PLANEACIN ESTRATGICA EN CIUDADES:

UN MODELO EMERGENTE PARA EL ESTADO DE MXICO

Juan Jos Gutirrez Chaparro

PREMIO "IAPEM 1999"

Derechos reservados conforme a la ley. EDICIN Instituto de Administracin Pblica del Estado de Mxico Av. Hidalgo Pte . Nm. 503, Col . La Merced Toluca, Mxico, C.P. 50080 Tels. (017) 214 38 21 y 214 06 89 Fax (017) 214 07 83 I mpreso y hecho en Toluca, Mxico. Junio de 2000 Diseo de Portada: Juan Carlos Chaparro Diseo Editorial: Irma Patricia Vaca Surez ISBN 968-6452-38-9

INSTITUTO DE ADMINISTRACIN PBLICA DEL ESTADO DE MXICO, A. C.

CONSEJO DIRECTIVO 1997 - 2000 Samuel Espejel Diaz Gonzlez Presidente Toms Ruiz Prez Vicepresidente Julin Angulo Gngora Marisol del S. Arias Flores Rolando Barrera Zapata Ma. del Pilar Conzuelo Ferreyra Jos Chanes Nieto Jorge F. de la Vega Membrillo Uriel Galicia Hernndez Armando Garduo Prez Jos Martnez Vilchis Martha Patricia Rivera Prez Consejeros Santiago G. Velasco Monroy Tesorero Marco Aurelio Cienfuegos Terrn Secretario Ejecutivo

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MIEMBROS FUNDADORES Carlos Hank Gonzlez Andrs Caso Lombardo Jorge Laris Casillas Miguel Angel Cruz Guerrero Ral Martnez Almazn Ignacio J. Hernndez Orihuela Adalberto Saldaa Harlow Jorge Guadarrama Lpez Filiberto Hernndez Ordez Roberto Rayn Villegas Ral Zrate Machuca Ignacio Pichardo Pagaza Arturo Martnez Legorreta Jaime Almazn Delgado Guillermo Ortiz Garduo Gregorio Valner Onjas Jorge Hernndez Garca Alberto Mena Flores t Juan Carlos Padilla Aguilar Vctor Manuel Mulhia Melo Gerardo Snchez y Snchez

CONSEJO DE HONOR Arturo Martnez Legorreta Jos Antonio Muoz Samayoa Carlos F. Almada Lpez Roberto Gmez Collado Guillermo Haro Blchez Marco Antonio Morales Gmez

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DIRECTORIO Samuel Espejel Daz Gonzlez Presidente Marco Aurelio Cienfuegos Terrn Secretario Ejecutivo

Coordinadores Alejandra Snchez Cuevas Docencia y Capacitacin Norma Lizbeth Zenteno Escobar Encargada de Difusin y Vinculacin Refugio Gonzlez Valds Investigacin Euripides Heredia Rodrguez Administracin y Finanzas

Delegados Regionales Miguel A. Villafuerte y Eudave Tlalnepantla Jos F. Salazar Rodriguez Valle de Chalco Solidaridad

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COMIT EDITORIAL Jos Chanes Nieto Rodolfo Jimnez Guzmn Eugenio Martnez Gutirrez Julin Salazar Medina Ricardo Uvalle Berrones

SECRETARIO TCNICO Refugio Gonzlez Valds

Planeacin Esrratagice en Ciudades Un Modelo Emergente para el Estado de Mxico

CONTENIDO
PROLOGO .............. ..... ................. ........ 15 INTRODUCCIN ......................................... 23 1. LA TENDENCIAA LA PLANEACIN ESTRATGICA 33 1. Hacia una Planeacin renovada ............................ 33 2. La Planeacin Estratgica : su concepcin empresarial ........... 38 2.1. La Planeacin Estratgica en el Sector Pblico ............... 43 3. Gestin Estratgica. coherencia bsica del proceso decisorio en el marco de una planeacin renovada ..................... 48 4. El enfoque estratgico en la Planeacin Urbana .............. 50 4.1. El nuevo paradigma de la planeacin urbana .......... 50 4.2. Planeacin Estratgica en las ciudades 52 5. Gestin Urbana Estratgica: componente central del enfoque ..... 60 5.1. El nuevo estilo de gestin ........................ 60 5.2. La incorporacin del enfoque estratgico .......... 61 II. REVISIN DE EXPERIENCIAS ...... _ 65

1. Barcelona, Espaa ................ ................... 66 1.1. Primer Plan Estratgico, Econmico y Social Barcelona 2000: 66 antecedentes .......................... ...... 67 1.1.1. Estructura organizativa ..................... 69 1.1.2. Contenido ............................. 70 1.1.3. La ciudad al finalizar el primer Plan 1.2. El segundo Plan Estratgico ........................... 71 1.2.1. Contenido ....................................... 73 1.3. El enfoque estratgico aplicado .................... 74 2. Crdoba, Argentina ............. 2.1. Sistema de Planeacin Local . . . ................ 2.2. El Primer Plan Estratgico para la Ciudad de Crdoba (PEC) 2.2.1. Organizacin y proceso de elaboracin ................ . 2.2.2. Contenido ........................... 2.3. El caracter estratgico del Plan ................. . 3. Santiago. Chile (Comuna) 3.1. Antecedentes . . . . . . . .. 75 75 76 77 79 80

.. .. .. . .. 81 ............. 81

3.2. El Proyecto Estratgico de Santiago .................... 3.2.1. Estudio Econmico y Urbano de la Comuna de Santiago 3.2.2. Programa Municipio y Participacin ............... 3.2.3. Propuesta de Desarrollo para la Renovacin de Santiago 3.2.4. Elaboracin de Programas y Proyectos Sectoriales.... 3.2.5. Evaluacin del Plan Regulador .................. 3.2.6. Planeacin y Gestin Estratgica de Barrios ......... 3.3. El rol de la Corporacin para el Desarrollo de Santiago (CDS) 3.4. El enfoque estratgico .............................. 4. Conclusiones .......................................... III. LA TEORA Y LA PRCTICA DEL ENFOQUE ESTRATGICO EN LA PLANEACIN URBANA .............................. 1. Por qu es necesario .................................... 2. Las Polticas Urbanas . .................................. 3. El reconocimiento internacional ............................

82 83 83 84 85 86 86 88 89 91 93 93 95 98 100 101 103 1 07 109 109 110 110 114 116 116 119 123 126 129 132 133

4. Sus rasgos principales ................................... 4.1. La Planeacin Estratgica en ciudades : aspectos centrales ... 4.2. Rasgos particulares en la prctica ...................... 5. Por qu rescatar el enfoque ............................... IV. LA PLANEACIN URBANA EN EL ESTADO DE MXICO ........ 1. Consideraciones iniciales ................................. 2. La Planeacin Urbana en Mxico .. ......................... 2.1. Antecedentes ...................................... 2.2. La Planeacin Urbana en los noventa .................... 3. La Planeacin Urbana en el Estado de Mxico ................ 3.1. El contexto de la accin planificadora ................... . 3.2. Objetivos y Estrategia de Desarrollo .................... . 3.3. La Poltica Urbana ................................. 3.4. Instrumentos normativos del Desarrollo Urbano .... ....... 3.4.1. Base metodolgica y procedimientos ................. . 3.5. Alcances de la Planeacin Urbana en el Estado de Mxico... . 3.6. Limitaciones en la prctica ........................... .

V. CRITICA ALA PLANEACIN URBANA EN EL ESTADO DE MXICO EN EL MARCO DE LOS APORTES DE LA PLANEACIN ESTRATGICA EN CIUDADES .............. .... 137 1. Marco de Referencia .................................. 137

2. El procedimiento que dirige la critica, .......................... 138 3. Crtica a la planeacin urbana en el Estado de Mxico 1 40 3.1. Participacin ..................................... 141 3.2. El Papel del Gobierno Local ........................... 144 3.3. Concertacin de Acciones .......................... 147 3.4. La Participacin del Sector Privado ...................... 149 3.5. El Diagnstico y sus Alcances .................. 151 3.6. Flexibilidad de los Instrumentos ........................ 153 3.7. Los Horizontes de Planeacin ......................... 155 4. Balance de los Planes de Desarrollo Urbano en el Estado de Mxico 156 VI. EL ENFOQUE ESTRATGICO Y SU INCORPORACIN A LA PLANEACIN URBANA EN EL ESTADO DE MXICO. PROPUESTA METODOLGICA .................... 159 1. Definicin de la Propuesta ................................ 159

2. El contexto actual: una sntesis .............. ........ 162 3. Propuesta Metodolgica .............................. 163 3.1. Planteamiento Bsico .............................. 164 3.2. Metodologa propuesta _ _ ........................... 165 3.3. Balance .................. 175 4. Consideraciones Finales ....... ANEXOS ............................................... 178 181

Anexo 1. Entrevistas Tipo por Sector .......................... 1 81 Anexo 2. El Anlisis de Situacin y Metodologa FODA ............ 186 Anexo 3. La Participacin en el proceso de elaboracin del Plan. una perspectiva desde el enfoque estratgico ..... _ ........ 190 BIBLIOGRAFA ........................................ 195

... para Jimena

... a mi mam ... a la memoria de mi abo

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Cualquiera que ha tenido la oportunidad como yo ahora, seguramente ver en su obra la consolidacin de un enorme esfuerzo, el cual, nunca pudo haber sido posible sin tener a nuestro lado el apoyo incondicional de personas e instituciones, y en estos casos, es mediante un libro, que el apoyo recibido encuentra su respuesta. En principio, y por su esencia, esta obra fue la tesis con la que obtuve el grado de Maestro en Desarrollo Urbano en la Pontificia Universidad Catlica de Chile, y ahora, despus de pasar por una serie de correcciones y adiciones, la veo consolidada como mi primer producto editorial gracias a la importante iniciativa del Instituto de Administracin Pblica del Estado de Mxico, en un afn permanente de mejorar y modernizar las diferentes esferas de la gestin pblica. Espero que este trabajo contribuya efectivamente con tan relevante tarea. Alcanzar esta importante meta da cuenta de muchas personas e instituciones que, en mayor o menor medida, estuvieron presentes a lo largo del camino recorrido en sus dos grandes etapas: una en Chile durante mis estudios de maestra en el Instituto de Estudios Urbanos de la Pontificia Universidad Catlica de Chile, y otra en la Facultad de Planeacin Urbana y Regional de la Universidad Autnoma del Estado de Mxico donde conclu y perfeccion este trabajo.

n libro tiene mltiples significados, y sin desconocer aquellos

que son resultado de la relevancia de su aporte, en ocasiones parece ms importante su valor en trminos personales.

Especial agradecimiento merece la Agencia de Cooperacin Internacional de Chile por el invaluable apoyo recibido, sin el cual, no hubiera sido posible la realizacin de mis estudios en se pas, el que permanecer en mi recuerdo como una gran experiencia de vida. A la Pontificia Universidad Catlica y particularmente al Instituto de Estudios Urbanos, por el apoyo recibido por parte de sus
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autoridades, personal acadmico y administrativo, ahora todos ellos grandes amigos: Don Patricio Gross, Don Carlos de Mattos, Pancho Sabatini, Mara Elena Ducci, Oscar Figueroa, Don Luis Brahm, Don Fernando Riveros, Antonio Daher, Paty Torres, Geo, Mnica, Gloria, Anita, Don Ral. La conclusin con xito de este trabajo, fue posible gracias a la direccin acuciosa de Don Carlos de Mattos, gran maestro a quien admiro y respeto, quien tambin se dio a la tarea de escribir el prlogo ... gracias Don Carlos. No podan faltar mis amigos en Chile, de ellos conservo un grato recuerdo de "nuestro regreso al colegio"; sern inolvidables las experiencias vividas. Esas horas frente al "computador" y en la sala de clases, las "capuchas" en el sol, el intercambio de opiniones, el apoyo moral, los fines de semana y tantas cosas ms. En especial a Jorge Inzulza. Tambin en mi Facultad el apoyo de todos mis amigos y compaeros estuvo presente. Particularmente agradezco a dos personas: a Beto Villar, a pesar de todo, porque su insistencia en tomar este camino se ve reflejada en este trabajo, cuya conclusin, signific importantes retos personales, algunos de ellos superados junto con l. Y al Dr. Ryszard Rozga por sus sugerencias y valioso apoyo en la revisin, desde el comienzo, de las distintas etapas del trabajo y hasta ahora, por su disposicin, ejemplo y orientacin para encauzarme en la vida acadmica.

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PRLOGO
D esde comienzos de la dcada de los aos treinta, en el mundo entero se fue imponiendo la conviccin de que era factible guiar en forma planificada el desarrollo de las sociedades nacionales en funcin de objetivos previamente establecidos. En definitiva, se supona posible una conduccin centralizada del funcionamiento y de las transformaciones de las economas nacionales, como medio para lograr un mayor desarrollo econmico y social. De hecho, estas ideas expresaron una suerte de culminacin de la gran fe en la razn que se haba venido desarrollando desde la poca de la Ilustracin, en la medida que supona viable la implementacin de verdaderos ejercicios de ingeniera social, que permitiran materializar una razn sustantiva (asociada a objetivos de desarrollo econmico y social) a travs del ejercicio de una racionalidad formal (que operaria a travs de la planeacin).
Todo ello requera de una gestin pblica desde arriba hacia abajo, altamente centralizada, basada en una fuerte intervencin estatal, considerada como el camino ms adecuado para la conduccin de las sociedades nacionales. Con fundamentos y nfasis diferentes, este enfoque voluntarista seore tanto en el mundo capitali sta, como en los intentos por edificar economas socialistas, que entonces hicieron una impetuosa irrupcin desde la escena europea. De igual forma, en los aos de la posguerra estas ideas lograron imponerse en la mayora de los paises de la periferia, que entonces se esforzaban por encontrar caminos que les permitieran avanzar hacia una superacin del subdesarrollo. Las diversas experiencias cumplidas a la luz de este enfoque caracterizaron un perodo conocido como "la edad de oro del intervencionismo'. De hecho, los fundamentos de esta forma de concebir la transformacin de los sistemas sociales de creciente complejidad que emergan del alto crecimiento de los aos de apogeo del fordismo, comenzaron a debilitarse a medida que se fue imponiendo la conviccin de que en el mundo real la capacidad humana para decidir y
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actuar en el mbito de sistemas sociales complejos, es limitada y slo puede desenvolverse conforme a una racionalidad procesal en la que, en buena parte de los casos, apenas resulta posible arribar a meras aproximaciones por prueba y error a los resultados buscados.

De esta manera, cuando hacia mediados de los aos setenta los procesos de planeacin normativa centralizada mostraron signos inequvocos de estancamiento y de crisis, este enfoque entr en una fase de total descrdito. As, tanto el agotamiento de los proyectos desarrollistas, como el fracaso de los intentos por edificar un tipo de sociedad alternativa al capitalismo, desembocaron en el ocaso generalizado de la ilusin sobre la factibilidad de "planificar el desarrollo". Con ello, se hizo inevitable la bsqueda de nuevos caminos para la gestin pblica, tanto en lo sustantivo como en lo formal.
Al imponerse la conviccin de la inviabilidad de cualquier tipo de ingeniera social holstica y cobrar impulso una verdadera revolucin antikeynesiana, en cuyo eje predominaron las ideas del pensamiento neoclsico sobre el papel central del mercado en la regulacin econmica, comenz a materializarse un cambio radical en los criterios bsicos que deban guiar el diseo de polticas pblicas.

De esta manera, ante el fracaso de los experimentos voluntaristas de mediados del Siglo XX, se diluy la confianza en una concepcin iluminada y strictu sensu autoritaria sobre la gestin de las prcticas y de los sistemas sociales. En el nuevo escenario terminaron por imponerse las polticas de liberalizacin econmica, donde el mercado recuper rpidamente su papel de mecanismo bsico para la regulacin de la actividad econmica y el capital privado retom su papel de protagonista principal de los procesos de acumulacin y crecimiento. En ese mbito, prevaleci la conviccin de que era necesario descartar la posibilidad de un ptimo social, en tanto la gestin pblica debe imbricarse obligadamente en procesos sociales modulados por una multiplicidad de actores, que deciden y actan motivados por valores, intereses y demandas diversos, recurriendo a estrategias frecuentemente contradictorias entre s.
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En procesos de esta naturaleza, las concepciones sobre gestin urbana siguieron una evolucin sincrnica con el periplo reseado, donde inflexiones del mismo tenor han marcado la historia reciente de este campo de conocimientos y de accin. Al se observa una transformacin de las propuestas de gestin urbana desde las que se basaban en la idea de que era necesario y posible dirigir el crecimiento de las ciudades segn normas relativamente estrictas, hasta la conviccin de que deba dejarse fundamentalmente a los actores sociales involucrados y al juego de las fuerzas del mercado la direccin y la modalidad de la expansin urbana. As, desde el urbanismo tpico de los aos de la posguerra, marcados por las ideas plasmadas en la Carta de Atenas, que preconizaban un desarrollo urbano funcionalista, constreido por un conjunto de regulaciones centralmente establecidas, se ha pasado a una modalidad de gestin pblica urbana donde ya no se pretende reemplazar el juego de las fuerzas del mercado, sino apenas establecer las reglas del juego para que pueda desplegarse la accin mancomunada de actores pblicos y privados en aras de un mejor crecimiento urbano y metropolitano. Estas nuevas concepciones reposan en el entendido de que la competitividad es lo que condiciona la capacidad de insercin en la nueva dinmica globalizada de pases, regiones, ciudades y empresas, por lo que la gestin urbana en cada ciudad deber orientarse en funcin del objetivo de mejorar su atractividad vis-a-vis otras ciudades, en funcin del propsito bsico de atraer inversiones que permitan desarrollar nuevas actividades productivas y generar fuentes adicionales de trabajo remunerado. Bajo este cambio de perspectiva, para cumplir con objetivos de esta naturaleza se postula recurrir a un manejo endgeno de carcter estratgico. En este contexto se ubican el anlisis y las propuestas de este li bro, donde el autor parte de una detallada revisin de las limitaciones que presentan las formulaciones de la planeacin normativa tradicional para, desde all, fundamentar el por qu de la necesidad de un enfoque diferente de gestin urbana capaz de permitir enfrentar adecuadamente los nuevos desafos. Considerando que estos nuevos desafos, que corresponden a un escenario urbano
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ms dinmico, complejo, exigente y competitivo, obliga a un cambio fundamental en las formas de gobierno, gestin y planeamiento de las ciudades y, consecuentemente, a una revisin a fondo del instrumental disponible. En este sentido, el autor destaca tres elementos fundamentales que condicionan el tipo de gestin urbana adecuada para enfrentar los problemas inherentes a la nueva realidad socio-poltica que se ha venido imponiendo bajo la dinmica de la globalizacin y que permiten contextualizar los anlisis y las propuestas de este li bro. En primer lugar, considera la transformacin que se opera en el plano de la administracin pblica, donde los procesos de descentralizacin impulsan una importante transferencia de funciones y atribuciones a los gobiernos locales, que los transforman en actores y promotores del desarrollo en sus territorios. Es justamente en funcin de esta transformacin que se opera la transicin desde el paradigma de crecimiento de arriba hacia abajo, hacia el de crecimiento endgeno, desde abajo hacia arriba, que representa uno de los cambios fundamentales de los nuevos tiempos. En segundo lugar, enfatiza que las ciudades necesitan ser competitivas en el marco del actual proceso de globalizacin econmica, lo que deriva en una fuerte competencia entre ciudades y territorios. De esta manera, cada una y todas las ciudades embarcadas en esta competencia tratan de impulsar una gestin urbana que les permita mejorar su posicin en el concierto de un sistema globalizado de ciudades que se ampla da con da. Ello, por cuanto, solamente una ciudad competitiva ser capaz de atraer capitales y, por lo tanto, de generar los empleos que se requieren para mejorar las condiciones de vida de sus habitantes. Y, en tercer lugar, destaca el generalizado convencimiento de que para lograr una gestin urbana exitosa es necesario concertar las voluntades de los actores pblicos y privados de la ciudad. As, al analizar los condicionantes de una gestin urbana orientada al cambio social, con capacidad para enfrentar los nuevos desafos, el autor
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seala que ante todo se requiere del reconocimiento de la existencia de actores mltiples y diversos que caracterizan el respectivo tejido social y que desde la sociedad civil interactan con el gobierno, en un proceso que necesariamente habr de transformarse en un proceso de aprendizaje social, en el que los actores participan para generar su propio futuro. A partir de este conjunto de condicionantes, el autor ubica a la planeacin estratgica como un instrumento idneo para consolidar un clima de participacin colectiva y de consenso en el que los respectivos gobiernos locales puedan gobernar y emprender las transformaciones que requieren las ciudades en expansin. Lo anterior significa que la autoridad deber ser capaz de estimular la parti cipacin, la negociacin, el consenso y el compromiso de los distintos actores de la ciudad, condicin necesaria para activar el potencial de cada territorio urbano. En definitiva, lo que deben buscar los gobiernos locales es crear una cultura estratgica por la que todos los actores involucrados puedan alcanzar una visin compartida sobre el futuro de su ciudad y sobre el camino que se debera seguir para alcanzarlo. En esta direccin, aparece como particularmente relevante la revisin y el anlisis de los aportes tericos y metodolgicos que han jalonado la evolucin de las ideas sobre planeacin, donde se contrastan las concepciones tradicionales de la planeacin normativa con las potencialidades de la accin estratgica, como medio para construir viabilidad para nuevas alternativas de desarrollo urbano.

A partir de estos fundamentos tericos, el autor identifica los elementos centrales del anlisis y la gestin estratgica, para lo cual revisa un conjunto de aportes procedentes de la literatura ms moderna sobre el tema y caracteriza los principales conceptos y rasgos de las ms recientes contribuciones sobre esta materia. Alli se consideran los elementos que se han ido incorporando a la evolucin de las ideas sobre planeacin estratgica, desde su gnesis en el mbito empresarial hasta sus desarrollos ms recientes en la gestin pblica.

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Este recorrido le permite al autor establecer los cimientos para el estudio de la planeacin y la gestin estratgica referida a la nueva problemtica urbana emergente de los procesos de reestructuracin y globalizacin, cuyo impacto parece haber acentuado la segregacin urbana y el abandono de los grupos sociales ms necesitados, generando nuevas desigualdades sociales al interior de las ciudades en expansin. Adems, para respaldar su anlisis y mostrar tanto las posibilidades como las limitaciones de la gestin estratgica urbana, el autor analiza tres casos concretos en los que se ha recurrido a este tipo de instrumento, con distintos niveles de aplicacin y tambin con distintos niveles de avance.
Con estos antecedentes, realiza una amplia revisin crtica de la experiencia de planeacin urbana cumplida en distintos perodos, desde mediados de la segunda dcada del presente siglo en Mxico que, en trminos generales corresponde a los tiempos de la evolucin mencionada anteriormente. En este contexto, el autorfocaliza su atencin en las distintas etapas de la experiencia de planeacin urbana en el Estado de Mxico, considerando la peculiaridad de esta parte del territorio mexicano, habida cuenta de que una parte muy i mportante del mismo se encuentra en proceso de acelerada conurbacin con una de las mayores megalpolis del mundo, formada en torno a la Ciudad de Mxico. Esta parte contiene una pormenorizada y fundada crtica al tipo de gestin urbana aplicada en este caso, para lo cual el autor realiz una investigacin que incluy un conjunto de entrevistas a actores relevantes del Estado de Mxico.

Finalmente, el libro culmina con una concreta propuesta metodolgica para incorporar el enfoque estratgico a la planeacin urbana en esta parte del territorio mexicano, para lo que considera las condiciones especficas que la caracterizan y, en funcin de ello, esboza un detallado programa de accin para elaborar los planes para los centros de poblacin de esa unidad territorial. Como tal, constituye una valiosa contribucin del autor para los trabajos futuros en esa parte del territorio mexicano.

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P aneacinn Estategica nr Ciudades Un Moceo Emergente para e- Estado de Mxico

En sntesis, sin duda este libro constituye un importante aporte para el anlisis y la discusin de los desafos que presenta el proceso de expansin urbana que estamos viviendo en estos aos, en

tanto que combina una amplia revisin terica, con una sistemtica
discusin sobre las posibilidades y las dificultades de la planeacin estratgica. Complementada por una propuesta concreta de aplicacin a un rea urbana problemtica, desde que evoluciona bajo la i mplacable dinmica del proceso de suburbanizacin y periurbanizacin impulsada por la expansin de la gran megalpolis mexicana.

Carlos A. de Mattos Instituto de Estudios Urbanos

Pontificia Universidad Catlica de Chile Santiago de Chile. junio de 2000

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Planeacion Estratgica en Ciudades Je Modelo Emergente para el Estado de Mxico

INTRODUCCIN Antecedentes

rocesos contemporneos como el de modernizacin y reforma del Estado, as como el de globalizacin econmica, demandan nuevas formas de regulacin e intervencin sobre el fun-

cionamiento del sistema socioeconmico en nuestros pases. Responder a estos retos significa la definicin y aplicacin de nuevas aproximaciones conceptuales tendentes a reconcebir un instrumento eficaz de conduccin del desarrollo. Desde esta perspectiva, los gobiernos mantienen en la planeacin un instrumento fundamental para la bsqueda de una mayor racionalidad y eficacia en sus acciones. Sin embargo, tendencias recientes indican que la planeacin ha sido superada, y con el objeto de cumplir eficientemente con los retos que impone el nuevo escenario, es necesario actualizar sus contenidos, tcnicas y metodologas Distintos puntos de vista coinciden en sealar que un empeo por renovar la planeacin significa que sta deja de ser normativa, y se convierte en un proceso dinmico, cambiante, participativo, decisorio y flexible. Esta nueva concepcin da paso a un instrumento ms flexible y pragmtico que, sustentado en la voluntad y capacidad de accin de los distintos actores, busca lograr una mayor y mejor aproximacin a los objetivos de desarrollo que se pretenden alcanzar. En Amrica Latina, este fenmeno es cada vez ms evidente. Se observa una tendencia a adoptar nuevas frmulas de planeacin, las cuales, procedentes del mbito empresarial, buscan superar los principales vacos que la han caracterizado durante los ltimos aos. Se trata de un proceso de conduccin del cambio que es motivado por la propia realidad que hoy en dio se presenta en todos los pases de la regin.
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Planeacion Estratgica en Ciudades Un Modelo Emergente para el Estado de Mxico

De esta forma, aportes provenientes de la planeacin estratgica empresarial vienen ahora a reforzar tareas de carcter pblico mediante nuevas tcnicas, procedimientos y metodologas. La pianeacin estratgica al interior del sector pblico ha sido promovida como una herramienta innovadora en el campo de la direccin y administracin y, en esa medida, se transforma en un mecanismo que apoya las ms diversas actividades del gobierno en el marco de los recientes cambios que se experimentan en todos los rdenes.
Sus principales aportes consisten en la identificacin sistemtica de oportunidades y riesgos que pudieran surgir en el futuro, favoreciendo una mejor y eficaz toma de decisiones; es un proceso flexible y sistemtico que espera el surgimiento de cambios y la aparicin de nuevas tendencias; mantiene una estrecha relacin con la realidad existente y con las capacidades reales de intervencin, adems de que implica un amplio sentido de participacin.

El que la planeacin estratgica tenga un carcter ms de tipo empresarial que social significa que no todos sus planteamientos son igualmente tiles, por lo que ser necesario adecuar sus tcnicas, procedimientos y metodologas a los propsitos y situaciones concretas de la realidad a planificar . Esta tarea de adecuacin es factible, ya que la planeacin estratgica como proceso, es adaptable a cualquier realidad. Sin embargo, es necesario reconocer que su incorporacin en tareas de carcter pblico significa paralelamente un riesgo si no es tratada con un estricto rigor tcnico. Obtener resultados en la aplicacin de esta nueva metodologa requiere, como condicin indispensable, una amplia voluntad de quienes toman las decisiones para llevar adelante un proceso de planeacin desde esta perspectiva.

Perspectiva analtica
As como en el caso de la planeacin del desarrollo en general, la dinmica de los procesos contemporneos plantea nuevos
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F aneaci0r( Estratgica en Ciudades Ur Modelo Fmerpente para el Estado de Mxiico

desafos a las polticas urbanas en un contexto que se caracteriza por ser ms dinmico, complejo, exigente y competitivo para las ciudades, lo que demanda un cambio fundamental en las formas de su gestin y planeacin. Desde esta perspectiva, la planeacin urbana en Amrica Latina est, por necesidad, cediendo paso a una nueva concepcin de planeacin ms capaz de hacer frente a estos nuevos desafios, los que se traducen en profundas transformaciones de la estructura espacial y social de las ciudades. Ahora se requiere de un instrumento que responda a las necesidades de los nuevos espacios urbanos y se adecue a las complejas exigencias del entorno, la sociedad y el territorio. Como complemento de la planeacin urbana tradicional, la planeacin estratgica en ciudades es ahora el instrumento que responde a estas demandas por distintas razones, entre otras, porque est centrada en el anlisis del entorno y espera el surgimiento de nuevas tendencias; conduce a la ciudad hacia el aprovechamiento de sus ventajas en un contexto de oportunidades y amenazas; busca el potencial del espacio y lo estimula mediante la participacin.. la negociacin, el consenso y el compromiso de los disti ntos actores de la ciudad, condicin indispensable de este nuevo enfoque.

Asimismo, se traduce en un proceso de reflexin estratgica lo

que establece la diferencia entre lo urgente y lo necesario, adems de crear en la sociedad una cultura estratgica en la cual todos los

agentes tienen una visin comn de lo que es la ciudad, su futuro y

el camino que habr de seguirse para alcanzarlo. En consecuencia, la adopcin de este nuevo enfoque tiende a reforzar la planeacin actual, y a reorientar el desarrollo de la ciudad articulando el proceso productivo con el territorial y el social, siendo los representantes polticos de las administraciones pblicas, en conjunto con los sectores social y privado, los responsables de llevar adelante el proceso de planeacin estratgica en la ciudad.

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Planeacin Estralegica en Ciudades Un Modelo Emergente para el Estado de Mexico

De hecho a partir de la III Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado y de Gobierno, celebrada en Salvador, Brasil en 1993, se enfatiza la necesidad de emprender tareas en materia de desarrollo estratgico urbano desde esta perspectiva. Incluso, en la 1 Conferencia de Ciudades para el Siglo XXI, celebrada en Ro de Janeiro, Brasil, en ese mismo ao, se apoy la iniciativa de crear el Centro Iberoamericano de Desarrollo Estratgico Urbano (CIDEU) como instancia que impulse metodologas innovadoras para orientar el futuro de las ciudades. Conviene sealar que el CIDEU con sede en Barcelona Espaa, se mantiene activo desde la fecha de su creacin. Por otro lado, es importante reiterar que como instrumento, la planeacin estratgica al interior del sector pblico tiene sus limitantes, y el caso de la planeacin urbana no es la excepcin. Por lo que se habr de poner especial atencin en la forma de aplicar el enfoque, siendo el territorio, la sociedad y sus respectivas realidades las determinantes centrales. Independientemente de las particularidades de cada caso, nos enfrentamos a la necesidad de transformar los actuales mecanismos y procedimientos de organizacin, gestin y planeacin del desarroll o urbano, tarea en la que la participacin social y la voluntad poltica son pilares fundamentales. En este sentido, por sus caractersticas, corresponde a los gobiernos locales emprender esta tarea de transformacin, lo que significa gobernar la ciudad en un clima de participacin colectiva y de consenso, mejorando con apego a sus potencialidades, reduciendo los riesgos derivados del contexto externo y adoptando nuevas formas de anticipacin de lo deseado y lo posible.
Como ha sido definida, la planeacin estratgica en ciudades se ha aplicado en distintos casos concretos, con resultados exitosos. Estas experiencias, hacen evidente la utilidad de incorporar el enfoque estratgico en la planeacin urbana para apoyar las tareas tradicionales de planeacin, alentando la participacin y el compromiso de los distintos actores, aumentando el ndice de eficiencia en la ejecucin de acciones y orientando el desarrollo de la ciudad en el nuevo contexto.
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Planeacin estratgica en Ciudades Un Modelo Ernergente para el Estado de Mxico

De las distintas ciudades que han adoptado esta metodologa, en este trabajo se analizan tres casos, dos de ellos de ciudades latinoamericanas: Crdoba, Argentina, que ha puesto en marcha su primer Plan Estratgico como eje estructurador del Sistema de Planeacin Local, y Santiago de Chile, que sin operar de manera formal un sistema de planeacin estratgica, a nivel comunal ha adaptado algunos de sus planteamientos centrales en acciones concretas de desarrollo urbano. El tercer caso analizado es la ciudad de Barcelona, Espaa, en razn del xito y difusin internacional de esta experiencia a partir de la puesta en marcha del primer Plan Estratgico que ha consolidado una nueva forma de hacer ciudad, esfuerzo que fue objeto del Premio Especial de Planeacin a la mejor planeacin estratgica urbana en el contexto europeo. En virtud de los logros alcanzados, la continuidad de esta tarea se ve reflejada en la puesta en marcha del segundo Plan Estratgico a partir de 1994.

Resulta claro que al interior de cada caso, se observan elementos distintivos que son producto de las condiciones en que el enfoque estratgico ha sido aplicado, sin embargo, las tres ciudades analizadas muestran rasgos comunes, ya sea en la etapa de formulacin de instrumentos o acciones, o bien, en su operacin y ejecucin.
Los tres casos se encuentran respaldados por la voluntad poltica de las autoridades encargadas de llevar adelante este proceso, el que, como etapa inicial, se basa en la elaboracin de un diagnstico donde son detectadas fortalezas, oportunidades, debilidades y amenazas, conduciendo a la definicin de un proyecto de ciudad que contiene los grandes objetivos estratgicos a seguir.

Asimismo, y como elemento comn representativo, se ha alcanzado un alto nivel de participacin en el proceso de elaboracin. ejecucin y evaluacin del Plan o de las acciones derivadas de ste por parte de los distintos actores de la ciudad, lo que ha permitido el diseo de metas consensuadas. asignndole al proceso mayor eficiencia y transparencia.
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Objetivo de la investigacin
Desde esta perspectiva fue posible identificar los beneficios que implica la adopcin del enfoque estratgico en la planeacin urbana. Los aportes tericos y metodolgicos que se analizaron indican una clara tendencia hacia la renovacin de la planeacin, y la revisin de casos en la prctica ha puesto en evidencia los amplios beneficios de la planeacin estratgica en ciudades. En este sentido, guardando las proporciones y particularidades del caso, el trabajo evala y determina la forma en cmo estos planteamientos pueden ser aplicados al caso especfico del Estado de Mxico, mediante una propuesta metodolgica para la elaboracin de planes de desarrollo urbano desde la perspectiva del enfoque estratgico. La propuesta se fundamenta en la importancia de transformar la manera en cmo se planifica el desarrollo urbano en el Estado de Mxico, en virtud de que los actuales instrumentos no han sido capaces de revertir la problemtica urbana que hoy en da se observa en las principales ciudades estatales. Problemtica que cobra especial relevancia si consideramos que el estado es el ms poblado del pas con ms de 12 millones de habitantes, 85% de ellos asentados en dos principales zonas urbanas, destacando la del Valle Cuautitln-Texcoco, conurbado con el Distrito Federal. Este fenmeno de concentracin poblacional ha dado origen al surgimiento de la Zona Metropolitana del Valle de Mxico, mejor conocida como Ciudad de Mxico con cerca de 18 millones de habitantes, de los cuales, poco ms de la mitad habita en el Estado de Mxico.
En este contexto, han sido innumerables los esfuerzos que el gobierno ha emprendido por controlar el crecimiento y elevar el nivel de vida de la poblacin, y no obstante que a la fecha se han registrado logros importantes, estructuralmente el problema persiste. Vale decir que en el Estado vamos detrs de los problemas, cuando lo ideal sera adelantarse a ellos.
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^larsaen Estrategi ea co Ciudades Un Modelo Emergerle pero el Estado de Mdxicn

Con la adopcin del enfoque estratgico se busca actualizar y transformar los instrumentos de conduccin urbana, adems de adecuarlos a las exigencias que la realidad urbana actual demanda El sistema de planeacin urbana vigente ha mostrado su obsolescencia y requiere ajustes y modificaciones, ya no podemos seguir planificando nuestras ciudades en los albores del siglo XXI, con un sistema que data de los aos setenta. La planeacin estratgica en ciudades parece responder a estas demandas de acuerdo con lo analizado a lo largo del trabajo. Corresponde ahora adaptar sus planteamientos al caso particular del Estado de Mxico. Tarea que, adems de compleja, significa romper con vicios y deficiencias estructurales, polticas y administrativas Reconociendo la complejidad de esta tarea, el trabajo no busca alterar el orden estructural vigente en el Estado de Mxico, slo persigue complementar y actualizar los instrumentos actuales de ordenamiento territorial abordando el aspecto metodolgico del proceso de elaboracin de planes de desarrollo urbano en el Estado, el que es susceptible de modificarse y ajustarse. Desde esta perspectiva., contar con instrumentos a partir del enfoque estratgico, significa un primer paso hacia la renovacin de la planeacin urbana estatal, y ello constituye el producto final de este trabajo.

Estructura metodolgica
El trabajo se integra por seis captulos principales que consideran, desde la revisin terica sobre las tendencias recientes de la
planeacin hasta la propuesta metodolgica de aplicacin concreta del enfoque estratgico en el proceso de elaboracin de planes de desarrollo urbano en el Estado de Mxico.

En el Captulo 1 se presenta una revisin y anlisis de los aportes tericos y metodolgicos del enfoque estratgico, tarea que, a partir de considerar las tendencias que indican su adopcin en la
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planeacin del desarrollo en general, se resalta su aceptacin prctica y metodolgica al ser incorporado en los instrumentos de conduccin del desarrollo urbano. El Captulo II considera la revisin puntual de la experiencia de aplicacin del enfoque estratgico en la planeacin urbana de las ciudades de Barcelona, Espaa; Crdoba, Argentina, y Santiago de Chile, con el objeto de contrastar los distintos aportes tericos en la materia con casos concretos en la prctica. En el Captulo III, a partir de un ejercicio de integracin de lo analizado en los primeros dos captulos, se presenta una conclusin bsica sobre los distintos aportes tericos y prcticos de la planeacin estratgica en ciudades, lo que sirve de referente e insumo bsico para evaluar, en captulos posteriores, la factibilidad de incorporar el enfoque al caso particular del Estado de Mxico. Con este antecedente, en el Capitulo IV se describe la forma en cmo actualmente se planifica el desarrollo urbano en el Estado de Mxico en el marco de polticas y lineamientos jurdicos y administrativos de diversa ndole. En particular, en este capitulo se fundamenta el papel estratgico del gobierno en el desarrollo urbano nacional, adems se seala su papel como pionero de la planeacin urbana en Mxico. Otra parte central de este captulo considera la descripcin y anlisis de los distintos tipos de instrumentos normativos del desarrollo urbano estatal, as como un primer acercamiento sobre sus alcances y limitaciones en la prctica, antecedente fundamental para evaluar la factibilidad de incorporar el enfoque estratgico en la planeacin urbana a travs de los propios planes. En el Captulo V se presenta una crtica de la planeacin urbana estatal, en particular sobre lo relacionado con aspectos de operacin desde la perspectiva de la planeacin estratgica en ciudades. Tarea que, adems de haber sido realizada con base en las experiencias que de manera personal he observado al interior del sector pblico, requiri de la opinin de distintos sectores representativos en materia de planeacin urbana en el Estado de Mxico.
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Finalmente el Captulo VI considera el aporte de este trabajo, el cual, a partir de los principales vacos identificados en el captulo anterior, se traduce en una propuesta metodolgica de incorporacin del enfoque estratgico en el proceso de elaboracin de planes de desarrollo urbano en el Estado de Mxico; propuesta que no sustituye a la metodologa vigente, por el contrario, busca complementarla y hacer de los planes eficaces instrumentos de conduccin urbana. Con base en un anlisis comparativo entre la metodologa vigente y lo planteado a lo largo del trabajo, se concluye con una reflexin personal sobre los beneficios que significara su aceptacin; reconoce obstculos y limitaciones, adems de sealar aquellos aspectos que son necesarios para su puesta en operacin, siendo la voluntad poltica el requisito fundamental.

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^.,^on oseamym n Qlidedes Un P1 I I F r ^ r ra el Estado le Mxico

I. LA TENDENCIA ALA PLANEACIN ESTRATGICA 1. Hacia una Planeacin renovada

En el marco del proceso de modernizacin del Estado, que supone una tendencia creciente a su recomposicin, destaca la idea de reconocer la legitimidad, aunque con diferencias de amplitud, de

nuevas formas de regulacin e intervencin sobre el funcionamiento del sistema socioeconmico; se reserva un espacio para una accin estatal moderna, en estrecha relacin con los problemas vigentes del
subdesarrollo y las opciones para encararlos (1LPES, 1993)_ Asimismo, todo proceso de modernizacin del Estado debe, necesariamente, poner fuerte nfasis en asumir y llevar adelante el nuevo rol protagnico de promotor del desarrollo econmico y social. Funciones pblicas emergentes pueden clasificarse en tres grupos: a) las que apuntan al papel catalizador del gobierno para orientar y conferir dinamismo al desarrollo: b) las que buscan armonizar, mediante la regulacin gubernamental, los diferentes intereses individuales y colectivos y c) el tercer grupo referido a las tareas exclusivas del gobierno (ILPES, 1992). Respecto a la primera tarea, destaca la necesidad de producir informacin sobre el futuro y conocer los escenarios hacia los cuales podra evolucionar la sociedad. Con esto se favorece la unidad y coherencia del proceso decisorio pblico: sirve de orientacin al clculo econmico privado, anticipa los efectos.. bajo distintos plazos, de las decisiones del gobierno, y ofrece una visin de las posibilidades de todos los integrantes de la sociedad. La segunda tarea requiere de la identificacin de reas crticas que necesitan regulacin y supervisin pblica: anticipar y dar seguimiento a eventuales problemas y efectos no deseados; implementar capacidades tcnicas y de negociacin, y contribuir a la necesaria representacin y armonizacin de intereses as como a la transparencia pblica del proceso.

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Respecto a la tercera tarea, tambin demanda un considerable esfuerzo de planeacin, en particular para la programacin, evaluacin y seguimiento de las acciones gubernamentales, actividades que requieren de intervenciones estratgicas para modificar o reorientar sus contenidos y procedimientos. Junto con lo anterior, habr de considerar que los cambios recientes y las actuales tendencias socioeconmicas marcadas por la globalizacin mundial dibujan un entorno ms dinmico, complejo, exigente y competitivo para todos los pases, lo cual ha obligado a una total revisin del instrumental tcnico-analtico disponible en las distintas reas relacionadas con la toma de decisiones. En este marco, diversas especialidades, en particular la planeacin, han intentado, mediante su propio instrumental disponible, disear metodologas que les permitan mejorar su capacidad de accin en un sistema cambiante y variable en el tiempo y el espacio. Para emprender esta importante tarea, es imprescindible considerar que son los xitos limitados de la planeacin los que demandan hoy da la bsqueda del desarrollo y aplicacin de nuevas aproximaciones conceptuales. Un repaso de las experiencias en materia de planeacin en Amrica Latina, indica que si bien stas significaron logros importantes, la planeacin como instrumento se puso en prctica sin un desarrollo terico-metodolgico profundo, imprimiendo ese sello en nuestros paises. Se hizo manifiesto el divorcio entre una tcnica de planeacin aferrada a sus limitaciones tericas y la variedad y complejidad de la explicacin que adquiere el discurso terico del desarrollo (Matus, 1981).
El carcter racionalista de la planeacin supona que era posible el manejo voluntario de los procesos sociales, y no consideraba que la capacidad para decidir y actuar en el marco de estos procesos, de por s complejos, es limitada y slo puede desenvolverse conforme a una racionalidad prctica, estratgica y procesal que nicamente podr lograr una aproximacin a los objetivos establecidos por los instrumentos de planeacin (Simon, 1986).
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De esta forma, un empeo por renovar la planeacin tiene como propsito disponer de un instrumento eficaz que contribuya a delimitar, ordenar, coordinar y optimizar diversos grados y formas de regulacin e intervencin del Estado. Tarea compleja y delicada, ya que compromete muchos mbitos y genera susceptibilidades. Frente a la evolucin de los fenmenos anotados, es fundamental que los esfuerzos por reconcebir un instrumento eficaz de conduccin del desarrollo no pierdan de vista cul es su verdadera finalidad ILPES (1993) seala que si la planeacin en el pasado tuvo una fuerte connotacin ideolgica, hoy en dio no tiene ese sesgo y puede responder a distintos proyectos polticos, cualesquiera que ellos sean. An en aquellos casos en los que se asigne al mercado un elevado protagonismo, siempre habr necesidad de nuevas formas de regulacin que aseguren transparencia, garanticen competiti vidad y disciplinen el actuar de la empresa privada; no podr prescindirse de la seleccin de opciones en materia de infraestructura, de preservacin del medio ambiente y menos en el campo de las polticas sociales que promuevan equidad y generen para el futuro oportunidades ms igualitarias.

Por su parte, Ahumada (1987) seala que la planeacin no es slo un ejercicio de las oficinas especializadas y de sus expertos. sino que fundamentalmente est referida al funcionamiento de la sociedad, a la participacin poltica y social de la comunidad en tareas de desarrollo y a las formas de asignar y distribuir recursos escasos en el contexto de una sociedad democrtica. Es importante no perder de vista la dinmica de la planeacin como implementacin social y tcnica de un proyecto poltico sustentado en una constelacin de fuerzas que se mueven en los marcos de un poder plural y compartido.
La planeacin est orientada al cambio social, lo que requiere del reconocimiento de los actores mltiples y diversos que componen el complejo tejido social y que desde la sociedad civil interactan con el gobierno. La concepcin de este proceso habr de transformarse
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en un proceso de aprendizaje social, es decir, convertirse en un gran ejercicio donde los actores participan para generar su propio futuro (Izaguirre, 1988; Herrasti, 1995). Frente a la gran diversidad de sujetos, demandas y formas, promover cierto tipo de participacin significa que sta sea realmente transformadora e integradora de la realidad, lo cual obliga a contemplar la interrelacin entre los diferentes grupos sociales en virtud de que la visin de un futuro deseable vara de grupo en grupo y de individuo a individuo.
En este contexto, y frente al propsito de reconceptualizar la planeacin y de seleccionar sus funciones para encarar los problemas actuales en los pases de Amrica Latina, conviene repasar algunos de los principales vacos que la caracterizaron, los cuales, en opinin de los integrantes de la XVI Mesa Directiva del Consejo Regional de Planeacin (ILPES,1993), son los siguientes:

1. La planeacin en Amrica Latina era eminentemente de intenciones, por lo general divorciada del proceso de adopcin de decisiones, el cual tena su propio curso y responda a otros intereses. 2. Derivado de su concepcin racionalista, la planeacin adopt procedimientos extremadamente rgidos que culminaban en la elaboracin de un plan-libro y en los posteriores intentos de ejecutarlo. 3. Fue evidente la dificultad para visualizar escenarios futuros; se trataba de una planeacin a la que le costaba rectificar pese a que siempre se plante la flexibilidad y la revisin continua como formas de asimilar contingencias. Las coherencias que se lograban en los planes eran rpidamente desvirtuadas por la realidad. 4. La planeacin trabajaba con categoras muy gruesas que contenan heterogeneidades muy marcadas, situacin que dificultaba anticipar trayectorias de variables y cuando se trataba de definir categoras ms homogneas, la disponibilidad de informacin li mitaba seriamente el intento. 5. La debilidad del aparato pblico en trminos de eficiencia, coordinacin, seguimiento y control de decisiones y resultados, no logr revertirse como hubiera sido deseable.
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rla Sea orno Esti atenma en cN dad es u n Modelo Fmerg enle para el Estado de M,,,o

6. La casi nula participacin del sector privado y de organizaciones sociales significaba serias limitaciones para los planes, los que concitaban los intereses de los diferentes sectores sociales. 7. En la planeacin a la que nos hemos referido, las variables eran fsicas, estticas,. de ah que los movimientos de precios y los flujos financieros no eran asimilados por los planes, no obstante que su comportamiento es decisivo en la marcha de la economa, dejando de lado la actividad privada. Esta cobertura limitada le restaba eficacia como instrumento de conduccin econmica y el mercado actuaba al margen o en forma contradictoria a las intenciones de los planes. De esta forma, podramos sealar que los instrumentos tradicionales de planeacin muestran rigidez,. tienden a ser excesivamente sectorizados y especializados,. prestan mayor importancia al producto que al proceso y apenas involucran al sector privado y a las organizaciones sociales.

Su enfoque radica en ser slo norma, un simple "deber ser' sin la integracin de una estrategia de conduccin prctica del proceso de cambio situacional. Lo estratgico no es opuesto a lo normativo, sino su complemento indispensable, ambos procedimientos deben constituirse en una sntesis capaz de precisar la convergencia del "deber ser" y el "puede ser", de lo necesario y lo posible (Matus, 1981)
Ante el divorcio existente entre una tcnica limitada y una reali dad que la teora problematiza cada vez con ms riqueza, surge la necesidad de hacer una epistemologa del mtodo normativo y construir una nueva propuesta El nuevo estilo de planeacin deja de ser normativo y se convierte en un proceso dinmico, cambiante, participativo. decisorio y flexible, basado en la capacidad y la voluntad de la sociedad para orientar su propio destino.

Desde esta perspectiva, y sobre la base de considerar la importancia que reviste el escenario social y sus actores, as como sus propias dinmicas, lo anterior significa un posible fracaso o agotamiento de la concepcin racionalista y rgida de la planeacin,
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hecho que da paso a una concepcin ms flexible y pragmtica en la que se trata de ir construyendo viabilidad a lo largo del proceso, con el propsito de lograr una mejor aproximacin a los objetivos que se busca alcanzar por los instrumentos de planeacin. A lo anterior, Boeninger (1995) agrega que la planeacin como tradicionalmente se le entendi ha sido superada por la evolucin del mundo. El abandono de la planeacin as definida no debe llevarnos a concluir que no existe para el Estado una funcin legtima y necesaria que responde a la necesidad de concebir y llevar adelante su propio proceso de desarrollo. Se trata, en definitiva, de "... generar un consenso en torno a un marco orientador de largo plazo que facilite un proceso de desarrollo en que todos los actores puedan remar' armnicamente en una misma direccin con la consiguiente mayor eficacia de los resultados. Un marco as definido no puede ser ni muy preciso ni muy detallado. Debe ser flexible, adaptable, indicativo y producto de la participacin y contribucin de mltiples actores' (1995:189). El concepto de planeacin estratgica parece responder adecuadamente a estas demandas (Boeninger, 1995), y ante las limitaciones de los instrumentos tradicionales de planeacin sealadas, se observa al interior del sector pblico una tendencia a adoptar nuevas frmulas de planeacin, las cuales, procedentes del mbito empresarial, buscan establecer por un lado, una direccin estratgica a largo plazo y, por el otro, un marco operativo a corto plazo.

2. La Planeacin Estratgica: su concepcin empresarial

No obstante que en materia de planeacin se ha ido desarroando una metodologa cuya sofisticacin ha crecido en complejidad, ll esta disciplina sigue siendo un ejercicio de sentido comn mediante el cual se pretende entender, en primer trmino, los aspectos cruciales de una realidad presente, para despus proyectarla mediante el diseo de escenarios, de los cuales se busca obtener el mayor provecho. En este sentido, el carcter estratgico de la planeacin
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li, ca ... F..rateglca en Omdedes Ur Modi io E^orneoto osra el Estado de Mxico

radica en que no slo se trata de prever un camino para transitar. sino anticipar su rumbo y si es posible, cambiar su direccin (Acle, 1990).
Tal como la conocemos ahora, la planeacin estratgica se ha ido perfeccionando desde su introduccin, por primera vez, en algunas empresas comerciales a mediados de la dcada de los cincuenta, y es a partir de] inicio de la dcada de los setenta que se desarrolla ampliamente, de manera que un gran nmero de las empresas ms importantes a nivel mundial han incorporado su metodologa y su tcnica al interior de sus procesos, adems de que aparecen los principales manuales destinados a orientar a los dirigentes de empresa acerca de este tipo de planeacin (de Forn i Fox, Manuel y Pascual i Esteve, Josep M, 1995).
Steiner (1991) define a la planeacin estratgica desde distintos ngulos, cada uno de los cuales es necesario para entenderla: primero, al relacionarla con el futuro de las decisiones actuales. La esencia de la planeacin estratgica consiste en la identificacin sistemtica de oportunidades y riesgos que pudieran surgir en el futuro, lo cual favorece una mejor y eficaz toma de decisiones.. proceso que a su vez, es flexible. La planeacin estratgica no trata de tomar decisiones futuras, ya que stas slo pueden tomarse en el momento. La planeacin del futuro exige que se haga la eleccin entre posibles sucesos futuros, los cuales son identificados en el proceso de planeacin

Segundo, la planeacin estratgica es un proceso que inicia con el establecimiento de las metas organizacionales, define estrategias y polticas para lograr estas metas, y sobre la base de un Plan, i mprime altos niveles de confianza en la ejecucin de las estrategias, lo que significa una mayor y mejor aproximacin a los fines buscados. Es sistemtica en el sentido de que es organizada y conducida con base en una realidad entendida y cambiante, por lo que tambin es un proceso constante y flexible de toma de decisiones para poder aprovechar el conocimiento acerca del entorno en el que la empresa u organizacin se desarrolla.
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En este sentido, la planeacin estratgica est centrada en el anlisis del entorno y espera el surgimiento de cambios y la aparicin de nuevas tendencias, con el objetivo de reducir incertidumbres y adecuar constante y positivamente las acciones internas a las tendencias externas, a fin de aprovechar oportunidades y reducir riesgos (De Forn i Fox, Manuel y Pascual i Esteve, Josep M., 1995). Tercero, la planeacin estratgica es una actitud, una filosofa, una forma de pensar; quienes estn involucrados con el proceso deben creer en ella para obtener buenos y mejores resultados.
Y cuarto, en cuanto a su estructura, la planeacin estratgica es el esfuerzo sistemtico de una organizacin para establecer sus propsitos, objetivos, polticas y estrategias bsicos, sobre la base de planes o instrumentos de conduccin, siendo estos bsicamente: planes estratgicos, programas a mediano plazo, presupuestos a corto plazo y planes operativos.

A lo anterior, y de manera ms esquemtica, Bierman (1984) agrega que son cinco los elementos de la planeacin estratgica: 1. La identificacin de problemas y oportunidades, lo que se constituye en los principales productos de la planeacin estratgica. 2. La fijacin de metas, aspecto relacionado directamente con la identificacin de las oportunidades.
3. Diseo de distintos procedimientos para encontrarlas posibles soluciones o caminos que habrn de seguirse para encontrar una solucin.

4. Seleccin de la mejor solucin, sobre la base de los objetivos de la empresa y de las distintas soluciones existentes. 5. Procedimientos de control para comprobar que los resultados se alcanzaron a travs de la mejor solucin. Adems de los factores antes mencionados, existen valores de la planeacin estratgica cuya naturaleza es de tipo conductual, en tanto un sistema de planeacin bien organizado implica un amplio sentido de participacin de las personas al interior de una empresa u organizacin en la elaboracin de planes, encontrando paralela40

Planeador

Estratdgica

on Ciudades

Un Mocelo Ernrlryente para el Estado de Mxico

mente oportunidades de participar en la toma de decisiones, para as contribuir con sus conocimientos a la empresa y encontrar oportunidades de ser creativos. Asimismo. un sistema de planeacin estratgica constituye una red de comunicacin muy til que permite el flujo de informacin entre todos los niveles y agentes involucrados en el proceso: "...las alternativas sern tratadas en un lenguaje comn y los asuntos sern entendidos por todos aqullos que participan en la toma de decisiones.." (Steiner, 1991:47), a los que a su vez se exige una capacitacin constante. Lo que diferencia a la planeacin estratgica de otros tipos de planeacin en trminos de analizar el futuro y hacer recomendaciones, es que se trata de un proceso orientado a la accin. El anli sis se realiza en estrecha relacin con la realidad existente y con las capacidades reales de intervencin en un determinado aspecto. Considera tambin lo referente a las posibilidades de realizacin segn los recursos necesarios, la capacidad financiera y la voluntad de los agentes involucrados en trminos de su participacin (De Forn i Fox, Manuel y Pascual i Esteve, Josep M., 1995). La planeacin estratgica es un plan de accin en el que la accin concreta gana perspectiva, tanto en amplitud como en horizonte temporal. Amplitud porque el proyecto de un rea determinada se enmarca en la estrategia global de la organizacin y horizonte temporal, porque se introduce la conciencia de que las acciones que se toman hoy condicionan el futuro. La planeacin estratgica fija los objetivos clave a largo plazo y sobre todo, orienta la toma de decisiones de cualquier organizacin para conseguirlos. La estabilidad deseada en los objetivos de largo plazo no impide el cambio continuo de conduccin y readaptacin de los programas de accin que, derivados de los objetivos, tienen un carcter de orientacin a corto plazo.

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La determinacin de objetivos a largo plazo no quiere decir que sta sea un mero estudio predictivo, sino que la estrategia se relaciona con las decisiones sobre las acciones que es preciso tomar hoy y que afectarn al maana. Tampoco es una planeacin exhaustiva que describe detalladamente todo tipo de objetivos , sino que se centra en aquellos aspectos clave que deben representar el cambio esperado en la empresa u organizacin ( de Forn i Fox, Manuel y Pascual i Esteve , Josep M., 1995). La planeacin estratgica se interesa principalmente por la formulacin de una estrategia , y precisamente ese cambio esperado depende en gran medida de la estrategia diseada para tal efecto; en otras palabras , del conjunto de reglas de conducta que permitan alcanzar los objetivos. En este sentido , conviene anotar que algunas dimensiones crticas que contribuyen a una definicin unificada del concepto de estrategia, indican que la estrategia: * Es un patrn de decisiones coherente , unificador e integrativo. * Determina y revela el propsito organizacional en trminos de objetivos a largo plazo , programas de accin y prioridades en la asignacin de recursos. * Selecciona los mbitos de accin de la organizacin o aqullos en los que va a desarrollarse. " Intenta lograr una ventaja sostenible a largo plazo en cada uno de sus mbitos de accin, respondiendo adecuadamente ante las amenazas y oportunidades en el medio ambiente de la organizacin, y ante sus fortalezas y debilidades. * Abarca todos los niveles jerrquicos de la organizacin (Hax y Majluf, 1994).
De esta manera, podemos entender a la planeacin estratgica como un esfuerzo disciplinado para producir decisiones y acciones fundamentales que dan forma y guan lo que una organizacin es, lo que hace y por qu lo hace.

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Es un instrumento que, segn la evolucin previsible del entorno y del anlisis interno de la organizacin, explora alternativas y pone nfasis en las implicaciones futuras de las decisiones presentes; establece objetivos estratgicos a largo plazo con una metodologa rigurosa y participativa; facilita la comunicacin y permite atenuar intereses divergentes, y est destinada a lograr el compromiso de accin de los diferentes niveles de la estructura.

2.1. La Planeacin Estratgica en el Sector Pblico

Sobre la base de lo sealado hasta aqu, desde distintos puntos de vista las tendencias actuales de la planeacin en Amrica Latina indican la adopcin de nuevas tcnicas, procedimientos y metodologas que tienen por objeto superar las debilidades que la caracterizaron en el pasado

Se ha mencionado que la nueva concepcin de la planeacin considera ya no slo el carcter esttico de la realidad, ahora se ubica justamente en la nueva y cambiante dinmica que esta realidad impone. Este nuevo instrumento de conduccin reconoce dicho proceso de cambio y conjuga el procedimiento normativo tradicional y el procedimiento estratgico, que como complemento de la norma se traduce en una estrategia de conduccin del proceso de cambio.
Aportes provenientes de la planeacin estratgica de corte empresarial, como los sealados, pueden ayudar a los gobiernos y agencias pblicas a ser ms efectivos. Sus conceptos, procedimientos y herramientas apoyan las actividades del sector pblico en el marco de los recientes cambios que se experimentan en todos los rdenes. Kaufman y Jacobs (1987) sealan que los principales rasgos de la planeacin estratgica en el sector pblico han sido tomados del modelo de Harvard, cuyo principal planteamiento radica en el anlisis de la sociedad a partir de sus fortalezas, debilidades, oportunidades y amenazas como fundamento para trazar las estrategias de accin, a fin de llevar a cabo metas y objetivos en reas clave.
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En opinin de los autores citados, las principales diferencias entre la planeacin pblica estratgica y la planeacin pblica convencional son:

La planeacin pblica estratgica est orientada hacia la accin, los resultados y la implementacin, y sta es tal vez la principal disti ncin entre ambos enfoques, por lo que es ms relevante para la toma de decisiones.
Es promotora de la ms amplia y diversa participacin en el proceso de planeacin. ` Es ms enftica en el entendimiento de la comunidad y su contexto externo, determinando las oportunidades y amenazas a travs del anlisis del medio, lo cual permite mirar ms all en espacio y tiempo. Paralelamente, el anlisis del medio ofrece la posibilidad de evaluar las fortalezas y debilidades de la organizacin.

` Considera el comportamiento competitivo de la comunidad, en tanto que identifica los nichos competitivos y busca provecho de ellos. Por su parte, Bryson y Roering (1987) sealan que al interior del sector pblico el proceso de planeacin estratgica habr de seguir los pasos siguientes: ` El proceso comienza con el acuerdo comn de quienes toman las decisiones, ya que de su participacin depende el xito de la formulacin e implementacin del Plan, as como de las acciones que de l se deriven. Adicionalmente, es necesario el compromiso que asuman quienes toman las decisiones, y que son ajenos a la organizacin, en el caso de que las acciones programadas involucren la participacin de ms de una instancia u organizacin. El segundo paso es la identificacin de los mandatos o el 'tener que" al interior del gobierno o la organizacin. Sobre esta base, el tercer paso define la misin y las necesidades, considerando la gran influencia que existe en la definicin de los lineamientos estratgicos, aspecto que ser discutido ms adelante.

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Planaacian Estratgica on Cvdades Un Modelo Emergerle para el Estado de Mxico

El proceso pone especial atencin en las similitudes y diferencias existentes entre los distintos agentes involucrados, quienes estn interesados en los resultados del proceso y en que la misin del gobierno u organizacin tenga relacin con sus demandas.

Posteriormente vienen dos pasos paralelos: la identificacin de oportunidades y amenazas externas que enfrenta la organizacin, as como la identificacin de fortalezas y debilidades internas.
Sobre esta base, y como quinto paso, la organizacin deber construir varios escenarios para explorar alternativas futuras tanto en el ambiente externo como en el interno. La planeacin estratgica se enfoca al logro de la mejor combinacin entre la organizacin y su medio ambiente. El considerar los preceptos de la organizacin y el ambiente externo favorece una planeacin "de afuera hacia adentro, mientras que el considerar la misin yel medio interno favorece una planeacin "de adentro hacia afuera. " Al mismo tiempo, los primeros cinco elementos del proceso nos conducen al sexto, la identificacin de los lineamientos estratgicos de la organizacin. Es muy importante que los li neamientos estratgicos sean diseados de acuerdo con los propsitos de la organizacin, ya que un descuido en su orientacin generalmente conduce a resultados indeseables. " El desarrollo de la estrategia, sptimo paso del proceso, comienza con la identificacin de alternativas prcticas para concretar los li neamientos estratgicos. Se enumeran los posibles obstculos para el logro de esas alternativas, ms que el desarrollo directo de propuestas. Enfocarse a los posibles obstculos en este punto no es comn, pero es una va adecuada para identificar aquell as estrategias con posibles dificultades de implementacin, brindando mayor seguridad de poder llevar a cabo aqullas que no presentan problemas serios. Despus del desarrollo de la estrategia, el octavo paso describe el potencial de la organizacin en el futuro Esta descripcin es la visin que tiene la organizacin de su propio xito, es un esbozo de cmo sera la organizacin con el xito en la implementacin de sus estrategias y en el logro de su mximo potencial.
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El proceso es aplicable a organizaciones pblicas y a la sociedad en general; el nico requisito es la existencia de un compromiso de las partes involucradas para llevar adelante el proceso. De manera ms especfica, y retomando las aportaciones de la planeacin estratgica al interior del sector pblico, Matus (1981) e Izaguirre (1988) contribuyen a la definicin de los siguientes aspectos, que son necesarios para intervenir de una manera ms efectiva en el proceso del desarrollo planificado: 1. Planificar es trazar un futuro deseable, el cual deber ser construido mediante una cadena de decisiones edificada sobre la base de un consenso general, identificando lneas de accin bsicas, que debern ser definidas y priorizadas. 2. Lograr el consenso en la definicin de lneas de accin, por lo que stas debern ser producto de un ejercicio participativo e interactivo entre los distintos actores sociales. 3. Integrar la dimensin poltica y econmica del proceso social, distinguiendo las reas de consenso y de conflicto del Plan. 4. Constituirse en un proceso democrtico que recoja las demandas que emergen desde la base social. 5. Constituirse en un proceso descentralizado que libere las capacidades para identificar problemas y soluciones en todos los niveles. 6. Llevar la planeacin hacia las instancias de gestin y operacin, que son consideradas como la base de la prctica concreta de la planeacin. 7. Disponer de un Plan de corto y largo plazo de permanente vigencia. Hasta aqu, y sobre la base de sealar los principales rasgos de la planeacin estratgica, se ha hecho un repaso sobre sus principales aportes al interior del sector pblico, y su utilidad parece incuestionable. Independientemente del sector o rea donde sea aplicada, la planeacin estratgica puede proporcionar todos estos beneficios, no obstante, es necesario considerar que no existe garanta de ello (Bryson, 1988).

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Adoptar planteamientos provenientes de la planeacin estratgica en tareas de naturaleza pblica constituye una alternativa que permite enfrentar, con mayor decisin y mejores resultados, los retos que impone el nuevo escenario. Su contribucin radica en identificar y construir fortalezas, as como en tomar ventaja de las oportunidades, a la vez que se superan o minimizan las debilidades o amenazas. Es importante sealar que buscando su eficiencia al interior del sector pblico, la tarea de incorporar la planeacin estratgica debe considerar que su aplicacin se condiciona a un escenario donde los procesos sociales son conformados por una multiplicidad de actores que deciden y actan motivados por diversos valores, intereses y demandas, recurriendo a estrategias frecuentemente contradictorias entre s, de ahi que en el escenario social sea posible tanto el consenso como el conflicto social. A partir de lo anterior, la tarea de incorporar a la planeacin estratgica en tareas pblicas, habr de considerar de manera paralela la adecuacin de sus enfoques para atender a propsitos y situaciones concretas de cada realidad, ya que, como ha sido definida, la planeacin estratgica tiene un corte ms de tipo empresarial que social. Conviene sealar que esta tarea, en opinin de Steiner (1991), es factible, en virtud de que la planeacin estratgica como proceso. es adaptable a cualquier realidad. Por otro lado, la planeacin estratgica es tan slo una serie de conceptos, tcnicas y herramientas; quienes toman las decisiones y los responsables de llevar adelante el proceso necesitan ser cuidadosos de la manera en cmo emplean el enfoque estratgico, ya que no todos sus planteamientos son igualmente tiles, adems existe una serie de condiciones que regulan el uso exitoso de cada uno de ellos, condiciones definidas principalmente por la realidad a planificar.

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Planeacin Estratgica en Ciudades

Un Modelo Emergente para el Estado de Mxico

La utilidad prctica en la aplicacin de este enfoque al interior del sector pblico tendr xito s quienes toman las decisiones y los planificadores que lo utilizan lo hacen con sentido comn y con sensibilidad para adaptarlo a las caractersticas particulares de cada situacin.

3. Gestin Estratgica: coherencia bsica del proceso decisorio en el marco de una planeacin renovada
Los recientes cambios que se observan en nuestros pases en la actualidad, entre los que destacan las polticas de descentralizacin, el cambio de roles y funciones del Estado y los gobiernos locales, la competitividad y el crecimiento econmico, las demandas de los ciudadanos por ms y mejores servicios, las presiones por un buen gobierno y la bsqueda de mayores espacios para la participacin, entre otros, han trado consigo la necesidad de que los gobiernos adopten un enfoque estratgico en la planeacin de su desarrollo econmico.

Se ha sealado que la planeacin estratgica ha sido promovida como herramienta innovativa en el campo de la direccin y administracin ya que permite a los gobiernos la mejor identificacin y priorizacin de sus acciones, y considerando las condicionantes del caso, la adopcin del enfoque estratgico permite mejorar la capacidad de accin del Estado y del gobierno en un sistema cambiante en el espacio y el tiempo.
El Estado reforma y se reforma en su tarea de conducir y administrar el cambio. Se abre un mayor espacio para la participacin de la sociedad civil y de esta forma, la gestin pblica se ve obligada a incorporar elementos de convencimiento que generen consenso y permitan una accin pblica eficaz (Dillares, 1994). En este nuevo contexto, los gobiernos mantienen en la planeacin un instrumento fundamental para la bsqueda de una mayor racionalidad y eficacia en sus acciones, pero cmo enfrentar la tarea de establecer un nuevo sistema de accin?
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^., , i Esrateoica en Ciudades Un Mudo lo Ei - oryunle paya al Es'nuo ce Mxico

Para el ILPES (1993), el concepto de Gestin Estratgica parece responder a la necesidad de darle una modalidad ms eficiente al accionar del Estado. Este enfoque de gestin denominado estratgico, pone nfasis en el plano de la calidad de las intervenciones del gobierno y no tanto en su magnitud. Asimismo, sugiere una accin participativa del Estado bajo un moderno enfoque estratgico orientado a establecer nuevas modalidades de organizacin y de direccin.. las que han sido referidas en apartados anteriores. Lo anterior, al considerar que el enfoque estratgico, y especficamente la incorporacin de planteamientos provenientes de la planeacin estratgica en el sector pblico, implica un amplio sentido de participacin, facilitando la comunicacin, el consenso y el compromiso de accin de los diferentes actores. La gestin estratgica como parte de la evolucin que se est operando en la concepcin de una planeacin renovada, y como su complemento indispensable, tiene como primer componente la gestin -y ello privilegia la accin -, coordina adecuadamente el funcionamiento de las partes dentro del conjunto y evala por anticipado las actitudes de los diferentes agentes econmicos, polticos y sociales frente a las decisiones del gobierno. Adems, es estratgica en la medida que se propone el logro de objetivos coherentes de largo. mediano y corto plazos.. y trata de cumplirlos con los menores costos posibles. El enfoque prospectivo es el rasgo esencial de la gestin estratgica. Esta visin implica la eleccin de un futuro deseable o preferido y el diseo de intervenciones voluntaristas que alteren conforme a nuestro deseo la evolucin de los hechos presentes. Esto no es otra cosa que posicionarnos en el futuro que deseamos para construir el presente a partir de ello.

Aplicar el enfoque estratgico a la gestin pblica implica el diseo de una estrategia que se caracteriza por ajustar la funcin estatal hacia lo estrictamente necesario, bajo una lgica de rentabilidad econmica. Esto es, las acciones pblicas deben demostrar tc49

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nicamente su efectividad. La administracin de lo pblico recupera categoras de medicin que estaban reservadas slo para el mbito privado, como las de productividad, rentabilidad y eficiencia (Dillares, 1994).
Distintas son sus funciones al interior del gobierno. Entre otras, podremos sealar que una gestin estratgica es necesaria cuando se piensa en el mercado y la iniciativa privada; en democracia, se constituye en el medio por el cual se plasma en decisiones y acciones concretas un proyecto poltico dado. Un proyecto poltico plantea un espectro de polticas pblicas; se trata de jerarquizarlas, fijar las precedencias correspondientes y establecer su itinerario. La bsqueda y el logro de consensos para concretar las polticas pblicas implica identificar con claridad alianzas posibles y los principales actores para la negociacin, as como aquellos que estaran en desacuerdo. Finalmente, una gestin estratgica promueve la eficiencia administrativa en el seguimiento y control sistemtico y predeterminado del cumplimiento y resultados con respecto u decisiones adoptadas (ILPES, 1993).

4. El enfoque estratgico en la Planeacin Urbana 4.1. El nuevo paradigma de la Planeacin Urbana

La dcada de los noventa plantea una tendencia creciente a la recomposicin del Estado y del gobierno. Este proceso deja atrs el papel central del Estado como asignador de recursos y como receptor de demandas sociales, adems de que se cuestiona su papel como agente de desarrollo y como conductor de la economa. La dinmica de estos procesos, junto con la globalizacin econmica, plantea nuevos desafos a las polticas urbanas en un contexto en el que el Estado no ha sido capaz de revertir la problemtica urbana que se observa actualmente en las ciudades. Por el contrario, el impacto de estos procesos ha acentuado la segregacin y el abandono de los grupos sociales ms necesitados, adems de generar nuevas disparidades y desigualdades espaciales y sociales.
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En este marco, vale la pena cuestionarse acerca del futuro de aquellas reas y sectores que histricamente han sido asumidos por el Estado y, por tanto, para efectos de este trabajo, del nuevo rumbo que tomarn las decisiones y la actuacin del Estado respecto a su papel como agente planificador del desarrollo urbano. Respecto a lo anterior, se podra considerar la importancia de tres elementos que, como resultado del propio proceso de modernizacin del Estado, podran indicar el rumbo que habr de tomar este tipo actuacin pblica en el desarrollo urbano: a) Un aspecto relevante lo constituye la redefinicin del papel de las administraciones locales, donde encontramos nuevas modalidades de gestin, que buscan ser eficientes receptoras de demandas y paralelamente, asignadoras de recursos en beneficio de los sectores deprimidos; la transferencia de funciones y atribuciones a los gobiernos locales permite su transformacin en actores y promotores del desarrollo social y econmico en sus territorios. Asimismo, es importante considerar que la planeacin resurge como una herramienta necesaria para una mejor gestin de las administraciones locales, en contraposicin con la modalidad utilizada por los sistemas centrales. b) Las ciudades necesitan ser competitivas en el marco del actual proceso de globalizacin econmica, proceso que incrementa la competencia entre ciudades y territorios. Tanto el posicionamiento de stas, como su nivel de competitividad dependen de su capacidad de atraccin de inversiones, de las caractersticas cualitativas y cuantitativas en trminos de infraestructura, equipamiento y servicios, lo que a su vez depende de sus condiciones de urbanizacin. Por tanto, las ciudades requieren respuestas innovadoras que le permitan superar la crisis de adaptacin a este nuevo contexto. c) Relacionado con el punto anterior, responder a esa crisis significa concertar las voluntades de los actores de la ciudad, pblicos y privados. No puede haber polticas de desarrollo sin la participacin del Estado mediante las administraciones locales, y es necesario a la vez, concertar con el sector pri51

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vado, porque es el que invierte, quien construye la ciudad, y paralelamente con el sector social, que es quien da sentido a la ciudad. Pero no es slo el momento actual de reorientacin de las polticas del gobierno y del papel mismo del Estado en la conduccin del desarrollo; adicionalmente, es preciso considerar que la planeacin urbana vigente en Amrica Latina est, por necesidad, cediendo el paso a una nueva concepcin de planeacin, ms capaz de hacer frente a los nuevos desafos y al nuevo contexto. Wilson (1993) menciona que el nuevo enfoque de la planeacin urbana se distingue por las caractersticas siguientes: 1. Es estratgico, en tanto se constituye en un aporte gil y til para la toma de decisiones. 2. Tiene una visin holstica, global y no sectorial, estableciendo los vnculos entre la urbanizacin, el desarrollo econmico, el social y la gestin del gobierno. 3. Es empresarial, emprendedor, busca nuevas oportunidades y fuentes de recursos. 4. Se orienta ms al proceso que al resultado, confiando que un proceso regido por los mismos actores resulta mejor que un plan diseado por un profesional. 5. Supera los antagonismos entre el sector privado y el sector pblico mediante un proceso de cooperacin que movilice los recursos privados.

4.2. Planeacin Estratgica en las Ciudades

Las tendencias socioeconmicas, el nuevo papel de las ciudades en el desarrollo regional. los mayores requerimientos de la demanda social y la rivalidad creciente entre aglomeraciones urbanas dibujan un entorno ms dinmico, complejo, exigente y competitivo para las ciudades, lo cual plantea un cambio fundamental en las formas de gobierno, gestin y planeamiento de las ciudades.

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on Esva tegma en Cwdades Pij i l , Jn Modeln F Tergen:e pa a el Estado de Mexico

El agotamiento de la planeacin territorial clsica obliga a proponer un planeamiento adecuado a la naturaleza de las intervenciones que corresponden a los nuevos espacios urbanos de manera

que, al iguai que en el caso de la planeacin del desarrollo, se produce una evolucin hacia el concepto de planeacin estratgica moti-

vada por dos razones: la primera, que la planeacin urbana convencional separa diseo y ejecucin, y no establece un camino
sistemtico para gestionar la evolucin de la ciudad, la segunda, que

el futuro de las ciudades ya no es problema exclusivo de la administracin, sino que afecta e interesa a su poblacin y a los agentes
sociales y econmicos que actan en ella (PROMADRID, 1993). Adicionalmente, de Forn i y Pascual 1 (1995) sealan tres tendencias emergentes en el desarrollo integral del territorio: la planeacin estratgica como elemento de definicin de grandes sistemas; la planeacin urbana pensada cada vez ms como definicin de espacios y criterios para asegurar el inters pblico de las actividades sobre el suelo y, finalmente, la creciente aparicin de sistemas de urbanismo concertado entre los sectores pblico y privado. Desde esta perspectiva, la planeacin estratgica complementa a los instrumentos tradicionales de planeacin y no los suplanta, es ms enftica, ms participativa y est orientada hacia la accin y los resultados. conduciendo a la ciudad hacia el aprovechamiento de sus ventajas comparativas en un contexto de oportunidades y amenazas.
La planeacin estratgica est centrada en el anlisis del entorno y espera el surgimiento de cambios y la aparicin de nuevas tendencias, con el objeto de reducir incertidumbres y adecuar constante y positivamente las acciones internas a las tendencias externas, a fin de aprovechar oportunidades y reducir peligros.

A travs de ella se determinan objetivos estratgicos en la ciudad que le permiten una posicin de cornpetitividad y calidad de vida, articulando voluntades, decisiones y capacidades de los actores de la ciudad. Adems, es dinmica, busca el potencial del espacio y lo estimula a travs de proyectos urbanos mediante la gestin, nego53

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ciacin y consenso con el sector privado y social, de manera que la adopcin de este nuevo enfoque tendera a reforzar la planeacin actual y en consecuencia, a reorientar el desarrollo de la ciudad (Borja, 1996). Asimismo, considerando la dificultad en el manejo y control del territorio, que no obstante debe ser normado dada la complejidad de los fenmenos que en l se producen, a diferencia de la planeacin urbana convencional, la estratgica, con nfasis en la accin, ms que en diagnsticos y voluntades, se ocupa del anlisis de situaciones y est dirigida a la ejecucin de proyectos urbanos basados en la concertacin pblica y privada, a partir de la definicin de un inters general del logro del consenso. Adicionalmente, la planeacin estratgica se constituye como un instrumento para la coordinacin y priorizacin de las actividades sobre el territorio y como frmula para el establecimiento de previsiones respecto a las actividades deseables en la ciudad y su distribucin, con el objeto de alcanzar un desarrollo urbano equilibrado. De ah que la planeacin estratgica en ciudades, basada en la cooperacin entre los sectores pblico y privado y la participacin ciudadana, se ha transformado en uno de los instrumentos ms utili zados por los responsables polticos de las administraciones pblicas de distintos pases (de Forn i Fox, Manuel y Pascual i Esteve, Josep M., 1995). En un periodo como el actual, para De Forn i y Pascual i (1995), la planeacin estratgica en ciudades debe considerar los aspectos siguientes: 1. La influencia del entorno en la configuracin econmica y social de los territorios como consecuencia de la globalizacin de la economa y de los procesos demogrficos o de cohesin social. 2. La necesidad de adecuar el proceso productivo y las ciudades a los cambios tcnicos, econmicos y sociales ligados a la aparicin de nuevas tendencias y transformaciones econmicas, sociales y territoriales.
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3. La intensificacin de los riesgos y la inseguridad en la toma de decisiones a consecuencia de lo sealado.

4. A nivel local, la planeacin estratgica adquiere la forma de un proyecto integral, global y participativo que cuenta con una visin del futuro deseable y unos objetivos concretos para poner en marcha la ciudad. Es integral porque se basa en la cooperacin entre los sectores pblico y privado; es global porque considera de manera unitaria e interdependiente el conjunto de aspectos y factores que determinan el desarrollo econmico y la calidad de vida en el territorio; es participativo porque tiene en cuenta todos aquellos objetivos y proyectos formulados por los distintos sectores sociales de la ciudad.

5. Un plan estratgico territorial debe contener una visin del futuro posible y deseable de la ciudad. Este proyecto futuro debe estar respaldado por objetivos concretos, los que a su vez, debern contar con un amplio consenso por parte de los actores involucrados. Por su parte, Borja y Castells (1996) sealan que los elementos bsicos de la planeacin estratgica en ciudades, as como sus beneficios, son los siguientes: 1. La planeacin estratgica en ciudades es una forma de conduccin del cambio basada en un anlisis participativo de situacin y de su posible evolucin, y en la definicin de una estrategia de inversin de los recursos disponibles en puntos crticos. 2. El diagnstico toma en consideracin los entornos (globalizacin), el territorio (en sus distintas dimensiones) y la administracin (o sistema de actores pblicos). Se consideran especialmente las dinmicas y las actuaciones en marcha, las demandas sociales, los puntos crticos, los obstculos y las potencialidades.
3. Sobre la base del diagnstico se determina la situacin previsible, los escenarios posibles y la situacin deseable, a partir de la cual, se definen las acciones a emprender para alcanzarla. Estas acciones comprenden objetivos, lneas o estrategias a desarrollar y proyectos concretos que pueden ponerse en marcha a corto plazo.
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4. Los beneficios de la planeacin estratgica en ciudades generalmente son: * * * * ` * * Accin a corto plazo. Ayudar a identificar el uso ms efectivo de los recursos. Posicionar a la ciudad para aprovechar las oportunidades. Visin de futuro. Ganar perspectiva y objetividad en el desarrollo de acciones. Colaboracin entre sectores pblico y privado. Conciencia de ciudad y construccin de consenso.

El objetivo final es la difusin del pensamiento estratgico: es ms importante el proceso que los propios resultados. 5. La participacin de los agentes pblicos y privados es una condicin indispensable del Plan Estratgico Territorial que lo distingue de otras formas de planeacin. 6. El Plan Estratgico se justifica por sus resultados , y stos deben percibirse a corto plazo , entre 2 y 5 aos, desde su aprobacin. Por otro lado, con el referente de experiencias concretas, en opinin de Borja (1996), en la prctica se observan semejanzas entre la planeacin urbana convencional y la planeacin estratgica en ciudades, lo cual se justifica por el hecho de que la esencia de la planeacin territorial es la misma para ambos casos: conducir el desarrollo de la ciudad, siendo el enfoque que se le asigna a esta tarea lo que marca la diferencia. Desde esta perspectiva, las semejanzas seran las siguientes: * Planeacin de amplio horizonte temporal. * Escenario o modelo de ciudad como punto de partida. * Importancia temtica similar (desarrollo econmico, social, calidad ambiental, etctera).
Gran relevancia en los estudios de diagnstico y pronstico. * Facilitan la perspectiva y visin de futuro de la ciudad.

* Redefinen el papel de la ciudad y sus relaciones con el entorno inmediato.

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Igual que en el punto anterior, y sin ser exhaustiva, experiencias concretas han permitido identificar algunos puntos divergentes para construir una primera distincin entre ambos tipos de planeacin, aspecto que se muestra en la siguiente tabla:

Diferencias entre la Planeacin Estratgica en Ciudades y la Planeacin Urbana Convencional

Planeacin Estratgica en Ciudades Proceso continuo y sistemtico de anlisis y discusin que tiene por objeto establecer la direccin que quie el cambio sduacional, ademas de producir acciones que construyan viabilidad. Sistema peridico y flexible de discusin y anlisis que procede la accin. Marca trayectorias flexibles hacia el cumplimiento de objetivosReconoce la incertidumbre, la dinmica y los cambios, que son producto de una situacin futura. Plan integral de ordenamiento urbano que considera no solo objetivos territoriales, sino que adems toma cuenta de la transformacin social y econmica Priora proyectos. pero no los localiza necesariamente en el espacio. Planeacin Urbana Convencional Proceso que establece normas racionales y coherentes sobre el futuro.

Sistema rgido y poco flexible que se materializa en un plan-libro. Marca trayectortas estables hacia el cumplimiento de objetivos. Se basa en situaciones existentes de hecho, y en sus tendencias.

Plan de ordenamiento del espacio urbano.

Determina los usos del suelo en su conjunto. y localiza con precisin los sistemas generales y las grandes actuaciones pblicas. El diseo es responsabilidad de la administracin. y la participacin es posterior. en su caso. Utilizacin de estudios territoriales y de medio fsico. Plan normativo para regular la accin privada futura y posible. Es un plan para regular la accion.

Se basa en el consenso y la participacin en todas sus fases-

Utiliza anlisis cualitativos y de factores crticos Plan de comprornlsos y acuerdos entre agentes para la accion inmediata o a corto azo Es un plan de accin.

Fuente '. Elaboracin propia con base en Borja (1996)

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Como un primer acercamiento , en esta tabla se destacan algunas de las principales diferencias entre los dos tipos de planeacin que han sido referidos . Diferencias que son producto de un cambio en el enfoque , percepcin y tratamiento de la realidad urbana de nuestras ciudades; se pueden distinguir algunos de los conceptos propios del enfoque estratgico y que han sido sealados en apartados anteriores. De manera particular, y en etapas o componentes similares, se observa que la planeacin estratgica en ciudades toma cuenta del entorno cambiante y dinmico; el consenso y la participacin se traducen en compromisos y acuerdos ; el logro de sus objetivos, traducidos en proyectos, son flexibles en cuanto a su ejecucin temporal y espacial , y en esa medida, el Plan Estratgico est dirigido a la accin , a los resultados , y permanece a la espera de nuevos cambios y situaciones futuros. Por otro lado , es importante considerar que la implementacin de un Plan Estratgico Territorial tiene sus riesgos. Se ha sealado que como instrumento y al interior del sector pblico , la planeacin estratgica tiene sus limitantes y no ofrece garanta en los resultados, y el caso del planeamiento territorial no es la excepcin. De cualquier forma , la adopcin de este enfoque en la planeacin urbana constituye un eficaz conductor en la toma de decisiones s sus enfoques y metodologa se adecuan a las condiciones propias del espacio a planificar , as como a los objetivos que se pretenden alcanzar. Desde esta perspectiva , y en opinin de Borja ( 1996), tal vez los principales riesgos en la adopcin de este enfoque se derivan de la insuficiente participacin y consensos sociales; del poco compromiso de los agentes involucrados ; de la incorrecta definicin de objetivos o de la incapacidad para impulsar un seguimiento y una promocin eficaz de los mismos. En este contexto , y con las condicionantes de cada caso en particular, se puede afirmar que la utilidad que tiene la planeacin estratgica en ciudadr -, a partir del sentido en el que ha sido defini58

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da, como algo ms que un estudio de prospeccin, es muy alta. A lo anterior, Matus (1981) agrega que la planeacin estratgica puede concebirse como un procedimiento para construir viabilidad a las propuestas y objetivos definidos por un Plan.

De acuerdo con lo sealado, en principio, y debido al elevado nivel de participacin que demanda, la colaboracin entre los sectores pblico y privado ofrece perspectivas ms favorables para el cumplimiento de las estrategias; el proceso permite revalorar y legiti mar el papel de la administracin que lo ejecuta; aumenta su capacidad de negociacin; ofrece una nueva forma de canalizar la participacin ciudadana; transforma a la administracin en una entidad relaciona, con capacidad de aglutinar personas y recursos para el logro de los objetivos estratgicos de la ciudad, y obtiene criterios consensuados sobre el proyecto futuro de la ciudad. Para lograr lo anterior, se sientan las bases para contar con el compromiso de los distintos agentes con decisin econmica y social en la ciudad, y de manera especial, con la voluntad de la principal autoridad de la ciudad, el alcalde, lo que otorga altos niveles de certi dumbre al proceso. A su vez, el Plan Estratgico es altamente eficaz como instrumento en tanto define objetivos factibles para la ciudad al estar formulados sobre la base de los recursos disponibles, adems de contar con el consenso de la sociedad.
Por otro lado, con el anlisis del entorno y la valoracin interna a partir de considerar fortalezas, debilidades, oportunidades y amenazas, aumenta la objetividad y se otorga ms consistencia a la prediccin de situaciones o escenarios y por consiguiente, permite establecer prioridades en las acciones segn su papel estratgico. Este proceso de reflexin estratgica establece la diferencia entre lo urgente y lo importante.

Como un beneficio intangible, se crea una cultura estratgica comn en la que todos los agentes que participan tienen una visin comn de lo que es la ciudad, lo que debe ser en el futuro, as como el camino que habr de seguirse.
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5. Gestin Urbana Estratgica: componente central del enfoque 5.1. El nuevo estilo de gestin
Uno de los temas de mayor relevancia en el pensamiento relacionado con los procesos de administracin y orientacin del desarrollo de los asentamientos humanos tiene que ver con impulsar transformaciones en las modalidades de organizacin y gestin, en funcin de una mayor y ms efectiva participacin ciudadana en la toma de decisiones y accin en el desarrollo urbano.
Los cambios recientes, como el fenmeno de urbanizacin, hacen necesario dar atencin a los procesos de gestin urbana, toda vez que es en el sistema de asentamientos humanos y sus modalidades de administracin y gestin en donde impactan directa o indirectamente los efectos de este cambio en la configuracin actual de las ciudades.

La ciudad y su proceso de gobierno tienen en el nuevo escenario roles determinantes , donde la gestin es consecuentemente expresin de la voluntad de traducir orientaciones de gobierno en acciones de desarrollo espacial, social y econmico en la ciudad, siendo sta el espacio privilegiado de crecimiento econmico (CEPAL, 1994). De manera paralela, el proceso de modernizacin del Estado otorga tambin nuevos roles a los gobiernos , destacando la redefinicin del papel de las administraciones locales con el fin de que stas se transformen en actores y promotores del desarrollo social y econmico de sus territorios.
Adicionalmente, siendo la instancia de gobierno ms cercana a la ciudadana, la administracin local rene las condiciones ms favorables de todo el sector pblico para llevar a cabo una gestin

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participativa dirigida a incorporar a la comunidad tanto en la definicin, como en la implementacin de proyectos y acciones de desarrollo local. Dentro de la nueva modalidad de gestin que deben enfrentar las administraciones locales, stas necesitan novedosas herramientas de trabajo que le permitan acercarse efectivamente a la comunidad para poder transformarse en un eficaz promotor del desarrollo en el sentido antes sealado. En consecuencia, el gobierno de la ciudad est llamado a desempear un papel sustantivo, la gestin pblica se ve obligada a incorporar elementos de convencimiento que generen consenso y permitan una accin pblica eficaz. Se hace evidente la necesidad de promover estilos y formas modernas de gestin urbana, cuya conceptualizacin supone una permanente articulacin de actores, de recursos, de lo pblico con lo privado, apuntando hacia el logro de una mejor calidad de vida para el conjunto social (CEPAL, 1994).

5.2. La incorporacin del enfoque estratgico

Mejorar el proceso de gestin urbana local, requiere modificar las formas de relacin entre la comunidad y sus gobernantes, mejorando la eficiencia de la gestin y promoviendo la participacin solidaria y responsable de la ciudadana.

El nuevo concepto de gestin presume nuevos roles para la administracin local, ubicndola en la misma posicin del resto de los actores sociales para facilitar el dilogo. En este sentido, la administracin local debe constituirse en un mbito de debate y concertacin entre los distintos actores y posturas de la ciudad.
Aparece aqu la planeacin estratgica como el instrumento que permite sistematizar la accin municipal dndole coherencia y proyeccin hacia el futuro. Como se ha sealado, se trata de una metodologa que facilita identificar en el interior de la administracin local los recursos disponibles, sus fortalezas y debilidades, y en su contexto, las oportunidades y dificultades que se presentan.
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Su objetivo es establecer marcos operativos comunes que sirvan, por una parte, para asegurar la homogeneidad de la accin de los distintos sectores de la administracin, como tambin para orientar la accin conjunta de distintos actores , pblicos y privados, y que sean, al mismo tiempo , suficientemente flexibles para poder ajustar las medidas a la realidad cambiante de la ciudad ( Edraln , 1996). Lo anterior , en virtud de que el enfoque estratgico integra intereses y busca el consenso ; identifica actores ; define y canaliza su intervencin en el proceso de planeacin ; y determina en qu medida se benefician o perjudican por las acciones derivadas del propio plan. Asimismo, favorece el establecimiento de las bases de cooperacin pblica y privada en acciones concertadas , estableciendo tanto una direccin slida , duradera y flexible en el largo plazo, como un marco operativo en lo inmediato ( Bryson, 1988). En este contexto , la gestin urbana entendida como "...el conjunto de procesos dirigidos a articular ( utilizar , coordinar , organizar, asignar) recursos ( humanos , financieros , tcnicos, organizacionales, polticos, naturales) que permitan producir, hacer funcionar y mantener la ciudad y brindar a las actividades econmicas y a la poblacin los satisfactores de sus necesidades " (CEPAL, 1994:12), constituye el mecanismo que permite concretar planteamientos de planeacin estratgica en la ciudad, a la vez que se fortalece su funcin. Mediante la utilizacin de estos instrumentos, es posible sistematizar la accin de las administraciones locales, dndole coherencia y proyeccin hacia el futuro; es posible incorporar a la comunidad en el proceso de planeacin, tanto en la priorizacin de sus necesidades, como en la bsqueda y definicin de las soluciones. Adicionalmente, para que sea factible que las administraciones locales planifiquen sus acciones en forma participativa, es necesario introducir la escala local en su metodologa de trabajo (CEPAL, 1994). En este marco, la gestin urbana estratgica puede entenderse como un proceso global en el que intervienen diferentes actores que buscan el bien comn en la ciudad. Lo anterior implica un amplio
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sentido de participacin y construccin de consensos con el compromiso de accin de los diferentes actores.
La bsqueda del bien comn tiene su expresin en un proyecto colectivo de ciudad, cuyo futuro se encuentra definido mediante objetivos estratgicos, orientando la toma de decisiones para conseguirlos. La garanta en su ejecucin radica bsicamente en el anlisis exhaustivo del ambiente interno y externo de la ciudad que considera el surgimiento de cambios y la aparicin de nuevas tendencias; considera tambin lo referente a las posibilidades de realizacin segn los recursos necesarios.

No se enfoca a la preparacin de documentos de planeacin, sino ms bien al desarrollo y manejo de la capacidad de organizacin para iniciar un proceso interactivo y continuo de participacin y accin, donde las contingencias futuras son anticipadas y las respuestas alternativas, evaluadas (Edraln, 1996).

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II.REVISIN DE EXPERIENCIAS
La incorporacin del enfoque estratgico en tareas de planeacin urbana significa un aumento en la eficiencia de los instrumentos tradicionales en la materia que operan en la ciudad, y fundamentalmente desde las administraciones locales, instancia pblica que mantiene un contacto ms directo con la realidad urbana actual, as como con sus agentes. En este contexto, y con el objeto de constatarla eficiencia a la que se alude en el prrafo anterior, se contrastaron los distintos aportes tericos en la materia con casos concretos en la prctica, para lo cual se tomaron cuenta aquellas experiencias observadas en distintas ciudades. Si bien se cuenta con una experiencia acumulada en el desarrollo estratgico del territorio, los casos latinoamericanos analizados tienen especial relevancia para efectos de este trabajo, en virtud de que las semejanzas de su propio proceso de desarrollo y su incidencia en el territorio permiten homologar los distintos fenmenos y problemas urbanos, as como las distintas alternativas para contrarrestarlos.

De esta forma, los casos de Crdoba, Argentina. y Santiago, Chile, han sido considerados como ejemplos relevantes. La trascendencia del caso argentino radica en el importante trabajo realizado en la formulacin del Primer Plan Estratgico para la Ciudad de Crdoba; mientras que el caso chileno, a pesar de no contar de manera formal con un sistema de planeacin estratgica, la voluntad poltica de las autoridades junto con una amplia participacin ciudadana han permitido el desarrollo de importantes iniciativas y proyectos.
De manera paralela, se consider conveniente analizar experiencias desarrolladas en un contexto diferente al nuestro, ya que, desde otra ptica y con distintos fines, la adopcin del enfoque estratgico ha demostrado eficacia al interior de las ciudades. En este sentido, la experiencia espaola adems de contar con una
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amplia difusin, ha consolidado una nueva manera de hacer ciudad, siendo Barcelona, con la puesta en marcha del segundo Plan Estratgico, Econmico y Social Barcelona 2000, el tercer caso de estudio seleccionado en este trabajo. Esta experiencia, adems, ha tenido un importante xito a escala internacional, tanto a nivel de informacin como de asesora.

1. Barcelona, Espaa 1.1. Primer Plan Estratgico, Econmico y Social Barcelona 2000: antecedentes
Iniciado en 1988, el primer Plan Estratgico, Econmico y Social Barcelona 2000 es un instrumento promovido por el Ayuntamiento de Barcelona y por las instituciones econmicas y sociales ms representativas de la ciudad, con el objeto de dar continuidad y amplitud al impulso econmico de Barcelona generado en los ltimos aos, entre otros aspectos, por la dinmica propia de los Juegos Olmpicos celebrados en sa ciudad. Este notable esfuerzo motiv a la Unin Europea a conceder el Premio Especial de Planeacin a la mejor planeacin estratgica urbana en el contexto europeo a la ciudad de Barcelona en 1990 (Ayuntamiento de Barcelona, 1990). Desde su propuesta, el Plan consider una serie de transformaciones que era necesario tener presentes para ser introducidas en el anlisis de la ciudad: a) las consecuencias derivadas de la incorporacin espaola a la Comunidad Econmica Europea, as como las perspectivas del Mercado nico para 1992; b) la configuracin de una macroregin europea en un radio de 350 km. y estructuracin de un sistema de ciudades en su interior; c) la transformacin derivada de los numerosos procesos de renovacin, transformacin urbana, tecnolgica y econmica con el hito emblemtico de los Juegos Olmpicos de 1992 (Ayuntamiento de Barcelona, 1990).
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Paneacior Estratgica en Cmdades Un Modero Emergente para el Estm, de Mxlm

El Plan incidi de manera importante en el desarrollo de Barcelona, recogiendo tanto el impulso olmpico que estaba redituando a la ciudad, como la reactivacin econmica iniciada en 1986. La caracterstica diferente del Plan Estratgico de Barcelona respecto a otros del mismo estilo en ciudades europeas y norteamericanas, es que aparece en un periodo de expansin y no de crisis. Asimismo, el Plan se distingue por la participacin activa de los agentes, tanto en la elaboracin y definicin de estrategias, como en el compromiso, financiamiento y ejecucin de acciones (de Forn, Manuel, 1995).

Configurado a partir del principio de participacin, compromiso y realismo, se considera que el Plan ofrece propuestas que pretenden aprovechar el potencial real de la ciudad e inducir su consolidacin mediante acciones ponderadas, medidas, y con un alto nivel de viabilidad tanto en su ejecucin como en su mantenimiento. Adicionalmente, se considera que el Plan puede tener otros efectos positivos en la medida que acta como marco de referencia que induce a distintos sectores de la ciudad a iniciar proyectos o estrategias de desarrollo que complementan y facilitan la consecucin de su objetivo general.

1.1.1. Estructura organizativa

El Ayuntamiento de Barcelona se sita como la institucin impulsora y promotora del Plan, con el convencimiento de que era necesaria la mxima representacin ciudadana para convertirlo en un Plan de participacin. de consenso y compromiso. Dando respuesta a la proposicin del Ayuntamiento, una serie de instituciones toman la iniciativa y el compromiso para poner en marcha el Plan Estratgico, compromiso que se formaliza con la constitucin del Comit Ejecutivo en mayo de 1988. Voluntad y necesidad de cooperar. son las premisas bsicas que motivan el desarrollo del proyecto (Ayuntamiento de Barcelona, 1990).

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Planeacin Estratgica en Ciudades Un Modelo Emergente para el Estado ae Mxico

La estructura organizativa del Plan se plantea a partir de dos rganos bsicos: el Consejo General y el Comit Ejecutivo. Adems, se articula una Oficina de Coordinacin y una Comisin Asesora. El Consejo General constituye el mximo rgano de participacin institucional y ciudadana, tiene la funcin de supervisar y aprobar las lneas directrices del Plan en todos sus niveles: diagnstico, objetivos y estrategias. Est integrado por 190 miembros, representantes institucionales y personalidades de la ciudad. Su presidente es el alcalde de Barcelona. El Comit Ejecutivo es el rgano que ha asumido directamente la responsabilidad del proceso de elaboracin del Plan; est integrado por los altos ejecutivos del propio Ayuntamiento, adems de los mximos representantes de instituciones y corporaciones pblicas y privadas participantes.
La Oficina de Coordinacin ha sido la responsable de ejecutar el proceso de elaborar el Plan, coordinando los trabajos de las diferentes personas y comisiones. Por su parte, la Comisin Asesora, integrada por un grupo de seis profesores de las tres universidades de Catalua, tiene por objeto aportar orientaciones metodolgicas a las diferentes etapas del Plan.

Para la elaboracin del diagnstico previo de la situacin de la ciudad, se configuraron 21 reas temticas que se consideraban relevantes para conocer los puntos fuertes y dbiles de la ciudad. Estos diagnsticos, complementados con el anlisis del entorno y con las posibilidades que se derivan de la evolucin de los potenciales y debilidades de la ciudad, permitieron definir el objetivo general del Plan, as como la determinacin de sus lneas estratgicas (Ayuntamiento de Barcelona, 1990).

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Plan c:oc:i he Fsrraregica en Gudadns Uc Modelo Emergente :ara el Estado de. Mexlro

1.1.2. Contenido
El Consejo General del Plan aprob como objetivo general "consolidar a Barcelona como una metrpolis europea emprendedo-

ra, con incidencia sobre la macroregin donde se sita geogrficamente; con una calidad de vida moderna, socialmente equilibrada y
fuertemente arraigada a la cultura mediterrnea (Ayuntamiento de Barcelona. 1990:49). Para adoptar este objetivo general.. era necesario determinar aquellos elementos clave que con su efecto multiplicador habran de permitir su realizacin efectiva. Las tres lneas estratgicas que forman parte de este objetivo fueron priorizadas de acuerdo con las propuestas hechas por las Comisiones Tcnicas y los sucesivos debates que se derivaron. Se consider que las lineas estratgicas habran de ser limitadas para asegurar su posterior seguimiento. La primera linea estratgica buscaba 'Configurar a Barcelona como uno de los centros direccionales de la macroregin' (Ayuntamiento de Barcelona, 1990:53). Esta lnea se centraba en las infraestructuras de accesibilidad interna y externa de Barcelona yen la potenciacin de las infraestructuras de telecomunicaciones como caminos bsicos para la circulacin de personas, bienes y servicios de todo tipo. La segunda lnea estratgica perseguia una Mejora de la calidad de vida y del progreso de las personas" (Ayuntamiento de Barcelona, 1990:54). Con esta lnea, se pretenda remarcar que el progreso social no es un elemento residual que se ha de adaptar mejor o peor a la evolucin del progreso econmico, sino que es uno de sus componentes esenciales. Adicionalmente. se enfatizaba que la proteccin al ambiente se relacionaba cada vez ms con el progreso econmico, como uno de los componentes vinculados en mayor medida con la viabilidad social y cultural de la sociedad contempornea.

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Por ltimo, la tercera lnea estratgica se diriga a la 'Potenciacin industrial y de servicios avanzados a la empresa" (Ayuntamiento de Barcelona, 1990:57). Esta lnea consideraba la necesidad de disponer de la infraestructura que facilitara la actividad de las empresas. El fomento de la innovacin tecnolgica significaba un factor clave para el desarrollo econmico y social de la ciudad. Estas lneas estratgicas comprendan a su vez 9 objetivos y 59 acciones, que a grandes rasgos se referan a las siguientes temticas: Vertebracin interna, conectividad y accesibilidad (infraestructura, urbanismo y transporte).
" Calidad de vida (medio ambiente, formacin profesional, vivienda y acciones sociales prioritarias en busca de la cohesin y el equilibrio).

* Apoyo a la actividad econmica (infraestructura de apoyo, modernizacin e innovacin del tejido industrial existente, apoyo a sectores emergentes y servicios avanzados).

1.1.3. La ciudad al finalizar el primer Plan

De Forn i y Pascual i (1995) sealan que los resultados del Plan fueron atribuidos no tanto al seguimiento y cumplimiento de las acciones previstas, sino a la transformacin de la ciudad con base en el modelo definido por este instrumento, de manera que a finales de 1992, en el diagnstico de la ciudad destacaban los siguientes aspectos: Se produjo un cambio en la escala de Barcelona: de ciudad con influencia de alcance nacional yen franca competencia con Madrid, pas a ser ciudad europea en la lista de las primeras urbes continentales. Se estructur una ciudad metropolitana con tendencia al policentrismo. ` Se ampli y masific el tejido econmico y de servicios.
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' Se adecuaron las infraestructuras, generndose supervit de oferta en algunas de ellas, lo que signific un aumento en las potencialidades de la ciudad.

El incremento en la diversificacin econmica y el policentrismo urbano significaron un factor clave en la evolucin de la ciudad ` Ahora Barcelona se define como un centro direccional de una gran regin europea. Los factores descriptivos del cambio producido en la ciudad ti enen un gran peso en el primer Plan porque la transformacin que provocaban las operaciones olmpicas era tan grande que difcilmente se imaginaba cmo transformar ms una ciudad en plena transformacin. Por este motivo fue necesario realizar tan rpidamente un segundo Plan, ya que los objetivos previstos en el primer Plan fueron cubiertos con ms rapidez de lo previsto; de hecho, se piensa que se describi mucho y se previ demasiado poco (de Forn, Manuel, 1995). Las potencialidades de la ciudad renovada, consecuencia de las acciones emprendidas durante el periodo de vigencia del primer Plan, junto con las oportunidades que pueden ofrecer los procesos de globalizacin, han sido elementos decisivos en este nuevo acuerdo de realizar el segundo Plan Estratgico Econmico y Social de Barcelona 2000.

1.2. El Segundo Plan Estratgico

En este contexto, cuatro aos despus del inicio del proceso de elaboracin del primer Plan (y dos despus de ser aprobado), se consider oportuno iniciar una reflexin sobre los resultados que se estaban obteniendo con su implantacin y sobre su propia vigencia de acuerdo con la dinmica de un entorno bastante cambiante.

El segundo Plan asume una funcin mucho ms estratgica: se ha aprendido y difundido el pensamiento estratgico, no se dispone del motor olimpico y al momento de su redaccin, la ciudad
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se enfrentaba a una situacin de recesin. No obstante, exista una dinmica de cooperacin y de pensar "en ciudad" muy notable (de Forn, Manuel, 1995). Los elementos bsicos que configuran el segundo Plan Estratgico, aparte de las potencialidades de Barcelona, son: a) la consolidacin de la tendencia hacia un nuevo orden mundial; b) el nuevo papel que las ciudades pueden tener en estos nuevos escenarios mundiales, y las posibilidades de Barcelona despus del primer Plan; c) los escenarios deseados por los ciudadanos de Barcelona (Ayuntamiento de Barcelona, 1994).
Con base en el anlisis de estos elementos , el Comit Ejecutivo del segundo Plan propuso, como objetivo del Plan: "Acentuar la integracin del rea de Barcelona en la economa internacional, a fin de garantizar su crecimiento en trminos de progreso econmico, social y calidad de vida" (Ayuntamiento de Barcelona, 1 994). Este objetivo general es, por lo tanto, una consecuencia de las posibilidades que ofrece el nuevo entorno mundial, pero tambin es consecuencia de las nuevas potencialidades que brinda Barcelona. Potencialidades que nacen del fuerte impulso inversor de los Juegos Olmpicos y de la aplicacin de las medidas previstas en el primer Plan. Se refiere tambin a un modelo de ciudad plenamente integrada a las nuevas condicionantes de una economa global en la que la calidad de los servicios y la formacin de los recursos humanos se convierten en la clave del progreso de una sociedad caracterizada por un proceso de cambio permanente.

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P11, c1G1 cseateylca en aludades

Un Moco Emergente
cara

el Estado de Mxico

1.2.1. Contenido
Con el compromiso del Comit Ejecutivo por llevar adelante los trabajos del segundo Plan Estratgico, su estructura se define a partir de 5 lneas estratgicas: 17 subobjetivos y 68 medidas.
La primera linea estratgica busca ' Facilitar los procesos de los sectores econmicos del rea de Barcelona en la economa mundial' (Ayuntamiento de Barcelona, 199416). Se pretende facilitar [os procesos de adaptacin de los sectores productivos de Barcelona a las nuevas condicionantes de los mercados internacionales. Sus medidas hacen referencia a materias como la formacin, la tecnologa y la eficiencia de los servicios pblicos y privados de [a ciudad. La segunda lnea estratgica pretende la Articulacin econmico-social del rea de Barcelona' (Ayuntamiento de Barcelona, 1994:18). Esta lnea prev la dimensin territorial del rea de Barcelona, remarcando la necesidad de dimensionar sus actuaciones en este mbito territorial.

La tercera lnea estratgica persigue 'Generar una respuesta positiva a las nuevas demandas de integracin social" (Ayuntamiento de Barcelona, 1994:20). Se trata de propuestas encaminadas a generar respuestas positivas a las nuevas demandas de integracin social.
La cuarta lnea estratgica busca "Garantizar el despliegue de una moderna actividad econmica en el mbito internacional" (Ayuntamiento de Barcelona, 1994:23). Se pretende potenciar una serie de actividades econmicas que puedan garantizar la presencia de la ciudad en los mbitos internacionales. Y finalmente, la quinta lnea estratgica persigue el "Posicionamiento del rea de Barcelona en la economa internacional' (Ayuntamiento de Barcelona, 1994:27). Esta lnea posiciona a Barcelona en el mundo, apuntando hacia cuatro grandes direcciones: la macroregin de la cual forma parte Barcelona, Europa, Amrica Latina y el norte de Africa.
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1.3. El enfoque estratgico aplicado

La difusin del pensamiento estratgico es quiz el efecto menos evidente, pero el producto ms significativo de la puesta en marcha de los dos Planes Estratgicos es que fueron elaborados sobre la base de tres significados clave: participacin, proyecto de ciudad y factibilidad. La dinmica generada por los Planes, adems de actuar sobre la ciudad por el efecto sinrgico de la cooperacin, desarrolla procesos paralelos de las mismas caractersticas, destacando la amplia participacin en su proceso de elaboracin, de ah que los Planes sean calificados como Planes de participacin ciudadana. La participacin de instituciones, corporaciones pblicas y privadas y los ms diversos agentes aporta una segunda caracterstica notable a los Planes: se trata de un verdadero proyecto de ciudad en el que la cooperacin de los sectores pblico y privado se ha revelado como un instrumento de actuacin adecuado a la solucin de los problemas de la ciudad. El consenso institucional y ciudadano alcanzado constituye una garanta de xito de los Planes; adems, su factibilidad est apoyada tambin en su propio contenido. Son Planes ambiciosos, pero al mismo tiempo muy meditados y reflexionados, de tal manera que las medidas que se proponen tienen ciertamente un nivel diferente de posibilidades en lo que se refiere al tiempo de su implementacin, pero se encuentran bien fundamentadas gracias a los estudios y anlisis realizados previamente. No son estticos; se presentan con la voluntad de que en el transcurso de su implementacin se irn introduciendo cambios en las medidas propuestas; a la vez, se considera la necesidad de una reforma o adaptacin ms profunda cada 3 o 4 aos. En este sentido, se ha de remarcar que su instrumentacin significa continuar promoviendo el pensamiento estratgico de la ciudad.

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. aneaann Estratgica en Ciudades Un Modelo Emergente rara el Estado de Mxico

Uno de los elementos distintivos del carcter estratgico de los Planes, es su utilizacin como instrumento de toma de decisiones en un entorno cambiante, por encima de las consideraciones del futuro como una simple proyeccin del presente A su vez, consideran la necesidad de identificar, mediante el diagnstico de la ciudad y de su entorno, aquellas oportunidades que sean ms adecuadas para alcanzar el proyecto de ciudad que se ha definido.

2. Crdoba, Argentina 2.1. Sistema de Planeacin Local

La municipalidad de Crdoba dio inicio a un proceso de reforma administrativa y modernizacin, que apunta a crear las estructuras administrativas y tcnicas orientadas a producir transformaciones y cambios en sus modalidades de gestin. Dentro de este proceso se inserta la necesidad de contar con un Sistema de Planeacin municipal que d respuesta a los requerimientos y necesidades que demanda la gestin urbana. en el marco de una ciudad en extensin, con importantes tasas de crecimiento urbano y dficit en materia de infraestructura, pero al mismo tiempo, con grandes potencialidades. El Sistema de Planeacin que hoy conduce los esfuerzos en la materia, est estructurado a partir de los elementos siguientes ( Municipalidad de Crdoba, 1994):

Un carcter estratgico que permita, dentro de las diferentes opciones de proyectos, planes y programas, una seleccin adecuada de stas.
Un carcter integral que apunte a considerar tanto los factores sectoriales como territoriales en el proceso de planeacin Un carcter participativo que consiste en reconocer mecanismos de consulta a las organizaciones sociales

Un carcter evaluativo de la gestin que permita corregir errores.

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Planeacin Estratgica en Ciudades Un Modelo Emergente para el Estado de Mxico

focalizar ms adecuadamente planes y programas e impulsar nuevas acciones. ` Un carcter orientador que permita darle contenido estratgico y de largo plazo a las acciones de la gestin del municipio. Este es el marco que, en lo general, sustenta el proceso de formulacin del Primer Plan Estratgico para la Ciudad de Crdoba. El Plan es considerado como el producto ms importante del Sistema de Planeacin Local y es el encargado de conducir las acciones ms trascendentes de los prximos aos en la ciudad, pero por su metodologa, es el principal instrumento donde se canalizan y resumen los grandes consensos democrticos entre el gobierno municipal y la sociedad.

2.2. El Primer Plan Estratgico para la Ciudad de Crdoba (PEC)

El PEC refleja la voluntad poltica del municipio y de un importante conjunto de instituciones locales de concertar participativamente un proyecto integral de ciudad que permita poner en marcha un modelo de transformacin cualitativamente distinto al que se ha ll evado a cabo hasta el presente (Marianacci, 1996). Han sido dos cuestiones determinantes las que motivaron la formulacin del Plan a partir de 1994: una, la madurez y profundidad del proceso de modernizacin y descentralizacin del Estado municipal; y la otra, la visualizacin del impacto de los profundos replanteamientos socioeconmicos y territoriales que se estn operando recientemente en el entorno nacional e internacional ( Municipalidad de Crdoba, 1996). Crdoba no se encuentra al margen de estos procesos, la ciudad se enfrenta hoy con un doble desafo: convertirse en una estructura urbana ms eficiente y competitiva que atraiga inversiones en el mercado global y, simultneamente, desarrollar un entorno de mayor habitabilidad, ambientalmente sustentable y socialmente
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Pianeacion Estratgica en Ciudades Un Modero Emegente para e! Estado de Mxico

equitativo para su poblacin. De ahi la necesidad de poner en marcha reformas importantes en el modelo de planeacin y gestin de la ciudad. En consecuencia, el modelo adoptado consider aspectos provenientes del enfoque estratgico aplicados al sistema urbanoregional, lo cual deriv en los siguientes planteamientos ( Municipalidad de Crdoba, 1996). Trabajar con una previsin a mediano y largo plazos las tendencias, acontecimientos y escenarios mediante una metodologa de anlisis que considere debilidades, amenazas, fortalezas y oportunidades.

` Definir el rol o roles que se pretenden para la ciudad dentro del marco que impone el nuevo escenario. ` Disear ejes estratgicos flexibles y un conjunto de actuaciones transformadoras que aseguren, a travs de una mayor articulacin pblico-privada, el logro de los objetivos previstos.

2.2.1. Organizacin y proceso de elaboracin

El proceso de elaboracin del PEC implic desarrollar un proceso de anlisis y debate abierto a la participacin de los distintos actores, adems de generar un espacio de acuerdos estratgicos y de movilizacin de la sociedad. Este proceso reconoce una secuencia lgica operativa compuesta por una serie de fases complementarias entre si. La metodologa participativa adoptada permiti construir un espacio de articulacin entre diversos actores pblicos y privados para garantizar un proceso concertado de formulacin y una implementacin posterior, eficaz y eficiente. En este sentido, el PEC habr de constituirse como un Plan proactivo para la ciudad, que acuerda estrategias y slo tiene sentido en el compromiso de la accin conjunta (Municipalidad de Crdoba, 1996).

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Planeac,n Estratgica en Ciudades Un Modelo Emergente para el Estado de Mxico

La estructura organizacional adoptada durante los 18 meses de formulacin del PEC est encabezada por el Comit Ejecutivo, que a su vez se encuentra apoyado por la Coordinacin General y la Coordinacin Tcnica, siendo esta ltima la encargada de supervisar la formulacin de los ejes estratgicos del Plan, a cargo de las Comisiones de Trabajo (Municipalidad de Crdoba, 1996). Adems, se integr la Unidad de Planeacin Municipal como grupo base del equipo tcnico del PEC, cuyo esquema de trabajo adoptado consider la elaboracin de estudios y anlisis preliminares por reas temticas, a partir de los cuales se determinaron los temas crticos a priorizar en la etapa de elaboracin del diagnstico, as como los principales aspectos positivos (fortalezas) y negativos (debilidades) identificados en la ciudad. Con esta base, se procedi al anlisis de escenarios y a la definicin del modelo de desarrollo, a partir del cual se determinaron los objetivos, general y particulares, as como los ejes estratgicos. En la fase final de formulacin se determinaron los proyectos y las actuaciones estratgicas que por su carcter, dimensin o locali zacin, tienen una funcin estructurante en el marco de los ejes estratgicos definidos y , por lo tanto, contribuirn significativamente a la transformacin y desarrollo de la ciudad. Conviene sealar que en paralelo a los trabajos de formulacin del PEC, se dio inicio a la gestin de programas de cooperacin y financiamiento que viabilizaran la futura implementacin de las acciones del Plan. Destaca en este caso el diseo y organizacin por parte del gobierno Argentino del Programa de Desarrollo Integral de las Grandes Aglomeraciones del Interior, el cual, financiado por el Banco Interamericano de Desarrollo ( BID), permitira realizar diversos proyectos y acciones del Plan. Asimismo, el Instituto de Cooperacin Iberoamericano de Espaa ( ICI), la Sociedad Alemana para Cooperacin Tcnica ( GTZ), la organizacin internacional METROPOLIS y la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (ONU/CEPAL) aprobaron diferentes programas de cooperacin y financiamiento para la implementacin del PEC ( Municipalidad de Crdoba, 1996).
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Planeaclon Estratgica en Ciudades lJn Modelo Elneryerde para el Estada de Mxico

Como se ha mencionado, el estudio de las alternativas de financiamiento de las acciones diseadas fue una tarea que inicia en
paralelo con la formulacin del PEC, y esto obedece a que el enfoque estratgico elegido para la elaboracin del Plan constitua la

herramienta articuladora de mltiples fuentes de recursos, con especial hincapi en una importante participacin del sector privado ( Marianacci, 1996).

2.2.2. Contenido
En este contexto, el PEC'representa un proyecto colectivo y global de la ciudad y la gestin, con objetivos multisectoriales orientadores del desarrollo y capaz de convertirse en un espacio de acuerdos, promocin y movilizacin de la sociedad' (Municipalidad de Crdoba, 1996:8). El trabajo de formulacin, que involucr a ms de 150 organizaciones y entidades, permiti identificar y sistematizar un conjunto complejo de debilidades, amenazas, fortalezas y oportunidades de la ciudad, determinar los ejes estratgicos de actuacin, y definir tanto el objetivo general, como los objetivos particulares de cada eje.
El objetivo general, de carcter genrico y con una fuerte sintesis expositiva, dice: "Crdoba La Docta ciudad moderna de Amrica. ambientalmente sustentable, competitiva y solidaria" ( Municipalidad de Crdoba, 1996:63). Derivado del objetivo general, el primer eje estratgico " Ciudad funcionalmente equilibrada, espacialmente integrada, policntrica y articuladora de su entorno metropolitano" ( Municipalidad de Crdoba, 1996:65), est orientado a solucionar los desequilibrios centro-periferia y los altos costos del modelo territorial actual, a mejorar la eficacia del sistema de transporte y a captar nuevos elementos de dinamismo para la ciudad a partir de una mayor oferta y calidad de espacios econmicos.

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El segundo eje estratgico "Posicionar a Crdoba como ciudad competitiva, articuladora del Sistema de Ciudades del centro, norte y oeste del pas, en una economa integrada al Mercosur" ( Municipalidad de Crdoba, 1996:67), se dirige a promover el desarrollo econmico local, contempla el fortalecimiento de los agentes y de las actividades existentes y al mismo tiempo, considera que el fenmeno de la globalizacin y la mayor interrelacin del sistema de ciudades, han modificado los escenarios y las decisiones, donde la localizacin de nuevas actividades e inversiones se apoyarn en las ventajas comparativas que ofrece la ciudad. Por su parte, el tercer eje estratgico, "Generar las condiciones socio-ambientales que permitan posicionar a Crdoba como una de las metrpolis ms atractivas del cono sur por su calidad ambiental' (Municipalidad de Crdoba, 199668), reconoce la creciente importancia de la dimensin ambiental en el mejoramiento de la calidad de vida de la poblacin y la necesidad de concebir el ambiente urbano como espacio de referencia de una compleja organizacin de relaciones econmicas, sociales y culturales. Finalmente, el cuarto eje estratgico "Ciudad solidaria, con equidad e integrada socialmente, comprometida a implementar lneas de accin especficas e integrales que favorezcan la disminucin de la pobreza urbana" (Municipalidad de Crdoba, 1996:70), aspira a conformar una ciudad que desarrolle las mayores oportunidades y facilidades de acceso equitativo al empleo y a los bienes sociales y culturales en el sentido ms amplio.

2.3. El carcter estratgico del Plan

La metodologa aplicada por la municipalidad de Crdoba presenta caractersticas distintivas respecto a otros ejercicios llevados a cabo en la misma materia. En primer lugar, el PEC cumple con la condicin de ser flexible al considerar que la vertiginosidad de los cambios de todo tipo que se suscitan en este final de siglo, provoca que un sistema de planeacin requiera de suficiente elasticidad y
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1are-a on ceIrateylca mi C.inades Un Modelo Emerge me lasa el Estado de Mexico

trabaje con variadas alternativas consecuentes con el planteamiento de diferentes escenarios futuros. En segunda instancia, la metodologia de formulacin ha sido

prioritariamente participativa y abierta a los distintos actores de la

sociedad Consecuentemente, considera los diferentes mbitos de discusin de la comunidad, con el objetivo de lograr el compromiso

de todos aqullos que participan en la construccin de la ciudad,

como una garantia de la continuidad del Plan, independientemente

del gobierno en turno.

Un tercer aspecto se refiere al carcter integral del Plan; esto es, el abordaje intersectorial de los distintos problemas de la ciudad y no slo desde la perspectiva fsico-espacial, visualizando el hecho urbano desde una ptica interdisciplinaria. En cuarto lugar, el proceso de planeacin incorpora la evaluacin estratgica, analizando las debilidades y falencias de la

ciudad pero evaluando tambin sus fortalezas, identificando al mismo tiempo las oportunidades y amenazas que se pudieran presentar,
para tratar de aprovecharlas o bien, de neutralizarlas.

3. Santiago, Chile (Comuna)

3.1. Antecedentes

De los casos referidos, Santiago es el nico que no opera de manera formal un sistema de planeacin estratgica, sin embargo, en el mbito comunal se han adaptado algunos de sus planteamientos centrales en acciones concretas de desarrollo urbano a travs de la Corporacin para el Desarrollo de Santiago (CDS), instancia articuladora, innovadora y eficaz que ha vinculado la gestin municipal con la amplia gama de actores de la ciudad y sus demandas.. adems de contar con una capacidad de gestin flexible y directa.. lo que ha
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permitido encauzar eficientemente los esfuerzos municipales y acoger adecuadamente iniciativas surgidas fuera de la institucin, ya sea en el sector privado o en organizaciones pblicas. De esta forma, a partir de los aos noventa la municipalidad ha puesto en marcha programas que por primera vez apuntan a revertir efectivamente los males tantas veces diagnosticados y tan pocas veces abordados, pero sobre todo, el hecho de que el municipio est trabajando directamente con la gente le ha permitido satisfacer eficientemente las demandas sociales.
La participacin de la sociedad ha sido una constante preocupacin, ya que sin ella, slo se podran imponer ideas y proyectos, de ah que el principal objetivo sea conciliar los intereses particulares con los intereses pblicos y comunes, aprovechar las sinergias positivas que cada uno imprime al otro y as hacer ciudad en conjunto, materia que an es innovadora en Chile (Corporacin para el Desarrollo de Santiago, 1997).

3.2. El Proyecto Estratgico de Santiago

Desde 1990, la municipalidad de Santiago ha realizado diversos encuentros y estudios tendientes a disear e implementar el Proyecto Estratgico de Santiago; cada uno de ellos es distinto entre s, pero estn vinculados con sus metas y contenidos, buscando la definicin ms adecuada de las diferentes acciones derivadas de los programas resultantes, se han retomado, como apoyo y direccin, planteamientos de la planeacin estratgica, segn se observa en la descripcin de cada caso particular. Las etapas para implementar el Proyecto, as como sus rasgos principales, son (Cataldo, 1992 y 1996):

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Pianeacion Estrategia en Ciudades Un Modelo Emergente para el Estado de Mxico

3.2.1. Estudio Econmico y Urbano de la Comuna de Santiago

En 1988, la municipalidad de Santiago suscribi un convenio con las Facultades de Arquitectura y Economa de la Universidad Catlica de Chile, con el objeto de elaborar de manera conjunta una Estrategia de Desarrollo Urbano y Econmico para Santiago, tarea que culmin en 1990 y en la que se destaca la necesidad de impulsar el desarrollo de la comuna de Santiago como un moderno centro metropolitano.

Para lograr esta importante tarea se requera fortalecer el desarrollo de las actividades econmicas que estn al servicio del resto del rea metropolitana; sin embargo, y dado que el desarrollo de las actividades de produccin de bienes y servicios en la comuna generan un entorno especializado que se utiliza slo durante horas de trabajo, resultaba necesario complementarlo con aquellas actividades existentes en la comuna como las de carcter residencial, recreativo y cultural, de manera ms continua y permanente.
De esta forma, la Estrategia propuso los siguientes lineamientos: preservar y fomentar el rol de centro metropolitano de la comuna; apoyar el desarrollo de actividades industriales; recuperar el rol residencial de la comuna; renovacin urbana y mejoramiento de barrios residenciales, entre otros.

3.2.2. Programa Municipio y Participacin

El estudio para el Desarrollo Econmico.y Urbano represent una gran oportunidad para analizar los problemas que afectan a la comuna, de manera que se propuso hacer de l, ms que un trabajo tcnico, un trabajo que integrara la opinin y aspiraciones de los protagonistas directos: los residentes y usuarios de la comuna.

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En este contexto, durante 1990 el gobierno local propuso crear un programa que permitiera convocar a residentes y usuarios a una reflexin colectiva sobre la comuna y sus desafos, verificando, a la vez, los alcances del estudio ya mencionado. De esta forma, surge el Programa Municipio y Participacin, el cual buscaba la elaboracin de una propuesta de desarrollo que significara un proyecto estratgico acorde con las circunstancias actuales. El Programa se propuso alcanzar los siguientes objetivos: estimular y canalizarla participacin de los ciudadanos; integrar activamente a la comunidad en la formulacin de la propuesta de desarrollo; conocer directamente la realidad y desafos de cada barrio, y fomentar el desarrollo de la sociedad civil.
El Programa involucr la participacin de 16 mil personas aproximadamente y se desarroll en cinco fases, concluyendo con la "Convencin de Santiago" donde se conocieron los debates y resoluciones, acordando que los principales desafos para la comuna indicaban que Santiago debe ser un centro metropolitano moderno; debe ser repoblado y debe fortalecer e impulsar las actividades econmicas.

3.2.3. Propuesta de Desarrollo para la Renovacin de Santiago

Paralelamente con el anlisis que se realizaba de las proposiciones surgidas del Programa Municipio y Participacin, y junto con las orientaciones del Estudio Econmico y Urbano de la Comuna de Santiago, se cre una comisin destinada a elaborar un documento que orientara la elaboracin del Plan de Desarrollo Comunal, el cual se denomin Propuesta de Desarrollo para la Renovacin de Santiago. En l se plantea que la Propuesta es, precisamente, renovar Santiago como centro metropolitano atractivo, eficiente y humano, lo cual significa fomentar y ejecutar un conjunto de transformaciones
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, e,

]n Estraregma en Qudades

Un Mndelo Eme ente para el Estado de Mxico

fsicas, espaciales, econmicas y sociales, con el objeto de conferir dinamismo a la comuna y conciliar el crecimiento econmico con la calidad de vida.
El objetivo sealado considera tres temas centrales, a partir de los cuales se tena previsto orientar el desarrollo de la comuna: Rol Residencial de la Comuna. Actividades de Servicio. Comercio e Industria y Calidad de Vida de la Poblacin.

3.2.4. Elaboracin de Programas y Proyectos Sectoriales

Luego de la concrecin de las distintas fases antes mencionadas, durante 1992 la municipalidad emprendi la tarea de formular programas y proyectos de carcter estratgico destinados a materializar los tres temas relevantes sealados. Para abordar esta tarea, se form una comisin interdisciplinaria de profesionales pertenecientes a las distintas reas del quehacer municipal: esta comisin elabor 14 programas y 125 proyectos que orientaron la asignacin de recursos desde 1993 a 1996, y establecieron los Planes Indicativos que definieron proyectos municipales y proyectos de inversin para esos aos. Conviene sealar que los Planes Indicativos se inician en 1993 como respuesta a la aparicin de nuevos desafos que es necesario abordar; se requiere que los temas relevantes para Santiago se mantengan actualizados, no en trminos de su estructura, sino. en trminos de su redefinicin. As, se inicia un trabajo cuyas caractersticas son el uso del pensamiento estratgico en el sentido que este. tipo de planes reconoce a la planeacin como un proceso iterativo con fases de seguimiento.. evaluacin y control, se conciben con una visin de mediano y largo plazos en sus objetivos y estrategias, y definen en el corto plazo sus lneas de accin, lo que permite que stas sean evaluadas y modificadas para facilitar la actualizacin y readecuacin del Plan, convirtindolo en un instrumento flexible.
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3.2.5. Evaluacin del Plan Regulador

Producto de las demandas de la comunidad vertidas en el Programa Municipio y Participacin, durante el segundo semestre de 1992 se inici la revisin y anlisis del Plan Regulador, el cual no expresaba una poltica clara de ordenamiento y compatibilidad de los diferentes usos del suelo en la Comuna, dando como resultado el despoblamiento y deterioro de importantes sectores residenciales, adems de la cada en el valor del suelo. En este contexto, se logr una importante modificacin del Plan Regulador que buscaba incrementar fuertemente las reas residenciales y de servicios, sealando una clara reduccin de zonas mixtas, donde las actividades industriales y anexas eran dominantes. Al mismo tiempo, la realizacin de Planes Maestros y Estudios Seccionales se convirti en un paso clave en la definicin del futuro de cada uno de los barrios que integran la comuna, ya que a travs de ellos, es posible identificar los desafos y potencialidades de cada uno, para luego definir el conjunto de iniciativas y proyectos requeridos para cada caso.

3.2.6. Planeacin y Gestin Estratgica de Barrios

Cada uno de los eventos sealados ha sido componente del proceso general de diseo del Proyecto Estratgico de Santiago. El Estudio Econmico y Urbano de la Comuna, as como las modificaciones al Plan Regulador y la elaboracin de Proyectos Sectoriales constituyen elementos normativos del Proyecto, mientras que el Programa Municipio y Participacin, y la Propuesta para el Desarrollo de Santiago, son propositivos. Todos ellos fueron realizados con el objeto de definir la vocacin de la Comuna, es decir, disear la imagen objetivo deseada, as como las polticas estratgicas necesarias para alcanzarla.
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Planeacin Estratgica en Ciudades Un Modelo Emergente para el Estado de Mexmo

En particular, la experiencia ganada por el municipio a partir del Programa Municipio y Participacin mostr las ventajas que surgen como producto de la incorporacin de la comunidad en la tarea de pensar y proyectar la ciudad a su propio arbitrio, en tanto que el desarrollo comunal tiende a ser ms viable y estratgico en la medida en que los propios actores estn comprometidos con dicho proceso. Con base en lo anterior, la municipalidad de Santiago emprendi la realizacin de un estudio para crear nuevas formas de participacin de la comunidad que hicieran del proceso de renovacin y desarrollo una tarea colectiva y consensuada. Como un primer producto del estudio, se identific al Barrio como el protagonista del desarrollo urbano y del proyecto estratgico comunal, adems de ser lugar de encuentro y oportunidades para sus habitantes. En este contexto, frente a los retos impuestos por los diferentes programas que haban sido diseados para la comuna, destacando el de renovacin urbana, y con nfasis en el espacio barrial, se crean los Comits de Adelanto de Barrios como instancias eminentemente participativas con funciones de coordinacin y articulacin de organizaciones sociales, institucionales y econmicas, generando un nuevo sujeto de participacin y gestin local que enfrenta con fuerza y decisin los desafos de una sociedad cada vez ms compleja. Desde esta perspectiva, el Comit ha sido considerado como el foro de debate y consenso por excelencia, y en estricto apego a polticas estratgicas generales, en su interior se definen los grandes proyectos de desarrollo y transformacin, potenciando factores naturales, sociales, econmicos y de identidad, buscando el progreso y desarrollo del barrio e incorporando paralelamente a los actores a la gestin y financiamiento de los distintos proyectos

De manera particular, conviene sealar que la incorporacin del sector privado obedece ala necesidad de cambiar, tanto la percepcin tradicional de este tipo de actores, como del espacio territo87

Planeacion Estralg!ca en Ciudades Un Modelo Emergente para el Estado de Mxico

rial y de la funcin asistencial del Estado, para situarlos con un rol de inversionistas en el espacio pblico y privado.

3.3. El rol de la Corporacin para el Desarrollo de Santiago (CDS)

Como fue sealado, los tres temas relevantes de la Propuesta de Desarrollo para la Renovacin de Santiago son: el Rol Residencial de la Comuna, las Actividades de Servicio, Comercio e Industria, y Calidad de Vida de la Poblacin, los cuales fueron producto de un amplio proceso de consulta y participacin que en su estructura siguen vigentes y se han ido perfeccionando, complementando y adecuando a la realidad actual. El Proyecto Estratgico de Santiago, como su filosofa lo plantea, ha requerido del concurso de los distintos actores del escenario comunal y de la gestin directa de los mismos, lo cual, aunado a la consideracin de que el barrio es un escenario apropiado para el impulso de iniciativas y propuestas, el proyecto de Comits de Adelanto de Barrio se convierte en un instrumento esencial para alcanzar las metas propuestas.
En este contexto, y en funcin de la heterogeneidad de los actores presentes en el barrio y de la necesidad de sumarlos al proceso, fue preciso impulsar el proyecto de Comits desde una instancia que fuera independiente de la sociedad civil, del sector pblico y del sector privado. Aparece as la CDS, la cual, de acuerdo a sus propios estatutos, se constituye como una institucin privada, con personalidad jurdica, sin fines de lucro, con capacidad de gestin que le da la posibilidad de atender las necesidades comunales ms diversas en materias de desarrollo urbano y mejoramiento de la calidad de vida.

La CDS surge como instrumento articulador de las polticas pblicas con el sector privado; elabora proyectos de desarrollo, estudios y trabajos de investigacin; gestiona fondos; integra intereses y acta de acuerdo con polticas definidas por la municipalidad e
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PBnea len traco.dryca en Cwdale, Un Modmo Emmyenle par, el Estado de Mexieo

inscritas en el Plan Regulador. Tambin posee la caracterstica especial de poder ser administrada como una empresa privada, siendo, sin embargo, presidida por una autoridad pblica que la pone al servicio de los objetivos de la comunidad. La funcin esencial de la CDS es promover el desarrollo de Santiago y motivar a los ciudadanos a participar en el Proyecto Estratgico Comunal, Se trata de la aplicacin de un enfoque inno-

vador e integrativo del desarrollo,. de tal forma que, su concepcin de desarrollo se expresa en la idea de renovar Santiago en sus aspectos sociales. econmicos, culturales y urbanos, con el objeto de afir-

mar su rol metropolitano, nacional e internacional y favorecer con ello, las condiciones de vida y progreso de quienes residen o trabajan en la Comuna. La razn de ser de la CDS va ms all de la captacin y canali zacin de recursos hacia la solucin de los problemas detectados y priorizados. Uno de sus rasgos sustanciales es la capacidad de innovar,. esto es buscar nuevos enfoques para antiguos problemas, emprender proyectos originales que garanticen impactos significativos en el proceso de renovacin de Santiago y explorar modalidades de gestin de alta rentabilidad social para los usuarios y habitantes de la Comuna.

3.4. El enfoque estratgico

Sobre esta base opera la CDS en estricto apego a los li neamientos sealados por el Plan Regulador. incorporando a sus acciones diversos planteamientos procedentes de la planeacin estratgica, siendo stos los siguientes: concertacin de intereses: participacin social: elaboracin de planes y programas de acuerdo con los recursos disponibles: elaboracin de diagnsticos a partir de fortalezas, oportunidades, debilidades y amenazaselaboracin de planes y programas de corto y mediano plazos, enmarcados en li neamientos de largo plazo. entre otros. Lo anterior, respaldado por la voluntad politica y ciudadana de llevar adelante el proceso. lo cual asigna legitimidad a sus planteamientos.
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Bajo esta perspectiva, y a partir de la adopcin de metodologas procedentes de la planeacin estratgica, la CDS ha alcanzado logros importantes, mismos que han permitido la gestin de diversas temticas consensuadas y articuladas con los objetivos estratgicos de largo plazo definidos para la Comuna en el Plan Regulador; se ha favorecido una importante participacin social, lo cual constituye, tal vez, el rasgo ms caracterstico; se ha logrado el financiamiento privado para proyectos pblicos, va la concertacin de intereses comunes, adems de que existe una transparencia en el manejo de recursos, lo que le asigna credibilidad al proceso, entre otros aspectos importantes.
De la amplia participacin en el proceso se rescata la implementacin de un nuevo modelo asociativo entre los ciudadanos, lo cual sustenta y garantiza el proceso. Por medio de los Barrios y de su organizacin, a travs de los Comits de Adelanto participa la comunidad mediante organizaciones sociales, institucionales, econmicas y de residentes, con el objeto de llevar adelante un proyecto consensuado de renovacin, progreso y desarrollo integral del territorio.

Debido a su escala de intervencin y al nivel de participacin, la CDS integra la prctica de la microplaneacin como proceso de diseo y desarrollo de estrategias urbanas, acordes con la planeacin general de la Comuna; esta prctica fortalece la aplicacin de planteamientos de planeacin estratgica en la Comuna. El Proyecto Estratgico de Santiago es un proyecto de consenso que integra intereses, es eminentemente participativo, factible y coherente, y especialmente innovador. La filosofa del enfoque utilizado es clara, y su metodologa, se adapta a cada realidad especfica, a sus prioridades, etapas y plazos.

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4. Conclusiones

Las experiencias sealadas permiten suponer, en principio, la conveniencia de adoptar un enfoque estratgico en tareas de planeacin del desarrollo urbano, ya sea como una metodologia formal bajo la figura de un Plan Estratgico -como es el caso de las ciudades de Barcelona y Crdoba-, o bien, como en el caso de Santiago, con la adopcin de algunos de los planteamientos centrales de este enfoque, los cuales son adecuados a las circunstancias y necesidades detectadas.
No obstante que se trata de realidades distintas, los casos de referencia muestran aspectos comunes, desde la formulacin de los instrumentos, hasta su prctica. Observamos que los tres casos se encuentran respaldados por una clara voluntad poltica de llevar a cabo este proceso, y parten de la construccin de un diagnstico donde se detectan fortalezas y oportunidades, debilidades y amenazas, para que, con esa base, se determinen los grandes objetivos estratgicos a seguir Se observa asimismo una coyuntura importante al momento de iniciar los trabajos de elaboracin de un Plan Estratgico (o Proyecto en el caso de Santiago), siendo el caso de Barcelona el ms representativo, en tanto se trata de la celebracin de los Juegos Olimpicos en esa ciudad. Pero tal vez el elemento comn ms representativo lo constituye el hecho de haber alcanzado un alto nivel de participacin en el proceso de elaboracin, ejecucin y evaluacin del Plan o de las acciones derivadas de ste por parte de los distintos actores de la ciudad. Ello ha permitido el diseo de metas consensuadas en torno a intereses comunes, asignndole al proceso mayor eficiencia y transparencia, adems de una mayor seguridad en la concrecin de acciones, en tanto, se favorece el financiamiento desde distintas fuentes, siendo el sector privado el ms representativo.

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Por lo anterior, se consider importante rescatar estas experiencias y, junto con la revisin de aportes terico-metodolgicos en la materia, en este trabajo se evala la posibilidad de aplicar estos planteamientos al caso especfico del Estado de Mxico, mediante una propuesta de metodologa para la elaboracin de planes de desarrollo urbano, desde la perspectiva del enfoque estratgico, guardando las proporciones y particularidades del caso.

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W. LA TEORA Y LA PRCTICA DEL ENFOQUE ESTRATGICO EN LA PLANEACIN URBANA 1. Por qu es necesario

En el marco de las recientes transformaciones mundiales que se experimentan en todos los rdenes, donde destacan el proceso de globalizacin de la economa y el de modernizacin del Estado, se ha reconocido que. paralelamente, transitamos hacia una nueva concepcin de la planeacin en respuesta a nuevas formas de regulacin e intervencin y, sobre la base de considerar los principales vacos que la caracterizaron, hoy en da este instrumento debe responder a las nuevas exigencias, transformndose en un eficaz conductor y promotor del desarrollo. Se trata de enriquecer sus contenidos tericos y metodolgicos a fin de romper con sus limitaciones, transformndola en un instrumento aglutinador de decisiones y demandas de los ms diversos sectores, los que a su vez, son protagonistas del cambio esperado por nuestros pases en el umbral del siglo XXI, transicin cambiante y dinmica, nunca esttica como usualmente era concebida por la planeacin en el pasado reciente.

Las nuevas tendencias indican que ahora la planeacin deja de ser normativa y se convierte en un proceso dinmico, cambiante, participativo. decisorio y flexible, basado en la capacidad y la voluntad de la sociedad para orientar su propio destino de manera que, planificar, adquiere el carcter de actividad permanente de respaldo a un proceso de dilogo y entendimiento.
Como resultado, y en respuesta a estas tendencias, se comienzan a adaptar a las prcticas convencionales de planeacin en el sector pblico los conceptos de planeacin estratgica, de aplicacin extensiva durante las dcadas de los sesenta y setenta en el mbito empresarial privado. Desde esta perspectiva, se ha reconocido en la planeacin estratgica, y en su propia metodologia, una
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herramienta para encaminar acciones y decisiones , as como una forma de alcanzar las metas propuestas a partir de una situacin dada, con una orientacin de largo plazo y un marco operativo a corto plazo; y a diferencia de los mtodos tradicionales de planeacin en donde se asume que las tendencias se mantendrn , la planeacin estratgica espera nuevas tendencias , discontinuidades y sorpresas. Como lo seala Matus ( 1981 ), lo estratgico constituye el complemento indispensable de lo normativo para que, desde ambas perspectivas , se establezca la concurrencia entre lo necesario y lo posible, anticipando el rumbo y direccin de los acontecimientos.
Se ha sealado que distingue a la planeacin estratgica de otros tipos de planeacin su nfasis en la accin ; la consideracin del ms vasto y diverso conjunto de agentes ; la atencin a las oportunidades y amenazas provenientes del medio externo , as como las fortalezas y debilidades al interior, adems de la atencin a los actuales o potenciales agentes cuyas acciones, pudieran incidir en el funcionamiento de la organizacin o institucin pblica. A su vez, orienta la toma de decisiones para el logro de objetivos clave, los cuales, son definidos mediante una metodologa rigurosa y participativa, asignndole al proceso de definicin de objetivos , estrategias, metas y acciones , transparencia , legitimidad y acuerdo.

En este contexto , y desde el sector pblico , si se cuenta con el comn acuerdo de quienes toman las decisiones, la planeacin estratgica permite mejorar la capacidad de accin de los gobiernos en un sistema en constante cambio, permitiendo una mejor identificacin y priorizacin de acciones , adems de brindar una mayor efectividad al conjunto de metas propuestas, diseando escenarios a partir de los cuales se busca obtener el mayor provecho para la sociedad. El fundamento para disear estrategias de accin en el nuevo contexto se basa en el modelo de Harvard que define el anlisis de la sociedad a partir de sus fortalezas , oportunidades , debilidades y amenazas. El enfoque estratgico sugiere el establecimiento de nuevas formas de organizacin y participacin por parte del Estado, accin que sugiere la incorporacin de nuevos y ms elementos de con94

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vencimiento que generen consenso y permitan una accin pblica eficaz, lo que implica un amplio sentido de participacin, comunicacin y compromiso de accin de los diferentes actores. En este sentido, el Estado enfrenta la tarea de establecer un nuevo sistema de accin en el marco de la adopcin de este nuevo enfoque, el que sugiere nuevas modalidades de organizacin y direccin, donde el Estado asume un rol promotor y participativo convocando a los diferentes sectores de la sociedad a involucrarse ms activamente en el proceso de cambio y desarrollo.

2. Las Polticas Urbanas

El nuevo escenario impone tambin nuevos desafos a las polticas urbanas y a la ciudad misma. La planeacin urbana tradicional est, por necesidad, cediendo paso a una nueva concepcin de planeacin que sea capaz de hacer frente a los nuevos desafos y al nuevo contexto y en esa medida, tambin demanda ajustes que le permitan afrontar estos nuevos retos. As como la globalizacin de la economa ha cambiado nuestras formas de producir, consumir, gestionar, informar y pensar, los procesos de urbanizacin, las ciudades y los ciudadanos no han sido ajenos a estos cambios estructurales, los cuales conducen a una profunda transformacin de la estructura social y espacial de las ciudades. No obstante, el nuevo contexto genera tambin oportunidades para posicionarse mejor en el nuevo modelo de desarrollo, lo que significa competencia entre territorios.

En opinin de Borja y Castells (1996). nos enfrentamos a una "demanda de ciudad" que responde a tres tipos de exigencias: de competitividad, de calidad de vida y de gobernabilidad.
En este contexto, y bajo la lgica de adopcin del enfoque estratgico al interior del sector pblico, la planeacin estratgica aporta una herramienta conceptual de gestin de los cambios..
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susceptible de enriquecer la planeacin urbana, a la que apoya pero no sustituye, con elementos y procedimientos adaptados a la complejidad urbana que caracteriza actualmente a nuestras ciudades.

Con una visin integral de la realidad, esta nueva metodologa implica altos niveles de participacin social y una intensa voluntad poltica para asumir la direccin y ejecucin de programas y proyectos. Significa la adopcin de una planeacin ms democrtica y de una gestin y administracin de la ciudad en donde la sociedad se encuentre ms prxima a sus autoridades y, a la vez, mejor representada. Como instrumento de poltica y cultura urbana, permite mejorar la gobernabilidad del sistema social y territorial mediante una permanente concertacin entre el gobierno y los sectores ms representativos de la ciudad y, por su intermedio, permite establecer consensos sobre las estrategias y proyectos prioritarios que demandar el futuro de la ciudad, ms all de los antagonismos existentes entre el sector pblico y privado. Con esta base, los objetivos estratgicos de la ciudad estarn respaldados por la articulacin de voluntades, decisiones y capacidades de los distintos actores, lo que se traduce en un proyecto de ciudad integral, global y participativo cuyo rasgo central es su garanta, transparencia y realismo ya que adems de ser un proyecto consensuado, otorga mayor consistencia a la prediccin de situaciones al considerar de manera importante los entornos, el territorio y su administracin; en otras palabras, las dinmicas, los puntos crticos y las potencialidades. De manera puntual, algunos de los rasgos distintivos de la planeacin estratgica en ciudades son los siguientes: 1. Comprometerse con una visin de mediano y largo plazo lo que permite ir ms all del lmite de un periodo gubernamental. 2. Conjuntar esfuerzos pblicos y privados en torno a los objetivos de desarrollo propios de cada territorio.
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3. Apoyarse en una visin prospectiva acerca del futuro posible y deseable del territorio en cuestin.
4. Prestar especial atencin al anlisis de las oportunidades y amenazas externas en un contexto globalizado. 5. Considerar las fortalezas y las debilidades propias del territorio en sus mltiples dimensiones

6. Orientar la concentracin de esfuerzos en las acciones clave para el desarrollo del territorio. 7. Generar mecanismos flexibles de implementacin de la estrategia, capaces de responder a los cambios. Caractersticas como stas, favorecen el liderazgo pblico en procesos que pudieran generar un amplio consenso respecto a un proyecto integral de ciudad. incorporando como elemento clave la concertacin pblico-privada en torno a tareas concretas, buscando suscitar la adhesin ciudadana, y generar un sentido de identidad y pertenencia, lo que en conjunto se sustenta en el reconocimiento de la propia realidad, sus potenciales y limitaciones. De acuerdo con lo sealado, y junto con los cambios recientes en el proceso de desarrollo y configuracin de las ciudades, el traducir estos planteamientos en acciones reales y concretas requiere de transformaciones en las modalidades de organizacin y gestin del desarrollo urbano, en tanto que una mayor y ms efectiva participacin de la poblacin en el proceso de toma de decisiones significa, tal vez, un requisito indispensable de la planeacin estratgica en ciudades. De hecho, el propio proceso de globalizacin plantea enormes desafos a la gestin de las ciudades, y ello hace indispensable una redefinicin de los instrumentos y mecanismos de gestin urbana, tarea que habr de considerar el anlisis de los procesos tecnolgicos, econmicos, culturales e institucionales que estn en la base de la transformacin de las ciudades.

En este sentido., una gestin estratgica de la ciudad debera integrar a la comunidad en el proceso de planeacin en el sentido ya sealado, tarea que se encuentra apoyada por el nuevo rol asignado
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a los gobiernos en el marco del proceso de modernizacin del Estado, el cual le asigna a las administraciones un rol promotor del desarrollo econmico y social de sus territorios. Por sus caractersticas, corresponde a los gobiernos locales emprender esta gestin participativa, adems de dar respuesta al desafo que significa renovar la planeacin territorial vigente desde esta perspectiva, ya que ellos estn en condiciones de convocar a los distintos actores, de aportar sus equipos tcnicos y su liderazgo poltico, y de actuar como mediadores entre los distintos intereses econmicos y sociales presentes en el territorio. Adems, ellos tienen la capacidad suficiente para articular las iniciativas locales y regionales con las polticas nacionales. Sin embargo, para que los gobiernos locales puedan afrontar este reto, ellos mismos deben cambiar hacia una cultura institucional y una organizacin ms acordes con un enfoque territorial integrado y estratgico. El desafo interno est planteado: se trata de superar la descoordinacin entre las distintas visiones sectoriales y construir visiones integradoras, definir objetivos de mediano y largo plazo, y adecuar las prioridades de accin en el corto plazo. Se trata de promover un cambio cultural y organizacional que coloque a los municipios en mejores condiciones para promover la planeacin estratgica en sus territorios. Asimismo, debern mitigar su dependencia administrativa y su escasa capacidad de recursos, para emerger como entidades ms flexibles, pegadas al terreno de sus identidades y potencialmente capaces de negociar una adaptacin continua al dinamismo del nuevo escenario.

3. El reconocimiento internacional
Por otro lado, no slo las tendencias nos conducen a la adopcin del enfoque estratgico en tareas de planeacin urbana. La primera Conferencia de Ciudades para el Siglo XXI realizada en Ro
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Planeacn Estratgica en Ciudades Un Modelo Emergente para el Estado de Mxico

de Janeiro en junio de 1993, apoy la iniciativa de crear el Centro Iberoamericano de Desarrollo Estratgico Urbano (CIDEU), con sede en la ciudad de Barcelona, Espaa, y en la tercera Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado y de Gobierno celebrada en la ciudad de Salvador, Brasil, en julio de 1993, se enfatiza la importancia del intercambio amplio y sistemtico de experiencias en esa rea, reforzando el papel del CIDEU (Organizacin de Estados Iberoamericanos, 1997).

Con este antecedente, en la cuarta Cumbre Iberoamericana

de Jefes de Estado y de Gobierno celebrada en la ciudad de Cartagena de Indias, en junio de 1994, se subraya la importancia de i mpulsar una metodologa de planeacin participativa para el desarrollo urbano, que incremente la capacidad de anticipacin y previsin de las ciudades ante su crecimiento, y les permita afrontar con

mayor xito los graves problemas econmicos, sociales y ambientales que ste les plantea (Organizacin de Estados Iberoamericanos, 1997).
La implementacin prctica de estos sealamientos fue apoyada por las conclusiones que adopt en esta materia el CIDEU en conferencia previa a la Cumbre, celebrada en la misma ciudad de Cartagena de Indias. La participacin de los agentes econmicos y sociales, factor clave del desarrollo de las ciudades, fue el tema central de esta conferencia, y los representantes de las ciudades asistentes expresaron sus preocupaciones acerca de la magnitud y variedad de problemas, en particular las desigualdades y la pobreza que obstaculizan un proceso de desarrollo urbano que debe generar una mayor calidad de vida por medio del desarrollo sostenido en trminos sociales, econmicos y medioambientales (Organizacin de Estados Iberoamericanos, 1997).

En este contexto, se concibe a la planeacin estratgica como un instrumento adecuado para incidir en las potencialidades de las ciudades y en un mayor aprovechamiento de las oportunidades que ofrece el nuevo marco econmico y social que se est configurando,
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y se recomienda a los gobiernos municipales que concentren sus esfuerzos en fomentar la movilizacin de la sociedad civil por medio de sus agentes econmicos y sociales, para participar en la definicin de objetivos comnmente aceptados y de lneas estratgicas que habrn de permitir su consecucin. Lo anterior significa impulsar paralelamente los procesos de desconcentracin poltica, econmica y administrativa con el fortalecimiento de la autonoma local, como condicin bsica para que estos procesos de planeacin estratgica urbana se puedan desarrollar con la participacin de los agentes econmicos y sociales de las ciudades.
De la misma forma, en las dos ltimas cumbres iberoamericanas celebradas en Bariloche, Argentina y Santiago de Chile, en 1 995 y 1996 respectivamente, se enfatiza la necesidad de continuar emprendiendo tareas en materia de desarrollo estratgico urbano desde esta perspectiva, a la vez que se refuerza el papel del CIDEU como instancia que impulsa metodologas innovadoras que orienten el futuro de las ciudades (Organizacin de Estados Iberoamericanos, 1997).

4. Sus rasgos principales

Se ha sealado que la planeacin estratgica en ciudades significa una nueva forma de gobernar las aglomeraciones urbanas en un clima de participacin colectiva y de consenso, adems de constituirse como una metodologa de cambio en la cultura urbana que permite superar los viejos mtodos de imposicin, mediante nuevas formas de anticipacin de lo deseado y lo posible. Contrastando por un lado los planteamientos tericos y metodolgicos anotados en el primer capitulo, y por el otro, la aplicacin de stos en tres casos concretos en la prctica, es posible rescatar los principales rasgos que se observan en la adopcin y aplicacin del enfoque estratgico en la planeacin urbana,
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Planeeuidn Estratgica en CWdadev Un Mcdcln Erveryente para el Estado de Mxico

observndose que las experiencias comparadas se traducen en visiones estratgicas de desarrollo urbano, basndose en la cooperacin intergubernamental y la participacin comunitaria como ejes de viabilizacin de programas y proyectos, adems de incorporar un innovador modelo asociativo entre los ciudadanos y sus autoridades, lo que sustenta y asigna un alto nivel de certidumbre al proceso de planeacin de la ciudad. De esta forma, como un esfuerzo de sntesis y con el objeto de resaltar su utilidad, se hizo necesario asociar desde dos puntos de vista los diferentes aspectos, tanto tericos como prcticos, que han sido analizados por el trabajo hasta este punto: una primera categoria considera aquellos rasgos comunes aplicados por las ciudades que han servido de referente a la presente investigacin, mientras que la segunda categora rescata aspectos particulares que merecen ser reconocidos para cada caso analizado.

4.1. La Planeacin Estratgica en ciudades: aspectos centrales

La revisin de casos, asociados con el enfoque estratgico en ciudades desde su punto de vista terico y metodolgico, ha permitido determinar como rasgos comunes los siguientes.
La Planeacin Estratgica en ciudades:

1. Favorece un amplio proceso de participacin por parte de los agentes involucrados en el proceso de desarrollo de la ciudad, sea en su condicin de agente econmico, social, tcnico, institucional o simplemente vecino, lo Cual conduce al logro del consenso social e institucional. 2. Producto del consenso generalizado de los sectores y agentes involucrados, permite la definicin de un Proyecto de Ciudad, el que se constituye en el hilo conductor del proceso de planeacin. 3 Cuenta con el respaldo, acuerdo y compromiso de parte de la
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autoridad pblica encargada de promover y llevar adelante el proceso de planeacin bajo este enfoque; de hecho, es la propia autoridad pblica quien promueve el proceso, aspecto que es considerado como fundamental. 4. Significa la adopcin de una planeacin ms democrtica donde la sociedad civil se encuentra ms prxima a sus autoridades, y a su vez, mejor representada, aspecto que permite mejorar la gobernabilidad del sistema social y territorial. 5. Articula la gestin municipal con la amplia gama de actores y sus demandas. 6. Concilia los intereses particulares con los intereses pblicos y comunes. 7. Favorece una mayor comunicacin y en esa medida, facilita la con certacin de acuerdos previos con los agentes involucrados en el proceso antes de la definicin de medidas concretas. 8. Introduce una cultura de anticipacin colectiva capaz de responder a los cambios del entorno. 9. Es un instrumento de actuacin que viabiliza la solucin de los problemas de la ciudad, con base en el efecto de la cooperacin entre los diferentes sectores, destacando acciones de financiamiento al desarrollo urbano. 10. Es un instrumento flexible para la toma de decisiones en la medida que introduce cambios, los cuales son el producto de reconocer la dinmica del espacio y contexto a planificar, donde el proceso de globalizacin econmica es el comn denominador. 11. Metodolgica y conceptualmente define tres elementos centrales como va para alcanzar el Proyecto de Ciudad: Directriz general: se trata de un objetivo central, de carcter general, producto de las fortalezas, oportunidades, debilidades y amenazas del territorio identificadas en el diagnstico de la ciudad; es el elemento globalizador de todas las estrategias y el marco de referencia que evidencia el consenso para avanzar hacia el logro de los cambios.

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Lneas estratgicas: son los temas clave para pasar de la situacin actual de la ciudad a la situacin deseada; son las reas ms relevantes que apuntar directamente hacia el logro de la directriz u objetivo general, y son definidas desde un punto de vista integral. Lineas especificas: son los medios para alcanzar el objetivo central dentro de cada una de las lineas estratgicas definidas, integrando una serie de objetivos especficos, as como paquetes de acciones, medidas o instrumentos a implementar.

12. Es un instrumento que se vale del desarrollo de distintas tcnicas y procesos participativos como antecedente en la formulacin de las directrices generales.
Desde esta perspectiva, es posible afirmar que la planeacin estratgica en ciudades constituye un instrumento que viene a apoyar las tareas tradicionales de planeacin urbana, alentando la participacin y el compromiso en el proceso de planeacin, y aumentando los ndices de eficiencia en aquellas acciones que tienen como propsito orientar el desarrollo de la ciudad en el nuevo contexto, y cuya dinmica requiere respuestas innovadoras, oportunas, realistas y sistemticas.

4.2. Rasgos particulares en la prctica

De manera particular, es importante destacar que en cada caso analizado se observan elementos distintivos y propios, los cuales son producto de las condiciones en que el enfoque ha sido aplicado. Sin embargo, al igual que en el punto anterior, las experiencias indican la viabilidad de adoptar este enfoque en realidades distintas como la nuestra, con las particularidades y adecuaciones pertinentes.

En este sentido, el caso de Barcelona, Espaa, destaca por el reconocimiento internacional que le fue otorgado, producto del modelo innovador de "hacer ciudad' puesto en marcha en 1988, y que tenia por objeto dar continuidad y amplitud al impulso econmico que
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se dio como resultado de la celebracin de los Juegos Olimpicos en esa ciudad, adems de considerar aspectos de ndole nacional e internacional y que estaban relacionados con el posicionamiento de Barcelona en el contexto europeo. Con un sistema formal de planeacin estratgica que opera desde se ao, el desarrollo de Barcelona ha sido conducido por dos Planes Estratgicos, regidos desde su formulacin por las premisas bsicas de voluntad y necesidad de cooperar, en beneficio de la ciudad.
Con la mxima representacin del propio alcalde de Barcelona y el amplio proceso de participacin que se gener, los Planes, adems de estar respaldados por slidos acuerdos, compromisos y consensos, han sido clasificados como Planes de Participacin Ciudadana, aspecto que le ha asignado al proceso de planeacin estratgica altos niveles de certidumbre y eficiencia.

Metodolgicamente, destaca el hecho de que los Planes no son estticos, introducen cambios en las medidas propuestas y consideran la necesidad de una reforma o adaptacin ms profunda cada 3 0 4 aos. Asimismo, se consider que en cuanto a su nmero, las lneas estratgicas habran de ser limitadas para asegurar su posterior seguimiento. Por su parte, en el caso de la ciudad de Crdoba, Argentina, destaca el esfuerzo institucional realizado con el objeto de emprender la tarea de planificar el desarrollo de la ciudad desde un punto de vista estratgico, tarea innovadora en el campo de las polticas urbanas de aquel pas, pues se trata de un Sistema de Planeacin institucionalizado que obedece a un proceso de reforma administrativa y modernizacin en el que se busca, entre otros aspectos, producir transformaciones y cambios en las modalidades de gestin del desarrollo. Desde una perspectiva integral, el carcter estratgico del Sistema y del propio Plan se distingue por ser flexible y trabajar las tendencias, acontecimientos y escenarios con una previsin a media1 04

Pla, rsr Estraleyl Ca en GW ddd es Un Modelo Emorneoto nora el Estado de Mxico

no y largo plazos, ala vez que se vale de una metodologa de anlisis que considera debilidades, amenazas, fortalezas y oportunidades. El Plan constituy un espacio de articulacin entre diversos actores pblicos y privados como garanta de un proceso concertado de formulacin y ejecucin de acciones, y en esa medida, es considerado como el principal instrumento donde se canalizan y resumen los grandes consensos democrticos entre el gobierno municipal y la sociedad. Producto del carcter flexible del Plan, uno de sus rasgos ms sobresalientes lo constituye la continuidad que le asigna al proceso de planeacin, en el sentido que se prev que ste se mantenga actualizado, activo y vigente, independientemente del gobierno en turno. Por ltimo, el caso de la Comuna de Santiago de Chile ofrece un particular inters, pues aunque no existe en sta un Sistema de

Planeacin Estratgica formal, el gobierno comunal ha incorporado

en acciones de planeacin urbana los principales aportes de la planeacin estratgica en ciudades, lo cual, no obstante que an es

materia innovadora en Chile, ha alcanzando importantes logros.

Otro rasgo peculiar, es que esta tarea es llevada a la prctica por una instancia ajena e independiente de la sociedad civil, del gobierno y del sector privado, se trata de la Corporacin para el Desarrollo de Santiago (CDS) que opera en estricta coordinacin con el gobierno comunal con atribuciones que le permiten tener funciones clave como la gestin y atencin de las ms diversas necesidades comunales en materia de desarrollo urbano y mejoramiento de la calidad de vida. El Proyecto Estratgico de Santiago, iniciado en 1990, ha sido el eje que integra y estructura las distintas acciones que se han llevado a cabo a partir de la definicin de escenarios de desarrollo y la identificacin de desafos y potencialidades. aspectos que fueron producto del desarrollo de distintos ejercicios, todos ellos impregna105

Planeacin Estratgica en Ciudades Un Modelo Emergente para el Estado de Mxico

dos de esta nueva metodologa, destacando las labores de participacin social e institucional. En todo momento se trat de conciliar los intereses de los agentes involucrados, buscando la definicin ms adecuada de las diferentes acciones derivadas de los programas del Proyecto; la incorporacin de la comunidad y de la sociedad en general a estas tareas demostr que el desarrollo comunal tiende a ser ms viable en la medida en que los propios actores participan y estn comprometidos con el proceso, de ah que el barrio haya sido identificado como el protagonista principal del desarrollo urbano y del propio Proyecto Estratgico. Como un rasgo distintivo, el nfasis en el espacio barrial deriv en la creacin de un sujeto de participacin y gestin local bajo la figura de los llamados Comits de Adelanto de Barrios, instancias eminentemente participativas con funciones de coordinacin y articulacin de organizaciones sociales, institucionales y econmicas. Adaptar estos nuevos planteamientos a las tareas institucionales deriv en interesantes ejercicios como el de los Planes Indicativos, instrumentos que guan el desarrollo comunal y la gestin municipal con una metodologa de planeacin estratgica; se conciben con una visin de mediano y largo plazos en sus objetivos y estrategias, y definen en el corto plazo sus lneas de accin, lo cual permite que stas sean evaluadas y modificadas facilitando la actualizacin y readecuacin del Plan, convirtindolo en un instrumento flexible. Un caso similar es la elaboracin de Planes Maestros y Estudios Seccionales, que a nivel de barrio significan un paso clave en la definicin del futuro de cada uno de ellos, ya que identifican los desafos y potencialidades para luego definir el conjunto de iniciativas y proyectos requeridos para cada caso. Finalmente, es importante mencionar que como producto del amplio ejercicio participativo, de la definicin de metas y acciones
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Planeon Estratgica en Ciudades Un Modelo Emergente para el Estado de Mxico

consensuadas, y de la amplia labor de gestara que realiza la CDS, ha sido posible avanzar en el financiamiento privado de acciones de beneficio pblico.

5. Por qu rescatar el enfoque

Conscientes del cambio en las formas de gobierno, gestin y planeamiento de las ciudades en el marco de las recientes transformaciones que se experimentan en todos los pases, con el sello distintivo de la globalizacin de la economa, parece innegable que en el campo de la planeacin urbana estamos obligados a adecuar sus instrumentos y metodologas con el objeto de afrontar los retos que esta nueva realidad impone. En este campo, las tendencias indican una evolucin hacia el concepto de planeacin estratgica. El agotamiento del planeamiento territorial clsico obliga a proponer uno que se adecue a la naturaleza de las intervenciones que corresponden a los nuevos espacios urbanos. Las experiencias que han servido como referente para este trabajo, evidencian la utilidad de incorporar el enfoque estratgico a la planeacin urbana, sea bajo un sistema formal de planeacin, o adecuando procedimientos que por razones de ndole estructural y administrativa, hoy en da operan como lo hacan dcadas atrs; sin embargo, ha sido posible reorientar el desarrollo de la ciudad en los trminos que define el nuevo escenario, alcanzando resultados i mportantes De esta forma, y sobre la base de considerar los amplios beneficios que otorga la planeacin estratgica en ciudades, este trabajo se dirige a hacer una critica ala planeacin urbana en el Estado de Mxico, crtica que deriva en una propuesta metodolgica de adopcin del enfoque estratgico en la planeacin urbana estatal, respetando la actual estructura y funcionamiento del Sistema Estatal de Planeacin.
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ian tstruteglca en Ciudades Un Modelo Emergente para el Estado de Memco

IV. LA PLANEACIN URBANA EN EL ESTADO DE MXICO

1. Consideraciones iniciales
El carcter interventor y proteccionista que distingua al Estado mexicano hasta antes del proceso de reestructuracin econmica, provoc que las formas de intervencin del Estado en materia de desarrollo urbano se dirigieran bsicamente a la realizacin de acciones de carcter administrativo, asistencialista y subsidiario, donde los gobiernos estatal y federal constituan los principales promotores del desarrollo de las ciudades, dejando al margen a los gobiernos locales, que actuaban slo en el mbito de la administracin urbana (Villar, 1996). Esta forma de actuacin "...orientada, financiada y regulada desde las instancias centrales (federales y estatales) de toma de decisin...' (Villar, 1996:55), ms que preocuparse por atender la apremiante necesidad de crear las condiciones necesarias para el desarrollo de la actividad productiva y por movilizar a la sociedad civil, se centr en resolver problemas relacionados con la pobreza y el crecimiento urbano.
La decadencia del Estado benefactor no signific en la prctica que la planeacin urbana superara las limitaciones que la haban caracterizado dcadas atrs; el gobierno de la ciudad parece estar ms vinculado al centralismo en la toma de decisiones y al intervencionismo estatal, que a las necesidades del proceso de reestructuracin econmica, lo cual significa serios obstculos para adecuarse a los requerimientos de la reestructuracin impulsada por Mxico en la ltima dcada (Lemus, 1994).

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Planeacin Estratgica en Ciudades Un Modelo Emergente para di Estado de Mxico

2. La Planeacin Urbana en Mxico

2.1. Antecedentes
Como resultado de la toma de conciencia por la magnitud de la problemtica que el proceso de urbanizacin haba adquirido en el pas, adems de la necesidad de dar congruencia y continuidad a las mltiples acciones emprendidas en los distintos mbitos de gobierno para conducir los fenmenos relacionados con el desarrollo urbano, el ao de 1976 marca el inicio de la institucionalizacin de la planeacin urbana en Mxico con la promulgacin de la Ley General de Asentamientos Humanos (LGAH), instrumento publicado previamente a la conferencia Hbitat celebrada en Vancouver (Eibenschutz, 1994). Si bien a partir de ese ao en Mxico se cont con una estructura jurdica para la planeacin y regulacin de los asentamientos humanos, la experiencia en materia de planeacin urbana y regional se remonta, incluso, a la segunda dcada de este siglo, por lo que es conveniente repasar los esfuerzos realizados, los cuales, en opinin de Garza (1989), se puede agrupar en cuatro etapas: 1. Las acciones pioneras (1915-1940): etapa donde se realizaron incipientes ejercicios de planeacin, fundamentalmente de tipo econmico a travs de lo que fue el Consejo Econmico Nacional (1928), la primera Ley sobre Planeacin General de la Repblica (1930) y el primer Plan Sexenal (1934-1940), entre otros. 2. Las polticas de impacto territorial aislado y proyectos de alcance sectorial y regional (1940-1970): periodo en el que se efectuaron ejercicios ms formales de planeacin econmica y territorial como los formulados por la Comisin Federal de Planeacin Econmica (1942), o los de la Secretara de la Presidencia creada en 1958 para la planeacin y vigilancia del gasto pblico; asimismo
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Planeacn Estralegica en Ciudades Un Modela Emergente para el Estado de Mxico

destacan la promulgacin del Plan de Accin Inmediata 1962-1964

y el primer Plan de Desarrollo Econmico y Social 1966-1970, entre otros.

3. Polticas urbano-regionales dentro de la estrategia econmica nacional (1970-1976): en esta etapa, la planeacin urbano-regional mexicana tom un nuevo rumbo con la emisin de la LGAH, accin que marc un deslizamiento progresivo de la ideologa urbana y regional hacia la de asentamientos humanos, lo que signific un abandono progresivo de las nociones regionales. Complementando los avances, el ejercicio de la planeacin se transform, pasando de tarea y compromiso de gobierno, a disciplina y escuela del pensamiento.
Conviene sealar que la LGAH plante la necesidad de definir polticas y sistemas que permitiesen planificar adecuadamente el crecimiento ordenado de los asentamientos humanos, a fin de propiciar mejores condiciones de vida en beneficio de los habitantes del pas. Adicionalmente, se constituy en una norma a partir de la cual se pudieran establecer las bases para crear leyes, planes y reglamentos urbanos en todas las entidades del pas. 4. Planeacin urbano-regional institucionalizada (1977-1988): finalmente, la planeacin se consolid al sustentarse constitucionalmente, pasando a ser una tarea formal de la administracin pblica y una corriente terica de pensamiento de los ms diversos sectores. De hecho, el gran inters por los asentamientos humanos dio lugar a la promulgacin del primer Plan Nacional de Desarrollo Urbano en 1978, el cual institucionaliz la accin del Estado en materia de organizacin del territorio. De manera particular, es importante destacar que durante este largo periodo de ajuste y consolidacin de la planeacin en Mxico, la experiencia reporta la puesta en marcha de distintos ejercicios aplicados a casos concretos, los cuales marcaron en su momento i mportantes umbrales al desarrollo de la planeacin urbano-regional mexicana:

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Planeacin Estratgica en Ciudades Un Modelo Emergente para el Estado de Mxico

Programa de Desarrollo Regional por Cuencas Hidrolgicas

Formulado durante la segunda de las etapas sealadas, este programa represent el despegue de la planeacin urbano-regional. Aunque no se manejaba un concepto regional ni de planeacin en el sentido acadmico del trmino, a partir de este periodo se le dio un impulso real a un desarrollo regional ms equilibrado, mediante intensos programas de riego, de ampliacin de la infraestructura carretera y de la red ferroviaria, pero sobre todo mediante la dotacin de tierras.
Este programa pretenda fundamentalmente la modernizacin agrcola, resolver el ya prematuro congestionamiento del Valle de Mxico y, como un aspecto colateral, la urbanizacin racional de los principales poblados y ciudades ubicadas en las cuencas hidrolgicas. Fue considerado como el primer ejercicio para canalizar los esfuerzos nacionales fuera del ncleo econmico y poltico del pas: la ciudad de Mxico (Castaeda, 1991).

Polos de Desarrollo
Durante la tercera etapa de las sealadas se plante un nuevo modelo para la bsqueda de un desarrollo regional equilibrado, en el cual se manifiesta la necesidad de combatir el centralismo y las desigualdades existentes mediante la creacin de nuevos polos de desarrollo industrial y turstico en otras zonas del pas. La etapa de las cuencas hidrolgicas lleg a su fin con esta poltica innovadora para su tiempo , la cual adopt medidas concretas como el apoyo al desarrollo de la primera etapa de la Siderrgica Lzaro Crdenas, el lanzamiento de proyectos tursticos como el de Ixtapa y Cancn, y el desarrollo cuprfero Nacozari, entre otros.

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Planeacin Institucional Contempornea

Durante el decenio de los setenta se experiment el verdadero auge de la planeacin y de las polticas urbanas y regionales en Mxico.. desde la aparicin de nuevas concepciones tericas, hasta su institucionalizacin como una prctica de gobierno y administracin

A partir de 1976, Mxico establece su poltica nacional en materia de asentamientos humanos. Las primeras acciones fueron las reformas constitucionales que sustentaran la LGAH publicada en mayo de ese ao. Tambin en 1976 se cre la Secretara de Asentamientos Humanos y Obras Pblicas como ministerio especiali zado., que entre otros aspectos, se ocupaba de la planeacin territorial de los centros de poblacin. de la ecologa urbana, del equipamiento, el suelo y la vivienda (Castaeda, 1991). En 1978 se aprob el primer Plan Nacional de Desarrollo Urbano, instrumento bsico mediante el cual se tratan de canalizar hacia un mismo objetivo todas las actividades relacionadas con los asentamientos humanos. A partir de 1982, el Gobierno de Mxico introdujo con toda su fuerza la planeacin como tarea de la administracin pblica, siendo en 1984 cuando se establecen trminos de obligatoriedad en materia de planeacin en la Constitucin y se instaura el Sistema Nacional de Planeacin Democrtica (SNPD) establecido por la Ley de Planeacin de enero de 1983, lo que da lugar a la formulacin de planes y programas especficos, sirviendo a la vez como medio para coordinar la planeacin nacional con la estatal y municipal. El objetivo del SNPD fue constituirse como el instrumento mediante el cual el Estado y la sociedad civil definieran el rumbo especfico para avanzar hacia la consecucin de los propsitos polticos, econmicos y sociales del proyecto nacional, as como incorporar nuevas tcnicas y metodologas de planeacin al proceso cotidiano de toma de decisiones en las distintas dependencias y entidades del gobierno federal, de los gobiernos estatales y municipales, y de los diversos grupos sociales (Sobrino, 1993).
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Planeacin Estratgica en Ciudades Un Modelo Emergente para el Estado de Mxico

Asimismo, dentro de este periodo y como accin complementaria a la poltica gubernamental para atender el fenmeno del crecimiento y el desarrollo urbano, con la reforma del artculo 115 Constitucional, se le confieren a los municipios del pas nuevas facultades, atribuciones y recursos, lo que hace posible gobernar democrticamente y administrar con eficiencia los centros urbanos en expansin, adems de darle continuidad y coherencia al desarrollo integral de Mxico.

2.2. La Planeacin Urbana en los noventa

Al quedar de manifiesto el agotamiento de modelos polticos y econmicos que fueron perdiendo la capacidad de responder a las demandas de bienestar social que se expresan tanto en Mxico como en el resto del mundo, era evidente la necesidad de redefinir las estructuras, instituciones y prcticas econmicas, polticas y sociales.

En funcin de lo anterior, en el marco de la reforma del Estado emprendida por Mxico, el gobierno federal impuls un proceso de reforma urbana como parte esencial de la poltica social y que tuvo por objeto alcanzar un desarrollo urbano equilibrado mediante la modificacin del modelo de distribucin de la poblacin, que hasta ahora, se ha caracterizado por una excesiva concentracin de la poblacin. La esencia de la reforma urbana fue atender las causas y los efectos de los procesos urbanos para elevar la calidad de vida de la poblacin que habita en las ciudades (Soberanes, 1993). En este contexto, la planeacin urbana en Mxico a partir de 1992 adquiere un carcter renovado, el cual favorece el replanteamiento y fortalecimiento de la poltica de desarrollo urbano. El nuevo carcter de la planeacin es aludido, en primer lugar, a la creacin de la Secretara de Desarrollo Social, instancia que tiene por objeto institucionalizar e impulsar la poltica social del Estado, dentro de la cual se ubica la poltica urbana.

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Planearon Estrateglca en Ciudades Un Modelo Emergente para el Estado de Mxico

En segundo lugar, la nueva LGAH promulgada en 1993, como Ley de 1976, signific un hito y un avance indudable en este la campo y, en tercer lugar, la negociacin del Tratado de Libre Comercio con Estados Unidos y Canad, vendra a modificar de manera significativa las perspectivas de desarrollo del pas (Soberanes, 1993).

Como eje fundamental de la reforma urbana, fue diseado y puesto en marcha en 1993 el Programa de 100 Ciudades con el objeto de propiciar el ordenamiento territorial de las actividades econmicas y de la poblacin conforme a las potencialidades de aquellas ciudades y regiones que todava ofrecen condiciones propicias para ello. Asimismo, el Programa buscaba inducir el crecimiento de las ciudades en forma ordenada, de acuerdo con las normas vigentes de desarrollo urbano y bajo principios sustentados en el equilibrio ambiental de los centros de poblacin.
Hoy en da, el gobierno federal reconoce que la realidad nacional se ubica en un contexto en el que la globalizacin de su economa tiene un importante impacto en el territorio. Las ciudades cumplen un nuevo papel y compiten entre ellas, por lo que se requiere fortalecer la actividad reguladora del Estado en el territorio bajo criterios de equidad entre ciudades y regiones, entre grupos sociales y entre los mbitos rural y urbano. En respuesta a lo anterior, y junto con los programas estratgicos de Consolidacin de las Zonas Metropolitanas, de Ordenamiento Territorial y Promocin del Desarrollo Urbano y de Impulso a la Participacin Social en el Desarrollo Urbano, la Poltica Urbana vigente da continuidad al Programa de 100 Ciudades, buscando generar las condiciones que permitan el desarrollo integral de la poblacin, a travs de un conjunto de 100 ciudades con potencial para generar desarrollo y mejores condiciones de'vida a un menor costo social, revirtiendo los flujos migratorios que hoy en da tienen como destino final los grandes centros urbanos del pas, propiciando un crecimiento autosostenido con base en economas de escala y de aglomeracin (Poder Ejecutivo Federal, 1995 y 1996).

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Planeacin Estratgica en Ciudades Un Modelo Emergente para el Estado de Mxico

3. La Planeacin Urbana en el Estado de Mxico 3.1. El contexto de la accin planificadora

Una de las circunstancias que con mayor relevancia ha afectado a la entidad, es el vertiginoso cambio que, en trminos de tamao y composicin de su poblacin.. ha experimentado en las ltimas 3 dcadas. Esto ha sido consecuencia de su estratgica ubicacin circundando a la capital del pas., principal polo de atraccin econmica y poblacional, lo que significa que el estado, con una poblacin cercana a los 12 millones de habitantes de acuerdo con los resultados definitivos del Conteo de Poblacin y Vivienda 1995, se constituya como la entidad ms poblada del pas concentrando el 1 2.7% del total de poblacin, adicionalmente es conveniente considerar que, de acuerdo con el Consejo Estatal de Poblacin, actualmente la poblacin estatal se estima en 12.7 millones de habitantes, el 13.06% de la poblacin nacional

Las tendencias de distribucin de la poblacin han provocado un fuerte desequilibrio regional caracterizado por una gran concentracin urbana e industrial en dos zonas urbanas principales: los municipios del Valle Cuautitln-Texcoco (VCT), conurbados con el Distrito Federal, y en menor medida en el Valle Toluca-Lerma (VTL), en contraposicin con zonas insuficientemente desarrolladas en el resto del territorio estatal En conjunto, en ambas zonas urbanas habitan ms de 10 millones de habitantes, lo que significa poco ms del 85% de la poblacin estatal para 1995.
Estado de Mxico Composicin de la Pobl. 1995

Fuente . ] Nlil_ 1919(,. C'unmo dr Y,'Gluc c I, ivla /995. Resultados Dcll niticos. Memo.

e C-T 73%

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Planeaoon Esttatglca en Ciudades Jr. Mcdeio Emergente para el Estado de Mxico

Con base en el grfico anterior, es posible observar que slo en el VCT habita 73% de la poblacin estatal, lo que se traduce en poco ms de 8 millones 500 mil habitantes asentados en un conjunto de 58 municipios (47.5% del total de municipios de la entidad). En particular, este fenmeno es resultado del modelo de concentracin de actividades productivas, lo que provoc que la ciudad de Mxico experimentara un vertiginoso proceso de urbanizacin en relativamente pocos aos y ocupara progresivamente territorio del Estado de Mxico, dando origen al surgimiento de la Zona Metropolitana del Valle de Mxico (ZMVM). histricamente considerada la mayor concentracin poblacional del pas. Durante su explosivo crecimiento, la ZMVM ha producido altos costos sociales, disparidades regionales y la persistencia de un

patrn de crecimiento metropolitano de asentamiento perimetral y extensivo, en cuyo proceso, se han traspasado barreras fsicas,
umbrales de costo o limites polticos y administrativos, con efectos crecientes en la calidad del medio ambiente. Se observa la ocupacin de zonas no aptas para el desarrollo

urbano, que encarecen la vivienda y sus servicios o deprimen el potencial agrcola y ecolgico; fuerte irregularidad en la tenencia de
la tierra, adems de una fuerte especulacin inmobiliaria; insuficiencia de servicios y equipamiento, acompaado de altos costos de

introduccin de infraestructura bsica, as como crecientes riesgos

de emergencias urbanas No obstante, la gran metrpoli nacional es y seguir siendo eje estructural de la economa del pas, en funcin de que es motor y gua del desarrollo, al ser el espacio por excelencia donde se introducen y generan las innovaciones tecnolgicas, econmicas y sociales, as como el canal de difusin de dichas innovaciones al resto del espacio metropolitano y nacional, pero sin perder el poder central heredado dcadas atrs.

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Planeacin Estrategica en Ciudades Un Modelo Emergente para el Estado de Mxico

Por tanto, la importancia que tiene la ZMVM en el mbito nacional es incuestionable. Lo mismo que la del Estado de Mxico, ya que por su vecindad con la capital del pas, se ha favorecido la existencia de una estrecha vinculacin econmica, social y territorial, vale decir que de los cerca de 18 millones de habitantes de la ZMVM, poco ms de la mitad de ellos habita en el Estado de Mxico.

Fuente

I NEW_ 1996. C , -I^,hlac .... , t 1 14er,da 1995.

Resuh,idus Delhi l ti vos. Mxico.

No slo los indicadores demuestran el rol fundamental que tiene el Estado de Mxico en la dinmica metropolitana, tambin las tendencias indican que este fenmeno de concentracin y primaca urbana tiende a agudizarse, de ah que las previsiones ms conservadoras estiman que al menos en el corto y mediano plazos este patrn persistir estructuralmente ante la saturacin del territorio del Distrito Federal y ante la falta de alternativas de desarrollo en otras zonas del territorio nacional. El crecimiento total de la metrpoli se da hoy, exclusivamente, en la entidad.

Por otro lado, es importante sealar que el crecimiento estatal no slo se polariza en el VCT, sino que, como se ha sealado, en menor medida este fenmeno se observa en el VTL, situacin que refuerza an ms la persistencia del crecimiento urbano acelerado en estas dos zonas, a la vez que acenta el desequilibrio regional. En el VTL habita 13% de la poblacin estatal, lo que significa poco ms de 1 milln 500 mil habitantes asentados en un conjunto de 22 municipios (18% del total de municipios de la entidad), siendo el ms representativo Toluca, capital estatal
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Planeacin Estratgica en Ciudades Un Modelo Emergente para el Estado de Mxico

Por lo tanto, el Estado de Mxico seguir creciendo a ritmos similares y la nueva poblacin estatal estar propensa a distribuirse bajo las mismas tendencias que se manifiestan espacialmente en un extremo, con grandes zonas concentradoras de poblacin y riqueza, pero a la vez generadoras de marginal, r ,_' al, yen el otro, con la existencia de asentamientos aislacos de menor poblacin e insuficiente desarrollo en el resto del territorio estatal. Finalmente, conviene destacar que en el Estado de Mxico no podemos referirnos al desarrollo urbano sin dejar de asociarlo con los fenmenos urbanos y econmicos que se suceden en el centro del pas, y principalmente en la ciudad de Mxico.

3.2. Objetivos y Estrategia de Desarrollo

Con base en lo anterior, se podra sealar que la problemtica actual en el Estado de Mxico tiene su origen en el desfase de su crecimiento econmico con la dinmica poblacional. Tres aspectos sintetizan esta problemtica (Gobierno del Estado de Mxico, 1993a):
* Insuficiente crecimiento econmico, con riesgos de mayor prdida de dinamismo, que lo aleje ms de la expansin mnima para el desarrollo.

* Acelerado crecimiento demogrfico.

* Problemtica social en aumento, caracterizada por un proceso de urbanizacin acelerado y anrquico, el agravamiento de la pobreza extrema y la profundizacin de las diferencias regionales.

Ante esta realidad, el Gobierno del Estado de Mxico en su administracin 1993-1999 plante cuatro objetivos de desarrollo que correspondan a las prioridades de la problemtica de la entidad; estos objetivos fueron (Gobierno del Estado de Mxico, 1993a):

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Planeacidn Estratgica en Ciudades

Un Modelo Emergente para el Estado de Mxico

* * * *

Combate a la pobreza extrema. Modernizacin y preservacin de la vida rural. Dignificacin de la vida urbana. Dinamizacin de la economa como palanca para un desarrollo social ms justo.

En este sentido, yen el marco del reto social que se impuso la anterior administracin en materia de desarrollo urbano y regional, el Plan de Desarrollo del Estado de Mxico 1993-1999 (PDEM 19931999) reconoci los agudos desequilibrios regionales que, incluso hoy en da, observamos en la entidad, los cuales son ms evidentes en el VCT y en el VTL, y sealaba que era preciso planificar el crecimiento de los centros urbanos y, al mismo tiempo, abordar la desconcentracin territorial de las actividades productivas, alentar las zonas deprimidas y estimular de modo integral el desarrollo regional del estado.

En la medida en que el desarrollo urbano se vincule con el regional y que se aliente el desarrollo integral de las regiones, incluidas las zonas rurales, la planeacin urbana ser viable. El PDEM 1993-1999 afirmaba que no hay urbanismo real ni planeacin urbana completa sin proyectos concretos para la ruralidad. Asimismo, sealaba que la planeacin urbano-rural debera cumplir con el objetivo de dignificar la vida en las ciudades. Para ello, debera ser participativa, creando canales adecuados y suficientes, debiendo considerar criterios ticos y sociales para asegurar que se presten los servicios pblicos bsicos y debiendo proteger el medio ambiente; tambin debera tomar en cuenta los objetivos econmicos y la situacin de las finanzas pblicas. En este contexto, los objetivos que se sealaban en el PDEM 1993-1999 en materia de desarrollo urbano y regional eran los siguientes (Gobierno del Estado de Mxico, 1993a): * Modificar las tendencias de localizacin de las actividades econmicas y de la poblacin, a fin de inducir un desarrollo regional equilibrado.
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* Propiciar el crecimiento ordenado de los centros de poblacin. * Contribuir a resolver los rezagos urbanos en trminos de infraestructura, equipamiento urbano, vivienda y regularizacin de la tenencia de la tierra,. as como ampliar y mejorar la prestacin de los servicios pblicos.
* Propiciar la adecuada articulacin entre los municipios conurbados con el DF.. as como articular sistemas metropolitanos de vialidad, transporte, infraestructura y servicios Por otro lado, y sin desconocer la aguda problemtica estatal identificada aos atrs, la actual administracin estatal se ha propuesto `...arribar a un proyecto que conjugue el crecimiento econmico con la justicia social: que auspicie el desarrollo sustentable, basado en los recursos naturales bajo la premisa de su renovacin sostenida y uso racional, econmica y socialmente eficaz" (Gobierno del Estado de Mxico,. 2000:23).

En el Plan de Desarrollo del Estado de Mxico 1999-2005

(PDEM 1999-2005) se definen tesis centrales que guiarn la accin

del estado en pro del desarrollo futuro de la entidad:

* Mejoramiento de la calidad de vida de la poblacin. * Preservacin del estado de derecho. * Fortalecimiento de la participacin democrtica.
Asimismo, el PDEM 1999-2005 seala la misin y visin del gobierno as como los valores que guiarn sus actos, aspectos que en conjunto, buscan el impulso decidido al desarrollo en el marco de una gestin gubernamental armnica y eficiente apegada en estricto al respeto, a la legalidad y la justicia. Ocho son los ejes rectores del PDEM 1999-2005, de entre los que destacan el referente al Desarrollo Regional y el de Desarrollo Urbano Sustentable, los cuales, sin mayores diferencias respecto a lo sealado por el PDEM anterior (bajo los mismos rubros), recono cen la aguda problemtica urbana que prevalece en el VCT y en el VTL producto de la concentracin poblacional y de actividades, as como tambin aquella producto de la dispersin y carencia de equipamiento, servicios y empleo en el resto del territorio estatal.
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Planeacin Estratgica en Ciudades Un Modelo Emergente para el Estado de Mxico

En este marco, el PDEM 1999-2005 reconoce la necesidad de continuar con los esfuerzos emprendidos en materia de planeacin urbana y regional para lo cual propone, por un lado, una nueva regionalizacin del estado que, basada en el sistema estatal de centros de poblacin, permita atenuar los agudos desequilibrios regionales existentes y por el otro, planificar el desarrollo ordenado e integral del estado bajo un enfoque de mediano y largo plazo (Gobierno del Estado de Mxico, 2000).
En particular, y en lo referente al desarrollo urbano, el PDEM 1 999-2005 no slo reconoce los complejos procesos de suburbanizacin, urbanizacin y metropolizacin que se observan en el estado, sino que adems se ha propuesto la necesaria labor de actualizar el instrumental disponible (tanto jurdico como tcnico) con miras a dirigir, controlar y normar de manera eficiente el crecimiento y desarrollo de los centros de poblacin de la entidad, en un contexto urbano caracterizado por la presencia de complejos fenmenos que finalmente se materializan en el territorio.

Los objetivos sealados en el PDEM 1999-2005 en materia de desarrollo urbano son los siguientes: * Ordenar y regular el crecimiento urbano de la entidad, vinculndolo a un desarrollo regional sustentable. * Racionalizar y orientar los procesos de urbanizacin que experimentan los centros de poblacin, a partir del replanteamiento del sistema de planeacin urbana. * Fortalecer el papel del municipio en materia de desarrollo urbano, como responsable de su planeacin y operacin. * Fomentar la participacin de los sectores pblico, privado y social para atender las demandas ciudadanas en materia de desarrollo urbano.

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Planeacion Estratgica en Ciudades Un Modelo Emergente para el Estado de Mxico

3.3. La Politica Urbana

En el marco de la estrategia social planteada por el PDEM 1993-1999, la Poltica Urbana en el Estado de Mxico pretenda contribuir al desarrollo integral del estado, partiendo de la transformacin del patrn de los asentamientos humanos, que en ese momento como ahora, polarizaba el crecimiento estatal en el VCT y en el VTL, adems de obedecer a las polticas nacionales de descentralizacin y desarrollo econmico (Gobierno del Estado de Mxico, 1994a). Desde el punto de vista regional, la politica buscaba reorientar las tendencias de localizacin de las actividades econmicas y de la poblacin, a efecto de inducir un desarrollo regional equilibrado. Desde el punto de vista urbano, buscaba asegurar el crecimiento ordenado de los centros de poblacin, as como contribuir a resolver los rezagos en infraestructura y equipamiento.
Globalmente, la poltica daba respuesta a los cuatro mbitos geogrficos en que se desarrollan los asentamientos humanos en el estado, para los cuales se definieron lneas de poltica especficas ( Gobierno del Estado de Mxico, 1994a):

* Regulacin estricta del crecimiento urbano en los municipios del Valle Cuautitln-Texcoco. * Consolidacin del sistema urbano Toluca-Lerma y su rea de influencia. * Impulso a centros de poblacin estratgicos en el interior de la entidad, para convertirlos en verdaderos polos de desarrollo.
* Alentar la vinculacin funcional entre localidades pequeas y zonas rurales para evitar su dispersin y posibilitar la dotacin de servicios, lo que permitir arraigar a su poblacin y frenar los movimientos migratorios hacia las zonas metropolitanas.

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Planeacin Estratgica en Ciudades Un Modelo Emergente para el Estado de Mxico

De estas lneas de poltica se desprendan una serie de acciones, entre las que destacan: * Descentralizar facultades a los municipios en materia de planeacin y administracin urbana. * Actualizar el Sistema de Planes de Desarrollo Urbano, revisando los Planes vigentes para adecuarlos a la realidad urbana que ha sido sealada en apartados anteriores, y a los planteamientos del PDEM 1993-1999. * Constituir un Sistema de Polos de Desarrollo en ciudades medias, para conformar un cinturn urbano de contencin a los flujos migratorios con destino a las zonas metropolitanas. En particular, es importante destacar que un rasgo esencial de la Poltica Urbana de la administracin anterior, en el marco de considerar la situacin y las condiciones fsicas y socioeconmicas prevalecientes en la entidad, lo constitua el propiciar opciones alternativas de asentamiento y as equilibrar la gran concentracin poblacional que hoy da prevalece en los municipios conurbados con el Distrito Federal. Por su parte, y reconociendo que la situacin y tendencias urbanas en la entidad prevalecen, las lneas de poltica urbana definidas por el PDEM 1999-2005 establecen, en lo general, lo siguiente (Gobierno del Estado de Mxico, 2000): * Integrar en los diferentes instrumentos normativos criterios que consideren: la oportunidad y el mejoramiento en la dotacin de equipamiento y servicios pblicos; el fortalecimiento y funcionamiento eficiente de los instrumentos que norman el acceso al suelo y a la vivienda y; la armonizacin de la relacin entre el crecimiento y la preservacin ambiental.
* Fortalecer el papel del gobierno local en materia de desarrollo urbano, adems de fortalecer y ampliar los canales de participacin de la poblacin en el proceso de planeacin.

* Actualizar permanentemente los diferentes instrumentos normativos del desarrollo urbano, procurando la utilizacin de sistemas y herramientas de punta con el objeto de dar respuesta oportuna a
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Pianeacior Estraicaica en Ciudades LIn Modelo E,regen le cara el Estado Ae Mxico

los desafos urbanos con temporneos, sin desconocer el rezago acumulado en la materia
Con base en lo sealado es posible observar que, independientemente de los propsitos institucionales que se han planteado al menos durante las ltimas dos administraciones, la realidad urbana en la entidad pareciera agudizarse lejos de mostrar algn signo de mejoramiento o solucin. Esta situacin no es atribuible a la calidad en el desempeo del gobierno frente a esta problemtica, se trata de un fenmeno cuya complejidad es tal, que rebasa lmites y competencias, es decir, estamos frente a un problema de carcter nacional que se asocia a mltiples factores de la misma ndole ante los que las acciones emprendidas por el estado en materia de desarrollo urbano parecieran ser soluciones parciales. Y reiterando que esta problemtica escapa a la capacidad de control por parte del gobierno estatal, no hay que desconocer los mltiples esfuerzos que, en el marco de la poltica urbana, han sido emprendidos. No obstante que la actual administracin no ha definido, desde un punto de vista instrumental, una nueva poltica urbana, es preciso considerar que en el marco del PDEM 1999-2005, el Programa Sectorial de la Secretaria de Desarrollo Urbano y Obras Pblicas considera como objetivos del sector los siguientes (Gobierno del Estado de Mxico, 1999):
* Ordenar el crecimiento urbano e impulsar el desarrollo de los centros de poblacin de la entidad.

* Contar con un marco jurdico actualizado y una normatividad flexible, aplicables a la realidad estatal.

* Atender los asuntos metropolitanos urbanos

* Buscar solucin a la demanda de suelo de la poblacin

* Abatir el dficit de vivienda mediante la promocin y el mejoramiento

* Incrementar la cobertura y elevar la calidad de la infraestructura bsica. * Generar y promover la cultura del agua. * Ampliar el equipamiento urbano.
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* Garantizar la regulacin de los usos del suelo e impulsar el desarrollo de proyectos urbanos y habitacionales. * Motivar la participacin de la ciudadana en los programas de la dependencia. * Mejorar la respuesta a la ciudadana. * Lograr la desregulacin y simplificacin de los procesos administrativos. * Informar a la poblacin sobre los servicios y acciones de la dependencia.
En el marco de los objetivos sectoriales sealados, y considerando los programas que de ellos se derivan, resulta necesario destacar que, independientemente de la poltica urbana que ser emprendida por la actual administracin, desde el nivel sectorial puede observarse el compromiso asumido frente a la complejidad urbana que caracteriza a la entidad.

3.4. Instrumentos normativos del Desarrollo Urbano

De acuerdo con el escenario planteado, y en el marco de los avances en materia de planeacin urbana y regional en Mxico, en el Estado de Mxico existe una experiencia probada de aplicar formalmente la planeacin urbana y regional de unos 20 aos a la fecha, a partir de la creacin del Instituto Accin Urbana e Integracin Social (AURIS), que sirvi de modelo para la creacin de las primeras reas especializadas en la materia en el pas. La experiencia tambin reporta que el estado cuenta con una gran tradicin legislativa en la materia, lo que le ha permitido servir de modelo para muchas otras entidades del pas. Cincuenta aos de historia han dado fe de la existencia de diversos ordenamientos legales que han servido como soporte del marco jurdico del desarrollo urbano estatal. En este periodo, un hecho que signific en su momento un hito trascendental en el proceso de regulacin y planeacin urbana del territorio estatal, fue la expedicin de la Ley de Asentamientos Humanos del Estado de Mxico (LAHEM) en 1983, en el marco de lo dispuesto a nivel federal por la LGAH.
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A partir de entonces, se gener en la entidad un vigoroso proceso de administracin urbana, lo que produjo un vasto caudal de experiencias, que a la luz de las nuevas condiciones socioeconmicas imperantes en ese momento, de la necesidad de fortalecer las disposiciones que tutelan el orden urbano -fieles ala tradicin de vanguardia legislativa- y ante todo, frente a la urgencia de contar con instrumentos que respondieran a los retos que plantea la problemtica urbana, se hizo impostergable revisar las disposiciones de la Ley ( Gobierno del Estado de Mxico, 1 993b). De esta forma, en marzo de 1993 se expide la nueva LAHEM, la cual, con mayor precisin que su antecesora, constituye el instrumento que respalda la aplicacin y seguimiento de la Poltica Urbana estatal y busca establecer la concurrencia y coordinacin de los municipios y del estado, as como la concertacin con los sectores social y privado en tareas relacionadas con los asentamientos humanos. Asimismo, fortalece la participacin del municipio en los procesos de planeacin y administracin del desarrollo urbano. A su vez, ratifica el derecho que tienen los ciudadanos de organizarse y participar en la elaboracin y ejecucin de los planes y programas de desarrollo urbano.

La Ley de Asentamientos Humanos vigente incorpora conceptos novedosos, en particular, los Planes Regionales Metropolitanos y los Planes Parciales, instrumentos que se pretende marquen nuevas pautas dentro del ejercicio de la planeacin del desarrollo urbano. Como otro tipo de planes, stos se incorporan al Sistema Estatal de Planeacin del Desarrollo Urbano, fortaleciendo el ordenamiento y regulacin de los asentamientos humanos de la entidad. En este sentido, el art. 21 de la LAHEM define el Sistema Estatal de Planeacin del Desarrollo Urbano, el cual establece que son los propios Planes los instrumentos normativos de carcter legal con que cuenta el gobierno estatal para el ordenamiento y regulacin de los asentamientos humanos. El Sistema se integra por (Gobierno del Estado de Mxico, 1993b):
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Plan Estatal de Desarrollo Urbano. ' Planes Regionales Metropolitanos.

` Planes Municipales de Desarrollo Urbano Planes de Centros de Poblacin Estratgicos " Planes de Centros de Poblacin.

Planes Parciales. A travs de estos instrumentos y de acuerdo con su propio mbito de competencia se establecen los usos del suelo, la estructura vial, las etapas de crecimiento de la ciudad, la localizacin del equipamiento y las zonas aptas de reserva territorial y preservacin ecolgica;, se determinan objetivos por alcanzar y se definen las estrategias, polticas, programas y normas tcnicas para conducir el desarrollo. Corresponde al Plan Estatal de Desarrollo Urbano, segn el art . 23 de la LAHEM la "descripcin y anlisis del estado y perspectivas de la situacin urbana y su entorno ambiental, as como las condicionantes que ello genera para la planeacin del territorio estatal " (Gobierno del Estado de Mxico, 1993b44). Por su parte, los Planes Regionales Metropolitanos, de acuerdo con el art. 24, 'tienen como propsito establecer un sistema urbano y ecolgico intermunicipal integral en el cual la estructura vial, los grandes usos del suelo y las zonas concentradoras de servicios estn previstos para cada uno de los centros de poblacin y zonas que conformen el sistema, en relacin con la poblacin por atender, a fin de optimizar la inversin pblica, y elevar al mximo el nivel de cobertura y calidad en la prestacin de servicios" (Gobierno del Estado de Mxico, 1993b46). Los Planes Municipales de Desarrollo Urbano, son los instrumentos que norman y regulan el crecimiento urbano de los diferentes municipios de la entidad. en correspondencia con lo dispuesto por el Plan Estatal de Desarrollo Urbano. Los Planes de Centros de Poblacin Estratgicos, norman y regulan el crecimiento urbano de un Centro de Poblacin Estratgico, los cuales son definidos por la LAHEM en su art. 4, fracc II, como
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"...los centros de poblacin definidos en el Plan Estatal de Desarrollo Urbano, que desempean una funcin primordial en la ordenacin de los asentamientos humanos del Estado, ya sea por estar integrados en sistemas urbanos intermunicipales o en regiones metropolitanas, o porque cumplen o se prevea que cumplan funciones regionales en la prestacin de servicios, en el desarrollo de las actividades productivas y en la distribucin de la poblacin (Gobierno del Estado de Mxico.. 1993b:30). Los Planes de Centros de Poblacin son aqullos que norman y regulan el crecimiento urbano de un Centro de Poblacin, y son definidos por la LAHEM en su art. 4, fracc. L como ' ...el rea urbana ocupada por la concentracin de asentamientos humanos y las instalaciones necesarias para su vida normal, la que se reserva para su expansin futura y la constituida por los elementos naturales que cumplen una funcin de preservacin de las condiciones ecolgicas de dicho centro' (Gobierno del Estado de Mxico, 1993b:30). Finalmente, los Planes Parciales que se deriven de los Planes de Centros de Poblacin Estratgicos y de los Planes de Centros de Poblacin. segn el art. 27, "... se expedirn para las reas de crecimiento de stos, la conservacin y mejoramiento de la imagen urbana y la estructura vial, la precisin de los usos del suelo de sectores urbanos y cuando cualquier propsito anlogo de inters pblico lo hiciere necesario (Gobierno del Estado de Mxico, 1993b.50).

3.4.1. Base metodolgica y procedimientos

De acuerdo con lo sealado, es posible observar que los gobiernos locales tienen un papel fundamental en la planeacin de sus territorios, accin que se sustenta en el art. 13, fracc 1, donde se les confiere la tarea de elaborar, aprobar, ejecutar, evaluar y en su caso, modificar sus respectivos Planes Municipales de Desarrollo Urbano, los Planes de Centro de Poblacin y los Parciales de stos, los cuales son sometidos a la aprobacin definitiva por parte de la

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Legislatura , asignndoles el carcter de Norma-Ley , convirtindolos en legtimos instrumentos que aplican tanto el estado como el municipio para administrar el desarrollo urbano. A su vez, y de acuerdo con lo establecido en el mismo art. 13, en su fracc . II, el municipio participa de manera coordinada y concurrente con el ejecutivo estatal en la elaboracin , aprobacin, ejecucin y evaluacin del Plan Estatal de Desarrollo Urbano, los Planes Regionales Metropolitanos , los Planes de Centros de Poblacin Estratgicos y los Parciales de stos, instrumentos donde se aprueba la zonificacin que administrarn ambas autoridades. De esta forma , con la participacin activa de las autoridades estatal y municipal , la planeacin urbana de los centros de poblacin identifica los caminos viables para dar solucin a la problemtica urbana y superar las condiciones actuales. En planes de este tipo se plantea la imagen futura a la que se quiere llegar , lo que permite orientar los esfuerzos de planeacin , constituyndose en el referente general de la toma de decisiones. De acuerdo con lo sealado hasta este punto , es posible argumentar que el Centro de Poblacin constituye la unidad bsica de planeacin urbana al interior del Sistema Estatal de Planeacin del Desarrollo Urbano, ya que es a partir del Centro de Poblacin que se derivan los diferentes lineamientos de accin en la materia para cada uno de los mbitos contemplados en el Sistema . Adicionalmente, el Centro de Poblacin es el espacio que ofrece las condiciones ms adecuadas para intervenir de una manera ms directa sobre los agudos problemas que hoy da enfrenta el Estado de Mxico en materia de planeacin urbana, tarea realizada por el gobierno local. En este marco, la elaboracin de planes de este tipo en el Estado de Mxico tiene su soporte metodolgico en la Gua para la elaboracin del Plan de Centro de Poblacin ( Gobierno del Estado de Mxico, 1994a ), la cual pretende facilitar en algn grado esta tarea, adems de promover el lenguaje, la estructura y la forma de presentacin de estos instrumentos.

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Sin ser un instrumento riguroso, en la Gua se reconoce la amplia heterogeneidad de los municipios del estado, condicin que resalta las diferencias insoslayables entre los municipios conurbados con la Ciudad de Mxico, los metropolitanos de Toluca y los municipios rurales y tnicos de la entidad. Esta situacin concede un carcter flexible a la Gua, de manera que, si bien en ella se sealan los aspectos mnimos a considerar en la elaboracin de un Plan de Centro de Poblacin, al mismo tiempo busca que cada municipio incorpore en la elaboracin de su Plan las peculiaridades propias que lo caracterizan y pueda adoptar los cambios necesarios a la estructura y contenido propuestos. Por lo tanto, la gua tiene un carcter general y su seguimiento no debe coartar la posibilidad de adicionar aspectos particulares y relevantes al municipio y su propio desarrollo.

Lo anterior favorece el hecho de que el conjunto de planes de centros de poblacin expresar las peculiaridades y diferencias del desarrollo regional del estado, a la vez que reflejar y adaptar a las situaciones propias de los diversos municipios, los objetivos y estrategias del Plan Estatal de Desarrollo Urbano.
Adicionalmente es importante mencionar que la actual administracin, por conducto de la Direccin General de Desarrollo Urbano, tiene en marcha el proyecto de actualizacin de la Gua, motivado por el reconocimiento de las limitantes que actualmente se observan en este instrumento, y se busca que ste se constituya como "... un procedimiento de planeacin integral que oriente el crecimiento urbano hacia la recuperacin del equilibrio ambiental, al cuidado y conservacin del agua y a la obtencin de una calidad de vida urbana" (Gobierno del Estado de Mxico, 1999a:3).

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3.5. Alcances de la Planeacin Urbana en el Estado de Mxico

En este contexto, se puede observar que al interior del gobierno, la planeacin urbana constituye la ms til herramienta para regular y ordenar los procesos de ocupacin del territorio. Los Planes permiten delinear un proyecto de ciudad acorde con la realidad actual, con todas sus demandas y contradicciones, de ah los esfuerzos llevados a cabo en esa materia. Desde esta perspectiva, en el Estado de Mxico se cuenta actualmente con 46 Planes de Centros de Poblacin Estratgicos que cubren 100% de las localidades estratgicas definidas por el Plan Estatal de Desarrollo Urbano, y alrededor de 80% de la poblacin estatal. Para responder de manera adecuada a los retos del crecimiento, la LAHEM define el procedimiento para la actuali zacin y modificacin sistemtica de los planes, de manera que stos respondan a los retos que la cambiante realidad impone. Estos planes, han sido formulados y puestos en marcha de acuerdo con los objetivos y estrategias de desarrollo establecidos en el Plan Estatal de Desarrollo Urbano, el cual, ha sido actualizado recientemente quedando pendiente su aprobacin por parte del poder legislativo estatal, lo que significa el fortalecimiento y vigencia del Sistema de Planes de Desarrollo Urbano. Como parte de esta importante tarea de renovacin del Sistema de Planes, tambin ha sido actualizado el Plan Regional Metropolitano del Valle de Toluca, instrumento que norma el crecimiento y desarrollo de 22 municipios donde se asienta una poblacin estimada en 1.6 millones de habitantes. Por su parte, ha sido elaborado el Plan Regional Metropolitano del Valle CuautitlnTexcoco, que considera 58 municipios con una poblacin estimada en 9.1 millones de habitantes. Como el caso del Plan Estatal de Desarrollo Urbano, est pendiente la aprobacin del poder legislativo estatal de los trabajos de actualizacin y elaboracin de los instrumentos sealados.
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Adicionalmente. es preciso sealar que la actual administracin ha emprendido una labor de actualizacin y reforma de los disti ntos ordenamientos vigentes, adems de la formulacin de otros de nueva creacin, con el propsito de mejorar las actuaciones del gobierno en el marco de la problemtica urbana estatal; de entre las acciones emprendidas destacan por sus reformas normativas las siguientes:
* Proyecto de Reglamento de la LAHEM. * Proyecto de Reformas a la LAHEM.

* Propuesta de Simplificacin y Desregulacin del Marco Normativo Vigente. En resumen , y en espera de ser aprobadas las diferentes iniciativas sealadas , los avances la planeacin urbana en el Estado de Mxico, en sus distintos niveles, se complementa a la vez que se refuerza y sustenta jurdicamente con la LAHEM. De acuerdo con lo sealado por este instrumento, los avances registran que a la fecha se cuenta con un Plan Estatal de Desarrollo Urbano actualizado que norma y dirige de manera global e integral el desarrollo y crecimiento de los asentamientos humanos de la entidad. Derivado de este ordenamiento , se cuenta con el Plan Regional Metropolitano del VTL y el Plan Regional Metropolitano del VCT (recientemente actualizados), los que regulan el desarrollo urbano de las principales zonas urbanas del Estado: finalmente , se tienen cubiertos al 100% los centros de poblacin estratgicos considerados en el Plan Estatal.

3.6. Limitaciones en la prctica

A pesar de los avances registrados y de contar con los instrumentos necesarios, la realidad del fenmeno urbano ha rebasado la capacidad de respuesta del Gobierno. No obstante que en los ltimos aos se ha logrado mayor oportunidad en la respuesta gubernamental, los resultados buscados no han sido alcanzados en su totalidad, y la realidad demuestra que desafortunadamente.. por su magnitud, en diversos momentos vamos detrs de los problemas, cuando lo ideal seria prevenirlos y adelantarse a ellos.
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El crecimiento poblacional ha rebasado las previsiones que los propios planes han considerado, trayendo consigo un crecimiento urbano desordenado. Este fenmeno no es consecuencia atribuible de manera absoluta a la forma de planificar el desarrollo urbano en la entidad. La planeacin urbana tiene limitaciones, y la ms importante proviene de la misma realidad, ya que sta es mucho ms compleja y dinmica que todos los instrumentos utilizados. Asimismo, se observan limitaciones en la aplicacin de los planes, los cuales , a pesar de que su actualizacin peridica est prevista en la propia LAHEM, han llegado a mostrar rigideces que obstaculizan el sano proceso del desarrollo urbano.
En este contexto, un primer ejercicio de reflexin a partir de la experiencia personal conduce a identificar algunas de las deficiencias en que se ha incurrido en la prctica; stas son:

1. A pesar de que se tiene un diagnstico claro de la problemtica y que se cuenta con instrumentos para atacarla, stos no siempre se han aplicado adecuadamente debido a razones como la desproporcin de las demandas ante los recursos, la ausencia de voluntad poltica, la falta de coordinacin entre instancias de todos los niveles, e inclusive, por burocratismo en muchos casos. 2. En relacin con la poltica urbana y la atencin de demandas, es necesario establecer una clara diferenciacin para la dicotoma entre lo urgente y lo prioritario, pues ello evitar incomprensin y descontento por parte de la ciudadana. 3. En el mbito especfico de la ZMVM, se carece de una concepcin integral de poltica metropolitana que reconozca que el fenmeno "Ciudad de Mxico" rebasa con mucho los lmites del Distrito Federal. 4. Un factor limitativo en la capacidad de respuesta gubernamental, es el desequilibrio financiero en la inversin pblica, que regionalmente produce inequidad para el trato de problemas iguales. 5. La desproporcionada problemtica en la ZMVM, a la vez que motiva su atencin prioritaria por los tres niveles de gobierno, ha generado la persistencia de las desigualdades regionales en otras
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partes del Estado.

6. Metodolgicam ente, el proceso de planeacin se ha desvirtuado en funcin de que, sistemticamente, se plantean diagnsticos muy exhaustivos, en comparacin con una limitada, y en ocasiones superficial, parte propositiva.

7. Se observan contradicciones en el planteamiento de polticas de desarrollo con alcance nacional, que al ubicarse en un contexto regional o local, encuentran obstculos o vacos para su instrumentacin.

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V. CRTICAA LA PLANEACIN URBANA EN EL ESTADO DE MXICO EN EL MARCO DE LOS APORTES DE LA PLANEACIN ESTRATGICA EN CIUDADES 1 1 Marco de Referencia

Hasta aqu, han sido revisados los antecedentes principales aportes y avances de la planeacin urbana en Mxico, lo que ha servido de marca para describir aquellos aspectos relevantes que caracterizan a la planeacin urbana en el Estado de Mxico. Con este referente. se hizo una revisin crtica sobre los aportes y la eficiencia que ha tenido dicha prctica en el estado ms poblado del pas, y en el que habita alrededor de 50% de los habitantes de la ciudad de Mxico, una de las ms grande del mundo.

Si bien se. destac la trascendencia de los ejercicios de planeacin urbana en el Estado de Mxico, los que le han servido para constituirse como pionero en esta materia a nivel nacional, en la
prctica el panorama no es tan alentador si lo analizamos desde la perspectiva del enfoque estratgico, el que ha sido incorporado con xito en distintas ciudades a nivel mundial. como las analizados en este trabajo En este sentido, la critica realizada a la planeacin urbana en el Estado de Mxico tuvo como referente central aquellos aspectos de la planeacin estratgica en ciudades que a lo largo del trabajo han sido considerados como relevantes. Desde esta perspectiva se puede reconocer, en principio.. que las recientes transformaciones experimentadas en todos los paises exigen la adecuacin de esquemas, procedimientos e instrumentos de conduccin del desarrollo entre los que se cuenta a la planeacin urbana
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El trabajo ha analizado las tendencias recientes de esta prctica, identificando al enfoque estratgico como una alternativa susceptible de enriquecer y fortalecer la forma en la que actualmente se planifican las ciudades, ya que su adopcin permite contar con instrumentos de ordenamiento territorial ms eficaces y capaces de hacer frente a los retos que impone el nuevo escenario para nuestras ciudades.

2. El procedimiento que dirige la crtica

La identificacin de los procedimientos, tcnicas y mecanismos que han llevado a la planeacin estratgica en ciudades a constituirse en un eficaz conductor del desarrollo, es el eje en torno al cual la crtica fue abordada. Ello tiene por objeto evaluar hasta qu punto es factible incorporar este tipo de planeacin, o algunos de sus procedimientos, en la forma como actualmente se planifica el desarrollo urbano en el Estado de Mxico, sin tener que sugerir modificaciones de tipo estructural, jurdico o administrativo, tarea que ser desarrollada en el siguiente captulo.

Desde distintos puntos de vista, en el trabajo se ha sealado que la planeacin estratgica en ciudades aumenta los ndices de eficiencia en aquellas acciones dirigidas a orientar el desarrollo de la ciudad, teniendo como base y principio la participacin y el compromiso por parte de los diferentes actores, dando respuestas innovadoras, oportunas, realistas y sistemticas. El proyecto de ciudad que dirige los esfuerzos de planeacin desde esta perspectiva, es definido mediante una estricta evaluacin y reconocimiento tanto del entorno como de las condiciones propias de la ciudad en su interior, tarea que, producto de la participacin, cuenta con el consenso generalizado de la sociedad, y con el compromiso de la autoridad pblica encargada de promover y llevar adelante el proceso de planeacin bajo este enfoque.

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Por su carcter flexible, es un instrumento que introduce cambios que son producto de reconocer la dinmica del espacio y contexto a planificar.

Desde esta perspectiva, los temas centrales que dirigen la crtica son los siguientes. * Participacin. * Concertacin.

* Evaluacin del entorno. * Flexibilidad.

* Horizontes de planeacin * Papel del gobierno local.

Teniendo como base los temas sealados, la crtica fue reazada a partir de dos vertientes centrales: por un lado, se hizo un li repaso de las experiencias que en forma personal se han observado al interior del sector pblico asi como de casos concretos en la prctica2, y por el otro, fueron consideradas las opiniones de cuatro sectores representativos en materia de planeacin urbana en el Estado de Mxico, tarea que requiri el levantamiento de entrevistas

Los sectores seleccionados fueron:

1. Gobierno estatal

2. Gobierno municipal 3. Sector acadmico 4. Sector empresarial Se aplicaron entrevistas dirigidas (Pardinas, 1985) que siguieron un procedimiento determinado de antemano por una gua de la entrevista, la cual consider de manera especfica cuestionamientos respecto a los temas centrales que dirigen la criticas Lo
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anterior permiti combinar una serie de preguntas preestructuradas con reacciones flexibles a la dinmica desarrollada durante las entrevistas. Por la naturaleza de la informacin requerida , las entrevistas fueron aplicadas a personas involucradas desde distintos mbitos con el proceso de planeacin urbana en el Estado de Mxico, de manera que el criterio de seleccin de los entrevistados fue el de identificar personas sobresalientes en cada uno de los sectores sealados , procurando que stas, por sus funciones, intervinieran en el proceso de toma de decisiones o bien, que sus opiniones fueran relevantes en funcin de la esfera poltica, econmica o social donde se desempean. Conviene sealar que los entrevistados , adems de estar involucrados directamente en tareas de planeacin urbana, mostraron una gran disposicin a la entrevista aplicada , aspecto que, en opinin de Dieterich ( 1997), asigna confiabilidad a los resultados obtenidos. Finalmente, por el mtodo empleado para el registro de la informacin obtenida, el tipo de entrevista utilizado fue oral-electrnica (Dieterich , 1997), habiendo testimonio objetivo de las diversas opiniones externadas , las que fueron interpretadas y resumidas, sin modificar la opinin personal de cada entrevistado4.

3. Crtica a la planeacin urbana en el Estado de Mxico

La crtica realizada , hace referencia a experiencias personales y a las distintas opiniones obtenidas por medio de entrevistas; al efecto, conviene sealar que , en el marco de un absoluto respeto a las opiniones expresadas , stas fueron utilizadas como insumo y referente para la crtica que se presenta a continuacin , a partir de una rigurosa seleccin e integracin de tipo tcnico , con base en los fines que se persiguen en el trabajo.
J Fstc material - ademas de los aportes personales con hose en la expcr ie v a profesional, sirvi como Insumo y rercraVC para malar la crtica oh1eto de este capitul

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De acuerdo con lo sealado, a continuacin se presenta la crtica para cada uno de los siguientes aspectos, los que se derivan de los temas centrales sealados en el apartado anterior:

3.1. Participacin
En el Estado de Mxico, la participacin de los diferentes sectores sociales en los procesos de planeacin del desarrollo en general, se encuentra normada en distintos ordenamientos e instrumentos jurdicos y administrativos, que van desde la propia Constitucin Poltica del Estado de Mxico, hasta reglamentos especficos de carcter municipal. En el caso especifico de la participacin social en el proceso de planeacin del desarrollo urbano, sta se encuentra reglamentada en la LAHEM, instrumento que ratifica el derecho de los ciudadanos a organizarse y participar en la elaboracin y ejecucin de los planes y programas de desarrollo urbano. En este sentido, en su art. 18 seala que "Los habitantes del Estado tienen derecho a organizarse y participar de manera responsable en los trminos de esta Ley y su reglamentacin, en la elaboracin y ejecucin de los planes y programas de desarrollo urbano...' (Gobierno del Estado de Mxico, 1993:41). Por otro lado, en su art. 19 establece que "Los municipios debern promover e impulsar la participacin de la comunidad en el desarrollo urbano (...) por medio de las Comisiones de Planeacin para el Desarrollo y los Consejos de Participacin Ciudadana o mediante cualquier otra forma de organizacin", y tambin seala que La opinin de los habitantes y sus sugerencias se podrn recabar adems mediante la celebracin de foros de consulta popular..." Adicionalmente, la promocin de la participacin por parte del municipio, se inscribe en el art. 13, fracc. X, de la misma Ley ( Gobierno del Estado de Mxico, 1993:42).

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De la misma forma, el gobierno estatal deber promover la participacin ciudadana en la elaboracin, ejecucin y modificacin de los planes de desarrollo urbano en el Estado, atribucin inscrita en el art. 12, fracc. XII, de la Ley (Gobierno del Estado de Mxico, 1993). Respecto a los objetivos que se persiguen al incorporar la participacin de la poblacin en el proceso de planeacin del desarrollo urbano, el art. 20 seala que mediante la participacin se busca for talecer la comunicacin entre los gobiernos estatal y municipal, y la poblacin; inducir y promover la colaboracin de la comunidad en la elaboracin y ejecucin de los diferentes planes, y fortalecer la actividad municipal en materia de desarrollo urbano (Gobierno del Estado de Mxico, 1993).
Aunque estn instrumentados los mecanismos jurdicos y administrativos para la participacin, los funcionarios y expertos entrevistados manifestaron un consenso respecto a que, en la prctica, los mecanismos sealados no se traducen en una participacin activa de la poblacin en el proceso de planeacin del desarrollo urbano; en otras palabras, los mecanismos no operan de manera suficiente. Como consecuencia, actualmente en el Estado de Mxico se tiene una participacin limitada en este proceso, fenmeno asociado, por un lado, a la falta de cultura en este tema por parte de la poblacin, y por el otro, al carcter centralizado en la toma de decisiones.

En muy pocos casos se observa la participacin de los ciudadanos en el proceso de planeacin urbana, y es un tipo de participacin ms bien inducida y dirigida que voluntaria, al considerar que la contribucin de la poblacin tiene sentido en la ejecucin de obras especficas; se trata de participacin con trabajo en aquell os casos en los que se pretende, por parte de la autoridad, disminuir los costos de mano de obra. Por otro lado, en aquellos casos en los que participa la poblacin, se observan dos fenmenos paralelos: el primero, indica
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que los mecanismos para la participacin no operan de manera genrica, ya que stos estaran orientados a aquellos sectores de la poblacin que tienen cierta influencia en la toma de decisiones. El segundo, indica que en los casos que se reporta algn tipo de parti cipacin, sta no obedece a intereses de grupo, sino ms bien a intereses particulares. Sin embargo, se reportan experiencias interesantes en materia de participacin como el caso de Toluca, donde se llev a cabo en la anterior administracin municipal un ejercicio de consulta colonia por colonia, buscando integrar las demandas y opiniones en los trabajos de formulacin final del Plan de Desarrollo Urbano de sa ciudad. A partir de esta experiencia, fue posible identificar un problema de fondo que tiene relacin con la falta de cultura ciudadana en materia de participacin; sectores importantes de la poblacin, entre los que se cuentan el industrial y empresarial, desconocen el tema urbano, hay escepticismo y se ignora la funcin que tienen los planes de desarrollo urbano, no obstante que en Toluca habita una poblacin mayoritariamente urbana. Esta situacin permite suponer que en zonas rurales este fenmeno se agudiza. Lo anterior, resulta contradictorio al considerar que el art. 13, fracc. XII, establece que el municipio deber dar publicidad, en su territorio, a los planes de desarrollo urbano (Gobierno del Estado de Mxico, 1993).

La participacin tambin se encuentra respaldada por los artculos 29 y 30 de la LAHEM, que asignan una responsabilidad importante al Cabildo Municipal en la fase de aprobacin del Plan. En este caso, la participacin tiene sentido en el seno del propio Cabildo, el cual se considera como la mxima representacin ciudadana a nivel municipal (Gobierno del Estado de Mxico, 1993).

No obstante, habra que preguntarse si el Cabildo es efectivamente representativo y si est involucrado de manera efectiva con el desarrollo urbano. En relacin con este punto, el nivel de representatividad del Cabildo estara asociado al perfil poltico de las adminis1 43

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traciones locales; ciertos partidos abren canales para la participacin ciudadana, otros no, de manera que el factor poltico estara condicionando el nivel y tipo de participacin. Relacionado con lo anterior, habra que cuestionar tambin el papel de la Comisin de Planeacin para el Desarrollo del Municipio, responsable de coordinar la consulta popular (art. 29, fracc. II de la LAHEM), ya que su funcin no ha ido ms all de ser el aval de los programas del municipio, bsicamente los relacionados con la obra pblica; conoce que existe un plan pero no se involucra de lleno en el proceso, debido, entre otras cosas, a la falta de capacidad del municipio por llevar adelante estas tareas, aspecto que ser tratado en el siguiente apartado.

3.2. El Papel del Gobierno Local

En materia de planeacin del desarrollo urbano, al gobierno local se le asignan diversas funciones, inscritas en diversos ordenamientos jurdicos y administrativos, como la LAHEM que de acuerdo con lo sealado en el captulo anterior, fortalece la participacin del municipio en los procesos de planeacin y administracin del desarrollo urbano. Las atribuciones municipales se indican en el art. 13 de esta Ley, destacando la facultad de elaborar, aprobar, ejecutar, evaluar y en su caso, modificar los Planes Municipales de Desarrollo Urbano, los Planes de Centro de Poblacin y los Parciales de stos, tarea que deber considerar aquellos lineamientos inscritos en instrumentos superiores de planeacin como el Plan Estatal de Desarrollo Urbano (Gobierno del Estado de Mxico, 1993).
El mismo artculo establece que de manera coordinada y concurrente con el estado, el municipio participa en la elaboracin, aprobacin y ejecucin de los Planes Regionales Metropolitanos, los de Centros de Poblacin Estratgicos de su territorio y los Parciales de stos.

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De acuerdo con lo sealado, es posible observar que la LAHEM seala distintas responsabilidades al municipio en materia de planeacin del desarrollo urbano lo cual, en trminos de resultados, se ha traducido en una participacin escasa por parte de esta instancia comparada con sus atribuciones. Existe un consenso por parte de los entrevistados respecto a la falta de condiciones propicias para que los municipios se hagan cargo de la planeacin urbana de su territorio. Distintas razones explican este fenmeno. y entre las ms sobresalientes se anotan las siguientes: En principio, y haciendo referencia a las atribuciones que le son conferidas en lo relativo a los Planes de Centro de Poblacin y los Planes Municipales, esta responsabilidad no ha sido cumplida en virtud de que la mayoria de los municipios del estado no cuentan con este tipo de instrumentos. Lo mismo sucede en el caso de la responsabilidad que tiene en la elaboracin conjunta y coordinada con el gobierno estatal del Plan de Centro de Poblacin Estratgico, donde la participacin estatal es dominante. Conviene sealar que el cumplimiento o incumplimiento de estos compromisos est determinado, generalmente, por la disponibilidad de recursos humanos, financieros y tcnicos para llevar adelante estas tareas. Con deficiencias ms marcadas, a diferencia del gobierno estatal, en el municipio no existen las condiciones para que ste tenga una mayor participacin en el proceso de planeacin del desarrollo urbano estatal. Hay insuficiencia de recurs is, de cuadros tcnicos e incluso de voluntad, no obstante que se han instrumentado medidas que indican con claridad las competencias y responsabilidades del municipio en esta materia Como resultado, la incapacidad del municipio constituye un factor central que ha impedido al gobierno estatal delegar. en la prcti ca, atribuciones y competencias en materia de planeacin urbana; tambin se observa un bajo nivel de capacitacin al interior de los cuadros municipales, no obstante que es el propio municipio el que mejor conoce su propio territorio, pues vive de cerca los problemas de orden social y urbano. Esta situacin se traduce, en la prctica, en

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esquemas centralizados por parte del gobierno en la toma de decisiones; el gobierno estatal se involucra ms de lo que debera en la planeacin y administracin del desarrollo urbano. Al respecto, la transferencia de atribuciones al municipio en esta materia, slo ser posible en la medida en que ste tenga la capacidad suficiente para realizar estas tareas. No obstante lo anterior, en el estado se han observado algunos avances importantes donde en municipios como Toluca, a iniciativa de la anterior administracin municipal, se elaboraron varios planes parciales y mediante stos, se logr inducir que la actuali zacin del Plan de Centro de Poblacin Estratgico se viera fuertemente influida por esta planeacin parcial en un esquema innovativo que parta de la planeacin de menor nivel hacia arriba, y no en sentido contrario. Municipios como El Oro e Ixtlahuaca, si bien elaboraron sus respectivos planes en coordinacin con el gobierno estatal, esta tarea ha sido emprendida a iniciativa de los propios municipios, e incluso, con recursos propios. En otros casos, el municipio slo ha podido hacer una planeacin muy parcial en el sentido de normar reas muy pequeas de su territorio.
Por otro lado, y derivado del desarrollo desigual en el Estado de Mxico, es posible identificar distintos tipos de municipios. Son de diferente tamao, de diferente problemtica y caractersticas econmicas, y en esa medida, tambin es diferente su capacidad para enfrentar tareas relacionadas con el desarrollo urbano; hay municipios que tienen capacidad suficiente y otros que no la tienen. En este caso, un factor atribuible a la mayora de los municipios es la escasez de recursos para contar con una burocracia dedicada a esta labor.

Finalmente, otro factor que ha limitado la actuacin del municipio en trminos operativos del desarrollo urbano, est relacionado con la forma en cmo son elaborados actualmente los planes de desarrollo urbano, aspecto que ser tratado con mayor detalle ms adelante. Los propios planes slo son un marco de referencia, han
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PlaneaciLn Estratgica en Ciudades Un Modelo Erriergerite para el Estado de ~co

sido slo planes de usos del suelo, no consideran proyectos ejecutivos y en esa medida, son poco utilizados, provocando que las oficinas municipales de desarrollo urbano se conviertan en oficinas de li cencias y permisos de construccin.

3.3. Concertacin de Acciones

En los artculos 12 y 13 de la LAHEM se establece para el gobierno estatal y los municipios respectivamente, la tarea de suscribir los acuerdos de coordinacin y convenios de concertacin necesarios con los sectores social y privado para la ejecucin de los planes de desarrollo urbano. No obstante, en la prctica estos acuerdos se dan slo al interior del gobierno entre aquellas reas que por sus funciones, inciden en el desarrollo urbano, y los convenios prcticamente no existen (Gobierno del Estado de Mxico, 1993).

De hecho, derivado del carcter centralizado en la toma de decisiones en materia de desarrollo urbano, no se toman en cuenta los planteamientos y opiniones de los distintos sectores sociales de la poblacin.
Opiniones comunes indican que los diferentes sectores sociales no se involucran en el proceso de planeacin del desarrollo urbano, no hay acuerdos, no hay una coordinacin entre la autoridad y estos sectores, fenmeno que se encuentra asociado a la falta de una cultura de participacin. Por otro lado, en su parte operativa, el plan se compone de acciones definidas slo desde el punto de vista tcnico, aspecto que no se encuentra respaldado por algn tipo de acuerdo o negociacin. El plan prev slo acciones, y no la forma en cmo stas habrn de ser ejecutadas, de manera que en el momento de su ejecucin, habr de ser resuelta la manera en cmo concretarlas.

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Slo se presentan casos puntuales de acciones concertadas, pero stas no son resultado de acuerdos tomados desde el proceso de elaboracin del Plan, son acuerdos definidos una vez que el Plan est operando. En particular, la mayora de los casos que se reportan hacen referencia a acciones especficas que son concertadas con el sector inmobiliario, en donde ste aporta algunas obras de urbanizacin, recursos o reserva territorial, motivo de algn desarrollo habitacional, lo cual, ms que un acuerdo con la autoridad, se trata del cumplimiento de una obligacin por parte del promotor. Tambin existen casos en que la concertacin, cuando se presenta, slo se dirige a aspectos espaciales, de uso del suelo y a las posibilidades de su aprovechamiento. Hasta ahora, un ejercicio de concertacin que vaya ms all de esto, no se ha presentado. Desde la perspectiva del sector privado, no existen mecanismos de concertacin suficientes por parte de la autoridad, situacin que limita la ejecucin de proyectos y la realizacin de posibles acciones por parte de este sector. Al efecto, conviene sealar varios intentos por establecer acuerdos concertados con el gobierno, con el objeto de que los empresarios tengan una mayor participacin, por ejemplo, bajo la figura de concesin de obras al sector privado; sin embargo, estas acciones se han visto limitadas por la falta de liquidez de parte del constructor para aportar el financiamiento de determinada obra o servicio.
Por lo expresado, es posible observar que la posibilidad de acuerdos concertados est limitada no slo por la falta de mecanismos dirigidos a conjuntar esfuerzos y voluntades; adicionalmente el sector privado encuentra obstculos que condicionan el financiamiento de las acciones.

Sin embargo, se argumenta que esta situacin no significa un obstculo importante para la concertacin, por el contrario, le otorga una mayor importancia en virtud de que si existen acuerdos concertados, ser ms factible emprender acciones conjuntas con el gobierno, en beneficio de la poblacin, de la autoridad y del propio sector; se trata de unificar esfuerzos en un momento en el que la economa nacional se encuentra contrada.
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Planea on Estratgica en Cir dudes Un Mudclo Er erger te pera el Estado de Me.xmo

En este contexto, la responsabilidad principal seria atribuible al gobierno, en la medida en que ste debe tener voluntad para dar el primer paso hacia la concertacin y conjuntar esfuerzos; debera abrir mayores espacios y canalizar inquietudes y propuestas. Adicionalmente, tambin reconoce que se ir avanzando en materia de concertacin en la medida que el sector privado sea ms activo, participativo y propositivo. Entre otras razones, este fenmeno tiene su origen en la metodologa que se utiliza actualmente en el estado, la cual no prev la participacin de los distintos sectores sociales De hecho, desde el propio diagnstico, no se detectan las formas de organizacin ciudadana y las formas en cmo est participando la poblacin, lo que i mpide detectar el potencial que pudiera existir para establecer acuerdos concertados; no se detectan las posibilidades reales de poner en marcha acciones concertadas. De hecho, hay quienes opinan que se trata de decisiones de los funcionarios en turno que estn a cargo de elaborar los planes. Al respecto, en el caso particular de que un Plan sea elaborado desde una consultorio especializada, es el propio grupo consultor quien toma las decisiones slo en acuerdo y coordinacin con el personal del rea de planeacin urbana del gobierno estatal.

3.4. La Participacin del Sector Privado

Bajo este rubro, opiniones comunes indican que no hay antecedentes de que el sector privado tenga una participacin activa en el proceso de planeacin urbana en el Estado de Mxico. Sin embargo, hay excepciones que hacen referencia a la participacin de este sector en la ejecucin de acciones inmobiliarias bsicamente, pero, como ha sido sealado en apartados anteriores, esta participacin obedece al cumplimiento de una obligacin, y no a una parti cipacin concertada y negociada.

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Como ejemplo, y de acuerdo con ciertas disposiciones legales, al inversionista inmobiliario se le exige la ejecucin de determinadas obras adicionales a las que normalmente requerira un desarrollo, con el objeto de conectarse a la infraestructura existente. No obstante lo anterior, conviene sealar que la participacin del sector privado en el rubro especfico de la vivienda ha sido obstaculizada por la excesiva burocracia y la compleja tramitologa, que hace de una autorizacin para vivienda, un verdadero freno a la inversin.
Por otra parte, en los casos aislados en los que este sector ha tenido alguna participacin, las acciones son producto de un inters especfico. En este caso, hay una referencia habitual que seala la existencia de financiamiento para elaborar un plan que favorezca determinada inversin, lo cual, por consiguiente, no obedece a los intereses de la sociedad ni significa una respuesta a determinado problema o necesidad social. Desde otra perspectiva, la participacin se ha dado, pero sta es producto de la presencia que determinado grupo econmico tiene dentro del gobierno. De hecho, los Planes han beneficiado a sectores con una presencia importante a partir de su capacidad econmica para promover acciones en su beneficio, acciones inmobiliarias bsicamente.

De cualquier forma, la participacin de este sector no ha sido muy amplia y ello se debe, a dos razones principales: en principio, el rubro de la construccin se ha contrado de unos aos a la fecha, lo cual se encuentra asociado a la falta de liquidez por parte del sector privado. La otra razn se encuentra asociada con la falta de atencin que de parte de la autoridad se le tiene al quehacer y potencial del sector privado estatal en materia de desarrollo urbano, lo cual deriva en la limitada presencia de este sector al interior del gobierno; de hecho, se comenta que mientras exista mayor presencia, mayor ser la participacin.

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Al mismo tiempo, el sector privado reconoce el esfuerzo del gobierno en materia de obra pblica; no obstante, la oferta no es suficiente y ello provoca que las empresas no trabajen a su mxima capacidad, habiendo subutilizacin de recursos e infraestructura instalada. Hay potencial suficiente pero faltan mayores acciones de obra pblica por parte del gobierno. Con base en lo anterior, es posible suponer que este sector no interviene en acciones de financiamiento al desarrollo urbano, no obstante las inquietudes por parte de grupos promotores inmobiliarios. En relacin con este punto. los planes de desarrollo urbano se convierten en un obstculo a la inversin privada, en virtud de que los usos del suelo definidos en ellos, no permiten que se realicen las inversiones correspondientes.

En este contexto, es importante rescatar que el sector privado requiere voluntad por parte de la autoridad, inquietud que relacionada con los ejemplos anteriores, significara una mayor flexibilidad de parte de sta para permitir usos que favorezcan la inversin, as como desarrollar medidas tendientes a la desregulacin de la vivienda.

3.5. El Diagnstico y sus Alcances

Esta etapa del proceso de elaboracin de planes de desarroo urbano se sustenta en una metodologa oficial misma que ha sido ll referida en el capitulo anterior . Con esta quia Ce busca cnn ciderar todas aquellas variables que intcr;a, e, i en el desarrollo y configuracin de determIr raso centro de poblacin y a partir de ello, formular estrategias y acciones.

Si bien mediante la utilizacin de esta base metodolgica en el Estado de Mxico se cuenta con diagnsticos claros, stos slo hacen referencia a una forma de entender la realidad, tratan de comprender dinmicas y procesos de cambio; el problema consiste en que los diagnsticos estn diseados bsicamente para detectar pro1 51

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blemtica y tratar de preverla a futuro, cuando lo ideal sera que identificaran tambin potenciales ventajas y riesgos; se trata de potenciar el desarrollo, adems de solucionar problemas. De hecho, el propio art. 26 de la LAHEM indica para la parte del diagnstico de los Planes de Centro de Poblacin Estratgicos y los de Centros de Poblacin en particular, el anlisis de los problemas urbanos y de su entorno ambiental existentes y previstos, as como el de las condicionantes para su atencin en temas como la infraestructura, el medio fsico, la vivienda y el suelo, entre otros. En este sentido, desde la propia Ley, el diagnstico se encuentra limitado respecto al reconocimiento de la realidad y su dinmica (Gobierno del Estado de Mxico, 1993).
Adicionalmente, en la prctica se observa una falta de rigor tcnico y metodolgico en virtud de que el propio proceso de elaboracin del diagnstico es variable en trminos de la profundidad de anlisis, lo cual se encuentra condicionado por la disponibilidad de recursos destinados a esta tarea.

La falta de profundidad en el anlisis y la ausencia de un conocimiento pleno de la realidad, tambin est asociada al hecho de que los diagnsticos son elaborados bsicamente desde el escritorio; el trabajo en campo es insuficiente, aunado a que los propios actores urbanos no contribuyen con su opinin en la definicin de este diagnstico, no obstante que son ellos los interlocutores directos de la realidad. Otro aspecto que no permite contar con un diagnstico claro lo constituye el hecho de que normalmente la elaboracin de un plan de desarrollo urbano es contratada por el gobierno estatal mediante li citacin pblica o asignacin directa a un grupo consultor, lo cual implica riesgos al momento de analizar en toda su magnitud la realidad que determinado Plan debiera atender, ya que al ser un agente externo, puede no conocer con precisin la realidad del territorio a planificar.

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Conviene sealar que la participacin de grupos consultores en la elaboracin de planes de desarrollo urbano obedece, en algunos casos, a que no se cuenta coro el personal necesario dedicado a esta tarea, es insuficiente o no est capacitado, principalmente en los municipios.
De esta forma, el diagnstico representa el cumplimiento de un requisito metodolgico que est desvinculado de la parte estratgica, ya que lo reportado en el diagnstico, no se considera en la parte propositiva. Como ejemplo, se observa un divorcio entre la estructura de ingresos de la poblacin y el tipo de vivienda que se propone en los planes; regularmente, los planes no permiten aquellos usos que la propia realidad demanda.

En consecuencia, los planes de desarrollo urbano son rebasados por la realidad, incluso en ocasiones, desde su publicacin. porque desde su formulacin dicha realidad no es considerada en virtud de que el diagnstico responde a un punto de vista espacial; es slo una apreciacin visual.

3.6. Flexibilidad de los Instrumentos

Lo ms cercano a la flexibilidad de un Plan, lo constituye la posibilidad de que stos sean modificados de acuerdo con lo sealado en el art . 33 de la LAHEM, que a su vez permite modificaciones parciales en el uso del suelo sin que el plan tenga que ser sometido a una modificacin integral (Gobierno del Estado de Mxico, 1993). Si bien el objeto del procedimiento de modificacin de planes es establecer una congruencia entre los planes de desarrollo urbano y la realidad que stos planifican, en la prctica este procedimiento i mplica un desfase con la realidad, ya que a pesar de haber sido modificado un plan, el tiempo que tarda su aprobacin es excesivo.

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Adems del tiempo que implica el procedimiento para la modificacin de un plan, la disponibilidad de recursos es un factor que li mita llevar a cabo esta tarea con oportunidad, lo cual le asigna un carcter poco flexible a la planeacin, provocando un desfase con la realidad, ya que adems de que algunos planes han sido modificados, otros estn rebasados por la realidad, por no haber sido modificados, debido a la carencia o insuficiencia de recursos. Adicionalmente, se argumenta que la flexibilidad ala que se hace referencia en la LAHEM, es una flexibilidad atomizada, reducida, fragmentada, que se traduce en obstculos burocrticos que a la vez, imprimen un carcter rgido a la planeacin. Lo anterior, sin considerar la falta de un seguimiento formal a los planes de desarrollo urbano, los cuales, en general, no han sido modificados, incluso desde que fueron aprobados en 1983. La rigidez de los planes, tambin est asociada al hecho de que stos son elaborados con un enfoque finalista presentando una imagen objetivo rgida, esttica y acotada, sin considerar el aspecto financiero para la ejecucin de acciones, provocando que el diseo de alternativas no est pensado ni diseado para responder a la dinmica cambiante y por lo tanto para ir adecundose a las necesidades de desarrollo. Por otro lado, a pesar de la factibilidad para modificar los planes, esta accin no considera modificaciones sustanciales que alienten la inversin, o que, en efecto, reconozcan el aspecto socioeconmico de la poblacin en trminos de acceso al suelo, por citar un ejemplo. Los cambios en los planes no implican nuevas alternativas al desarrollo urbano. Lo anterior, sustenta la idea de que la rigidez de los instrumentos obstaculiza la inversin privada, ya que cuando se presenta alguna necesidad de inversin, y ello significa la modificacin del uso del suelo, el promotor opta por no invertir, ya que, por un lado, el procedimiento implica un periodo de tiempo excesivo (8 meses en promedio), y por el otro, el aumento en el ndice de precios de la
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vivienda en Mxico (considera costos de urbanizacin), por citar un ejemplo, se incrementa en $75 diarios (8 USD aproximadamente), de manera que cuando se pretende desarrollar algn tipo de inversin, el factor tiempo, asociado con el factor poltico y burocrtico, terminan por desalentarla inversin. Desde esta perspectiva, y no obstante contar con mecanismos jurdicos que buscan la flexibilidad del plan, estos sealamientos son rgidos, sin posibilidades reales para atender alguna situacin i mprevista. Desde su concepcin, los planes son entendidos como instrumentos terminados que deben ser desarrollados tal y como se concibieron en el momento de su aprobacin.

3.7. Los Horizontes de Planeacin

La programacin de acciones de planeacin del desarrollo urbano en el Estado de Mxico obedece a un modelo de planeacin de largo plazo y por lo general, no establece lapsos determinados, aunque se manejan comnmente periodos que van desde 10 hasta 20 aos.
Lo anterior es cuestionable en la medida en que no existen mecanismos que permitan realizar los ajustes necesarios y que son producto de los cambios que impone la propia dinmica del espacio a planificar. Ya se comentaba en apartados anteriores que los planes de desarrollo urbano en el Estado de Mxico, adems de abordar slo el aspecto territorial, son elaborados con un enfoque finalista, presentando una imagen objetivo rgida, situacin que, en definitiva, constituye un obstculo para que los planes sean eficaces instrumentos de conduccin del desarrollo de determinado territorio.

Adicionalmente, la rigidez del largo plazo con que son proyectados los planes se traduce en una falta de conocimiento de la realidad cambiante, provocando que el plan atienda un espacio para el que no fue diseado, hacindolo inoperante.
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No se cuestiona el estilo de planeacin de largo plazo, pero si la visin de que los Planes no se complemente con el manejo de plazos menores ni con los mecanismos que permitan realizar ajustes; lo que a la vez le dara mayor flexibilidad al Plan.

4. Balance de los Planes de Desarrollo Urbano en el Estado de Mxico

En principio, es necesario reconocer que en trminos de eficiencia, los planes, han tenido ventajas porque han tratado de organizar el espacio, han definido usos del suelo, han incidido en alguna medida en el ordenamiento territorial y han aportado un marco de referencia general para la administracin del desarrollo urbano. Se cuenta con un marco legal y un Sistema Estatal de Planeacin ms avanzado, adems de que se ha difundido en el mbito municipal la necesidad de contar con unidades de planeacin, lo cual presenta graves deficiencias en la prctica.

Sin embargo, la planeacin se ha quedado rezagada. Hay una lgica de planeacin que no responde a la realidad urbana; se observa un divorcio entre el marco formal de planeacin y la realidad del desarrollo urbano. Lo anterior tiene una estrecha relacin con la metodologa, la lgica y la mecnica operativa de los Planes, la cual est absolutamente superada por la realidad y por las formas de actuacin de los diferentes agentes, adems de ser inoperante porque no enfrenta aquellos aspectos detonadores del desarrollo y la transformacin urbana. Adems de ser claros los intentos por flexibilizar la normatividad, estas medidas deben ir ms all, porque estamos viviendo condiciones cambiantes; en su conjunto, el Sistema de Planeacin no ha cambiado.

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Por otro lado, el tipo de planeacin realizado hasta ahora obedece ms a un enfoque fsico y totalizante que a un enfoque integral y dinmico; los instrumentos muestran rigidez ante los cambios del espacio a planificar y a la dinmica propia de los diversos agentes y factores que en l inciden y lo configuran. En consecuencia, se trata de una planeacin de tipo fsico que se reduce ala regulacin del suelo urbano, dejando de lado aspectos como el socioeconmico, siendo que lo urbano considera otros aspectos como los servicios, la infraestructura, la vialidad y la seguridad, entre otros. Lo anterior se traduce, en la prctica, a que los planes slo sirvan para el otorgamiento de licencias, al menos, por parte del gobierno local. Otro factor importante que le ha restado eficiencia a los planes de desarrollo urbano en el Estado de Mxico es que stos no se encuentran respaldados por una participacin efectiva de los diferentes sectores de la poblacin desde la etapa de su elaboracin, lo cual implica una falta de legitimidad de estos instrumentos, adems de que su acercamiento con la realidad es parcial, al no considerar las demandas y propuestas de los propios actores urbanos. Los planes se encuentran limitados en la parte propositiva, estratgica, ya que despus de analizar aspectos globales en el diagnstico, ello no se traduce en estrategias globales de desarrollo. Al efecto, ya se mencionaban ejemplos que indicaban la falta de correspondencia entre el perfil socioeconmico de la poblacin y el tipo de vivienda y uso del suelo previsto por los planes de desarrollo urbano.

Se observa tambin una dificultad para establecer una relacin entre los aspectos financiero y el espacial que est normado por los planes, debido a la ausencia de proyectos estratgicos que se constituyan en efectivos detonadores del crecimiento y desarrollo territorial. La falta de proyectos estratgicos implica tambin la carencia de acuerdos concertados con los diferentes sectores de la poblacin,
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destacando en este caso el sector privado en cuanto a la posibilidad de hacerlo partcipe de acciones de financiamiento al desarrollo urbano. En este sentido, un problema de fondo que explica esta situacin lo constituye el hecho de que la lgica de operacin del sector pblico tiende a reproducir los esquemas dados, en la actualidad se sigue operando con manuales que datan de 1976, en los cuales se seala la realizacin, forma y contenido de los planes de desarrollo urbano. Se sigue viendo a la planeacin como un instrumento que pretende resolver problemas dados, que tiende a ser finalista y que no distingue problemas ms importantes en trminos de perspectivas de desarrollo. Un factor que no ha favorecido el esfuerzo por renovar los actuales esquemas de planeacin urbana en el Estado de Mxico es la falta de continuidad en las polticas estatales en la materia, situacin provocada por los constantes cambios del poder ejecutivo estatal. En un periodo de poco ms de 15 aos, el estado ha tenido seis gobernadores, y si consideramos que un periodo gubernamental es de seis aos, la discontinuidad de las polticas urbanas es evidente. Desde otra perspectiva, no hay ejercicios de crtica propositiva ni desde el gobierno ni desde la universidad; no hay voluntad para renovar cuadros tcnicos, metodologas y, en consecuencia, para adoptar nuevas frmulas que incidan en el desarrollo territorial. En sntesis, y con base en los beneficios que implica la adopcin del enfoque estratgico en la planeacin urbana, los planes de desarrollo urbano en el Estado de Mxico presentan importantes li mitantes en cuanto al alcance y sus resultados; no hay una capacidad real de respuesta; no existe en los gobiernos locales ni en el gobierno estatal una efectiva capacidad de injerencia en el desarroll o urbano, pues han sido rebasados por las propias dinmicas territoriales y sociales.

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VI. EL ENFOQUE ESTRATGICO Y SU INCORPORACIN A LA PLANEACIN URBANA EN EL ESTADO DE MXICO: PROPUESTA METODOLGICA
Una conclusin bsica del trabajo indica, desde distintos puntos de vista, que la planeacin estratgica en ciudades es considerada como un instrumento que da respuesta efectiva a las transformaciones polticas econmicas y sociales actuales y que son producto de dos procesos principales: la globalizacin de la economa y la reforma del Estado, los que exigen nuevas formas de regulacin e intervencin.

Tanto el punto de vista terico y metodolgico como las experiencias en la prctica han resaltado la importancia y utilidad de esta nueva modalidad de planificar el desarrollo de la ciudad, siendo uno de sus principios fundamentales la voluntad por impulsar un nuevo sistema de accin; podrn ser reconocidos sus beneficios, pero hace falta decisin para emprender esta tarea.

1. Definicin de la Propuesta
Como se ha sealado, el trabajo ha identificado las principales caractersticas de la planeacin estratgica en ciudades, proceso que sigui dos direcciones: por un lado, desde la teoria fueron reconocidos los aspectos y procedimientos fundamentales que definen esta herramienta, y por el otro, a partir de la revisin de tres casos relevantes, se estableci la forma en cmo estos aspectos y procedimientos son utilizados en la prctica, observndose para cada caso que la propia realidad imprime la forma particular en cmo son utilizados.

Con base en lo anterior, fue posible reconocer la imposibilidad de trasladar experiencias concretas o metodologfas determinadas al caso particular del Estado de Mxico. Sin embargo, paralelamente se reconoci la posibilidad de incorporar los principales aspectos y pro159

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cedimientos de la planeacin estratgica en ciudades a este caso particular, tarea que implica la adecuacin de stos a las condiciones en las que actualmente opera la planeacin urbana en el estado. En este sentido, y con base en lo desarrollado en el capitulo anterior, fue posible identificar y evaluar las condiciones en que opera la planeacin urbana en el Estado de Mxico, as como llegar a la conclusin de que hay mucho por hacer y que tambin hay distintos obstculos a enfrentar, en el caso en el que las condiciones permitan emprender un ejercicio de renovacin de la planeacin. Al efecto, ya se sealaban las limitantes de los instrumentos y metodologas, adems de haber sido rebasados por las propias dinmicas territoriales, econmicas y sociales. Fueron identificados vacos importantes, y se reconoci la imposibilidad de hacer los ajustes correspondientes en todos los casos, en virtud de que ello implicara modificaciones estructurales importantes. En otros casos s es posible hacer los ajustes necesarios que permitan la incorporacin del enfoque estratgico en la planeacin urbana a partir de las caractersticas particulares del Estado de Mxico. Esta tarea es factible al considerar la flexibilidad metodolgica del enfoque, en tanto sus procedimientos se adaptan a cada situacin particular. Adems de la flexibilidad del enfoque para adaptarlo a condiciones especficas, en la propuesta se busc una factibilidad tcnica y operativa que consider como aspecto central el ajustarse a la forma en como actualmente se planifica el desarrollo urbano en la entidad, lo cual, si bien no aborda con profundidad aspectos de tipo estructural, si sugiere cambios y modificaciones de tipo metodolgico que no alteran las disposiciones del Sistema Estatal de Planeacin del Desarrollo Urbano, por el contrario, las complementa y enriquece. El objetivo de la propuesta se dirige a sugerir mecanismos que permitan contar con instrumentos renovados de conduccin del desarrollo urbano y definir en qu medida puede el Estado de Mxico adoptar este tipo de planeacin. La propuesta se bas en identificar
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la forma en cmo podra operar el enfoque estratgico en las condiciones en las que actualmente se planifica el desarrollo urbano.
De esta forma, la adopcin del enfoque estratgico en el caso particular del Estado de Mxico no implica cambios sustanciales en las formas actuales de planeacin. La propuesta considera slo un cambio de enfoque, no de procedimientos; se trata de fortalecer los mecanismos e instrumentos vigentes, no de sustituirlos.
A partir de lo anterior, el criterio ms adecuado para definir y hacer factibles los planteamientos retoma los temas centrales que dirigieron la crtica presentada en el captulo anterior, siendo stos:

* * ` * * *

Participacin Concertacin. Evaluacin del entorno. Flexibilidad. Horizontes de planeacin Papel del gobierno local.

A diferencia del manejo que se les dio a estos temas en el captulo anterior, donde se aborda la Crtica a la Planeacin Urbana en el Estado de Mxico, en la Propuesta Metodolgica que aqu se presenta, se hizo un ejercicio de integracin de los principales vacos y deficiencias identificados para cada uno de los temas centrales sealados, considerando tambin aquellos aspectos de utilidad y que es importante rescatar

Lo anterior tuvo por objeto sistematizar la informacin obtenida en la Crtica para despus elaborar una propuesta , de " Metodologa para la elaboracin de Planes de Centros de Poblacin", producto de este trabajo. La metodologa propuesta, pretende, enriquecer la metodologa utilizada actualmente para la elaboracin de Planes de Centros de Poblacin por distintas razones: en primer lugar, porque se trata de un instrumento que no obstante sus deficiencias, es reconocido y su manejo, generalizado; se trata de modificar un instrumento que cuenta con el respaldo y reconocimiento de parte de la
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autoridad. En segundo lugar, la posibilidad de mejorar esta metodologa y la factibilidad de su operacin es muy alta, en virtud de que las modificaciones a las que sera sujeta estaran respetando su estructura, enriqueciendo slo el contenido. Finalmente, por la forma en cmo se aborda, existen alternativas de que la propuesta sea tomada en consideracin por las autoridades de la Secretara de Desarrollo Urbano y Obras Pblicas del Gobierno del Estado de Mxico. En forma adicional la propuesta est respaldada por aquellos mecanismos y procedimientos alternos que permitan tanto su puesta en marcha, como su seguimiento e implementacin. Desde esta perspectiva, la propuesta es factible y hara posible incorporar las principales conceptos, variables y metodologas propias del enfoque estratgico, en virtud de que, como se ha sealado, la metodologa propuesta tiende a complementar y no a sustituir a la metodologa vigente.

2. El contexto actual: una sntesis

Como antecedente, es conveniente repasar las conclusiones principales que indican la situacin actual de la planeacin urbana en el Estado de Mxico, en trminos de sus alcances y resultados: Desde el punto de vista metodolgico, la planeacin urbana en el Estado de Mxico es obsoleta y ello constituye tal vez uno de sus principales vacos, en tanto que el Plan, desde el momento en que es concebido, carece de elementos que lo respalden y lo transformen en un eficaz conductor del desarrollo. No obstante que los mecanismos de participacin en el proceso de planeacin urbana se encuentran normados e instrumentados, en la prctica, la participacin de los diferentes sectores en este proceso es escasa. En trminos generales, el sistema de planeacin y sus procedimientos son rgidos; lo impide su adecuacin a las demandas que
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la propia realidad exige, situacin que ha provocado que la capacidad para administrar y conducir el desarrollo urbano haya sido rebazada.

* La planeacin de largo plazo utilizada es un factor adicional que hace de los planes de desarrollo urbano, instrumentos rgidos que no consideran la dinmica de la realidad a planificar.
* El reconocimiento de la realidad no se encuentra respaldado por una metodologa rigurosa que derive en diagnsticos claros, objetivos y realistas.
* No se cuenta con mecanismos claros de concertacin y cooperacin, producto del carcter centralizado de la planeacin urbana en el Estado de Mxico.

* El sector privado no interviene en el proceso de planeacin urbana como resultado de la escasa participacin en general de todos los sectores sociales que en el propio proceso se observa, adems de la falta de mecanismos de concertacin con la autoridad. * El gobierno local est lejos de fortalecerse en materia de desarroll o urbano debido a falta de recursos, de cuadros tcnicos, de capacitacin y de coordinacin entre instancias, principalmente.

3. Propuesta Metodolgica
Se ha reconocido que la metodologa actualmente utilizada para elaborar los planes de desarrollo urbano en el Estado de Mxico, constituye el problema de fondo en esta materia, a partir del cual se derivan problemas alternos que finalmente restan solidez en los planteamientos que de estos instrumentos se derivan.
En el captulo anterior se sealaba que uno de los factores que explican hoy en da la problemtica y el estancamiento en materia de desarrollo urbano es la lgica de operacin del sector pblico, que tiende a reproducir esquemas de la segunda mitad de la dcada de los setenta, en los que se seala la realizacin, forma y contenido de los Planes de desarrollo urbano.

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Esta situacin indica que el abordar el aspecto metodolgico de los planes de desarrollo urbano significara una primera aproximacin a la renovacin y reforma de la planeacin del desarrollo urbano en el Estado de Mxico. Este primer acercamiento persigue hacer ms eficaces los instrumentos de conduccin urbana, incidiendo en su proceso de elaboracin; su implementacin, as como los resultados en la prctica y su evaluacin, seran motivo de otra investigacin.

3. 1. Planteamiento Bsico
Independientemente de los planteamientos derivados de esta propuesta, ya se sealaba al inicio del captulo que uno de los principios fundamentales del enfoque estratgico, el cual es retomado desde la propia planeacin estratgica, es la voluntad por impulsar un nuevo sistema de accin. Con el acuerdo comn de quienes toman las decisiones se garantiza en buena medida el xito del proceso; si no existe voluntad, no habr posibilidad de renovar los instrumentos. El proceso requiere, como condicin importante, de una voluntad directiva y conciliadora muy slida y representativa, en virtud de que el enfoque estratgico se nutre de acuerdos y acciones concertadas con los diferentes sectores sociales. Lo que involucra a los principales agentes de decisin, de manera especial, a la autoridad, quien es la responsable de dar legitimidad a las actuaciones definidas desde esta perspectiva, y en esa medida, deber ser la primera convencida de la utilidad del enfoque, y la primera involucrada y comprometida con el proceso. El enfoque estratgico es promotor de una amplia y diversa participacin en el proceso de planeacin, lo que significa articular voluntades, decisiones y capacidades de los actores de la ciudad, adems de definir un inters general y del logro del consenso. Paralelamente, y como un beneficio intangible, se crea una cultura estratgica comn en la que todos los actores participantes, tienen una visin comn de lo que es la ciudad, lo que debe ser en el futuro y del camino a seguir.
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En este sentido, y para el caso particular del Estado de Mxico, sern los municipios quienes inicien, en su interior, un proceso de concientizacin y conocimiento sobre el tema, para despus, una vez librados aquellos obstculos que sern referidos ms adelante, difundir las alternativas de planeacin del desarrollo urbano desde esta perspectiva. No obstante, quien inicie este proceso deber ser la autoridad estatal, en la medida en que el carcter centralizado de las decisiones sobre desarrollo urbano, en la prctica, no define con claridad las atribuciones en la materia para cada nivel de gobierno. De tal forma, contando con la voluntad al interior del gobierno estatal, ste ser el encargado de transmitir esa voluntad y compromisos a los gobiernos municipales.

Por sus caractersticas se trata de un proceso relativamente abierto que no se traduce necesariamente en una norma jurdica, y ello significa un riesgo importante si es decisin llevarlo a cabo, ya que al carecer de credibilidad, el proceso se puede convertir slo en un conjunto de acciones y proyectos articulados en el papel, y los resultados no irn ms all de los conseguidos hoy en dia mediante la utilizacin de la metodologia vigente en el Estado de Mxico.

3.2. Metodologa propuesta

La "Metodologa propuesta para la elaboracin de Planes de Centros de Poblacin", parte de identificar los aspectos centrales considerados en los contenidos y trminos de referencia de la metodologa vigente, para que a partir de ellos se sugiera el contenido propuesto para cada una de las partes, segn se observa en los cuadros comparativos siguientes

La estructura de los cuadros comparativos tiene por objeto analizar por columna, aquellos aspectos considerados por la metodologa actual, y en paralelo, el contenido propuesto para cada una de las diferentes etapas. En algunos casos habr coincidencia entre las etapas que se analizan en paralelo, sin embargo, habr
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otros en los que se est proponiendo el anlisis de etapas, que si bien tienen el mismo objetivo, se sugiere su tratamiento en dos o ms etapas especficas que no encuentran paralelo con la metodologa vigente, de ah que existan columnas sin informacin

Esquema Metodolgico Propuesto

Planteamiento General Estudios y Anlisis Preliminares Anlisis de Actores

1
Anlisis de Situacin Anlisis FODA Consulta y Participacin Diseo de Escenarios

Definicin del Modelo de Desarrollo

Objetivos Generales Ejes Estratgicos Objetivos Especificos Proyectos Acciones Estratgicas

Concertacin Cooperacin

I mplementacin del Plan 166

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3.3. Balance
Segn se ha observado en los cuadros comparativos, la propuesta se integra por planteamientos complementarios que no sustituyen a los considerados por la metodologa vigente, por el contrario, buscan mejorar y hacer de los planes de desarrollo urbano instrumentos eficaces de conduccin urbana. La propuesta reconoce el ahora relativo carcter flexible de la metodologa vigente7, y en ese sentido, persigue ser genrica a la vez que flexible, porque es evidente que no es factible contar con un instrumento nico aplicable a todos los casos, y ms an, al considerar la heterogeneidad municipal que se observa en el Estado de Mxico, en trminos territoriales, econmicos y sociales principalmente Se sugieren distintos mecanismos innovadores entre los que destacan el anlisis de situacin que hace referencia al uso de la metodologa FODA, lo que permite contar con una visin ms clara y amplia acerca del comportamiento y las tendencias del espacio y la realidad a planificar, y ello significa que, de manera paralela, la formulacin del plan contar con un slido referente para el diseo de las etapas posteriores.

A diferencia de la metodologa vigente en la que el tratamiento de la temtica considerada en la parte del diagnstico (etapa paralela al anlisis de situacin) hace referencia a un anlisis bsicamente descriptivo, la propuesta considera un tratamiento ms profundo de estos temas, lo que derivar en la definicin de fortalezas, oportunidades, debilidades y amenazas

7 Con base en los resultados obtenidos de la Critica que se presento en el capitulo anterior, resulta cuestionable el carcter flexible que se le asignaba a la metodologa vigente en el captulo IV, en el sentido de que sta considera slo el contenido mnimo del Plan. estando supeditada la profundizacin en el anlisis alas caractersticas propias de cada Centro de Poblacin. Io cal, adems de ser poni claro , se traduce en importantes vatios metodolbglcos yen una falta de rigor tcnico " al dejar que sea r ealidad la que defina la metodologa a seguir' . No se le puede dar libertad absoluta al municipio para que incorpore , le que a su juicio es relevante de su territorio . cuando se ha observado la escasa capacidad de conduccin del desarrollo urbano por parte de la autoridad municipal

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Planeacin Estratgica en Ciudades Un Modelo Emergente para el Estado de Mxico

Como complemento indispensable, se incorporan mecanismos de participacin en el proceso de elaboracin del Plan desde su etapa inicial, lo que significa elaborar no slo un instrumento tcnico, sino que adems considere la opinin y aspiraciones de los protagonistas de la realidad, aspecto que otorga, adems de una mayor credibilidad, una veracidad creciente de la informacin que soporta la formulacin de las etapas siguientes. Los mecanismos de participacin son incorporados a lo largo del proceso de elaboracin del Plan, permitiendo contar con un instrumento concertado y negociado entre la autoridad encargada de ejecutar el Plan y la sociedad. La participacin es considerada desde el anlisis de situacin, hasta la definicin de propuestas y acciones, ltima etapa del proceso de elaboracin del Plan. El anlisis/diagnstico proporciona los insumos necesarios para la construccin de escenarios que no slo consideran el aspecto espacial, tambin toman en cuenta aspectos sociales, econmicos y ambientales, lo que permite tener una visin integral del territorio a planificar. Adems de estos mecanismos, a partir de la etapa de definicin de escenarios, la formulacin de las etapas posteriores tiene como variables centrales las cuatro dimensiones sealadas en el prrafo anterior. Dimensiones que agrupan e interrelacionan todos aquellos aspectos detectados en el anlisis de situacin, lo que permite no perder de vista el carcter integral que se pretende asignar al Plan. Adicionalmente, en su parte estratgica la metodologa propuesta se integra por etapas claramente definidas que buscan el desarrollo ptimo y el crecimiento ordenado del centro de poblacin a planificar. En este sentido, y definido desde una perspectiva integral y no exclusivamente territorial, el modelo de desarrollo es el lineamiento central del Plan y se integra por objetivos y ejes estratgicos que, definidos desde esta perspectiva integral deriva en un nmero reduci176

Planeacin Estratgica en Ciudades Un Modelo Emergente para el Estado de Mxico

do de stos, con lo que se busca aumentar las posibilidades de ser alcanzados, adems de ofrecer perspectivas ms favorables para su posterior seguimiento.

En particular es importante mencionar que el carcter flexible de los instrumentos elaborados desde esta perspectiva se encuentra implcito en el manejo de plazos para la ejecucin de los proyectos y acciones estratgicas previstas, aunque en este punto, es conveniente reiterar que deber haber voluntad para que en el transcurso de la implementacin del Plan se vayan introduciendo cambios y modificaciones en las medidas propuestas.
Al efecto, resulta recomendable adoptar, de manera paralela, un mecanismo similar al utilizado para el caso de la Comuna de Santiago de Chile, el que, a partir de los planteamientos centrales del Plan, operaba anualmente permitiendo introducir los cambios y modificaciones necesarios. los cuales son producto de la realidad que se planifica; lo que se busca es contar con un instrumento para la toma de decisiones en un entorno cambiante. Desde otro punto de vista, el Plan perderla muy pronto su efectividad, y el modelo de desarrollo en l definido se transformara en una utopa con grandes dificultades de ser alcanzada. Esto es lo fundamental de la propuesta, y como ha sido sealado, se pretende que marque el inicio de un proceso de renovacin y reforma de la planeacin del desarrollo urbano en el Estado de Mxico. Esta afirmacin parte del supuesto de que el abordar aspectos de tipo tcnico y metodolgico como un primer acercamiento a esta tarea de renovacin y reforma, significa enriquecer el proceso de elaboracin de planes vigente, ya que, lejos de sugerir modificaciones estructurales importantes, los aportes buscan fortalecer este proceso, lo cual es altamente factible e inclusive podria ser considerado, ya que no altera los mecanismos oficiales vigentes.

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Planeacin Estratgica en Ciudades Un Modelo Emergente para el Estado de Mxico

4. Consideraciones Finales
Segn se ha podido observar en el anlisis comparativo presentado, la metodologa vigente es poco clara y adolece de un carcter tcnico que permita elaborar planes que atiendan de manera efectiva la realidad que se pretende planifiquen. Asimismo, el criterio abierto con que esta metodologa puede ser manejada incide tambin en la calidad del instrumento y en su rigor tcnico.

A diferencia de la metodologa vigente, la propuesta hace referencia a una descripcin ms explcita para cada una de las etapas, cuyo desarrollo deber estar respaldado por cuadros tcnicos capaces de evaluar y dirigir su seguimiento, lo cual estar en funcin de que la autoridad tenga voluntad para ello.

La voluntad, requisito y beneficio intangible del enfoque estratgico, constituye un factor fundamental para emprender cualquier reforma en la planeacin urbana que actualmente se practica en el Estado de Mxico; ya se sealaba que es necesario un cambio de actitud hacia el enfoque estratgico y, en esa medida, ser factible retomar la propuesta elaborada. Desde esta perspectiva, ser la autoridad la responsable de regular e impulsar el proceso, los proyectos y las acciones que se deriven del Plan.
Por otro lado, y respecto de las acciones que desde la academia podran emprenderse con el objeto de iniciar un proceso de reforma y modernizacin de la planeacin urbana en el Estado de Mxico, es importante, en principio, evaluar hasta qu punto la propia academia est en condiciones de hacer algn tipo de aportacin. Al efecto, es posible observar que este sector se encuentra rezagado respecto a la concepcin de la planeacin urbana, al no ser partcipe constante y directo en la atencin de los problemas urbanos y sus posibles soluciones; adems, los estudios en la materia no consi-

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Plancacion Estratgica en Ciudades Un Modelo E*e,yente para el Estado de Mdx,co

deran aspectos de fondo, por ejemplo, variables econmicas y financieras, y su relacin con el proceso de planeacin del desarrollo urbano.
Sin embargo, desde otra perspectiva, la academia tiene una gran responsabilidad de aportar y participar coordinadamente con las autoridades en tareas que apunten a una renovacin de la planeacin urbana en el Estado de Mxico. Este proceso sera muy lento, y debera partir de dos vertientes: una, mediante la vinculacin de la propia academia hacia los organismos pblicos, va mecanismos de asesoramiento y capacitacin que permitan ir permeando a la administracin pblica respecto a la perspectiva propia de la planeacin y sus tendencias. Otra, relacionada con la produccin de conocimiento que le permita incorporarse en el mbito profesional de la planeacin; se trata de sensibilizar a los funcionarios y consultores relacionados con estas tareas; infiltrar a cada sector es la razn por la que este proceso sera lento y a largo plazo. En sntesis, la urbanizacin es un proceso al que no debemos temerle, pues forma parte del proceso general de desarrollo, cuyas fuerzas, tendencias y dinmica debern comprenderse y canalizarse para fortalecer el progreso econmico y social. Por lo tanto, la urbanizacin no slo debe considerarse desde una perspectiva fsico-espacial, sino tambin en relacin con su contribucin a la modernizacin social global, y con sus efectos de difusin sobre el territorio. De ah que la planeacin urbana deber cubrir temas ms amplios a los de la planeacin fsica, para poder insertarse slidamente en la estrategia econmica y social del pais Al efecto, se debern establecer polticas y acciones de desarrollo urbano paralelas a las de desarrollo econmico y social, asegurando el establecimiento de mecanismos redistributivos de ingreso y oportunidades, para que la poblacin goce de los beneficios generados por el desarrollo nacional.

Los retos a los que nos enfrentamos no sern slo compromiso y tarea del gobierno, se requiere de la colaboracin de todos los actores sociales. Para ello, la planeacin debe ser democrtica,
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incorporando la vitalidad y la participacin creativa de la sociedad. Si se busca una participacin ms activa de la sociedad, se deber difundir la forma y contenido de los Planes desde la perspectiva del enfoque estratgico, para permitir accesibilidad y comprensin reales de los instrumentos y su operacin. En este contexto, la planeacin urbana constituye la expresin de un esfuerzo de racionalidad creativa; aspira a anticipar el curso de los acontecimientos; ocupa un lugar que comienza con la determinacin de las finalidades de un Plan, y termina con los medios, mecanismos y procedimientos para su ejecucin y posterior evaluacin.
Un Plan de Desarrollo Urbano elaborado desde la perspectiva del enfoque estratgico se traducir en un Proyecto de Ciudad en el que la cooperacin de los sectores pblico y privado, se revela como un instrumento de actuacin adecuado a la solucin de los problemas de la ciudad en el nuevo escenario.

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ANEXO 1. Entrevistas Tipo por Sector

a) Perspectiva del Gobierno Estatal * Breve introduccin sobre el tema de investigacin, destacando la necesidad de conocer el proceso de elaboracin de planes de desarrollo urbano en el Estado de Mxico como base para elaborar una propuesta metodolgica de incorporacin del enfoque estratgico. 1. a) Desde el gobierno, existen canales y/o mecanismos formales para la participacin en el proceso de elaboracin de planes de desarrollo urbano?; cules?

b) Cul es el grado de participacin de los diferentes sectores de la poblacin en la elaboracin de los planes de desarrollo urbano en el Estado de Mxico? c) En su opinin, en la poblacin existe una cultura de participacin? 2. a) Existe algn tipo de acuerdos concertados con los diferentes sectores sociales al momento de elaborar los planes de desarrollo urbano, acciones por ejemplo? b) El plan establece trminos de cooperacin entre los diferentes sectores? 3. a) Cul es la participacin del sector privado en el proceso de planeacin del desarrollo urbano? b) En particular, participa en acciones de financiamiento al desarrollo urbano?
4. En la parte del diagnstico, los planes de desarrollo urbano se sustentan en el reconocimiento de la propia realidad, sus potenciales, limitaciones y dinmica?

5. a) Los planes de desarrollo urbano muestran algn tipo de flexibilidad para enfrentarse con situaciones no previstas? b) Son capaces de responder a los cambios del entorno, introduciendo cambios y modificaciones? c) Considera que los planes de desarrollo urbano son rebasados por la realidad? 6, a) Con qu frecuencia son actualizados los planes de desarrollo urbano?
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b) Por lo general, cul es el horizonte temporal de los planes de desarrollo urbano y de las acciones que de ellos se derivan? 7. a) Qu papel juegan los ayuntamientos en la elaboracin y puesta en operacin de los planes de desarrollo urbano? b) Los ayuntamientos cuentan con capacidad suficiente para operar los planes de desarrollo urbano? 8. Cundo un consultor privado es el encargado de elaborar un plan?, y el Gobierno? y el Ayuntamiento?. b) Perspectiva del Gobierno Municipal Breve introduccin sobre el tema de investigacin, destacando la necesidad de conocer el proceso de elaboracin de planes de desarrollo urbano en el Estado de Mxico como base para elaborar una propuesta metodolgica de incorporacin del enfoque estratgico. 1. a) Qu papel juega el municipio en la elaboracin y puesta en operacin de los planes de desarrollo urbano? b) Los ayuntamientos cuentan con capacidad suficiente para operar los planes de desarrollo urbano? 2. a) Desde el municipio, existen canales y/o mecanismos formales para la participacin en el proceso de elaboracin de planes de desarrollo urbano?; cules? b) Cul es el grado de participacin de los diferentes sectores de la poblacin en la elaboracin de los planes de desarrollo urbano en el Estado de Mxico? c) En su opinin, en la poblacin existe una cultura de participacin? 3. a) Existe algn tipo de acuerdos concertados con los diferentes sectores sociales al momento de elaborar los planes de desarrollo urbano, acciones por ejemplo? b) El plan establece trminos de cooperacin entre los diferentes sectores? 4. a) Cul es la participacin del sector privado en el proceso de planeacin del desarrollo urbano? b) En particular, participa en acciones de financiamiento al desarrollo urbano?
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5. En la parte del diagnstico los planes de desarrollo urbano se sustentan en el reconocimiento de la propia realidad, sus potenciales, limitaciones y dinmica? 6. a) Los planes de desarrollo urbano muestran algn tipo de flexibilidad para enfrentarse con situaciones no previstas?

b) Son capaces de responder a los cambios del entorno, introduciendo cambios?

c) Considera que los planes de desarrollo urbano son rebasados por la realidad? 7. a) Con qu frecuencia son actualizados los planes de desarrollo urbano?

b) Por lo general, cul es el horizonte temporal de los planes de desarrollo urbano y de las acciones que de ellos se derivan?
8. Al mantener un contacto ms cercano con la poblacin, qu problemas enfrenta el ayuntamiento respecto a la operacin de los planes de desarrollo urbano?

c) Perspectiva Acadmica Breve introduccin sobre el tema de investigacin, destacando la necesidad de conocer el proceso de elaboracin de planes de desarrollo urbano en el Estado de Mxico como base para elaborar una propuesta metodolgica de incorporacin del enfoque estratgico. 1. En su opinin, cules son los obstculos que se presentan en el gobierno para adoptar nuevas frmulas de planeacin urbana?
2. a) Existen canales y/o mecanismos formales para la participacin en el proceso de elaboracin de planes de desarrollo urbano?; cules?

b) Cul es el grado de participacin de los diferentes sectores de la poblacin en la elaboracin de los planes de desarrollo urbano en el Estado de Mxico? c) En su opinin, en la poblacin existe una cultura de participacin? 3, a) Existe algn tipo de acuerdos concertados con los diferentes sectores sociales al momento de elaborar los planes de desarrollo urbano, acciones por ejemplo?
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b) El plan establece trminos de cooperacin entre los diferentes sectores? 4. a) Cul es la participacin del sector privado en el proceso de planeacin del desarrollo urbano? b) En particular, participa en acciones de financiamiento al desarrollo urbano? 5. En la parte del diagnstico, los planes de desarrollo urbano se sustentan en el reconocimiento de la propia realidad, sus potenciales y limitaciones? 6. a) Los planes de desarrollo urbano muestran algn tipo de flexibilidad para enfrentarse con situaciones no previstas? b) Son capaces de responder a los cambios del entorno, introduciendo cambios?
c) Considera que los planes de desarrollo urbano son rebasados por la realidad?

7. a) Qu papel juega el Municipio en la elaboracin y puesta en operacin de los planes de desarrollo urbano? b) Los ayuntamientos cuentan con capacidad suficiente para operar los planes de desarrollo urbano? 8. Al mantener un contacto ms cercano con la poblacin, qu problemas enfrenta el ayuntamiento respecto a la operacin de los planes de desarrollo urbano? d) Perspectiva del Sector Privado " Breve introduccin sobre el tema de investigacin, destacando la necesidad de conocer el proceso de elaboracin de planes de desarrollo urbano en el Estado de Mxico como base para elaborar una propuesta metodolgica de incorporacin del enfoque estratgico. 1. a) Existen canales y/o mecanismos formales para la participacin del sector privado en el proceso de elaboracin de planes de desarrollo urbano? b) En caso afirmativo, de qu manera participa el sector privado? c) El plan establece trminos de cooperacin para el sector privado? d) En particular, el sector privado participa en acciones de financiamiento al desarrollo urbano?
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2. Existe algn tipo de acuerdos concertados entre la autoridad y el sector privado al momento de elaborar los planes de desarrollo urbano, acciones por ejemplo?

3. a) Los planes de desarrollo urbano muestran algn tipo de flexibilidad para enfrentarse con situaciones no previstas? b) Son capaces de responder a los cambios del entorno?
c) Considera que los planes de desarrollo urbano son rebasados por la realidad

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ANEXO 2. El Anlisis de Situacin y Metodologa FODA

El contexto de las ciudades tanto interno como externo, es turbulento y cambiante, por lo que es fundamental saber evaluarlo y adaptarnos a l. El proceso mediante el cual se realiza dicha evaluacin es el Anlisis de Situacin. El Anlisis de Situacin se refiere al anlisis de datos pasados, presentes y futuros que proporciona una base de informacin acerca de las expectativas de elementos externos, las expectativas internas, el desempeo pasado, la situacin actual, el pronstico y la identificacin de oportunidades, peligros, potencialidades y debilidades.
Es importante considerar que no existe una sola manera para hacer un anlisis de situacin, adems de que su alcance potencial es muy amplio y puede cubrir cualquier factor importante del medio ambiente interno y/o externo. Por otro lado, no debe olvidarse que dicho anlisis es variable, segn la entidad organizacional de que se trate.

Asimismo, es fundamental tener en cuenta que el anlisis de situacin no debe ser completado solamente sobre una base formal durante el proceso de planeacin, ya que una parte muy importante del mismo es la que se hace mediante la observacin personal y continua del medio ambiente. El propsito fundamental del anlisis de situacin es el de identificar y estudiar las tendencias, fuerzas y fenmenos clave que tienen un impacto potencial en la formulacin e implantacin de estrategias, sin embargo, dichas fuerzas deben ser identificadas antes de que ocasionen algn impacto. Otro objetivo principal de este anlisis consiste en examinar y evaluar en forma apropiada los cambios que ocurren en el medio ambiente.
Dado que el volumen de datos que influye directa o indirectamente en el proceso de planeacin es inmenso, la tarea consiste en identificar aquellos factores que tienen la mayor importancia potencial en el medio ambiente cambiante, as como establecer la profun186

Planeacin Estratgica en Ciudades Ur Modelo Emergente para el Estado de Mxico

didad y exactitud necesarias para llevar a cabo el anlisis. Adems, cada rea requerir de anlisis de cierto tipo de informacin, por lo que cada rea debe determinar su necesidad de informacin, su fuente y modo de obtencin. En el anlisis de situacin, la evaluacin sistemtica de las fuerzas del medio ambiente permite una estimacin ms exacta de sus impactos y, por lo tanto, una menor probabilidad de ser sorprendidos por ellos.

En este sentido, dicho anlisis debe entenderse tambin como un foro de intercambio de ideas divergentes acerca de cambios ambientales relevantes y de la situacin actual, donde las opiniones indefinidas acerca de las diferentes partes del anlisis de situacin pueden hacerse ms explcitas a lo largo del proceso. Este ejercicio intelectual en el contexto del anlisis de situacin permite estimular el pensamiento creativo. Toda la informacin recopilada en el anlisis de situacin sirve de base para completar el proceso de la planeacin en todas sus fases.
Como se mencion anteriormente, uno de los factores que considera el anlisis de situacin son las expectativas de elementos externos, entendiendo a los elementos como aquellos individuos o grupos de inters para la entidad organizacional involucrada en la planeacin, cuyos puntos de vista deberan tomarse en cuenta en el proceso de planeacin. Por otro lado, las expectativas internas pueden ser dominadas por los intereses de la autoridad, cuyos valores y aspiraciones son premisas bsicas en el proceso de planeacin. Sin embargo, stas pueden surgir por la actuacin individual de los directivos, por su interaccin con otros miembros o por el trabajo de un equipo, pero tomando en cuenta que slo las demandas ms importantes son las que se convierten en premisas bsicas para el proceso de planeacin.

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Otro elemento del anlisis de situacin es el conjunto de la base de datos, conformado por el desempeo pasado, la situacin actual y el pronstico. El desempeo pasado est conformado por datos sobre el pasado que permiten evaluar situaciones presentes y futuras. La situacin actual se refiere a una base de datos mayor a la del desempeo pasado, donde deben incluirse los datos ms sobresalientes para una evaluacin actual. Y por ltimo el pronstico, el cual no debe limitarse al campo econmico, sino que puede tambin ser de carcter poltico, tecnolgico, socioeconmico, demogrfico, etc., dependiendo de los intereses particulares. Los elementos clave para el pronstico son * La identificacin de los factores a pronosticar: Aqu identificamos tres categoras: los factores de preocupacin inmediata y obvia, las fuerzas que pueden no ser reconocidas como la causa de un impacto directo pero que s lo representan, y las fuerzas cuyo impacto futuro es difcil de prever. * Determinar si el pronstico se puede adquirir de alguna fuente accesible. * Seleccionar la metodologa de pronstico, considerando su utilidad, exactitud, costo, entre otros.

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El Anlisis FODA8
FODA se refiere a las Fortalezas, Oportunidades, Debilidades y Amenazas, las cuales son fundamentales para la planeacin, adems de que un cuidadoso anlisis de situacin debe conducir a una lista exacta de las mismas. El anlisis FODA sugiere estrategias y permite evaluarlas mediante un conjunto considerable de datos, adems de que es muy til para revisar las misiones y los propsitos al establecer objetivos de largo plazo y estrategias de programa. Este anlisis es vital dentro del proceso de planeacin, e inclusive, puede ser el primer paso del proceso desde una perspectiva estratgica. Aunque podra parecer sencillo y directo, el anlisis FODA se enfrenta al problema de la medida usada para determinar si existe o no una potencialidad, oportunidad, debilidad o peligro, ya que algunas evaluaciones son subjetivas sin una medida clara, lo cual tambin dificulta el establecimiento del consenso de opiniones.

8 Steinor George (1991 (. Planeacin Estratgica . Ed. CECSA. Mxico.

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ANEXO 3. La Participacin en el proceso de elaboracin del Plan: una perspectiva desde el enfoque estratgico
Como ha sido sealado a lo largo del trabajo, el enfoque estratgico es promotor de una amplia y diversa participacin en el proceso de planeacin, lo que significa articular voluntades, decisiones y capacidades de los actores de la ciudad, adems de definir un inters general y del logro del consenso.
Desde esta perspectiva, se persigue que la planeacin urbana en el Estado de Mxico se consolide como un sistema integral y participativo que tenga en cuenta los objetivos y proyectos formulados por los distintos sectores sociales de la ciudad, como va para imprimir realismo y eficacia a los instrumentos de conduccin. En este proceso, es la autoridad la institucin promotora e impulsora del Plan, con el convencimiento de que es necesaria la mxima representacin ciudadana para convertirlo en un Plan de participacin, consenso y compromiso. Un primer paso hacia la consolidacin de la participacin en el proceso de planeacin urbana en el Estado de Mxico debe considerar la difusin de una cultura de participacin, tarea para la que ser necesario instrumentar campaas de informacin a la poblacin, con el objeto de sensibilizarla e introducirla en aquellas reas que son propias de lo urbano, ya que se ha identificado la falta de conocimiento sobre este tema, y se parte del supuesto de que en la medida en que la poblacin conozca cada vez con mayor profundidad lo que pasa en la ciudad, as como los mecanismos e instrumentos de conduccin para su desarrollo, los ndices de participacin tendern a incrementarse.

De manera adicional, y tambin sobre aspectos de cultura ciudadana, se sugiere que de manera simultnea al proceso de elaboracin -lo que implica actividades de difusin del Plan-, se lleven a cabo actividades que tengan por objeto introducir las tcnicas y la idea estratgica en los ciudadanos e instituciones, de manera que, incluso previo a los trabajos del Plan, la sociedad y todos sus sectores hayan sido sensibilizados respecto del enfoque estratgico.
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Con esta base, la autoridad responsable de llevar adelante el proceso deber generar un espacio de acuerdos y movilizacin de la sociedad mediante el uso de distintos mecanismos que reconozcan como variable fundamental que cualquier metodologa participativa permite construir un espacio de articulacin entre diversos actores pblicos y privados para garantizar un proceso concertado de formulacin e implementacin eficaz y eficiente. Al efecto, se sugiere utilizar como criterio bsico de convocatoria el que con xito ha sido aplicado en el caso particular de la Comuna de Santiago de Chile, donde se ha reconocido que es el Barrio el principal protagonista del desarrollo urbano y del proyecto estratgico contenido en el Plan. Desde esta perspectiva, para el caso del Estado de Mxico, ser necesario identificar a partir de la etapa de Anlisis de Situacin las formas de organizacin y participacin que de manera particular se observan en este nivel bsico de participacin, para que en su momento puedan ser canalizadas y aprovechadas las aportaciones ciudadanas En paralelo, sern motivo de convocatoria aquellas instituciones de los distintos niveles de gobierno (federal, estatal y municipal, para el caso de Mxico) involucradas en el proceso de planeacin del desarrollo urbano, as como aquellas instituciones, corporaciones y organizaciones pblicas, privadas, econmicas y profesionales vinculadas con los planteamientos generales del Plan.

Adems de implementar mecanismos de participacin por tipo de actor, debern ponerse en marcha mecanismos que integren opiniones, por ejemplo, foros de debate, consenso y compromiso.
De manera particular, la incorporacin del sector privado obedece a la necesidad de complementar la funcin asistencial del Estado, para situarlo con un rol de inversionista en el espacio pblico y privado.

Los resultados obtenidos sern insumo no slo para el Anlisis de Situacin, sino que, precisamente a partir de esta etapa en la que sern prefiguradas acciones y proyectos, podrn ser iniciados acuer191

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dos de concertacin, los cuales se instrumentarn en la etapa de definicin del Modelo de Desarrollo, en particular en el momento en que sean diseados los Proyectos y Acciones Estratgicas. En este sentido, es posible observar que la participacin es constante durante todas las etapas de formulacin del Plan, aunque es evidente que la mayor participacin se da en las etapas iniciales. La participacin, deber traducirse en un proceso constante de consenso ciudadano e institucional, lo que a su vez constituye una garanta de xito del Plan. Adicionalmente, este constante proceso participativo permitir que, al estar informados los diferentes sectores de lo que pasa en su ciudad, stos se convertiran en vigilantes del proceso de ordenacin urbana y de todos los planteamientos que se derivan del Plan.

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Planeacin Estratgica en Ciudades Un Modelo Emergente para el Estado de Mxico

ABREVIATURAS UTILIZADAS
CIDEU. Centro Iberoamericano de Desarrollo Estratgico Urbano ILPES. Instituto de Planificacin Econmica y Social CEPAL. Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe PEC. Plan Estratgico para la Ciudad de Crdoba
BID. Banco Interamericano de Desarrollo

ICI. Instituto de Cooperacin Iberoamericano de Espaa GTZ, Sociedad Alemana para Cooperacin Tcnica ONU. Organizacin de Naciones Unidas CDS, Corporacin para el Desarrollo de Santiago LGAH. Ley General de Asentamientos Humanos SNPD. Sistema Nacional de Planeacin Democrtica VCT. Valle Cuautitln-Texcoco VTL, Valle Toluca-Lerma ZMVM. Zona Metropolitana del Valle de Mxico INEGI. Instituto Nacional de Estadstica, Geografa e Informtica PDEM. Plan de Desarrollo del Estado de Mxico (1993-1999 y 1999-2005) AURIS. Instituto de Accin Urbana e Integracin Social LAHEM. Ley de Asentamientos Humanos del Estado de Mxico FODA. Fortalezas, Oportunidades, Debilidades y Amenazas

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