Ministerio de Trabajo - Plan Estratégico Ciudadania e Integracion

PLAN estratgico
[2007 | 2010]
CIUDADANA E INTEGRACIN
Edita: Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales Internet: http: //www.mtas.es

Diseo y maquetacin: Carmen de Hijes
PLAN estratgico
[2007 | 2010]
CIUDADANA E INTEGRACIN
ACUERDO DEL CONSEJO DE MINISTROS

por el que se aprueba el PLAN ESTRATGICO DE CIUDADANA E INTEGRACIN 2007-2010
ACUERDO DEL CONSEJO DE MINISTROS por el que se aprueba el PLAN ESTRATGICO DE CIUDADANA E INTEGRACIN 2007-2010
La integracin de los inmigrantes se ha convertido en uno de los retos mas importantes que afronta la sociedad espaola en la actualidad y en uno de los cuatro pilares de la poltica integral de inmigracin puesta en marcha por el Gobierno en 2004, junto con la lucha contra la inmigracin ilegal, la vinculacin de la inmigracin legal a las necesidades del mercado de trabajo y la cooperacin al desarrollo de los pases de origen. El enfoque de las polticas de integracin puestas en marcha parte de las siguientes reflexiones: sin legalidad no hay integracin posible y son necesarios recursos para promover la integracin, entendida como proceso bidireccional que busca la cohesin social. El compromiso del Gobierno con las polticas de integracin se ha puesto de manifiesto en el mbito institucional, entre otros aspectos, en la creacin de una Direccin General de Integracin de los Inmigrantes, en la creacin y dotacin del Fondo de apoyo a acogida y la integracin de los inmigrantes as como para el refuerzo educativo de los mismo y en el diseo del Plan Estratgico de Ciudadana e Integracin 2007-2010. El Plan Estratgico representa una oportunidad para el conjunto de la poblacin, autctonos e inmigrantes, porque est orientado a potenciar la cohesin social a travs del fomento de polticas pblicas basadas en la igualdad de derechos y deberes, la igualdad de oportunidades, el desarrollo de un sentimiento de pertenencia del inmigrante a la sociedad a la que ha accedido y el respeto a la diversidad, dentro de los lmites establecidos por el conjunto de normas y valores sobre los que se asienta el Estado de Derecho.
PLAN ESTRATGICO DE CIUDADANA E INTEGRACIN [2007 | 2010]
Acuerdo Consejo de Ministros
Partiendo de los principios de igualdad, ciudadana e interculturalidad, el Plan pretende avanzar en el reconocimiento efectivo de la igualdad de derechos y deberes de los inmigrantes, reforzar los servicios pblicos y adecuar las polticas pblicas a las demandas de una sociedad diversa, promover el acceso de los inmigrante a los servicios pblicos en igualdad de condiciones, implantar un sistema de acogida que asegure su rpida insercin sociolaboral, fomentar el conocimiento de los valores en los que se asienta la Unin Europea, de los derechos y deberes reconocidos por la Constitucin Espaola y de nuestras lenguas y normas sociales, prevenir y luchar contra la discriminacin, el racismo y la xenofobia y favorecer la comprensin del fenmeno migratorio por el conjunto de la sociedad. El Plan no es un proyecto exclusivo del Estado sino que se configura como un marco de cooperacin en el que puedan insertarse las iniciativas de las distintas Administraciones Publicas y, tambin, de la sociedad civil, permitiendo aunar esfuerzos, crear sinergias y dotar de coherencia al conjunto de las actuaciones. En este contexto se puede hablar del Plan como un elemento fundamental de la gobernanza del proceso de adaptacin mutua de las personas inmigrantes y autctonas porque trata de contribuir a este proceso bidireccional fomentando un desarrollo econmico, social, cultural e institucional avanzado, plural y duradero para el conjunto de residentes en Espaa, a travs de intervenciones equilibradas de los poderes pblicos y la sociedad civil. Es importante que el Plan cuente con la mxima participacin y concertacin social e institucional, no slo por continuar con el impulso democrtico con el que est comprometido el Gobierno sino tambin porque solo as las medidas desarrolladas pueden ser eficaces y se puede lograr una sociedad cohesionada en la que la igualdad sea una realidad. De ah que en su elaboracin hayan participado las Comunidades Autnomas, los Ayuntamientos, los agentes sociales, las asociaciones de inmigrantes y las organizaciones no gubernamentales. Adems, previamente a su redaccin definitiva fue objeto de un proceso de consulta social, abierto a todos los ciudadanos.
Acuerdo Consejo de Ministros
El Plan cuenta con el informe preceptivo del Foro para la Integracin Social de los Inmigrantes y las aprobaciones de la Comisin Interministerial de Extranjera y del Consejo Superior de Poltica de Inmigracin. En su virtud, a propuesta del Ministro de Trabajo y Asuntos Sociales, el Consejo de Ministros, en su reunin del da 16 de febrero de 2007, ha adoptado el siguiente:
ACUERDO Primero: Se aprueba el Plan Estratgico de Ciudadana e Integracin, 2007-2010 y su correspondiente Memoria Econmica, que se adjunta como Anexo. Segundo: Los Ministerios afectados adoptarn las medidas necesarias para el desarrollo y ejecucin del Plan Estratgico de Ciudadana e Integracin, 2007-2010, en el mbito de sus respectivas competencias, incluyendo su financiacin dentro de los crditos que se les asignen en los Presupuestos Generales del Estado para el ao 2007. Para los sucesivos ejercicios, las dotaciones del Plan debern establecerse por cada Departamento dentro de los recursos que les sean asignados en el escenario presupuestario que apruebe el Gobierno. Tercero: Por lo que se refiere a la participacin de las Comunidades Autnomas y Entes Locales en el Plan Estratgico de Ciudadana e Integracin, 2007-2010, tendr carcter potestativo.
Madrid, 16 de febrero de 2007
EL MINISTRO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES Jess Caldera Snchez-Capitn
PRESENTACIN
PRESENTACIN
Desde la ltima dcada del siglo XX, con la llegada de ms de tres millones de ciudadanos extranjeros a Espaa, se ha materializado un intenso proceso de cambio, pasando de una sociedad relativamente homognea a una sociedad diversa, en la que tienen cabida todos los orgenes, religiones, culturas y razas. La inmigracin constituye, por tanto, un fenmeno que ha irrumpido con extraordinaria celeridad en Espaa, poniendo de manifiesto en este tiempo su incuestionable contribucin al enriquecimiento, en distintos mbitos, de la sociedad espaola. La responsabilidad de las polticas pblicas para gestionar del modo ms adecuado el impacto del fenmeno migratorio y la nueva realidad a la que ha dado lugar, constituye la marca que ha guiado la poltica del Gobierno a lo largo de la presente legislatura. En este tiempo, se ha edificado una poltica integral dotando al pas de los instrumentos pblicos para una correcta gestin de las migraciones: en el control, reforzando los medios y promoviendo la cooperacin entre pases; en la canalizacin de los flujos, extendiendo la contratacin en origen; y ahora, con la aprobacin del Plan Estratgico de Ciudadana e Integracin (20072010), promoviendo la cohesin social y la convivencia ciudadana. El Gobierno est decidido a seguir trabajando por la integracin social en un escenario nuevo en el que la sociedad espaola est aprendiendo a vivir y gestionar la diversidad. El Plan quiere asegurar la imprescindible cooperacin entre las distintas iniciativas pblicas y privadas que apuestan por la integracin porque slo compartiendo criterios, podremos caminar en una misma direccin. Este Plan es, adems, un patrimonio colectivo porque nace con un amplio consenso institucional y social al haber contado con la participacin de organizaciones de inmigrantes y de apoyo, sindicatos y empresarios, las distintas administraciones, as como de muchos ciudadanos que, a travs del proceso de consultas abierto en la red, han podido realizar sus aportaciones. A todos ellos quiero trasladar el agradecimiento del Gobierno por su compromiso y su sentido de la responsabilidad.
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Presentacin
El Plan Estratgico de Ciudadana e Integracin es una iniciativa cuyos destinatarios son el conjunto de los ciudadanos, no tan slo un sector o colectivo, porque su objetivo es garantizar la cohesin social, la igualdad en los derechos y en las obligaciones y el sentido de pertenencia a un pas cuyo porvenir habr de construirse con la participacin de todos. Estamos ante un desafo de extraordinaria importancia que, no me cabe duda, ser afrontado a lo largo de los prximos aos con acierto e inteligencia por una sociedad que durante las tres ltimas dcadas ha cambiado de manera tan positiva porque ha sabido confiar en sus capacidades. El Plan Estratgico de Ciudadana e Integracin es, por todo ello, una suerte de hoja de ruta, una importante contribucin para este recorrido.
Madrid, abril 2007
Consuelo Rum Ibez Secretaria de Estado de Inmigracin y Emigracin
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NDICE
ndice
1.
Introduccin
De pas de emigrantes a tierra de inmigracin La consolidacin del fenmeno inmigratorio La inmigracin como oportunidad y como reto Concepto de integracin Enfoque del Plan Estratgico de Ciudadana e Integracin Premisas y principios que orientan el Plan Estratgico Objetivos del Plan Estratgico Estructura del Plan Estratgico
19
21 22 24 26 27 29 31 32
2.
La inmigracin en Espaa
2.1. 2.2. 2.3. 2.4. 2.5. 2.6. 2.7. 2.8. 2.9. Evolucin de la inmigracin en Espaa Estructura demogrfica de la inmigracin Zonas de origen de los inmigrantes Zonas de destino de los inmigrantes Inmigrantes y mercado de trabajo Extranjeros en el Sistema Educativo Caractersticas de las viviendas de los inmigrantes Concesiones de nacionalidad espaola La percepcin de la inmigracin en Espaa
35
38 42 51 57 65 77 87 90 92
3.
El marco jurdico de la inmigracin en Espaa

3.1. 3.2. 3.3. 3.4. 3.5. Regulacin constitucional mbito internacional mbito comunitario Regulacin estatal Distribucin competencial y regulacin de las Comunidades Autnomas y de las Corporaciones Locales
97
99 100 102 104 107
15
ndice
4.
Las polticas de integracin en el mbito de la Unin Europea

4.1. 4.2. Los orgenes: El Consejo de Tampere de 1999 Primeros avances: Las Directivas sobre igualdad de trato, reagrupacin familiar y residentes de larga duracin y las Directivas en materia de asilo Bases para una incipiente poltica comn de integracin La va del impulso poltico: de las comunicaciones de la Comisin a los Principios Bsicos Comunes sobre Integracin Instrumentos financieros
109
111
113 116 117 120
4.3.
5.
Las administraciones y la sociedad espaola ante la integracin de los inmigrantes

5.1. Anlisis de la poltica de integracin de los inmigrantes del Estado hasta 2004 Plan para la Integracin Social de los Inmigrantes de 1994 Programa Global de Regulacin y Coordinacin de Extranjera e Inmigracin de 2001 Las nuevas lneas de actuacin poltica desde 2004 El Reglamento de la Ley Orgnica 4/2000: un instrumento al servicio de la integracin El proceso extraordinario de normalizacin (febrero-mayo 2005) El Fondo de Apoyo a la Acogida e Integracin de los Inmigrantes y al Refuerzo Educativo Promocin de polticas de integracin con diversos instrumentos La integracin de los inmigrantes en los planes de actuacin de carcter general Las Comunidades Autnomas y las Corporaciones Locales ante la integracin de las personas inmigrantes Las Comunidades Autnomas Las Corporaciones Locales Agentes sociales y mundo asociativo ante la inmigracin Los agentes sociales y el mundo asociativo El Foro para la Integracin Social de los Inmigrantes
123
125 125 128 132 132 138 143 146 152 156 156 159 161 161 163
5.2.
5.3.
5.4.
16
ndice
6.
Principios generales para una poltica de integracin de la poblacin inmigrada en Espaa

6.1. Premisas del Plan Estratgico 1. La integracin como proceso bidireccional 2. La integracin, una responsabilidad compartida 3. El Plan Estratgico como marco para la cooperacin 4. Enfoque integral respecto de la inmigracin y la integracin 5. La universalidad de las actuaciones pblicas 6. La integracin como elemento transversal de las polticas generales Principios del Plan Estratgico 1. Igualdad 2. Ciudadana 3. Interculturalidad Objetivos generales del Plan Estratgico
169
173 173 175 176 177 178 178 180 180 181 182 185
6.2.
6.3.
7.
La gobernanza de las polticas de integracin de los inmigrantes

7.1. 7.2. La elaboracin del Plan Estratgico: dilogo, participacin y consenso El desarrollo del Plan Estratgico: cooperacin y corresponsabilidad
187
191 193
8.
reas de intervencin
8.1. 8.2 8.3. 8.4. 8.5. 8.6. 8.7. 8.8. 8.9. 8.10. 8.11. 8.12. Acogida Educacin Empleo Vivienda Servicios sociales Salud Infancia y Juventud Igualdad de trato Mujer Participacin Sensibilizacin Codesarrollo
195
197 210 231 248 258 267 277 290 300 314 324 332
17
ndice
9.
Gestin, participacin y evaluacin del Plan Estratgico en la gobernanza de la integracin

9.1. 9.2. 9.3. 9.4. Gestin del Plan Estratgico Participacin en la gestin del Plan Estratgico La evaluacin del Plan Estratgico como responsabilidad compartida Indicadores de evaluacin La evaluacin del Plan Estratgico
343
345 347 349 351 353
10.
Presupuesto
357 361
ANEXO Principios Bsicos Comunes sobre Integracin
18
Introduccin
19
Introduccin
1. Introduccin
De pas de emigrantes a tierra de inmigracin

Las migraciones constituyen un fenmeno social complejo por sus causas y sus consecuencias, por sus orgenes y sus destinos, y por los desafos que plantean tanto a las sociedades de donde proceden los inmigrantes como a aquellas donde se asientan. Con mayor o menor intensidad segn los momentos histricos, en todas las sociedades se han producido movimientos migratorios, interiores y exteriores. Por esta razn, todas las sociedades contemporneas son sociedades mixtas y plurales, formadas con la sedimentacin de sucesivas corrientes migratorias sobre un territorio determinado. Las migraciones contribuyen as a formar y transformar las sociedades de destino, a la vez que dejan una profunda huella en las sociedades de origen. Espaa y otros pases del sur de Europa han sido zonas de emigracin hasta aos recientes. Y los emigrantes que salieron de Espaa y de otros pases europeos y que se trasladaron a Amrica, al norte de frica o a otros destinos en Europa en distintos momentos de la historia moderna, contribuyeron positivamente tanto al desarrollo de los pases de destino como al bienestar de sus familiares y del conjunto de la poblacin en sus respectivos pases de origen. Desde hace dos dcadas, Espaa ha pasado a ser un pas de inmigracin. Lo es desde mediados de los ochenta en trminos de flujos anuales, y desde principios de los noventa en trminos del nmero de personas inmigrantes que residen en Espaa en comparacin con los espaoles que viven en el exterior. Adems, con la aceleracin de los flujos migratorios que se ha registrado durante los ltimos cinco aos, la proporcin de extranjeros que reside en Espaa se ha situado en los niveles altos de la Unin Europea. Es preciso admitir que ni la sociedad, ni las Administraciones Pblicas espaolas, estaban preparadas para asumir e integrar el fenmeno migratorio que conocemos actualmente, con la rapidez con la que se ha producido. Al parecer, la experiencia de la emigracin forzada y la obligada memoria histrica de dicho proceso, no son bagaje suficiente a la hora de situarse en el otro lado, en el de la tierra que acoge. Las oportunidades y desafos que nos plantea la inmigracin, en cualquier caso, son similares a los que afrontan otros pases europeos con una experiencia ms dilatada como tierra de inmigracin. Respecto de ellos, Espaa cuenta con la ventaja de que puede aprender de sus experiencias, de los aciertos y de los errores cometidos a la hora de integrar a la poblacin inmigrada. No obstante, aparte de la mayor rapidez con la que se ha producido aqu el fenmeno, hay algunos elementos especficos que es necesario tener en cuenta.
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Introduccin
La consolidacin del fenmeno inmigratorio

En los primeros aos de este cambio en el comportamiento de las migraciones podra haberse pensado que Espaa era simplemente un lugar de paso hacia otros destinos o que la inmigracin era un fenmeno temporal ligado a problemas econmicos, sociales o polticos en los pases de origen. Hoy sabemos que la conversin de Espaa en un pas de inmigracin y su consolidacin como posible pas de destino en el mapa migratorio internacional y en el imaginario de muchos migrantes es un proceso continuado en el tiempo y que se mantendr al menos durante varias generaciones. Las personas inmigrantes de distintos orgenes, culturas y caractersticas han pasado ya a formar parte del nosotros comn de la sociedad espaola. Y este es un hecho social de importancia crucial, porque la presencia de estas personas inmigrantes transformar profundamente, est transformando ya, nuestra sociedad, tanto desde una perspectiva demogrfica y econmica como cultural y poltica. La consolidacin de este proceso migratorio desvela tambin las razones por las que Espaa se ha convertido en un pas de inmigracin. Ciudadanos y ciudadanas inmigrantes han venido a establecerse entre y con nosotros, fundamentalmente, porque han encontrado oportunidades para mejorar sus condiciones de vida y de trabajo, y porque desde el mercado de trabajo espaol se han emitido seales de que se necesitaban trabajadores en distintas actividades productivas. La reagrupacin familiar ha venido a completar el ciclo migratorio, consolidando ncleos familiares y estabilizando, de este modo, el proceso. Las personas inmigrantes hacen aportaciones de gran importancia en distintos rdenes y producen oportunidades nuevas tanto para ellos mismos y sus familias como para el conjunto de la sociedad espaola. En el mbito del mercado de trabajo y la Seguridad Social, hay que destacar que los inmigrantes que llegan a Espaa tienen una tasa de actividad veinte puntos superior a la de la poblacin espaola y desempean funciones de gran importancia social y econmica. Adems, la incorporacin de inmigrantes al mercado de trabajo se ha demostrado compatible y complementaria con la mejora del nivel del empleo de los espaoles, que tienen hoy una tasa de paro inferior a la media comunitaria y que es la ms baja desde hace dos dcadas. Una consecuencia de esta presencia notable de personas inmigrantes en el mercado de trabajo ha sido su contribucin a la Seguridad Social, donde, en 2006, representaban el 10 por ciento de los cotizantes. Otras consecuencias son la importante contribucin que los inmigrantes estn haciendo al crecimiento econmico que se registra en Espaa en los ltimos aos y su consolidacin como contribuyentes fiscales.
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Introduccin
Las personas inmigrantes tambin tienen una gran relevancia para nuestra estructura demogrfica, porque, aunque la inmigracin por s sola no va compensar la desequilibrada pirmide de poblacin espaola, la estructura de sexo y de edades de los inmigrantes s que puede contribuir, y est contribuyendo, a amortiguar esos desequilibrios, a incrementar la natalidad y a recuperar la tasa de fecundidad en Espaa. En el campo cultural, porque la inmigracin est contribuyendo a una diversidad cultural llena de oportunidades que no puede ser sino enriquecedora para una sociedad plural como la espaola. Por ltimo, la poblacin inmigrada puede contribuir a la mejora de las condiciones de vida de sus pases de origen, tanto de sus familiares directos como del conjunto de la poblacin, y al desarrollo econmico, social y poltico de los mismos. La importancia creciente de las remesas econmicas y la difusin de ideas y prcticas sociales son elementos de retorno muy relevantes en los procesos migratorios. Espaa, lo mismo que el conjunto de los pases de la Unin Europea, necesita de la inmigracin, y debe disponerse a adaptar sus instituciones y sus polticas a los nuevos retos que plantea la presencia de ciudadanos y ciudadanas inmigrantes.
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Introduccin
La inmigracin como oportunidad y como reto

La incorporacin a nuestra sociedad de un nmero considerable de personas inmigrantes, sobre todo cuando la misma se ha producido en un plazo muy breve de tiempo, plantea retos que hay que afrontar. Las dimensiones y caractersticas especficas de estos retos dependen de los contextos sociales, econmicos y polticos en los que se asientan las personas inmigrantes. En algunos campos la llegada de inmigrantes ha actuado como un reactivo que ha hecho aflorar algunas de las insuficiencias cuantitativas y cualitativas de los servicios de nuestro Estado de bienestar, como ocurre en el sistema educativo o en el sanitario, en la vivienda o en los servicios sociales. Adems, los beneficios y costes de la inmigracin aparecen desigualmente repartidos entre distintos grupos sociales, porque, aunque la inmigracin sea un factor positivo para el conjunto de la sociedad espaola, unos grupos sociales se benefician ms de ella, mientras que otros comparten problemas e insuficiencias en el funcionamiento de servicios pblicos con la propia poblacin inmigrada. La presencia de ciudadanos y ciudadanas inmigrantes plantea, bsicamente, la necesidad de adaptar estos sistemas a la nueva realidad que se va configurando en Espaa, con una poblacin ms numerosa y ms diversa y plural, y de dotarlos de los recursos suficientes para hacer frente a las necesidades de estos nuevos ciudadanos. En otros aspectos, la inmigracin plantea problemticas especficas que es preciso abordar, como la de contar con dispositivos de acogida adecuados, o la de promover mejoras en el conocimiento de las lenguas oficiales y de las normas sociales en Espaa por parte de la poblacin inmigrada, conocimientos imprescindibles para lograr una sociedad cohesionada y para la propia integracin social de las personas inmigrantes. La presencia de un nmero importante de personas inmigrantes ha hecho surgir, en distintos campos de la vida social, como el empleo, la educacin, o la vivienda, situaciones de discriminacin por el origen racial o tnico que es preciso combatir como un primer paso para garantizar la igualdad de oportunidades. En algunos casos se han registrado problemas de convivencia entre vecinos, especialmente jvenes, en los barrios de algunas ciudades o en algunos pueblos, conflictos que, con frecuencia, tienen que ver con la concentracin residencial de los inmigrantes, con la insuficiencia de recursos sociales a disposicin de la poblacin residente, sea espaola o inmigrada, con la situacin de paro o los problemas de exclusin que padecen algunos espaoles y extranjeros, o con diferentes prcticas y usos sociales entre distintos colectivos de poblacin. En algunas ocasiones estos conflictos han desembocado en actos de racismo y xenofobia. Asimismo, la feminizacin de la inmigracin plantea retos especficos a las polticas de integracin de los inmigrantes que deben abordarse desde la perspectiva de gne-
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Introduccin
ro, tanto por los problemas especficos que sufren las mujeres inmigrantes como por el importante papel que desempean en los procesos de integracin social. Todo ello no hace sino mostrar que, aunque se hayan planteado a distintos niveles polticas de integracin de la poblacin inmigrada, y se hayan emitido mltiples mensajes pblicos sobre la integracin, no siempre coherentes, ni aquellas han sido suficientes, ni los discursos han logrado ser efectivos y cambiar los prejuicios y estereotipos con los que, en ocasiones, se aborda el fenmeno de la inmigracin y los problemas asociados a la integracin de los inmigrantes. Muchas veces las discusiones polticas sobre la inmigracin han oscurecido el esfuerzo que muchas administraciones, especialmente algunos ayuntamientos, estn llevando a cabo en el campo de la integracin social de la poblacin inmigrada. Por todas estas razones, conviene dar un nuevo y definitivo impulso a las polticas de integracin en el que se impliquen todas las administraciones, los actores de la sociedad civil y, entre ellos, los propios inmigrantes y sus organizaciones. La gobernanza del proceso de integracin ha de ser uno de los ejes de la construccin de una sociedad ms justa y cohesionada, capaz de generar un sentimiento de pertenencia comn entre todos los ciudadanos y ciudadanas.
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Introduccin
Concepto de integracin
Para que este nuevo impulso otorgado a las polticas pblicas y el esfuerzo de la sociedad en su conjunto puedan ser fructferos parece conveniente delimitar el concepto de integracin del que se parte. A este respecto, un excelente referente son los Principios bsicos comunes para las polticas de integracin de los inmigrantes en la Unin Europea (2004), aprobados por el Consejo de la Unin Europea y los representantes de los Gobiernos de los Estados miembros el 19 de noviembre de 2004, y en los que se define la integracin como un proceso bidireccional y dinmico de ajuste mutuo por parte de todos los inmigrantes y residentes de los Estados miembros, para continuar afirmando que la integracin implica el respeto de los valores bsicos de la Unin Europea. Esta formulacin encierra tres ideas clave: en primer lugar, que la integracin, ms que un estado de cosas en un momento determinado, es un proceso social dinmico, prolongado en el tiempo, que tiene que ser continuamente reproducido y renovado; en segundo lugar, que la integracin requiere un esfuerzo mutuo o bidireccional de adaptacin a la nueva realidad, tanto por parte de la poblacin inmigrada, como de la sociedad receptora; y en tercer lugar, que el marco dentro del cual ha de producirse este esfuerzo mutuo est delimitado por los valores bsicos de la Unin Europea. En nuestro caso, es el artculo primero de nuestra Constitucin el que define dicho marco, al sealar que Espaa se constituye en un Estado social y democrtico de Derecho, que propugna como valores superiores de su ordenamiento jurdico, la libertad, la justicia, la igualdad y el pluralismo poltico. Este precepto hay que leerlo en conjuncin con lo dispuesto por el artculo 10.1., conforme al cual la dignidad de la persona, los derechos inviolables que le son inherentes, el libre desarrollo de la personalidad, el respeto a la ley y a los derechos de los dems son fundamento del orden poltico y de la paz social; y con el artculo 10.2 que establece que las normas relativas a los derechos fundamentales y a las libertades que la Constitucin reconoce se interpretarn de conformidad con la Declaracin Universal de Derechos Humanos y los tratados y acuerdos internacionales sobre las materias ratificados por Espaa. Estos son los elementos que configuran el marco de valores y normas bsicas dentro del cual debe articularse ese proceso de mutua adaptacin que es la integracin.
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Introduccin
Enfoque del Plan Estratgico de Ciudadana e Integracin

El presente Plan Estratgico aspira a convertirse en un elemento impulsor del proceso de integracin, orientando la accin de los poderes pblicos y dinamizando a la sociedad en esta direccin. Elementos fundamentales del enfoque que subyace al Plan son la idea de que el mismo se dirige al conjunto de la ciudadana, tanto autctona como inmigrada, porque la integracin concierne a todos los miembros de la sociedad, y la idea de que hay que abordar las polticas de integracin de manera integral u holstica, y con una orientacin proactiva. La Comisin Europea ha insistido en diversas comunicaciones sobre el carcter holstico de las polticas de integracin, porque deben tener en cuenta no slo los aspectos econmicos y sociales de la integracin, sino tambin los problemas relacionados con la diversidad cultural y religiosa, la ciudadana, la participacin y los derechos polticos, y lo deben llevar a cabo estableciendo un marco global y coherente a largo plazo [COM(2003)336]. Pero, adems, el presente Plan tiene que establecer polticas proactivas porque pretende establecer un marco en el que puedan abordarse todos los fenmenos que se generen en el contexto de la inmigracin y la integracin, y no slo dar respuestas especficas a problemas concretos. Como ha sealado tambin la Comisin Europea, sern probables y necesarios flujos migratorios ms intensos (en Europa), y es importante anticipar esos cambios, preparando la futura inmigracin en beneficio de todos. En definitiva, se trata de sentar las bases y los instrumentos que nos permitan gestionar de la manera ms adecuada los flujos migratorios y los procesos de integracin, maximizando sus efectos positivos y reduciendo al mnimo el impacto de los efectos adversos que puedan llevar asociados. En este sentido se podra hablar del Plan Estratgico como un elemento fundamental de la gobernanza del proceso de adaptacin mutua de las personas inmigrantes y autctonas, porque se trata de contribuir a ese proceso bidireccional fomentando un desarrollo econmico, social, cultural e institucional plural y sostenido para el conjunto de los residentes en Espaa, a travs de intervenciones equilibradas de los poderes pblicos y la sociedad civil. La cooperacin entre las distintas Administraciones Pblicas es un factor fundamental en esta gobernanza, dado el marco competencial que se ha ido configurando al amparo de la Constitucin Espaola. Muchos de los servicios que se prestan a la ciudadana, sea espaola o extranjera, son responsabilidad de las Corporaciones Locales y de las Comunidades Autnomas, y la Administracin General del Estado, adems de establecer los marcos normativos pertinentes, debe potenciar esos servicios, apoyando a las administraciones responsables de los mismos.
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Introduccin
Aun as, el presente Plan Estratgico tiene carcter estatal, pues su intencin es impulsar, dar coherencia y consolidar las actuaciones orientadas a construir una sociedad inclusiva en el conjunto de Espaa. Adems, el proceso de adaptacin mutua entre todos debe estar presidido por el consenso, el dilogo y la participacin, tanto en la formulacin de objetivos, estrategias y polticas, como en el desarrollo y la evaluacin de los mismos. Porque el objetivo de construir entre todos una sociedad ms justa y cohesionada precisa de una accin sostenida y estable en el tiempo. Ese consenso presupone un amplio debate social sobre los procesos de integracin y sobre cmo queremos configurar nuestra convivencia en una sociedad ms diversa. Pero exige tambin renunciar a instrumentalizar las polticas de inmigracin e integracin en trminos partidistas.
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Introduccin
Premisas y principios que orientan el Plan Estratgico

El Plan Estratgico se ha elaborado con una filosofa poltica que se concreta en seis premisas y tres principios polticos inspiradores del conjunto del Plan y de cada una de las intervenciones en l previstas que se indican a continuacin. A su vez, estas premisas y principios se concretan en diez grandes objetivos de carcter general y en una serie de objetivos, programas y medidas ms concretos, en cada uno de los sectores o reas de intervencin en las que cabe subdividir las polticas pblicas de integracin. Las seis premisas a partir de las cuales se ha confeccionado el Plan Estratgico son las siguientes:
1 2 3 4 5 6
La concepcin de la integracin como un proceso bidireccional, de adaptacin mutua. La conviccin de que la responsabilidad del proceso de integracin y de la gestin de la misma debe ser compartida por las distintas administraciones, los actores sociales, incluyendo a la poblacin inmigrada, y el conjunto de la sociedad. La concepcin del Plan como un marco de cooperacin capaz de dinamizar polticas, aglutinar iniciativas y dotar de coherencia a las actuaciones tanto del sector pblico como de la sociedad civil. La necesidad de adoptar un enfoque integral o global, tanto por lo que respecta a las polticas de inmigracin como a las de integracin de la poblacin inmigrada. La idea de que las polticas de integracin se dirigen a la ciudadana en su conjunto, y que las actuaciones pblicas deben ir orientadas a promover y garantizar el acceso normalizado de la poblacin inmigrada a los servicios pblicos y privados de carcter general. La incorporacin transversal de las cuestiones relativas a la integracin de la poblacin inmigrada a todas las polticas pblicas relevantes a este efecto.
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Introduccin
Los tres principios polticos que orientan el conjunto del Plan Estratgico y todas sus actuaciones son los siguientes:
1 2 3
El principio de igualdad y no discriminacin, que implica la equiparacin de derechos y obligaciones de la poblacin inmigrada y autctona, dentro del marco de los valores constitucionales bsicos.
El principio de ciudadana, que implica el reconocimiento de la plena participacin cvica, social, econmica, cultural y poltica de los ciudadanos y ciudadanas inmigrantes.
El principio de interculturalidad, como mecanismo de interaccin entre las personas de distintos orgenes y culturas, dentro de la valoracin y el respeto de la diversidad cultural.
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Introduccin
Objetivos del Plan Estratgico

Los diez objetivos generales que establece el Plan Estratgico son los siguientes:
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
Garantizar el pleno ejercicio de los derechos civiles, sociales, econmicos, culturales y polticos de los inmigrantes. Adecuar las polticas pblicas, especialmente la educacin, el empleo, los servicios sociales, la salud y la vivienda, a las nuevas necesidades que origina la presencia de inmigrantes. Esta adecuacin ha de ser tanto cuantitativa, para responder al incremento de los nuevos ciudadanos y usuarios a los que han de atender los servicios pblicos, como cualitativa, para gestionar adecuadamente la diversidad de las nuevas demandas e incorporar las competencias interculturales necesarias. Garantizar el acceso de los inmigrantes a los servicios pblicos- especialmente la educacin, el empleo, los servicios sociales, la salud y la vivienda, en igualdad de condiciones con la poblacin autctona. Establecer un sistema de acogida a los nuevos inmigrantes y a los que se encuentren en situacin de especial vulnerabilidad, hasta que se hallen en condiciones de acceder a los servicios pblicos generales. Fomentar entre los inmigrantes el conocimiento y el respeto de los valores comunes de la Unin Europea, de los derechos y las obligaciones de los residentes en Espaa, de las lenguas oficiales en los diversos territorios del Estado y de las normas sociales de convivencia de la sociedad espaola. Luchar contra las diversas manifestaciones de la discriminacin, el racismo y la xenofobia en todos los campos de la vida social, tanto en el mbito pblico como en el privado. Introducir la perspectiva de gnero tanto en lo relativo a la elaboracin de polticas de integracin, como a su aplicacin. Fomentar polticas y experiencias de codesarrollo con los pases de origen de la inmigracin. Favorecer la comprensin por parte de la sociedad espaola del fenmeno migratorio, mejorar la convivencia intercultural, valorando la diversidad y fomentando valores de tolerancia, y apoyar el mantenimiento y conocimiento de las culturas de origen de los inmigrantes. Impulsar la adopcin de polticas pblicas y medidas por parte de las distintas Administraciones Pblicas y de la sociedad civil que fomenten la integracin de los inmigrantes y la cooperacin en este campo.
PLAN ESTRATGICO DE CIUDADANA E INTEGRACIN [2007 | 2010] 31
Introduccin
Estructura del Plan Estratgico

El Plan Estratgico se estructura en diez captulos, incluyendo la presente Introduccin. El Captulo 2 describe brevemente algunos rasgos bsicos de la inmigracin en Espaa, necesarios para comprender la necesidad del Plan y los parmetros bsicos de la situacin de partida. Incluye igualmente un anlisis de cmo la opinin pblica espaola ha ido percibiendo el fenmeno de la inmigracin a lo largo del tiempo. El Captulo 3 explica el marco normativo internacional, comunitario, estatal y autonmico en el que se desenvuelve el Plan Estratgico, y el Captulo 4 expone la evolucin de las polticas de integracin de los inmigrantes en el mbito de la Unin Europea, desde el Consejo Europeo de Tampere de 1999 hasta la formulacin de los Principios Bsicos Comunes de Integracin en 2004, pasando por algunas Comunicaciones de la Comisin Europea que han ido marcando hitos en este campo. El Captulo 5 est dedicado a sintetizar las polticas desarrolladas en Espaa en relacin con la integracin de la poblacin inmigrada. En cuanto al mbito estatal se exponen, en primer lugar, las grandes lneas del Plan para la Integracin Social de los Inmigrantes de 1994 y del Programa Global de Regularizacin y Coordinacin de Extranjera e Inmigracin de 2001. A continuacin se sintetizan las intervenciones llevadas a cabo desde 2004: el nuevo Reglamento de la Ley Orgnica 4/2000 y el proceso de normalizacin de 2005; la creacin, tambin en 2005, del Fondo de Apoyo a la Acogida e Integracin de los Inmigrantes, as como a su Refuerzo Educativo; la potenciacin de distintos instrumentos de apoyo a las polticas de integracin de los inmigrantes y la inclusin transversal de las cuestiones relativas a la integracin de la poblacin inmigrada en los planes de actuacin ministeriales de carcter general. Otros dos epgrafes de este captulo exponen las importantes actuaciones que han llevado a cabo, por una parte, las Comunidades Autnomas y las Corporaciones Locales y, por otra, los agentes sociales y el mundo asociativo, sin olvidar las aportaciones procedentes de la esfera acadmica. El Captulo 6 recoge las premisas, los principios polticos y los objetivos generales del Plan Estratgico, lo que cabra denominar la filosofa poltica del Plan. El Captulo 7 expone el enfoque participativo que orienta el Plan Estratgico, tanto en lo referente a su elaboracin, como a su desarrollo, y que queda sintetizado en el concepto de gobernanza de las polticas de integracin de la poblacin inmigrante: en la elaboracin, porque se ha llevado a cabo con dilogo, participacin y consenso; y en el desarrollo porque se hace bajo principios de cooperacin y corresponsabilidad.
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Introduccin
El Captulo 8 recoge las doce reas de intervencin del Plan Estratgico: Acogida, Educacin, Empleo, Vivienda, Servicios Sociales, Salud, Infancia y Juventud, Igualdad de trato, Mujer, Participacin, Sensibilizacin y Co-desarrollo. El rea de Acogida es la nica que por su naturaleza va orientada especficamente a la poblacin inmigrante, tratando de dar respuesta a situaciones particulares que afrontan durante su proceso migratorio, en particular en la fase inicial del mismo. En las reas de Educacin, Empleo, Vivienda, Servicios Sociales y Salud el Plan Estratgico se orienta a todos los ciudadanos que viven en Espaa, con la potenciacin de estos servicios pblicos generales y la inclusin en los mismos de aspectos ligados a la interculturalidad. Las reas de Infancia y Juventud, Igualdad de Trato y Mujer se refieren a polticas de carcter transversal, y que como tales han influido tambin en la configuracin del contenido de las restantes reas. Sin embargo, la especial necesidad de reforzar la actuacin en estos mbitos ha aconsejado establecer reas de actuacin especficas que sirvan de impulso a programas concretos y permitan evaluar mejor los avances que se vayan registrando. Lo propio cabe decir de dos reas clave para la construccin de una sociedad inclusiva, como son las de Participacin y Sensibilizacin. Tambin aqu las actuaciones afectan transversalmente a las dems reas, pero pareca conveniente, por su importancia, otorgarles un tratamiento monogrfico. Por ltimo, el Plan incorpora tambin un rea de Codesarrollo, puesto que, desde una concepcin holstica de las polticas de integracin, parece imprescindible llevar tambin a cabo actuaciones que fomenten el desarrollo de los pases de origen de la poblacin inmigrada, y una de las mejores formas de hacerlo es facilitar y potenciar la funcin de las personas inmigrantes como agentes de desarrollo, tanto en nuestro pas, como en el suyo de origen. En cada una de las reas se incluye un breve diagnstico de la situacin, las oportunidades y los retos que plantea la presencia de inmigrantes, se sealan los objetivos especficos de ese rea que vienen a desarrollar los generales del Plan, se fijan los programas que se van a llevar a cabo para conseguir esos objetivos y se indican las lneas principales que orientarn la evaluacin de los programas desarrollados. El Captulo 9 se refiere a la gestin del presente Plan Estratgico de Ciudadana e Integracin, que se atribuye a la Secretara de Estado de Inmigracin y Emigracin, a travs de la Direccin General de Integracin de los Inmigrantes, y a la participacin en labores de seguimiento y evaluacin del Plan que desarrollarn los rganos colegiados relevantes en esta materia (el Consejo Superior de Poltica de Inmigracin y el Foro para la Integracin Social de los Inmigrantes). A continuacin, se fijan las principales orientaciones para la evaluacin del Plan Estratgico, comenzando por establecer los principios de dicha evaluacin como una responsabilidad compartida en la gobernanza de la integracin, as como los dispositivos de seguimiento y evaluacin del Plan. Por ltimo, el Captulo 10 ordena las asignaciones presupuestarias para el 2007 y establece previsiones desde el 2008 al 2010.
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2. La inmigracin en Espaa
Los movimientos migratorios han sufrido un cambio radical en Espaa en los veinte ltimos aos. De ser un pas de emigrantes hemos pasado a ser un pas de inmigracin en trminos de flujos desde mediados de los aos ochenta y en trminos de volumen global desde los primeros aos del siglo XXI. Hoy Espaa est entre los pases europeos que cuentan con mayor proporcin de extranjeros viviendo en su territorio. Y ste es un cambio social de importancia histrica. Esta transformacin se ha producido en tan slo dos dcadas, lo que hace que el fenmeno no slo sea nuevo sino que su rapidez puede dificultar la correcta comprensin del mismo, de sus caractersticas demogrficas y de sus cambiantes nacionalidades de origen, de su desigual distribucin por el territorio nacional, de su impacto en el mercado de trabajo, en el sistema educativo o en la vivienda, de la progresiva integracin de los inmigrantes en la sociedad espaola o de la percepcin que la sociedad espaola tiene del fenmeno. Lo que es indudable es que la inmigracin est transformando profundamente la sociedad espaola, que este cambio social profundo va a seguir en las prximas dcadas; que gracias a la inmigracin se estn afrontando ms fcilmente algunos desafos que ya tena nuestra sociedad; y que la presencia de inmigrantes plantea otros nuevos retos y nuevas posibilidades. Este captulo pretende exponer algunos de los rasgos ms relevantes de la inmigracin en el conjunto de Espaa. Aunque se sealarn algunas caractersticas de la misma desglosadas por Comunidades Autnomas, provincias e incluso municipios, conviene poner de relieve que este fenmeno se refleja de modo muy diferente en realidades sociales diversas como son los distintos territorios, los barrios de las ciudades, sus centros educativos y sus centros de salud, los sectores de actividad econmica y las empresas, los diferentes espacios pblicos, etc. No se puede ofrecer aqu un detallado panorama de este mosaico tan diverso que va trazando la inmigracin en nuestro pas. Se analiza a continuacin la evolucin del fenmeno inmigratorio y sus caractersticas demogrficas, el origen nacional y el destino regional de los inmigrantes en Espaa, la situacin de los inmigrantes en el mercado de trabajo, la presencia de alumnos extranjeros en el sistema educativo espaol, las caractersticas de las viviendas que ocupan, las concesiones de nacionalidad que se han producido a lo largo de los ltimos aos, as como la percepcin de la inmigracin por parte de la opinin pblica en nuestro pas.
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2.1. Evolucin de la inmigracin en Espaa

A 30 de junio de 2006 haba en Espaa 2.804.303 extranjeros con tarjeta o autorizacin de residencia, que suponen el 6 por ciento de la poblacin total en Espaa. Por su parte, los datos del Padrn municipal de habitantes de 1 de enero de 2005 muestran que haba empadronados en esa fecha 3.730.610 extranjeros, es decir el 8,5 por ciento de los 44 millones de personas que vivan en Espaa. A esta situacin se ha llegado tras una evolucin desigual en los ltimos treinta aos. Entre 1975 y 1985 el nmero de extranjeros residentes en Espaa aument en 76.682 personas; en la dcada siguiente, entre 1985 y 1995, lo hizo en 257.802 personas; y entre 1995 y 2006 el nmero los que residen legalmente en Espaa ha aumentado en 2.304.530 personas. Este incremento ha sido especialmente importante en el ltimo sexenio: desde el ao 2000 el nmero de extranjeros residentes en Espaa ha crecido en casi dos millones de personas, lo que refleja un incremento medio anual de 300.000 personas (vase Cuadro 2.1. y Grfico 2.1)
Grfico 2.1. Evolucin de los extranjeros residentes en Espaa 1996-2006 (30 de junio)
3.000.000 2.738.932 2.500.000 1.977.291 2.804.303
2.000.000
1.500.000 1.109.060 1.000.000 609.813 500.000 719.647 538.984 801.329 895.720 1.324.001
1.647.011
0 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
Fuente: Observatorio Permanente de la Inmigracin, Secretara de Estado de Inmigracin y Emigracin.
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Los datos de finales de 2005 muestran que a 31 de diciembre residan en Espaa ms del doble de extranjeros que en la misma fecha del ao 2002. Si en 2002 los residentes extranjeros en Espaa suponan el 2,2 por ciento de la poblacin empadronada total, este porcentaje se duplica el ao 2004 en que alcanza el 4,5 por ciento. En diciembre de 2005 alcanza el 6,2 % (sobre los empadronados en enero de 2005). A mediados de los aos ochenta los flujos migratorios anuales comenzaron a ser favorables a Espaa, es decir, comenzaron a entrar cada ao ms inmigrantes que el nmero de emigrantes que salan hacia el extranjero. Hay que esperar a los primeros aos 2000 para que el nmero de extranjeros que residan en Espaa fuera mayor que el de espaoles que vivan en el exterior y que Espaa se convirtiese tambin desde esta perspectiva en un pas de inmigracin.
Cuadro 2.1. Evolucin de los extranjeros residentes en Espaa. 1975-2006
Ao
N extranjeros
Ao
N extranjeros
1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990
165.289 157.973 161.451 158.349 173.043 182.045 197.942 200.911 210.350 226.470 241.971 293.208 334.936 360.032 398.147 407.647
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 Jun. 2006
360.655 393.100 430.422 461.364 499.773 538.984 609.813 719.647 801.329 895.720 1.109.060 1.324.001 1.647.011 1.977.291 2.738.932 2.804.303
Fuente: Observatorio Permanente de la Inmigracin, Secretara de Estado de Inmigracin y Emigracin (datos a 31 de diciembre de cada ao, excepto 2006). 1 1 Desde el 1 de enero de 2007 los nacionales de Bulgaria y Rumania son ciudadanos comunitarios. Sin embargo, dado que los datos que se exponen en el presente captulo estn cerrados en junio de 2006, en los cuadros estadsticos los ciudadanos de estos pases aparecen recogidos todava como europeos no comunitarios.
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A lo largo de estos aos ha ido cambiando notablemente la composicin de los inmigrantes. El Grfico 2.2 muestra cmo desde el inicio de la dcada del 2000, el nmero de las autorizaciones de residencia del Rgimen general ha superado de modo progresivo a las tarjetas de residencia del Rgimen comunitario, es decir, del que se benefician las personas que tienen una nacionalidad comunitaria (o forman parte del Espacio Econmico Europeo) y sus familiares, as como los familiares de espaoles que no tienen la nacionalidad espaola.
Grfico 2.2. Evolucin de los extranjeros residentes por tipo de rgimen 1996-2006 (diciembre)
2.500.000 2.092.095 2.000.000 1.958.091
1.500.000 1.305.041 1.000.000 475.846 419.874 659.179 449.881 1.074.895 826.956 572.116 780.841 929.713
500.000
319.327 219.657
332.558 380.927 277.255 1997 338.720 1998
418.374 382.955
672.250
497.045
0 1996 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 Rgimen Comunitario Rgimen General
Por otra parte, hay que hacer referencia a los datos del Padrn municipal de habitantes, que presentan algunas diferencias con los datos sobre extranjeros residentes en Espaa. El Padrn municipal es el registro administrativo donde constan todos los vecinos que habitan en cada municipio y es gestionado por cada Ayuntamiento de acuerdo con normas estatales. Toda persona que resida en Espaa est obligada a inscribirse en el Padrn del Municipio en que resida habitualmente y quien viva en varios municipios debe inscribirse nicamente en el que habite durante ms tiempo al ao. Entre los datos que recoge el Padrn est la nacionalidad de los vecinos. Hasta el ao 2000 los datos del Padrn venan coincidiendo con los de extranjeros residentes. En 1999, por ejemplo, haba 29.000 empadronados ms que el nmero de residentes en situacin regular. Desde esa fecha los datos se han ido distanciando. La razn es que el empadronamiento est vin-
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culado al hecho efectivo de ser habitante en un municipio, no a la autorizacin de residencia. Sin embargo, hasta la Ley Orgnica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en Espaa y su integracin social, un extranjero en situacin irregular no tena ningn incentivo para empadronarse en su municipio. La Ley Orgnica introduce este incentivo al vincular en su artculo 12 el derecho a la asistencia sanitaria, en igualdad de condiciones con los espaoles, al hecho de figurar empadronado. Adems, en los procesos de regularizacin la inscripcin en el Padrn se ha venido utilizando como prueba de la presencia en Espaa en determinada fecha, lo que tambin incentiva a inscribirse en el padrn. Todo ello explica la disparidad entre el nmero de inmigrantes empadronados y el de residentes legales. Hay que hacer tambin referencia a la existencia de desajustes en los registros, puesto que se dan algunos casos de empadronamientos de una misma persona en ms de un municipio, otros de personas que ya no estn en Espaa, pero no han sido dadas de baja y otros de personas que estn en Espaa, pero que no se han inscrito en el Padrn. La consecuencia es la necesidad de revisar de manera peridica los datos sobre empadronados, con el fin de que refleje, en cada momento, el nmero de extranjeros que de hecho viven en Espaa. En la actualidad se est procediendo a dicha revisin, sobre la base de la obligacin legal de toda persona extranjera que no sea residente de larga duracin de confirmar su empadronamiento cada dos aos, lo cual ha supuesto hasta el momento un descenso sensible en el nmero de personas empadronadas. La responsabilidad de coordinar todos los Padrones municipales para subsanar posibles errores y evitar duplicidades, y para que las cifras resultantes de las revisiones anuales puedan ser declaradas oficiales, corresponde al Instituto Nacional de Estadstica (INE), de acuerdo con lo dispuesto por el artculo 17 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Rgimen Local. A fecha 1 de enero de 2005 haba 3.730.610 extranjeros empadronados en Espaa (1.992.034 hombres y 1.738.576 mujeres) frente a 1.977.291 que tenan tarjeta o autorizacin de residencia. Adems del fenmeno referido de los empadronamientos ficticios, buena parte de esta diferencia son ciudadanos comunitarios que residen y se empadronan en Espaa, pero que no solicitan la tarjeta de residencia a la que tienen derecho.
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2.2. Estructura demogrfica de la inmigracin

Los extranjeros que viven en Espaa tienen una estructura demogrfica por sexo y grupos de edad y un movimiento natural de poblacin (natalidad y mortalidad) con algunas caractersticas que les diferencian de los espaoles. Estructura demogrfica La estructura demogrfica de los extranjeros ofrece algunos rasgos diferenciales respecto a la composicin por sexo y grupos de edad de los espaoles. Estas peculiaridades se hacen ms evidentes si se diferencian los extranjeros comunitarios y los no comunitarios. El primer rasgo diferencial se produce por sexo: el 51% de los espaoles son mujeres y el 49% hombres. Esta relacin se invierte en el caso de los extranjeros porque son mayora los hombres; entre los comunitarios los hombres representan el 52% del total (frente al 48% de mujeres) y entre los no comunitarios alcanzan el 54% (frente al 46% de mujeres). Las diferencias por grupos de edad tienen mayor relevancia y dimensin. Las pirmides de edad de los tres colectivos (espaoles, extranjeros comunitarios y extranjeros no comunitarios) muestran perfiles muy diferentes, sobre todo en el caso de los no comunitarios (vase Grafico 2.3). El primer aspecto que hay que poner de relieve es el distinto grado de envejecimiento de la poblacin que muestran las tres pirmides. En el caso de los extranjeros comunitarios, los mayores de 54 aos suponen el 31% de la poblacin total y esta proporcin es del 29% en el caso de los espaoles. Ambas pirmides muestran, por tanto, un elevado nivel de envejecimiento de la poblacin, que en el caso de la poblacin espaola, se acelerar en los prximos quinquenios porque comenzarn a alcanzar esas edades cohortes cada vez ms numerosas hasta la actual de 25-29 aos. Frente a esta situacin, entre los extranjeros no comunitarios el peso de los mayores de 54 aos es de slo el 5%. Esta situacin es consecuencia de la llegada relativamente reciente a Espaa de la mayor parte de los inmigrantes no comunitarios, que acceden mayoritariamente cuando son jvenes o jvenesadultos. Con el tiempo esta situacin tender a cambiar porque las cohortes irn alcanzando mayores edades a medida que transcurra el tiempo de permanencia en Espaa, aunque sigan llegando otros inmigrantes en edades ms jvenes. El segundo aspecto es el peso de los menores de 20 aos. En este grupo de edad los espaoles y los extranjeros no comunitarios concentran un volumen relativo
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similar de personas: el 20% en el caso de los espaoles y el 21% en el de los no comunitarios. Este grupo tiene un peso notablemente menor entre los extranjeros comunitarios, entre los que representa slo el 13% del total. Pero el rasgo ms relevante de la comparacin de las tres pirmides de poblacin es la proporcin de personas, hombres y mujeres, en edades activas. Si entre 20 y 64 aos estn el 63% de los espaoles, entre los extranjeros alcanza el 71% en el caso de los comunitarios y el 77% en el de los no comunitarios.
Grfico 2.3. Pirmides de poblacin en Espaa. 1 enero 2005 A) Pirmide de poblacin espaola
HOMBRES MUJERES
85 y ms 80-84 75-79 70-74 65-69 60-64 55-59 50-54 45-49 40-44 35-39 30-34 25-29 20-24 15-19 10-14 05-09 0-4 10 9 8 7 6 5 4 3 2 1 0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
B) Pirmide de poblacin extranjera comunitaria

HOMBRES MUJERES
85 y ms 80-84 75-79 70-74 65-69 60-64 55-59 50-54 45-49 40-44 35-39 30-34 25-29 20-24 15-19 10-14 05-09 0-4 10 9 8 7 6 5 4 3 2 1 0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
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C) Pirmide de poblacin extranjera no comunitaria

HOMBRES MUJERES
85 y ms 80-84 75-79 70-74 65-69 60-64 55-59 50-54 45-49 40-44 35-39 30-34 25-29 20-24 15-19 10-14 05-09 0-4
18 17 16 15 14 13 12 11 10 9 8 7 6 5 4 3 2 1 0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18
Si se examina la poblacin entre 20 y 40 aos se observan grandes diferencias. Entre los espaoles este grupo supone el 31% del total de la poblacin y entre los extranjeros comunitarios el 33%; pero entre los no comunitarios representa el 57% de la poblacin que mayoritariamente se concentra en estos grupos de edad que son los ms activos y los ms reproductivos. Esta situacin es excepcional tanto si se considera su dimensin temporal (puesto que el peso relativo de estos grupos de edad tender a disminuir con el transcurso del tiempo, aunque aumente el volumen de inmigrantes en Espaa) como si se compara con otros pases de nuestro entorno que tienen una inmigracin relevante desde hace ms aos y con un mayor peso en cohortes de ms edad. El examen ms detallado de la pirmide de los no comunitarios en relacin a la de los espaoles muestra que tienen un mayor peso relativo en todos los grupos quinquenales de edad desde 5 a 44 aos (en el caso de las mujeres desde los 0 aos), pero que esta diferencia es muy notable entre los grupos de 25-29 aos (con un peso nueve puntos ms entre los no comunitarios) y de 30-34 aos (con un peso de 8 puntos mayor en el mismo colectivo). Todos estos rasgos diferenciales se producen de modo desigual en colectivos de extranjeros de distintos continentes y nacionalidades y tienen un reflejo diferente en las distintas Comunidades Autnomas, en funcin del origen de los mismos y del tiempo en que ha comenzado a producirse el fenmeno inmigratorio de modo significativo en cada una de ellas.
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Movimiento natural de poblacin

La presencia de un nmero importante de extranjeros en el territorio espaol, su estructura de edades y el comportamiento de la fecundidad en esta fase de la inmigracin en Espaa son los rasgos que determinan su aportacin al movimiento natural de la poblacin en Espaa. Aportacin que es muy importante en trminos de natalidad.
Nacimientos
Espaa ha venido asistiendo a un notable descenso de la natalidad desde 1975. Si en ese ao nacieron en Espaa cerca de 670.000 nios y nias, veinte aos despus, en 1996, nacieron poco ms de la mitad (363.000). A partir de ese ao comenz una recuperacin del nmero de nacimientos que ha hecho que en 2005 hubiera ms de 465.000 nacimientos, alcanzando el volumen de mediados de la dcada de los ochenta (vase Grfico 2.4).
Grfico 2.4. Evolucin de los nacidos en Espaa 1975-2005

800.000 700.000 669.378 600.000 500.000 400.000 300.000 200.000 100.000 0
2005 P 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
465.616
362.626
Fuente: Elaboracin propia a partir de datos INE. Datos de 2005 provisionales.
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En esa recuperacin de la natalidad desde 1996 han tenido cada vez un mayor peso los hijos e hijas de inmigrantes. Si en 1996 algo menos del 5% de los nacidos eran hijos o hijas de madre o padre extranjero, esa proporcin ha ido aumentando ao tras ao hasta superar el 16% en 2004 y 2005. En este ltimo ao, de los 465.616 nacimientos que han tenido lugar, 106.480 eran hijos de madre y/o padre extranjero (vanse Grfico 2.5 y Cuadro 2.2). Si el peso de los nacidos de madre o padre extranjero ha ido aumentando desde 1996, la proporcin de stos que son hijos de parejas mixtas ha ido disminuyendo. Suponan ms del 60% en 1996 y en 2005 supusieron poco ms de la mitad de ese porcentaje, a pesar de que hay un aumento significativo de los hijos de parejas mixtas espaol o espaola/extranjero o extranjera. Ello se debe a que el nacimiento de hijos de madre y padre extranjero ha aumentado en mayor proporcin.
Grfico 2.5. Nacidos de padre y madre espaoles y de madre y/o padre extranjero. 1996-2005
500.000 450.000 400.000 350.000 300.000 250.000 200.000 150.000 100.000 50.000 0 16.449 1996 19.126 1997 20.706 1998 24.486 1999 31.319 2000 40.985 2001 52.740 2002 63.591 362.626 369.035 365.193 380.130 397.632 441.881 406.380 418.846
454.591
465.616
73.457
78.590
2003
2004
2005
Total nacimientos
Nacidos de madre y/o padre extranjero
Fuente: Elaboracin propia a partir de datos INE. Datos de 2005 an provisionales.
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Cuadro 2.2. Nacimientos y proporcin de nacidos de madre y/o padre extranjero. 1996-2005
Nacidos de madre y/o padre extranjero Total Madre o padre espaol % nacidos de madre y/o padre extranjero % nacidos de madre y/o padre espaol entre los nacidos de madre y/o padre extranjero
Ao
Total Nacimientos
1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 P
362.626 369.035 365.193 380.130 397.632 406.380 418.846 441.881 454.591 465.616
16.449 19.126 20.706 24.486 31.319 40.985 52.740 63.591 73.457 78.590 421.449
9.893 11.133 11.594 13.205 15.086 17.385 20.092 23.190 25.712 27.890 175.180
4,54 5,18 5,67 6,44 7,88 10,09 12,59 14,39 16,16 16,88 10,38
60,14 58,21 55,99 53,93 48,17 42,42 38,10 36,47 35,00 35,49 41,57
Total 1996 a 2005P 4.061.930
Fuente: Elaboracin propia a partir de datos INE. Datos de 2005 an provisionales
Esta notable aportacin demogrfica de la poblacin inmigrante durante la ltima dcada se debe a que tanto hombres como mujeres se concentran en los grupos de edad ms frtiles y a que las mujeres extranjeras mantienen todava pautas de fecundidad superiores a las de las mujeres espaolas de su misma edad, tasas que probablemente con el tiempo se vayan pareciendo a las de las espaolas.
47
Defunciones
La diferente estructura de edades que explica parte del diferencial de natalidad entre espaoles y extranjeros en Espaa, es la que est en la base del poco peso que las defunciones de extranjeros tienen en el total de defunciones que se producen en Espaa. En el perodo 1999-2005 se han producido tan slo 59.222 defunciones de ciudadanos extranjeros, lo que supone el 2,2% del total de las que han tenido lugar en Espaa (vase Grfico 2.6). Si se comparan estas defunciones con el nmero de nacidos de madre y/o padre extranjero, se produce un incremento natural de la poblacin de origen extranjero de 293.082 personas entre 1996 y 2004.
Grfico 2.6. Defunciones de espaoles y extranjeros. 1999-2005

450.000 400.000 350.000 300.000 250.000 200.000 150.000 100.000 50.000 7.007 0 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 P 7.525 7.980 8.606 8.996 9.399 9.709 384.828 371.102 360.391 360.131 368.618 371.934 387.019
Total de defunciones
Total de defunciones de extranjeros
48
Matrimonios
Desde 1996, ligado al aumento del nmero de extranjeros que viven en Espaa, se ha producido un notable incremento de los matrimonios en los que ambos cnyuges son extranjeros y tambin de los matrimonios mixtos, en los que uno de los dos cnyuges es espaol y el otro extranjero. Entre 1996 y 2005 se han celebrado 170.797 matrimonios en los que al menos uno de los cnyuges era extranjero, lo que supone cerca del 8% del total de matrimonios que han tenido lugar en Espaa (vase Cuadro 2.3). El peso de los matrimonios en los que al menos uno de los cnyuges es extranjero ha ido aumentando a lo largo de estos aos. Si los 9.198 matrimonios con al menos un cnyuge extranjero en 1996 suponan algo menos del 5% del total, los 29.454 celebrados en 2005 son un poco ms del 14% del total de este ao (vase Grfico 2.7).
Grfico 2.7. Matrimonio con cnyuges espaoles o extranjeros

250.000 207.041 208.129 216.451 208.057 211.522 212.300 216.149 209.125
200.000
194.084
196.499
150.000
100.000
50.000 9.198 0 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 P Total de matrimonios Matrimonios con al menos un cnyuge extranjero 9.115 10.411 11.259 11.794 14.094 18.460 26.082 30.930 29.454
49
Cuadro 2.3. Matrimonios y proporcin de matrimonios con cnyuges extranjeros
Ao
Total matrimonios
Matrimonios con al menos un cnyuge extranjero Total Esposa o esposo espaol
% matrimonios con al menos un cnyuge extranjero
% matrimonios con esposa o esposo espaol respecto a los matrimonios con al menos un cnyuge extranjero
1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 P Total 1996 a 2005
194.084 196.499 207.041 208.129 216.451 208.057 211.522 212.300 216.149 209.125 2.079.357
9.198 9.115 10.411 11.259 11.794 14.094 18.460 26.082 30.930 29.454 170.797
8.009 8.152 9.267 10.061 10.301 11.754 14.368 19.088 22.648 22.294 135.942
4,74 4,64 5,03 5,41 5,45 6,77 8,73 12,29 14,31 14,08 8,21
87,07 89,43 89,01 89,36 87,34 83,40 77,83 73,18 73,22 75,69 79,59
Fuente: Elaboracin propia a partir de datos INE. Datos de 2005 an provisionales
Mientras el nmero de matrimonios entre espaoles en 1996 y en 2005 se mantiene en torno a los 185.000 anuales, el de matrimonios entre dos extranjeros ha pasado de 1.189 en 1996 a 7.160 en 2005 (multiplicndose por seis) y los matrimonios mixtos de 8.009 a 22.294 (multiplicndose casi por tres) en el mismo perodo.
50
2.3. Zonas de origen de los inmigrantes

Los ltimos aos no slo han contemplado un crecimiento notable de la poblacin extranjera sino tambin cambios muy importantes en la composicin por zonas y nacionalidades de origen y por zonas de destino de los inmigrantes. Con ello est cambiando notablemente el perfil de la inmigracin y su distribucin por la geografa espaola.
Extranjeros por grandes zonas de origen

La composicin de los inmigrantes por grandes zonas de origen ha cambiado radicalmente en los ltimos aos. En 1992 la mitad de los extranjeros residentes en Espaa provenan de un pas de la (actual) Unin Europea. Hoy representan menos de la cuarta parte y desde el ao 2003 no son el grupo mayoritario de extranjeros en Espaa, que ha pasado a ser el de los latinoamericanos.
Grfico 2.8. Extranjeros residentes por grandes zonas de origen. 1995 y 2006 31-12-1995
Oceana 0,17% Asia 7,65% Amrica del Norte 3,21% Iberoamrica 18,59% Aptridas y No consta 0,24% Asia 6,53% Amrica del Norte 0,64%
30-6-2006
Oceana 0,06% Aptridas y No consta 0,04% Europa Comunitaria 22,09% Europa Comunitaria 49,76% Iberoamrica 35,09%
Resto de Europa 11,99%
frica 19,15% Resto de Europa 1,23% frica 23,57%
51
En 1995, el 50% de los extranjeros residentes era de algunos de los actuales Estados de la UE y el resto provena de otras zonas. Estos se podan dividir en tres grandes grupos casi iguales: un 19% provenan de Latinoamrica, otro 19% de frica y el 12% restante del resto del mundo. Esa distribucin ha cambiado de modo muy significativo diez aos despus: el primer continente de origen de los inmigrantes es Latinoamrica de donde provienen el 35%, seguido de frica con el 24%; en tercer lugar, la Unin Europea con el 22% y el resto de Europa con el 12%. Asia y el resto del mundo representan el 8% del total de los 2.804.303 residentes en Espaa en junio de 2006 (vanse Grfico 2.8 y Cuadro 2.4).
Cuadro 2.4. Evolucin de los extranjeros residentes por grandes zonas de origen. 1995-2006 (junio)
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
Jun. 2006
TOTAL Europa Comunitaria Resto de Europa frica Iberoamrica Amrica del Norte Asia Oceana Aptridas y No consta
499.773 248.696 6.147 95.717 92.891 16.031 38.250 858 1.183
538.984 266.569 6.672 98.813 104.340 16.923 43.516 929 1.222
609.813 278.280 10.586 142.816 112.342 14.617 49.328 888 956
719.647 316.457 13.499 179.487 130.203 16.997 61.021 1.023 960
801.329 895.720 1.109.060 1.324.001 1.647.011 1.977.291 2.738.932 2.804.303 334.883 18.091 213.012 149.571 17.138 66.922 1.013 699 329.495 30.512 261.385 184.944 15.020 72.445 902 1.017 355.070 57.452 304.149 283.778 15.020 91.552 944 1.095 389.529 80.903 366.518 364.569 15.774 104.665 1.024 1.019 438.256 121.944 432.662 514.485 16.163 121.455 1.018 1.028 498.875 168.900 498.507 649.122 16.964 142.762 1.112 1.049 569.284 337.177 649.251 986.178 17.052 177.423 1.466 1.101 619.341 336.301 661.066 983.919 17.814 182.991 1.746 1.125
52
Los extranjeros comunitarios en Espaa, que comprenden tanto los que estn en edad de trabajar y los menores, como los mayores que vienen como jubilados o prejubilados, han sido la poblacin mayoritaria hasta el ao 2002; pero ese ao prcticamente se igualan con latinoamericanos y africanos (con pesos relativos que oscilan entre el 28 y el 29%) y desde ese ao se produce un notable despegue de las cifras de latinoamericanos que superan a las tambin ascendentes de comunitarios. Estos son incluso superados en el ltimo ao por los africanos. En 2005 experimenta un fuerte crecimiento el grupo de los europeos no comunitarios (vase Grfico 2.9). Los datos del Padrn municipal confirman, a grandes rasgos, la distribucin de la poblacin extranjera en cinco grandes zonas de origen el 1 de enero de 2005. Segn el Padrn, el 39% de los extranjeros empadronados en los municipios espaoles provienen de Latinoamrica, el 22% son ciudadanos de la Unin Europea, casi el 18% provienen de frica, un 15% de la Europa no comunitaria y el 6% restante de Asia y el resto del mundo (vase Grfico 2.10).
Grfico 2.9. Evolucin de los extranjeros residentes por grandes zonas de origen 1992-2006
3.000.000
2.500.000
2.000.000
1.500.000
1.000.000
500.000
0
Total
1992
1993
1994
1995
1996
frica
1997
1998
1999
2000
2001
2002
Asia
2003
Oceana
2004
2005
juni-06
Europa
Resto de Europa
Iberoamrica
Amrica del Norte
Aptridas y no consta
53
Grfico 2.10. Extranjeros empadronados por grandes zonas de origen. 1 enero 2005
Amrica del Norte 0,64% Asia 4,73%
Oceana 0,07%
Europa Comunitaria 22,41%
Iberoamrica 39,28% Resto de Europa 15,09%
Fuente: Elaboracin propia a partir de datos INE.
frica 17,78%
Extranjeros por pases de origen

A 30 de junio de 2006, cinco pases concentran el 50% de los extranjeros en Espaa: Marruecos (con 503.966 residentes, lo que supone el 18% del total de extranjeros residentes), Ecuador (con 339.618, el 12% del total), Colombia (211.122, el 7,5%), Rumana (189.966, el 7%) y el Reino Unido (165.534, el 6%). El Cuadro 2.5 recoge los 21 pases que tienen ms de 25.000 ciudadanos residentes en Espaa: seis son pases comunitarios (Reino Unido, Italia, Alemania, Portugal, Francia y Polonia) y el resto son pases latinoamericanos (comenzando por Ecuador y Colombia, seguidos de Argentina, Per, Repblica Dominicana, Bolivia y Cuba), africanos (Marruecos, seguido a mucha distancia por Argelia y Senegal), europeos no comunitarios (Rumana, Bulgaria y Ucrania) y asiticos (China, seguida a mucha distancia por Pakistn) (vase Grfico 2.11 y Cuadro 2.5). Los datos del Padrn municipal ofrecen una imagen del origen de los inmigrantes ligeramente distinta. Coinciden los cinco primeros pases y en conjunto tienen un peso similar (casi el 49% del total de empadronados). Pero luego hay otros pases para los que sus nacionales tienen un peso relativo mayor que entre los extranjeros residentes. Son pases comunitarios como Alemania y Francia (con ms nacionales viviendo en Espaa que las tarjetas de residentes que solicitan) o pases no comunitarios con una fuerte inmigracin en los ltimos aos como son los casos de Argentina, Bolivia, Bulgaria, Ucrania y Brasil (vase Grfico 2.12).
54
Grfico 2.11. Extranjeros residentes por nacionalidades. 30 junio 2006

Ecuador 12,12% Colombia 7,53% Argentina 2,93% Per 3,09% Repblica Dominicana 1,91% China 3,32% Otros 26,17% Pakistn 0,92% Cuba 1,36% Alemania 2,66% Francia 1,93% Italia 3,30% Portugal 2,36% Bolivia 1,71% Senegal 0,96% Polonia 1,44% Ucrania 1,80% Argelia 1,30%
Resto de pases 16,68%
Marruecos 17,98%
Rumana 6,78%
Bulgaria 1,97% Reino Unido 5,94%
Grfico 2.12. Extranjeros empadronados por nacionalidades. 1 enero 2005

Italia 2,56% Bolivia 2,62% Alemania 3,56% Bulgaria 2,47% China 2,35% Per 2,29% Resto de pases 22,51%
Reino Unido 6,09% Colombia 7,29% Rumana 8,52%
Argentina 4,11%
Otros 31,12% Brasil 1,46% Rep. Dominicana 1,53% Marruecos 13,69% Ucrania 1,76% Francia 2,08% Portugal 1,78%
Ecuador 13,32%
55
Cuadro 2.5. Extranjeros residentes por nacionalidades (ordenadas segn peso en 2006)
Nacionalidades
1995
2000
2001
2002
2003
2004
2005
30/06/2006
TOTAL Marruecos Ecuador Colombia Rumana Reino Unido China Italia Per Argentina Alemania Portugal Bulgaria Francia Rep. Dominicana Ucrania Bolivia Polonia Cuba Argelia Senegal Pakistn Resto de pases Aptridas y n.c.
499.773 74.886 1.963 6.992 1.208 65.251 9.158 19.750 15.092 18.427 41.942 36.977 931 30.838 14.470 180 888 2.946 6.097 3.612 3.856 2.030 141.096 1.183
895.720 1.109.060 1.324.001 1.647.011 1.977.291 2.738.932 199.782 30.878 24.702 10.983 73.983 28.693 30.862 27.888 16.610 60.575 41.997 5.244 42.316 26.481 3.537 1.748 8.143 19.165 13.847 11.051 7.843 208.375 1.017 234.937 84.699 48.710 24.856 80.183 36.143 35.647 33.758 20.412 62.506 42.634 9.953 44.798 29.314 9.104 3.344 11.342 21.467 15.240 11.553 14.322 233.043 1.095 282.432 115.301 71.238 33.705 90.091 45.815 45.236 39.013 27.937 65.823 43.309 15.495 46.986 32.412 14.861 4.995 12.817 24.226 20.081 14.765 15.584 260.860 1.019 333.770 174.289 107.459 54.688 105.479 56.086 59.745 57.593 43.347 67.963 45.614 24.369 49.196 36.654 21.579 7.053 15.814 27.323 23.785 16.889 17.645 299.643 1.028 386.958 221.549 137.369 83.372 128.283 71.881 72.032 71.245 56.193 69.719 50.955 32.244 49.918 42.928 27.461 11.467 23.617 30.738 27.532 19.343 18.072 343.366 1.049 493.114 357.065 204.348 192.134 149.071 85.745 84.853 82.533 82.412 71.513 59.787 56.329 52.255 50.765 49.812 50.738 34.600 36.142 35.437 27.678 28.707 453.894 1.101
2.804.303 503.966 339.618 211.122 189.966 165.534 92.915 92.569 86.603 82.074 74.669 66.107 55.268 54.168 53.576 50.444 47.898 40.265 38.118 36.499 26.972 25.756 470.196 1.125
56
2.4. Extranjeros por zonas de destino

La distribucin de los extranjeros por zonas de asentamiento a lo largo de la geografa espaola es muy diversa y cambiante en los ltimos aos, tanto si se analizan los datos por Comunidades Autnomas, por provincias o por municipios. Y lo sera todava ms si se descendiera a nivel de barrios en las ciudades o en los pueblos.
Extranjeros por Comunidades Autnomas

La distribucin de los extranjeros que viven en Espaa es muy diferente por Comunidades Autnomas. Cuatro Comunidades concentran el 67% de los extranjeros residentes en junio de 2006: Catalua (21%), Madrid (20%), Andaluca y Comunidad Valenciana (13% cada una); el resto de Comunidades tienen mucho menor proporcin del total de extranjeros residentes: Canarias (6%), Murcia (5%), Illes Balears (4%), Aragn y Castilla-La Mancha (3% cada una) y el resto por debajo de esa cifra (vase Cuadro 2.6 y Grfico 2.13). Los datos del Padrn de 1 de enero de 2005 confirman la concentracin de los extranjeros en esas cuatro grandes Comunidades por su poblacin y en las otras cinco que concentran mayor nmero de extranjeros (vase Grfico 2.14). El panorama cambia tambin notablemente si se diferencian los datos de los extranjeros comunitarios y no comunitarios. Casi el 85% de los primeros se concentran en seis Comunidades: Andaluca y Comunidad Valenciana (20% cada una), Madrid y Catalua (13% cada una), Canarias (11%) y Illes Balears (7,5%). Los no comunitarios, al ser mucho ms numerosos, son los que marcan, a grandes rasgos, el ranking de las Comunidades en el conjunto de los extranjeros residentes (vase Cuadro 2.6). El panorama cambia notablemente si se analiza el peso relativo de los extranjeros residentes a 30 de junio de 2006 sobre el conjunto de la poblacin empadronada en cada Comunidad Autnoma al 1 de enero de 2005. Para mostrar esta perspectiva, en el Cuadro 2.6 se han ordenado las Comunidades Autnomas segn el peso que los extranjeros no comunitarios tienen sobre el conjunto de la poblacin. La Comunidad Autnoma con mayor proporcin de extranjeros residentes en su territorio es Illes Balears, ya que ms del 11% de sus habitantes son extranjeros, seguida de Murcia (casi el 11%), Madrid (9,5%), Canarias (8,5%), Catalua y La Rioja (8% cada una), Comunidad Valenciana (7,5%), Melilla (7%) y Navarra (6,5%). stas son las Comunidades que se sitan por encima de la media nacional del 6,36% de extranjeros residentes en junio de 2006. El resto se sita en torno a dos puntos por debajo de esa cifra, salvo Aragn, que casi la alcanza (6,3%).
El mapa que se pone de relieve si se comparan los datos de los extranjeros no comunitarios, que para la ptica de este Plan Estratgico es ms relevante, es algo distinto: la Comunidad Autnoma con mayor proporcin de extranjeros residentes no comunitarios en su territorio es Murcia (9%), seguida de Madrid (8%), La Rioja y Catalua (con el 7% cada una), Melilla (cerca de 7%) y Illes Balears (6,5); siguen Navarra (6%) y Aragn (5,5%). Ligeramente por encima de la media nacional, que es del 4,95%, se sitan Canarias y la Comunidad Valenciana (5% cada una). Todas las dems Comunidades tienen una menor presencia de extranjeros no comunitarios en su territorio (vase Cuadro 2.6).
Grfico 2.13. Extranjeros residentes por Comunidades Autnomas. 30 junio 2006
Galicia 2,06% Madrid 20,36% Murcia 5,09% Comunidad Valenciana 12,70% Pas Vasco 2,07% Otros 4,86% Melilla 0,17% La Rioja 0,85% Navarra 1,37%
Catalua 21,00%
Andaluca 12,71% Aragn 2,86% Baleares 3,93% Canarias 6,01% Extremadura 0,91% Ceuta 0,11% Cantabria 0,63%
Asturias 0,81%
Castilla y Len 3,07% Castilla La Mancha 3,27%
Grfico 2.14. Extranjeros empadronados por Comunidades Autnomas. 1 enero 2005

Galicia 1,86% Madrid 20,93% Murcia 4,42% Comunidad Valenciana 15,60% Navarra 1,34 La Rioja 0,83%
Pas Vasco 1,95% Otros 4,28% Ceuta 0,08% Melilla 0,08% Asturias 0,72% Cantabria 0,55%
Catalua 21,41%
Andaluca 11,26% Aragn 2,60% Baleares 4,19% Canarias 5,96% Extremadura 0,68%
Castilla y Len 3,09% Castilla La Mancha 2,45%
58
Cuadro 2.6. Distribucin relativa de los extranjeros residentes y peso relativo de extranjeros sobre el conjunto de la poblacin, ordenadas segn el peso relativo de los no comunitarios. 30 de junio de 2006.
Distribucin relativa de los residentes (junio de 2006)
Peso relativo de los extranjeros extranjeros residentes (junio 2006) sobre la poblacin total (enero de 2005)
Total Murcia Madrid La Rioja Catalua Melilla Illes Balears Navarra Aragn Canarias Com. Valenciana Ceuta Castilla y Len Castilla - La Mancha Andaluca Cantabria Pas Vasco Extremadura Asturias Galicia Total Espaa 5,08 20,32 0,85 20,95 0,17 3,93 1,37 2,85 6,00 12,67 0,11 3,06 3,27 12,69 0,63 2,07 0,91 0,81 2,06 100,00
UE 3,33 13,27 0,34 13,05 0,08 7,52 0,55 1,67 11,08 19,64 0,03 2,26 0,81 19,96 0,37 1,76 0,79 0,87 2,61 100,00
No UE 5,58 22,32 1,00 23,19 0,20 2,91 1,60 3,19 4,56 10,70 0,13 3,29 3,96 10,63 0,70 2,15 0,95 0,80 1,90 100,00
Total 10,67 9,55 7,95 8,40 7,42 11,20 6,47 6,30 8,55 7,57 4,18 4,53 3,65 4,53 3,12 2,73 2,37 2,12 2,09 6,36
UE 1,54 1,38 0,71 1,16 0,72 4,73 0,57 0,82 3,49 2,59 0,27 0,74 0,20 1,57 0,41 0,51 0,45 0,50 0,58 1,40
No UE 9,13 8,18 7,24 7,24 6,71 6,46 5,89 5,48 5,07 4,98 3,91 3,79 3,45 2,96 2,71 2,21 1,92 1,62 1,50 4,95
Fuente: Elaboracin propia a partir de datos INE y Observatorio Permanente de la Inmigracin, Secretara de Estado de Inmigracin y Emigracin.
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Cuadro 2.7. Extranjeros residentes por Comunidades Autnomas y grandes zonas de origen. 30 junio 2006
Zonas de origen Comunidades Autnomas Total
Unin Europea
Resto de Europa
frica
Latino Amrica
Amrica del Norte
Asia
Oceana
Aptridas y N/C
Andaluca Aragn Asturias Illes Balears Canarias Cantabria Castilla-La Mancha Castilla y Len Catalua Com. Valenciana Extremadura Galicia Madrid Murcia Navarra Pas Vasco La Rioja Ceuta Melilla No consta TOTAL
355.769 79.953 22.791 110.084 168.323 17.536 91.625 85.840 587.616 355.380 25.642 57.704 569.797 142.587 38.376 57.990 23.925 3.147 4.860 5.538 2.804.303
123.613 10.349 5.369 46.544 68.618 2.310 4.995 13.986 80.841 121.613 4.871 16.135 82.211 20.618 3.392 10.926 2.132 204 469 145 619.341
39.273 18.865 1.708 5.233 4.500 3.150 29.705 19.399 50.290 55.075 1.603 2.661 82.493 8.591 4.688 4.434 3.851 15 3 764 336.301
96.786 23.550 2.247 22.519 23.012 1.620 22.447 15.345 200.474 60.549 12.671 6.498 78.595 58.082 8.776 11.273 7.428 2.683 4.233 2.278 661.066
76.222 23.039 12.236 30.173 58.381 9.446 31.095 32.602 187.512 98.716 5.334 29.717 280.285 52.375 20.611 26.762 7.449 96 68 1.800 983.919
3.358 345 300 582 635 213 284 472 3.013 1.432 106 841 5.202 170 188 547 32 8 17 69 17.814
16.203 3.779 904 4.934 12.982 783 3.064 3.969 64.994 17.432 864 1.774 40.318 2.719 709 3.945 3.029 137 63 389 182.991
225 15 16 91 35 13 16 19 285 495 3 66 269 16 8 79 2 1 92 1.746
89 11 11 8 160 1 19 48 207 68 10 12 424 16 4 24 2 4 6 1 1.125
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Otro elemento diferencial entre Comunidades Autnomas es la composicin de los inmigrantes que residen en cada una de ellas. A partir de los datos recogidos en el Cuadro 2.7 pueden sealarse algunos de estos rasgos diferenciales por las grandes zonas de origen de los extranjeros residentes en cada uno de los territorios, en comparacin con la media nacional:
Andaluca tiene un mayor peso de comunitarios (ms de un tercio del total) y de provenientes de frica; Aragn destaca por el peso de los europeos no comunitarios (casi la cuarta parte) y por el de provenientes de frica; Asturias, Cantabria, Galicia, Madrid, Navarra y Pas Vasco destacan por el gran peso que tienen los latinoamericanos que se sitan en varias de estas Comunidades por encima del 50% del total de extranjeros residentes; Navarra es la Comunidad donde este colectivo alcanza el mayor peso del conjunto de Espaa (53,7%); en Cantabria tienen tambin mucho peso los europeos no comunitarios; Illes Balears y Canarias tienen una alta presencia de comunitarios, y Canarias adems tiene tambin un elevado peso de extranjeros provenientes de Asia; Castilla-La Mancha es la Comunidad Autnoma que tiene mayor proporcin (32,4%) de europeos no comunitarios; Castilla y Len y La Rioja tienen tambin una elevada proporcin de europeos no comunitarios y La Rioja es, adems, la Comunidad con mayor proporcin de extranjeros provenientes de Asia; Catalua, Murcia y Extremadura tienen una elevada proporcin de extranjeros residentes provenientes de frica; la ltima de estas Comunidades es la que tiene mayor proporcin de extranjeros provenientes de frica; La Comunidad Valenciana tiene una elevada proporcin de comunitarios y de europeos no comunitarios; En las Ciudades de Ceuta y Melilla, por su parte, la gran mayora de los extranjeros residentes provienen de frica.
Estos perfiles diferentes de la inmigracin segn sus zonas y pases de nacionalidad por Comunidades Autnomas se traducen en caractersticas demogrficas distintas segn la composicin por edades, por sexo, por nivel educativo, etc. Y tambin en rasgos especficos de diferentes colectivos en relacin a su incorporacin al sistema educativo y al mercado de trabajo, al conocimiento de los idiomas oficiales en Espaa, a sus culturas y sus religiones, a la percepcin que los espaoles y otros extranjeros tienen del fenmeno migratorio, etc.
Pero dentro de las Comunidades Autnomas, la inmigracin tampoco se distribuye homogneamente por provincias, comarcas, municipios o barrios de las ciudades. Por el contrario, con frecuencia, hay una distribucin muy desigual que responde a distintos factores de las estructuras productivas, de las estructuras demogrficas y de las redes migratorias.
Municipios con mayor proporcin de extranjeros

La concentracin de los inmigrantes en algunos municipios espaoles es uno de esos fenmenos sealados. El Cuadro 2.8 recoge los 46 municipios que tienen ms de 1.000 extranjeros empadronados y ms del 25% de su poblacin son extranjeros y el Cuadro 2.9 los 31 municipios con ms de 1.000 extranjeros no comunitarios empadronados y que suponen ms del 15% de la poblacin total del municipio. Dentro de los primeros figuran 20 municipios de la provincia de Alicante. Entre ellos estn los siete municipios espaoles en los que ms de la mitad de la poblacin son extranjeros: San Fulgencio, Rojales, Teulada, Benichatell, Els Poblets, Calpe/Calp y San Miguel de Salinas. Otros 11 son municipios canarios (6 en Las Palmas y 5 en Tenerife); 7 andaluces (5 en Mlaga y 2 en Almera); 4 catalanes (2 en Girona, y 1 en Tarragona y otro en Lleida); 3 en Murcia y 1 en Cceres. Dos tercios de estos municipios deben su gran presencia de extranjeros a ciudadanos comunitarios que estn jubilados o prejubilados y que viven su retiro en Espaa. El mayor de estos municipios es Torrevieja (Alicante), que tiene 76.000 habitantes y, de ellos, el 43% son extranjeros. Pero hay tambin una parte que deben esta alta presencia de inmigrantes a ciudadanos no comunitarios, como muestra el Cuadro 2.9. De los 31 municipios que aparecen en este Cuadro slo una decena estn tambin presentes en el Cuadro 2.8. Aqu aparecen otro tipo de municipios caracterizados por un elevado porcentaje de extranjeros no comunitarios que son, fundamentalmente, trabajadores y trabajadoras. Son municipios rurales, tursticos o prximos a los grandes ncleos urbanos. El municipio que mayor proporcin de extranjeros no comunitarios tiene empadronados (el 1 de enero de 2004) es Talayuela, en la provincia de Cceres, donde un tercio de los empadronados son extranjeros no comunitarios. 6 de estos municipios con ms de 1.000 no comunitarios que suponen ms del 15% de la poblacin total son murcianos (con Fuente lamo de Murcia a la cabeza), 5 almerienses (con La Mojonera a la cabeza), 8 catalanes (4 en Girona, 2 en Lleida, 1 en Barcelona y otro en Tarragona, con Guissona en Lleida a la cabeza), 4 en Madrid, 2 en Alicante y 1 en Zaragoza. El mayor de estos municipios es El Ejido (Almera), que tiene 64.000 habitantes y, de ellos, cerca del 20% son extranjeros no comunitarios.
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Cuadro 2.8. Municipios con ms de 1000 extranjeros empadronados y que suponen ms del 25% de la poblacin total. 1 enero 2004
% poblacin extranjera s/poblacin total 7,02 62,86 59,11 57,36 57,20 56,91 56,58 50,93 49,49 48,88 48,04 47,98 45,84 43,08 42,17 39,25 37,86 36,38 36,29 35,68 35,62 34,36 33,64 32,18 Cmpeta (Mlaga) Mazarrn (Murcia) Alczares (Los) (Murcia) La Oliva (Las Palmas) San Miguel de Abona (Tenerife) Yaiza (Las Palmas) Torrox (Mlaga) Antigua (Las Palmas) Valle Gran Rey (Tenerife) Pjara (Las Palmas) Mogn (Las Palmas) Manilva (Mlaga) Orihuela (Alicante) Altea (Alicante) Pulp (Almera) Fuengirola (Mlaga) Callosa den Sarri (Alicante) Guissona (Lleida) Lloret de Mar (Girona) Salou (Tarragona) Dnia (Alicante) Resto de municipios % poblacin extranjera s/poblacin total 32,13 31,99 30,14 29,10 28,52 27,90 27,66 27,65 27,38 27,34 27,12 27,03 26,81 26,73 26,68 26,68 26,53 26,27 26,15 26,11 25,32 25,02 25,00 6,48
Poblacin total
Poblacin extranjera
Poblacin total
Poblacin extranjera
TOTAL San Fulgencio (Alicante) Rojales (Alicante) Teulada (Alicante) Benitachell (Alicante) Els Poblets (Alicante) Calpe/Calp (Alicante)
43.197.684 6.685 11.657 11.060 3.425 2.242 23.653 5.781 3.138 26.649 5.375 10.777 14.656 75.530 10.672 11.405 30.304 7.777 52.573 16.050 3.377 15.788 10.082 59.395
3.034.326 4.202 6.890 6.344 1.959 1.276 13.383 2.944 1.553 13.026 2.582 5.171 6.718 32.541 4.500 4.476 11.472 2.829 19.081 5.726 1.203 5.424 3.392 19.112
3.364 26.122 11.306 15.583 10.802 8.130 12.901 6.853 4.745 16.821 15.176 8.245 68.778 19.514 7.368 58.957 7.957 4.439 26.557 18.238 38.584 42.363.768
1.081 8.357 3.408 4.534 3.081 2.268 3.569 1.895 1.299 4.599 4.116 2.229 18.438 5.217 3.525 1.966 15.639 2.090 1.161 6.933 4.618 9.653 3.054 2.745.792
San Miguel de Salinas (Alicante) Benijfar (Alicante) Jvea/Xbia (Alicante) Mojcar (Almera) Santiago del Teide (Tenerife) LAlfs del Pi (Alicante) Torrevieja (Alicante) Nucia (la) (Alicante) Benissa (Alicante) Adeje (Tenerife) Castell dEmpries (Girona) Mijas (Mlaga) Pilar de la Horadada (Alicante) Finestrat (Alicante) Tas (Las Palmas) Talayuela (Cceres) Arona (Tenerife)
Fuente lamo de Murcia (Murcia) 13.210
Guardamar del Segura (Alicante) 12.215
Fuente: Elaboracin propia a partir de datos INE
63
Cuadro 2.9. Municipios con ms de 1000 extranjeros no comunitarios empadronados y que suponen ms del 25% de la poblacin total. 1 enero 2004
% poblacin extranjera no comunitaria s/poblacin total 5,49 33,32 25,37 23,60 22,63 22,36 22,20 21,02 20,91 20,01 19,93 19,43 18,72 18,72 18,69 18,56 18,38 Lloret de Mar (Girona) Njar (Almera) Vic (Barcelona) Arganda del Rey (Madrid) Roquetas de Mar (Almera) Galapagar (Madrid) San Javier (Murcia) Arrecife (Las Palmas) La Almunia (Zaragoza) Castell-Platja dAro (Girona) Cervera (Lleida) Tas (Las Palmas) Totana (Murcia) Collado Villalba (Madrid) Resto de Municipios 26.557 21.306 36.571 38.269 58.519 28.255 24.686 51.633 6.480 8.470 8.564 15.788 26.435 50.695 42.426.887 4.856 3.670 6.125 6.397 9.695 4.581 3.987 8.279 1.019 1.320 1.334 2.401 4.607 4.010 7.613 2.235.171 18,29 17,23 16,75 16,72 16,57 16,21 16,15 16,03 15,73 15,58 15,58 15,21 15,20 15,17 15,02 5,27
Poblacin total
Poblacin extranjera no comunitaria
Poblacin total
Poblacin extranjera no comunitaria
% poblacin extranjera s/poblacin total
TOTAL Talayuela (Cceres) Guissona (Lleida) La Mojonera (Almera) Callosa den Sarri (Alicante) Salt (Girona) Mazarrn (Murcia) Pulp (Almera) Torre-Pacheco (Murcia) Castell dEmpries (Girona) El Ejido (Almera) Torrevieja (Alicante) Los Alczares (Murcia)
43.197.684 10.082 4.439 7.746 7.957 25.912 26.122 7.368 26.806 7.777 63.914 75.530 11.306 14.011 18.238
2.373.597 3.359 1.126 3.117 1.753 1.779 5.752 5.490 1.541 5.364 1.550 12.416 14.142 2.116 1.150 2.601 3.353
Fuente lamo de Murcia (Murcia) 13.210
Adeje (Sta. Cruz de Tenerife) 30.304
Oropesa del Mar/Orpesa (Castelln) 6.153 San Martn de la Vega (Madrid) Salou (Tarragona)
Fuente: Elaboracin propia a partir de datos INE
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2.5. Inmigrantes y mercado de trabajo

El empleo constituye uno de los aspectos claves para la inclusin social de las personas inmigrantes y, adems, su participacin en el mercado de trabajo refleja la aportacin que estas personas hacen al desarrollo econmico y social en Espaa. La Encuesta de Poblacin Activa y los datos de Afiliacin a la Seguridad Social permiten acercarse a la dimensin laboral de la inmigracin en Espaa a travs de variables bsicas tradicionales en los anlisis del mercado laboral, como son la poblacin activa y las tasas de actividad, los ocupados en situacin regular y dados de alta en la Seguridad Social y el paro y las tasas de paro.
Activos y tasas de actividad

Segn la Encuesta de Poblacin Activa (EPA), de los 21.530.100 activos que hay en Espaa en 2006 (segundo trimestre), el 12,8% (2.754.800) son extranjeros y el 11,2% (2.413.600) son extranjeros no comunitarios. Estos datos muestran la extraordinaria importancia que la inmigracin ha adquirido en Espaa desde el punto de vista laboral. Casi el 55% de los activos extranjeros no comunitarios son latinoamericanos (1.324.300), el 22,5% son europeos no comunitarios y casi el 23% del resto del mundo. El 55% son hombres y el 45% mujeres. Por grupos de edad hay que sealar el notable mayor peso que tienen los jvenes (menores de 25 aos) y los adultos jvenes (de 25-34 aos) en el conjunto de los activos extranjeros no comunitarios en comparacin con los espaoles: si el 31% de los espaoles tiene menos de 35 aos, en el caso de los trabajadores no comunitarios este grupo representa un 56% (vase Cuadro 2.10).
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Cuadro 2.10. Poblacin activa por sexo y grupos de edad segn origen. 2006 (datos en miles)
Extranjera Total Espaola Total Extranjeros no Unin Europea Unin Europea Total 2413,6 1328,8 1084,8 Resto de Europa 542,1 277,6 264,5 Amrica Latina 1.324,3 634,0 690,3 Resto del Mundo 547,2 417,2 130,0
Ambos sexos Hombres Mujeres
21.530,1 12.499,5 9.030,6
18.606,1 10.898,3 7.707,8
2.754,8 1.522,1 1.232,8
341,2 193,3 147,9
Ambos sexos por grupos de edad
De 16 a 24 aos De 25 a 34 aos De 35 a 44 aos De 45 a 54 aos De 55 y ms aos
2.478,1 6.454,6 5.916,5 4.353,2 2.327,7
2.044,2 5.330,4 5.068,7 3.949,4 2.213,4
415,5 1.081,2 791,2 365,2 101,8
37,8 107,3 102,3 60,5 33,4
377,7 974,0 688,9 304,8 68,4
97,8 219,6 143,1 69,1 12,5
199,3 522,9 385,2 172,0 45,0
80,6 231,5 160,6 63,7 10,9
Fuente: Elaboracin propia a partir de datos INE, Encuesta de Poblacin Activa (II Trimestre 2006)
La clave para entender la importancia que ha adquirido la poblacin activa extranjera en Espaa, especialmente la no comunitaria, hay que buscarla, adems de en el crecimiento del volumen de extranjeros que se ha producido en los ltimos aos, en sus elevadas tasas de actividad que reflejan una incorporacin al mercado de trabajo notablemente mayor que la de los espaoles en ambos sexos. Si el 56 por ciento de los espaoles de ms de 16 aos son activos, esta proporcin supera el 80 por ciento en el caso de los extranjeros no comunitarios.
66
Esta mayor proporcin de activos es consecuencia, por una parte, de una estructura de edades ms joven y concentrada en los grupos de edad ms activos y, por otra, de una mayor incorporacin al mercado de trabajo en todos los grupos de edad, con la excepcin del de 25-34 aos donde las tasas de actividad son similares entre espaoles y extranjeros. El contraste es muy relevante entre los jvenes de 16-24 aos por el peso que este grupo tiene en el conjunto de activos no comunitarios y que es consecuencia de una temprana incorporacin a la vida activa por parte de los jvenes extranjeros en Espaa, como ha mostrado el Informe Juventud en Espaa 2004 (vase Cuadro 2.11). Las mayores tasas de actividad de los extranjeros, especialmente de los no comunitarios, se producen tanto en hombres como en mujeres. Si entre los hombres la diferencia es de algo ms de 20 puntos, en el caso de las mujeres casi supera los 25. Estas mayores tasas se producen con los inmigrantes no comunitarios tanto los que provienen de la Europa no comunitaria y Amrica Latina como los del resto del mundo.
Cuadro 2.11. Tasas de actividad por sexo y grupos de edad segn origen. 2006
Extranjera Total Espaola Total Extranjeros no Unin Europea Unin Europea Total 81,4 90,2 72,7 Resto de Europa 83,7 91,5 76,8 Amrica Latina 83,8 89,6 79,2 Resto del Mundo 74,1 90,3 47,0
58,3 69,1 48,0
56,1 67,2 45,6
77,5 86,1 69,1
58,1 65,4 50,6
52,7 85,7 83,3 75,2 19,7
50,5 85,6 82,6 74,8 19,3
67,5 85,9 87,4 83,6 30,3
72,7 84,8 80,5 76,1 16,5
67,0 86,0 88,5 85,2 51,1
70,3 88,5 91,9 85,5 52,3
68,3 88,4 90,8 89,5 56,4
60,7 79,0 81,1 75,2 36,3
Fuente: Elaboracin propia a partir de datos INE, Encuesta de Poblacin Activa (II trimestre 2006)
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Trabajadores extranjeros afiliados y en alta laboral en la Seguridad Social

La poblacin ocupada en situacin regular debe estar dada del alta en la Seguridad Social. Los datos de Seguridad Social permiten conocer, por tanto, la poblacin ocupada que cotiza cada mes en los diferentes regmenes del sistema. Desde 1999 la incorporacin de trabajadores extranjeros a la Seguridad Social, en paralelo con su notable crecimiento en Espaa, se ha producido de modo muy rpido, pasando de los 335.000 de media en 1999 a ms de 1.800.000 en agosto de 2006. Si en la primera fecha suponan el 2,3 por ciento del total de afiliados al sistema de Seguridad Social, en la ltima son ya el 9,7 por ciento (vase Cuadro 2.12 y Grfico 2.15). Porque mientras el total de trabajadores en alta laboral en la Seguridad Social se ha incrementado en un 28,8% en ese perodo, el nmero de trabajadores extranjeros en alta ha aumentado en ms de un 420%. Es importante sealar cmo este creciente peso de los extranjeros entre los afiliados a la Seguridad Social en el ltimo sexenio se ha producido en paralelo con un fuerte incremento del nmero de trabajadores espaoles en alta laboral, que es ese mismo perodo han pasado de 14 a 16,68 millones de afiliados a la Seguridad Social.
Grfico 2.15. Evolucin de los afiliados (espaoles y extranjeros) a la Seguridad Social (1999-2006)
20.000.000 18.000.000 16.000.000 14.000.000 12.000.000 10.000.000 8.000.000 6.000.000 4.000.000 2.000.000 0 1999 Total trabajadores 2000 2001 Trabajadores extranjeros 2002 2003 2004 2005 2006 (enero-agosto)
Fuente: Boletn de Estadsticas Laborales. Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales.
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Cuadro 2.12. Evolucin de los afiliados (espaoles y extranjeros) a la Seguridad Social (1999-2006)
Total trabajadores (1) Nmero Incremento acumulado Trabajadores espaoles Nmero Incremento acumulado Trabajadores extranjeros Nmero Incremento acumulado % Trabajadores extranjeros s/ Total trabajadores
1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 (enero-agosto)
14.344.900 15.062.900 15.649.900 16.126.300 16.613.600 17.081.800 17.835.400 18.490.000
718.000 1.305.000 1.781.400 2.268.700 2.736.900 3.490.500 4.145.100
14.009.924 14.660.189 15.092.826 15.359.830 15.688.795 16.033.570 16.374.260 16.688.196
650.265 1.082.902 1.349.906 1.678.871 2.023.646 2.364.336 2.678.272
334.976 402.711 557.074 766.470 924.805 1.048.230 1.461.140 1.801.804
67.735 222.098 431.494 589.829 713.254 1.126.164 1.466.828
2,34 2,67 3,56 4,75 5,57 6,14 8,19 9,74
Fuente: Boletn de Estadsticas Laborales. Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales. 1 Los datos sealan la media anual excepto los correspondientes a julio de 2006 as como los de trabajadores extranjeros de 1999, que se refieren a diciembre de ese ao.
Distribucin por zonas y pases de origen

La distribucin segn zonas geogrficas de origen de los trabajadores extranjeros en alta laboral, de acuerdo con la media de enero a agosto de 2006, muestra que los latinoamericanos constituyen el colectivo ms numeroso (casi el 40 por ciento), seguido por los trabajadores africanos (casi el 20 por ciento), los trabajadores del Espacio Econmico Europeo (casi el 18 por ciento) y los europeos no comunitarios (ms del 15 por ciento) (vase Grfico 2.16). Cuatro nacionalidades acumulan casi la mitad (el 46 %) de los trabajadores en alta en la Seguridad Social en junio de 2006: ecuatorianos, marroques, rumanos y colombianos (vase Grfico 2.17).
Distribucin por Comunidades Autnomas

El 67,8 por ciento de los extranjeros en situacin de alta en la Seguridad Social en agosto de 2006 se concentran en cuatro Comunidades Autnomas: Catalua, Madrid, Comunidad Valenciana y Andaluca. Estas comunidades concentran el 60 por ciento del total de trabajadores en alta laboral en Espaa.
69
Grfico 2.16. Distribucin de los afiliados en alta en la Seguridad Social por zonas geogrficas de origen. Agosto de 2006
No consta 0,23% Oceana 0,04% Asia 6,48% Espacio Econmico Europeo 17,92%
Amrica Central y del Sur 39,78%
Resto de Europa 15,26% Aptridas 0,01%
Amrica del Norte 0,35%
frica 19,91%
Fuente: Boletn de Estadsticas Laborales. Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales.
Grfico 2.17. Distribucin de los afiliados en alta en la Seguridad Social por pases
1999 - Total trabajadores: 334.976 2006 (agosto) - Total trabajadores: 1.801.804
Rumana 9,15% Marruecos 22,93% Marruecos 14,20%
Rumana 0,96%
Colombia 1,60% Resto de pases 72,29% Resto de pases 53,54%
Colombia 7,77%
Ecuador 2,22%
Ecuador 15,34%
Fuente: Boletn de Estadsticas Laborales. MTAS.
En estas Comunidades Autnomas se han producido los mayores incrementos absolutos desde 1999, tanto en la cifra total de trabajadores como en la de trabajadores extranjeros, pero los mayores incrementos relativos de extranjeros en la Seguridad Social se han producido en Castilla-La Mancha, Aragn, Cantabria, Castilla y Len, La Rioja, Comunidad Valenciana, Navarra y Murcia, todas ellas con incrementos relativos superiores al 500 por ciento (vase Cuadro 2.13).
70
Cuadro 2.13. Trabajadores (espaoles y extranjeros) afiliados a la Seguridad Social por Comunidades Autnomas (1999 y 2006)
1999[1]
% Total Trabajadores Trabajadores trabajadores extranjeros extranjeros s/ total
2006 (enero-agosto)[2]
% Total Trabajadores Trabajadores trabajadores extranjeros extranjeros s/ total Nmero
Total trabajadores
Variacin 1999 a 2006

Nmero
Trabajadores extranjeros % %
Total trabajadores
Trabajadores extranjeros
TOTAL Andaluca Aragn Asturias Illes Balears Canarias Cantabria Castilla La Mancha Castilla y Len Catalua Com. Valenciana Extremadura Galicia Madrid Murcia Navarra Pas Vasco La Rioja Ceuta Melilla
14.344.900 2.265.100 439.400 326.000 348.700 599.400 172.000 511.700 776.800 2.639.300 1.454.100 326.800 851.200 2.131.800 387.400 211.800 775.100 99.800 14.500 14.200
344.976 38.792 6.595 2.674 19.132 33.549 1.338 5.265 6.294 73.214 29.442 5.083 6.912 75.140 16.190 4.198 6.613 2.073 641 1.831
2,34 1,71 1,5 0,82 5,49 5,6 0,78 1,03 0,81 2,77 2,02 1,56 0,81 3,52 4,18 1,98 0,85 2,08 4,42 12,89
18.490.000 3.008.200 553.200 384.100 447.100 766.100 217.100 704.200 928.300 3.320.100 1.923.800 378.600 1.025.300 2.904.900 569.900 267.900 927.200 128.500 17.800 17.700
1.801.804 189.830 55.841 11.735 75.173 91.211 10.540 62.691 48.518 411.431 220.114 9.798 31.088 400.341 98.201 26.314 38.012 15.606 1.894 3.468
9,74 6,31 10,09 3,06 16,81 11,91 4,85 8,9 5,23 12,39 11,44 2,59 3,03 13,78 17,23 9,82 4,1 12,14 10,64 19,59
4.145.100 1.456.828 743.100 113.800 58.100 98.400 166.700 45.100 192.500 151.500 680.800 469.700 51.800 174.100 773.100 182.500 56.100 152.100 28.700 3.300 3.500 151.038 49.246 9.061 56.041 57.662 9.202 57.426 42.224 338.217 190.672 4.715 24.176 325.201 82.011 22.116 31.399 13.533 1.253 1.637
28,90 32,81 25,90 17,82 28,22 27,81 26,22 37,62 19,50 25,79 32,30 15,85 20,45 36,27 47,11 26,49 19,62 28,76 22,76 24,65
422,30 389,35 746,72 338,86 292,92 171,87 687,74 1090,71 670,86 461,96 647,62 92,76 349,77 432,79 506,55 526,82 474,81 652,82 195,48 89,40
1 Los datos de 1999 del total de trabajadores se refieren a la media anual, y los de 1999 de los trabajadores extranjeros, a los de diciembre de ese ao. 2 Las cifras de 2006, tanto para el total de trabajadores como para los trabajadores extranjeros, se refieren a las medias mensuales.
Fuente: Boletn de Estadsticas Laborales. Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales
71
Si los extranjeros suponen el 9,7% de los afiliados a la Seguridad Social en diciembre de 2005, alcanzan un peso superior en las siguientes Comunidades: Murcia y Illes Balears (17%), Madrid (14%), Catalua, La Rioja y Canarias (12%), Comunidad Valenciana (11%), Aragn y Navarra (10%); e igualmente en Ceuta (casi el 11%) y Melilla (20%)
Distribucin por regmenes de Seguridad Social y sectores de actividad

La mayora de los trabajadores extranjeros, al igual que la mayora de los espaoles, estn en el Rgimen General de la Seguridad Social, es decir, el de los trabajadores por cuenta ajena de la industria y los servicios. Pero la proporcin de extranjeros en este Rgimen es menor que en el caso de los espaoles, como sucede tambin en el Rgimen Especial de Trabajadores Autnomos. Porque su presencia es mucho mayor en el Rgimen Especial de Empleados de Hogar y en el Rgimen Especial Agrario (vase Grafico 2.18).
Grfico 2.18. Afiliados a la Seguridad Social por regmenes 2006

Agosto 2006 - Total trabajadores: 18.490.000
R.E. de Trabajadores Autnomos 16,26% R.E. de Trabajadores del Mar 0,39%
Agosto 2006 - Trabajadores extranjeros: 1.801.804
R.E. de Empleados Hogar 1,88%
R.E. de Trabajadores Autnomos 8,58% R.E. de Empleados del Hogar 13,10% R.E. Agrario 8,58%
R.E. de Trabajadores del Mar 0,25%
R.E. Agrario 5,43%
R.E. de la Minera Carbn 0,05% R.E. de la Minera del Carbn 0,03% Rgimen General 75,99% Rgimen General 69,45%
Fuente: Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales.
72
El 11% de los extranjeros en alta laboral en la Seguridad Social en 2005 trabajaban en la agricultura y pesca, el 8% en la industria, el 19% en la construccin y el 63% en el sector servicios, dentro del que cabe destacar que los trabajadores de la hostelera suponan el 13% respecto al total y los del servicio domstico otro 14% (vase Grfico 2.19).
Grfico 2.19. Afiliados al Rgimen General de la Seguridad Social por sectores (a 31 de diciembre de 2005)
Total trabajadores: 18.156.200
Agricultura y pesca 6,80%
Trabajadores extranjeros: 1.688.598

Agricultura y pesca 10,80%
Industria 14,38% Servicios (excluida Hostelera) 49,66%
Industria 7,64%
Construccin 12,17%
Construccin 18,85%
Servicios (excluida Hostelera) 60,32%
Hostelera 6,32%
Hostelera 13,05%
Distribucin por grupos de cotizacin

Segn grupos de cotizacin de los trabajadores incluidos en el Rgimen General, la tercera parte (33 por ciento) de los extranjeros en alta laboral en agosto de 2006 estaban encuadrados en el grupo 10, trabajadores mayores de 18 aos no cualificados, grupo en el cual estn slo el 16 por ciento del total de trabajadores afiliados. Los extranjeros estn sobrerrepresentados, en relacin al total, en los tres grupos de menor cualificacin de los mayores de 18 aos y, por el contrario, estn subrepresentados en todos los dems grupos de cotizacin. Y ello a pesar de que han aumentado notablemente desde 1999 los afiliados en todos los grupos. Por ejemplo, los extranjeros encuadrados en el grupo 1, ingenieros y licenciados, se han duplicado desde diciembre de 1999 a 2005, pero su proporcin respecto al total de trabajadores extranjeros en alta ha pasado del 8 al 3 por ciento en ese perodo porque el aumento ha sido mucho mayor en otros grupos, especialmente en las categoras ms bajas (vase Cuadro 2.14).
73
Cuadro 2.14. Distribucin de los afiliados (total y extranjeros) a la Seguridad Social por grupos de cotizacin. 1999 y 2006 (agosto)
1999[2] Grupo de cotizacin (1)

Total trabajadores Trabajadores extranjeros
2006 (enero-agosto)
Total trabajadores Trabajadores extranjeros
Total 1. Ingenieros y licenciados 2. Ingenieros Tcnicos. Peritos 3. Jefes Administrativos 4. Ayudantes no titulados 5. Oficiales Administrativos 6. Subalternos 7. Auxiliares Administrativos 8. Oficiales de 1 y 2 9. Oficiales de 3 y especialistas 10. Trabajadores mayores de 18 aos no cualificados 11. Trabajadores menores de 18 de aos
100,00 6,67 5,71 3,80 3,28 11,16 4,98 13,03 19,59 13,78 17,2 0,81
100,00 7,90 4,20 4,20 2,42 9,49 2,55 10,39 18,19 15,46 24,88 0,32
100,00 7,38 6,11 4,18 3,39 11,93 4,40 13,57 20,49 12,16 16,05 0,34
100,00 2,87 1,10 1,52 1,49 4,84 2,71 8,67 23,59 19,49 33,58 0,15
1 Los datos del total trabajadores se refieren a los incluidos en el Rgimen General y el RE de la Minera del Carbn, y los de los trabajadores extranjeros slo a los incluidos en el Rgimen General. 2 Los datos de 1999 del total de trabajadores se refieren a la media anual, y los de 1999 de los trabajadores extranjeros, a los de diciembre de ese ao. Fuente: Boletn de Estadsticas Laborales, MTAS
Parados y tasas de paro

De los 1.837.000 parados que hay en Espaa en el segundo trimestre de 2006 segn la Encuesta de Poblacin Activa (EPA), 1.492.100 son espaoles, 329.600 extranjeros y, de stos, 294.000 extranjeros no comunitarios. Este ltimo colectivo representa el 16% del total de parados en Espaa. De los extranjeros no comunitarios, ms de la mitad (51%) son latinoamericanos, una quinta parte (20%) europeos no comunitarios y menos de la tercera parte (29%) del resto del mundo.
74
Algo ms de la mitad de estos extranjeros no comunitarios parados son mujeres (el 54% frente al 57% que suponen las mujeres entre los parados espaoles). Por grupos de edad, dos terceras partes (el 67%) de los parados no comunitarios son menores de 35 aos (vase Cuadro 2.15).
Cuadro 2.15. Parados por sexo y grupos de edad segn origen. Segundo Trimestre de 2006. Datos en miles
1.837,0 795,5 1.041,5
1.492,1 638,5 853,7
329,6 152,2 177,4
35,6 17,4 18,2
451,8 599,9 413,2 247,7 124,4
380,2 451,8 337,2 209,6 113,4
68,8 144,5 71,2 35,3 9,8
1,7 11,3 12,4 6,5 3,8
67,1 133,3 58,9 28,9 6,0
11,8 32,6 9,0 4,2 0
40,2 62,5 31,4 13,8 3,5
15,1 38,2 18,5 10,9 2,5
La tasa de paro correspondiente al segundo trimestre de 2006 es del 8,5%; pero si para la poblacin espaola es del 8 por ciento, para el conjunto de la poblacin extranjera es del 12 por ciento y para los extranjeros no comunitarios es del 12,2 por ciento, por tanto, una tercera parte superior a la de los espaoles. Pero entre los extranjeros se producen diferencias muy importantes. Si los comunitarios tienen, en su conjunto, tasas muy similares a las de los espaoles, los europeos no comunitarios y los latinoamericanos tienen tasas algo ms de un punto superior a las de los espaoles. Pero el hecho ms destacable es que los extranjeros del resto del mundo tienen tasas de paro que casi duplican a las de los espaoles, ya que son del 15,6 por ciento (vase Cuadro 2.16).
75
Por sexo y grupos de edad las diferencias de las tasas de paro de los extranjeros reproduce la estructura que se da entre los espaoles: las tasas de paro de las mujeres son significativamente superiores a la de los hombres y las de los grupos de edad ms jvenes (sobre todo la de los 16 a 24 aos) son mayores que los grupos de ms edad. Especial atencin hay que prestar a la tasa de los jvenes de 16 a 24 aos de Amrica Latina que, segn la EPA, alcanza el 20,2 por ciento (vase Cuadro 2.16).
Cuadro 2.16. Tasas de paro por sexo y grupos de edad segn origen. Segundo Trimestre de 2006 .
8,5 6,4 11,5
8,0 5,9 11,1
12,0 10,0 14,4
10,4 9,0 12,3
18,2 9,3 7,0 5,7 5,3
18,6 8,5 6,7 5,3 5,1
16,6 13,4 9,0 9,7 9,6
4,5 10,5 12,1 10,7 11,4
17,8 13,7 8,5 9,5 8,8
12,1 14,8 6,3 6,1 0
20,2 12,0 8,2 8,0 7,8
18,7 16,5 11,5 17,1 23,0
Segn el Servicio Pblico de Empleo Estatal (Instituto Nacional de Empleo) en el avance de datos de septiembre de 2006, en ese mes haba 1.966.166 parados registrados en las Oficinas de empleo de los distintos Servicios Pblicos de Empleo de las Comunidades Autnomas. De ellos, 139.637 son extranjeros, lo que supone un 7% del total.
76
2.6. Extranjeros en el Sistema Educativo

La educacin, lugar privilegiado de socializacin y de igualdad de oportunidades, es uno de los campos donde la presencia de los inmigrantes se ha hecho ms patente en los ltimos aos. En este epgrafe se describen algunos rasgos de su presencia entre el alumnado matriculado en enseanzas no universitarias1.
Evolucin del nmero de alumnos extranjeros en el sistema educativo 1991-2006

En el curso 1991-1992 haba 38.927 alumnos extranjeros matriculados en enseanzas no universitarias que representaban el 0,5 por ciento del total de alumnos. En el curso 2005-2006, segn los datos avanzados por el Ministerio de Educacin y Ciencia, la cifra de alumnos extranjeros era de 529.461, que suponan el 6,94 por ciento del total del alumnado. Este importante incremento del nmero de extranjeros en el sistema educativo espaol no universitario se ha producido, sobre todo, desde el Curso 1999-2000: desde entonces el nmero de alumnos se ha multiplicado prcticamente por 5, pasando de algo ms de 100.000 en dicho curso a los 529.461 de 2005-2006. El total de alumnado matriculado en enseanzas no universitarias ha ido descendiendo desde los 8.196.207 del curso 1991-1992 hasta los 7.128.251 del curso 1998-1999 (lo que supuso una disminucin de ms de 1 milln de alumnos, el 13 por ciento en siete cursos acadmicos). Desde esa fecha se ha producido una recuperacin hasta los 7.634.409 alumnos del curso 2005-2006 (lo que representaba un incremento de 506.158 alumnos respecto al curso 1998-1999, el 6 por ciento en siete cursos acadmicos). Esa recuperacin del nmero de alumnos en enseanzas no universitarias ha sido debido, fundamentalmente, al aumento de 477. 539 alumnos extranjeros en ese perodo (vase Grfico 2.20).
1 Hasta el curso 1998-1999 enseanzas del Rgimen general; desde ese curso se incluyen tambin las de Rgimen especial, es decir, enseanzas artsticas, de idiomas y deportivas.
77
Grfico 2.20. Evolucin del nmero de alumnos (total y extranjero) 1991-2007 Evolucin del nmero de alumnos 1991-2007 (estimacin)
8400000 8.196.207 8200000 8000000 7800000 7600000 7400000 7200000 7000000 6800000 6600000 6400000
1991-1992 1992-1993 1993-1994 1994-1995 1995-1996 1996-1997 1997-1998 1998-1999 1999-2000 2000-2001 2001-2002 2002-2003 2003-2004 2004-2005 2005-2006 2006-2007 A est
7.706.600
7.128.251
Evolucin del nmero de alumnos extranjeros 1991-2007

600000 529.461 500000 400000
300000 200000
100000 0
38.927
1991-1992 1992-1993 1993-1994 1994-1995 1995-1996 1996-1997 1997-1998 1998-1999 1999-2000 2000-2001 2001-2002 2002-2003 2003-2004 2004-2005 2005-2006 A
Fuente: Ministerio de Educacin y Ciencia.
Tanto el nmero de alumnos extranjeros como su proporcin respecto al total del alumnado ha ido aumentando en cada curso escolar desde 1991-1992, pero el fenmeno ha sido especialmente acelerado desde el curso 1999-2000, con mximos incrementos en los cursos 2002-2003 y 2003-2004 (vase Cuadro 2.18).
78
Cuadro 2.18. Evolucin del nmero de alumnos (total y extranjeros) 1991-2006
Alumnado extranjero Curso Nmero Variacin interanual Variacin acumulada Nmero
Total alumnado Variacin interanual Variacin acumulada
% alumnos extranjeros s/total alumnado
1991-1992 1992-1993 1993-1994 1994-1995 1995-1996 1996-1997 1997-1998 1998-1999 1999-2000 2000-2001 2001-2002 2002-2003 2003-2004 2004-2005 2005-2006 A
38.927 46.111 50.076 53.213 53.362 62.707 72.363 80.687 107.301 141.868 207.252 309.058 402.116 459.291 529.461 7.184 3.965 3.137 149 9.345 9,656 8.324 26.614 34.567 65.384 101.806 93.058 57.175 70.170 7.184 11.149 14.286 14.435 23.780 33.436 41.760 68.374 102.941 168.325 270.131 363.189 420.364 490.534
8.196.207 8.123.053 8.057.083 7.833.097 7.664.082 7.495.588 7.309.096 7.128.251 7.446.272 7.359.557 7.298.568 7.407.258 7.481.202 7.568.494 7.634.409 -73.154 -65.970 -223.986 -169.015 -168.494 -186.492 -180.845 318.021 -86.715 -60.989 108.690 73.944 87.292 65.915 -73.154 -139.124 -363.110 -532.125 -700.619 -877.111 -1.067.956 -749.935 -836.650 -897.639 -788.949 -715.005 -627.713 -561.798
0,47 0,57 0,62 0,68 0,70 0,84 0,99 1,13 1,44 1,93 2,84 4,17 5,38 6,07 6,94
Fuente: Ministerio de Educacin y Ciencia
Alumnos extranjeros por zona geogrfica de origen

Todos los colectivos de alumnos han incrementado su nmero considerablemente desde 1991, pero la composicin segn zona geogrfica del alumnado extranjero ha variado de forma sustancial a lo largo de ese perodo. Durante el curso 19911992 el grupo ms numeroso de los alumnos extranjeros lo constituan los originarios de pases de la Unin Europea (que suponan el 38% del total de alumnos extranjeros), pero durante el curso 2005-2006 los originarios de Amrica del Sur representan el 43,5% del total de alumnos extranjeros matriculados en enseanzas no universitarias y con los de Amrica Central suponen casi la mitad del total de alumnos extranjeros (vase Grfico 2.21).
79
Grfico 2.21. Distribucin de los alumnos extranjeros por continentes. Cursos 1991-92 y 2005-06
Curso 1991-1992
Asia 7,98% Unin Europea 37,56%
Curso 2005-2006 A
Asia 4,78% No consta 0,25% Unin Europea 13,66%
Amrica del Sur 22,32% Amrica del Sur 43,52% Amrica Central 2,78% Oceana 0,33%
Resto de Europa 13,63%
Resto de Europa 8,30% frica 15,97% Amrica del Norte 4,77% Amrica Central 3,59% Oceana 0,04%
Amrica del Norte 1,05% frica 19,48%
Grfico 2.22. Nacionalidades con mayor peso entre el alumnado extranjero en el curso 2005-06
Reino Unido 4,37% China 2,56% Resto de pases 27,27% Alemania 1,74% Bulgaria 2,33% Rumana 7,53% Ucrania 1,38% Marruecos 15,58% Ecuador 17,70% Bolivia 3,12% Colombia 8,67%
Argentina 5,35%
Per 2,39%
80
Alumnos extranjeros por Comunidades Autnomas

Durante el curso 2004-2005 el 67% del alumnado extranjero matriculado en enseanzas no universitarias se concentraba en Madrid, Catalua, Comunidad Valenciana y Andaluca, comunidades en las que estaba el 58% del total de los alumnos. La concentracin relativa se puede observar a travs de la proporcin de alumnos extranjeros presente en cada Comunidad Autnoma. Donde esa proporcin es mayor en el curso 2005-2006 es en Illes Balears con el 13%, seguida de Madrid (12%), La Rioja (11%) Murcia (10,5%), Catalua (10%) y la Comunidad Valenciana (casi el 10%) (vase Grfico 2.23).
Grfico 2.23. Proporcin de alumnos extranjeros respecto al total por Comunidades Autnomas. Curso 2005-2006
14,00 12,00 10,00 8,00 6,09 6,00 4,28 4,00 2,00 0,00
Castilla-La Mancha Comunidad Valenciana Castilla y Len Navarra Extremadura Pas Vasco Cantabria Catalua Asturias Baleares Canarias La Rioja Galicia Aragn Madrid Murcia Melilla Ceuta Andaluca Total
12,82 10,21 9,87 8,88 8,17
12,04 10,47 9,42
11,40
7,59 5,69 4,05 2,16 2,38 1,61 4,72 5,05
3,30
Por provincias, la proporcin de alumnos extranjeros respecto al total supera el 10% en el Curso 2005-2006 en Girona (13,5 %), Almera (12%), Illes Balears y Alicante (cerca del 12%), Madrid (11%), Tarragona (10,5%) y Logroo (10%) (vase Grfico 2.24).
81
Grfico 2.24. Proporcin de alumnos extranjeros respecto al total por provincias. Curso 2005-2006
TOTAL ALUMNADO: 7.634.409 ALUMNADO EXTRANJERO: 529,461 PORCENTAJE DE ALUMNOS EXTRANJEROS: 6,94%
Hasta el 3% Del 3,01% al 6% Del 6,01% al 10% Ms del 10%
Alumnos extranjeros por tipo de centro escolar

La mayora de alumnos, espaoles y extranjeros, matriculados en enseanzas no universitarias lo estn en centros pblicos. Pero mientras la cifra de estudiantes en los centros pblicos se mantiene en torno al 70% en los diez ltimos aos, la de los alumnos extranjeros que hasta el Curso 1998-1999 estaba en torno al 74% ha ido aumentado desde entonces hasta concentrar el 82% en el Curso 2005-2006 (vase Cuadro 2.19).
82
Cuadro 2.19. Distribucin del alumnado (total y extranjero) entre centros pblicos y privados 1996-2006
% alumnos matriculados en centros pblicos Total alumnado Alumnado extranjero
Alumnado extranjero Tipo de centro Curso Total Centros pblicos Centros privados Total
Total alumnado Tipo de centro Centros pblicos Centros privados
1996-1997 1997-1998 1998-1999 1999-2000 2000-2001 2001-2002 2002-2003 2003-2004 2004-2005 2005-2006A
62.707 72.363 80.687 107.301 141.868 207.252 309.058 402.116 459.291 529.461
46.054 53.882 59.507 81.317 110.164 163.823 245.033 325.188 374.880 434.758
16.653 18.481 21.180 25.984 31.704 43.429 64.025 76.928 84.411 94.703
7.495.588 7.309.096 7.128.251 7.446.272 7.359.557 7.298.568 7.481.202 7.568.494 7.634.409
5.210.587 5.075.308 4.911.974 5.206.214 5.110.175 5.043.712 5.195.770 5.270.352 5.315.864
2.285.001 2.233.788 2.216.277 2.240.058 2.249.382 2.254.856 2.270.569 2.285.432 2.298.142 2.318.545
69,52 69,44 68,91 69,92 69,44 69,11 69,35 69,45 69,64 69,63
73,44 74,46 73,75 75,78 77,65 79,05 79,28 80,87 81,62 82,11
7.407.258 5.136.689
Si la proporcin media de alumnos extranjeros respecto al total de alumnos matriculados en el Curso 2005-2006 es del 7%, esa proporcin es del 8% en centros pblicos y del 4% en los centros privados.
Alumnos extranjeros por tipo de enseanza

La mayor parte de los alumnos extranjeros estn matriculados en Educacin primaria (el 43% del alumnado extranjero durante el Curso 2005-2006), mientras que en el total de alumnado son las enseanzas de secundaria las que concentran el mayor volumen de alumnos (el 38,5% en el curso 2005-2006). La presencia de extranjeros en la secundaria muestra una tendencia creciente muy importante en los ltimos aos. El volumen de alumnos extranjeros ha aumentado desde el Curso 1999-2000 al 2005-2006 en 422.160 matriculados distribuidos en todos los niveles de enseanza: 184.129 alumnos matriculados ms en enseanza primaria y 153.440 alumnos ms en secundaria. Proporcionalmente, sin embargo, el mayor incremento entre los cursos citados se ha producido en el nmero de matriculados en educacin especial y programas de garanta social y en educacin infantil.
83
Grfico 2.25. Distribucin de los alumnos extranjeros por tipo de enseanza

Enseanzas de Idiomas 3,12% Enseanzas Artsticas 0,13% Formacin Profesional 2,76% Bachilleratos 5,82%
No 2,59% Infantil 16,00%
Enseanzas Artsticas 0,38% Formacin Profesional 4,54% Bachilleratos 4,12%
Enseanzas de Idiomas 2,22% Enseanzas Deportivas 0,003% Infantil 17,62%
E.S.O. 27,65%
Curso 1999-2000
E.S.O. 27,65%
Curso 2005-2006 A
Especial y Programas de Garanta Social 0,94% Fuente: Ministerio de Educacin y Ciencia.
Primaria 40,99%
Especial y Programas de Garanta Social 0,38
Primaria 43,08%
Respecto al total del alumnado por tipos de enseanza, la proporcin ms elevada de alumnos extranjeros matriculados en el curso 2005-2006 se produce en los Programas de Garanta Social (10,70 por ciento) y en Enseanza Primaria (9,19 por ciento), seguidas de Educacin Secundaria Obligatoria (7,94 por ciento) y Educacin especial (6,95 por ciento) (vase Cuadro 2.20).
Cuadro 2.20. Distribucin del alumnado extranjero por tipos de enseanza. 1999-2006
Enseanza
TOTAL Infantil Primaria Secundaria ESO Bachilleratos Ciclos Formativos de FP Especial y Programas de Garanta Social Educacin especial Programas de Garanta Social EE. Rgimen Especial No consta
Enseanza
Enseanza
1999-2000 2000-2001 2001-2002 2002-2003 2003-2004 2004-2005 2005-2006 1999-2000 2000-2001 2001-2002 2002-2003 2003-2004 2004-2005 2005-2006 A A
107.301 141.868 207.252 309.058 402.116 459.291 529.461 17.148 43.943 38.838 29.644 6.235 2.959 1.011 330 681 3.584 2.777 24.571 59.387 48.799 38.163 7.061 3.575 1.427 428 999 4.624 3.060 39.048 60.042 78.986 85.799 93.299
1,44 1,51 1,74 1,19 1,48 0,78 0,65 1,68 1,21 2,07 0,76 -
1,93 2,11 2,38 1,55 1,97 0,92 0,80 2,07 1,57 2,40 0,97 -
2,84 3,20 3,54 2,24 2,91 1,20 1,08 3,37 2,07 4,18 1,27 -
4,17 4,69 5,35 3,33 4,27 1,78 1,74 4,71 3,57 5,37 1,18 -
5,38 5,84 7,05 4,49 5,75 2,36 2,47 6,07 4,79 6,85 1,62 -
6,07 6,01 8,03 5,29 6,72 2,97 3,01 7,41 5,59 8,53 1,67 -
6,94 6,29 9,19 6,54 7,94 3,41 5,30 9,22 6,95 10,70 2,10 -
87.685 132.453 174.722 198.165 228.072 68.743 100.365 134.593 159.201 192.278 55.246 8.605 4.892 2.396 560 1.836 5.964 3.416 80.286 107.533 124.714 146.387 12.099 7.980 3.452 965 2.487 6.659 6.087 15.520 11.540 4.473 1.331 3.142 9.342 19.160 15.327 5.500 1.572 3.928 10.626 21.828 24.063 6.829 2.028 4.801 13.784 -
84
Evolucin de los procesos de homologacin de titulaciones acadmicas

En lo que se refiere a la homologacin de titulaciones extranjeras, se observa, en los ttulos no universitarios, un notable descenso en el nmero de solicitudes en el ao 2003 frente a 2002, a la par que un aumento considerable de la actividad resolutoria por parte de la Administracin. Asimismo, se distingue una ms que amplia diferencia entre el nmero de resoluciones estimatorias y desestimatorias.
Grfico 2.26. Evolucin de las resoluciones de homologacin de titulaciones extranjeras de nivel no universitario
40.000 35.000 32.345 30.000 24.828 25.000 21.034 20.000 18.058 15.000 10.000 5.000 2.271 311 2.333 574 2001
Solicitudes resueltas
35.000 29.511 27.483 23.289 21.368 19.982 17.974
20.881
23.363
21.907
15.476
3.151 230 2002

Resoluciones estimatorias
4.463 1.026 2003

Resoluciones desestimatorias
5.211 904 2004

Otras resoluciones
0 2000
Solicitudes presentadas
85
En cuanto a la homologacin de ttulos universitarios, de 2000 a 2004 se ha producido un incremento muy grande del nmero de resoluciones. De 4.666 en el ao 2000 se ha pasado a 23.390 en 2004, de las cuales 9.626 (el 41%), fueron favorables y 2.011 (el 9%), denegatorias. El resto se dividen entre las condicionadas a superacin de prueba (8.517, el 36%), y otras resoluciones (3.236, el 14%).
Grfico 2.27. Evolucin de la actividad de homologacin de titulaciones de extranjeras de nivel universitario

25.000 23.390 20.000 16.555 15.000 11.751 9.626 10.000 4.666 5.000 2.943 1.116 352 255 2000
Favorables
9.303 4.217 3.590 2.757 1.187 2001

Denegatorias Condicionadas
7.812 5.565
8.517
3.573 3.130 1.810 790 2002

Otras resoluciones
1.996 1.182 2003
3.236 2.011 2004

Total resoluciones de homologacin
86
2.7. Caractersticas de las viviendas de los inmigrantes

El Censo de Poblacin y Vivienda de 2001 proporciona informacin para conocer algunas de las caractersticas de las viviendas de los extranjeros en Espaa. En este epgrafe conviene recordar que una pequea parte (el 6 por ciento) de los extranjeros censados son pensionistas por jubilacin, de los cuales las cuatro quintas partes provienen de pases comunitarios. Una diferencia fundamental entre espaoles y extranjeros en este campo es el rgimen de tenencia de la vivienda. Mientras el 85 por ciento de los espaoles habitaban en viviendas de su propiedad, slo el 37 por ciento de los extranjeros estaban en esa situacin. Adems, una mayor proporcin de extranjeros que habitaban viviendas en propiedad tenan pagos pendientes para ultimar la compra de la misma. La mayora (el 58 por ciento) de los extranjeros habitaban en viviendas en alquiler. Representaban ms del 20 por ciento del total de personas que vivan en Espaa en este tipo de viviendas (vase Cuadro 2.21). Pero entre los extranjeros la situacin es muy distinta si se compara a los comunitarios (EU-15, en 2001) con los no comunitarios. Los primeros habitan viviendas de su propiedad en un 67% de los casos y el 46% la han pagado completamente. Y slo un 28% viven en alquiler. Por el contrario, entre los no comunitarios el 67% viven en viviendas en alquiler y slo el 28% en viviendas en propiedad; adems, la mitad de ellos tienen gastos pendientes.
Cuadro 2.21. Distribucin de la poblacin (espaola y extranjera) segn el rgimen de tenencia de la vivienda. 2001
Extranjeros Espaoles Total TOTAL Total % Total en propiedad % En propiedad por compra, totalmente pagada % En propiedad por compra, con pagos pendientes % En propiedad por herencia o donacin % Total en alquiler % Otras formas % 39.046.920 100,0 84,7 51,8 24,5 8,4 8,9 6,3 1.548.941 100,0 37,0 20,3 14,9 1,8 58,0 5,0 Unin Europea 357.979 100,0 67,0 46,1 18,3 2,6 28,1 4,9 No Unin Europea 1.190.962 100,1 27,9 12,5 13,9 1,6 67,0 5,0
Proporcin de extranjeros sobre total 3,8 3,8 1,7 1,5 2,4 0,9 20,4 3,0
Fuente: Elaboracin propia a partir de datos INE, Censo de Poblacin y Vivienda, 2001
87
En 2001, las viviendas de los extranjeros eran ms pequeas y tenan menor nmero de habitaciones que las de los espaoles. Los extranjeros estaban sobrerrepresentados en las viviendas de menos de 61 metros cuadrados de superficie til, aunque el 47 por ciento, tanto de espaoles como de extranjeros, vivan en viviendas de 61-90 metros. Tambin existan diferencias significativas en el nmero de habitaciones de la viviendas de espaoles y extranjeros: stos estaban sobrerrepresentados en las viviendas de tres o menos habitaciones. Un 57 por ciento, tanto de extranjeros como de espaoles, habitaban viviendas de cuatro o cinco habitaciones (vase Cuadro 2.22).
Cuadro 2.22. Distribucin de la poblacin (espaola y extranjera) segn el tamao y el nmero de habitaciones de las viviendas. 2001
Espaoles TOTAL Total % Hasta 45 m2 % 46-60 m2 % 61-90 m2% 91-105 m2% Ms de 105 m2% 39.046.920 100,0 2,3 8,7 47,2 17,0 24,8
Extranjeros 1.548.941 100,0 7,3 15,6 46,9 13,4 16,9
N habitaciones TOTAL Total % 1-2 habitaciones % 3 habitaciones % 4 habitaciones % 5 habitaciones % 6 y ms habitac. %
Espaoles 39.046.920 100,0 1,8 8,0 17,8 38,8 33,6
Extranjeros 1.548.941 100,0 7,7 15,4 24,2 33,3 19,4
Fuente: Elaboracin propia a partir de datos INE, Censo de Poblacin y Vivienda, 2001
88
Aunque una gran parte de los espaoles y de los extranjeros vivan en 2001 en edificios que se encontraban en buen estado, un 8 por ciento de los primeros y un 14 por ciento de los segundos vivan en edificios que no estaban en buen estado. Las peores situaciones se daban entre el 2 por ciento de los espaoles que vivan en edificios en estado malo o ruinoso y el casi 4 por ciento de extranjeros en esa situacin. Los extranjeros suponan el 6 por ciento de las personas que habitaban edificios en estado deficiente, el 8 por ciento de los que se alojaban en edificios en mal estado y el 6 por ciento de los que lo hacan en edificios ruinosos (vase Cuadro 2.23).
Cuadro 2.23. Distribucin de los edificios destinados principalmente a vivienda segn su estado 2001
Proporcin de extranjeros sobre total 3,8 3,8 3,6 6,4 7,7 5,8
Espaoles TOTAL Total % Bueno % Deficiente % Malo % Ruinoso % 39.046.920 100,0 92,2 5,9 1,4 0,6
Extranjeros 1.548.941 100,0 86,1 10,1 2,8 0,9
89
2.8. Concesiones de nacionalidad espaola

Entre 1992 y 2005 han obtenido la nacionalidad espaola por residencia un total de 234.694 personas. La evolucin anual de estas concesiones ha sido, en general, creciente ao a ao, pero han aumentado notablemente desde 2001. Este incremento responde al importante aumento del nmero de extranjeros residentes en Espaa que ha tenido lugar en los ltimos seis aos. La media anual de concesiones de nacionalidad en la dcada de los noventa fue de 9.555 frente a las ms de 23.000 anuales desde el ao 2000. Y en el ao 2005 las concesiones han sido ms de 40.000 (vase Grafico 2.28).
Grfico 2.28. Concesiones de nacionalidad espaola por residencia, 1992-2005

45.000 40.000 35.000 30.000 25.000 20.000 16.373 15.000 10.000 8.403 5.000 0 5.251 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 8.411 7.793 6.750 10.293 13.165 11.996 16.735 21.805 26.555 42.829 38.335
Fuente: Ministerio de Justicia
Ms de la mitad de las personas que obtuvieron la nacionalidad espaola por residencia en este perodo eran nacionales de pases latinoamericanos y siguen, en orden de importancia, los africanos, asiticos y europeos comunitarios (vase Grfico 2.27).
90
Las concesiones de nacionalidad a ciudadanos latinoamericanos han representado ms del 50 por ciento del total en todos los aos desde 1992; las concesiones a los africanos han ido aumentado desde el 15% que representaban ese ao al 26% que suponen en 2004; por el contrario, el peso relativo de las concesiones de nacionalidad a asiticos y a europeos comunitarios se ha reducido a la mitad en ese periodo pasando, respectivamente, del 15 al 7 % y del 5 al 3 %. Y eso a pesar del aumento de las concesiones de nacionalidad a estos colectivos.
Grfico 2.29. Concesiones de nacionalidad por continente de origen 1992-2005

Oceana 0,02% Asia 8,66% Amrica del Norte 0,57% Aptridas y no consta 0,25% Europa Comunitaria 5,73% Resto de Europa 1,68%
frica 20,66%
Iberoamrica 62,43%
Los argentinos han sido el colectivo que ms concesiones de nacionalidad obtuvo todos los aos entre 1992 y 1997. Los dos aos siguientes ese lugar lo ocupaban los peruanos y los dominicanos. Desde el ao 2000 a 2004 son los marroques, con la excepcin de 2002, en que obtienen una cifra de concesiones de nacionalidad ligeramente inferior a los peruanos. En 2004 irrumpen con mucha fuerza en esta estadstica los ecuatorianos, tendencia que se ha reforzado en 2005 hasta el punto de que son ya el colectivo ms importante en nmero de concesiones, con 10.031 (ms del 23%). En el conjunto del perodo los marroques concentran casi el 16% de las concesiones de nacionalidad seguido de los inmigrantes originarios de seis pases latinoamericanos: Per (11%), Repblica Dominicana (10%), Ecuador (9%), Argentina (8%), Colombia (8%) y Cuba (6%). Entre ellos concentran dos de cada tres concesiones de nacionalidad en el perodo 1992-2005 (vase Cuadro 2.24 y Grfico 2.28).
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Cuadro 2.24. Concesiones de nacionalidad por pases de origen.1992-2005

NACIONALIDAD TOTAL Marruecos Per Rep. Dominicana Argentina Colombia Ecuador Cuba Resto de Paises Aptridas y no consta TOTAL 234.694 36.864 25.716 22.498 17.878 19.836 21.349 13.437 76.538 578 1992 5.251 588 211 146 939 246 42 146 2.905 28 1993 8.403 986 371 298 1.532 433 94 213 4.399 77 1994 7.793 894 468 393 1.690 380 67 171 3.680 50 1995 6.750 785 658 499 1.314 364 53 168 2.872 37 1996 8.411 687 1.150 833 1.387 456 110 249 3.518 21 1997 10.293 1.056 1.159 1.256 1.368 478 107 441 4.401 27 1998 13.165 1.542 1.863 1.860 1.126 624 173 772 5.161 44 1999 16.373 2.053 2.373 2.652 1.026 817 376 1.109 5.915 52 2000 11.996 1.918 1.488 1.755 661 594 292 893 4.355 40 2001 16.735 2.822 2.322 21.26 791 848 510 1.191 6.081 44 2002 21.805 3.111 3.117 2.876 996 1.267 1.173 2.087 7.129 49 2003 26.555 6.831 2.933 2.648 1.009 1.801 1.951 1.602 7.730 50 2004 38.335 8.036 3.958 2.834 1.746 4.194 6.370 1.889 9.276 32 2005 42.829 5.555 3.645 2.322 2.293 7.334 10.031 2.506 9.116 27
Grfico 2.30. Concesiones de nacionalidad por pases de origen. 1992-2005

Portugal 3,27% Cuba 5,73% Ecuador 9,10% Colombia 8,45% Argentina 7,62% Rep. Dominicana 9,59% Filipinas 3,10% Chile 2,40% Venezuela 1,93% Brasil 1,85% Otros 20,31% Aptridas y no consta 0,25% Uruguay 1,57% Per 10,96% Marruecos 15,71% Mjico 1,17% China 1,33%
Resto de pases 13,31%
Guinea Ecuatorial 1,44% India 1,24%
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2.9. La percepcin de la inmigracin en Espaa

Las encuestas y barmetros del Centro de Investigaciones Sociolgicas (CIS) vienen mostrando que la acogida de la inmigracin y de los inmigrantes en Espaa en los ltimos aos puede considerarse positiva. Aunque la opinin pblica mayoritaria conoce poco la situacin de la inmigracin y muchos espaoles no han tenido una relacin personal con inmigrantes, hay un estado de opinin favorable a su integracin. Se prefiere que los inmigrantes accedan al territorio por va legales, pero la mayora de los espaoles creen que conviene regularizar su situacin con algunas condiciones y son muy pocos los que optan por la devolucin o expulsin. Una gran mayora de espaoles estn a favor de polticas que favorezcan la integracin de los inmigrantes en la sociedad espaola. Y estn tambin a favor de que los inmigrantes tengan acceso (en igualdad de condiciones con los espaoles) a las prestaciones del Estado de bienestar como la asistencia sanitaria, la educacin, la vivienda, o los cursos de espaol o de formacin profesional. La inmigracin viene ocupando una de las primeras posiciones como respuesta a la pregunta sobre los tres problemas principales que existen en Espaa a juicio del entrevistado en el Barmetro del CIS. En los meses de enero de 2001 y 2003 ha sido el cuarto problema sealado por los entrevistados en esta agenda pblica, por detrs del paro (que ocup el primer lugar en 2003), del terrorismo (en primer lugar en 2001), de las vacas locas en 2001 y de la inseguridad ciudadana en 2003; en 2002 y 2004, la inmigracin ha sido el quinto problema, por detrs del paro, el terrorismo y la inseguridad ciudadana que ocupan esos aos las tres primeras posiciones en el ranking de problemas que existen en Espaa segn los entrevistados y por detrs de las drogas en 2002 y de la vivienda en 2004. En enero de 2005 la inmigracin pas a ser el tercer problema de la agenda pblica, slo por detrs del paro (sealado por el 62 por ciento de los entrevistados) y del terrorismo (apuntado por el 56 por ciento). Desde finales de 2004, adems, es sealado como uno de los tres problemas en Espaa por ms de la quinta parte de los entrevistados (en enero del 2005 por el 21 por ciento). La proporcin de entrevistados que sealan a la inmigracin entre los tres problemas principales en Espaa ha crecido notablemente en los ltimos barmetros. En el correspondiente al mes de octubre 2005 pas a ocupar la segunda posicin y en el de noviembre mantuvo esa posicin. En este mes es sealado como uno de los tres problemas principales que existen en Espaa por el 40 por ciento de los entrevistados, slo por detrs del paro (sealado por el 54 por ciento) (vase Cuadro 2.25). Pero frente a sta agenda pblica que seala los tres principales problemas que existen en Espaa, los entrevistados sitan la inmigracin en una posicin mucho ms retrasada en el ranking de problemas de su agenda personal. En 2001 y 2004 ha ocupado la novena posicin, en 2002 la octava, en 2003 la sptima y en enero
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de 2005 la sexta. En el barmetro de julio de 2006 ocupa la quinta posicin y es sealada como uno de los tres problemas que ms afectan por el 11,8 por ciento de los entrevistados. Se sita detrs de los problemas de ndole econmica (23,4 por ciento), del paro (sealado por el 22,9 por ciento), la vivienda (20,7 por ciento) y la inseguridad ciudadana (15,8 por ciento); y por delante de los problemas relacionados con la calidad del empleo (9,7 por ciento), las pensiones (7 por ciento), la sanidad (5,3 por ciento) y la educacin (4,1 por ciento).
Cuadro 2.25. La inmigracin en la respuesta a la pregunta sobre los tres problemas principales que existen en Espaa y los tres que ms le afectan personalmente desde 2001
Enero de cada ao
Problemas principales que existen en Espaa Posicin de la inmigracin % que lo sealan
Problemas que ms le afectan personalmente Posicin de la inmigracin % que lo sealan
2001 2002 2003 2004 2005 Nov. 2005 2006 Julio 2006
4 5 4 5 3 2 2 2
17,6 15,0 14,2 16,0 21,4 40,0 32,4 35,9
9 8 7 9 6 5 5 5
4,8 6,5 6,7 6,9 9,6 13,3 11,3 11,8
Fuente: CIS, Barmetro mes de enero de cada ao, salvo noviembre de 2005 y julio de 2006
Esta distancia tan notable entre la agenda pblica y la agenda personal muestra como la inmigracin es una cuestin que la opinin pblica juzga de gran importancia en Espaa, a pesar de que a los entrevistados no les afecte tanto personalmente. Sin duda, la importancia otorgada por los medios de comunicacin a las noticias relacionadas con la inmigracin, la seleccin de las mismas y la forma en que se presentan, influyen tambin de manera sensible en esta percepcin. Segn el barmetro de noviembre de 2005, la inmigracin es uno de los dos problemas ms importantes en Espaa en una ligera mayor medida para los hombres que para las mujeres y para los menores de 54 aos que para los mayores de esa edad; los que ms lo sealan como uno de los tres problemas principales de Espaa son los empresarios con asalariados y altos ejecutivos y los que menos son
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los jubilados y pensionistas. Es el segundo problema para todas la posiciones ideolgicas con excepcin de las que se sitan en el extremo derecho del espectro ideolgico, para las que ocupa la primera posicin. Unas pautas diferenciales similares se producen en la posicin que la inmigracin ocupa entre las preocupaciones personales de los entrevistados por sexo, por grupo de edad y por ideologa. Pero por status socioeconmico a los que ms les preocupa es a los obreros no cualificados y a los parados y a los que menos a los profesionales y tcnicos. La percepcin de la inmigracin por parte de la opinin pblica ha cambiado desde el ao 2000. En torno a ese ao diversos indicadores muestran cambios relevantes en distintos aspectos de las opiniones de los espaoles respecto a la inmigracin que han ido paralelos con un cierto incremento de los valores de indicadores de racismo y xenofobia. La opinin pblica sigue siendo mayoritariamente favorable a la inmigracin pero ha crecido la proporcin de los que son reacios al fenmeno. Este hecho hay que entenderlo, entre otros aspectos, en el marco de un rpido aumento de la presencia de personas inmigrantes en las ciudades y pueblos de Espaa desde el ao 2000 y a la novedad que supone para muchos espaoles el hecho inmigratorio de ciudadanos prevenientes de pases pobres. El Barmetro del CIS de noviembre de 2005 ofrece importante informacin sobre la opinin pblica respecto a la inmigracin en Espaa, adems de la importancia que tiene entre los retos o problemas que ha de afrontar el pas y de los que ms afectan al entrevistado. El 60% opina que el nmero de personas procedentes de otros pases que viven en Espaa es demasiado, pero esta valoracin se hace sobre una premisa falsa, porque a la pregunta de cuntas personas de cada cien que viven en Espaa han nacido fuera del pas la media que sealan es del 20,4%, cuando en realidad ni siquiera alcanza la mitad de esa cifra. Es decir, se tiene la percepcin de que viven en Espaa ms extranjeros de los que habitan en realidad y en base a esa falsa informacin se valora su nmero como excesivo. Lo reciente del fenmeno inmigratorio en Espaa y la notable presencia que esta cuestin tiene en los medios de comunicacin puede estar en la base de esta distorsin y de este juicio de la opinin pblica. La opinin pblica est muy a favor de permitir la entrada de trabajadores inmigrantes que tengan un contrato de trabajo (el 85% se adhieren a esta opcin, frente al 7% que les parece que lo ms adecuado sera permitir su entrada en Espaa sin poner ningn obstculo legal o el 6% que preferiran prohibir por completo la entrada de trabajadores inmigrantes). Entre los criterios que se apuntan en el barmetro a la hora de permitir a una persona que no sea espaola venir a vivir a Espaa, el ms importante es que tenga una cualificacin laboral de las que Espaa necesita (valorado en 6,4 sobre 10), que tenga un buen nivel educativo (5,6 sobre 10), que hable castellano u otras lenguas oficiales (5,2 sobre 10) y que tenga familiares cercanos y/o vivienda aqu (4,7 sobre 10).
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Dos tercios de los espaoles han tenido alguna vez relacin o trato con los inmigrantes en Espaa; esta relacin o trato se ha producido en el trabajo (61% de los casos), en relaciones de amistad (55%) o de vecindad (48%). A la pregunta sobre si el entrevistado cree que a los inmigrantes extranjeros, en general, se les deberan dar determinadas facilidades, responden afirmativamente el 93% para acceder a la enseanza pblica (ellos o sus hijos), el 87% para obtener un puesto de trabajo en igualdad de condiciones que los espaoles y el 81% para tener asistencia sanitaria gratuita. Tambin responden mayoritariamente de modo afirmativo a que los inmigrantes pueden practicar su religin si lo desean (81%), traer a su familia a vivir con ellos (73%), constituir grupos o asociaciones para defender sus derechos (68%) o afiliarse a partidos polticos o sindicatos (64%). La mayor parte de los espaoles apoya el reconocimiento de derechos polticos a los inmigrantes: el 78% cree que los inmigrantes deberan tener derecho a obtener con el tiempo la nacionalidad espaola; el 61% que deberan poder votar en las elecciones municipales (61%), incluso en las generales (53%). En su conjunto, cabe extraer de este anlisis dos conclusiones relevantes para el presente Plan Estratgico:
En primer lugar, existe una percepcin intensa del impacto que supone la inmigracin en nuestra sociedad, lo que lleva a considerarla como uno de los asuntos cuya gestin debe figurar como prioridad en la agenda de los poderes pblicos, e incluso a sobrevalorar notablemente el nmero de personas inmigrantes realmente presentes en Espaa. Esa percepcin del impacto y el desajuste constatado entre la realidad de la inmigracin y la percepcin que de ella se tiene hace necesario impulsar, por un lado, medidas de refuerzo de los servicios pblicos que suavicen el impacto de la inmigracin sobre la vida cotidiana percibido por los ciudadanos; y por otro, medidas que incrementen el conocimiento y la comprensin por parte de la poblacin espaola de los hechos, datos y contribuciones ms relevantes de la inmigracin. Adems, resulta imprescindible analizar el impacto generado por el tratamiento informativo de la inmigracin en los medios de comunicacin y tratar de consensuar con los propios medios mejoras en dicho tratamiento. En segundo lugar, y en cuanto la perspectiva desde la cual la poblacin espaola contempla mayoritariamente la inmigracin, hay que destacar que presenta un grado de aceptacin muy elevado respecto de la inmigracin en la medida en que vaya ligada a un contrato de trabajo; y que respalda muy mayoritariamente el reconocimiento de derechos a la poblacin inmigrada en igualdad de condiciones con los espaoles, coincidiendo as con la orientacin estratgica del presente Plan.
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3. El marco jurdico de la inmigracin en Espaa
El marco jurdico de la inmigracin en Espaa est configurado por un complejo entramado de normas jurdicas de mbito internacional, comunitario europeo, nacional, autonmico y local, que no es posible exponer aqu en su totalidad. El presente apartado est orientado nicamente a esbozar cules son las normas ms importantes de referencia que inciden en la inmigracin y en la integracin de la poblacin inmigrada y a aportar una informacin bsica en cuanto a su contenido.
3.1. Regulacin constitucional

La Constitucin Espaola es el punto de partida obligado, tanto para conocer el marco de derechos y obligaciones bsicas de las personas inmigrantes en Espaa, como para conocer la incidencia que el derecho comunitario europeo y los Tratados internacionales ratificados por Espaa tienen en esta materia. A tenor del Art. 13.1 de la Constitucin Espaola (CE), los extranjeros gozarn en Espaa de las libertades pblicas que garantiza el presente Ttulo, en los trminos que establezcan los tratados y la ley. Esto significa que, en principio, los extranjeros tienen los mismos derechos fundamentales que los propios espaoles, pero que la ley o los tratados internacionales pueden introducir diferencias en cuanto a su ejercicio. Sin embargo, esta posibilidad de introducir diferencias no es ilimitada. Como ha sealado el Tribunal Constitucional, las limitaciones no pueden afectar a los derechos que son imprescindibles para la garanta de la dignidad humana que, conforme al artculo 10.1 CE, constituyen el fundamento del orden poltico espaol (STC 99/1985), ni tampoco al contenido del derecho tal y como lo configuran la propia Constitucin o los Tratados internacionales suscritos por Espaa, siendo as que se rebasa o se desconoce el contenido esencial cuando el derecho queda sometido a limitaciones que lo hacen impracticable, lo dificultan ms all de lo razonable o lo despojan de la necesaria proteccin (STC 11/1981). De acuerdo con el Tribunal Constitucional (STC 94/1993), el nico derecho que la propia Constitucin reserva en exclusiva a los espaoles es el de la participacin en los asuntos pblicos (derecho a votar y ser elegido), aunque abre la posibilidad de que los ciudadanos extranjeros puedan participar en las elecciones municipales si as lo establece una ley o un tratado internacional y si existe reciprocidad, es decir, si los espaoles pueden tambin ejercer ese derecho en el pas de origen del ciudadano extranjero de que se trate (art. 13.2 CE). Todos los dems derechos son predicables tambin de los ciudadanos extranjeros, con las matizaciones en las condiciones de acceso y ejercicio que el legislador o los tratados internacionales puedan introducir, dentro de los lmites sealados.
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3.2. mbito internacional

El segundo mbito normativo que incide en el marco jurdico de la inmigracin est conformado por los tratados y convenciones internacionales. El artculo 96 de la Constitucin Espaola establece que los tratados internacionales vlidamente celebrados, una vez publicados oficialmente en Espaa, formarn parte del ordenamiento interno. Es decir, los tratados internacionales, una vez firmados y ratificados por Espaa y publicados en el Boletn Oficial del Estado, quedan incorporados a nuestro propio derecho interno, y pueden ser invocados ante los tribunales igual que cualquier otra norma de nuestro ordenamiento. Pero la importancia del Derecho Internacional para el tema que nos ocupa va ms all, ya que sirve tambin de parmetro a la hora de interpretar nuestra propia Constitucin. De acuerdo con lo por ella dispuesto en el artculo 10.2 CE las normas relativas a los derechos fundamentales y a las libertades que la Constitucin reconoce se interpretarn de conformidad con la Declaracin Universal de Derechos Humanos y los tratados y acuerdos internacionales sobre las mismas materias ratificados por Espaa. Lo que nuestra Constitucin hace aqu es sentar un principio de convergencia en la interpretacin de los derechos y libertades que ella misma garantiza con los grandes instrumentos internacionales sobre derechos humanos. De ah que nuestros tribunales, a la hora de fijar el contenido de los derechos y libertades reconocidos por la Constitucin, acudan con frecuencia a dichos tratados y a las interpretaciones que de ellos hacen el Tribunal Europeo de Derechos Humanos y del Tribunal de Justicia Internacional. Aparte de la Declaracin Universal de Derechos Humanos (1948) a la que remite expresamente el artculo 10.2 de la Constitucin a efectos interpretativos, hay que hacer referencia como principales instrumentos al Pacto Internacional sobre Derechos Civiles y Polticos (1966) y al Pacto Internacional sobre Derechos Econmicos, Sociales y Culturales (1966). En el mbito de la Organizacin de las Naciones Unidas, tienen adems relevancia para el mbito de la inmigracin las siguientes convenciones: la Convencin sobre el Estatuto de los Refugiados (1951, con su Protocolo de 1967), la Convencin sobre el Estatuto de los Aptridas (1954), la Convencin Internacional sobre la eliminacin de todas las formas de discriminacin racial (1965), la Convencin Internacional sobre la eliminacin de todas las formas de discriminacin contra la mujer (1979), la Convencin Internacional contra la tortura y otros tratos o penas crueles, inhumanas o degradantes (1984) y la Convencin Internacional sobre los Derechos del Nio (1989), y el Convenio Internacional sobre la proteccin de los derechos de todos los trabajadores migrantes y de sus familias (1990). Salvo este ltimo, todos han sido ratifi-
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cados por Espaa y publicados en el Boletn Oficial del Estado, y, por tanto, forman parte de nuestro ordenamiento, de acuerdo con lo dispuesto por la Constitucin Espaola. Adems, hay que hacer referencia a la Convencin de las Naciones Unidas Contra la Delincuencia Organizada Transnacional conocida como Convencin de Palermo (2001), y en particular a su Protocolo adicional para prevenir, reprimir y sancionar la trata de personas, especialmente de mujeres y nios, que complementa dicha Convencin. Por otra parte, tambin la Organizacin Internacional del Trabajo (O.I.T.) se refiere a los trabajadores extranjeros en numerosos convenios, entre los que cabe destacar el Convenio n 97, sobre trabajadores migrantes (1949, revisado en 1967). Ya en el mbito europeo, y ms concretamente, del Consejo de Europa, el principal instrumento, vinculado a la proteccin dispensada por el Tribunal Europeo de Derechos Humanos, es la Convencin Europea para la Proteccin de los Derechos Humanos y Libertades Fundamentales (1950). Otros instrumentos de referencia obligada son la Carta Social Europea (1961) y el Convenio relativo al Estatuto Jurdico del Trabajador Migrante (1977). Todos ellos han sido igualmente ratificados por Espaa y forman parte de nuestro ordenamiento. Por ltimo, el 16 de mayo de 2005 se aprob el Convenio del Consejo de Europa sobre Acciones contra la Trata de Seres Humanos, que entrar en vigor una vez lo hayan ratificado diez Estados.
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3.3. mbito comunitario

El tercer mbito normativo de relevancia es el de la Unin Europea. De nuevo, el punto de arranque es la propia Constitucin Espaola, que en su artculo 93 establece que mediante ley orgnica se podr autorizar la celebracin de Tratados por los que se atribuya a una organizacin o institucin internacional el ejercicio de competencias derivadas de la Constitucin. Este artculo habilita la atribucin de competencias normativas a las instituciones comunitarias, cuyos actos jurdicos se integran igualmente en nuestro ordenamiento. En la actualidad, la base jurdica que delimita las posibilidades de incidencia de las instituciones comunitarias es el Ttulo IV del Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea (TCE), que versa sobre Visados, Asilo, Inmigracin y otras polticas relacionadas con la Libre Circulacin de las Personas. Bajo esta rbrica se enumera una serie de medidas a adoptar por las instituciones comunitarias, a fin de establecer progresivamente un espacio comn de libertad, seguridad y justicia. En particular, hay que destacar por su importancia: a Las medidas en materia de visados, previstas en el artculo 62 TCE, que por una parte estn encaminadas a garantizar la ausencia de controles en el cruce de las fronteras interiores, tanto de los ciudadanos de la Unin Europea, como de los nacionales de terceros pases, y por otra parte regulan el cruce de fronteras exteriores de los Estados miembros (normas y procedimientos, visados de hasta 3 meses de duracin, lista de pases con visado preceptivo o exentos de visado, procedimiento de expedicin, modelo uniforme de visado, libertad de circulacin); Las medidas sobre poltica de inmigracin, previstas en el artculo 63.3 TCE que se refieren a las condiciones de entrada y de residencia, a los procedimientos de expedicin por los Estados miembros de visados de larga duracin y de permisos de residencia, incluidos los destinados a la reagrupacin familiar, a la inmigracin y la residencia ilegales, incluida la repatriacin de residentes ilegales, as como a las medidas que definan los derechos y las condiciones con arreglo a los cuales los nacionales de terceros pases que residan legalmente en un Estado miembro pueden residir en otros Estados miembros, previstas en el artculo 63 TCE. Las medidas en materia de asilo , en el marco de lo establecido por la Convencin de Ginebra de 1951y el Protocolo de Nueva York de 1967, previstas en el artculo 63.1 y 2 TCE, que se refieren a los criterios y mecanismos para determinar el Estado miembro que asume la responsabilidad de examinar una solicitud de asilo presentada en uno de los Estados miembros por un nacional de un tercer pas; a establecer normas mnimas para la acogida de los
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solicitantes de asilo en los Estados miembros, normas mnimas para la concesin del estatuto de refugiado a nacionales de terceros pases y normas mnimas para los procedimientos que deben aplicar los Estados miembros para conceder o retirar el estatuto de refugiado; a establecer normas mnimas para conceder proteccin temporal a las personas desplazadas procedentes de terceros pases que no pueden volver a su pas de origen y para las personas que por otro motivo necesitan proteccin internacional; y al fomento de un esfuerzo equitativo entre los Estados miembros en la acogida de refugiados y personas desplazadas. Estas medidas previstas en los artculos 62 y 63 configuran, por tanto, el mbito material sobre el que las instituciones comunitarias pueden incidir, y los actos normativos que se van adoptando en esta sede se incorporan al ordenamiento de los Estados miembros. Los actos normativos ms trascendentes para la integracin de las personas inmigrantes, y por tanto ms relevantes a los efectos del presente Plan Estratgico, se exponen en el captulo siguiente, relativo a la poltica europea en materia de integracin. Baste aqu sealar que la incidencia de la Unin Europea en las polticas de inmigracin e integracin est llamada a ser cada vez mayor, toda vez que se trata de un fenmeno que trasciende con mucho el horizonte estatal y por tanto reclama una accin decidida y concertada en el mbito comunitario.
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3.4. Regulacin estatal

La vigente Ley Orgnica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en Espaa y su integracin social, contiene la principal regulacin de la inmigracin. Ha sido reformada en tres ocasiones, a travs de las Leyes Orgnicas 8/2000, de 22 de diciembre, 11/2003, de 29 de septiembre, y 14/2003, de 20 de noviembre, que han modificado la redaccin de algunos de sus artculos. En esta Ley Orgnica se regulan los derechos y libertades de los ciudadanos extranjeros, incluido el derecho a la reagrupacin familiar y las garantas jurdicas; los requisitos para la entrada en territorio espaol y para la salida del mismo; las autorizaciones de estancia, residencia temporal, incluida la residencia por motivo de arraigo, razones humanitarias u otras circunstancias excepcionales, y la residencia permanente; los regmenes especficos de estudiantes, aptridas, indocumentados, refugiados y menores no acompaados; las autorizaciones para trabajar y el contingente anual de trabajadores extranjeros; las infracciones en materia de extranjera y su rgimen sancionador; y la coordinacin de los poderes pblicos, apartados bajo los cuales se regulan las oficinas de extranjera, el Consejo Superior de Poltica de Inmigracin, el Foro para la Integracin Social de los Inmigrantes y el Observatorio Espaol del Racismo y la Xenofobia, adems de establecer previsiones respecto de la observacin permanente del fenmeno inmigratorio, la actuacin de la Inspeccin de Trabajo destinada a comprobar el cumplimiento del principio de igualdad y no discriminacin de los trabajadores extranjeros, y el apoyo de los poderes pblicos a las asociaciones de inmigrantes y organizaciones de apoyo a la inmigracin. La regulacin contenida en esta Ley Orgnica se concreta y desarrolla a su vez a travs de diversas normas reglamentarias. La principal es el propio Reglamento de la Ley Orgnica 4/2000, aprobado por Real Decreto 2393/2004, de 30 de diciembre. Las novedades ms relevantes para las polticas de integracin que esta norma incorpora se analizan de manera detallada en otro captulo del presente Plan. Por otra parte, hay que hacer referencia al rgimen especfico que rige para los ciudadanos comunitarios o nacionales de pases del Espacio Econmico Europeo, establecido en el Real Decreto 178/2003, de 14 de febrero, sobre entrada y permanencia en Espaa de nacionales de Estados miembros de la Unin Europea y de otros Estados parte en el Acuerdo sobre el Espacio Econmico Europeo. Este Real Decreto ser reemplazado en breve por otro que transpondr la Directiva 2004/83/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de abril, relativa al derecho de los ciudadanos de la Unin y de los miembros de sus familias a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros. Existe tambin una copiosa jurisprudencia que los tribunales han ido elaborando en materia de extranjera, un derecho caracterizado por un ritmo muy elevado de
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cambios normativos y por un uso frecuente de conceptos jurdicos indeterminados que los tribunales van paulatinamente concretando por va interpretativa. De particular relevancia son las sentencias en esta materia dictadas por el Tribunal Constitucional y el Tribunal Supremo. Muchos de los rganos establecidos por la Ley Orgnica para coordinar las polticas de inmigracin e integracin han sido tambin objeto de un desarrollo normativo especfico. As, el Foro para la Integracin Social de los Inmigrantes se regula por el reciente Real Decreto 3/2006, de 16 de enero, el Observatorio Permanente de la Inmigracin se regula por Real Decreto 345/2001, de 4 de abril, y el Consejo Superior de Poltica de Inmigracin por Real Decreto 344/2001, de 4 de abril, modificado por Real Decreto 507/2002, de 10 de junio. Por su parte, la Comisin Interministerial de Extranjera se rige por el Real Decreto 1946/2000, de 1 de diciembre, modificado por Real Decreto 645/2002, de 5 de julio. Para completar el cuadro institucional, hay que sumar a estos rganos de coordinacin y participacin, ya previstos en la Ley Orgnica, la Comisin Laboral Tripartita, creada en virtud de la disposicin adicional decimoquinta del Reglamento de la Ley Orgnica 4/2000 como rgano colegiado del que forman parte las organizaciones sindicales y empresariales ms representativas de carcter estatal. Estos cinco rganos colegiados estn adscritos al Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, a travs de la Secretara de Estado de Inmigracin y Emigracin. En cuanto al rgimen de la nacionalidad en Espaa, es decir, lo referente a quin tiene la nacionalidad espaola y a los requisitos y procedimientos para que ciudadanos extranjeros puedan acceder a esta nacionalidad, se encuentran regulados en el Cdigo Civil, que en esta materia ha sido reformado de manera sustancial por las Leyes 18/1990, de 17 de diciembre, y 36/2002, de 8 de octubre. Espaa ha celebrado adems Convenios sobre Doble Nacionalidad con Argentina, Bolivia, Chile, Costa Rica, Ecuador, Honduras, Nicaragua, Paraguay, Per y Repblica Dominicana. Una mencin aparte requiere tambin el mbito del asilo y la proteccin internacional, puesto que se rigen por una normativa especfica, y slo subsidiariamente por la normativa general de extranjera. Apenas unos meses despus de que Espaa se adhiriera, en julio de 1978, a la Convencin sobre el Estatuto de los Refugiados, la Constitucin Espaola estableca en su artculo 13.4 que la ley establecer los trminos en los que los ciudadanos de otros pases y los aptridas podrn gozar del derecho de asilo en Espaa. En aplicacin de este mandato constitucional, se aprob la Ley 5/1984, de 26 de marzo, reguladora del derecho de asilo y de la condicin de refugiado, que fue modificada en algunos aspectos mediante la Ley 9/1994, de 19 de mayo. Tambin ella cuenta con un Reglamento de desarrollo especfico, aprobado por Real Decreto 203/1995, de 10 de febrero, y modificado en algunos aspectos por los Reales Decretos 864/2001, de 20 de julio, y 2393/2004, de 30 de diciem-
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bre. Un aspecto especfico de esta regulacin es la garanta de la cobertura de las necesidades bsicas de los solicitantes de asilo, prescrita por la Directiva 2003/9/CE del Consejo, de 27 de enero, sobre condiciones mnimas de acogida para los solicitantes de asilo, y que ha sido ya transpuesta a nuestro derecho interno por el citado Real Decreto 2393/2004, de 30 de diciembre. En cuanto al estatuto jurdico de los ciudadanos aptridas, les es aplicable la Convencin sobre el Estatuto de los Aptridas, de 1954, a la que Espaa se adhiri en 1997. Como consecuencia de esta adhesin, se aprob por Real Decreto 865/2001, de 20 de julio, el Reglamento de reconocimiento del estatuto de aptrida. Otra regulacin especfica es la referente a las personas desplazadas como consecuencia de conflictos blicos internos o internacionales. En esta materia, el Consejo de la Unin Europea adopt la Directiva 2001/55/CE, de 20 de julio, relativa a las normas mnimas para la concesin de proteccin temporal en caso de afluencia masiva de personas desplazadas, y Espaa transpuso esta Directiva a derecho interno mediante el Real Decreto 1353/2003, de 24 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento sobre rgimen de proteccin temporal en caso de afluencia masiva de personas desplazadas. En la actualidad, el Gobierno prepara una nueva Ley de Asilo, que transpondr a derecho interno otras dos Directivas europeas adoptadas por el Consejo de la Unin Europea en materia de estatuto de refugiado y proteccin subsidiaria (Directiva 2004/83/CE, de 29 de abril) y de procedimiento de asilo (Directiva 2005/85/CE, de 1 de diciembre).
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3.5. Distribucin competencial y regulacin de las Comunidades Autnomas y de las Entidades Locales
Finalmente, hay que hacer referencia a la distribucin de competencias establecida por la Constitucin en materia de inmigracin e integracin y a la regulacin desarrollada por las Comunidades Autnomas. De acuerdo con el artculo 149.1.2 de la Constitucin Espaola, el Estado tiene competencia exclusiva sobre las materias de nacionalidad, inmigracin, emigracin, extranjera y derecho de asilo. Sin embargo, si atendemos a las polticas de integracin, que son polticas sectoriales en materia de empleo, educacin, vivienda, sanidad, asuntos sociales, etc., es evidente que las Comunidades Autnomas tienen asumidas numerosas competencias en estos mbitos, a travs de sus propios Estatutos de Autonoma y de las transferencias competenciales realizadas, que en unos casos son plenas, de legislacin y ejecucin, y en otros son solo de ejecucin. As pues, el marco jurdico proporcionado por las normas estatales, comunitarias e internacionales ha de completarse con las normas recogidas en los Estatutos de Autonoma y con toda la legislacin autonmica aprobada en desarrollo de dichas normas estatutarias. stas resultan de particular relevancia para las polticas de integracin, como pone de relieve el hecho de que numerosas Comunidades Autnomas hayan aprobado planes interdepartamentales de inmigracin e integracin, dispongan en su estructura administrativa de centros directivos con responsabilidades en esta materia y hayan creado rganos participativos especficos de mbito autonmico, como los diversos Foros autonmicos para la inmigracin existentes. Finalmente, tambin las entidades locales ostentan competencias que inciden en las polticas de integracin, y de hecho existen tambin numerosos municipios que cuentan con Planes de Integracin propios o que, en cualquier caso, desarrollan multitud de iniciativas en este mbito.
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4. Las polticas de integracin en el mbito de la Unin Europea
4.1. Los orgenes: el Consejo Europeo de Tampere de 1999

La integracin ha constituido desde el inicio uno de los pilares fundamentales de lo que se ha dado en llamar, en el mbito de la Unin Europea, una poltica comn de inmigracin y asilo. Cuando los Jefes de Estado y de Gobierno europeos, reunidos en Consejo a finales de 1999 en la ciudad finlandesa de Tampere, decidieron impulsar la creacin de un espacio comn de libertad, seguridad y justicia, consideraron imprescindible el desarrollo de polticas comunes en materia de inmigracin y asilo basadas en cuatro pilares fundamentales: la colaboracin con pases de origen, un sistema europeo comn de asilo, una adecuada gestin de los flujos migratorios, y el trato justo a los nacionales de terceros pases. En coherencia con la importancia conferida a este ltimo aspecto, las conclusiones de este Consejo de Tampere dedicaron algunos apartados especficos a precisar lo que por tal se entenda. As, el apartado decimoctavo sealaba que la Unin Europea debe garantizar un trato justo a los nacionales de terceros pases que residen legalmente en el territorio de sus Estados miembros. Una poltica de integracin ms decidida debera encaminarse a concederles derechos y obligaciones comparables a los de los ciudadanos de la Unin, as como a fomentar la ausencia de discriminacin en la vida econmica, social y cultural y a desarrollar medidas contra el racismo y la xenofobia. Y en el apartado vigsimoprimero, el Consejo se refera al concreto estatuto jurdico que deberan obtener aquellos nacionales de terceros pases que hubieran residido durante un tiempo determinado en un Estado miembro de la Unin Europea, sealando que El estatuto jurdico de los nacionales de terceros pases debera aproximarse al de los nacionales de los Estados miembros. A una persona que haya residido legalmente en un Estado miembro durante un periodo de tiempo por determinar y que cuente con un permiso de residencia de larga duracin, se le debera conceder en ese Estado miembro un conjunto de derechos de carcter uniforme lo ms cercano posible al de los ciudadanos de la Unin, que contenga, por ejemplo, el derecho a residir, recibir educacin y trabajar por cuenta ajena o propia, sin olvidar el principio de no discriminacin respecto de los ciudadanos del Estado de residencia. El Consejo Europeo hace suyo el objetivo de ofrecer a los nacionales de terceros pases que hayan residido legalmente durante un periodo prolongado la posibilidad de obtener la nacionalidad del Estado miembro en que residen.
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Por su parte, el apartado dcimonoveno instaba a los Estados a incrementar la lucha contra el racismo y la xenofobia y a elaborar planes nacionales de accin, al tiempo que invitaba a la Comisin a presentar lo antes posible propuestas de aplicacin del artculo 13 del Tratado CE que establece una interdiccin general de discriminacin.
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4.2. Primeros avances: Las Directivas sobre igualdad de trato y no discriminacin, sobre reagrupacin familiar y sobre residentes de larga duracin y las Directivas en materia de asilo
El impulso otorgado por este Consejo y por la entrada en vigor, igualmente en 1999, del Tratado de msterdam, se concret rpidamente en una serie de iniciativas de la Comisin, ulteriormente aprobadas por los Estados miembros, no sin encontrados debates previos en el seno del propio Consejo. La Comisin no tard en secundar el mandato del Consejo europeo de Tampere, y present dos propuestas de Directiva en materia de igualdad de trato y otras dos propuestas relativas al estatuto jurdico de los extranjeros, en concreto, al derecho a la reagrupacin familiar y al estatuto de los residentes de larga duracin. Las ms rpidas en ser aprobadas, ya en el ao 2000, fueron las dos Directivas del Consejo en materia antidiscriminacin, la 2000/43/CE relativa a la igualdad de trato de las personas independientemente de su origen racial o tnico, y la 2000/78/CE, relativa al establecimiento de un marco general para la igualdad de trato en el empleo. Ambas ya han sido transpuestas a derecho espaol, a travs de la ley 62/2003, de 30 de diciembre. Entre las novedades que introducen estn la ampliacin del concepto de discriminacin prohibida hasta abarcar las discriminaciones indirectas, la inversin de la carga de la prueba cuando una persona aporta en un juicio indicios de haber sido discriminada y la creacin de un rgano especfico que deber prestar asistencia jurdica independiente a las vctimas de discriminacin, realizar estudios sobre discriminacin y formular recomendaciones sobre las polticas de igualdad de trato a adoptar. Simultneamente a la aprobacin de estas Directivas, y con el fin de financiar programas y medidas de apoyo a la lucha contra la discriminacin, el Consejo de la Unin Europea estableci tambin, por Decisin 2000/750/CE, el Programa de Accin Comunitario de lucha contra la discriminacin (2001-2006), dotado con 100 millones de euros. En cuanto a dos materias clave para la integracin como son la reagrupacin familiar (Directiva 2003/86/CE, del Consejo) y el estatuto de los residentes de larga duracin (Directiva 2003/109/CE, del Consejo), al que hacan referencia explcita las Conclusiones de Tampere, la aprobacin de las dos Directivas se dilat hasta el ao 2003, por los extensos debates en el seno del Consejo entre los Estados miembros. La Directiva sobre el derecho a la reagrupacin familiar establece el derecho a reagrupar al cnyuge o persona con anloga relacin debidamente probada y a los hijos menores, sin ms requisitos que una vivienda adecuada, un seguro de enfer-
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medad e ingresos suficientes para el sostenimiento familiar. El mximo perodo de residencia previa que puede requerirse, antes de ejercitar este derecho, es de dos aos. Los miembros de la familia reagrupados tienen derecho, en igualdad de condiciones con el reagrupante, al acceso a la educacin, a un empleo por cuenta ajena o cuenta propia y a la formacin profesional. En relacin con esta Directiva, Espaa ha cursado la pertinente comunicacin a la Comisin europea, exponiendo que no precisa realizar una transposicin formal, toda vez que los estndares de la legislacin espaola en materia de reagrupacin familiar estn por encima de los contenidos mnimos exigidos por la Directiva. La Directiva relativa al estatuto de los nacionales de terceros pases residentes de larga duracin regula los derechos que se adquieren cuando se ha residido de manera legal e ininterrumpida en el territorio de un Estado miembro durante cinco aos. Tales derechos abarcan, entre otros, la igualdad de trato con los nacionales en materia de educacin, acceso al empleo, seguridad social y el reconocimiento de diplomas profesionales. Adems, se adquiere el derecho de trasladar la residencia, bajo ciertas condiciones, al territorio de otro Estado miembro. Y el estatuto de residente de larga duracin cuenta tambin con una proteccin especial frente a la expulsin, que slo podr producirse cuando el residente represente una amenaza real y suficientemente grave para el orden pblico o la seguridad pblica. Actualmente, el Gobierno est analizando los cambios normativos que va a requerir la transposicin de esta Directiva. Por ltimo, en 2003, y de nuevo invocando expresamente las conclusiones de Tampere relativas al trato justo a los nacionales de terceros pases, el Consejo adopt un Reglamento en materia de igualdad de trato en Seguridad Social (Reglamento (CE) n 859/2003 del Consejo, de 14 de mayo de 2003), con el fin de eliminar la exclusin expresa de los nacionales de terceros pases que se haba hecho de los beneficios de dos normas comunitarias anteriores, los Reglamentos (CEE) n 1408/71 y n 574/72. Se trataba de eliminar una discriminacin injustificada por razn de nacionalidad que sufran los no nacionales de la Unin Europea cuando se trasladaban de un Estado miembro a otro, en la medida en que perdan los derechos a las prestaciones de Seguridad Social que hubieran acumulado en el primero. Un campo especfico, pero que sin duda guarda tambin una gran relevancia para las polticas de integracin, es el del asilo, en el que las instituciones comunitarias han desarrollado una intensa actividad normadora. As, en ejecucin del mandato contenido en los artculos 62 y 63 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, el Consejo de la Unin Europea adopt cuatro Directivas y un instrumento financiero de apoyo a las polticas de asilo, el Fondo Europeo para los Refugiados. Las cuatro directivas se refieren a la proteccin temporal dispensada a las personas desplazadas (2001/55/CE, de 20 de julio), a las condiciones mnimas
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de acogida para los solicitantes de asilo (2003/9/CE, de 27 de enero), al estatuto de refugiado y de proteccin subsidiaria (2004/83/CE, de 29 de abril) y a los procedimientos de asilo (2005/85/CE, de 1 de diciembre). Las dos primeras ya han sido transpuestas a derecho espaol, mediante los Reales Decretos 865/2001, de 20 de julio, y 2393/2004, de 30 de diciembre. En cuanto a las dos ltimas, que se refieren al ncleo de la regulacin del asilo, el Gobierno est elaborando una nueva Ley de Asilo con el fin de adecuar la legislacin espaola a lo prescrito por las citadas directivas.
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4.3. Bases para una incipiente poltica comn de integracin

Actualmente, la base jurdica de la incipiente poltica de integracin de la Unin Europea se encuentra en el artculo 63.3 del Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea (TCE), que habilita para adoptar medidas sobre poltica de inmigracin en el mbito de condiciones de entrada y de residencia. Una base jurdica ms especfica y slida sera la brindada por el Tratado por el que se establece una Constitucin para Europa, que sin embargo no est en vigor. El artculo 267 de este Tratado sienta en primer lugar los pilares de la poltica comn de inmigracin, en un sentido muy similar al del Consejo de Tampere. En concreto, establece el mandato de desarrollar una poltica comn de inmigracin destinada a garantizar una gestin eficaz de los flujos migratorios, un trato equitativo de los nacionales de terceros pases que residan legalmente en los Estados miembros, as como una prevencin de la inmigracin ilegal. A continuacin, en el apartado cuarto contiene la siguiente habilitacin para el mbito de la integracin de inmigrantes: La ley o ley marco europea podr establecer medidas para fomentar y apoyar la accin de los Estados miembros destinada a propiciar la integracin de los nacionales de terceros pases que residan legalmente en su territorio, con exclusin de toda armonizacin de las disposiciones legales y reglamentarias de los Estados miembros. Tanto si se toma como referencia la regulacin actualmente vigente, como en caso de que entrara en vigor el Tratado Constitucional o un nuevo Tratado con un precepto de similar tenor, lo cierto es que las competencias de la Unin Europea en esta materia tan solo consisten en fomentar y apoyar externamente las medidas adoptadas por los Estados, pero son stos quienes tienen toda la capacidad de iniciativa y quienes tienen la competencia normativa exclusiva. Siendo as, la accin de las instituciones europeas sigue sobre todo una estrategia indirecta, de tratar de orientar la accin de los Estados. Ello se puede hacer por la va de otorgar nuevos impulsos polticos a las decisiones de los Estados miembros, a travs de las conclusiones de los Consejos europeos o de las Comunicaciones de la Comisin Europea. Las comunicaciones de la Comisin son documentos de debate en los que expone su anlisis sobre la materia en cuestin, las medidas que convendra que la Unin Europea en su conjunto adoptara y las iniciativas que, por su parte, va a emprender. Las conclusiones de los Consejos europeos, como por ejemplo el de Tampere, tienen por contra una funcin de inmediato mandato de accin para el perodo subsiguiente, en la medida en que implican el acuerdo entre todos los Estados miembros sobre el curso de la accin a tomar.
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Y la segunda de estas estrategias indirectas consiste en establecer instrumentos de financiacin que sirvan de apoyo a proyectos innovadores en materia de integracin, as como al establecimiento de redes y al intercambio de informacin y experiencias entre los Estados miembros de la Unin Europea.
La va del impulso poltico: de las Comunicaciones de la Comisin a los Principios Bsicos Comunes sobre Integracin
La Comisin europea inaugur la fase post-Tampere con su Comunicacin sobre una poltica comunitaria de inmigracin, de 22 de noviembre de 2000 [COM(2000)757], seguida por su Comunicacin relativa a un mtodo abierto de coordinacin de la poltica comunitaria en materia de inmigracin, de 11 de julio de 2001 [COM(2001)387]. En la primera de ellas aparecen ya ideas clave del enfoque de la Comisin en materia de integracin: seala que el marco ya establecido para la lucha contra la discriminacin y xenofobia debern complementarse con programas especficos de integracin a escala nacional, regional y local; habla de la integracin como proceso bi-direccional que implica la adaptacin tanto por parte de las personas inmigrantes como por la de la sociedad receptora, dentro del respeto a la dignidad humana y los derechos humanos, la apreciacin del valor del pluralismo y el reconocimiento de que la pertenencia a la sociedad se basa en una serie de derechos, pero incluye tambin responsabilidades para todos sus miembros. Formula tambin por primera vez el concepto de ciudadana cvica, entendido como un conjunto de derechos y obligaciones bsicas para todos los ciudadanos, con independencia de la nacionalidad, para cuyo desarrollo podra servir de referencia la Carta de derechos fundamentales. E igualmente habla de la necesidad simultnea de establecer programas de acogida para favorecer la integracin desde el mismo momento de la llegada de las personas inmigrantes y de prestar atencin a la segunda generacin, incluidos los nacidos en la Unin Europea, con particular nfasis en las mujeres y las familias inmigrantes. En el plano estratgico, subraya la corresponsabilidad de gobiernos y sociedad civil por la integracin y la necesidad de actuar de manera concertada, con particular incidencia en el mbito local. En cuanto a la contribucin de la propia Unin Europea, seala que podra consistir en desarrollar una estrategia pedaggica, promoviendo el intercambio de informacin y buenas prcticas y desarrollando directrices o normas comunes sobre medidas de integracin. E igualmente desarrollando un programa de accin comunitaria que fomente la comprensin de los
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procesos de integracin, la evaluacin de los programas desarrollados, el dilogo entre todos los actores y las acciones de sensibilizacin. En 2003, la Comisin Europea dedica por primera vez una Comunicacin monogrfica al tema de la integracin, y ms en concreto a la relacin entre mercado de trabajo, inmigracin e integracin de las personas inmigrantes [COM(2003)336]. El ncleo de la argumentacin estriba en que las ventajas econmicas y sociales que aporta la inmigracin slo podrn aprovecharse si se alcanza un mayor grado de integracin y si se combate decididamente la discriminacin a que estn sometidas las personas inmigrantes. A su vez, aprovechar esas ventajas resulta imprescindible a la luz de los objetivos establecidos en la llamada Estrategia de Lisboa (2000), de que la Unin Europea se convierta en la economa basada en el conocimiento ms competitiva y dinmica del mundo, capaz de mantener un crecimiento econmico sostenido y de crear ms y mejores puestos de trabajo, con una mayor cohesin social. De ah que, concluye la Comisin, la capacidad de la UE de gestionar la inmigracin y de garantizar la integracin de los inmigrantes influir considerablemente en su capacidad general de controlar la transformacin econmica y reforzar la cohesin a corto y largo plazo. En cuanto a cmo avanzar hacia esa mejor integracin, la Comisin conecta con las anteriores comunicaciones para desarrollar la idea de que una buena poltica de integracin tiene que estar basada en un enfoque holstico, que tenga en cuenta no slo los aspectos econmicos y sociales, sino tambin la dimensin cultural y religiosa, as como la de la participacin cvica y poltica, en definitiva, contemplar a las personas inmigrantes en su integralidad. A continuacin pasa revista a cules seran los elementos ms importantes de esa poltica global, como son la integracin en el mercado laboral, la educacin, los servicios sociales y de salud, el entorno social y cultural, la ciudadana cvica y el respeto a la diversidad. Subraya las conexiones con la Estrategia Europea de Empleo, los Planes Nacionales sobre Inclusin Social, las iniciativas para fomentar la cohesin social a travs de los Fondos Estructurales como el Fondo Social Europeo y la iniciativa Equal, el mtodo abierto de coordinacin en materia de educacin y la lucha contra la discriminacin, para concluir que la integracin debe integrarse como objetivo horizontal en todas estas estrategias y polticas (mainstreaming). Por ltimo, y con el fin de incrementar el conocimiento de las respectivas polticas de integracin entre los Estados miembros, la Comisin crea un foro especfico de intercambio y debate entre las administraciones de los Estados miembros, denominado grupo de puntos nacionales de contacto sobre integracin. Este grupo se rene con periodicidad bimestral para discutir aspectos concretos de las polticas de integracin en los Estados miembros. Hasta el momento, su principal actividad ha consistido en la organizacin de seminarios tcnicos sobre integracin, en los
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que participan expertos de organizaciones no gubernamentales, de agentes sociales, de administraciones regionales y locales y de los propios Estados miembros. Las conclusiones alcanzadas en estos seminarios se plasman en el Manual sobre Integracin para responsables de la formulacin de polticas y profesionales, cuya primera parte se ha publicado en el ao 2004. En l se analizan tres temas especficos: los programas de primera acogida e insercin para inmigrantes recin llegados y refugiados, las medidas para incrementar la participacin ciudadana de la poblacin inmigrante, y el desarrollo de indicadores que permitan evaluar la eficacia y el impacto de las polticas de integracin aplicadas. En la segunda entrega, que se publicar en 2007, se analizarn la insercin laboral de las personas inmigrantes, as como las acciones de lucha contra la discriminacin laboral y de mantenimiento y mejora en el empleo; la problemtica de la vivienda y la planificacin urbana; la insercin horizontal de la agenda de integracin en las polticas sectoriales ms relevantes (educacin, vivienda, empleo, etc.) a todos los niveles; y la creacin de infraestructuras y fuentes de financiacin estables para las polticas de integracin. El Consejo Europeo celebrado bajo presidencia griega de la Unin Europea en Salnica, los das de 19 y 20 de junio de 2003, respald plenamente en sus conclusiones este planteamiento de la Comisin Europea. Asumi igualmente la idea de la integracin como un proceso continuo y bidireccional, de adaptacin mutua entre sociedad receptora y poblacin inmigrante. En el plano estratgico, seal que aunque la responsabilidad principal de su elaboracin sigue incumbiendo a los Estados miembros, dichas medidas deberan articularse dentro de un marco coherente de la Unin Europea, teniendo en cuenta la diversidad jurdica, poltica, econmica, social y cultural de los Estados miembros. Para facilitar la puesta a punto de este marco habra que pensar en definir Principios Bsicos Comunes. El desarrollo conceptual que se aprecia en la evolucin desde las primeras comunicaciones de la Comisin hasta el Consejo de Salnica, y que es reflejo del creciente protagonismo que las cuestiones relativas a la integracin han ido asumiendo en la Unin Europea, cristaliza por ltimo en la aprobacin de los Principios Bsicos Comunes sobre Integracin en Bruselas, en el Consejo de Ministros de Justicia y Asuntos de Interior del 19 de noviembre de 2004, como conclusin de los debates celebrados en la Primera Conferencia Interministerial sobre Integracin, celebrada en Groningen, bajo presidencia holandesa. Supone el cumplimiento del mandato emanado del Consejo de Salnica de sentar las bases para contar con un marco coherente europeo en el que insertar las dis-
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tintas polticas nacionales. La importancia de estos principios radica en que representan un consenso europeo de mnimos de la orientacin que debe darse a las polticas de integracin europeas y los elementos que debe integrar, un punto de partida para articular las intervenciones europeas ulteriores.
Instrumentos financieros
Algunos instrumentos financieros han permitido ya en el pasado desarrollar programas con efectos positivos para la integracin. En particular hay que mencionar las acciones financiadas por el Fondo Social Europeo y por la Iniciativa Comunitaria Equal, en la medida en que numerosas personas inmigrantes han podido beneficiarse de los programas de insercin laboral y de lucha contra la exclusin social establecidos con carcter general. Con anterioridad, al hablar de las Directivas en materia anti-discriminacin se mencion igualmente el programa de accin comunitario de lucha contra la discriminacin, de indudable relevancia para las polticas de integracin. Y por ltimo, hay que mencionar el Fondo Europeo de Refugiados, que tambin permite financiar acciones de integracin, aunque siempre limitadas al mbito del asilo y refugio. Sin embargo, lo que hasta el presente no haba existido es un instrumento financiero especficamente diseado para financiar, con carcter estable, programas de integracin. Desde el ao 2003 hasta el 2006 ha existido una convocatoria especfica de la Comisin Europea para proyectos piloto en el mbito de la integracin (INTI), pero con un alcance muy limitado. Para el perodo 2007-2013 se dispone ya, por primera vez, de un instrumento estructural: el Fondo Europeo de Integracin, dotado con 825 millones de euros. Este Fondo forma parte del Programa Marco de Solidaridad y Gestin de Flujos Migratorios, integrado adems por los nuevos fondos de control de fronteras exteriores, de retorno y de refugiados. El Fondo europeo de Integracin estar dedicado a respaldar las acciones de los Estados en materia de integracin de personas inmigrantes, en proporcin al nmero de estas personas presentes en su territorio. Se trata, por tanto, de un instrumento de solidaridad europea del que un pas como Espaa, con una presencia y unos flujos de entrada que se sitan estadsticamente en la zona alta de la Unin Europea, se ver muy beneficiado. La gestin de este Fondo se realizar sobre la base de las directrices estratgicas aprobadas en el mbito de la Unin Europea y los planes de accin plurianuales presentados por los Estados. En su Comunicacin de 1 de septiembre de 2005 sobre Una agenda comn para la integracin [COM(2005)38], la Comisin Europea aporta numerosas propuestas
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sobre las acciones a realizar sobre la base de este Fondo, tomando como referencia los Principios Bsicos Comunes sobre Integracin. De hecho, la idea central aqu defendida es convertir la aplicacin prctica de los Principios Bsicos Comunes en el ncleo de la agenda comn europea y adoptar una serie de medidas destinadas a acompaar este proceso y a garantizar la coherencia entre las acciones adoptadas a escala nacional y a escala europea. Entre las medidas de acompaamiento recomendadas destacan las de dotar un fondo europeo especfico para financiar polticas de integracin y la de crear un foro europeo para la integracin. Asimismo, la Comisin analiza cmo reforzar la coordinacin potenciando instrumentos tales como el grupo de puntos nacionales de contacto sobre integracin, el manual de integracin, la creacin de una pgina web europea de buenas prcticas o el informe anual de la Unin Europea sobre inmigracin e integracin. Tras esta iniciativa de la Comisin, son de nuevo los Estados miembros quienes tienen la palabra. El presente Plan Estratgico, como los planes y actuaciones similares que estn desarrollando muchos de nuestros socios europeos, suponen una primera respuesta a este envite, limitada al plano estatal. No obstante, la conviccin compartida de que las polticas de integracin tienen una inequvoca dimensin europea impone buscar vas para profundizar en la coordinacin de estas polticas. Para ello, existe en la prctica comunitaria un instrumento que se ha revelado como til en mbitos como la estrategia europea de empleo o la lucha contra la exclusin social, y que se conoce como mtodo abierto de coordinacin [COM(2001)387]. En sntesis, consiste en que la Comisin propone y el Consejo, en su caso, aprueba una serie de directrices comunes, y que a continuacin cada Estado elabora un plan de accin para aplicar tales directrices a su peculiar realidad. Posteriormente, y partiendo de los informes estatales, la Comisin prepara un informe de sntesis que pone de relieve los problemas comunes e identifica los mbitos para los cuales podran adaptarse soluciones europeas. Este mtodo permite que cada Estado utilice las estrategias que le parezcan ms adecuadas para lograr unos objetivos previamente consensuados, evaluar los progresos realizados, corregir las estrategias que se revelen errneas, y producir una aproximacin gradual y espontnea de las distintas polticas nacionales. En definitiva, si la fase preparatoria consistente en establecer un marco para el desarrollo de una poltica comn de integracin ha sido concluida con xito, tal vez haya llegado el momento de pasar, sin ms dilacin, porque la realidad apremia, a la siguiente fase, y comenzar a coordinar efectivamente las polticas europeas. El Fondo Europeo de Integracin supone un valioso soporte para ello.
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5. Las administraciones y la sociedad espaola ante la integracin de los inmigrantes
5.1. Anlisis de la poltica de integracin de los inmigrantes del Estado hasta 2004
Plan para la Integracin Social de los Inmigrantes de 1994
En 1990 el Gobierno present una Comunicacin al Congreso de los Diputados sobre la Situacin de los extranjeros en Espaa. Lneas bsicas de la poltica espaola de extranjera que terminaba con las siguientes palabras: En la dcada de los noventa, Espaa se va a consolidar como un pas de inmigracin, lo que nos obliga a disear y poner en marcha una poltica coherente y global de extranjera que preserve nuestros intereses econmicos y nuestra cohesin social, que tenga en cuenta nuestros lazos histricos y culturales y que garantice, de acuerdo con los valores de la Espaa democrtica, una completa integracin del colectivo de residentes extranjeros que eligieron como lugar de vida y de trabajo nuestro pas. A partir de las grandes lneas expuestas en esta Comunicacin del Gobierno, en marzo de 1991 el Parlamento aprob una Proposicin no de Ley relativa a la situacin de los extranjeros en Espaa que es de gran relevancia porque a partir de ella comenz a formularse una poltica ms activa de inmigracin. El 2 de diciembre de 1994, el Consejo de Ministros aprob el Plan para la Integracin Social de los Inmigrantes (PISI) como marco de referencia para la Administracin General del Estado, propuesta de accin para las Comunidades Autnomas y Corporaciones Locales y cauce para una participacin activa de la sociedad civil a favor de la integracin de la poblacin inmigrante. Con este Plan se pretenda abordar, por primera vez en Espaa, la inmigracin con un enfoque global, siguiendo las directrices de la Unin Europea. El PISI parta del reconocimiento de que los movimientos migratorios representan un factor esencial de transformacin y cambio de las sociedades occidentales a las que plantean el reto de una configuracin pluricultural y pluritnica, en la que deben establecer relaciones armnicas de convivencia, rechazando las tendencias xenfobas y racistas y pona el acento en cuatro puntos:
El fenmeno inmigratorio es un tema complejo, que requiere un tratamiento equilibrado entre los aspectos de direccin y control de flujos y los relacionados con la integracin social de los inmigrantes. Hasta ahora se ha prestado atencin preferente a los primeros, tanto por razones lgicas como de urgencia social, ahora es necesario insistir en los segundos. La integracin representa un largo proceso dirigido a conseguir la gradual incorporacin y participacin de los inmigrantes en la vida econmica y social del pas de acogida, en un clima de respeto y aceptacin recprocas. De ah que sea necesario adoptar medidas de largo alcance, que requieren un lento proceso de maduracin.
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La integracin exige la consideracin del inmigrante en su globalidad, no slo como trabajador, sino como ciudadano, con necesidades y requerimientos en los mbitos educativo, cultural, sanitario, convivencia territorial y de participacin social. El proceso de integracin requiere un dilogo constante entre las diferentes Administraciones Pblicas y con los interlocutores sociales.
El PISI se plante los siguientes objetivos: 1 2 3 4 5 6 Eliminar cualquier tipo de discriminacin injustificada, tanto en el ejercicio de derechos y deberes como en el acceso a los servicios existentes. Promover una convivencia basada en valores democrticos y en actitudes tolerantes. Garantizar al inmigrante una situacin legal y socialmente estable. Combatir las barreras que dificultan la integracin. Luchar contra la explotacin de los trabajadores extranjeros. Movilizar a la sociedad contra el racismo y la xenofobia.
Para la consecucin de estos objetivos, se crearon dos instrumentos y se adoptaron 26 medidas. Los dos instrumentos, que han seguido funcionando con distintas modificaciones a lo largo del tiempo, son:

El Foro para la Integracin de los Inmigrantes. El Observatorio Permanente de la Inmigracin.
Las medidas del PISI se agruparon en cuatro bloques: de carcter normativo, de carcter socio-laboral, de carcter educativo y cultural y medidas para la participacin social. Las medidas de carcter normativo fueron las siguientes: facilitar el procedimiento para la adquisicin de la nacionalidad espaola a los extranjeros nacidos en Espaa; participar, en su caso, en las elecciones municipales sobre la base de la reciprocidad; la revisin del sistema de permisos o autorizaciones a extranjeros, considerando la ampliacin de la duracin de los permisos de trabajo y residencia; la adecuacin de los criterios sobre concesin de permisos de trabajo para favorecer la flexibilizacin de los requisitos de concesin de los permisos de trabajo con
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vistas a favorecer la movilidad geogrfica o funcional de los trabajadores extranjeros; dotar a la mujer de estatuto jurdico, independiente del de su cnyuge, que garantice su autonoma y facilite su integracin; y la modificacin del Real Decreto 511/1992, de 14 de mayo, por el que se cre la Comisin Interministerial de Extranjera, a efectos de constituir la Comisin Delegada de Flujos Migratorios, promocin e Integracin Social. Las medidas del PISI de carcter socio-laboral fueron la organizacin de acciones de orientacin y perfeccionamiento profesional; el acceso a los programas de empleo promovidos por los poderes pblicos para los inmigrantes establecidos de forma permanente; el impulso de la negociacin colectiva en los sectores productivos en los que la presencia de inmigrantes es mayoritaria; el apoyo a los pequeos empresarios agrcolas o Corporaciones Locales, con vistas a facilitar un alojamiento adecuado a los inmigrantes temporeros; el acceso de los inmigrantes regulares a las prestaciones sociales, de acuerdo con la normativa reguladora; la atencin dentro de los servicios sociales a colectivos especficos de inmigrantes, en especial, nios, jvenes y mujeres. Las medidas de carcter educativo y cultural fueron la enseanza de la lengua o lenguas utilizadas en la zona de acogida; coordinar con la enseanza normal las clases de lengua y cultura materna de los inmigrantes; el acceso de los inmigrantes establecidos y sus familias a las becas y ayudas de estudios; acciones de sensibilizacin y aprecio de la cultura e historia propias de los pases origen de los flujos; la formacin de cuadros y animadores sociales procedentes de la inmigracin; la inclusin en los programas educativos de informacin sobre los peligros de la xenofobia y el racismo y a favor de la convivencia multicultural y la tolerancia. Las medidas para el fomento de la participacin social fueron la informacin a los inmigrantes sobre nuestras normas fundamentales para la convivencia democrtica; programas de informacin y orientacin dirigidos a los inmigrantes sobre hbitos y prcticas sociales del pas de acogida; la adecuacin de procedimientos y formacin de funcionarios para mejorar la comprensin y sensibilizacin hacia el colectivo inmigrante; las acciones de reconocimiento y respeto a las tradiciones y manifestaciones culturales del colectivo inmigrante: el apoyo a las asociaciones de inmigrantes; la articulacin de cauces de participacin, de naturaleza consultiva, en la que se integren los inmigrantes; la sensibilizacin a los medios de comunicacin y propuesta de un cdigo tico en el tratamiento de la informacin sobre los inmigrantes; las campaas de informacin y sensibilizacin social sobre prejuicios y estereotipos referidos al colectivo inmigrante. La importancia del PISI deriva de la introduccin en Espaa de algunos elementos conceptuales comunitarios respecto a la integracin de los inmigrantes, del establecimiento de objetivos para la accin pblica en este terreno y de la sistemati-
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zacin de una serie de medidas concretas. El PISI fue en buena medida el punto de partida para que otras administraciones comenzaran a elaborar planes de integracin de los inmigrantes. El PISI cre el Foro para la Integracin Social de los Inmigrantes, que ha sido desde entonces el rgano de participacin de los inmigrantes porque est definido como un rgano de carcter consultivo para todas la cuestiones que tienen que afecten a la inmigracin. En el PISI se cre tambin el Observatorio Permanente de Inmigracin. En la estela del PISI se produjo la aprobacin del Real Decreto 155/1996, de 2 de febrero, por el que se aprob el nuevo Reglamento de Ejecucin de la Ley Orgnica 7/1985. Este Reglamento introdujo, entre otras novedades, los permisos de residencia y de trabajo permanentes y la no discrecionalidad de la administracin en la renovacin de los permisos, que son dos elementos importantes para la integracin de los inmigrantes.
Programa Global de Regulacin y Coordinacin de Extranjera e Inmigracin de 2001

El 30 de marzo de 2001, el Consejo de Ministros aprob el Programa Global de Regulacin y Coordinacin de Extranjera e Inmigracin (Programa GRECO) para el perodo 2001-2004. El GRECO se autopresentaba como la primera iniciativa preparada en nuestro pas para afrontar el tratamiento de la extranjera y la inmigracin desde todas sus vertientes. El Programa se estructuraba en cuatro lneas bsicas:

Diseo global y coordinado de la inmigracin como fenmeno deseable para Espaa, en el marco de la Unin Europea. Integracin de los residentes extranjeros y de sus familias que contribuyen activamente al crecimiento de Espaa. Regulacin de los flujos migratorios para garantizar la convivencia en la sociedad espaola. Mantenimiento del sistema de proteccin para los refugiados y desplazados.
Cada una de estas lneas bsicas se desarrollaba en 23 acciones que se concretan en 72 medidas propuestas por los distintos Departamentos ministeriales y coordinadas por la Delegacin del Gobierno para la Extranjera y la Inmigracin del Ministerio del Interior. Las medidas relativas a la integracin de los inmigrantes eran las siguientes:
Dentro de la primera lnea bsica se incluan medidas para el estudio del fenmeno migratorio en Espaa, su evolucin y previsiones, por medio de estas medidas: Dotar al Observatorio Permanente de la Inmigracin de los medios necesarios para que tenga capacidad de anlisis, as como de alcanzar conclu-
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siones y elevar propuestas y la Coordinacin de las distintas Administraciones Pblicas que puedan suministrar datos sobre inmigracin, para que el conocimiento de todas ellas contribuya al adecuado tratamiento del fenmeno. Y medidas para el codesarrollo de los pases de origen y trnsito de los inmigrantes, con estas medidas: Formacin de inmigrantes que puedan ser agentes de desarrollo a su vuelta al pas de origen; Ayuda a su reinsercin en los pases de origen; Orientacin de su ahorro hacia inversiones productivas en los pases de origen; Promocin del Fondo para la concesin de microcrditos para proyectos de desarrollo social bsico en pases de origen; y Asistencia tcnica a los pases de los que proceden los inmigrantes.
El segundo bloque estaba orientado a favorecer la Integracin de los residentes extranjeros y sus familias que contribuyen activamente al crecimiento de Espaa y para ello se aprobaron las medidas en siete campos distintos: 1 Alcanzar el ejercicio pleno de los derechos de los que son titulares las personas inmigrantes, con las siguientes medidas: Prestacin de la asistencia sanitaria, con especial atencin a determinados grupos, como menores y mujeres, as como a la educacin para la salud y a la prevencin de enfermedades; Atencin educativa especfica para los alumnos inmigrantes, en aras a su integracin educativa y en la sociedad espaola; Tramitacin de la reagrupacin para los familiares de los extranjeros que residen en territorio espaol, como uno de los mecanismos ms importantes para conseguir la plena integracin en nuestra sociedad; Ejercicio de la libertad religiosa dentro del respeto a la diversidad de cultos Mejora de los procedimientos para la adquisicin de la nacionalidad, mediante la reduccin de los plazos de tramitacin, considerando que representa un claro exponente de la integracin en nuestra sociedad. Incorporacin de los inmigrantes al mercado de trabajo, en igualdad de condiciones que los espaoles, partiendo de las siguientes medidas: Facilitar su incorporacin al mercado de trabajo cuando tengan dificultades de insercin laboral, mediante el diseo de itinerarios integrados de insercin; Ordenacin del movimiento migratorio dentro del territorio espaol para atender las ofertas de trabajo no cubiertas y para evitar la afluencia masiva de trabajadores a zonas en las que ya est satisfecha la oferta de puestos de trabajo. Acogida y atencin de extranjeros que se encuentran en situaciones de vulnerabilidad, con las siguientes medidas: Construccin de Centros de estancia temporal para Inmigrantes: Creacin de plazas de acogida en colaboracin con organizaciones no gubernamentales; Programas espec-
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ficos para jvenes extranjeros; Creacin de unidades de atencin especfica a los inmigrantes en el Cuerpo Nacional de Polica y la Guardia Civil. 5 Actuacin concertada para la ejecucin de medidas de integracin con Administraciones pblicas y organizaciones no gubernamentales, con las siguientes medidas: La constitucin del Consejo Superior de Poltica de Inmigracin; El funcionamiento del Foro para la Integracin Social de los Inmigrantes; Convenios con Comunidades autnomas y Ayuntamientos; Apoyo a organizaciones no gubernamentales. Revisin de la estructura administrativa existente para atender a la tramitacin de las autorizaciones y permisos que son solicitados por los inmigrantes, en base a estas medidas: Potenciacin de las Oficinas de Extranjeros como rganos especializados en la tramitacin de todos los expedientes administrativos; Diseo de una red informtica y de comunicaciones nica en todo el territorio espaol; Formacin especfica y permanente actualizacin del personal; Simplificacin de los procedimientos administrativos y mejora de la coordinacin en las distintas fases de su tramitacin (visados, permisos, etc.). Lucha contra el racismo y la xenofobia, con estas medidas: Mejora de infraestructuras, medios humanos y materiales de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado; Campaas informativas sobre la inmigracin como fenmeno positivo: Fomento de valores en el sistema educativo que permitan luchar contra el racismo y la xenofobia.
Dentro de la regulacin de los flujos migratorios para garantizar la convivencia en la sociedad espaola, el GRECO se propuso la mejora de los mecanismos destinados a luchar contra la explotacin de trabajadores extranjeros, con estas medidas: Control de las condiciones de trabajo, salarios y Seguridad Social de los trabajadores extranjeros, y especialmente en las reas geogrficas y en los sectores de actividad en los que sea mayor su presencia; Actuacin de la Inspeccin de Trabajo y Seguridad Social en el control de las condiciones de seguridad y salud de los trabajadores extranjeros en Espaa, y la lucha contra el empleo ilegal de trabajadores extranjeros; Coordinacin de la Inspeccin de Trabajo y Seguridad Social, las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, el Ministerio Fiscal y los rganos judiciales para luchar contra las actividades de trata de mano de obra extranjera. Se plante tambin la mejora de los mecanismos existentes para la proteccin de los menores extranjeros no acompaados, con estas medidas: Colaboracin con instituciones sanitarias para la determinacin de la edad; Coordinacin de las actuaciones a realizar por las Administraciones estatal y autonmica con estos menores.
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Dentro del objetivo del Mantenimiento del sistema de la proteccin para los refugiados y desplazados el GRECO persegua proporcionar capacitacin laboral para los refugiados, con estas medidas: Promocin profesional a travs de la correspondiente formacin ocupacional; e Insercin en el mercado de trabajo.
El Programa GRECO puso de relieve las necesidades de inmigrantes que tiene la economa espaola, relacion la poltica de integracin de los inmigrantes con las polticas de inmigracin y orden una serie de medidas que distintos Centros Directivos de la Administracin General del Estado llevaban a cabo hasta entonces de forma dispersa.
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5.2. Las nuevas lneas de actuacin poltica desde 2004

El compromiso del actual Gobierno, y ms concretamente, del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales y de la Secretara de Estado de Inmigracin y Emigracin, con las polticas de integracin se ha venido concretando en importantes decisiones desde su misma toma de posesin. Iniciativas como la creacin de la Secretara de Estado de Inmigracin y Emigracin dentro del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, sacando las competencias de inmigracin del rea del Ministerio del Interior y traspasndolas al Departamento que gestiona las polticas sociales y que se ocupa de la integracin social de colectivos desfavorecidos; la creacin de un nuevo Centro Directivo, como es la Direccin General de Integracin de los Inmigrantes, dedicado exclusivamente a esta tarea; la incorporacin a la poltica de inmigracin y a la gestin de la misma de la dimensin de la integracin de los inmigrantes, como se ha plasmado en la elaboracin del nuevo Reglamento de la Ley Orgnica 4/2000 y en el proceso de normalizacin llevado a cabo en 2005; la creacin de un Fondo de Apoyo a la Acogida e Integracin de los Inmigrantes tambin en 2005, que se ha consolidado en los siguientes ejercicios aumentando notablemente su dotacin; la potenciacin de distintos instrumentos de apoyo a las polticas de integracin de los inmigrantes, como subvenciones o programas europeos; o el impulso para la inclusin de la problemtica de la integracin de los inmigrantes en los planes de actuacin de carcter general. La futura creacin de la Agencia Estatal de Inmigracin y Emigracin, prevista en la Ley de Agencias Estatales, vendr a reformar los instrumentos institucionales para la gestin de las polticas de inmigracin y de integracin de los inmigrantes.
El Reglamento de la Ley Orgnica 4/2000: un instrumento al servicio de la integracin

a) El consenso como pilar esencial del Reglamento y de las polticas de integracin El nuevo Reglamento de la Ley Orgnica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en Espaa y su integracin social, aprobado mediante el Real Decreto 2393/2004, de 30 de diciembre, es uno de los pilares de la actual poltica de integracin de las personas inmigrantes. Aunque por su propia naturaleza una norma administrativa no puede incidir directamente en los procesos de integracin de las personas inmigrantes en nuestra sociedad, que dependen de muchos otros factores, s que se le debe exigir que la regulacin en l contenida favorezca tales procesos y que aporte instrumentos legales que faciliten la labor de todas las administraciones y autoridades pblicas en favor de la integracin. Ambas exigencias han estado bien presentes a la hora de elaborar el nuevo Reglamento de la Ley Orgnica 4/2000.
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Es preciso destacar el alto grado de participacin y de consenso social y poltico que ha presidido la elaboracin del Reglamento, articulado a travs de un doble proceso de consulta a partidos polticos, organizaciones sociales y asociaciones de inmigrantes, y del acuerdo sobre todos los elementos clave del Reglamento alcanzado en el seno de la mesa de concertacin social con las organizaciones sindicales (CCOO y UGT) y patronales (CEOE y CEPYME). La bsqueda de este amplsimo consenso forma parte de las condiciones sine qua non del xito de cualquier poltica de integracin. Si la inmigracin y la integracin son procesos sociales que tienen un impacto en mltiples esferas y dimensiones, en la economa, el mercado laboral, el sistema de pensiones y la Seguridad Social, pero tambin en los colegios e institutos, en los ambulatorios y hospitales, en los centros de servicios sociales, en los barrios, en suma, en la convivencia diaria, entonces es errneo cualquier intento de imponer unilateralmente un determinado modelo. Una sociedad no se integra por decreto. En consecuencia, este compromiso con el consenso en torno a la poltica de inmigracin tampoco puede agotarse en el momento de la aprobacin del Reglamento sino que ha de prolongarse en el tiempo. De ah que el Reglamento cree, en su disposicin adicional decimoquinta, la Comisin Laboral Tripartita de Inmigracin como cauce permanente de concertacin de las medidas de poltica inmigratoria y de integracin con las organizaciones sindicales y empresariales. b) Mejora de los cauces de inmigracin legal Un segundo pilar del nuevo Reglamento se refiere a la mejora de los cauces legales de inmigracin existentes, partiendo de dos premisas: que un buen proceso de integracin comienza con una inmigracin realizada cumpliendo con todos los requisitos legalmente establecidos; y que buena parte de la inmigracin tiene carcter laboral y responde a la existencia de puestos de trabajo vacantes en Espaa. Se impona, por tanto conectar de una manera mucho ms rpida y eficaz las ofertas insatisfechas de nuestro mercado laboral y la demanda de trabajo de ciudadanos extranjeros. A este fin, el nuevo Reglamento introduce un catlogo de ocupaciones de difcil cobertura, flexibiliza el contingente anual de trabajadores extranjeros, potencia la figura del visado para bsqueda de empleo y establece una base de datos compartida entre los distintos Ministerios implicados en el otorgamiento de los visados y las autorizaciones de residencia y trabajo (Asuntos Exteriores y Cooperacin; Interior; Trabajo y Asuntos Sociales). Estas medidas han permitido reducir notablemente los tiempos de tramitacin de las autorizaciones de residencia y trabajo. Todas estas medidas tienen un impacto positivo inmediato en la integracin de los nuevos ciudadanos.
c)
Agilizacin de los trmites de renovacin y de reagrupacin familiar De similar trascendencia para la integracin es la reduccin de la carga y las disfunciones burocrticas que venan soportando los ciudadanos inmigrantes, en contraste con la evolucin general de nuestro Derecho administrativo. Ciertamente, existe una serie de controles necesarios antes de otorgar una autorizacin inicial de residencia y trabajo, antes de renovar esa autorizacin o antes de otorgar una autorizacin de residencia por reagrupacin familiar. Pero no es justificable que, en el ejercicio de esos controles preceptivos, la Administracin exija un mayor nmero de trmites, imponga una demora mayor o funcione con menos garantas de las que consideraramos razonable en el caso de un ciudadano espaol. Por ello, adems de las medidas de refuerzo administrativo adoptadas, el Reglamento acorta con carcter general los plazos de tramitacin, y simultneamente ampla a dos meses el perodo antes de la caducidad de las autorizaciones en el cual los ciudadanos inmigrantes pueden solicitar su renovacin, lo que permite evitar perodos transitorios de incertidumbre o irregularidad entre las autorizaciones iniciales y las renovadas. Tambin regula la certificacin de silencio positivo, que permite al administrado acreditar la renovacin en caso de que la Administracin no haya contestado en plazo a su solicitud. Y por ltimo aumenta la seguridad jurdica al establecer claramente los requisitos en cuanto a trabajo y cotizacin de la Seguridad Social que se requieren para renovar la autorizacin de residencia y trabajo. En cuanto a la reagrupacin familiar, que constituye uno de los derechos bsicos para la integracin, tambin se ha agilizado notablemente el procedimiento, al permitir solicitar de manera simultnea la reagrupacin familiar y la renovacin de la autorizacin de residencia y trabajo inicial y al establecer un plazo mximo de 15 das para que el Ayuntamiento en el que el ciudadano reagrupante est empadronado certifique que dispone de vivienda adecuada para la reagrupacin a realizar.
d) Lucha contra la contratacin irregular en la economa sumergida Otro componente esencial de las polticas pblicas de integracin, entendidas de manera integral, es la lucha contra la contratacin irregular y la explotacin de trabajadores inmigrantes en la economa sumergida. Esta perniciosa prctica mantiene a los trabajadores en situaciones de precariedad, les imposibilita reclamar sus legtimos derechos como trabajadores y les empuja a situaciones de marginalidad, al tiempo que les excluye de poder contribuir equitativamente al sostenimiento del sistema de prestaciones sociales.
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Hasta el momento, el principal obstculo para la persecucin de este fenmeno era el propio temor del trabajador inmigrante a ser descubierto, en cuanto poda conllevar su expulsin por trabajar de manera irregular. Por ello, el Reglamento crea la figura de la autorizacin de residencia por colaboracin con autoridad administrativa, pensada especialmente para proteger a aquellos trabajadores inmigrantes que colaboren con la Inspeccin de Trabajo. Esta novedad abre tambin las vas al establecimiento de protocolos de colaboracin entre los sindicatos y la propia Inspeccin de Trabajo para luchar contra la contratacin irregular de trabajadores inmigrantes. El segundo instrumento creado por el Reglamento para este mismo fin es el llamado arraigo laboral, conforme al cual un trabajador que lleva al menos dos aos en Espaa, de los cuales ha tenido relaciones laborales probadas mediante sentencia, resolucin o acta de la Inspeccin de Trabajo durante al menos un ao, puede tambin acceder a una autorizacin de residencia. De nuevo, se trata de una figura que busca proteger al trabajador que denuncia una situacin irregular o de explotacin, y en esa misma medida desincentiva la contratacin irregular de trabajadores inmigrantes. e) Vnculo entre el arraigo social efectivo y la autorizacin de residencia Aunque nuestro sistema de inmigracin est basado en potenciar los cauces ordenados de inmigracin y en luchar contra la inmigracin realizada de manera irregular, tanto mediante expulsiones como de la lucha contra las mafias y el crimen organizado de trata de personas, es inevitable que se produzcan algunos casos de personas inmigrantes que permanecen entre nosotros en situacin administrativa irregular por un tiempo prolongado y no han podido ser expulsados. En la medida en que van adquiriendo un arraigo efectivo en Espaa y son usuarios de los servicios sociales bsicos, se hace cada vez ms insostenible social y humanamente que permanezcan en dicha situacin irregular. Por ello, el Reglamento, a travs de la figura del llamado arraigo social, prev que un ciudadano inmigrante que lleve tres aos en Espaa pueda acceder a una autorizacin de residencia y trabajo, siempre y cuando pueda presentar un contrato de trabajo; carezca de antecedentes penales; y acredite su arraigo mediante sus vnculos con familiares directos o mediante un informe social elaborado por el Ayuntamiento en el que est empadronado. f) Refuerzo del papel de los Ayuntamientos Al igual que suceda en la reagrupacin familiar, tambin aqu se ha querido reforzar el papel de los Ayuntamientos en los procesos de integracin, hasta ahora insuficientemente valorado y apoyado, puesto que es en el mbito local donde se gestiona la convivencia, donde actan los servicios comunitarios y
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donde ms se hace sentir el impacto de la inmigracin. Por ello, pareca oportuno, adems de reforzar los medios materiales con los que cuentan los Ayuntamientos a travs del Fondo de Apoyo a la Integracin, del cual el 50% est reservado para las entidades locales, dotarles de instrumentos jurdicos con los que puedan incidir en la situacin administrativa de las personas inmigrantes con las que trabajan. Esta es la finalidad del informe sobre el arraigo social o del informe sobre vivienda a efectos de reagrupacin familiar. g) Lucha contra la violencia de gnero Por otra parte, la lucha general contra la violencia de gnero que el Gobierno viene desarrollando en todos los mbitos tiene tambin algunas concreciones prcticas en el mbito de la inmigracin. Ante todo, era necesario proteger jurdicamente a las mujeres inmigrantes que denunciaran a sus agresores, y ello tanto en el mbito del rgimen de reagrupacin familiar, como en el de las personas en situacin irregular. En la reagrupacin familiar el problema consista en la dependencia, a efectos de la autorizacin de residencia, de la persona reagrupada respecto de la reagrupante. Para solventarlo, el Reglamento prev que las vctimas de violencia de gnero, una vez obtenida una orden judicial de proteccin, accedan a una autorizacin de carcter independiente. En el caso de las personas en situacin irregular, el problema consista en el temor a ser expulsadas en caso de acudir a comisara a denunciar la agresin. Por ello, el Reglamento introduce expresamente la violencia domstica como supuesto que, una vez declarado mediante sentencia, da lugar a una autorizacin de residencia por razones humanitarias, y permite solicitar dicha autorizacin desde el mismo momento en que se obtiene la orden judicial de proteccin. h) Menores no acompaados Tambin en el tratamiento de los menores no acompaados era necesario introducir algunas mejoras jurdicas que facilitaran el trabajo en pro del inters superior del menor, principio bsico que rige en esta materia. As, el Reglamento introduce la garanta de que la repatriacin del menor slo se acordar si se dan las condiciones para la efectiva reagrupacin familiar del menor o para su adecuada tutela por parte de los servicios de proteccin de menores del pas de origen. Aclara tambin una norma elemental que se desprende de la propia Ley Orgnica 4/2000, pero que en la prctica haba suscitado alguna confusin, como es que la residencia de un menor tutelado por una Administracin pblica se considera regular a todos los efectos, con independencia de la opor-
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tuna tramitacin de la autorizacin de residencia. Para solventar los problemas detectados en la prctica, el Reglamento aclara en este mismo sentido que el hecho de que el menor tutelado no cuente con una autorizacin de residencia no es obstculo para que pueda acceder a aquellas actividades o programas de educacin o formacin que, a criterio de la entidad de proteccin de menores competente, redunden en su beneficio. Y, a la inversa, establece que el hecho de contar con autorizacin de residencia no supone obstculo para la repatriacin, cuando se pueda hacer con las garantas antes sealadas. Por ltimo, restaba el problema de la transicin a la mayora de edad, es decir, del rgimen jurdico aplicable a aquellos menores tutelados que alcanzan la mayora de edad sin haber obtenido la autorizacin de residencia. Para estos supuestos, el Reglamento faculta a las entidades de proteccin de menores a recomendar la concesin de una autorizacin de residencia a aquellos de sus tutelados que hayan alcanzado la mayora de edad, siempre y cuando hayan participado adecuadamente en las acciones formativas programadas por dichas entidades. i) Otros supuestos excepcionales Finalmente, el Reglamento prev una serie de supuestos adicionales en los que las personas inmigrantes puede acceder a una autorizacin de residencia por circunstancias excepcionales, como son las vctimas de delitos contra los derechos de los trabajadores o de delitos en los que haya concurrido la circunstancia agravante de comisin por motivos racistas, antisemitas o de otra clase de discriminacin, las personas gravemente enfermas cuya salud o vida correran peligro en caso de ausencia o interrupcin del tratamiento mdico o las personas que acrediten que el traslado al pas de que son originarios sera peligroso para su seguridad o la de su familia. Se trata de casos en los que por razones humanitarias y de legislacin internacional no cabe la expulsin, por lo que parece adecuado prever vas de acceso a una autorizacin de residencia que estabilice su situacin administrativa. En sntesis, cabra concluir que el Reglamento de extranjera, concebido como un instrumento dentro del conjunto de las polticas pblicas de integracin, favorece la integracin de las personas inmigrantes por la va de facilitar la inmigracin por cauces legales, combatir la contratacin irregular, reforzar el protagonismo de los ayuntamientos en los procesos de integracin y mejorar el tratamiento jurdico de algunas situaciones particularmente cualificadas o sensibles, como las de las personas con la vida ya arraigada en Espaa, las vctimas de violencia de gnero o de delitos de carcter xenfobo o los menores no acompaados, entre otras.
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El proceso extraordinario de normalizacin (febrero-mayo 2005)

Como punto de partida de la nueva regulacin de los cauces de inmigracin y de las mejoras en la gestin administrativa de los procedimientos sobre la materia introducidos por el Reglamento, se consider necesario ordenar la situacin generada por la presencia de un nmero significativo de extranjeros que desarrollaban trabajos por cuenta ajena en Espaa de manera irregular, sin la previa obtencin de la preceptiva autorizacin de residencia temporal y trabajo por cuenta ajena, con el consiguiente perjuicio para el inmigrante, por la indefensin que su situacin irregular supone ante posibles abusos; para el trabajador espaol, dada la rebaja en los salarios que el empleo de inmigrantes irregulares produce; para el empresario que contrata legalmente, de acuerdo con las normas de Derecho laboral y de Seguridad Social, por lo que supone de competencia desleal; como, finalmente, para la sociedad espaola en su conjunto, en cuanto a la existencia de relaciones laborales clandestinas, que no suponen contribucin alguna a la Hacienda pblica, ni al Sistema de Seguridad Social. As, el Gobierno decidi hacer frente a una situacin heredada, como medida previa a la nueva regulacin de los cauces para la llegada regular de trabajadores extranjeros desde el origen, destinadas al establecimiento de un sistema de gestin ms gil y eficaz. En este sentido, la disposicin transitoria tercera del Real Decreto 2393/2004, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley Orgnica 4/2000, articul un proceso extraordinario dirigido a la normalizacin de las relaciones laborales irregulares existentes entre empleadores y trabajadores extranjeros carentes de la preceptiva autorizacin de residencia temporal y trabajo por cuenta ajena. Para poder acogerse al proceso, el trabajador extranjero deba acreditar su presencia en Espaa desde al menos seis meses antes de la entrada en vigor del nuevo Reglamento, que se produjo el 7 de febrero de 2005; la existencia de un contrato de trabajo con una duracin mnima de seis meses (con carcter general, y sin perjuicio del establecimiento de modulaciones a este requisito en el sector agrario y el sector de hostelera) a contar desde la concesin de la autorizacin; y carecer de antecedentes penales tanto en Espaa, como en su pas de origen, por delitos tipificados en el ordenamiento espaol. Finalmente, la eficacia de la autorizacin de residencia temporal y trabajo por cuenta ajena quedaba condicionada a la posterior afiliacin y/o alta del trabajador extranjero en el sistema de Seguridad Social. As, el Gobierno, siendo plenamente consciente de que la citada medida temporal de exceptuacin a los cauces ordinarios de admisin de trabajadores extranjeros en territorio espaol, tena como objetivo claro finalizar una situacin heredada, de presencia de trabajadores extranjeros, que no siendo titulares de una autoriza-
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cin de para residir y trabajar en Espaa, desarrollaban actividades laborales por cuenta ajena en el marco de la economa sumergida, y conocedor de los resultados no deseables obtenidos a partir de los procesos extraordinarios de regularizacin de la situacin de extranjeros en Espaa, en los aos 2000 y 2001, por la no vinculacin estricta de las citadas medidas a la existencia de una inmersin real del extranjero en el mercado laboral y en el sistema de Seguridad Social, estableci, tanto en el mbito de presentacin de solicitudes de autorizacin de residencia temporal y trabajo por cuenta ajena (desarrollado entre 8 de febrero y 7 de mayo de 2005) como en la resolucin de las mismas, un control estricto de los requisitos normativamente establecidos. Por otro lado, la normalizacin de las relaciones existentes entre empleadores y trabajadores extranjeros en el marco de la economa sumergida contribuy de forma clara a posibilitar la integracin de estos ltimos en la sociedad, a travs de su integracin en el mercado laboral ordenado en situacin de igualdad de derechos y obligaciones con el resto de los trabajadores, combatiendo posibles prcticas de discriminacin y explotacin y facilitando, de este modo, su contribucin a la financiacin de las polticas pblicas mediante el cumplimiento de las obligaciones fiscales y sociales derivadas de la prestacin de servicios laborales. En el marco del proceso, fueron presentadas un total de 691.655 solicitudes de autorizacin de residencia temporal y trabajo por cuenta ajena, con la siguiente distribucin porcentual por razn de sexo y grupos de edad:

59% correspondientes a trabajadores extranjeros y 41% a trabajadoras extranjeras. 22% relativas a trabajadores extranjeros menores de 26 aos; 68%, a trabajadores extranjeros de entre 26 y 45 aos; y 10 % relativas a trabajadores extranjeros de 46 aos en adelante.
Respecto a la distribucin de las solicitudes por el sector de actividad en el que se enmarcaba la ocupacin para la cual se solicitaba la autorizacin de residencia temporal y trabajo por cuenta ajena, es reflejada en el siguiente grfico:
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Grfico 5.1. Total de solicitudes de autorizacin de residencia temporal y trabajo por cuenta ajena presentadas en el proceso de normalizacin 2005: 691.655
Distribucin por sectores
Otros 15% Servicio domstico 31%
Hostelera 10%
Comercio por menor 5% Fabricacin textil 3% Construccin 21% Agricultura, ganadera y caza 15%
En cuanto a las principales nacionalidades de los trabajadores extranjeros que presentaron o a cuyo favor se presentaron dichas solicitudes, debe destacarse que cinco de ellas aglutinaron los siguientes porcentajes: ecuatoriana (20%), rumana (17%), marroqu (13%), colombiana (8%) y boliviana (7 por ciento).
Grfico 5.2. Solicitudes presentadas en el proceso de normalizacin por pases
140.020 Ecuador 242.198 Resto
118.546 Rumana
47.325 Bolivia
56.760 Colombia
86.806 Marruecos
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En relacin con los datos de gestin de dichas solicitudes, a fecha de 25 de agosto de 2006, eran los siguientes:
Cifra absoluta
% sobre solicitudes presentadas
Total solicitudes Resoluciones favorables Resoluciones denegatorias/inadmisiones a trmite/procedimientos archivados Afiliaciones y/o altas en Seguridad Social En trmite (*)
691.655 577.923 113.389 564.487 343 83,56 16,39 81,61 0,04
(*) Concepto que incluye aquellas resoluciones dictadas y en relacin con las cuales se haya podido interponer un recurso administrativo o judicial.
En relacin con las cifras reseadas en la tabla anterior, resulta destacable que la cifra de afiliaciones y/o altas en la Seguridad Social se elev al 97,67% del total de autorizaciones inicialmente concedidas, y cuya eficacia estaba condicionada a dicha afiliacin y/o alta. Los datos relativos a la distribucin de las afiliaciones y/o altas en Seguridad Social posteriores a la concesin de una autorizacin de residencia temporal y trabajo por cuenta ajena en el proceso de normalizacin, por razn del rgimen de afiliacin/alta en la Seguridad Social, la nacionalidad y el sexo del trabajador extranjero, son los siguientes:
Grfico 5.3. Afiliaciones y/o altas en Seguridad Social por rgimen de afiliacin
Agrario 14,24% 80.373
Mar 0,12% 655
Hogar 33,18% 187.296
General Otros 22,49% 126.978
General Hostelera 10,06% 56.776
General Construccin 19,91% 112.409
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Grfico 5.4. Afiliaciones y/o altas en Seguridad Social por nacionalidad del trabajador extranjero
124.794 107.961 97.913 66.881 49.308 38.332 21.732 20.791 19.037 9.423 8.315
Marruecos
Argentina
Colombia
Rumana
Bulgaria
Uruguay
Pakistn
Ecuador
Ucrania
Bolivia
Grfico 5.4. Afiliaciones y/o altas en Seguridad Social por sexo del trabajador extranjero
Mujeres 44%
Hombres 56%
En definitiva, el desarrollo del proceso de normalizacin vino a responder de forma plena al objetivo principal perseguido con su articulacin: el afloramiento de relaciones laborales que hasta entonces se desarrollaban en la economa sumergida. A partir de l, por otro lado, un importante nmero de trabajadores extranjeros vieron al mismo tiempo reconocidos sus derechos laborales y se constituyeron en sujetos de obligaciones en condiciones de igualdad con los ciudadanos espaoles.
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Resto
Finalmente, dicha valoracin socioeconmica viene completada por el refuerzo que el proceso supuso en los principios democrticos de rechazo de prcticas discriminatorias y de explotacin de seres humanos.
El Fondo de Apoyo a la Acogida e Integracin de Inmigrantes y al Refuerzo Educativo

En los Presupuestos Generales del Estado del ao 2005 se cre, por primera vez, un Fondo de Apoyo a la Acogida e Integracin de Inmigrantes, as como al Refuerzo Educativo de los mismos, con la finalidad de promover y potenciar las polticas pblicas en estos mbitos y, con ello, reforzar la cohesin social. Este Fondo ha tenido una dotacin de 120 millones de Euros para el ao 2005, y para 2006 se ha incrementado en un 52% llegando a 182,4 millones de euros, destinndose el 50% al Refuerzo Educativo y un 40% a Ayuntamientos. Para el ao 2007, el presupuesto previsto alcanzar los 200 millones de euros, lo que supone un aumento de casi el 10%. El Fondo ha posibilitado la definicin y el establecimiento de un marco de cooperacin entre la Administracin General del Estado y las Comunidades Autnomas cuya gestin se ha basado en los siguientes principios operativos:

La subsidiaridad, respetando el mbito competencial en relacin con la integracin de inmigrantes. La complementariedad en relacin con las actuaciones que las Comunidades Autnomas vienen realizando, permitiendo incrementar los recursos en determinadas reas deficitarias. La cooperacin interinstitucional entre la Administracin General del Estado, las Comunidades Autnomas y los Ayuntamientos.
La asignacin de recursos a cada una de las Comunidades Autnomas y Ciudades se realiza en base a principios de equidad y transparencia, atendiendo a diversos criterios objetivos. En el caso de la partida destinada a Acogida e Integracin, se parti de una asignacin bsica para cada Comunidad Autnoma, en aplicacin de un criterio de solidaridad interterritorial y con el fin de que las Comunidades con menos presencia de inmigrantes contaran, en todo caso, con una aportacin estable. Se considera tambin un criterio vinculado a las situaciones especiales de determinadas Comunidades Autnomas que, por su situacin geogrfica o por la proporcin de poblacin inmigrante respecto a la poblacin total soportan una mayor presin migratoria. Adems de los criterios bsicos enumerados anteriormente, se tienen tambin en cuenta criterios tales como:
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El nmero de extranjeros extracomunitarios empadronados. El nmero de trabajadores extracomunitarios afiliados a la Seguridad Social. El nmero de trabajadores extracomunitarios afiliados al rgimen especial agrario de la Seguridad Social.
Dichos criterios se ponderan de acuerdo a los siguientes porcentajes:

Asignacin bsica: 10% Situaciones especiales: 20% Inmigrantes empadronados: 35% Trabajadores afiliados al REA: 10% Afiliados al Rgimen General de Seguridad Social: 25%
Para la distribucin de la partida destinada al Refuerzo Educativo se tienen en cuenta, como criterios, el nmero total de menores extracomunitarios escolarizados en enseanza no universitaria, as como el nmero de dichos menores procedentes de pases no hispanohablantes, valorndose ambos criterios con un 60% y un 40% respectivamente. El Marco de Cooperacin para la Gestin del Fondo, as como la asignacin de los recursos de dicho Fondo a las Comunidades Autnomas es analizado e informado en el Consejo Superior de Poltica de Inmigracin. Posteriormente, el Consejo de Ministros, mediante Acuerdo, aprueba la distribucin del Fondo. La cooperacin entre el Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, a travs de la Secretara de Estado de Inmigracin y Emigracin y, ms concretamente, de la Direccin General de Integracin de los Inmigrantes, y las Comunidades Autnomas se ha articulado a travs de Planes de Accin concertados con cada una de ellas y recogidos en el correspondiente Convenio de colaboracin. Las actuaciones recogidas en los Planes de Accin de cada Comunidad Autnoma, se enmarcan en 10 Ejes previstos, 7 de carcter sectorial (acogida, educacin, empleo, servicios sociales, vivienda, salud y participacin) y 3 de carcter transversal (igualdad de trato, perspectiva de gnero y sensibilizacin), y dentro de las Medidas sugeridas para cada uno de ellos, adaptando cada Comunidad Autnoma sus actuaciones prioritarias a sus peculiaridades en cuanto al territorio, las caractersticas de la poblacin inmigrada y sus necesidades. En el ao 2006, se han incorporado dos nuevos ejes referidos a Infancia y Juventud y Codesarrollo. La corresponsabilidad de las distintas Administraciones en las actuaciones desarrolladas por las Comunidades Autnomas o los Ayuntamientos y la cofinanciacin constituyen elementos importantes del modelo de cooperacin. Progresivamente ha de ir consolidndose tanto el modelo de cooperacin aplicado, como las lneas de in-
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tervencin a desarrollar, de manera que permita visualizar en su conjunto las polticas y recursos de integracin existentes en todo el territorio espaol. Asimismo, la Direccin General de Integracin de los Inmigrantes complementar y apoyar el marco de cooperacin con las Comunidades Autnomas mediante acciones de informacin, seguimiento, evaluacin e intercambio de experiencias y buenas prcticas. Las lneas de intervencin a travs del Fondo de Apoyo se han articulado en torno a los 5 epgrafes siguientes:

Refuerzo de los servicios pblicos. Complementacin de las reas de actuacin en las que se detecta mayor necesidad de intervencin. Formacin de profesionales en interculturalidad. Transferencia de conocimientos y buenas prcticas. Refuerzo del tercer sector y de su capacidad operativa.
El seguimiento realizado a travs de las Comisiones Tcnicas de Seguimiento y el anlisis de las Memorias Finales presentadas por las Comunidades Autnomas y las Ciudades de Ceuta y Melilla en 2005, ha permitido identificar hacia qu ejes y medidas prioritarias se han orientado las actuaciones, tanto en el mbito regional, como en el de los Ayuntamientos. Asimismo, este seguimiento ha dado informacin sobre los mecanismos de cooperacin horizontal (entre las distintas Consejeras que participan) y vertical (hacia Diputaciones y Ayuntamientos) y los instrumentos de gestin aplicados. La informacin de carcter cuantitativo y otros indicadores de carcter cualitativo, permitirn evaluar la eficiencia del Fondo y, en definitiva, definir progresivamente modelos de integracin en los distintos mbitos sectoriales. Progresivamente, se irn incorporando y homogenizando los indicadores y mecanismos de evaluacin que permitan analizar el proceso, los resultados y el impacto y, con ello, avanzar en el perfeccionamiento del modelo de cooperacin establecido. Por ltimo, progresivamente se irn incorporando indicadores y mecanismos de evaluacin que permitan analizar el proceso, los resultados y el impacto y, con ello, perfeccionar progresivamente el modelo de cooperacin establecido.
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Promocin de polticas de integracin con diversos instrumentos

Actuaciones a travs de subvenciones de rgimen general En la poltica de integracin y en este Plan Estratgico no pueden estar ausentes todo el conjunto de acciones desarrolladas por ONG, que inciden en las condiciones de vida de los inmigrantes y en sus posibilidades de insercin e incorporacin plena a la sociedad espaola mediante diversos instrumentos, entre los que destacan los Convenios con Entidades de reconocido prestigio y tradicin en la gestin de programas a favor de inmigrantes, solicitantes de asilo, y otras personas a las que se ha reconocido proteccin internacional, y las Subvenciones otorgadas tanto a ONG espaolas de apoyo a los inmigrantes, como a las Organizaciones tnicas que representan directamente sus intereses. Las Subvenciones constituyen uno de los instrumentos ms eficaces para el desarrollo de medidas de acogida e integracin de inmigrantes. La reagrupacin familiar, la incorporacin progresiva al trabajo normalizado, y la diversidad interna del colectivo inmigrante han propiciado la necesidad de reforzar, mediante un notable incremento de las Subvenciones pblicas, la estructura, el mantenimiento y las actividades de las citadas Organizaciones. En este sentido, mediante la Orden TAS/1783/2006, de 2 de junio por la que se establecen las bases reguladoras y se convoca la concesin de Subvenciones del rea de integracin de los inmigrantes, se incrementa notablemente el abanico de programas y actuaciones a favor de los inmigrantes y las organizaciones o entidades sin animo de lucro que les prestan apoyo. Mediante esta norma se pretenden conseguir varios objetivos.
En primer lugar, se consolidan y amplan los programas para promover la mejora organizativa, estructural y de equipamiento de las entidades as como la mejora de la calidad de sus procesos y actividades con la finalidad de mejorar su eficacia y eficiencia en el apoyo a los inmigrantes y sus familias. En segundo trmino, se amplan notablemente el espectro de programas destinados a fomentar la integracin de los inmigrantes en el mbito de la informacin y asesoramiento, el aprendizaje de la lengua y cultura espaolas y el mantenimiento de las de origen, el refuerzo educativo y actividades extraescolares tendentes a prevenir el fracaso escolar y la exclusin social; la mediacin intercultural; la conciliacin de la vida familiar y laboral y la promocin de igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres y la creacin de redes de apoyo social a personas victimas de trata o explotacin sexual, y violencia xenfoba y de gnero, entre otros.
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En tercer lugar, se establecen nuevos programas subvencionados que tienen por objeto la sensibilizacin social para la prevencin de la discriminacin y la aparicin de actitudes racistas y xenfobas que, a la vez, fomenten la convivencia intercultural. En cuarto lugar, en consonancia con las previsiones de este plan estratgico igualmente se introducen nuevas lneas de subvenciones en los mbitos del empleo, la salud, y en favor de la mujer con el objetivo de favorecer una mayor integracin de los hombres y mujeres inmigrantes. Por ltimo, en respuesta a la situacin creada por la creciente inmigracin irregular por las fronteras de Ceuta, Melilla y Canarias, y para garantizar una adecuada proteccin humanitaria a los inmigrantes vulnerables, se prevn por primera vez como programas subvencionables aquellos destinados a la acogida bsica a colectivos en situaciones especiales y de urgente necesidad, con objeto de facilitar atencin bsica y alojamiento humanitario a este colectivo.
Esta importante ampliacin de programas y actuaciones han tenido reflejo en el notable incremento de las partidas presupuestarias destinados a estos fines que han pasado de 3.524.000 Euros en el ao 2004 a 8.240.000 Euros en el ao 2006. Actuaciones ligadas a programas europeos Especial consideracin merecen los programas dirigidos a la integracin laboral cofinanciados por el Fondo Social Europeo que se enmarcan en los Programas Operativos Plurirregionales Comunitarios de Lucha contra la Discriminacin y cuyos objetivos son:
Por un lado, facilitar la insercin laboral y la integracin en el mercado de trabajo a inmigrantes que se encuentren en situacin o riesgo de exclusin social a travs del desarrollo de itinerarios integrados de insercin laboral individualizados. Se prevn subvencionar especialmente programas de preformacin, formacin profesional ocupacional, apoyo al autoempleo y programas dirigidos a personas con alto grado de vulnerabilidad social y en particular a mujeres inmigrantes con cargas familiares y escasa cualificacin, as como a los inmigrantes que desempeen su actividad laboral en condiciones precarias. Por otro lado, se prevn programas dedicados a sensibilizar al mundo empresarial y a la sociedad en general con el fin de prevenir la discriminacin en el acceso y permanencia en el mercado de trabajo a travs de campaas especificas, estudios o seminarios.
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Por ultimo, se contemplan los programas de formacin de profesionales en el campo especfico de la inmigracin entre los que destacan aquellos relacionados con el medio ambiente, la igualdad entre hombres y mujeres y el aprovechamiento de las nuevas tecnologas, vinculados al empleo.
La financiacin de estos programas ha supuesto para el ao 2006 3.799.000 Euros. El Plan Estratgico debe ser la plataforma para dar continuidad a las acciones y resultados del actual Programa Operativo Plurirregional, el mantenimiento de la financiacin destinada a la lucha contra la discriminacin tanto para la formacin y el empleo, como para infraestructuras, en el marco del prximo periodo de desarrollo de los Fondos Estructurales (2007-2013). Mencin especial merecen los programas destinados a cofinanciar proyectos en el seno de la Iniciativa Comunitaria EQUAL del Fondo Social Europeo. Esta iniciativa est destinada a apoyar a los Estados miembros y a las Entidades Sociales en general para los programas dirigidos a los colectivos ms desfavorecidos o en riesgo de exclusin social. El programa espaol de EQUAL contempla tanto a los inmigrantes como a los solicitantes de asilo y los refugiados en los ejes de empleo y la insercin en el mercado de trabajo. En relacin con los inmigrantes, en el desarrollo prctico de esta iniciativa se pueden subrayar tanto las actuaciones tendentes a prevenir y erradicar el racismo y la xenofobia en el entorno laboral como a promover y facilitar el acceso y la reincorporacin al mercado de trabajo de las personas que sufren dificultades para integrarse o reintegrarse en un mercado de trabajo que debe estar abierto a todos. A travs de diferentes actuaciones de la Iniciativa Comunitaria EQUAL se han ensayado formulas para conseguir la integracin sociolaboral de personas pertenecientes a minoras tnicas, favoreciendo la creacin de espacios interculturales de convivencia. En el mbito de los solicitantes de asilo y la iniciativa EQUAL, el proyecto ENEAS contempla acciones destinadas a este colectivo con el objeto de mejorar su capacidad de insercin laboral en condiciones de igualdad, a travs principalmente de acciones formativas y ayudas para la organizacin de cursos de formacin general y profesional. Tambin cabe destacar los programas destinados a cofinanciar acciones relacionadas con la acogida, integracin y retorno de refugiados, solicitantes de asilo y personas con proteccin internacional que se desarrollan a travs de la participacin espaola en el Fondo Europeo para los Refugiados (FER). Estas acciones tienen en cuenta la situacin particular de personas vulnerables: menores, discapacitados y personas que hayan sufrido torturas u otras formas de violencia.
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Actuaciones con cargo a la asignacin tributaria del IRPF Dentro del marco general de subvenciones de la Administracin General del Estado conviene destacar las otorgadas para la realizacin de programas de cooperacin y voluntariado sociales con cargo a la asignacin tributaria del Impuesto sobre la Renta de las Personas Fsicas (IRPF). Los programas de inters general y la delimitacin de las prioridades que se han de tener en cuenta para la concesin de subvenciones se deben enmarcan dentro de las actuaciones impulsadas por el Gobierno dirigidas a los grupos sociales afectados por carencias sociales, econmicas o culturales, entre los que se encuentra el colectivo inmigrantes, solicitantes de asilo, refugiados u otras personas con proteccin internacional, y especialmente en las contenidas en el presente Plan Estratgico. Hasta el momento, los programas que se han considerado prioritarios en este mbito han sido los dedicados a la acogida y a los de retorno y reasentamiento de inmigrantes.
El programa de acogida tiene como objeto el establecimiento de plazas para la acogida de personas inmigrantes en situacin de necesidad o riesgo de exclusin social, con la finalidad otorgar prestaciones bsicas en materia de alojamiento, manutencin y apoyo social al proceso de integracin, incluyendo acciones de informacin, orientacin y asesoramiento. Tambin destacan dentro de este mbito los programas de apoyo a la movilidad geogrfica dentro del territorio nacional que favorezcan la insercin laboral y social y aquellos que incluyen acciones que facilitan la reagrupacin familiar. En los programas de retorno voluntario y el reasentamiento se considera prioritarias las actuaciones de informacin y orientacin para la realizacin del retorno en condiciones adecuadas para los beneficiarios, apoyo a los gastos de transporte y primera instalacin y formacin y ayuda para la reinstalacin en el pas de origen.
Durante 2006 se han concedido subvenciones al amparo de este programa por importe de 9.812.702 Euros, de los que 9.025.472 Euros se han destinado para acogida y 628.230 Euros para retorno y reasentamiento.
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Subvenciones a municipios con programas innovadores Por dos aos consecutivos, 2005 y 2006, mediante la Orden TAS/3441/2005, de 2 noviembre y Orden TAS/3141/2006, de 11 de octubre, se han realizado convocatorias de subvenciones dirigidas a municipios, mancomunidades de municipios y comarcas para el desarrollo de programas innovadores a favor de la integracin de los inmigrantes. Tras reconocer el importante papel que las administraciones locales han venido asumiendo en materia de acogida, atencin e integracin del colectivo de inmigrantes, intentando dar respuesta a las demandas presentada por un colectivo que acude a los servicios municipales como primera va de acceso a los servicios pblicos, se establece as una lnea de cooperacin con los Ayuntamientos (con ms de 5.000 inmigrantes empadronados que supongan el 5,5 por ciento o ms del total del Padrn municipal). Las convocatorias de subvenciones estn dirigidas a financiar programas innovadores que faciliten la inclusin social de los inmigrantes, prevengan situaciones de riesgo y promuevan la convivencia ciudadana en el entorno local. La Orden de 2005 entiende por programas innovadores aquellos que desarrollen e implanten nuevos procesos y modelos de intervencin social con inmigrantes dentro de alguna de las siguientes lneas de actuacin: a b c d Desarrollo intercultural a travs de la promocin del conocimiento de las distintas culturas que conviven en el municipio. Acomodacin de los procesos de gestin de los espacios pblicos a las nuevas demandas de su uso. Gestin de la diversidad en la prestacin de los servicios municipales. Conocimiento y modificacin de hbitos laborales mediante procesos informativos de orientacin y participacin socio-laboral con la implicacin de las organizaciones sociales, empresariales y sindicales del Municipio. Promocin y facilitacin del acceso de los inmigrantes a los servicios pblicos municipales normalizados. Promocin de integracin de inmigrantes en el entorno rural. Promocin de la participacin ciudadana de cara a conseguir la rehabilitacin del entorno local. Sensibilizacin del conjunto de la sociedad para prevenir la discriminacin, el racismo y la xenofobia. en el acceso a bienes y servicios. Prevencin de conductas grupales antisociales, racistas y xenfobas vinculadas a bandas juveniles, sectas, etc. Conciliacin de la vida familiar y laboral.
e f g h i j
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A travs de esta convocatoria se concedieron 154 subvenciones a ayuntamientos y mancomunidades por un total de 6.396.720 euros. Segn la Orden de 2006, podan ser objeto de subvencin los programas innovadores dirigidos a fomentar, en el mbito de las competencias de las entidades locales, la integracin de los inmigrantes y en especial los siguientes: a b Programas que fomenten la inclusin social y cultural en el entorno local, prevengan los riesgos de exclusin y potencien la convivencia ciudadana Planes de intervencin social integral para la prevencin y/o el tratamiento de situaciones de infravivienda, hacinamiento o riesgo de segregacin, especialmente en zonas con alto ndice de poblacin inmigrada. Programas dirigidos al fomento de la participacin de personas inmigrantes en los distintos mbitos de la vida municipal, con especial atencin a las mujeres inmigrantes. Programas dirigidos a la prevencin de conductas discriminatorias, racistas y xenfobas y programas de sensibilizacin dirigidos a la poblacin en general.
Actuaciones relacionadas con la acogida humanitaria de inmigrantes recin llegados En los ltimos aos, y especialmente durante todo el ao 2006, se han producido situaciones relacionadas con la llegada de personas inmigrantes en situacin de vulnerabilidad a determinados puntos del territorio espaol que han exigido la actuacin urgente de los poderes pblicos para prestar la necesaria atencin humanitaria y dar respuestas a las distintas necesidades sobrevenidas. En este sentido cabe citar el Plan de Traslados de Canarias a la Pennsula, previsto en el Acuerdo de Consejo de Ministros de 28 de enero de 2005 y por el que se aprob un Programa de Acogida a inmigrantes en situacin de vulnerabilidad, el Plan de Accin Inmediato, desplegado por el Gobierno en marzo de 2006 para abordar la situacin creada con la llegada de inmigrantes irregulares a las costas espaolas procedentes de Mauritania y de otros pases subsaharianos as como la aprobacin de diversas normas para canalizar la atencin a personas inmigrantes en situacin de vulnerabilidad. En este sentido, el Gobierno ha aprobado durante el ao 2006 dos reales decretos que conceden subvenciones directas a determinadas entidades para la atencin humanitaria a personas inmigrantes en situacin de vulnerabilidad que legan a las Comunidades Autnomas de Canarias y de Andaluca y a las Ciudades de Ceuta y Melilla. Su objetivo es facilitar una atencin sociosanitaria de urgencia en las costas, su traslado a la pennsula de aquellos inmigrantes que se pueda revolver a su
pas de salida y programas de acogida temporal y atencin de necesidades bsicas. Se ha tratado de proporcionar a estas personas carentes de documentacin y redes sociales, una acogida temporal, de emergencia, contemplando tambin acciones de orientacin general y jurdica as como una intervencin en relacin a las problemticas psicosociales, familiares y sanitarias proporcionando apoyo para el acceso a redes de apoyo.
Programa especial de acogida e integracin de solicitantes de asilo, refugiados e inmigrantes Anualmente se conceden subvenciones nominativas previstas en los presupuestos generales del Estado a las entidades CRE, CEAR y ACCEM para el desarrolllo de programas de acogida e integracin social y laboral, dirigidas bsicamente a el mantenimiento del programa general de atencin a los solicitantes de asilo y personas con proteccin internacional en cumplimiento de los compromisos espaoles derivados de la Convencin de Ginebra y Directivas Comunitarias: servicios de acogida temporal, informacin y orientacin, asistencia bsica y urgente, asesoramiento jurdico, integracin social y laboral, asistencia sanitaria y psicolgica, retorno, reasentamiento y reagrupacin familiar, y ayudas de intermediacin de cara a la vivienda y la educacin. Estos programas han tenido una financiacin en el ao 2006 de 16.397.960 Euros, que ha supuesto un incremento del 34% respecto al ao 2004.
La integracin de los inmigrantes en los planes de actuacin de carcter general

Junto a estas intervenciones orientadas a favorecer la integracin de los inmigrantes llevadas a cabo desde la Secretara de Estado de Inmigracin y Emigracin, la problemtica de la inmigracin y de las necesidades y demandas de los inmigrantes se han ido incorporando a otros planes de actuacin pblica bajo el impulso de la Secretara de Estado de Inmigracin y Emigracin. Esta incorporacin transversal de la cuestin inmigrante en la gestin pblica viene a movilizar polticas generales especficas con la finalidad de lograr la igualdad efectiva de los inmigrantes con los nacionales y, en esa lnea, a reforzar polticas orientadas a ofrecer un tratamiento normalizado a los inmigrantes en igualdad de condiciones reales que los autctonos. Es el caso, por ejemplo, del Plan de Accin para el Empleo 2004, el Programa Nacional de Reformas 2005-2008, el IV Plan de Accin para la Inclusin Social 2006-2008, el Plan Estatal de Vivienda 2005-2008, el Plan Director de la Cooperacin Espaola 2005-2008, el Proyecto de Ley de Igualdad entre mujeres y hombres o los planes de Infancia o de Juventud.
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El Plan de Accin para el Empleo 2004 incluye numerosas actuaciones que favorecen la integracin de los inmigrantes a travs del empleo y la formacin. Estas actuaciones se inscriben, sobre todo, en tres de las Directrices del Consejo Europeo para las polticas de empleo de los Estados miembros en 2004: la Directriz 5 que busca aumentar la oferta de mano de obra y promover la prolongacin de la vida activa; la Directriz 7 que persigue promover la integracin de las personas desfavorecidas en el mercado de trabajo y combatir la discriminacin de que son objeto; y la Directriz 9 que busca regularizar el trabajo no declarado. Las actuaciones emprendidas siguiendo esas directrices responden al acento puesto en la inmigracin dentro de muchas de las recomendaciones del Consejo para la poltica de empleo en Espaa. Entra las medidas puestas en marcha en la Directriz 7 se pueden sealar tres especficas orientadas a los inmigrantes que se estn llevando a cabo en el marco del Programa Operativo de Lucha contra la Discriminacin: Itinerarios integrados de insercin laboral para inmigrantes, Formacin de profesionales en el campo especfico de la inmigracin y Sensibilizacin, estudios y seminarios sobre inmigracin. El Programa Nacional de Reformas 2005-2008, presentado por Espaa ante las instituciones comunitarias siguiendo las Directrices Integradas para el crecimiento y el empleo 2005-2008 de la Unin Europea, hace un reconocimiento explcito de la aportacin demogrfica de la inmigracin en los ltimos aos, de su contribucin a la sostenibilidad del sistema de pensiones y de su aportacin al crecimiento del empleo y del conjunto de la economa. El sexto eje del Programa Nacional de Reformas est orientado al mercado de trabajo y dilogo social. Las medidas que en l se establecen para luchar contra la discriminacin y para amortiguar la segmentacin del mercado de trabajo inciden de modo muy especial sobre gran parte del colectivo de las personas inmigrantes. Pero, sobre todo, el Programa seala que es necesario efectuar una Gestin adecuada de los flujos migratorios ya que Las necesidades del mercado laboral derivadas del crecimiento de la economa espaola, del envejecimiento de la poblacin y del abandono de los trabajadores nacionales de algunos sectores de actividad, han influido en el incremento de la incorporacin de los trabajadores inmigrantes al mercado de trabajo espaol, proceso que previsiblemente continuar en los prximos aos. Ello hace necesario profundizar en la integracin de estos trabajadores y sus familias en la sociedad espaola. Y establece medidas en este mbito como la mejora de la gestin de la inmigracin econmica, aumentando la eficacia y la eficiencia en la seleccin y contratacin de los trabajadores en origen, impulsando la formacin en origen para mejorar la adaptacin e integracin sociolaboral y facilitando el acceso al empleo en situacin regular de los trabajadores inmigrantes que necesitan las empresas en Espaa. El Programa Nacional de Reformas seala explcitamente que hay que poner en marcha un Plan Estratgico de Integracin de Inmigrantes que les atribuya plenos derechos en la sociedad espaola y contribuya al desarrollo econmico, social y cultural del conjunto de los residentes en Espaa a travs de intervenciones equilibradas de las Administraciones Pblicas, la sociedad civil y los mercados.
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El IV Plan de Accin para la Inclusin Social del Reino de Espaa 2006-2008 ha prestado una especial atencin al colectivo inmigrante y ha incluido el apoyo a su integracin social entre sus objetivos prioritarios, junto con la mejora en el acceso al empleo, la garanta de recursos econmicos mnimos, la educacin con equidad y la atencin a las personas en situacin de dependencia. Este Plan integra ya dentro de su planteamiento la evolucin de las polticas de integracin estatales desarrolladas desde 2005, con especial referencia al Fondo de Apoyo a la Acogida y la Integracin, as como al borrador del Plan Estratgico de Ciudadana e Integracin presentado ante el Consejo de Ministros de 23 de junio de 2006. Entre las ocho medidas previstas en apoyo de la integracin de las personas inmigrantes destacan las ayudas y subvenciones a favor de los inmigrantes, a travs de programas de acogida temporal, servicios de informacin y orientacin, traduccin, asesoramiento jurdico, integracin social y laboral y programas de retorno voluntario. Adems, el Plan de Accin para la Inclusin Social ha tenido tambin en cuenta a la poblacin inmigrada a la hora de disear los itinerarios de insercin laboral, dentro del objetivo prioritario de fomento del acceso al empleo. Para desarrollar estas medidas dirigidas a personas inmigrantes el Plan establece una previsin presupuestaria de 745.935.490 euros para el perodo 2006-2007, lo que supone un incremento del 21,7% sobre el presupuesto del ao 2005. El Plan Estatal de Vivienda 2005-2008 ha tomado en consideracin la importancia del fenmeno de la inmigracin a la hora de abordar la accin de los poderes pblicos en este rea tendentes a orientar y corregir el funcionamiento del mercado de la vivienda. El Plan tiene un alcance universal pero uno de sus ejes estratgicos seala que se dirige especficamente a aquellos colectivos con mayores dificultades para acceder a una vivienda digna. De modo especial, el Plan tiene en cuenta a grupos sociales que tienen necesidades especficas por sus circunstancias personales a igualdad de niveles de ingresos. Por esa razn varios de los programas del plan toman en consideracin la realidad de la inmigracin como el Programa de apoyo econmico a los inquilinos de viviendas arrendadas, el Programa de vivienda en alquiler para jvenes y otros colectivos como los inmigrantes o el Programa de vivienda en propiedad para jvenes y otros colectivos como los inmigrantes. El Plan Director de la Cooperacin Espaola 2005-2008 contempla el codesarrollo como una de las lneas de actuacin ligado a las polticas de inmigracin y de integracin de los inmigrantes. Algunos de los elementos de esas polticas de codesarrollo implican la participacin de las personas inmigrantes en coordinacin con asociaciones de inmigrantes en Espaa y agentes de cooperacin, como va para el fomento de la integracin, y la implicacin de las personas inmigrantes como agentes de desarrollo y que pueden contribuir al avance social, econmico y cultural de sus pases de origen mediante la utilizacin racional de remesas y el diseo de un modelo de retorno digno y sostenible, con medidas de formacin profesional y empresarial y apoyo econmico (microcrditos, etc.).
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El Proyecto de Ley de Igualdad entre mujeres y hombres, el Plan Estratgico Nacional de Infancia y Adolescencia 2006-2009 o el Plan Interministerial de Juventud 20062009 incorporan la problemtica de la inmigracin entre sus lneas de actuacin. La Ley de Igualdad entre mujeres y hombres, que vendr a dar un impulso institucional para eliminar todo tipo de discriminacin y para hacer efectivo el principio de igualdad de oportunidades entre mujeres y hombres en Espaa, incluye en esta estrategia de igualdad la de las mujeres y hombres inmigrantes. Igualmente, es preciso hacer referencia a la Ley Orgnica 1/2004, de 28 de diciembre, de Medidas de Proteccin Integral contra la Violencia de Gnero, cuyo artculo 17 garantiza los derechos de las vctimas de la violencia de gnero a todas las mujeres vctimas con independencia de su origen, religin o cualquier otra condicin o circunstancia personal o social; y que a lo largo de su articulado prev disposiciones especficas para considerar de forma especial las circunstancias de las mujeres inmigrantes. El Plan Estratgico Nacional de Infancia y Adolescencia 2006-2009, que se ha elaborado en el marco del Observatorio de la Infancia con la Comunidades Autnomas y con organizaciones sociales, incorpora expresamente el principio de no discriminacin, en virtud del cual todos los derechos deben ser aplicados a todos los nios, nias y adolescentes sin distincin alguna de la raza, el color, el sexo, el idioma, la religin, el origen nacional, tnico o social, el nacimiento o cualquier otra condicin del nio. El Plan persigue promover la igualdad social, estableciendo mecanismos preventivos ante situaciones de riesgo de desproteccin, la igualdad de oportunidades y la inclusin social. Y pretende promover medidas que respondan a las Recomendaciones del Comit de los Derechos del Nio de Naciones Unidas entre los que se encuentra prestar una especial atencin a los menores de etnia gitana, los hijos de trabajadores migrantes, en particular cuando su situacin de permanencia no se ajusta a la legalidad, y los menores extranjeros no acompaados, para garantizar que acceden y se integran en condiciones de igualdad en los servicios adecuados de salud y educacin. Por su parte, el Plan Interministerial de Juventud 2006-2009 incorpora expresamente la problemtica de los jvenes inmigrantes en el rea de Convivencia y diversidad desde la perspectiva del enriquecimiento mutuo que puede derivarse de una mayor comunicacin entre personas de culturas diversas. En esa rea se plantean medidas para facilitar la insercin de colectivos en riesgo de exclusin, para promover la integracin social, cultural y laboral de los jvenes inmigrantes, para desarrollar acciones tendentes a prevenir conductas racistas o xenfobas, para promover el concepto de ciudadana como base para la igualdad de oportunidades y para evitar la utilizacin de imgenes esteriotipadas en los medios de comunicacin. El presente Plan Estratgico viene a completar, por el momento, este proceso de intervencin pblica para facilitar y favorecer la integracin de los inmigrantes con su nueva sociedad, para movilizar polticas pblicas generales de distintas administraciones en esa misma direccin y para establecer un nuevo y coherente enfoque de la gestin de la inmigracin y de la integracin de los inmigrantes.
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5.3. Las Comunidades Autnomas y las Corporaciones Locales ante la integracin de las personas inmigrantes
Las Comunidades Autnomas
Las Comunidades Autnomas y las Corporaciones locales juegan un papel fundamental en la integracin de los inmigrantes. De ellas dependen muchos de los servicios pblicos bsicos y buena parte de las actuaciones realizadas para la acogida y el asentamiento de las personas inmigrantes, incluyendo la educacin, la salud, la vivienda, el empleo o los servicios sociales. Tambin vienen actuando en mbitos como la sensibilizacin o la participacin de inmigrantes, o en materia de cooperacin al desarrollo y de co-desarrollo, en los pases de origen de la poblacin inmigrada. Por eso no es de extraar que los gobiernos de doce Comunidades Autnomas hayan abordado esta problemtica de modo especfico, mediante la elaboracin, aprobacin y ejecucin de diferentes planes de accin. Fue a partir de 2001, con el antecedente de Catalua en 1993, cuando comenz este proceso de adopcin de planes por parte de las Comunidades Autnomas para favorecer el proceso de integracin de la poblacin inmigrada. Los Planes de las Comunidades Autnomas orientados a la integracin de las personas inmigrantes que se han aprobado hasta 2006 son los siguientes: Andaluca: Aragn: Illes Balears: I Plan Integral para la Inmigracin en Andaluca 2001-2004. II Plan Integral para la Inmigracin en Andaluca 2006-2009. Plan Integral para la Inmigracin 2004-2007. I Plan Integral de atencin a la inmigracin de las Illes Balears 2001-2004 II Plan Integral de atencin a las personas inmigrantes de las Illes Balears 2005-2007. Plan Canario para la Inmigracin 2002-2004. II Plan Canario para la Inmigracin 2005-2006. Plan de Interculturalidad 2005. Plan Integral de Inmigracin en Castilla y Len 2005-2009.
Canarias: Cantabria: Castilla y Len:
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Castilla-La Mancha: Plan Regional para la Integracin Laboral de Inmigrantes en Castilla-La Mancha. Catalua: I Pla interdepartamental dimmigraci 1993-2000. II Pla interdepartamental dinmigraci 2001-2004. Pla de ciudadana i immigraci 2005-2008. Plan Integral de Inmigracin. Plan Regional para la Inmigracin de la Comunidad de Madrid 2001-2003. II Plan Regional para la Inmigracin de la Comunidad de Madrid 2005-2008. Plan para la Integracin Social de los Inmigrantes en la Regin de Murcia 2002-2004. II Plan de Integracin Social de las Personas Inmigrantes en la Regin de Murcia 2006-2009. Plan para la Integracin Social de la Poblacin Inmigrante 2002-2006. Plan Vasco de Inmigracin 2003-2005. I Plan Integral de Inmigracin de La Rioja 2004-2007.
Extremadura: Madrid:
Murcia:
Navarra: Pas Vasco: La Rioja:
Aunque alguno de estos planes reduce su campo de intervencin a la educacin o al empleo, la mayora tienen un carcter ms general y abordan muchos de los mbitos en los que se plantean los desafos fundamentales ligados a la inmigracin: acogida, educacin, empleo y formacin, salud, vivienda, servicios sociales, sensibilizacin, asesoramiento jurdico, cooperacin al desarrollo y, parcialmente, gestin de flujos y regularizacin. Algunos planes se han elaborado como un catlogo ordenado de los recursos ya existentes a los que pueden acceder las personas inmigrantes, aunque no sean especficos para ellas. Otros, sin embargo, se han concebido para incluir la problemtica de la inmigracin dentro de las lneas de intervencin de las polticas pblicas. En los planes autonmicos suele reconocerse el carcter bidireccional de los procesos de integracin, lo que se plasma en la adopcin de medidas dirigidas tanto a la poblacin inmigrada, como a la sociedad receptora. De ah la importancia que tienen acciones de sensibilizacin como la promocin de la interculturalidad, la
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lucha contra la discriminacin, el racismo o la xenofobia, pero tambin la adaptacin de la sociedad a las necesidades de una poblacin ms diversa. En ello coinciden con la prctica ms habitual en los Estados miembros de la Unin Europea, como seala la Comisin, en el Informe de sntesis sobre las polticas nacionales de integracin incluido como anexo en la Comunicacin COM 2003 336 Por otra parte, los planes de las Comunidades Autnomas han ido formando una doctrina de reconocimiento de derechos sociales de las personas inmigrantes, a partir de una serie de principios generalmente compartidos, aunque a veces sean definidos de manera distinta y con algunas ambigedades, que cabra sintetizar del modo siguiente:
La igualdad, entendida como equiparacin de derechos, deberes y oportunidades de ciudadanos y ciudadanas inmigrantes y autctonos. La integralidad, esto es, el tratamiento integrado del conjunto de aspectos y campos que pueden afectar a la integracin de los inmigrantes. La transversalidad, entendida como incorporacin de las cuestiones ligadas a la integracin a todas las polticas pblicas relevantes. La normalizacin, entendida como la inclusin de los inmigrantes en los sistemas generales de servicios que el Estado de bienestar presta a la ciudadana. La interculturalidad, definida de distintas maneras, pero que implica la consideracin de la diversidad cultural dentro de las polticas pblicas.
Los planes abordan tambin otros principios que suelen calificar de operativos, como son los tres siguientes:
La participacin, tanto en el proceso de elaboracin como en la ejecucin y evaluacin del plan, de los distintos actores y organizaciones sociales, incluida la de los inmigrantes y las asociaciones de inmigrantes con implantacin en el territorio. La coordinacin, tanto en el mbito de la Administracin Autonmica como de sta con la Administracin General del Estado y con las Corporaciones Locales y organizaciones sociales. La descentralizacin, al configurarse el plan como un marco que permite la participacin de administraciones locales y de organizaciones sociales en la ejecucin de las polticas pblicas.
Los planes ms recientes, tanto autonmicos como municipales, han ido introduciendo con fuerza el concepto de ciudadana entendida, en la estela de los plante-
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amientos del Consejo y de la Comisin Europea, como una ciudadana plural y cvica. La Comisin Europea propuso el concepto de ciudadana cvica en su Comunicacin de noviembre de 2000 y lo defina como un conjunto de derechos y obligaciones bsicos que los inmigrantes adquieren progresivamente en un periodo de varios aos, de tal manera que reciban el mismo trato que los ciudadanos de su Estado de acogida, aunque no hayan sido naturalizados. Aunque no todas las Comunidades Autnomas tienen un plan orientado a la integracin de la poblacin inmigrada, todas han llevado a cabo actuaciones en este terreno, entre las que se encuentran aquellas ligadas al desarrollo de los convenios de colaboracin firmados con el Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales para la aplicacin del Fondo de Apoyo a la Acogida e Integracin del ao 2005. Estos convenios han servido tambin para dinamizar organismos de coordinacin en la Administracin central y las Comunidades Autnomas y han contribuido a que se incorpore la agenda de la integracin a las actuaciones de distintos departamentos de los gobiernos autonmicos. Tomados en su conjunto, el desarrollo de todos estos planes y medidas ha ido formando un acervo comn, en paralelo a los desarrollos de la Unin Europea sobre la integracin de las personas inmigrantes, ha propiciado la toma en consideracin del hecho migratorio en las polticas de carcter general de cada Comunidad Autnoma y ha ido consolidando, sobre todo en aqullas que cuentan con mayor presencia de poblacin inmigrada, tanto prcticas administrativas de intervencin social, como la existencia de organismos de gestin y de participacin en el diseo y ejecucin de las polticas de integracin, tales como los Foros para la integracin de los inmigrantes.
Las Corporaciones Locales

El papel de los ayuntamientos espaoles en la acogida e integracin de los inmigrantes ha venido siendo fundamental desde que comenz a haber una presencia significativa de inmigrantes en algunas comarcas a mediados de los aos ochenta del pasado siglo. Esta temprana respuesta es consecuencia de que muchas de las necesidades y demandas de los inmigrantes se producen en el nivel municipal que es la administracin pblica ms prxima al ciudadano. Muchas ayuntamientos, grandes, medianos e incluso pequeos, rurales y urbanos, gobernados por partidos de distintos signo poltico, que han tenido una presencia importante de inmigrantes en su territorio, han llevado a cabo actuaciones orientadas a proporcionar servicios a los nuevos vecinos que se incorporaban como residentes en su territorio. En la mayora de los casos intentando incorporar a los inmigrantes a los servicios generales del municipio y contribuyendo a solucionar problemas de acogida y de alojamiento, por ejemplo, en el caso de temporeros agrarios. En algunos ayuntamientos esas actuaciones se han plasmado en planes de integracin que, bajo dis-
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tintas denominaciones, han orientado y sistematizado la actuacin municipal ante los desafos y retos que les planteaba la presencia de inmigrantes. La Federacin Espaola de Municipios y Provincias dispone de una base de datos en la que estn registrados los municipios de ms de 20.000 habitantes que disponen de un plan de integracin. Muchas de estas actuaciones municipales se han llevado a cabo a pesar de la limitacin de recursos con que cuentan los ayuntamientos espaoles y, a veces, sin los apoyos institucionales y econmicos suficientes de otras administraciones. Las actuaciones y los planes de los municipios en el campo de integracin de los inmigrantes han servido para que los vecinos del municipio tomen conciencia de la realidad de la inmigracin, de que los inmigrantes con los que convivimos estn aqu fundamentalmente porque son necesarios para el funcionamiento adecuado de nuestra economa y nuestra sociedad y de que es necesario integrarlos como nuevos vecinos en igualdad de derechos y obligaciones en el respeto a normas comunes de convivencia que a la vez respeten la diversidad con la que todos nos enriquecemos. Estos planes y actuaciones municipales orientados a la integracin de los inmigrantes han visibilizado polticamente la inmigracin, han generado en las administraciones y organizaciones un conocimiento prctico en este campo y han contribuido a la buena gobernanza de la gestin de la migraciones y de la integracin de los inmigrantes cuando han incorporado a la sociedad civil, a los agentes sociales, a las ONGs, asociaciones de vecinos y asociaciones de inmigrantes con implantacin en el municipio a la elaboracin y gestin de la poltica municipal en esta campo. Se va cumpliendo as una tarea pedaggica entre todos los ciudadanos que residen en el municipio, sean nuevos o antiguos vecinos, que debe ir sentado las bases de una convivencia armoniosa. Uno de los elementos que ha contribuido a dar visibilidad y a hacer pedagoga a nivel municipal han sido los foros u organismos de consulta donde se han integrado representantes de todos los actores de la sociedad municipal en este campo. El Plan Estratgico pretende impulsar este papel de las Corporaciones Locales y de las Comunidades Autnomas en la integracin de los inmigrantes, a travs de una serie de programas y recursos que orienten y hagan posible actuaciones en esa direccin.
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5.4. Agentes sociales y mundo asociativo ante la inmigracin

Los agentes sociales y el mundo asociativo
La sociedad civil juega un papel fundamental en el proceso de adaptacin mutua que supone la integracin de los inmigrantes. Con frecuencia, no es la relacin directa del inmigrante con administraciones pblicas lo que produce su integracin, sino que las organizaciones sociales como los sindicatos o las patronales, como el mundo asociativo que trabaja con inmigrantes, sea de modo exclusivo sea como parte de organizaciones con fines ms amplios, como las organizaciones de inmigrantes, como las asociaciones de vecinos o de madres y padres en las escuelas o las asociaciones deportivas, todas ellas organizaciones que introducen eficazmente a los inmigrantes en el ejercicio de derechos de ciudadana en su nueva sociedad y facilitan de esta manera la integracin: tanto de los inmigrantes en la sociedad de acogida como de sta a la nueva realidad social que se va construyendo. La importancia de este tejido asociativo en la integracin de los inmigrantes es clave. Su participacin en la formulacin e implementacin de las polticas de inmigracin y de integracin de los inmigrantes y su cooperacin con las administraciones pblicas en estos campos es tan relevante que sin su participacin las Administraciones Pblicas no hubieran podido llevar a cabo algunas de las polticas puestas en marcha para la integracin de los inmigrantes en los ltimos aos. Pero, adems, estos actores de la sociedad civil han llevado a cabo actuaciones y polticas propias en sus respectivos campos que son trascendentales para la integracin de los inmigrantes y han tenido una notable contribucin a sensibilizar a la opinin pblica sobre el hecho migratorio y contra las posibles reacciones xenfobas. Estos actores sociales han incorporado inmigrantes a sus filas y han hecho que sus organizaciones vayan asumiendo la problemticas ligadas a la inmigracin y a los desafos que plantea a la sociedad espaola Los espacios pblicos donde se desarrollan los procesos cotidianos de adaptacin mutua entre inmigrantes y espaoles son lugares privilegiados para llevar a cabo procesos de integracin, socializacin y participacin en igualdad de condiciones como los centros de trabajo, los barrios y las escuelas. En ellos el mundo asociativo tiene desplegadas antenas de observacin que les permite, con frecuencia, detectar algunos problemas antes que las Administraciones Pblicas y reaccionar con mayor celeridad. Tres tipos de actores sociales han tenido una especial relevancia es este proceso: los agentes sociales sindicatos y patronales, las organizaciones no gubernamentales que trabajan con inmigrantes y las asociaciones de inmigrantes.
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Los sindicatos y las organizaciones empresariales, adems de sus tomas de posicin en organismos como el Consejo Econmico y Social, la Comisin Laboral Tripartita de Inmigracin o el Foro para la Integracin Social de los Inmigrantes o en todos los procesos de consulta tanto sobre las polticas de inmigracin como de integracin de los inmigrantes que la Administracin General del Estado ha promovido, han puesto en marcha dispositivos de atencin a los inmigrantes en los temas laborales y sociales y han ido incorporando inmigrantes a sus organizaciones y a las estructuras de las mismas. Un campo fundamental donde los agentes sociales contribuyen a crear una sociedad inclusiva es en la negociacin colectiva y en la regulacin negociada de las condiciones de trabajo mediante la toma en consideracin del hecho migratorio y de la presencia de colectivos importantes de inmigrantes, sobre todo en determinadas ramas de actividad. La puesta en valor de la diversidad por parte de las empresas va asumiendo elementos positivos del fenmeno migratorio ms all de la participacin de los inmigrantes como trabadores o como empresarios en la economa y el mercado de trabajo en Espaa. Las organizaciones no gubernamentales que trabajan con inmigrantes estn jugando una papel fundamental en su integracin. Numerosas organizaciones, con implantacin a nivel nacional pero tambin otras con implantacin regional y pequeas organizaciones, de distintas orientaciones ideolgicas, llevan a cabo actuaciones muy prximas a las personas inmigrantes que les permiten detectar y analizar necesidades y nuevos problemas, mediar entre diversos actores pblicos y privados en casos de conflicto de intereses, denunciar situaciones que padecen los inmigrantes y otros colectivos desfavorecidos, articular propuestas conjuntamente con otras organizaciones, sensibilizar a la poblacin sobre los desafos que la inmigracin plantea para la creacin de una sociedad inclusiva y cohesionada y actuar como interlocutores con las distintas Administraciones Pblicas. Su trabajo ha sido notable en el Foro para la Integracin Social de los Inmigrantes a nivel nacional y en los foros que existen en Comunidades Autnomas y diversos ayuntamientos. El papel de las asociaciones de inmigrantes est siendo tambin relevante. A pesar de las dificultades y limitaciones que atraviesan, dado lo reciente del proceso migratorio hacia Espaa de algunos colectivos, estas organizaciones desarrollan una actividad que puede ser un instrumento de integracin de los inmigrantes que representan en la sociedad espaola a la vez que contribuyen a mantener los lazos con sus pases y comunidades de origen. Las asociaciones de inmigrantes tienen un papel de referente para sus respectivas comunidades y deben llevar a cabo una importante funcin de articulacin de la voz de los inmigrantes y de reivindicacin de sus necesidades e intereses. Conviene sealar la relevante tarea desarrollada por expertos e investigadores en el campo de la inmigracin y de la integracin de los inmigrantes, porque los Congresos sobre que estas cuestiones que se han desarrollado en los ltimos aos
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en Espaa, los estudios e investigaciones, las publicaciones peridicas, etc. han ayudado a comprender mejor el fenmeno y a elaborar polticas que estuvieran a la altura del reto que el fenmeno migratorio plantea a las sociedades de origen y a las de recepcin.
El Foro para la Integracin Social de los Inmigrantes

El Foro para la Integracin Social de los Inmigrantes naci en 1994, en el marco del Plan de Integracin Social de los Inmigrantes (PISI), como uno de los principales instrumentos, junto con el Observatorio Permanente de la Inmigracin, orientados a apoyar y garantizar la aplicacin efectiva de este Plan. En concreto, la finalidad atribuida al Foro era la de servir de cauce para la participacin y el dilogo, canalizar las aspiraciones y demandas de la poblacin inmigrada e implicar a toda la sociedad en la bsqueda de las soluciones y alternativas requeridas por la integracin. En cumplimiento de este compromiso, por Real Decreto 490/1995, de 7 de abril se cre el Foro para la Integracin Social de los Inmigrantes, legalmente establecidos, con la finalidad de promover la participacin e integracin de stos en la sociedad espaola, definiendo su naturaleza jurdica como rgano colegiado de carcter consultivo, adscrito al Ministerio de Asuntos Sociales. Posteriormente, el Real Decreto 2816/1998, de 23 de diciembre, modifica la estructura del Foro para adecuarla a la nueva estructura administrativa e incorporar nuevas vocalas en representacin de los Ministerios de Interior, Asuntos Exteriores y Administraciones Pblicas. El Foro queda adscrito al Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, a travs de la Secretara General de Asuntos Sociales, correspondiendo al Instituto de Migraciones y Servicios Sociales (IMSERSO) asegurar el funcionamiento y la financiacin del Foro. En este perodo, la consulta preceptiva del Foro en relacin con las propuestas, acuerdos o recomendaciones relativas a la integracin social de los inmigrantes, las disposiciones normativas de la Administracin General del Estado, los planes y programas de actuacin y los anteproyectos de programas presupuestarios, conllev un amplio nmero de informes. A ttulo indicativo cabe destacar el Informe sobre la inmigracin y el asilo en Espaa, del ao 1997, as como, de particular relevancia, su posicionamiento en relacin con el proyecto de Ley Orgnica 4/2000, de 11 de enero, sobre Derechos y Libertades de los Extranjeros en Espaa y su Integracin Social, as como con el Real Decreto 239/2000, de 18 de febrero, por el que se desarroll la disposicin transitoria relativa al proceso de regularizacin.
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Es precisamente esta Ley Orgnica la que eleva el rango normativo del Foro, al recogerlo en su artculo 63 con el nombre y objeto ms amplio de Foro para la Inmigracin a ttulo de rgano de consulta, informacin y asesoramiento al Gobierno en materia de inmigracin, constituido, de forma tripartita y equilibrada, por representantes de las Administraciones Pblicas, de las asociaciones de inmigrantes y de las organizaciones sociales de apoyo, entre ellas los sindicatos de trabajadores y organizaciones empresariales con inters e implantacin en el mbito inmigratorio. Posteriormente, la Ley Orgnica 8/2000, de 22 de diciembre, modific dicho artculo, volviendo a la denominacin inicial de Foro para la Integracin Social de los Inmigrantes y a la circunscripcin de su objeto a la materia de integracin de los inmigrantes que figura en el vigente artculo 70 de la Ley Orgnica. La regulacin contenida en este artculo fue desarrollada por el Real Decreto 367/2001, de 4 de abril, que adscriba el Foro al Ministerio de Interior, a travs de la Delegacin del Gobierno para la Extranjera y la Inmigracin. Entre los trabajos realizados en este perodo cabe destacar el Informe de la Comisin de Polticas Sociales en materia de sanidad, vivienda y participacin ciudadana (2002), el Documento de Trabajo elaborado por la Comisin Educativo-Cultural (2003), el Documento base sobre extranjeros en situacin administrativa irregular (2003), el Informe de la Comisin Jurdico-Administrativa-Laboral sobre los problemas derivados de la aplicacin de la Ley Orgnica 14/2003, y ya en la presente legislatura la participacin especialmente relevante del Foro en el marco del proceso de consulta previo a la aprobacin del Reglamento de Extranjera aprobado por Real Decreto 2393/2004, de 30 de Diciembre. La Comisin Permanente del Foro llev a cabo un anlisis exhaustivo de las propuestas que, en relacin con los distintos captulos y artculos del Reglamento, fueron remitidos por las ONGs y, el Pleno del Foro para la Integracin Social de los Inmigrantes, en su reunin de 15 de noviembre de 2004, emiti informe favorable respecto al Reglamento, destacando en particular la incorporacin en el Reglamento de aspectos largamente reivindicados por las organizaciones y valorando positivamente que en el proceso de su elaboracin se hubiera mantenido un continuo dilogo con ellas. En la actualidad, y tras la creacin de la Secretara de Estado de Inmigracin y Emigracin en el seno del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, a la que el Foro ha quedado adscrito, se ha considerado conveniente dotar al Foro para la Integracin Social de los Inmigrantes de una mayor relevancia en cuanto a sus funciones y a su capacidad como rgano de consulta y participacin, en coherencia con una poltica de inmigracin basada en el consenso entre los distintos actores sociales involucrados en la misma.
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Para ello, se aprob el Real Decreto 3/2006, de 16 de enero, por el que se regula la composicin, competencias y rgimen de funcionamiento del Foro para la Integracin Social de los Inmigrantes (BOE, 17 enero 2006). Las modificaciones ms significativas se refieren a los siguientes aspectos:
Se han redefinido algunas de las funciones que ya vena desarrollando el Foro y se incorporan otras nuevas, referidas a la posibilidad de promover o elaborar estudios o iniciativas relacionadas con la integracin social de los inmigrantes, elaborar informes sobre propuestas, planes y programas no solo cuando le sean requeridas por la Administracin General del Estado, sino tambin por propia iniciativa o cooperar con otros rganos anlogos de diversos mbitos geogrficos en la bsqueda de una mayor coordinacin y mejora de las actuaciones llevadas a cabo, en beneficio de la integracin de las personas inmigrantes. De especial relevancia es la inclusin de la consulta preceptiva al Foro por parte de la Administracin General del Estado, cuando se trate de disposiciones normativas y de planes y programas de mbito estatal que afecten a la integracin social de los inmigrantes y refugiados, que haba sido eliminada en el Real Decreto 367/2001, de 4 de abril. Se ha modificado su composicin cuantitativa pasando a estar formado por 30 vocales en lugar de 24, correspondiendo diez vocales a cada uno de los tres grupos que lo componen. De esta manera se da cabida a una mayor pluralidad y diversidad en su composicin, tanto en la incorporacin de un mayor nmero de asociaciones de inmigrantes y organizaciones sociales, como de aquellos mbitos de la Administracin General del Estado no representados hasta el momento y cuya presencia se haca necesaria en un Foro de esta naturaleza, por afectar a cuestiones tan importantes en el objetivo de la integracin como son la educacin y el enfoque de gnero. A tal fin responde la incorporacin del Ministerio de Educacin y Ciencia y del Instituto de la Mujer. Tambin se ha incrementado el nmero de Comisiones de trabajo hasta cuatro, buscando ampliar su contenido temtico, as como el nmero de vocales de cada Comisin. Por ltimo, se ha modificado parcialmente la definicin genrica de quienes pueden participar como Observadores en el Foro, incluyendo a aquellas entidades cuya actividad, sin estar directamente relacionada con el objetivo de la integracin social de los inmigrantes, puedan contribuir a la misma. Desde los diversos mbitos de participacin ciudadana como pueden ser las asociaciones o federaciones de asociaciones de vecinos, las Asociaciones de Madres y Padres de Alumnos, etc.
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El nuevo Foro para la Integracin Social de los Inmigrantes se constituy el 6 de junio de 2006. Las vocalas correspondientes a las asociaciones de inmigrantes y refugiados y organizaciones sociales de apoyo fueron asignadas a las entidades seleccionadas entre las candidaturas presentadas a la convocatoria pblica establecida mediante la Orden TAS/27/2006, de 19 de enero. En concordancia con la voluntad de dar un renovado impulso y dotar de mayor relevancia al Foro en esta nueva etapa, en el Pleno celebrado el 21 de junio de 2006 se procedi a constituir las cuatro Comisiones que habilita el citado Real Decreto 3/2006, de 16 de enero, quedando establecidas las siguientes:

Comisin de Educacin y Sensibilizacin Comisin de Empleo y Formacin. Comisin de Polticas de Integracin y Participacin Comisin Jurdica, Unin Europea y Asuntos Internacionales
Atendiendo al deseo de participacin, pluralidad y equilibrio que rigen el Foro, dos de estas comisiones estn presididas por asociaciones de inmigrantes y refugiados y las dos restantes por organizaciones sociales de apoyo. Entre los trabajos realizados desde la constitucin del Foro cabe resear:
El Dictamen sobre el proyecto de Real Decreto sobre entrada, libre circulacin y residencia en Espaa de los ciudadanos de los estados miembros de la Unin Europea y de otros Estados parte en el acuerdo sobre el Espacio Econmico Europeo. El Foro, no obstante el informe favorable emitido, seal algunas cuestiones que deberan ser consideradas, indicndose concretamente en el Dictamen la conveniencia de la inclusin de los familiares de espaoles en el mbito de aplicacin del Real Decreto en los trminos que plantea la Directiva Comunitaria.
El informe sobre el Documento de Consenso de Codesarrollo, elaborado en el seno del Consejo de Cooperacin al Desarrollo, rgano consultivo adscrito al Ministerio de Asuntos Exteriores y Cooperacin a travs de la Secretara de Estado de Cooperacin Internacional. En este informe, la Comisin Permanente del Foro formul las siguientes recomendaciones: desligar el codesarrollo del retorno de la inmigracin, incentivar la creacin de fondos de ahorro, potenciar las universidades como plataformas de desarrollo y coordinacin y firmar convenios de colaboracin en esta materia entre el pas emisor y el pas receptor de inmigrantes.
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El proceso de anlisis, formulacin de enmiendas e informe preceptivo en relacin con el Plan Estratgico de Ciudadana e Integracin. El Foro ha tenido una doble intervencin en el proceso de elaboracin del Plan Estratgico. En una primera fase, realiz un gran nmero de aportaciones al borrador del Plan, en el marco del proceso de consulta social abierto tras la presentacin del mismo ante el Consejo de Ministros, muchas de las cuales fueron incorporadas. En la segunda fase, el proyecto de Plan Estratgico, que incorpora estas aportaciones y las de otras instituciones, entidades y ciudadanos y ciudadanas que participaron en el proceso de consulta, ha sido formalmente remitido al Foro para recabar su informe, trmite que tiene carcter preceptivo en virtud de lo dispuesto en el artculo 3.3 del Real Decreto 3/2006, de 17 de enero. Hay que destacar el importante nmero de aportaciones presentadas por los vocales del Foro, as como las mltiples sesiones de trabajo de las Comisiones para confeccionar el dictamen sobre el Plan Estratgico de Ciudadana e Integracin, como paso previo a su aprobacin por el Pleno del Foro. El alto nmero de mejoras sugeridas por el Foro que han sido incorporadas a la versin final del Plan Estratgico pone de relieve que el impulso dado a este rgano consultivo y de participacin redunda en una mayor calidad y eficacia de las polticas pblicas en materia de integracin de la poblacin inmigrada.
Adems del Foro para la Integracin Social de los Inmigrantes a nivel nacional, numerosas Comunidades Autnomas han puesto en marcha foros similares a nivel regional y, a veces, provincial. Asimismo, algunos Ayuntamientos han creado foros municipales donde participan las organizaciones de inmigrantes y las organizaciones de apoyo a la inmigracin. Todos estos foros, adems de las funciones que las normas de constitucin les atribuyen, constituyen lugares de encuentro e interlocucin de gran importancia en el mbito regional, provincial y municipal.
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6. Principios generales para una poltica de integracin de la poblacin inmigrada en Espaa
La integracin de ciudadanos y ciudadanas inmigrantes en la nueva sociedad de la que pasan a formar parte, y que ayudan a construir, es un proceso social complejo que plantea desafos polticos y prcticos que es preciso afrontar. Una poltica orientada a hacer posible y efectiva la integracin de la poblacin inmigrada debe gestionar el proceso de integracin en su nueva sociedad, debe proporcionar orientaciones polticas sobre el sentido de dicha integracin y debe poner en marcha instrumentos que la hagan posible, garantizando los derechos de las personas inmigrantes y autctonas y creando las condiciones que permitan fomentar y desarrollar una sociedad justa y cohesionada. El resultado que busca la poltica de integracin con este proceso es la consolidacin de una sociedad inclusiva, en la que todos los que contribuyen a construirla tengan las mismas oportunidades, se sientan parte de ella y la sientan como suya. Este doble sentido de pertenencia slo es posible si las polticas de integracin logran sus objetivos. Esta tarea es la prescrita en el artculo 9.2 de la Constitucin Espaola, cuando seala que corresponde a los poderes pblicos promover las condiciones para que la libertad y la igualdad del individuo y de los grupos en que se integra sean reales y efectivas; remover los obstculos que impidan o dificulten su plenitud y facilitar la participacin de todos los ciudadanos en la vida poltica, econmica, cultural y social. Este papel de los poderes pblicos no debe ocultar el hecho de que la integracin de los inmigrantes es responsabilidad de todos: de las administraciones, pero tambin de la sociedad receptora en su conjunto y especialmente de la sociedad civil organizada y de los ciudadanos inmigrantes mismos, con su disposicin positiva a integrarse en pie de igualdad con la poblacin autctona en su nueva sociedad. En esa responsabilidad compartida, uno de los papeles de la Administracin General del Estado es establecer un marco poltico que oriente las actuaciones del conjunto de la sociedad en la gestin del proceso de integracin bidireccional entre los nuevos y los antiguos vecinos de los pueblos y las ciudades de Espaa. Un marco que, respetando los mbitos competenciales de otras Administraciones Pblicas, pueda servirles de referencia. Un marco que oriente las actuaciones de los agentes sociales, de las organizaciones no gubernamentales que trabajan en el campo de la inmigracin y de las asociaciones de inmigrantes. El presente Plan Estratgico pretende definir ese marco poltico de integracin de la poblacin inmigrada en Espaa para los prximos aos. Y pretende hacerlo de modo consensuado y con la ambicin de mantenerse estable a lo largo del tiempo.
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El uso del trmino integracin plantea tambin problemas conceptuales, puesto que puede tener acepciones muy diversas. Por esa razn, este Captulo define las premisas sobre las que se construye este Plan Estratgico, especifica los principios que lo inspiran y establece los objetivos que persigue. Las premisas constituyen bases para la elaboracin del Plan Estratgico. Son seis puntos de partida, generalmente compartidos, porque en torno a ellos se han ido condensando en los ltimos aos modos de gestin de las polticas de integracin de los inmigrantes desde diferentes Administraciones Pblicas, tanto en la Unin Europea como en Espaa. Los principios son las lneas polticas que inspiran y dan coherencia al Plan Estratgico y a todas sus lneas de actuacin. Estos principios son la igualdad, la ciudadana y la interculturalidad. Los objetivos son las diez metas generales que el Plan Estratgico pretende conseguir y que a su vez se concretan en objetivos ms especficos para cada una de las diferentes reas de actuacin en las que se articula el Plan.
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6.1. Premisas del Plan Estratgico

Las premisas sobre las que se ha construido este Plan Estratgico son las seis siguientes: 1 La concepcin de la integracin como un proceso bidireccional, de adaptacin mutua. 2 La conviccin de que la responsabilidad del proceso de integracin y de la gestin de la misma debe ser compartida por las distintas administraciones, los actores sociales, incluyendo a las personas inmigrantes, y el conjunto de la sociedad 3 La concepcin del Plan como un marco de colaboracin capaz de dinamizar polticas, aglutinar iniciativas y dotar de coherencia a las actuaciones tanto del sector pblico como de la sociedad civil. 4 La necesidad de adoptar un enfoque integral o global, tanto en las polticas de inmigracin como en las de integracin de la poblacin inmigrada. 5 La idea de que las polticas de integracin se dirigen al conjunto de la ciudadana, inmigrante y espaola, y que las actuaciones pblicas deben ir orientadas a promover y garantizar el acceso normalizado de la poblacin inmigrada a los servicios pblicos y privados de carcter general. 6 La incorporacin transversal de las cuestiones relativas a la integracin de la poblacin inmigrada a todas las polticas pblicas relevantes.
1. La integracin como proceso bidireccional

La primera premisa es la concepcin de la integracin como proceso bidireccional, de adaptacin mutua que requiere la participacin activa de todos los ciudadanos, inmigrantes y autctonos, as como de las instituciones del pas de acogida, y que busca la consecucin de una sociedad inclusiva que garantice la plena participacin econmica, social, cultural y poltica de los inmigrantes en condiciones de igualdad de trato e igualdad de oportunidades. La integracin es un proceso continuo, dinmico y que se produce, en fases y aspectos distintos, a corto, medio y largo plazo.
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La integracin es bidireccional porque afecta tanto a las personas inmigrantes, como a la sociedad receptora, a sus miembros y a sus instituciones. Y esa bidireccionalidad supone el reconocimiento por ambas partes de derechos y obligaciones. La integracin supone una adaptacin mutua, entre los ciudadanos por nacionalidad y los nuevos ciudadanos por residencia que se instalan en Espaa. En este proceso bidireccional de adaptacin mutua todos han de respetar los valores bsicos vigentes en Espaa y en la Unin Europea.
Estos valores son los que establecen el Ttulo Preliminar y el Ttulo Primero de la Constitucin Espaola. El artculo 1 seala que Espaa se constituye en un Estado Social y democrtico de Derecho, que propugna como valores superiores del ordenamiento jurdico la libertad, la justicia, la igualdad y el pluralismo poltico. Y de acuerdo con el artculo 10.1 la dignidad de la persona, los derechos inviolables que le son inherentes, el libre desarrollo de la personalidad, el respeto a la ley y a los derechos de los dems son el fundamento del orden poltico y de la paz social. En cuanto concierne a derechos y libertades fundamentales, ha de tenerse siempre presente el artculo 10.2 de la Constitucin, que establece que las normas relativas a los derechos fundamentales y a las libertades que la Constitucin reconoce se interpretarn de conformidad con la Declaracin Universal de Derechos Humanos y los tratados y acuerdos internacionales sobre las materias ratificados por Espaa. A continuacin, el Ttulo Primero establece todo un conjunto de valores que constituyen la base de una sociedad democrtica avanzada. Estos valores se sintetizan en el artculo I-2 del Tratado por el que se establece una Constitucin para Europa: La Unin se fundamenta en valores de respeto a la dignidad humana, libertad, democracia, igualdad, Estado de Derecho y respeto de los derechos humanos, incluyendo los derechos de las personas pertenecientes a minoras. Estos valores son comunes a los Estados miembros en una sociedad caracterizada por el pluralismo, la no discriminacin, la tolerancia, la justicia, la solidaridad y la igualdad entre hombres y mujeres. Este respeto de los valores comunes de la Constitucin Espaola y de la Unin Europea no es incompatible con la defensa y fomento de tradiciones culturales y sociales diversas ya existentes o que puedan ser incorporadas por nuevos inmigrantes, porque eso es precisamente el valor del pluralismo. Al contrario, esas tradiciones culturales deben ser respetadas y valoradas positivamente, siempre que respeten aquellos valores comunes. En este proceso bidireccional, las instituciones de la sociedad receptora deben garantizar una equiparacin de los derechos y deberes de las personas inmigrantes con los autctonas y las condiciones para hacer efectivos esos derechos y poder
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cumplir esas obligaciones en condiciones de igualdad de trato y de oportunidades. Como seala el Consejo de la Unin Europea en los Principios Bsicos Comunes para la Poltica de Integracin de los Inmigrantes en la Unin Europea, los Estados miembros son responsables de garantizar activamente que todos los residentes, incluidos los inmigrantes, comprendan y respeten toda la gama de valores, derechos, responsabilidades y privilegios establecidos por el derecho de la Unin Europea y de los Estados miembros, y de que disfruten de ellos y puedan acogerse a la proteccin que dichos valores, derechos, responsabilidades y privilegios otorgan. La integracin de las personas inmigrantes en la sociedad receptora va ms all de este marco normativo y formal de derechos y obligaciones y de igualdad de oportunidades, pero ste es un requisito imprescindible para que aquella se produzca. Este proceso bidireccional de acomodacin requiere que las instituciones espaolas y comunitarias se adapten para acoger a todos los ciudadanos, tanto en trminos cuantitativos como cualitativos, y esto ltimo implica la incorporacin de pautas interculturales en cada una de las instituciones; requiere que los espaoles reconozcan y valoren la necesidad y las aportaciones de la inmigracin y reconozcan a las personas inmigrantes como ciudadanos con plenitud de derechos en trminos de igualdad y sin ningn tipo de discriminacin; y requiere tambin que las personas inmigrantes busquen su integracin, respetando los valores constitucionales y el marco jurdico establecido de la Unin Europea y adoptando una actitud positiva respecto al conocimiento de las lenguas, las leyes y las normas sociales de su nuevo pas. De esta manera se estarn sentando las bases para la construccin de un marco de convivencia comn e inclusivo.
2. La integracin, una responsabilidad compartida

La segunda premisa sobre la que se construye el Plan Estratgico es que la responsabilidad del proceso bidireccional de adaptacin mutua de autctonos e inmigrantes debe ser compartida y, por tanto, debe involucrar al conjunto de administraciones pblicas, a los actores sociales (organizaciones sindicales y empresariales, ONGs, asociaciones de inmigrantes, etc.) y a la sociedad receptora en su conjunto. Si entendemos por gobernanza la incorporacin a la gestin de los poderes pblicos y a la toma de decisiones de principios como apertura, participacin y responsabilidad, una buena prctica de la gobernanza de la integracin de la poblacin inmigrada exige una cooperacin ms estrecha entre todos los actores que tienen un papel en este campo y una complementariedad de sus actuaciones: adems de las distintas Administraciones Pblicas, los interlocutores sociales, las ONGs y actores organizados de la sociedad civil, las organizaciones de inmigrantes y los ciu-
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dadanos en general, sean autctonos o inmigrantes. Recordando, como ha sealado la Comisin Europea, que la creacin de un espritu de integracin es tarea del conjunto de la sociedad. En este sentido, la participacin del conjunto de los actores sociales es un eje indiscutible en el desarrollo del Plan. El liderazgo desde las Administraciones Pblicas debe ir acompaado del dilogo y la colaboracin de las muchas organizaciones sociales que trabajan directa o indirectamente con las personas inmigrantes. Adems, la poltica de integracin de los inmigrantes que se disea en este Plan Estratgico necesita ser compartida y estar basada en el consenso, puesto que para ser eficaz ha de mantenerse en el tiempo y no experimentar excesivos cambios en sucesivas legislaturas. Esta necesidad de este consenso se refiere a las distintas Administraciones Pblicas implicadas en las polticas de integracin, pero tambin a la ciudadana. Slo construyendo paulatinamente este amplio consenso social y desarrollando polticas pblicas que partan y que se apoyen en dicho consenso, se podr conseguir una sociedad inclusiva y evitar procesos de exclusin y de segregacin social.
3. El Plan Estratgico como marco para la cooperacin

La tercera premisa con la que se ha proyectado este Plan Estratgico, y que conecta con la anterior, es que ste ha de tener el carcter de un marco para la cooperacin de mbito estatal. El Plan se concibe en el mbito estatal porque, respetando los mbitos competenciales de las distintas Administraciones Pblicas, las polticas de integracin afectan al conjunto de las actuaciones pblicas y de las organizaciones y agentes sociales en el conjunto del Estado. El Plan Estratgico pretende ser un instrumento capaz de dinamizar polticas, aglutinar iniciativas, crear partenariados y dotar de coherencia a las actuaciones en favor de la integracin de los inmigrantes, algunas de las cuales ya se estn desarrollando tanto por las distintas Administraciones Pblicas como por la sociedad civil. Tendr, por tanto, un carcter marco de cooperacin en el que puedan articularse distintas iniciativas de las Administraciones Pblicas y de la sociedad civil orientadas en esa direccin. Estas actuaciones pueden estar ya en marcha, como es el caso de los planes de muchas Comunidades Autnomas o de numerosos Ayuntamientos o pueden adoptarse precisamente como consecuencia de la dinmica que el Plan Estratgico pretende generar, sobre todo mediante la aprobacin de planes integrales de actuacin en el mbito local.
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El Plan Estratgico se ha elaborado tambin para favorecer la toma en consideracin de las posibilidades y las problemticas ligadas a la inmigracin en todas las polticas pblicas, tanto de la Administracin General del Estado como de las Comunidades Autnomas y de las Corporaciones Locales, cada una en el mbito de sus competencias. El Plan Estratgico pretende ser tambin el motor de nuevos procesos de cooperacin y de partenariado entre Administraciones Pblicas y la sociedad civil organizada en actuaciones orientadas a favores una sociedad ms inclusiva.
4. Enfoque integral o global respecto de la inmigracin y la integracin

La cuarta premisa sobre la que se construye el Plan Estratgico es su enfoque integral o global, puesto que la integracin es un proceso que afecta a todas las facetas de la vida cvica, social, econmica, cultural y poltica de las personas de los grupos sociales. Un enfoque global de la inmigracin y de la integracin de los inmigrantes viene siendo recomendado por las instituciones europeas desde las Conclusiones del Consejo Europeo de Tampere de 1999 y diversas Comunicaciones de la Comisin Europea desde el ao 2000, hasta la Resolucin del Parlamento Europeo de 9 de junio de 2005 sobre los vnculos entre la migracin legal e ilegal y la integracin de los inmigrantes que comienza sealando que la poltica de inmigracin de la Unin Europea tiene que adoptar un enfoque global y no sectorial, basado no solamente en las exigencias del mercado laboral de los Estados miembros sino sobre todo en polticas de acogida e integracin, as como en la definicin de un estatuto claro y de derechos de ciudadana, sociales y polticos para los inmigrantes en toda la Unin Europea. Este enfoque holstico de las polticas de integracin de los inmigracin exige que mantenga una relacin coherente y complementaria con las polticas de inmigracin. Exige abordar, adems de los aspectos econmicos, laborales, educativos, sanitarios, de alojamiento y sociales de la integracin, las cuestiones relacionadas con la diversidad cultural y religiosa, la ciudadana, la participacin y los derechos polticos de los inmigrantes. Y exige hacerlo en un marco global y coherente a largo plazo que tenga en cuenta las diversas condiciones regionales o locales y las necesidades especficas de grupos particulares.
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5. La universalidad de las actuaciones pblicas

La quinta premisa del Plan Estratgico es la de la universalidad de las actuaciones y el acceso normalizado de los inmigrantes a los servicios pblicos y privados. Las actuaciones pblicas en materia de integracin deben ir dirigidas al conjunto de la poblacin y este principio de universalidad implica que los inmigrantes deben recibir una atencin normalizada dentro de esos servicios. Este es un principio que debera inspirar tanto los servicios pblicos como los privados de carcter general. Sin embargo, hay algunas fases del proceso de inmigracin (como la acogida) o aspectos del proceso de integracin de los inmigrantes (como la enseanza de las lenguas oficiales en Espaa) que pueden exigir intervenciones o servicios especficos en algunos campos, al menos con carcter temporal. En general, cabe sealar que las intervenciones de carcter especfico que pueden requerir algunos aspectos del proceso de integracin estn orientadas a la superacin de situaciones de desventaja, hasta conseguir la plena autonoma e igualdad en el acceso a los servicios establecidos para el conjunto de la poblacin. En este sentido, universalidad e igualdad son los dos conceptos centrales que vertebran la actuacin de las Administraciones Pblicas. No obstante, las polticas de normalizacin tambin implican la necesidad de repensar, redimensionar y adecuar la oferta de servicios existentes, con el fin de dar respuesta a las diferentes necesidades y a la situacin diversa de cada una de las personas que quiere integrarse en la sociedad.
6. La integracin como elemento transversal en las polticas generales

La sexta y ltima premisa en la que se basa el Plan es la idea de que la integracin de los inmigrantes debe incorporarse de modo transversal a todas las polticas pblicas orientadas a los ciudadanos. Una de las metas que debe cumplir un Plan Estratgico como el presente es hacer que las polticas pblicas generales que inciden en la situacin de la poblacin inmigrada, tanto dentro de la Administracin General del Estado como de las Comunidades Autnomas y Corporaciones Locales, tengan en cuenta en su formulacin y ejecucin el hecho de la inmigracin y sus caractersticas, necesidades y demandas especficas. El Consejo de la Unin Europea ha incluido esta cuestin de la transversalidad de la integracin de la poblacin inmigrada en las polticas pblicas dentro de los Principios Bsicos Comunes para la Poltica de Integracin de los Inmigrantes en
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la Unin Europea: Las polticas y medidas tendentes a incluir la cuestin de la integracin en todas las pertinentes competencias polticas y niveles de gobierno y servicios pblicos deben tomarse debidamente en cuenta en la elaboracin y puesta en prctica de medidas pblicas. En este sentido, el objetivo de la integracin debe ser asumido como una nueva poltica transversal o de mainstreaming, como lo est siendo la perspectiva de gnero o la medioambiental. Por tanto, la integracin de la poblacin inmigrada ha de ser uno de los objetivos que persigan las polticas pblicas en materias como educacin, sanidad, vivienda o servicios sociales y debe ser tambin uno de los principios rectores que se incorporen expresamente en planes nacionales como los orientados a favorecer la situacin del empleo o de la inclusin social o el futuro plan de sensibilizacin y prevencin contra la violencia de gnero.
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6.2. Principios del Plan Estratgico

Tres principios inspiran la accin estratgica que se disea en este Plan, los objetivos que propone y las actuaciones que pretende poner en marcha o fomentar: 1 El principio de igualdad y no discriminacin, que implica la equiparacin de derechos y obligaciones de la poblacin inmigrante y autctona, dentro del marco de los valores constitucionales bsicos. 2 El principio de ciudadana, que implica el reconocimiento de la plena participacin cvica, social, econmica, cultural y poltica de los ciudadanos y ciudadanas inmigrantes. 3 El principio de interculturalidad, como mecanismo de interaccin entre las personas de distintos orgenes y culturas, dentro de la valoracin y el respeto de la diversidad cultural.
1. Igualdad
El primer principio que inspira el Plan Estratgico es el de igualdad. El principio de igualdad busca la construccin y consolidacin de una sociedad justa e inclusiva. Igualdad como equiparacin de derechos y obligaciones bsicas de la poblacin inmigrada y autctona; igualdad de trato y no discriminacin por razn de origen racial o tnico, nacionalidad, sexo, discapacidad, edad, orientacin sexual o cualquier otro motivo; e igualdad de oportunidades como garanta de una sociedad inclusiva. Pero, adems, esta igualdad de trato y de oportunidades es tambin condicin imprescindible para la cohesin social, puesto que sta se pone en riesgo si no se posibilita la movilidad social, si no se combaten decididamente las discriminaciones que puedan afectar a sectores de la poblacin y, en definitiva, si no se evita que puedan existir sobre un mismo territorio ciudadanos de primera y de segunda categora. La Constitucin Espaola establece en su artculo 9.2. que corresponde a los poderes pblicos promover las condiciones para que la libertad y la igualdad del individuo y de los grupos en que se integra sean reales y efectivas; remover los obstculos que impidan o dificulten su plenitud y facilitar la participacin de todos los ciudadanos en la vida poltica, econmica, cultural y social. Respondiendo a ese mandato constitucional, el Plan Estratgico disea un conjunto de medidas tendentes a reconocer formalmente y a hacer efectivos para las personas inmigrantes los mismos derechos y obligaciones que tiene la poblacin
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autctona. El Plan Estratgico est atravesado por la lgica de la igualdad de trato y de la lucha contra la discriminacin en la lnea establecida por las Directivas 2000/43/CE del Consejo, de 29 de junio de 2000, relativa a la aplicacin del principio de igualdad de trato de las personas independientemente de su origen racial o tnico y 2000/78/CE de 27 de noviembre de 2000, relativa al establecimiento de un marco general para la igualdad de trato en el empleo y la ocupacin. Las mujeres inmigrantes pueden sufrir una doble discriminacin: por el hecho de ser mujeres y por el hecho de ser inmigrante. Por ello, el Plan Estratgico presta una atencin particular para garantizarles la igualdad de trato y de oportunidades en las distintas esferas de las intervenciones pblicas y de la vida social. Adems existen otros factores de discriminacin y exclusin social, como los que pueden afectar a la poblacin Roma procedente del Este Europa, a las personas discapacitadas o a otros colectivos o minoras, que se superponen a la discriminacin por la condicin de persona inmigrante y refuerzan si cabe, las situaciones de desigualdad o de exclusin. Con el objeto de contrarrestar todos estos factores de discriminacin y de promover una sociedad inclusiva, el Plan Estratgico establecer o fomentar polticas compensatorias que hagan posible la igualdad de oportunidades de todas las personas inmigrantes en la sociedad espaola.
2. Ciudadana
El segundo principio del Plan Estratgico es el de ciudadana. Porque para lograr una sociedad cohesionada e integrada no es suficiente con la consecucin de la igualdad efectiva de derechos y obligaciones, sino que debe ser posible una participacin activa en la configuracin de la propia sociedad. Es precisamente la disposicin de cauces de participacin en la gestin de los asuntos pblicos y en la conformacin de los espacios sociales lo que permite hablar de la incorporacin de nuevos ciudadanos y ciudadanas a nuestra sociedad. En un sentido similar, la Comisin Europea viene planteando el concepto de ciudadana cvica desde su Comunicacin de noviembre de 2000. Por ciudadana cvica podemos entender un conjunto de derechos y obligaciones cvicos, sociales, econmicos y culturales de los inmigrantes, que dan lugar a la igualdad de trato y de oportunidades entre poblacin inmigrada y autctona y al reconocimiento de derechos de participacin en la vida pblica. Este reconocimiento de los inmigrantes como ciudadanos es un requisito imprescindible de una sociedad inclusiva porque, como seal el Consejo Econmico y Social Europeo en 2002, la Europa de los ciudadanos no puede tener en su seno otra Europa de los no ciudadanos.
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En este sentido, el principio de ciudadana implica avanzar en el reconocimiento de plenos derechos de participacin cvica, econmica, social, cultural y poltica a la poblacin inmigrada. Este reconocimiento de plenos derechos no garantiza por s solo el xito de la integracin, de ese proceso bidireccional de adaptacin mutua, pero es una condicin necesaria para que la integracin pueda producirse. Porque slo si los cauces de participacin en los asuntos pblicos y en la conformacin de la sociedad estn abiertos, en plano de igualdad, a todos los ciudadanos y ciudadanas, podr generarse en la poblacin inmigrada un sentimiento de pertenencia a su nueva sociedad. El status de ciudadano o ciudadana en un Estado democrtico ha de incluir la participacin en la vida pblica, comenzando por la ciudadana en la ciudad, por su participacin en el mbito municipal. Adems de los cauces de participacin que para ello establece la Ley de Bases del Rgimen Local, la Constitucin prev tambin la posibilidad de otorgar a ciudadanos extranjeros, mediante ley o tratado internacional, derechos de voto en el mbito local, con la sola condicin de que esta posibilidad sea recproca, es decir, que los espaoles tambin dispongan del derecho de sufragio en las elecciones locales de los pases de los que proceden las personas inmigrantes autorizadas a votar en Espaa. Este derecho de participacin en los asuntos locales ha sido tambin abierto en otros pases de la Unin Europea a las personas extranjeras que tienen la condicin de residentes de larga duracin. Ms all del derecho de sufragio en el mbito municipal, la Constitucin reserva los derechos de participacin poltica a los ciudadanos espaoles. Por tanto, aquellos ciudadanos y ciudadanas inmigradas que quieran alcanzar el mximo grado de participacin han de adquirir la nacionalidad espaola, han de avanzar en su compromiso y pasar a integrar la comunidad poltica que conforma la sociedad espaola. Pero, sin necesidad de llegar a ese ltimo nivel de participacin, la condicin de residente de larga duracin debe proporcionar igualmente un conjunto de derechos, obligaciones y cauces de participacin que permitan a tales personas inmigrantes entenderse como ciudadanos y ciudadanas.
3. Interculturalidad
El tercer principio que inspira el Plan Estratgico es el de interculturalidad. La diversidad cultural es uno de los valores y de las riquezas inherentes al pluralismo espaol y europeo, de ah que se halle amparada por diversas normas constitucionales y europeas. Adems, la concepcin de la integracin como un proceso de mutua adaptacin impone tambin respetar y valorar las distintas culturas que portan consigo las personas inmigrantes y niega la posibilidad de una simple asimilacin a las pautas culturales dominantes entre la poblacin espaola. Pero la defensa de la diver-
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sidad no debe llevar al mantenimiento de grupos culturales aislados entre s, ni a una consideracin ahistrica o acrtica de las culturas. El principio de interculturalidad exige reconocer y respetar las diferencias, pero busca la comunicacin, el dilogo crtico, la interrelacin y la interaccin de personas pertenecientes a culturas diversas, sobre la base de unos valores bsicos compartidos y del uso comn de las lenguas oficiales existentes en Espaa. El resultado de esta comunicacin e interrelacin es la produccin de nuevas realidades culturales, en las que todos los individuos y grupos pueden resultar transformados y enriquecidos. Por otra parte, no cabe negar que en ocasiones las diferencias culturales existentes en el seno de una poblacin cada vez ms diversa pueden conducir a conflictos, que habr que abordar con los instrumentos del dilogo constructivo y el compromiso, dentro del marco de opciones que abren la Constitucin y las leyes. En los Principios Bsicos Comunes para la Poltica de Integracin de los Inmigrantes en la Unin Europea, el Consejo de la Unin Europea se ha manifestado en un sentido muy similar. En concreto, en el octavo de dichos principio seala lo siguiente: La prctica de diversas culturas y religiones est garantizada por la Carta de los Derechos Fundamentales y debe quedar salvaguardada, a menos que dichas prcticas entren en conflicto con otros derechos europeos inviolables o con la legislacin nacional. Las culturas y religiones introducidas por los inmigrantes pueden facilitar un mayor entendimiento entre los pueblos, la transicin de los inmigrantes hacia la nueva sociedad y el enriquecimiento de sta (...). No obstante, los Estados miembros tienen tambin la responsabilidad de garantizar que las prcticas culturales y religiosas no impidan a las personas migrantes ejercer otros derechos fundamentales o participar en la sociedad de acogida. Ello reviste particular importancia en lo que se refiere a los derechos y la igualdad de la mujer, a los derechos e intereses del nio, y a la libertad de practicar o no una determinada religin. En definitiva, los mejores medios para abordar los conflictos de convivencia ligados a diferentes prcticas culturales o las cuestiones relacionadas con prcticas culturales y religiosas inaceptables que entren en conflicto con los derechos fundamentales y con los valores bsicos de la UE son, como seala el Consejo, el dilogo intercultural e interreligioso constructivo, la educacin, un discurso pblico basado en la reflexin y el apoyo a las expresiones culturales y religiosas que respeten los valores, derechos y leyes nacionales y europeos. Sobre estos elementos cabe construir una convivencia armoniosa. En un escenario previsible de futuro, caracterizado por la presencia en el mismo territorio de un conglomerado de distintas creencias, religiones y culturas, resulta
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necesario garantizar un marco normativo y axiolgico que facilite la convivencia y permita gestionar los conflictos inherentes al propio hecho de convivir. La convivencia se basa en la primaca de los derechos individuales sobre los colectivos, en el respeto a la pluralidad de opciones y proyectos personales y colectivos, y en la existencia de un Estado aconfesional que ampara y promueve la efectividad de dichos derechos. El principio de interculturalidad se configura, por tanto, como la pauta bsica que, de acuerdo con la concepcin de integracin inherente al presente Plan Estratgico, debe regir la relacin entre personas y grupos de distintas culturas, a fin de garantizar a un tiempo la cohesin social basada en principios constitucionales compartidos y el respeto y la valoracin positiva de la diversidad.
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6.3. Objetivos generales del Plan Estratgico

El objetivo central del Plan Estratgico es contribuir a la construccin de una sociedad justa, inclusiva y cohesionada, en la que la convivencia de todos se desarrolle sobre valores y normas comunes, respetando la diversidad de las personas y de los grupos sociales. Para ello el Plan Estratgico pretende fomentar la integracin de los inmigrantes en la sociedad espaola mediante el reconocimiento de derechos y obligaciones similares a los de los espaoles y estableciendo las condiciones para que esos derechos y obligaciones sean efectivos. Adems, este Plan pretende fomentar la comprensin del hecho migratorio por parte de la sociedad espaola y su adaptacin a la nueva realidad social que plantea el fenmeno migratorio y mejorar la adecuacin de los servicios pblicos orientados a todos los ciudadanos, inmigrantes y espaoles, en igualdad de condiciones. Con todo ello, el Plan Estratgico persigue poner las bases para que, por su parte, los inmigrantes busquen su integracin, respetando los valores de la Unin Europea y adoptando una actitud positiva respecto al conocimiento de las lenguas, las leyes y las normas sociales de su nuevo pas. Y, de sta manera, hacer posible entre todos la consolidacin de un sentimiento de pertenencia de los inmigrantes respecto a su nueva sociedad. Los diez objetivos generales del Plan Estratgico son los siguientes: 1. 2. Garantizar el pleno ejercicio de los derechos civiles, sociales, econmicos, culturales y polticos de las personas inmigrantes. Adecuar las polticas pblicas, especialmente la educacin, el empleo, los servicios sociales, la salud y la vivienda, a las nuevas necesidades que se plantean con la presencia de poblacin inmigrada. Esta adecuacin ha de ser tanto cuantitativa, para responder al incremento de los nuevos ciudadanos y usuarios a los que han de atender los servicios pblicos, como cualitativa, para gestionar la diversidad de las nuevas demandas, e incorporar los elementos interculturales necesarios. Garantizar el acceso de la poblacin inmigrada a los servicios pblicos, especialmente a la educacin, el empleo, los servicios sociales, la salud y la vivienda, en igualdad de condiciones con la poblacin autctona. Establecer un sistema de acogida para inmigrantes recin llegados y para las personas inmigrantes en situaciones de especial vulnerabilidad, hasta ponerlas en situacin de acceder a los servicios pblicos generales.
3.
4.
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5.
Fomentar entre ciudadanos y ciudadanas inmigrantes el conocimiento y el respeto de los valores comunes de la Unin Europea, de los derechos y las obligaciones de las personas residentes en Espaa, de las lenguas oficiales en diversos territorios del Estado y de las normas sociales de convivencia de la sociedad espaola. Luchar contra las diversas manifestaciones de la discriminacin, el racismo y la xenofobia en todos los campos de la vida social, tanto en el mbito pblico como en el privado. Introducir la perspectiva de gnero, tanto en la elaboracin de polticas en el campo de la integracin de la poblacin inmigrada, como en la aplicacin de las mismas. Fomentar polticas y experiencias de codesarrollo con los pases de los que provienen las personas inmigrantes. Favorecer la comprensin por parte de toda la sociedad espaola del fenmeno migratorio, mejorar la convivencia intercultural, valorando la diversidad y fomentando valores de tolerancia y respeto, y apoyar el mantenimiento y el conocimiento de las culturas de origen de los inmigrantes.
6.
7.
8. 9.
10. Estimular polticas pblicas de las distintas Administraciones Pblicas y de la sociedad civil que fomenten la integracin de la poblacin inmigrada y la cooperacin en este campo.
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7. La gobernanza de las polticas de integracin de los inmigrantes
La integracin de los inmigrantes es un proceso dinmico, que se produce a lo largo del tiempo, complejo y diverso, puesto que distintas son las posiciones sociales y culturales de partida, y multidimensional, porque afecta a todas las esferas de la vida social y de la convivencia de los ciudadanos en un territorio determinado. Una realidad tan compleja no puede ser gestionada por un solo actor aunque sea el Estado. Hay actores relevantes como las ONGs que estn muy bien situados para detectar antes cuestiones o seales relevantes, porque tienen antenas ms pegadas a los problemas concretos de los ciudadanos. Por eso, en la definicin de una estrategia para la integracin de los inmigrantes y en la gestin de las polticas pblicas en este campo es necesario implicar a toda la sociedad, especialmente a los actores afectados por los desafos que plantea la inmigracin por razones de las dimensiones de la integracin (educacin, empleo, vivienda, salud, servicios sociales, barrios, etc.), como de los colectivos y organizaciones que trabajan con personas inmigrantes o las asociaciones de inmigrantes. Es necesario que esa estrategia seale la direccin en que se quiere avanzar hacia una sociedad inclusiva y cohesionada y avance las formas de gestin de los conflictos, a travs de la negociacin y de la bsqueda de consensos bsicos. Como seala el Consejo Europeo en los Principios Bsicos Comunes para la Poltica de Integracin de los Inmigrantes en la Unin Europea, los gobiernos y las instituciones pblicas a todos los niveles son protagonistas importantes, pero no son los nicos. La integracin se lleva a cabo en todos mbitos de la vida pblica y privada y son numerosos los agentes no estatales que influyen en el proceso de integracin de los inmigrantes y pueden presentar un valor aadido, como por ejemplo los sindicatos, las empresas, las organizaciones de empresarios, los partidos polticos y los medios de comunicacin, las asociaciones deportivas y las organizaciones culturales, sociales y religiosas. La cooperacin, coordinacin y comunicacin entre todos estos factores son importantes para que la poltica de integracin sea eficaz. La participacin de los inmigrantes y de las dems personas en la sociedad de acogida es tambin necesaria. El proceso de adaptacin mutua entre inmigrantes y espaoles, la integracin de los inmigrantes en la sociedad de recepcin, es un fenmeno que demanda la accin poltica tanto de la Administracin General del Estado como de las Comunidades Autnomas y de las Corporaciones Locales. Pero tambin afecta y demanda la accin del conjunto de la sociedad, especialmente de la sociedad civil organizada. Las administraciones y el mundo asociativo tienen papeles complementarios que cumplir en este proceso y por eso es necesaria una estrecha y estable cooperacin entre todos estos actores y desarrollar espacios y campo de partenariado estable entre diversos actores. Siguiendo el Libro blanco de la Comisin Europea sobre La gobernanza europea, podemos entender por gobernanza la incorporacin a la gestin de los poderes p-
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blicos y a los procesos de toma de decisiones de principios como apertura, participacin y responsabilidad, sin olvidar otros ya incorporados a los principios del buen gobierno como eficacia y coherencia. Con la gobernanza se busca, como seala la Comisin, abrir el proceso de decisin poltica para dotarlo de mayores niveles de integracin y responsabilidad, es decir, abrir las estructuras de gobierno a la participacin de la sociedad civil, hacer ms democrtica la gestin de los asuntos pblicos. Adems de eficacia (porque las medidas deben ser eficaces y oportunas y deben producir los resultados buscados sobre la base de unos objetivos claros y de una evaluacin de su futuro impacto) y coherencia (porque las polticas desarrolladas y las acciones emprendidas deben ser coherentes y fcilmente comprensibles), que son elementos que debe tener un buen gobierno, la gobernanza implica introducir en la gestin pblica de la integracin de los inmigrantes, al menos, tres principios: Apertura, Participacin y Responsabilidad. La apertura implica que las instituciones deben trabajar de una forma ms abierta, ms transparente y ms comunicativa, utilizando un lenguaje que resulte accesible para el pblico en general y especialmente para aquellos a los que va orientada la accin pblica. Este aspecto, como seala la Comisin, reviste una especial importancia si se quiere fomentar la confianza en unas instituciones que son por s complejas. La gobernanza requiere una amplia participacin de los ciudadanos en todas y cada una de las distintas fases del proceso de las polticas de integracin de los inmigrantes, desde el diagnstico y la formulacin de la estrategia, hasta la gestin de los planes y evaluacin de los resultados y el proceso. Una participacin amplia y plural contribuye a generar mayor confianza en los resultados de la accin pblica y en las instituciones de las que emanan las polticas de integracin de los inmigrantes. Para que esta participacin sea efectiva conviene construir redes, estructuras flexibles y procesos que fomenten la interaccin y los partenariados entre distintas reas de la Administracin General del Estado, entre las distintas Administraciones Pblicas y entre ellas y la sociedad civil en los diferentes niveles. La responsabilidad dentro de la gobernanza exige clarificar el papel de cada uno de los actores dentro del proceso de integracin y de la formulacin y ejecucin de las polticas en este campo. Esta responsabilidad compartida no hace olvidar los compromisos que las administraciones pblicas tienen con los ciudadanos.
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7.1. La elaboracin del Plan Estratgico: dilogo, participacin y consenso

Una de las premisas sobre las que se ha construido este Plan es que la responsabilidad del proceso de adaptacin mutua de autctonos e inmigrantes debe ser compartida y, por tanto, debe involucrar al conjunto de administraciones pblicas, a los actores sociales (organizaciones sindicales y empresariales, ONGs, organizaciones de inmigrantes, etc.) y a la sociedad receptora en su conjunto. Para hacer realidad esta idea de responsabilidad compartida ya desde la fase inicial de diseo de las polticas y medidas a desarrollar, el Plan Estratgico se ha elaborado desde el dilogo con las distintas administraciones, tanto la Administracin General del Estado como las Comunidades Autnomas y las Corporaciones Locales, y con todos los actores sociales relevantes implicados en los procesos de integracin de los inmigrantes. Tambin se va a implementar y evaluar con la participacin de estos mismos actores. Para ello, se puso en marcha desde mediados del ao 2005 un proceso de reflexin y consulta en el que han participado todos los actores relevantes. Este proceso se llev a cabo a travs de las siguientes fases: Fase de consulta inicial, con la organizacin de cinco seminarios temticos en los que participaron mas de 250 tcnicos procedentes de las distintas Administraciones Pblicas, de organizaciones sindicales y empresariales, de ONGs y de asociaciones de inmigrantes y del mundo acadmico. En estos seminarios, celebrados en los meses de mayo y junio de 2005, se abordaron prcticamente todas las reas de actuacin del Plan Estratgico. Estos seminarios fueren seguidos de la elaboracin y difusin de las conclusiones de los Seminarios en cada una de las reas, con la preparacin de nueve documentos en los que se presentaba para cada una de las reas abordadas elementos para el diagnstico de la situacin y los objetivos, estrategias y programas que se haban sugerido. El resultado ha sido un diagnstico y unos planteamientos ampliamente compartidos, en cuanto a las polticas que es necesario implantar. Fase de elaboracin interna del borrador del Plan Estratgico: A partir de los trabajos de los seminarios y de las aportaciones de expertos y de la experiencia de los planes de Comunidades Autnomas y Ayuntamientos, se elabor un primer borrador del Plan Estratgico en el seno de la Secretara de Estado de Inmigracin y Emigracin. Ese texto se contrast en reuniones bilaterales con distintos departamentos de la Administracin General del Estado, con los ms directamente relacionados con la integracin de los inmigrantes: Ministerio de Educacin, Ciencia y Deporte, Ministerio de Sanidad y Consumo, Ministerio de Vivienda, Ministerio de Interior, Ministerio de Justicia, Ministerio de Asuntos Exteriores y Ministerio de
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Administraciones Pblicas. Y, naturalmente, con los distintos centros directivos del propio Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales que con sus actuaciones inciden en el mbito de la integracin: Secretara de Estado de Servicios Sociales, Familia y Discapacidad, Secretara de Estado de la Seguridad Social, Secretara General de Empleo, Secretara General de Polticas de Igualdad, Servicio Estatal de EmpleoINEM, Direccin General de Trabajo, Instituto de la Juventud, Instituto de la Mujer, Instituto de Mayores y Servicios Sociales, Instituto de Seguridad e Higiene e Inspeccin de Trabajo y Seguridad Social. El Ministro de Trabajo y Asuntos Sociales present el borrador del Plan Estratgico de Ciudadana e Integracin en el Consejo de Ministros de 23 de junio de 2006. Inmediatamente a continuacin, el borrador se hizo pblico situndolo en la pgina web del Ministerio y se abri un proceso de consulta social e institucional sobre el Plan Estratgico. El proceso se instrumento a travs de la misma pgina web, en la que se colocaron dos formularios para enmiendas al texto del borrador y para formular propuestas sobre las polticas de integracin a realizar. Cualquier entidad o institucin, cualquier ciudadano poda realizar aportaciones por esta va al contenido del Plan Estratgico de Ciudadana e Integracin. En su conjunto, fueron ms de mil las aportaciones recibidas, procedentes tanto de organizaciones no gubernamentales, como de asociaciones de inmigrantes, agentes sociales, administraciones pblicas de mbito estatal, autonmico y local, y ciudadanos y ciudadanas a ttulo individual. El Foro para la Integracin Social de los Inmigrantes ha sido particularmente activo y ha realizado numerosas aportaciones de gran relevancia. El presente texto incorpora muchas de las aportaciones recibidas, que han enriquecido y mejorado notablemente la versin inicial del borrador. De esta manera se ha querido cumplir con una de las exigencias de la buena gobernanza, que impone abrir a la participacin el desarrollo de las polticas pblicas de integracin del Estado, ya desde la fase inicial de diseo de las mismas.
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7.2. El desarrollo del Plan Estratgico: cooperacin y corresponsabilidad

Una de las premisas que estn en la base de este Plan Estratgico es su carcter de marco para la cooperacin a nivel estatal. El Plan pretende ser un instrumento capaz de dinamizar polticas, aglutinar iniciativas, crear partenariados y dotar de coherencia a las actuaciones en favor de la integracin de los inmigrantes que llevan a cabo tanto las Administraciones Pblicas como la sociedad civil. Las distintas Administraciones Pblicas tienen fijadas sus responsabilidades en este campo en las competencias que desarrollan constitucionalmente. Algunos servicios pblicos claves para la integracin de los inmigrantes son, principalmente, competencia de las Comunidades Autnomas o de las Corporaciones Locales. Es, por ejemplo, el caso de la educacin, las polticas activas de empleo, la vivienda y el urbanismo, los servicios sociales o la sanidad, aunque la Administracin General del Estado mantenga algunas competencias en estos mbitos. Adems, muchas Comunidades Autnomas y Corporaciones Locales han desarrollado un conocimiento y una experiencia poltica muy importante en este terreno y han aplicado los principios de gobernanza en la gestin de las polticas de integracin de los inmigrantes. El mtodo en que puede desenvolverse esta cooperacin puede inspirarse en algunas prcticas desarrolladas en el mbito de la Unin Europea, en aplicacin del denominado mtodo abierto de coordinacin. Lneas fundamentales de este mtodo dentro del Plan Estratgico son las siguientes:
Subsidiariedad: el Plan Estratgico establece un marco estatal con una serie de principios, objetivos y programas que se consideran prioritarios para orientar el proceso de adaptacin mutua que supone la integracin de la poblacin inmigrada. Las Comunidades Autnomas y las Corporaciones Locales son las responsables de dar contenidos concretos a sus competencias y pueden encontrar en el Plan Estratgico orientaciones y recursos que les ayuden a definir esas lneas de accin. Adems, el Plan promueve el anlisis y la evaluacin de las polticas pblicas de integracin, el intercambio de conocimientos y la transferencia de buenas prcticas entre las distintas Administraciones. Convergencia: el Plan Estratgico pretende proporcionar un marco de referencia que pueda servir de orientacin a los planes y actuaciones de otras administraciones y a las actividades de la sociedad civil en el campo de la integracin de los inmigrantes. Definicin de objetivos: los objetivos generales del Plan Estratgico han de plasmarse en programas concretos de accin con objetivos definidos con precisin, que puedan ser analizados con indicadores cuantitativos y cualitativos
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y cuyos resultados puedan ser evaluados con claridad. Esto permitir dotar al Plan Estratgico y a las acciones que se lleven a cabo a partir del mismo de transparencia y que puedan ser sometidas al escrutinio pblico.
Seguimiento territorial: La cooperacin entre administraciones, a travs de los instrumentos formales que se articulen, ha de permitir un seguimiento regular de los planes y acciones que se estn llevando a cabo en los distintos territorios. Esto ha de ser tambin una fuente de intercambio de experiencias, de buenas prcticas y de actividades innovadoras en las distintas reas del Plan Estratgico. Enfoque integrado: el Plan Estratgico pone de relieve el sentido multidimensional de la integracin. Esas mltiples dimensiones, que se traducen en la necesidad de instrumentar polticas y acciones en campos muy diversos como acogida, educacin, empleo, vivienda, salud, servicios sociales, codesarrollo, igualdad de trato, perspectiva de gnero, participacin o sensibilizacin, deben tener una inspiracin y un horizonte comn. Los principios que inspiran el Plan Estratgico deben reflejarse, adems, en las polticas generales, dirigidas a la poblacin en su conjunto, que afectan tambin a los ciudadanos inmigrantes, tanto a nivel de la Administracin General del Estado, como en las Comunidades Autnomas y Corporaciones Locales.
La cooperacin entre la Administracin General del Estado y las Comunidades Autnomas en aplicacin del presente Plan se va a articular sobre la base de Planes de Accin Autonmicos que se conciertan anualmente. Dichos Planes contienen una descripcin de las medidas que se van a financiar de manera conjunta por ambas Administraciones, as como de aquellas que se van a realizar a travs de los Ayuntamientos de cada Comunidad. Los Planes de Accin prevn igualmente cmo se va a instrumentar el seguimiento de las actuaciones y qu indicadores se va a utilizar para evaluar la eficacia de las medidas. El instrumento financiero que sirve de apoyo a estas actuaciones es principalmente el Fondo de Apoyo a la Acogida y la Integracin, establecido en los Presupuestos Generales del Estado. En cuanto a la cooperacin con los actores de la sociedad civil, est basada en la interlocucin permanente, tanto a travs de los rganos de participacin como de manera individualizada, en el apoyo a las asociaciones de inmigrantes y a las organizaciones de apoyo a la inmigracin y en la realizacin de acciones concertadas y partenariados que sirven para desarrollar las polticas de integracin identificadas como prioritarias en el marco del presente Plan. Esta concertacin se apoya en instrumentos tales como los convenios de colaboracin institucional, en los cuales se especifican los objetivos perseguidos, las actuaciones a realizar, los mecanismos de seguimiento y evaluacin, y las aportaciones de cada una de las partes, e igualmente en las convocatorias de subvenciones para proyectos relacionados con la integracin de las personas inmigrantes.
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8.1. ACOGIDA
Introduccin
La acogida ofrecida a las personas inmigrantes constituye uno de los principales condicionantes del proceso de integracin, en la medida en que una buena gestin de la acogida permite acelerar la insercin en todos los mbitos vitales (el vecinal, el laboral, el escolar, etc.). En sentido inverso, la ausencia de una acogida adecuada retarda los procesos de insercin y provoca en muchas ocasiones la necesidad de esfuerzos adicionales, tanto por parte de los propios ciudadanos y ciudadanas inmigrantes como de la sociedad receptora. Adems, la acogida juega tambin un papel esencial en la adquisicin de un sentimiento de pertenencia a la nueva sociedad, porque la forma en que las personas inmigrantes experimentan que han sido acogidas deja una marca indeleble en su biografa vital y en la valoracin de su proceso migratorio. En correspondencia con esta importancia crucial, los programas de acogida ocupan un lugar preponderante en los planes y documentos sobre integracin a escala europea, estatal, autonmica y local, y en las acciones desarrolladas por numerosas organizaciones no gubernamentales y agentes sociales. El cuarto de los Principios Bsicos Comunes Sobre Integracin, aprobados por el Consejo de Ministros de Justicia y Asuntos de Interior en Bruselas el 19 de noviembre de 2004, establece que un conocimiento bsico del idioma, la historia y las instituciones de la sociedad de acogida es indispensable para la integracin; permitir a los inmigrantes adquirir ese conocimiento bsico es esencial para que la integracin tenga xito. El Consejo continua sealando que la importancia de un conocimiento bsico en el mbito lingstico, histrico y cvico se refleja en el creciente nfasis que ponen varios Estados miembros en programas introductorios centrados en instaurar los instrumentos ms adecuados para iniciar el programa de integracin. El seguimiento de dichos programas permitir a las y los inmigrantes encontrar rpidamente su lugar en mbitos clave como son el trabajo, la vivienda, la educacin y la salud y ayudar a iniciar el proceso, a ms largo plazo, de la adaptacin normativa a la nueva sociedad. Al mismo tiempo, estos programas se convertirn en inversiones estratgicas en el bienestar econmico y social de la sociedad, considerada en su conjunto. Y apuntando al que debe considerarse una de los principales objetivos de los programas de acogida, el principio sexto de estos Principios seala que el acceso de las y los inmigrantes a las instituciones y a los bienes y servicios tanto pblicos como privados, en las mismas condiciones que los ciudadanos nacionales y sin discriminaciones es un requisito esencial para una mejor integracin.
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El Manual sobre la integracin de la Comisin Europea de 2004 llega a la conclusin de que los programas de introduccin son una inversin para el futuro que deberan estar dispuestos a hacer tanto las personas inmigrantes como la sociedad. Para las primeras representa un punto de partida que les permite adquirir unas competencias indispensables para hacerse autosuficientes, por lo que el esfuerzo merece la pena. Para la sociedad, la rentabilidad de la inversin consiste en que las personas inmigrantes se convierten en ciudadanos mejor preparados y capaces de contribuir a ella. El primer informe sobre inmigracin e integracin de la Comisin al Consejo, al Parlamento Europeo, al Comit Econmico y Social Europeo y al Comit de las Regiones (COM 2004/508), confirma que: los Estados miembros estn cada vez ms concernidos por la integracin de los recin llegados, en especial asegurndose de que las y los inmigrantes comprendan y respeten las normas y los valores fundamentales de la sociedad de acogida () que puedan integrar bien a los recin llegados en todos los aspectos de la sociedad. En Espaa, el Fondo de Apoyo a la Acogida y la Integracin de Inmigrantes as como al Refuerzo Educativo de los Mismos , creado en 2005 y cuyos criterios de distribucin para el ejercicio 2006 se aprobaron por Acuerdo del Consejo de Ministros del 3 de marzo de 2006, estableci dos lneas prioritarias de actuacin en apoyo a la acogida de inmigrantes: a) el desarrollo de la red de acogida integral, que incluye programas de orientacin social y laboral y plazas de alojamiento y manutencin para inmigrantes en situacin de vulnerabilidad; y b) el apoyo a servicios de informacin, orientacin y acompaamiento, clases de idioma, asesora jurdica, traduccin e interpretacin, derivacin a servicios de carcter general, formacin ocupacional e insercin social y laboral. Adicionalmente, en el ao 2006 se incluy como lnea prioritaria de actuacin el programa de acogida y atencin humanitaria a personas inmigrantes procedentes de Canarias, Ceuta y Melilla. En la mayora de los Planes de integracin de inmigrantes de Comunidades Autnomas y Ayuntamientos se ha planteado la cuestin de la acogida de personas inmigrantes, pero no todos lo han hecho en el mismo sentido; unos abordan la acogida en el plano del alojamiento temporal y la cobertura de las necesidades ms inmediatas, mientras que otros adoptan concepciones ms globales, incluyendo aspectos relativos al acceso de las y los inmigrantes a los servicios sociales de carcter general y a la insercin laboral. Esta concepcin integral de la acogida es tambin la que subyace al presente Plan. De acuerdo con ella, la acogida abarca todas aquellas medidas de apoyo destinadas a dotar a las personas inmigrantes de los conocimientos y las habilidades necesarias para desenvolverse autnomamente en la sociedad y tener acceso, en pie de igualdad con los ciudadanos autctonos, a los recursos y servicios sociales de
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carcter general. Las clases de idioma y la informacin sobre las instituciones espaolas y los procedimientos de acceso a los servicios pblicos ocupan un lugar tan central como la orientacin sobre las reglas y valores bsicos vigentes, los derechos y deberes que incumben a todos los ciudadanos por igual o sobre los hbitos sociales y culturales ms arraigados. Los destinatarios de estas medidas no son slo las personas recin llegadas, sino igualmente aquellas personas inmigrantes que, habiendo encontrado dificultades para desarrollar su proyecto vital, se hallan al margen de los mecanismos de integracin de la sociedad espaola. Y ello porque es preciso dar respuesta a necesidades que no han podido ser cubiertas por los recursos sociales asistenciales existentes, en aras de evitar el riesgo de que estas situaciones de exclusin social adquieran carcter crnico. Adems, la acogida abarca tambin los denominados itinerarios individualizados de insercin, una metodologa de intervencin que parte de un anlisis del potencial y las necesidades individuales, disea a continuacin un itinerario de formacin e insercin y concluye con la mediacin para el empleo y el seguimiento ulterior. En situaciones particulares de especial vulnerabilidad, puede ser tambin necesario prestar transitoriamente servicios de alojamiento y manutencin, pero tales medidas slo se entienden como complemento de los dems programas, que constituyen el ncleo de las acciones de acogida. Estos itinerarios son particularmente relevantes cuando se trata de personas en situaciones de vulnerabilidad o riesgo de exclusin social, en las que es especialmente necesario desarrollar acciones integrales que atiendan a la multicausalidad e incidan en los distintos factores que originan dicha situacin. Hay que sealar igualmente que numerosas personas inmigrantes, por su grado de formacin, de conocimiento del espaol y de autonoma, prcticamente no precisan de este apoyo, aunque una primera informacin y orientacin siempre facilita una mejor y ms rpida insercin social y laboral. En funcin de las situaciones a las que pretenden hacer frente y las necesidades que pretenden cubrir los distintos programas de acogida existentes, cabra distinguir a grandes rasgos entre: Acogida inicial de carcter general: proceso de informacin y orientacin inicial, que abarca el conocimiento de las normas y los valores fundamentales en Espaa, los hbitos sociales y culturales vigentes, asesoramiento jurdico, derivacin a los servicios pblicos de carcter general y, en casos en que se detecta la necesidad, clases de idioma e itinerarios individualizados de insercin. Acogida de personas en situacin de especial vulnerabilidad: proceso de intervencin social que se produce vinculado a aquellas situaciones especficas de vulnerabilidad presentadas por las personas inmigrantes que se hallan en Espaa. Una vez
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han sido atendidas, en fase inicial, las necesidades materiales ms bsicas y perentorias (atencin humanitaria), la intervencin conecta con los programas de informacin, orientacin, la derivacin a servicios pblicos de carcter general o de intervencin especficos para colectivos desfavorecidos y el desarrollo de itinerarios individualizados de insercin, que forman parte de la acogida inicial de carcter general. Acogida especializada: proceso de intervencin social dirigido a colectivos especficos, como los solicitantes de asilo, refugiados y otros beneficiarios de proteccin internacional, incluyendo a personas que puedan llegar a Espaa en el marco de programas de reasentamiento, en la medida en que requieran un tratamiento especializado. Un segundo bloque de destinatarios de esta acogida especializada est integrado por los trabajadores y trabajadoras inmigrantes que llegan a Espaa por el procedimientos de migracin programada, como son los temporeros que llegan para una campaa o una obra o servicio determinado y posteriormente retornan a sus pases de origen, o el contingente de trabajadores extranjeros, que incluye las personas con visados de bsqueda de empleo.
1. Diagnstico
Ante todo, es preciso reconocer el intenso esfuerzo desarrollado en los ltimos aos tanto por las administraciones pblicas como por el tercer sector en el campo de la acogida, que ha experimentado un desarrollo muy importante y francamente positivo para las polticas de integracin. No obstante, es tambin mucho lo que queda an pendiente. La primera cuestin a considerar es la falta de unidad en la definicin de las polticas de acogida, a pesar de la importancia que una adecuada poltica de acogida tiene para el xito o el fracaso de las polticas de integracin social y laboral de la poblacin inmigrada. En este sentido, parece necesario avanzar hacia una concepcin comn que inserte los aspectos de cobertura de las necesidades materiales ms inmediatas dentro del marco ms general de los programas de acogida, entendidos como va hacia la plena autonoma e igualdad en el acceso a los servicios pblicos de carcter general. Esta idea de la acogida permite eludir enfoques meramente asistenciales proclives a generar actitudes de dependencia, en lugar de fomentar la autonoma. La falta de una definicin compartida de lo que hay que entender por acogida es reflejo de una situacin ms general, caracterizada por una escasa coordinacin entre las distintas instituciones y actores que intervienen en los programas, que a su vez provoca el desconocimiento mutuo de los recursos existentes entre los diversos agentes, la dispersin de esfuerzos y la ausencia de complementa-
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riedad y sinergias entre las actuaciones. En definitiva, existen numerosos dispositivos de acogida de distintas instituciones y administraciones que funcionan de manera ms o menos atomizada, pero no se ha configurado un mapa de recursos que permita conocer con precisin todos los recursos existentes, as como las lagunas o insuficiencias de los mismos para cubrir las necesidades, ni se ha articulado una red estatal de acogida que permita coordinar y optimizar su aprovechamiento. Corolario de esta situacin es el hecho de que tampoco existan registros ni protocolos de intervencin homologados. Ello dificulta notablemente el seguimiento y la evaluacin de los dispositivos y programas de acogida existentes, impide garantizar estndares mnimos de calidad de los servicios prestados y supone tambin un obstculo para la transferencia de las tcnicas de intervencin ms eficaces de unos actores a otros. Por ello, parece conveniente crear un sistema normalizado de recogida de informacin sobre los dispositivos existentes y los servicios prestados e intentar consensuar, dentro del pleno respeto a las competencias autonmicas y locales, protocolos de intervencin comunes adaptados a las necesidades y los colectivos especficos y unos estndares mnimos de calidad comunes para todo el territorio. A todo ello se aade la necesidad de incrementar, con carcter general, las actuaciones y los recursos en materia de acogida, en correspondencia con el aumento del nmero de recin llegados y con el hecho de que existe un cierto nmero de personas en situaciones de grave vulnerabilidad social que encuentran importantes dificultades para incorporarse a los mecanismos de integracin existentes. Porque lo cierto es que, a pesar de este incremento y de la persistencia de dichas situaciones, las partidas de los Presupuestos Generales del Estado para programas de acogida se mantuvieron estables hasta el punto de inflexin que supuso en este sentido la creacin del Fondo de Apoyo a la Acogida y la Integracin de los Inmigrantes, as como al Refuerzo Educativo de los Mismos en el ejercicio de 2005 y el nuevo aumento de su cuanta para el ejercicio de 2006. En particular, incrementar la capacidad de los dispositivos de acogida exige reforzar a las asociaciones de inmigrantes y las organizaciones no gubernamentales, cuyo papel en la acogida es clave. Pero igualmente implica potenciar los servicios de los ayuntamientos, puesto que es en el mbito local donde con mayor inmediatez se hace sentir el impacto de una buena o una mala poltica de acogida. Reforzar la coordinacin y el partenariado entre estos dos actores fundamentales constituye otra actuacin sumamente necesaria, en lnea con lo anteriormente sealado. Hay que destacar que, cuando se habla de potenciar y de reforzar, no se est haciendo referencia nicamente a la dedicacin de ms recursos, sino tambin a la formacin en habilidades interculturales y al apoyo a los profesionales y voluntarios (cuidar a los cuidadores) que ejecutan los programas de acogida.
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En cuanto a la configuracin de los dispositivos de acogida, la mejor forma de facilitar una rpida insercin social, acorde con la idea de normalizacin, es apostar por dispositivos pequeos, insertos en el tejido social y local, y que realicen una intervencin personalizada e integral. Incrementar la capacidad de los dispositivos de acogida resulta tambin esencial para garantizar la capacidad de respuesta gil y efectiva del sistema de acogida ante las situaciones de emergencia que se puedan producir. Es decir, hay que prever las contingencias que puedan generar necesidades de atencin humanitaria inmediata y procurar que su cobertura est siempre asegurada. Un mbito distinto, pero igualmente crucial para la integracin y en el que sin embargo todava la penetracin de las polticas de acogida es escasa, es el de la reagrupacin familiar. En este sentido, el nuevo Reglamento de la Ley Orgnica 4/2000 ha querido potenciar el papel de los ayuntamientos, al requerir que se les dirija a ellos la solicitud de informe sobre disposicin de vivienda adecuada para la reagrupacin a realizar. Ello permite a los ayuntamientos conocer las reagrupaciones que se van a producir en el futuro inmediato y planificar, en su caso, las correspondientes medidas de acogida. Conseguir que los consistorios hagan un uso creciente de esta posibilidad y profundicen en los programas de acogida de que disponen, es uno de los retos que hay que afrontar. Otro importante mbito de actuacin se refiere al contingente de trabajadores y trabajadoras extranjeros y a quines llegan con autorizacin de temporada y regresan a su pas de origen una vez terminada la campaa para la que han venido. En la medida en que se trata de operaciones colectivas programadas con antelacin, permiten planificar detalladamente la acogida. En el caso de los trabajadores de temporada, la vigente legislacin impone la garanta, por parte del empresario, de un alojamiento adecuado para ellos. No existe una obligacin jurdica equivalente en el caso de las y los trabajadores que llegan por la va del Contingente, provistos de una autorizacin de residencia y trabajo por un ao de carcter renovable o con un visado de bsqueda de empleo; pero partiendo de la premisa de la responsabilidad compartida por los procesos de integracin, cabe afirmar que tambin en este caso existe una importante responsabilidad, por parte de la empresa u organizacin empresarial que va emplear un trabajador o trabajadora extranjeros, de facilitarle una rpida insercin social y laboral. De hecho, muchas empresas y organizaciones desarrollan programas de acogida, que incluyen una orientacin bsica sobre los derechos y deberes de los trabajadores, sobre nuestro sistema de Seguridad Social, sobre el sistema de transporte en donde residan, sobre cmo encontrar vivienda, as como el apoyo a la tramitacin de las autorizaciones y documentos necesarios. En el caso de los trabajadores y trabajadoras que van a cubrir puestos en el servicio del hogar familiar, es la
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propia Administracin la que asume dichos programas de acogida. Por otra parte, en relacin con el trabajo de temporada, existen iniciativas de co-desarrollo en las que, adems de brindar alojamiento y manutencin a los trabajadores, se les ofrece la formacin necesaria para convertirse en agentes de desarrollo de su propio pas de origen. Sin embargo, hasta el momento la existencia de este tipo de programas de acogida responde a la iniciativa individual de cada empresa; lo que se precisa an es un planteamiento ms sistemtico que aborde la vertiente empresarial de la acogida y la ponga en conexin con los dems actores y servicios de acogida. Todava incipientes son tambin las actuaciones realizadas en el pas de origen de las y los inmigrantes, en lo que se podra denominar pre-acogida. La mayora de las informaciones que integran los programas de acogida pueden ser transmitidos ya con anterioridad al viaje a Espaa, lo que facilita su insercin. Es el caso de la formacin sobre derechos y deberes de los trabajadores en Espaa que imparten las organizaciones sindicales en el marco del procedimiento de contingente. Y lo propio sucede con la formacin lingstica y tcnica relacionados con la actividad que van a realizar, que algunos trabajadores y trabajadoras reciben antes de emprender su viaje. Los buenos resultados que han producido estos programas aconsejan profundizar en esta lnea, e incluso ampliarla, ms all del procedimiento del contingente. En este sentido, algunos pases de la Unin Europea cuentan con paquetes de bienvenida en formato audiovisual en los que se informa sobre las condiciones de vida y de trabajo en el pas receptor. Adems de los dos lugares de acogida hasta aqu referidos, el mbito local/vecinal (ayuntamientos) y el laboral (empresas), existe un tercer mbito no menos importante, que es de los centros educativos que reciben alumnado inmigrante. Su situacin es muy similar, en cuanto a que tambin aqu los programas de acogida tienen un carcter ms bien incipiente y a que es conveniente reforzar la coordinacin y el partenariado entre centros escolares y ayuntamientos. Por razones metodolgicas este apartado se incluye en el rea de educacin. Una mencin aparte merece el campo del asilo y refugio, puesto que en este mbito contamos con una norma europea de incidencia directa. Se trata de la Directiva CE/2003/9 del Consejo, relativa a condiciones mnimas de acogida para los solicitantes de asilo, transpuesta a nuestra legislacin de asilo mediante el Real Decreto 2393/2004, de 30 de diciembre. El cambio ms importante que ha supuesto esta Directiva comunitaria para nuestro sistema estriba en la atencin a los solicitantes de asilo desde el mismo momento de su solicitud, en tanto se decide sobre su admisin a trmite. Con anterioridad, nicamente se otorgaba prestaciones de acogida antes de la admisin a trmite de su solicitud a personas en situacin de particular vulnerabilidad, por lo que esta reforma obliga a ampliar notablemente el espectro de beneficiarios. En cualquier caso,
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la acogida de los solicitantes de asilo est garantizada en Espaa por los Centros de Acogida a Refugiados integrados en la Red Pblica de Centros de Migraciones y gestionados directamente por la Direccin General de Integracin de los Inmigrantes, as como por centros concertados de financiacin pblica gestionados por entidades sociales. Por ltimo, hay que hacer referencia a la existencia de experiencias innovadoras que vinculan la acogida a la insercin laboral y al desarrollo local, especialmente en el entorno rural. Diseminar el conocimiento de estas y otras experiencias que se revelen como eficaces a la hora de propiciar la integracin de las personas inmigrantes y la cohesin social y promover, con ello, su incorporacin a las polticas estables (transferencia de buenas prcticas), es otra de las tareas que es imprescindible acometer.
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2. Objetivos y programas
Objetivo 1 Proporcionar a las personas inmigrantes las herramientas necesarias para alcanzar un grado de autonoma suficiente para el acceso a bienes y servicios, ejercicio de derechos y cumplimiento de deberes en igualdad de condiciones respecto de la poblacin autctona. En el mbito de la acogida es importante contar con instrumentos capaces de proporcionar a las personas inmigrantes el conocimiento y comprensin de las normas, valores y lenguas de la sociedad a la que se incorporan. El tercer sector y los ayuntamientos juegan un papel clave en la acogida de ah la importancia de reforzar su participacin en la planificacin, implementacin y seguimiento de los diferentes programas. Programas que, partiendo de la concepcin integral de la acogida, deben ser capaces de adaptarse a las necesidades que cada proyecto migratorio lleva implcitas.
Programa ACO 1. Desarrollo y aplicacin de Programas Introductorios a la sociedad de acogida. Medida 1.1. Fomento del diseo y aplicacin de mdulos introductorios a la sociedad de acogida, tanto en origen como en destino, dirigidos a proporcionar orientacin e informacin bsica sobre normas y valores fundamentales de la sociedad de acogida, derechos y obligaciones, as como sobre el funcionamiento de las instituciones y los servicios pblicos y los programas de retorno voluntario. Medida 1.2. Homologacin de los mdulos introductorios a la sociedad de acogida y acreditacin de la participacin en los mismos. Medida 1.3. Fomento de las actuaciones dirigidas a la enseanza de las lenguas de la sociedad de acogida, tanto en origen, como en destino, en particular en los programas de formacin de personas adultas. Medida 1.4. Homologacin de los cursos de aprendizaje de las lenguas y acreditacin de la participacin en estas actuaciones. Medida 1.5. Promocin de encuentros peridicos de evaluacin, intercambio de experiencias y transferencia de buenas prcticas entre instituciones y organizaciones que desarrollen mdulos introductorios.
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Programa ACO 2. Desarrollo y aplicacin de proyectos de acogida integral. Medida 2.1. Promocin de itinerarios individuales de insercin que faciliten el desarrollo personal en la sociedad de acogida. Medida 2.2. Promocin de proyectos de acogida integral adaptados a personas inmigrantes en situacin de vulnerabilidad social Medida 2.3. Promocin de proyectos de acogida integral adaptados a solicitantes de asilo, refugiados y personas bajo sistemas de proteccin internacional. Medida 2.4. Promocin de proyectos de acogida integral vinculados a la insercin laboral de colectivos especficos: trabajadores/as temporeros/as y trabajadores/as con visado de bsqueda de empleo, incluyendo actuaciones de pre-acogida en origen. Medida 2.5. Promocin de proyectos de acogida integral basados en la intermediacin social y de itinerarios familiares de insercin para personas procedentes de procesos de reagrupacin familiar. Medida 2.6. Promocin de las buenas prcticas empresariales y sindicales en materia de acogida de los trabajadores inmigrantes y apoyo a las actuaciones de las organizaciones empresariales y sindicales en la elaboracin y puesta en prctica de protocolos de acogida en las empresas. Medida 2.7. Elaboracin de un protocolo de proteccin integral a inmigrantes vctimas de delitos contra los derechos de los trabajadores y/o que colaboran con autoridades judiciales o administrativas. Medida 2.8. Promocin de proyectos de acogida que tengan en cuenta las caractersticas y necesidades especficas de las mujeres en los procesos de acogida. Medida 2.9. Promocin de la implicacin de la sociedad receptora como participante activo en los procesos de acogida a recin llegados.
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Programa ACO 3. Promocin de la acogida y asentamiento de inmigrantes en el medio rural. Medida 3.1. Estudio de la situacin socioeconmica y demogrfica de zonas rurales que puedan representar una oportunidad para la inmigracin y el desarrollo sostenible de las mismas. Medida 3.2. Promocin del desarrollo de proyectos de asentamiento en zonas rurales. Medida 3.3. Promocin de redes de coordinacin e intercambio de informacin entre municipios rurales interesados en la acogida y asentamiento de inmigrantes.
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Objetivo 2 Articular una Red Estatal de Dispositivos de Acogida Integral en todo el territorio nacional, capaz de dar respuesta a las necesidades de acogida integral, acogida de personas en situacin de vulnerabilidad y acogida especializada. El segundo gran objetivo del Plan en el mbito de la acogida es la articulacin de una Red Estatal de dispositivos y protocolos de actuacin armonizados, en la que participen las distintas Administraciones Pblicas y las ONGs especializadas. La Red debe ser capaz de ofrecer un servicio de calidad, de proporcionar informacin sobre los recursos disponibles en cada momento en todo el territorio nacional y de dar una respuesta gil, flexible y equilibrada a las situaciones de emergencia que pudieran producirse.
Programa ACO 4 . Ampliacin y mejora de los dispositivos de acogida. Medida 4.1. Ampliacin de los dispositivos de acogida estatales y concertados con otras Administraciones Pblicas y con entidades privadas. Medida 4.2. Ampliacin de los dispositivos de acogida para la acogida en situaciones de emergencia. Medida 4.3. Mejora de los equipamientos de los dispositivos de acogida estatales y concertados con otras Administraciones Pblicas y con entidades privadas.
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Programa ACO 5. Plan de calidad del funcionamiento de los dispositivos de acogida. Medida 5.1. Armonizacin de los protocolos de actuacin de los dispositivos de acogida (de titularidad estatal y concertados) a partir del establecimiento y la homologacin de criterios mnimos de calidad. Medida 5.2. Armonizacin de los registros de datos de los usuarios de la Red de Acogida. Medida 5.3. Aprobacin de la normativa reguladora de los centros de migraciones de titularidad estatal: rgimen de funcionamiento y derechos y deberes de los usuarios. Medida 5.4. Realizacin de estudios de evaluacin y anlisis de calidad de los programas y servicios de acogida desarrollados. Medida 5.5. Apoyo a la formacin de profesionales en el mbito de la acogida. Medida 5.6. Fomento de la investigacin y transferencia de buenas prcticas en materia de acogida. Programa ACO 6. Coordinacin y difusin de los dispositivos de acogida disponibles. Medida 6.1. Elaboracin y difusin de un mapa/catlogo de dispositivos de acogida. Medida 6.2. Desarrollo e implantacin de un sistema informtico que facilite la coordinacin de la Red, la gestin de la acogida y en especial, una respuesta gil, flexible y equilibrada ante situaciones de emergencia. Medida 6.3. Potenciacin del trabajo en red con el conjunto de asociaciones, instituciones y administraciones que inciden en los programas de acogida, en particular en el mbito local.
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8.2. EDUCACIN
Introduccin
El derecho a la educacin es uno de los derechos fundamentales recogidos en la Constitucin Espaola; hacer efectivo este derecho conlleva garantizar una mayor igualdad en el acceso a la misma, teniendo en cuenta las desigualdades iniciales de tipo econmico, cultural y social que dificultan el acceso, eliminando los mecanismos que fomentan estas desigualdades y manteniendo y promocionando en el sistema educativo al alumnado en situacin de desventaja. La capacidad para organizar y regular los propios aprendizajes, el aprender a aprender, constituye una de las destrezas bsicas de las que se tiene que dotar un individuo para poder alcanzar la plena integracin social y ser capaz de manejarse de forma constructiva en contextos heterogneos. La Unin Europea ha enfatizado el papel que tiene la educacin para hacer factibles el principio de equidad y la participacin activa de todos los miembros de la sociedad. Es indudable que la educacin constituye uno de los elementos esenciales en la estrategia comunitaria de lucha contra la exclusin social, ya que la educacin y, por extensin, la escuela y los procesos de enseanza y aprendizaje que en ella se generan, pueden y deben ser utilizados para profundizar en la creacin de una convivencia enriquecedora basada en la solidaridad, la tolerancia y el respeto entre todos los miembros de la sociedad. La diversidad cultural de las sociedades europeas es una realidad innegable. Una de las manifestaciones de esa diversidad es la incorporacin de alumnado inmigrante a los centros educativos. En los sistemas democrticos, la mezcla de culturas, religiones y etnias tiene como consecuencia la aparicin de una sociedad plural en sus creencias, en sus convicciones y en sus manifestaciones. Este es uno de los principales desafos que tienen planteados los pases europeos y, por ello, uno de los ejes prioritarios de sus polticas sociales y educativas. En el contexto de la Unin Europea, con el fin de dar respuesta a estos nuevos retos, se viene insistiendo en la necesidad de mejorar la calidad de los sistemas de educacin y la formacin, tanto en el proceso de aprendizaje de nios, jvenes y adultos, como en el proceso de enseanza y apoyo a los profesores y formadores que se ocupan de alumnos o adultos inmigrantes, entre otros grupos en riesgo o en situacin desfavorecida. La educacin ocupa un lugar central en los Principios Bsicos Comunes Sobre Integracin, aprobados por el Consejo de Ministros de Justicia y Asuntos de
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Interior en Bruselas, el 19 de noviembre de 2004; en concreto, el quinto de estos Principios establece que los esfuerzos realizados en la educacin son fundamentales para preparar a los inmigrantes, y en particular a sus descendientes, a participar con ms xito y de manera ms activa en la sociedad. Para poder aprovechar las oportunidades de una sociedad diversa el sistema educativo debe desarrollar polticas inclusivas. La Ley General de Ordenacin del Sistema Educativo (LOGSE) signific el inicio de la adecuacin del sistema educativo espaol a la nueva pluralidad cultural y al desarrollo de estas polticas inclusivas. Desde entonces se han producido grandes avances en el desarrollo y mejora de las polticas de atencin educativa al alumnado inmigrante. Sin embargo, el incremento de este alumnado, el mayor nmero de pases de procedencia, las experiencias diferenciales en sus procesos de socializacin y el acceso a la enseanza de los hijos e hijas de inmigrantes, en muchos casos ciudadanos espaoles de pleno derecho, pero con races culturales distintas y distantes a las de la mayora, no slo han aadido complejidad al sistema sino que exigen afrontar, de manera singular, una serie de necesidades especficas de este tipo de poblacin. Todos estos factores, junto al previsible incremento del peso relativo de este alumnado en los centros escolares, obligan a aunar los esfuerzos de las administraciones, de los protagonistas implicados y de la sociedad en su conjunto para profundizar en estas polticas. La Secretara de Estado de Inmigracin y Emigracin ha impulsado actuaciones en materia de educacin destinando el 40% de la dotacin del Fondo de Apoyo a la Acogida y la Integracin de los Inmigrantes as como al Refuerzo Educativo de los Mismos en 2005, y el 50% en 2006, a actuaciones en el mbito de la educacin. En este proceso de refuerzo de las polticas educativas de atencin a la diversidad, el Plan Estratgico de Ciudadana e Integracin pretende dar respuesta a las necesidades del alumnado inmigrante impulsando las actuaciones encaminadas a eliminar los obstculos que impiden el logro de la equidad educativa y a promover una convivencia enriquecedora entre las diferentes culturas en la comunidad educativa. Por otra parte, la Ley Orgnica 2/2006, de 3 de mayo, de Educacin (BOE de 4 de mayo), dispone en su artculo 1 que el sistema educativo espaol, configurado de acuerdo con los valores de la Constitucin y asentado en el respeto a los derechos y libertades reconocidos en ella, se inspira, entre otros, en los siguientes principios, los cuales subyacen tambin en el texto del presente Plan Estratgico:
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a b
La calidad de la educacin para todo el alumnado, independientemente de sus condiciones y circunstancias. La equidad, que garantice la igualdad de oportunidades, la inclusin educativa y la no discriminacin y acte como elemento compensador de las desigualdades personales, culturales y sociales, con especial atencin a las que deriven de discapacidad. La transmisin de valores que favorezcan la libertad personal, la responsabilidad, la ciudadana democrtica, la solidaridad, la tolerancia, la igualdad, el respeto y la justicia y que ayuden a superar cualquier tipo de discriminacin. La concepcin de la educacin como un aprendizaje permanente, que se desarrolla a lo largo de toda la vida. La flexibilidad para adecuar la educacin a la diversidad de aptitudes, intereses, expectativas y necesidades del alumnado, as como a los cambios que experimentan el alumnado y la sociedad. ().
d e
1. Diagnstico
En Espaa, los hijos e hijas de familias inmigrantes se han venido incorporando al sistema educativo en distinto momento histrico y a un ritmo diferente al del resto de los pases europeos. En la ltima dcada el ritmo de crecimiento de la presencia de alumnado inmigrante ha sido continuo, pasando de 57.406 alumnos en el curso 1995-96 a 420.350 en el curso 2005-2006, segn el avance estadstico realizado por el Ministerio de Educacin y Ciencia. Este ascenso se ha producido en todos los niveles de la enseanza pero principalmente en los niveles de educacin obligatoria. La incorporacin del alumnado inmigrante al sistema educativo espaol plantea tantos beneficios potenciales como retos. Es una realidad que este alumnado aporta a la sociedad un capital humano que ningn pas puede desperdiciar, puesto que no slo contribuye al crecimiento econmico sino tambin al desarrollo y al bienestar social. Asimismo, la introduccin de la diversidad en el sistema permite la adquisicin de unos conocimientos y competencias bsicos en estos momentos y fomenta un desarrollo dinmico e innovador en las sociedades. Por otra parte, la educacin sienta las bases y crea las condiciones para que los inmigrantes puedan llegar a formar parte activa de la vida poltica, econmica, social y cultural de la sociedad de acogida.
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Los recursos en educacin Una de las primeras cuestiones a considerar en el diagnstico es la limitacin presupuestaria; de hecho el gasto pblico en educacin, estimado en porcentaje sobre el PIB, es varios puntos inferior a la media comunitaria. La Ley Orgnica de Educacin prev el acuerdo entre el Estado y las Comunidades Autnomas para incrementar este gasto en los prximos diez aos de tal forma que se equipare progresivamente a la media de los pases de la Unin Europea y puedan aumentarse los recursos destinados a desarrollar polticas compensatorias en reas que requieren de especial atencin como son: la educacin infantil, la formacin eficiente y eficaz del profesorado, la prevencin y reduccin del fracaso escolar, el abandono temprano de los estudios, la mejora de la calidad y la optimizacin de la convivencia escolar. La equidad educativa Uno de los problemas especficos al que hay que hacer frente es la tendencia a la concentracin de alumnos inmigrantes en centros escolares de titularidad pblica; aunque este hecho se produce en todos los niveles educativos, alcanza los mayores porcentajes en la etapa de Educacin Primaria y disminuye en niveles postobligatorios. No actuar para invertir esta tendencia producir una segregacin de la comunidad educativa en grupos diferenciados en funcin de la cultura, del origen tnico y social y de la capacidad econmica, que indudablemente, se trasladar a la sociedad. La situacin se agrava an ms si tenemos en cuenta que la poblacin inmigrante suele asentarse en zonas socialmente desfavorecidas en cuyos centros escolares existe una mayor incidencia de alumnado en situacin de desventaja social y, por ende, con ms demandas educativas diferenciales que aumentan la presin sobre los recursos humanos y materiales disponibles. Para evitar que esta situacin se agrave, la Ley Orgnica de Educacin prev arbitrar mecanismos que posibiliten una escolarizacin equilibrada de todos los estudiantes en los centros sostenidos con fondos pblicos con el objetivo de evitar procesos de concentracin escolar del alumnado inmigrante, segn las caractersticas de la zona y el territorio. En el sistema educativo espaol, a pesar de los avances producidos en la escolarizacin, an persisten carencias relativas a la calidad de la educacin que se evidencian en la tasa de fracaso escolar de todo el alumnado. Un fenmeno que tampoco es ajeno a otros pases europeos en los que se ve con preocupacin la persistencia de un porcentaje elevado de fracaso y absentismo escolar.
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En el perodo de educacin obligatoria, los alumnos de origen inmigrante estn presentando un fracaso escolar que alcanza, en muchos casos, ndices superiores a la media nacional. Aunque existen desfases curriculares y dficit educativos en este alumnado, especialmente en el de reciente acogida, el fracaso escolar est relacionado, fundamentalmente, con el contexto de exclusin social en el que viven algunas familias inmigrantes. La relacin entre el xito escolar y los factores socioeconmicos de origen han sido puestos de manifiesto por el Informe PISA 2003 realizado por la OCDE. Se sabe que existen una serie de necesidades sociales y educativas no cubiertas que estn limitando el rendimiento y los resultados de los alumnos inmigrantes en las aulas y que requieren ser atendidas por otros servicios de compensacin y normalizacin social. Ante esta situacin, y para alcanzar el nivel educativo adecuado, es necesario prestar una atencin prioritaria a las personas que encuentran especiales dificultades, como puede ser una parte del alumnado inmigrante, lo cual pasa por desarrollar polticas que prevengan el fracaso escolar, el abandono temprano de los estudios y cualquier otro factor de riesgo que suponga acrecentar las diferencias existentes entre los sectores sociales normalizados y los ms desfavorecidos. Carencias y necesidades Al igual que sucede en otros pases de Europa, entre el alumnado de origen inmigrante suele haber una mayor tasa de fracaso escolar, de abandono de los estudios al finalizar la etapa obligatoria o una orientacin hacia itinerarios de menos prestigio acadmico que entre el alumnado autctono. Tambin los estudios destacan importantes diferencias en los ndices de xito escolar, segn la nacionalidad del alumnado extranjero, el estatus y nivel de estudios de sus padres o la edad de incorporacin al sistema educativo. El alumnado de origen inmigrante puede encontrarse en situacin de desventaja educativa, tanto a nivel curricular como de competencias personales y sociales, a causa de experiencias educativas previas muy diferentes, normalmente, a las de la sociedad de acogida. Asimismo una escolarizacin interrumpida o irregular hace an ms compleja su integracin escolar. La desventaja educativa mencionada se puede ver agravada por circunstancias como haber sufrido, en el pas de origen, algn tipo de discriminacin o situacin de exclusin, debido a factores como la pertenencia a determinada etnia o grupo social, o la posesin de cierta nacionalidad, o bien por haber asistido a centros de educacin especial que puedan haber estigmatizado de alguna manera al alumno, daando su autoestima. En el momento de incorporacin a la escuela las necesidades especiales del alumnado inmigrante estn relacionadas con el desconocimiento de la cultura, las tradiciones, las normas y los hbitos de la comunidad escolar y de la sociedad de acogida y la adquisicin de competencias lingsticas, especialmente para aquellos
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que provienen de pases que no son hispanoparlantes. Estas carencias se traducen en la imposibilidad de seguir con normalidad los procesos de aprendizaje, en la incomprensin y desorientacin ante las diferentes situaciones de la vida escolar y en la dificultad de interactuar con el grupo. Es evidente que el desconocimiento de la lengua vehicular, o de las lenguas en las Comunidades Autnomas bilinges, supone un obstculo para la integracin socio-educativa y puede producir un desfase curricular importante. Todo ello sin contar con que la no existencia de un currculo de espaol como lengua extranjera dificulta la planificacin y la atencin educativa del profesorado. Por lo que se refiere a los aspectos curriculares, en especial a las posibles disparidades en la adquisicin de las competencias de las diferentes reas del currculo, se requieren medidas de flexibilizacin, tanto curriculares como organizativas, as como una profundizacin en las posibilidades y lmites de las adaptaciones curriculares individuales y grupales, teniendo en cuenta la necesaria contextualizacin de los centros y de sus necesidades socio-educativas. Otro factor que influye poderosamente en la integracin escolar del alumnado inmigrante es su edad de incorporacin al sistema educativo. Diferentes estudios han puesto de manifiesto que la incorporacin temprana a las escuelas favorece la adquisicin de la lengua y de hbitos y competencias bsicas, a la vez que disminuye el desfase educativo al facilitar el aprendizaje a lo largo de todo el proceso educativo. Una poltica de promocin de la escolarizacin temprana establecer las bases para lograr con xito la inclusin escolar. El profesorado Uno de los principales retos a los que ha de enfrentarse el sistema educativo espaol es el de la mejora de la formacin inicial y continua de sus profesores y de todo el personal que realiza actividades de apoyo relacionadas con la educacin y la formacin, de manera que sus conocimientos y competencias sirvan para dar respuesta a los cambios experimentados en la sociedad y a las necesidades especficas de los alumnos inmigrantes. Entre otros aspectos, los modelos de formacin del profesorado deben facilitar el aprendizaje de las competencias profesionales necesarias para afrontar los nuevos desafos sociales de la inmigracin. Por esto, conviene generalizar dinmicas de formacin-reflexin-accin, mediante un anlisis crtico de su actuacin cotidiana, personal e institucional para incorporar nuevos marcos tericos y nuevos modos de gestionar la diversidad.
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Por otra parte, se debe potenciar la labor que vienen desarrollando muchos profesores en la atencin del colectivo inmigrante. Los profesores desempean un rol central en la integracin de este alumnado, porque son el principal referente de su nuevo entorno. Las expectativas del profesorado respecto a la integracin social, escolar y el rendimiento acadmico son un elemento condicionante para estos nios y nias. Es importante que las expectativas de los docentes estn basadas en una comprensin desestigmatizada de las diferencias sociales y culturales, en un conocimiento no estereotipado, ni basado en prejuicios de las diferentes culturas presentes en el aula. Esto supone que la formacin especfica del profesorado debe tener en cuenta la necesidad de replantearse el saber, la forma fragmentada como se piensan los problemas educativos y las soluciones a los mismos, eliminando las barreras entre la educacin formal e informal, la desvinculacin entre la investigacin y la prctica, as como el entendimiento de cualquier accin como una accin educadora. Educacin en valores, ciudadana e integracin De un tiempo a esta parte estn aumentando de forma preocupante las actitudes intolerantes, racistas y xenfobas entre la poblacin juvenil espaola, lo que tiene su reflejo en los problemas de convivencia, en los conflictos escolares y en los casos de acoso en las aulas que han aflorado recientemente. Los problemas de convivencia escolar y extraescolar relacionados con la inmigracin se explican por la presencia de un conjunto muy amplio de factores que no admiten intervenciones simplistas. Sin intentar ser exhaustivos, podramos citar la necesidad de hacer efectiva la integracin curricular de la educacin en valores y para la ciudadana de tal forma que se posibilite un espacio para la reflexin, el anlisis y el estudio de las caractersticas fundamentales y el funcionamiento de las sociedades democrticas y se prevenga sobre el rechazo y los estereotipos discriminatorios. La falta de mediadores especficos para las diferentes culturas y grupos que conviven en la escuela, la baja participacin de las familias inmigrantes en las Asociaciones de Madres y Padres de Alumnos, la conveniencia de impulsar programas de acogida para los escolares recin incorporados, la puesta en marcha de servicios de apoyo y asesoramiento a las familias y a los centros, el desarrollo de acciones complementarias en el mbito de las necesidades no estrictamente curriculares del alumnado (alimentacin, higiene, servicios complementarios...) que puedan ser atendidos por los respectivos profesionales son factores que deben ser tenidos en cuenta a la hora de desarrollar polticas integradoras con la poblacin inmigrante. Dentro de las acciones no curriculares, un mbito especialmente propicio para el desarrollo de programas de integracin es el del deporte, puesto que el papel del
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mismo como vehculo de conocimiento mutuo, como generador de espritu de equipo y como escuela de valores es una realidad contrastada en la vida ordinaria. Consciente de ello, el Consejo Superior de Deportes, organismo autnomo adscrito al Ministerio de Educacin y Ciencia de acuerdo con lo establecido en la Ley 9/1990, del Deporte, ha puesto en prctica una serie de medidas, tanto a travs de la estructura federativa deportiva espaola, como de actuaciones propias, tendentes a aprovechar y a reforzar dicha virtualidad del deporte. Las estrategias adoptadas por este organismo hacen particular hincapi en la promocin de la participacin de nios y jvenes inmigrantes en todas las modalidades deportivas y en la eliminacin de las barreras en el mbito normativo o las discriminaciones de hecho que puedan obstar a dicha participacin. Paralelamente, es preciso actuar con toda determinacin contra cualquier manifestacin de intolerancia o xenofobia en el deporte, por lo que resulta de particular importancia la puesta en marcha del Observatorio de la Violencia, el Racismo y la Intolerancia en el Deporte en el seno de la Comisin Nacional contra la Violencia en los Espectculos Deportivos, as como el Proyecto de Ley contra la Violencia, el Racismo, la Xenofobia y la Intolerancia en el deporte, actualmente en tramitacin parlamentaria. Volviendo al mbito escolar, tambin aqu la educacin en valores exige la adopcin de una postura firme contra toda forma de racismo, xenofobia, discriminacin y actitudes intolerantes. Ello implica que el personal educativo debe disponer de las estrategias argumentativas y de los mecanismos jurdicos oportunos para afrontar cualquier situacin posible de discriminacin. En relacin con lo anterior, es conveniente hacer llegar al Observatorio Espaol del Racismo y la Xenofobia las reclamaciones y denuncias que en este mbito se produzcan en los centros escolares, con el fin de activar los mecanismos de proteccin que se hayan establecido y de idear respuestas a los retos derivados del contexto actual. Adems de los factores educativos y sociales mencionados, la educacin de los inmigrantes tambin se ve afectada por la existencia de problemas relacionados con la gestin y la coordinacin entre las distintas administraciones, la comunidad social y los agentes educativos. La implicacin familiar El contexto familiar influye poderosamente en la adaptacin de los alumnos a la escuela y en sus posibilidades de aprendizaje. Sin embargo, factores como la precariedad econmica y la mayor vulnerabilidad de las familias inmigrantes, la falta de tiempo libre suficiente, los diferentes parmetros culturales o la insuficiencia de formacin o experiencia acadmica de los progenitores, intervienen como ba-
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rreras que inciden en la baja participacin de estas familias en el sistema educativo. Es necesario desarrollar actuaciones encaminadas a incorporar a las familias inmigrantes a la vida escolar, tanto en la fase de acogida como a lo largo de todo el proceso, favoreciendo su participacin activa y promoviendo su implicacin en la educacin de sus hijos. Dicha participacin debe implicar tambin a las familias espaolas e inmigrantes ya integradas. Entre las acciones orientadas a implicar a las familias conviene incluir actuaciones de formacin y sensibilizacin en igualdad de oportunidades entre nias y nios dirigidas a las madres y padres, con el fin de acabar con las actitudes sexistas dentro del hogar. Estas actuaciones iran enfocadas hacia la ruptura de roles estereotipados que determinan qu tareas deben ser desempeadas por las nias y cules por los nios, as como los estudios y las profesiones que elijan en un futuro. En esta misma lnea, tambin tienen especial importancia los programas de sensibilizacin y la accin tutorial de los profesores y de las asociaciones de madres y padres (ampas) con las familias autctonas e inmigrantes, as como la incorporacin de la educacin en valores como eje transversal en todas las materias en la escuela. La formacin continua Existe una escasa promocin de la educacin no obligatoria y de la cualificacin o reciclaje profesional de las personas inmigrantes. Es necesario cambiar la percepcin social de las personas inmigrantes como simples trabajadores no cualificados, teniendo en cuenta que esta poblacin constituye un capital humano de gran potencial para el desarrollo socioeconmico de Espaa y, por lo tanto, es fundamental desarrollar programas que permitan un mejor aprovechamiento de sus potencialidades, tal y como se viene haciendo en otros pases de tradicin inmigratoria. Como hecho significativo, cabe destacar que, segn cifras del avance estadstico elaborado por el Ministerio de Educacin y Ciencia, en el curso 2005-2006 se encuentran matriculados en la etapa de Educacin Primaria 228.072 alumnos extranjeros y en la etapa de Educacin Secundaria Obligatoria, 146.387, mientras que en enseanzas postobligatorias no universitarias, Bachillerato y Formacin Profesional, solamente estn escolarizados 45.891 alumnos extranjeros. Estos bajos niveles de escolarizacin en etapas no obligatorias pueden ocasionar en el futuro problemas relacionados con la integracin social de los hijos de los inmigrantes, al estilo de los que estn apareciendo en pases europeos con ms experiencia en la recepcin de extranjeros. La importancia capital de la integracin cvica de los hijos e hijas de inmigrantes, que en su gran mayora sern ciudadanos espaoles de pleno derecho, exige el desarrollo de programas especficos de for-
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macin profesional continua, en colaboracin con las empresas, que den perspectiva de futuro a estos jvenes y los integre plenamente en el sistema productivo, evitando los riesgos de exclusin y marginalidad que pudieran generarse por el desarrollo de sentimientos de no pertenencia al pas de acogida. Por otra parte es igualmente preocupante el caso de aquellos alumnos y alumnas inmigrantes que no finalizan con xito la educacin bsica ni obtienen la titulacin correspondiente. Las dificultades que encuentran para lograr su insercin laboral y social pueden derivar en un proceso de exclusin que se debe intentar prevenir reforzando las medidas especficas de formacin profesional e insercin laboral. Los programas de cualificacin profesional inicial para el alumnado mayor de diecisis aos que no obtenga el ttulo de Graduado en educacin secundaria obligatoria, contemplados en la Ley Orgnica de Educacin, son una de las vas que deben ser potenciadas para conseguir la insercin sociolaboral y la ampliacin de las competencias bsicas de estos colectivos. Por ltimo, cabe aludir al papel clave que la formacin permanente desempea en la mejora del capital humano al ofrecer nuevos conocimientos y habilidades no slo de cara al empleo, sino tambin para poder desenvolverse en una sociedad en continua mutacin en la que es imprescindible la adquisicin permanente de nuevas competencias. Con el fin de que los ciudadanos tomen conciencia de ello, la Unin Europea ha enfatizado de forma reiterada la importancia del acceso al aprendizaje a cualquier edad, haciendo hincapi en que el reciclaje profesional permanente es hoy en da un requisito imprescindible para poder adaptarse a un mercado laboral en continua transformacin. Desde esta perspectiva y para evitar procesos de exclusin social de la poblacin inmigrante adulta es necesario dedicar mayores esfuerzos a mejorar la oferta de programas de formacin para personas adultas que incorporen con xito a las personas inmigrantes. Estos programas deben estar encaminados en una fase inicial al aprendizaje de la lengua y de conocimientos bsicos de la sociedad de acogida, sin olvidar la cualificacin profesional y el aprendizaje permanente. Para hacer viable esta mejora es necesario incorporar la perspectiva de la diversidad cultural en todos los procesos educativos que se lleven a cabo, incidiendo en la adecuacin de la formacin del profesorado a las caractersticas y necesidades de este alumnado. Simultneamente, es imprescindible sensibilizar a la poblacin inmigrante adulta sobre la vinculacin existente entre promocin sociolaboral y formacin continua de forma que se instauren actitudes positivas hacia este aprendizaje continuo.
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Objetivo 1 Garantizar el acceso del alumnado inmigrante a las etapas de educacin obligatoria en igualdad de condiciones. La incorporacin del alumnado inmigrante al sistema educativo implica hacer compatible el derecho de las familias a la eleccin de centro docente sostenido con recursos pblicos con la lucha contra la segregacin escolar y generalizar en los centros educativos el desarrollo de programas especficos para la acogida, la integracin sociocultural y la convivencia escolar y extraescolar.
Programa EDU 1. Adecuacin de los procesos de admisin de alumnos en los centros escolares sostenidos con fondos pblicos, evitando la segregacin escolar. Medida 1.1. Desarrollo de los mecanismos previstos en la Ley Orgnica de Educacin (LOE) para garantizar la equidad y evitar la segregacin escolar. Medida 1.2. Fomento de la distribucin equilibrada del alumnado a travs de actuaciones de orientacin e informacin sobre la gratuidad de la enseanza en centros pblicos y concertados y los criterios de admisin. Medida 1.3. Mejora de los mecanismos de difusin del sistema de becas y ayudas y revisin del sistema y de los requisitos de acceso para garantizar la igualdad de oportunidades. Medida 1.4. Mejora de los procesos de identificacin de necesidades educativas del alumnado inmigrante y asignacin de curso. Medida 1.5. Impulso de las actuaciones de la inspeccin educativa en relacin con el acceso, permanencia y promocin en el sistema educativo del alumnado inmigrante.
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Programa EDU 2. Prevencin del absentismo escolar. Medida 2.1. Fomento de actuaciones dirigidas a prevenir el absentismo escolar a travs de la intervencin en entornos extraescolares de riesgo. Medida 2.2. Fomento de actuaciones dirigidas a prevenir el absentismo escolar de nias y nios a las que el entorno familiar asigna prematuramente tareas domsticas y de atencin a hermanos menores. Medida 2.3. Apoyo a actuaciones de coordinacin de la escolarizacin en situaciones de movilidad laboral geogrfica de madres y padres.
Programa EDU 3. Informacin, orientacin y acompaamiento a la poblacin inmigrante sobre el sistema educativo espaol. Medida 3.1. Apoyo a servicios de orientacin e informacin sobre los recursos educativos existentes en los mbitos local y autonmico. Medida 3.2. Apoyo a la coordinacin de los centros escolares con las administraciones autonmicas, locales y las redes sociales para facilitar el acompaamiento a familias en el proceso de integracin en el sistema educativo.
Programa EDU 4. Implantacin de programas de acogida educativa, seguimiento e integracin en los centros de enseanza. Medida 4.1. Apoyo a proyectos de acogida educativa, seguimiento e integracin en los centros de enseanza. Medida 4.2. Promocin de la participacin de familias autctonas e inmigrantes ya establecidas en los programas de acogida educativa y de integracin en la vida de la comunidad educativa, incluyendo las asociaciones de madres y padres de alumnos. Medida 4.3. Apoyo a la formacin de mediadores interculturales y a su participacin en los programas de acogida educativa.
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Objetivo 2 Garantizar una educacin obligatoria de calidad, independientemente de la condicin o procedencia del alumno. La consecucin de una igualdad de oportunidades requiere de las administraciones pblicas el desarrollo de polticas educativas de carcter integrador que reconozcan la presencia del alumnado inmigrante y sus caractersticas identitarias, proporcionando los apoyos necesarios para dar respuesta a sus necesidades especficas.
Programa EDU 5. Refuerzo educativo. Medida 5.1. Aplicacin de programas de apoyo y refuerzo educativo en centros de educacin primaria y secundaria. Medida 5.2. Fomento de acciones que permitan compensar los efectos de situaciones de desventaja social para alcanzar los objetivos de la educacin y formacin. Medida 5.3. Apoyo al profesorado y a otros profesionales en las tareas de refuerzo educativo. Medida 5.4. Refuerzo de las actuaciones de educacin del alumnado inmigrante en reas no estrictamente curriculares (alimentacin, higiene, costumbres...).
Programa EDU 6. Aprendizaje de las lenguas de la sociedad de acogida. Medida 6.1. Fomento del diseo y aplicacin de cursos innovadores de aprendizaje de las lenguas vehiculares y de recursos didcticos adaptados a las distintas necesidades. Medida 6.2. Apoyo a la formacin especializada del personal docente en la enseanza de las lenguas.
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Objetivo 3 Adecuar el sistema educativo a la diversidad del alumnado gestionando adecuadamente dicha diversidad y fomentando la adquisicin de conocimientos y competencias interculturales. Uno de los elementos principales para alcanzar este objetivo es la puesta en marcha de actuaciones dirigidas a la adecuacin de la formacin, inicial y permanente, del profesorado, de manera que sus competencias y conocimientos respondan a los cambios que est experimentando la sociedad y a la atencin a un alumnado caracterizado por la diversidad. Una gestin efectiva de la interculturalidad requiere del sistema educativo el impulso del conocimiento, la percepcin y la comprensin de grupos y culturas distintos a los propios de tal modo que, la bsqueda de las semejanzas y la comprensin de las diferencias, logren una convivencia enriquecedora. La incorporacin curricular de la educacin en valores y para la ciudadana se presenta por tanto como un instrumento esencial para alcanzar este objetivo. As mismo es importante promover actuaciones dirigidas al mantenimiento de la lengua y cultura de origen de los alumnos inmigrantes.
Programa EDU 7. Promocin de la educacin cvica intercultural. Medida 7.1. Integracin curricular de la educacin en valores y para la ciudadana. Medida 7.2. Desarrollo del Centro de Recursos para la Accin Educativa Intercultural (CREADE) a travs de la elaboracin y difusin de estudios e investigaciones, materiales y recursos didcticos. Medida 7.3. Promocin de la incorporacin de personal docente procedente de otras culturas. Medida 7.4. Promocin de las actuaciones dirigidas a favorecer el conocimiento recproco y eliminar los estereotipos que provocan actitudes discriminatorias. Medida 7.5. Promocin de la participacin de mediadores interculturales en los programas de gestin de la diversidad cultural.
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Programa EDU 8. Apoyo a la formacin inicial y continua de los profesionales de la enseanza en atencin y gestin de la diversidad. Medida 8.1. Apoyo a la formacin de los docentes en interculturalidad, respeto a la diversidad y prevencin de conductas y actitudes racistas y xenfobas. Medida 8.2. Fomento de la creacin de redes de personal docente con el fin de intercambiar conocimientos y buenas prcticas en materia de educacin intercultural y atencin a alumnos inmigrantes. Medida 8.3. Inclusin, dentro de la formacin curricular de los profesores, de estrategias en el mbito de la interculturalidad y la gestin de la diversidad cultural en los centros educativos. Medida 8.4. Apoyo a programas innovadores de formacin-reflexin-accin de intervencin en el aula.
Programa EDU 9. Identificacin y transferencia de buenas prcticas en materia de estrategias educativas que integren la gestin de la diversidad cultural. Medida 9.1. Identificacin y transferencia de buenas prcticas en el mbito espaol. Medida 9.2. Identificacin y transferencia de buenas prcticas en el mbito europeo, aprovechando las experiencias derivadas de los programas Scrates y Leonardo, entre otros.
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Programa EDU 10. Mantenimiento de las lenguas y culturas de origen. Medida 10.1. Promocin de la firma de acuerdos con los pases de origen de la poblacin inmigrante para el desarrollo de actuaciones de mantenimiento de las lenguas y culturas de origen. Medida 10.2. Fomento de acciones relacionadas con las lenguas y culturas de origen del alumnado inmigrante que vayan dirigidas al alumnado o a la comunidad educativa en su conjunto. Medida 10.3. Impulso al reconocimiento curricular del conocimiento de de lenguas vehiculares de los pases de origen del alumnado inmigrante.
Programa EDU 11. Apoyo a la transicin de la escuela al trabajo. Medida 11.1. Programas de cualificacin profesional inicial dirigidos a la adquisicin de competencias profesionales propias de, al menos, una cualificacin de nivel 1 del catlogo general de cualificaciones profesionales, y a la insercin sociolaboral.
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Objetivo 4 Transformar la escuela en espacio de comunicacin, convivencia e integracin en el entorno. Las instituciones educativas deben transformarse en espacios integradores de la educacin formal e informal y poner en marcha proyectos educativos de entorno en los que se incorporen todos los actores locales, con el fin de fomentar desde la escuela la convivencia y la cohesin social y contribuir a la vertebracin y adecuacin de la sociedad ante el nuevo reto de la diversidad.
Programa EDU 12. Extensin y optimizacin de la oferta de actividades educativas extracurriculares. Medida 12.1. Promocin de programas de educacin no formal en el tiempo libre y en periodos vacacionales. Medida 12.2. Promocin de actividades de integracin a travs de la prctica deportiva y remocin de obstculos normativos a la participacin de inmigrantes en todas las modalidades deportivas. Medida 12.3. Mejora de las bibliotecas escolares y ampliacin del horario de atencin fuera del horario escolar.
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Programa EDU 13. Fomento de actuaciones coordinadas entre los centros educativos y su entorno. Medida 13.1. Formacin especfica en interculturalidad al personal de los centros educativos, centros culturales y centros deportivos relacionados con cada centro educativo, extensible al personal de los centros de proteccin de menores. Medida 13.2. Fomento de la colaboracin entre los centros, las diferentes administraciones, en particular los ayuntamientos, y las organizaciones sociales para la creacin y formalizacin de redes de informacin, acompaamiento y apoyo. Medida 13.3. Fomento de la participacin de familias inmigrantes en el proceso educativo de sus hijos y en las actividades desarrolladas en la comunidad educativa. Medida 13.4. Promocin de la educacin no formal y de las actividades extracurriculares a travs de la colaboracin con Ayuntamientos, ONGs y la articulacin de redes sociales.
Programa EDU 14. Promocin de mecanismos de deteccin y protocolos de intervencin en caso de incidentes o actitudes racistas, xenfobas o discriminatorias. Medida 14.1. Informacin a responsables de los centros educativos y comunidad educativa en general, de los argumentos y medidas legales para hacer frente al racismo y la discriminacin. Medida 14.2. Establecimiento de protocolos y procedimientos para registrar y analizar las reclamaciones sobre discriminacin por origen de miembros de la comunidad educativa.
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Objetivo 5 Facilitar el acceso del alumnado inmigrante a etapas no obligatorias. La consecucin de una igualdad de oportunidades para el alumnado inmigrante requiere adoptar aquellas medidas que le permitan acceder en pie de igualdad a las etapas de enseanza no obligatoria. La adopcin de medidas que favorezcan el acceso del alumnado inmigrante a la educacin infantil adquiere especial relevancia ya que esta etapa se configura como un periodo decisivo para la adquisicin de los cimientos educativos que permitirn tanto los posteriores aprendizajes como la integracin social efectiva. De la misma forma se deben impulsar aquellas iniciativas que incidan en las causas y factores que generan discriminacin estructural en relacin con la permanencia del alumnado en desventaja social en el sistema educativo postobligatorio.
Programa EDU 15. Promocin del acceso del alumnado inmigrante a los ciclos de educacin infantil. Medida 15.1. Incremento de las plazas para alumnos de 0 a 6 aos, especialmente en la franja de 0-3 aos. Medida 15.2. Fomento de actuaciones de informacin y orientacin a familias inmigrantes sobre educacin infantil. Medida 15.3. Apoyo a programas innovadores para nios de 0-3 aos.
Programa EDU 16. Promocin del acceso y permanencia del alumnado en etapas post-obligatorias para favorecer la igualdad de oportunidades. Medida 16.1. Desarrollo de programas de cualificacin profesional inicial, as como ciclos formativos y otros programas de formacin profesional por parte de administraciones pblicas y entidades privadas. Medida 16.2. Apoyo a actividades que incentiven el acceso y la permanencia de los alumnos en las etapas no obligatorias del sistema educativo de acuerdo con sus potencialidades. Medida 16.3. Incremento de ayudas para realizar estudios post-obligatorios.
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Objetivo 6 Mejorar el acceso de los inmigrantes a la formacin de adultos. La formacin permanente es hoy en da un requisito imprescindible para impedir la aparicin y consolidacin de fracturas sociales. Para mejorar el acceso de las personas inmigrantes al aprendizaje continuo es necesario adecuar la oferta de formacin para adultos a las necesidades y singularidades del alumnado, al tiempo que se promueve la incorporacin de la formacin de adultos a los sistemas de formacin, como elemento clave para el acceso y la promocin en el empleo. Para que esta estrategia pueda dar resultado es imprescindible el concurso y la implicacin activa de los agentes sociales.
Programa EDU 17. Mejora de la oferta de formacin profesional adaptndola a las necesidades de los inmigrantes adultos. Medida 17.1. Apoyo al aprendizaje de las lenguas, los principios y valores bsicos, la igualdad entre hombres y mujeres, los usos sociales y laborales bsicos de la sociedad de acogida. Medida 17.2. Fomento de la elaboracin de materiales de apoyo a la educacin de adultos que integren la perspectiva intercultural. Medida 17.3. Fomento del desarrollo de acciones formativas en horarios compatibles con el trabajo. Medida 17.4. Adecuacin de la oferta de formacin profesional a las necesidades y posibilidades de desarrollo de los pases de origen.
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Objetivo 7 Mejorar los procedimientos de homologacin de las titulaciones acadmicas. El desarrollo de itinerarios profesionales adecuados al nivel de cualificacin que poseen las personas inmigrantes requiere disponer de informacin adecuada sobre procedimientos de homologacin de las titulaciones acadmicas y agilizar dichos procedimientos.
Programa EDU 18. Mejora de los procedimientos de homologacin y convalidacin de las titulaciones acadmicas. Medida 18.1. Mejora de la informacin a la poblacin inmigrante sobre los procedimientos de homologacin y convalidacin de titulaciones. Medida 18.2. Mejora y agilizacin los procedimientos de homologacin y convalidacin de las titulaciones acadmicas. Medida 18.3. Celebracin y actualizacin de convenios sobre reconocimiento de equivalencias de grados acadmicos entre Espaa y los pases de origen.
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8.3. EMPLEO
Introduccin
Como seala el tercero de los Principios Bsicos Comunes Sobre Integracin aprobados por el Consejo de la UE en el ao 2004, el empleo constituye una parte fundamental del proceso de integracin y es esencial para la participacin de los inmigrantes, para las contribuciones que los inmigrantes aportan a la sociedad de acogida, y para hacer visibles tales contribuciones. Tener un empleo puede no ser una garanta suficiente para lograr una adecuada inclusin social, pero es una condicin necesaria para que los trabajadores y las trabajadoras inmigrantes se incorporen a la sociedad espaola en condiciones de igualdad. El Consejo seala tambin que el empleo es un medio importante para que los inmigrantes aporten una contribucin visible a las sociedades de los Estados miembros y participen en la sociedad de acogida. En el lugar de trabajo, la integracin de los inmigrantes puede fomentarse mediante el reconocimiento de las calificaciones adquiridas en otro pas, la facilitacin de oportunidades de formacin para adquirir las capacidades exigidas en el lugar de trabajo y el establecimiento de polticas y programas que faciliten el acceso a un empleo y la transicin hacia el mundo laboral. Tambin es importante que existan incentivos y oportunidades suficientes para que los inmigrantes busquen y consigan empleo, en particular aqullos que tengan la perspectiva de asentarse. Por otra parte, la Estrategia Europea de Empleo ha venido estableciendo medidas de apoyo a los inmigrantes orientadas a favorecer su inclusin social que han sido incorporadas a los Planes Nacionales de Accin para el Empleo en Espaa. En concreto la Directriz n 7 de la Estrategia europea para el pleno empleo y empleos de mejor calidad para todos de 2004 sealaba que se deba Promover la integracin de las personas desfavorecidas en el mercado de trabajo y combatir la discriminacin de que son objeto. Y que para ello, los Estados miembros fomentarn la integracin de las personas que han de enfrentarse a dificultades especficas en el mercado de trabajo tales como (...) inmigrantes, miembros de minoras tnicas desarrollando su empleabilidad, aumentando oportunidades de trabajo e impidiendo todas las formas de discriminacin. En la Recomendaciones especficas que la Comisin Europea hizo a Espaa ese ao se encuentra la de aumentar la cobertura y la eficacia de las medidas activas del mercado de trabajo para las personas desfavorecidas y la Comisin cita expresamente a algunos colectivos en particular y, entre ellos, a los inmigrantes. Las Directrices para el perodo 2005-2008 insisten en estas ideas al sealar que de debe asegurar unos mercados inclusivos (Directriz n 19) o que se debe reducir la segmentacin del mercado de trabajo (Directriz n 21).
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Los Principios Bsicos Comunes sobre Integracin sealan tambin que hay que fomentar la lucha contra todas las formas de discriminacin en el lugar de trabajo y que es importante que los Estados miembros, en cooperacin con los interlocutores sociales, presten especial atencin a la discriminacin en las polticas de contratacin de los empleadores por razn de origen tnico de los candidatos y luchen contra ella. Con ello se subraya la importancia que el Tratado de la Unin Europea, tras la reforma del Tratado de msterdam de 1997, da a las polticas antidiscriminatorias y que se ha plasmado, entre otras, en las Directivas del Consejo 2000/43 y 2000/78 relativas, respectivamente, a la aplicacin del principio de la igualdad de trato de las personas independientemente de su origen racial o tnico y al establecimiento de un marco general para la igualdad de trato en el empleo y la ocupacin. En Espaa, el Programa Operativo de Lucha contra la Discriminacin, cofinanciado por el Fondo Social Europeo, viene incidiendo, sobre todo, en los campos del empleo y la formacin apoyando los itinerarios integrados de insercin laboral para inmigrantes y la formacin de profesionales en el campo especfico de la inmigracin. Las polticas de empleo, tanto europeas como nacionales, buscan mejorar la situacin en el mercado de trabajo de los trabajadores en general y en particular de los inmigrantes y otros colectivos en situacin de desventaja y persigue hacer ms eficientes, productivos e inclusivos los mercados laborales. A pesar de estas medidas, la insercin de los inmigrantes en el mercado de trabajo presenta caractersticas especificas es preciso tener en cuenta en el diseo de este Plan Estratgico. En el ejercicio 2006, el marco de cooperacin previsto para la gestin del Fondo de Apoyo a la Acogida y la Integracin de Inmigrantes as como a su refuerzo educativo de los mismo, cuyos criterios objetivos de distribucin se aprobaron por Acuerdo del Consejo de Ministros del 3 de marzo, las siguientes lneas prioritarias de actuacin en el campo del empleo: a b Apoyo a programas de acceso, mejora y mantenimiento del empleo. Fomento entre la poblacin inmigrante de la iniciativa empresarial y el trabajo por cuenta propia o trabajo asociado (autoempleo, microcrditos y economa social). Refuerzo de la presencia de inmigrantes en programas desarrollados en el marco de las polticas activas de empleo y de la colaboracin con entidades de intermediacin laboral. Mejorar el acceso de los inmigrantes a itinerarios integrados de insercin sociolaboral. Informacin y formacin sobre prevencin de riesgos laborales y promocin de la seguridad y salud en el trabajo.
d e
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f g h i
Formacin en nuevas tecnologas. Apoyo a programas de conciliacin de la vida familiar y laboral. Formacin en interculturalidad de los/las profesionales de los servicios pblicos de empleo y agentes de desarrollo local. Transferencia de conocimientos y buenas prcticas.
En cuanto al ejercicio 2006, la novedad ms importante es el apoyo a la informacin y formacin sobre prevencin de riesgos laborales y promocin de la seguridad y salud en el trabajo y, por otra parte, al desarrollo de programas de conciliacin de la vida familiar y laboral.
1. Diagnstico
El mercado de trabajo est sufriendo profundas transformaciones, entre otras causas, a raz de la incorporacin, sobre todo en el ltimo sexenio, de un gran nmero de inmigrantes que, a finales de 2005, suponen ms del 11 por ciento de la poblacin activa. Segn la Encuesta de Poblacin Activa, en el tercer trimestre de 2005, son extranjeros cerca de 2,4 millones del total de 21 millones de activos que hay en Espaa. Este importante volumen de activos extranjeros es el resultado del aumento de la llegada de personas inmigrantes en los ltimos aos y de que sus tasas de actividad son notablemente mayores que las de los espaoles. Si entre los espaoles la tasa de actividad (tercer trimestre de 2005) es del 55,6 por ciento, entre los extranjeros es del 75,6, es decir, 20 puntos superior. Y esa diferencia se produce tanto entre los hombres como entre las mujeres. Las mayores tasas de actividad de los extranjeros en Espaa son el resultado de su estructura de edades mucho ms joven y de que, en general, tienen mayores tasas especficas de actividad en cada grupo de edad por sexo. La mayor presencia de inmigrantes en el mercado de trabajo produce tambin que sus tasas de empleo (medido sobre el conjunto de la poblacin en edad de trabajar) de la poblacin inmigrante sean superiores a las de la poblacin espaola. Estos son hechos diferenciales respecto a la Unin Europea, donde los inmigrantes no suelen tener mayores tasas de actividad ni de empleo que los autctonos. El nmero de extranjeros afiliados a la Seguridad Social supera los 1,8 millones de trabajadores en agosto de 2006. Es un volumen que supone cerca del 10 por ciento del total de 18,5 millones de afiliados en situacin de alta y que es creciente, en parte como consecuencia del proceso de normalizacin que se ha llevado a cabo entre febrero y mayo de 2005. Los extranjeros afiliados a la Seguridad Social estn sobre representados en los tres grupos de cotizacin ms baja: oficiales de 1 y de 2, oficiales de 3, especialistas y peones.
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Esta presencia de inmigrantes en el mercado de trabajo tiene consecuencias muy importantes para el conjunto de la economa y para el mercado laboral, porque realizan una aportacin significativa al crecimiento del PIB, dan respuesta a algunos desajustes del mercado de trabajo y producen un incremento de competencia en el mercado laboral, sobre todo en algunas ramas de actividad y determinadas comarcas. Los trabajadores inmigrantes se concentran en cuatro ramas de actividad: construccin y agricultura, en las que la inmensa mayora son hombres; servicio domstico, con una inmensa mayora de mujeres; y hostelera, con mujeres y hombres. En algunas comarcas, los inmigrantes son el colectivo mayoritario en determinadas actividades dentro de estos sectores. Las condiciones de trabajo no son las mismas para todas las personas inmigrantes. Diversos estudios han puesto de relieve que muchas de estas personas ocupan empleos de baja calidad, trabajos calificables como precarios, penosos y peligrosos. El empleo temporal, que afecta a una parte importante del conjunto de los trabajadores en Espaa, es an mayor entre los trabajadores extranjeros, como se aprecia en el hecho de que sus tasas de temporalidad sean el doble que las de los espaoles, generando una gran rotacin de trabajadores entre los empleos que ocupan. Trabajan en empleos que exigen una alta movilidad geogrfica, tienen horarios atpicos (horarios nocturnos, jornadas partidas, trabajos de sbado y/o domingo, etc.) con mucha ms frecuencia que los espaoles y sufren una mayor siniestralidad laboral. Las mujeres inmigrantes, como ocurre con las mujeres espaolas, tienen una elevada concentracin en ciertas ramas del sector servicios y sus salarios son, como media, inferiores a los de los hombres. Algunas de las situaciones laborales que tienen los inmigrantes pueden ser resultado de prcticas discriminatorias de distinto tipo ligadas al origen racial o tnico o a la nacionalidad. Estos procesos discriminatorios se ven agudizados cuando se unen a otras formas de discriminacin como el gnero, la discapacidad u otros motivos contra los cuales las leyes protegen de modo especial a todas las personas. Estas prcticas discriminatorias en el mercado de trabajo van ligadas, frecuentemente, a prejuicios y estereotipos que tienen los diversos actores del mercado. Los inmigrantes pueden sufrir tambin problemas de desajustes en el mercado de trabajo en Espaa. El nivel educativo de muchos inmigrantes permite identificar situaciones de inconsistencia de status porque tienen competencias personales, profesionales o tcnicas superiores a las requeridas para la actividad remunerada que realizan. An en estos casos, tienen necesidades formativas para adaptarse mejor a las caractersticas del mercado laboral y a la cultura de trabajo puesto que algunos de sus hbitos laborales pueden ser diferentes a los predominantes en Espaa. Las dificultades de insercin laboral se incrementan, a veces, por el desco-
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nocimiento de los derechos y deberes de los trabajadores y, muy especialmente, cuando hay un conocimiento insuficiente del espaol y de otras lenguas oficiales en algunas Comunidades Autnomas. Los inmigrantes no comunitarios sufren problemas de desempleo en mayor proporcin que los espaoles. Las tasas de paro de estos en el segundo trimestre de 2006 eran del 12,2% para ambos sexos, del 10,2% para los hombres y del 14,7% para las mujeres. Esta mayor tasa de paro femenina se repite tambin en todos los grandes grupos de extranjeros que permite identificar la Encuesta de Poblacin Activa en Espaa. En ese trimestre el conjunto de los extranjeros no comunitarios tiene una tasa de paro que supera en casi 4 puntos la tasa de los espaoles. Dentro de los no comunitarios las mayores tasas de paro las padecen los originarios del Resto del mundo (es decir, no europeos ni latinoamericanos), con una tasa del 15,6%, casi el doble que la de los espaoles. Estas mayores tasas de paro pueden ser el resultado de la temporalidad de los contratos y las condiciones laborales ofrecidas en determinadas ocupaciones, de desajustes entre sus competencias y las necesidades del mercado de trabajo en Espaa, as como de procesos de discriminacin estructural que afectan especialmente a algunos colectivos y a las mujeres inmigrantes. El hecho de que las mujeres inmigrantes soporten tasas de paro ms altas que los hombres inmigrantes y que las mujeres espaolas, una mayor segregacin horizontal y vertical, salarios inferiores, y ms temporalidad y precariedad en el empleo, implica la necesidad de contemplar actuaciones especficas que promuevan una igualdad de oportunidades real de las mujeres inmigrantes en el mercado de trabajo. Por otra parte, la oferta de acciones formativas a la que tienen acceso los inmigrantes contempla tanto la formacin bsica (aprendizaje del idioma, legislacin laboral, tcnicas para la bsqueda de empleo, etc.) como la formacin ocupacional, pero a veces se observan desajustes entre la planificacin de estas acciones y las necesidades y las situaciones de las personas inmigrantes, y entre las ofertas de formacin ocupacional, las demandas del mercado laboral y el reconocimiento que los empresarios dan a la formacin impartida. Las acciones de formacin en el puesto de trabajo o formacin en prcticas son medidas que hay que fomentar y a las que hay que dar reconocimiento. A veces los trabajadores y las trabajadoras inmigrantes encuentran dificultades para el acceso a puestos de trabajo en los que se precisa mayor cualificacin, as como a la formacin especializada, debido al procedimiento de homologacin de los ttulos acadmicos adquiridos fuera de Espaa y al no reconocimiento de la experiencia laboral. La gran concentracin de inmigrantes en cuatro ramas de actividad (servicio domstico, hostelera, construccin y agricultura) debe hacer que se preste una especial atencin a las caractersticas y funcionamiento de estos sectores.
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La mayor parte de las trabajadoras empleadas del hogar son mujeres inmigrantes procedentes de pases no comunitarios. Gran parte de ellas trabajan como empleadas internas. Por otra parte, un sector de creciente importancia en la economa y en la sociedad espaola son los servicios de atencin a la dependencia, donde tambin hay una presencia creciente de inmigrantes, sobre todo mujeres. En ambas situaciones, los empleos de estos servicios requieren una mayor profesionalizacin. La Agricultura y la Hostelera son sectores con una creciente presencia de inmigrantes. Una parte de las actividades de estos sectores son actividades de temporada y la figura de los trabajadores fijos discontinuos no tiene una gran presencia en el funcionamiento de ambos sectores, con lo cual el empleo est muy marcado por la temporalidad. En la Agricultura se podran enlazar unas campaas agrcolas con otras mediante una adecuada gestin de flujos de trabajadores temporeros dentro de Espaa, gestionando en paralelo el alojamiento de los mismos. El sector de la Construccin cuenta tambin con alta presencia de inmigrantes, aunque muy desigual en las distintas actividades que lo componen, porque los inmigrantes suelen estar concentrados en determinadas ramas y, con frecuencia, tienen peores condiciones de trabajo que los espaoles y padecen una mayor siniestrabilidad laboral. Si bien el autoempleo forma parte del proyecto migratorio de algunos colectivos, en otras personas esta opcin surge para solventar las barreras y dificultades que encuentran en el acceso al mercado laboral y en el mantenimiento de los puestos de trabajo. Cuando estas personas intentan establecer su propio negocio se encuentran con diversas dificultades institucionales y formales, adems de las de acceso a lneas de financiacin para sus proyectos. Es tambin alta la presencia de inmigrantes ocupados en el marco de la economa sumergida que se ven privados de los derechos laborales, con la consiguiente degradacin de las condiciones laborales tanto para ellos como, a la larga, para todos los dems trabajadores del sector y de la comarca. Algunas personas inmigrantes realizan actividades marginales como la mendicidad o la prostitucin siendo muchos y muchas de ellas vctimas de grupos organizados de trata de seres humanos. El hecho de que la situacin del mercado de trabajo en Espaa sea un criterio fundamental para definir las polticas de inmigracin, pone de relieve la necesidad de coordinar las polticas de empleo y de inmigracin, as como de abordar ambas como polticas integrales que comprendan la formacin, la insercin y la igualdad de trato en el mbito laboral. Los dispositivos puestos en marcha para la elaboracin del Contingente de trabajadores extranjeros responden a esta necesidad de coordinacin, en la que conviene seguir profundizando.
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Uno de los aspectos claves de esa coordinacin es la potenciacin de la contratacin en origen, coordinando las demandas de las empresas con la formacin, la seleccin y la contratacin en terceros pases. Tambin sera importante potenciar la insercin de los temporeros que repiten su estancia de temporada y favorecer que puedan retornar a sus pases con cualificaciones y recursos que les permitan ser agentes de desarrollo en sus lugares de origen. Todo esto exige reforzar las oficinas laborales de las Embajadas de Espaa en el exterior, desarrollar programas de polticas activas de empleo en el exterior y establecer programas de retorno voluntario que incluyan acciones de codesarrollo. El Catlogo de Ocupaciones de Difcil Cobertura, creado en el Reglamento de la Ley 4/2000 aprobado en 2004, es un instrumento fundamental para la coordinacin de las polticas de mercado de trabajo y de inmigracin. Tanto el funcionamiento del Catlogo como otros dispositivos de acceso al mercado de trabajo deben ser evaluados peridicamente por los responsables de la gestin de la inmigracin, los servicios pblicos de empleo y la Comisin Laboral Tripartita de Inmigracin para mejorar su eficacia y funcionalidad. Tras la aprobacin del Reglamento de la Ley Orgnica 4/2000 por el Real Decreto 2393/2004, de 30 de diciembre, se ha avanzado notablemente en la modernizacin de los procesos de gestin de la inmigracin y conviene seguir mejorando estos procesos para evitar que aparezcan situaciones en las que, aunque el trabajador est en situacin regular, no pueda demostrarlo fcilmente y ello conlleve prdida del empleo o dificultades para ser contratado o para efectuar gestiones al efecto. La gestin de la inmigracin no termina cuando los inmigrantes ya estn en Espaa. Es necesario mejorar la actuacin de los Servicios Pblicos de Empleo en este rea, incorporar los problemas especficos que plantean las personas inmigrantes a los planes pblicos de actuacin en el campo del empleo y potenciar la colaboracin de los Servicios Pblicos de Empleo con las organizaciones, los agentes sociales y las ONGs que trabajan en este terreno. Parece necesario, adems, elaborar una metodologa de acompaamiento para los procesos de insercin laboral de los inmigrantes en Espaa. En este sentido es de inters la experiencia del protocolo de seguimiento y evaluacin del programa de visado de bsqueda de empleo en servicio domstico.
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Objetivo 1 Adecuar la normativa sobre el empleo y Seguridad Social, a fin de garantizar la igualdad de derechos y deberes. Se pretende revisar algunas normas laborales y de Seguridad Social que ante la presencia significativa de inmigrantes en el mercado de trabajo requieren adaptaciones, ratificar instrumentos internacionales que garanticen la igualdad de trato y fomentar la firma de Convenios bilaterales de Seguridad Social.
Programa EMP 1. Revisin de normativa laboral y de Seguridad Social. Medida 1.1. Anlisis de la normativa laboral y propuesta de adaptaciones a fin de garantizar la igualdad de condiciones entre trabajadores autctonos, comunitarios y no comunitarios. Medida 1.2. Anlisis de la normativa de Seguridad Social y propuesta de adaptaciones. Medida 1.3. Anlisis del Rgimen Especial de Empleados de Hogar y propuesta de adaptacin en lnea convergente con el Rgimen General. Programa EMP 2. Fomento de la firma de Convenios bilaterales de Seguridad Social con diversos pases para el reconocimiento de derechos de pensiones y otras prestaciones. Medida 2.1. Estudio de la situacin de los Convenios bilaterales de Seguridad Social. Medida 2.2. Propuesta de nuevos Convenios con los pases de origen de los inmigrantes. Programa EMP 3. Firma del Convenio 143 de la OIT (Convenio sobre trabajadores migrantes. Disposiciones complementarias, 1975). Medida 3.1. Anlisis y, en su caso, firma y ratificacin del Convenio.
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Objetivo 2 Mejorar de modo continuado la gestin de los flujos migratorios. La mejora continuada de la gestin de los flujos migratorios exteriores es un objetivo permanente de las polticas de gestin de la inmigracin y debe serlo tambin de las polticas de integracin de los inmigrantes. Con este objetivo se persigue la evaluacin continua del Catlogo de Ocupaciones de Difcil Cobertura, del Contingente Anual y de los dispositivos de acceso legal al mercado de trabajo en Espaa para la mejor adecuacin de los flujos a las necesidades de dicho mercado; tambin se persigue la agilizacin de los tramites administrativos tanto en el exterior como en la gestin de las renovaciones de autorizaciones de residencia y de trabajo en Espaa.
Programa EMP 4. Evaluacin de la aportacin del Catlogo de Ocupaciones de Difcil Cobertura y otros dispositivos de la gestin de las migraciones, al funcionamiento del mercado de trabajo en Espaa. Medida 4.1. Estudio valorativo del desarrollo de los Catlogos en los trimestres transcurridos, del Contingente Anual, as como del resto de dispositivos de gestin de las migraciones y de la inmigracin derivada de la reagrupacin familiar; evaluacin de su impacto en el mercado de trabajo, incluyendo el anlisis del impacto de gnero. Medida 4.2. Propuestas de desarrollo e implementacin de estos instrumentos de gestin. Medida 4.3. Estudio de las necesidades del mercado de trabajo y de las cualificaciones profesionales por sector y pases de origen. Medida 4.4. Estudio sobre el impacto del proceso de normalizacin, incluyendo el anlisis sectorial y de gnero. Programa EMP 5. Mejora y modernizacin de la gestin de los flujos migratorios en el exterior y en Espaa. Medida 5.1. Sistema centralizado de cita previa en oficinas de extranjera. Medida 5.2. Automatizacin de las renovaciones de autorizacin de residencia y trabajo. Medida 5.3. Automatizacin de las solicitudes iniciales de autorizacin de residencia y trabajo. Medida 5.4. Mejora del acceso a la autorizacin para trabajar para familiares reagrupados y para mujeres vctimas de violencia de gnero. Medida 5.5. Ampliacin de los Convenios bilaterales sobre Gestin de Flujos Migratorios a otros pases.
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Objetivo 3 Promover el mantenimiento del empleo, la promocin profesional y la formacin, as como la adecuacin de las competencias de la poblacin trabajadora inmigrante a las oportunidades del mercado de trabajo. Con este objetivo se busca mejorar y adecuar las competencias de los inmigrantes a los requerimientos del mercado laboral en Espaa a travs de su incorporacin a los distintos programas de polticas activas de empleo y del diseo de itinerarios de insercin sociolaboral. Igualmente, se persigue evaluar la adecuacin de las polticas de empleo a las necesidades de la poblacin inmigrada y proponer, en su caso, los ajustes pertinentes. Se busca tambin fomentar la profesionalizacin de actividades en las que las personas inmigrantes tienen una elevada presencia y las iniciativas empresariales entre la poblacin inmigrada, as como la difusin de las normas de seguridad en el trabajo. Paralelamente, se hace hincapi en la formacin como instrumento para ampliar sus posibilidades de promocin y movilidad profesional, con el fin de contrarrestar la tendencia hacia una estratificacin tnica y de gnero del mercado laboral.
Programa EMP 6. Mejora del acceso de las personas inmigrantes a las polticas activas de empleo y de su adecuacin a las necesidades de aquellas. Medida 6.1. Evaluacin de la participacin de los inmigrantes en las polticas activas de empleo e incidencia de las mismas en la mejora de empleo de estos trabajadores. Medida 6.2. Anlisis de la adecuacin de las polticas activas de empleo a las necesidades de las personas inmigrantes y formulacin de propuestas de adaptacin. Medida 6.3. Difusin de las polticas activas entre los inmigrantes, especialmente de aquellas ms relevantes para su integracin en el mercado de trabajo en Espaa. Medida 6.4. Promocin de la incorporacin de los inmigrantes a las polticas activas de empleo. Medida 6.5. Difusin de la oferta de empleo pblico accesible para inmigrantes.
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Programa EMP 7. Desarrollo y mejora de los itinerarios integrados de insercin sociolaboral. Medida 7.1. Evaluacin de la presencia de los inmigrantes en los diversos programas de itinerarios integrados de insercin sociolaboral. Medida 7.2. Revisin y mejora de la metodologa del itinerario integrado de insercin sociolaboral. Medida 7.3. Armonizacin de los dispositivos de itinerarios integrados de insercin sociolaboral. Medida 7.4. Mejora de la incorporacin de inmigrantes a los itinerarios. Medida 7.5- Apoyo a programas de intermediacin laboral y sensibilizacin en el mbito empresarial.
Programa EMP 8. Fomento de la profesionalizacin de los servicios de atencin a la dependencia. Medida 8.1. Estudio sobre la situacin de las y los profesionales de la atencin a la dependencia y anlisis de sus competencias profesionales y necesidades formativas. Medida 8.2. Adecuacin de los programas formativos sobre atencin y cuidado a las personas dependientes a los nuevos requisitos y recursos contemplados en la Ley de Promocin de la Autonoma Personal y Atencin a las Personas en Situacin de Dependencia.
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Programa EMP 9. Apoyo a iniciativas empresariales, al autoempleo y a programas de microcrditos. Medida 9.1. Realizacin de un estudio que identifique la oferta existente en este campo y difusin del mismo entre la poblacin inmigrada. Medida 9.2. Mejoras de la gestin de las autorizaciones de trabajo por cuenta propia. Medida 9.3. Apoyo a programas de iniciativa empresarial, autoempleo y microcrditos. Medida 9.4. Estudio sobre las experiencias empresariales y de autoempleo desarrolladas por inmigrantes.
Programa EMP 10. Informacin y formacin sobre las normas de seguridad en el trabajo. Medida 10.1. Preparacin de materiales especficos de seguridad en el trabajo orientados a los inmigrantes de distintas nacionalidades en diferentes sectores Medida 10.2. Campaas de formacin e informacin en seguridad y salud en el trabajo Medida 10.3. Seguimiento por parte de la Inspeccin del trabajo
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Objetivo 4 Mejorar los dispositivos de intermediacin en el mercado laboral. La mejora de la intermediacin laboral es un objetivo permanente de los Servicios Pblicos de Empleo que se debe potenciar desde las polticas de integracin de los inmigrantes porque stos son uno de los colectivos que ms presencia van a tener en la gestin cotidiana de estos servicios. Con este objetivo se persigue revisar los protocolos de intermediacin para adecuarlos a las nuevas necesidades, formar a los profesionales en gestin del empleo en cuestiones relativas a la inmigracin y mejorar el conocimiento del funcionamiento de los mercados de trabajo y de las estructuras ocupacionales tanto en Espaa como en los pases de origen.
Programa EMP 11. Revisin de los protocolos de intermediacin en relacin con los inmigrantes. Medida 11.1. Anlisis de los protocolos de intermediacin laboral en relacin con los inmigrantes y otros colectivos con dificultades de acceso a los mismos. Medida 11.2. Propuesta de modificacin de los protocolos y negociacin de los mismos. Medida 11.3. Aprobacin y difusin de nuevos protocolos.
Programa EMP 12. Formacin de los profesionales de la gestin de empleo en el campo de la inmigracin. Medida 12.1. Elaboracin de materiales de formacin y sensibilizacin dirigidos a las y los profesionales de la gestin de empleo en el campo de la inmigracin. Medida 12.2. Elaboracin de planes de formacin en los servicios pblicos de empleo. Medida 12.3. Aplicacin de los planes de formacin.
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Programa EMP 13. Coordinacin de campaas agrcolas entre distintas Comunidades Autnomas. Medida 13.1. Estudio sobre los flujos migratorios internos y anlisis de las condiciones de alojamiento de trabajadores/as y de los tiempos de espera entre campaas agrcolas. Medida 13.2. Elaboracin de un plan de coordinacin entre Comunidades Autnomas, oficinas de empleo, Administracin Local e Interlocutores Sociales. Medida 13.3. Desarrollo del Plan de coordinacin.
Programa EMP 14. Apoyo a la investigacin, fomento de la innovacin y trasferencias de buenas prcticas en el campo de la inmigracin, mercado de trabajo y estructuras ocupacionales en Espaa y en los principales pases de origen de la inmigracin. Medida 14.1. Fomento de la investigacin en este campo. Medida 14.2. Elaboracin de una base de datos de buenas prcticas y difusin de las mismas.
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Objetivo 5 Luchar contra la contratacin irregular de trabajadores inmigrantes en la economa sumergida. Bajo este objetivo se pretende combatir la prctica de la contratacin de trabajadores inmigrantes en la economa sumergida y en condiciones de explotacin, a travs del refuerzo de las actuaciones de la Inspeccin de Trabajo en este campo y del desarrollo de campaas de informacin sobre derechos y deberes de los trabajadores.
Programa EMP 15. Lucha contra la explotacin laboral de inmigrantes y otros colectivos. Medida 15.1. Refuerzo y ampliacin de las actuaciones de la Inspeccin de Trabajo, con planes de intervencin por sectores y territorios en materia de contratacin y de salud y seguridad en el trabajo. Medida 15.2. Desarrollo de planes de intervencin de la Inspeccin de Trabajo en el campo de la igualdad de trato y no discriminacin de las personas por su origen racial o tnico. Medida 15.3. Fomento de campaas de informacin y formacin sobre los derechos y deberes de los trabajadores en el mbito laboral y de Seguridad Social.
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Objetivo 6 Luchar contra la discriminacin y por la igualdad de oportunidades de las personas inmigrantes en el mercado de trabajo y en las empresas. Este objetivo, que concreta en el rea del empleo el principio de igualdad de trato, persigue dar a conocer los derechos y deberes laborales y las normas antidiscriminatorias entre todos los trabajadores y actores del mundo laboral, luchar contra la explotacin laboral tanto de inmigrantes como de otros colectivos y prestar apoyo a los colectivos en situacin de especial vulnerabilidad en el mercado de trabajo.
Programa EMP 16. Informacin y formacin sobre igualdad de trato y de oportunidades de las personas inmigrantes y otros colectivos en el puesto de trabajo. Medida 16.1. Preparacin de materiales sobre igualdad de trato y de oportunidades. Medida 16.2. Elaboracin de planes de formacin sobre igualdad de trato y de oportunidades. Medida 16.3. Desarrollo de los planes de formacin.
Programa EMP 17. Prevencin del acoso por origen racial o tnico en el trabajo. Medida 17.1. Preparacin de materiales dirigidos a la prevencin y la deteccin del acoso por origen racial o tnico en el trabajo. Medida 17.2. Elaboracin de planes de formacin dirigidos a sensibilizar, detectar y prevenir el acoso por origen racial o tnico en el trabajo. Medida 17.3. Aplicacin de los planes de formacin.
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Objetivo 7 Fomentar la gestin de la diversidad en las empresas. El fomento de la gestin de la diversidad en las empresas persigue apoyar proyectos innovadores y difundir buenas prcticas en este campo.
Programa EMP 18. Apoyo a acciones innovadoras e intercambios de buenas prcticas en gestin de la diversidad en las empresas. Medida 18.1. Apoyo a acciones innovadoras en el campo de la gestin de la diversidad. Medida 18.2. Difusin de buenas prcticas en gestin de la diversidad, en particular de las resultantes de las Iniciativas Comunitarias en materia de empleo. Medida 18.3. Incorporacin de la gestin de la diversidad cultural entre los planes y medidas de promocin de la Responsabilidad Social Corporativa.
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8.4. VIVIENDA
Introduccin
La vivienda es uno de los mbitos clave para una adecuada integracin de los ciudadanos inmigrantes en Espaa, ya se contemple desde la perspectiva individual de la necesidad de disponer de una vivienda con condiciones equiparables a las de la poblacin autctona, ya se plantee desde la dimensin colectiva de la distribucin equilibrada de la poblacin inmigrada. Si no se logra acometer con eficacia el reto de la vivienda, el resultado puede abarcar desde problemas de exclusin social hasta la creacin de zonas urbanas de excesiva concentracin residencial y de problemas de convivencia, tanto entre distintos grupos de personas inmigrantes, como entre estos grupos y la poblacin autctona. Dado que la situacin residencial condiciona el resto de los mbitos de trabajo por la integracin (la insercin social y laboral, la educacin de los hijos e hijas de inmigrantes, la participacin etc.), resulta particularmente importante aplicar en este mbito un enfoque proactivo, que planifique adecuadamente la insercin residencial de las personas inmigrantes y desactive los eventuales problemas antes de que puedan adquirir carcter estructural. El punto de partida de toda actuacin pblica en esta materia es el derecho a una vivienda digna, recogido por la Constitucin dentro de los principios rectores de la poltica econmica y social. La Ley Orgnica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en Espaa y su integracin, concreta este principio en el sentido de que los extranjeros residentes tienen derecho a acceder al sistema pblico de ayudas en materia de vivienda en las mismas condiciones que los espaoles. Este principio debe inspirar cualquier actuacin en el campo de la vivienda, tanto si se dirige a la poblacin en general como si est orientada a colectivos con especiales dificultades en el acceso a la vivienda, como pueden ser algunos ciudadanos inmigrantes, en particular en el perodo inicial de su asentamiento en Espaa. En el cuarto de los Principios Bsicos Comunes para la Integracin de 2004, el Consejo de la Unin Europea recuerda que el acceso de los inmigrantes a las instituciones y a los bienes y servicios, tanto pblicos como privados, en las mismas condiciones que los ciudadanos nacionales y sin discriminaciones es un requisito para una mejor integracin y uno de esos bienes es la vivienda. Pero el Consejo va ms all de un mero reconocimiento del derecho a la igualdad de trato, y reclama medidas activas para garantizar que ese bien que es la vivienda sea realmente accesible a los inmigrantes. En la Comunicacin de la Comisin al Consejo, al Parlamento europeo, al Comit Econmico y Social europeo y al Comit de las Regiones sobre Inmigracin,
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Integracin y Empleo (COM 2003/336) se recuerda tambin que el acceso a la vivienda es un elemento bsico de la integracin, y la falta de vivienda de calidad asequible en reas de diversidad tnica es un problema que afecta a muchos inmigrantes y refugiados. La actuacin de la Administracin General del Estado en materia de vivienda se enmarca dentro del Plan Estatal de Vivienda 2005-2008, aprobado por Real Decreto 801/2005, de 1 de julio, que persigue favorecer el acceso de los ciudadanos a la vivienda en Espaa, fomentar la accin de los poderes pblicos para complementar la accin de los mercados y corregir algunas de las consecuencias negativas de su funcionamiento, con medidas dirigidas a paliar la falta de vivienda protegida asequible para los ciudadanos con menos recursos y conseguir los fines constitucionales para hacer efectivo el derecho de todos a una vivienda digna. Los ejes estratgicos de este Plan son los siguientes: En primer lugar, el objetivo prioritario es que la vivienda protegida ample su peso en el conjunto de los mercados de vivienda, como instrumento para la mejor satisfaccin de las necesidades de los ciudadanos que no pueden acceder, mediante esfuerzos razonables, a los mercados de vivienda libre. En segundo lugar, el Plan contribuir a un mayor equilibrio entre las formas de tenencia, fomentando el alquiler hacia una equiparacin con la propiedad, y promoviendo la movilizacin del parque de viviendas desocupadas para el alquiler En este eje estratgico el Plan seala que el fomento del alquiler favorece a los colectivos con menores rentas y a aqullos con necesidades especiales .... En tercer lugar, se impulsa, como parte fundamental de la poltica de vivienda, un conjunto de actuaciones en materia de suelo edificable destinado preferentemente a viviendas protegidas. En cuarto lugar, aunque el Plan tiene un alcance universal, seala, como un eje estratgico especfico, que se dirige especficamente a aquellos colectivos con mayores dificultades para acceder a una vivienda digna. De modo especial, el Plan tiene en cuenta a grupos sociales que tienen necesidades especficas por sus circunstancias personales a igualdad de niveles de ingresos, tales como, por ejemplo, los jvenes, las familias numerosas y las monoparentales, los mayores de 65 aos, las personas con discapacidad y sus familias, as como las personas vctimas de la violencia de gnero y del terrorismo. Y, dentro de estos grupos, las ayudas estatales directas a la compra de viviendas se dirigen bsicamente a quienes acceden por primera vez al mercado de vivienda en propiedad. Por ltimo, el Plan se basa en la concertacin y cooperacin institucional entre todas las Administraciones Pblicas y con los agentes sociales y econmicos.
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En consonancia con todo lo anterior, es tambin necesario llevar a cabo una actuacin decidida desde las administraciones pblicas contra la discriminacin que padecen las personas inmigrantes en el acceso al mercado de la vivienda, de acuerdo con las recomendaciones de la Comisin Europea contra el Racismo y la Intolerancia en su Tercer Informe sobre Espaa (CRI(2006)/4). En cuanto a las actuaciones impulsadas desde la Secretara de Estado de Inmigracin y Emigracin, el Fondo de Apoyo a la Acogida y la Integracin de Inmigrantes as como al Refuerzo Educativo de los Mismos, cuyos criterios de distribucin para el ao 2006 se aprobaron por Acuerdo del Consejo de Ministros del 3 de marzo, estableci como ejes prioritarios en este campo los siguientes: a b c d e Apoyo a programas de integracin en el entorno urbano en barrios con alta presencia de inmigrantes. Refuerzo de programas de intermediacin en el mercado de vivienda. Apoyo a programas de insercin de familias inmigrantes en entornos con escasa poblacin, en el marco de proyectos de desarrollo local. Formacin en interculturalidad de profesionales de la intermediacin en el mercado inmobiliario. Transferencia de conocimientos y buenas prcticas.
1. Diagnstico
El importante incremento de la poblacin inmigrada en los ltimos aos ha venido a poner de manifiesto y a acentuar problemas tradicionales y estructurales del mercado de la vivienda en Espaa. El ya de por s escaso parque de alquiler se ha visto sobrepasado por la demanda creciente de vivienda, lo que, a su vez, ha contribuido a mantener en el mercado edificios y pisos en condiciones de habitabilidad inadecuadas, al tiempo que ha impulsado al alza el precio de los alquileres. Pero los problemas fundamentales derivan de la configuracin del mercado de la vivienda en Espaa: con una elevada proporcin de viviendas en propiedad y una escasa proporcin de viviendas en alquiler; con pocas viviendas de proteccin oficial y muy pocas viviendas pblicas de alquiler; con muchas viviendas secundarias vacas; con un sistema de promocin muy concentrado y con poca autopromocin. Y con un apoyo a la vivienda que consiste bsicamente en medidas fiscales de apoyo a la adquisicin de viviendas que son poco eficaces en el caso de los colectivos con bajos ingresos, como suele ocurrir con la poblacin inmigrante de asentamiento ms reciente.
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Las dificultades en el acceso a la vivienda afectan al conjunto de la poblacin y no son exclusivas de la poblacin inmigrante, pero impactan especialmente en aquellos colectivos en situacin de mayor vulnerabilidad econmica que se ven obligados a gastar en la vivienda una proporcin muy elevada de sus ingresos. A ello hay que aadir los problemas de discriminacin que sufren algunos colectivos de inmigrantes en el acceso a la vivienda de alquiler, dada la existencia de prejuicios y reticencias por parte de los propietarios y arrendadores. Como consecuencia de todo ello, una parte de la poblacin inmigrante ocupa viviendas en malas condiciones e insuficientemente dotadas. Igualmente, se producen algunas situaciones de hacinamiento, derivadas de subarriendos o de alquileres de parte de una vivienda por parte de su propietario, como forma de hacer frente a la hipoteca que la grava. Los datos del Censo reflejan una proporcin notable de hogares plurifamiliares entre la poblacin inmigrada, y un tamao medio de la vivienda menor que el de la media de la poblacin espaola. En las zonas rurales no es rara la ocupacin de locales que no estaban destinados a viviendas y que no renen condiciones de habitabilidad. Una problemtica distinta, pero estrechamente relacionada, atae a los procesos de segregacin espacial. La tendencia de los ciudadanos que provienen del mismo pas o regin a agruparse residencialmente en determinadas zonas es consustancial a los procesos migratorios, y en la medida en que sirve para apoyar el asentamiento inicial y articular redes de autoayuda, supone incluso un factor positivo para la integracin. Pero esta tendencia se vuelve problemtica cuando se produce en barrios perifricos o en zonas degradadas de las ciudades, porque en ese caso la concentracin puede desembocar en segregacin residencial. Esta formacin de espacios segregados dentro de los conjuntos urbanos multiplica los efectos sociales de la mala calidad residencial y puede producir una tendencia al abandono de estos barrios por parte de la poblacin que vena residiendo en ellos, con la consiguiente agudizacin de la segregacin. A su vez, la segregacin multiplica las necesidades de intervencin social, dificulta el acceso normalizado de la poblacin inmigrante a los servicios pblicos de carcter general que constituye uno de los ejes principales del trabajo por la integracin y favorece la aparicin de sociedades paralelas, que pueden tener hbitos sociales y valores divergentes de los de la sociedad autctona. La respuesta a las problemticas descritas ha de consistir ante todo en un refuerzo de la vivienda protegida y el fomento de la vivienda en alquiler, en los trminos sealados por el Plan Estatal de Vivienda. Dado que estas medidas favorecen a los colectivos que mayores dificultades tienen para acceder a una vivienda, tambin aquellos ciudadanos y ciudadanas inmigrantes que renan las condiciones y alcancen los baremos estipulados podrn beneficiarse de ellas. En segundo lugar, las discriminaciones existentes han de afrontarse desde la mediacin en el mercado de la vivienda, procurando que la intervencin pblica elimine las barreras artifi-
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ciales que suponen los prejuicios asociados al origen o la cultura de las personas inmigrantes y restablezca la igualdad de trato en el acceso a la vivienda. No se puede dejar de resaltar aqu una situacin especfica que tiene una estrecha relacin con la situacin de exclusin residencial y las dificultades para el acceso a la vivienda que sufren las personas inmigrantes, concretamente los sin techo. Segn el Instituto Nacional de Estadstica en un estudio publicado durante el ao 2006, dos de cada cinco personas sin hogar existentes en Espaa son inmigrantes. Estas personas no son recin llegadas a Espaa, antes al contrario, llevan de media, tres aos y siete meses en Espaa y un ao y once meses en la comunidad autnoma donde se ubica el centro en el que se encuentran. Por otro lado, casi la mitad de los extranjeros sin hogar lleva ms de un ao sin alojamiento propio. Por ltimo, tal y como pone de manifiesto el citado estudio, el apoyo que desde los centros para personas sin hogar se ofrece no parece responder a las necesidades especficas de las personas inmigrantes: solamente el 58% de los extranjeros sin hogar, frente al 74,2% de los espaoles, declaran haber tenido contacto con un trabajador social. En definitiva, las carencias del modelo asistencial para personas sin hogar se traducen en una insuficiente accin social, la cual incide muy negativamente en las personas inmigrantes y en sus posibilidades reales de integracin social. Por ltimo, es preciso evitar los procesos de excesiva concentracin residencial, a travs de una planificacin urbana adecuada que incluya una distribucin cabal de la vivienda protegida. All donde ya se estn produciendo procesos de degradacin y segregacin, se precisan intervenciones de carcter integral, que combinen la rehabilitacin y la mejora de dotaciones con el refuerzo de la actuacin de los servicios sociales y la promocin del desarrollo local.
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Objetivo 1 Ampliar el peso de la vivienda protegida en el conjunto de los mercados de la vivienda y promover un mayor equilibrio en las formas de tenencia de la vivienda para colectivos con bajos ingresos. Las Medidas a desarrollar deben fomentar el acceso a la vivienda para colectivos con bajos ingresos, como es el caso de parte de la poblacin inmigrada, fomentar el alquiler para conseguir un mayor equilibrio con la tenencia en propiedad, y movilizar el parque de viviendas desocupadas para el alquiler, aspectos recogidos tambin en el Plan Estatal de Vivienda 2005-2008.
Programa VIV 1. Acceso a la vivienda en propiedad para colectivos desfavorecidos. Medida 1.1. Ayudas a la adquisicin de vivienda en el marco del Plan Estatal de Vivienda. Medida 1.2. Actuaciones promovidas por la Entidad Pblica Empresarial de Suelo (SEPES).
Programa VIV 2. Vivienda en alquiler para colectivos desfavorecidos. Medida 2.1. Ayudas al alquiler en el marco del Plan Estatal de Vivienda. Medida 2.2. Actuaciones promovidas por la Sociedad Pblica de Alquiler.
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Objetivo 2 Prevenir la generacin de situaciones residenciales de infravivienda y hacinamiento en la fase de asentamiento inicial. El asentamiento inicial es una de las fases crticas, en las que la intervencin pblica puede prevenir que lleguen a constituirse situaciones residenciales de infravivienda y/o hacinamiento por falta de posibilidades alternativas. Esta intervencin puede producirse tanto en el mbito urbano como en el rural.
Programa VIV 3. Informacin y orientacin sobre recursos de alojamiento en la fase de asentamiento inicial. Medida 3.1. Apoyo a acciones de informacin y orientacin sobre recursos de alojamiento disponibles y de acompaamiento en el acceso a alojamiento.
Programa VIV 4. Apoyo a programas piloto de insercin de familias inmigrantes en entornos con escasa poblacin, en el marco de proyectos de desarrollo local en el medio rural. Medida 4.1. Apoyo a programas de desarrollo local en entorno rural que incorporen como uno de sus elementos el asentamiento de poblacin inmigrada. Medida 4.2. Apoyo a programas de insercin de familias inmigrantes en entornos con escasa poblacin.
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Objetivo 3 Luchar contra la discriminacin de las personas inmigrantes en el mercado de la vivienda. La existencia de prejuicios o actitudes de rechazo hacia la poblacin inmigrada por parte de algunos propietarios y arrendadores da lugar a una barrera en el acceso a la vivienda incompatible con el principio constitucional de igualdad y con la Directiva 43/2000 sobre igualdad de trato y no discriminacin por razn del origen racial o tnico. Corresponde a los poderes pblicos remover los obstculos que dificulten que esa igualdad sea real y efectiva, mediando a estos efectos en el mercado de la vivienda y velando por que no se produzcan discriminaciones.
Programa VIV 5. Apoyo a programas de intermediacin y lucha contra la discriminacin en el mercado de la vivienda. Medida 5.1. Fomento de programas de intermediacin, garanta y fianza en el mercado de la vivienda orientados hacia la poblacin inmigrada. Medida 5.2. Impulso a actuaciones de sensibilizacin y lucha contra la discriminacin en el mbito de la vivienda. Medida 5.3. Revisin de los requisitos de acceso a la oferta pblica de vivienda para garantizar la no discriminacin.
Programa VIV 6. Investigacin, fomento de la innovacin y transferencia de buenas prcticas. Medida 6.1. Impulso a la realizacin de estudios en el campo de las condiciones residenciales de la poblacin inmigrada, prevencin de la segregacin residencial e intervencin en zonas en riesgo de segregacin. Medida 6.2. Promocin del intercambio de experiencias y transferencia de buenas prcticas en materia de acceso a la vivienda y programas de intermediacin.
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Objetivo 4 Mejorar la convivencia y prevenir la segregacin residencial. Los procesos de segregacin espacial vinculados a zonas degradadas constituyen una problemtica especialmente aguda que requiere medidas de intervencin integral, que incluyan acciones coordinadas en el mbito social y urbanstico. Asimismo, no se trata solamente de intervenir en el mercado de la vivienda, sino tambin de promover la convivencia y la interaccin entre los vecinos.
Programa VIV 7. Fomento de ayudas pblicas para la rehabilitacin y mejora de las viviendas susceptibles de uso por la poblacin en situacin de mayor vulnerabilidad. Medida 7.1. Promocin de actuaciones en reas de rehabilitacin integral, en centros histricos as como actuaciones de rehabilitacin aislada de edificios y viviendas, en consonancia con el Plan Estatal de Vivienda. Medida 7.2. Promocin de programa de evaluacin y rehabilitacin de viviendas que se encuentran en estado de inhabitabilidad para su futuro uso.
Programa VIV 8. Apoyo a programas piloto de rehabilitacin, mejora de la dotacin de servicios y desarrollo local en barrios con un alto ndice de poblacin inmigrada. Medida 8.1. Promocin de programas de intervencin integral en zonas degradadas. Medida 8.2. Apoyo a programas de desarrollo local en barrios con un alto ndice de poblacin inmigrada.
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Programa VIV 9. Apoyo a actuaciones tendentes a mejorar la convivencia cvica en barrios y a reforzar la cohesin social. Medida 9.1. Promocin de actuaciones integrales de mediacin vecinal para conseguir una convivencia positiva. Medida 9.2. Impulso a programas de convivencia en los que se promuevan los valores cvicos. Medida 9.3. Apoyo al desarrollo de programas de seguimiento en el mantenimiento de la vivienda pblica adjudicada, del barrio y de la convivencia vecinal por parte de mediadores interculturales as como de arquitectos y urbanistas. Medida 9.4. Fomento de la realizacin de estudios sobre los equipamientos y el tejido comercial en barrios que favorezcan la subsanacin de deficiencias en dotaciones y la consolidacin del pequeo comercio.
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8.5. SERVICIOS SOCIALES
Introduccin
Los poderes pblicos tienen la obligacin de remover los obstculos que impidan el acceso de los inmigrantes a los servicios pblicos y promover las condiciones necesarias para que dicho acceso se realice en condiciones de igualdad. Los Servicios Sociales como servicio pblico deben concebirse partiendo de sta premisa. Adems, como el Sistema Pblico de Servicios Sociales constituye una de las puertas de entrada de los inmigrantes al resto de los servicios pblicos y, en numerosas ocasiones, no slo el primer lugar de acceso al resto de los servicios pblicos sino el nico, los poderes pblicos deben tener en cuenta la especial posicin que ocupan, a la hora de planificar el Sistema Pblico de Servicios Sociales, porque el acceso al mismo puede condicionar la entrada de la poblacin inmigrante al resto de los servicios pblicos. El acceso de los inmigrantes a las instituciones y a los bienes y servicios tanto pblicos como privados, en las mismas condiciones que los ciudadanos nacionales y sin discriminaciones es un requisito esencial para una mejor integracin, segn seala el sexto de los Principios Bsicos Comunes sobre Integracin, aprobados por el Consejo de Ministros de Justicia y Asuntos de Interior en Bruselas, el 19 de noviembre de 2004. En el mismo principio se recoge que dicho acceso implica adoptar medidas activas que garanticen una apertura de las instituciones pblicas, polticas, viviendas y servicios pblicos a los inmigrantes. Estas medidas debern ser acordes con la aplicacin de la Directiva del Consejo relativa al estatuto de los nacionales de terceros pases residentes de larga duracin. Es importante supervisar y evaluar el xito de la labor de las instituciones pblicas en la atencin a los inmigrantes y hacer los ajustes necesarios de manera continua. El Fondo de Apoyo a la Acogida y la Integracin de Inmigrantes as como al Refuerzo Educativo de los Mismos, cuyos criterios de distribucin para el ao 2006 fueron aprobados por Acuerdo del Consejo de Ministros de 3 de marzo, estableci cuatro prioridades en el campo de los servicios sociales: a b c d Refuerzo de los recursos organizativos y humanos de los servicios sociales de atencin primaria. Apoyo a programas de atencin a menores extranjeros no acompaados. Formacin de profesionales en la atencin a poblacin de distintos orgenes y culturas y en mediacin intercultural. Transferencia de conocimientos y buenas prcticas.
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1. Diagnstico
Las Comunidades Autnomas y los Ayuntamientos vienen desarrollando sus competencias en esta materia facilitando el acceso normalizado de los inmigrantes al Sistema Pblico de Servicios Sociales y llevando a cabo otras medidas como, las orientadas a la difusin de los recursos existentes, a proporcionar una primera acogida, a facilitar el acceso a la atencin social y, a la conciliacin de la vida familiar y laboral. Tambin han desarrollado acciones relacionadas con la mediacin intercultural y actuaciones especficas para grupos que son considerados con un potencial mayor de exclusin: mujeres y menores. Se ha realizado un esfuerzo notable al nivel autonmico y municipal por parte de los profesionales que trabajan en los servicios sociales para adaptarse a la nueva realidad que ha supuesto la atencin a las personas inmigrantes, a pesar de las dificultades que han tenido que enfrentar por contar con escasos recursos para atender a una poblacin que ha aumentado de forma considerable en un corto periodo de tiempo. A pesar del esfuerzo realizado, existe el riesgo de que los servicios sociales se conviertan en expendedores de prestaciones no pudiendo garantizar procesos de integracin individualizados desde el marco de la comunidad, por ello es necesario seguir avanzando en este proceso teniendo en cuenta los factores que se sealan a continuacin. Los Servicios Sociales han de adaptarse a las realidades sociales donde pretenden intervenir. Para ello las instituciones deben dotarse de instrumentos de diagnstico, propuestas y evaluacin que permitan una adaptacin de los Servicios Sociales a esas nuevas realidades, a las demandas y a los perfiles sociodemogrficos de la poblacin. La inmigracin afecta a los sistemas pblicos de proteccin social desvelando carencias y necesidades que ya se daban con respecto a la poblacin autctona. No obstante, las dificultades que genera el incremento y la heterogeneidad de la poblacin atendida por los servicios sociales, van ms all del aspecto cuantitativo, ponen de relieve la necesidad de desarrollar modelos que aborden intervenciones integrales y la mejora de la coordinacin entre los recursos y dispositivos de las distintas administraciones pblicas y entre stas y el tercer sector. El Sistema Pblico de Servicios Sociales est gestionado por las Comunidades Autnomas y las Corporaciones Locales, esta circunstancia ha generado un desarrollo desigual de los modelos de servicios sociales no slo al nivel de las Comunidades Autnomas sino incluso dentro de una misma Comunidad. Esta situacin, unida a la insuficiencia de instrumentos de coordinacin y al desconocimiento de los recursos existentes y de las prestaciones ofertadas, se traduce en falta de coherencia del sistema, lo que genera situaciones de desigualdad e inadecuada distribucin de los recursos pblicos.
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El insuficiente desarrollo y dotacin de los servicios sociales, en ocasiones provoca una saturacin de los mismos lo que se traduce en la aparicin de barreras que dificultan el acceso a estos servicios. Adems, esta dificultad se ve incrementada porque los Servicios Sociales funcionan con frecuencia como una ltima red para dar respuesta a necesidades y problemas que provienen de otras reas de los servicios pblicos, problemas que afectan tanto a la poblacin autctona como a los inmigrantes. La insuficiente dotacin de recursos puede dar lugar a que se produzcan situaciones de enfrentamiento entre la poblacin inmigrante y autctona que compiten por ser beneficiarios de recursos que no alcanzan a cubrir todas las necesidades. Ante esta situacin, la estrategia pasa, ante todo, por un refuerzo de los servicios sociales de carcter general para que no se produzca dicha situacin de concurrencia, y, en segundo lugar, por incidir en aquellos aspectos en los que la condicin de inmigrante pueda dar lugar a intervenciones de ndole ms especfica. La adaptacin que por tanto requieren los servicios sociales ha de desarrollarse tanto en el plano cuantitativo como cualitativo. Desde el punto de vista cuantitativo es necesario un incremento de los recursos tanto humanos (mediadores culturales, educadores, trabajadores sociales etc.) como materiales (sistemas de deteccin de situaciones de vulnerabilidad, ampliacin de horarios y puntos de atencin, de cuantas destinadas a ayudas para atender situaciones de necesidad urgentes y a personas en riesgo de exclusin etc.). Desde un punto de vista cualitativo la respuesta que desde los servicios sociales hay que dar a la nueva realidad social que supone la inmigracin debe abordarse desde el acceso normalizado y en condiciones de igualdad de todos los ciudadanos a los servicios sociales. Ello no obsta para que sea necesario contemplar factores sociales concretos que condicionan el acceso de la poblacin inmigrante en especial situacin de vulnerabilidad. Lo que puede traducirse en el diseo e implementacin de programas concretos de intervencin dirigidos a colectivos de inmigrantes, que deberan elaborarse desde la experiencia y buenas prcticas en el desarrollo de este tipo de actuaciones. En todo caso el objetivo de estos programas debera ser colocar a los destinatarios en situacin de acceder en condiciones de igualdad a los servicios sociales normalizados. En el aspecto cualitativo debe abordarse adems la formacin de los profesionales que trabajan en el mbito de los servicios sociales, en manejo de las situaciones que afectan a las personas inmigrantes, en conocimiento de las culturas y modos de vida de los pases de origen de las personas inmigrantes etc. Todo ello sin perjuicio de la necesidad de disear procesos de mediacin social en los distintos niveles de los servicios sociales que faciliten la atencin y que ayuden a incorporar las claves socio-culturales de la poblacin inmigrante en la intervencin social.
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Por ltimo deberan consensuarse, entre las administraciones central, autonmica y local y, entre stas y el tercer sector, criterios comunes para el diseo de procesos de integracin, desde el marco de la comunidad, que atiendan a los factores sociales especficos que afectan a la poblacin inmigrante. Adems de en la definicin de criterios comunes, se debera avanzar en la coordinacin de las polticas sociales con otras polticas sectoriales y, en la transferencia de buenas prcticas no slo entre las distintas administraciones sino, entre estas y el tercer sector. En la definicin de criterios comunes es preciso aprovechar el carcter vertebrador de los servicios sociales con respecto a otras reas del sistema de bienestar.
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Objetivo 1 Adecuar el Sistema Pblico de servicios sociales a las necesidades de una sociedad ms diversa, para garantizar el acceso al mismo a todos los ciudadanos en condiciones de igualdad. Con este objetivo se pretende adaptar el Sistema Pblico de Servicios Sociales a la nueva realidad social, teniendo en cuenta los factores socio-culturales ligados a la poblacin inmigrante en situaciones de especial vulnerabilidad.
Programa SES 1. Fomento de planes de servicios sociales que recojan los factores que afectan a la poblacin inmigrante en especial situacin de vulnerabilidad. Medida 1.1. Fomento de la incorporacin en los Planes de Servicios Sociales de las Corporaciones Locales de procesos de intervencin, que tengan en cuenta las los factores que afectan a la poblacin inmigrante. Medida 1.2. Fomento de la incorporacin en los Planes de Servicios Sociales de las Comunidades Autnomas de los factores socio-culturales que afectan a la poblacin inmigrante en especial situacin de vulnerabilidad. Medida 1.3. Realizacin de estudios comparativos de los factores socio-culturales que afectan a la poblacin inmigrante, incluidos en los Planes de Servicios Sociales. Programa SES 2. Formacin del personal de servicios sociales en habilidades para el manejo de nuevas dinmicas socio-culturales. Medida 2.1. Diseo y realizacin de programas de formacin para profesionales de los Servicios Sociales, en las Administraciones Pblicas y el Tercer Sector. Medida 2.2. Fomento del diseo y realizacin de programas de formacin para profesionales de las Administraciones Pblicas. Medida 2.3. Fomento del diseo y realizacin de programas de formacin para profesionales del Tercer Sector. Programa SES 3. Fomento del establecimiento de programas o actuaciones de convivencia intercultural. Medida 3.1. Fomento de programas de mediacin social y vecinal intercultural. Medida 3.2. Fomento de programas de gestin y prevencin de conflictos. Medida 3.3. Promocin de programas de gestin de la convivencia.
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Objetivo 2 Potenciar los Servicios Sociales para garantizar el acceso a los mismos a todos los ciudadanos en condiciones de igualdad Se pretende potenciar el Sistema Pblico de servicios sociales para eliminar las barreras de acceso a estos recursos, y que no se produzca competencia entre la poblacin inmigrante y autctona en situacin de especial vulnerabilidad.
Programa SES 4. Potenciacin de los recursos humanos, destinados a atender los factores socio-culturales que afectan a la poblacin inmigrante en especial situacin de vulnerabilidad. Medida 4.1. Fomento de la incorporacin al sistema pblico de servicios sociales de profesionales para recursos especficos destinados a la poblacin inmigrante en situacin de especial vulnerabilidad, englobando elementos de ndole transversal, como los supuestos de discapacidad. Medida 4.2. Fomento de incorporacin a los servicios sociales de profesionales en inmigracin, mediacin intercultural, gestin de conflictos interculturales, etc.
Programa SES 5. Potenciacin de los recursos materiales destinados a atender los factores socio-culturales que afectan a la poblacin inmigrante en especial situacin de vulnerabilidad. Medida 5.1. Estudio comparativo de los recursos materiales que tengan en cuenta los factores socio-culturales que afectan a la poblacin inmigrante en especial situacin de vulnerabilidad. Medida 5.2. Fomento de la incorporacin al sistema pblico de servicios sociales de recursos que atiendan necesidades que afectan a la poblacin inmigrante en especial situacin de vulnerabilidad.
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Programa SES 6. Inclusin de factores socio-culturales que afectan a la poblacin inmigrante en especial situacin de vulnerabilidad, en los programas de ayudas. Medida 6.1. Fomento de la inclusin en las lneas de ayudas de las Comunidades Autnomas de factores socio-culturales que afectan a la poblacin inmigrante. Medida 6.2. Fomento de la inclusin en las lneas de ayudas de las Corporaciones Locales de los factores socio-culturales que afectan a la poblacin inmigrante.
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Objetivo 3 Desarrollar medios de coordinacin institucional y de gestin de la informacin de la que disponen las distintas Administraciones y Entidades que trabajan en el sector de servicios sociales. Se pretende alcanzar una ms adecuada y racional distribucin de los recursos destinados a los servicios sociales, mediante el establecimiento de mecanismos de coordinacin entre los distintos actores que operan en este mbito y, que se produzcan intercambios de informacin y buenas prcticas para conseguir mejorar la asistencia.
Programa SES 7. Armonizacin del Sistema Pblico de Servicios Sociales para la atencin de la poblacin inmigrante en situacin de vulnerabilidad. Medida 7.1. Realizacin de Foros de coordinacin de actuaciones en materia de atencin a la poblacin inmigrante en situacin de vulnerabilidad, en particular a travs de los Consejos Sectoriales en materia de bienestar social y otros rganos de participacin existentes. Medida 7.2. Fomento del establecimiento de instrumentos, foros y medios de coordinacin de las polticas y actuaciones de servicios sociales con otras polticas sectoriales, desde la perspectiva de la atencin a la poblacin inmigrante en situacin de vulnerabilidad. Medida 7.3. Elaboracin de protocolos de intervencin teniendo en cuenta los factores socio-culturales de la poblacin inmigrante.
Programa SES 8. Identificacin y transferencia de buenas prcticas en la intervencin sobre los factores socio-culturales que afectan a la poblacin inmigrante. Medida 8.1. Realizacin de foros de intercambio de buenas prcticas de intervencin sobre factores socioculturales que afectan a la poblacin inmigrante. Medida 8.2. Estudios y anlisis de los factores socio-culturales que afectan a la poblacin inmigrante especialmente vulnerable.
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Programa SES 9. Evaluacin de las actuaciones, programas y servicios existentes, as como de la incidencia de la inmigracin en los servicios sociales. Medida 9.1. Fomento de estudios sobre las actuaciones, programas y servicios existentes. Medida 9.2. Evaluacin del impacto de la inmigracin en los servicios sociales.
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8.6. SALUD
Introduccin
El acceso a las prestaciones del sistema sanitario pblico y a una asistencia sanitaria de calidad en condiciones de igualdad es uno de los elementos que condicionan la integracin de los inmigrantes y su plena participacin en la sociedad de acogida. Para garantizar este acceso y una asistencia sanitaria de calidad y adecuada a la nueva realidad social es necesario impulsar y apoyar las iniciativas de las Comunidades Autnomas en la direccin de adecuar las respuestas del sistema sanitario a las nuevas necesidades. El sexto de los Principios Bsicos Comunes Sobre Integracin, aprobados por el Consejo de Ministros de Justicia y Asuntos de Interior en Bruselas, el 19 de noviembre de 2004, establece que el acceso de los inmigrantes a las instituciones y a los bienes y servicios tanto pblicos como privados, en las mismas condiciones que los ciudadanos nacionales y sin discriminaciones es un requisito esencial para una mejor integracin Y sigue el Consejo sealando que si se quiere autorizar a los inmigrantes a participar en la sociedad de acogida deben recibir un trato igual y justo y ser protegidos contra la discriminacin. La legislacin de las UE prohbe la discriminacin por motivos de origen racial o tnico en mbitos tales como el empleo, la educacin, la seguridad social, la atencin sanitaria, el acceso a bienes y servicios y la vivienda. Por su parte la Comisin, en su Comunicacin sobre Inmigracin, integracin y empleo seala que: las poblaciones inmigrantes pueden sufrir problemas sanitarios particulares (malas condiciones de vida, problemas derivados de la incertidumbre y la inseguridad en la que se encuentran), pero a menudo encuentran dificultades para acceder a servicios sanitarios y sociales de calidad. Una participacin creciente de personas de orgenes tnicos diferentes en estos servicios debera contribuir a prevenir la discriminacin y a garantizar que estos servicios tengan en cuenta los obstculos culturales. El Comit Econmico y Social de la UE, en su Dictamen sobre La inmigracin, la integracin y el papel de la sociedad civil organizada pone de relieve que la sanidad y los dems servicios sociales pblicos deben ser accesibles para las personas inmigrantes en igualdad de condiciones que para el resto de la poblacin. Ello implica eliminar toda situacin discriminatoria y adaptar los servicios y las prestaciones para esta atencin igualitaria. En Espaa, la Ley 16/2003, de 28 de mayo, de cohesin y calidad del Sistema Nacional de Salud establece en su artculo 3 que los titulares del derecho a la proteccin de la salud son todos los espaoles y los extranjeros en el territorio nacio-
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nal en los trminos previstos en el artculo 12 de la Ley Orgnica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en Espaa y su integracin social, los nacionales de los Estados miembros de la Unin Europea que tienen los derechos que resulten del derecho comunitario europeo y de los tratados y convenios que se suscriban por el Estado Espaol y les sean de aplicacin as como los nacionales de Estados no pertenecientes a la Unin Europea que tienen los derechos que les reconozcan las leyes, los tratados y convenios suscritos. As mismo, hay que sealar que el Acuerdo del Consejo de Ministros del 20 de mayo de 2005, por el que se formalizan los criterios de distribucin del Fondo de apoyo a la acogida y la integracin de inmigrantes, estableci tres lneas prioritarias de actuacin en apoyo a la salud de los inmigrantes: a b c Apoyo a programas de prevencin y educacin para la salud, con particular atencin a los dirigidos a la mujer inmigrante. Formacin de profesionales en la atencin a poblacin de distintos orgenes y culturas, y en mediacin intercultural. Transferencia de conocimientos y buenas prcticas.
1. Diagnstico
El primer elemento a tener en cuenta sobre el diagnstico de la salud en la poblacin inmigrante es la diferenciacin del proceso migratorio en distintas etapas que pueden plantear problemticas diversas. A la llegada, en general se puede decir que el perfil del inmigrante que llega a Espaa responde al de una persona joven, con un nivel de salud de partida bueno, que abandona su pas por diferentes razones y que viene a trabajar con el objetivo fundamental de mejorar su nivel de vida. En la estancia, el nivel de salud inicial empieza a cambiar y se suelen presentar las mismas enfermedades que en la poblacin autctona, pero con la diferencia, en el caso de los colectivos de inmigrantes ms vulnerables, de que el acceso al sistema sanitario y los determinantes sociales de la salud son diferentes. Los problemas para acceder a un trabajo normalizado, las dificultades de acceso a la red sanitaria pblica, la convivencia en zonas de elevado riesgo social y los problemas de comunicacin asociados al idioma y las diferencias culturales son los principales factores que condicionan la salud de los colectivos de inmigrantes que se encuentran en una situacin social vulnerable. Las condiciones descritas, pueden afectar al estado de salud de los inmigrantes y pueden generar problemas de estrs y psicosomticos que se suman al duelo migratorio por haber dejado a sus familiares y amigos en el pas de origen.
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El desconocimiento de la cultura espaola en general y de la sanitaria en particular por parte de los inmigrantes, as como, el desconocimiento de la cultura sanitaria de las personas inmigrantes por parte de los profesionales sanitarios, y las dificultades de comunicacin con el personal sanitario, estn condicionando el acceso al sistema de salud. Estos factores unidos a cuestiones administrativas hacen que los inmigrantes tengan frecuentemente su primer contacto con el sistema sanitario a travs de los servicios de urgencias, lo cual dificulta su integracin en las prcticas normalizadas de prevencin y promocin de la salud que se llevan a cabo en el nivel de atencin primaria. En el caso de las mujeres inmigrantes, existe una problemtica especfica que se origina en la precariedad, bajas retribuciones y malas condiciones de trabajo en los segmentos laborales a los que acceden, lo cual las hace ms vulnerables que la poblacin en general, a padecer problemas de salud. Adems, estn ms expuestas a enfermedades de transmisin sexual, violencia de gnero y embarazos no deseados, situaciones que requieren una atencin especial por parte de los servicios socio-sanitarios. La poblacin infantil tambin puede presentar problemas especficos de salud relacionados a veces con la malnutricin, la presencia de enfermedades contagiosas, la falta, parcial o total, de vacunacin y la desestabilizacin psico-afectiva generada por la desintegracin familiar o por la incertidumbre administrativa o social de sus padres. El acceso al sistema sanitario por parte de determinados colectivos de inmigrantes a travs de los servicios de urgencias dificulta el que se produzca una recogida adecuada de datos clnicos y, por lo tanto, que se disponga de registros suficientes para la realizacin de los perfiles epidemiolgicos necesarios para conocer la realidad de esta poblacin. Las prcticas socio-sanitarias de algunos inmigrantes no son las mismas que las de la poblacin autctona. Para algunos colectivos de inmigrantes el sistema sanitario espaol supone un cambio radical en la concepcin de su propia salud y para algunos colectivos el acceso al sistema sanitario espaol supone el paso de un sistema de supervivencia a un sistema de prevencin al que deben adaptarse. Las prcticas socio-sanitarias de las personas inmigrantes no son homogneas. Los inmigrantes vienen de pases distintos, proceden de zonas rurales o urbanas, poseen una cultura diferente, en sus pases o zonas de origen hay distintas enfermedades y tienen condiciones laborales y sociales distintas. Por ello no deben establecerse criterios uniformes en su atencin sino pautas para la actuacin con grupos heterogneos. Todo ello desde la concepcin de la salud de forma integral, dirigiendo la atencin no slo a la enfermedad sino tambin al entorno social del paciente, las redes de apoyo con que puede contar para ello y su calidad de vida.
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Las Comunidades Autnomas como responsables de la gestin y de la prestacin de servicios de salud han venido mejorando el sistema sanitario en su conjunto y realizando acciones para mejorar la atencin de los inmigrantes. De hecho con el fin de mejorar las capacidades de respuesta de los servicios pblicos de salud ante estas nuevas realidades, las Comunidades Autnomas vienen incorporando los perfiles epidemiolgicos especficos en sus estrategias de planificacin, organizacin y funcionamiento de los servicios de salud. En el futuro, esta ser una cuestin an ms relevante ya que estas nuevas realidades han puesto de manifiesto la necesidad de adoptar nuevas estrategias de atencin y organizacin de los servicios asistenciales. Para asegurar la calidad en la atencin sanitaria a los colectivos de inmigrantes cobra importancia el desarrollo de estrategias que monitoricen la salud de los inmigrantes y que mejoren de forma continuada la educacin y la informacin que reciben dada la influencia de estos aspectos en el desarrollo de hbitos y estilos de vida saludable. Para afrontar las dificultades que plantean las barreras culturales e idiomticas puede ser til implicar a los lderes de la propia comunidad en actividades educativas y de promocin de la salud. Estos mediadores culturales podran realizar un papel de enlace entre las personas inmigrantes y el sistema sanitario, facilitando el conocimiento por el inmigrante de la estructura sanitaria y de la oferta de servicios. Son fundamentalmente los servicios de atencin primaria quienes mayor esfuerzo han de realizar para adaptar su oferta a las necesidades de la poblacin inmigrante y asegurar la eficacia en la consecucin de sus objetivos preventivos, de promocin de la salud y asistenciales. En este sentido, el impulso de acciones y programas multidisciplinarios de formacin para los profesionales sanitarios, la elaboracin de guas y protocolos de actuacin o la mejor interrelacin con los servicios de atencin especializada permitirn asegurar una asistencia integral a las personas inmigrantes. El impulso de estrategias de investigacin que permitan conocer la situacin real respecto a la salud de los inmigrantes, sus necesidades y prioridades sanitarias, ayudar tambin en la tareas de adecuacin de los servicios de salud a las necesidades de salud de los inmigrantes.
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Objetivo 1 Garantizar el derecho a la proteccin de la salud a las personas inmigrantes. Para el cumplimiento de este objetivo es necesario tener en cuenta la situacin de la poblacin inmigrante desde una perspectiva integral, es decir valorando los factores sociales y culturales que pueden incidir en su salud y, por lo tanto, en la atencin que se les debe prestar.
Programa SAL 1. Garantizar el acceso efectivo al sistema sanitario. Medida 1.1. Fomento de polticas informativas activas dirigidas a la poblacin inmigrante sobre normas de acceso, derechos y deberes de los usuarios del sistema, que minimicen el impacto negativo del cambio de perfil de uso del sistema sanitario. Medida 1.2. Fomento de polticas de comunicacin verbal y escrita con los pacientes en el idioma que comprendan y adaptadas a su situacin. Medida 1.3. Fomento del diseo de nuevas formas de trabajo tanto con los profesionales como con la poblacin inmigrante y de la incorporacin de la perspectiva intercultural a la planificacin y el diseo del trabajo en Salud. Medida 1.4. Fomento de la incorporacin de la perspectiva de la no exclusin e igualdad de trato en todas las actuaciones y planes de salud. Medida 1.5. Fomento de actuaciones y planes de salud que establezcan cauces de relacin entre los profesionales sanitarios y otros actores sociales que atienden a la poblacin inmigrante. Medida 1.6. Fomento de acciones que mejoren la oferta y la calidad de la atencin sanitaria que se presta a la poblacin inmigrante.
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Programa SAL 2. Adaptacin de los sistemas de informacin sanitaria. Medida 2.1. Fomento de actuaciones que permitan la incorporacin de la informacin sobre etnicidad, zona geogrfica de origen y lenguaje oral y escrito prioritario de los pacientes, en los registros sanitarios. Medida 2.2. Impulso de medidas que permitan la actualizacin permanente del perfil poblacional desde el punto de vista demogrfico, cultural y epidemiolgico, en colaboracin con las sociedades cientficas. Programa SAL 3. Normalizacin de los determinantes sociales de la salud. Medida 3.1. Fomento a travs de la Red Espaola de Ciudades Saludables de la realizacin de Planes Municipales de Intervencin con poblacin inmigrante para mejorar los determinantes sociales de su salud. Medida 3.2. Fomento, a travs de la Red Espaola de Ciudades Saludables, del reconocimiento de las necesidades especficas de los inmigrantes en los Planes de Salud Municipales. Medida 3.3. Anlisis e identificacin de actuaciones concretas para definir vas de mejora de funcionamiento del sistema sanitario en la gestin de la salud de la poblacin inmigrante. Programa SAL 4. Promocin de la salud, prevencin y asistencia a las necesidades especficas de la poblacin inmigrante. Medida 4.1. Fomento de planes y actuaciones que incluyan la captacin activa de las mujeres inmigrantes para la participacin en programas preventivos de salud sexual y reproductiva. Medida 4.2. Fomento de planes y actuaciones que incluyan la captacin activa de la poblacin inmigrante para la participacin en programas preventivos dirigidos a la poblacin infantil. Medida 4.3. Fomento de programas que incluyan la investigacin y participacin de las redes familiares y sociales de apoyo a la salud de los inmigrantes en los programas de salud. Medida 4.4. Fomento de la inclusin en los programas de salud de aspectos relacionados con la multiculturalidad y la salud psicosocial. Medida 4.5. Fomento de la actuacin de las ONG en materia de programas de promocin y prevencin de la salud destinados a la poblacin inmigrante.
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Objetivo 2 Mejorar la identificacin de las necesidades socio-sanitarias de la poblacin inmigrante. La identificacin de los factores socioculturales y de las necesidades de la poblacin inmigrante asociada a estos factores es una actuacin imprescindible para garantizar una atencin sanitaria de calidad y en condiciones de igualdad a dicha poblacin.
Programa SAL 5. Realizacin de un estudio sobre determinantes sociales de la salud de la poblacin inmigrante. Medida 5.1. Anlisis comparativo de la situacin de los determinantes de salud de la poblacin inmigrante espaola en relacin con los de otros pases europeos. Medida 5.2. Anlisis y estudio de la magnitud y los itinerarios de salud ligados a la poblacin inmigrante en Espaa. Medida 5.3. Anlisis de las acciones llevadas a cabo en materia de identificacin de determinantes de salud de la poblacin inmigrante en Espaa, con identificacin de xitos y fracasos.
Programa SAL 6. Estudios especficos sobre determinantes de la salud de la poblacin inmigrante. Medida 6.1. Fomento de la realizacin de estudios sobre determinantes de la salud de la poblacin inmigrante. Medida 6.2. Fomento de estudios sobre aspectos que condicionan el acceso y uso de los servicios de salud por los colectivos de inmigrantes con especiales dificultades de insercin social.
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Programa SAL 7. Estudios sobre incidencia y prevalencia de determinadas enfermedades en la poblacin inmigrante. Medida 7.1. Realizacin de estudio a nivel nacional sobre la incidencia y prevalencia de determinadas enfermedades en la poblacin inmigrante. Medida 7.2. Impulso de actuaciones con el objeto de analizar la prevalencia de determinadas enfermedades en la poblacin inmigrante.
Programa SAL 8. Identificacin y transferencia de buenas prcticas. Medida 8.1. Anlisis de las actuaciones y planes para identificar buenas prcticas en la promocin, prevencin y tratamiento de la salud de la poblacin inmigrante en Espaa. Medida 8.2. Fomento de la realizacin de foros de transferencia de buenas prcticas en el sistema sanitario en la promocin, prevencin y tratamiento de la salud de la poblacin inmigrante en situacin de especial vulnerabilidad. Medida 8.3. Fomento de la inclusin en los planes y programas de salud de buenas prcticas en la gestin de la salud de la poblacin inmigrante.
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Objetivo 3 Mejora de la formacin del personal sanitario en tcnicas de gestin de la salud de la poblacin inmigrante. Para alcanzar este objetivo se debe mejorar la formacin de los profesionales sanitarios en materia de conocimiento de la cultura sanitaria, modos de vida de los pases de origen y en el manejo de situaciones derivadas de las circunstancias especiales que afectan a las personas inmigrantes.
Programa SAL 9. Programas de formacin en materia de gestin de la salud de la poblacin inmigrante. Medida 9.1. Diseo de un programa de formacin del personal con responsabilidades en la gestin sanitaria en tcnicas para mejorar el estado de los determinantes de salud de la poblacin inmigrante. Medida 9.2. Fomento de programas de formacin en la atencin y deteccin de determinantes sociales de la salud de la poblacin inmigrante.
Programa SAL 10. Adecuacin del contenido curricular de la formacin postgrado del personal sanitario. Medida 10.1. Revisin de los programas formativos de las especialidades mdicas para incorporar aspectos de la nueva realidad intercultural y sus efectos sobre la salud y el bienestar. Medida 10.2. Propuesta de inclusin en el contenido curricular de las especialidades mdicas de aspectos concretos por especialidades, de la nueva realidad intercultural y sus efectos sobre la salud y el bienestar.
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Programa SAL 11. Fomento de programas de formacin del personal sanitario. Medida 11.1. Fomento de programas de formacin del personal sanitario sobre problemas de salud de mayor prevalencia en la poblacin inmigrante y aspectos culturales que influyen en la relacin profesional-paciente y en el proceso de curacin. Medida 11.2. Fomento de la elaboracin de material formativo destinado a los profesionales que incluya aspectos culturales que influyen en la relacin profesional-paciente y en el proceso de curacin. Medida 11.3. Fomento de la realizacin de programas de formacin en tcnicas para mejora del estado de los determinantes de salud de la poblacin inmigrante.
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8.7. INFANCIA Y JUVENTUD
Introduccin
La infancia y la juventud son etapas fundamentales en la vida de las personas porque, en buena medida, en ellas se ponen las bases de su futuro desarrollo personal. Y en el caso de las personas inmigrantes estas etapas estn especialmente marcadas por la migracin desde sus pases de origen hacia Espaa y por el duelo migratorio que este proceso puede llevar consigo. Para la Convencin sobre los Derechos del Nio de Naciones Unidas de 1989 se entiende por nio y nia todo ser humano menor de 18 aos de edad, salvo que, en virtud de la ley que le sea aplicable haya alcanzado antes la mayora de edad (art. 1). Por juventud se suele entender la etapa de la vida en la que se va produciendo la emancipacin del hogar familiar y que suele producirse entre los 16 y los 30 aos, despus del alargamiento que ha ido teniendo este proceso en los ltimos aos, como muestran los Informes Juventud en Espaa. La modos sociales de producirse la infancia y la juventud vienen muy marcadas por el origen social de las personas, por su gnero, por su origen racial, tnico o nacional, por el contexto social en que viven, por las caractersticas de su familia y por otras circunstancias sociales y personales. Todo ello hace que la problemtica de las nias y nios, de las jvenes y los jvenes sean muy diversas. Y si bien la mayor parte de los menores y de los jvenes que viven en Espaa tienen condiciones dignas para desarrollar sus posibilidades como personas, hay algunos colectivos que viven situaciones de mayor vulnerabilidad y a los que los poderes pblicos deben prestar especial atencin. Y entre esos colectivos suelen estar sobrerrepresentados los menores y jvenes de origen inmigrante. La Ley Orgnica de Proteccin Jurdica del Menor seala que los menores tienen derecho a recibir de las Administraciones Pblicas la asistencia adecuada para el efectivo ejercicio de sus derechos y a que se garantice su respeto (art. 10 y 11), para lo que el menor puede solicitar la proteccin y tutela de la Entidad Pblica competente y los recursos sociales disponibles de las Entidades Pblicas correspondientes. Por tanto, las Administraciones deben poner las condiciones para que todos los menores y los jvenes estn en condiciones de poder ejercer sus derechos en igualdad. Los nios y los jvenes de origen extranjero pueden encontrarse en Espaa en situaciones muy diversas. La mayora viven con sus familias en un adecuado contexto afectivo y, a pesar de las dificultades de todo proceso migratorio, asisten regularmente a la escuela, tienen un trabajo o lo estn buscando, y gozan de una vida social similar a la de los nios y jvenes espaoles de su entorno. Sin embargo, algunos de ellos ven afectados su desarrollo personal debido a que las familias no
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pueden proporcionarles un entorno adecuado debido a las condiciones de precariedad social en que viven. Otra situacin diferente la plantean los menores extranjeros no acompaados. El Consejo de Europa los define como nios y adolescentes menores de 18 aos nacionales de terceros pases que se encuentran en el pas receptor sin la proteccin de un familiar o adulto responsable que habitualmente se hace cargo de su cuidado ya sea legalmente o con arreglo a los usos y costumbres. En este caso, son las autoridades pblicas las que deben garantizar el respeto a sus derechos y una adecuada proteccin integral. Los jvenes inmigrantes, tanto mujeres como hombres, son muy numerosos porque esa es precisamente una caractersticas de la inmigracin en Espaa: su concentracin en edades jvenes. Por tanto, gran parte de los diagnsticos y las medidas de este Plan Estratgico reflejan esa realidad de una inmigracin joven y estn orientadas a problemas que afectan muy especialmente a los jvenes, sean espaoles o extranjeros, en sus procesos de emancipacin: educacin, empleo y vivienda. Las polticas pblicas deben afrontar esta realidad diversificada e intentar dar respuestas adecuadas a las diferentes problemticas que se presentan, atendiendo especialmente a los contextos que pueden propiciar procesos de exclusin social y escuchando las seales que pueden apuntar cambios en esas realidades sociales para atajar los problemas en una fase temprana, tanto desde el punto de vista de la edad de las personas como desde la perspectiva de problemticas nuevas ligadas a las presencia de nios y jvenes inmigrantes. Desde la aprobacin de la Convencin sobre los Derechos del Nio, la representacin de los nios y las nias se ha ido adecuando a un nuevo papel de ciudadanos y sujetos sociales y de derechos, permitindoles as asumir un papel ms activo en la sociedad. Y al mismo tiempo, ha ido emergiendo una conciencia creciente en los adultos acerca de la identidad, capacidad, problemas y necesidades de la infancia. En ese contexto se aprob en Naciones Unidas un Plan de Accin a nivel mundial contenido en el documento Un mundo apropiado para los Nios y Nias en mayo de 2002 y la Declaracin del Milenio, plantea que, con el propsito de ofrecer a las futuras generaciones de nios nuevas oportunidades y sentar las bases firmes que permitan alcanzar los objetivos internacionales de desarrollo previstos para 2015 y las metas de la Cumbre del Milenio, as como un conjunto coherente de metas y objetivos intermedios en el curso del presente decenio, se deben desarrollar de modo prioritario acciones en cuatro campos:

Promocin de una vida sana Acceso a una educacin de calidad Necesidad de proteger a la infancia de los malos tratos, la explotacin y la violencia.
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Lucha contra el VIH/SIDA
El Plan Estratgico Nacional de Infancia y Adolescencia 2006-2009, elaborado en el seno del Observatorio de la Infancia, rgano colegiado en el que estn representadas distintas instituciones, la Administracin General del Estado, las Comunidades Autnomas, las Corporaciones Locales, as como las organizaciones sociales que intervienen en el mbito de infancia y adolescencia, fue aprobado por el Consejo de Ministros en su reunin de 16 de junio de 2006. Se basa en cuatro principios de la Convencin de los Derechos del Nio: 1 El principio de no discriminacin, en virtud del cual todos los derechos deben ser aplicados a todos los nios, nias y adolescentes sin distincin alguna de raza, color, sexo, idioma, religin, opinin poltica o de otra ndole, origen nacional, tnico o social, posicin econmica, impedimentos fsicos, nacimiento o cualquier otra condicin del nio, de sus padres o de sus representantes legales. Para ello se debe promover la igualdad social, estableciendo mecanismos preventivos ante situaciones de riesgo de desproteccin y dando una importancia explcita a los aspectos relativos a la igualdad de oportunidades y a la inclusin social. Adems se aborda la no discriminacin desde un enfoque de gnero porque en el trabajo con la infancia y sus familias debe perseguirse la igualdad en la distribucin del poder y asignacin de roles a los nios, con independencia de su gnero y se debe educar desde un modelo de educacin no sexista. El principio del inters superior del menor que implica que en todas las medidas concernientes a la infancia que adopten las instituciones pblicas o privadas de bienestar social, los tribunales, las autoridades administrativas o los rganos legislativos, se realizar una consideracin primordial a que se atienda el inters superior del nio. Ello conlleva el compromiso a asegurar al nio la proteccin y el cuidado que sean necesarios para su bienestar, teniendo en cuenta los derechos y deberes de sus padres, tutores u otras personas responsables de l ante la ley. Garantizar el derecho fundamental del nio y la nia a la vida y al desarrollo pleno de todas sus potencialidades, asegurando el acceso a la alimentacin, la salud, la vivienda y, en definitiva, a desarrollarse en un entorno de vida digno desde una concepcin holstica. El principio de participacin plantea que todos los nios y nias tienen derecho a asumir un papel activo y protagonista en su entorno y, a medida que desarrollan capacidades que les permiten formarse un juicio propio, a expresar su opinin libremente en todos aquellos asuntos que les afectan, as como ofrecerles oportunidades de participacin en la sociedad.
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Uno de los objetivos del PENIA ser, siguiendo las recomendaciones formuladas por el Comit de los Derechos del Nio, prestar una especial atencin a los menores de etnia gitana, los hijos de trabajadores migrantes, en particular cuando su situacin de permanencia no se ajusta a la legalidad, y los nios extranjeros no acompaados, para garantizar que accedan y se integren en condiciones de igualdad en los servicios adecuados en especial en los mbitos de la salud y la educacin. Por su parte, el II Plan Nacional de Accin contra la explotacin sexual de la infancia y de la adolescencia 2006-2009, persigue abordar un problema que afecta a algunos menores en nuestra sociedad y que tiene una especial gravedad. Par ello se han emprendido una serie de actuaciones que persiguen cuatro objetivos: 1 2 3 4 5 Conocimiento de la realidad sobre la explotacin sexual de la infancia y la adolescencia en Espaa y articulacin de mecanismos de deteccin y denuncia. Sensibilizacin, movilizacin social y prevencin de situaciones de explotacin sexual de menores . Establecimiento de un marco legislativo idneo para combatir la explotacin sexual de menores, tanto en el nivel nacional como internacional. Proteccin e intervencin con los nios y adolescentes que sufren explotacin y tratamiento de los agresores. Fortalecimiento de las instituciones y organizaciones pblicas y privadas que intervienen en la lucha contra la explotacin sexual de menores y en su proteccin.
Las polticas pblicas en el campo de la juventud se han venido consolidando en las distintas Administraciones Pblicas en los treinta ltimos aos. A nivel de la Administracin General del Estado han jugado un papel relevante los tres Planes de Juventud aprobados desde 1991. En julio de 2005 se aprob el actual Plan Interministerial de Juventud 2005-2008, el cual est estructurado en seis grandes reas: 1) Emancipacin: empleo y vivienda; 2) Participacin; 3) Convivencia y diversidad; 4) Hbitos de vida saludable y medio ambiente; 5) Ocio, cultura y tiempo libre; y 6) Formacin. Dentro de stas reas se han definido objetivos especficos y medidas de actuacin. Todos los dispositivos que se ponen en marcha afectan de igual manera a la juventud autctona como inmigrante, si bien, debido a las especificidades propias de este colectivo en la coyuntura actual se desarrollan una serie de medidas y acciones concretas que se recogen principalmente en el rea de Convivencia y diversidad, y que son las siguientes: 1 2 Facilitar la insercin social de colectivos en riesgo de exclusin. Promover la integracin social, cultural y laboral de inmigrantes.
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Desarrollar acciones para prevenir conductas racistas, xenfobas y homfobas, promoviendo la educacin en valores de igualdad, respeto, tolerancia y la resolucin de conflictos, a travs de la intermediacin, la paz y el dilogo. Promover los derechos y valores del concepto de ciudadana, como base para la igualdad de oportunidades, con independencia del lugar de origen, orientacin sexual y gnero. Evitar la utilizacin de imgenes estereotipadas y promover los valores de igualdad en los medios de comunicacin y agentes del sector, mediante un pacto social a favor de la autorregulacin de los contenidos y la publicidad.
Este Plan Estratgico pretende complementar algunas de las lneas de actuacin de los planes antes sealados en aquellos aspectos que son ms significativos desde la situacin y necesidades especficas que pueden plantear la infancia y la juventud inmigrante en Espaa. En distintos ejes de este Plan Estratgico, y especialmente los relativos a educacin, empleo y vivienda estn contemplados programas y medidas que tienen en cuenta de forma prioritaria las necesidades especificas de jvenes y menores inmigrantes. Adems de dicho tratamiento transversal se ha considerado oportuno incluir un eje especfico de acciones para Infancia y Juventud teniendo en cuenta la importancia cuantitativa de grupo de personas inmigrantes en los intervalos de edad que abarcan dichas etapas de la vida, la necesidad de apoyar su proceso de integracin como jvenes y la importancia que tienen las actuaciones en relacin con estos grupos de poblacin por su carcter preventivo para favorecer procesos de integracin adecuados, y prevenir disfunciones psico-sociales.
1. Diagnstico
En Espaa hay algo ms de 500.000 de nios y nias extranjeros menores de 15 aos y cerca de 1.140.000 jvenes de 15 a 29 aos segn los datos del Padrn referidos a 1 de enero de 2005. Es decir, que los extranjeros menores de 15 aos representan el 8,3% del total de menores de esa edad que hay en Espaa (un peso similar al que representa el total de extranjeros sobre el total de la poblacin) y los de 15-29 aos suponen el 12,4% del total de jvenes de esa edad que viven en Espaa, por tanto con un peso significativamente mayor de lo que supone el total de extranjeros. La distribucin por sexos de los menores y de los jvenes es muy similar a los de los espaoles en relacin con el total de la poblacin. Si, en el total de extranjeros, en Espaa el 53% son hombres, entre los espaoles hay ms mujeres que hombres ya que aquellas suponen el 51% del total de la poblacin. Pero entre los menores
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de 30 aos hay ms hombres tanto entre los extranjeros como entre los espaoles. Entre los jvenes de 15-29 aos el peso de los hombres entre los extranjeros es del 53% frente al 51% que tienen entre los espaoles y entre los no comunitarios se acercan al 54%. Las zonas y pases de origen de los menores y de los jvenes inmigrantes son, a grandes rasgos, las mismas que para el conjunto de los extranjeros en Espaa y lo mismo ocurre con las zonas de destino (vase Captulo 2 de este Plan Estratgico). La inmensa mayora de los nios extranjeros en edad de escolaridad obligatoria estn en el sistema educativo (vase Captulo 2 y el rea de Educacin de este Plan Estratgico) y sta es una de las claves de su adecuada integracin con la sociedad espaola. Pero hay algunos menores extranjeros con un problemtica especfica que conviene abordar con medidas adecuadas. Muchos de los nios de padres inmigrantes, como ocurre en ocasiones con algunos espaoles, viven en hogares donde todos los adultos trabajan y tienen dificultades para conciliar la vida familiar con la laboral y los nios se encuentran solo al salir del colegio. Algunos menores inmigrantes padecen problemas sociales similares a nios y nias espaoles, tales como situaciones de pobreza, de precariedad o de exclusin social, que hacen difcil que las familias puedan garantizarles un adecuado entorno para su desarrollo personal, situaciones de crisis familiar o de familias desestructuradas que pueden dificultar adems las relaciones afectivas, o generar violencia, maltrato infantil o explotacin. En ocasiones las familias de origen inmigrantes atraviesan situaciones de extrema precariedad econmica y laboral vindose imposibilitadas para continuar la crianza de sus hijos y obligadas a ceder de forma temporal o permanente, la tutela de sus hijos. En todos estos casos los menores extranjeros deberan ser adecuadamente acogidos por los dispositivos generales. En otros casos pueden sufrir problemas ligados al duelo migratorio y al abandono de su pas de origen y al hecho de vivir lejos de buena parte de su familia. Una realidad diferente es la que viven los menores extranjeros que llegan a Espaa sin sus familias o representantes legales. Desde el ao 2001, se ha producido un incremento continuo del nmero de acogimientos de estos menores. Adems se estima que esta tendencia, que afecta de igual manera al resto de pases europeos, se mantendr en el futuro. Se trata de un colectivo extremamente vulnerable, compuesto por una mayora de adolescentes hombres entre 14 y 18 aos, que llegan a Espaa por diferentes vas y, aunque presentan distintos perfiles, tienen como rasgo distintivo el tener un proyecto migratorio claro. Abandonan su pas en busca de trabajo y de unas oportunidades que no encuentran en su pas de origen. Sin embargo, al llegar a Espaa se topan con una realidad muy diferente a la imaginada antes de su partida, puesto que se encuentran con una legislacin tuitiva
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del menor que no les permite sin ms el acceso al mercado de trabajo, ni tampoco por tanto enviar dinero a sus familias en el pas de origen. Ante la situacin de desamparo en que se encuentran, es obligacin de las Administraciones competentes garantizar su proteccin jurdica y social, de conformidad con la normativa internacional, nacional y autonmica. El Informe Juventud en Espaa 2004 permite conocer algunas caractersticas de los jvenes inmigrantes en comparacin con los espaoles. Lo primero que muestra este informe es que los jvenes extranjeros que viven en Espaa se emancipan antes que los jvenes espaoles: abandonan antes la casa paterna y slo la tercera parte viven en la actualidad en casa de sus padres en Espaa. Esta emancipacin ha sido a veces prematura puesto que un 5% de los jvenes extranjeros dejaron de vivir con sus padres antes de los 15 aos. Adems, cerca de la mitad tienen una pareja estable y ms de una cuarta parte tienen al menos un hijo. Los jvenes inmigrantes han experimentado situaciones de rupturas familiares en mayor proporcin que los espaoles: el 5% (frente el 1% de los espaoles) nunca ha convivido con su padre y el 3% (frente al 0,3% de los espaoles) nunca lo ha hecho con su madre. El 15% de los jvenes inmigrantes (frente al 8% de los espaoles) son hijos de padres separados. Tambin econmicamente se emancipan antes que los espaoles: se incorporan ms temprano a la vida activa y comienzan a vivir de sus recursos antes que los espaoles. Si los espaoles tienen como media su primera experiencia laboral a los 18,1 aos, los jvenes extranjeros la han tenido a los 17,3 aos. Ms de un tercio viven exclusivamente de sus ingresos frente a menos de la cuarta parte en el caso de los espaoles, aunque los ingresos medios netos de los inmigrantes sean un 12% inferiores a los de los espaoles. Las diferencias de las tasas de actividad entre los jvenes espaoles y los inmigrantes son muy considerables ya que superan en ms de diez puntos las tasas de los espaoles y la diferencias es todava mayor en el caso de los inmigrantes de Europa del Este o de Amrica Latina. La estructura por ocupaciones de los jvenes activos espaoles y comunitarios es muy similar entre s y muy distinta de la de los jvenes no comunitarios. Los trabajadores no cualificados tienen un peso mucho mayor entre los no comunitarios; por el contrario, el peso de Profesionales, Tcnicos y Administrativos es mucho menor que entre los espaoles y comunitarios. Los jvenes activos extranjeros no comunitarios sufren ms situaciones de precariedad laboral que los espaoles de su mismo sexo y grupo de edad. Y dentro de ellos las mujeres tienen una situacin notablemente peor que los hombres.
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El Informe Juventud en Espaa 2004 pone tambin de manifiesto algunos datos significativos, entre otros que la proporcin de jvenes extranjeras que han tenido embarazos no deseados es el doble que el de espaolas y que de en una cuarta parte de aqullas ha sido antes de los 18 aos. As mismo la utilizacin de mtodos anticonceptivos es menor entre los jvenes inmigrantes que entre los jvenes espaoles. Muchas de estas caractersticas de los jvenes inmigrantes son muy diferentes segn cual sea su origen, el nivel de estudios de la familia de origen, el tipo rural o urbano de residencia en que habitan, el tamao de la poblacin, si son muchos o pocos del mismo origen, si tienen mayor o menor contacto habitual en los espacios de ocio con los espaoles, etc. Las dificultades de acceso a la vivienda de los jvenes extranjeros con similares a las de los jvenes espaoles de su misma condicin social con la peculiaridad de que los inmigrantes se emancipan antes que los espaoles y que algunos colectivos sufren cierto rechazo por parte de los propietarios de los pisos de alquiler. La concentracin de inmigrantes en determinados barrios de las ciudades, que son con frecuencia los que menores dotaciones sociales tienen, puede obstaculizar la convivencia con otros jvenes en los espacios pblicos o en los lugares de ocio. La desconexin de los jvenes con el hogar familiar o la existencia de hogares desestructurados pueden derivar en problemas de soledad, de desarraigo y de inseguridad personal. La aparicin de algunos fenmenos de bandas juveniles que importan prcticas asociativas y de cohesin de grupo de las bandas implantadas con anterioridad en sus pases de origen, puede generar problemas de convivencia que deben ser combatidos antes de que logren instalarse entre nosotros y se deben adoptar medidas preventivas que atajen las causas de las mismas. Aunque el nivel de asociacionismo de los jvenes inmigrantes es similar al de los espaoles se echa de menos un tejido asociativo ms slido que pueda ser instrumento de articulacin y de contacto con el mundo asociativo espaol.
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Objetivo 1 Favorecer el acceso normalizado de menores y jvenes de origen inmigrante a programas de infancia y juventud. Para alcanzar dicho objetivo se hace necesario dar a conocer los recursos gubernamentales y no gubernamentales existentes, promover la dimensin intercultural y la perspectiva de inmigracin en el trabajo en materia de infancia y juventud y favorecer la participacin de menores y jvenes en los diversos programas, incluidos los programas europeos.
Programa INJ 1. Refuerzo de la incorporacin de nios y nias y adolescentes de origen inmigrante a programas de infancia y juventud. Medida 1.1. Difusin de informacin sobre programas y recursos en materia de infancia y juventud en asociaciones de inmigrantes, organizaciones sociales de apoyo, servicios sociales, centros educativos y entidades especializadas en educacin durante el tiempo libre infantil y juvenil. Medida 1.2. Promocin del acceso de jvenes de origen inmigrante a la red de Centros de Informacin Juvenil. Medida 1.3. Actuaciones encaminadas a favorecer la participacin de nios y nias y jvenes en programas desarrollados por entidades. Medida 1.4. Promocin del voluntariado juvenil entre jvenes de origen inmigrante.
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Programa INJ 2. Incorporacin de la perspectiva de inmigracin y la interculturalidad en programas de infancia y juventud. Medida 2.1. Elaboracin de guas y materiales para que en el diseo y ejecucin de programas de infancia y juventud se tenga en cuenta la perspectiva de inmigracin. Medida 2.2. Impulso a protocolos de actuacin sobre temticas concretas de proteccin a la infancia y adolescencia que afecten a nios y jvenes inmigrantes, en cooperacin con entidades especializadas. Medida 2.3. Formacin en interculturalidad y gestin de la diversidad para profesionales y voluntarios del mbito de la educacin no formal (educadores de calle, monitores de entidades y asociaciones juveniles de educacin durante el tiempo libre, animadores, mediadores de juventud). Medida 2.4. Apoyo a ONGs que trabajan en infancia y juventud como agentes de integracin social desde una perspectiva intercultural. Medida 2.5. Impulso a acciones de defensa y promocin de la igualdad entre nios/as y adolescentes inmigrantes, con especial atencin a aquellos que padezcan alguna discapacidad.
Programa INJ 3. Fomento de la participacin de nios y nias y jvenes de origen inmigrante en el Programa Juventud en accin. Medida 3.1. Formacin de tcnicos y gestores del Programa Juventud. Medida 3.2. Apoyo a la realizacin de proyectos piloto de intercambios juveniles centrados en integracin de inmigrantes. Medida 3.3. Apoyo a iniciativas de jvenes y de grupos de jvenes de origen inmigrante y/o autctonos en el campo de la convivencia intercultural. Medida 3.4. Apoyo a la participacin de jvenes de origen inmigrante en acciones de voluntariado europeo o en terceros pases.
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Objetivo 2 Promover la atencin e intervencin social en nios y nias y jvenes inmigrantes en situacin de especial vulnerabilidad. Este objetivo est encaminado a prestar atencin especfica a determinadas situaciones que afectan a nios y jvenes de origen inmigrante as como a abordar de una manera integral el tratamiento de menores extranjeros no acompaados.
Programa INJ 4. Atencin a nios y nias extranjeros y a jvenes inmigrantes en situacin de riesgo, abandono, maltrato o explotacin. Medida 4.1. Atencin a familias inmigrantes en situacin de vulnerabilidad (monoparentales, crisis familiar, precariedad econmica, en riesgo o situacin de exclusin social) en el marco de los programas normalizados. Medida 4.2. Apoyo a programas dirigidos a la deteccin temprana de situaciones de abandono, maltrato y/o explotacin de menores y jvenes de origen inmigrante. Medida 4.3. Apoyo a programas dirigidos a mejorar la atencin integral e insercin social de menores y jvenes inmigrantes en situaciones de abandono, maltrato y/o explotacin.
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Programa INJ 5. Atencin integral a menores no acompaados. Medida 5.1. Establecimiento y seguimiento de la aplicacin de convenios bilaterales con los pases de origen de los menores. Medida 5.2. Actuaciones de prevencin en origen de la inmigracin de menores no acompaados. Medida 5.3. Mejora de la coordinacin de actuaciones de los distintos agentes que intervienen en la atencin a menores extranjeros no acompaados y de los protocolos de intervencin aplicados. Medida 5.4. Apoyo a las actuaciones de atencin integral de menores inmigrantes no acompaados. Medida 5.5. Apoyo a programas de reintegracin familiar y social de los menores inmigrantes. Medida 5.6. Apoyo a programas de formacin especfica de los profesionales que trabajan con menores extranjeros no acompaados.
Programa INJ 6. Prevencin de la creacin de bandas juveniles violentas o con ideologas xenfobas, racistas, homfobas y sexistas. Medida 6.1. Promocin de estudios sobre el fenmeno de las bandas juveniles. Medida 6.2. Apoyo a la elaboracin de protocolos de intervencin coordinada de todos los agentes relevantes. Medida 6.3. Apoyo al intercambio de buenas prcticas en materia de prevencin del fenmeno de las bandas juveniles.
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Objetivo 3 Apoyar la participacin social de nios y nias y jvenes inmigrantes. Este objetivo est orientado a propiciar una implicacin activa de los nios y nias y jvenes de origen inmigrante en el tejido social y en los mecanismos de participacin de la sociedad de acogida.
Programa INJ 7. Apoyo al tejido asociativo. Medida 7.1. Fortalecimiento y dinamizacin de asociaciones de jvenes de origen inmigrante. Medida 7.2. Formacin y desarrollo de liderazgo social de jvenes de origen inmigrante Medida 7.3. Promocin de la participacin de nios y nias y jvenes de origen inmigrante en el tejido asociativo infantil y juvenil.
Programa INJ 8. Impulsar espacios integrados y mecanismos de participacin. Medida 8.1. Creacin de espacios, programas y proyectos a nivel local que faciliten la convivencia intercultural de nios y nias y jvenes. Medida 8.2. Incorporacin de la perspectiva de la inmigracin al trabajo del Consejo de la Juventud de Espaa y de los Consejos de juventud regionales y locales. Medida 8.3. Apoyo al Consejo de la Juventud de Espaa y a los Consejos de Juventud Regionales y Locales para favorecer la participacin e integracin de jvenes inmigrantes. Medida 8.4. Apoyo a las actuaciones que llevan a cabo las entidades juveniles que fomenten el intercambio y la convivencia intercultural en todos los espacios, incluido el tiempo libre.
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8.8. IGUALDAD DE TRATO
Introduccin
La igualdad de trato es uno de los principios bsicos de este Plan que por su carcter transversal debe tenerse presente en la definicin de las actividades y programas de todos los ejes. No obstante, el diagnstico de la situacin en nuestro pas en este campo, lleva a la conclusin de que se producen discriminaciones en campos esenciales para la integracin como el empleo, la vivienda y otros servicios, lo que exige la puesta en marcha de dispositivos especficos y la adopcin de medidas concretas, que desbordan el mbito de actuacin del resto de los Ejes, y que estn encaminadas a la promocin de la igualdad de trato entendida como ausencia de toda discriminacin, tanto directa como indirecta, basada en el origen racial o tnico. La Constitucin Espaola proclama en su artculo 1 la igualdad junto a la libertad, la justicia y el pluralismo poltico, como uno de los valores superiores del ordenamiento jurdico de Espaa como Estado social y democrtico de Derecho. La importancia del reconocimiento constitucional de stos valores deriva de que supone la incorporacin de un catlogo de derechos y libertades que en su esencia no pueden ser afectados por el legislador ordinario, porque la Constitucin los reserva como elemento de limitacin del poder. A tenor del artculo 13 de la Constitucin los extranjeros gozarn en Espaa de las libertades pblicas que garantiza el presente ttulo en los trminos que establezcan los tratados y la ley. Ello supone, como ha puesto de relieve el Tribunal Constitucional, que los derechos y libertades reconocidos a los extranjeros son derechos constitucionales y, por tanto, dotados de la proteccin constitucional. El artculo 13 del Tratado de la Comunidad Europea, incluido por el Tratado de msterdam ofrece a la Unin Europea una base jurdica, que antes de la entrada en vigor del Tratado no tena, para combatir cualquier forma de discriminacin: sin perjuicio de las dems disposiciones del presente Tratado y dentro de los lmites de las competencias atribuidas a la Comunidad por el mismo, el Consejo, por unanimidad, a propuesta de la Comisin y previa consulta al Parlamento Europeo, podr adoptar acciones adecuadas para luchar contra la discriminacin por motivos de sexo, de origen racial o tnico, religin o convicciones, discapacidad, edad u orientacin sexual. En el ejercicio de las competencias recogidas en el artculo 13 del Tratado de la Comunidad Europea, la Unin Europea aprob el ao 2000 dos directivas para aplicar estos principios:
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Directiva 2000/43/CE del Consejo, de 29 de junio de 2000, relativa a la aplicacin del principio de igualdad de trato entre las personas independientemente de su origen racial o tnico. Directiva 2000/78/CE del Consejo, de 27 de noviembre de 2001, relativa al establecimiento de un marco general para la igualdad de trato en el empleo y la ocupacin.
Estas Directivas introducen una serie de conceptos e instrumentos jurdicos para garantizar la igualdad de trato, protegiendo a todas las personas contra una serie de motivos de discriminacin como son el origen racial o tnico, la religin o convicciones, la discapacidad, la edad o la orientacin sexual. La Directiva 2000/43, en su artculo 2 define que: se entender por principio de igualdad de trato la ausencia de toda discriminacin, tanto directa como indirecta, basada en el origen racial o tnico. La Directiva establece que existir discriminacin directa cuando, por motivos de origen racial o tnico, una persona sea tratada de manera menos favorable de lo que sea, haya sido o vaya a ser tratada otra en situacin comparable; y que existir discriminacin indirecta cuando una disposicin, criterio o prctica aparentemente neutros site a personas de un origen racial o tnico concreto en desventaja particular con respecto a otras personas, salvo que dicha disposicin, criterio o prctica pueda justificarse objetivamente con una finalidad legtima y salvo que los medios para la consecucin de esta finalidad sean adecuados y necesarios. En relacin con el acoso la Directiva 2000/43 dispone que constituir discriminacin cuando se produzca un comportamiento no deseado relacionado con el origen racial o tnico que tenga como objetivo o consecuencia atentar contra la dignidad de la persona y crear un entorno intimidatorio, hostil, degradante, humillante, u ofensivo. Adems la directiva considera como discriminacin la instruccin para discriminar entendida como aquella que recibe una persona para discriminar a otra. La doctrina antidiscriminatoria en el campo de la inmigracin se recoge tambin en los Principios Bsicos Comunes Sobre Integracin, aprobados por el Consejo de Ministros de Justicia y Asuntos de Interior en Bruselas, el 19 de noviembre de 2004. El sexto de estos Principios establece que el acceso de los inmigrantes a las instituciones y a los bienes y servicios tanto pblicos como privados, en las mismas condiciones que los ciudadanos nacionales y sin discriminaciones es un requisito esencial para una mejor integracin. Y seala:
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Si se quiere autorizar a los inmigrantes a participar plenamente en la sociedad de acogida, deben recibir un trato igual y justo y ser protegidos contra la discriminacin. () Por consiguiente, la existencia de normas transparentes, expectativas claramente articuladas y beneficios predecibles para los inmigrantes observantes de la ley constituyen requisitos previos para unas polticas de inmigracin e integracin de mayor calidad. Las excepciones legales que se hagan respecto de la accesibilidad debern ser legtimas y transparentes. El acceso antes indicado implica tambin adoptar medidas activas para garantizar que las instituciones pblicas as como las polticas, viviendas y servicios pblicos estn abiertos a los inmigrantes. (). A la inversa, la incertidumbre y un trato desigual generan falta de respeto de las normas y pueden marginar a los inmigrantes y sus familias desde el punto de vista social y econmico. Las consecuencias negativas de dicha marginacin siguen observndose a lo largo de varias generaciones. Las restricciones impuestas a los derechos y privilegios de los no nacionales debern ser transparentes y llevarse a cabo nicamente tras tomar en consideracin las consecuencias de la integracin, en particular para los descendientes de inmigrantes. Las Directivas 2000/43 y 2000/78 fueron transpuestas a la normativa espaola en la Ley 62/2003, de 30 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y de orden social. Esta ley realiza modificaciones en normas con rango de ley que acogen el principio de igualdad con el fin de introducir en su articulado la nueva concepcin antidiscriminatoria, las leyes modificadas son: El Estatuto de los Trabajadores, Ley de Integracin Social de los Minusvlidos, Ley sobre prestacin transnacional de servicios, Ley de Infracciones y Sanciones en el Orden de lo Social. Adems la ley establece medidas en relacin con el principio de igualdad de trato y no discriminacin por razn del origen racial o tnico de las personas, en la educacin, la sanidad, las prestaciones y los servicios sociales, la vivienda y, en general, la oferta y el acceso a cualesquiera bienes y servicios, tanto en el mbito pblico como privado. En concreto la ley recoge la creacin del Consejo para la promocin de la igualdad de trato y no discriminacin de las personas por el origen racial o tnico. La Direccin General de Integracin de los Inmigrantes tiene atribuida la competencia en materia de promocin de polticas de igualdad de trato y no discriminacin por el origen racial o tnico; en ejercicio de esta competencia la Direccin General ha previsto, como uno de los principios rectores de la actuacin en materia de integracin de los inmigrantes, el principio de Igualdad de Trato, en El Fondo de apoyo a la acogida y la integracin de inmigrantes para 2006.
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El Fondo de Apoyo a la Acogida y la Integracin de Inmigrantes as como al Refuerzo Educativo de los Mismos, cuyos criterios de distribucin para el 2006 se aprobaron por Acuerdo del Consejo de Ministros del 3 de marzo, estableci la igualdad y no discriminacin como principio rector, entendiendo por tal la equiparacin de derechos y obligaciones bsicos de la poblacin inmigrante con la autctona y ha incorporado la igualdad de trato y la perspectiva de gnero como ejes transversales de todas sus actuaciones. Adems, para lograr la integracin de los inmigrantes ha establecido tres medidas prioritarias en el eje relativo a la igualdad de trato: a b c d Apoyo a programas de lucha contra el racismo y la xenofobia. Fomento de programas de atencin a las vctimas de discriminacin. Formacin en igualdad de trato y no discriminacin para empleados pblicos y responsables de organizaciones. Transferencia de conocimientos y buenas prcticas.
Por otra parte, desde la Direccin General de Integracin de los Inmigrantes se vienen gestionado distintos programas cofinanciados con fondos europeos con la finalidad de crear instrumentos necesarios y eficaces de proteccin y apoyo a las vctimas de discriminacin por origen racial o tnico en el marco del Programa Operativo de Lucha contra la Discriminacin. Estos programas tienen como finalidad facilitar la insercin laboral de determinados colectivos de personas con especiales dificultades de insercin en mercado laboral. Adems, la Direccin General ha coordinado el Proyecto Trasnacional Eurequality, cuya finalidad era el establecimiento de una red informal de Centros de Antidiscriminacin y Promocin de la Igualdad, dentro del Programa de Accin de lucha contra la discriminacin aprobado por la Comisin. Por otra parte, es preciso hacer referencia a la actividad del Observatorio de la Violencia, la Intolerancia y el Racismo en el deporte, creado en el seno de la Comisin Nacional contra la Violencia en los Espectculos Deportivos, as como el Proyecto de Ley contra la Violencia, el Racismo, la Xenofobia y la Intolerancia en el deporte, actualmente en tramitacin parlamentaria.
1. Diagnstico
La existencia de un marco normativo y de polticas orientadas a garantizar la igualdad de trato y favorecer la igualdad de oportunidades no garantizan la igualdad. De hecho siguen existiendo grandes desigualdades que generan procesos sociales discriminatorios y no equitativos entre las personas, como se pone de relieve al analizar la situacin actual.
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Siguen constatndose, tal y como muestran los Informes de la Comisin Europea contra el Racismo y la Intolerancia (ECRI) del Consejo de Europa, y del Observatorio Europeo del Racismo y de la Xenofobia de la UE (UEMC), prcticas discriminatorias en distintos campos de la vida social como en el mercado de trabajo, en la vivienda, en la educacin y otros servicios sociales, en actividades de ocio, etc., discriminaciones que se producen por distintos motivos pero que afectan de modo muy intenso a los inmigrantes. Los procesos discriminatorios son especialmente importantes en el caso de algunos colectivos de inmigrantes que se encuentran en situaciones sociales que les hacen ms vulnerables. Los datos del Centro de Investigaciones Sociolgicas muestran que han aumentado notablemente en el ltimo quinquenio las actitudes reacias a la inmigracin y que persisten estereotipos y prejuicios ante la inmigracin y los inmigrantes. A pesar de la existencia de conductas discriminatorias no se han diseado programas de apoyo a las vctimas de discriminacin. La asistencia a las vctimas es un elemento ineludible en la lucha contra la discriminacin porque ayuda a garantizar el xito de las denuncias que, sin apoyo y, teniendo en cuenta las dificultades que conllevan los procedimientos en esta materia, no podran prosperar. Adems el respaldo a las vctimas de ste tipo de conductas es un mensaje de rechazo a la discriminacin que recibe la sociedad y las vctimas que puede contribuir a aumentar el nmero de denuncias. Un instrumento adecuado, para apoyar a las vctimas de conductas discriminatorias es el Consejo para la promocin de la igualdad de trato y no discriminacin de las personas por su origen racial o tnico. La puesta en marcha de este rgano, que tiene encomendada la asistencia independiente a las vctimas de discriminacin por su origen racial o tnico, deber marcar un hito en la lucha contra la discriminacin. Espaa no tiene un sistema de recogida de datos sobre actos violentos relacionados con motivaciones racistas o xenfobas. Actualmente los datos recogidos por el Ministerio del Interior en el Programa Estadstico de Seguridad se refieren a acciones ilcitas tipificadas en el Cdigo Penal y en la recogida de estos datos no se valoran actitudes ni motivaciones. Adems no se recogen los datos sobre posible concurrencia de circunstancias agravantes por motivos racistas, antisemitas u otra clase de discriminacin porque su existencia y valoracin corresponde a los tribunales. Por lo que se refiere a los delitos relativos a la produccin de una grave discriminacin en el empleo pblico o privado, la codificacin que actualmente se realiza de estos delitos se engloba dentro de el epgrafe delitos contra los derechos de los trabajadores, lo que no permite conocer los datos concretos en relacin con delitos producidos por grave discriminacin en el empleo pblico o privado por razn de la pertenencia a una etnia, raza o religin.
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La carencia de un sistema de recogida y anlisis de datos no alcanza slo a los relativos a actos violentos, no se hace un seguimiento de las denuncias por discriminacin y de las sentencias que se producen en este campo. La puesta en marcha de unidades como el Observatorio Espaol del Racismo y la Xenofobia previsto en la Ley Orgnica 4/2000 de derechos y libertades de los extranjeros en Espaa, resulta imprescindible para abordar la tarea de recogida y anlisis de datos en materia de igualdad de trato y no discriminacin as como la realizacin de estudios y anlisis que permitan conocer la situacin y tomar decisiones en la lucha contra la discriminacin. No existen foros peridicos de encuentro sobre los procesos discriminatorios, sobre el racismo y la xenofobia, sobre las buenas prcticas en la gestin de la diversidad y la igualdad de trato, ni sobre las normas y jurisprudencia en este campo. Por ello, aunque hay experiencias en la gestin de la diversidad y en prcticas antidiscriminatorias, no se producen intercambio de conocimientos y de buenas prcticas en estos mbitos. Es notable la falta de conocimiento de las normas jurdicas en vigor por parte de los actores no slo sociales sino jurdicos, y la falta de formacin en el campo de la igualdad de trato y gestin de la diversidad entre los empleados pblicos. Sera necesario proceder a una revisin de la normativa actual desde el punto de vista del respeto al principio de igualdad de trato y no discriminacin. Adems de la revisin mencionada toda norma o programa de accin debera analizarse desde el punto de vista de la igualdad de trato y no discriminacin. Se observa una falta de cdigos de conducta en materia de igualdad de trato y no discriminacin, y de gestin de la diversidad, tanto en el mbito pblico como en el privado en campos como la empresa, la intermediacin en la compra de viviendas etc.
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Objetivo 1 Luchar contra la discriminacin por motivo de origen racial o tnico en el marco de la lucha contra toda forma de discriminacin, para garantizar la igualdad de oportunidades. Evitar la discriminacin en todos los mbitos de la vida para lograr una sociedad inclusiva y sin perjuicios, apoyando a las victimas de discriminacin, persiguiendo y sancionando las prcticas discriminatorias e implicando a la sociedad y especialmente a los actores que trabajan en el campo de la inmigracin en la lucha contra la discriminacin.
Programa IGU 1. Formacin en materia de no discriminacin e igualdad de trato. Medida 1.1. Fomento de programas de formacin de personal especializado en la lucha contra la discriminacin. Medida 1.2. Fomento de programas de formacin dirigidos a empleados pblicos en materia de normativa contra la discriminacin por motivo de origen racial o tnico, en particular a fuerzas y cuerpos de la seguridad del Estado y a administracin de justicia. Medida 1.3. Fomento de programas de formacin en materia de gestin de la diversidad dirigidos a empresarios y representantes de los trabajadores.
Programa IGU 2. Implicar a la ciudadana en la lucha contra la discriminacin y por la igualdad de trato. Medida 2.1. Realizacin de actuaciones de sensibilizacin dirigidas a la poblacin en general, a actores especialmente implicados en la lucha contra la discriminacin y a la poblacin inmigrante. Medida 2.2. Fomento de programas de informacin relativa a la igualdad de trato y no discriminacin dirigida a la poblacin en general.
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Programa IGU 3. Identificacin y promocin de buenas prcticas en materia de igualdad de trato y no discriminacin. Medida 3.1. Realizacin de foros de encuentro para el intercambio de buenas prcticas en materia de no discriminacin en el acceso a los servicios pblicos. Medida 3.2. Realizacin de foros de encuentro para el intercambio de buenas prcticas en materia de no discriminacin en la empresa privada. Medida 3.3. Identificacin de las estructuras de desigualdad y anlisis de buenas prcticas en materia de igualdad de trato y no discriminacin. Medida 3.4. Elaboracin de cdigos de buenas conductas en materia de igualdad de trato en los servicios pblicos y en las empresas privadas.
Programa IGU 4. Programa integral de atencin a las vctimas de discriminacin. Medida 4.1. Fomento de actuaciones de atencin a las victimas de discriminacin. Medida 4.2. Establecimiento y evaluacin de protocolos de actuacin para la atencin a las vctimas de discriminacin. Medida 4.3. Fomento de programas de asesoramiento integral a las vctimas de discriminacin.
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Objetivo 2 Incluir la igualdad de trato en todas las polticas pblicas. La inclusin del principio de igualdad de trato en todas las polticas pblicas es imprescindible para avanzar en la lucha contra la discriminacin eliminando los obstculos que a la aplicacin de este principio se identifiquen los distintos sectores de intervencin pblica.
Programa IGU 5. Fomento de las polticas antidiscriminacin en las Administraciones Pblicas. Medida 5.1. Fomento de la inclusin de programas de atencin a las vctimas de discriminacin en los Planes de actuacin de las Comunidades Autnomas y de las Corporaciones Locales. Medida 5.2. Establecimiento de foros de intercambio y contraste de polticas antidiscriminacin de las distintas Administraciones Pblicas. Medida 5.3. Anlisis de la normativa en materia de discriminacin, en particular en el mbito sancionador.
Programa IGU 6. Identificacin de elementos de los procesos de discriminacin. Medida 6.1. Estudio anlisis e identificacin de los factores discriminatorios de la normativa a nivel estatal, autonmico y local. Medida 6.2. Estudio, anlisis e identificacin de los factores y actores que intervienen en los procesos de discriminacin.
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Objetivo 3 Poner en marcha instrumentos de promocin de la igualdad de trato y no discriminacin por origen racial o tnico. Para garantizar la no discriminacin y favorecer la igualdad de oportunidades es necesario que se habiliten instrumentos que asuman la responsabilidad de las actuaciones de lucha contra la discriminacin. En concreto el Consejo para la Promocin de la Igualdad de Trato y no Discriminacin en el que estn representados todos los actores que tienen responsabilidades en esta materia.
Programa IGU 7. Puesta en marcha del Consejo para la promocin de la igualdad de trato y no discriminacin de las personas por el origen racial o tnico. Medida 7.1. Dotar al Consejo de los medios humanos y materiales necesarios para el cumplimiento de sus fines. Medida 7.2. Promocionar y apoyar las actuaciones del Consejo para la promocin de la igualdad de trato y no discriminacin de las personas por su origen racial o tnico. Medida 7.3. Trasladar la puesta en marcha y actuaciones del Consejo al mbito internacional, especialmente a las Instituciones y Estados miembros de la Unin Europea.
Programa IGU 8. Desarrollo del Observatorio Espaol del Racismo y la Xenofobia. Medida 8.1. Realizar informes, estudios y encuestas y, proponer pautas de realizacin de los estudios y encuestas en materia de Racismo y Xenofobia elaborados por otras entidades. Medida 8.2. Activar las relaciones con rganos y entidades internacionales que actan en la lucha contra el racismo y la xenofobia. Medida 8.3. Disear e implementar una red de recogida de datos en materia de trato discriminatorio.
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8.9. MUJER
Introduccin
En los ltimos aos se ha producido un incremento significativo del proceso migratorio, tanto de mujeres como de hombres, a nuestro pas. Del total de personas inmigrantes, segn los ltimos datos oficiales recogidos a 31 de diciembre de 2005, el 46% son mujeres. Este aumento de mujeres inmigrantes conlleva la necesidad de contemplar sus necesidades y requerimientos especficos desde las polticas pblicas. Por ello, en los ltimos aos se estn intensificando los programas y actuaciones que, desde las diferentes instituciones, organismos y organizaciones, se estn desarrollando para propiciar una participacin ms igualitaria de las mujeres inmigrantes en nuestra sociedad. Estas polticas pblicas, basadas en el principio de igualdad de oportunidades entre mujeres y hombres, la incorporacin de la estrategia de gnero y la no discriminacin por razn de sexo, tienen su origen en instancias tanto internacionales como de mbito europeo, y se han ido incorporando progresivamente en nuestro pas. As, la Unin Europea viene asumiendo desde sus inicios el compromiso de la igualdad de gnero y la lucha contra la discriminacin por razones de sexo. Ya en el Tratado de Roma por el que se cre la Comunidad Econmica Europea, se recoga expresamente este principio de no discriminacin. Mediante el Tratado de Roma tambin se crearon los Fondos Europeos (FSE, FEDER, FEOGA e IFOP), destinados a compensar los desequilibrios existentes entre los distintos estados miembros. Para asegurar la igualdad de oportunidades entre mujeres y hombres en las actuaciones llevadas a cabo a travs de estos Fondos, el Reglamento (CE) 1260/99 en su artculo 2.5 establece que la Comisin y los Estados miembros velarn por que exista coherencia entre la accin de los Fondos y otras polticas y programas comunitarios, en particular en los mbitos del empleo, de la igualdad entre hombres y mujeres. Desde la Directiva 76/207/CEE, relativa a la aplicacin del principio de igualdad de trato entre hombres y mujeres en lo que se refiere al acceso al empleo, a la formacin y a la promocin profesionales, y a las condiciones de trabajo, hasta su reforma y actualizacin con la Directiva 2002/73/CE, y la 2004/113/CE que regula el acceso igualitario a bienes y servicios, en la Unin Europea se han producido notables avances en la igualdad de trato entre mujeres y hombres. Los sucesivos Programas y Estrategias Comunitarias sobre Igualdad de Oportunidades entre Mujeres y Hombres han contribuido eficazmente a mejorar las prcticas de igual-
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dad y la situacin real de las mujeres en los distintos mbitos de la vida social en los Estados miembros. Siguiendo esta lnea, los Principios Bsicos Comunes sobre Integracin, aprobados por el Consejo de Ministros de Justicia y Asuntos de Interior de la Unin Europea, el 19 de noviembre de 2004, sealan, entre sus objetivos, que stos han de servir de complemento y actuar conjuntamente con los marcos legislativos existentes, los instrumentos internacionales en materia de Derechos Humanos, los instrumentos comunitarios en materia de integracin, los objetivos de la Unin Europea en materia de igualdad entre los sexos y no discriminacin, y otras polticas de la Unin. Ms especficamente relacionado con el mbito de la inmigracin, el Reglamento (CE), n 2836/98 del Consejo, de 22 de diciembre, sobre la integracin de las cuestiones de gnero en la cooperacin para el desarrollo, define como cuestiones de gnero las funciones, responsabilidades y oportunidades, diferentes e interrelacionadas, de hombres y mujeres, que son especficas de cada cultura y de cada sociedad, y que pueden cambiar con el tiempo, entre otras cosas como resultado de intervenciones polticas. Con el Tratado de msterdam este compromiso adquiere la condicin de objetivo de la Unin, y en consecuencia, de todas y cada una de sus polticas. As, para el nuevo periodo de programacin 2007 2013, el Reglamento CE 1083/2006 del Consejo, por el que se establecen disposiciones relativas al Fondo Europeo de Desarrollo Regional, al Fondo Social Europeo y al Fondo de Cohesin, establece, queLos Estados miembros y la Comisin velarn por promover la igualdad de oportunidades entre mujeres y hombres y la integracin de la cuestin de gnero en las diferentes etapas de ejecucin de los fondos. Por otra parte, en Espaa, la normativa referente a la igualdad de oportunidades entre mujeres y hombres y la no discriminacin por razn de sexo, est inspirada, adems de por los principios fundamentales de la Unin Europea, por lo establecido en la Constitucin, ms concretamente por lo recogido en su artculo 14, que dice expresamente que Los espaoles son iguales ante la Ley, sin que pueda prevalecer discriminacin alguna por razn de nacimiento, raza, sexo,... Pero transformar las prcticas discriminatorias persistentes en nuestra sociedad exige impulsos polticos y sociales en esta direccin. Por eso la Constitucin, en su artculo 9.2, insta a los poderes pblicos a promover las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva. Actualmente, se encuentra en trmite parlamentario la Ley Orgnica para la Igualdad Efectiva de Mujeres y Hombres, que tendr una dimensin integral, fundamentada en el principio de mainstreaming de gnero, y que articular medidas concretas para el aumento de la participacin de las mujeres en el mercado de trabajo y en el acceso al empleo, establecimiento de planes de igualdad dentro de
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las empresas, fomento de la presencia de mujeres en los Consejos de Administracin, refuerzo de la corresponsabilidad familiar entre mujeres y hombres y armonizacin de los horarios escolares y de trabajo. Adems de la normativa espaola especfica sobre el tema y los principios constitucionales, los Planes de Igualdad de Oportunidades entre Mujeres y Hombres, elaborados, desarrollados y evaluados por el Instituto de la Mujer desde 1988, han contribuido eficazmente a la consecucin de los objetivos fundamentales de la no discriminacin, la igualdad y la incorporacin de la perspectiva de gnero, en el conjunto de las polticas pblicas. Por otra parte, los planes autonmicos y municipales de igualdad entre hombres y mujeres han supuesto la incorporacin de la perspectiva de gnero a las polticas pblicas desarrolladas en el mbito autonmico y local. As mismo, el Acuerdo del Consejo de Ministros del 3 de marzo de 2006, por el que se formalizan para el ejercicio 2006 los criterios objetivos de distribucin del crdito presupuestario por un importe de 182.400.000 de euros del Fondo de Apoyo a la Acogida y la Integracin de Inmigrantes as como al Refuerzo Educativo de los Mismos, estableci las siguientes lneas prioritarias de actuacin en el campo de la igualdad de oportunidades entre mujeres y hombres: a Apoyo a programas integrales dirigidos a mujeres inmigrantes que incluyan elementos tales como: educacin de personas adultas, formacin profesional, habilidades sociales, insercin laboral y educacin para la salud. Favorecer el acceso normalizado de las mujeres inmigrantes a programas de carcter general y programas especficos dirigidos a mujeres en general. Actuaciones dirigidas a facilitar la integracin social de las mujeres inmigrantes que se encuentren en una situacin de especial vulnerabilidad, en especial victimas de violencia de gnero, mujeres prostituidas y vctimas de la trata de personas. Formacin de profesionales de servicios de atencin a inmigrantes incorporando la perspectiva de gnero. Transferencia de conocimientos y buenas prcticas.
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As, para el cumplimiento de estos objetivos, de los principios constitucionales y de los objetivos europeos e internacionales, el presente Plan Estratgico de Ciudadana e Integracin, acta para el fomento de la igualdad de oportunidades entre mujeres y hombres y la no discriminacin por razn de sexo a travs de la puesta en marcha de una estrategia dual. Por un lado incorpora el principio del mainstreaming de gnero tal como fue adoptado en la Plataforma para la Accin que se aprob en la IV Conferencia Mundial
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sobre las Mujeres de Naciones Unidas, celebrada en Beijing en 1995. As se ha incorporado la estrategia de gnero transversalmente en todo el Plan, y en cada uno de los diferentes ejes que lo integran, reconociendo y considerando las diferencias entre las condiciones de vida, las situaciones sociales, econmicas y culturales de mujeres y hombres separadamente. En segundo lugar se establecen medidas especficas de intervencin dirigidas a mujeres inmigrantes, encaminadas a garantizar y equilibrar su participacin y a corregir las situaciones de desigualdad y discriminacin que tienen su origen en prcticas sociales, econmicas y culturales basadas en estereotipos de gnero y origen. Esta segunda estrategia es la que queda recogida en el presente eje de Acciones especficas para mujeres inmigrantes, sumndose como frmula correctora a la primera estrategia de incorporacin del mainstreaming de gnero.
1. Diagnstico
La primera cuestin que pone de relieve la necesidad de que la aplicacin de la perspectiva de gnero se integre de manera normalizada en las polticas pblicas, es precisamente la dificultad observada en la obtencin de informacin de datos desagregados por sexo en todas las variables de anlisis, referidas a las personas inmigrantes, que permitan un acercamiento integral a la realidad migratoria de mujeres y hombres y que, por consiguiente, posibiliten un diagnstico eficaz. No obstante, y gracias a los esfuerzos que se han ido realizando en los ltimos aos para incorporar la variable del sexo, hoy podemos contar con algunos datos que permiten observar cmo en los ltimos 10 aos la migracin de mujeres en Espaa se ha incrementado notablemente, presentando una tasa de crecimiento del 74%, en relacin con el 22% observado en el incremento de la poblacin masculina. Sin embargo, a pesar de que se puedan realizar apreciaciones con carcter general a travs de los datos recogidos, como veremos ms adelante, es fundamental, sobre todo de cara a operativizar el tratamiento de la informacin, tener en cuenta la variable del sexo en la heterogeneidad de perfiles que se constituyen segn lugares de procedencia, proyectos y estrategias migratorias, edad, estado civil, modelos culturales, entorno residencial (urbano o rural) u otras variables individuales, que intervienen de manera diferente en sus trayectorias en la sociedad de acogida. Atendiendo a los datos oficiales ms recientes, a 30 de junio de 2006, del total de la poblacin extranjera de con tarjeta o autorizacin de residencia en vigor en Espaa (2.804.303 personas), un 45,63% son mujeres, siendo Amrica Latina el continente de procedencia que presenta un porcentaje de mujeres ms elevado
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(53,94%) con respecto a los hombres, seguido de Amrica del Norte (49,04%), Europa Comunitaria (46,83%), Europa no comunitaria (46,17%), Oceana (44,30%), Asia (40,66%) y frica (33,15%). Interpretando estos datos en trminos comparativos con perodos anteriores, la presencia de mujeres extranjeras en Espaa presenta una importante tasa de crecimiento cuantitativo, que se corresponde con la transformacin cualitativa que se viene observando en sus proyectos migratorios: la tendencia creciente de mujeres en edad activa con autorizaciones de residencia independientes, comparadas con las autorizaciones concedidas a travs de la reagrupacin familiar, parece indicar que los proyectos migratorios de las mujeres que llegan a Espaa son progresivamente ms independientes y, aunque se inscriban en el marco de una estrategia familiar, son ellas las que, cada vez ms, tienen la iniciativa y el protagonismo. As, un nmero importante de mujeres inmigrantes constituyen el pilar de sustento de sus familias, ya se encuentren stas ltimas en Espaa o permanezcan en su pas de origen. El sexo es uno de los grandes factores de discriminacin en todas las sociedades y la brecha de gnero acta de modo similar para todas las mujeres, independientemente de sus lugares de procedencia. As, al hablar de mujeres inmigrantes en Espaa, se identifican aspectos que encuentran una correspondencia en cuanto a las mujeres espaolas. En el plano laboral, por ejemplo, los procesos de segregacin horizontal y vertical que padecen las mujeres migrantes responden, en general, a las mismas pautas que sufren en el mercado de trabajo las mujeres espaolas: las condiciones del mercado de trabajo en que se insertan las conducen inicialmente a ramas de actividad muy feminizadas, con un alto nivel de precariedad laboral y, a veces, socialmente estigmatizadas. Adems, los efectos de la discriminacin por este motivo se incrementan cuando se asocian al de identidad tnica: las mujeres extranjeras se enfrentan a una situacin de interseccin en la que confluyen, al menos, dos circunstancias que llevan aparejada una discriminacin, y que interactan entre ellas, creando, de esta manera una condicin especial de vulnerabilidad, que va ms all de la simple suma de circunstancias discriminatorias. Esta realidad afecta en especial a las mujeres extranjeras extracomunitarias, en las que confluyen, entre otras caractersticas, su condicin de mujeres, de inmigrantes y de trabajadoras. Atendiendo a un criterio de edad, el mayor porcentaje de mujeres extranjeras en Espaa corresponde al comprendido entre los 20 y los 44 aos, siendo 34 aos la edad media, lo que significa que se trata fundamentalmente de mujeres en edad activa. Si adems interpretamos estos datos en relacin a la distribucin geogrfica de las mujeres extranjeras, se observa una tendencia a la concentracin en determinadas
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zonas en funcin de la distribucin territorial de las actividades econmicas del pas, que supone hablar de migracin de mujeres eminentemente laboral. A partir de estos datos y, teniendo en cuenta las actuales dinmicas del mercado laboral, se observa cmo las posibilidades reales de insercin laboral de las mujeres inmigradas, se limitan a sectores y actividades, poco reconocidos, muchas veces precarios y generalmente peor pagados, lo que supone un incremento del riesgo de estas mujeres a encontrase en una situacin de mayor vulnerabilidad a la invisibilidad y la exclusin y, por otra parte, generalmente no se corresponden con su nivel educativo ni con su cualificacin profesional. Concretamente, los datos indican que las mujeres inmigrantes estn expuestas, desde un punto de vista laboral, a condiciones discriminatorias respecto a los hombres inmigrantes, por una parte y, por otra, a las mujeres espaolas: bajos ingresos o ingresos irregulares, condiciones salariales discriminatorias respecto a los hombres que ejercen el mismo trabajo, precariedad y, en muchos casos, desproteccin en las condiciones laborales (trabajos con contratos inestables, mayor tendencia a la ubicacin en la economa sumergida ); dificultades para acceder a empleos diferentes de los llamados nichos laborales (sectores ocupacionales poco valorados socialmente); menores oportunidades de formacin, a travs de su puesto de trabajo o compaginndolo con l ; mayor vulnerabilidad al acoso sexual en el mbito laboral y al mobbing. Existen, asimismo, algunas problemticas especficas asociadas al hecho de ser mujer migrante que se encuentran ligadas a diversos aspectos normativos y que tienen su repercusin, fundamentalmente, en el mbito laboral y en el privado, interactuando ambos entre s. Unas de ellas son las dificultades que se producen para las mujeres inmigrantes en las reagrupaciones familiares, y las situaciones de dependencia que se generan con la persona reagrupante, sobre todo si se trata de su cnyuge. En estrecha relacin con esto ltimo, los datos recogidos en agosto de 2006 sobre personas extranjeras afiliadas y en alta en Seguridad Social, tan slo el 39,75% son mujeres. Este dato hay que ponerlo en relacin con el dato del 45,63% de mujeres con tarjeta de residencia en vigor. Esta diferencia de casi 6 puntos porcentuales supone que un nmero importante de mujeres inmigrantes, o bien son dependientes de otra persona, generalmente de su pareja, o bien se encuentran en la economa sumergida. Pero adems de la dimensin laboral, se hace necesario hablar de otros factores de exclusin al plantear la integracin de las mujeres inmigrantes, factores que se corresponden con los principales mbitos de actuacin en materia de integracin de la poblacin migrante: participacin, educacin, salud, igualdad de trato, codesarrollo, ... Si se realiza un anlisis de los roles y actividades en la esfera privada, se observan situaciones de desigualdad en la distribucin de responsabilidades y tareas en la
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familia, que pueden convertirse en factores de exclusin determinantes en los procesos de integracin social de las mujeres inmigradas: la distribucin desigual de ingresos familiares, la divisin de roles en los procesos de toma de decisiones, la desigual distribucin de las responsabilidades y tareas del trabajo no remunerado en el hogar, as como del tiempo libre, entre otras, limitan las oportunidades de las mujeres para lograr un proceso de integracin en igualdad de condiciones que los hombres inmigrantes. En suma, si unimos a la precariedad de sus condiciones laborales, el hecho de que continen realizando solas en sus respectivos hogares las tareas de cuidado correspondientes al mbito reproductivo, es decir, siendo las nicas responsables del cuidado y educacin de sus hijos e hijas y dems personas dependientes que se encuentren en el hogar, as como, de la realizacin de todas las tareas relacionadas con el mbito domstico, y la inexistencia de mecanismos adecuados que faciliten la conciliacin de su vida personal, laboral y familiar, encontraremos el ambiente idneo para que se produzcan la mayor parte de las dificultades que inciden negativa y directamente en el ptimo desarrollo de su proyecto migratorio y su proceso de integracin social. En un gran porcentaje de los casos de mujeres inmigrantes en nuestro pas, una parte o la totalidad de su familia se encuentra en el pas de origen, situacin que genera, entre otras cosas, la necesidad de reelaborar sus relaciones, que cobran, con el desarrollo del proyecto migratorio, un carcter transnacional. En la mayora de los casos, esta redefinicin, enmarcada en la elaboracin del conjunto del proyecto migratorio, se realiza, generalmente, sin planificacin y sin apoyo a ninguna de las dos partes, incrementando esto la vulnerabilidad de las mujeres inmigrantes a sufrir procesos de inestabilidad emocional que comprometan su proceso de integracin en la sociedad de acogida. Los sentimientos de desarraigo y de prdida que integran el proceso de duelo que tiene lugar durante la adaptacin a su nuevo entorno, son algunos de los factores identificados en este sentido, as como la culpabilizacin por no poder atender personalmente a la familia en origen. Esta situacin presenta mayor riesgo si las relaciones sociales en la sociedad de acogida son escasas o nulas, como sucede en muchos de los casos, si se observa, por ejemplo, la escasa implicacin, participacin y representacin de las mujeres inmigradas en los procesos de toma de decisiones, tanto en la sociedad civil organizada en general, como en las propias asociaciones de inmigrantes, en particular. Vinculado a esto, y a las necesidades especiales de asistencia en cuestiones de salud biopsicosocial de las mujeres inmigradas, se encuentra la existencia de un sistema sanitario que precisa integrar en sus protocolos, tratamientos especficos para la atencin de estas necesidades concretas.
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Por otra parte, las mujeres inmigrantes pueden presentar una especial vulnerabilidad a ser vctimas de violencia de gnero. Entre los instrumentos ms eficaces en la lucha contra la violencia de gnero se hallan la sensibilizacin y la prevencin, por lo que es aconsejable elaborar campaas especficas dirigidas a la poblacin inmigrante, hombres y mujeres, para prevenir y sensibilizar contra este tipo de violencia. Asimismo, es necesario garantizar el acceso de las mujeres inmigrantes vctimas de la violencia de gnero a los cauces de informacin y asesoramiento relativos a su proteccin y seguridad, los derechos y ayudas de las que pueden beneficiarse, as como el lugar de prestacin de los recursos establecidos al efecto para su proteccin, apoyo y recuperacin integral; tal y como prev la Ley Orgnica 1/2004, de 28 de diciembre, de Medidas de Proteccin Integral contra la Violencia de Gnero. Adems, el artculo 32 de la mencionada Ley Orgnica establece la especial atencin que han de merecer las mujeres inmigrantes a la hora de la elaboracin de Planes de Colaboracin entre las diferentes administraciones para la lucha contra la violencia de gnero, por su especial situacin de vulnerabilidad. As mismo, otra forma de violencia de gnero que afecta a la mujer inmigrante es el delito de trata con fines de explotacin sexual. En este supuesto de violencia de gnero, las mujeres vctimas de trata se encuentran en una situacin de extrema vulnerabilidad porque se las despoja de sus derechos fundamentales a la liberad, al movimiento, a la libre eleccin a la integridad fsica y a la libertad sexual. En este campo hay regulacin en la legislacin espaola, derivada de lo establecido en la Decisin marco del Consejo de 2002 relativa a la lucha contra la trata de seres humanos, la Resolucin del Consejo de 2003 sobre iniciativas para luchar contra la trata de seres humanos, en particular mujeres y la Directiva 2004/81/CE del Consejo, de 29 de abril de 2004, relativa a la expedicin de un permiso de residencia a nacionales de terceros pases que sean vctimas de la trata de seres humanos o hayan sido objeto de una accin de ayuda a la inmigracin ilegal, que cooperen con las autoridades competentes. Pero para complementar las disposiciones normativas, es necesario poner en marcha recursos asistenciales, y de integracin social y laboral, que permitan a estas mujeres un restablecimiento integral de su situacin. En conclusin, el gnero es una perspectiva de imprescindible aplicacin, que permite identificar factores de exclusin y desarrollar mecanismos de integracin que garanticen la igualdad de oportunidades, independientemente del sexo de la persona inmigrante. Gnero no es hablar de mujeres exclusivamente; es la consideracin de que, la totalidad de las polticas que se disean, se implementan y se evalan estn dirigidas tanto a mujeres como a hombres, y por lo tanto hay que tener en cuenta los diferentes efectos que puedan tener sobre unas y otros, procurando que cada accin desarrollada tenga un beneficio equivalente para mujeres y hombres.
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Adems, no podemos olvidar que, la incorporacin de las mujeres, en igualdad de condiciones con los hombres, a todos los mbitos de la vida social y econmica supone una optimizacin de los recursos disponibles, una ampliacin y diversificacin de posibilidades en todos los mbitos, y en suma, una mejora de toda la sociedad en general.
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Objetivo 1 Incorporar la perspectiva de gnero en todas las fases de las polticas migratorias. Establecer la incorporacin del enfoque de gnero en las polticas pblicas que aborden la realidad migratoria. Para ello es necesario que se generen espacios de participacin, colaboracin y concertacin, entre las distintas Administraciones, basndose en los principios de transversalidad, coordinacin, complementariedad, coherencia, corresponsabilidad, innovacin, interculturalidad y establecimiento de sinergias.
Programa MUJ 1. Programa de investigacin sobre inmigracin, gnero e interculturalidad. Medida 1.1. Creacin de un grupo de trabajo en el Observatorio Permanente de la Inmigracin de investigacin cuantitativa y cualitativa sobre gnero e interculturalidad. Medida 1.2. Apoyo a la realizacin de estudios especficos sobre mujeres inmigrantes que traten sobre su diversidad cultural, sus diferentes realidades y sus especiales necesidades. Medida 1.3. Gestin de los mecanismos existentes para que la obtencin de los datos estadsticos en materia de inmigracin sean siempre desagregados por sexo. Medida 1.4. Incorporacin de la perspectiva de inmigracin e interculturalidad a los trabajos desarrollados por el Observatorio de la Igualdad y el Observatorio de la Violencia de Gnero y coordinacin entre ellos a estos efectos.
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Programa MUJ 2. Programa de diseo e incorporacin de la estrategia de gnero en materia de migraciones. Medida 2.1. Actuaciones en el Grupo de Trabajo de la Comisin de Inmigracin del Observatorio de la Igualdad de Oportunidades entre Mujeres y Hombres. Medida 2.2. Colaboracin con los rganos y entidades especializados en materia de gnero para la incorporacin de la perspectiva de gnero en las polticas de inmigracin. Medida 2.3. Diseo de herramientas, metodologas y materiales especficos en materia de gnero y mujeres para su utilizacin en la formacin especifica tanto del personal al servicio de la Administracin General del Estado, como del personal tcnico que trabaje directamente con las personas inmigrantes. Medida 2.4. Diseo de formacin especfica en igualdad de oportunidades, no discriminacin por razn de sexo e intervencin desde la perspectiva de gnero para todo el personal al servicio de la Administracin General del Estado que trabaje directa o indirectamente con personas inmigrantes. Medida 2.5. Diseo de indicadores que midan la incorporacin de las perspectiva de gnero en la planificacin, desarrollo y evaluacin de todas las polticas y programas de inmigracin. Medida 2.6. Establecimiento como requisito de la inclusin de la perspectiva de gnero en los proyectos y programas de la Secretara de Estado de Inmigracin y Emigracin. Medida 2.7. Incorporacin de la perspectiva de la inmigracin al trabajo del Consejo Estatal de las Mujeres y de los consejos de la mujer regionales y locales.
Programa MUJ 3. Espacios de transferencia de conocimientos y buenas prcticas. Medida 3.1. Creacin de espacios de transferencia de conocimientos y buenas prcticas en el mbito del gnero y la interculturalidad, para las personas que trabajen en el desarrollo de las polticas pblicas de inmigracin.
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Objetivo 2 Favorecer el acceso normalizado de las mujeres inmigrantes a programas especficos dirigidos a mujeres en general. Incrementar los recursos humanos, de infraestructura y presupuestarios, en proporcin al incremento de poblacin extranjera residente, con el objetivo de favorecer la innovacin, la formacin permanente de profesionales y personal voluntario, la evaluacin y seguimiento permanente de los dispositivos, la adecuacin a las nuevas necesidades sociales, para conseguir la participacin e implicacin de las mujeres inmigrantes en los servicios existentes. El tratamiento integral recogido en el Plan debe conducir a hacer ciudadanas/os de pleno derecho y buscar el logro de la autonoma.
Programa MUJ 4. Programa para favorecer el acceso, participacin e implicacin de las mujeres inmigrantes en todos los mbitos de la vida social.
Medida 4.1. Diseo de formacin especfica en igualdad de oportunidades, no discriminacin por razn de sexo e intervencin desde la perspectiva de gnero para profesionales y personal tcnico de las asociaciones de inmigrantes, ONGs y dems profesionales que trabajen en la atencin directa de personas inmigrantes. Medida 4.2. Fomento de la cultura asociativa y apoyo a programas de participacin de mujeres inmigrantes y de incorporacin de las mismas a organizaciones sociales y polticas.
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Objetivo 3 Facilitar la integracin social de las mujeres inmigrantes que se encuentran en una situacin de especial vulnerabilidad. Crear programas especficos que desarrollen actuaciones con mujeres inmigrantes vctimas de violencia de gnero, mujeres vctimas de la trata de personas con fines de explotacin sexual y mujeres inmigrantes prostituidas, con el fin de poder compensar los efectos que esta interseccin de situaciones discriminatorias producen en estas mujeres.
Programa MUJ 5. Programa de lucha contra la violencia de gnero. Medida 5.1. Apoyo a acciones dirigidas a la informacin y asesoramiento de las mujeres inmigrantes vctimas de la violencia de gnero, comprendiendo las medidas relativas a su proteccin y seguridad, derechos y ayudas previstos en la ley, as como la informacin referente al lugar de prestacin de los servicios de atencin, emergencia, apoyo y recuperacin integra Medida 5.2. Revisin de protocolos de actuacin en los casos de violencia de gnero para adecuarlos a la situacin especfica de las mujeres inmigrantes y apoyo a la incorporacin de servicios de traduccin, integrados preferentemente por mujeres, en la atencin a mujeres inmigrantes vctimas de la violencia de gnero. Medida 5.3. Realizacin de actuaciones de formacin, sensibilizacin y deteccin de la violencia de gnero dirigidas a profesionales que trabajan con la poblacin inmigrante. Medida 5.4. Actuaciones de formacin y sensibilizacin dirigidas a hombres y mujeres inmigrantes para prevenir y detectar situaciones de violencia de gnero. Medida 5.5. Diseo de talleres de formacin itinerantes dirigido a mujeres y hombres inmigrantes de sensibilizacin para la erradicacin de la mutilacin genital, que se vayan impartiendo en las diferentes asociaciones de inmigrantes y ONGs. Medida 5.6. Diseo de materiales para la difusin de la legislacin aplicable en materia de violencia de gnero y mutilacin genital.
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Programa MUJ 6. Programa de medidas sociales y de acompaamiento a mujeres inmigradas prostituidas y mujeres vctimas de la trata de personas con fines de explotacin sexual. Medida 6.1. Apoyo a la creacin de acciones para la informacin, atencin y asesoramiento integral especializadas para mujeres inmigrantes prostituidas y mujeres vctimas de la trata de personas con fines de explotacin sexual. Medida 6.2. Creacin de itinerarios de integracin sociolaboral para mujeres inmigrantes prostituidas y mujeres vctimas de la trata de personas con fines de explotacin sexual. Medida 6.3. Diseo de campaas de sensibilizacin contra la trata de mujeres con fines de explotacin sexual. Medida 6.4. Diseo de formacin y sensibilizacin especfica en gnero, inmigracin, trata de personas y prostitucin para profesionales que trabajen o vayan a trabajar con mujeres vctimas del trata de personas con fines de explotacin sexual. Medida 6.5. Diseo de materiales para la difusin de la legislacin aplicable en materia de trata de personas con fines de explotacin sexual.
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8.10. PARTICIPACIN
Introduccin
La participacin activa de las personas inmigrantes en todos los mbitos sociales y en los asuntos pblicos es el elemento clave, ms all de la igualdad en derechos y deberes con la poblacin autctona, para hablar propiamente de que han accedido a la condicin de ciudadanos y ciudadanas. Slo una sociedad en la que las personas inmigrantes participan en pie de igualdad con la poblacin autctona podr considerarse una sociedad inclusiva, cohesionada y capaz de generar un sentimiento de pertenencia entre la poblacin inmigrada. De ah que el grado de participacin social se convierta en la piedra de toque que permite medir el xito o el fracaso de una sociedad a la hora de integrar a los nuevos ciudadanos, as como de las polticas de integracin desarrolladas por los poderes pblicos. Y de ah tambin que uno de los tres principios que orientan el presente Plan sea el de ciudadana. La participacin en la vida pblica va ms all de la participacin poltica, pero sta es una dimensin fundamental de aquella. A esta participacin poltica se refiere el noveno de los Principios Bsicos Comunes para la Integracin de 2004 aprobados por el Consejo de la Unin Europea cuando establece que la participacin de los inmigrantes en el proceso democrtico y en la formulacin de las polticas y medidas de integracin, especialmente a nivel local, favorece su integracin. Y lo explica poniendo de relieve que permitir que los inmigrantes tengan voz en la formulacin de polticas que les afecten directamente puede dar como resultado una poltica de mayor utilidad para los inmigrantes que aumente su sentido de pertenencia. Siempre que sea posible, los inmigrantes deben participar en todos los aspectos del proceso democrtico. La manera de alcanzar esta participacin y generar un entendimiento mutuo podra alcanzarse mediante un dilogo estructurado entre los grupos de inmigrantes y los gobiernos. Siempre que fuera posible, los inmigrantes podran incluso participar en las elecciones, gozar del derecho a votar y afiliarse a partidos polticos. Cuando persisten, durante un perodo ms largo de lo que fuera razonable o necesario, formas desiguales de participacin y diversos niveles de compromiso, las divisiones o diferencias existentes pueden llegar a enquistarse por lo que los Estados miembros debern atender de manera urgente esta cuestin. Tambin el Parlamento Europeo ha sealado en diversas ocasiones la conveniencia de que los Estados miembros avancen en el camino de la integracin de los inmigrantes residentes de larga duracin por la va del reconocimiento del derecho del voto. El Consejo de Europa ha apuntado en la misma direccin, tanto en la Asamblea Parlamentaria como en la Convencin sobre la participacin de los extranjeros en la vida pblica a nivel local de 1992.
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Por su parte, la Comisin Europea ha prestado atencin a estas cuestiones y apuntado vas de accin en la Comunicacin sobre inmigracin, integracin y empleo (COM 2003/336). En el epgrafe sobre Nacionalidad, ciudadana cvica y respeto de la diversidad seala: En las conclusiones de Tampere se apoya el objetivo de que los ciudadanos de terceros pases que sean residentes legales de larga duracin tengan la oportunidad de obtener la nacionalidad del Estado miembro en que residan. Se admite ampliamente que la concesin de la nacionalidad es una forma de facilitar la integracin, aunque no debe convertirse necesariamente en el objetivo final del proceso de integracin y, por s sola, no evita los problemas de exclusin social y de discriminacin. La obtencin de la nacionalidad es importante, sin embargo, porque refuerza el sentimiento de pertenecer a la vida nacional. La nacionalidad otorga a su beneficiario el conjunto de los derechos de los ciudadanos que garantizan la participacin de iure en la vida poltica, civil, social, econmica y cultural del Estado miembro. Partiendo de la premisa de que es deseable que los inmigrantes se conviertan en ciudadanos, es razonable condicionar el acceso a la ciudadana al tiempo de residencia en el pas en cuestin, y aplicar principios diferentes a los inmigrantes de primera y segunda o tercera generacin. Las leyes sobre la nacionalidad deberan permitir a estos ltimos acceder de manera automtica o semiautomtica a la ciudadana, mas es razonable que los inmigrantes de primera generacin deban hacer una solicitud formal. La naturalizacin debera ser rpida, segura y no discrecional. Los Estados pueden exigir un perodo de residencia y el conocimiento de la lengua y tomar en consideracin cualquier antecedente penal. En todo caso, los criterios de naturalizacin deberan ser claros, precisos y objetivos. La discrecionalidad administrativa debera estar delimitada y sujeta a control judicial. Previamente, en su Comunicacin de noviembre de 2000, la Comisin haba ya introducido el concepto de ciudadana cvica, definido como un conjunto de derechos y obligaciones bsicos que los inmigrantes adquieren progresivamente en un periodo de varios aos, de tal manera que reciban el mismo trato que los ciudadanos de su Estado de acogida, aunque no hayan sido naturalizados. Permitir a los inmigrantes que adquieran la ciudadana cvica tras un perodo de varios aos ayudara a muchos de ellos a integrarse adecuadamente en la sociedad. Podra ser tambin un primer paso en el proceso de obtencin de la nacionalidad del Estado miembro en cuestin. Otro elemento importante de este concepto es posibilitar la participacin poltica. Varios Estados miembros conceden el derecho de voto local a todos los residentes
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extranjeros bajo ciertas condiciones. Desde el punto de vista de la integracin, es obvio que el derecho de voto local no debera derivarse de la nacionalidad sino de la residencia permanente. La Comisin considera que, de cara al proceso de integracin, sera importante conceder derechos polticos a los inmigrantes residentes de larga duracin y que el Tratado debera constituir la base para ello. La naturalizacin es una estrategia que puede contribuir a promover la integracin, y los Estados miembros deberan considerarla al conceder permisos de residencia a los inmigrantes y a los refugiados. La Comisin acoge con satisfaccin que varios Estados miembros hayan relajado estos ltimos aos las condiciones para la naturalizacin. En el marco del proceso de refuerzo de la coordinacin, la Comisin promover el intercambio de informacin y de las mejores prcticas sobre la aplicacin de las normas de los Estados miembros sobre nacionalidad. Es tambin necesario realizar nuevos estudios comparativos sobre las legislaciones de los Estados miembros en materia de nacionalidad. La Comisin ha dado prioridad a esta cuestin en el sexto programa marco de investigacin 2002-2006. Descendiendo al plano espaol, hay que hacer referencia al Fondo de Apoyo a la Acogida y la Integracin de los Inmigrantes as como al Refuerzo Educativo de los Mismos, cuyos criterios de distribucin para el ao 2005 se aprobaron por Acuerdo del Consejo de Ministros del 20 de mayo, y con el que, bajo el apartado de participacin, se respaldaban las siguientes medidas como prioritarias: a Apoyo a programas de incorporacin de inmigrantes en asociaciones de carcter horizontal: organizaciones no gubernamentales, sindicatos, organizaciones profesionales, asociaciones vecinales, clubes deportivos, etc. Apoyo a la creacin de asociaciones y redes de autoayuda para comunidades inmigrantes entre cuyos fines est la promocin de la integracin y el refuerzo de las interacciones con la poblacin autctona. Apoyo a las iniciativas de dilogo intercultural e interreligioso. Transferencia de conocimientos y buenas prcticas.
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1. Diagnstico
El anlisis sobre la situacin de la participacin de la poblacin inmigrada en Espaa, ha de partir de las distintas dimensiones que tiene la participacin, y que cabra agrupar en cuatro grandes mbitos: a La participacin de las y los inmigrantes en las asociaciones, tanto de tipo general como especficas de inmigrantes en Espaa y en los consejos consultivos o foros para la inmigracin y la integracin.
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b c
La presencia de los inmigrantes en el espacio pblico, en los medios de comunicacin o en las actividades culturales. La participacin de los inmigrantes en la vida poltica a travs de los diferentes instrumentos de participacin actuales (estructuras de decisin de los partidos polticos, sindicatos, organizaciones profesionales y empresariales) y el reconocimiento del derecho poltico del voto. La presencia de los inmigrantes en la vida ciudadana cotidiana y los procesos de mutua adaptacin.
Algunos de los rasgos que caracterizan distintos aspectos de la participacin de los inmigrantes en Espaa son los siguientes: El movimiento asociativo de inmigrantes en Espaa en la actualidad presenta an ciertas limitaciones para ser un instrumento adecuado que facilite la integracin de los colectivos que representan y para estimular la diversidad en nuestra sociedad. Estas limitaciones son el resultado de causas complejas, unas ligadas a lo reciente del proceso migratorio en Espaa y otras a algunas carencias del movimiento, como la insuficiencia de recursos, la falta de comunicacin adecuada entre organizaciones de inmigrantes y asociaciones generales, la dispersin de las asociaciones de inmigrantes, el insuficiente reconocimiento del papel que desempean o la indefinicin de los objetivos perseguidos por las mismas asociaciones. Otro de los elementos que dificultan la participacin ciudadana de las y los inmigrantes es el desconocimiento de las instituciones y de los procedimientos que las Administraciones Pblicas espaolas tienen establecidos, o las dificultades formales y organizativas que tienen las asociaciones de inmigrantes para acceder a los recursos que ofrecen las Administraciones. Distintas Administraciones han puesto en marcha foros y consejos como espacios de consulta donde los inmigrantes, a travs de las asociaciones, puedan expresar sus necesidades, demandas y posiciones para que la Administracin pueda elaborar y disear polticas. En algunos casos este modelo puramente consultivo podra enriquecerse con instrumentos que permitieran a los participantes en los procesos de consulta conocer el grado de influencia de su aportacin en la toma de decisiones polticas, visualizando de este modo la importancia de la participacin ciudadana en la toma de decisiones. Existen una serie de espacios pblicos donde se desarrollan los procesos cotidianos de adaptacin mutua entre inmigrantes y espaoles que son lugares privilegiados para llevar a cabo procesos de participacin y socializacin en igualdad, como son los centros de trabajo, los barrios y las escuelas. En ellos intervienen distintos actores y es necesario dotarles de instrumentos que faciliten aquella adaptacin. Es
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fundamental estimular la incorporacin de los inmigrantes a asociaciones que actan en cada uno de estos campos: sindicatos y organizaciones empresariales, comunidades y asociaciones de vecinos, asociaciones de madres y padres en las escuelas, asociaciones deportivas, etc.. Ante la diversidad que ofrece la inmigracin, es preciso que el espacio pblico se transforme para dar cabida a la diferencia. En caso contrario se corre el riesgo de que se consoliden espacios paralelos exclusivos de ciertos colectivos o culturas. Valorar la diversidad dentro de un espacio pblico comn, al tiempo que se fomenta entre la poblacin inmigrante la participacin social como elemento del proceso de integracin, ayudar a evitar estos riesgos de guettizacin. En cuanto al derecho al sufragio activo y pasivo, es decir el derecho a votar a los representantes parlamentarios o a ser elegido como tal, hay que hacer referencia al artculo 13.2 de la Constitucin Espaola, conforme al cual solamente los espaoles sern titulares de los derechos reconocidos en el artculo 23 [el derecho de sufragio activo y pasivo], salvo lo que, atendiendo a criterios de reciprocidad, pueda establecerse por tratado o ley para el derecho de sufragio activo y pasivo en las elecciones municipales. La Constitucin, por tanto, concibe el derecho de sufragio como ligado a la nacionalidad espaola, pero admite excepciones a este principio general en el mbito municipal, siempre y cuando se concedan a los ciudadanos espaoles derechos equivalentes en los pases de procedencia de los ciudadanos extranjeros. Esta regulacin constitucional da lugar a un planteamiento de la participacin poltica de los ciudadanos y las ciudadanas inmigrantes en un doble plano:
En el plano de la participacin en elecciones municipales, la va para la plena participacin poltica consistira en la firma de convenios bilaterales con los pases de origen de la poblacin inmigrada, de tal manera que se cumpla con el criterio de reciprocidad dispuesto por la Constitucin; En el plano de la participacin en las elecciones de mbito autonmico o nacional, puesto que lo que la Constitucin exige es ser espaol, el foco de atencin se desplaza a la posibilidad de acceder a la nacionalidad espaola por residencia. Conforme a la actual regulacin, con carcter general se requiere un plazo de diez aos de residencia legal y continuada para poder acceder a la nacionalidad espaola por residencia, salvo para los ciudadanos originarios de pases con los que Espaa tiene especiales vnculos histricos o para los refugiados, que se benefician de un plazo de residencia ms reducido (dos aos en el caso de los vnculos histricos, cinco aos en el caso de los refugiados). Rigen igualmente condiciones ms favorables para aquellos que hayan nacido en Espaa o hayan contrado matrimonio con espaol o espaola.
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Objetivo 1 Consolidar el movimiento asociativo inmigrante y su interaccin con el tejido asociativo general. Es preciso reforzar el an incipiente tejido asociativo inmigrante. Simultneamente, se trata de asegurar que el movimiento asociativo inmigrante no evolucione en un sentido aislacionista o de repliegue identitario, sino, al contrario, que sirva para multiplicar las interacciones con la poblacin autctona y mejorar el conocimiento, el aprendizaje y la adaptacin mutua. Para ello, es preciso fomentar las acciones de intercambio de conocimientos y de partenariado con asociaciones y organizaciones sociales de mbito ms general, y, en particular, con las organizaciones de apoyo a la inmigracin. Igualmente, resulta de especial importancia incidir en el asociacionismo de mbito local, por su vinculacin con la convivencia y las interacciones cotidianas de personas autctonas e inmigrantes, y por ser un mbito privilegiado de participacin ciudadana.
Programa PAR 1. Apoyo al asociacionismo inmigrante y fomento de su interaccin con la poblacin autctona, en particular en el mbito local. Medida 1.1. Acciones de informacin sobre asociacionismo y participacin social dirigidas a la poblacin inmigrada. Medida 1.2. Apoyo a la creacin y el mantenimiento de asociaciones de inmigrantes. Medida 1.3. Apoyo a actividades de participacin social y difusin cultural que se realicen de manera conjunta entre la poblacin autctona e inmigrante. Medida 1.4. Fomento de la utilizacin de espacios pblicos compartidos por la poblacin inmigrante y autctona para promover su participacin social. Medida 1.5. Apoyo a proyectos de carcter cultural, educativo y de integracin de las confesiones religiosas minoritarias.
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Programa PAR 2. Fortalecimiento de la capacidad operativa del movimiento asociativo inmigrante. Medida 2.1. Acciones de formacin dirigidas hacia cuadros de asociaciones de inmigrantes. Medida 2.2. Asistencia tcnica en el diseo y ejecucin de proyectos.
Programa PAR 3. Intercambio y creacin de redes entre asociaciones de inmigrantes, asociaciones de apoyo a la inmigracin y asociaciones del tejido local. Medida 3.1. Apoyo al desarrollo de proyectos de integracin en rgimen de partenariado entre asociaciones de inmigrantes, organizaciones de apoyo a la inmigracin y asociaciones del tejido local. Medida 3.2. Apoyo a la creacin de redes de asociaciones que incluyan asociaciones de inmigrantes, organizaciones de apoyo y asociaciones del tejido local.
Programa PAR 4. Investigacin, fomento de la innovacin y transferencia de buenas prcticas. Medida 4.1. Impulso a la realizacin de estudios en el campo de la participacin inmigrante. Medida 4.2. Promocin del intercambio de experiencias y transferencia de buenas prcticas en materia de participacin.
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Objetivo 2 Aumentar el nivel de participacin de inmigrantes en las asociaciones de carcter general. Al mismo tiempo que se refuerza el movimiento asociativo inmigrante, es preciso tambin incentivar y fomentar la incorporacin de los ciudadanos y las ciudadanas inmigrantes a las asociaciones y organizaciones de carcter general que integran la sociedad civil. Para ello, se requiere que las asociaciones y organizaciones de carcter general adopten, con el apoyo de las Administraciones Pblicas, medidas activas que faciliten el acceso de la poblacin inmigrada a tales organizaciones y le proporcionen la informacin necesaria sobre su objeto, su funcionamiento y los cauces de participacin existentes.
Programa PAR 5. Fomento de la incorporacin de inmigrantes a organizaciones vecinales, escolares, deportivas y de ocio, polticas, sindicales, empresariales y profesionales. Medida 5.1. Apoyo a acciones de difusin del asociacionismo y captacin de personas interesadas orientadas hacia la poblacin inmigrada. Medida 5.2. Impulso a acciones formativas en materia de sensibilizacin y gestin de la diversidad dirigidas hacia los gestores y cuadros de las organizaciones. Medida 5.3. Fomento de la incorporacin de personas inmigrantes a las estructuras y puestos de responsabilidad dentro de las diferentes organizaciones generalistas.
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Objetivo 3 Ampliar y mejorar los cauces de participacin poltica de los ciudadanos y ciudadanas inmigrantes. Un componente esencial de la participacin en los asuntos pblicos es la posibilidad de tomar parte en las elecciones, en especial en el mbito local, ya sea votando o presentndose como candidato o candidata. Por ello, deben aprovecharse al mximo las opciones que brinda la Constitucin Espaola para otorgar derechos de participacin poltica a la poblacin inmigrada y promover Convenios bilaterales con los principales pases de origen de la poblacin inmigrada que posibiliten la reciprocidad de este derecho. Igualmente, es preciso dinamizar y potenciar otros cauces de participacin, ya existentes. Por ltimo, el impulso a la participacin ciudadana de la poblacin inmigrante debe hacerse en el marco del desarrollo y la potenciacin de los mecanismos de participacin de la poblacin en general, con particular incidencia en el mbito local.
Programa PAR 6. Profundizacin de los cauces de interlocucin con las Administraciones Pblicas y la participacin en el diseo de polticas de integracin. Medida 6.1. Fortalecimiento y dinamizacin del Foro para la Integracin Social de los Inmigrantes. Medida 6.2. Apoyo a las actividades de foros sobre inmigracin e integracin dirigidas al diseo y difusin de propuestas de acciones a desarrollar por las Administraciones Pblicas y por la sociedad civil. Medida 6.3. Apoyo a la articulacin de estructuras de dilogo institucional entre todos los actores sociales relevantes para la integracin. Programa PAR 7. Fomento de la participacin ciudadana en el espacio pblico de mbito local. Medida 7.1. Desarrollo y potenciacin de cauces y mecanismos de participacin ciudadana en el nivel local dirigidos a la poblacin en su conjunto. Medida 7.2. Promocin del uso de estos mecanismos a travs de acciones educativas, de sensibilizacin y de difusin dirigidas a la poblacin del municipio.
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Programa PAR 8. Impulso a la celebracin de Convenios bilaterales que incluyan el derecho de sufragio en el mbito municipal. Medida 8.1. Anlisis de las posibilidades de celebracin de Convenios bilaterales con pases de origen de la poblacin inmigrada sobre la participacin en elecciones locales. Medida 8.2. Negociacin y firma de Convenios bilaterales. Medida 8.3. Desarrollo en la normativa electoral espaola de los Convenios celebrados.
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8.11. SENSIBILIZACIN
Introduccin
Muchas de las barreras que condicionan la igualdad de trato y la plena participacin de la poblacin inmigrada en todos los mbitos sociales, y que, por ende, suponen un freno para la integracin, derivan de la existencia de estereotipos, prejuicios y estigmatizaciones respecto de los ciudadanos y ciudadanas inmigrantes. Por ello la labor permanente de sensibilizacin es uno de los elementos imprescindibles de las polticas pblicas de integracin. Entendemos la sensibilizacin como el conjunto de acciones que pretenden influir sobre las ideas, percepciones, estereotipos, conceptos de las personas y grupos para provocar un cambio de actitudes en nuestras prcticas sociales, individuales y colectivas. El sptimo de los Principios Bsicos Comunes para la Integracin aprobados por el Consejo de Ministros de Justicia y de Asuntos de Interior en Bruselas el 19 de noviembre de 2004, pone de relieve la importancia que tiene la aplicacin de polticas antidiscriminatorias activas, polticas antirracistas y medidas de sensibilizacin con vistas a promocionar los aspectos positivos de una sociedad caracterizada por la diversidad. La Comisin Europea, por su parte, en la Comunicacin sobre Inmigracin, Integracin y Empleo (COM 2003/336) considera importante consolidar la lucha contra la discriminacin mediante una mayor sensibilizacin del pblico sobre la legislacin comunitaria y nacional que prohbe la discriminacin.. El Consejo de Europa, en el Marco para las polticas de Integracin (CDMG 2000/ 23) dedica un largo apartado al papel que los medios de comunicacin pueden jugar en los procesos de integracin de los inmigrantes. Seala el Consejo de Europa que el desarrollo de un ambiente pblico positivo es uno de los fundamentos del xito de una sociedad multitnica. Una informacin de prensa o televisin que sea negativa o peyorativa respecto de los inmigrantes puede acabar rpidamente con los efectos de muchos esfuerzos positivos. Las actitudes pblicas negativas hacia los inmigrantes y las minoras tnicas se refuerzan y legitiman con imgenes estereotipadas, concentrndose en los problemas de la inmigracin y en lo indeseables que los inmigrantes pueden ser, o en sus diferencias culturales o religiosas. Las sociedades tnica y culturalmente diversas tienen tambin que considerar si los inmigrantes y las minoras tnicas tienen un justo acceso a los medios de comunicacin. Los gobiernos pueden estimular y fomentar una atmsfera positiva, pero solamente tienen una influencia limitada sobre los medios de comunicacin, que tambin tienen que desempear su papel.
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En cuanto a la Administracin General del Estado, el Fondo de Apoyo a la Acogida y la Integracin de Inmigrantes as como al Refuerzo Educativo de los Mismos, cuyos criterios de distribucin para el ao 2006 se aprobaron por Acuerdo del Consejo de Ministros de 3 de marzo, rescatan un enfoque ms amplio de sensibilizacin acorde al recogido en los Principios Bsicos Comunes para la Integracin, y prev las siguientes medidas prioritarias para desarrollar programas de sensibilizacin de la sociedad ante las nuevas realidades que plantea la inmigracin: a Apoyo a acciones que promuevan una imagen positiva de la inmigracin, destaquen sus aportaciones en todos los campos y combatan prejuicios y estereotipos. Apoyo a proyectos que tengan por objeto la mejora del tratamiento de la inmigracin por los medios de comunicacin, en particular en el mbito local y regional. Actuaciones dirigidas a establecer foros de encuentro entre la poblacin inmigrante y la autctona, as como actividades de sensibilizacin dirigidas a ambas poblaciones. Transferencia de conocimientos y buenas prcticas.
1. Diagnstico
Entrando en el anlisis de la situacin actual en cuanto a las actitudes y percepciones respecto de la poblacin inmigrada, hay que sealar cmo la percepcin social de la inmigracin ha ido transformndose en la medida en que la afluencia de personas de origen extracomunitario ha ido en aumento y se ha ido asentando en el territorio. Este hecho, comn en los pases comunitarios tradicionales receptores de inmigracin desde los aos cincuenta del pasado siglo, se ha visto reforzado en Espaa por la rapidez con la que se ha producido en este pas el proceso migratorio. Si bien en Espaa las prcticas xenfobas vinculadas al racismo biolgico estn ampliamente rechazadas, la discriminacin puede manifestarse de formas mucho ms sutiles y complejas. En la actualidad nos encontramos ante un fenmeno calificable como de nuevo racismo, vinculado a las diferencias culturales, que cambia la argumentacin legitimadora del racismo clsico, basada en la inferioridad biolgica, por una argumentacin basada en la idea de la incompatibilidad de ciertas especificidades culturales, nacionales, religiosas, tnicas u otras, en la superioridad de unas culturas sobre otras y en una supuesta amenaza para la cultura y el modo de vida occidental. Los datos de encuestas de opinin elaborados por el Centro de Investigaciones Sociolgicas dan cuenta de la complejidad del fenmeno y de la necesidad de elaPLAN ESTRATGICO DE CIUDADANA E INTEGRACIN [2007 | 2010] 325
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borar indicadores capaces de recogerla. Desde el 2000 al 2004, las personas que expresan actitudes reacias hacia los inmigrantes en Espaa han aumentado del 10% al 32%; al mismo tiempo el porcentaje de las personas que expresan actitudes de tolerancia ha aumentado en cifras prcticamente similares. Estos cambios en la opinin pblica no son espontneos. En la construccin de la opinin pblica juegan un papel fundamental las posiciones que distintas personalidades influyentes toman ante los hechos ligados a la inmigracin. La instrumentalizacin de la inmigracin en el debate poltico, por ejemplo, es un factor muy negativo por su capacidad antipedaggica. Y a la inversa, el liderazgo poltico y el consenso en materia de inmigracin e integracin son capitales para reforzar la eficacia y la credibilidad de las medidas de integracin desarrolladas, y emiten un mensaje de respaldo que es percibido tanto por la poblacin inmigrada, como por la autctona. Por otra parte, tambin los medios de comunicacin tienen una influencia decisiva en la construccin de la imagen social de la poblacin inmigrada, porque la forma de referirse a sta puede contribuir a la construccin de estereotipos que refuerzan una visin negativa de la inmigracin o puede ser una fuente de informacin y formacin de una opinin pblica bien fundada. Como diversos estudios han puesto de manifiesto, hasta el momento existe un predominio de noticias relacionadas con la inmigracin de carcter negativo, ms evidente en algunos medios, ms matizado en otros, pero en cualquier caso generalizado. Se produce aqu un choque entre lo que se podra llamar la lgica de las noticias, que prima lo espectacular y llamativo, y la necesidad de desarrollar una labor de informacin responsable, que tenga en cuenta las consecuencias sociales de las imgenes proyectadas. Existen ya mltiples esfuerzos e iniciativas promovidos por los propios medios de comunicacin, como por ejemplo los cdigos deontolgicos referidos al tratamiento de la inmigracin, en los que es necesario profundizar. Si asumimos que la responsabilidad por los procesos de integracin es tanto mayor cuanto mayor sea la capacidad de influencia sobre la sociedad, no cabe duda de que la responsabilidad que incumbe a los medios de comunicacin es muy significativa. Las Administraciones Pblicas, por su parte, tienen que respaldar los esfuerzos realizados por los medios de comunicacin y contribuir a su difusin. En cuanto a los mbitos en los que es necesario desplegar acciones de sensibilizacin, hay que tener en cuenta que la inmigracin es una realidad presente en todos los aspectos de la vida social y pblica: en los centros de trabajo, en los barrios, en las escuelas, en los centros de salud, etc. Estos espacios constituyen los puntos de contacto por excelencia entre personas de diversas procedencias y culturas y son los mbitos en los que pueden producirse ms procesos de discriminacin, de prejuicios o de estereotipos. Por ello, son tambin los lugares privilegiados para la sensibilizacin ante el hecho migratorio.
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Y lo cierto es que en los ltimos aos se ha producido un aumento de los programas y actuaciones de sensibilizacin desarrollados por las distintas Administraciones Pblicas y por organizaciones no gubernamentales en mbitos tales como el empleo y la actividad econmica, la educacin, la vivienda, los servicios sociales y de salud, al tiempo que se han adoptado medidas para aumentar la participacin de la poblacin inmigrada en la vida social y cultural. En cambio, se ha primado menos un sector clave, como es el de las distintas instituciones pblicas que operan en el campo de la justicia y de la tutela de los derechos fundamentales de las personas. Es necesario, por tanto, reforzar las acciones de sensibilizacin en este mbito. Hay que sealar tambin que, fruto de las numerosas iniciativas de Administraciones Pblicas y organizaciones, existe ya un conjunto notable de experiencias de sensibilizacin y de instrumentos y materiales elaborados a este efecto, que sin embargo no se conoce y explota suficientemente. Aumentar dicho conocimiento y abordar el intercambio de las experiencias y los materiales que hayan demostrado tener un mayor efecto sensibilizador, es otra de las tareas a acometer. Tambin es preciso incentivar la coordinacin de acciones de sensibilizacin entre distintos actores, de manera tal que se refuercen mutuamente y permitan mantener estrategias de sensibilizacin continuadas en el tiempo, porque sta es sin duda una de las condiciones para que puedan resultar eficaces. En este sentido existe todava una cierta tendencia a identificar la sensibilizacin con campaas especficas o con productos destinados a la sensibilizacin, pasando por alto que la sensibilizacin es un proceso prolongado en el tiempo y que de poco sirven los productos si posteriormente no se produce una amplia utilizacin de los mismos. Por ello, es preciso insertar las distintas actuaciones de sensibilizacin en una estrategia de proceso, de continuidad. Por ltimo, en tanto partimos de una concepcin de la integracin como proceso bidireccional, las actuaciones de sensibilizacin no pueden estar orientadas exclusivamente hacia la poblacin autctona, aunque sean predominantes, sino que es necesario disear actuaciones orientadas hacia la poblacin inmigrada. En general, cabe sealar que cualquier actividad de sensibilizacin ha de tener en cuenta la diversidad de las personas a las que se dirige y su posicionamiento respecto a la inmigracin, porque el grado de tolerancia y el tipo de prejuicios difiere mucho entre unos grupos de personas, sean autctonas o inmigradas, y otros.
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Objetivo 1 Mejorar la imagen pblica de la inmigracin y promocionar los aspectos positivos de una sociedad caracterizada por la diversidad. Se persigue contribuir a la construccin de una imagen positiva y normalizada del hecho migratorio por la va de dar a conocer datos y hechos bsicos relativos a los procesos migratorios y de integracin y de desmontar prejuicios y estereotipos. Asimismo de trata de que, a partir de un mejor conocimiento mutuo, se asuman los procesos sociales de cambio asociados a la inmigracin y se incorporen como elementos dinamizadores y enriquecedores de la sociedad en su conjunto. El objetivo ltimo es que la sociedad se corresponsabilice de la tarea de alcanzar una integracin adecuada de la poblacin inmigrada.
Programa SEN 1- Promocin de una mejor comprensin de los procesos y fenmenos migratorios. Medida 1.1. Potenciar espacios y contextos de debate social que favorezcan el dilogo y la corresponsabilidad. Medida 1.2. Fomento de acciones que ayuden a comprender al conjunto de la sociedad las realidades de las personas inmigrantes, de sus proyectos y de sus distintos proyectos y procesos migratorios.
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Programa SEN 2. Fomento de espacios de encuentro reflexin y conocimiento mutuo. Medida 2.1. Fomento del establecimiento de foros de encuentro entre la poblacin inmigrante y autctona, particularmente en el mbito local. Medida 2.2. Fomento y realizacin de actividades de difusin de los factores del proceso migratorio su dimensin, complejidad, causas y efectos que produce. Medida 2.3. Fomento y realizacin de actuaciones de difusin de los elementos de las culturas de origen de la poblacin inmigrante. Medida 2.4. Impulso a medidas del programa Europa con los ciudadanos y de la Comisin Nacional para el fomento y la promocin del Dilogo Intercultural.
Programa SEN 3. Fomento de la participacin de la poblacin inmigrante en la vida cultural y social. Medida 3.1. Fomento de las actividades culturales diseadas desde la perspectiva de la integracin intercultural de la poblacin inmigrante. Medida 3.2. Promocin del acceso de la poblacin inmigrante a las actuaciones desarrolladas en el marco del Plan de Fomento de Lectura. Medida 3.3. Fomento de programas de captacin activa de la poblacin inmigrante para su participacin en otros programas socio-culturales.
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Objetivo 2 Generar cambios de actitudes en relacin con la inmigracin. Se pretende actuar sobre aquellas reas y destinatarios concretos que ms influencia tienen en las actitudes de la poblacin en relacin con la inmigracin, transmitiendo y promocionando los factores positivos asociados a la inmigracin, de tal forma que las actuaciones de sensibilizacin generen cambios de actitudes en la poblacin.
Programa SEN 4. Identificacin de los actores y factores que determinan la imagen pblica de la inmigracin. Medida 4.1. Fomento de actuaciones de identificacin y difusin de las dinmicas de produccin de estereotipos. Medida 4.2. Fomento de la realizacin de estudios de actores y factores que intervienen en el tratamiento informativo de la inmigracin y el proceso migratorio y de la realizacin de anlisis de tendencias en dicho tratamiento. Medida 4.3. Fomentar la realizacin de anlisis del discurso social, as como de la imagen de la inmigracin proyectada por responsables pblicos y otras personas de relevancia pblica.
Programa SEN 5. Actuaciones de sensibilizacin en sectores identificados como prioritarios. Medida 5.1. Actuaciones de formacin dirigidas a profesionales del sector pblico y del tercer sector en el mbito de la interculturalidad y la proteccin de derechos. Medida 5.2. Actuaciones de formacin dirigidas a profesionales de los medios de comunicacin. Medida 5.3. Actuaciones de sensibilizacin dirigidas a la poblacin inmigrante. Medida 5.4. Actuaciones de sensibilizacin en el mbito empresarial y otros contextos especficos.
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Programa SEN 6. Mejora del tratamiento de la inmigracin por los medios de comunicacin. Medida 6.1. Identificacin y difusin de cdigos deontolgicos y otras iniciativas de autorregulacin en relacin con el tratamiento de la informacin sobre inmigracin. Medida 6.2. Fomento de la participacin de la poblacin inmigrante en los medios de comunicacin.
Programa SEN 7. Fomento y realizacin de actuaciones de difusin de la normativa antidiscriminacin. Medida 7.1. Fomento y realizacin de actuaciones de difusin de la normativa antidiscriminacin entre los actores que trabajan en el mbito de proteccin de derechos. Medida 7.2. Fomento y realizacin de actuaciones de difusin de la normativa antidiscriminacin europea.
Programa SEN 8. Fomento y realizacin de buenas prcticas en materia de sensibilizacin. Medida 8.1. Identificacin de buenas prcticas en materia de sensibilizacin. Medida 8.2. Fomento y realizacin de actuaciones de difusin de buenas prcticas en el tratamiento de la informacin en materia de inmigracin. Medida 8.3. Fomento de la participacin de la poblacin inmigrante en las actuaciones de sensibilizacin.
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8.12. CODESARROLLO
Introduccin
La idea de vincular las migraciones con acciones de cooperacin para el desarrollo en los pases de origen de la poblacin migrante aparece, en el contexto de Naciones Unidas, en la Conferencia Internacional sobre la Poblacin y el Desarrollo, celebrada en El Cairo en 1994. En el informe emitido tras su celebracin, se contempla un apartado dedicado exclusivamente a Migracin internacional y desarrollo, en el que se apuntan varias cuestiones que estructuran el concepto de lo que actualmente se entiende por codesarrollo:
La migracin internacional ordenada puede tener efectos positivos en el desarrollo y en las comunidades de los pases de origen y destino, contribuyendo al desarrollo econmico y social a travs de transferencias de remesas, conocimientos, cualificaciones e intercambio cultural. Especial importancia tiene en estos procesos la integracin laboral y social de las personas inmigrantes en los pases de destino, las migraciones temporales y el retorno voluntario de migrantes cualificados a su pas de origen. En estos procesos es clave el papel de los gobiernos de los pases de origen y de los pases de destino, la cooperacin con las entidades financieras tanto internacionales como nacionales, los agentes sociales, las asociaciones y las propias personas inmigrantes.
Se expone, en definitiva, la necesidad de poner en marcha la identificacin de estrategias que garanticen que la migracin contribuya al desarrollo y a las relaciones internacionales, idea que se ver reforzada con las contribuciones de posteriores trabajos, como la Cumbre de Naciones Unidas sobre Migraciones y Desarrollo celebrada en 1997 o, ms recientemente, los trabajos de la Comisin Global sobre Migraciones Internacionales de Naciones Unidas en los que se enfatiza y desarrolla alguna de las ideas expresadas anteriormente. En el mbito europeo, la idea de codesarrollo aparece en la Cumbre de Tampere de 1999. En la Conclusiones de la Cumbre se seala que la Unin Europea necesita un enfoque global de la migracin que trate los problemas polticos, de derechos humanos y de desarrollo de los pases y regiones de origen, trnsito y destino. En Diciembre de 2002, la Comisin de la UE adopt una Comunicacin sobre Integracin de las cuestiones de migracin en las relaciones de la Unin Europea con pases terceros que, entre otros temas, intentaba precisar, por primera vez,
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los nexos entre migracin y desarrollo, sugerir un cierto nmero de iniciativas clave y promover una coherencia entre estos dos mbitos de actuacin. Por su parte, basndose en dicha comunicacin, el Consejo adopt, en mayo de 2003, un proyecto de conclusiones sobre Migracin y Desarrollo, en las que propona una serie de medidas para reforzar las sinergias entre la migracin y la cooperacin al desarrollo. Entre estas conclusiones, figuraban las relativas a potenciar los programas de retorno voluntario y sostenible en relacin con el desarrollo local, el apoyo al retorno de cualificaciones y recursos, la consideracin del reconocimiento de formacin y experiencia adquirida en el extranjero, los planes de formacin y de microcrditos como medidas incentivadoras del retorno, la consideracin de las remesas como potencial de desarrollo del pas de origen, la mejora de la integracin de las personas inmigrantes en el pas de acogida, etc. Todos estos aspectos han sido objeto de consideracin recientemente, en una nueva Comunicacin de la Comisin Migracin y Desarrollo: Algunas orientaciones concretas( de 1 de septiembre de 2005). Esta Comunicacin establece una serie de orientaciones sobre las acciones que deberan formar parte del mbito integrado de migraciones y desarrollo, principalmente: las transferencias financieras hacia los pases de origen de la poblacin migrante; la contribucin de las personas migrantes al desarrollo de sus pases; el retorno y las migraciones temporales y la atenuacin del impacto negativo de la fuga de cerebros. Adems, apunta diversas lneas de financiacin para la implementacin de iniciativas y proyectos por los Estados miembros, entre ellas las procedentes del programa AENEAS de asistencia financiera y tcnica a terceros pases en los mbitos de la migracin y el asilo u otras que habr que analizar. En ntima conexin con las polticas de integracin, deben apoyarse las polticas de fomento del codesarrollo. En este proceso, se puede acompaar y potenciar a las asociaciones de inmigrantes con sus comunidades de origen, mediante la constitucin de redes transnacionales y alianzas pblico-privadas. Dichas asociaciones de inmigrantes en los pases de acogida deben ser potenciadas con el fin de hacer posible su participacin en la toma de decisiones y en la elaboracin de las polticas de migracin. En Espaa el codesarrollo aparece contemplado como tal, vinculado a la coherencia de polticas y considerado como un mbito de actuacin dentro del nuevo Plan Director de Cooperacin Espaola 2005-2008. Algunas de las lneas de actuacin que el Plan Director de la Cooperacin Espaola que orientan el enfoque de codesarrollo son las siguientes:
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Consideracin de los flujos migratorios, tanto desde el punto de vista cuantitativo como cualitativo a efectos de priorizar regiones, zonas o pases y de establecer las estrategias de codesarrollo. Fomento del desarrollo en origen mediante la promocin econmica, el apoyo a la pequea empresa y el fortalecimiento de los sectores productivos. Impulso a la participacin de las personas inmigrantes en estrategias de codesarrollo, en coordinacin con asociaciones de inmigrantes en Espaa y agentes de cooperacin, como va para el fomento de la integracin. Implicacin de las personas inmigrantes como agentes de codesarrollo y que contribuyen al avance social, econmico y cultural de sus pases de origen. Diseo de un modelo de retorno digno y sostenible, que incluya medidas de capacitacin profesional y empresarial, apoyo econmico (microcrditos, u otros instrumentos financieros) y orientaciones sobre la viabilidad de las iniciativas socioproductivas que se propongan para desarrollar en los pases de origen. Impulso de actuaciones sobre utilizacin racional de remesas, canalizacin de los envos de divisas y productos financieros favorables, fomentando las iniciativas de informacin y asesoramiento a los inmigrantes en este mbito.
Teniendo en cuenta la etapa inicial en la que se encuentran los trabajos en materia de codesarrollo el Plan Director de la Cooperacin Espaola prioriza, para el perodo 2005- 2008, las actuaciones en Ecuador y Marruecos, pases con importante volumen de personas inmigrantes en Espaa, a los que, posteriormente, se ha sumado Senegal, por constituir un escenario en el que se estn llevando a cabo numerosas experiencias en este sentido. Por mandato del Consejo Estatal de Cooperacin al Desarrollo, se ha constituido un Grupo de Trabajo sobre Codesarrollo que ha elaborando un documento de bases y de consenso que permite a todos los actores involucrados en el diseo y ejecucin de las polticas de migracin y desarrollo, manejar los mismos conceptos y criterios sobre el objeto y caractersticas del codesarrollo, su mbito de actuacin, la identificacin de necesidades que permitan avanzar en este contexto y posibles actuaciones. Durante el ao 2006 se han conseguido importantes avances en cuanto a la coordinacin de los agentes de la cooperacin espaola implicados en el codesarrollo, y se ha dado el paso fundamental de elaborar y difundir el Documento de Consenso de Codesarrollo, resultado del mandato del Grupo de Trabajo de Codesarrollo sobre la base del acuerdo del Pleno del Consejo de Cooperacin al Desarrollo celebrado el 30 de marzo de 2005. Para ello tanto en el Plan Anual de Cooperacin Internacional (PACI) 2006 como en el PACI 2007 aprobado por Consejo de Ministros el 26 de enero viene contemplado como la sptima lnea directriz: Migraciones y Desarrollo.
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1. Diagnstico
Desde el mbito local y autonmico se han ido definiendo estrategias y/o actuaciones en materia de codesarrollo desde las polticas de cooperacin internacional, por una parte y, por otra, desde las polticas de integracin de personas inmigrantes, sin demasiadas sinergias entre los dos mbitos. En este sentido, es esta una etapa en la que se hace necesario establecer mecanismos de coordinacin que vayan desde el mbito local hasta el estatal, de modo que posibiliten establecer criterios comunes, tanto conceptualmente como en cuanto a metodologa y aplicaciones prcticas. En esta lnea, se inscriben los espacios de concertacin que se estn generando entre los diversos actores involucrados en acciones de codesarrollo; la incorporacin del codesarrollo en el Plan pretende que ste sea un eje prioritario y contribuya a potenciar la coordinacin y coherencia de las acciones de integracin y codesarrollo. El principio de corresponsabilidad entre las sociedades de origen y de destino, supone que las acciones de codesarrollo deben contemplar las implicaciones que para el pas de origen conlleva la emigracin y para el pas de destino, la necesidad de gestionar eficazmente la integracin de las personas inmigrantes. La experiencia pone de manifiesto que dada la multiplicidad de actores que intervienen en el trabajo en materia de codesarrollo, se requieren mecanismos de coordinacin eficientes basados en la concertacin y el trabajo en red que aglutinen la diversidad de actores y garanticen su participacin equilibrada. Considerando el carcter experimental de las actuaciones se impone la necesidad de establecer mecanismo de anlisis, seguimiento y evaluacin de las actuaciones tanto en Espaa como en los pases de origen. En la actualidad las formulaciones en torno al codesarrollo estn vinculadas a la utilizacin de las remesas econmicas, primordialmente, como elementos que favorecen el desarrollo de los pases de origen, incidiendo en el ahorro y en las reinversiones productivas, derivado del hecho de que las transferencias de capital econmico que las personas migrantes hacen peridicamente a sus familias en los pases de origen han experimentado un notable crecimiento en los ltimos aos, llegando a constituirse en una fuente de ingresos externa ms importante, cuantitativamente, que la ayuda al desarrollo, el turismo o la inversin extranjera. Se hace necesario considerar el gran potencial que estas transferencias tienen como instrumentos de desarrollo econmico en los pases de origen de las personas inmigrantes que se encuentran en Espaa y como factor esencial en la partici-
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pacin activa de estas personas en procesos de desarrollo de sus comunidades de origen. Aunque su impacto sobre la reduccin de la pobreza y el desarrollo econmico y social de estos pases es muy limitado (ya que no se encuentran orientadas hacia un desarrollo del tejido productivo) y sin dejar de reconocer que son flujos econmicos de carcter privado y de garantizar, por tanto, el derecho de los hombres y las mujeres migrantes a destinarlas a lo que consideren necesario, parece oportuno ofrecer alternativas para la promocin de iniciativas individuales o colectivas como uno de los principales instrumentos de actuacin en la creacin de tejido productivo en las comunidades de origen. Por otra parte, las migraciones suponen una ptima oportunidad para el intercambio de conocimientos, competencias, tecnologa y capital social que no est siendo suficientemente aprovechada, ya que las personas que regresan voluntariamente a su pas no se encuentran apoyadas por la falta de redes que faciliten la implantacin de sus proyectos. As mismo tambin es importante subrayar la idea de que el mantenimiento y refuerzo de vnculos entre las disporas cualificadas con sus sociedades de origen, supone un gran potencial de cara a la implicacin y la generacin de efectos positivos de desarrollo en estas comunidades. Fundamentalmente son estos los mbitos de actuacin que se han priorizado en las experiencias existentes, concretamente en los tres pases establecidos como prioritarios: Ecuador, Marruecos y Senegal, junto con iniciativas impulsadas sobre todo desde la sociedad civil organizada, centradas en materias como el comercio justo, la economa social o los sistemas de crdito rotatorio, entre otras. El Plan contiene una serie de ejes de actuacin, algunos de los cuales son susceptibles de tener una incidencia directa en los procesos de codesarrollo; en especial los ejes de Acogida, Educacin, Empleo, Participacin y Mujer se constituyen como mbitos fundamentales en conexin con el codesarrollo.
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Objetivo 1 Identificar y promover las oportunidades de desarrollo de los pases de origen de la inmigracin a Espaa. Se busca aumentar las posibilidades de que las migraciones tengan un impacto positivo en el desarrollo de los pases de origen a travs de la identificacin y promocin de las oportunidades de desarrollo de los pases de origen de la inmigracin a Espaa.
Programa COD 1. Promocin de la colaboracin entre organizaciones y administraciones para la realizacin de actuaciones de codesarrollo. Medida 1.1. Apoyo al fortalecimiento institucional y tcnico de las administraciones pblicas y organizaciones del pas de origen vinculadas al desarrollo social. Medida 1.2. Identificacin de organizaciones en origen y en destino para promover su participacin en la gestin de actuaciones de codesarrollo vinculadas a las migraciones. Medida 1.3. Creacin de mecanismos de coordinacin entre las organizaciones del pas de destino y origen y las administraciones implicadas que faciliten la gestin de las actuaciones de codesarrollo. Medida 1.4. Fomento de la vinculacin de los inmigrantes con sus zonas de origen y creacin de redes que faciliten los procesos de concertacin de proyectos productivos de desarrollo comunitario.
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Programa COD 2. Promocin de iniciativas productivas y de desarrollo comunitario. Medida 2.1.-Elaboracin de un mapa de recursos-oportunidades que sirva de apoyo a los proyectos productivos de los inmigrantes. Medida 2.2. Difusin del mapa de recursos-oportunidades que permita generar proyectos de desarrollo por parte de las personas inmigrantes. Medida 2.3. Apoyo a las iniciativas para la creacin de infraestructuras y servicios bsicos enmarcados en programas de desarrollo local en los pases de origen. Medida 2.4. Estudio de la viabilidad de proyectos de desarrollo en origen. Apoyo a su implantacin y seguimiento en las primeras etapas. Medida 2.5. Armonizacin de los protocolos de evaluacin y seguimiento de proyectos. Medida 2.6. Anlisis de impacto de las acciones de codesarrollo en la dimensin econmica y socio-cultural.
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Objetivo 2 Incorporar la perspectiva del codesarrollo en el proceso de integracin del inmigrante. Se persigue crear las condiciones e instrumentos para que las personas que quieran contribuir al desarrollo de sus comunidades de origen puedan hacerlo, partiendo de la idea de que una buena integracin es el primer paso para que el proceso de codesarrollo pueda desarrollarse.
Programa COD 3. Fomento de acciones dirigidas a que las personas inmigrantes se constituyan en actores de los procesos de codesarrollo. Medida 3.1. Apoyo a las capacidades y cualificaciones de las personas inmigrantes como agentes de desarrollo. Medida 3.2. Fomento del espritu emprendedor entre las personas inmigrantes, mediante acciones de informacin, orientacin y formacin, con particular atencin a mujeres inmigrantes. Medida 3.3. Apoyo a las iniciativas empresariales, en los pases de origen, de los inmigrantes de temporada, mediante informacin, orientacin y formacin durante su estancia en Espaa y, en su caso, en los pases de origen. Medida 3.4. Formacin de agentes de desarrollo en la gestin de empresas de economa social y como promotores sociales y de salud. Medida 3.5. Promocin de la orientacin del ahorro hacia inversiones productivas en los pases de origen, en particular mediante acciones de informacin y orientacin sobre posibilidades y vas de inversin en origen. Medida 3.6. Fomento de actuaciones de informacin y asesoramiento sobre utilizacin productiva de remesas, canales formales ms adecuados y ventajosos para los envos de remesas y productos financieros favorables para ahorro e inversin.
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Programa COD 4. Fomento de acciones de codesarrollo realizadas por entidades sociales sin nimo de lucro. Medida 4.1. Apoyo a proyectos de entidades sociales sin nimo de lucro del pas de destino y de origen vinculados a itinerarios integrados y personalizados de insercin socio-laboral en los pases de origen. Medida 4.2. Apoyo a proyectos de cooperacin laboral, formativa o social que vinculen a las dos sociedades. Medida 4.3. Implementacin de proyectos piloto de codesarrollo en Ecuador, Marruecos y Senegal, pases prioritarios para el Plan Director de la Cooperacin Espaola.
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Objetivo 2 Promover actuaciones dirigidas a prevenir la descapitalizacin humana de los pases de origen. Los riesgos de desestructuracin que pueden conllevar los procesos migratorios inciden negativamente tanto en la sociedad de acogida como en la de origen, de ah la importancia de su prevencin. As mismo, es necesario atenuar el impacto negativo de la emigracin en sus aspectos tanto sociales, como de descapitalizacin de recursos humanos y productivos.
Programa COD 5. Acompaamiento a familias transnacionales. Medida 5.1. Anlisis del impacto de las migraciones en los problemas relacionados con la desestructuracin familiar vinculada a procesos migratorios. Medida 5.2. Apoyo a proyectos que contemplen el acompaamiento integral a familias con riesgo de desestructuracin por la separacin de sus miembros entre pas de origen y de destino. Medida 5.3. Promocin de actuaciones a cargo de ONGs, asociaciones de inmigrantes y asociaciones juveniles en la atencin en el pas de origen de hijos e hijas de personas inmigrantes. Programa COD 6. Apoyo al retorno voluntario de personas inmigrantes. Medida 6.1. Promocin del intercambio y la cooperacin cientfica, tcnica y universitaria. Medida 6.2. Apoyo a programas de retorno voluntario de personas inmigrantes para el desarrollo de proyectos productivos en el pas de origen. Medida 6.3. Fomento de programas de identificacin, sensibilizacin y apoyo al retorno de personas inmigrantes con alta cualificacin. Medida 6.4. Promocin del reconocimiento por parte de los pases de origen y destino de las competencias profesionales. Medida 6.5. Apoyo a programas de retorno e insercin sociolaboral en origen de jvenes ex tutelados formados en Espaa.
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9. Gestin, participacin y evaluacin del Plan Estratgico en la gobernanza de la integracin
9.1. Gestin del Plan Estratgico

De acuerdo con el RD 1600/2004, de 2 de julio, corresponde a la Secretara de Estado de Inmigracin y Emigracin, bajo la superior autoridad del Ministro de Trabajo y Asuntos Sociales, desarrollar la poltica de extranjera e inmigracin del Gobierno. Por tanto, la gestin del Plan Estratgico ser responsabilidad de la Secretara de Estado de Inmigracin y Emigracin, a travs de la Direccin General de Integracin de los Inmigrantes. Ms all de la gestin estricta de los programas del Plan, la gobernanza del proceso requiere que jueguen un papel relevante en todo el proceso de ejecucin del Plan Estratgico organismos de participacin y consulta en el campo de la inmigracin como la Comisin Interministerial de Extranjera, el Consejo Superior de Poltica de Inmigracin, el Foro para la Integracin Social de los Inmigrantes y los que forman parte de los mismos. En su momento, la gestin del Plan Estratgico constituir una de las acciones, en materia de integracin de los ciudadanos inmigrantes, de la futura Agencia Estatal de Inmigracin y Emigracin. La Secretara de Estado de Inmigracin y Emigracin asumir las siguientes funciones para llevar a cabo la gestin del Plan Estratgico:
Impulso de una poltica de integracin en la Unin Europea y a la inclusin de las polticas de integracin del Plan Estratgico en las polticas de carcter general de la Administracin General del Estado. Convenios con Comunidades Autnomas para el impulso y la gestin de programas en el mbito de competencias de las Comunidades Autnomas y de las Corporaciones Locales. Convenios, contratos y subvenciones con agentes sociales y ONGs. Gestin directa de algunos programas. Promocin del intercambio de experiencias y buenas prcticas entre los distintos agentes implicados en las polticas y programas de integracin. Promocin de la innovacin en los programas de integracin desarrollados y las tcnicas de intervencin aplicadas en dichos programas. Elaboracin de estudios que permitan un mejor conocimiento de la situacin de la integracin y de las medidas a desarrollar. Informacin y consulta con los organismos de participacin. Seguimiento y evaluacin del Plan Estratgico. Propuesta de prioridades anuales.
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Para ello la Direccin General de Integracin de los Inmigrantes contar con una Unidad Tcnica del Plan Estratgico que coordinar la aplicacin del mismo. El Observatorio Espaol del Racismo y la Xenofobia, contribuir a la gestin del Plan Estratgico a travs del estudio, anlisis y propuestas sobre la igualdad de trato y no discriminacin y sobre todas las cuestiones que tienen que ver con el racismo y la xenofobia. El Observatorio Permanente de la Inmigracin contribuir a la recogida y anlisis de informacin cuantitativa y cualitativa relacionada con el Plan Estratgico y sus programas de actuacin. La Secretara de Estado de Inmigracin y Emigracin, a travs de la Direccin General de Integracin de los Inmigrantes, se encargar de coordinar las actuaciones con incidencia en la integracin de los distintos departamentos ministeriales y centros directivos de la Administracin General del Estado. El instrumento de coordinacin en este mbito ser la Comisin Interministerial de Extranjera. Para la coordinacin de actuaciones con las Comunidades Autnomas, adems de las funciones que cumple el Consejo Superior de Poltica de Inmigracin se elaborarn y desarrollarn los Planes de Accin anuales, consensuados en aplicacin del Fondo de Apoyo a la Acogida y a la Integracin y en ellos se establecern comisiones de seguimiento de los Convenios firmados. Adems de las funciones que tiene atribuidas el Foro para la Integracin Social de los Inmigrantes, la Direccin General de Integracin de los Inmigrantes mantendr cauces de interlocucin permanente con las ONGs, agentes sociales y organizaciones de inmigrantes.
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9.2. Participacin en la gestin del Plan Estratgico

Los organismos consultivos y de participacin que estarn involucrados en la gestin del Plan Estratgico son la Comisin Interministerial de Extranjera, el Consejo Superior de Poltica de Inmigracin y el Foro para la Integracin Social de los Inmigrantes. La Comisin Interministerial de Extranjera, regulada por RD 1946/2000, de 1 de diciembre, es un rgano colegiado interministerial adscrito al Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, a travs de la Secretara de Estado de Inmigracin y Emigracin, que tiene como funcin analizar, debatir e informar aquellas propuestas y actuaciones de los departamentos ministeriales que tengan incidencia en el tratamiento de la extranjera, la inmigracin y el asilo. Ms precisamente, las polticas de integracin se tratan en el seno de la Comisin delegada sobre flujos migratorios, promocin e integracin social de inmigrantes y refugiados. En este marco, la Comisin Interministerial de Extranjera:
Ser informada peridicamente sobre el seguimiento y la evaluacin de la ejecucin del Plan Estratgico; Podr realizar propuestas y recomendaciones para la mejora y perfeccionamiento del Plan Estratgico y la reformulacin de prioridades del mismo; Emitir informe sobre las propuestas de cambios normativos que pueda conllevar la ejecucin del Plan Estratgico.
El Consejo Superior de Poltica de Inmigracin, regulado por RD 344/2001, que persigue la coordinacin y cooperacin de las Administraciones pblicas en el campo de las polticas de integracin de los inmigrantes y que tiene una composicin tripartita y equilibrada con representantes de la Administracin General del Estado, de las Comunidades Autnomas y de las Entidades Locales, tendrn una presencia fundamental no slo en el proceso de elaboracin del Plan Estratgico, sino en su ejecucin, seguimiento, evaluacin y reforma. Para ello, el Consejo Superior de Poltica de Inmigracin:
Efectuar propuestas y recomendaciones para la mejora y perfeccionamiento del Plan Estratgico y la reformulacin de prioridades del mismo; Ser informado peridicamente sobre el seguimiento y la evaluacin del Plan Estratgico;
El Foro para la Integracin Social de los Inmigrantes, como rgano de consulta, informacin y asesoramiento en materia de integracin de los inmigrantes, es un
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cauce fundamental de participacin de las asociaciones de inmigrantes y organizaciones de apoyo, en suma, de la sociedad civil, en el diseo y seguimiento de las polticas pblicas de integracin. De acuerdo con el artculo 70 de la Ley Orgnica 4/2000, sobre derechos y libertades de los extranjeros en Espaa y su integracin social, est constituido, de forma tripartita y equilibrada, por representantes de las Administraciones pblicas, de las asociaciones de inmigrantes y de las organizaciones sociales de apoyo, entre ellas los sindicatos de trabajadores y organizaciones empresariales con inters e implantacin en el mbito inmigratorio. Reactivar y reforzar este importante cauce de dilogo y participacin es uno de los objetivos perseguidos con el presente Plan. Por ello, el Real Decreto 3/2006, de 16 de enero, que regula su composicin, competencias y rgimen de funcionamiento, le reconoce un papel fundamental en la formulacin, seguimiento, evaluacin y reformulacin del Plan Estratgico. En concreto, corresponder al Foro:
Presentar propuestas y recomendaciones en el mbito de la integracin de los inmigrantes; Formular propuestas y recomendaciones en relacin con los programas del Plan Estratgico; Recibir informacin de los programas y actividades del Plan Estratgico y ser informado peridicamente sobre el seguimiento de la ejecucin del Plan Estratgico; Informar sobre la evaluacin del Plan Estratgico; Recabar y canalizar las propuestas de las organizaciones sociales en relacin al Plan Estratgico.
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9.3. La evaluacin del Plan Estratgico como responsabilidad compartida

Uno de los Principios Bsicos Comunes para la Integracin aprobados por el Consejo de la Unin Europea seala que es necesario establecer objetivos, indicadores y mecanismos de evaluacin claros para ajustar las polticas, evaluar los avances en la integracin y hacer ms eficaz el intercambio de informacin. Porque, sigue diciendo, independientemente de la intensidad de los esfuerzos realizados en la poltica de integracin, es importante saber si esos esfuerzos son eficaces y permiten realizar progresos. Aunque se trata ms de un proceso que de un resultado, la integracin puede medirse y las polticas correspondientes pueden ser objeto de evaluacin. Indicadores de integracin, objetivos y mecanismos de evaluacin, comparativa o no, pueden ayudar a medir y comparar los progresos alcanzados, as como a observar las tendencias y evolucin que se produzcan. El objetivo de esta evaluacin es llegar a aprender de la experiencia adquirida, lo cual es un modo de evitar los posibles errores del pasado, ajustar de modo coherente las diferentes polticas y mostrar inters por los esfuerzos realizados por todas las partes participantes. La evaluacin de las polticas pblicas debe formar parte de cualquier buen gobierno porque es un instrumento en la bsqueda de la mejora continua de la calidad de los servicios que se prestan a los ciudadanos, sean espaoles o personas inmigrantes. La evaluacin de las polticas pblicas y de la calidad de los servicios contribuye a:
Racionalizar el uso de los recursos y mejorar la calidad de los servicios que la Administracin presta a los ciudadanos, porque permite evaluar los impactos de las polticas pblicas, generar aprendizajes tanto en las Administraciones Pblicas como en los otros actores que intervienen en el proceso, mejorar la cooperacin de los actores implicados en la gestin y corregir ineficiencias de la accin pblica. Propiciar la participacin y la transparencia, porque refuerza el papel de los ciudadanos cuyas opiniones son escuchadas, ayuda a rendir cuentas de las polticas y de la utilizacin de los recursos pblicos, formaliza un nuevo contrato con la ciudadana por la calidad de los servicios que se les ofrecen y, con todo ello, mejora la calidad democrtica de los procesos y de los servicios. Fundamentar la eleccin pblica, porque permite desarrollar soportes analticos de evaluacin coste beneficio social, aplicar alternativas a las decisiones estratgicas y redefinir las prioridades y las polticas en el campo de la integracin de los inmigrantes en Espaa.
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Pero si la evaluacin forma parte del buen gobierno, tambin lo es en la lgica de la buena gobernanza de la integracin de los inmigrantes. Por ello, la evaluacin que se llevar a cabo para el conjunto del Plan Estratgico, para cada una de las distintas reas y para cada uno de los programas de las mismas, tendr tres caractersticas: ser una evaluacin integral, participativa y formativa. La evaluacin debe ser integral porque analizar, para el conjunto del Plan, para cada una de las reas y cada uno de los programas, su racionalidad y su coherencia. Su racionalidad quiere decir evaluar la relacin de las necesidades detectadas y los problemas diagnosticados con los objetivos propuestos en el Plan Estratgico y en cada una de sus reas de intervencin. Su coherencia supone valorar la concordancia entre los objetivos perseguidos y los instrumentos movilizados para alcanzar dichos objetivos. Esta evaluacin integral ha de estudiar para el Plan Estratgico en su conjunto, para cada una de las reas y, en general, para cada uno de los programas tres grandes aspectos:
La eficacia, es decir, la relacin entre los objetivos perseguidos y los resultados obtenidos. La eficiencia, es decir, la relacin entre los instrumentos y los medios puestos en accin y los resultados obtenidos. El impacto de los resultados del Plan Estratgico y de los programas sobre (la cobertura de) las necesidades detectadas y sobre (la solucin de) los problemas diagnosticados.
Una evaluacin integral ha de ser capaz de formular juicios fundamentados sobre el Plan Estratgico y sus distintas reas y programas y, a partir de ellos, hacer recomendaciones concretas que permitan reorientar el Plan o algunas de sus prioridades, objetivos y programas. De esta manera la evaluacin se convertir en un instrumento de mejora de la gestin de la poltica pblica de integracin de los inmigrantes. La evaluacin debe ser participativa, porque sern incorporados al proceso los diferentes actores que han intervenido en la formulacin y en la ejecucin del Plan Estratgico y sus programas, as como los beneficiarios de los programas y los colectivos a los que van dirigidos. El carcter participativo de la evaluacin no es slo un requerimiento poltico democrtico. Es tambin un elemento de eficacia de la misma evaluacin. La presencia de actores pegados al terreno en el proceso evaluador permite incorporar a la evaluacin aspectos de la realidad que, con frecuencia, escapan a los indicadores cuantitativos o cualitativos previamente diseados. Naturalmente, los rganos con competencias en este campo, es decir, el Consejo Superior de Poltica de Inmigracin y el Foro para la Integracin Social de los Inmigrantes, han de tener un papel relevante en todo el proceso evaluador del Plan Estratgico.
Este carcter participativo de la evaluacin del Plan Estratgico permitir que el proceso y los resultados de la evaluacin sean instrumentos para fomentar el debate social y poltico sobre la integracin de los inmigrantes y las polticas pblicas en este campo. La evaluacin debe ser formativa para todos los actores involucrados en la formulacin y en la ejecucin del Plan Estratgico. Una de las finalidades de la evaluacin ha de ser que los poderes pblicos, las distintas administraciones, los agentes sociales, ONGs y asociaciones de inmigrantes implicadas en el proceso adquieran un aprendizaje y una valoracin sobre el trabajo que llevan a cabo en esta rea, sobre su racionalidad y su coherencia, sobre su eficacia y eficiencia y sobre el impacto del mismo. Esta evaluacin formativa ser un factor de generacin y difusin de conocimiento e innovacin en la integracin de los inmigrantes y las polticas pblicas en este campo.
Indicadores de evaluacin
Aunque un proceso de evaluacin no puede basarse slo en indicadores cuantificables, la columna vertebral de la evaluacin y del seguimiento de la accin pblica ha de formarse en torno a un Sistema de indicadores que habr de ser equilibrado y que habr de concertar entre los actores que intervienen en el Plan Estratgico, es decir, entre las distintas Administraciones Pblicas, las ONGs y las organizaciones de inmigrantes. En el Informe sobre los indicadores en el mbito de la pobreza y la exclusin social (Octubre 2001), el Comit de Proteccin Social de la Unin Europea apuntaba algunas caractersticas metodolgicas que han de tener los indicadores que se construyen en el rea de competencia del Comit y que, a grandes rasgos, son vlidos para orientar el diseo que deben de tener los indicadores y el sistema de indicadores que se elaborarn para la evaluacin y el seguimiento del Plan Estratgico, aunque ponen el acento ms en los resultados obtenidos que en los medios para conseguir dichos resultados. Los rasgos que seala el Comit son, bsicamente, los siguientes:
Un indicador debe captar la esencia del problema y tener una interpretacin normativa clara y aceptada; un indicador debe ser fiable y estar validado estadsticamente; un indicador debe adaptarse a las acciones polticas pero no estar sujeto a manipulaciones; un indicador deber ser suficientemente comparable entre los distintos territorios;
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un indicador debe estar actualizado y prestarse a revisin; la medicin de un indicador no debe ser excesivamente gravosa; el conjunto de indicadores debe cubrir las diferentes dimensiones de manera equilibrada; los indicadores deben ser coherentes entre s y el peso de cada uno de ellos debe ser proporcionado; el conjunto de indicadores debe ser lo ms transparente y accesible posible para los ciudadanos.
Para la evaluacin del Plan Estratgico, habr que construir un sistema con gran nmero de indicadores, dado la pluridimensionalidad de la integracin de los inmigrantes, la diversidad de reas del Plan Estratgico y la complejidad del fenmeno de la integracin social. El mismo Comit seala que se podran diferenciar indicadores primarios y secundarios. Se podra decir que los indicadores primarios estaran compuestos de un nmero restringido de indicadores principales que cubriran aquellos mbitos considerados ms importantes de cara a la integracin de los inmigrantes. Los indicadores secundarios vendran en apoyo de estos indicadores primarios y describiran otras dimensiones del problema en cada una de las reas. Estos dos niveles estaran compuestos de indicadores definidos y adoptados de modo consensuado por los actores del Plan Estratgico y utilizados en los informes de seguimiento y evaluacin del mismo.
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9.4. La evaluacin del Plan Estratgico

El conjunto del Plan Estratgico, sus distintas reas y los diferentes programas sern sometidos a un proceso doble de seguimiento y de evaluacin. El seguimiento implica elaborar un sistema de informacin peridica a corto plazo que permita conocer a los actores que intervienen en el Plan Estratgico y a otras instituciones o personas interesadas la evolucin cuantitativa de los principales agregados del Plan Estratgico, por reas de intervencin y por programas, y las experiencias de inters o buenas prcticas que se vayan emprendiendo como consecuencia del Plan Estratgico. La evaluacin implica la formulacin de elementos valorativos sobre la eficacia, la eficiencia y el impacto del Plan Estratgico, en su conjunto y para las distintas reas y programas, apoyndose tanto en indicadores cuantitativos como cualitativos a partir de instrumentos metodolgicos previamente consensuados. De la evaluacin han de deducirse elementos para la revisin de los objetivos e instrumentos del Plan Estratgico.
Seguimiento del Plan Estratgico

Para el seguimiento del Plan Estratgico, la Direccin General de Integracin de los Inmigrantes elaborar documentos tcnicos que sern de tres tipos distintos:
Informes anuales de seguimiento, que recogern regularmente datos de los principales agregados del Plan Estratgico. El Cuaderno de Buenas prcticas, que recoger informaciones sobre experiencias de inters puestas en marcha bajo el paraguas del Plan Estratgico. Los Informes monogrficos , sobre distintos aspectos relevantes del Plan Estratgico.
Estos documentos se difundirn en papel, por correo electrnico e internet.
Plan de evaluacin del Plan Estratgico

Para llevar a cabo la evaluacin del Plan Estratgico se producirn, en primer lugar, tres documentos metodolgicos. Estos documentos pretenden cumplir una doble funcin: por una parte, elaborar las bases de la evolucin del Plan Estratgico y, por otra, servir de estmulo para desarrollar la evaluacin de otros
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planes o programas orientados a la integracin de las personas inmigrantes. Se difundirn en papel e internet. Estos documentos son los siguientes: 1 Metodologa de evaluacin de las polticas de integracin de los inmigrantes La elaboracin de la Metodologa ... partir de un Informe tcnico preparado por expertos en el primer trimestre de funcionamiento del Plan Estratgico y ser sometido a la consideracin de los organismos de participacin del Plan Estratgico antes de su aprobacin definitiva. La Metodologa... analizar los criterios de eleccin de las propiedades estratgicas para la evaluacin de las polticas de integracin de los inmigrantes y los procedimientos para llevar a cabo el proceso evaluador de las mismas bajo diferentes supuestos institucionales. La Metodologa... ha de establecer criterios para evaluar la calidad de los servicios que prestan las polticas de integracin de los inmigrantes. 2 Sistema de indicadores de evaluacin del Plan Estratgico El Sistema ... fijar un conjunto ordenado y equilibrado de indicadores cuantitativos y cualitativos, debidamente definidos, que permitan valorar los objetivos generales del Plan Estratgico, los objetivos especficos de las distintas reas y los programas de actuacin del Plan Estratgico en sus diferentes dimensiones. 3 Gua metodolgica de evaluacin interna de los programas de integracin de los inmigrantes La Gua ... pretende ser una herramienta de autoevaluacin para agentes que participan en proyectos derivados o relacionados con el Plan Estratgico y que les permita valorar crticamente la coherencia, la pertinencia, la eficacia, la eficiencia, el impacto y la posible existencia de alternativas de las acciones que llevan a cabo. La Gua ... puede tener una serie de preguntas que provoquen la reflexin de los actores de los programas, tanto individualmente como en equipo. Puede introducir criterios para la elaboracin de informes valorativos sobre las actuaciones desarrolladas y sobre la realidad sobre la que se trabaja.
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El proceso de evaluador del Plan Estratgico se llevar a cabo en dos fases: una evaluacin intermedia tras el cierre del ejercicio 2008 y una evaluacin global del Plan en su conjunto tras el cierre del ejercicio 2010. La Direccin General de Integracin de los Inmigrantes elaborar el Informe de Evaluacin Intermedia y al final del perodo de ejecucin del Plan Estratgico se encargar una evaluacin externa y la Direccin General de Integracin de los Inmigrantes elaborar el Informe final de evaluacin. 1. Informe de evaluacin intermedia del Plan Estratgico La Direccin General de Integracin de los Inmigrantes elaborar el Informe de evaluacin intermedia y lo someter a la consideracin de la Comisin Interministerial de Extranjera, el Consejo Superior de Poltica de Inmigracin y el Foro para la Integracin Social de los Inmigrantes. El Informe lo elaborar la Direccin General de Integracin de los Inmigrantes en el segundo trimestre del ao 2009, a partir de las valoraciones que le hayan hecho llegar a lo largo del primer trimestre las Comunidades Autnomas, las Entidades Locales y las ONGs con las que se hayan establecido convenios de colaboracin. En l se utilizar el sistema indicadores aprobado, y se analizarn las informaciones sobre satisfaccin de usuarios as como las sugerencias recibidas. A partir del Informe de evaluacin intermedia la Comisin Interministerial de Extranjera, el Consejo Superior de Poltica de Inmigracin y el Foro para la Integracin Social de los Inmigrantes podrn emitir recomendaciones para la reorientacin del Plan Estratgico. 2. Evaluacin externa del Plan Estratgico 2007-2010 En la ltima etapa de aplicacin del Plan Estratgico, se encargar una evaluacin externa global del Plan Estratgico. Las principales conclusiones de esta evaluacin se darn a conocer a la Comisin Interministerial de Extranjera, al Consejo Superior de Poltica de Inmigracin y al Foro para la Integracin Social de los Inmigrantes. 3. Evaluacin final del Plan Estratgico 2007-2010 La Direccin General de Integracin de los Inmigrantes elaborar la Evaluacin final del Plan Estratgico 2007-2010.
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Para ello la Direccin General de Integracin de los Inmigrantes tomar en consideracin, adems de la evaluacin intermedia, las valoraciones que hayan remitido las Comunidades Autnomas, las Entidades locales y las ONGs con las que se hayan establecido convenios de colaboracin y la Evaluacin externa del Plan Estratgico 2007-2010, el sistema indicadores del Plan Estratgico y las informaciones sobre satisfaccin de usuarios as como las sugerencias recibidas. Con todo ello la Direccin General de Integracin de los Inmigrantes elaborar un Informe provisional que someter a la consideracin de la Comisin Interministerial de Extranjera, el Consejo Superior de Poltica de Inmigracin y el Foro para la Integracin Social de los Inmigrantes. Tras los informes emitidos por estos rganos sobre la Evaluacin provisional, la Direccin General de Integracin de los Inmigrantes elaborar la Evaluacin final del Plan Estratgico 2007-2010 definitiva, incorporando las observaciones recibidas. La Evaluacin final del Plan Estratgico 2007-2010 ser elevada al Gobierno por el Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales.
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10
Presupuesto
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Presupuesto de la Administracin General del Estado Empleo 11%
Educacin 42%
Otros 24%
Acogida 23%
Presupuesto
10. Presupuesto de la Administracin General del Estado
reas
Ministerio
2007
2008
2009 cantidades en euros
2010
TOTALES
Acogida
Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales Ministerio de Justicia Ministerio de Sanidad y Consumo Total Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales Ministerio de Educacin y Ciencia Total Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales Ministerio de Sanidad y Consumo Total Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales
106.966.953 180.000 480.000 107.626.953 90.000.000 104.089..878 194.089.878 52.542.704 7.486.843 8.000.000 8.652.000 16.652.000 18.673.159 23.441.579 8.400.000 7.826.506 6.976.883 150.000 7.126.883 12.643.987
112.315.301 189.000 504.000 113.008.301 94.500.000 109.294.372 203.794.372 51.973.151 7.861.185 8.400.000 9.084.600 17.484.600 19.606.817 24.613.658 8.820.000 8.217.832 7.325.727 157.500 7.483.227 13.276.187
117.931.066 198.450 529.200 118.658.716 99.225.000 114.759.090 213.984.090 51.487.458 8.254.244 8.820.000 9.538.830 18.358.830 20.587.158 25.844.341 9.261.000 8.628.723 7.692.014 165.375 7.857.389 13.939.996
123.827.619 208.373 555.660 124.591.652 104.186.250 120.497.045 224.683.295 51.092.287 8.666.956 9.261.000 10.015.772 19.276.772 21.616.516 27.136.558 9.724.050 9.060.159 8.076.614 173.644 8.250.258 14.636.996
461.040.940 775.823 2.068.860 463.885.622 387.911.250 448.640.385 836.551.635 207.095.600 32.269.228 34.481.000 37.291.202 71.772.202 80.483.650 101.036.136 36.205.050 33.733.220 30.071.238 646.519 30.717.757 54.497.166
Educacin
Empleo Vivienda Salud
Servicios Sociales
Infancia y Juventud Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales Igualdad de Trato Mujer Participacin Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales Ministerio de Cultura Total Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales
Sensibilizacin
Codesarrollo-Migraciones y Desarrollo Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales Ministerio de Asuntos Exteriores y Cooperacin/Agencia Espaola de Cooperacin Internacional Total
3.940.896
4.137.941
4.344.838
4.562.080
16.985.756
6.762.555 10.703.451
8.768.385 12.906.326
10.881.865 15.226.703
13.371.264 17.933.344
39.784.069 56.769.825
Total
467.213.944
489.045.655
512.088.649
536.668.843
2.005.017.091
359
Anexo
PRINCIPIOS BSICOS COMUNES SOBRE INTEGRACIN,
Aprobados por el Consejo de Ministros de Justicia y Asuntos de Interior en Bruselas, el 19 de noviembre de 2004
361
PRINCIPIOS BSICOS COMUNES SOBRE INTEGRACIN
PRINCIPIOS BSICOS COMUNES SOBRE INTEGRACIN, Aprobados por el Consejo de Ministros de Justicia y Asuntos de Interior en Bruselas, el 19 de noviembre de 2004
Considerando lo siguiente: 1 La inmigracin es una caracterstica permanente de la sociedad europea. Si el flujo de inmigrantes trmino que a lo largo del presente texto designa a los inmigrantes residentes legalmente en el territorio de los Estados miembros se encauza de manera ordenada y se gestiona adecuadamente, los Estados miembros obtendrn numerosos beneficios, como un fortalecimiento de las economas, una mayor cohesin social, un incremento del sentimiento de seguridad, y diversidad cultural. Considerados conjuntamente y a lo largo de todos los Estados miembros, dichos beneficios harn progresar el proceso europeo y reforzarn la posicin de la Unin en el mundo. Por consiguiente, la gestin eficaz de las emigraciones por parte de cada Estado miembro redunda en inters de todos. El xito de la integracin de los inmigrantes que residen legalmente y de sus descendientes constituye un aspecto esencial de la gestin de las migraciones. Al mismo tiempo, la poltica de inmigracin puede contribuir al xito de la poltica de integracin. Resulta crucial que los Estados miembros mantengan y sigan desarrollando unas sociedades en las que los recin llegados se sientan bienvenidos, que se definan por un espritu de entendimiento y ajuste mutuos, y en las que todos los residentes - nuevos y viejos - tengan unas expectativas claras. La integracin tiene lugar simultneamente a escala de los individuos, de las familias, de la comunidad en general y del Estado, y se plasma en todas las facetas de la vida: de hecho, la integracin puede abarcar fcilmente una generacin o ms. Por consiguiente, para tener xito, la poltica de integracin debe comprometer a las instituciones locales, regionales y nacionales con las que interactan los inmigrantes, tanto en el mbito privado como en el pblico. El desarrollo y la aplicacin de la poltica de integracin es, por consiguiente, responsabilidad primordial de los Estados miembros en concreto, ms que de la Unin como conjunto. La incapacidad de un Estado miembro concreto de desarrollar y aplicar con xito una poltica de integracin puede tener, de distintas maneras, repercusiones adversas para otros Estados miembros y para la Unin Europea. Puede incidir, por ejemplo, en la economa y la participacin en el mercado de trabaPLAN ESTRATGICO DE CIUDADANA E INTEGRACIN [2007 | 2010] 363
jo, socavar el respeto de los derechos humanos y el compromiso de los europeos de cumplir sus obligaciones internacionales para con los refugiados y otras personas necesitadas de proteccin internacional, y generar alienacin y tensiones en la sociedad. 5 Cada uno de los Estados miembros debera determinar las medidas de integracin concretas que una sociedad opta por aplicar. No obstante, redunda claramente en inters comn de todos los Estados miembros de la Unin que cada Estado miembro concreto persiga unas estrategias de integracin eficaces. Tales medidas diferirn considerablemente de un Estado miembro a otro. Debern ajustarse a las necesidades concretas de la sociedad receptora, reflejando la historia y el marco jurdico de cada Estado miembro. Asimismo, podrn plantearse como objetivo distintos grupos de poblacin, cuya composicin vara entre los distintos Estados - por ejemplo, desde los trabajadores temporales a los residentes permanentes y los hijos de inmigrantes; desde las personas que estn aguardando la admisin hasta aqullas que ya residan legalmente; desde los inmigrantes que hayan adquirido la ciudadana a los nacionales de terceros pases establecidos desde hace mucho tiempo; y desde refugiados que gocen de un alto nivel de cualificacin a personas que tengan que adquirir an las capacitaciones ms elementales. Desarrollar un conjunto de principios bsicos comunes de la UE en materia de integracin resulta esencial, habida cuenta no slo de la diversidad de experiencias y de circunstancias, sino tambin del inters comn que tienen los Estados miembros en alcanzar acuerdos en torno a objetivos compartidos en materia de integracin. Los principios bsicos comunes tienen los objetivos siguientes: a contribuir a que los Estados miembros formulen polticas de integracin, ofrecindoles una gua sencilla no vinculante, sencilla pero reflexiva, de principios bsicos respecto de los cuales puedan juzgar y evaluar sus propios esfuerzos. Los Estados miembros podrn utilizar tambin estos principios bsicos para fijar prioridades y seguir desarrollando sus propios objetivos mensurables. Corresponde a cada Estado miembro determinar si estos principios le son tiles para formular polticas destinadas a otros grupos objetivo de la integracin. Los principios sern pertinentes tanto para los Estados miembros que tienen una experiencia considerable en materia de inmigracin intensa como para aquellos otros que se han convertido ms recientemente en puntos de destino para cantidades importantes de inmigrantes;
364
servir de base para que los Estados miembros exploren el modo en que pueden actuar las autoridades a escala de la UE, nacional, regional y local, en la elaboracin y aplicacin de polticas de integracin. Adems, dichos principios bsicos comunes tambin podrn contribuir a determinar el modo en que dichas polticas pueden comprometer ms adecuadamente a otros agentes implicados en la integracin (por ejemplo, interlocutores sociales, ONG, organizaciones de mujeres y de migrantes, empresas, y otras instituciones privadas); servir de complemento y actuar en plena sinergia con los marcos legislativos existentes, incluidos los instrumentos internacionales en materia de derechos humanos, los instrumentos comunitarios que incluyen disposiciones en materia de integracin, los objetivos de la UE en materia de igualdad entre los sexos y no discriminacin, y otras polticas de la UE; contribuir a estructurar el dilogo regular entre los gobiernos y todas las dems instituciones y participantes pertinentes a escala de la UE; servir de base y contribuir a que la UE explore el modo en que pueden seguir desarrollndose los instrumentos de la UE existentes relacionados con la integracin; y contribuir a que el Consejo reflexione sobre los mecanismos y polticas necesarios a escala de la UE para apoyar los esfuerzos en materia de polticas de integracin desarrollados a escala nacional y local, en particular compartiendo las enseanzas y conocimientos obtenidos a lo largo de toda la UE, y permitirn asimismo que el Consejo alcance, llegado el momento, acuerdos al respecto.
d e
Recordando las anteriores consideraciones y los objetivos de los principios bsicos comunes, EL CONSEJO DE LA UNIN EUROPEA Y LOS REPRESENTANTES DE LOS GOBIERNOS DE LOS ESTADOS MIEMBROS establecen los siguientes principios bsicos comunes para una poltica de integracin de los inmigrantes en la Unin Europea: 1 2 3 La integracin es un proceso bidireccional y dinmico de ajuste mutuo por parte de todos los inmigrantes y residentes de los Estados miembros. La integracin implica el respeto de los valores bsicos de la Unin Europea. El empleo constituye una parte fundamental del proceso de integracin y es esencial para la participacin de los inmigrantes, para las contribuciones que los inmigrantes aportan a la sociedad de acogida, y para hacer visibles tales contribuciones.
Un conocimiento bsico del idioma, la historia y las instituciones de la sociedad de acogida es indispensable para la integracin; permitir a los inmigrantes adquirir ese conocimiento bsico es esencial para que la integracin tenga xito. Los esfuerzos realizados en la educacin son fundamentales para preparar a los inmigrantes, y en particular a sus descendientes, a participar con ms xito y de manera ms activa en la sociedad. El acceso de los inmigrantes a las instituciones y a los bienes y servicios tanto pblicos como privados, en las mismas condiciones que los ciudadanos nacionales y sin discriminaciones es un requisito esencial para una mejor integracin. Una interaccin frecuente entre inmigrantes y ciudadanos de los Estados miembros es un mecanismo fundamental para la integracin. Los foros compartidos, el dilogo intercultural, la educacin relativa a los inmigrantes y sus culturas y unas condiciones de vida estimulantes en entornos urbanos mejoran las interacciones entre inmigrantes y ciudadanos de los Estados miembros. La prctica de diversas culturas y religiones est garantizada por la Carta de los Derechos Fundamentales y debe quedar salvaguardada, a menos que dichas prcticas entren en conflicto con otros derechos europeos inviolables o con la legislacin nacional. La participacin de los inmigrantes en el proceso democrtico y en la formulacin de las polticas y medidas de integracin, especialmente a nivel local, favorece su integracin.
10 Las polticas y medidas tendentes a incluir la cuestin de la integracin en todas las pertinentes competencias polticas y niveles de gobierno y servicios pblicos deben tomarse debidamente en cuenta en la elaboracin y puesta en prctica de medidas pblicas. 11 Es necesario establecer objetivos, indicadores y mecanismos de evaluacin claros para ajustar las polticas, evaluar los avances en la integracin y hacer ms eficaz el intercambio de informacin.
366
http://www.mtas.es/migraciones/Integracion/PlanEstrategico/Docs/160207pecitextocompleto.pdf

Ministerio de Trabajo - Plan Estratégico Ciudadania e Integracion

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PLAN estratgico

Edita: Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales Internet: http: //www.mtas.es

ACUERDO DEL CONSEJO DE MINISTROS

PLAN ESTRATGICO DE CIUDADANA E INTEGRACIN [2007 | 2010]

Acuerdo Consejo de Ministros

PLAN ESTRATGICO DE CIUDADANA E INTEGRACIN [2007 | 2010]

Acuerdo Consejo de Ministros

Madrid, 16 de febrero de 2007

EL MINISTRO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES Jess Caldera Snchez-Capitn

PLAN ESTRATGICO DE CIUDADANA E INTEGRACIN [2007 | 2010]

PLAN ESTRATGICO DE CIUDADANA E INTEGRACIN [2007 | 2010]

Madrid, abril 2007

Consuelo Rum Ibez Secretaria de Estado de Inmigracin y Emigracin

PLAN ESTRATGICO DE CIUDADANA E INTEGRACIN [2007 | 2010]

El marco jurdico de la inmigracin en Espaa

PLAN ESTRATGICO DE CIUDADANA E INTEGRACIN [2007 | 2010]

Las polticas de integracin en el mbito de la Unin Europea

113 116 117 120

Las administraciones y la sociedad espaola ante la integracin de los inmigrantes

PLAN ESTRATGICO DE CIUDADANA E INTEGRACIN [2007 | 2010]

Principios generales para una poltica de integracin de la poblacin inmigrada en Espaa

La gobernanza de las polticas de integracin de los inmigrantes

PLAN ESTRATGICO DE CIUDADANA E INTEGRACIN [2007 | 2010]

Gestin, participacin y evaluacin del Plan Estratgico en la gobernanza de la integracin

ANEXO Principios Bsicos Comunes sobre Integracin

PLAN ESTRATGICO DE CIUDADANA E INTEGRACIN [2007 | 2010]

PLAN ESTRATGICO DE CIUDADANA E INTEGRACIN [2007 | 2010]

De pas de emigrantes a tierra de inmigracin

PLAN ESTRATGICO DE CIUDADANA E INTEGRACIN [2007 | 2010]

La consolidacin del fenmeno inmigratorio

PLAN ESTRATGICO DE CIUDADANA E INTEGRACIN [2007 | 2010]

PLAN ESTRATGICO DE CIUDADANA E INTEGRACIN [2007 | 2010]

La inmigracin como oportunidad y como reto

PLAN ESTRATGICO DE CIUDADANA E INTEGRACIN [2007 | 2010]

PLAN ESTRATGICO DE CIUDADANA E INTEGRACIN [2007 | 2010]

PLAN ESTRATGICO DE CIUDADANA E INTEGRACIN [2007 | 2010]

Enfoque del Plan Estratgico de Ciudadana e Integracin

PLAN ESTRATGICO DE CIUDADANA E INTEGRACIN [2007 | 2010]

PLAN ESTRATGICO DE CIUDADANA E INTEGRACIN [2007 | 2010]

Premisas y principios que orientan el Plan Estratgico

PLAN ESTRATGICO DE CIUDADANA E INTEGRACIN [2007 | 2010]

PLAN ESTRATGICO DE CIUDADANA E INTEGRACIN [2007 | 2010]

Objetivos del Plan Estratgico

Estructura del Plan Estratgico

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PLAN ESTRATGICO DE CIUDADANA E INTEGRACIN [2007 | 2010]

2.1. Evolucin de la inmigracin en Espaa

Fuente: Observatorio Permanente de la Inmigracin, Secretara de Estado de Inmigracin y Emigracin.

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Cuadro 2.1. Evolucin de los extranjeros residentes en Espaa. 1975-2006

PLAN ESTRATGICO DE CIUDADANA E INTEGRACIN [2007 | 2010]

332.558 380.927 277.255 1997 338.720 1998

Fuente: Observatorio Permanente de la Inmigracin, Secretara de Estado de Inmigracin y Emigracin.

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PLAN ESTRATGICO DE CIUDADANA E INTEGRACIN [2007 | 2010]

2.2. Estructura demogrfica de la inmigracin

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B) Pirmide de poblacin extranjera comunitaria

PLAN ESTRATGICO DE CIUDADANA E INTEGRACIN [2007 | 2010]

C) Pirmide de poblacin extranjera no comunitaria

Fuente: Observatorio Permanente de la Inmigracin, Secretara de Estado de Inmigracin y Emigracin.

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