Carlos Vila

EL SNDROME DE PANTALEON:
POLTICA Y ADMINISTRACIN EN LA REFORMA

DEL ESTADO Y LA GESTION DE GOBIERNO
CARLOS M . V I L AS
E L ENTRA MA DO I NSTI TUCI ONAL DEL ESTADO y las modal i dades de su desem-
peo guardan si empre una rel aci n de consi stenci a con l a estructura so-
ci econmi ca y con l amatri z de poder pol ti co. Lareforma del Estado
encarada en l al ti ma dcada y medi a por l a mayor parte de los pa ses de
Amri ca Lati na busca dar coherenci a a esarel aci n de acuerdo con las
transformaci ones que ven an regi strndose en los procesos de acumul a-
ci n de capi tal y l a reconfi guraci n de los escenarios naci onal es, regi ona-
les e i nternaci onal es. Lareforma apunta, asi mi smo, a bri ndar sustento
i nsti tuci onal auna nueva matri z de poder pol ti co gestada al cal or de esas
transformaci ones. Esamatri z de poder se asienta en una creci ente pol ari -
zaci n social dentro de cada pa s como resul tado de di ferenci as de pro-
ducti vi dad, ingresos y propi edad de activos, y en un proceso si mi l ar en
escala i nternaci onal entre un pequeo nmer o de estados desarrol l ados
que concentran porci ones creci entes del producto, l a i nversi n, el comer-
ci o y los mayores niveles de bi enestar, y los pa ses de l a peri feri a - alos que
se han agregado, en l a l ti ma dcada, los del ex bl oque sovi ti co. La mayor
pol ari zaci n naci onal e i nternaci onal se compl ementa con procesos de i n-
tegraci n real y si mbl i ca de las l i tes de uno y otro conj unto de pa ses
- asoci aci ones empresarial es, turi smo y esparci mi ento, homogenei zaci n
tendenci al de estilos y pautas de consumo y de vi da. . - , y en consecuenci a
en un deteri oro de los procesos naci onal es de i ntegraci n social y cul tural .
Es ste un f enmeno que se apoya en tendenci as de l argo plazo del desa-
rrol l o de l aregi n y que los nuevos escenarios refuerzan.
1
I nspi rada en las recomendaci ones de al gunos organi smos financieros
mul ti l ateral es - Banco Mundi al ( BM ) , Fondo Monetari o I nternaci onal ( F M I ) ,
1
La cuesti n fue seal ada a fines del a dcada de l os sesenta por vari os economi stas vi n-
cul ados al a CEPAL: Pi nto (1965), Tavares (1969), Vuskovi c. (1970).
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Banco I nterameri cano de Desarrol l o ( BI D) - , l a reforma fue presentada a
l a opi ni n pbl i ca como una tarea emi nentemente tcni ca i mpuesta por l a
contundenci a de los hechos y ori entada a mej orar l a cal i dad de l a gesti n
estatal. Fue encarada como parte de un movi mi ento de moderni zaci n de
proyecci ones globales, y vi ncul ada a los procesos de redemocrati zaci n
que vari os de esos pa ses estaban encarando despus de peri odos de di cta-
duras y autori tari smos. En trmi nos ms i nmedi atos, l a reforma se di ri gi a
resolver los probl emas deri vados de los abul tados dfi ci t fiscales acumul a-
dos en l a mayor a de los pa ses desde i ni ci os de l a dcada de los ochenta y
a generar condi ci ones para un mej or acceso a los fl ujos i nternaci onal es de
capi tal . Despus de un pri mer momento que puso nfasi s en el tamao del
Estado, l a agenda de la reforma se ori ent haci a l a cuesti n de la cal i dad
de la gesti n estatal. La experi enci a mostr que una econom a de mercado
requi ere de eficientes i nsti tuci ones pbl i cas para opti mi zar su desempeo
y preveni r sus desequi l i bri os. La utop a del Estado mnimo di o paso a l a ne-
cesidad del Estado efectivo. Adqui ri preemi nenci a, consecuentemente, l a
atenci n a l a cal i dad de l a gesti n pbl i ca, al di seo y funci onami ento real
de las i nsti tuci ones gubernamental es y a l a moderni zaci n de la dotaci n de
recursos - humanos, operati vos, tecnol gi cos, organi zaci onal es- de l a ad-
mi ni straci n pbl i ca. Sobre todo, reci bi especial atenci n el objeti vo
de reduci r los costos financieros de l a admi ni straci n estatal, en el marco de
l os fuertes condi ci onami entos deri vados de los persistentes desequi l i bri os
en las cuentas pbl i cas. En estas condi ci ones, l a eval uaci n de la cal i dad de
l a gesti n resul t estrechamente asoci ada a su i mpacto en las finanzas
del Estado.
La i ntroducci n de reformas en l a admi ni straci n pbl i ca se apoya as
tanto en consi deraci ones generales de eficacia y transparenci a como en los
compromi sos asumi dos por l a mayor a de los gobi ernos para renegoci ar el
endeudami ento externo y recomponer los flujos de i nversi n fornea. La
ri gi dez de esos compromi sos obl i ga a apl i car l a ti jera a prcti camente todo
otro ti po de erogaci n con excepci n de l a ori gi nada en el endeudami en-
to pbl i co externo; en escenarios de contracci n y reori entaci n del gasto
pbl i co, l a necesi dad de abaratar los costos de l a gesti n pbl i ca ha adqui -
ri do una urgenci a notori a. La pr eocupaci n por elevar l a cal i dad de l a ges-
ti n f orma parte de l a pri ori dad de pol ti ca fiscal de consegui r un Estado
ms barato. Este encuadre expl i ca el nfasi s asi gnado a enfoques i nstru-
mental es que reducen l a probl emti ca de l a pol ti ca y el Estado a cuestiones
operativas o procedi mental es. El debate sobre los objeti vos de la pol ti ca y
el desarrol l o se desplaza haci a l a di scusi n de las herrami entas y los arte-
factos (por ej empl o, l a i nformati zaci n de procedi mi entos, l a construcci n
de portal es de i nternet o l a masi fi caci n del uso de mi croprocesadores).
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Una vi si n i nstrumental i sta y de corto pl azo predomi na en el anl i si s del
Estado y de sus pol ti cas.
Este modo de pl antear las cosas, que usual mente se presenta como
una vi si n tcni ca, i mpl i ca l a mayor a de las veces una aceptaci n acr ti ca
de las cuestiones sustantivas y, en especial, de los arregl os de poder pol ti co
y econmi co y de los objetivos de l a conducci n estatal. Lo pol ti co resul ta
as metamorfoseado en tcni ca admi ni strati va y de hecho i nvi si bl e tras l a
raci onal i dad formal de los procedi mi entos y los admi n cul os. Sin descono-
cer l a rel evanci a o l a especi fi ci dad de l a probl emti ca de l a gesti n, ni l a
uti l i dad de muchas apl i caci ones de las nuevas tcni cas i nformti cas a los
procedi mi entos admi ni strati vos, las pgi nas que si guen prestan atenci n a
l a fuerte i mbri caci n que si empre se regi stra entre los grandes objeti vos
pol ti cos y sociales del Estado, las confi guraci ones de poder que ellos ex-
presan y di nami zan, y los esquemas de gesti n o admi ni straci n pbl i ca,
as como los pel i gros que usual mente deri van de l a confusi n entre i nstru-
mentos o paradi gmas de gesti n y objeti vos y estrategias de construcci n y
conducci n pol ti ca. La frontera entre decisiones tcni cas y decisiones po-
l ti cas nunca es absoluta; pero l a presentaci n de las cuestiones pol ti cas
como si se tratara de asuntos tcni cos usual mente restri nge l a di scusi n so-
bre l a pol ti ca y sus objeti vos a mbi tos reduci dos - por su i nserci n en l a
estructura i nsti tuci onal de poder, o si mpl emente por el acceso desi gual a
i nformaci n, conoci mi ento y experti ci a, producto de las disparidades an-
tes seal adas- , mi entras que l a expl i ci taci n de las di mensi ones pol ti cas
abre el debate al conj unto de l a ci udadan a i nteresada o afectada por las
deci si ones que vayan a ser adoptadas.
P ODER P OL T I CO, EST A DO Y GEST I N P BL I CA
Consi derado en perspecti va hi stri ca, el Estado moderno, o Estado-na-
ci n, es una forma parti cul ar de organi zaci n del poder pol ti co y de l a vi -
da social, estrechamente asociada al desarrol l o de l a econom a capitalista.
Se si nteti zan en el Estado dos di mensi ones bsi cas. La pri mera se refi ere a
l como expresi n i nsti tuci onal de rel aci ones de poder y de pri nci pi os de
l egi ti maci n; es deci r, l a di mensi n t pi camente pol ti ca del Estado. La se-
gunda di mensi n es emi nentemente operati va: l o que usual mente se de-
nomi na admi ni straci n pbl i ca o gesti n pbl i ca.
En trmi nos pol ti cos puede defi ni rse al Estado, de manera muy suci n-
ta y por enci ma de sus muchas vari aci ones, como l a uni dad suprema de
deci si n respecto de l a pobl aci n de un terri tori o. La extensi n y modal i -
dades de esa supr emac a (l a soberana del Estado), su l egi ti mi dad efectiva
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(la hegemona) y su capaci dad para garanti zar un margen de autonom a res-
pecto de otros estados (l a independencia) son el resul tado de ml ti pl es
factores hi stri cos, estructural es, pol ti cos y cul tural es, y del sistema i nter-
naci onal de poder. La soberan a i mpl i ca di ferenci aci n del Estado y sus
aparatos respecto de l a soci edad, y l a efectiva capaci dad de i mponer a sta
- por generaci n de consenso acti vo o pasivo, por coacci n real o poten-
ci al , o por al gn tipo de combi naci n de unos y otras- determi nadas deci -
siones. La di ferenci aci n es condi ci n de exi stenci a de l a capaci dad de
i mposi ci n de las decisiones pbl i cas al conj unto de l a sociedad. Pero esa
di ferenci aci n es vari abl e y desi gual respecto del ampl i o arco de actores
sociales, y a su turno esa vari abi l i dad expresa l a desi gual posi ci n de los ac-
tores en l a estructura y rel aci ones de poder. Por su l ado, el modo y l a me-
di da en que esas decisiones se hacen cargo, esti mul an o desati enden las
demandas, aspiraciones u objeti vos de los actores de l a sociedad contri bu-
ye a fortal ecer o debi l i tar l a l egi ti mi dad del poder del Estado y a ampl i ar o
reduci r su representati vi dad.
Con el paso del ti empo l o nacional del Estado- naci n perdi referentes
etni col i ng sti cos en l a mayor a de los estados modernos, que son, en sen-
ti do soci oantr opol gi co, estados pl uri naci onal es. La nacin del Estado
i mpl i ca, si mpl emente, el mbi to espacial de eficacia de l a pretensi n sobe-
rana del poder pol ti co. En l a l ti ma dcada, el refl oreci mi ento de los mo-
vi mi entos de afi rmaci n i denti tari a en varias partes del mundo ha vuel to
a destacar, en l a agenda de l a pol ti ca i nternaci onal , un conj unto de con-
flictos y de procesos conducentes al establ eci mi ento, o a l a recreaci n, de
estados naci onal es en senti do estri cto, vale deci r, cuya demarcaci n terri to-
ri al se amol de mej or a las i denti fi caci ones religiosas, tni cas o l i ng sti cas
de determi nados grupos de pobl aci n. Estos procesos de redefi ni ci n terri -
tori al "haci a abajo" son contempor neos de procesos equivalentes "haci a
arri ba", con l a tendenci a a l a evol uci n de las experi enci as de i ntegraci n
econmi ca regi onal haci a modal i dades de i ntegraci n pol ti ca. Por razo-
nes de espacio estos temas quedan fuera de este trabajo.
En esta perspectiva, el Estado es ante todo i nsti tuci onal i zaci n de las
rel aci ones de poder entre actores y de su arti cul aci n con el sistema i nter-
naci onal de rel aci ones pol ti cas, comerci al es y financieras. Las i nsti tuci o-
nes pol ti cas y sus formul aci ones consti tuci onal es y legales son l a expresi n
de un bl oque de poder en el que se conj ugan j erarqu as de clase, tni co-
cul tural es, de gnero, terri tori al es, entre otras. En consecuenci a, las trans-
formaci ones o l a reforma del Estado expresan si empre l a exi stenci a de
cambi os en l a rel aci n entre el Estado y l a soci edad y, en especial, en el
bl oque domi nante de poder. A su turno, esas modi fi caci ones refuerzan las
mutaci ones experi mentadas en el terreno de l a soci edad y de l a econom a.
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Del mi smo modo, las estructuras de poder i nternaci onal gravi tan fuerte-
mente en las capacidades de acci n y en las modal i dades de organi zaci n
de los estados, y en l a compl ej a red de rel aci ones entre stos y los actores
que actan en su terri tori al i dad. La l i teratura de l a l ti ma dcada, sobre el
papel y l a eficacia del Estado frente a la creci ente i ntegraci n de l a econo-
m a mundi al , enfoca el modo en que se pl antea en nuestros d as l a tensi n,
permanente a l o l argo de toda l a hi stori a del capi tal i smo, entre el pri nci -
pi o terri tori al del poder estatal y l a di nmi ca transterri tori al del capi tal .
La segunda di mensi n del Estado es operati va, y se refi ere a las capaci-
dades de gesti n. Es sta una di mensi n deri vada de l a anteri or, en l a que
el Estado defi ne y ejecuta cursos de acci n, y extrae y asigna recursos en
funci n de objeti vos referi bl es al ncl eo de su pol i ti ci dad. A travs de el l a
l a di mensi n pol ti ca o sustantiva del Estado se expl ci ta y desenvuelve en
el funci onami ento coti di ano de las agencias pbl i cas (gobi erno central ,
tri bunal es, etc.) y en sus ml ti pl es rel aci ones con l a soci edad y el mercado.
El Estado en cuanto estructura de poder funciona (es deci r defi ne objetivos
y metas, y ori enta haci a ellos l a movi l i zaci n de sus recursos) a travs de ese
conj unto de agencias y procedi mi entos usual mente conoci dos como admi -
ni straci n o gesti n pbl i ca, y ms reci entemente gerenci ami ento pbl i co.
El l o no si gni fi ca que en el ni vel operati vo el Estado se presente si empre co-
mo una uni dad homognea; i nsti tuci ones o agencias parti cul ares pueden
expresar y movi l i zar di ferentes arregl os sectoriales de poder. El modo en
que un Estado lleva a cabo l a admi ni straci n de sus recursos y la gesti n de
sus pol ti cas es anal ti camente di ferenci abl e de esos arregl os de poder pe-
ro guarda a su respecto una rel aci n de adecuaci n bsi ca. Antes o des-
pus, cambi os en las rel aci ones sociales de poder se traducen en nuevos
di seos i nsti tuci onal es y en modi fi caci ones en l a gesti n pbl i ca. Las capa-
cidades de gesti n estatal tienen como referenci a y hori zonte los objetivos
de l a acci n pol ti ca, y stos si empre expresan, de al guna manera, los i nte-
reses, metas, aspiraciones, afi ni dades o antagoni smos del conj unto social y
de l aj erarqui zaci n rec proca de sus pri nci pal es actores.
2
A su vez, l a autonom a rel ati va - es deci r, acotada por parmetros pol -
ti co- i nsti tuci onal es- de los aparatos y procesos admi ni strati vos respecto de
las instancias de conducci n propi amente pol ti ca abren el espacio para l a
exi stenci a de tensi ones, resistencias, di l aci ones y negoci aci ones que es po-
sible adverti r entre ambas di mensi ones de l a di nmi ca del Estado. Esos mr-
2
En al gunos si stemas pol ti cos angl osaj ones, l aj usr i spr udenci a desempea con efi caci a
esta f unci n de flexibilizacin i nsti tuci onal , al acordar nuevos si gni fi cados y conteni dos a ins-
tituciones preexi stentes de acuerdo con los nuevos escenari os soci oeconmi cos y pol ti cos,
si n modi f i caci n de las formas l egal es.
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genes de autonom a expl i can que j as ms de las veces el paradi gma de l a
deci si n teri camente ptima sea susti tui da pragmti camente por l o satis-
factorio e, i ncl uso, por l o menos insatisfactono. Existe si n embargo una cohe-
renci a si stmi ca que manti ene el potenci al de confl i cto entre agencias - y
entre los arregl os de poder que ellas i nsti tuci onal i zan- dentro de mrge-
nes aceptables de gobernabi l i dad.
La rel aci n bsi ca de correspondenci a entre el Estado, en tanto siste-
ma i nsti tuci onal de deci si n y gesti n, y l a matri z de poder domi nante en
l a soci edad pl antea dos corol ari os i mportantes. El pri mero se refi ere a los
modos de i nteracci n entre agencias gubernamental es y uni dades de deci -
si n econmi ca (empresas y asociaciones de empresas); el segundo apunta
a l a cuesti n del tamao del Estado. Contrari amente a l o que sugi eren al-
gunas discusiones reci entes en materi a de reforma i nsti tuci onal , no existe
un conj unto de actividades, o de mbi tos determi nados de l a i nteracci n
social, que, por defi ni ci n o en abstracto, pertenezcan al mbi to de l a ges-
ti n pbl i ca o de las decisiones empresari al es privadas. Los mbi tos de ac-
ci n l eg ti ma del Estado, as como los alcances de las transacciones y l a
asi gnaci n de recursos por el mercado, se defi nen de acuerdo con di seos
macropol ti cos y macr oeconmi cos motori zados por parti cul ares arre-
glos de poder entre actores, segn una vari edad de objetivos e intereses.
Del mi smo modo, l a i dea de un tamao pti mo del Estado ti ene siem-
pre como referenci a expl ci ta o i mpl ci ta los objetivos haci a los cuales se
ori enta l a acci n pbl i ca, los intereses que promueve, as como aquel l os a
los que i nhi be o di scri mi na; carece de senti do, por tanto, cuando se pl an-
tea en abstracto, al margen de los actores sociales que gravi tan de modo
predomi nante en el comportami ento pol ti co del Estado. Son los objeti vos
que se defi nen para l a gesti n estatal, y los mbi tos en los que esa gesti n
es admi ti da como l eg ti ma, los que determi nan l a magni tud de los recursos
asignados, las modal i dades de i ntervenci n y regul aci n, y cuestiones si mi -
lares. Estos asuntos deri van de una mul ti pl i ci dad de factores - ni vel es de
desarrol l o social, estilos de creci mi ento, registros hi stri cos...- , entre los
que destacan las correl aci ones parti cul ares de poder entre actores y por
tanto los objeti vos persegui dos a travs de l a movi l i zaci n de agencias p-
blicas o privadas. Ms an, l a di ferenci aci n entre un mbi to pbl i co y un
espacio pri vado es el l a mi sma una vari abl e. En l a hi stori a del capi tal i smo
las fronteras entre empresa y Estado nunca han sido r gi das. Empresas de
negoci os desempear on funci ones convenci onal mente estatales (por ejem-
pl o, i mposi ci n de tri butos, emi si n de moneda, coacci n f si ca sobre de-
termi nadas pobl aci ones, sanci n de normas legales) del mi smo modo que
los estados desempear on algunas funci ones empresari al es (por ej empl o,
bsqueda de rentabi l i dad a travs de l a pr oducci n y di stri buci n comer-
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ci al de bi enes y servi ci os). El concepto de bienes pblicos ti ene conteni dos e
i mpl i caci ones variables en funci n de los objetivos del desarrol l o i mpul sa-
do a parti r de determi nadas constelaciones de poder entre actores.
Lo anteri or no i mpl i ca desconocer l a di mensi n i nstrumental o tcni ca
si empre presente en l a determi naci n de l a eficacia y l a efi ci enci a de l a ges-
ti n y las pol ti cas pbl i cas, y su especificidad relativa. Aunque es posible for-
mul ar defi ni ci ones abstractas de una y otra, determi nar en cada caso some-
ti do a examen los cri teri os con los que se eval uarn l a eficacia y l a efi ci enci a
de una estrategia o de una gesti n parti cul ar es tan i mportante como acor-
dar una defi ni ci n general o formal . El conteni do de los conceptos de efi -
cacia y efi ci enci a est si empre asociado a determi nados estilos de desarrol l o,
trayectorias precedentes, o val oraci ones colectivas, e i ncl uso a necesidades y
posi bi l i dades hi stri camente parti cul ari zadas. Ms exactamente, es posi bl e
defi ni r en abstracto en qu consi sten, tcni camente, l a eficacia y l a efi ci en-
cia de l a gesti n y las pol ti cas pbl i cas, pero l a val oraci n de ellas en cada
caso parti cul ar, y en conj unto, si empre se lleva a cabo con referenci a a un
marco pol ti co y a un pl exo axi ol gi co i nsti tuci onal determi nados.
La eficacia de l a gesti n pbl i ca requi ere, en cada escenari o i nsti tuci o-
nal y soci opol ti co, l a consi stenci a del di seo de las pol ti cas con los objeti -
vos que se persi guen, as como coherenci a en l a gradaci n o j erarqu a que
se reconoce entre ellos. El di seo de las pol ti cas pbl i cas es fundamental -
mente un asunto de tcni cas e i nstrumentos; l o segundo es ante todo mate-
ri a de l a pol ti ca en cuanto que sta se refi ere al deber ser del desempeo
pbl i co. Es tambi n materi a de l a pol ti ca l a el ecci n entre di ferentes op-
ciones i nstrumental es, en l a medi da en que stas i nvol ucran cuestiones de
costos, recursos humanos, ti empos y si mi l ares. Al go pareci do ocurre res-
pecto de l a val oraci n de l a efi ci enci a de las pol ti cas pbl i cas. Efi ci enci a es
en el fondo una cuesti n de costo/benefi ci o, de defi ni ci n de cri teri os res-
pecto de cunto se est di spuesto a pagar para alcanzar determi nados re-
sultados, de qu natural eza son los costos por consi derar (econmi cos,
pol ti cos, de presti gi o, etc.) y de qui n o qui nes deber n hacerse cargo de
ellos. sta es tambi n una deci si n emi nentemente pol ti ca en cuanto que
si empre ti ene como referente las rel aci ones de poder entre determi nados
actores y de stos con el Estado; una de las mani festaci ones ms claras del
poder pol ti co consiste en l a capaci dad de hacer pagar a otros los costos de
las acciones encami nadas a alcanzar los objeti vos de qui en l o ejerce. La na-
tural eza pol ti ca de ambas cuestiones no se di l uye por el hecho de que las
respectivas deci si ones se del eguen en funci onari os que ocupan posiciones
formal mente tcni cas, o en actores del mbi to pri vado.
Se desprende de l o anteri or que l a rel aci n entre l a gesti n pbl i ca, l a
estructura soci oeconmi ca y las ori entaci ones pol ti cas del Estado si empre
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es estrecha. Los estilos de gesti n de los recursos pbl i cos, y l a conceptual i -
zaci n mi sma de ciertos recursos como pbl i cos, guardan una vi ncul aci n
nti ma con los objetivos a los que apunta di cha gesti n y, por tanto, con l a
confi guraci n de l a estructura de poder de l a que esos objetivos deri van.
As , por ej empl o, el paradi gma de gesti n burocrti ca es t pi co de escena-
ri os soci opol ti cos de rel ati va estabi l i dad y autonom a operati va del Estado
respecto de una soci edad de masas con conj untos sociales rel ati vamente
homogneos. El supuesto de este esquema de gesti n es l a previ si bi l i dad
de l a di nmi ca societal de acuerdo con los grandes di seos estratgi cos del
desarrol l o econmi co y el desempeo estatal; se espera de l a normati va
que consi dere todas las situaciones que efecti vamente pueden registrarse
en l a vi da real . A l revs del afori smo del derecho romano ubi societas ibi ius
(donde hay soci edad, hay derecho), el paradi gma burocrti co i magi na que
donde existe l a norma j ur di ca existe l a rel aci n social. T pi co i ngredi ente
de este paradi gma es el pri nci pi o "l o que no est expl ci tamente permi ti -
do, est prohi bi do", que ata el desempeo de los funci onari os a l a obser-
vanci a estricta de l a norma. A l estilo de l a pi rmi de j ur di ca de Hans
Kel sen, el funci onari o se l i mi ta a apl i car las normas y procedi mi entos pre-
vi amente establecidos por l a autori dad de ni vel superi or.
A l contrari o, un esquema de gesti n de ti po gerenci al usual mente res-
ponde a l a necesi dad de adaptaci n r pi da a escenari os cambi antes de
pbl i cos segmentados, preemi nenci a de los ti empos cortos, objetivos ci r-
cunscri tos, toma de decisiones con i nterpretaci n y apl i caci n flexibles de
los marcos normati vos, o i ncl uso en ausenci a de marcos normati vos. El
di nami smo de l a real i dad cambi ante y el nmer o de factores de i ncer-
ti dumbre desaconsejan l a defi ni ci n de esquemas normati vos r gi dos. El
pri nci pi o de l egal i dad reci be un tratami ento l axo, o bi en l a vi ol aci n de las
normas se j usti fi ca por i mperati vos de emergenci a, necesi dad y urgenci a, o
l a i nvocaci n de al guna otra ci rcunstanci a excepci onal . La pl ural i dad de
pbl i cos di ferenci ados demanda una l abor permanente de focal i zaci n y
ajuste de las pol ti cas que, a su turno, ahondan l a segmentaci n del tej i do
social. El concepto de ci udadano, portador de derechos generales y per=
manentes, es susti tui do por l a metfora del cliente, con demandas espec fi -
cas y segmentadas en funci n de contraprestaci ones parti cul ares de
agencias especializadas. La producci n de resultados ti ende a ser val orada
ms que l a observanci a de los procedi mi entos. Se pretende asi mi smo que
estos resultados sean mensurabl es y evaluables cuanti tati vamente en el cor-
to o a l o sumo medi ano pl azo; los grandes objeti vos cual i tati vos del desa-
rrol l o (y no sl o el creci mi ento) o el bi enestar (y no sl o los niveles de
acceso a determi nados satisfactores) ti enden a ser ajenos a este esquema.
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Cada modal i dad de gesti n pbl i ca se arti cul a as a una matri z deter-
mi nada de rel aci ones entre el Estado y l a sociedad, y contri buye a reprodu-
ci rl a. La gesti n de las rel aci ones laborales entre empresas y trabajadores
ofrece una buena i l ustraci n de l a vi ncul aci n entre esquemas de admi ni s-
traci n pbl i ca y rel aci ones yj erarqu as sociales. El desarrol l o del derecho
del trabajo, como rama espec fi ca del derecho pbl i co, fue resul tado de
una confi guraci n de rel aci ones de poder entre si ndi catos y empresas en
el marco de una soci edad de masas, esquema fordi sta de producci n y cre-
ci ente regul aci n estatal. La creaci n de este cuerpo l egal ensanch las
modal i dades de medi aci n pbl i ca, di o pi e al desarrol l o de nuevas agen-
cias gubernamental es y ramas de admi ni straci n de j usti ci a, l i mi t las fa-
cultades decisorias de las empresas, acot l a capaci dad de acci n de las
organi zaci ones l aboral es, y contri buy al fortal eci mi ento de una i deol og a
de derechos colectivos que coexi sti con desiguales niveles de confl i cti vi -
dad con l a i deol og a l i beral tradi ci onal de derechos i ndi vi dual es. A l con-
trari o, l a progresi va susti tuci n del derecho l aboral por el derecho ci vi l o
comerci al , en el marco de l a l l amada fl exi bi l i zaci n l aboral , testi moni a en
nuestros d as el retroceso de l a capaci dad de afi l i aci n y de negoci aci n
de los sindicatos de trabajadores, j unt o con el predomi ni o de esquemas de
acumul aci n fl exi bl e, desregul aci n ampl i a de l a econom a, recuperaci n
de capacidad decisoria por las empresas, y resurgi mi ento de una i deol og a de
raci onal i dad i ndi vi dual i sta. El cambi o de marco j ur di co i mpl i ca asi mi smo
una transferenci a de l a gesti n de las rel aci ones l aboral es del mbi to p-
bl i co al pri vado: empresas de medi aci n, admi ni stradoras de riesgos labo-
rales, entre otras.
NA T URA L I ZA CI N DEL BL OQUE DE PODERY DESPOL I TI ZA CI N DEL ESTADO
El reducci oni smo i nstrumental del Estado presenta tres facetas nti mamen-
te vi ncul adas. De una parte, reducci n de l a esencia pol ti ca del Estado a
su di mensi n admi ni strati va o de gesti n. En vi rtud de el l a, el Estado, en
tanto i nsti tuci onal i zaci n de rel aci ones de poder, es di smi nui do a su di -
mensi n admi ni strati va e i ncl uso gerenci al : vale deci r, a un conj unto de
aparatos, agencias y organi smos. Este procedi mi ento tiene como efecto na-
turalizar las relaciones de poder: es deci r, asumirlas como un f enmeno i n-
vari ante o de modi fi caci n i mpercepti bl e y, en el muy l argo pl azo, si n
hi stori ci dad o con una hi stori ci dad que es i rrel evante para l a comprensi n
de su confi guraci n presente.
A l mi smo ti empo, este enfoque despoja a las i nsti tuci ones de l o que s-
tas representan como expresi n de rel aci ones de poder. Una i nsti tuci n es
430 CARLOS M . V I L A S
7XLI -3
una conducta social pautada, sanci onada por al guna forma de autori dad.
En toda sociedad existen much si mas conductas y prcti cas sociales, pero no
todas estn pautadas y l egal mente sancionadas, y muchas son prohi bi das.
El desi gual acceso a recursos (por ej empl o, propi edad de activos, educa-
ci n e i nformaci n, u otros), l a cul tura domi nante, los condi ci onami entos
hi stri cos y ecol gi cos determi nan qu prcti cas sociales reci bi rn status
i nsti tuci onal , cul es no, y cul es son proscritas. Una i nsti tuci n es el resul -
tado de procesos de construcci n social y por tanto de una ci erta constela-
ci n de rel aci ones de poder entre actores. El formato l egal de una rel aci n
de poder no qui ta a sta su natural eza de tal - es deci r de rel aci n de do-
mi naci n y subordi naci n, de mando y obedi enci a- ni el i mi na l a desigual-
dad de acceso a recursos sobre l a cual l a rel aci n se construye. Un nfasi s
uni l ateral en las reglas y procedi mi entos, y en general en l a di mensi n for-
mal de las i nsti tuci ones, arriesga a dejar de l ado l a matri z de rel aciones de
poder de l a que ellas son un resul tado. Fi nal mente, este reducci oni smo
pri vi l egi a el debate sobre los i nstrumentos en detri mento de l a di scusi n
sobre los objeti vos y el senti do de l a acci n pol ti ca y del desarrol l o.
3
Aunque en aos reci entes el reducci oni smo i nstrumental i sta ha tendi -
do a presentarse en clave neol i beral - entendi endo por tal el conj unto de
enfoques de pol ti ca y de proposi ci ones inspiradas en l a teor a econmi ca
neocl si ca- , se trata de un arti l ugi o con una trayectori a rel ati vamente lar-
ga de apari ci ones y reapari ci ones; ti ene poco que ver con i deol og as deter-
mi nadas y mucho ms con l a posi ci n de poder de determi nados actores
en momentos parti cul ares de l a di nmi ca pol ti co- i nsti tuci onal , y en su ca-
paci dad de conduci rl a. "Para que las 'armon as econmi cas' subsistan l a
ci enci a pol ti ca no debe preocuparse por l a organi zaci n del Estado, si no
si mpl emente de su funci n", expres Frderi c Bastiat, el filsofo l i beral de
l a econom a, en momentos en que l a turbul enci a pol ti ca de la Revol uci n
francesa y de las guerras napol eni cas parec a haber quedado defi ni ti va-
mente atrs (Bastiat, 1964; 308). Su r ecomendaci n se acopl a bi en con l a
utop a marxi sta de "susti tui r el gobi erno de los hombres por la admi ni stra-
ci n de las cosas" y l a burocrati zaci n de l a conducci n pol ti ca en los reg -
menes de ti po sovi ti co. La mi sma perspecti va se encuentra en Al emani a
en l a segunda mi tad del siglo pasado, con el vaci ami ento de l a teor a del
Estado de toda referenci a a l a probl emti ca del poder, su susti tuci n por
3
Es i nteresante seal ar - aunque el tema excede en mucho el obj eto de este t r abaj o- el
reci ente surgi mi ento, en al gunos organi smos financieros mul ti l ateral es, de una equi val ente
tendenci a a natural i zar el proceso de desarrol l o, en l a medi da en que se asi gna val or fuerte-
mente expl i cati vo a vari abl es de ti po geogr f i co, cl i mti co o de ubi caci n en r el aci n con l a
l nea ecuatori al . Vase, por ej empl o, BID (1998, 2000).
JUL-SEP 2001 E L S NDROME DE PA NT A L EON 431
enfoques j ur di cos formal es y l a margi naci n de las consi deraci ones hi st-
ricas y pol ti cas en el anl i si s del Estado.
4
Un vaci ami ento si mi l ar, y el con-
si gui ente reducci oni smo, se advi erten - bi en que con i ntenci onal i dad y
efectos muy di ferentes- en los i ntentos de proscri pci n de l a acti vi dad po-
l ti ca no gubernamental por las di ctaduras mi l i tares de las dcadas pasadas
en Brasi l , Chi l e o Argenti na, en las afi rmaci ones posmodernas del fin de l a
pol ti ca, y en ofertas acadmi cas de i nspi raci n neol i beral en las que se
efecta si mi l ar reducci n de l a pol ti ca al gerenci ami ento de i nstrumentos
y herrami entas.
5
I ndependi entemente de sus tonal i dades i deol gi cas y de sus finalida-
des parti cul ares, las ml ti pl es variantes de este reducci oni smo comparten
dos caracter sti cas bsi cas. Ante todo, son conceptual i zaci ones de l a pol ti ca
y del Estado que se f ormul an en escenarios de consol i daci n o estabiliza-
ci n de un arregl o i nsti tuci onal de poder, o que toman como hi ptesi s de
parti da esa estabi l i zaci n. La i nestabi l i dad y l a i ncerti dumbre derivadas
de crisis pol ti cas o financieras, guerras, revol uci ones, i nsurgenci as sociales
u otros aconteci mi entos de si mi l ar i mpacto, donde de manera expl ci ta es-
tn enj uego el poder y los grandes objetivos de l a acci n estatal, pertene-
cen, en la real i dad de los hechos o en los supuestos de l a teor a, al pasado.
La Franci a de l a tercera dcada del siglo X I X , l a Al emani a de Bi smarck, el
socialismo sovi ti co de l a segunda posguerra presentaban escenarios de es-
tabi l i dad pol ti ca donde l a matri z de rel aciones de poder entre actores, as
como las ori entaci ones fundamental es de l a di nmi ca estatal, hab an alcan-
zado una defi ni ci n i nsti tuci onal . A l margen de los conteni dos sustantivos
de esas ori entaci ones y de l a i denti dad parti cul ar de los actores ubi cados en
posiciones de poder o de subal terni dad, hay en todos estos escenarios una
cl ara defi ni ci n pol ti ca, i nsti tuci onal mente consol i dada, de ganadores y
perdedores. El tema del poder se consi dera resuel to - por l o menos desde
l a perspectiva de los que ganaron- ; por consi gui ente, l a atenci n debe cen-
trarse en el funci onami ento de las i nsti tuci ones y en los procedi mi entos y
las herrami entas a travs de los que operan, y ya no en el modo en que esas
i nsti tuci ones son di seadas, o en los objetivos que persi guen o excl uyen.
4
Me refi ero a las obras de Cari F. von Gerber y de Paul Laband. Segn este l ti mo, el he-
cho consumado de l a sol i dez y consi stenci a al canzadas por el I mper i o al emn demostraba su
vi r t ud i ntr nseca y desterraba toda val or aci n pol ti ca del estudi o de sus i nsti tuci ones. Resul ta
cl aro que este f or mal i smoj ur i di ci sta "escond a [...] una l egi ti maci n cr i ptopol ti ca de l a nue-
va organi zaci n- estatal al emana" conduci da por Bi smarck. V ase Sampay (1961; 104).
5
Por ej empl o, un f ol l eto publ i ci tar i o de l a Uni versi dad CEMA (Buenos Ai res) defi ne de
esta maner a su l i cenci atura en ci enci a pol ti ca: "Capaci ta a l os estudi antes para i denti f i car las
demandas de l os ci udadanos, pr oponer servi ci os y responder a estas demandas, cal cul ar su
costo y supervi sar el cumpl i mi ent o de obj eti vos." CEMA, j uni o de 1998.
432 CARLOS M . VI LAS
TXLI-S
De aqu emerge l a segunda caracter sti ca de estos enfoques: su conser-
vaduri smo. Su punto de parti da es el arregl o parti cul ar de poder alcanza-
do, y se es tambi n el hori zonte de sus refl exi ones. La hi ptesi s de que
otros arregl os de poder son posibles resul ta ajena, y en el extremo antag-
ni ca, a este modo de ver las cosas. El conservaduri smo del enfoque no radi -
ca en los i ngredi entes sustantivos de sus propuestas, si no en su rechazo
expl ci to o i mpl ci to de hi ptesi s de arregl os pol ti co- i nsti tuci onal es alter-
nativos y, en consecuenci a, de modal i dades di ferentes de organi zaci n y
ej ecuci n de l a gesti n pbl i ca. En este enfoque, los actores significativos
de la pol ti ca son si empre actores estatales: burocraci as civiles y mi l i tares, y
en general personal dotado de determi nadas destrezas tcni cas: burcra-
tas, gerentes, pl ani fi cadores... La pol ti ca es un asunto de l i tes - donde el
concepto de l i te refi ere a los actores que ocupan posi ci ones de poder - ,
de l deres o de vanguardi as. La pol ti ca "desde abajo" - l a pol ti ca agonal-
vale deci r, l a que corre por cuenta de los actores no estatales, se l egi ti ma y
es promovi da en l a medi da en que compl ementa a l a que se ejerce desde el
Estado en funci n de los objeti vos persegui dos o tol erados por ste, o se ar-
ti cul a a ella. En esta perspecti va, l a posi bi l i dad del disenso se reduce al te-
rreno de los i nstrumentos y las tcti cas. La pol ti ca devi ene tcni ca de
gesti n de un or den cuyo conteni do y obj eti vos quedan resguardados
de las i ncomodi dades del debate.
6
En vi rtud de este reducci oni smo el Estado queda vaci ado de pol ti ca
en cuanto sta es ante todo construcci n, ejerci ci o y di scusi n del poder
como prcti ca de conducci n social. La atenci n se di ri ge fundamental -
mente al funci onami ento de las i nsti tuci ones; l a probl emti ca propi amen-
te pol ti ca de l a construcci n estatal y del desarrol l o soci al es di l ui da y
reempl azada por l a cuesti n de l a admi ni straci n de una determi nada
confi guraci n de poder que, para todos los efectos, se i magi na constante.
La di scusi n de los grandes objeti vos de l a acci n pol ti ca - el desarrol l o, el
bienestar, l a i ntegraci n social u otr os- se desplaza haci a el comentari o y
las recomendaci ones sobre el modo de desempeo de los i nstrumentos
y l a admi ni straci n de los procedi mi entos.
7
6
Bresser Perei ra (1999) es un buen ej empl o de este r educci oni smo. A l responder a l a
pregunta de por qu l a reforma gerencialdel Estado "tuvo su i ni ci o en l os aos ochenta en Gr an
Br etaa y en pa ses a el l a vi ncul ados, como Nueva Zel anda y Austral i a", l a respuesta que hal l a
es que en estos tres pa ses l a "r evol uci n bur ocr ti ca" fue ms dbi l que en Franci a, Al emani a
y J apn, y si empre hubo un servi ci o ci vi l efi ci ente (pp. 77- 79). No hay si qui era una menci n a
l a "r evol uci n" neoconser vador a/ neol i ber al de Margaret Thatcher y sus sucesivas apl i caci o-
nes en l os otros pa ses menci onados.
7
Ej empl o de esta r ecl usi n de l a pol ti ca a las i nsti tuci ones que son el asi ento f or mal del
E L REDUCCI ONI SMO NEOLI BERAL Y EL NUEVO BLOQUE DE PODER
La reapari ci n de este enfoque en l a dcada de los ochenta est l i gada a
vari os factores: un cambi o profundo en el patrn de acumul aci n capitalis-
ta; l a crisis del Estado de bi enestar soci al demcrata en Europa Occi dental
y l a de sus variantes desarrollistas l ati noameri canas; el derrumbe de l a ver-
si n sovi ti ca del socialismo y las transformaci ones i ntroduci das en los di -
seos socialistas en Chi na y Cuba; el embate del neol i beral i smo a parti r de
las experi enci as de los gobi ernos de Margaret Thatcher y Ronal d Reagan
en Gran Bretaa y los Estados Uni dos respecti vamente; l a consi gui ente re-
ori entaci n de las recomendaci ones de los organi smos financieros mul ti l a-
terales, muy sensibles a los di ctados de l a pol ti ca econmi ca i nternaci onal
de Washi ngton. Desde medi ados de esa dcada los gobi ernos l ati noameri -
canos comenzaron a ejecutar un severo ajuste macr oeconmi co ori entado
a l a recuperaci n de la estabi l i dad econmi ca, el pago del endeudami ento
pbl i co externo acumul ado y l a rei nserci n en los movi mi entos i nternaci o-
nales de capi tal , y a garanti zar l a pri mac a del mercado como asi gnador de
recursos y fijador de preci os. El conj unto de medi das adoptadas por reco-
mendaci n o i mposi ci n del BM, el F M I y el Departamento del Tesoro del
gobi erno estadouni dense - y, poco despus, tambi n por el B I D - fue bauti -
zado como "Consenso de Washi ngton", en referenci a a que todas estas
agencias ten an su sede en esa ci udad.
En un resumen el aborado por qui en parece haber i nventado l a deno-
mi naci n, el "Consenso" consi st a de di ez i ngredi entes de pol ti ca econ-
mi ca: 1) di sci pl i na fiscal, 2) pri ori dad en el gasto pbl i co de reas de al to
retorno econmi co, 3) reforma tri butari a, 4) tasas positivas de i nters fi-
j adas por el mercado, 5) ti pos de cambi o competi ti vos y l i beral i zaci n
financiera, 6) pol ti cas comerci al es l i beral es, 7) apertura a l a i nversi n ex-
tranjera, 8) pri vati zaci ones, 9) desregul aci n ampl i a, 10) protecci n a l a
propi edad pri vada (Wi l l i amson, 1990). En opi ni n de sus voceros, el con-
j unt o de estas premisas deber a alcanzar el mi smo ni vel de aceptaci n que
los derechos humanos o l a l ucha contra el raci smo, en vez de estar someti -
das a l a controversi a entre parti dos. Los actores pol ti cos responsables de-
ber an dar pri ori dad a l a pr omoci n del "Consenso de Washi ngton" y
sacarlo del terreno contenci oso del debate pol ti co. Wi l l i amson recomen-
d l a adopci n del paquete a todo el espectro pol ti co, y en parti cul ar a los
parti dos de i zqui erda. Esto dej ar a abi erta a l a di scusi n pol ti ca apenas
l a cuesti n del equi l i bri o entre efi ci enci a, defi ni da en trmi nos del "Con-
poder es l a frecuente desl egi ti maci n guber namental de l a protesta soci al con el ar gumento
de que sta persi gue fines pol ti cos o est mani pul ada pol ti camente.
7XLI -3
senso" como soberan a del mercado, y equi dad (Wi l l i amson, 1993). Anti -
ci pndose en casi una dcada a l o que ser a conoci do como l a vari ante ne-
ol i beral de l a tercera va, Wi l l i amson postul que los parti dos pol ti cos de
i zqui erda, entendi dos stos como los que dan pri ori dad a l a i gual dad sobre
l a efi ci enci a, fortal ecer an su causa adoptando el programa del "Consenso
de Washi ngton".
8
A esta afi rmaci n de l a i nevi tabi l i dad del di seo macr oeconmi co y
macrosoci al neol i beral se agr eg l a i nefi caci a de l a pol ti ca tradi ci onal , i n-
cl uyendo l a de las democraci as reconsti tui das en susti tuci n de diversas
mani festaci ones i nsti tuci onal es del autori tari smo, para encontrar un trata-
mi ento di ferente de l a crisis y respuestas efectivas a las demandas de gran-
des segmentos de l a pobl aci n gol peados por el deteri oro de sus
condi ci ones de vi da. La credi bi l i dad de los alegatos de los voceros del
"Consenso de Washi ngton" respecto del carcter prebendal i sta, predato-
ri o, corrupto y demaggi co del Estado desarrol l i sta, y l a descal i fi caci n por
i nefi ci entes de los debates parl amentari os y de l a competenci a entre parti -
dos, encontr un al i ado estratgi co en l a frustraci n provocada en ampl i os
sectores de l a opi ni n pbl i ca por l a i nefi caci a de las i nsti tuci ones demo-
crti cas para encarar sati sfactori amente las demandas de bi enestar. Pero al
mi smo ti empo era pol ti camente necesario respetar l a vi genci a si qui era
formal de l a democraci a representati va, cuya defensa y pr omoci n consti -
tu a uno de los temas recurrentes de l a pol ti ca exteri or de Washi ngton
- por oposi ci n al rgi men pol ti co i mperante en Cuba.
La tensi n evi dente entre estos dos i ngredi entes de l a pol ti ca estadou-
ni dense - el discurso de l a democraci a representati va y l a pr omoci n de l a
econom a de mer cado- se resol vi con l a frmul a de las democracias de mer-
cado? La pr omoci n de una determi nada estrategia econmi ca devi no
condi ci n de reconoci mi ento y parmetro de eval uaci n de l a cal i dad y l a
efecti vi dad del rgi men pol ti co y los arregl os i nsti tuci onal es. Una vez ms,
l a pol ti ca resul t subordi nada a modos parti cul ares de organi zaci n de l a
8
La i dea de una tercera v a es recurrente en el l ti mo medi o si gl o o ms; l a presente ver-
si n en cl ave neol i beral soft (por ej empl o Gi ddens, 1999) fue precedi da en l a segunda pos-
guerra por una vari ante popul i sta (Vi l as, 1994) y, en l a dcada de l os setenta, por una
i nter pr etaci n eur ocomuni sta (por ej empl o I ngr ao, 1980).
9
El pr i mer o en empl ear l a f r mul a "democraci a de mer cado" fue el presi dente Wi l l i am
Cl i nt on en su di scurso ante l a Asambl ea General de l a ONU el 27 de seti embre de 1993; "Nues-
tr o pr opsi to conductor debe ser expandi r y fortal ecer l a comuni dad mundi al de democra-
cias de mercado", pl ante en esa ocasi n. D as despus A nt hony Lake, entonces asesor de
seguri dad naci onal , convi rti el pl anteami ento presi denci al en una nueva doctr i na de pol ti -
ca exteri or: "La sucesora de l a doctr i na de cont enci n debe ser una doctr i na de ampl i aci n
(a doctr i ne of enl ar gement): l a ampl i aci n de l a comuni dad l i br e mundi al de democraci as de
mercado". Lake (1993).
JUL-SEP 2001 E L S NDROM E DE P A NT A L E ON 435
econom a. As como durante dcadas una econom a ampl i amente col ecti vi -
zada y pl ani fi cada central mente fue consi derada como el cri teri o pri nci pal
para cal i fi car como socialista a un determi nado rgi men pol ti co, Washi ng-
ton apl i caba el mi smo cri teri o para j uzgar a las democraci as: su compromi -
so con el desarrol l o de una econom a de mercado. En trmi nos operati vos,
l a tensi n se resol vi qui tando de l a esfera del debate parl amentari o, y en
general de los mbi tos i nsti tuci onal es receptivos de las demandas y recla-
mos de los sectores mayori tari os de la ci udadan a, los temas y las decisiones
de i mportanci a estratgi ca para el di seo del nuevo esquema de acumul a-
ci n de capi tal . No fue un recurso i nnovador, salvo en el procedi mi ento.
La i dea de que las cuestiones ms relevantes para l a acumul aci n del capi-
tal deben estar resguardadas del debate pbl i co, y de las decisiones pol ti -
cas de los mbi tos donde i mpera el pri nci pi o democrti co de l a vol untad
de las mayor as, ti ene una l arga trayectori a en Amri ca Lati na. Los golpes
mi l i tares y los fraudes electorales, todav a no total mente erradi cados de l a
cul tura pol ti ca de las l i tes del poder, buscan alcanzar ese mi smo resulta-
do, sl o que de manera mucho menos sofisticada.
Ahora bi en, si a pol ti ca entendi da como posi bi l i dad de optar por dis-
ti ntos model os de organi zaci n social no existe ms o est di l ui da en una
pl ural i dad i ndetermi nada de mbi tos; si no ti ene senti do di scuti r sobre el
poder porque ya es cl ara l a defi ni ci n de qui nes ganan y qui nes pi erden
en el model o de acumul aci n y de organi zaci n social real mente existen-
te, sl o queda espacio para las cuestiones tcni cas y admi ni strati vas. La
concl usi n refuerza, obvi amente, l a entrega de l a toma de decisiones a
funci onari os tcni cos, profesi onal mente capacitados para hacerse cargo de
esas cuestiones. El di scurso de las verti entes ms conservadoras del posmo-
derni smo dot a los argumentos tecnocrti cos y anti pol i ti ci stas de ci erto
bri l l o estti co - l a cr ti ca a las "grandes narrati vas"; el rechazo de l a propo-
si ci n filosfica de que l a hi stori a ti ene un senti do cual qui era que ste sea
y, al contrari o, l a afi rmaci n del fin de l a hi stori a; el repudi o del Estado co-
mo fantas a autori tari a; l a afi rmaci n de l a ubi cui dad de l a probl emti ca
del poder y consi gui entemente el descentramiento de l a pol ti ca- y contri bu-
y a maqui l l ar las notori as coi nci denci as de aqul l as y stos con los i ntere-
ses y objeti vos del gran capi tal .
10
Contrari amente a l a opi ni n convenci onal que ve en el "Consenso de
Washi ngton" un conj unto de recomendaci ones econmi cas, la mayor a
de sus prescri pci ones fue de natural eza pol ti ca y, de hecho, tuvo como
efecto una verdadera reforma poltica del Estado, en cuanto redefi ni ci n de
1 0
Lechner (1996a, 1996b). No por azar el posmoder ni smo cobra vuel o i ni ci al a par ti r
de l a arqui tectura, l a r ama del arte ms cl aramente l i gada al mundo de las altas finanzas.
7XLI-3
l a gravi taci n i nsti tuci onal de los objetivos, metas, intereses y aspiraciones
de unos grupos o actores en detri mento de otros. Es deci r, se modi fi c el
peso i nsti tuci onal de los actores sociales y, por tanto, sus posiciones de
poder. El resul tado del "Consenso" fue un cambi o drsti co en las bases
sociales del Estado y l a i nsti tuci onal i zaci n de un bl oque de poder sustan-
ci al mente di ferente del que hab a exi sti do en el marco del Estado desarro-
l l i sta. Las pri vati zaci ones y desregulaciones, l a ampl i a l i beral i zaci n de l a
acti vi dad econmi ca, l a reforma tri butari a, l a captaci n de i nversi n extran-
j era fueron otros tantos i nstrumentos que permi ti eron una arti cul aci n ex-
terna ms di nmi ca y efi ci ente en los trmi nos de las transformaci ones
experi mentadas en los mercados i nternaci onal es de capi tal . Desempea-
r on tambi n un papel estratgi co en l a pr omoci n de determi nados acto-
res econmi cos a posi ci ones de poder i nsti tuci onal , l egi ti mando la firme
arti cul aci n pol ti ca de sus intereses y l a consi gui ente movi l i zaci n en su
benefi ci o de los recursos coactivos del Estado - l egi sl aci n, tri bunal es,
fuerzas de seguri dad...- y las agencias de formaci n de opi ni n. Asimis-
mo, modi fi caron las modal i dades de rel aci n del Estado con los grupos de
menores ingresos as como con aquel l os que hab an sido los i nterl ocutores
preferenci al es del Estado desarrol l i sta (sectores producti vos ori entados ha-
ci a el mercado i nterno, pequeas y medi anas empresas, al gunos grupos de
asal ari ados...), cambi ando drsti camente el senti do y los alcances de la i n-
tervenci n estatal.
Se sesga en consecuenci a l a di sponi bi l i dad del Estado para atender las
demandas o aspiraciones de unos y otros; unos y otros son representados de
manera di ferenci ada y desi gual por el entramado i nsti tuci onal del Estado.
La crisis contempornea de representaci n de l a que se encuentran frecuen-
tes referenci as en l a l i teratura y en los medi os de comuni caci n se refiere
as no sl o a l a i ncapaci dad, o i ncomodi dad, de al gunas organi zaci ones
pol ti cas e i nsti tuci ones para dar cabi da y procesar las demandas y aspira-
ciones de determi nados actores sociales, y traduci rl as en pol ti cas, sino
tambi n a estas modi fi caci ones drsti cas en l a legitimacin emprica de cier-
tos actores, propuestas y recl amos.
11
Por ej empl o, en materi a de prestaci n
de servicios pbl i cos pri vati zados, el concepto de seguri dad j ur di ca ti ende
a ser i nterpretado predomi nantemente en benefi ci o de las empresas pres-
tadoras para rechazar las peti ci ones de los usuarios en materi a de cal i dad y
preci o de los servicios; al mi smo ti empo, existe una notori a permi si vi dad
i nsti tuci onal en cuestiones como aumentos de tarifas, reformul aci n de los
1 1
Vase, por ej empl o, Mani n (1992). Por legitimacin emprica se enti ende l a efecti va i n-
cor por aci n, como obj eti vos pbl i cos y deci si ones i nsti tuci onal es, de demandas produci das
por actores soci al es.
trmi nos ori gi nal es de la pri vati zaci n, etc. (Azpi azu, 1999). Si mi l armente,
el modo de arti cul aci n externa de l a econom a, que da pri ori dad al sector
financiero, y l a fuerte dependenci a del endeudami ento externo, dotan a los
actores que se desenvuel ven en estos mbi tos de mayor capaci dad de per-
suasi n frente a los organi smos e instancias de deci si n gubernamental .
Esta pri mera ol a de reforma del Estado, t pi ca de l a segunda mi tad de
l a dcada de los ochenta - aunque en al gunos pa ses como Argenti na, M-
xi co y Brasi l cobr auge apenas en los pri meros aos del deceni o si gui en-
t e- , fue sucedi da por una segunda: l a reforma institucional del Estado,
ori entada al redi seo de los i nstrumentos de pol ti ca necesarios para ga-
ranti zar l a pri mac a del mercado, y de los actores domi nantes en l , produ-
ci da por l a reforma pol ti ca. Este segundo momento parti de la evi denci a
de que para f unci onar con medi ano xi to una econom a de mercado
requi ere de una red sl i da y muy efi ci ente de i nsti tuci ones pbl i cas que
prevengan y contrarresten l a tendenci a nor mal de los mercados al i nme-
di ati smo, a los desequi l i bri os y a l a recurrenci a de crisis. Es ste un pl antea-
mi ento que ya hab a sido sustentado por Karl Pol anyi medi o siglo atrs y
retomado, en clave neol i beral , por los trabajos de Douglass Nor th y, en ge-
neral , de l a l l amada escuela neoi nsti tuci onal i sta de l a ci enci a pol ti ca esta-
douni dense (Pol anyi , 1957; Nor th, 1986, 1993). Por di ferentes cami nos se
admi t a l a falacia de l a hi ptesi s neocl si ca de l a autorregul aci n de los
mercados; a el l o se agreg l a experi enci a recogi da en ms de un centenar
de pa ses que, tras ejecutar durante una dcada y medi a las pol ti cas reco-
mendadas por el "Consenso", cosechaban resul tados magros i ncl uso desde
l a perspecti va de las metas fijadas por los propi os organi smos promotores
- l enta y probl emti ca recuperaci n del creci mi ento, persistente vul nerabi -
l i dad externa, manteni mi ento o ahondami ento de las desigualdades y l a
f ragmentaci n soci al - , adems de l a persi stenci a de muchas de las prcti -
cas pbl i cas y privadas que el "Consenso" se hab a propuesto erradi car:
renti smo, prebendal i smo, ml ti pl es modal i dades de corrupci n pbl i ca y
"ri esgo mor al " empresari al , entre otras. La denomi naci n dada al nuevo
enfoque - "nueva econom a i nsti tuci onal "- permi ti l egal i zar el i nvol u-
crami ento de una di mensi n pol ti ca en l a pr omoci n de l a pri mac a del
mercado, pero reduci ndol a a cuestiones meramente i nstrumental es, di fe-
renci ndol a i ncl uso semnti camente de l a "econom a pol ti ca" de los clsi-
cos y, sobre todo, de l a "cr ti ca de l a econom a pol ti ca" de los enfoques
marxi stas - i ncl uyendo l a "nueva econom a pol ti ca" de l a dcada de los
vei nte en l a URSS. Lo i nsti tuci onal de esta "nueva econom a" se presen-
ta expl ci tamente i nstrumental i zado y subordi nado a l a preservaci n de
una econom a de mercado construi da a parti r de unas rel aci ones de poder
ya dadas y aceptadas, y que el marco i nsti tuci onal debe consol i dar.
La agenda de esta segunda reforma tambi n fue di seada por el BM y
formal i zada en l a serie de i nformes anuales publ i cados durante l a dcada
de los noventa. Desde fines de los aos ochenta al gunos estudios del Banco
destacaban que las reformas ori entadas haci a el mercado demandaban l a
creaci n o fortal eci mi ento de un marco i nsti tuci onal adecuado; el abando-
no del i ntervenci oni smo estatal deb a tener como correl ato l a creaci n de
mecani smos y herrami entas i nsti tuci onal es que opti mi zaran el desempeo
de los mercados y compensaran sus sesgos noci vos.
12
De acuerdo con este
reenfoque, el Estado est l l amado a cumpl i r un papel de apoyo y compl e-
mentaci n del mercado, asumi endo ni camente las actividades y funci ones
que el mercado desempea mal , o no est i nteresado en encarar: 1) defi -
ni r y apl i car un marco l egal para l a acumul aci n de capi tal , 2) generar y
garanti zar un ambi ente pol ti co propi ci o para l a i ni ci ati va empresari al (en
parti cul ar asegurando l a estabi l i dad macroeconmi ca, evi tando la distor-
si n de los preci os y desregul ando la econom a), 3) responsabilizarse del
di seo de una adecuada i nfraestructura, 4) dar protecci n a los segmentos
ms vul nerabl es de l a pobl aci n, y 5) proteger el medi o ambi ente. Debe
promoverse l a creaci n o desarrol l o de una red i nsti tuci onal que garanti ce
la efecti vi dad del Estado en estas tareas; por consi gui ente es necesario un
profundo redi seo de procesos, i nstrumentos y herrami entas de pol ti ca,
capacidades y responsabi l i dades pbl i cas. Se requi eren, en resumen, ms
i nstrumentos y nuevas capacidades para que el "Consenso" ri nda frutos.
13
Las reformas i nsti tuci onal es se recomi endan tomando como base o
punto de parti da las reformas pol ti cas del "Consenso de Washi ngton" y l a
estructura de poder correspondi ente. Puede argumentarse que, por su
propi a natural eza, un organi smo mul ti l ateral carece de mandato para i n-
vol ucrarse en aspectos sustantivos como los seal ados. De acuerdo con esta
i nterpretaci n, los organi smos actuar an en defi ni ti va como cajas de reso-
nanci a de cada gobi erno, aceptando y eventual mente fortal eci endo con
sus recomendaci ones l a correl aci n de poder preval eci ente en cada pa s
sol i ci tante de asesor a o fondos: una mi si n emi nentemente conservadora.
La enorme capaci dad de persuasi n de las recomendaci ones de los orga-
nismos no deri var a de los'recursos que movi l i zan o de l a presi n que pue-
den ejercer sobre los gobi ernos, si no de su habi l i dad para acoplarse a
decisiones ya adoptadas por las autori dades pol ti cas - al go as como na-
vegar a favor del vi ento. El argumento trasluce una vi si n i ncompl eta del
1 2
Vase, por ej empl o, BM (1991, 1992, 1993a, 1997, 2000).
1 3
Las recomendaci ones de r ef or ma i nsti tuci onal suel en ser presentadas como resul tado
de l a conveni enci a de i r "ms al l del Consenso de Washi ngton", o de avanzar haci a un "Con-
senso pos- Washi ngton". He di scuti do este asunto en un trabaj o anteri or; Vi l as (2000a).
JUL-SEP.2001 E L S NDROM E DE P A N T A L E ON 439
desempeo de estos organi smos y de sus rel aci ones con los estados mi em-
bros. No es un secreto para nadi e que las recomendaci ones de pol ti ca p-
bl i ca formul adas por el F M I , el BM , el BI D y organi smos similares i nci den
deci si vamente en l a matri z de poder de l a soci edad, promovi endo a algu-
nos actores, di scri mi nando contra otros, y en defi ni ti va i ntervi ni endo en l a
di nmi ca pol ti ca y social en nombre de una raci onal i dad tcni ca o de los
macroeconomic fundamentis i nterpretados de manera estrecha.
14
En varias situaciones de gran confl i cti vi dad pol ti ca y social, las condi -
ciones i mpuestas por estos organi smos para el desembol so de fondos refor-
zaron l a posi ci n del gobi erno de los Estados Uni dos en su confrontaci n
con al gunos gobi ernos de pa ses en desarrol l o; el caso ms notori o se re-
gi str a fines de l a dcada de 1970 en J amai ca, donde el F M I y el BM com-
pl ementaron desde sus campos espec fi cos de acci n l a presi n pol ti ca del
gobi erno de los Estados Uni dos sobre el rgi men soci al demcrata del pri -
mer mi ni stro Mi chael Manl ey. Similares presi ones cruzadas se ejerci eron
posteri ormente sobre Costa Rica, forzando a este pa s a i ntroduci r cambi os
pol ti cos profundos acordes con las recomendaci ones del "Consenso de
Washi ngton" y, ms reci entemente, sobre el gobi erno de Sudfri ca con el
fin de moderar algunas i ni ci ati vas de reforma econmi ca y social conside-
radas excesi vamente radicales. A l contrari o, el financiamiento ampl i o en
condi ci ones concesionarias contri buy a mantener en el poder a reg me-
nes autori tari os di l api dadores de recursos a los que l a pol ti ca exteri or de
los Estados Uni dos consi deraba aliados en el marco de l a Guerra Fr a - I n-
donesi a es, posi bl emente, el caso ms notor i o.
1 5
Las recomendaci ones de reforma del Estado del BM y de agencias del
gobi erno de los Estados Uni dos f or man parte del obj eti vo de i mponer a
los gobi ernos de las economas emergentes, o sugeri r con l a contundenci a de los
argumentos de qui en admi ni stra el crdi to que ellos demandan, una ar-
qui tectura i nsti tuci onal rel ati vamente homognea: se trata de determi nar
"l o que el Estado deber a hacer, cmo deber a hacerl o, y de qu modo
1 4
Los i nf ormes de pa s (country reports) del BM suel en ser expl ci tos en su enfoque amis-
toso haci a deter mi nados actores y arregl os de poder. Se trata de documentos redactados para
f unci onari os pol ti cos y tcni cos que, a di ferenci a de l os i nf ormes general es, como el rel ati vo
al desarrol l o mundi al , que se di f unde cada ao, raramente estn al al cance del pbl i co en ge-
neral . Por ej empl o, a pesar de que l a fuerte concent r aci n de l a tenenci a y propi edad de l a
tierra si gue si endo uno de l os aspectos central es de l os confl i ctos soci al es y pol ti cos en El Sal-
vador, y una de las fuentes mej or conoci das de gener aci n de pobreza, ni si qui era un pr r af o
ha si do dedi cado a esta cuesti n en el i nf or me del BM sobre el combate a l a pobreza en ese
pa s. BM (1993b).
1 5
V ase, por ej empl o, Payer (1982); Huber y Stephens (1986); George y Sabel l i (1994);
Bond (2000);Vi l as (2000b).
TXLI-3
puede hacerl o mej or" (BM, 1997; 1-3). El cometi do se acopl a con el objeti vo
del mi smo BM, el F M I y el Departamento del Tesoro de los Estados Uni dos
de di sear una ni ca arqui tectura financiera para l a econom a i nternaci o-
nal . Si esto l ti mo ha suscitado cuesti onami entos o al menos i nterrogantes
respecto de su conveni enci a o facti bi l i dad, muchas ms dudas caben res-
pecto de l o pr i mer o.
1 6
La construcci n i nsti tuci onal es usual mente un pro-
ceso de desenvol vi mi ento prol ongado en el que est enj uego un arco muy
ampl i o de cuestiones materi al es e i nmateri al es, en el que los factores parti -
culares de cada pa s, y de sus diversas clases y grupos sociales, tienen una
gravi taci n determi nante. La exportaci n e i mportaci n de i nsti tuci ones
formal es es sol amente uno de los muchos i ngredi entes que i ntervi enen en
ese proceso; el funci onami ento efecti vo de ellas es el resul tado de su i nte-
racci n, adaptaci n y simbiosis con el pl exo de tradi ci ones, representacio-
nes cul tural es y caracter sti cas propi as de cada soci edad. En el fondo, l a
pretensi n de i mponer determi nados di seos i nsti tuci onal es da testi moni o
de l a pervi venci a de las ms convenci onal es mani festaci ones del col oni al i s-
mo y el i mperi al i smo en el entramado de las rel aci ones i nternaci onal es.
17
DE L A M A NO I NVI SI BLE A L A MA GI A DEL MOUSE
Se i nstal a as en l a agenda de l a reforma estatal l a reducci n de l a probl e-
mti ca del Estado y l a construcci n i nsti tuci onal a una cuesti n de i nstru-
mentos. Esto tiene por l o menos tres consecuencias i mportantes, que
seal ar de manera suci nta.
En pri mer l ugar, faci l i ta ci rcunscri bi r l a democraci a en tanto rgi men
pol ti co a un sistema de reglas y procedi mi entos, ol vi dando o escamotean-
do que el l a es, tambi n, un sistema de pr oducci n de decisiones sobre
cuestiones sociales y econmi cas. A su turno el i nstrumental i smo es refor-
zado por el predomi ni o de los ti empos cortos de l a contabi l i dad financie-
ra, y l a rendi ci n de cuentas de los funci onari os, sobre el ti empo l argo de
l a construcci n i nsti tuci onal (Ti l l y, 1995; Vi l as, 2000a1. El reducdoni smo
procedi mental i sta de l a democraci a es conoci do y no requi ere mayor co-
mentari o; aqu se qui ere destacar l a vi ncul aci n de este enfoque a perspec-
1 6
V ase, por ej empl o, Rodr i k (2000); Sti gl i tz (2000).
1 7
Wade y Veneroso (1998) y Pani tch (2000) enf ocan el papel desempeado conj unta-
mente por agenci as del gobi er no de l os Estados Uni dos y el FMI en el di seo de las condi ci o-
nes que conduj er on a l a cri si s desatada en vari os pa ses de Asi a en 1997, as como en el
tratami ento acordado a l a crisis por l os gobi ernos de esos pa ses. Desde una perspecti va ms
general , vase Badi e (1992); Coxy Ski dmore- Hess (1999); Gray (1999).
tivas conservadoras de l a di nmi ca soci opol ti ca, en cuanto presta atenci n
al modo en que las decisiones relevantes son adoptadas, mucho ms que a
su eficacia para reproduci r, consol i dar o modi fi car un patrn social de
asi gnaci n de recursos y una estructura determi nada de poder. El formal i s-
mo procedi mental es un producto acadmi co que contrasta con el modo
ms equi l i brado en que l a opi ni n pbl i ca enfoca y eval a el desempeo
de los reg menes democrti cos, tomando en consi deraci n ambas di men-
siones: l a formal y l a sustanti va.
18
Desde el punto de vista de l a pol ti ca, l a
preocupaci n preferenci al , excl uyeme i ncl uso, por las herrami entas y los
procedi mi entos i mpl i ca resguardar del anl i si s y del debate el conteni do y
los alcances de las decisiones que se adoptan y ejecutan a travs de esos
mecani smos. Se deja de l ado, por tanto, l a di mensi n sustantiva de esas de-
cisiones, l a asi gnaci n de costos y benefi ci os que ellas i nvol ucran y, en ge-
neral , el modo en que afectan a di ferentes actores sociales potenci ando o
reduci endo sus mr genes de l i bertad, su capaci dad de movi l i zaci n de re-
cursos su desempeo en los mercados sus niveles de bi enestar v en con
secuencia su ubi caci n en l a matri z de rel aci ones de poder y l a eficacia y
alcances de su parti ci paci n en l a toma de decisiones - en resumen qui -
nes ganan y qui nes pi erden.
Dada l a confi guraci n de las estructuras de domi naci n predomi nan-
tes en l a mayor a de los pa ses de Amri ca Lati na y el Cari be y el modo de
i nserci n de l a regi n en los escenarios i nternaci onal es, el reducci oni smo
procesalista permi te adaptar las modal i dades de gesti n a una matri z de re-
laciones de poder naci onal y transnaci onal que expresa l a arti cul aci n de
los grupos ms concentrados del capi tal l ocal con los actores ms di nmi -
cos de l a gl obal i zaci n financiera y los objeti vos de l a pol ti ca econmi ca
exteri or del gobi erno de los Estados Uni dos. El reducci oni smo sirve asimis-
mo de camufl aje a una caracter sti ca tradi ci onal de los sistemas pol ti cos
en sociedades peri fri cas: el despl azami ento de los mbi tos i nsti tuci onal es
donde efecti vamente se toman las decisiones sustantivas. En consecuenci a,
los espacios i nsti tuci onal es formal es de deci si n quedan l i mi tados de he-
cho a l a admi ni straci n de las decisiones que se adoptan en otros lugares y
por otros actores. El ej empl o ms visible es, posi bl emente, l a margi naci n
de los parl amentos del proceso de l o que ms arri ba se denomi n reforma
pol ti ca del Estado- pri vati zaci ones desregul aci ones renegoci aci n de las
relaciones econmi cas y financieras externas, etc. En este senti do, l a crisis
de representaci n - tema recurrente en l a l i teratura sobre estos asuntos-
puede ser i nterpretada corno producto de l a transfo^Tna^ n de l a capaci-
1 8
Vase, entre otros, Lagos (1997); Franco (1993); A l ar cn Gl asi movi ch (1992); Hal -
per n y Bousquet (1992).
XLI -3
dad y l a di sponi bi l i dad de las i nsti tuci ones de l a democraci a representati va
para acoger, expresar y procesar desi gual mente las i ni ci ati vas, recl amos o
propuestas de l a sociedad ci vi l y del mercado.
En segundo l ugar, este reducci oni smo favorece l a adopci n de mode-
los y estrategias de gerenci ami ento empresari al para l a admi ni straci n
pbl i ca. Tal adopci n sl o ti ene senti do si se obvi an las di ferenci as sustan-
tivas que exi sten entre las empresas y el Estado (naci onal , provi nci al o mu-
ni ci pal ). Las empresas son organi zaci ones econmi cas ori entadas haci a l a
maxi mi zaci n de las ganancias a travs de l a conqui sta de mercados.
19
La acti vi dad caracter sti ca de una empresa es l a compra y l a venta, que ge-
nera sistemas de producci n y di stri buci n. Cada empresa i mpl i ca una es-
tructura de poder - usual mente muy autor i tar i o- y sistemas de gesti n;
una y otros estn ori entados haci a aquel objeti vo central . El Estado, cual-
qui era que sea el alcance espacial de su desempeo, ti ene como objeti vo
estratgi co generar un sistema l egal y de lealtades de vi genci a efectiva, me-
di ante l a movi l i zaci n de otro ti po de recursos: senti mi entos moral es y
amenaza o acti vaci n de l a coacci n f si ca haci a adentro y hacia afuera de
sus fronteras terri tori al es. Por supuesto un Estado puede i ncl ui r entre sus
metas funci onal es l a reducci n de sus costos operati vos, pero esto no opa-
ca, las di ferenci as sustantivas derivadas de los objeti vos estratgi cos y del ti -
po de recursos movi l i zados para alcanzarlos Se seal ms arri ba aue l a
frontera entre empresas y estados en cuanto ti pos de organi zaci n y es-
tructuras de poder pueden ser porosas. Por tanto no se cuestiona aqu
que, en determi nadas ci rcunstanci as, al gunos aspectos del funci onami ento
de un ti no de organi zaci n sean adoDtados Dor organi zaci ones del otro ti
po; si mpl emente se l l ama l a atenci n sobre l a funci onal i dad de ciertos en-
fermes reducci oni stas Dar ooacar esas di ferenci as v Der mi t i r la i nmosi ci n
de cri teri os de conducci n y admi ni straci n propi os de las empresas de ne
gocios a los estados.
Ll evada a sus extremos y apoyada en las herrami entas tecnol gi cas
adecuadas, esta perspecti va mercanti l enfoca el Estado como una especie
de gran empresa cuyos accionistas son los ci udadanos: "...l a revol uci n di -
gi tal r ecompondr los dos v ncul os - di sti ntos pero rel aci onados- que
unen a los puebl os y los gobi ernos: uno, el que existe entre el gobi erno y
el ci udadano como cl i ente o consumi dor de servicios pbl i cos y, el otro, el
que une al gobi erno y al ci udadano, este l ti mo como 'propi etari o' o 'ac-
1 9
"Las empresas f unci onan par a ganar pl ata, y se apr opi an de toda l a r i queza que
pueden": Cl audi o Sebasti ani , a l a sazn presi dente de l a Uni n I ndustr i al Ar genti na y di pu-
tado naci onal por el Parti do J usti ci al i sta (peroni sta), en Clarn (Buenos Ai res), 7 de mayo
1998, p. 25.
JUL-SEP 2001 E L S NDROME DE PA NTA L EON 443
ci oni sta' en l a comuni dad" (Tapscott y Agnew, 1999). Un corol ari o de esta
metfora, deveni da paradi gma, es que, por enci ma de todo, el Estado debe
ser rentabl e en los trmi nos de una empresa de negoci os; reduci r el gasto
pbl i co y cerrar el dfi ci t fiscal se convi erten en objeti vos en s mi smos. En
las condi ci ones de severo y persistente endeudami ento de l a mayor a de
los estados l ati noameri canos, con l a ri gi dez del gasto pbl i co que i mpl i ca
el cumpl i mi ento de los compromi sos financieros - condi ci n a su tur no
de ul teri or endeudami ento- , el ni co gasto que no se reduce es el servicio de
l a deuda externa. La contracci n del gasto y del dfi ci t se hace a expensas
de las otras erogaci ones: sal ud, educaci n, deportes, ci enci a y tcni ca, sala-
rios, etc. El paradi gma empresari al descarga de manera desi gual el fi nan-
ci ami ento (o el desfi nanci ami ento) de l a firma-Estado; sus productos sl o
son accesibles a qui enes pueden comprarl os. En escenarios de profundas y
crecientes desigualdades como los predomi nantes en gran parte del mun-
do empobreci do, el traspaso de estos rubros al mercado ahonda adi ci onal -
mente las desigualdades y fortal ece los procesos de excl usi n. El concepto
de ci udadan a portadora de derechos se metamorfosea en el de un siste-
ma de crdi tos puntual es en benefi ci o del ci udadano- cl i ente; l a uni versal i -
dad de aqul l os cede terreno a l a parti cul ari dad y puntual i dad de stos, y
los di vi dendos que l a firma-Estado reparte entre sus accionistas se l i mi tan
al concepto de bi enes col ecti vos en l a acepci n restri cti va que les acuerda
l a econom a neocl si ca.
2 0
Por consi gui ente l a i denti fi caci n de l a moderni zaci n con l a i ncorpo-
raci n de determi nados procedi mi entos y artefactos (mdems, comuni ca-
ci n satelital, redes el ectrni cas, computadoras de nueva generaci n, etc.)
puede l l evar, en escenarios de profundas desigualdades sociales, a i ncre-
mentar l a ri gi dez y l a f ragmentaci n del teji do social, y a erosi onar los es-
pacios de acci n pol ti ca col ecti va. En l a medi da en que el acceso de los
i ndi vi duos y hogares a los avances de l a nueva tecnol og a est medi ado por
las rel aciones de mercado, es cl aro que los patrones de fuerte concentra-
ci n de los ingresos y el deteri oro de los mercados laborales di scri mi nan con-
tra los grupos menos solventes. Es i l ustrati vo en este senti do que el discurso
de la ampl i aci n del acceso a las nuevas tecnol og as, en parti cul ar l a cone-
xi n a i nternet, sl o excepci onal mente tenga como compl emento acciones
de pol ti ca encami nadas a faci l i tar l a uti l i zaci n de los nuevos artefactos de
2 0
Es i nteresante adverti r que, al mi smo ti empo que se predi ca el model o empresari al
para l a gesti n pbl i ca, las corri entes ms reci entes en materi a de gesti n empresari al sea-
l an l a conveni enci a de i nt r oduci r en los model os de gerenci ami ento i ngredi entes t pi cos de
l a f unci n pol ti ca de gobi er no; por ej empl o, l egi ti mi dad, r epr esentaci n, cr edi bi l i dad, Etki n
(2000).
F/XLI-3
manera comuni tari a - en escuelas pbl i cas, centros vecinales o comuni ta-
ri os, y si mi l ares.
21
En ocasiones un buen mi croprocesador y una confi abl e conexi n tele-
fni ca son presentados tambi n como l a condi ci n de acceso a formas su-
peri ores de parti ci paci n ci udadana: l a democracia digital. De acuerdo con
esta perspecti va l a "era di gi tal " convi erte l a democraci a representati va de l a
"era i ndustri al " en democraci a parti ci pati va; los ci udadanos dejan de ser
"consumi dores pasivos" para deveni r "socios activos"; l a pol ti ca de masas
da paso a l a pol ti ca personal i zada, y el "Estado naci onal monocul tural " se
transforma en Estado "vi rtual , mundi al , l ocal , mul ti cul tural " (Tapscott y
Agnew, 1999). El mouse resul tar a as un i nstrumento tanto o ms eficaz
que el voto, en todo caso menos espordi co, para hacer posible un i nvol u-
crami ento, desde l a comodi dad del hogar, en los asuntos pbl i cos. Si l a
plaza, el mercado o l a calle fueron el espacio pbl i co por antonomasi a de
l a democraci a parti ci pati va y representati va del popul i smo y el desarrol l is-
mo y de una ci udadan a que se viva como pueblo en tanto sujeto col ecti vo;
si las j ornadas electorales l o son de una democraci a representati va de ci u-
dadanos i ndi vi dual i zados y de pbl i cos di ferenci ados, l a democracia digital
es el i nstrumento de reg menes pol ti cos que se benefi ci an del ai sl ami ento
rec proco de los i ndi vi duos desde fuera de los espacios donde entabl an sus
rel aci ones laborales, profesi onal es, pol ti cas o comuni tari as: el ai sl ami ento
como mbi to atomi zado del i nvol ucrami ento segmentari zado en l a red de
i ntercambi os puntual es entre el cl i ente y el proveedor estatal.
Una di scusi n de las posi bi l i dades reales o ficticias abiertas por las
nuevas tecnol og as i nformti cas al i nvol ucrami ento ci udadano en l a pol ti -
ca cae fuera de los alcances de este trabajo. Entre tanto, pl anteami entos
exul tantes como el ci tado contrastan con el acceso restri ngi do deri vado de
las ya seal adas profundas desigualdades sociales, y con enfoques mucho
ms equi l i brados.
22
Las fuertes apuestas emoci onal es y discursivas a las vi r-
tudes redentoras de ciertas herrami entas y gadgets i l ustran respecto de l a
persistencia de las fantas as fetichistas en pl ena posmoderni dad, as como
2 1
En Ar genti na, el pa s de l a r egi n con mayor ni vel de i ngreso por habi tante, se ha es-
ti mado que, a medi ados de 1999, l a mi t ad de los hogares carece de l nea tel efni ca. Cmo
acceder entonces a la red} En respuesta a este i nter r ogante, el gobi er no de l a Ci udad Autno-
ma de Buenos Ai res ha i ni ci ado l a i nstal aci n de centros comunal es de acceso gratui to a i n-
ternet. El pr ogr ama contrasta con el ms reci ente del gobi er no naci onal , de financiar con
tasas de i nters preferenci al es l a compr a i ndi vi dual de equi po de i nf or mti ca de uso personal
u hogar eo; un pr ogr ama que r eci bi l a acogi da entusi asta de las firmas productoras y co-
merci al i zadoras.
2 2
Vase, por ej empl o, Eur opean Commi ssi on (1996) y OCDE (1999). For d (1999) anal i -
za l a i mposi ci n cul tur al usual mente presente en l a "democraci a di gi tal ".
JUL-SEP 2001 E L S NDROME DE PA NTA L EON 445
sobre l a funci onal i dad del pensami ento mgi co a l a rentabi l i dad de las em-
presas de tecnol og a de punta.
CONSI DERACI ONES FI NALES
Una gesti n estatal de cal i dad (es deci r, eficaz, efi ci ente y responsabl e) se
fundamenta en el pri nci pi o el emental de que si empre es mej or hacer bi en
las cosas que hacerlas mal o de modo chapucero. De manera un poco ms
sofisticada, es posi bl e vi ncul ar l a cal i dad de l a gesti n pbl i ca a los pri nci -
pi os bsi cos de un rgi men democrti co, aunque l a rel aci n entre cal i dad
de l a gesti n y ti po de rgi men pol ti co dista mucho de ser un voca. La res-
ponsabi l i dad pbl i ca de los funci onari os, el control ci udadano de las accio-
nes de gobi erno, l a separaci n entre el patri moni o pbl i co y el patri moni o
de los funci onari os son todos i ngredi entes de un rgi men pol ti co que apun-
tan, entre otras cosas, al uso correcto de los recursos pbl i cos, al go que
usual mente se asocia con l a democraci a y el buen gobi erno. En parti cul ar
hay que menci onar l a vi ncul aci n, que posi bl emente se remonta a las revo-
l uci ones burguesas, entre parti ci paci n pol ti ca y tri butaci n. El financia-
mi ento del Estado provi ene si empre, en defi ni ti va, de los recursos que
extrae de l a soci edad; existe por tanto una obl i gaci n l egal e i ncl uso ti ca
de los funci onari os de dar un uso correcto al producto de esa exacci n,
asi gnndol e el desti no defi ni do por los ci udadanos y sus representantes, y
gesti onndol o con efi ci enci a.
La reforma i nsti tuci onal encarada en l a mayor parte de Amri ca Lati -
na, y su enfoque reducci oni sta, presentan como tcni camente neutras
cuestiones de cl ara proyecci n y si gni fi cado pol ti co: en pri mer l ugar, l a
cuesti n de l a estructura de poder confi gurada en l a regi n desde fines de
l a dcada de los setenta. Convi erten las herrami entas de gesti n en pol ti -
cas de gobi erno, di ri gi endo l a atenci n pbl i ca haci a cuestiones operativas
o i nstrumental es y preservando l a estructura de poder, y el modo parti cu-
l ar de defi ni ci n de ganadores y perdedores, del debate pbl i co y del ries-
go de que l d paso a esfuerzos de acci n col ecti va desti nados a modi fi car
aquel l a estructura. Una vez ms, en escenarios de profundas di spari dades
sociales, los argumentos tcni cos se muestran vul nerabl es a una mani pul a-
ci n conservadora.
La pr eocupaci n por l a eficacia, l a efi ci enci a y l a transparenci a de las
pol ti cas pbl i cas, debe decirse una vez ms, no es i rrel evante. A l contra-
ri o, i mporta mucho, por respeto a qui enes de una u otra manera aportan
los recursos con que se financia l a gesti n estatal, por una efectiva vi genci a
de una concepci n ms ampl i a de l a democraci a, por l a funci onal i dad de
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un buen gobi erno a una pol ti ca de desarrol l o, por las fuertes restri cci ones
fiscales que deben ser afrontadas y porque si empre es mej or hacer bi en las
cosas que hacerlas mal . Si n embargo, una buena admi ni straci n no mej ora
l a cal i dad de los objetivos de las pol ti cas a cuyo servicio se desenvuelve. U n
tratami ento de los i nstrumentos si n una consi deraci n de los objeti vos de
l a acci n estatal, y si n referenci a a las confi guraci ones de poder que les sir-
ven de sustento, ol vi da l a di mensi n materi al de la probl emti ca y contri -
buye a promover o a aceptar como i nel udi bl es o i namovi bl es, objeti vos
conti ngentes a arregl os parti cul ares de poder.
El siglo X X ofrece ml ti pl es ejempl os de cuidadosas preocupaci ones
i nstrumental es al servicio de objeti vos y pol ti cas reprobabl es, desde l a muy
prol i j a contabi l i dad de, los campos de extermi ni o nazi hasta la de los cen-
tros cl andesti nos de detenci n en Argenti na. Otras veces, los l ogros i nstru-
mental es positivos quedaron di l ui dos en el saldo final del rgi men pol ti co
del que f ormaron parte: l a reforma admi ni strati va de Mussol i ni permi ti
que los trenes i tal i anos l l egaran a ti empo, pero l a puntual i dad ferrovi ari a
- ci ertamente un l ogro i mpor tante- no mej or el resul tado general o el
j ui ci o hi stri co uni versal sobre el fascismo.
La l i teratura l ati noameri cana bri nda una i l ustraci n menos trucul enta
o patti ca de este di vorci o entre herrami entas y objeti vos. Me refi ero al ca-
pi tn Pantal en Pantoja, el personaje de una de las ms ori gi nal es novelas
de Mari o Vargas Ll osa. Segn narra l a hi stori a, Pantal en fue desti nado
por el ej rci to de su pa s a admi ni strar un servicio pbl i co de prestaci ones
sexuales en un destacamento mi l i tar en l a selva amazni ca. El desarrol l o
de tcni cas i nnovadoras de gesti n y un cel o profesi onal , j ustamente reco-
noci do por sus superi ores, permi ti eron a Pantal en converti rse en poco
tiempo en el gerente pblico ms efi ci ente y exitoso de l o que, de todos modos,
nunca dej de ser un l upanar de frontera. El espectcul o de tanta gente
encarando l a reforma del Estado en trmi nos de reequi pami ento i nform-
ti co, el aboraci n de manual es de procedi mi ento, redi seo de ofi ci nas o
modi fi caci n de organi gramas, si n una pr eocupaci n equi val ente por los
obi eti vos que se persi guen v el conteni do v el senti do de las decisiones que
se toman demuestra l a vi genci a de Pantal en Pantoi a como paradi gma de
gesti n pbl i ca.
En los escenarios predomi nantes de profunda fragmentaci n y desin-
tegraci n social, con procesos de excl usi n social a los que l a reori enta-
ci n del Estado y el ajuste macr oeconmi co no son ajenos, es l eg ti mo
al bergar dudas no sl o respecto de l a eficacia de l a reforma i nstrumental
del Estado para i nci di r si gni fi cati vamente en el enfrentami ento a esos pro-
cesos - una cuesti n que, en verdad, es ajena a sus preocupaci ones- si no
tambi n en rel aci n con l a solidez y alcances de las reformas i nsti tuci ona-
les mismas. Los model os i nstrumental es de reforma y gesti n pbl i ca han
si do desarrol l ados en su enorme mayor a en sociedades que, adems de l a
i nsti tuci onal i zaci n del neol i beral i smo como paradi gma de reorgani za-
ci n social y conducci n pol ti ca, se caracteri zan por una comparati vamen-
te gran homogenei dad cul tural , ampl i o acceso a los satisfactores sociales
bsi cos, mecani smos rel ati vamente eficientes de pr omoci n y compensa-
ci n social, y niveles rel ati vamente altos de desarrol l o educati vo - pr oducto
todo el l o de estrategias pol ti cas de ti po soci al demcrata y del Estado de
bi enestar. Di f ci l mente podr a pensarse en un conj unto de condi ci ones
ms al ejado de las predomi nantes en l a mayor a de los pa ses de Amri ca
Lati na y, en general , del mundo en desarrol l o. Es asi mi smo cuesti onabl e
que el parentesco i deol gi co de los gobi ernos pueda compensar las fal en-
cias en estas di mensi ones sustantivas. Si se me permi te adaptar el vi ejo di -
cho de l a sabi dur a popul ar: lo que la historia y la estructura no dan, Harvard
no presta.
Despus de dcada y medi a de ajuste estructural , Argenti na, como to-
da Amri ca Lati na, se encuentra frente a una t pi ca si tuaci n en l a que,
adems de moderni zar las herrami entas y mej orar los procedi mi entos, hay
que preguntarse si acaso no es ti empo de cambi ar de rumbo y ori entarse
haci a hori zontes ms promi sori os. Por l o menos, de someter a severo es-
cruti ni o los objetivos que ori entan l a gesti n pbl i ca y los arregl os de po-
der que los sustentan. Si esto no se enti ende, nuestros reformadores
segui rn si endo v cti mas del sndrome de Pantalen: gerentes pul cros y efi -
ci entes de un orden de cosas i ni cuo.
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