980 1984
GPS tot. 22% 0.5 0.5 GPS tot. 15.7% 0.2 0.2 0.2
GPS tot. 20.9% 0.4
GPS tot. 13.1% 0.5
0.6 0.1
GPS tot. 13.6% 0.2
0.3
15.6 13.9 11.2
14.7
11.0 10.5 9.5 7.2 12.8 10.4 10.6 11.2
1.4 1.1 2.0 1.3 2.5 1.5 3.0 4.1 0.4 2.3 2.9 0.9 2.6 1.1 1.9 0.8 1.4 2.5
3.4
2.7
2.4
2.5
3.2
3.4
1990/1991 1994/1995 1998/1999 2002/2003
Educacin
Salud
Seguridad Social
Otros
Por otra parte, al comparar a Uruguay con otros pases de la regin que exhiben rasgos demogrficos similares se observa claramente que el Estado uruguayo realiza mayores esfuerzos dentro de este grupo para sustentar el gasto en seguridad social (Cuadro 5).
20 20
Cuadro 5. Pases seleccionados de la regin de acuerdo al gasto social que sus Estados realizan por sectores. Ao 2003. En porcentajes del PBI. Educacin Argentina Chile Cuba Uruguay 4.2 4.0 12.3 3.4 Salud 4.4 3.0 6.3 2.4 Seg. Social 9.7 7.6 7.8 14.7 Asistencia social y otros 1.1 0.2 2.9 0.4
Fuente: De Armas (2006b).
En los ltimos tres aos, a travs del Presupuesto 2005-2009 y de las sucesivas leyes de rendicin de cuenta, el Gobierno ha impreso un cambio visible indiscutible en la definicin de los grupos poblacionales prioritarios al momento de asignar los recursos pblicos. Como se aprecia en el siguiente grfico en 2009 el gasto pblico social dirigido a la infancia y la adolescencia (asistencia social, educacin, salud y seguridad social) ascender a 5.5% del PBI, partiendo de 4% aproximadamente en 2004; en suma, sumando los recursos adicionales que el gobierno destin a travs del Presupuesto quinquenal y de las rendiciones de cuenta el gasto en polticas sociales dirigidas a nios y adolescentes habr de incrementarse en 1.5% del PIB entre 2004 y 2009, perodo en el que tambin habr de registrarse uno de los mayores incrementos acumulados del PBI a valores reales de la historia reciente del pas. Grfico 9: Prioridad macroeconmica del gasto pblico social dirigido a la infancia (porcentaje del PIB) en Uruguay. Serie 1990 2009.
Presup 2005-2009 Presup 2005-2009 + RRCC 2005 + RRCC 2006
6.0 5.5 5.0 4.5 4.0 3.5 3.0 2.5 2.0 1990 1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
Fuente: FCCEEyA/UDELAR y MIDES (2008). La inclinacin por la infancia en la asignacin de los recursos se observa tambin cuando se analiza el peso que el gasto en infancia tiene dentro del gasto pblico social. Como se puede apreciar en el Grfico 10, mientras que en los aos noventa el gasto en infancia representaba menos del 20% del gasto pblico social, a pesar de que las personas menores de 18 aos constituan aproximadamente el 30% de la poblacin evidenciando un sesgo pro-adulto en la distribucin del gasto pblico social (Grau 2005)-, en 2009 representar el 30.2%, un porcentaje levemente superior al peso de este grupo de edad en la poblacin. De este modo, no solo se ha
2009
21 21
corregido el sesgo pro-adulto, sino que se ha producido una leve inclinacin en favor de los nios, con lo que Uruguay se estara aproximando a la pauta que se observa en los pases escandinavos (Lynch 2007; Esping-Andersen 2007). Grfico 10: Prioridad fiscal del gasto pblico social dirigido a la infancia (medida como porcentaje sobre el gasto pblico social total) en Uruguay. Serie 1990 2009.
35 30 25
20,3 21,0 21,0 21,1 19,6 17,9 16,7 16,8 15,3 15,1 17,4 17,7 21,9
29,5
25,0 25,4 23,4 23,3 26,5
28,9
30,2
20 15 10 5 0 1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
Fuente: FCCEEyA/UDELAR y MIDES (2008). A partir del anlisis de la evolucin reciente del gasto pblico social dirigido a la infancia y especialmente de las proyecciones a corto plazo, debemos concluir que el pas est asumiendo la orientacin correcta, corrigiendo inequidades, cerrando la brecha entre las generaciones ms jvenes y los adultos mayores, y, fundamentalmente, generando las condiciones fiscales y polticas para desarrollar polticas sociales de calidad que contribuyan a garantizar los derechos sociales de los nios y adolescentes. 3.2 Anlisis de la situacin y las polticas de primera infancia.
Una de las principales tareas que las polticas pblicas sociales deben acometer, desde distintos campos o reas de intervencin (salud, educacin, seguridad social, etc.), para asegurar los derechos de la infancia es contribuir al buen comienzo de los nios, es decir, garantizar que los nios tengan en las primeras etapas de vida condiciones que les permitan alcanzar un desarrollo fsico, psquico y afectivo adecuado. En este sentido, uno de los primeros puntos a destacar es la tendencia sostenida durante los ltimos veinte aos a la reduccin de la mortalidad infantil (Cuadro 6).
2009
22 22
Cuadro 6. Mortalidad infantil en Uruguay. Tasa por mil. Serie 1985 - 2006 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 29.35 27.79 23.89 21.04 21.18 20.57 21.11 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 18.64 20.16 18.95 19.58 17.55 16.90 16.45 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
.
14.37 14.06 13.88 13.63 14.95 13.20 12.70 10.50
Fuente: INE con base en informacin del Departamento de Estadstica del MSP. Sin embargo, como ya ha sido sealado17, quizs el principal problema con relacin a la mortalidad infantil en Uruguay al igual que con otras variables que miden el bienestar y desarrollo de los nios- no refiere tanto a su magnitud y evolucin, como a las inequidades que se observan entre distintos contextos socioculturales y econmicos. Adems de examinar los indicadores bsicos de salud referidos a la primera infancia entre otros los que refieren al estado nutricional de los nios18-, cobra especial inters para comprender la situacin de la infancia en esa etapa, as como de las polticas o acciones que a ella se dirigen, examinar la evolucin reciente de las variables vinculadas a la reproduccin de la sociedad uruguaya. Un primer elemento a considerar que es motivo de un abordaje mucho ms profundo en el documento dedicado a la sustentabilidad demogrfica de la ENIAes el conjunto de caractersticas que asume la reproduccin de la poblacin uruguaya. Como han mostrado algunos de los trabajos recientemente publicados por los ms calificados demgrafos y especialistas en temas sociodemogrficos del pas (Calvo y Pelegrino 2005; Pelegrino y Calvo 2007; Cabella 2008; Varela 2007 y 2008), Uruguay se destaca dentro de la regin por el tipo de transformaciones poblacionales que est experimentando19. Estas transformaciones condicionan el tipo de polticas sociales que el Estado uruguayo puede desarrollar en el campo de la infancia. En tal sentido, debemos tomar nota del siguiente fenmeno: el descenso de la tasa de natalidad y la tasa de fecundidad. Como se aprecia en el Cuadro 7, entre 2004 y 2025 Uruguay experimentar un descenso de la tasa de fecundidad de 2.07 a 1.88, lo que ubicara al pas (Varela 2007: 28) por debajo de los niveles de reemplazo20.
17 18 19
Ver UNICEF (2004; 2005). En relacin con este tema, consultar: Amarante, et.al. (2007) y Bove y Cerruti (2007).
Si la mayora de los pases desarrollados compensan su lento o negativo crecimiento natural con un saldo migratorio positivo, en (el caso uruguayo) ocurre lo contrario; incluso, en ciertos aos (2002 y 2003) el saldo migratorio negativo fue mayor que el crecimiento natural, lo que tuvo como consecuencia un decrecimiento de la poblacin total. En resumen, la poblacin uruguaya tiene pequeo volumen, crecimiento lento que se orienta hacia el estancamiento o el decrecimiento, esperanza de vida alta (entre las mayores de Amrica Latina) y saldo migratorio negativo (instalado como un elemento estructural de la dinmica demogrfica), especialmente en los perodos de crisis, cuando la migracin internacional se intensifica. Pelegrino y Calvo (2007: 62-63). 20 En el ao 2004 se produjo un hito en la historia demogrfica del pas, ya que por primera vez se atraves el nivel de reemplazo de la poblacin. A partir de 1997 el promedio de hijos... reinici un descenso paulatino, y en la actualidad se ubica por debajo del nivel necesario para el reemplazo de la poblacin.
23 23
Cuadro 7. Indicadores demogrficos seleccionados para Uruguay. Aos 2004, 2015 y 2025. 2004
Poblacin total (30 de junio de cada ao) Poblacin de 0 a 14 aos (%) Poblacin de 15 a 64 aos (%) Poblacin de 65 aos o ms (%) Relacin de dependencia Edad mediana Tasa bruta de natalidad (%o) Tasa bruta de fecundidad (%o) Esperanza de vida al nacer Tasa de mortalidad infantil (%o)
3.301.732
2015
3.404.189
2025
3.519.821
24.2 62.6 13.2 59.6 32.0 15.14 2.07 75.25 14.5
21.4 64.8 13.8 54.2 34.1 14.16 1.94 76.94 11.51
20.0 64.3 15.7 55.3 36.5 13.03 1.88 78.61 8.62
Fuente: Pelegrino y Calvo (2007: 70).
Como ya ha sido sealado (Pelegrino y Calvo 2007), en s mismos los fenmenos sociodemogrficos y los procesos de cambio poblacional que experimenta la sociedad uruguaya no deberan ser considerados con alarma ni en forma superficial, en tanto la orientacin de estos cambios responde a cambios de carcter global que desde hace aos experimentan los pases ms desarrollados-, cuya magnitud no podra ser calificada de extrema. Adems, el problema de fondo tanto desde una perspectiva de derechos humanos, como desde una visin centrada en la produccin y reproduccin de capital humano de calidad- no es cuntos nios estn naciendo o cuntos deberan nacer (el ptimo poblacional), sino en qu condiciones estn naciendo y desarrollndose. En esta direccin, debemos tener presente, como seala Varela (2007), que todos los indicios apuntan a que el descenso en el nmero de nacimientos responde a la reduccin registrada entre las madres que viven en condiciones de pobreza y que presentan menores niveles educativos (Cuadro 8).
Cuadro 8. Nacmientos segn nivel educativo ms alto alcanzado por la madre en Uruguay. Aos 1993 y 2004. En valores absolutos y porcentajes Nivel educativo Sin instruccin Primaria / Secundaria incompleta Secundaria completa y ms Total Fuente: Varela (2007: 37). 1993 5.192 35.182 15.579 55.953 9.3 62.9 27.8 100.00 2004 2.773 33.771 13.508 50.052 5.5 67.5 27.0 100.00
24 24
El hecho de que la fecundidad haya descendido por la reduccin de los nacimientos que los contextos sociales ms deprimidos21, donde las madres tenan un nmero de hijos mayor al deseado entre otras causas por el dficit en el acceso a la informacin y, ms en general, por las carencias que hasta hace algunos aos exhiba el pas en materia de polticas y programas de educacin sexual y reproductiva-, debera ser considerado positivamente. La reduccin de la fecundidad puede ser atribuida y leda en trminos del avance de la educacin sexual y reproductiva, de la mayor insercin de las mujeres en el mercado de trabajo y de su mayor permanencia en el sistema educativo: todos objetivos deseados y deseables en una sociedad democrtica que se orienta por un enfoque de derechos. Al mismo tiempo, esta reduccin tambin podra ser indicativa de las dificultades que las mujeres jvenes de capas medias enfrentan para compatibilizar la reproduccin con la vida laboral y profesional. En otras palabras, un fenmeno que podra ser indicativo de avances en materia de derechos, podra ser tambin ilustrativo de las dificultades que otras mujeres tienen para satisfacer la vida reproductiva que desearan tener. Como bien seala Varela (2007: 29): ... la reduccin de la fecundidad sugiere una mayor insercin de la mujer en el sistema educativo y en el mercado de empleo, mayor conocimiento y uso de mtodos de control de la reproduccin, lo que reduce la fecundidad por encima del nmero de hijos deseado. Tambin podra ser indicativo de una fecundidad insatisfecha por debajo del tamao de familia deseado- de las mujeres con mayor educacin, cuyas expectativas personales no se centran nicamente en la maternidad y que encuentran conflictos entre su ejercicio profesional y la maternidad.22 En esta misma direccin sostiene Varela (2007: 37 y 40): ... los hallazgos de Peri y Pardo respecto a la fecundidad deseada de los distintos sectores sociales revelan que las mujeres de los diferentes estratos se encuentran insatisfechas respecto al tamao de familia que desean. Los sectores bajos tienen ms hijos que los deseados y los sectores medios y altos, menos hijos (...) las mujeres ms educadas enfrentan el dilema entre la incompatibilidad (o las tensiones) de su insercin en el mercado de empleo y su desarrollo profesional con la crianza de los hijos. Hay evidencias de que las mujeres y los varones de estratos sociales bajos tienen una fecundidad por exceso (ms hijos de los que realmente desearan tener), mientras que las mujeres y los varones de estratos medios y altos tienen menos hijos de los que realmente desearan. Esta situacin enfrenta a los ciudadanos a un dficit de bienestar respecto a la familia que desean formar.23 El problema planteado debera ser ubicado en los primeros lugares de una agenda de polticas sociales, en general, y de infancia, en particular, por varias razones: la primera, porque habra un dficit o insatisfaccin en relacin con la reproduccin, lo que representa una afectacin de los derechos reproductivos; la segunda, porque la sociedad se priva, independientemente de su magnitud, de nuevos nacimientos; en tercer trmino, porque los factores o causas que podran estar determinando esta fecundidad insatisfecha expresan inequidades de gnero, que estn operando en el mercado laboral y en el mbito familiar, cuya superacin implicara no solo
21
Segn Varela (2007: 31): Los nacimientos ocurridos en 1994 fueron 55 953, mientras que en el 2004 haban descendido a 50 052. (...) entre las mujeres que fueron madres en el sector de salud pblica (MSP), se registra una cada de los nacimientos de orden mayor: las adolescentes disminuyeron el segundo y tercer hijo; las jvenes (20 a 29 aos) aumentaron el orden 1 y 2 y disminuyeron los rdenes superiores a 3, y las mujeres adultas (30 a 39 aos) aumentaron los rdenes 2 y 3 y disminuyeron los rdenes de 5 y ms (...) el descenso de la natalidad y la fecundidad en los ltimos aos es debido, en parte, a la disminucin de las parideces altas de las mujeres ms carenciadas, cuyos partos son asistidos en el sector pblico de salud. Las negritas nos corresponden. 22 Las negritas nos corresponden.
23
Las negritas nos corresponden.
25 25
corregir estas inequidades, sino tambin alcanzar efectos sociales deseables y numerosas y probablemente inesperadas- externalidades positivas. Segn Esping-Andersen (2007) las polticas que los pases escandinavos han desarrollado en las ltimas dcadas buscando compatibilizar vida reproductiva, laboral y profesional (apoyos monetarios a las familias segn el nmero de nios a cargo; licencias maternales y paternales generosas, que contribuyan a reducir el costo de oportunidad que pueden tener las madres ms educadas al salir del mercado; centros de cuidado para los nios en los primeros aos de vida, etc.) han revertido, o al menos amortiguado, la tendencia al descenso de la fecundidad. Asimismo, han coadyuvado a la permanencia de las mujeres en el sistema educativo, y han permitido crear puestos de trabajo en los servicios comunitarios de atencin infantil temprana. Considerar la evolucin reciente de la fecundidad en particular, analizar el comportamiento diferencial de los distintos segmentos o estratos socioeconmicose intentar proyectar su comportamiento a mediano y largo plazo constituye una tarea clave en el diseo de polticas de infancia, especialmente de las polticas dirigidas a los primeros aos de vida. Naturalmente, las proyecciones poblacionales nos permiten anticipar, entre otras cosas, cul ser la matrcula educativa en los prximos aos y, en consecuencia, cul debera ser la inversin edilicia, en equipamiento y en recursos humanos, as como cul ser la poblacin que tendrn que atender los servicios de salud y cubrir el sistema de seguridad social24. Algunos de esos efectos ya se estn observando desde hace aos en el sistema educativo uruguayo que registra, por un lado, una reduccin de la matrcula en la enseanza primaria y, por otro lado, un aumento en la media. En este marco, el anlisis de los programas de atencin a la primera infancia (Plan CAIF, centros del INAU, programas municipales y centros educativos de ANEP y privados) muestra que Uruguay presenta una extendida red de atencin socioeducativa (pblica, social y privada), al tiempo que deja en claro que an existen importantes dficit de cobertura entre los nios que viven en situacin de pobreza. Como surge del exhaustivo trabajo realizado por Martnez (2008) sobre las polticas y los programas de primera infancia de los 93 mil nios entre 0 y 3 aos que viven en situacin de pobreza ms de la mitad (59%) no tiene cobertura educativa. Si bien la cobertura que tienen los programas socioeducativos existentes es extremadamente elevada entre los nios en situacin de pobreza, en comparacin con pases de la regin, merece atencin la brecha observada, ms an considerando los impactos positivos que la atencin temprana genera en el desarrollo de estos nios especialmente en su desempeo educativo-, y el costo menor que tendra en relacin con el gasto pblico social total la expansin de este tipo de servicios hasta alcanzar, efectivamente, niveles prximos a la universalizacin.
24
En esta lnea sostiene Varela (2007: 29): ... la disminucin sostenida de la fecundidad genera impactos en la educacin, al reducir la matrcula de ingreso al sistema escolar, e impone un giro en la orientacin de los recursos de salud, por cuanto se reducen los costos dedicados a la salud materno-infantil y se incrementan los requerimientos de la poblacin mayor (65 aos y ms). Las expresiones entre parntesis y las negritas nos corresponden.
26 26
Cuadro 9. Cobertura de los programas de estimulacin temprana y educacin inicial, por condicin de pobreza y tipo de programa, en la poblacin de 0 a 3 aos en Uruguay. Ao 2006. Total del pas 0 y 1 aos 2 aos 3 aos 0 a 3 aos Plan CAIF Centros INAU Programas municipales Jardines CEP CEI centros privados Educacin inicial en colegios privados Total de cobertura Fuente: Martnez Bengoechea (2008). 97.114 48.342 48.886 194.342 33.301 1.159 1.601 5.635 15.401 4.166 58.263 No pobre 50.037 25.088 25.791 100.915 3.893 12.023 4.166 20.082 Pobre 47.077 23.254 23.095 93.427 30.301 1.159 1.601 1.742 3.378 38.181
La formulacin de una poltica integral de atencin a la primera infancia, centrada en el tramo de 0 a 3 aos debera intentar articular cuatro piezas clave, sin perjuicio de otras reas de poltica relevantes por ejemplo, polticas de vivienda, movilidad espacial y cohesin socioterritorial, las que tienen no obstante un carcter ms amplio en trminos generacionales-, a saber: a) la prestacin de servicios de salud de calidad desde el embarazo a los primeros aos de vida; b) la introduccin de reformas o nuevos dispositivos en la regulacin laboral (licencias por maternidad y paternidad, horarios flexibles, incentivos a las empresas, etc.)25; c) el fortalecimiento y la expansin de los diversos programas de estimulacin temprana y educacin inicial, buscando construir una poltica global basada en los distintos modelos o diversas ofertas existentes; d) el fortalecimiento del nuevo Rgimen de Asignaciones Familiares con el objetivo de alcanzar una poltica universal de transferencias de ingresos a las familias con nios, diferenciada en funcin de estratos econmicos. 3.3 Anlisis de las polticas educativas: cobertura, calidad y gasto
Como ha sido recurrentemente sealado en distintos diagnsticos y estudios dedicados a la educacin bsica y media en Uruguay26, el sistema educativo nacional no presenta problemas significativos, o que ameriten una especial preocupacin en relacin con el acceso y la cobertura. Desde hace varias dcadas el egreso de la educacin primaria es universal27, al tiempo que las tasas brutas de escolarizacin en el primer ciclo de educacin media revelan altos niveles de acceso en ese nivel educativo. Asimismo, como resultado del proceso de generalizacin de la cobertura en educacin preescolar (4 y 5 aos) iniciado a mediados de la pasada dcada, y de la poltica de expansin de la atencin socioeducativa a los nios de 0 a 3 aos que se viene desarrollando desde comienzos de la misma
25 26 27
Sobre este punto, consultar Varela (2007 y 2008). Ver: ANEP (1999, 2005a, 2005b, 2006 y 2007); BID (2000 y 2005); UNICEF (2004 y 2007). Entendiendo por tal que ms del 95% de los nios logran culminar la educacin primaria.
27 27
(fundamentalmente a travs del Plan CAIF y de programas municipales), Uruguay cuenta en la actualidad con tasas de cobertura educativa entre los nios menores de 6 aos que lo destacan dentro de la regin e incluso fuera de ella. Ante este panorama, signado por logros educativos en materia de cobertura que pueden y deben ser destacados en perspectiva comparada, surge empero como un problema acuciante es la desercin en la educacin media. En este sentido, se puede afirmar sin mayor lugar a debate que las elevadas tasas de abandono en la educacin media constituyen el principal problema del sistema educativo uruguayo. Los efectos negativos de la desercin pueden ser ledos tanto desde la perspectiva de los individuos como de la sociedad en su conjunto. En primer trmino, la desercin es un problema acuciante porque las posibilidades de insercin laboral que tiene un joven que no ha culminado la Educacin Media Superior o, ms grave an, que no ha terminado el Ciclo Bsico de Educacin Media- son muy precarias (condiciones que sern todava ms crticas en las prximas dcadas), lo cual contribuye a reproducir la pobreza en los jvenes, pero tambin en las futuras cohortes de nios. En segundo trmino, y asociado a lo antedicho, las posibilidades de emancipacin familiar que tienen los jvenes que no han completado de la educacin media y que, por tanto, no han logrado una insercin laboral estable son muy limitadas; en los estratos socioeconmicos bajos este proceso se traduce en la formacin de nuevos hogares con un promedio elevado de nios y bajos ingresos, y, por ende, en la reproduccin de altos niveles de pobreza, en tanto en los estratos medios se expresa en la postergacin de la emancipacin familiar de los jvenes y, consecuentemente, en la reduccin del nmero de hijos potencial o deseado. Finalmente, en la perspectiva de la sociedad, los bajos niveles de egreso de la Educacin Media Superior reducen, por obvias razones, el acceso a la educacin terciaria o superior y, por tanto, la posibilidad de formar capital humano de calidad, en un contexto internacional donde este es el principal activo con el que cuentan los pases para alcanzar mayores y ms estables niveles de desarrollo. A los argumentos expuestos se suma otro elemento que despierta especial preocupacin en Uruguay: nos referimos a la brecha entre jvenes de distintos estratos socioeconmicos. En este sentido, los datos presentados en el siguiente grfico resultan elocuentes. Grfico 11: Porcentaje de jvenes que no culminan la Educacin Media por niveles en barrios de Montevideo seleccionados pertenecientes a los sectores socioeconmicos polares. Aos 2003 a 2005.
94.8 94.9 96.1 86.7 79.8 75.0 80.8
93.9
41.5 34.9 31.1 37.3
15.8 9.2 5.7
13.9
Casavalle
La Paloma. Tomkinson
Tres Ombes, Pueblo Victoria
Casab
Pocitos
Punta Gorda
Parqu Rod
Punta Carretas
Terminarn el Ciclo Bsico de Educacin Media (9 aos de escolarizacin)
Terminaron la Educacin Media Superior (12 aos de escolarizacin)
Fuente: elaboracin propia a partir de procesamientos de los microdatos de la Encuesta Continua de Hogares del INE de 2003 a 2005.
28 28
Mientras los jvenes de los barrios de mayores ingresos de Montevideo y, por tanto, del pas presentan tasas de egreso de la Educacin Media Superior semejantes a las de los pases industrializados o ms desarrollados en el entorno del 80%, frente al 91% de Suecia, el 80% de Francia, el 89% de Finlandia, el 87% de Estados Unidos o el 60% de Espaa (ver Anexo, Cuadro 2), entre los jvenes de los barrios de menores ingresos de Montevideo apenas uno de cada diez consigue esta meta. La desercin o el abandono escolar, particularmente en la educacin media, constituye un fenmeno complejo, multidimensional, que no puede ser explicado por una nica variable o reducido a un factor determinante principal. Naturalmente, la desercin est asociada al contexto socioeconmico del que provienen los alumnos, en tanto ste condiciona el desarrollo educativo. Tambin responde a fenmenos estrictamente educativos la cercana entre el currculo y las expectativas y posibilidades (las tan mentadas y tan polmicas condiciones de educabilidad) de los estudiantes; la adecuacin de las condiciones fsicas, laborales y organizacionales en las que se desarrolla la educacin, etc., as como a los deseos y perspectivas que tienen los jvenes con respecto a su vida adulta la valoracin que hacen de la educacin como herramienta para su desarrollo y como inversin a futuro- y, en particular en los contextos sociales ms deprimidos, al costo de oportunidad que representa para stos optar por la permanencia o continuidad dentro del sistema educativo ante ell trade-off entre educacin y trabajo. Como ya hemos sealado en otros trabajos (De Armas et.al. 2003), ante un fenmeno complejo como el de la desercin no se puede ensayar una estrategia unidimensional, y menos an esperar una solucin rpida o simple. Sin embargo, existe cierto acuerdo que lo que ocurre dentro del sistema educativo, en la trayectoria educativa de los estudiantes previa a su ingreso a la enseanza media, podra contribuir a reducir la desercin en este ciclo; si se reducen la repeticin, con el impacto positivo que tal disminucin habr de operar en las tasas de rezago, es probable que los adolescentes incrementen sus chances de recorrer con xito la enseanza media. Como ha sido sealado en ms de una oportunidad, y sin pretender sentar una teora de los ciclos de vida mecanicista o teleolgica, se podra afirmar que lo que ocurre con los estudiantes en la educacin media depende en buena medida de lo que pas en la educacin primaria, lo que sucedi antes en la enseanza preescolar y, finalmente, lo que aconteci en los primeros aos de vida. Partiendo de esta perspectiva, es necesario abordar tambin en este somero diagnstico qu ha ocurrido con la educacin primaria en los ltimos aos, intentando identificar no solo las principales tendencias, sino tambin algunas de las claves explicativas de los logros alcanzados, as como de las materias pendientes. La primera conclusin que se puede extraer al analizar la evolucin de la repeticin en el subsistema pblico de educacin primaria es la tendencia al descenso, tanto en el primer grado (que durante los aos noventa exhiba en los contextos socioculturales ms crticos tasas superiores al 30%) como para el conjunto del ciclo escolar. Por otro lado, como tambin se puede apreciar en el Cuadro 10 en este perodo se verifica un crecimiento de la asistencia insuficiente y del abandono intermitente con algunas oscilaciones- tanto el primer grado como en el conjunto del ciclo escolar.
29 29
Cuadro 10. Indicadores de calidad educativa correspondientes a escuelas pblicas en Uruguay. Serie 1997 - 2007.
1997 1998 21.3 10.4 12.7 7.4 1.8 1.1 1999 17.4 9.5 12.1 6.6 2.4 1.4 2000 20.4 10.3 16.8 9.9 2.1 1.4 2001 22.9 10.4 11.5 6.4 1.8 1.2 2002 20.1 10.3 10.8 6.3 1.8 1.2 2003 17.9 9.1 9.4 5.4 1.8 1.1 2004 16.9 8.6 11.3 6.9 1.7 1.1 2005 16.1 8.1 11.0 6.8 1.4 1.0 2006 16.5 7.9 8.7 5.6 1.4 1.1 2007 16.8 7.7 12.0 7.6 2.2 1.3
Repeticin 1er. ao Repeticin 1 a 6 ao Asist. Insuficiente 1er. ao Asist. Insuficiente 1 a 6 ao Abandono intermitente 1er. ao Abandono intermitente 1 a 6 ao
20.9 10.7 8.6 4.7 1.9 1.1
Fuente: ANEP (2008). Fuente: ANEP (2008). Esta disonancia amerita un anlisis detenido, en tanto podra estar revelando que la reduccin de la repeticin no necesariamente obedece a una mejora de los aprendizajes o del desempeo educativo, sino a ciertos cambios en los criterios de evaluacin y, por tanto, de promocin escolar. De todos modos, la reduccin de la repeticin constituye en si misma una tendencia positiva, en tanto contribuye a reducir el rezago escolar, producir un ingreso a la educacin media ms ajustado a la edad terica correspondiente y, en el mediano y largo plazo, a reducir la matrcula escolar, en tanto la cada de la repeticin genere una disminucin del nmero de alumnos que permanecen rezagados en el ciclo escolar, lo que se podra traducir en un aumento del gasto por alumno manteniendo constante la asignacin presupuestal al ciclo y mucho ms en una hiptesis de incremento sostenido. Si analizamos la evolucin de la repeticin segn el tipo de escuela pblica (urbana comn, contexto sociocultural crtico y de tiempo completo) es posible advertir una tendencia compartida en el largo plazo al descenso, pero tambin importantes diferencias en la magnitud de la repeticin en estos tres tipos de escuela, as como en la pendiente que marca el ritmo de la reduccin de la repeticin. Mientras a mediados de los aos noventa las Escuelas de Tiempo Completo tenan una tasa de repeticin de primero a sexto 4 puntos porcentuales superior a la de las Escuelas urbanas comunes, a mediados de esta dcada las primeras tienen una tasa 2 puntos ms baja que las segundas; en otras palabras, resulta indudable que la magnitud del descenso de la repeticin ha sido significativamente mayor en las Escuelas de Tiempo Completo (de 15% a 5.8% entre 1995 y 2007) que en el resto de las escuelas, a pesar de la importante reduccin que tambin se advierte en este ltimo grupo.
30 30
Grfico 12: Repeticin de 1 a 6 ao en escuelas pblicas en Uruguay segn categora de escuela. Serie 1990-2005.
18 16 14 12 10 8 6 4 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005
Urbana Comn
Contexto Sociocultural Crtico
Tiempo Completo
Fuente: UNICEF (2007). Finalmente, como se aprecia en el siguiente cuadro en todos los contextos socioculturales, todas las regiones y en todos los tipos de escuela se verifica esta tendencia a la reduccin de la tasa de repeticin.
Cuadro 11. Tasas de repeticin de 1 a 6 ao de escuelas pblicas segn rea geogrfica, tipo de escuela y contexto sociocultural. Serie 2002 - 2007.
2002 Total nacional Por regin Montevideo Interior Por rea Urbanas Rurales Por categora de escuelas Urbana comn CSCC Tiempo Completo Prctica Rural Muy favorable Favorable Medio Desfavorable 8.9 16.5 8.2 6.4 9.0 3.5 5.3 7.5 10.5 8.0 14.6 7.2 5.5 7.7 3.2 4.9 6.5 9.4 7.5 13.4 6.5 5.5 7.7 3.1 4.8 6.4 8.5 7.2 12.2 5.9 5.7 6.7 3.4 4.5 6.4 8.0 7.2 11.5 6.0 5.7 6.7 3.2 4.7 6.2 8.5 7.0 11.3 5.8 5.3 6.5 2.9 4.5 5.9 8.0 10.4 8.5 9.2 7.3 8.6 7.3 8.1 6.6 8.0 6.7 7.8 6.5 12.5 9.3 11.5 8.1 10.8 8.6 9.5 8.1 9.2 8.0 9.2 7.8 19.3 2003 9.1 2004 8.6 2005 8.1 2006 7.9 2007 7.7
Por contexto sociocultural 2005 Escuelas urbanas
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Cuadro 11. Tasas de repeticin de 1 a 6 ao de escuelas pblicas segn rea geogrfica, tipo de escuela y contexto sociocultural. Serie 2002 - 2007.
2002 Muy desfavorable Total Urbanas Medio Desfavorable Muy desfavorable Total Rurales 14.8 10.4 5.8 7.1 9.5 8.5 2003 13.0 9.2 4.9 5.8 8.2 7.3 2004 12.1 8.6 4.8 6.6 8.0 7.3 2005 11.1 8.1 4.9 5.7 7.2 6.6 2006 10.6 8.0 3.6 6.5 7.4 6.7 2007 10.5 7.8 3.8 6.1 7.3 6.5
Por contexto sociocultural 2005 Escuelas rurales
Fuente: ANEP (2008). Fuente: ANEP (2008). El xito que han tenido las Escuelas de Tiempo Completo y en los ltimos aos tambin las Escuelas de Contexto Sociocultural Crtico para reducir la repeticin a travs de diversos dispositivos educativos indica, en buena medida, cul es la senda a seguir, ms an si consideramos que de los 299.132 nios que asistieron a las escuelas pblicas comunes de 1 a 6 grado durante 2007, slo la tercera parte (96.568 nios) lo hizo en los dos tipos de escuela que se orientan a cubrir la poblacin de contexto ms crtico (Cuadro 12), y slo 7.3% lo hizo en Escuelas de Tiempo Completo, cuando aproximadamente la mitad de los nios que asisten a escuelas pblicas vive en hogares en situacin de pobreza. Cuadro 12. Cantidad de escuelas pblicas y matrcula correspondiente de 1 a 6 grado segn categora de escuela. Serie 2004 - 2007.
Fuente: ANEP (2008). Como ya sealamos, la reduccin de la repeticin es en s misma una buena noticia a pesar de las diferencias observadas entre los distintos tipos de escuela y las asignaturas pendientes que se podran marcar respecto a la expansin de la cobertura de aquellas modalidades que han demostrado mayor impacto en la disminucin del nmero de repetidores; empero, el impacto positivo que esta tendencia podra tener sobre el desempeo educativo en la enseanza media no ser rpido ni directo. En este sentido, la reduccin de la desercin en la educacin media (el principal problema del sistema educativo uruguayo y quizs uno de los temas que deberan estar ubicados al tope de la agenda social del pas), y ms en general la mejora en
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los logros educativos, se presenta como un objetivo central para la ENIA. En esta lnea, los resultados obtenidos por los estudiantes uruguayos (de los subsistemas pblico y privado) en la ltima prueba PISA permiten extraer algunas conclusiones tibiamente alentadoras, pero fundamentalmente despiertan interrogantes y plantean preocupaciones. Si bien Uruguay obtuvo el puntaje promedio ms alto en la prueba de matemticas entre los pases de Amrica Latina que participaron en el ltimo estudio de PISA, y los segundos puntajes ms altos en las pruebas de ciencias y lectura, en ambos casos por detrs de Chile, y, adems, no muy lejanos a los alcanzados por Espaa y Portugal, todas estas buenas noticias, los datos respecto a la inequidad en los resultados entre estudiantes uruguayos pertenecientes a distintos contextos socioculturales despiertan preocupacin, ms all de una leve tendencia a la reduccin de las distancias entre los contextos socioculturales polares que se advierte al comparar la informacin de 2003 y 2006 (ANEP 2007). Cuadro 13. Pases seleccionados por sus resultados en la Prueba PISA. Ao 2006. Promedio en ciencias OECD Espaa Portugal Argentina Brasil Chile Colombia Mxico Uruguay 500.0 488.4 474.3 391.2 390.3 438.2 387.9 409.7 428.5 Promedio en matemtica 498.0 470.0 466.2 381.3 369.5 411.4 370.0 405.7 426.8 Promedio en lectura 492.0 460.8 472.3 374.0 392.9 442.1 385.3 410.5 412.5
Fuente: ANEP (2007).
Por otro lado, cuando observamos que uno de cada tres estudiantes no logra los niveles mnimos de suficiencia en las pruebas de matemtica y lectura (los rudimentos ms bsicos para la capacidad lgico-analtica y para el desempeo comunicacional)28 las conclusiones que surgen son prcticamente alarmantes. Dicho de otro modo, tres de cada diez adolescentes (quizs cuatro de cada diez si relevsemos a todo el universo), en los cuales habr de recaer en buena medida la reproduccin de la sociedad uruguaya en las prximas dcadas, no alcanzan a desarrollar hoy las competencias ms bsicas para desempearse en el mundo del conocimiento y en el mercado laboral; de algn modo, estos resultados representan un posible predictor de sus desempeos individuales, pero tambin del desempeo colectivo.
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Segn ANEP (2006: 112): ... el 32,5% de los estudiantes uruguayos de 15 aos no alcanza el umbral de competencias ni en Lectura ni en Matemtica. Entre ellos se destaca, muy en particular, un grupo que representa al 13,6% de todos los estudiantes uruguayos evaluados, que se ubicaron debajo del nivel 1 de ambas escalas, la de Matemtica y la de Lectura. Esto significa que no fueron capaces de realizar en forma correcta ni siquiera las actividades ms fciles de la prueba en ambas disciplinas. Recordemos, adems, que la prueba se aplica solamente a los adolescentes escolarizados, por lo cual si pudisemos relevar a todo el universo de estudio, lo que implica incluir a quienes desertaron tempranamente del sistema educativo, seguramente los resultados seran an ms preocupantes.
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Cuadro 14. Estudiantes uruguayos segn los resultados obtenidos en la Prueba PISA en Matemtica y Lectura, ordenados por niveles. Ao 2006. En porcentajes.
Niveles en Matemtica 0 0 Niveles en Lectura 1 2 3 4 5 Total 13.6 6.3 3.3 1.0 0.1 0.0 24.3 1 6.6 6.0 5.5 3.0 0.8 0.1 21.9 2 3.8 5.2 7.5 5.8 2.1 0.5 24.8 3 1.0 2.8 4.8 5.6 3.1 0.7 18.1 4 0.2 0.5 1.6 2.4 2.2 1.0 8.0 5 0.0 0.1 0.2 0.8 0.6 0.5 2.3 6 0.0 0.0 0.0 0.1 0.2 0.3 0.5 Total
25.2 20.9 22.9 18.7 9.1 3.1 100.0
Fuente: ANEP (2007).
Por otro lado, al examinar los resultados en cada una de las tres reas de conocimiento y acumular los porcentajes de estudiantes con rendimientos insuficientes o muy insuficientes en al menos una de las tres pruebas, las conclusiones que podemos extraer resultan ms preocupantes an. Grosso modo, se podra decir que prcticamente la mitad de los adolescentes uruguayos no ha logrado desarrollar las competencias necesarias para actuar en el futuro cercano en el mbito pblico, ciudadano o poltico, en el mercado laboral y en el mundo del conocimiento29. A estas conclusiones inquietantes debemos sumar, nuevamente, el anlisis comparativo entre los distintos estratos socioeconmicos o contextos socioculturales. Como podemos apreciar en el Cuadro 15, mientras ocho de cada diez adolescentes de contexto muy favorable alcanzan niveles suficientes en matemtica y lectura, slo uno de cada diez,
Segn ANEP (2006: 100, 101, 107 y 108): En nuestro pas, casi el 40% de los estudiantes se ubica debajo de la lnea de base establecida por PISA como umbral de competencia cientfica. Eso quiere decir que cuatro de cada diez estudiantes uruguayos de 15 aos no estaran preparados para afrontar los desafos que plantea una sociedad impregnada de Ciencia y Tecnologa (asimismo) estima que el 46,1% de los estudiantes tiene un desarrollo de la competencia en Lectura por debajo del nivel 2, es decir, del umbral de alfabetizacin. Este gran grupo se divide en dos. Por un lado, algo ms de la cuarta parte se ha ubicado por debajo del nivel 1 de la escala de Lectura. Esto implica que estos estudiantes no respondieron en forma correcta, ni siquiera las actividades ms fciles de la prueba. No se puede afirmar que no hayan desarrollado su capacidad en Lectura. Lo que se afirma es que la prueba de PISA no cuenta con actividades que permitan describir este nivel, dado que fue diseada pensando en el desarrollo de competencias esperables para los 15 aos, cuando estn completando la educacin obligatoria. (...) En el caso de los pases de la OECD, menos del 10% de los estudiantes se ubica debajo del nivel 1 de la escala. (...) En nuestro pas el 46,2% de estudiantes queda por debajo del nivel 2 de desempeos que ha sido definido como umbral de competencia en Matemtica. Casi la cuarta parte de los estudiantes uruguayos evaluados se ha ubicado, por sus desempeos, debajo del nivel 1 de la escala de Matemtica. Esto implica que estos estudiantes no respondieron en forma correcta ni an las actividades ms fciles de la prueba. Algo ms de la quinta parte de los estudiantes logr activar no ms que los procesos bsicos en Matemtica para resolver las actividades que se ubican en el nivel 1 de la escala.
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aproximadamente, lo logra entre los adolescentes de contexto muy desfavorable.
Cuadro 15. Estudiantes uruguayos segn niveles de desempeo conjunto en las reas de Matemtica y Lectura en la Prueba PISA, segn el contexto sociocultural del centro educativo. Ao 2006. En porcentajes.
Nivel 1 y bajo 1 en ambas reas: Lectura y Matemtica Nivel 1 y bajo 1 en un rea: Lectura o Matemtica Nivel 2 o superior en ambas reas: Lectura y Matemtica
Total 100 100 100 100 100 100
Muy desfavorable Desfavorable Medio Favorable Muy favorable Total Fuente: ANEP (2007).
62.7 37.9 20.1 7.3 4.5 32.5
24.1 29.0 31.8 26.3 13.7 27.5
13.2 33.1 48.1 66.4 81.8 40.1
En lnea con lo sealado, resultan de particular inters algunas de las conclusiones a las que arriba el informe PISA sobre Uruguay con respecto a las brechas entre segmentos socioeconmicos o contextos socioculturales en los resultados educativos (ANEP 2006:131): ... al examinar qu heterogeneidad existe en el desarrollo de las competencias cientficas, matemticas o en lectura de los jvenes uruguayos, descubrimos que dentro de nuestro pas hay tan marcadas diferencias como las hay a nivel internacional (...) As se observar que el grupo de estudiantes (uruguayos) que acumula todos los atributos ms desfavorables obtiene en promedio 310 puntos. En cambio, el grupo de estudiantes con los elementos ms favorables alcanza los 556 puntos, una brecha de equidad con una magnitud de 245 puntos, mayor a la observada entre pases.30 Como sealamos pginas atrs, al comparar las tasas de egreso de la Educacin Media Superior en barrios polares en trminos socioeconmicos de Montevideo, mientras que los adolescentes de los contextos ms favorables alcanzan resultados educativos semejantes a los de sus pares europeos (y, en consecuencia, tendran oportunidades asimilables de insercin en el mundo del conocimiento), los adolescentes uruguayos de contextos crticos o desfavorables que viven a pocos quilmetros de los primeros- representan una tpica muestra, al menos en estas variables, de sus pares de los pases que obtienen peores resultados en la prueba PISA. Con base en los datos analizados sobre la educacin primaria y media debemos interrogarnos sobre cules seran los objetivos deseables a mediano y largo plazo en materia educativa, en el marco ms amplio de la ENIA. Como hemos indicado en los dos primeros captulos, es posible postular la existencia de un fuerte vnculo entre desarrollo y formacin de capital humano y social. Sin embargo, esta afirmacin tan amplia resulta insuficiente para fijar o al menos contribuir a determinar- objetivos de poltica. Todo sistema educativo se plantea, ms o menos explcitamente, cules son sus objetivos y resultados que pretende alcanzar y cul es el perfil o los perfiles de egreso; dicho en forma ms directa, qu capacidades,
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conocimientos, habilidades, aptitudes y legados culturales pretende el sistema educativo desarrollar en los estudiantes, pensando en su insercin activa en la sociedad durante el propio proceso formativo y en el futuro como egresados del sistema. Como se ha sealado en los primeros captulos, no es recomendable ni posible pensar el desarrollo nacional haciendo abstraccin de estos tpicos y estas variables, pero tampoco es razonable pensar el sistema educativo negando el contexto econmico, social y poltico en el que se inserta y en el que habr de desarrollarse. Si Uruguay aspira en las prximas dcadas a lograr un desarrollo sostenido debe apostar fuertemente a la incorporacin creciente de las innovaciones y los conocimientos cientfico-tecnolgicos en todos los procesos, no solo en los productivos. Uruguay no podr acortar la brecha que lo separa de los pases ms desarrollados, que se fue instalando y ensanchando durante la segunda mitad del siglo pasado, sin una fuerte apuesta la formacin de capacidades, conocimientos y aptitudes en sus ciudadanos. En este marco resulta inevitable la discusin sobre los recursos que el Estado destina a la educacin para reconocer carencias en el punto de partida, pero tambin para fijar objetivos a mediano y largo plazo sobre parmetros objetivos. Como se mostr en el captulo 3.1, si bien el Estado uruguayo destina una porcin significativa de su presupuesto a las polticas sociales (prioridad fiscal), que a su vez representa una porcin considerable del PBI (prioridad macroeconmica), el gasto en educacin no ha constituido en los ltimos cincuenta aos una parte importante de la inversin social, al menos en comparacin con otros pases de la regin. En 2005 Uruguay se ubicaba en el penltimo lugar de un grupo de 48 pases seleccionados, ordenados de acuerdo al gasto educativo total (pblico y privado) en educacin, una posicin que seguramente ha corregido en los ltimos aos, en lo que refiere al gasto pblico, en funcin del incremento del presupuesto de ANEP y la Universidad de la Repblica. Por cierto, la valoracin de la prioridad macroeconmica que el Estado asigna al gasto en educacin debe ser realizada considerando el peso que el universo de nios, adolescentes y jvenes tiene en la poblacin. No necesariamente los pases que invierten mayores proporciones del PBI en educacin son los hacen mayores esfuerzos en la financiacin de la educacin; no es esperable encontrar una proporcin similar del PBI destinado a la educacin en un pas donde las personas menores de 18 aos representan entre el 25% y 30% de la poblacin que en uno donde constituyen ms del 40%. Sin embargo, cuando comparamos a Uruguay con pases similares en trminos demogrficos y ms especficamente con proporciones semejantes de matrcula educativa en relacin con la poblacin, las conclusiones siguen siendo inquietantes. En esta direccin, cabe tener presente tambin que la evolucin del gasto pblico en educacin bsica (inicial y primaria) y media en Uruguay a lo largo del siglo veinte (Grficos 13 y 14) parece haber acompaado el aumento del peso de la matrcula en la poblacin: el aumento del gasto pblico en educacin, medido como porcentaje del PBI, solamente respondi a la presin poblacional de una matrcula educativa en expansin, lo cual derribara o al menos pondra en discusin- la imagen de un Uruguay de otrora que inverta muchos recursos a la enseanza pblica.
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Grfico 13: Prioridad macroeconmica del gasto pblico en educacin preescolar y primaria (% del PBI), y peso de la matrcula pblica en dichos subsistemas en la poblacin total (%). Uruguay. Serie 1910-2005.
12.99 12.00 11.31 10.55 9.17 8.52 10.48 10.83 11.35 11.11
1.39 0.55
Prom.1910-1919
0.72
Prom.1920-1928
0.93
0.85 0.32
Prom.1940-1947 Prom.1955-1957 1968
1.08
1.00
0.89
Prom.1990-1999
1.22
Prom.1935-1939
Prom.1974-1979
Prom.1980-1989
Prom.2000-2005
Gast. pb. ed.preesc.y prim. / PIB (%)
Matrcula prees.y prim. pb. / pob.tot. (%)
Fuente: elaboracin propia en base FCCEyA/UDELAR MIDES (2008) y datos de matrcula del INE. Grfico 14: Prioridad macroeconmica del gasto pblico en educacin media (% del PBI), y peso de la matrcula pblica en dicho subsistema en la poblacin total (%). Uruguay. Serie 1910-2005.
9.40 8.56
6.87 5.84 5.47
2.85
1.26 0.62 0.13

Prom.19101919
1.15 0.87 0.77 0.48

Prom.19551957 1968 Prom.19741979 Prom.19801989
0.64 0.18
Prom.19201928
0.81 0.34
Prom.19351939
0.75
0.99
0.32
Prom.19401947
Prom.19901999
Prom.20002005
Gast. pb. ed.media / PIB (%)
Matrcula media pb. / pob.tot. (%)
Fuente: elaboracin propia en base FCCEyA/UDELAR MIDES (2008) y datos de matrcula del INE.
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Ahora bien, cuando se examina cuntos recursos el Estado ha dedicado a la educacin de los nios y adolescentes enseanza inicial, primaria y media- desde 1910 al presente (y, fundamentalmente, cuando se contempla su evolucin reciente) resulta de rigor y utilidad cotejar estas dos variables: el porcentaje del PBI destinado al gasto pblico en educacin y el porcentaje de la poblacin total que representa la matrcula pblica en los subsistemas correspondientes. La simple ratio de estos dos porcentajes nos permite responder a la siguiente pregunta: qu porcin del PBI dedica el Estado a la educacin por cada punto porcentual que representa la matrcula educativa en la poblacin?. Esta pregunta es especialmente pertinente cuando los sistemas educativos han alcanzado niveles de cobertura aunque no necesariamente de egreso- relativamente universales. Asimismo, este dato permite realizar una comparacin ms justa entre distintos pases con respecto al esfuerzo macroeconmico que realizan para sustentar el gasto pblico en educacin, especialmente cuando se trata de pases comparables en trminos demogrficos y con coberturas educativas similares. Por otro lado, permite fijar en forma ms apropiada metas de incremento del gasto pblico en educacin (aspecto central en la formulacin de las polticas de infancia), una vez que se ha definido a qu punto se desea llegar. Como podemos apreciar en el Cuadro 16, entre los aos setenta del siglo pasado y el ao 2004 el aumento del gasto pblico en educacin, medido como porcentaje del PBI, bsicamente acompa, aunque con oscilaciones, el crecimiento de la matrcula educativa como porcentaje de la poblacin total (prcticamente 5 puntos porcentuales en esos treinta aos). Por otro lado, la informacin presentada permite apreciar en forma clara cmo se traducir el incremento del gasto pblico en educacin inicial, primaria y media previsto para el perodo 2005 a 2010 en la matrcula pblica de estos subsistemas: por cada punto porcentual que representa la matrcula en la poblacin total el gasto pblico educativo crecer de 0.12% a 0.15% del PBI durante el actual gobierno (valor este ltimo que prcticamente duplica al promedio registrado entre 1990 y 1999). Por otra parte, en la medida que el porcentaje que representan los nios y adolescentes en la poblacin tender a decrecer en las prximas dcadas (la poblacin menor de 14 aos pasar segn las proyecciones del INE de 24.2 a 20% entre 2004 y 2025), y manteniendo constantes los altos valores de cobertura en estos niveles educativos que ya tiene el sistema, as como la participacin de la matrcula pblica en la matrcula total, es factible que en las prximas dcadas se registre una leve reduccin de la proporcin que representa la matrcula pblica de educacin preuniversitaria en la poblacin. Considerando las variables analizadas cabe esperar que ANEP se enfrente en los prximos aos s una serie de desafos: por ejemplo, la distribucin de recursos entre los tramos primario y medio de enseanza, pero tambin, en la medida que no se altere significativamente la distribucin de recursos entre ANEP y la Universidad de Repblica (extremo que no habra que descartar, ya que la matrcula de educacin superior s tiene un margen potencial de crecimiento importante), a ciertas oportunidades demogrficas. Como apreciamos en el Cuadro 16, incluso si se mantiene constante entre 2010 y 2025 la participacin del gasto en educacin pblica preuniversitaria en el PBI (3.2%), se podra registrar un leve crecimiento del porcentaje del PBI destinado a la enseanza por cada punto porcentual que representa la matrcula en la poblacin del pas (0.15, 0.16 y 0.17). En el otro extremo (lo que hemos llamado hiptesis de mxima), si en cada uno de los tres quinquenios que van de 2010 a 2025 se producen aumentos similares al que habr de observarse entre 2005 y 2010, lo que implicara llegar a 6.8% del PBI como gasto pblico en educacin preuniversitaria (y por tanto a un valor prximo a 8.5% del PBI como gasto pblico total en educacin formal),
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entonces al trmino de ese perodo el pas habr superado el nivel de esfuerzo macroeconmico que realizan actualmente los pases ms desarrollados. Si se plantea una hiptesis intermedia de crecimiento del gasto (por ejemplo, que llegue en 2025 a 6.5% del PBI31 y, por tanto, que la educacin preuniversitaria, en tanto se mantenga constante la distribucin entre ANEP y Universidad de la Repblica, alcance a 5.2%), entonces cabra esperar en 2025 que el Estado est asignando por cada punto porcentual que representa la matrcula pblica en la poblacin 0.29% del PBI, aproximadamente tres veces ms que lo destinado en promedio entre 2000 y 2004, y un valor similar al que actualmente se observa en Austria, Dinamarca, Espaa, Estados Unidos o Suecia (ver Anexo Cuadro 2) para toda la educacin, de inicial a terciaria. Cuadro 16. Evolucin de la relacin entre gasto pblico en educacin bsica y media (como porcentaje del PBI) y peso de su matrcula en la poblacin total en Uruguay. Desde 1910 al presente y proyeccin al 2025.
% de PBI por cada punto Matrcula pblica en Gasto pblico en Educacin Educacin Inicial, Primaria porcentual que representa la Inicial, Primaria y Media matrcula pblica desde la y Media como % de la como % del PIB Aos Educacin Inicial a la Media poblacin total en la poblacin total (columnas A / B) Prom.1910-1919 0.68 9.13 0.07 Prom.1920-1928 0.89 9.81 0.09 Prom.1935-1939 1.27 11.36 0.11 Prom.1940-1947 1.17 11.74 0.10 Prom.1955-1957 0.80 14.17 0.06 Prom.1974-1979 1.94 16.67 0.12 Prom.1980-1989 1.77 18.22 0.10 Prom.1990-1999 1.63 19.67 0.08 Prom.2000-2004 2.23 21.58 0.10 2005 2.49 21.58 0.12 2010 3.20 21.08 0.15 2015 (hiptesis mxima) 4.11 19.69 0.21 2015 (hiptesis intermedia) 3.90 19.69 0.20 2015 (hiptesis estancamiento) 3.20 19.69 0.16 2020 (hiptesis mxima) 5.29 18.34 0.29 2020 (hiptesis intermedia) 4.50 18.34 0.25 2020 (hiptesis estancamiento) 3.20 18.34 0.17 2025 (hiptesis mxima) 6.79 17.69 0.38 2025 (hiptesis intermedia) 5.20 17.69 0.29 2025 (hiptesis estancamiento) 3.20 17.69 0.18
Fuente: FCCEEyA/UDELAR MIDES (2008) y a datos de matrcula y poblacin de ANEP e INE, respectivamente.
Notas: para la estimacin de al poblacin se adoptaron una serie de supuestos, basados en la informacin emprica, sobre la el comportamiento probable en el perodo de referencia de los niveles de cobertura en educacin inicial, la evolucin previsible de las tasas brutas y netas de escolarizacin en la enseanza primaria y media.
El ejercicio proyectivo que hemos realizado pretende, simplemente, sealar los resultados surgiran de perseguir distintas metas en materia de incremento del
Una meta que ya ha sido planteada, aunque sin un horizonte temporal preciso, en mbitos gremiales de la educacin.
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gasto educativo. Por ejemplo, si Uruguay decide seguir incrementando el gasto pblico total en educacin, manteniendo relativamente constantes los pesos relativos de ANEP y la Universidad de la Repblica en su distribucin, hasta alcanzar el 6.5% del PBI en 2025 (valor que ya exhiben muchos pases), entonces es factible, merced a las tendencias demogrficas que el pas experimenta, que logre un nivel de gasto educativo destinado a nios y adolescentes similar al de los pases ms desarrollados. Un objetivo como este implicara mantener durante dicho perodo un ritmo constante de aumento del gasto educativo. Una hoja de ruta de este tipo permitira establecer metas ambiciosas con relacin a otros objetivos: por ejemplo, la introduccin de innovaciones curriculares, pedaggicas o de gestin que mejoren la calidad educativa. Por ejemplo, un incremento sostenido del gasto pblico en educacin inicial y primaria podra permitir afrontar los altos costos de infraestructura y equipamiento que demandara la expansin de la enseanza de tiempo completo a un porcentaje significativamente mayor al actual. Por ejemplo, la creacin de centros de tiempo completo a nivel del Ciclo Bsico de Educacin Media (naturalmente con rasgos especficos o diferentes a los de la educacin primaria), al menos en los contextos socioculturales ms crticos, podra ser afrontada si existen condiciones fiscales como las que hemos planteado. Establecer una hoja de ruta en materia de incremento del gasto pblico educativo permitira afrontar los gastos adicionales en infraestructura, equipamiento, formacin docente, etc.- que distintos tipos de innovaciones podran demandar. Alcanzar niveles aceptables de remuneracin para los docentes representa un imperativo con relacin a sus derechos laborales y una condicin necesaria para mejorar la calidad de la educacin; sin embargo, lograr objetivo ese no permitir por s solo mejorar la calidad de los resultados. En este marco, resulta til una vez ms la comparacin con otros pases (ver Anexo Cuadro en Anexo 2). Si Uruguay pretende que sus nios y adolescentes logren en las prximas dcadas niveles de egreso de la Educacin Media Superior similares a los que presentan los pases desarrollados en la actualidad (en torno al 70%), es menester, adems de incrementar el gasto educativo con metas temporales relativamente precisas, definir ex ante cul ser el destino de estos recursos crecientes, tener tambin presente una hoja de ruta sobre las innovaciones a impulsar. 3. 4 Anlisis de las polticas de seguridad social y reduccin de la pobreza
El tercer captulo de esta seccin corresponde a las polticas dirigidas a la superacin de la pobreza, en lo que refiere especficamente a los instrumentos de transferencias de ingresos a las familias. Las polticas de transferencia de ingresos dirigidas especficamente a los hogares con nios las Asignaciones Familiares- o que los abarcan junto a hogares con otra composicin por ejemplo, el Programa Ingreso Ciudadano que el gobierno impuls entre 2005 y 2007 constituyen una de las piezas clave en la batera que los Estados movilizan para proteger a los ciudadanos frente al riesgo social, al tiempo que son uno de los pilares de los sistemas de seguridad social o proteccin social. La extensin o cobertura de este tipo de prestaciones, as como la magnitud de las transferencias monetarias, permiten conocer en qu medida los Estados y las sociedades consideran estas polticas como un instrumento central para proteger a los ciudadanos frente al riesgo y, potencialmente tambin, para reducir en forma deliberada los niveles de pobreza y desigualdad que el mercado genera. As como subrayamos que la prioridad macroeconmica y fiscal que los Estados asignan a la financiacin de las polticas educativas representa un ndice de la relevancia que asume la educacin y la infancia- en sus agendas, tambin consideramos que la
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extensin de las polticas de transferencias monetarias y el peso que tienen en el gasto pblico dan cuenta de la valoracin que los Estados y los gobiernos tienen con respecto a estas polticas. En los ltimos aos, el sistema poltico uruguayo fue adoptando decisiones con relacin a la reforma del rgimen de Asignaciones Familiares que van, debemos decir, en la direccin correcta, esto es, en sentido de acortar la brecha entre la nueva estructura de riesgo social y la tradicional arquitectura de bienestar (Filgueira et.al 2006). La reciente reforma del rgimen de Asignaciones Familiares en el marco del Plan de Equidad constituye el eslabn ms importante y reciente aunque quizs no el ltimo- en este proceso. Como se puede apreciar en el Cuadro 17 el porcentaje de nios y adolescentes cubiertos por Asignaciones Familiares creci significativamente a partir del ao 2004, tanto por el incremento de las prestaciones contributivas como de las no contributivas, lo cual refleja claramente una intencin, por una parte, de avanzar en trminos de formalizacin y, por otra, en trminos de proteccin de las familias con nios y adolescentes que se hallan en situacin de exclusin social. Cuadro 17. Proporcin de hogares con menores de 18 aos cubiertos por Asignaciones Familiares segn tipo de asignacin (contributivas y no contributivas), en localidades de 5.000 o ms habitantes. Serie 2001- 2006. Ao 2001 2002 2003 2004 2005 2006 Total 29.8 29.3 28.2 33.9 50.8 57.3 Contributivas 24.0 22.7 21.2 24.5 32.8 38.3 No contributivas 5.8 6.6 7.0 9.4 18.0 19.1
Fuente: Arim, Vigorito y Salas (2006: 33). Asimismo, al observar la evolucin de la cobertura entre los hogares en situacin de pobreza o indigencia se constatan a partir del ao 2003, pero an en forma ms visible a partir de 2005, los avances en trminos de proteccin social: mientras que en 2001 la cobertura alcanzaba a 32.8% de los hogares en situacin de pobreza en 2006 llegaba a 62.7%. Cuadro 18. Proporcin de hogares cubiertos por asignaciones familiares segn condicin de pobreza, en localidades de 5.000 o ms habitantes. Serie 20012006. Ao 2001 2002 2003 2004 2005 2006 Fuente: Arim, Vigorito y Salas (2006: 37). Pobreza / LP 02 32.8 33.4 32.5 41.2 62.7 72.0 Indigencia / LI 02 30.6 22.9 20.1 32.0 59.1 59.1
41 41
Al impacto positivo que gener en la infancia la expansin de la cobertura de las Asignaciones Familiares, se sum el efecto tambin positivo del Programa Ingreso Ciudadano, aunque no se trat de una poltica de transferencias exclusivamente destinada a hogares con nios y adolescentes. Ms all de la polmica que pueda existir en torno a los impactos o efectos en el bienestar infantil que este programa determin, parece claro a la luz de la evidencia emprica que esta poltica permiti alcanzar a los hogares en situacin de mayor exclusin, a la poblacin bajo la Lnea de Indigencia y, por tanto, a una proporcin significativa de nios y adolescentes. Desarrollando ejercicios de simulacin, se puede concluir que la poltica de transferencias monetarias que mayor impacto ha tenido en la reduccin de la indigencia entre los hogares con nios ha sido el Programa Ingreso Ciudadano (Cuadro 19). Por cierto, el impacto de las Asignaciones Familiares como instrumento para reducir la incidencia de la pobreza extrema en los hogares con nios seguramente est aumentando desde la puesta en marcha del nuevo rgimen de prestaciones.
Cuadro 19. Incidencia de las transferencias pblicas de ingresos en la indigencia (LI 2002) entre los hogares con menores de 18 aos de edad. Localidades de 5.000 o ms habitantes. Ao 2006. En porcentajes.
Con todas las transferencias Sin jubilaciones Sin pensiones Sin asignaciones familiares Sin ingreso ciudadano
4.1
5.4
5.2
4.4
5.8
Fuente: Arim, Vigorito y Salas (2006: 68). Ahora bien, si el Estado y la sociedad uruguaya definen como objetivo para los prximos veinte aos reducir en forma significativa la incidencia de la pobreza en el conjunto de la poblacin ms all de la contribucin que realizar en tal sentido el propio crecimiento de la economa y, en particular, del empleo- hasta alcanzar, por ejemplo, valores cercanos al dgito o al menos similares a los registros ms bajos desde la restauracin democrtica (15.3% en 1994 y 1999), entonces corresponde reflexionar sobre el alcance o cobertura y la potencia de las polticas de transferencias de ingreso con las que el pas cuenta. Como vimos en el segundo captulo de la primera seccin de este trabajo, prcticamente todos los pases industrializados especialmente aquellos que cuentan con slidas estructuras de bienestar- exhiben bajos niveles de pobreza en el conjunto de la poblacin y entre los nios porque cuentan con sistemas tributarios y polticas de transferencias muy potentes en trminos fiscales y de carcter claramente progresivo. Como se desprende de los datos presentados, mientras que el porcentaje real de nios en situacin de pobreza en Espaa asciende a 12.3, el porcentaje que tendra sin la poltica de transferencias monetarias a las familias y sin los impuestos ascendera a 21.4, al tiempo que en Suecia el incremento sera an mayor: de 2.6% a 23.4%. Esos datos muestran que, ms all de las distancias entre distintos tipos de economa y diferentes grados de solidez de las matrices de bienestar, no es una quimera que Uruguay pueda a mediano y largo plazo alcanzar por esa va, amn del aporte del propio mercado, reducir significativamente la pobreza infantil. Los datos presentados sobre el impacto que posiblemente alcanzaran las reformas impulsadas por el actual gobierno en la reduccin de la pobreza infantil al trmino de este perodo (ver nuevamente Grfico 6), as como la evidencia sobre el impacto del Programa Ingreso Ciudadano que hemos examinado, permiten concluir que el pas se orienta en la direccin correcta, al menos tomando como punto de referencia la experiencia de los pases ms desarrollados, independientemente del modelo de bienestar que han desarrollado. Sin embargo, es vlida y til la pregunta sobre la magnitud del impacto
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en la reduccin de la pobreza de la pobreza general, y de la pobreza infantil en particular, que puede alcanzar la poltica a la que se ha apostado en el marco del Plan de Equidad. Sin desconocer ni subestimar las advertencias metodolgicas y econmicas que Arim y Vigorito (2007: 133) sealan con relacin a las conclusiones que se pueden extraer de las simulaciones por ellos realizadas sobre los impactos que generaran distintos escenarios de reforma de las Asignaciones Familiares en al reduccin de la pobreza, resulta de inters considerar el efecto que podra generar un cambio significativo en el monto de las prestaciones (una reduccin de casi 10 puntos porcentuales en la pobreza), esto es, una disminucin similar a la que logran los pases ms desarrollados a travs de impuestos y transferencias monetarias a las familias.
Cuadro 20. Impacto en la incidencia de la pobreza (porcentajes) en Uruguay que produciran distintas opciones de reforma de las Asignaciones Familiares. Simulaciones. Ao 2006.
Pobreza
Hogares Individuos Valor Simulado actual Simulado A. Familiares * 2 Simulado A. Familiares * 4
Total de hogares Hogares con hijos Incremento del gasto (% del PBI)
100
100
27.37
25.90
23.38
16.94
54.75
38.73
41.23
39.32
1.15
35.42
2.33
24.81
4.69
Fuente: Arim y Vigorito (2007: 133).
Como sealan Arim y Vigorito (2007: 132): Si el objetivo de las autoridades es tener un mayor impacto en la incidencia de la pobreza, la poltica ms efectiva ser aumentar los beneficios de las asignaciones familiares... la duplicacin de los beneficios previstos reducira la incidencia de la pobreza en 2.52 puntos porcentuales adicionales. Si el objetivo es reducir la pobreza en 10 puntos porcentuales (respecto al presente), los beneficios de las asignaciones familiares tendran que cuadruplicarse. Si bien estas polticas no es factibles debido al alto costo fiscal y a los posibles impactos negativos en el mercado de trabajo, representan un ejercicio interesante que permite evaluar cun lejos se encuentra Uruguay de lograr una drstica reduccin de la incidencia de la pobreza.32 Los datos analizados permiten formular algunos interrogantes, de carcter poltico o normativo, en relacin con este pilar fundamental en cualquier estrategia dirigida a la infancia que es el que constituyen las polticas de transferencias monetarias a las familias con nios y ms en general las polticas de seguridad social: es suficiente y satisfactorio para la sociedad uruguaya el impacto que muy posiblemente tendrn las reformas de las polticas de transferencias en la reduccin de la pobreza infantil, considerando que los objetivos a lograr debieran ser la proteccin de los derechos, la formacin de capital humano de calidad y el desarrollo sostenido? Es posible considerando las diversas restricciones que la economa enfrenta y quizs la transicin hacia escenarios globales menos favorablesdesarrollar una poltica ms agresiva o ms ambiciosa en este campo? Finalmente: es posible, a mediano y largo plazo, para un pas como Uruguay lograr los resultados que han alcanzado los pases ms desarrollados algunos de ellos muy prximos en trminos de desarrollo hasta hace pocas dcadasen el terreno de las polticas de reduccin de la pobreza y la desigualdad?
32
43 43
3.5
Anlisis de las polticas de proteccin especial
El ltimo captulo de esta seccin est dedicado a un rea de complejo abordaje: las polticas de proteccin especial dirigidas a la infancia. Como seala Midaglia (2000: 28-30), a los pilares constitutivos o reas principales del Estado de Bienestar uruguayo (educacin, salud, seguridad social y proteccin laboral), se suma en relacin con la infancia un componente complejo constituido por las instituciones y polticas que, tericamente, tienen como cometido la proteccin de la infancia en situacin de riesgo. Desde el Consejo del Nio creado por Cdigo del Nio de 1934, pasando por el Instituto Nacional del Menor, hasta el actual INAU ha existido y existe un conjunto variopinto de polticas, programas e intervenciones que histricamente se han definido podra plantearse a ttulo de hiptesis- no en relacin con un cometido, objeto o funcin social especfica, como los cuatro pilares de la matriz de bienestar (educacin, salud, seguridad social y proteccin laboral), sino a partir de una poblacin particular. En este sentido, se ha sealado que histricamente estas polticas han jugado un papel residual con relacin al edificio de bienestar: por as decirlo, ser responsables por aquellos que no ingresan o son excluidos de los mecanismos e instituciones encargados de reproducir la integracin social. En ese contexto histrico y social, y como reflejo de la doctrina tutelar o de la situacin irregular que el Cdigo de 1934 introduca, se fue generando y reproduciendo en esta rea institucional una suerte de confusin entre tpicas intervenciones y prcticas de control social en particular, en lo que refiere a los nios o adolescentes en conflicto con la ley- y polticas o programas de naturaleza estrictamente social. A esto se suma que durante las ltimas dos o tres dcadas, merced a los profundos procesos de transformacin que experiment la sociedad uruguaya (cambios en las estructuras familiares, fenmenos de segregacin residencial, consolidacin de ncleos duros de pobreza extrema y exclusin, etc.), la poblacin de estas instituciones fue creciendo y consolidndose como su principal referencia u objeto de definicin. Si bien todas las instituciones y polticas en la historia de los Estados de Bienestar se han construido, en mayor o menor medida, en referencia a los segmentos de poblacin que atienden o con los que interactan, existen instituciones que se definen casi exclusivamente por su poblacin. Todo lo sealado pretende, simplemente, dejar constancia que la reflexin sobre el papel que juega el INAU en la arquitectura institucional de bienestar de la infancia y, fundamentalmente, el que podra o debera jugar en el mediano y largo plazo- no resulta sencilla. Si la expansin y consolidacin del INAU como un organismo relevante dentro de este mapa institucional a lo largo de los ltimos veinte aos respondi, bsicamente, a un contexto histrico especfico, vale entonces la pregunta sobre cul debiera ser su papel pregunta que tambin es vlida para las instituciones educativas, de salud o de seguridad social- en un contexto que deseamos sea profundamente diferente en los prximos aos. Adems, y casi a ttulo provocativo, no parece razonable colocar en pie de igualdad al INAU y al sistema pblico de enseanza bsica y media, tanto por razones histricas, como por sus respectivas coberturas poblacionales y pesos institucionales y fiscales, sin perjuicio de la rectora que el marco legal le asigna al primero. Por otro lado, cuando se examinan las funciones o servicios que cumple el INAU y los recursos a ellos asignados, se advierte una trama compleja, que integra acciones estrictamente socioeducativas (el Plan CAIF) e intervenciones de control.33
33
En esta lnea, resulta llamativo al analizar la distribucin de recursos interna que el Plan CAIF (el principal servicio socioeducativo del organismo a nuestro juicio), cuya cobertura representa el grueso de la poblacin atendida por el INAU, reciba apenas una dcima parte del total de recursos del Instituto.
44 44
Cuadro 21. Ejecucin presupuestal del INAU por servicios, medida como porcentaje del PBI y del gasto total del INAU. Serie 2005-2007.
2005
Gasto / PBI Gasto / gasto total de INAU
2006
Gasto / PBI Gasto / gasto total de INAU Gasto / PBI
2007
Gasto / gasto total de INAU
Servicios de apoyo a la familia Nios en situacin de calle INTERJ Atencin directa (1) Plan CAIF Apoyo a ONG de Montevideo Total
0.028
7.5
0.029
7.4
0.029
7.5
0.003
0.050
0.8
13.5
0.003
0.053
0.8
13.6
0.003
0.052
0.8
13.5
0.206
0.045
55.5
12.0
0.216
0.047
55.4
12.1
0.215
0.047
55.5
12.0
0.040
0.371
10.7
100
0.042
0.390
10.8
100
0.042
0.388
10.7
100
Fuente: OPP-INAU a partir de informacin de INAU. Nota: (1) Se incluyen Divisin Tiempo Parcial, Tiempo Completo, Hogares del Interior del pas, CED y Convenios. Con base en los antecedentes sealados, creemos que es posible imaginar un papel relevante y necesario para el INAU en una nueva arquitectura de bienestar para la infancia que tenga empero como pilares principales las instituciones pblicas: educacin, salud y seguridad social, con nfasis respectivos en la enseanza bsica y media, la proteccin integral de la primera infancia y el desarrollo de polticas de transferencias monetarias a las familias con nios. En primer lugar, la pertinencia de ese rol depender de la capacidad efectiva de acentuar el rol social del Instituto y, por lo tanto, de los programas y servicios dedicados a dicho rol , abandonando las funciones de control, propias de la doctrina tutelar, que no corresponden en modo alguno al campo de las polticas sociales. En segundo trmino, depender de la capacidad de integrar efectivamente las prcticas del INAU a las de las otras instituciones pblicas: centros educativos, servicios de salud y polticas de seguridad social. Finalmente, y solo en la medida que la condicin anterior se cumpla en forma efectiva, el INAU puede y debe tener un rol relevante si cumple la funcin de red de contencin frente a situaciones de riesgo social extremo, pero siempre en forma subsidiaria a los organismos principales: las instituciones educativas, de salud y seguridad social. Dicho de otro modo, el Instituto puede y debe jugar un rol relevante en la medida que sirva como canal de reintegracin social, no como una reserva estigmatizada para aquellos que han sido excluidos de la arquitectura de bienestar. Por cierto, cumplir estas condiciones representa un desafo que excede al INAU: es una tarea que compromete tambin y quizs ms an a las otras instituciones pblicas que conforman los pilares principales de esa arquitectura.
45 45
4. Al final y a modo de conclusin: una visin

El anlisis que hemos realizado de la situacin de la infancia en Uruguay, en el marco de las transformaciones que la sociedad uruguaya viene experimentando en las ltimas dcadas, as como el examen de las principales polticas sociales dirigidas a nios y adolescentes, constituyen insumos imprescindibles para proyectar la situacin del pas en el mediano y largo plazo. Sin embargo, el Uruguay del ao 2030 y la situacin de sus nios y adolescentes en el ao del bicentenario no estn determinados mecnicamente por las tendencias de cambio y los procesos que hemos analizado en las pginas precedentes; afortunadamente, el margen de accin que los agentes polticos y los ciudadanos tienen para incidir en el curso de los fenmenos econmicos, demogrficos y sociales puede ser significativo. Proyectar el pas que deseamos para la infancia uruguaya del ao 2030, y tambin los nios y adolescentes que deseamos para el pas del bicentenario, debe ser un ejercicio que escape al fatalismo, que muchas veces conduce a profecas auto cumplidas, pero tambin al ciego voluntarismo. Los objetivos y las metas a alcanzar en 2030 no pueden tener otra base que no sea la que conforman los derechos de la infancia. Este horizonte programtico debe ser traducido, empero, en objetivos visibles, en metas que puedan ser evaluadas, de modo que la discusin sobre las polticas dirigidas a la infancia no quede en el terreno de los acuerdos vagos o imprecisos. Para establecer los objetivos a lograr en 2030 y en consecuencia los instrumentos de poltica e incluso los recursos financieros que habr que movilizar, es menester determinar antes qu infancia imaginamos para el Uruguay del ao 2030 y qu pas necesitamos para lograr esos objetivos y esas metas. En primer lugar, es posible no slo deseable- y adems necesario para lograr un desarrollo sostenido y sustentable que la sociedad uruguaya alcance en 2030 un nivel de pobreza de un dgito, o al menos prximo a ese valor, es decir, un nivel de pobreza similar al de los pases ms desarrollados, no necesariamente aquellos de mayor magnitud poblacional o peso econmico. Precisamente, la evidencia de esos pases algunos de los cuales presentaban hasta hace pocas dcadas niveles de desarrollo semejantes a los de Uruguay-, examinada en la primera seccin de este trabajo, nos indica que reducir la pobreza y la desigualdad en la distribucin del ingreso es un objetivo posible, apelando a instrumentos tributarios, polticas de transferencias de ingreso y polticas sociales de calidad que distribuyan equitativamente activos, especialmente, las polticas educativas. Pero quizs ms relevante que el porcentaje de poblacin en situacin de pobreza que Uruguay pretenda tener en 2030 sea la propia condicin de la pobreza: nuestro objetivo debiera ser que la pobreza sea una condicin transitoria, no una situacin permanente; un estado que puede ser superado, no un rasgo que los hogares y las personas van heredando generacin tras generacin; en otras palabras, el objetivo es que los canales de movilidad social no estn clausurados u obturados, y que las redes de proteccin acten efectivamente frente al riesgo social resguardando a los ciudadanos ante crisis, eventos o procesos que no pueden administrar. En segundo lugar, no es admisible por razones ticas y no es aceptable por razones econmicas y sociales que Uruguay exhiba uno de los niveles ms altos en el mundo de inequidad entre generaciones en el acceso al bienestar social, en perjuicio de las personas ms jvenes, especialmente los nios y adolescentes. En las sociedades actuales, y cada vez ms en el futuro, las fuentes de riesgo social en particular el riesgo a caer en situaciones de pobreza- se desplaza por causas demogrficas y sociales hacia las generaciones ms jvenes, afectando especialmente a los nios y adolescentes. Los pases ms desarrollados vienen
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experimentando estos procesos desde hace varios aos y han sido, en mayor o menor medida, concientes de los riesgos que estas tendencias entraan. Como bien seala Esping-Andersen (2007: 26-27): ... (la) obligacin de la poltica social (es) asegurar la igualdad de oportunidades para todos los nios de la sociedad. En segundo lugar, y prcticamente por definicin, la tarea de la poltica social es asegurar a sus ciudadanos contra los riesgos sociales (...) En tercer lugar, para cualquier nacin genuinamente comprometida con asegurar la mnima exclusin social y la mxima competitividad econmica, invertir en nuestros hijos debe ser lo primero.34 El Estado y la sociedad uruguaya han demostrado en los ltimos veinte aos una efectiva capacidad para reducir la pobreza entre los adultos mayores, reduciendo su incidencia entre las personas de 65 o ms aos de 32.6% a 4.2% entre 1986 y 1994, valor este ltimo que se ha mantenido relativamente estable desde ese momento, sin perjuicio de reconocer las asignaturas pendientes en este terreno, los vacos o dficit de proteccin que muchos adultos mayores padecen y los desafos que el envejecimiento poblacional habr de plantear al pas en las prximas dcadas. En cambio, en relacin con la infancia los logros han sido modestos y, peor an, inconstantes. Reducir la inequidad intergeneracional en el acceso al bienestar y a los ingresos necesarios para superar la condicin de pobreza representa entonces el otro desafo principal en este campo. Este desafo implicar seguramente incrementar el gasto pblico social total, y por tanto extraer ms recursos de la sociedad, en la medida que el envejecimiento de la poblacin determinar demandas y presiones sobre el sistema de seguridad social y el de salud. En otras palabras, el objetivo de reducir la pobreza infantil y, en consecuencia, la necesidad de incrementar la inversin pblica en la infancia no debe ser planteada en detrimento de la proteccin hacia otras franjas de la poblacin. En tercer lugar, los objetivos y metas que Uruguay pueda alcanzar en los prximos decenios en materia de reduccin de la pobreza, la desigualdad y la inequidad entre generaciones aplicando instrumentos de poltica de corte redistributivo (sistema tributario, transferencias, etc.) no tendrn un sustento firme si el pas no logra formar en las generaciones ms jvenes las capacidades, competencias, aptitudes y actitudes necesarias para alcanzar un desarrollo sostenido. En este sentido, la proteccin, el cuidado y la inversin en la primera infancia resultan primordiales. Es necesario pensar la educacin como un proceso permanente, que permita a los ciudadanos incorporar conocimientos a lo largo de toda su vida y desarrollar procesos innovadores en todos los mbitos: en el mundo productivo, en el espacio social y tambin en el sistema poltico. El papel que la educacin debe jugar es clave, desde la estimulacin temprana y la educacin inicial (0 a 3 aos de vida), pasando por la educacin bsica (preescolar, primaria y media), hasta la educacin superior, terciaria o universitaria y la formacin permanente. En este terreno, Uruguay debe plantearse tambin metas ambiciosas. Es factible y oportuno que sigamos avanzando en la expansin de los programas de estimulacin temprana y educacin inicial hasta alcanzar una cobertura efectivamente universal, no bajo la aplicacin de modelos uniformes pero s con una clara rectora del Estado en materia de formulacin, seguimiento y evaluacin de las polticas. Asimismo, es posible avanzar hasta alcanzar una cobertura universal en la dcada del bicentenario de un nuevo modelo de escuela que incremente sensiblemente la dedicacin horaria y la calidad de los servicios, articulando las experiencias hasta el momento exitosas: ETC y escuelas de CSCC. Tambin es posible aunque quizs los logros o metas sean ms difciles de alcanzar en el corto plazo, reducir de manera significativa la desercin en la educacin media, con el objetivo de llegar a una tasa de egreso de la Educacin Media Superior prxima o mayor al 80% en 2030,
34
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aproximadamente el doble del valor actual. Por cierto, esto implicara revertir dcadas de estancamiento educativo en ese nivel y necesariamente repensar en forma radical el modelo de educacin media que brinda nuestro sistema, por ejemplo, acortando la brecha que separa organizacional y pedaggicamente al primer ciclo de la enseanza media del primario, y logrando un balance diferente entre la educacin secundaria general y la tcnico profesional, sobre la base de mejorar la calidad de esta ltima y fortalecer su valor econmico y social. Si Uruguay asume estos objetivos en relacin con la educacin media, necesariamente tendr que enfrentar cambios e impactos en la educacin terciaria, superior o universitaria. Por ejemplo, si la tasa de egreso de la Educacin Media Superior se ubica en torno al 75% existir una fuerte presin por el ingreso a la enseanza superior, lo que debe ser previsto en su rediseo curricular y organizativo, pero tambin en la distribucin de los recursos al interior del sistema educativo pblico entre la enseanza bsica y superior. En este sentido, consideramos que Uruguay debe plantearse para las prximas dcadas claros objetivos de crecimiento del gasto en educacin, aunque no necesariamente metas cuantificables ni rgidas; el horizonte no debe ser un valor o porcentaje de PBI o de gasto pblico total dedicado a la enseanza pblica preciso o cannico; el horizonte debe ser que la sociedad uruguaya realice un esfuerzo econmico en la educacin de toda su poblacin, especialmente en la de los nios, adolescentes y jvenes, semejante a la que realizan los pases ms desarrollados. Como intentamos mostrar en el captulo 3.3, alcanzar ese objetivo es posible siempre que en los prximos quince o veinte aos el gasto pblico dedicado a la educacin registre una tasa de crecimiento similar a la que habr de registrarse al trmino de este perodo de gobierno. Desde luego, el incremento del gasto educativo no representa una condicin suficiente para mejorar la calidad de la educacin y, en consecuencia, para formar los ciudadanos que Uruguay requerir en las prximas dcadas, pero s constituye una condicin necesaria. En el debate sobre la educacin que proyectamos para los prximos decenios es necesario establecer un equilibrio inteligente entre quienes slo observan el gasto y aquellos que creen que es posible mejorar la calidad educativa manteniendo los niveles de inversin que el pas tena hasta hace pocos aos, que lo ubicaban en los ltimos puestos de la regin e incluso del mundo en las ordenaciones de pases segn gasto educativo. Si el incremento del gasto pblico en educacin es una condicin necesaria para la mejora de la calidad educativa, entonces, el pas tendr que prepararse para gastar ms en educacin, lo que significa tener claro ex ante qu innovaciones educativas (curriculares, pedaggicas, de gestin, etc.) pretendemos introducir, cundo y cmo. As como la democracia cuesta (Caetano et.al. 2004), y las sociedades deben estar dispuestas a asumir solidariamente los costos de las polticas e instituciones que producen las condiciones sociales para tener una democracia de alta intensidad (PNUD 2004), la educacin cuesta y, por tanto, su financiacin puede y debe generar debate pblico; pero tambin construir una educacin de calidad implica estar dispuestos a rendir cuentas socialmente por esa calidad. En este sentido, la fiscala sobre la calidad de la educacin debe incorporar en un lugar central la voz de los nios y los adolescentes, y de actores que han estado histricamente alejados de los debates educativos. A ttulo de cierre, entendemos necesario sealar que el diseo y la puesta en marcha durante los prximos veinte aos de una ambiciosa y a la vez racional y prudente estrategia nacional para la infancia y la adolescencia en Uruguay seguramente permitir avanzar en la proteccin efectiva de sus derechos, y de esa forma saldar, al menos en parte, la deuda que la sociedad uruguaya mantiene con sus generaciones ms jvenes, pero tambin constituir una apuesta inteligente al desarrollo nacional.
48 48
5.
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6.
Anexos
Cuadro 1: Pases seleccionados segn el gasto que realizan en educacin (% del PBI) por niveles educativos, fuentes de financiacin y regiones (promedios simples). Ao 2005.
A.Latina y Caribe Cuba Barbados Guyana Chile Mxico Granada Paraguay Nicaragua Colombia Costa Rica Argentina Islas Vrgenes Brit. Per Uruguay USA y Europa Occ Estados Unidos Dinamarca Chipre Suecia Finlandia Francia Blgica Reino Unido Portugal Pases Bajos Austria Alemania Italia Espaa Europa Ctal y Oriental Eslovenia Polonia Letonia Repblica de Moldova Hungra Lituania Repblica Checa Eslovaquia Bulgaria Turqua Asia Repblica de Corea Nueva Zelandia Kuwait Australia Mongolia India Japn Repblica Dem.Pop.Lao Kazajstn Indonesia Total Total 5.5 10.0 6.6 6.6 6.4 6.2 6.0 5.8 5.0 4.8 4.8 4.6 4.3 3.0 2.8 6.0 8.0 7.2 6.9 6.8 6.2 6.1 5.9 5.7 5.5 5.4 5.3 5.1 4.9 4.8 5.5 6.2 5.9 5.8 5.7 5.5 5.3 4.9 4.7 4.6 3.7 4.9 7.0 6.8 6.1 6.0 5.3 4.8 4.4 4.0 2.9 1.4 Fin. Pblica y Privada Fin. Pblica Total Inicial Prim Sec. Terc. Total Inicial Prim Sec. 5.3 0.4 2.0 1.8 1.2 4.5 0.3 1.7 1.5 10.0 0.9 3.1 3.8 2.2 9.8 0.8 3.0 3.8 6.2 0.4 1.6 2.4 1.8 6.1 0.4 1.6 2.3 5.5 0.8 2.3 1.5 0.9 5.0 0.8 2.3 1.5 6.4 0.5 1.9 2.0 2.0 3.3 0.3 1.3 1.4 6.2 0.6 2.4 1.9 1.3 5.0 0.5 2.1 1.5 5.1 0.3 1.9 2.4 0.5 4.8 0.3 1.9 2.1 5.8 0.4 2.4 1.6 1.4 4.2 0.3 2.0 1.2 5.0 0.1 2.7 2.2 0.0 2.3 0.0 1.5 0.8 4.8 0.1 2.3 1.7 0.7 4.8 0.1 2.3 1.7 4.7 0.4 2.1 1.3 0.9 4.7 0.4 2.1 1.3 4.6 0.5 1.6 1.7 0.8 3.7 0.3 1.4 1.4 4.2 0.0 1.0 0.9 2.3 4.2 0.0 1.0 0.9 3.0 0.2 1.1 1.0 0.7 2.3 0.2 1.0 0.8 2.7 0.2 1.0 0.9 0.6 2.5 0.2 0.8 0.9 6.0 0.5 1.5 2.6 1.4 5.4 0.5 1.5 2.4 8.0 0.4 2.1 2.3 3.2 5.6 0.3 1.9 2.1 7.2 0.9 1.9 2.5 1.9 6.8 0.7 1.9 2.4 6.9 0.4 2.0 3.4 1.1 6.0 0.3 1.9 3.1 6.7 0.5 2.0 2.5 1.7 6.5 0.5 2.0 2.5 6.2 0.4 1.4 2.6 1.8 6.1 0.4 1.4 2.6 6.1 0.7 1.2 2.9 1.3 5.6 0.7 1.1 2.7 5.9 0.6 1.5 2.6 1.2 5.6 0.6 1.4 2.5 5.7 0.4 1.5 3.0 0.8 5.1 0.4 1.4 2.5 5.5 0.4 1.8 2.3 1.0 5.4 0.4 1.8 2.3 5.4 0.4 1.6 2.1 1.3 4.8 0.4 1.5 1.9 5.3 0.4 1.0 2.7 1.2 5.0 0.3 1.0 2.6 5.1 0.5 0.7 2.8 1.1 4.3 0.4 0.7 2.2 4.9 0.4 1.2 2.3 1.0 4.5 0.4 1.2 2.2 4.8 0.6 1.2 1.8 1.2 4.2 0.5 1.1 1.7 5.5 0.5 1.2 2.3 1.4 4.5 0.5 1.1 2.1 6.2 0.6 1.3 3.0 1.3 5.4 0.5 1.2 2.7 5.9 0.6 1.7 2.1 1.5 5.3 0.5 1.7 2.0 5.7 0.7 0.9 2.8 1.3 4.9 0.7 0.9 2.7 5.7 0.8 0.7 2.4 1.8 4.3 0.8 0.7 2.4 5.5 0.9 1.1 2.4 1.1 5.0 0.8 1.0 2.3 5.2 0.7 0.7 2.5 1.3 4.7 0.7 0.7 2.5 4.9 0.5 0.8 2.5 1.1 4.2 0.4 0.7 2.2 4.7 0.5 0.7 2.4 1.1 3.9 0.4 0.6 2.0 4.6 0.8 0.8 1.7 1.3 3.9 0.7 0.8 1.7 3.7 0.0 1.3 1.2 1.2 3.6 0.0 1.3 1.2 4.8 0.3 1.4 1.8 1.3 3.6 0.2 1.2 1.5 7.0 0.2 1.9 2.5 2.4 4.1 0.1 1.6 1.9 6.8 0.3 1.8 3.2 1.5 5.5 0.2 1.7 2.7 6.1 0.6 1.3 2.2 2.0 4.9 0.5 1.0 1.8 6.0 0.3 1.8 2.3 1.6 4.3 0.1 1.6 1.8 5.3 1.0 1.3 2.0 1.0 5.3 1.0 1.3 2.0 4.8 0.0 1.8 1.8 1.2 3.6 0.0 1.2 1.4 4.4 0.2 1.3 1.6 1.3 3.3 0.1 1.3 1.4 2.8 0.0 1.7 0.8 0.3 2.0 0.0 1.3 0.5 2.9 0.2 0.7 1.2 0.8 2.3 0.1 0.7 1.2 1.4 0.0 0.3 0.6 0.5 0.9 0.0 0.3 0.4 Terc. 0.9 2.2 1.8 0.4 0.3 0.9 0.5 0.7 0.0 0.7 0.9 0.6 2.3 0.3 0.6 1.1 1.3 1.8 0.7 1.5 1.7 1.1 1.1 0.8 0.9 1.0 1.1 1.0 0.7 0.9 0.9 1.0 1.1 0.6 0.4 0.9 0.8 0.9 0.9 0.7 1.1 0.7 0.5 0.9 1.6 0.8 1.0 1.0 0.5 0.2 0.3 0.2 Fin. Privada Total Inicial Prim Sec. 0.8 0.1 0.2 0.3 0.2 0.1 0.1 0.0 0.1 0.0 0.0 0.1 0.5 0.0 0.0 0.0 3.1 0.2 0.6 0.6 1.2 0.1 0.3 0.4 0.3 0.0 0.0 0.3 1.6 0.1 0.4 0.4 2.7 0.1 1.2 1.4 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.9 0.2 0.2 0.3 0.0 0.0 0.0 0.0 0.7 0.0 0.1 0.2 0.2 0.0 0.2 0.0 0.6 0.1 0.1 0.2 2.4 0.1 0.2 0.2 0.4 0.2 0.0 0.1 0.9 0.1 0.1 0.3 0.2 0.0 0.0 0.0 0.1 0.0 0.0 0.0 0.5 0.0 0.1 0.2 0.3 0.0 0.1 0.1 0.6 0.0 0.1 0.5 0.1 0.0 0.0 0.0 0.6 0.0 0.1 0.2 0.3 0.1 0.0 0.1 0.8 0.1 0.0 0.6 0.4 0.0 0.0 0.1 0.6 0.1 0.1 0.1 1.0 0.1 0.1 0.2 0.8 0.1 0.1 0.3 0.6 0.1 0.0 0.1 0.8 0.0 0.0 0.1 1.4 0.0 0.0 0.0 0.5 0.1 0.1 0.1 0.5 0.0 0.0 0.0 0.7 0.1 0.1 0.3 0.8 0.1 0.1 0.4 0.7 0.1 0.0 0.0 0.1 0.0 0.0 0.0 1.1 0.1 0.2 0.3 2.9 0.1 0.3 0.6 1.3 0.1 0.1 0.5 1.2 0.1 0.3 0.4 1.7 0.2 0.2 0.5 0.0 0.0 0.0 0.0 1.2 0.0 0.6 0.4 1.1 0.1 0.0 0.2 0.8 0.0 0.4 0.3 0.6 0.1 0.0 0.0 0.5 0.0 0.0 0.2 Coop.Intern. Terc. 0.3 0.0 0.0 0.5 1.7 0.4 0.0 0.7 0.0 0.0 0.0 0.2 0.0 0.4 0.0 0.3 1.9 0.1 0.4 0.2 0.1 0.2 0.1 0.0 0.1 0.3 0.1 0.1 0.3 0.3 0.6 0.3 0.4 0.7 1.4 0.2 0.5 0.2 0.2 0.6 0.1 0.6 1.9 0.6 0.4 0.8 0.0 0.2 0.8 0.1 0.5 0.3 0.2 0.0 0.4 1.1 0.0 0.0 0.9 0.0 0.0 0.0 0.1 0.0 0.1 0.0 0.1 0.0 0.0 0.0 0.0 0.1 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.1 0.0 0.0 0.1 0.0 0.0 0.0 0.0 0.1 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 1.2 0.0 0.0
Fuente: UNESCO (2007: 174-184).
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Cuadro 2: Pases seleccionados de distintas regiones segn indicadores de desarrollo humano, demogrficos, educativos y de gasto en educacin. Circa 2005.
IDH Rank 2005 Pob. (mill.) 2005 % de pob. 25 a 34 que ha completado Ed.Media. Sup. (2002) Resultados PISA 2006 (prom.) Mat Leng Cien Matrcula Educacin Inicial y Primaria pblica (2005) % Ed.Inic. y prim. Pb. sobre pob. tot. % de mat. Inicial pb. sobre mat. Inicial % de mat. Prim. Pb. sobre mat. Prim. Matrcula Educacin Secundaria General y Tcnica (2005) % % de mat. ed.sec. Sec. Pb. pb. sobre mat. sobre Sec. Total pob. tot. 6.8 4.8 9.1 8.3 8.6 7.3 7.7 7.1 7.4 7.4 7.7 7.4 5.2 7.5 8.5 2.5 7.3 7.0 5.4 9.0 8.9 8.6 8.8 11.3 13.2 11.9 9.1 6.8 9.0 4.9 10.0 5.3 75 48 89 100 85 76 78 80 90 75 93 91 72 87 90 32 95 87 85 99 93 90 98 92 100 99 99 98 73 81 78 67 Matrcula Educacin Terciaria (2005) % ed.terc pb. sobre pob. tot. 4.3 1.1 2.8 4.2 1.5 1.4 1.6 1.1 4.4 3.0 5.3 4.3 3.6 4.3 2.6 1.7 3.2 0.8 2.7 5.2 3.0 3.7 3.9 3.3 5.0 0.1 2.6 2.8 4.9 0.6 5.3 1.3 % de mat. Terc. Pb. sobre mat. trec. total Gasto pb. tot. (% PBI) 2005 Gasto pblico en educacin (medido como porcentaje del PBI) por cada punto porcentual que representa la matrcula pblica total y por niveles educativos en la poblacin total (2005) Mat. Inicial Secun Tercia total Primaria daria ria
Argentina Chile Uruguay Cuba Mxico Colombia Per Paraguay Suecia Francia Finlandia E.Unidos Espaa Dinamarca Austria Blgica Italia Chipre Portugal Eslovenia Rep. Checa Hungra Polonia Eslovaquia Lituania Letonia Bulgaria Turqua Australia Japn N.Zelandia Rep. Corea
38 40 46 51 52 75 87 95 6 10 11 12 13 14 15 17 20 28 29 27 32 36 37 42 43 45 53 84 3 8 19 26
38.7 16.3 3.3 11.3 104.3 44.9 27.3 5.9 9 61 5.2 299.8 43.4 5.4 8.3 10.4 58.6 0.8 10.5 2 10.2 10.1 38.2 5.4 3.4 2.3 7.7 73 20.3 127.9 4.1 47.9
52 63 38 ... 25 ... 54 27 91 80 89 87 60 86 85 78 60 ... 37 ... 92 83 57 94 ... ... ... 33 ... 94 84 97
381 411 427 ... 406 370 ... ... 502 496 548 474 480 513 505 520 462 ... 466 504 510 491 495 492 486 486 413 424 520 523 522 547
374 442 413 ... 410 385 ... ... 507 488 547 ... 461 494 490 501 469 ... 472 494 483 482 508 466 470 479 402 447 513 498 521 556
391 438 428 ... 410 388 ... ... 503 495 563 489 488 496 511 510 475 ... 474 519 513 504 498 488 488 490 434 424 527 531 530 522
12.1 6.5 12.2 12.1 16.4 11.1 15.8 15.1 10.0 9.3 9.7 8.9 6.0 10.2 6.1 5.1 6.4 8.4 7.7 6.7 7.7 7.1 9.0 7.1 7.6 6.6 6.7 11.2 7.2 6.4 7.6 8.6
73 52 80 100 87 62 79 73 86 87 92 62 65 73 73 47 70 60 53 99 99 95 92 99 100 98 100 96 34 34 2 23
80 49 87 100 92 81 84 84 93 85 99 90 67 88 95 45 93 94 89 100 99 94 98 95 100 99 100 98 71 99 88 99
79 26 88 100 67 50 49 42 93 84 90 75 87 99 87 45 94 32 74 92 91 85 71 98 93 2 86 96 98 20 91 20
3.7 3.3 2.5 9.8 5.0 4.8 2.3 4.2 6.5 5.6 6.1 5.6 4.2 6.8 5.0 5.6 4.5 6.0 5.4 5.4 4.2 5.0 5.3 3.9 4.7 4.9 3.9 3.6 4.3 3.3 5.5 4.1
0.16 0.27 0.10 0.40 0.19 0.24 0.09 0.18 0.30 0.28 0.27 0.27 0.28 0.31 0.29 0.61 0.27 0.37 0.34 0.26 0.21 0.26 0.24 0.18 0.18 0.26 0.21 0.17 0.20 0.28 0.24 0.27
0.14 0.25 0.08 0.32 0.16 0.22 0.08 0.15 0.25 0.19 0.19 0.25 0.27 0.26 0.21 0.40 0.25 0.26 0.29 0.25 0.14 0.25 0.24 0.14 0.18 0.24 0.22 0.12 0.24 0.22 0.25 0.20
0.21 0.29 0.10 0.46 0.17 0.23 0.10 0.17 0.34 0.36 0.34 0.28 0.33 0.32 0.31 1.00 0.30 0.44 0.42 0.30 0.25 0.27 0.23 0.18 0.19 0.23 0.19 0.18 0.20 0.29 0.27 0.36
0.14 0.28 0.22 0.53 0.59 0.51 0.18 0.66 0.34 0.37 0.32 0.30 0.25 0.42 0.43 0.65 0.22 0.87 0.34 0.19 0.30 0.25 0.28 0.27 0.16 5.41 0.27 0.40 0.16 0.79 0.17 0.37
Fuente: elaboracin propia con base a datos de OECD (2007), PISA (2007), PNUD (2007) y UNESCO (2007)
54 54

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Esping Andersen (2001: 206). Las negritas nos corresponden.

Comit de Coordinacin Estratgica de Infancia y Adolescencia Montevideo, Uruguay Agosto de 2008

1. Infancia, desarrollo y polticas pblicas

63.7% 63.2% 60.0 58.6%

49.9% 46.8% 41.9% 44.8%

46% 46.3% 39.4%

32.5% 28.3% 22.7%

31.9 28.4 25.5% 20.9%

15.3% 10.7% 12.1% 3.4% 6.9%

Ms all dcadas, rasgo se acceso al

3.06 2.95 2.65

0.70 0.68 0.60 0.50 0.44 0.40

U ru gu a Br y as i Ch l ile A rg en ti Bo na l Co ivi lo a Co mb sta ia V Ri en ca ez u Ec ela ua do r Pa El rag Sa uay lv ad or H on du ra s Lu xe m bu rg o

I A tal Re lem ia in an o ia U ni d Irl o an Fr da an c A ia us t Po ria rtu ga l

P o rc e n ta je d e n i o s p o b re s (* ) A N T E S d e la a p lic a c i n d e la s p o ltic a s trib u ta ria s y d e re d is trib u c i n d e fo n d o s .

P o r c e n ta je d e n i o s p o b re s (* ) D E S P U S d e la a p lic a c i n d e la s p o ltic a s tr ib u ta ria s y d e r e d is trib u c i n d e fo n d o s .

0.527 0.463 0.420 0.392 0.436

0.487 0.455 0.421

0.345 0.306 0.272 0.217 0.231 0.282

0.340 0.265 0.253

Gini antes (simulacin)

Gini despus (real)

0.692 0.670 0.663

0.581 0.579 0.517 0.502

0.571 0.543 0.496 0.488 0.483 0.482

0.550 0.506 0.510

Argentina Brasil (1997) (2000-01)

Costa Rica Ecuador (2000) (1998-99)

Gini antes (simulacin)

Gini despus (real)

Fuente: Elaboracin propia a partir de: De Armas Filgueira (2007).

Antes de las reformas

Despus de las reformas

De Armas (2008: 74). Las cursivas pertenecen al original.

PBI 44 4.7 2 2.9 3 3.6 1.3

Poblacin 0.8 0.4 0.6 0o

PBI/hab. 3.2 3.9 1.6 2.5 2.4 3.0 1.3

5.6 3.5 4.5 1.8

3. Polticas sociales e infancia en Uruguay

GPS tot. 20.9% 0.4

GPS tot. 13.1% 0.5

GPS tot. 13.6% 0.2

15.6 13.9 11.2

11.0 10.5 9.5 7.2 12.8 10.4 10.6 11.2

1990/1991 1994/1995 1998/1999 2002/2003

Fuente: De Armas (2006b).

14.37 14.06 13.88 13.63 14.95 13.20 12.70 10.50

24.2 62.6 13.2 59.6 32.0 15.14 2.07 75.25 14.5

21.4 64.8 13.8 54.2 34.1 14.16 1.94 76.94 11.51

20.0 64.3 15.7 55.3 36.5 13.03 1.88 78.61 8.62

Fuente: Pelegrino y Calvo (2007: 70).

Las negritas nos corresponden.

41.5 34.9 31.1 37.3

15.8 9.2 5.7

Tres Ombes, Pueblo Victoria

Terminarn el Ciclo Bsico de Educacin Media (9 aos de escolarizacin)

Terminaron la Educacin Media Superior (12 aos de escolarizacin)

20.9 10.7 8.6 4.7 1.9 1.1

Contexto Sociocultural Crtico

Por contexto sociocultural 2005 Escuelas urbanas

Por contexto sociocultural 2005 Escuelas rurales

Fuente: ANEP (2007).

25.2 20.9 22.9 18.7 9.1 3.1 100.0