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Derecho Administrativo
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RAFAEL l. MARTNEZ MORALES Naci en Saltillo, Ccehulla. Obtuvo la licenciatura en la Facultad de Derecho

de la Universidad Nacional Autnoma de Mxico. Ha desempeado diversos

cargos en la administracin pblica y organismos

autnomos, como las secretaras de Educacin Pblica, de Hacienda y Crdito Pblico, y de AsenjSl

....~:

tamientos Humanos y Obras Pblicas, la UNAM, (a Comisin Nacional de Valores y la Procuradura Social. De 1981 a la fecha, es profesor de carrera definitivo por oposicin, en la Facultad de Derecho de la UNAM, en la cual ha impartido desde 1971 las ctedras de derecho administrativo, derecho internacional pblico y derecho constitucional. Fue secretario acadmico de dicha Facultad durante el periodo 1983-1987. Es autor de "Poltica administrativa, poderes de polica y facultades de polica", Revista de la Fccutad de Derecho; "Notas para el estudio de cmaras de compensacin", Revista de la Facultad de Derecho: Procedimiento parlamentario de fa ley de ingresos y disposiciones fiscales complementarias (Una investigacin de derecho comparado); Catlogo de ordenamientos jurdicos de la administracin pblica federal; "Dominio pblico: su concepto", Revista de la Facultad de Derecho; Derecho admi nistrativo, 1 er. y 20, cursos; Derecho administrativo, 3er. y 40. cursos; Manual del capitalino; Reglamento de trnsito para el Distrito Federal comentado; Reglamento gubernativo de justicia cvica para el Distrito Federal comentado; Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos comentada; Dlccionario de derecho administrativo, Diccionario de derecho burocrtico; y Legislacin comentada de fa administracin pblica federal.

BIBLIOTECA DICCIONARIOS .JURDICOS TEMTICOS

Tomo 1: DERECHO CIVIL

Edgard Baqueiro Rojas

Tomo 2: DERECHO CONSTITUCIONAL

Elisur Arteaga Nava con la colaboracin de Laura Trigueros Gaisman

Tomo 3: DERECHO ADMINISTRATIVO

Rafael 1. Martnez Morales

Tomo 4: DERECHO PROCESAL

Colegio de Profesores
TomoS: DERECHO BUROCRTICO

Rafael 1. Martnez Morales

Tomo 6: CRIMINAlSTICA

y CIENCIAS FORENSES

Sergio H. Cimes Ziga

Tomo 7: JUICIO DE AMPARO

Ral Chvez Castillo

OTRAS COLECCIONES DE INTERS

BIBLIOTECA CLSICOS DEL DERECHO

Tomo 1: Tomo 2: Tomo 3: Tomo 4: Tomo 5: Tomo 6: Tomo 7: Tomo 8:
SONNECASffiratado Elemental de Derecho Civil CALAMANDREllDerecho Procesal Civil CARRARAlDerecho Penal CARNELUTTIIDerecho Procesal Civil y Penal CARNELUTIl/lnsttuciones de Derecho Procesal Civil CHIOVENDAlCurso de Derecho Procesal Civil JIMNEZ DE ASAlLeccones de Derecho Penal PLANIOL & RIPERTlDerecho Civil

BIBLIOTECA CLSICOS DEL DERECHO CIVIL

Tomo 1: Tomo 2: Tomo 3: Tomo 4: Tomo 5:
SONNECASEfTratado Elemental de Derecho Civil (Parte A) BONNECASEfTratado Elemental de Derecho Civil (Parte B) PLANIOL & RIPERTlDerecho Civil (Parte Al PLANIOL & RIPERTlDerecho Civil (Parte BI PLANIOL & RIPERTlDerecho Civil (Parte C)

BIBLIOTECA CLSICOS DEL DERECHO PROCESAL

Tomo 1: Tomo 2: Tomo 3: Tomo 4:
CALAMANDRE1/Derecho Procesal Civil CARNELUTIl/Derecho Procesal Civil y Penal CARNELUTIlIlnstitucones de Derecho Procesal Civil CHIOVENDAlCurso de Derecho Procesal Civil

BIBLIOTECA CLSICOS DEL DERECHO PENAL

Tomo 1: CARRARAlDerecho Penal CARNELUTIIIDerecho Procesal Penal JIMNEZ DE ASNLecciones de Derecho Penal

Tomo 2: Tomo 3:

Composicin y formacin:

VALCER
Revisin: Mara Olgun lrma Guadarrama Medna Elizabet Hemndez Garca Sandra Alvarado Femndez

BIBLIOTECA Diccionarios Jurdicos Temticos

Volumen 3

DERECHO ADMINISTRATIVO
Rafael/. Martnez Morales
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RarIa

Direccin: Edicin: Produccin:

Jaime Arvizu Lara Yezid Humberto Medina Hurtado Antonio FiguerecloHurtado Maricela De Santillana Garca

COMIT ACADMICO:

Leonel Pereznieto Castro Irma Griselcla Amuchategui Requena Arturo Daz Bravo Cipriano Gmez Lara Maria Elena Mansilla y Mejia

BIBLIOTECA DICCIONARIOS JURDICOS TEMTICOS Tomo 3: DERECHO ADMINISTRATIVO Rafael l. Martnez Morales Copyright 1997 por Rafael 1. Martnez Morales y Hada S. A. de C. V. Antonio Caso No. 142, Tel. 592-4277, 06470 Mxico, D. F. Miembro de la Cmara Nacional de la Industria Editorial Mexicana, Reg. No. 723

DERECHOS RESERVADOS
Prohibida la reproduccin de este libro por cualquier medio, total o parcialmente, sin permiso expreso de los editores
ISBN 970-613-237-6 [Coleccin] ISBN 970-613-240-8 [Volumen 3J Impreso en Mxico - Prnted in Mexico

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La impresiD deaea obra se reaIiz en los talleresde ImpresosNaucalpan,S.A de C.V. San Andres A!oto 12. San Esteban. NaucalpanMxico,c.p. 53550 Tel. 3584166 1 LS 2 3 4 5 6 7 8 9 10 1I 12 15 20 25

30

A:
Rafael L. Martnez Esquivel Rafael l. Martnez Prez Rafael Martnez Fuentes Rafael!. Martnez Carlock

Presentacin
Dentro de los variados e importantes diccionarios de derecho existentes hoy da, editorial Harla, siempre atenta a las necesdades del estudiantado, ofrece una nueva alternativa. En efecto, se trata de un diccionario con caractersticas diferentes y asequibles para el estudiante de derecho. Las fichas de las voces que se desarrollan han sido elaboradas con claridad y sencillez de tal manera que sean perfectamente comprensibles por cualquier estudiante. Por lo general, en cada ficha se menciona una hemerobibliografa con objeto de que el lector pueda ampliar el estudio de los conceptos y las ideas expuestas en la ficha que est consultando; con un asterisco se sealan las voces relacionadas con la que est examinando, desarrolladas en el fasciculo, y se hace una remisn al articulado de los textos legales vigentes atenientes al contenido de la voz. Otro aspecto importante es que la BIBLIOTECA DICCIONARIOS JURDICOS TEMTICOS se publica en f scculos fciles de adquirir de tal manera que el estudiante pueda coleccionarla a lo largo de su carrera, contar con una obra de consulta y tener, al final, un amplio y completo diccionario de derecho. La seleccin de los autores como en todas las colecciones de derecho de Harla, ha sido meticulosa. Se trata de juristasde reconocido prestigio y, por lo general, autores en la coleccin "Textos Juridicos Universitarios" de esta casa editorial. Agradezco a la maestra lrma Griselda Amuchategui Requena las ideas que condujeron a la caracterizacin actual de la obra que ahora se presenta y a su entusiasmo en la configuracin de la primera fase de este proyecto y por supuesto, al magnfico equipo editorial y tcnico de Harla encabezado por el editor Yezid Humberto Medina Hurtado quienes, han sido en realidad, los artfices de esta obra tan compleja. Doctor LEONEL PEREZNIETO CASTRO Director Acadmco del Diccionario

Prefacio

En 1990 propusimos al doctor Leonel Pereznieto Castro, director de la coleccin "Textos

jurdicos universitarios" de editorial

Harto, la preparacin de un diccionario jurdico; dado lo ambicioso de la idea, sta hubo de evolucionar para llegar a una obra colectiva a travs de fascculos por materia debidos a la autora de diversos juristas. El presente Diccionario de derecho administratiuo, recoge, ordena y actualiza parte del
caudal contenido en nuestras publicaciones anteriores, adems de agregar algunas nuevas cuestiones. Hemos optado por desarrollar temas ms o menos completos en cada uoz, prescindiendo as de desmembrar en mltiples uocablos cada figura del derecho administrativo. (La seal *, despus de algn trmino, remite al lector a la parte del mismo en que ste se

describe con cierta extensin.) La obra, dirigida en principio al estudiante de derecho, podr resultar de utilidad al profesional que busca precisar y ampliar algn concepto, puesto que la mayora de las voces sealan una bibliografa que permitir profundizar en determinado tema.
Finalmente, sirvan tambin estas breves lneas introductorias, para agradecer a Mauricio

Achar, su hospitalidad, que permiti preparar la versin final del diccionario.

ELAUfOR

Abreviaturas y siglas

arto (s)
B. D. E.,.J.Corominas

artculo, artculos

COROMINAS,

Joan, Breve Diccionario Etimolgico de la Lengua Caste-

cap. (s) cfr.

Col.

comp. (s)

coord. (s)

D. E. M., M. Alonso
DF dir. (s) DO

llana, 3a. ed., Gredos, Madrid, 1973 captulo, captulos confrontar con, confrntese con Coleccin compilador, compiladores; compilado por coordinador, coordinadores; coordinado por ALONSO, Martn, Diccionario del Espaol Moderno, 6a. ed., AguiJar, Madrid,1979 Distrito Federal
director, directores; dirigidopor

D. R. A. E.
ed. (s)
et ol.

Diario Oficial de la Federacin' REAL ACADEMIA EsPAOLA, Diccionario de la Lengua Espaola, 19a. ed., Madrid, 1970

edicin; editor, editores; editado por el a1ii: y afros, y colaboradores

por su ttulo o por su sigla o abreviatura,

[N. del E.: Hemos usado la letra inclinada (cursiva, bastardilla o itlica), para transcribirel texto y nombrar, ya sea Jos cdigos, leyes y reglamentos vigentes de los Estados Unidos Mexicanos.]

DERECHO ADMINISTRATIVO
fig. (5)
FONATUR

Abreviaturas y siglas

xvi

figura, figuras Fondo Nacional de Fomento al Turismo

fraccin, fracciones

frac. (5) frag. (5)

fragmento, fragmentos
inciso, incisos

jnc. (s)

ind.

indito: no editado, no impreso, no publicado

infra

adelante, abajo, despus [adverbio que remite a un contenido anotado poste. rionnente] Instituto de Seguridad Social del Estado de Mxico y Municipios loco citato: en el lugar citado Nota del Editor
nmero, nmeros, numeral, numerales

ISSEMy M

loc. cit. N. delE. nm. (5)

op. cit.
p., pp.

opus citato: obra citada

prr. (s),
prgf. (s)

pgina, pginas prrafo, prrafos pargrafo, pargrafos

reimpresin. reimpreso por revisado p:Jr
siguiente, siguientes

reimp. rev.
S.,

ss,

s. d.

sin dota: sin fecha; sin dato de casa editora o de lugar de publicacin
seccin, secciones

seco (s)

supra
1. (5)

atrs, arriba, antes [adverbioque remite a un ocntenido anotado anterlonnentej

tomo, tomos

trI. (s)
trad. (s) UNAM URSS

vol. (5)

ttulo, ttulos traductor, traductores; traducido de, traducido por Universidad Nacional Autnoma de Mxico Unin de Repblicas Socialistas Soviticas volumen, volmenes

Derecho Administrativo

1
ABUSO DE PODER Aciuad6n de algn servidor pblico rebasando los lmites que el orden jurdico le fija para el ejerdcio de la funci6n pblica a su cargo; con eUo cae en arbitrariedad e ilegalidad.

ACTIVIDAD ADMINISTRATIV afectado, ante rgano judicial, es funcin jurisdicdonal.

Sectores a los que se orienta. El estado, y concretamente la administracin pblica, fue intervinien Desvo de poder. do cada da en ms aspectos de la vida social, en la misma medida que sta evolucionaba y aumenACTIVIDAD ADMINISTRATIVA Adems de su as- taba su complejidad. El desarrollo demogrfico, pecto estructural u orgnico la administracin p- cultural; econmico y de la tcnica, trajo aparejada blica tiene una importante fase dinmica, o sea, la la necesidad de una regulacin jurdica en nuevos vemos realizando una actividad encaminada a campos, con el consiguiente control y participacin del poder pblico. As, el estado pasa de estado efectuar determinadas tareas. Es conveniente recordar que el estado busca polia a estado social de derecho, y de ah, bajo alcanzar determinarlos fines, para cuya consecu- influencias neoliberales an no precisadas, a un 'd:~n se reserva ciertas atribuciones; se puede reque- estado que, sin dejar el monopolio del poder y de rr de tres funciones (legislativa, administrativa y la fuerza institucionalizada, abandona casi por comjurisdiccional] a efecto de cumplir con tales atribu- pleto su actividad industrial y comercial, pero no la regulacin de las mismas. ciones, para ello el orden jurdico le asigna tareas La actividad de la administraci6n pblica mexicaconcretas a los distintos rg;anos creados por l na se extendi a renglones que abandonaban los mismo.Iles confiere competencia a los entes pbliparticulares o a los que concurran de manera insuficos), faculta a determinados funcionarios para ciente (textiles. turismo, industria metalmecnica, actuar en tal o cual sentido. etc.), significativamente en el periodo 1971 a 1982. A El derecho administratvo no slo regula la esesa expansin, bajo otras orientaciones polticas, le tructur de los entes dependientes del poder ejecusigue unaconlracci6n (1983 a 1995), redudndoseel tivo, sino que ~mbin, y de manera fundamental, nmero de empresas pblicas de 1154 a 200, aprose encarga de las actividades o tareas que realizan ximadamente. En la polmica acerca de esta intervenesos rganos. Dichas tareas, o aspecto dinmico de cin estatal y su posterior alejamiento, convendra la administracin pblica, debemos encuadrarlas recordar que nuestro pas no ha resuelto sus proen los conceptos de fines, atribuciones, funciones, blemas fundamentaIes: an hay poblaci6n que sufre competencia y facultades. graves carencias, y que enfrenta necesidades vitales La actividad de la administracin pblica est mnimas por satisfacer (alimentacin, vivienda, vestiencaminada a alcanzar los fines estatales, mediante do y educaci6n). la realizacin de la funcin administrativa que coEn cuanto a sectores a los que se orienta la rresponda a las atribuciones que el poder pblico administracin pblica, se indican algunos que ~:liaya reservado conforme al orden jurdico, por abarcan prcticamente todos los mbitos de la somedio de actos de un determinado rgano compe- ciedad. Vale la observacin de que esos sectores o tente y el desempeo de labores de un setvidor campos de actividad de los rganos administratipblico facultado para ello. vos, no corresponden a la sectorizad6n romo for~ 11. Pongamos un ejemplo de las ideas anteriores: ma de tulela o control de los entes paraeslatales. asegurar la vida en sociedad (finalidad del estado); Tradicionalmente, se dice que los campos del preservar el ambiente (atribucin); aplicar la legis- aduar de la administracin pblica son la polica, laci6n relativa al equilibrio ecolgico (funcin ad- los servicios pblicos, el fomento y la actividad ministrativa); sancionar una violacin a la ley de la industrial y comercial del estado.. Otro grupo de materia (competencia de la Procuradura Federal autores, con base en la idea del orden pblico de Proteccin al Ambiente); los servidores pblicos (vase), estima que tales renglones de las tareas del que deciden, firman y notifican la sancin (estn. poder ejecutivo y sus dependencias son la segurifacultados para ello por la legislacin). Para com- dad, tranquilidad y salubridad pblicas, la educapletar el ejemplo, agreguemos: la previa creacin cin y asegurar la alimentacin del pueblo. de la ley es funcin legislativa; conocer y resolver la A partir de las atribuciones que el estado mexiimpugnacin que de esa sancin haga el particular cano tiene, se pueden observar los siguientes aspec-

ACTO ADMINISTRATIVO

2
conceptual de nuestra disciplina; de ah la importancia que reviste su adecuada delimitacin. La mayorade los tratadistas de derecho administrativo aportan su propia definicin del acto administrativo, de tal manera que existen decenas de eUas, en las cuales siempre se pretende innovar, cosa que no siempre se logra. No es posible englobar en un solo concepto la variedad de tareas que realiza el poder pblioo por medio de sus rganos administrativos, o los actos de naturaleza administrativa de los tres poderes. La dificultadpara conceptuar el acto administrativo proviene de dos fuentes: la gran produccin doctrinal y la diversidad de actos que neva a cabo el poder ejecutivo. En cuantoal origende esa expresin, suele ubicarse en la legislacin francesa de fines del siglo xvm yen los estudiosque alrespecto se inician en la; primeros aos del siglo XIX. Como ado administrativo se puede calificar toda actividado funcin administrativa. Pero dado que sta serealiza mediante actos jurdicosunilaterales, contratos, operaciones materiales, reglamentos y otras disposiciones de ndole general, la delimitadn conceptual se complica. Existe cierto punto de coincidencia entre los doctrinarios, en lo que se refiere a que el acto administrativo es una dedaracin de voluntad de rgano pblico que produce efectos jurdicos; pero como esta nocin comprendera los actos de cualquiera de las tres funciones estatales, la polmica subsiste. Si se parte de esa misma idea y se agrega que sus efectos son subjetivos, se excluye a los regla mentas, pero se comprendera al acto [urisdicclonal, lo que parece hacer necesario que se tenga en cuenta al ente emisor (criterio orgnico) para delimitar la nocin del acto administrativo.

tos principales de la vida social a los cuales se

orientala actividad pblica realizada como funcin

administrativa:
1 Abasto;
2 Agricultura, ganadera y pesca;

3 Asistencia social; 4 Bienes del estado;

5 Comercio interior y exterior;

6 7 8 9 10 11 13 14 15 16

Cultura; Demografa; Deportes; Eoologa; Economa; Educacin; Empresas pblicas; Energticos; Estadstica; Finanzas pblicas;

12 Elecciones para cargos pblicos;

17 Fomento de industria y comercio privados;

18 Fuerzas armadas; 19 Minera; 20 Planeacin econmica;

21 Procuracin de justica;

22 Proteccin a la infanda y vejez; 23 Proteccin a la propiedad intelectual;

24 Proteccin al consumidor;

25 26 27 28 30 31 32 33 34 35 36 37

Recreacin; Recursos forestales; Recursos hidrulicos; Relaciones estado -servidores pblicos; Salubridad pblica; Seguridad pblica; Seguridad social; Servcios pblicos (en especial comunicaciones);
Tenencia de la tierra;

29 Relaciones exteriores;

Turismo; Urbanismo; Vigilancia de la actividad de derecho pblioo de los gobernados, y 38 Vivienda.

La actividad administrativa se realiza a travs de actos

jurdicos y de actos u operaciones materiales.
ACTO ADMINISTRATIVO

Acto:

obrar, activar,

fcil de mover [Joan Cororninas). E acto administrativo es, junto con las formas

de organizacinadministrativa, el ncleo de laparte

Caractersticas. Como notas preliminares a un concepto de aclo administrativo, se han de mencionar las siguientes: a) Es un aclo jurdico; b) Es de derecho pblico; c) Lo emite la administracin pblica, o algn otro rgano estatal en ejercicio de la funcin administrativa, y d) Persigue, de manera directa o indirecta, mediata inmediata, el interspblico. Concepto. Seeccocedos de le, <!t'\C>l'mQ. "::.J b..\\.\c.r.,.\Q. produccin docbinalrelativa al tema que nos ocupa, extraemos cuatro conceptosde acto administrativo.

3
Acto administrativo es:

ACTO CREADOR DE SITUACiN JURfDICAGENERAL

FERNNDfZDE VEIASCO, Receredo, El ada admfnistratfuo,

Toda declaracin jurdica unilateral y ejecutiva, en virtud de la cual La administracin tiende a crear, reconocer, modificar o extinguir situaciones jurdicas subjetivas. Recaredo Fexondez d. V.lasco Acto administrativo es:
La declaracin de voluntad, de juicio, de conocimiento o deseo realizada por la administracin en ejercicio de una potestad administrativa distinta de la potestad
reglamentaria.

Revista de Derecho Privado, Madrid, 1929. FIORlNI, Bartolom A., Teora jur(dloo del ada odmlnlslTat/vo, Abeledo Perrot, Buenos Aires, 1969. GARdA DE ENTERRiA, Eduardo y FERNNDEZ, Toms Rarn6n, Curso de derecho udministratlvo, 2a. ed., 1. 1, Civitas, Madrid, 1978. GoNZLEZ NAVARRO, Francisco, El procedimiento administrativo espaol en la dodrlna dentlfloo, Presidencia del Gobierno, Madrid, 1972. ZANOBlNI, Guido, Curso de deredJo administrativo, vol. 1, Aray, Buenos Aires, 1954. Elementos del aeta administrativo.

Eduardo Garca d. Enterra y Toms Ramn Fernndez

Esta definicin es similar a la que aportara Guido Zanobinl. El acto administrativo:

Es una declaracin concreta y unilateral de voluntad de un rgano de la adminisbaci6n activa en ejercido de la potestad administrativa. Manuel M. Diez

Rafael Bielsa dice:

Puede definirse el acto administrativo como decisin, general o especial, de una autoridad administrativa en ejercicio de sus propias funciones sobre derechos, deberes e intereses de lasentidades administrativas o de los particulares respecto de ellos.

ACTO CONDICiN Cuando se indica en qu consiste la funcin administrativa, se seala como elemento importante de la misma los actos condicin. Existe acto condicin cuando un sujeto se ubica en una situacin prevista en la ley, y por tal hecho sta se aplica. Expliquemos lo anterior con el concurso de las opiniones emitidas por algunos autores, acerca del acto condicin. Resulta que en muchas ocasiones la normajuridica no
es aplicable de pleno derecho a un caso individual; para que lo sea es necesaria la verificacin de un acto jurdico intermediario. Este acto produce una modificacin en el orden jurdico, puesto que por su realizacin el individuo se ve colocado dentro de la regla general. Gabino Frag.

Sin pretender aportar uno ms a la larga lista de conceptos de acto administrativo, sino con el fin de explicar, consideramos que ste es la declaradn unilateral de la administradn pblica que produce consecuences subjetivas de derecho. S concepto indicado en el prrafo anterior,implica excluirde la categora acto administrativo la actividad reglamentaria, puesto que se habla de consecuendas subjetivas; tampoco comprende los contratos que celebre la administracin,ya que se seala que es una dedaracin unilateral. De igual manera, no se engloban los ados de esencia extrajurfdca (operaciones materiales) ni los hechos jurdicos. En aras de la sencillez y claridad. los conceptos adoptados siguen un criterio orgnico y formal en su configuracin, soslayando en gran medida el
punto de vista material.
Bibliografa recomendada BIElSA, Rafael, Derecho administrativo, e. ed., t. 11, La Ley, Buenos Aires, 1964. CAzORLA PRIETO, Luis Maria, Temas de derecho adminis-trativo, Ministerio de Hacienda, Madrid, 1978. DIEZ, Manuel M., El acto administrativo, 2a. ed., Tipogrfica Editora Argentina, Buenos Aires, 1%1.

Los actos condicin son:

Los que tienen por objeto colocar a una persona en una situacin jurdica general preexistente. La situacin jurdica general existe desde antes y con prescindencia del acto condicin; pero ste lo hace epllceble al interesado. Enrique Sayagus Laso

El ejemplo usual de acto condicin es el nombramiento de un servidor pblico.

Bibliografa recomendada: estado.

vase en Funciones del

ACTO CREADOR DE SI,.UII.CIIl JURDICO.

GENERAL Elacto creador de situaciones jurdicas generales puede ser de ndole legislativa (I ley), administrativa (el reglamento, ciertos decretos y circulares) ojurisdiccional (la jurisprudencia con las modalidades y limitaciones que la ley prevea). Este tipo de actos son normas generales, que no van

ACTO CREADOR DE SITUACiN JURfDICA PARTICULAR

4
vase en Funciones del

dirigidas a un individuo en particular y que pretenden permanencia.

ACTO CREADOR DE SITUACiN JURfDICA PARTICULAR E acto creador de situacin jurdica par-

Bibliografil recomendada: estado.

ticular o concreta (terminologa debida a Gaston Jeze), resulta ser el contrario del creador de situacin jurdica general. El acto que crea situaciones jurdicas particulares, es emitido generalmente por los particulares (oontratos, policitacin, gestin de negocios) o por la administracin pblica (expropiacin, otorgamiento de una licencia, la expedicin de una cdula profesional). Desde luego, no abarca a la generalidad de la poblacin. Al ser producido JXlT la voluntad del sujeto emisor, no se pretende crear derecho (normas jurdicas), sino situaciones jurdicas individuales, particularizadas. Este tipo de actos tambin pueden ser emitidos por el rgano legislativo o parlamentario: autorizar la aceptacin y uso de una condecoracin extranjera, el permiso para prestar servicios al gobierno de otro pas, etctera. Por acto de gobierno entendernos a la manifestacin de naturaleza poltica que realiza la administracin pblica, la cual no puede ser atacada por va jurisdiccional. La idea del acto de gobierno surge de la concepcin de un poder ejecutivo con dos campos de actividad: el administrativo y el poltico; el primero regulado casi totalmente por el derecho, en tanto que el segundo es de ndole extranonnativa y los actos relativos son discrecionales. Segn Roberto Ros E1izondo, el acto de gobierno "no posee una categora jurdica propia, distinta de la del acto administrativo, y ello es debido a ser de igual naturaleza", o sea, no es sino una modaldad de ste. Como actos de gobierno se citan la convocatoria a sesiones extraordinarias del congreso de la unin, la suspensin de garantas, las relaciones exteriores, el indulto. Existe una intensa polmica sobre el acto de gobierno y su diferenciacin oon el acto administrativo. Tal parece que los tratadistas de derecho administrativo se pueden clasificar en dos grupos: los Que admiten la existencia del acto de gobierno romo categora jurdica independiente y el otro, quiz ms numeroso, que niega tal figura autnoma del aclo administrativo.
ACTO DE GOBIERNO

ACTO JURDICO klo jurdico es la manifestacin de voluntad que produce consecuencias de derecho (crea, modifica, transmite o extingue derechos u obligaciones). Su anlisis detallado oorresponde a la introduccin al estudio del derecho o teora del derecho.

Clasificacin: unilateral; bilateral; actos colegiados actos colectivos, y acto unin.

Antes de entrar al estudio del acto administrativo, se sealan las distintas clasificaciones de los actos jurdicos. Algunas de ellas tienen importancia para la manera como se desempean las funciones estatales y otras son un prembulo del citado acto administrativo.
ACTO UNILATERAL Ado jurfdico unilateral es toda manifestacin de voluntad emitida por una sola persona y que produce consecuencias de derecho (crea, modifica, transmita o extingue derechos u obligaciones). Tal es el caso del testamento. ACTO UNiN Varias personas intervienen en la creacin del acto, sus voluntades concurren a una sola finalidad. Gabino Fraga dice acerca de esta clese de actos que en ellos:

Las voluntades concurrentes no son independientes como en el acto colectivo, sino que ellas estn ligadas entre s de manera de dar lugar a una convencin; pero sin que sta llegue a formar un contrato, puesto que el efecto jurdico que se produce y que es otro elemento que viene a caracterizara ste, no es crear una situadn jurdica ndlvlduel, sino simplemente hacer aplicable a un caso concreto una situacin jurdica general creada de antemano.
El mismo autor pone como ejemplo el nombramiento de un empleado pblico.
ACTOS BILATERALES ''Los actos judioos bilaterales son aquellos que para s.u fOTmaci.6n tC!O,..u1eW.t\. dos o ms voluntades que buscan efectos jurdicos diversos entre s. n (Ernesto Gutlrrez V Gonzoilez.) Suelen ctarse a ttulo de ejemplos de esta

5
categora, los contratos de arrendamiento, de obra pblica, etctera.
ACTOS COLECTIVOS En los actos colectivos, para la consecudn de un fin, se requiere la intervencin de los integrantes de una comunidad y cuyas voluntades se presentan independientes: caso del contrato colectivo de trabajo o el de los procesos eleclorales. ACTOS COLEGIADOS Podemos considerar dentro de esta categora a "las decisiones de cuerpos integrados por varios individuos, las cuales, al exteriorizarse, aparecen como la voluntad comn del ente emisor. Ejemplo: una ley o una sentencia de tribunal colegiado de "circuito. ACTOS JURISDICCIONALES Son calificados como tales, aquellos que resuelven una controversia entre partes calificadas, o que se refieren a las diversas etapas de la solucin del conflicto. El estado los emite en ejercicio de la funcin jurisdiccional. Dado que tanto la funcin administrativa como la jurisdiccional se realizan mediante la aplicacin de la ley, resulta necesario establecer, a grandes rasgos, su diferenciacin. Respecto a la funci6n legislativa no existe mayor problema, ya que ella consiste bsicamente en la creacin de disposiciones de carcter general (leyes). La corriente doctrinaria y poltica que sostiene la similitud real entre actos administrativos y jurisdiccionales (ejecutar la ley, aplicarla a casos concretos), ha llevado a excesos de concentracin de poder, al hacer depender en algn pas a los rganos judiciales del poder ejecutivo, o incorporando al mbito de la administracin pblica tareas jurisdiccionales. Esto, aparte de ir en contra de la teora y necesidad de diluir el poder entre diversos rganos estatales, provoca un monopolio de facultades en el ejecutivo, totalmente antidemocrtico. No se trata aqu de estudiar exhaustivamente los actos administrativo y jurisdiccional;sealaremos nicamente algunas notas distintivas de ambos. Si bien tanto la funcin administrativa como la jurisdiccional se realizan mediante actos jurdicos que implican ejecutar la ley o aplicarla a un caso concreto, la primera se hace de manera continua y permanente, y la segunda requiere el plantea-

ACTOS MATERIALES

miento que una persona haga de un conflicto por resolver. Orgnicamente, el acto administrativo ser producido por los entes del poder ejecutivo; el jurisdiccional saldr de alguna dependencia del poder judicial. Elacto administrativopetSigue, de manera mediata o inmediata, directa o indirecta, el beneficio colectivo o inters pblico; per su parle, el aclo jurisdia:iona! tiene por objeto resolver una controversia que ha sido planteada, o emitir una declaracin a favor de \U1 individuo determinado. La mayora de los casos planteados ante los tribunales (6rganos jursdicdonales), son conflictosde intereses entre particulares o la necesidad de proteger los derechos de los gobernados frente a alguna autoridad. Por su lado, el acto administrativo se produce para la consecucin de finalidades de naturaleza colectiva, permitir que el estado alcance fines de carcter material o cultural, aunque tambin va dirigido usualmente a personas concretas (un permiso, cobro de impuestos, una concesin, la expropiaci6n). El acto jurisdiccional es:
La tarea propia dejuzgamiento, que para resolver loe conflictos de intereses que tienen efectos jurdicos, realizan los titulares del poder judicial. .. El quehacer jurisdiccional supone una frmula de arreglo de les ccntroverstas de intereses jurdicos sometidos a una autoridad competente (seleccionado como rgano capaz entre varios juzgados y tribunales). Fernando Flores Garda

Aunque la administraci6n pblica est totalmente sometida al derecho (Jean Rivero), tanto en su organizacin como en su actuar, se seala que no todas las tareas Que aquella realiza son actos de naturaleza jurdica, sino que existen alIado de stas, operaciones materiales de contenido metajurdico. Se insiste en que hay un elemento extranormativo en la funcin administrativa, cuya importancia no puede soslayarse; son actos u operaciones materiales, de carcter tcnico generalmente. que influyen decisivamente en la marcha de la admnstracin pblica. Acerca de esta cuestin Enrique Sayagus Laso dice:
ACTOS MATERIALES

Operaciones materiales. A diferencia de las otras funciones jurdicas estatales, que se agotan con la sola formulacin de actos jurdicos, la funcin administra-

ACTOS MATERIALES

6
ZANOBlNI, Guido, Curso de derecho administrativo, vol. 1, Aray, Buenos Aires, 1954.
ACTOS poLlTlcos La polmica citada a prop6sito de los actos de gobierno (vase), se complica con la existencia de esta categora de actos polticos. En efecto, no es lo mismo gobierno que poltica. Los actos polticos pueden ser emitidos por particulares o por el estado y son aquellos que persiguen obtener o conservar el poder. Pueden tener o no implicaciones jurdicas (asistir a una asamblea de algn partido poltico; sufragar en elecciones federales, locales o municipales; hacer declaraciones a la prensa, etctera). Slo algunos autores diferencian entre acto de gobierno y acto poltico, la mayora utiliza ambos vocablos como sinnimos. ACTOS PBLICOS Es importante tener en cuenta esta especie de actos, en virtud de que el arto 121 de la constitucin federal los menciona. al establecer que "En cada estado de la jederacin se dar entera fe y crdito a los ados pblicos, registros y procedimientos judiciales de todos los otros. " Consideramos que acto pblico es el que emiten Jos rganos de gobierno en ejercicio de la funcin legislativa, administrativa o jurisdiccional. Dicho de otra forma: es una manifestacin de voluntad de un rgano del estado, en lISO de potestades de derecho pblico. ACUERDO Resolucin que se toma en los tribunales, comunidades o juntas; en otro sentido: resoluci6n premeditada de una sola persona (D. R. A E.). Acuerdo, semnticamente. es coincidir dos o ms personas en el tratamiento o interpretacin que ha de darse a un asunto; existir armona respecto a una cuestin. Tambin puede significar: resolucin tomada en comn por varios individuos; decisin meditada de una persona; pacto; convenio; trataoo~ deliberar y resolver acerca de un determinado planteamiento. Como se observa, acuerdo puede tener mltiples connotaciones. Tambin en lo jurdico es factible hablar de diversos alcances: acuerdo nter-o nacional, judicial, laboral, etc.; es decir, el concepto per se es amplio. En el mbito del derecho administrativo se llega a entender de diversas maneras, como:

tiva requiere en mltiples aspedos el accionamiento material de 105 rganos de administracin. Este elemento de ejecucin es fundamental en la funcin administrativa.

Segn opini6n de Guido Zanoblnl, los siguientes casos no tienen trascendencia en el campo del derecho: a) En las actividades meramente de hecho y jurldicamente irrelevantes como las audiencias de los ministros y de otras autoridades, las manifesladones con las que las autoridades anuncian al pblico importantes sucesos o exhortan a observar una conducta determinada frente a situaciones particulares; b) En las actvdades materiales, tcnicas e intelectuales, con las que se desenvuelven los servicios pblicos, romo los de comunicacin
y de transporte, de asistencia sanitaria, de instruccin y similares, y e) En las actividades materiales, con las que se

da ejecucin a disposiciones precedentes. Si de stas derivan a veces efectos jurdicos, ta-

les -efectos deben remontarse a las disposiciones que tratan de ejecutar.

En tnninos generales, se puede decir que no son actos edrnnstratvos los que se mantienen en la esfera jurdica de la administracin, sin ocasionar a esta esfera, ni a la de los particulares, ninguna modificacin. En algunas circunstancias, los mismos actos, sean de mero hecho o bien tcnicos o ejecutivos pueden dar origen a relaciones jurdicas entre la admrustrecn y los particulares, cuando, excediendo la esfera jurdica de la primera, le irrogan responsabilidad. En tales supuestos, empero, los citados actos fonnan parte de los hechos jurdicos no como actos administrativos, sino como actos ilcitos de la administraci6n pblica (propiamente de los servidores pblicos o, en todo caso, del estado como persona moral para efectos de responsabilidad dvil).
Bibliografa recomendada DEMIQ-IEL, Andr, Le drolt admlnistrif, LGDJ, Paris, 1978. FRAGA, Gabino, Derecho administrativo, 25a. ed., Porra, Mxico, 1986. GoNZLEZ URIBE, Hctor, Teora poltica, Sa. ed., Porra, Mxico, 1984. RlVERO, Jean, Draft admfnlstratij, Be. OO., Dalloz, Paris,
j977. SAYAGlS 1..ASJ, Enrique, Tratado de derecho adminIstratuo, 4a. ed., t. 1, sin pie de imprenta, Montevideo,

1974.

7
a) La decisin de un servidor pblioo; b) El acto ejecutivo emitido por un cuerpo colegiado de funcionarios;

ADMINISTRACiN PBLICA

por eso preferimos referimos a ella con el trmino disciplina. Evolucin histrica. La evolucin histrica de la administracin pblica no es breve; breve puede ser la exposicin que se haga acerca de su desarrollo a lo largo de la historia, pero eso queda librado al arbitrio del expositor y no por Iimitantes impuestas por la naturaleza misma del tema. A continuacin proporcionamos unas notas muy generales referidas a ese proceso que durante decenas de siglos ha acompaado a la humanidad.. Desde las ms remotas sociedades aparece la administracin, primero para regular la distribucin de los escasos satisfactores que posean los grupos humanos, y despus con fines tributarios. Con el surgimiento y la expansin de los grandes imperios de la antigedad, experimenta un salto cualitativo y cuantitativo, a efecto de adaptarse al manejo de las riquezas obtenidas mediante la guerra. Segn Ornar Guerrero, los primeros escritos acerca de la administracin pblica los aporta la India entre los siglos VI a IV, a. de n. e.; a partir de entonces se pueden resear I cosa que hace el autor citado, los estudios que siguieron a instituciones pblicas, encargadas de las funciones o actividades administrativas de las sociedades polticamente estructuradas y siempre cambiantes. As, los entes de la administracin existen, se modifican, se adaptan al apogeo de la Roma imperial. Este mismo proceso de cambio y adaptacin se repite en la alta Edad Media, oon la baja Edad Media, en el surgimiento del estado moderno (siglo xv), y en el nuevo rgimen surgido a raz de la Revolucin francesa (1789). Dinmica que, por otra parte, se mantiene en nuestros das y, que, tambin, se dio en otras sociedades polticas no occidentales (las civilizaciones americanas anteriores al siglo 'IN, el Lejano Oriente, etctera). Por lo que hace a los estudiosos de la materia, son de mencionarse: Turgot (siglo XVIII), Bonrn (n. 1772), Tocqueville (fines del siglo 'lN1II), Carlos von Stllin (1757-1831), O\\vn (s\glo"'x), 1'0&_ da de Herrera (siglo XIX), 000 Mayer (a fines del XIX); Luis de la Rosa y Francisco BuInes en Mxioo (siglo XIX), y los oontemporneos Max Weber y Morstein Marx. Problemtica de la administracin pblica moderna. Manuel M. Diez afinna que:

e) La resoludn de un superior jerrquico respecto a un asunto presentado por su inferior, y d) El instrumento para la creacin de rganos administrativos, su modificacin, extincin,

venta o transferencia.
Pretendiendo delimitar el alcance del vocablo

acuerdoen nuestra prcticajurdioo-adrninistrativa,

sanos permitido conceptuarlo como la orden dictadapor el superioral inferior jerrquioo, oonforme a una decisin tomada individual o oolegiadamente.
Bibliografa recomendada: uase en Circular.

ADMINISTRACiN PBLICA Accin del gobierno al dictar y aplicar las disposiciones necesarias para el cumplimiento de las leyes y para conservacin y

fomento de los interses pblicos, y al resolver

las reclamaciones a que d lugar lo demandado. (D. R. A. E.). La expresin se usa como un sinnimo de poder ejecutivo, en trminos generales. La administracin pblica es el objeto de estudio de la disciplina denominada administracin pblica (la disciplina y su objeto de estudio coinciden en su denominacin), esta ltima presenta sustanciales diferencias de especializacin con otra disciplina que le es afn, la administracin de empresas. Dichas diferencias se explican en funcin de los entes hacia los cuales ellas se dirigen, entes cuya organizacin y cuyas actividades difieren en virtud de sus objetivos y de los sectores en que se desenvuelven. La sistemtica a que responden sus planteamientos tericos y prcticos, por ende, tambin es diferente. Ambas, sin embargo, guardan cierta unidad terminolgica para referirse a aspectos que, de una u otra forma, les son comunes, de ah que la una o la otra emplean expresiones, como organizacin, planeacin, control, evaluacin, seleccin de personal, direccin, etc. La mayora de los autores que se mencionan en esta voz y a !o largo de ella, para abreviar y evitar redundancias, utilizan solamente la expresin cienda de la administracin, pero en este caso de lo que se est hablando es de la dsdplina de la administracin pblica. Por otra parte, es de hacer notar que los especialistas an no se ponen de acuerdo de manera unnime en cuanto a si la administracin es una ciencia o una tcnica,

ADMINISTRACiN PBLICA La administracin es tan abigarrada, tan doerse en su

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Una concepcin, ms, de las muchas que existen, la administracin pblica romo una corporacin de individuos, los cuales han de ser conducidos adecuadamente al logro eficiente de detenninados resultados. Finalmente, nos referimos a la tesis que considera a la administracin pblica un instrumento fundamental dentro de la actividad poltica del eslado, toda vez que por su medio se ejerce principalmente el poder.
consiste en contemplar

forma y contenido que eolemente se puede aceptar una nocin negativa: el hecho de no ser legislacin ni ser justicia.

A medida que el estado se iba consolidando, la administracin pblica incorporaba nuevos cometidos a su mbito de competencia. Este movimiento

orientado a aumentar el radio de accin de la funcin administrativa no ha cesado en la actualidad, porque prcticamente toda actividad social implica relaciones con los 6rganos del poder ejecutivo federal, local o municipal. Ello a pesar de la privatizadn de aIglU1as empresas y actividades. Tal ensanchamiento del campo de accin de la administracin pblica ha producido la innovacin y proliferacin de mtodos, reglas y organismos; lo que ha motivado que se haya ensayado una multiplicidad de variantes en las estructuras del poder pblico, y el incremento de ~la diversificacin de sistemas. Estos comentarios resultan vigentes a pesar de las polticas neoliberales adoptadas en casi todos los pases, al finalizar el siglo XX; el llamado "adelgazamiento" del estado, no trajo consigo que ste renunciara a cuotas de poder y las traspasara a otras instancias sociales.

Criterios para el estudio de la administracin pblica. Existen dos puntos de vista o criterios a los que se acude para establecer la naturaleza o materia que integra a la administracin pblica, los cuales se denominan orgnico, y dinmico o funcional, respectivamente:
Orgnico: de acuerdo con este criterio, el objeto de la ciencia de la administracin 10conforman todos los entes que dependen del poder ejecutivo; ya sea que tal vinculacin sea real o formal (incluye secretaras, rganos descentralizados, comisiones, empresas pblicas. etctera). Dinmico o fundonal: segn este punto de vista. la materia de la ciencia de la administracin est constituida por aquellas acciones del poder pblico, cuya naturaleza sea materialmente administrativa. Esto es, el objeto por estudiar es el quehacer estatal que se realiza de forma de funcin administrativa (Fraga, Gor. dillo), de cometidos (Sayagus) o actividad administrativa (Manuel M. Diez, Royo Villanova).
Bibliografa recomendada DIEZ, Manuel M., El ado administrativo, 2a. ed., tipogrfica Editora Argentina, Buenos Aires, 1961. GARCfA DE ENTERH:fA, Eduardo y FERNNDEZ, Toms Ramn, Curso de derecho adminlstratloo, 2a. ed., t. 1, Civitas, Madrid, 1978. GUERRERO, Ornar, Introducci6n a la admlnlstradn pblica, Harla, Mxico, 1985. __ , La teora de la administracin pbllco, Harla, Mxico, 1986. MAlnfN MATEO, Ramn, Manual de derecho administrativo, 4a. ed., Comercial Malvar, Madrid, 1979. OLIVERA TORO, Jorge, Manual de derecho administrativo, 5a. ed., Porra, Mxico, 1988.

Diversas concepciones de la administracin

pblica. Los entes del poder pblico encargados de coordinar los recursos de diversa ndole para el logro de ciertos objetivos, constituyen la materia que integra a la administracin pblica. La administracin pblica al ser analizada, por la ciencia o teora de la administracin y desde un punto de vista eminentemente extrejurfdco comprende los elementos siguientes:
a) Organizacin; b) Coordinacin;

c) d) e) f) g) h)

Finalidad; Objetivos; Mtodos operativos; Planeacin; Control, y Evaluacin.

Otra concepcin ser la teleolgica, es decir, aquelIa en que se tienen en cuenta los fines que ella persigue, los cuales pueden ser lograr el bien comn, satisfacer las necesidades colectivas, mantener la hegemona de un grupo social, alcanzar la justicia social, etctera.

PvoET, H~~'r::i~ L.~ lt\&l,tlJ.t~wll.o.d..lTlo\n\oba.~\...-~ansl",-_,

Dalloz, Paris, 1969. TEAD, Ordway, El arte de la administracin, lnstitufo de Estudios Policos, Madrid, 1964.

9
WPUXJ, Dwight, La admlntstrad6n pblico del cambio sodal, Escuela Nacional de Administracin Pblica,
Madrid, 1974. AoMINlSlRACIN PBLICA. CLASIFICACiN En el derecho administrativo, como en otras ramas

AGUAS NACIONALES

jurdicas, cada autor acude a su propio criterio para clasificar o definir. a ello se debe que existan abundantes clasificaciones de la administracin pblica, adems de las previstas por la ley, de unas y otras solamente citaremos algunas:
a) Activa y contencioso. Es un criterio inspirado en la escuela francesa. La activa denota a los entes que producen y ejecutan actos administrativos; la contenciosa, a los rganos del poder ejecutivo facultados para resolver conflictosentre losgobernados y la propia admnstradn pblica; b) Federal, local y munidpa/. Esta clasificacin se basa en la constitucin poltica mexicana, y atiende a los tres niveles de gobierno existentes en nuestro sistema jurdico poltico. Vale la observacn de que la administracin local tambin se conoce como estatal y en derecho comparado equivale a la denominada provincial o estadual; e) Centralizada y paraestatal. Se refiere a los dos tipos de administracin pblica previstos en
el arto 90 de la constucin federal; d) Centralizada, desconcentrada y descentralizada. Este criterio est referido a la forma de relacionar los rganos administrativos con el titular del poder ejecutivo;

posible la existencia misma de los seres vivos Y.en consecuencia, toda civilizacin. Aunque tradicionalmente se le consider como un elemento natural inagotable, esta concepdn ha sido modificada por el costo cada vez ms elevado para hacerlo llegar a los centros urbanos y por su empleo indiscriminado y contaminacin. En el derecho mexicano, los principales recursos acuferos estn considerados como propiedad de la federacin, aunque la materia es de competencia concurrente para los tres niveles de gobierno. El arto 27 constiludonal establece que:

l. . .J Son propiedad de la nacin las aguas de

los mares territoriales, en la extensin y trminos que fije el derecho internacional; las aguas marinas inferiores; las de lagunas y esteros que se romuniquen permanente o intermitentementecoTl el mar; las de lagos interiores de formadn natural que estn ligados diredamente a comentes constantes; las de los ros y sus afluentes directos o indirectos. desde el punto del cauce en que se iniden las primeras aguas permanentes, intermitentes o torrendales, hasta su desembocadura en el mar, lagos, lagunas o esteros de propiedad nacional; las de las corrientes constantes o intermitentes y sus afluentes directos o indirectos. cuando el cauce de aqullas, en toda su extensln o en parte de ellas, sima de lmite al territorio nacional o a dos entidades federativas. o cucndc pase de una entidad federativa a otra o cruce la lnea divisoria de la repblica; las de los lagos. las lagunas o esteros cuyos vasos, zonas o riberas. estn cruzados por lneas divisorias de dos o ms entidades o entre la repblica y un pas vecino; o cuando el lmite de las riberas sirva de lindero entre dos entidades federativas o a la repblica con un pa(s vecino; las de los manantiales que broten en las playas, 1.0nas martimas. cauces. vasos o riberas de los lagos. lagunas o esteros de propiedad nacional y las que se extraigan de las'minas; y los cauces, lechos o riberas de los lagos y las corrientes interiores en la extensin que fija la ley. Las aguas del subsuelo pueden ser libremente aJumbradas mediante obras artifidales y apropiarse por el dueo del terreno; pero cuando lo exija el inters pblico o se afecten otros aprovechamientos, el ejecutivo federal podr reglamentar su extraccin y utilizacin y aun establecer zonas vedadas, al igual que para las dems aguas de propIedad

e) De acuerdo con la competenda de cada rgano. Se puede hablar de administracin poltica, de seguridad, agropecuaria, industrial, educativa, etctera, y Dependencias y endades. Esta distincin se introdujo en nuestro derecho a partir de 1977. e identifica dependencias con secretarias, departamentos administrativos y procuraduras de justicia (rganos centralizados), el vocablo entidades se reserva para los entes paraestatales
(ganos descentralizados en sentido amplio). ADMINISTRADO Se dice del particular o goberna-

do en sus relaciones con los rganos del poder ejecutivo.

AGUAS NACIONALES

La importanda vital del

agua es de sobra conocida. Sin este recurso no es

ALCALDE

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Se trata de un control jurisdicd.onal (existe controversia) por medio de r,gano judicial (poder judicial), el cual mediante la tutela de los derechos humanos (garantas individuales) obliga a la adminislracin pblica para que obre de conformidad con la ley cuando ha afectado indebidamente los intereses particulares del gobernado. Este sistema de control tiene su equivalente en el habeas oorpus del derecho anglosajn. No es lugar para describir las diferencias de origen y finalidad entre esta figura y el amparo mexicano, nuestro nico propsito aqu es sealar su semejanza en cuanto camino jurisdiccional-judicial de control de legalidad; aunque cabe la observan de que el amparo tiene efectos para un caso particular y el habeas corpus trasciende erga omnes. El control ejercido por medio del amparo es indirecto, ya que no fue ideado como controlador de la legalidad del actuar del poder ejecutivo, sino que existe para garantizar el respeto a los derechos humanos. Dado que en el captulo de garantas individuales, la carta magna incluy lo que se ha estudiado corno requisitos constitucionales del acto y procedimiento administrativos (vase), cuando no son cumplidos por la administracin pblica, el gobernado puede solitar a la autoridad judicial el amparo y la proteccin de lajustia federal. De esta manera, la forma escrita, competencia. legalidad, fundamentacin, motivacin, previa audiencia, irretroactividad, seguridad jurdica y dems requisitos constitucionales de la accin administrativa han de ser acatados, de lo contrario existe la posibilidad de acudir al juico de amparo. Para intentar la va de amparo, han de agotarse previamente los otros medios de defensa: recurso administrativo y contencioso-administrativo, cuando conforme a la ley ello sea necesario. Desde luego tenemos presente que los antecedentes, la naturaleza, los requisitos, los procedimientos y los efectos del amparo son de tal importancia y tecnicismo que su descripcin es imposible en este diccionario, para ello existen textos especializados. Una vertiente del conlroIjudicial de la legalidad es la prevista en el arto 133 de la carta magna al sealar que esa constitucin, las leyes del congreso de !a unin que emanen de ella y los tratados que estn de acuerdo con la misma. celebrados IJ o..lJJ2 SI2. celebren por el presidente de la repblica. con ratificacin del senado, sern la ley suprema de t~a la unin. Los jueces de las entidades federati-

nacional. Cualesquiera ctras aguas no incluidas en la enumerad6n anterior se considerarn

oomo parte integrante de la propiedad de los terrenos por los que rorran o en los que se encueraren sus dep6sitos, pero si se 1oca1izaren en dos o ms predios, el aprouedlamiento de estas aguas se oonsiderar de utilidad pbHca, y quedor sujeto a las disposiones que dicten los estados. En los casos a que se refierenlos dos prrafos anteriores, el dominio de lanadn es inalienable e imprescriptible y la explaton, el uso o el aprovechamiento de los recursos de que se trata, por los particulares o por sodedades constituidas conforme a las leyes mexicanas, no podr realizarse sino mediante concesiones. otorgadas por el eiecutiuo federa', de acuerdo con las reglas y condiciones que establezcan las leyes.

[. . J La nacin ejerce en una zona econ6mica exclusiva situada fuera del mar territorial y adyacente a ste, los derechos de soberana y las
jurisdio:::iones que determinen las leyes del con-

greso. La zona econ6mioo exclusiva se extender a dosdentm millas nuticos. medidas a partir de la lnea de base desde la cual se mide el mar territorial. En aquellos casos en que esa extensi6n produzca superposid6n con las zonas econmioos exclusivas de otros estados, la delimitad6n de las respectivas zonas se har en la medida en que resulte necesario, mediante acuerdo oon estos estados. {...} La restitucin de aguas Q los ncleos de poblacin se har en los trminos de la ley reglamentaria. Estas reglas constitucionales estn desarrolladas en la Ley de Aguas Naonales y en la Ley Federal del Mar (8 de enero de 1986); su aplicacin, en especial de la primera, compete al rgano deseentralizado federal: Comisin Nacional de Agua. Asimismo, la Ley Agraria es aplicable en lo conducente al ltimo prrafo anotado.
ALCALDE ALIMENTOS

Ayuntamiento. Bebidas y alimentos.

AMPARO ADMINISmATIVO El control de la accin administrativa, por parte de rganos judiciales, se da en derecho mexicano mediante el juicio de amparo.

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vas se arreglarn a dicha constitucin, a las leyes y los tratados, a pesar de las disposiciones en contrario que pueda haber en las constituciones o leyes de los estados. Una ltima observacin acerca del sistema judicial de control de legalidad: sus partidarios aducen en favor de l, la teora de separacin de poderes; argumento, tambin esgrimido por los que estn de acuerdo con los tribunales administrativos.
APORTACIONES DE SEGURIDAD SOCIAL Con el surgimiento del derecho del trabajo, a principios del siglo XX, aparece la seguridad sodal como un complemento necesario a las conquistas laborales; el estado crea mecanismos en esa materia y, generalmente, encarga a entes descentralizados la prestacin del servicio inherente. El vigente Cdigo FIScalde la Federacin incluye, a diferencia de los anteriores, a las aportaciones de seguridad social como una categora especial perteneciente a los ingresos pblicos. La introducci6n de esta figura dentro de las contribuciones viene a resolver un aejo problema terico y prctico que confrontaba el estado con respecto a la naturaleza de estos ingresos, los cuales eran frecuentemente calificados como parafiscales. El cdigo menonado dice que "son las conubudones establecidas en la ley a cargo de personas que son sustituidas por el estado en el cumplimiento de obligaciones fijadas por la ley en materia de seguridad social o a las personas que se beneficien en forma especial por seroidos de seguridad social proporcionada por el mismo estado". Se podra abundar en relacin con este PW1to, mediante la inclusin de argwnentos vertidos acerca de si se trata de derechos, contribuciones espeales o de alguna figura sui generis, pero ello rebasara los alcances de este texto. Desde luego, este rubro incluye las cuotas enteradas al Instituto de Seguridad y Servicies Sodales de los Trabajadores del Estado, Instiluto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores, Instituto Mexicano del Seguro Social e Instituto de Seguridad Social para las Fuerzas Armadas Mexicanas. Como ya indicamos, no es nuestra intencin ahondar en las aportaciones de seguridad social; por ello nicamente sealaremos algunas de sus diferencias con otras figuras tributarias: Con el Impuesto. ste sirve para sufragar los gastos pblicos en general, en tanto que las cuotas entre-

APROVECHAMIENTOS

gadas a instituciones de seguridad social van destinadas especficamente a cubrir las necesidades pe. cuniarias de las mismas. Con los derechos. stos constituyen una contraprestacin hecha al estado por un servicio o bien que ste proporciona de una manera particularizada y a solicitud del gobernado; mientras que en las llamadas cuotas obreropatronales, se paga por un servido que el asegurado no ha solicitado y el cual quiz nunca utilice, requiera, ni le interese.
APROBACiN Accin de aprobar. Dar por buena una cosa. (D. E. M., M. Alonso) Los actos de aprobacin reciben otros nombres, como ratificacin u homologacin; constituyen un medio de control sobre actos de autoridades admnistrativas, por lo que se producen con posterioridad al acto controlado, y confieren validez o eficacia al acto original y por tanto lo perfeccionan. De tal manera que surte el acto original sus efectos jurdicos en el momento de la aprobacin y no en la fecha de emisin del acto controlado. Esto significa que el acto aprobado no ser un acto retroactivo. Como consecuencia de lo anterior, un acto no aprobado no produce efectos, pues no se configura en acto administrativo perfecto. Por otro lado, la autoridad controladora slo puede otorgar o negar su aprobacin sin modificar el acto; sin embargo, tiene la posibilidad de conddonar su aceptacin para que el emisor del acto lo reforme en cierto sentido, porque una vez aprobado no puede ser revocado el acto. Ejemplos: ratificacin del nombramiento de un contraJor interno, por parte de la Secretara de Contralorfa y Desarrollo Administrativo; aprobacin de planes y programas de estudio y revalidaciones; aprobacin de actas de sesiones de rganos colegiados de entidades paraestatales. Bibliografa l"ecomendada: vase en Llcenda. APROVECHAMIENTOS En este rubro el legislador incluye los ingresos que el poder pblico recaude y que sean distintos a las contribuciones, los financiamientos y a los de organismos paraestatales. Resulta difcil encontrar que ingresos por la va del derecho pblico, no listados anteriormente, cabran en este rengln. Podramos quiz, hablar de los rezagos, es decir de un crdito fiscal no pagado oportunamente.

ARBITRARIEDAD

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y auxilio a la poblacin en caso de calamidad pblica.

Cabran en estacategora losintereses; stosson

las cantidades adicionales (costo del dinero) que el contribuyente debe cubrir al obtener un plazo adicional para pagar un crdito fiscal; quedan as mismo, dentrode los aprovechamientos, las divisas decomisadas. Para la ley anual de ingresos (1995), son aprovechamientos: las multas; las indemnizaciones; los reintegros; las aportaciones de los estados, municipios y particulares para el servicio sistema escolar federalizado; las recuperaciones de capital; las aportaciones de contratistas de obras pblicas, etctera.
ARBITRARIEDAD de poder.

Lo anterior es un reswnen del arto 20 de la Ley Orgnica de la Armada de Mxico que establece como finalidades y objetivos de sta los siguientes: 1 Defender la soberana del pas en aguas, costas e islas nacionales y ejercer la vigilancia en las mismas; 2 Cooperar en el mantenimiento del orden
oonstitudonal del estado mexicano;
3 Ejercer jurisdiccin militar en nombre de la

Abuso de poder y Desvo

ARMADA Las atribuciones estatales en materia de

defensa y proteccin de nuestras costas y mares, se

realizan por medio de la armada; dada la enorme exte~in de unas y otros, las tareas de la armada

4
5

revisten unaindudable importancia econmica,militar y poltica, Por armada, se entiende el conjunto de las fuerzas navales de un pas. La armada de Mxico es una institudn permanente, de carcterfederal y tiene por finalidad utilizar el poder naval para la salvaguarda de la seguridad interior y la defensa exterior de la repblica. La constitucin polca federal establece en su arto 89 que son facultades del presidente, en la
materia que tratamos:

a) Nombrar con aprobacin del senado, a los oficiales superiores de la armada nacional; b) Nombrar a tos dems oficiales de la armada naclonal con arreglo a las leyes, y c) Disponer de la totalidad de la marina de guerra, para la seguridad interior y defensa exteriorde la repblica.

La armada de Mxico. La competencia de la armada se puede compendiar en los siguientes dos aspectos:

Defensa naual. Que incluye la defensa exterior del pas; la proteccin al trnsito de buques; la vigilancia de las playas, la zona martimo-terrestre, el mar tenitorial y el mar patrimonial, o zona econmica exclusiva, y la conservacin del medio marino, y 11 Seguridad interior. Que comprendeapoyo a las autoridades federales en sus cometidos

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federacin en los mares territoriales, las zonas martimo terrestres, las islas, los cayos, los arrecifes, los zcalos y las plataformas contnentales, incluyendo los espacios areos correspondientes,aguas interiores, vas fluviales y lacustres en sus partes navegables, segn lo determine el mando supremo; Proteger el trficomartimo, fluvial y lacustre en la jurisdicci6n federal y donde ordene el mando supremo; Efectuar operacionesde rescatey salvamento en el mar y en general, en les aguas nacionales; Cooperar con las autoridades civiles en msiones culturales y de accin cvica, en los aspectos relacionados con actividades martimas; Auxiliar a la poblacin civil en los casos y las zonas de desastre o urgencias, actuando por s o conjuntamente con el ejrcito y la fuerza area, conforme al plan nacional de auxilio; Coadyuvar en la vigilancia de los recursos martimos, y en general de los fluviales y lacustres nacionales y en la represin del contrabando y el trfico ilegal de estupefacientes y psicotr6picos, en los trminos de las disposiciones legales aplicables; Realizar actividades de investigacin centca, oceanogrfica, biolgica y de los recursos martimos, actuando en colaboracin con otras institutuciones nacionales o extranjeras; Participar en la prevencin y control de la contaminacin del ambiente martimo, y Organizar y operar el servicio de polica rnartima y colaborar con las autoridades competentes en los servicios de vigilancia de los puertos e instalaciones de stos.

Los elementos materiales de la. annada, por ser insu-

ficientes, hacen que la vigilancia sea incompleta, lo

13
que permite el saqueo de nuestras especies martimas por parte de pesqueros piratas de otros pases.

ARMADA

5 Mando subordinado. incisos precedentes.

Que corresponde a to-

dos aquellos que no se mencionaron en los

La estructura orgnica de la armada, segn la ley de la materia, es sta:
Secretario de marina: rgano de justicia naval, y Jefatura de operaciones navales: estado mayor de la armada, inspeccin general de la annada, mandos territoriales, mandos de fuerzas navales, rganos de servicios y establecimientos navales, comisin de leyes y reglamentos y asesoras especiales.

Organizacin naval miiitar. El personal que integra la armada de Mxico, se clasifica en: 1 Almirantes; 2 Capitanes 3 Oficiales; 4 Cadetes y alumnos; 5 Clases, Y

6 Marinera.
El orden de jerarqua de la escala de mando es el siguiente: 1 Mando supremo. Que corresponde al presidente de la repblica; 2 Alto mando. Que compete al secretario de
marina;

3 Mando superior en jefe. Que corresponde al

jefe de operaciones navales, quien deber ser almirante y tendr el nivel de subsecretario de estado; 4 Mandosuperior. Que compete a los coman-

dantes de regiones navales, de zonas y de

fuerzas navales; los dos primeros podrn ser almirantes o vicealmirantes y el tercero ser de la categora de almirante, y
ARMADA

Las regiones navales son reas con cierta delimitacin geogrfica, creadas por disposicin del mando supremo con el fin de agrupar fuerzas y elementos de determinada rea y pertenecientes a zonas y fuerzas navales. Las fuerzas navales existentes son del Golfo y del Pacfico, adems de las que por instrucciones del mando supremo se lleguen a crear con carcter permanente o temporal. Los grados y jerarquas dentro del personal de la armada tienen las siguientes equivalencias con las del ejrcito y fuerza area, segn el arto 77 de la ley orgnica de aqulla.

EJRCITO

FUERZA AREA

1 Almirantes
Almirante Vicealmirante Contrelmtrente 2 CapItanes Capitn de navo Capitn de fragata Capitn de corbeta 3 Ofidales Teniente de navo Teniente de fragata Teniente de corbeta Guardiamarina Primer contramaestre Primer condestable Primer maestre 4 Cadetes Alumnos

Generales General de divisin General de brigada General brigadier Jefes Coronel Teniente coronel Mayor

Generales General de divisi6n General de ala General de grupo Jefes Coronel Teniente coronel Mayor Ofldales Capitn primero Capitn segundo Teniente Subteniente Subteniente Subteniente Subteniente Cadetes Alumnos Clases Sargento primero Sargento primero Sargento primero Sargento segundo Sargento segundo Sargento segundo Cabo
Tropa

Oficiales Capitn primero Capitn segundo Teniente Subteniente Subteniente Subteniente Subteniente
Cadetes Alumnos Clases Sargento primero Sargento primero Sargento primero Sargento segundo Sargento segundo Sargento segundo Cabo
Tropa

5 Clases A Segundo contramaestre

Segundo condestable Segundo maestre Tercer contramaestre B Tercer condestable Tercef maestre e Cabo

6 Marlnerfa Marinero Fogonero

Soldado Soldado

Soldado Soldado

ARMADA
El personalde las fuerzas navalespuede encontrarse en activo, primera reserva, segunda reserva o

14
7 Proporcionar y administrar el servicio de polica martima;

retiro. La legislaci6n regula los distintos tipos de licencias de que pueden disfrutar.

Justida naval. La Ley Orgnica de la Armada de Mxico, del 24 de diciembre de 1993, prev nuevamente la creecn de 6rganos de justicianaval distintos a los tnbunales militares compelentes para el ejrcito y fuerza area; sta era una demanda del sedor oorrespondiente formulada desde haca tiempo y que ya haba reoogido la anterior ley (1985). Los rganos previstos regulados en esta ley ypor los reglamentoscorrespondientes son:

8 Construir y conservar las obrasportuarias que requiera la armada y lubricantes de la armada; 9 Establecer y administrar los almacenes y las estaciones de combustibles y lubricantes de la armada; 10 Intervenir en la administracin de la justicia
militar;

a) Tribunales navales. Funcionarn de conformidad a las disposiciones relativas al fuerode guerra, contenidas de manera especial en el
Cdigo de JuSticia Militar (1933); b) rganos disdplinarios. Actuatn de acuerdo con la Ley de Disciplina de la Armada de Mxico (publicada en el Diario Oficial de la Federacin, del 26 de diciembre de 1978); e) Junta naval. Conocer de las oontroversias administrativas en cuestiones escalafoneras y de antigedad, y d) Junta de almirantes. Conocer, resolver y sancionar los delitos y faltas graves en contra de la disciplina militar, que cometiera el personal de la armada. E8 de noviembre de 1821 se cre Secretarade Guerra y Marina. Por decreto publicado el 31 de diciembre de 1940, el departamento de marina nacional fue transformado en la Secretara de Marina, se trata de un rgano centra-

11 Construir y operarlos astilleros, diques, varaderos y establecimientos destinados a Jos navos de la armada de Mxico; 12 Asesorar militannente en los proyectos de construccin de vas generales de comunicaci6n por agua y sus parles inlegrantes, y 13 Organizar y prestar los servicios de sanidad
naval.

La secretara de marina no tiene entidades paraes-

tatalesbajo su coordinacina efecto de ia llamada sectorizad6n; existen algunos rganos de esta dependenda con objetivosespecficos en materiamililar: Centrode estudios superioresnavales; Centro de capacitacin de la annada de Mxico; Escuela de aviacin naval; Escuela de enfermera de la armada Escuela mdico naval, y Escuela de especialidades de aviacin naval

Secretaria de Marina.

Bibliografa recomendada

lizado de la administraci6n pblica federal. Conforme al arI. 30 de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal, a la Secretara de Marina le competen los siguientesasuntos de carcter naval militar:

Federico, Naturaleza y tendencia de las instituciones libres, t.H, Librera de Rosa y Bcuret, Paris, 1870. Ley Orgniro de la Administracin Pblica Federal. Ley Orgnica de la Armada de Mxico. "Ley de Disciplina de la Armada de Mxico", Diario Ofl~ clal de la Federacin, 26 de diciembre de 1978. Lozovx, Jorge Alberto, El ejrcito mexicano, 28. ed., El Colegio de Mxico, Mxico, 1976. "Manual General de Organizacin de la Secretaria de Marina",Diario Oficial de la Federad6n, 20 de octubre
GRIMKE,

d.1994.

1 Organizar. administrar y preparar a laarmada; 2 Manejar el activo y las reservas de la armada; 3 Conceder licencias y retiros, e intervenir en las pensiones de los miembros de la armada; 4 Ejercer la soberana en aguas terrritoriales efectuar la vigilancia de costas, vas navegables, islas y mar patrimonial; 5 Organizar. administrar y operar la fuerza aeronutica naval militar;
6 Dirigir la educacin pblica naval;

"Reglamento Interior de la Secretaria de Marina", Diario Oficial de la Federacl6n, 3 de marzo de 1989.

ASAMBLEA DE REPRESENTANTES DEL DISTRITO FEDERAL Es de inters para nuestro texto

delenernos un poco en la Asamblea de Representantes, creada por adicin constitucional del 10 de agosto de 1987; tuvo como fundamento la base 3a., frac. VI del ert. 73 de la constitucin federal reformada ahora segn se indica ms adelante.

,
15
Como rgano de representacin dudadana en el DistritoFederal, se le dot con tenue y simblica competencia cuasilegisJativa y de gestora para los gobernados que acudieran ante ella; de tal modo que hubo quien la calificara de rgano administrativo ms que de naturaleza legislativa. Por refonna a los artculos 73, frac. VI y 122 constitucionales, de 25 de octubre de 1993, la funcin legislativa local pasa, en la mayora de los rubros, a la Asamblea de Representantes del Distrito Federal, la que ampla as su competencia para

ASIGNACIN
8 Iniciarleyes ante el congreso de la unin; 9 Expedir cdigos en materia civil y penal, una vez que se emitan los de carcter federal; 10 Legislaren lo relativo a administracin pblica local y sus procedimientos, as como en materia de presupuesto, contabilidad, gasto pblca, contadura mayor, patrimonio del Distrito Federal y explotacin, uso y aprovechamiento de los bienes de ste;

11 Emitirleyes relativas a faltas de polica y buen

gobierno, derechos hwnanos, participacin ciudadana y defensora de oficio;

Uegar a ser casi una legislatura local. Vase en la voz Distrito Federal qu le compete al congreso de la unin. La Asamblea de Representantes del Distrito Federal conserva su estructura actual (nteqrada por 66 ciudadanos eleclos popularmente). Tendr dos periodos de sesiones, el primero empieza el 17 de septiembre pudiendo concluir a ms tardar el 31 de diciembre, el se-

12 Regular legalmente los servicios pblicos y el notariado, as como lafuncin educativa local; 13 Aprobar leyes en materias de planeacin 50cioeconmica, desarrollo urbano y uso del suelo, reserves territoriales, ecologa y proteccin de animales, y desarrollo agropecuario; 14 Legislaracerca de construcciones, va pblica, trnsito y transporte urbano, estacionamientos, limpia y cementerios, y

gundo empieza el15 de marzo y como mximo al 30 de abril; los periodos extraordinarios sern convocados cuando se estime necesario por eJ presidente de la repblica, el jefe del DF. o por la mayora de los integrantes de la
comisin de gobierno de la propia asamblea. El derecho de iniciar leyes y decretos corresponde a los representantes ante ella, al presi-

15 Expedir normas legales para el fomento econmico y proteccin al empleo, establedmientos mercantiles, espectculos pblicos, habitacin, salubridad y asistencia, turismo y servicios de hospedaje, previsin social. fomento cultural, vico y deportivo; y abasto.

dente de la repblica y al jefe del Distrito Federal.

ASIGNACiN Sealar, fijar,lo que corresponde a una persona (D. R. A. E.).

Paralelamente al rgimen de la concesin, existe la figura de la asignadn. El estado puede caneesionar a los particulares bienes o selVicios, pero esto no quiere decir que l no pueda explotar directamente los bienes o servicios que estn dentro de sus atribuciones: de aqu la figura de la asignacin.

La competencia de la asamblea de representantes, en los tnninos de la reformaconstrtuconal que se resume, es la siguiente:

1 Ratificarel nombramiento del jefe del DF, en

f~ .
"
I

.""

cinco das; en los recesos, lo har provisionalmente la comisin de gobierno; 2 Ratificar los nombramientos de magistrados del tribunalsuperior de justicia;

Mara Becerra Gonzlez dice que la asignacin es "el acto administrativo por el cual se ncorpora al patrimonio de las entidades los derechos para explotar sustancias en zonas determinadas".

3 Expedir su ley orgnica; 4 Discutir y aprobar las leyes orgnicas de los tribunales del Distrito Federal; . 5 Ley de ingresos y presupuesto de egresos (la
iniciativa de ambos es exclusiva del jefe del
DF!, a perr de Jos ,"gentes para 1995;

6 Legislar en las materias tributarias que se le asignan al municipio conforme al arto 115 de
la propia constitudn; 7 A partir de la relativa a 1995, conocer de In

cuenta pblica local, misma que deber presentarse en la primera decena de junio;

La asignacinminera. Por medio de la asignacin minera, se adjudican a un ente paraestatallos derechos para extraerminerales en alguna regin del territorio nacional. Las entidades titularos dQ una asignacin no la pueden transmitir a los administrados por ningn concepto ni bajo otra figura jurdica, nicamente podrn celebrar con los particulares contratos de obra pblica. Enmateria minera pueden coexistir la concesin y la asignacin en una misma zona para explora-

ASISTENCIA PBLICA cin, explotacin y disposicin de los minerales que

16
En dicha Ley se prev la existencia de un orga nismo federal encargado de las cuestiones asistenciales, adems de las actividades relativas a la coordinacin con las dependencias y entidades del llamado sedar salud y con los gobiernos de los estados (orientaciones desarrolladas en la Ley sobre el Sistema Nacional de Asistencia Social). Las tareas bsicas por realizarse en materia de asistencia social, de conformidad con la ley correspendiente, son las siguientes: 1 Atencin a personas que, por sus carencias
socioeconmicas o por problemas de invalidez, se ven impedidas para satisfacer sus requerimientos bsicos de subsistencia y desarrollo; La atencin en establecimientos especializados a menores y ancianos en estado de abandono o desamparo e invlidos sin recursos; La promocin del bienestar del senescente y el desarrollo de acciones de preparacin para la vejez; El ejercicio de la tutela de los menores, en los trminos de las disposiciones legales aplicables; La prestacin de servicios de asistendajurdica y de orientacin social, especialmente a menores, ancianos e invlidos sin recursos; La realizacin de investigaciones sobre las causas y efectos de los problemas prioritarios de asistencia social; La promocin de la participacin consciente y organizada de la poblacin con carencias en las acciones de promocin, asistencia y desarrollo social que se lleven a cabo en su propio beneficio; El apoyo a la educacin y capacitadn para el trabajo de personas con carencias sodoeconmicas, y La prestacin de servicios funerarios.

ah se encuentren.

La asignacin en materia de aguas. En lo que se

refiere a recursos hidrolgicos, tambin, se puede presentar la asignacin; sta se da al otorgar a un organismo paraestatal, la potestad de utilizar aguas de propiedad federal, lo que incluye los trabajos de localizacin, captacin, almacenamiento, etctera. En esta materia, son aplicables los principios, los elementos y las limitaciones anotados a propsito de la asignacin minera; cambia, desde luego, la legislacin que la regula.

La asignacin de materiales y la oaJpacin de terrenos. La asignacin para explotacin de materiales (piedra. arena, madera, etc.), queda asimilada daramente a la asignacin minera. En los casos en que se hable de asignacin, irn implcitos los mismos principios y elementos dtados a propsito de la minera, slo cambia el recurso natural objeto de la misma. Siempre estaremos en presencia de un acto administrativo unilateral, con cierta similitud a la concesin. El sujeto a quien va dirigido es un ente paraestataJ. En cuanto a la ocupacin de terrenos, consideramos que sta puede implicar un cambio de destino de bienes estatales.
Bibliografia recomendada: vase en Concesin.

ASISTENCIA PBLICA Por asistenda pblica, debernos entender: el auxilio en cuestiones vitales, prestado por un organismo estatal a indigenteS o menesterosos. La benecenca pblica comprende los servicios estatales tendientes a mejorar las condiciones de miseria o enfermedad de individuos marginados socialmente. Como se aprecia, no existe diferencia sustancial entre uno y otro de esos conceptos y los trminos podran emplearse corno sinnimos. La Ley General de Salud considera que por asistencia social ha de entenderse:

Dentro de este campo del actuar gubernamental, se expidieron, el 29 de mayo de 1986, normas tcnicas para: albergues para adultos' rehabilitacin extrahos~italaria; casas hogar para menores; guarderas para menores' escuelas esrstencees para menores, casas hogar para ancianos; casas cuna, y

El conjunto de acciones tendientes a modificar y mejorar las drcunstandas de rorder socialque impidan al individuo su desarrollo integral, asf como la proteccin fsica, mental y social de personas en estado de necesdac(, desprotecdn o desventaja jfsiro y mental, hasta lograr su incorporacin a una vida plena y produdiva.

17
alimentacin a poblacin marginada de escasos recursos.

AUTORIZACiN AUTORIZACiN Es un acto esencialmente unilateral de la administracin pblica, por medio del cual el particular podr ejercer una actividad para la que est previamente legitimado; pues el interesado tiene un derecho preexistente que se supedita a que se cubran requisitos, condiciones o circunstancias que la autoridad valorar. A la teora tradicional del derecho preexistente, se le ha contrapuesto la tesis que slo existe una expectativa de derecho, toda vez que antes de la autorizacin el gobernado no tiene facultad concreta para efectuar la actividad. Ejemplo: autorizacin para operar casas de cambio de divisas extranjeras.

La Secretara de Salud es el rgano, por cuyo medio el estado realiza labores de asesora y vigilanda sobre las instituciones de asistencia privada.
ATRIBUCIONES Accin de atribuir. Sealar o asignar una cosa a alguno como de su competencia (D. R. A E.l.

Atribuciones. Son la'> tareas que el estado decide reservarse, por medio del orden jurdico, las cuales estn orientadas a la realizacin de sus fines. Es decir, son los grandes rubros de la actividad del poder pblico tendiente a alcanzar sus fines. Por ejemplo, preservar el ambiente, tutelar a los trabajadores, resolver conflictos entre particulares, prevenir y sancionar conductas delictuosas, regular la actividad econmica, entre otros.
AUTONOMfA Potestad que dentro d~1 estado

Pennisos. Es el acto administrativo por el cual la administracin remueve obstculos efecto de que el particular realice une actividad, pues preexiste un derecho; por tanto, no se trata de un privilegio. Ejemplo: importacin y exportacin de mercancas.

Licencias. Son medios de control sobre el ejercicio de determinadas actividades desempeadas por los gobernados, quienes al cumplir con los requisitos exigidos pueden desarrollar dichas actlvidades, ya que la propia administracin les reconoce el derecho de ejercicio. Ejemplo: licencia de manejo vehicular. Esnecesario hacer mencin que estos conceptos se refieren al aumento o acrecentamiento de la esfera jurdica de los gobernados; asimismo es importante aclarar que la doctrina sostiene que autorizacin es la categora o gnero y los dems conceptos son formas de la misma, las cuales corn parten principios y rgimen jurdico; en este sentido opina Jos Roberto Drornl.

pueden gozar rnunclpos, provincias, regiones u

otras entidades de l, para regir intereses peculiares de su vida interior. mediante normas y rganos de gobierno propios (D. R. A El )...a autonoma implica ausencia de ligajerrquica con otros rganos pblicos; se da como ceracterstica de la descentralizacin administrativa y dems paraestatales, de los estados miembros de la federacin y de los municipios. En la desconcentradn, slo es de ndole tcnica u operativa. AUTORIDAD Persona revestida de algn poder, mando o magistratura (D. R. A. El

Autoridad. Es toda persona investida de potestad de mando frente a los administrados o internamente dentro de un organismo pblioo. De manera amplia, podemos afirmar que se puede considerar como autoridad a los individuos que, mediante rganos estatales competentes, pueden tomar y ejecutar decisiones que afecten a los particulares u ordenar sean ejecutadas dichas decisiones.
Para la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, autoridad es todo funcionario de hecho o de derecho que puede disponer de la fuerza pblica para hacer cumplir sus decisiones. Es de mencionar que este criterio, sostenido con anterioridad por Ignacio L. Vallarta, permite ampliar el alcance del juicio de amparo.

Diferencias con la concesin. A partir de la naturaleza misma de la concesin, en la que todava existe discrepancia, acerca de si es contrato, acto mixto o discrecional, en tanto que los conceptos descritos son actos administrativos unilaterales, encontrarnos la primera de las diferencias. Por otro lado, las autorizaciones, los permisos y las licencias exigen requisitos evidentemente ms fciles de cubrir que la concesin. As tambin, los primeros tienen objetivos distinta; a la. ltima, adems que en la concesin no hay un derecho preexistente como en los otros conceptos. Aunque son demasiadas las diferencias, slo agregaremos que la forma de terminar la concesin con respecto a las autorizaciones, los permisos y las licencias es completamente distinta, pues stos con-

AVISOS COMERCIALES

18
AVOCACiN Acci6n y efecto de avocar; atraer o llamar as cualquier superior un negocio que est sometido a examen y decisin de un inferior (D.R.AE.). En derecho administrativo Auocaci6n es la figura contraria a la delegacin de facultades; por medio de ella el superior jerrquico decide atender un asunto que se encuentra en el mbito de actuaci6n de un inferior. Esta decisin, de avocarse a conocer determinado negocio, debe manifestarse con los mismos requisitos que la delegaci6n de facultades (uase). En la prctica mexicana, de manera casi automtica, en e1 acuerdo de delegacin se prev que el superior podr recuperar, en cualquier momento, la facultad que delega y atender directamente los asuntos. Consideramos que tal situacin es irregular, ya que su principal consecuencia puede provocar una falta de certeza, al ignorar el gobernado cul de los dosjunconarios (superior o inferior) atender su caso. La delegaci6n y avocad6n de facultades son tambin estudiadas con relacin a sus semejanzas o diferencias con el mandato o representaci6n. contemplados por el derecho privado; opinamos que tal estudio es innecesario, pues resulta claro que se trata de figuras jurdicas cuya naturaleza y consecuencias son totalmente diferentes.

cluyen por finalizar su vigencia o por ser cancelados en virtud de situaciones excepcionales.

Regulacin jurfdioo. Como se apunt6, las autorizaciones, los permisos y las licencias, son actos administrativos formal y materialmente y su rgimen jurdco, contenido generalmente en leyes y reglamentos de carcter administrativo, partir de la base prevista en la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicqnos; en diversos ordenamientos administrativos se contendrn normas relativas a procedimientos concernientes al punto ahora tratado, as como a requisitos, competencia, vigencia, mbito de validez territorial, etc. Es necesario consultar la ley Y reglamentos de la materia espefica para conocer con precisin la regulacin de cada aprobacin, autorizacin, permiso o licencia; regulacin que, en todo caso, no deber ir ms all o en contra de la correspondiente base constitucional. Ante la falta deunidd terminol6gica en la doctrina y textos legales, es recomendable que, en concreto, el legislador limite los alcances de estas figuras a lo siguiente:
Aprobadn. Perfeccionar un acto previo;
Autorizacin.
!

Conferir vigencia a un derecho; controlndolo por razones de inters pblico; Penniso. Facilitar el uso de bienes del estado en situaciones que no sean materia de conBibliogl'afa I'ecomendada: vase en Facultad discrecesin, y cional. Licencia. Aceptar la realizad6n de actividades, previa vercacn de conodmientos O AYUNTAMIENTO Corporaci6n compuesta de un pericia para el caso. alcalde y varios concejales para la administraci6n de los inlereses de un municipio (D. R. A E.). Bibliografa I'ecomendada LVARf2 GENDfN, Sabino, Tratado general de derecho La estructura de la administrad6n pblica muadmInistratIvo, t.1, Bosch, Barcelona, 1958. nicipal vara de un lugar a otro, lo que depende de DROMI, Jos Roberto, Derecho administrativo econmico, sus posibilidades econmicas, su nmero de hat. 2, Astrea de Alfredo y Ricardo Depalma, Buenos bitantes, superfide y desarrollo cultural. En todo Abes, 1979. caso, por disposici6n constitucional, el titular de esa GARRloo FALLA, Fernando, Tratado de derecho adminisadministracin pblica municipal es tul rgano cotrativo, vol. 1, 78. ed., Centro de Estudios Constituciolegiado denominado ayuntamiento, el cual estar nales, Madrid, 1980. SERRA RoJAS, Andrs, Derecho administrativo, t. 1, 1221. encabezado por el presidente municipal. El ayuntamiento, de eleccin popular, dura en ed., Porra, Mxico, 1983. funciones tres aos; lo integran usualmente, adeAVISOS COMERCIALES Trtase de la publiddad ms del presidente municipal, regidores y sndicos, comercial o de los anuncios publicitarios. Se consi- cuyo nmero es distinto segn las necesidades de dera aviso Comercial, dice la ley correspondiente, a la localidad; normalmente cuentan tambin con tul tesorero ~ un'5eae\anQ, 'cce leg\o.OTes'i s\n6.\lX.>S las frases u oradones que tengan por objeto anunciar al pblico empresas, productos o servicios, para suelen tener asignado algn ramo de la administracin (educacin, trnsito, mercados, etctera). distinguirlos de los de su especie.

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En los municipios que cuentan con razonables posibilidades econmicas, existe una estructura orgnica administrativa ms compleja, la cual sigue el

AYUNTAMIENTO
tural Y recreacin; direccin de administracin; di-

modelo de la jerarquizaci6n centralizada estadual y de la federaci6n y, adems, tienen la presencia de una administraci6n pblica paraestatal del municipio (a la que algunos llamen administraci6n pblica pararnunicipal).
Ejemplo de esa estructura municipal jerarquizada o encontramos en la Ley Orgnica de los

recci6n de seguridad pblica y Irnsito, y conlralora municipal. Por mandamiento constitucional, la fuerza pblica del municipio capital de cada entidad federativa, estar bajo el mando del gobernador del estado.
Un comentario adicional acerca de los rganos administrativos del municipio: cabildo fue el nornbre que se dio en el pasado al ayuntamiento; concejo municipal, serel6rgano que supla y concluya el periodo de un ayuntamento cuya desaparicin

Municipios del Estado de Tabasco, que para el despacho de los asuntos del orden administrativo
establece estas dependencias del presidente municipal: Seaetara del ayuntamiento; direccin de finanzas; direccin de programacin; direccin

haya decretado el congreso local, o cuando renuncien sus integrantes; alcalde, as se le denominaba a quien presida el gobierno munidpal.
Bibliografa recomendada:
vase en Municipio.

de desarrollo; direcd6n de obras, asentamientos y

setvicios municipales; dreccn de educacin, 00-

BANCA PBLICA

20

BANCA PBLICA crdito.

Sociedades nacionales de

BEBIDAS y ALIMENTOS La produccin, publicidad y comercializacin de alimentos, bebidas no alcohlicas y bebidas alcohlicas estn controladas por la Secrelara de Salud. Corresponde a los gobiernos locales dictar las disposiciones relativas a la ubicacin y el horario para la venta de las bebidas alcohlicas. Para la produccin y comercializacin de elmentos y de ambos tipos de bebidas, deber obte-

nerse el registro correspondiente en la citada secretara de estado. Tambin se incluyen en el

mismo tipo de control, las materias primas y aditivos utilizados en la elaboracin y conservacin de

esta clase de productos destinados para consumo por seres humanos, ya sea que se persigan o no
fines nutricionales.
Esta facultad para contrvlaralimentos

accin de los particulares y proteger la salud de los individuos. Los arts. 215 y 217 de la Ley General de Salud definen lo que ha de entenderse para efectos de la propia ley, por alimento, bebida no alcohlica, materia prima, aditivo alimentario y bebida alcohlica. Como innovacin respecto a su antecedente legislativo, la ley aclual establece la prohibicin de vender bebidas alcohlicas a menores de 18 aos' lo que si bien resulta positivo, no implica acabar o disminuir el alcoholismo entre la poblacin infantil, ya que considerarlo as es ignorar nuestra realidad social. La secretara de salud publicar en el DiarioOfldaJ una relacin de las bebidas y de los alimentos registrados, ron indicacin de su valor nutridonal.
}

BENEFICENCIA PBLICA

Asistencia pblica.

y bebidas,
BENEFICIO COMN Expresin sinnlma de inters pblico (vase), inters social e inters general.

resulta de verdadero inters pblico, es una de las actividades fundamentales del eslado para vigilar la

21
CADUCIDAD Acci6n de caducar. Extinguirse un derecho, un plazo, etc. (D. E. M., M. Alonso). Confundida en ocasiones con la prescripcin, la caducidad es la prdida de un derecho por falta de actividad dentro de un lapso que fija la ley para su ejercicio. As, la caducidad opera tanto para el gobernado como para la administracin. Este medio anonnal de concluir los actos administrativos obedece a la inconveniencia prctica de perpetuar la posibilidad de actuar en determinado asunto. La caducidad, como figura jurdica, es usada en otras ramas del derecho, puede revestir ciertas modalidades en derecho comparado y es la ley la que fija el tnnino en que ha de operar. Resulta adecuado no usar la terminologa presaipd6n extintiva para identificar la caducidad,

CENTRALIZACiN ADMINISTRATIVA

de organizacin administrativa; adems, es por esa va como la voluntad del rgano superior se impulsa hasta llegar al que la ha de extemar o ejecutar. Se ha analizado (Jos Tom), c6mo esta rigidez jerrquica tiende a atenuarse con la proliferaci6n de ciertos organismos colegiados (comits, comisiones intersecretariales, gabinete, etctera).

Facultadesque implica la relacin jerrquica. Los

poderes o facultades que se derivan de la relacin jerrquica son estudiados con diversas variantes por los especialistas de derecho administrativo, en nuestro caso veremos que esos poderes son: de decisin, de nombramiento, de mando, de revisin, de vigilancia, de disciplina y de resolucin de conflietos de competencia. Estos poderes son facultades que el superior posee frente al subordinado, a electo de permitir la unidad de la accin administrativa. Observemos que, desde un punto de vista etimolgico, jerarqu(a implica mando (poder).

pues ello provoca confusiones. La caducidad de la concesin se presenta por

inactividad del concesionario, "cuando no inicia los

trabajos o el servicio en los plazos convenidos o

fijados" (Rafael Bielsa). La caducidad opera aunque no se haya fijado en el ttulo de la concesin, esto en razn del inters pblico, por lo que la medida toma carcter de orden pblico. La figura tiene importancia principalmente en los casos de servicios pblicos, pues la necesidad colectiva por satisfacer no puede esperar.
CALIDAD MIGRATORIA

1 Dedsin. Esta potestad implica que el superior puede tomar resoluciones para indicar en qu sentido habr de actuar el rgano o funcionario subordinado, ante dos o ms posibles caminos por elegir.
2 Nombramiento. El superior puede valorar la aptitud de los candidatos o solicitantes a un empleo pblico, y seleccionar al que considere ms capaz mediante el otorgamiento del nombramiento respectvo, con lo que se establece una relacin laboral entre el estado y el servidor pblico. Es pues, el superior quien designa a los empleados subalternos, conforme al sistema previsto en la ley. En el caso de servidores de confianza aqullos puede remover libremente.
3 Mando. Es la facultad para ordenar al inferior en qu sentido debe conducirse en algn asunto; cmo habr de emitir un acto administrativo.

.Inmigracin.

CARACTERrSTlCA MIGRATORIA CAZA

Inmigracin.

Flora y fauna silvestres.

CENTRALIZACiN ADMINISTRATIVA La centralizacin es una forma de la organizacin administrativa en la cual los entes del poder ejecutivo se estructuran bajo el mando unificado y directo del titular de ia administraci6n pblica. El tratadista uruguayo, Enrique Sayagus, dice que la centralizacin existe cuando el conjunto de rganos administrativos est enlazado bajo la direccin de un rgano central nico.

La reladn jerrquica. La centralizacin implica concentrar el poder y ejercerlo por medio de la llamada relacin jerrquica. Ese enlace de rganos y sus titulares con el jefe de gobierno sigue una escala piramidal, casi de tipo militar, ello pennite una lnea decisoria unificada, y en eso radica la primordial ventaja de esta forma

4 Revisin. Se pueden examinar los actos del subalterno, a efecto de corregirlos, confinnarlos o cancelarlos. Esta facultad se podr ejercer en tanto el acto no sea definitivo; si se estuviera en presencia de un acto cuyo procedimiento de origen y exrenonzedn ha concluido, el superior podr revisarlo slo a peticin del particular y segn establezca ia Iegisiacin.
Recurso administrativo.

5 Vigi!ancia.

Esto implica el control mediato o inmediato de la actuacin del rgano inferior o del

CENTRALIZACiN ADMINISTRATIVA

22
El caso mexicano, en cuanto a centralizacin administrativa,ser estudiado en la voz administracin centralfederal.
AMPHOUX, Jean,

servidor pblico subalterno; inspeccionar su actuacin con el fin de verificar que sea conforme a derecho. 6 Disciplinario. Es la posibilidad de sancionar el incumplimiento o el cumplimiento no satisfactorio de lastareas que elservidor pblico tiene asignadas. Esas sanciones pueden ser, segn la gravedad de la falta: amonestadn verbal privada o pblica, amonestacin por escrito, suspensin temporal y cese.

Bibliografa recomendada Le chanc:elIer federal dane le regfme constltutlonnel de la Republlque Federale O'Allemagne, LGDJ, Paris, 1962. BoU&JOL., Maurice, Drolt admlnlstratlj, t. 1, Masson, Paris,

1972.
DIMALTA, Pterre, Essal sur la notlon de pouuolr hlrarmlque, LGDJ, Paris, 1961. ENTRENA ClESTA, Rafael, Curso de derecho administrativo, vol. 1, 48. ed., Tecnce, Madrid, 1973. PosADA DE HERRERA, Jos de, Leoclones de admfnJstrad6n, 1. 1,18. ed., Instituto Nacional de Administracin Pblica, Col. Clsicos de la ad:ninistraci6n, serie A, nm. 3, Madrid, 1978. SAYAGUS lAso, Enrique, Tratado de derecho administrativo, t. 1, 4a. ed., sin pie de imprenta, Montevideo,

7 Resolver conflictosde competencia. Cuando, respecto a cierto asunto, existe duda para determinar cul es el rgano o qu funcionario es ellegitimado para atenderlo y resolverlo, el superior jerrquico est investido de facultad o poder para decidir a cul de ellos les corresponde ese caso concreto.

En relacin con esta potestad, la que slo puede ejercerse cuando la leyes oscura o tiene lagunas, el arlo 24 de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal, prev que: l/En casos extraordina rios o alando exista duda sobre la competencia de alguna secretaria o departamento administrativo para ronoeer de un asunto determinado, el presidente de la repblica resolver por condudo de la secretaria de gobernaci6n, a qu dependencia corresponde el despacho del mismo." En el mbito interno de cada rgano centralizado, ser el titular del mismo quien decida este tipo de dudas.

1974.
TORN JJMFNEZ, Jos, El derecho admlnlstratluo, entre la sod%ga y la dogmtico, Universidad de Granada,

Granada, 1978.
CIENCIA DE LA ADMINISTRACiN

Adminis-

tracin pblica.
CIENCIA DEL DERECHO ADMINISTRATIVO Si

bien el fenmeno de la administracin pblica surge en las primeras sociedades polticas, el derecho administrativo como conjunto de normas o como disciplina que estudia a stas, es rganos que integran la administracin centralizarelativamente nuevo. da. Como hemos dicho cuando nos referimos al Sera prolijo sealar los antecedentes histricos concepto de centralizacin, sta se integra por los del derecho administrativo, adems, eUo es materia entes del poder ejecutivo que dependen directamente del jefe del gobierno. Pueden denominarse de otros textos y no de nuestra disciplina. Sin embargo, para situamos en el tiempo resulta consecretarias, ministerios, procuradurias, etctera. veniente indicar algunos datos: los clsicosdel penEl derecho mexicano actualmente usa las denosamiento polticode los siglos XVII y XVIII sientan las minadones secretaria, departamento y procuradupremisas de los futuros estudios; la escuela francesa ra, figuras que sern tratadas en las voces siglo XIX), cuyos principales exponentes son Maucorrespondientes. El nmero de rganos centralizados es muy rice Hauriou, Lean Dugwt, Gaston Jeze; Posavariable, y depende del pas, la poca, las posibili- da, en Espaa; y Teodosio Lares (mediados del dades presupuestarias y la conveniencia poltica de XIX) y Gabino Fraga (1934) en Mxico. Al referimos a esta disciplina podemos afirmar contar con lUl aparato administrativo grande o que estamos en presencia de una rama nueva del reducido. En cuanto a su composidn: cuentan ron un derecho, cuya breve evolucin ha ido pareja al titular (secretario, jefe de departamento o procura- crecimiento de las estructuras del poder ejecutivo y dor/ y, con personaldemufldistintosniveJes, elCUal al \ncxemento d~ \o.. ao..\'J\.Q:ao.. d.e s.\e. ':J que ha est a cargo de las oficinas en que jerrquicamente acompaado al poder pblico en su trnsito desde se estruciura el rgano centralizado. el estado polica al estado social de derecho y en el

23
resurgimiento del liberalismo al finalizar el siglo xx, con matices an por definir. Objeto. Durante largo tiempo, se consider que el derecho administrativo tena por objeto regular la estructura del poder ejecutivo, y que la actividad de ese poder y los organismos que lo integran era materia de la ciencia de la administracin pblica. En torno a esta idea y sustentando W1a opinin contraria, escribieron Orlando, Meucci, Meyer, Gerber. etctera.

CIRCULAR lado de esto, es vlido indicar que la subsunci6n de las nonnas jurdicas administrativas ha de iniciarse a partir del caso concreto, para buscar la regla aplicable y escalando la jerarqua de ordenamientos se llega hasta la ley y el articulo constitucional, correspondientes. Esto no excluye la eventual utilizaci6n de otros mtodos, como el experimental, el dialctico o el histrico, lo cual depender fundamentalmente del caso o la figura por resolver o estudiar. La necesidad de adoptar un sistema y la de conceptuar son claras, ya que, y lo ha dicho Roquera Oliver:
Renunciar a un sistema que nos permita analizar, relacionar e integrar las normas judicas equivale a renunciar al conocimiento clencc del derecho.

La ciencia del derecho admi~istratiuo tiene por objeto el estudio de las reglas jurdicas relacionadas con la accin administrativa del estado; el estudio de la regulacin normativa de los entes del poder ejeaJtivo y sus re/adanes. En otras palabras, su objeto de conocimiento lo constituyen los fenmenos jurdicos (leyes, reglamentos, actos, contratos, resoluciones, etc.), relacionados con la estructura y actividad del poder ejecutivo (federal, local -provincial o estadual- o municipal).
Concepto. La ciencia del derecho administrativo es el estudio y conocimiento metodolgico relativos al anlisis de Jos cuerpos normativos que estructuran al poder ejecutivo, o administracin pblica, y que regulan sus actos.

Por otra parte, existen autores que, a partir de ciertos conceptos (orden pblico y polica administrativa), desarrollan el estudio de la parte especial del derecho administrativo.
Bibliografa recomendada BIELSA, Rafael, Derecho administrativo, t. 1, 6a. ed., La Ley, Buenos Aires, 1964. BoQUERA OLNER, Jos Maria, Derecho administrativo, vol. 1, 381. ed., Instituto de Estudios de Administraci6n Local, Madrid, 1979. HAlJRIOU, Maurice, Obra escogida, Instituto de Estudios Administrativos, Col. Clsicos de la Administraci6n, serie A, nm. 2, Madrid, 1976. MEYER, J., La administrativa y la orgonlzadn administra. Uva, 2a. ed., La Espaa Moderna, Madrid, sin fecha. ORI.ANOCI, V. E., Prlndpios de derecho administrativo, Instituto Nacional de Administraci6n Pblica, Col. Clsicos de la Administracin, serie A, nm. S, Madrid, 1978. SILVA C1MMA, Enrique, Derecho administrativo chileno y comparado, t.1, 281. ed., Judica de Chile, Santiago de Chile, 1962.
'" Derecho adminidrativo. Concepto.

Tcnica del derecho administrativo. La existencia

de una tcnica especfica del derecho administrativo ha sido poco estudiada en la doctrina. Refirese a los instrumentos, as como al modo o manera de generar y ejecutar las reglas de derecho administrativo. Consideremos un poco exagerado hablar de tcnica del derecho administrativo, pues llegados a ese extremo habra que hablar de esttica, gramtica, axiologa, historia, epistemologa, etc., del derecho administrativo. Metodologa del derecho administratiuo. Todo mtodo de conocimiento esadecuado cuando conduce a entender el objeto de estudio; cualquier mtodo cientfico implica una sistematizacin, 1~ cual ser ecertede en la medida que nos conduzca a la oognicin de la materia investigada. Opinamos que el estudio del derecho administrativo en abstracto ha de arrancar de las ideas generales, es decir, de una teora general, para llegar a explicar las cuestiones concretas (parte especial); o sea, aplicar el mtodo deductivo. Al

CIRCULAR Partir de un centro rdenes, instrucdones, etc., verbales o escritas. dirigidos en iguales trminos a varias personas; dirigir uno esas rdenes o instrucciones (D. R. A E.l. La circular es el documento de orden interno, por el cual se transmiten orientaciones, aclaraciones, informacin o interpretacin legal o reglamentaria del funcionario jerrquicamente superior a los subordinados; dichos documentos disponen la conducta por seguir respecto a ciertos actos o servicios.

CIRCULAR

24
cedimiento de creacin y formalidades de una disposicin reglamentaria.
Bibliografa recomendada BoURJOl., Maurice, Droit admlnistratif. t. 1, Masson, Paris, 1972. GARCfA OVlEOCl, Carlos y MARTfNEZ OsEROS, Enrique, Derecho administrativo, t. 1, 9a. ed., EISA, Madrid, 1968. l.AREs, Teodosio, Lecciones de derecho administrativo, primera reimp., Universidad Nacional Autnoma de Mxico, Mxico, 1978. MARTfN MATEO, Ramn, Manual de derecho admlnistratf~ ec, 4a. ed., Comercial Malvar, Madrid, 1979. MARTfNEZ MORAlES, Rafael 1, Derecho Administrativo, pri mer curso, 2a. ed., Herla, Mxico, 1994. SILVA CIMMA, Enrique, Derecho admlnistratiuo chileno y comparado, 1.1, 2a. ed., Jurdica de Chile, Santiago de Cbtle, 1964. VILlAR PAlASf, Jos Luis, Curso de derecho administrativo, 1. 1, Universidad de Madrid, Facultad de Derecho, Seccin de publicaciones, Madrid, 1972. VEDEl., Georges, Derecho adminIstratluo, Aguilar, Madrid, 1980. ZANOBlNI, Guido, Curso de derecho admlnlstratiuo, vol. 1, Aray, Buenos Aires, 1954. .. Reglamento.

Esta figura tambin recibe la denominad6n de "instrucciones de servicio" y est considerada como tpico aclo administrativo interno; sin embargo, los servidores pblicos le han dado carcter de autnticas decisiones ejecutorias que afectan derechos y obligaciones de los gobernados, y en algunas ocasiones con contenido normativo general, de donde Guido zanobinl manifiesta que .. bajo el nombre de circulares o instrucciones, se aprueban a veces verdaderos reglamentos", lo cual es absoluta y radicalmente ilegal. la circular la encontramos en la escala jurdica, abajo de la ley y el reglamento y antes del acto concreto; es, bsicamente, de naturaleza interpretativa. Segn Maurice Bourjol, las circulares pue-

den ser interpretativas, de carcter interno o reglamentarias; como dijimos, estas ltimas son inadmisibles en derecho mexicano. En la prctica administrativa de nuestro sistema gubernamental, reciben distintos nombres, aparte de dral/ar, segn el medio fsico de comunicacin, lo cual no altera su naturaleza ni requisitos; as tenemos: oficio circular, telegrama circular, tlex circular, circular va fax. etctera. Los principios que rigen las circulares son:
a) Es un acto administrativo unilateral; b) Tienen carcter interno; e) Pueden trascender a la vida de los gobernados, sin causarles perjuicios. En este caso, han de ser publicadas; d) Deben sujetarse a la ley y sus reglamentos, y e) Su" fundamento no es la potestad reglamentaria sino la potestad jerrquica" (Jos Luis Villar Palas].

CODIFICACiN

Codificad6nporciaIyC6digo

administrativo.
CODIFICACiN PARCIAL Algunos autores afirman, con diversos argumentos, que en derecho administrativo, slo son codificables las materias que poseen cierto grado de evolucin y autonoma. Tal corriente (codificacin parcial), est representada, entre otros, por Rafael Bielsa y Benjamn VilJegas Basavilbaso y sus opiniones las describirnos en el lugar correspondiente a cdigo administrativo (vase); quienes de manera particular admiten ciertas crticas contra la codificacin y aceptan algunos argumentos a favor. Desde luego, la codificacin parcial no implica compilar las leyes por secretaria u rganos que las manejen, sino sistematizarlas por ramas jurdcas, ordenadas en un texto nico expedido por el poder legislalivo. Desde hace dcadas (1939), ellegisladorfederal mexicano adopt el sistema de codificar el derecho administtat\\J() \X"-.'tci:n\me.\"\\Q. "\)Qt ma\ea~. "aUnque

Efectos de ladrallar. La circular, dado su carcter interno, obliga de manera general o singular a la administracin pblica, dependiendo de la autoridad que la haya producido; no debe establecer derechos u obligaciones para el particular. Cabe la posibilidad de que trascienda a la vida del gobernado (por ejemplo, la adopcin de formatos para ciertos trmites). No puede derogar o abrogar normas de mayor valor como son el reglamento y la ley. Las circulares que por cualquier razn contengan normas jurdicas generales, pierden su natura)~ y se convierten, de hecho, en autnticos reglamentos. En esta situacin, atendiendo a su verdadera esencia, deben tener el tratamiento, pro-

la denominacin presente de algunos no sea cdigo, su naturaleza s corresponde a ello; as, se

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encuentran vigentes en la actualidad los siguientes cdigos parciales: Ley Agraria; Ley Aduanera; Ley Federal de Procedimiento Administrativo; Ley General de Salud; Cdigo FIscal dela Federacin, y Ley Federal de Derechos.

CDIGOADMINISTRA nvo

Las posiciones adoptadas por los adminisirativistas respecto del problema de la codificacin, en cuanto a su realizacin, pueden agruparse en tres corrientes:
a) La que sostienen los autores que niegan la posibilidad de tal codificacin: Rocco Corrnlg-

Adems, han existido varios proyectos de cdigo

federal administrativo.
Bibliografa recomendada:
nistrativo.

vase en C6dIgo admI-

nanl, De Gioanls, Mellein. Maniellinl, DI Bernardo, Colrneiro, Cuesta, Berthle.. my. Orlando, Merld, Garcia Oviedo, Me liado, Oda, Sarria, Laferriere, Meucci y Garca Trevijano b) La sustentada por autores que admiten la
posibilidad y conveniencia de la codificacin administrativa: Cotille, Ducrocq, D'Ale...

CDIGO ADMINISTRA nvo Cdigo, signific inicialmente libro; posteriormente, el trmino se ernpez a aplicar para designar cualquier texto legal

(B. D. E., J. Corominas).

sio, Broccoli, Posada, Royo Villanova, Teleselo, Garrido Falla, Entrena Cuesta y Boquera Oliver, y
e) En la tesis que slo admite la codificacin parcial por materias, se afilian: Orti, Za.. noblnl, La Torre, Lentini, Gascn y

Geny dice que cdigo es:

Un conjunto de disposiciones legales que versan sobre

una materia de legislacin positiva, influido en su estructura por una idea general, a la que ordlneriemente se refiere el ttulo que al mismo cdigo se da.

Esta definicin, aunada al concepto de codificacin de Villegas Basavilbaso, nos permitir completar la nocin de codificacin. Este autor dice que:
la legislacin est codificada cuando se presenta en una ley nica, la cual exige una recopilacin orgnica y sistematizada de esa legislacin.

Marn, Santa Mara de Paredes, Maltos de Vasconcelos, Brandao Cabalcanti, Bullrlch, Belsa, Villegas Basavllbaso y lvarez Gendn.
Los argumentos de los autores del primer grupo se pueden resumir de la forma siguiente: Multiplicidad de las disposiciones jurdico administrativas; . Mutabilidad del derecho administrativo; Falta de orden en la legislacin administrativa. La codificacin es contraria a los principios del derecho pblico, del que forma parte el derecho administrativo, y El derecho administrativo carece de madurez para la codificacin, o sta es imposible debido a que tal disciplina jurfdica posee perfiles muy propios y distintos a las otras ramas del derecho que s son codificables. Analicemos cada uno de estos argwnentos, con el auxilio de la doctrina que los ha sostenido o criticado.

En ese orden, codifioodn ser la reduccin sistematizada a una unidaddel conjuntode normas jurdicas de una determinada rama del derecho positivo.
El derecho administrativo no est codificado en la mayora de los pases, a diferencia de otras ramas que s lo estn: derecho civil, derecho penal, derecho constitucional, etctera. La codificacin administrativa, entendida como la elaboracin de un cdigo administrativo, ha sido objeto de encontradas opiniones por parte de la doctrina desde el siglo XIX, la que ha afirmado o negado. segn la postura adoptada, la posibilidad o imposibilidad, conveniencia o inconveniencia, de tal tarea; aliado de stas existe una tercera tesis, la cual admite slo la codificacin parcial por materias. Esta polmica implica admitir o no lo cientfico y aun la juridicidad del derecho administrativo, as como prever el futuro de ste.

1 Multipliddad de asdisposidones juridicoadmi.

nistrativas. Berthlerny afinnaba que la variedad de materias y diversidad de principios en el derecho administrativo, era lo que explicaba la ausencia de Wl cdigo; y Garca Oviedo nos dce que el derecho administrativo:
Escomplejidad infinita, mundode asuntos, enciclopedia de materias. Sera muy de temer que ms que un

CDIGO ADMINISTRATIVO
cdigo se obtuviera un conglomerado 0, cuando ms
una mera ordenacin.

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encuentran dos elementos: uno de mayor permanencia o fijeza, el otro de mencr-estebtaded, sujeto a las transformaciones econ6micas sociales.

Para rebatir lo anterior, Villegas Basavilbaso asegura que la multiplicidad de normas administrativas no es un obstculo insalvable para elaborar un cdigo, lo dificultar pero no lo impedir.
No es la multlpcjded de las disposiciones lo que fundamentaitnente dificulta esta labor... ms bien la fndcle tan diversa de los asuntos lo que mposlbte la obra,

Podemos concluir, con Posada, que:

En el derecho administrativo hay elementos fundamentales de cierta fijeza, que es posible y conveniente definir y fijar jurdicamente.

Falta de orden en la legislacin administTotIua. Los autores que sostienen la convenienda de la

afirma Garca Oviedo; sin embargo, el mismo autor indica que la "extensin creciente de la legislacin administrativa" es una drcunstancia importante en abono de tal tarea. Finalmente, Garrido Falla cree que no hay inconveniente en sostener la posibilidad de la codificacin si lo que se pretende es:
Lograr una codificaci6n de los principios generales y

de la parte general, as como de las grandes leyes que

presiden la actividad administrativa en cada materia concreta (y sin perjuicio del necesario desarrollo reglamentario, que, al margen del cdigo, han de encontrar tales leyes).

codificacin invocan exageradamente la opinin contraria basada en la lalta de orden, y plantean "la necesidad de uniformar y ordenar la legislacin administrativa, por cuanto no se concibe si la administracin es el orden que su regulacin jurdica se presente dispersa, fragmentaria y, a veces, contradictoria". Adems, aceptar la falta de orden como argumento contrario es caer en un rculo vicioso: "no se codifica por falta de orden..., y no hay orden porque no se codifica". 4 La codificacin es con/rario a los principios del derecho pblico, del que forma parte el derecho administrativo. Creemos que este argumento est totalmente superado por la doctrina y la realidad legislativa; baste recordar, como afirma Bielsa. las constituciones polticas. 5 El derecho odministrotllJO carece de modurez para la codificacin, o sta es imposible debido a que tal disciplina posee perfiles muy propios y distintos a las otras ramas del derecho que sr son rodificables. Consideramos que este argumento es el ms serio de los esgrimidos en contra de la codificacin, pero tambin creemos que ser precisamente por su medio y el de Jos estudios doctrinarios como el derecho administrativo Degar a alcanzar su pleno desarrollo. Para Villegas Basavllbaso, quien recurre a las condiciones establecidas por Iherlng, para la elaboracin de un cdigo es necesario que haya: a) Nocin precisa del derecho administrativo; b) Sujeto del derecho administrativo, y c) Objeto preciso del derecho administrativo. Agrega que actualmente estas condiciones no existen en nuestra materia. En este punto opinamos que s existen sujeto y objeto precisos del derecho administrativo y que nicamente la nocin de ste vaga. es aun El mismo autor, que considera al derecho administrativo como un derecho en formacin, afirma

2 Mutabilidod del derecho administrotilJO. Este argumento puede plantearse con las opiniones de Di Bernardo y Garca Oviedo:

Es imposible segregar el derecho administrativo de las comentes sociales en que se mueve, para fijarlo en un cdigo. La materia administrativa carece, por su propia naturaleza, de la estebilided de otros 6rdenes. El cdigo podra nacer, pero nacera. anticuado.
Posada sostiene que los opositores a la labor de codificacin, al i~istir en:
La movilidad de la norma juridico administrativa, argumento ceptel, no distinguen la materia tcnica de la materia poltica ... en la actividad poltica prevalece el elemento circunstandal e inestable.

En este mismo sentidose pronuncia Rafael Bielsa, quien afirma que este argumento, el de la movilidad, puede ser superado si se delimitan:

Las dos esferas de la actividad del poder ejecutivo: la

poltica y la administrativa... en 10poltico predomina el elemento circunstancial y movedizo, en 10administrativo es el elemento ms o menos fijo, estable y tcnico.

Villegas Basavilbaso se afilia a esta misma

postura:

En todas las ramas de la legislacin, tanto en las de derecho pblico como en las de derecho privado, se

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categricamente que ''un derecho en formacin no se puede codcar" y cree que esto "ccnstuye el obstculo supremo para la codificacin" pero, "no existen, agrega, inconvenientes insalvables para la codificacin parcial". ''Los caracteres que deben concurrir a un orden de derecho", afirma Garca OvIedo. ''para que sea posible la codificacin del mismo faltan en el derecho administrativo, al menos en su momento actual, y tememos que siem-. pre". La idea de que todo intento de codificacin es contrario a la naturaleza del derecho administrativo. ha sido desarrollada por Adolo Merld. Merld considera que la mayor parte del campo jurdico pertenece al derecho administrativo, pero esto no implica que sea codificable. ya que la tcnica de esta codificacin estara fuera de toda lgica, porque sera imposible agrupar todas las normas administrativas en leyes, en las cuales hubiera una principal y otras accesorias; esto,--afirrna, jams llegar a ser realidad. Arguye Merld que la vastedad de cuestiones que comprende dicha rama del derecho, evitar todo intento de agrupar sus normas en unos cuantos cdigos, tal como sucede con el derecho procesal, o en uno solo como es el caso del constitucional. Y, finalmente, sostiene que resultara absurdo W1 cdigo que, agrupando las disposiciones jurdico administrativas, presentara aliado de las normas relativas a cultos y polica, las normas referentes al registro civil y uso de armas. Nos parece que este argumento es de poco valor, pues agrupar las materias administrativas, por diversas que stas sean, nada tiene de absurdo si se hace con tcnica adecuada, como no es absurdo que el cdigo civil regule al divorcio y la hipoteca, por ejemplo. El mismo Merkl reconoce que es propio tratar el derecho de familia y la reglamentacin del derecho de propiedad, usufructo, habitacin, etc., en una sola ley, sin embargo, insiste en que sera lUl absurdo agrupar en un texto nico las materias administrativas. Ese autor afirma que hay normas admnlstratusos qUh pueden compararse con las normas del derecho procesal en lo que respecta a sus alcances jurdico polticos o por cualquier otro motivo no jurdico. Por qu, nos preguntamos, no es posible codificar ese sedar que Merkl reconoce que se encuentra en el derecho administrativo?, los argumentos que en contra de la codificacin expone l,

CDIGOADMINISTRATlVO

nos parecen insuficientes para desechar la codificacin. Sin embargo, por convincentes que pudieran resultar sus argumentos, a ello se opone, adems de las crticas apuntadas, toda una realidad de codificacin administrativa: cdigos administrativos, con mayores o menores fallas, vigentes en el extranjero y leyes de codificacin parcial tanto en , Mxico como en otros pases. , Creemos que mediante la aplicacin de un cdigo administrativo se lograr, adems de una marcha ms correcta de la administracin pblica, un ms rpido desarrollo del derecho administrativo, lo que traer consigo la madurez, que no sin justificacin se le ha negado a esta rama jurdica; situacin que lamentablemente responde a una realidad universal, la cual tiene que ser superada con el concurso legislativo y doctrinario de hombres de lodos los pases. Con la codificacin. tambin, se lograr una mayor certeza jurdica, ms justicia para los gobernados y un ms fdl manejo de la ley, As, cencluImos cen Garrido Falla: "a nica cuestin a debatirse es la relativa a la extensin y propordones que dicha codificacinpueda alcanzar".
Codificacin local en las entidades federativas. La multiplicidad de disposiciones jurdicas ha convertido al derecho administrativo en una disciplina difcil de conocer. y ello es patente en los estados de la repblica ms que en el plano federal, pues en ste, algo se ha logrado mediante la codificacin parcial. Chihuahua es la nica entidad federativa de la repblica mexicana que ha elaborado un cdigo administrativo, el cual est vigente en la actualidad; el primero, se promulg en 1950, a ste le siguieron las versiones de 1960 y 1974. Su tcnica es adecuada y sus resultados razonables. La mayora de los estados de la federacin cuentan con un cdigo fiscal, Jos cuales siguen el esquema del cdigo tipo propuesto por la OEA (Organizacin de Estados Americanos), por COnducto de la secretara de hacienda y crdito pblico. Los estados de Guanajuato, Nuevo Len y San Luis Potos, posean va su cdigo tributaTio hacia. 1961; en la actualidad podemos citar, adems, a Chihuahua, Sonora, Baja California y al estado de Mxico. . Por otro lado, casi todas las entidades de la federacin cuentan con una ley orgnica de la administracin pblica local, las que han venido a

COMERCIO EXTERIOR sustituir a las anteriores ''Ley Orgnica del Poder Ejecutivo del Estado de ..."
Bibliografa recomendada BERIHLEMY, H., Trolt e1ementalre de draft adminlstratif. 3a. ed., Libraire Nouvelle de Droit et de Jurisprudenceo Arthur Rousseau, Paris, 1905. BJELSA, Refeel, Derecho administrativo, t. 1, Se. ed., La Ley, Buenos Aires. 1964. CAETANO, Marcello, Manual de dfreJto admfnlstratltuo, 7a. ed., Colmbre, Lisboa, 1965. GARCfA OVlEDO, Carlos y MARliNEZ llsERos, Enrique, Derecho administrativo, t.I, 9a. ed., ESA, Madrid, 1%8. GARRIOO fAl...l.A, Fernando, Tratado de derecho adminlstratluo, vol. 1, 7a. ed., la. reimp., Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1980. MAR11NEZ MORALES, Rafael L, La codiflrod6n administrativa en los estados de la Repblica mexicana, tesis profesional, facultad de Derecho, UNAM, Mxico,

28
El ejeaJtivo podr ser faaJltado por el congreso de la unin para aumentar, disminuir o suprimir las cuotas de las tarifas de exportacin o importacin, expedidas por el propio congreso, y para crear otras, as como para restringir y para prohibir las importaciones. las exportaciones y el trnsito de productos, articulo y efedos, cuando lo estime urgente, afn de regular el comercio exterior, la economa del pas, la estabilidad de la produccin nacional, o de realizar cualquier otro propsito en beneficio del pas. El propio eiecutoo, al enviar al congreso del presupuesto fiscal de cada ao, someter a su aprobacin el uso que hubiese hecho de la facultad concedida.
Resulta conveniente precisar los orgenes y alcances de dicho arlo 131 constitucional: 1 En primer prrafo, se reserva a la federacin la materia de comercio exterior; 2 En segundo prrafo, se permite la delegacin de facultades legislativas en esta cuestin, al titular de la administracin pblica; 3 Una serie de circunstancias llevaron al constituyente permanente a establecer dicha excepcin al principio de separacin de poderes. al facultar al presidente de la repblica a modificar las leyes de comercio exterior. Dichas circunstancias fueron: el fracaso de una poltica desarrollista, la contraccin econmica de la postguerra, la devaluacin del peso en 1949 y la necesidad de adoptar una actitud proteccionista a favor de la industria mexicana; 4 El congreso de la unin con base en el arto comentado expide dos leyes de naturaleza fiscal: tarifa del impuesto general de importacin y tarifa del impuesto general de exportacin, las que clasifican y gravan todas las mercancas susceptibles de comprarse o venderse al extranjero; 5 De conformidad con el segundo prrafo del arto 131 constitucional, adicionado el 28 de marzo de 1951, el presidente de la repblica puede ser facultado para modificar las tarifas a que se refiere el punto 4, de la siguiente fonna: Aumentando, disminuyendo o suprimiendo los impuestos de importacin y exportacin, y

1967. MERKI.., Adolfo, Teora general del derecho administrativo,

Editora Nacional Mxico, 1975. VlllEGAS BAsAVll13ASO, Benjamn, Derecho administrativo, t. 1, Tfpogrca Editora Argentina, Buenos Aires. 1949.

COMERCIO EXTERIOR En este apartado no pretendemos hacer una descripcin exhaustiva del comercio exterior referida a su naturaleza e importancia econmica, pues ello rebasara los lmitesdel derecho administrativo, sino que nos concretaremos nicamente a sealar ciertas disposiciones jurdicas que conciernen a tan relevante materia. La constituci6n polca reiteradamente seala que el comercio exterior es materia reservada a la federadn. Esto es explicable, ya que hasta la dcada de los veinte, la principal fuente tributaria del estado la constituy el comercio exterior. Entre las disposiciones constitucionales que hacen referencia al comercio axteror, podemos citar al arto 73, frac. XXlX;art. 118, frac. l;arl. 117 .fracs. V, VI y VII y arlo 131; este ltimo, tiene espedal importancia dentro de los medios de accin de la administraci6n pblica, y establece: Es facultad privativa de la federacin gravar las mercandas que se importen o exporten, o pasen de trnsito por el territorio nacional, as como reglamentar en todo tiempo, y an prohibir, por motivos de seguridad o de polida, la circulacin en el interior de la repblioo de toda clase de efectos cualquiera que sea su procedencia; pero sin que la misma federadn pueda establecer ni dictar en elDistritoFederal [os impuestos y leyes que expresan [as /raes. VI y VII del arto 117.

Autorizndose, por medio de permiso de importacin o exportacin, la entrada o

29
salida de mercanas del pas, o el trnsito
por el territorio nacional. Este sistema de permisos tiende a ser eliminarlo y en su

COMISIONES INTERSECRETARIALES

lugar utilizar el mecanismo anterior. es decir

la modificacin de los impuestos.

6 Esas facultades las ejerce el presidente con base en el propio arto 131, mediante los mecanismos contemplados en la Ley de Comerdo Exterior, los cuales operan por medio de decretos que han de publicarse en el Diario Oficial de la Federacin. Dado que la intendn de la reforma -de 1951 fue dotar de instrumentos jurdicos giles a la administracin pblica, las modificaciones a las leyes de comercio exterior fundamentarlas en esas facultades legislativas, ocurren con gran frecuencia, y. 7 Mediante el mecanismo as creado, se estuvo en condiciones de permitir la salida o la entrada de mercancas solamente cuando as le convena a la economa nacional, protegiendo al fabricante mexicano de productos extranjeros y asegurndole un amplio mercado interno.

tendr sealado su impuesto, el precio oficial base para calcular aqullos y si requiere o no permiso de la secretara de comercio y fomento industrial o de alguna otra dependencia, de acuerdo con la naturaleza de la mercanca (educacin pblica; agrlcultura, ganadera y desarrollo rural; salud o defensa nacional, segn se trate de obras de arte y libros, productos agropecuarios, medicinas o explosivos y annamento, respectivamente), aunque el permiso est casi por desaparecer con motivo de la apertura comercial de nuestro pas.
Bibliografa recomendada: nmica.

vase en Rectorla eco-

Cuando en la novena dcada del siglo XX, Mxico decide incorporarse al Acuerdo General de Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT) -actualmente Organizacin Mundial de Comercio-, ese mismo mecanismo legal permiti abandonar la poltica proteccionista y abri el mercado en numerosos casos, conforme a los compromisos adquiridos para; a su vez, en un intento por aumentar las exportaciones a nuevos mercados. La materia de comercio exterior en cuanto a su regulacin jurdica es sumamente compleja, aparte de las disposiciones sealadas es de tenerse en cuenta a la Ley Aduanera y a una gran cantidad de ordenamientos reglamentarios. Las tarifas de importacin y exportacin a que se refiere el arto 131 constitucional, tienen en la actualidad un sistema de clasificacin llamado nomenclatura arancelaria de Bruselas (NAB), la cual siguen todos los pases miembros de la Unin Europea, y los de las Asociacin Latinoamericana de lntegrad6n (AlADr), entre afros. La nomenclatura arancelaria de Bruselas permite la clasificacin individualizada, de millares de artculos susceptibles de importarse o exporterse, empezando por los productos menos elaborados (animales vivos) hasta los productos ms elaborados (obras de arte y antigedades); cada artculo

COMETIDOS ESTATALES Enrique Sayagus Laso habla de cometidos estatales, en una acepcin similar a la de atribuciones (vase). Conviene aclarar que los comeudos no son equivalentes a las funciones del estado y ms bien esa expresin se identifica con las atribuciones estatales. " Los cometidos son cosa distinta de las junciones estatales, aunque por razones de terminologa ms que de fondo, con frecuencia sean confundidos." (Enrique Sayagus Laso). Las funciones son el medio de accin para que el estado, valindose del poder pblico, realice sus cometidos o atribuciones (stos son los grandes rubros de la actividad estatal, encaminados al logro de ciertos fines). COMISIONES INTERSECRETARIALES Clasificadas como rganos especiales o intermedios de la administracin pblica, encontramos a las comisiones intersecretariales. Para la atencin de algn asunto que es de la competencia de dos o ms secretaras, podrn crearse comisiones intersecretariales. Las caractersticas de tales organismos se pueden sintetizar as:

1 Son creadas mediante ley del congreso de la unin o por decreto presidencial; 2 Tendrn carcter permanente o transitorio, dependiendo de la naturaleza de su objeto; 3 Pueden formar parte de ellas representantes de rganos paraestatales y pamcctaras (cmaras, sindicatos, etctera}; 4 Generalmente asumirn tareas consultivas o de asesora y, excepcionalmente, de carcter ejecutivo, y 5 El instrumento jurdico que las cree, sealar quin las presidir. ,

COMISiN FEDERAL DE ELECTRICIDAD

30
coadyuvar al logro de los fines propios del fideico-

En la actualidad, existen cientos de este tipo de organismos para una gran variedad de asuntos; su importancia vara de acuerdo con el momento y el tipo de actividad. He aqu algunos ejemplos de ellos: Comisin lntersecretarial de Plagucidas, Fertilizantes y Sustancias Txicas, Comisin Intersecretarial para el Fomento de la Microindustrla, Comisin Intersecretarial para el Fomento de la Industria Maquiladora, Comisin Nacional de Ecologa, Consejo Nacional de Poblacin, Comisin lntersecretarial para la Conservacin del Palacio Nacional, Comisin Nacional de mnas y Monumentos Artsticos, Comisin Nacional de Prevencin de Desastres, Comisin Interseere-

miso, de acuerdo con la integracin, los deberes y las facultades que se le confieran. Su existencia es potestativa en los fideicomisos de particulares y
obligatoria en los del gobierno federal.

Regulacin. El arto 80 de la Ley de Instituciones de Crdito no logr llenar el gran hueco legislativo

tarial de Investigacin Oceanogrfica, Comisin Intersecretarial de Gasto Financiamiento, y Consejo Nacional Contra la Farmacodependencia. La necesidad de estas comisiones surge de la naturaleza de los asuntos por tratar, los cuales presentan diversos aspectos y, por tanto, confluye en ellos la competencia de dos o ms entes centralizados. A pesar de que la ley del arto 90 constitucional haya distribuido entre las distintas secretaras los negocios que le competen a cada una, surgirn cuestiones concretas de carcter multidisciplinario, tal sucede en el caso de alguna calamidad pblica o en el de los estmulos fiscales. Al lado de las comisiones intersecretariales, hay otros rganos especiales o intermedios dentro de la centralizacin administrativa, ellos son el estado mayor presidencial, el consejo de salubridad general y el consejo de ministros.
BibJiografia recomendada: nistrativa vase en Reforma admi-

existenteen tomo a esta figura,ya que la legislacin vigente tanto mercantil como administrativa, la mencionan sin definirla. Al respecto, el citado artculo en su ltimo prrafo, insina la posibilidad de que en la constitucin del fideicomiso o en sus reformas se contemple la integracin de un comit tcnico, el cual podr aduar segn las facultades que se le asignen, y, adems, agrega que la fiduciaria queda libre de toda responsabilidad cuando acte conforme a los dictmenes o acuerdos emitidos por dicho rgano. En el mbito de la administracin pblica, la Ley Federal de las Entidades Paraestatales dispone las

bases conforme a las cuales se debern ajustar el comit tcnico, en primer trmino, en cuanto a su integracin,y en segundo lugar, en lo que se refiere a facultades y funcionamiento; por su parte,la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal prev que en todos los casos habr un representante del fideicomitente(Secretara de Hacienda y Crdito Pblico) en los comits tcnicos (art, 47) con el que concurren generalmente, en la prctica, un representante de la institucin fiduciaria y uno de la coordinadora del sector correspondiente; por
disposicin de la Ley Federal de las Entidades

COMISiN FEDERAL DE ELECTRICIDAD Es un organismo descentralizado y tiene a su cargo la prestacin del servicio pblico de energa elctrica; fue creado en 1937. Ley de Instituciones de Crdito; adems, prev que Est regida por una junta de gobierno y un la formacin del comit correr potestativamente a director general, ste es designado de manera dis- cargo de los fideicomitentes en el acta constitutiva crecional por el presidente de la repblica. o en sus reformas, las cuales requieren del consenSu actividadse regula,entre otros ordenamientos, timientodel fideicomisario cuando hubiera; detalles en la Ley del Servido Pblico de Energa Elctrica. que tampoco observa la ley vigente (arts. 45, frac.

Paraestatales en los fideicomisosconstituidos por el ejecutivo federal, es obligatoria la existencia del comit tcnico (art. 41). La ley bancaria de 1941 establece la formacin de un comit tcnico o de distribucin de fondos, esta segunda denominacin no aparece en la actual

Energa eJdrlca.

COMIT TCNICO DEL FIDEICOMISO

Comf fc-

IVde la Ley General de Instituciones de Crdito y Organizaciones Auxiliares de 1941, y 80 de la Ley de lns\i\uciones de Crdito).

nico es el rgano creado en el acto constitutivo de un fideicomiso o en sus reformes, cuyo objetivo es

No obstante esto, a nu-estro juicio, sustancialmente son disposiciones idnticas, prueba de ello

31
es que con el cambio de ley en la prctica no ha variado el trato que se da al comit. El art. 80 de la Ley de Instituciones de Crdito

COMPETENCIA

dispone la posibilidad de integrar un comite tcnico en e1.acto constitutivo de los fideicomisos o en los actos de reforma de stos. La integracin

que los recursos econ6micos obtenidos del pblico sean destinados a la beneficencia social, a este efecto supedita la gestin de la institucin bancaria (trust companies) a sus instrucciones.
Bibliografa recomendada: vase en FideIcomiso p_
blico.
COMPETENCIA Incumbencia, aptitud (D. E. M., M. Alonso). El sistema jurdico asigna tareas concretas a cada rgano estatal para que pueda actuar leqalmente. En esto consiste la competencia, en que al ente le incumbe atender asuntos determinados; es la posibilidad jurdica que tiene un rgano pblico de efectuar un acto vlido. El concepto de competencia, desde el punto de vista jurdico tiene su expresin ms tcnica en el desarrollo de la actividad jurisdiccional, la cual en Mxico es privativa del poder judicial (con las excepciones que la ley permite). Sin embargo, su aplicacin se ha extendido a todos los actos de gobierno, lo cual indudablemente deriva de nuestra constitucin como un requisito de validez y eficacia de stos (art. 14 constitucional), el cual consiste en que todo rgano que emita actos deber estar autorizado para ello por la ley, es decir, deber ser competente. Es as como la constitucin mexicana ha delimtado los respectivos mbitos, de competencia, para lo que ha establecido una pirmide de tres niveles: la federacin, los estados miembros y los municipios, y ha reservado a cada uno de ellos detenninadas materias y un territorio para sus actividades, as coma a todo rgano del poder pblico. La competencia es la posibilidad que tiene un rgano de actuar; la ley le asigna al rgano determinados asuntos que puede o debe atender. Por su parte, las facultades se refieren a los servidores pblicos; o sea a la aptitud que stos reciben de la legislacin para emitir los actos necesarios a fin de ejercer la competencia del6rgano. As tenemos que, confonne a la disposicin constitucional, el acto administrativo debe ser producido por un rgano competente, mediante un funcionario o empleado con facultades para ello. La competencia la asigna la ley; las facultades deben estar contempladas tambin en laleyo, por disposldon de sta, en un reglamento o acuerdo de delegacin de facultades.

es claramente potestativa a favor del fideicomitente, En el fideicomiso privado. La citada Ley de Instituciones de Crdito, la Ley General de Ttulos y Operaciones de Crdito y la voluntad contractual de las partes regirn al comit tcnco en el fideico-

miso privado, cuya integracin es potestativa a

favor del fideicomitente y de la institucin fiduciaria, segn se dijo. En los fideicomisos pblicos. Como ya se indic, la Ley Federal de las Entidades Paraestatales prescribe la obligatoriedad de su existencia en todos los fideicomisos pblicos. La Ley Orgnica' de la Administracin Pblica Federal exige que figure en el comit tcnico, representante de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico. Asimismo. generalmente, estn representadas en el comit tcnico, la fiduciaria y la coordinadora de sector. Por otra parte, la citada Ley Federal de las Entidades Paraestatales dispone la prohibicin, a la fiduciaria, de ejecutar acuerdos dictados por el comite tcnico cuando ste se exceda en sus facul tades o viole el contrato del fideicomiso.

un

Comparacin entre el comit tcnioo de losfideicomisos y el consejo de administracin de las sociedades annimas. Consideramos que la flexibilidad con la que puede estar integrado el comit tcnico del fidelcomiso, as como las facultades con las que suele ser investido, adems de la falta de informacin legislativa sobre su naturaleza jurdica, podran tanto emparentarlo como alejarlo, no slo del consejo de administracin de la sociedad annima, sino de cualquier cuerpo colegiado que administre socedades mercantiles o asociaciones o sociedades civiles; de ah que no nos detengamos mayormente en este punto.

Antecedentes en el derecho estadounidense. El antecedente del comit tcnico se encuentra en el comit de distribucin de fondos o distribution committee, que opera en algunos trusis estadoundenses (comunity tmst), con el fin de asegurarse

COMPETENCIA MUNICIPAL COMPETENCIA MUNICIPAL De las atribuciones del estado mexicano sealemos qu asuntos son de
competencia municipal:

32
12 Otorgar concesiones, conforme a la ley, para la prestaci6n de algunos servicios pblicos o la utilizacin de bienes de su propiedad; 13 Auxiliar a los gobiernos local y federal, en los trminos que fijen las diferentes leyes; 14 Aplicar sanciones por violacin a disposiciones de naturaleza municipal, y 15 Contar con los funcionarios, empleados y trabajadores a efecto de ejercer las facultades correlativas a su competencia.

1 Administrar el patrimonio del municipio;

2 Expedir, a travs de su ayuntamiento, y de

acuerdo con las normas establecidas por las legislaturas de los estados, los bandos de polia y buen gobierno, los reglamentos, las circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones; Aprobar su presupuesto de egresos; Formular, aprobar y administrar la zonificaci6n y programas de desarrollo urbano; Controlar el uso del suelo en su tenitorio; Establecer el sistema de nomenclatura de calles y plazas pblicas; Prestar servicios pblicos conforme a la frac. 1II del arto 115, que establece:

3
4 5 6
7

La lista anterior pretende establecer un criterio de generalidad para los diversos estados y municipios, pero es lgico que en muchos casos variar conforme a la constitud6n local y las leyes derivadas de sta, y que tambin dicho criterio estar delimitado por las caractersticas geogrficas, econmicas y culturales de cada localidad.
... Ingresos munlcfpalp-s y municipio.

Los municipios, con el concurse de los estados ruando as fuere necesario y 10 determinen las leyes, tendrn a su cargo los siguientes servicios pblicos: a) Agua potable y alcantarillado; b) Alumbrado pblico; e) Limpia; d) Mercados y centrales de abasto;
e) Panteones;

J) Rastro;
g) Calles, parques y jardines; h) Seguridad pblica y trnsito, y

i) Los dems que las kgislaturas locaies determinen segn las condiciones territoriales y socioecon6micas de los municipios, as como su capacidad administrativa y financiera.

Los municipios de un mismo estado, previo

acuerdo entre sus ayuntamientos y con sujecin

a la ley, podrn ooordinarse y asociarse para la ms eficaz prestacin de los servicios pblicos
que les corresponda.

8 Proporcionar servicios educativos, concurrentemente con el estado y la federacin; 9 Intervenir en actividades de censos y elecciones segn las leyes federales y locales; 10 Manejar de modo autnomo su hacienda pblica, en los trminos indicados en el vocablo ingresos munidpeies. de este dicdonaIio; 11 Construir y conservar obras pblicas para la consecucin de sus fines;

CoMPILACiN Compilar ~ reunir o colecdonar diversos textos legales conforme a un determinado criterio de seleccin. De esta forma, se distingue entre compilacin (agrupamiento de textos diversos) y codificacin (reunin sistemtica en un solo texto legal de las normas de una determinada rama jurdica). Se puede agregar a estos conceptos la recopifadn, ronsistente en la coleccin y ordenamiento gubernamental de leyes (ejemplo: legislad6n espaola de los siglos XVI a XIX). La compilacin de las normas jurdico administrativas es solamente tul problema de tipo editorial o de organizacin interna de alguna oficina pblica o particular que decidan realizarla. Son de citarse, entre nosotros, como encomiables labores de compilacin, la coleccin Leyes y Cdigos de Mxico de editorial Porra; con mayor informacin reglamentaria la de ediciones Andrade, con sistema de hojas sustituibles; y, en otra vertiente, ms cientfica, la colecci6n Leyes comentadas de Harla. En derecho comparado son de mencionarse: en Franda, los 06digos Dalloz; en Espaa, la realizada por Eduardo Garca de Enterria; en Italia, la efectuada por Guido Zanobinl. Con el desarrollo de la informtica y su aplicacin al derecho, la compilacin ya no debe significar mayor problema, inclusive, por lo que respecta

alabU50 de \a. fe d.~ ~n'..sm., :S::>'m'C> ~\ \-..~roo

que

ante una modificacin normativa, se publique en el rgano oficial solamente la refonna y no el nuevo

33
texto completo de la ley (esto, tan arraigado en

CONCESiN

nuestro sistema, no sucede en algunos pases de

tradidn legal escrita). Las disposiciones jurdico administrativas admiten su clasificacin conforme a diversos criterios que atiendan a distintas necesidades y distintos puntos de vista, as tenemos:

1 Porjerarqua normatiua. Segn este sistema las normas jurdicas administrativas se catalogaranen constitucionales, legales, contenidas en instrumentos internacionales, reglamentarias, previstas en circulares y en decretos. Recientemente, se habla de leyes marco, stas, se dice, establecen reglas que habrn de desarrollarse en otras leyes. Consideramos que toda ley tiene la misrnajerarqua,1imitada a su mbito de aplicacin (federai, estadual o municipal) y que las llamadas leyes marco quedan sujetas a los mismos principios que toda norma legislativa, en especial: toda ley posterior deroga a la anterior (cuando el rgano emisor es el mismo: federal o local); 2 Por materia o criterio temtico. Los ordenamientos administrativos pueden ser agru- , pados conforme a temas o materias de inters para ei compilador; respecto de esta base la posibilidad de clasificacines amplsima: seguridad, patrimonio nacional, impuestos, finanzas, organizacin, sanidad, migracin, turismo, eoologa, energticos, oontratos, expropiacin, consumidor, patentes, marcas, fuerzas armadas, fundn pblica, servicios pblicos, agriculiura, fauna, seguridad social, proteccin al consumdar, etctera; 3 Por sector. De acuerdo con este criterio, la clasificacin obedecera a un encuadramiento maoCXJrgnico: leyes que aplican una dependencia centralizada y las entidades paraestatales por ella coordinadas. Por ejemplo, Secretara de Hacienda y Crdito Pblico: leyes bancarias, tributarias, de la Lotera Nacional, etctera; 4 Por dependenda. Este resulta de la adopcin de un enfoque orgnico para los efectos de la clasificacin: cada secretara y departamento aplica ciertas leyes. Este sistema requiere precisar que ninguna ley pertenece a dependencia alguna y que hay muchos ordenamientos que son aplicados por diversos

rganos (legislacin relativa a servidores pblicos, entre otros); 5 Por materia dentro de la dependencia que las aplica. Este criterio es una prolongacin del anterior y supone tal abundancia de disposiciones que se hace necesaria una subdivisin; por ejemplo, Secretara de Agricultura, Ganadera y Desarrollo Rural, requiere apartados para agricultura, ganadera, sanidad fitopecuaria, etctera; 6 Cronolgico. Elderecho administrativo vigente puede ser clasificado por fechas, es decir, conforme a un criterio cronolgico; su utilidad no sera muy prctica y tal vez solamente les sera til a los investigadores. La fecha por emplear puede ser la del decreto del congreso, la de promulgacin, de publicacin o aquella en que haya in.iciado su vigencia, y 7 Alfabtico. La posibilidad de clasificar la legislacin administrativa por orden alfabtico, aunque real, tambin resultara de muy poca utilidad, si no se refiere propiamente a la materia que la misma regula (Ley General de Poblacin, por ejemplo, quedara en la letra P y no en laL).

,
CONCEJO MUNICIPAL

Ayuntamiento.

CONCERTACiN Trmino usado en los ltimos aos por la administracin pblica federal mexicana, para calificar a los convenios que celebra oon particulares sobre diversas cuestiones, especiahnente econmicas, scales, electorales y de fomento.
Contratos administrativos.

CONCESiN Dada la enorme cantidad de tareas que el estado tiene atribuidas para legrar sus fines, no podra cumplirlas de manera directa; por ello existe la posibilidad de encomendarle a los particulares la prestacin de detenninados servicios o permitirles el uso de bienes pblicos, cuando se interesen en ello y cuenten con las cualidades idneas para hacerlo. El gobernado se halla interesado en esas labores por el significado econmico que le puede representar o por la utilidad que implica'el uso de cierto bien, y en virtud de que el poder pblico no puede abarcar toda la actividad de ese tipo de forma directa, swge la concesi6n como figura jurdica que le permite al particular desempear actividades que son propias del estado, en manto que persiguen la

CONCESiN

34
un poder jurdico sobre una menfestedn de la edmnistraci6n pblica.

satisfaccin de necesidades generales. En el caso de la concesin de bienes, se pretende alcanzar de manera indirecta el inters general. La variabilidad del rgimen de la concesin, obedece tanto al sistema poltico como al econmico que impere en tul estado en un cierto momento histrico. As, el poder pblico tender a intervenir ms directa o indirectamente en la prestacin de servicios pblicos y en el uso de sus bienes, segn la orientacin poltico econmica del estarlo. El ntervendonismo del poder pblico puede ir desde el acaparamiento total de las reas concesio-

Por nuestra parte, consideramos, que concesin es el acto jurdico unilateral por el cual el estado confierea un particular la potestad de explotar a su nombre un servido o bien pblicos, que le pertenecen a aqul, satisfadendo necesidades de inters general.

Naturaleza jurdica. Hoy se sigue controvirtiendo

la naturaleza jurdica de la concesin. De las teoras expuestas sobre este particular, las ms representativas son: a) Contrato de derecho privado. Se presupone un acuerdo de voluntades entre el estado y el particular concesionario; por tanto, estamos en presencia de un contrato puro y simple, regido por normas del derecho privado; Obviamente, por el desarrollo del derecho administrativo, esta tesis est prcticamente abandonada, aunque conserva algunos seguidores. b) Contrato admlnlstraUvo. sta es una corriente mayoritaria dentro de la doctrina; dicha corriente sostiene que la concesin es un contrato, pero en el cual se hace valer una posicin privilegiada de la administracin pblica frente al particular (los contratos administrativos: vase). Esta doctrina no logra explicar la gran discredonalidad que tiene la autoridad para decidir las condiciones y al titular de la concesin; como tampoco explica la especial naturaleza del objeto sle la propia concesin (bienes estatales o servidos pblicos]; c) Acto unl/ateral. Esta teora, expuesta por el citado 000 Mayer, sostiene que la concesin es un tpico acto administrativo unilateral. Para efectos de este tema, seguimos esta idea, y d) Acto mixto o complejo. Aqu se sostiene que la concesin comparte elementos tanto del acto administrativo unilateral, como del contrato. La inconsistencia de esta teora radica en que una persona, fsica o moral, no se puede colocar en dos posiciones, una de derecho pblico y otra de derecho privado, dentro de un mismo acto.

nables, pasando por un repartimiento de tareas

entre l y los particulares, hasta llegar a un casi total abandono de esas labores en manos de los gobernados; desde luego, hay que tener presente tam-

bin la diversidad en el orden jurdico sobre las

condiciones de la concesin. En todo caso siempre habr presenda estatal, la cual se manifiesta por medio de la nonnatividad jurdica, puesto que se trata de bienes o actividades que pertenecen primgeniamente a la organizacin poltica y que por diversas circunstancias se conceden u otorgan temporalmente ~ los administrados.

Evoludn histrica. La concesin, en tanto que mediante ella se otorga el consentimiento del poder pblico para que se puedan realizar actividades que originalmente corresponden a ste, se remonta a los orgenes de la historia humana, cuando el 90 bemante comisionaba a ciertos individuos para recaudar los tributos que los sbditos estaban obligados a entregar. Con motivo de las guerras de conquista y colonizacin, la figura subsiste y se desarrolla, proceso que se mantiene una vez consolidadas las colonias y sistematizada la explotacin de los TeClU'SOS naturales de los territoriossometidos. Como figura juridica y ya presentando los perfiles actuales, la encontramos a fines del siglo XVIII; una centuria ms tarde se le separa del ahora llamado contrato de obra pblica. Concepto. En virtud de la importancia que esta institucin posee, as como del inters que provoca a los tratadistas, se podra citar una amplia gama de definiciones o conceptos de concesin, que variara segn la visin o la naturaleza jurdica con la que se le considere, pero con la mira de ser concretos nos limitaremos a exponer un par de opiniones. Sogn OttMIJ.)JeT la concesin es:
Acto administrativo de determinado contenido. Este

contenido debe consistir en que por l se d al sbdi1c

Elementos subjetivos. Los elementos personales de la concesin son el concedente (rgano estatal),

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concesionario (particular) y usuario (al tratarse de servicios pblicos).

CONCESiN

El concedente es la autoridad competente que otorga la concesin al gobernado, al cual selecdona (la mayora de las veces) de entre varios solicitantes, y despus de valorar una serie de factores para nonnar su criterio de decisin. El concedente puede ser, dentro de su respectivo mbito de competencia, la federacin. alguna entidad federativa o un municipio, 10mismo que un organismo paraestatal (cuando los bienes o servicios involucrados sean de carcter pblico). El concesionario es la persona fsica o moral a quien es otorgada la concesin. Sus actos, aun los referidos estrictamente a bienes o servicios pblicos. no pueden considerarse como funcin pblica, ni su personal ser calftcado de servidores pblicos, excepto cuando se trate de alguna paraestatal a la que la ley le reconozca una situacin especial a este respecto. El usuario es la persona fsica o moral cuyos requerimientos de prestaciones van a ser satisfechos con el servicio pblico concesionado; entra en relacin con el concesionario y, s610de manera excepcional, con el rgano pblico concedente. Desde luego, estos elementos personales se refieren a la concesin en el derecho administrativo. El uso de la misma terminologa en el derecho privado, para referirse a sucursales o agencias de empresas, as como distribuidores de determinados bienes o servicios (venta de automviles, por ejemplo), no debe llevamos a confusiones absurdas.
Rgimen jurdico.

como una fonna de colaboracin de los particulares en la funcin administrativa, cuyo desempeo corresponde fundamentalmente al poder pblico. A propsito de los servidos pblicos, la importancia de la concesin resulta clara en los sistemas liberales, neoliberales y de economa mixta. En cuanto al uso y aprovechamiento de bienes del estado, la doctrina extranjera tiende a no considerarlos como concesin sino dentro de la amplia y poco precisa categora de autorizaciones; ste no es el caso de Mxico, en donde casi unnimemente se le cataloga dentro de la figura de que trata el presente vocablo. Limitaciones de las actividades sujetas a concesin. Tradicionalmente el estado se ha reservado tareas para s, en este tenor ha excluido de las reas concesionables aquellas que por razones estratgicas, polticas o de oportunidad considera que no deben estar en manos de los particulares; este sector del quehacer social conservado en exclusividad por el poder pblico, es denominado monopolio de estado. Tales tareas pueden variar de acuerdo con las siempre cambiantes circunstancias histricas, por lo que al ejemplificar se corre el riesgo de ser superado por una realidad sumamente dinmica; desde luego, la actividad debe ser importante o trascendental para el pas, de ah que se convierte en tarea exclusiva del estado. Ejemplos actuales: al petr6leo, la emisin de moneda, la energa nuclear, el servido pblico de energa elctrica.

La concesin como acto jurdico de la administracin pblica debe ajustarse a los

elementos, los requisitos y las formalidades sealados para el acto administrativo en general. Ante la falta de un texto nico en materia de concesiones, ser necesario recurrir a la ley especfica para conocer y aplicar las normas correspondientes a cada actividad concesionable. Merecen citarse especialmente por sus reglas en el asunto de concesiones, (a Ley Federal de Radio y Televisin, la Ley General de Bienes Nacionales y la Ley Federal de Procedimiento Administrativo.

Plazo. En lo que se refiere al plazo de vigencia de la concesin, no existe un precepto que fije un mnimo o un mximo para todos los casos. Cada materia es tratada en particular por su correspondiente legislacin, atendiendo a su naturaleza y fines; de tal suerte que puede haber plazos que van desde seis meses, 25 o 30 aos, hasta indefinidos (este ltimo supuesto es sumamente raro). En la actualidad, dada la priootizacin de muchas actividades y el auge del neoliberalismo, los plazos tienden a ser ms largos.
Propiedad de los bienes afectados a la concesin. Los bienes afectados a la explotadn de la concesin pueden pertenecer al concesionario o al estado (concedente), ya sea que aqul aporte bienes propios para la operacin de la misma, o, en el segundo supuesto, que se aporten bienes del patrimonio pblico o que el objeto mismo de la concesin sea

Principios que rigen la concesin. Los mismos principios que rigen a la funcin y al acto administrativo, rigen a la concesin: legalidad, competenda, etc. Es usual encontrar descrita la citada figura

CONCESiN

36
efectuarse las publicaciones que ordene la legislacin. El particular que no est conforme con la dedsin, podr interponer el recurso que para el caso se prevea en la legislacin.

el uso o aprovechamiento de cosas de propiedad estata!. La titularidad patrimonial de ios bienes utilizados en la concesin no vara de su original propietario, aunque s quedan sujetos a las limitaciones que la propia concesin prevea. Como excepcin tenemos la estipulacin en el sentido de que al tnnino de la concesin, los bienes del concesionario pasen al estado y I tambin, el caso en que se trata de bienes del concedente que, por su naturaleza, se consuman o extraigan.
Relaciones entre el concesionario y los usuarios. Las relaciones entre los concesionarios y los usuarios son de carcter complejo y pueden estar regu-

ladas tanto por normas de derecho pblioo oomo de derecho privado. Generalmente se dar una liga entre el proveedor y el consumidor de servicios; en este caso ser aplicable la legislacin protectora del consumidor. Una distincin importante, que suele hacerse, es la que se establece entre servicios pblicos obligatorios y facultativos para el usuario (entre los primeros: la energa elctrica y el servicio de telfonos; dentro de los segundos: el transporte de pasajeros); conforme a este criterio los obligatorios son regidos por el derecho pblico y los facultativos por el derecho privado. Esta separacin resulta de muy dudosa apJicacin prctica: Procedimiento para otorgar la concesin. El procedimiento para otorgar una concesin variar segn el dispositivo legal aplicable; es decir, para cada materia ser la ley Y el reglamento correspondientes, los que fijen los pasos que tanto la autoridad como el solicitante deben cumplir en esta cuestin. En cualquier supuesto, los lineamientos oonstitucionales deben ser observados. Generalmente, el procedimiento se iniciar con una convocatoria de la administracin pblica para la prestacin de un servido pblico mediante concesin, o bien por solicitud que, en este sentido, haga el particular. En todos los casos, el estado tendr la obligacin de analizar los documentos que se le presenten, a fin de verificar la capacidad personal, tcnica y financiera; tambin deber dar vista a los concesionarios que tuvieran el carcter do torceros jnturesados y~ nelmenle, deber emitir una decisin unilateral basada en las mejores condiciones que se puedan obtener para la prestacin del servicio o el uso del bien; adems, han de

El ttulo de la concesin. El ttulo de la concesin es el documento donde consta la decisin del poder ejecutivo, as como la aceptacin del particular; es un aviso al interesado acerca de los derechos y las obligaciones que implica ese acto administrativo; desde luego, no se trata de un ttulo negociable o de crdito (esta aclaracin parecera ociosa, pero valga ante una posible confusin terminolgica). Dependiendo de la importancia de la concesin, el ttulo deber publicarse en el Diario Ofidal de la Federacin; si se trata de concesiones trascendentales de carcter estadual o municipal, tendr que reproducirse el documento relativo en el rgano del gobierno local (llamado peridico oficial en casi todos los casos). Extinn de la concesin. La existencia de concesiones a perpetuidad casi ha desaparecido. Hay varias maneras de terminar este acto: cumplimiento del plazo, falta de objeto o materia, rescisin (unse), revocacin (vase), caducidad (vase), rescate (vase), renuncie (vase), y quiebra o muerte (vase) del concesionario, las cuales se describen en el lugar correspondiente de este diccionario, segn el QTden alfabtico, excepto las dos primeras que en seguida se anotan y la ltima, incluida en la voz concesionario.
Cumplimiento del plazo. Como se anot, no hay en el derecho mexicano un plazo uniforme para la duracin de las concesiones. En cada caso, conforme a la ley especifica, se fijar la fecha en que fenezcan (10,20 Y25 aos, por ejemplo). Cumplido el plazo, el acto jurdioo cesa sus efectos; puede existir prrroga, segn prevea la ley, el otorgamiento de la prrroga quedar a la decisin discrecional del poder pblico, previa solicitud del gobernado.

Falta de objeto o materia de la ooncesi6n. Es natural que si el objeto o materia de la concesin se extingue o agota, es imposible que sta subsista, lo que implica S\J.. u.~ tQ..~\\\.~\.6'1."\.. ~)~~"i>\<=. de esto: la explotacin de recursos naturales, el transporte de pasajeros en un ro que se seque o sea desviado, etctera.

37
Concesiones locales y municipales. Tanto los estados de la federacin corno los municipios pueden otorgar concesiones, dentro de sus mbitos de competencia territorial y por materia, para la prestacin

CONCESIONARIO co, de la cual nos dice el mismo autor, que es la posibilidad jurdica del sujeto para hacer valer directamente sus derechos, celebrar en nombre propio actos jurdicos y cumplir sus obligaciones. El concesionario ha de contar con capacidad de goce y de ejercicio, y adems en nuestro pas,. en algunos casos (cada vez menos), se necesita ser nacional para que alguien pueda recibir una concesin. El presunto concesionario debe demostrar fehacientemente a la administracin pblica, que cuenta con los recursos tcnicos necesarios para la prestacin del servicio pblico o el uso y explotacin de los bienes concesionados. Es decir, ha de poseer todos los e 1ementos que pennitan desarrollar en su cabal alcance, la concesin. La capacidad tcnica ha de ser evaluada en cada caso, conforme a facultades discrecionales previstas en la ley y los reglamentos de la materia; adems, debe subsistir durante el tiempo que dure la concesin. Independientemente de la capacidad tcnica aludida el prrafo anterior, el concesionario ha de poseer los recursos econmicos suficientes para cumplir con la tarea que emprende. Ello es importante porque. si se trata de un servicio pblico, no puede arriesgarse a los usuarios a una eventual suspensin del mismo y si es un bien por explotarse, ste no debe desperdiciarse. La capacidad financiera real del concesionario tiene que demostrarse Y. en su caso, deber otorgar una garanta, de acuerdo con 10 que el rgano administrativo disponga, a fin de asegurar la operacin de la concesin de una manera adecuada.

de servicios pblicos o la explotacin de bienes

estaduales o muncpales, conforme lo que al respedo fijen sus leyes respectivas. Los principios, las caractersticas y los elementos que hemos reseado a lo largo de este vocablo son aplicables, con los lgicos ajustes, alas concesiones locales. Cabe recordar que las materias conceso-

nables que la federacin no ha, acaparado son sumamente escasas.

Bibliografa recomendada
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'" ConcesIonario Y rescate de la concesin.

CONCESIONARIO Es la persona fsica o moral a quien es otorgada la concesin. 'Toda persona tiene capacidad de goce que, segn Rafael Rojina Villegas. es la aptitud para ser titular de derechos y para ser sujeto de obligaciones; tambin se habla de la capacidad de ejerci-

Derechos del concesionario. Una vez otorgada la concesin, emergen derechos para el concesionario. Dentro de ellos encontramos un derecho pblco subjetivo de disponer de la cosa concesionada, dentro de los lmites que le sealen la ley y el ttulo de la concesin; podr realizar los cambios y armar las instalaciones que se requieran para lograr el objeto de la propia concesin Y. recibir los benefeios econmicos generados por tes \.aTeas Tea\\za.das; adems, tendr la posibilidad de oponerse al otorgamiento de nuevas concesiones que interfieran con su mbito de operaciones. Los derechos otorgados son de carcter personalsimo, slo pueden ser transferidos mediante el consentimiento de la autoridad,lo que, en opinin

CONDICIN

38
lUl

de algunos tratadistas, implica concesin.

nuevo acto de

Obligaciones del concesionario. Como la concesin tiene un carcter intuitu persona, el concesionario deber ejercerla personal y directamente; es decir, no podr trasmitirla, cederla o enajenarla. El concesionario tiene la obligacin tanto de cuidar los bienes concesionados como la de no interrumpir el servicio pblico. Tales bienes no pueden ser gravados sin autorizacin expresa del concedente. Existe tambin la obligacin de acatar puntualmente la tarifa correspondiente. Adems, los bienes deben ser cuidados y los servicios prestados con la mayor diligencia posible, cumpliendo con todas las disposiciones legales, teniendo en consideracin que se trata de cuestiones de inters pblico. Quiebra o muerte del concesionario. La quiebra es un procedimiento de ndole mercantil por medio del cual el concesionario (en nuestro caso), declara su insolvencia e imposibilidad de seguir realizando su tarea. Sin embargo, es necesario aclarar que la concesin es un acto administrativo y ste slo puede terminar por uno de igual naturaleza; por ende, como dice Jos Canasi, la administracin pblica es la nica que puede extinguir o darle continuidad a la concesin, mediante el ejercicio de su derecho de vigilancia, a efecto de garantizar la idoneidad del servicio pblico. La muerte de concesionario (persona fsica), tambin imposibilita la subsistencia de la concesin, ya que sta, como se dijo, es de carcter personal e intransmisible. Corresponde, en este supuesto, al rgano administrativo asegurar la continuidad del servicio pblico o la explotacin del bien, cuando ello sea socialmente necesario.
Bibliografa recomendada: CONDICiN vase en Concesl6n.

stos pasen a favor del estado. Durante el Imperio romano, a lo largo de la Edad Media y en alqunos regmenes dictatoriales de nuestros das, se ha utilizado la ronfiscaci6n romo una eficaz forma de destruir o mermar el poder econmico de los enemigos del gobierno. Esta forma de adquirir bienes est prohibida en nuestro rgimen jurfdioo de oonformidad al arto 22 de la oonstitucin que la incluye dentro del catlogo de penas no permitidas.

Quedan prohibidas las penas de mutilacin y de infamia, la marca, 1"" azotes, los palos, el tormento de aJalquier especie, la multa excesiva, la confiscad6n de bienes y aJalesquiera otras penas inusitadas y trascendentales. El mismo artculo hace la siguiente aclaracin en materia de confiscacin
No se considerar como confisood6n de bienes la aplicacin tctaJ o pardal de los bienes de una persona hecha por la autoridad judicial, para el pC{lo de la responsabilidad duil resunasve de la oomisin de un delito, o parael pago de impuestos o multas, ni el decomiso de los bienes en caso de enriquecimiento ildto en lastnninos del art.l OO.
CONSEJO DE MINISTROS El consejo de ministros es una institucin de derecho parlamentario, en que los titulares de los rganos centralizados toman decisiones colegiadamente. La expresin fue utilizada por el arto 29 constitucional, a propsito de la suspensin de garantas, hasta antes de la reforma de 21 de abril de 1981. Aunque la indicada modificacin oonstitucional elimin el trmino ronsejo de ministros, la institucin permaneci de la siguiente forma:

Trmino y oondicin.

CONFISCACiN

El trmino confiscacin utilizado en la actualidad como sinnimo de cualquier medida arbitraria, es decir, no jurdica, que lleguen a tomar el juzgador o los rganos administrativos en detrimento del patrimonio del gobernado, es en realidad. una medida de carcter poltico. Histricamente ha existido la confiscacin como una sancin a los enemigos del poder pblico, por medio de la cual se les priva de sus bienes y que

En los casos de invasin, perturbacin grave de la paz pblica, o de cualquier otro que ponga a la sociedad en grave peligro o conflicto, solamente el presidente de los Estados Unidos Mexicanos, de acuerdo con los titulares de los secretariasde estado, los departamentos administrativos y la Procuradura General de la Repblica y Con aprobacin del congreso de la unin, y, en los recesos de ste, de la comisin permanente, poclr suspender en todo el pas o en lugar determinado las garantas que fuesen obstculos para hacer frente, rQida y {ci\m.Q.n.\2. a la situacin; pero deber hacerlo }XIr un tiemIX> limitado, por medio de prevendones generales y sin que la suspensin se contraiga a

39
determinado individuo. Si la suspensin tuviese lugar hallndose el congreso reunido, ste canee.der las autorizaciones que estime necesarias para que el ejecutivo haga frente a la situacin,pero si se verificase en tiempo de receso, se convocar sin demora al congreso para que las acuerde. No es objetivo de este apartado analizar la sus-

CONSEJO DE SALUBRIDAD GENERAL

la contaminacin ambiental, sern despus revisadas por el congreso de la unin, en los casos que le competan.

Lo relativo al combate de la contaminacin ambienta! fue aadido segn reforma publicada el 6

de julio de 1971. Disposidones en la Ley General de Salud Segn esta ley, publicada el7 de febrero de 1984, le corresponde, al consejo de salubridad general, adems de lo previsto en la frac. XVI del arto 73 constitucional, 10siguiente:
a) Dictar medidas contra el alcoholismo,la venta

pensin de garantas, ni pretendemos polemizar

acerca de la naturaleza y efectos del acuerdo requerido para que el presidente solicite al congreso la aprobacin "de esa medida. Nos limitamos a sealar que existe opinin generalizada en el sentido de que el acuerdo relativo a la suspensin de garantas, es un elemento parla-

mentario dentro de nuestro sistema de gobierno presidencial (Felipe Tena Ramrez, adems de
otros):
Bibliografa recomendada:
nlstTatfua.

vase en Reforma odm-

b)

CONSEJO DE SALUBRIDAD GENERAL

Aunque

en algunos textos se le da el nombre de consejo superior de salubridad, se trata del consejo de salubridad general. Es una comisin intersecretarial, prevista en la constitucin federal y que depende directamente del presidente de la repblica. Es una de las pocas instituciones del derecho colonial
que sobreviven (Junta del Protomedicato). El arto 73, frac. XVI, de la ley suprema establece respecto a ese organismo lo siguiente: 1 El consejo de salubridad general depender directamente del presidente de la repblica, sin intervencin de ninguna secretara de estado, y sus disposiciones generales sern obligatorias en el pas; 2 En caso de epidemias de carcter grave o peligro de invasin de enfermedades exticas en el pas, El departamento de salubridad tendr obligacin de dictar inmediatamente las medidas preventivas indispensables, a reserva de ser despus sancionadas por el presidente de la repblica; 3 La autoridad sanitaria ser ejecutiva y sus disposiciones sern obedecidas por las autoridades administrativas del pas, y 4 Las medidas que el consejo haya puesto en vigor en la campaa contra el alcoholismo y la venta de sustandas que envenenan al individuo o degeneran la especie humana, as como las adoptadas para prevenir y combatir

e)

d)

e)

f)

y la produccin de sustancias txicas, as como las que tengan por objeto prevenir y combatir los efectos nocivos de la contaminacin ambiental en la salud, dichas medidas sern revisadas despus por el congreso de la unin, en los casos que le competan; Adicionar las listas de establecimientos destinados al proceso de medicamentos, as como las referidas a las de enfermedades transmisibles prioritarias y de las no transmisibles ms frecuentes, y tambin las de fuentes de radiaciones ionizantes y de naturaleza anloga; Emitir su parecer acerca de los programas y proyectos de investigacin cientifica y de formacin de recursos humanos para atencin de la salud; Opinar respecto del establecimiento de nuevos estudios profesionales, tcnicos, auxi-Iiares y especialidades que requiera el desarrollo nacional en materia de salud; Elaborar el cuadro bsico de insumos del sector salud; Participar, en el mbito de su competencia, en la consolidacin y funcionamiento del sistema

nacional de salud;
g) Rendir opiniones y formular sugerencias al ejecutivo federal tendientes a incrementar la efidenda del sistema nacional de salud y al mejor cumplimiento del programa sectorial de salud, y h) Analizar las disposiciones legales en materia

desalud)l fOTmu\ar propues\.as. de yet.onnas

adiciones a las mismas.

El consejo de salubridad general, en tanto comisin ntersecretarial, est integrado por el secretario de salud, en calidad de presidente de dicho consejo; un secretario; 12 vocales titulares t: 10 de ellos ser el presidente de la Academia Nacional de Medici-

CONTADURIA MAYOR DE HACIENDA na); los vocales que el reglamento interior del pro-

40
su accionar al conocimiento de otro poder, el cual sera, para el caso, el judicial. Por esta razn, .se crean rganos dentro de la propia administracin pblica, investidos de mayor o menor autonoma, que habrn de resolverjurisdiceionalmente las controversas surgidas entre sta y el particular que se considere afectado por algn acto administrativo. Otro de los razonamientos centrales para justificar la existencia del contencioso administrativo es en el sentido de que lajurlsdicci6n, en esta materia,
implica valorar el inters pblico y algunas cuestio-

pio consejo seale. Los miembros de este consejo

debern ser profesionales de alguna rama sanitaria
y sern nombrados y removidos libremente por el

jefe del poder ejecutivo.

Comlstones fntersecretarlales.

CONTADURIA MAYOR DE HACIENDA

La Conta-

dura Mayor de Hacienda es una oficina de apoyo de la Cmara de Diputados, no debe confundirse con alguna inexistente oficina de la Secretara de
Hacienda y Crdito Pblico o con la desaparecida contadura de la federacin; la contadura est regida por la Ley Orgnica de la Contadura Mayor de Hacienda, de 29 de diciembre de 1978 y su tarea principal es la del anlisis de la "cuenta de la hacienda pblica federal", que es la reunin de las contabilidades de todos los entes involucrados en el presupuesto federal de egresos. De nuestra Contadura Mayor de Hacienda existen antecedentes en derecho comparado. y se le conoce como tribunal de cuentas: Francia (desde 1807), Espaa y Brasil. Este nombre tambin se

nes metajtudicas que no podra apreciar convenientemente el poder judicial. En cuanto a los alcances de sus decisiones se puede hablar de los tipos de contencioso administrativo siguientes: 1 Contencioso de plena jurisdiccin o subjetivo; 2 Contencioso de anulacin, de ilegitimidad u objetivo; 3 Contencioso de represin, y 4 Contencioso de interpretan.

le dio en Mxico durante el siglo XIX. Con la denominacin de controlara existen rganos similares en Chile, Per y Venezuela.
Hasta 1978, el decreto de la Cmara de Diputados, basado en la labor y dictamen de la Con-

En el primero, el tribunal administrativo al revisar el acto impugnado, le indicar a la administracin pblica en qu sentido debe emitirse dicho acto. En el segundo, el de nulidad, el rgano contencioso administrativo se limitar a declarar la nulidad o
validez del acto que ha sido revisado.

taduria Mayor de Hacienda, se limitaba general mente a declarar aprobada la cuenta pblica. En la actualidad, en el mismo acto se hace una serie de consideraciones, crticas, observaciones y recomendaciones acerca de la forma de emplear I contabilizar y evaluar el presupuesto; existe la
posibilidad de fincar responsabilidades (prescriben

en cinco aos) a los servidores pblicos por medio de la autoridad competente. A medida que se acente la independencia del poder legislativo, la labor revisora de la contadura tendr ms sentido y mayor eficacia.
CONTENCIOSO ADMINiSTRA nvo
La bibliogra-

En el contencioso de represin. se llegan a aplicar sanciones. En algunos pases, se le destina a resolver cuestiones relacionadas con multas impuestas por infracciones en materia de trnsito de vehculos automotores. En cuanto al contencioso de interpretacin, se puede enunciar indicando que por su medio la autoridad antes de emitir lU1 acto administrativo solicitar al tribunal su opinin respecto al sentido en que debe expedirse dicho acto. El contencioso administrativo se ha desarrollado, principalmente, en Francia, y su expresin institucionales elconsejo de estado, reestructurado en
1791 y 1799 para imprimirle la orientacin actual'

fa que se anota al finalde este vocablo proporciona una idea de lo ampliamente que se ha estudiado este tema; sin la pretensin de ahondar en esta materia, tan minuciosamente analizada, resultanecesario hacer una breve descripcin de la misma. El cDntondosD administrativo surge en virtudde considerar que la administracin pblica por ser uno de tos poderes de estado, no tiene por qu someter la solucin de los conflictos derivados de

aunque hay antecedentes ms remotos a ese final delsiglo XVIII y, tambin hay reformas posteriores a tal fecha; para nuestros fines esquemticos es suficiente con ese dato. En la ex-Unin de Repblicas Socialistas Soviticas, el sistema mencionado consista en o..UC!. C!.\ particular presentaba una queja ante el procurador general de la URSS quien propona a la autoridad anular el ado reclamado, si aquella proceda.

41
En nuestra constitucin poltica federal, el contencioso administrativo estuvo contemplado en el arto 104, frac. 1, prrs. 20. Y30., segn reforma del SO de diciembre de 1946, reforma que permiti la existencia del sistema francs y del anglosajn para controlar la legalidad de la accin administrativa, dndose as una especie de mecanismo hbrido de control. Apartir de las reformas constitucionales de agosto y marzo de 1987, encontramoslos siguientes fundamentos:
al En el arto 73, frac. XXIX-H, se prev que el congreso de la unin es competente para expedir leyes que instituyan tribunales de lo contencioso administrativo dotados de plena
autonoma para dictar sus fallos, que tengan

CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

a su cargo dirimir las controversias que se

susciten entre la administracin pblica federal o del Distrito Federal y los particulares, estableciendo las reglas para su organizacin, su funcionamiento, el .procedimiento, y los recursos contra sus resoluciones; b) Conforme a la frac. 1_B del arto 104, corresponde a los tribunales de la fderacin conoar de los recursos de revisin que se interpongan contra las resoluciones definitivas de los tribunales de lo contencioso administrativo, slo en los casos que sealen las leyes. Las revisiones, de las oualesoonocern los trbunales colegiados de circuito, se sujetarn a los trmites que la ley reglamentaria de los arts. 103 y 107 de la constitucin fije para la revisin en amparo indirecto, y en contra de las resoluciones que en ellas dicten los bibunales oolegiados de circuito no proceder recurso alguno, y e) En el arto 116, frac. IV, se oontempla la jurisdiccin contencioso admuustrativa local en los siguientes trminos:

tenida (el presidente de la repblica o el consejo de ministros decidiran en ltima instancia en cuestiones contencioso-administrativas). Esta ley fue declarada anticonstitucional al prevalecer las ideas de Ignacio L. Vallarta, en materia de separacin de poderes y amparo. Si bien el derecho vigente en Mxico establece la coexistencia del sistema de amparo con el contencioso administrativo, la polmica sigue abierta entre los partidarios de uno y otro sistema: los que estiman no debe haber tribunales administrativos y quienes opinan que la actuacin de stos no debe ser revisada por el poderjudicial sino, en todo caso, por un tribunal superior administrativo al que competer pronunciar la ltima palabra en materia de controversias entre particulares y la administracin pblica.
ALCEDA

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Las constituciones y leyes de los estados podrn

instituir tribunales de 10contencioso-administrativo dotados de plena autonoma para didar sus fallos, que tengan a su cargo dirimir las controuersias que se susciten entre la administracin pblioo estata( y {os parlculares, estableciendo las normas para su organizacin, su funcionamiento, el procedimiento y los recursos contra sus resoluciones. El antecedente de las disposiciones constitucionales sealadas, lo es la Ley Lares de 1853, la cual estableca un sistema de justicia administrativa re-

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WADE, H. W. R.,Derecho administrativo, 28. ed., Instituto de Estudios Polticos, Madrid, 1971. CONTRATO DE OBRA PBLICA El contrato de obra pblica es el ms usual e importante de los contratos administrativos, prcticamente el nico que ha sido estudiado. Principiaremos por un concepto del objeto de este acto. Concepto de obra pblica. En tanto que la doctrina francesa considera como obra pblica el trabajo realizado sobre bienes inmuebles con fines de inters pbHco y con caIgOa lU1 ente pblico; la ley y la doctrina de afros pases consideran que la obra pbllca puede referirse a bienes muebles e inmuebles. Por nuestra parte, aceptamos el segundo criterio como vlido. Podemos definir la obra pblica como la construccin o mejora de un mueble o inmueble realizada para comodidad o servicio de la sociedad y que pertenece a un ente pblico. A pesar de que tericamente la obra pblica abarque bienes muebles e inmuebles, la ley que regula el contrato de obra pblica slo hace raferenci'.! a los inmuebles, por lo que debemos concebirla como toda corNrucd6n, ampliacin, conservacin o mejora que realiza un particular contratista, en bienes inmuebles del estado y que ste utiliza en sus cometidos.

1976.
GONZLEZ PREZ, Jess, Derecho procesal admInistrativo

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Elementos del contrato. Como elementos de este

contrato administrativo sealaremos: 1 Sujetos. Entidad o dependencia de la administracin pblica (federal, local o municipal) y el particular que realizar la obra, llamado contratista; 2 Consentimiento. Habr de otorgarse por decisin del funcionario facultado legalmente y el particular contratista o su representante debidamente acreditado; 3 La obra pblica. Es la construccin o mejora de algn inmueble propiedad del estado. Es el objeto del contrato; 4 Forma. Se celebrar por escrito, previo procedimiento de licitacin; S Causa. Una necesidad pblica que debe ser satisfecha; para el particular: la obtencin de Un lucro razonable, y 6 Ldtadn. Es neceserc seQ,.lJi>: el ';\~&_ miento de concurse previsto en la legisladn, o exceptuarlo del mismo en los casos que sta lo permite.

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43
Base constitudonal. La base o fundamento constitucional del contrato de obra pblica se halla en el arto 134, reformado segn decreto publicado en el Diario Oficial de la Federacin el 28 de diciembre de 1982. El contenido de esa disposicin jurdica es:

CONTRATOS AOMINISTRATlVOS

4 Las obligaciones del contratista, previas o posteriores a la celebracin del concurso de obra pblica, y 5 Las causas de terminacin del contrato: conclusin de las obras objeto del contrato, por irregularidades en el acto, rescisin, causas de fuerza mayor, convenio entre las parles. As tenemos que son disposiciones de derecho pblico las que rigen todas las etapas del contrato y de la obra pblica en s; inclusive la forma, que est prevista minuciosamente.
Bibliografa recomendada: ministrativos.
vase en Contratos ad-

Los recursos econmicos de que dispongan el gobierno federal y el gobierno del Distrito Federa', as como sus respectivas administraciones pblicasparaestatales, se administrarn con efidencia, eficacia y honradez para satisfacer los
objetivos a los que estn destinados. Las adquisiciones, arrendamientos y enajenadones de todo tipo de bienes, prestacin de servicios de cualquier naturaleza y la contratacin de obra que realicen, se adjudicarn o

llevarn a cabo a travs de licitaciones pblicas mediante convocatoria pblica para que libremente se presenten proposiciones solventes en sobre cerrado, que ser abierto pblicamente, a fin de aseguraral estado lasmejorescondiciones disponibles en cuerdo a precio, calidad, financiamiento, oportunidad y dems circunstancias pertinentes. Cuando las licitadones a que hace referencia el prrafo anterior no sean idneas para asegurardichas condiciones, las leyes establecern las bases, procedimientos, reglas, requisitos y dems elementos para acreditar la economa, eficacia, eficiencia, imparcialidad y honradez que aseguren las mejores oondiciones para el estado. El manejo de recursos econmioos federales se sujetar a las bases de este artculo. Los servidores pblicos sern responsables del aJmplimiento de estas bases en los trminos del ttulo cuarto de la ronstitucin.

CONTRATO DE SUMINISTRO El rontrato de suministro, junto con el de obra pblica, se considera el tpico contrato administrativo; se puede definir romo el que celebra la administracin pblica con algn particular a efeclo que ste le proporcione de una forma continua, dertos bienes o servicios que el ente administrativo requiere para sus tareas. Este contrato se realiza para la obtencin de detenninados bienes de uso corriente de la administracin, como papelera, artculos de escritorio, refacciones, mobiliario, etctera. En opinin de algunos civilistas, este contrato no difiere de la compraventa, por lo que resulta intil su estudio independiente de sta.
Contratos administrativos.

Ley de Adquisiciones y Obras Pblioas. Esta ley, de 30 de diciembre de 1993, es reglamentaria del arto 134 constitucional y establece una serie de
disposiciones respecto al modo como se habrn de realizar los contratos de obra pblica; de sus disposiciones podemos sealar las siguientes:
1 Re9Jas acerca del concurso, o licitacin, a que habrn de someterse la asignacin de los contratos, as como las excepciones a este procedimiento; 2 Los distintos tipos de procedimientos para la asignacin; 3 Diversas clases de obra pblica;

CONTRATOS ADMINISTRATIVOS Dada la gran cantidad y diversidad de cuestiones que maneja el estado va la funcin administrativa, la administracin pblica tiene necesidad de realizar convenios y contratos que la permitan efectuar acciones que la habiliten para el logro de sus fines y para lo cual es indispensable que entable relaciones con 10$ particulares, ya que necesita de stos, en virtud que el estado no tiene a su alcance todos los bienes o setvicios que requiere; en ese sentido la administracin realiza W1a serie de contratos tales como los de obra pblica y suministro (los tpicos contratos administrativos), as como los de arrendamiento compraventa, donacin, etc. estos ltimos se edcuentran en el campo del derecho privado. Existen pues relaciones entre el estado y los particulares, en que aquel, aparentemente despojndose de su poder soberano, habr de recurrir a concertar determinados pactos para producir,
I

CONTRATOS ADMINISTRA nvos

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vos, en virtud de que no existe igualdad en las partes y, por lo tanto, no se respeta la autonoma de la voluntad. A esto se ha replicado afinnando que si bien no hay igualdad, ste es un rasgo precisamente de los contratos administrativos, y con respecto a la autonoma de la voluntad: su pretendida falta no impide la tenninaci6n del contrato, ni para la administracin ni para el particular. Dada la evolucin del derecho administrativo, es necesario concluir que s existen los contratos administrativos, los que se pueden definir como oqueilos que celebra la administrad6n a efecto de cumplir con un fin pblico, o que por cuyo medio se pretende satisfacer una necesidad pblica.

transferir. modificar o extinguir derechos y obliga-

dones.
De esta manera, encontramos que puede haber contratos celebrados xJT la administracin pblica, los cuales son regulados por el derecho privado. En

este punto es muy rebatible si la administracin pblica prescinde de su personalidad de derecho

pblico y adopta una de derecho privado (no entraremos al estudio de las teoras acerca de la doble personalidad del estado, ya que son materia de otro vocablo y rebasara los lmites de este tema), pero

lo que s es obvio, es que el estado cuenta con

determinadas ventajas respecto al particular. ya que no le son aplicables el procedimiento de ejecucin ni las vas de apremio. A pesar de las mltiples ventajas con las que cuenta la administracin y que es ella la que necesita del bien o servicio, los particulares parecen ser los ms interesados en contratar con la administracin pblica, esto en razn del volumen de los bienes o servicios que se proporciona a los entes del estado, lo que hace ganar a los particulares de una manera superior que si contratan entre ellos. De cualquier forma, no se puede decir que slo la administracin pblica necesita de los particulares, sino que stos tambin requieren de los contratos de aquella, con la caracterstica de que la administracin pblica siempre debe ver por el bien de la colectividad y su actuar se rige por ese principio, en tanto que el parlicular busca el lucro O inters personal. Ahora bien, la administracin pblica celebra convenios y contratos, esto es una realidad; sin discutir las nociones civilistas daremos la definicin que expone Rafael Rojina Vi llegas al respecto, "El convenio es un acuerdo de voluntades para crear, transmitir, modificar o extinguir obligaciones y derechos reales o personales, por lo tanto, el convenio tiene dos funciones, una positiva: que es crear o transmitir obligaciones y derechos, y otra negativa: modificarlos o extinguirlos." En tanto que al contrato lo define como "un acuerdo de voluntades para crear o transmitir derechos y obligaciones, es una especie dentro del gnero de los convenios", Estas definiciones, lejos de resolver el problema relativo a la terminologa 10 acrecentan, toda vez que dada su imprecisin, algunos autores los toman como sinnimos; no se puede negar que el derecho .""an>ini.drativo un este a.o;peclo adopt como base al derecho civil, de tal manera que hay quienes niegan la existencia de los contratos adrnnistrat-

1 Contratos sujetos a derecho privado que celebra la administraci6n pblica. Como se

puede observar, no hay obstculos para que la administracin pblica celebre cualquier tipo de contratos o convenios, entre ellos los sujetos al derecho privado, los cuales atienden por supuesto a sus caractersticas propias aparte de los contratos especficos que veremos, pensamos que los rganos de la administracin pblica en nombre y por cuenta de la federacin pueden celebrar toda clase de contrato como cualquier ente jurdico 2 Contratos de arrendamiento. Se celebran teniendo como objeto los bienes de dominio privado de la federacin; o en una situacin distinta: bienes que los particulares arriendan al estado. 8 segundo caso es frecuente cuando el poder pblico necesita locales para oficinas de algunas dependencias de la administracin pblica, la que crece pennanentemente en razn de diversas causas. No obstante que parece un contrato tpico regulado por el derecho privado, la federacin tiene que acatar ciertas normas dictadas en materia de arrendamiento como los acuerdos acerca de inmuebles arrendados por la administracin pblica federal, as tambin a la justipreciacin que realiza la comisin de avalas de bienes nacionales; dicha justipreciacin consiste en una valoracin del local conforme sus caractersticas y zona de ubicacin, de lo cual se determinar el precio en que puede ser arrendado el inmueble, precio que no 'Puede SR.l;. l;.c.?hos.ad.~~" ~ ~~""-~_ da que quiere arrendar; en este mismo sentido,los incrementos anuales a la renta mensual

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deben ser conforme a las disposiciones que regulan a este respecto Y. por tanto, el errendatario queda sujeto a estas disposiciones de derecho pblico; 3 Contratos de prestacin de servicios profesionales. A esta figura del derecho civil recurren las dependencias y entidades de la administracin pblica cuando un profesionista (profesional) va a realizar para ellas alguna tarea espefica, y no desean, por diversos motivos, entrar en una relacin laboral con el poder pblico. Tambin se recurre a este tipo de contrato cuando la administracin pblica

CONTRATOS ADMINISTRA nvos

es la que por razones presupuestales o de

organizacin interna, no considera o no le es conveniente extender nombramiento a alguna persona cuyos servicios requiere. En este caso, tendramos que analizar la naturaleza misma del contrato, pues existen entidades y dependencias que para evitarse una relacin laboral celebran este contrato; sin embargo; la relacin laboral existe: hay direccin y dependencia, as como potestad de mando, de une parte con relacin a la que presta el setvicio; 4 Contratos de comodato y donacin. Este tipo de contratos son celebrados por el poder pblico cuando desea hacer llegar bienes a instituciones de inters social y de carcter no lucrativo, as como cuando se trata de ' traspaso de bienes a los gobiernos locales o municipales. Conviene aclarar que la Ley General de Bienes Nacionales, en su arto 71, dispone especficamente que los bienes del dominio privado de la federacin pueden ser objeto de cualquier contrato, excepto donacin y comodato, salvo lo que indicamos en el prrafo anterior. Esta Iimitante debe ser respetada, porque de lo contrario el contrato sera nulo de pleno derecho; 5 Adquisdones. Normalmente se recurre a esta figura para la compra de objetos de escaso valor y de forma excepcional; aun as la administracin se sujeta a normas para su adquisicin, y que seran aplicables para la obtencin de hojas de papel bond para mquinas de escribir y fotocopiadoras; sacapuntas para oficina; muebles de madera para oficina; correctores para oficina; hojas de papel carbn para mquinas de escribir;

mquinas calculadoras; rollos de papel para mquinas sumadoras y calculadoras; muebles de metal para oficina, etc. Se hace hincapi en que esta compra debe ser de escaso valor y de forma excepcional, porque si fuera usual, se estara en presencia del contrato administrativo de suministro. Por otro lado, el valor del bien es importante, porque de l depende que este contrato sea considerado como una compraventa, ya que si se tratara de un bien cuyo costo fuera elevado, la teora de los contratos administrativos nos indica que esa compra pertenece a esta categora, por 10 que sale de la esfera del derecho privado, pues slo las adquisiciones de poco monto caen en la compra-venta regulada por el derecho civil; 6 Contratos de derecho mercantil. Como se apunt desde un principio, el estado en su intensa labor puede celebrar cualquier tipo de contratos y no son excepcin los de derecho mercantil; al respecto mencionemos el fideicomiso, los que celebran las sociedades mercantiles de participacin estatal, comprendidos en stos los signados por las sociedades nacionales de crdito; 7 Emisin de ttulos de crdito unitarios y en serie. En este apartado, se incluye la emisin de ttulos de crdito como parte de los contratosque celebra el estado, hemos de sealar que tal acto (la emisin), no puede de modo alguno estimarse lID contrato, pues es sabido que su naturaleza es esencialmente unilateral As lo entienden de manera unnime los mercantilistas nacionales y extranjeros, contemporneos o no (desde el siglo XVII) y esta idea est plasmada sin controversia en la ley sustantiva. Basta sealar, a guisa de ejemplo; lo que Felipe de J. Tena menciona respecto de la letra de cambio, el cheque y las obligaciones, en su texto de derecho mercantil mexicano, lo que es aplicable a los actos mediante los cuales el poder pblico coloca en el mercado ttulos de la deuda pblica, como "cates", ..bondes ", 11 tesobonos ", etc., todos los cuales no son oontratos; 8 Contratos de sociedad. Los contratos de sociedad se refieren precisamente a la constitucin de sociedades mercantiles de estado. Este mecanismo fue frecuentemente empleado durante el auge mexicano de la em-

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Criterios para distinguir los contratos administrativos de los dvlles. La doctrine y una realidad evidente han hecho posible que no exista duda acerca de los contratos administrativos; por lo mismo es necesario marcar sus caractersticas y los criterios que nos permitan identificarlos, lo cual haremos en los siguientes pargrafos.
l' Criterio objetivo. Conforme a los autores que adoptan este criterio para calificar a un contrato como administrativo, deber atenderse a que el propio contrato sea de inters pblica, es dedr que satisfaga una necesidad colectiva, circunstancia que lo identificara con el setvicio y la utilidad pblica, ya que mediante el servicio pblico se pretendi revestir de naturaleza administrativa al contrato de un servicio pblica que el particular ejecutaba directamente; sin embargo, esto no es determinante, con la aparicin, en Francia, de los servcios pblicos industriales y comerciales, los cuales se encuentran sujetos al derecho privado. Por otra parte, la utilidad pblica, es un concepto subjetivo y muy elstico, adems no siempre en los contratos administrativos se persigue la utilidad pblica; pero si se despoja al contrato la finalidad de lucro y se atiende al inters pblico, tendremos un criterio razonable para identificar al corrato administrativo.

presa pblica (anterior a 1983). El tema lo abordamos con cierta amplitud en la voz correspondiente La expresin contratos de sociedad es utilizada, en otro sentido, para designar a los celebrados por una sociedad civil o mercantil, can el fin de desarrollar parte de sus actividades; as encontramos en este grupo a los contratos de compraventa, el fideicomiso (sobre cuya naturaleza se habla en el vocablo respectivo a l). Tambin dentro de cantratos de sodedad se pueden incluir a las recientes ventas de paraestatales mercantiles; 9 Contratos de derecho administrativo. Se ha afirmado que dentro de la actividad contractual del estado, existen determinados actos celebrados por la administradn pblica a los cuales la doctrina los considera no sujetos a las reglas del derecho privado (a tales actos Georges Vedel los ha denominado contratos de la administracin), sino que son regulados por el derecho pblico concretamente por el derecho administrativo, y 10 Contratos administrativos. Tradicionalmente se consideraba que los contratos administrativos tpicos son el de obra pblica y el de suministro; sin embargo, esta tesis se encuentra ampliamente superada. Por una parte, la autonoma del derecho administrativo ha hecho que ste busque sus propias instituciones y las desarrolle con perfiles singulares, y no como un apndice del derecho civil; y, por la otra, el proceso normal, tanto de la administracin pblica como de nuestra disciplina, ha creado sus propios mecanismos y formas de actuar, de 10 que no se excluye su tarea contractual. De esta suerte podemos encontrar contratos de emprstito, tanto interno como externo, otorgados con particulares, con gobiernos extranjeros o con organismos internacionales; de consultora, suscritos con personas fsicas o morales; de riesgo; de subsidio; de juego; de concesin (muy discutible) y dentro de ste, los de minera, aguas, servicios pblicos; y finalmente los de funcin
pbJica; a todos eJJos Ji}

2 Criterio relativo a la jurisdiccin de los tribuna. les. En Mxico ,los nicos contratos cuya interpretacin y cumplimiento es materia de algn tribunal administrativo, son los de obra pblica, para los cuales es competente el tribunal fiscal de la federacin (en la realidad se dan muy cantados los casos de controversias de este tipo ante ese bibunal); cualquier airo contrato celebrado por la administradn pblica, en caso de controversia, ser conoddo por lostribunales federales dependientes del poder judicial. Por las consideraciones anteriores, este criterio resulta insuficiente en nuestro medio, slo podra sealarse que cualquier controversia acerca de contratos administrativos es jurisdiccin federal si una de las partes es la federacin (como persona moral). Cuestin esta que tambin resulta insuficiente para sentar una regla de distincin.

Criterio del rgimen a que estn sujetos los

a) De derecho privado.

contratos administrativos.

Como ya se ha ex-

Doctrina Jos ha

'Puesto, \'1\ a.TI\\~\~U~T\ "P.'o'\\c:<':l., en. nOll\.Ol:e

de la federacin, puede celebrar contratos de toda ndole (a los que se ha denominado

denominado contratos administrativos

especiales.

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contratos de la administracin), los cuales son
regulados por normas de derecho privado, ya

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accin ejecutoria, las clusulas penales, la obligaci6n de ejecucin forzosa del contrato, etctera. S Otros criterios de distinci6n. Los criterios expuestos para distinguir los contratos administrativos no son los nicos, la misma evolucin de este tipo de instrumentos nos permite ampliar tales criterios. Pasamos a exponerlos de forma breve. al Calificadn legislativa. Como un criterio determinante puede entenderse que existe una norma legal, la cual establece que ciertos contratos son de ndole administrativa y, que por tal motivo, se sujetarn a un rgimen de derecho pblico, sin importar la naturaleza misma del contrato, sino la disposicin expresa de la ley. En este caso, la ndole del instrumento est determinada por la ley; b) Doble exigencia. Por una parte la administracin pblica debe responder como el ente capaz de organizar a la colectividad, por ello es lgico pensar que la administracin pblica no puede proveer en su totalidad las obras, los bienes y los servicios que necesita la sociedad, pero s puede organizar y coordinarse con sta para satisfacer los requerimientos de la comunidad. Por otro lado, dada la naturaleza de la actividad propia de la administracin, que se realiza para satisfacer una necesidad colectiva, le es permjtido imponer el cumplimiento forzoso e inmediato de un contrato, previo al conocimiento del poder judicial, y el particular s610 podr impugnarlo si se encuentra inconforme con la legalidad del acto; e) Fines pblicos. Por la cantidad de tareas encomendadas a la administracin pblica, sta tiene la necesidad de contratar con los particulares y con eUo lograr sus objetivos. Este criterio obedece a la realizacin misma de los cometidos estatales, que se conjuga con la necesidad pblica colectiva; de esta manera nos encontraramos ante actos que el derecho privado no puede regular; d] La limitacin de la libertad contractual de las parles. Elente pblico que requiera celebrar un contrato, debe constreirse a acatar todas las disposiciones legales que respecto al caso particular se hayan dictado, de tal suerte que su actuacin no es enteramente libre y mucho menos arbitraria; por su parte, el contratista deber cumplir con ciertos requisitos y ajus-

sean stas civiles, mercantiles, etctera. Es necesario adarar que la administracin

pblica no slo debe ceirse a esas reglas de derecho privado, sino que previamente a su celebracin, y como requisito indispensable, debe someterse al marco nonnativo de la actuacin del gobierno federal, atendiendo as, por ejemplo, a la Ley General de Deuda Pblica; la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Pblico Federal; la Ley de Planeaci6n; la Ley de Adquisiciones y Obras Pblicas, el presupuesto de egresos de la federacin, etc, y el cocontratante de la administracin tiene

que aceptar estas disposiciones, as como a las que hemos hecho referencia. En razn de lo anterior, se afirma que los contratos administrativos -slo son de nombre, pues su naturaleza corresponde a un contrato de adhesin; esta afirmacin es falsa, porque existe la voluntad del particular de contratar y la administracin pblica, por su parte, est obligada a respetar su marco jurdico, de lo contrario podra atacarse de nulidad al contrato; as 10que parece una limitante, se convierte en seguridad para el gobernado, y b) De derecho pblico. El estado debe respetar la normatividad, en este sentido su actividad contractual tiene un definido matiz de derecho pblico; en el caso de contratos administrativos, es claro que el rgimen a que stos se sujetarn es de derecho pblico, con apego estricto a todas las disposicionesque se encuentren relacionadas con la materia especficaen la que se pretenda celebrar un contrato. 4 Criterio de las clusulas exorbitantes. Es necesario, en primer trmino, definir las clusulas exorbitantes, de las cuales Georges Vedel dice que "son estipulaciones cuyo objeto es conferir a las partes derechos u obligaciones ajenos por su naturaleza a aquellos que son susceptibles de ser libremente consentidos por una persona en el marco de las leyes civiles o comerciales". En este sentido, las ventajas son siempre para el estado, lo cual determina que se rompa el principio de igualdad de las partes, que es fundamental en derecho privado y que en ste daan lugar a la ilicitud o nulidad. Como ejemplos de clusulas exorbitantes tenemos: la rescisin unilateral, el estado excluido de la

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nes legales correlativas, como en el caso de organismos descentralizados, donde se prev al servidor pblico facultado para suscribir convenios y contratos. Tratndose de rganos centralizados y desconcentrados sin personalidad jurdica propia, quien contrata es, en estricto derecho, la federacin como persona moral, ya que ninguna de las secretaras y similares poseen personalidad sino que celebran esos actos en nombre y por cuenta del estado (federacin). Cuando se trata de contratos locales o municipales, los correspondientes municipios y entidades federativas, s cuentan con personalidad jurdica propia cada uno de ellos, segn establece el Cdigo Civilfederal y lo comentamos en el vocablo concerniente; 2 Consentimiento. Presupone el acuerdo de voluntades, en este caso de los contratantes, pero la forma de manifestarlo es diferente para cada uno: ya que el particular, persona fsica o moral, la externa en una forma simple y llana, como lo hara respetando las normas del derecho privado; para el ente de la administracin pblica, no es tan sencillo, ya que su consentimiento va precedido de ciertos requisitos que debe cubrir, ya sean legales o formales, como pueden ser la convocatoria y licitacinpblica, la autorizacin de la partida correspondiente, la verificacin de que el particular se encuentre inscrito en el padrn de proveedores, etc. Por los motivos aludidos, no puede pensarse que un contrato administrativo se base en el silencio del ente de la administracin y mucho menos aceptar que la voluntad de este ente se manifieste de forma tcita; 3 Objeto. Como todo contrato, es necesario que se contenga en estos instrwnentos un objeto determinado, licito y posible; lo anterior es una clara referencia a los contratos de derecho privado, ya que es un absurdo pensar que la administracin pblica celebrase un instrumento en el cual su objeto careciera de las caractersticas legales, si as lo hiciere el contrato seria nulo; , 4 Forma. Los contratos administrativos no estn sujetos en lo general a determinadas condiciones ce 'terma. pero como se expuso en el apartado del consentimiento, no puede admitirse un contrato administrativo basado

terse tambin a las disposiciones legales y condiciones impuestas JXJT el ente pblico, por lo que tambin ve restringida su libertad contractual; e) Desigualdad jurdica. Anteriormente se ha establecido, que existen clusulas exorbitantes en los contratos administrativos, en razn de la necesidad colectiva y en favor del ente
pblico que contrata; esto, obviamente, se

traduce en una ventaja a favor del cocontratante del particular. Tambin, como efecto de esta desigualdad jurdica, encontramos que contra la administracin pblica no procede la ejecucin ni las vas de apremio, y f) Mutabilidad del contrato. Es una caracterstica peculiar de los contratos administrativos,
el que por motivos de inters pblico, se pueden dar y justificar modificaciones en sus clusulas, 10 que permite que el ente pblico tenga una amplitud y flexibilidad en sus relaciones contractuales, situacin que no es posible en los contratos de derecho privado.

Elementos de los contratos administrativos. Este pargrafo se considera de especial importancia, as como las caractersticas de cada elemento. Los elementos de los contratos administrativos son: sujetos, consentimiento, objeto, forma, causa y licitacin
1 Sujetos. Por lgica, los sujetos son: por una parte, el particular, persona fsicao moral, por la otra, el ente de la administracin pblica que pretende celebrar un contrato (ms correciamente: el estado federal, la entidad federativa o el municipio). En cuanto al particular, no basta que tenga la capacidad de ejercicio que marca la legislacin civil, sino que adems si se trata de personas morales, sus representantes deben acreditar fehacientemente su personalidad para obligar a su representada; en ciertos casos, se necesita que estn inscritos en el padrn de proveedores del gobierno federal o local, segn sea el caso; es fciladvertir que la capacidad del particular se rige por normas tanto de derecho privado como pblico. Con respecto al ente de la administracin pblica, su competencia para contratar se encuentra prevista en fa Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal, o local en su caso, sus reglamentos interiores y disposicio-

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en el silencio de la administracin o en su
aceptacin tcita, de 10que se desprende que los contratos administrativos deben guardar la
forma escrita.

CONTRATOS ADMINISTRATIVOS

En algunos casos,estosinstnunentos son elaborados en formatos establecidos (machotes), impuestos generalmente por la administracin pblica o por organismos internacionales
como el BID y el BU.m; stos lo hacen a efecto

de asegurar el destino de los prstamos otorgados a los entes de la adminstracn, as fuerzan a sta y a su'cocontratante a ceirse a determinado formato.

Por otro lado, alejndose de 10 prescrito

por el derecho privado, salvo ciertos casos, los contratos administrativos no requieren escritura pblica; cuestin sta necesaria en nume-

rosos supuestos de la actividad contractual

privada;

5 Causa. Es lgico pensar que cada uno de los

cocontretantes tengan diversas razones para obligarse, de un lado encontraremos que el particular busca obtener un lucro como causa determinante de su actuacin, en tanto que los entes de la administracin tendrn como causa fundamental alcanzar sus cometidos o el inters pblico, y 6 Licitacin. Este elemento es introducido en los contratos administrativos como un mecanismo de control al gasto que realizan los entes pblicos: encuentra su justificacin en disposiciones legales, las que tambin establecen las excepciones a la licitacin pblica. Para Rafael Bielsa la licitacin pblica es "una institucin tpica de garanta del inters pblico (moralidad y conveniencia administrativas)". Es decir, se trata de un procedimiento administrativo que consta de varias etapas y por el cual se selecciona la mejor oferta en precio y calidad de un bien o servicio que requiere la administracin pblica. La licitacin pblica tiene su base constitucional en el arto 134; sin embargo, las leyes han utilizado el trmino concurso como sinnimo de aquella. Los denominados concursos pueden ser considerados, de acuerdo con el monto, como mayores o menores, conforme a la procedencia de los bienes en nacionales o internadonales.

La licitacin, o concurso, se inicia con una convocatoria que deber ser publicada en los peridicos de mayor circulacin del lugar y que contendr: el nombre del convocante, la descripcin de los bienes objeto del concurso. el lugar a donde deben acudir los interesados para obtener las bases del concurso, as como el sitio y la fecha en que se celebrar la apertura de ofertas. Las bases a que hace mencin la convocatoria, deben contener la informacin espefica de los bienes y del concurso, los aspectos econmicos, los requisitos que han de reunir los participantes y los criterios para la adjudicacin del contrato. Las excepciones a la licitacin pblica estn fijadas en la ley y pueden resumirse: cuando el monto es nfimo puede existir la adjudicacin directa; cuando el objeto del contrato sea bienes perecederos; cuando slo pueda contratarse con persona determinada, por ser proveedor nico; o bien cuando se contrate con grupos urbanos y rurales marginados, as corno con campesinos y, finalmente, en situaciones extraordinarias o imprevistas.
Diuersos contratos administratiuos. Tradicionalmente, se ha aceptado que los contratos administrativos tpicos son los de obra pblica y el de suministro; pero la evolucin de los actos contractuales del estado ha ampliado este criterio, y aunque en algunos casos es dudosa la naturaleza del contrato, haremos una breve exposicin de los que se suman a los tradicionales l 1 Contrato de emprstito pblico. Corno es del conocimiento general, todos los estados para realizar sus cometidos recurren al financiamiento del gasto pblico por medio del emprstito, ya sea interno o externo, proveniente de particulares, organismos internadonales o de gobiernas extranjeros. Respecto a la naturaleza de este contrato se han elaborado dos teoras: la unilateralista que niega el carcter contractual del emprstito, porque argumenta que el estado csteblc, ce unilateralmente las condiciones de los ttulos emitidos sin la intervencin de los tenedores, lo que se equipara a un contrato de adhesin. Esto conduce a la opinin de que el emprstito interno es una obligacin unilateral autnoma; en tanto que en el aspecto externo

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es retribuido solamente si se descubren yacimientos comerciales explotables". Es importante aclarar que no se trata de una concesin, sino de lU1 verdadero contrato, motivo por el cual el monopolio estatal se encuentra plenamente asegurado, teniendo adems la caracterstica de que cualquier posible controversia debe arreglarse de conformidad con el derecho interno del pas produdor. Dada la naturaleza de este contrato y la importancia que reviste, as como la modalidad de que el estado productor slo pague cuando se encuentre el energtico, es de recomendarse que el campo de empleo de tal instrumento contractual se extienda a otras reas y no s610 se ocupe del petrleo; 4 Contrato de subsidio o subvencin. La doctrina ha denominado a este contrato como subvencin, nosotros consideramos subsidio como sinnimo de tal trmino. En un aspecto amplio, podemos entenderlo como toda ayuda a une persona ya sea fsica o moral, pblica o privada. Se puede intentar una definicin en su concepcin general, as tenemos que subsidio es la intervencin econmica por parte de la administracin pblica, que acude en ayuda de tul ente pblico, y ocasionalmente de un particular, a efecto de que sea financiado en la realizaci6n de actividades necesarias para la colectividad o bien con fines de inters pblico. En su concepto restringido, puede ser considerado como: la ayuda que se incluye en el presupuesto a favor de un rgano administrativo descentralizado, por lo cual tendr las siguientes caractersticas: ser en dinero, ser de origen presupuestario y ser otorgado por la administracin pblica centralizada en beneficio de lU1 ente del sector paraestatal. Manuel M. Diez encuadra este contrato con una donacin modal de derecho administrativo, y lo define as: "La donacin modal por la cual un organismo pblico asume parte de la carga financiera de otro organismo de rango inferior o de un particular -que tenga jwdicamente la consideracin de tercerocon una finalidad de inters general pero especlil: \l ""Qi"''''\''(~'''':' Como se puede ver, existe un aumento en el patrimonio del subsidiado y su obligacin

es un acuerdo internacional, pero nunca un contrato administrativo. Por su parte la teora contractualista expone que el emprstito pblico debe ser considerado como un verdadero contrato administrativo; porque en el aspecto interno, al ser emitido un ttulo de emprstito (bonos de deuda, cetes, etc.) y ser aceptado, simultneamente se perfecciona el contrato (administrativo) de

emprstito pblico; en el aspecto externo, cuando el estado obtiene fondos del exterior no se puede decir que est contratando

deuda pblica externa propiamente dicha; adems se deben cumplir las formalidades
de ley para este tipo de actos, principalmen-

te las contempladas en la Ley General de

Deuda Pblica y en el presupuesto de egresos de la federacin; 2 Contrato de consultora. Debe entenderse como consultora la obra o el servido de carcter intelectual que realiza una persona fsica o moral, para proveer al ente administrativo con el mejor consejo calificado respecto de un determinado asunto. En algunos pases, se encuentra legislado este contrato y se le confiere la connotacin de administrativo, por su conducto se regulan cuestiones de precio, responsabilidad del consuJior, calidad del trabajo, etc. Creemos que en realidad este tipo de contrato no es de naturaleza administrativa, ya que se puede identificar plenamente con el contrato de prestacin de setvidos profesionales de carcter civil; 3 Contrato de riesgo. Este contrato se encuentra ntimamente ligado al petrleo; de sobra se conoce su importancia y trascendencia en la economa de los pases productores o compradores de l. La necesidad de proteger este recurso natural y asegurar la soberana nadonal, y al mismo tiempo hacerle frente a las grandes inversiones que se requieren para su explotacin, dieron por resultado el surgimiento del contrato de riesgo. ste tiene su origen en los pases que han nacionalizado su industria petrolera. Adilson Abreu Dallari sostiene que el contrato de riesgo es "un contrato de prestad6n de servidos de investigadn, explotacin y desarrollo de la produccin de petrleo, en el que, adems, el prestatario de los servicios

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consiste en realizar ciertas actividades de inters pblico, en tanto que el subsidiador slo aporta el dinero y no lo controla ni recibe un

CONTRIBUCIN DE MEJORAS El hecho de que el emisor de un billete o contrasea sea un ente pblico no quiere decir que la relacin que se establece con el tenedor sea contractual, ya que este tipo de instrumentos tiene autonoma por su naturaleza de titulo de crdito; 6 Contrato de concesi6n. Algunos autores consideran a la concesin de naturaleza contractual, por ello asumen que la concesin minera, de aguas o de servicios pblicos, debe ser catalogada como un verdadero contrato edmlntstrevo. Por nuestra parte, hemos asentado nuestra opinin con respecto a esta figura, por lo que nos remtmos al vocablo correspondiente a dicho tema; estimamos que no es contrato administrativo, sino acto administrativo unilateral, y 7 Servidores pblicos. Conforme al criterio sostenido en nuestros libros de texto, el nombramiento o la relacin de trabajo del estado con sus empleados, no es un contrato administratvo; en principio, estaramos en presencia de lU1 contrato laboral.
Bibliografa recomendada:
de mejoras.

beneficio directo, por lo que este contrato

tiene el carcter de gratuito. Por otro lado, el incumplimiento de la obligacin da lugar a responsabilidad del servidor pblico, pero no afecta al contrato en s, porque la obligacin impuesta al subsidiado no

influye para el nacimiento, otorgamiento o

cumplimiento del instrumento. Finalmente,

aclaremos que el subsidio debe ser parcial,

pues si fuera total se ira contra su naturaleza;

5 Contrato de juego. El Cdigo Civil para el Distrito Federal, en su arto 2772, prescribe: "Lasloteras o rifas, cuando se permitan, sern regidas por las leyes especiales que las autoricen, y las segundas, por los reglamentos de
pocia:" Con estas disposiciones podemos identificar los juegos permitidos, encontrndose que son: Lotera Nacional para la Asistencia Pblica, Pronsticos Deportivos, Lotera Instantnea, Zodiaco, Melate, y Tris, organizados por entes pblicos; el hipdromo, galgdromo, rifas y sorteos pueden ser efectuados por los particulares con apego a las disposiciones que acerca de la materia se dicten. Para nuestro estudio lo importante es saber si los juegos organizados por los entes pblicos tienen naturaleza de contrato administrativo. Al respecto, se ha dicho que son un contrato consensual por su perfeccionamiento,' de adhesin por la manifestacin de la voluntad y administrativos porque una de las partes es lID organismo descentralizado del gobierno federal. Contrario a esto, se afinna que el billete o contrasea de estos juegos es un ttulo de crdito al portador que debe regirse por la legislacin mercantil, ya que el ente emisor se obliga JX>r su declaracin,sin la aceptadn del tenedor del billete o contrasea y, por lo tanto, su adquisicin no implica relacin jurdica con determinada persona; en virtud de lo anterior, el ente administrativo slo responde por la literalidad del ttulo: el poseedor del ttulo, con su presentacin, puede exigir el premio, no por tratarse de un derecho contractual sino en razn del derecho que lleva implcito el ttulo de crdito.
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vase en Contrlbudn

CONTRIBUCiN DE MEJORAS Esta figura tributaria no apareca en el cdigo fiscal federal; fue introducida por reforma del 31 de diciembre de 1985. La mayora de los ordenamientos locales s la han venido regulando desde hace varias dcadas. Aparece cuando el estado realiza determinadas obras de infraestructura, oomo alcantarillado, agua potable, drenaje, alumbrado pblioo, lo cual produce un incremento del valor en los inmuebles cercanos a esas obras; tal aumento del valor, llamado plusvala, implica un beneficio al gobernado y, por lo tanto, se considera equitativo que aporte alguna cantidad en virtud de tal beneficio. El arto 70. del Cdigo Fiscal del Estado de Baja California, dice que las contribuciones especiales "son tributos que fija la ley a quienes, independientemente de la utilidad colectiva, obtengan beneficios diferenciales particulares derivados de obras pblicas". El arto 20. del Cdigo Fiscal de la Federacin establece: "contribuones de mejoras son las estableadas en la ley a cargo de personas fsicas y

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morales que se beneficien de manera directa por obras pblicas ". Por nuestra parte, consideramos que las contribuciones especiales, de mejoras, de plusvala o de obra pblica son sinnimos, a pesar de que se pudieran buscar diferencias con nimo de pulverizar las clasificaciones tributarias.

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dos ltimos en materia de proteccin al consumidor, bancaria, burstil y de seguros. El control que interesa en este momento, en nuestra asignatura, sin embargo, es el llamado tutela administrativa, y es aquel que los rganos centrales ejercen sobre las paraestata1es. Ese control, o esa, tutela administrativa, persigue que los rganos dependientes indirectos del poder ejecutivo realicen sus tareas de manera adecuada, que cumplan los cometidos para los cuales fueron creados, que llevena cabo su actividad de manera eficiente y que exista un honrado manejo de su patrimonio. Dicho controlo tutela puede estar a cargo de un solo rgano centralizado. En Mxico, hasta 1946, fue la secretara de hacienda y crdito pblico, la competente para vigilar y controlar a la administracin pblica paraestatal; de 1947 a 1959, pasaron a cargo de la secretara de bienes nacionales e inspeccin administrativa; de 1959 a 1976, le correspondieron a las secretaras de la presidencia y a la de patrimonio nacional. Este esquema se cumpli en terminas generales, pues hay que recordar que tambin existieron excepciones; por ejemplo, algunas cuestiones financieras estuvieron a cargo de hacienda y crdito pblico, y hubo casos en los cuales otra secretara tuvo el control real de los consejos directivo y de administracin.
El control a partir de 1977. El control nico, global o unificado de las paraestatales, existente hasta 1976, fue complementado en 1977, con la llamada secroriaccn, establecida por la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal. La citada ley, que entr en vigor el Lde enero de 1977, introdujo en el derecho positivo mexicano el sistema de control, o tutela, difuso o especializado, conocido como sectorzecn. En este sistema, el presidente de la repblica agrupar de manera discrecional, a las entidades paraestatales bajo la coordinacin de una secretara de estado o de un departamento administrativo, a efecto de que los mismos vigilen los programas y resultados y acuerden con el propio jefe del ejecutivo. A la secretara o al departamento coordinador, se le denomina cabeza de sector. Es preciso aclarar que no se genera reladn jerrquica alguna entre el rgano centralizado (cabeza de seclor) y ias paraestatales sed.orizadas; lo que existe es nicamente vigilancia o tutela administrativa de aqul sobre stas.

CONTRIBUCIONES

Ingresos del estado.

CONTRIBUCIONES ESPECIALES cin de mejoras.

Contribu-

CONTRIBUYENTE Sujeto pasivo (obligado) de

un crdito scel,

Impuesto.

CONTROL DE LEGALIDAD trativa.

Justicia adminis-

CONTROL DE PARAESTATALES Control: registro para comprobaciones administrativas. La mayora de los derivados de esta voz se estiman barbarismos (B. D. E. J. Corominas). Uno de los aspectos relacionados con la descentralizacin, y ms concretamente con la empresa pblica. que ocupa en la actualidad, de manera prevalente, a los adminstrativistas, es el que se refiere al control, tutela o vigilancia que el estado ejerce sobre aqullos. Una de las caractersticas de los rganos paraestatales es el control que en ellos ejerce el poder pblico, a pesar de que dichos entes posean personalidad jurdica propia y de que haya autonoma jerrquica de stos frente al titular del poder ejecutivo. En diversos pases, existen controles de tipos parlamentario o judicial sobre las paraestatales. En Mxico, dichos tipos se dan de manera indirecta o aislada; mencionamos a ttulo de ejemplo del primero, la comnarecencia de directivos de descentralizados y de empresas de participacin estatal ante alguna de las cmaras del congreso y la existencia de mecanismos presupuestales exclusivos de unos cuantos de esos organismos; es decir, lo anterior es lo que corresponde al tipo de control parlamentario; en cuanto al de tipo judicial, apreciamos que el particular en tanto consumidor, cuenta a su favor con diversas vas contempladas por el derecho privado. Existen, tambin, en algunas ocasiones, medios de impugnacin ante rganos del poder ejecutivo, mediante los recursos administrativos, procedimientos de conciliacin o el arbitraje; estos

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El primer acuerdo de agrupamiento de entidades paraestatales se public el17 de enero de 1977; el vigente, lo fue el3 de septiembre de 1982. Para ese agrupamiento, se atiende al tipo de empresa pblica u organismo, a fin de asignarlos de acuerdo con la naturaleza de su actividad. Al lado de este sistema de control (sectorzecin), la ley dej subsistente el conlrol global o unificado, ahora a cargo tanto de la secretara de hacienda y crdito pblico como de la secretara de contralora y desarroIlo administrativo; la primera para atender cuestiones financieras y la segunda para encarar aspectos de lo que podramos llamar de auditora (pesquisas para detectar irregularidades). En el siguiente prrafo anotamos una lista de ordenamientos jurdicos que regulan los mltiples mecanismos de vigilancia que existen respecto de la marcha de los organismos paraestatales o las entidades de la adminislradn pblica federal, de ello es fcil deducir que stas se encuentran ms supervisadas y controladas que las propias dependencias directas o centralizadas del poder ejecutivo, lo que no deja de ir en contra de la autonoma que es inherente a tales organismos. 1 Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal; 2 Acuerdo que agrupa por sectoresa las entidades de la administracin pblica paraestatal; 3 Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Pblico Federal; 4 Ley General de Deuda Pblica; 5 Ley de Adquisiciones y Obras Pblicas; 6 Ley de Informacin Estadstica y Geogrfica; 7 Ley General de Bienes Nacionales, y 8 Ley Federal de las Entidades Paraestatales.

CONTROLPRESUPUESTAL ne las normas que stas debern observar en la relacin que sostienen con sus respectivas coordinadoras de sector. Es nota digna de destacar el que se dedique un captulo a regular los fideicomisos pblicos que se establezcan en reas prioritarias y que posean una organizacin semejante a los organismos descentralizados o empresas de participacin estatal mayoritaria, lo cual le otorga unformdad a los preceptos que existen en tomo a los entes que integran la administracin pblica federal.
Bibliografa recomendada
"Acuerdo que agrupa por sectores a las entidades de la administracin pblica pereestetal", Diario Oficial de la Federadn, del3 de septiembre de 1982. ALBIANA y GARdA QUNTANA, Csar (director y supervisor), La empresa pbliro industrial en Espaa, Ministerio de Hacienda, Instituto de Estudios Fiscales, Madrid, 1973. BARQN LVAREZ, Manuel, "El control del ejecutivo y la administraci6n pblica federal sobre el sector pareestatal", Estudios sobre la empresa pbllca, Anuario Jurdico VIII, Instituto de Investigaciones Jurdicas, LNAM, Mxico, 1981. Ley de Adquisiciones y Obras Pbliros. Ley de Informacin, Estadstica y Geogrfiro. Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Pblico Federal. Ley Federal de las Entidades Paraestatales. Ley General de Bienes Nacionales. Ley General de Deuda Pblica. Ley Orgniro de la Administracin Pblica Federal.. MARTfN MATEO, Ramn, "Ordenacin del sctor pblico en Espaa", en Revista de Occidente, Civitas, Madrid,

1974.
MARTfNEZ CAMAS, Gustavo, "El control y la coordinaci6n del sector pblico descentralizado", Aportaciones al conocimiento de la administracin federal (autores mexicanos), Secretara de la Presidencia, Mxico,

1977.
MARliNEZ MORALES, Rafael L, Derecho administrativo, primer curso, 3a. ed., Harla, Mxico, 1995.

Ley Federal de las Entidades Paraestatales. Este

instrumento legal, netamente especializado en la constitucin, organizacin y operacin de las entidades que conforman el sector paraestatal, as como en la relacin que guardan stas con el ejecutivo federal, en tanto unidades de la administracin pblica federal, fue publicado el14 de mayo de 1986, en el Diario Oficial de la Federacin, y abrog la Ley para el Control, por parte del Gobierno.Federal, de los Organismos Descentralizados y Empresas de Participacin Estatal, del 30 de diciembre de 1970. Dicha ley se ocupa con cierto detalle de los distintos tipos de entidades paraestatales, y confe-

CONTROL PRESUPUESTAL El conlrol del presupuesto se efecta en une primera fase mediante rganos internos de la administracin pblica. En este caso, cada dependencia y entidad contar con una unidad para controlar, evaluar y contabilizar las erogaciones presupuestales; dichas unidades estarn coordinadas por la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, y en las mismas tambin tendr injerencia la secretara de contralora y desarrollo administrativo, en los trminos prescritos por la Ley Orgnica de la Administracin Pblica

CONTROL PRESUPUESTAL

54
hacienda pblica federal, oon refrendo del secretario de gobernacin, y 7 Al ao siguiente, la contadura mayor de hacienda emite un informe definitivo de resultados sobre esa cuenta pblica.
.. " Contadurfa Mayor de Hadenda y presupuestos de egresos. CONVENIOS DE COORDINACiN

Federal. En el supuesto de entidades del llamado sector paraestatal, la secretara o departamento cabeza de sector intervendr adems en el control presupuestal. Cabe tambin mencionar las contraloras internas en cada rgano de la administradn pblica federal; las que ocupan un papel de primer orden en el control presupuestario. En estas unidades, tienen injerencia las secretaras mencionadas en el prrafo anterior.

Contratos

ac1ministratilJOS.
CONVENIOS O CONTRATOS QUE CELEBRAN ENTRE Sr DIVERSAS ENTIDADES PBUCAS CON ORGANISMOS INTERNACIONALES Este tipo de

Contro/legislativo.

El control del presupuesto mediante el rgano legislativo est a cargo de la cmara de diputados y de la contadura mayor de hacienda (sta en cuanto al aspecto tcnico de la revisin). Este control, tambin llamado externo, y que lleva a cabo la cmara de diputados, tiene los siguientes pasos:

1 Cada entidad y dependencia elabora la contabilidad del presupuesto ejercido; 2 La Secretara de Hacienda y Crdito Pblico rene esas contabilidades y con base en las mismas elabora la cuenta de la hacienda
pblica federal;

3 En la primera decena de junio es presentada esa cuenta anual a la cmara de diputados (fecha que admite prrroga mediante solicitud justificada); 4 Una vez recibida por el rgano legislativo la cuenta anual, es analizada por la contadura mayor de hacienda, la que realiza una revisin minuciosa del presupuesto ejercido, debiendo verificar no solamente que las cantidades gastadas correspondan a las aprobadas en el correspondiente presupuesto de egresos, sino tambin que lo gastado est debidamente oomprobado. Se trata de analizar millones de documentos y cifras, para lo cual no est capacitada, en cuanto a recursos tcnicos, la contadura; por ello no puede realizar sus tareas de forma adecuada; 5 El dictamen elaborado por la contadura mayor de hacienda, pasa a la cmara de diputados para su discusin y aprobacin, previo trmite interno ante la comisin de programacin, presupuesta r Cllenta pblica; 6 Finalmente, se publica, mediante decreto presidencial, el que apruebe la cuenta de la

convenios, regulados por el derecho pblico, tienen por objeto situaciones de inters colectivo y ambos contratantes son personas de derecho pblico. La amplia actividad que mediante algunos de estos convenios, ha desarrollado recientemente el poder pblico, concretamente los convenios de coordinacin con estados y municipios, son criticables, dado que menguan de forma sumamente grave y permanente la autonoma de los gobiernos locales, los que, por otro lado, estn ya alarmantemente daados por la carencia de recursos econmicos. Los convenios que llegan a celebrar entre s las dependencias y entidades de la administracin pblica pueden referirse a las ms distintas materias, y tienen el propsito de atender algn asunto que les es comn dentro de su- esfera competencial, asunto para el cual no es necesario, en virtud de su naturaleza, acudir a la creacin de una comisin intersecretarial. Como ejemplo de ese tipo de convenios administrativos podemos mencionar los que, segn acuerdo del27 de enero de 1984, habrn de celebrar a fin de establecer nuevas bases para el seguro colectivo de vida en beneficio de los trabajadores al servicio del estado. En cuanto a los convenios celebrados oon las entidades federativas y los municipios, estimamos que en este rubro, como ya habamos indicado, se ha abusado tanto en lo que hace a la naturaleza como al nmero de materias objeto de convenios de coordinacin. Los convenios de coordinacin celebrados entre la federacin y los otros niveles de gobierno se refieren a las ms diversas materias: desarrollo, tisca\, eocecaon, e\ecc\ones, OOTaS pblicas, salubridad, registro de poblacin, procuracin de justicia, control pblico, etctera.

55
Los convenios con organismos internacionales, distintos a los regulados lXJT el derecho internaco-

CUMPLIMIENTO DEL ACTO ADMINISTRATIVO

- ,"El precio y la responsabilidad en el contrato de consultarla", Contratos administrativos, t. n, Astrea, Buenos Aires, 1982. Ley de Adquisiciones y Obras Pblicas. ROJINA VILLEGAS, Rafael, Derecho civil mexicano, t. VI, vol. 1, 5a. ed., Porra, Mxico, 1985. ROQlE4 Rodolfo, "Contrato de juego", Contratos administrativos, t. JI, Astrea, Buenos Aires, 1982. RLJlz MAsslEU, Jos Francisco, "Naturaleza jurdica de los convenios nicos de coordinacin" ,Aspectosjurfdicos de la p1aneodn en Mxico, Porra, Mxico, 1981. SARRIA, Eustorgio, Derecho administrativo, 3a. ed., Temis, Santa Fe de Bogot, 1957. SAYAGut5 lAso, Enrique, La liclJac1n pblica, 2a. ed., Acali, Montevideo, 1978.
SUREZ SAlAZAR, Cerlcs, Legislacin

nal, se refieren a cuestiones propias del derecho

administrativo, como la materia monetaria (con el Fondo Monetario Internacional), educaci6n y patrimonio cultural de la humanidad (UNESCO), investigacin para mejorar renglones importantes de la

vida de los habitantes de la repblica (Organizacin Mundial de la Salud, Organizadn de las Naciones Unidas para la A1imentadn y la Agricultura). En fechas recientes, la administracin pblica federal ha acentuado el uso de mecanismos contractuales en otros campos distintos a los citados: bsicamente con particulares y organismos empresariales privados y sindicales. Comentarios obligados a propsito de esa actividad son: a) Creemos que est dentro de tul razonable marco legal tanto para la autoridad como para los particulares, y b) El claro barbarismo al calificarlos de convenos de ooncertaci6n, pues convenir y concertar son lo mismo.
Bibliografa recomendada A8RE.u DAlLAR!, Adilson, "Contrato de riesgo", Contratos admlnlstFativos, t.U, Astrea, Buenos Aires, 1982. Cdigo CIvil para el Distrito Federal en materia comn y para todo la Repblica en materlol federal. CHASE PLATE, Luis Enrique,Controto de emprstito pbllco, Contratos administrativos, t. 11, Astrea, Buenos Aires, 1982. DIEZ, Manuel Mara, Derecho administrativo, t. 11, Bibliografa Omeba, Buenos Aires, 1%5.
HurcH1NSON, Toms, "Caracteres jurdicos de la subvencin", Contratos administrativos, t.lI, Astrea, Buen", Aires, 1982. OROMI, Jos Roberto, Derecho administrativo econmico, la. remp., Astrea, Buenos Aires, 1980. GORDIU.O, Agustn, "El contrato de crdito externo", Contratos administrativos, t. JI, Astrea, BuenosAires, 1982.

comparada de la obra pblica, Limusa, Mxico, 1985. TENA, Felipe de J., Derecho mercantil mexicano, 12a. ed.,
Porra, Mxico, 1986. Georges, Derecho administrativo, Aguilar, Madrid,

VEDEL,

1980.
Contrato de obra pblioo y hecho del prncipe.

CRDITO FISCAL

Impuesto e ingresos de/ es-

tado.
CUENTA PBLICA ANUAL

Contra/ presu-

puesta/o
CUMPLIMIENTO DEL ACTO ADMINISTRATIVO

Lo

usual, una vez emitido el acto administrativo, es que el gobernado lo cumpla, acatando su contenido por considerarlo legtimo y adecuado. El cumplimiento es la reaJzacin voluntaria, no coactiva del acto;

ello es lo normal ante los miles de actos que la

administracin pblica genera en su intensa activi-

dad diaria (sanciones, permisos, registros, constancias, autorizaciones, licencias, notificaciones de crdito fiscales, nombramientos, etctera).

DECOMISO
DeCOMISO Por medio del decomiso pasan a propiedad del estado los objetos, los instrumentos y el

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circunscribirse el vocablo para designar las decisiones gubernamentales emitidas para casos particulares, las cuales por su importancia, deben ser

producto involucrados en la comisin de algn

ilcito.

pub/imelas.
Existen tres clases de decretos: los administrati-

Si el delito es intencional se decomisarn los

instrumentos, objetos y productos lcitos e lidtos; si

vos, los legislativos y los judiciales.

Diferencias entre ley y decreto. La ms importan-

el delito es no intencional solamente los ilcitos pasarn al estado. El particular pierde bienes a favor del estado, como una sancin por su conduela ilcita (penal o
administrativa). El arto 21 oonstitucional parece prohibir el deoomiso administrativo, al limitar las sanciones que puede imponer el ejecutivo a multa y arresto. La Suprema Corte de Justicia de la Nacin ha admiti-

te diferencia que se puede establecer entre ley y

decreto radica en los alcances de una y otro, pues mientras la primera regula situaciones de forma general y en abstracto, el segundo Jo hace en concreto y particularizando. Tambin hay una distincin de jerarqua, ya que el decreto est supeditado tanto a la ley como al reglamento. . Por otro lado, atendiendo a su esencia podemos afirmar que el decreto es un acto administrativo y la ley lo es legislativo, sin importar qu rgano lo emita. El decreto ha de ajustarse, en el fondo y la forma, a lo dispuesto por la ley para los actos de derecho pblioo. Un decreto administrativo o judicial no puede derogar o abrogar una ley; sta puede modificar algn decreto, siempre que no resulte retroactiva en perjuicio del gobernado. Decretos legts/aNvos. El artculo 70 oonstituciona! establece que toda resolucin del congreso de la unin tendr el carcter de ley o decreto. As, para las cuestiones de procedimiento o de tipo administrativo que competen a las cmaras. se utiliza la expresin decreto. Ejemplos: aprobacin de un presupuesto ejercido, el uso de una con'decoracin extranjera, dar a conocer que una ley ha sido aprobada, autorizar la salida al extranjero del jefe de estado, etctera. Hay que aclarar que el procedimiento de creacin de los decretos legislativos es similar al de las leyes (iniciativa, discusin, aprobacin, ete.); igual camino ha de seguirse para su modificacin o extincin. Decretos judiciales, La actividad jurisdiccional se concreta esencialmente en el acto denominado sentencia, pero debe considerarse que para llegar a obtener sta existe un proceso, y en l una serie de etapas dentro de las cuales se toman decisiones que comnmente se les llama decretos; no obstante,los juzgadores utilizanfrecuentemente la misma expresin para las etapas y para la resolucin final (que corresponde a 'la sentencia),)o cual 56)0 se presta para aumentar la confusin terminolgica existente en todas las ramas del derecho.

do que s procede el decomiso ordenado por la

autoridad administrativa, no obstante lo sealado por el constituyente. Creemos que la solucin a la anticonstitucionalidad del decomiso administrativo est en reformar al arto 21 de la ley suprema, en el que se prevean otros medios de accin en materia represiva por parte de la administracin pblica, como el propio decomiso y la clausura, los que, por otra parte, estn contemplados en la legislacin ordinaria. Son de inters, para explicar la naturaleza del decomiso y el destino de los bienes decomisados, los arts. 24, 40,172 bisy 199 del Cdigo Penal para el Distrito Federal en materia de fuero comn y para toda la repblica en materia de fuero federal y los arts. 535, 181 Y 38 del Cdigo Federal de Procedimientos Penales. El estado no hace depender el cumplimiento de algunos programas a los ingresos inciertos que pueda obtener por concepto de decomisos; la legislacin penal ordena que el producto de stos se destine a mejorar la administracin de justicia o los propios bienes puedan utilizarse en la investigacin cientfica. DECRETO Vocablo tomado del latn; significa decidir, determinar, distinguir (8. D. E., J. Corominas). En trminos generales, el decreto es una orden girada por una autoridad, dirigida a un gobernado; es decir es una resolucin de un rgano pblico para un caso concreto. En algunos pases, el decreto, adems de ser
estudiado con una serie de variantes, es considerado corno una nonna jurdica de un rango inferior a

la ley. C6nsideramos que en nuestro caso debe

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Los decretos judiciales son, pues, resoluciones de trmite dentro de un proceso. Decretos administrativos. Nuestra opinin sobre los decretos administrativos es expuesta en el siguiente prrafo, ya que establecer una diferencia entre ellos y los decretos ejecutivos resulta innecesario, dado que participan de la misma base cons-

DELEGACIN DE FACULTADES 'DECRETO LEY Con cierta semejanza a los decretos, se contemplan lo que la doctrina ha denominado decreto ley. stos son los actos emanados del ejecutivo y que poseen naturaleza o valor de ley. La trascendencia de esos actos nos obliga a sealar la causa por la cual son expedidos: a) El poder legislativo delega parte de su competencia al ejecutivo, segn normas constitucionales que lo penniten. En este supuesto se habla de decreto-delegado (es el caso del segundo prrafo del artculo 131 de la constitucin federal mexicana]: b) La constitucin faculta directamente al ejecutivo para legislar en situacin de urgencia, gravedad o excepcional. En estos casos se tratara de un decreto de necesidad (artculo 29),y e) Debido a una situacin jurdico-poltica irreguiar (producto de una revolucin, asonada, golpe de estado, revuelta, etc.), el jefe del ejecutivo emite legislacin mediante decretos.

titucional, principios, caractersticas y rgano

emisor.

Decretos del ejecutivo. Los decretos del ejecutivo son actos administrativos que, por su trascendencia y disposicin de la ley. deben ser refrendados y publicarse en el Diario Oftdal. Tal es el caso de una expropiacin, la afectacin o desincorporacin de un bien del patrimonio nacional (dominio pblico), la orden de crear un ente paraestatal, etctera.

Es claro que un decreto ejecutivo o administrativo toma tal denominacin por el rgano del que procede y por tratarse de un acto materialmente administrativos que revisten cierta formalidad, por cuyo medio el poder ejecutivo realiza parte de la funcin que le corresponde.
Bibliografa recomendada: ocse en Circular.

DEGRETO DE DESTINO Si un bien va ser incorporado o desincorporado del dominio pblico, o cuando sin salir de l cambiar de usuario, se requiere para ello de un acto administrativo llamado decreto de destino. Los requisitos del decreto de destino son:

1 Que sea emitido por el presidente de la

repblica (si slo es cambio de usuario, el acto ser del secretario de estado); 2 Que sea refrendado por el titular de cualquier rgano centralizado relacionado con el bien que cambia de destino; 3 Que sea publicado en el Diario Oficial; 4 Que est fundado y motivado correctamente, y 5 Que se indique claramente la justificacin - para que el bien salga del dominio pblico, pase a fonnar parte de l o cambie de usuario sin perder tal calidad.
Este decreto y su debida pub)iddad, adems de servir de base para el correspondiente cambio, tienen por finalidad que los particulares sean informados acerca del manejo de estos bienes que a ellos les son valiosos, para que de esta manera opere el control social ante posibles abusos en la administracin del patrimonio comn.

En cualquier posibilidad que nos ubiquemos, y dado que el decreto-ley implica un acto materialmente legislativo, la doctrina ha expresado que el congreso o parlamento debe intervenir para ratificar o no la actuacin del jefe de gobierno, lo cual es llevado a cabo en muchos pases, permitiendo as un control sobre estos actos emanados del ejecutivo. En Mxico, ese control se efecta de manera previa a propsito de los decretos de necesidad (artculo 29 constitucional), y con posterioridad al ejercido de las facultades legislativas en el caso de los decretos delegados (artculo 131); en el tercer supuesto, los decretos as emitidos, seran totalmente nulos.
Bibliografa recomendada: ccse en Circular

DEFINICiN DE DERECHO ADMINISTRATlVO Derecho administrativo. Concepto. DELEGACiN DE FACULTADES

Proveniente de

delegar: confiar una persona a otra sus atribuciones para que haga sus veces (D. E. M., M. Alonso\.
Existe una arraigada costumbre imperante en nuestra administracin pblica: la delegacin de facuttades, misma que se realiza frecuentemente con irregularidades. La delegacin de facultades consiste en trasladar la aptitud legal de obrar en determinados asuntos,

DELEGACiN pOLfTICA DEL DISTRITO FEDERAL del superior jerrquico al inferior; y tiene por objeto

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7 Gustavo A Madero; 8 lztacalco; 9 Iztapalapa; 10 La Magdalena Contreras; 11 Miguel Hidalgo; 12 Milpa Alta; 13 T1huac; 14 T1alpan; 15 Venustiano Carranza, y 16 Xochimilro.
El Estatuto de Gobierno del Distrito Federal prev como nicos requisitos para ocupar el cargo de delegado, ser ciudadano de la entidad, ser originario de ella o con residencia no menor de dos aos, anteriores a la fecha de su nombramiento, adems de que necesariamente sea designado por el jefe del Distrito Federal, ron ratificacin de la asamblea de representantes, ser mayor de treinta aos y no haber sido sentenciado por delito intencional. Adicionalmente al desempeo de las tareas que le son propias a la delegacin como rgano deseencentrado del Distrito Federal, su titular tiene la obligacin de realizar recorridos peridicos dentro de su rea territorial de competencia, con la finalidad de cerciorarse fsicamente de las condiciones en las que se estn otorgando los servicios pblicos a la comunidad, asimismo dar audiencia al pblico cuando menos dos veces por mes.

hacer ms expedito el despacho de los negocios

administrativos, disminuyendo el volumen de trabajo de los altos mandos del rgano pblico. Los asuntos cuyo despacho se traslada al inferior corresponden originalmente, por disposicin legal, al superior; es la propia ley la que debe pennitir la delegacin de facultades y I en todo caso, el acuerdo que decida sta ha de publicarse en el Diario Oficia/o La delegacin de facultades es una consecuencia de la relacin jerrquica, no debe confundirse con el sistema de suplencias (vase: suplencia), ya que en ste existe un mecanismo destinado a sustituir las ausencias transitorias de un funcionario: el que suple se hace cargo de todos los asuntos que le corresponden al ausente. El acuerdo de delegacin de facultades ha de

satisfacer los requisitos constitucionales del acto administrativo; o sea, debe ser fundado y motivado, ha de haber competencia del rgano para los asuntos que se delegan, forma escrita, estar basado en la ley, debe existir procedimiento adecuado, y no retroactividad; asimismo ha de emitirlo el fundonario al que originalmente le corresponde atender la maleria, y la ley debe permitirle a ste efectuar tal delegacin de facuItades. Es conveniente aclarar que esta posibilidad de trasladar potestades no se debe traducir en falta de cerieza jurdica para el particular.
Bibliografa recomendada: cional. vase en Facultad discre-

DELEGACiN POLfTlCA DEL DISTRITO FEDERAL rgano desconcentrado de la administracin pblica de la capital de Mxico. En atencin a las dimensiones e importancia del Distrito Federal y a diferencia de los otros distritos federales en el continente americano, se advirti la necesidad de dividirlo territorial mente en 16 delegaciones, creadas como rganos des concentrados dependientes jerrquicamente del jefe del Distrito Federal. Esas delegaciones poltico administrativas, son: 1 2 3 4 5 6 Naro Obregn; Azcapolzaleo; Benito Jurez; Coyoacn; Cuajimalpa de Morelos; Cuauhtmoc;

Competencia de las delegaciones. De la manera que se ha mencionado, las delegaciones del Distrito Federal han sido constituidas como rganos desconcentrados jerrquicamente subordinadas al jefe del D. F., y su competencia est dirigida a conocer de los asuntos propios de la entidad federativa dentro del mbito territorial que a cada una le ha establecido la Ley Orgnica de la Administracin Pblica del D. F., pudiendo, en todo momento, el jefe del Distrito Federal revisar o revocar los actos que stas emitan. As, las delegaciones polticas tienen competenda para realizar tareas de vigilancia gubernamental y prestacin de servicios pblicos en su demarcacin, segn una larga enumeracin que de sesenta rubros establece el artculo 32 de la ley local de la administracin pblica.
DELITOS ESPECIALES Se hace necesario aclarar que es oplnion nuestra que los delitos tipificados por leyes administrativas, no estn contemplados en la propuesta del derecho penal administrativo, cuyo

59
objeto de estudio slo comprende las infracciones que, igualmente previstas por esos ordenamientos,

DEMOGRAFfA de la autoridad competente; o cuando la importacin o exportacin de los bienes est prohibida. El delito de defraudacin fiscal se comete cuando con engaos o aprovechando errores, se omite el pago de cualquier contribucin o se obtiene tul beneficio ilcito en perjuicio de la federacin. Igualmente, su penalidad vara en relacin con lo defraudado. Se debe reiterar que estos ilcitos forman parte del derecho penal, no obstante encontrarse previstos en leyes de naturaleza administrativa; no deben ser contemplados como objeto de estudio del llamado derecho penal administrativo, por lo que para los fines de nuestro texto no amerita que profundicemos acerca de ellos, sino slo marcar sus diferencias con respecto a las infracciones administrativas. DEMOGRAFfA La demografa es la ciencia que estudia a la poblacin humana desde el punto de vista cualitativo. Ms preciso: es "el anlisis y la descripcin de los grupos de poblacin con referencia a la distribucin, fenmenos vitales, edad, sexo y estado civil, bien en un momento dado o sin consideracin temporal" (Galen M. Fisher). Su principal fuente e instrumento se encuentra en los censos que el estado realiza peridicamente. Las cuestiones demogrficas estn a cargo, principalmente, de la Secretara de Gobernacin y del consejo nacional de poblacin, conforme a las siguientes directrices. Corresponde a las dependencias del poder ejecutivo, y a las dems entidades del sector pblico, segn las atribuciones que les confieran las leyes, la aplicacin y ejecucin de los procedimientos necesarios para la realizacin de cada uno de los propsitos de la poltica demogrfica; pero la definicin de las normas, la formulacin de las iniciativas de conjunto y la coordinacin de los programas que corresponden a dichas dependencias en materia demogrfica, competen exclusivamente a la Secretara de Gobernacin. El Consejo Nacional de Poblacin tendr a su cargo l planeacin demogrfica del pas. con objeto de incluir a la poblacin e~ los programas de' desarrollo econmico y social que se formulen dentro del sector gubernamental y vincular los objetivos de stos con las necesidades que plantean los fenmenos demogrficos (la naturaleza jurdica de este consejo es: comisin Intersecretarial).

tienen como consecuencia jurfdica una sancin cuya imposicin compete exclusivamente a la administracin pblica. Por ejemplo: clausuras efectuadas por violacin a las disposiciones sanitarias, multas por transgresiones al reglamento de trnsito,

cancelacin de permisos para la explotacin forestal por inobservanca a las condiciones bajo las
cuales fueron otorgados, etctera.

Por otra parte, los delitos administrativos se

integran al cuerpo del derecho penal, no obstante

estar previstos en una ley ajena al cdigo de la

materia, toda vez que la determinacin de su san-

cin, en este caso la pena, le corresponde nicamente a la autoridad judicial. En virtud de que el propsito de esta voz es el de referirse a tales delitos, de la extensa diversidad que encontramos en nuestra legislacin (Ley Forestal, Ley Federal de Armas de Fuego y Explosivos, Ley Federal de Juegos y Sorteos, Ley de Fomento y Proteccin de la Propiedad Industrial, etc.). consideramos que el ejemplo ms representativo se encuentra en el Cdigo Fiscal de la Federacin, al describir los delitos propios de esa materia y prescribir sus sanciones respectivas, ya que dispone en qu casos el ejercicio de la accin penal proceder por querella de parte, a cargo -de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, y en qu otros basta con una denuncia presentada por cualquier persona ante el ministerio pblico federal. La regulacin de los delitos fiscales se encuentra a la vanguardia tcnica de las leyes administrativas. Califican como tales a ciertas formas especficas de conducta que contravienen a las disposiciones que los prescriben. Esto, en atencin a que el Cdigo Fiscal de la Federacin establece de forma clara los tipos penales conforme a los que se determinar si una conducta constituye o no un delito, los requisitos para el ejercicio de la accin penal, los agravantes por considerar, en qu casos el delito se tendr como calificado, en qu tiempo prescribe la accin penal, etctera. Tal vez los delitos administrativos ms conocdos sean eJ de contrabando .v e) de defraudacin fiscal, en virtud de que su comisin es mucho ms frecuente en prcticamente todo el mundo. Por lo que se refiere al delito de contrabando, el cdigo lo hace consistir en la introduccin o extraccin del pas de mercancas sin cubrir los impuestos respectivos, en su caso; o bien, sin la autorizacin

DENOMINACiN DE ORIGEN

60
cin pblica; pero finalmente se opt porque fuera una ley secundaria la que fijara su.. .nmero . y competencia. AJo largo de la vigendade la constitucin de 1917, las diversas leyes orgnicas del arto 90 han establecido los siguientes departamentos administrativos:

Son conocidas las predicciones pesimistas del economista ingls Thomas R. Malthus acerca
del incremento poblacional; en nuestros das, una corriente neomalthusiana sostiene que el subdesarrollo econmico tiene su principal causa en un excesivo crecimiento demogrfico. Frente a tal fenmeno se recomienda un control de la natalidad 0, al menos, una planeacin demogrfica. Contrarias a esta posicin se han declarado la iglesia catlica y algunas otras. Mxico sostiene actualmente la poltica de abatir el crecimiento demogrfico mediante campaas publicitarias y facilitando medios anticonceptivos, sin llegar a establecer un verdadero control de la natalidad. Las cifras que se manejan en relacin con el crecimiento demogrfico son muchas veces contradictorias, pero en trminos generales se afirma que en los ltimos 15 aos se ha logrado una disminucin. Algunos datos al respecto:

1 Ley publicada el14 de abril de 1917:

a) Judidal;
b) Universitario y de bellas artes, y

Ao
1973 1975 1989 2000

Incremento
3.7% 3.3% 2.2% 1.0% (meta)

DENOMINACiN DE ORIGEN Dcese del nombre de una regin geogrfica del pas, que sirva para designar un producto originario de la misma, y cuya calidad o caractersticas se deben al medio geogrfico, comprendidos en ste los factores naturales y los humanos. Ejemplos: coac, champn, tequila, mezcal, olnal y talavera. DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO Antecedentes: en el congreso constituyente de Quertaro (1916 a 1917), se plante la necesidad de que el ejecutivo federal contara, para el despacho de los asuntos del orden administrativo, no s610 con secretaras sino tambin con departamentos. stos, se dijo, serian rganos de naturaleza tcnica, encargados nicamente de asuntos de ndole no poltica, a diferencia de las secretaras que se ocuparan de cuestiones poltico administrativas. As, el art. 90 constitucional introdujo en nuestro derecho, corno organismo centralizado, la figura del departamento admnstratvo. Durante la discusin legislativa de la regla citada, se habl de departamentos de correos y telgrafos, salubridad e nstruc-

c) Salubridad pblica. 2 Ley de diciembre de 1917: a) Universitario y de bellas artes; b) Salubridad pblica; e) Aprovisionamientos generales; d) Establecimientos fabriles y aprovisionamientos militares, y e) Contralora (antecedente de la actual secretara de contralora y desarrollo administrativo). 3 Ley del 6 de abril de 1934: a) Trabajo; b) Agrario; c) Salubridad pblica; d) Establecimientos fabriles y aprovisionamientos militares, y e) Distrito Federal. 4 Ley del 31 de diciembre de 1935, en la cual abundaron precisamente los departamentos administrativos: a) Trabajo; b) Agrario; e) Salubridad pblica; d) Forestal y de caza y pesca; e) Asuntos indgenas; f) Educacin fsica, y g) Distrtto Federal. 5 Ley del SO de diciembre de 1939: a) Trabajo; b) Agrario; c) Salubridad pblica; d) Asuntos indgenas; e) Marina nacional, y f) Distrtto Federal. 6 Ley publicada el21 de diciembre de 1946: a) Agrario, y b) Distrito Federal. 7 Ley del 24 de diciembre de 1958: a) P6untos agrarios y colonizactn; b) Turismo, y e) Distrito Federal.

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DERECHO ADMINISTRATIVO. CONCEPTO

Situacin actual. Los dos primeros departamen- mentos autnomos o, al menos, sus tareas siguen tos anotados en el punto 7, segn reforma del 31 ese rumbo. sta es, desde luego, una realidad de diciembre de 1974, se convirtieron en Secretara extrajurdica, pues como queda indicado, legalde la Reforma Agraria y Secretara de Turismo, mente son rganos desconcentrados; se menciona respectivamente; con lo que se elimin prctica- el caso nicamente para ilustrar por qu va la figura mente, a los departamentos administrativos, los que ahora se comenta puede resurgir. cuales haban dejado de tener razn de ser, puesto Organizacin interna. El ario 15 de la Ley Orgnique la idea del constituyente, relativa a que las ca de la Administracin Pblica Federal, establece secretaras asumieran atribuciones polticas y tcnien cuanto a la estructura interna de los departamencas, y los departamentos nicamente tcnicas, no tos administrativos, lo siguiente: se daba en la realidad y jurdicamente las diferenAl frente de roda departamento adrnini.strati1JO cias tambin haban desaparecido casi por complehabr un jefe de departamento, quien se auxiliar to. Subsisti el Departamento del Distrito Federal, en el ejerddo de sus atribuciones, por secretarios pero ste es un caso muy singular, cuya naturaleza generales, oflda! ma:!)or, directores, subdiredores, est an a discusin Y, en todo caso, su competenjefey subjefes de oficina, secrin y mesa, conforme cia es local y no en todo el territorio del pas. a! reglamen0 interior respectivo, as romo por los En 1976, con la promulgacin de la Ley Orgdems funcionarios que establezcan otras disponica de la Administracin Pblica Federal, reaparesiciones legales aplicables. ce un departamento: el departamento de pesca; su vida como tal es breve, pues por reforma de 1982 Se puede apreciar que la disposici6n es muy pasa al rango de secretara de estado. parecida a su homloga que rige en las secretaras En sus textos tanto la constituci6n vigente como la de estado; es oportuno destacar la eliminacin, en ley secundaria hablan de departamentos administrael arto transcrito, de los niveles medios de jefe y tivos, pero reahnente slo existe uno, de naturaleza subjefe de departamento, a efecto de no duplicar la dudosa, el departamento del Distrito Federal, que denominaci6n de funcionarios subalternos con la desaparecer el2 de diciembre de 1997. del titular del ente centralizado, lo que indudableLa idea del constituyente de 1916 a 1917, resmente pudiera inducir a confusin. pecto de reservar los departamentos a cuestiones Dado que, como se indic, este tipo de rganos meramente tcnico administrativas, tuvo escasa no existen actualmente, ahondar en comentarios aplicaci6n en la prctica, y poco a poco la costumresulta un poco ocioso o fuera de lugar. bre poltica y la ley fueron borrando toda diferencia Bibliografia recomendada entre secretara y departamento. FRAGA, Gabino, Derecho adminIstrativo, 25a. ed., Pcrre, Dichas diferencias fueron formalmente eliminaMxico, 1986. das mediante la reforma constitucional del 21 de HERNJ"IDEZ, Octavio A., y otros, Derechos del pueblo abril de 1981, en que se unifcaron ciertos matices mexicano, Mxico a travs de sus constituciones, t. VII, parlamentarios por cuyo medio se distingua a los cmara de diputados, XLVI legislatura del congreso de 6rganos administrativos, es decir, lo que antes slo la unin, Mxico, 1%7. correspondia a los titulares de las secretaras, a SERRA ROJAS, Andrs, Derecho administrativo, 1. 1, 12a. partir de esa fecha le atae tambin a los jefes de ed., Porra, Mxico, 1983. departamento: integrar el acuerdo colectivo para T~A RAMREZ, Felipe, Derecho constItucional mexicano, 8a. ed., Porra, Mxico, 1967. efectos de la suspensin de garantas, el refrendo, y poder ser Uamados a comparecer ante el congreso. Desde luego, jurdicamente subsiste la posibili- DEPARTAMENTO DEL DISTRITO FEDERAL Disdad de que haya departamentos administrativos, tritoFederal.
que operen como organismos centralizados, aparte del ya citado del Distrito Federal, el cuai, por otro lado, habr de desaparecer en diciembre de 1997. En la actualidad, algunos rganos desconcentrados, como la Comisi6n Nacional del Agua, la Comisi6n Nacional del Deporte y el Consejo Nacional para la Cultura y las Artes, operan como departa-

DERECHO ADMINISTRATIVO. CONCEPTO Conceptuar el derecho plantea una problemtica de carcter filos6fica muy compleja, de la cual se han ocupado innumerables tericos sin que hayan podido llegar a una plena unanimidad en lo referente a qu comprende el trmino. Lo que s es innegable,

DERECHO ADMINISTRATIVO. CONCEPTO

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a los hombres a condudrse de una manera determinada".

es que su desarrollo como polmica resulta relativamente reciente, pues se remonta a los orgenes del estado moderno, en que el principio de soberana es trasladado del monarca a la generalidad, es decir, al conjunto de individuos que conforman a toda la sociedad, a quienes coloca en un plano de igualdad ante la ley. sin importar la posicin econmica o social que guardan dentro de aquella. Hay quienes sostienen que cualquier sistema de normas de conducta dirigidas a los individuos de una poblacin dada, garantizado por el uso de la fuerza para el caso de resistencia o incumplimiento, representa ya un sistema de derecho, posiblemente en razn de que este arquetipo 10 encontramos desde las primeras formas humanas de organizadn. Nuestra opinin, diametralmente opuesta a la anterior, sostiene que el derecho, como lo conocemos en la actualidad, y para su aceptacin, observa lU1 requisito sine qua non: la igualdad de los hombres a quienes est dirigido; circunstancia que histricamente aparece con el fin de los sistemas que resguardan a los privilegios de unos pocos (Revolucin francesa). Esta idea, bosquejada por los contractualistas (Hobbee, Locke y Rousseau), adquiere con Kant una inmejorable claridad al sostener que la coaccin ejercida por el sistema de derecho debe ser "general, recproca e igual", de tal suerte que este pensador, introduce el gnesis de nuestra moderna tradicin legal, ya que preconiza la total autonoma de la organizacin jurdica frente a los intereses econmicos particulares y la actuacin poltica discrecional y espontnea de los individuos o ambos. No pretendiendo profundizar acerca del tema, sino ms bien puntualizar su complejidad, debemos, para los efectos del vocablo, adoptar un concepto que delimite una categora esencial para proseguir nuestro estudio. A dicho efecto, entendemos por derecho al sistema de normas de conduda dirigidas, por igual, a los individuos de una soctedcd, con el fin de establecer las bases de su convivencia, mediante la imposicin de obligaciones Y el otorgamiento de facultades (derechos) tanto entre s y como con respecto a estado, y fijando sanciones para el incumplimiento de las obligaciones, las cuales pueden ser impuestas aun en contra de la voluntad de
a quien obliga.

Diversos criterios que explican el concepto de derecho administrativo. Segn Villar Palas, existen ms de 90 conceptos de derecho administrativo, provenientes de otros tantos autores; este dato ilustra 10 difcil que resulta determinar los criterios que permitan conceptuarlo, as como elegir alguna definicin o algn concepto que sean los mejores para la comprensin del tema. Losautores lvarez Gendn, Boquera Oliver y Olivera Toro. entre otros, realizan una sistematizadn de los criterios tericos que detenninan el concepto de nuestra disciplina, los cuales, ya resumidos, son los siguientes:

1 Criterio orgnico: hace hincapi en los entes

administrativos;

2 Corriente que lo considera como conjunto de

leyes administrativas; 3 Criterio de la actividad administrativa; 4 Teora de la funcin administrativa como nota determinante (Fraga); 5 Corriente que atiende a las relaciones del poder ejecutivo con otros entes pblicos y con los particulares; 6 Criterio del servicio pblico (Dugult, Hol lend, Jeze); 7 Criterio teleolgico. Insiste en los fines de inters general de la administracin. (Gascn y Marin. Manuel Colmeiro. Teodosio Lares); 8 Sistema de principios jurdicos, y 9 El criterio que pone la nota esencial en los medios de defensa con que cuenta el particular frente a la autoridad administrativa.

Concepto amplio y estricto del derecho administrativo. En este punto se aspira a proporcionar un concepto de nuestra disciplina, en el cual se contengan todas las notas importantes propias de ella y las diferenciadoras en relacin con las otras ramas jurdicas. Esta, desde luego, es una aspiracin ambiciosa, pues todas las opiniones respecto de este asunto son vlidas, segn los razonamientos de sus autores. Es oportuno aclarar con Boquera que:
No debe confundirse el concepto de derecho admlntst;ativo con la definicin del derecho administrativo. Esta Pl'e\enae expresar e' comeraco de la disciplina jurdica; aqul servir de punto de partida para conseguir un sistema cientfico.

Para Hans Kelsen, el derecho "es un orden coactivo, ... mtodo espefico que permite inducir

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Citamos como representativos de una amplia produccin cientfica en nuestra disciplina, los conceptos de derecho administrativo siguientes:
Parte del derecho pblico que regula la estrudura y funcionamiento de la administracin y el ejercido de

DERECHO FINANCIERO
un sistema de reglas?, Universidad Nacional Autnoma de Mxico, Col. Cuadernos de crtica, nm 6, Mxico, 1978. GARefA MYNfZ, Eduardo, Introduocin al estudio del derecho, Porra, Mxico, 1944. GORDJl.l..O, Agustn, Tratado de derecho administrativo, 1. 1, Macehi, Buenos Aires, 1977. KANT, Immenuel, Principios metafsicos de la doctrina del derecho, Universidad Nacional Autnoma de Mxico, Col. Nuestros clsicos, nm. 33, Mxico, 1978. KELSEN, Hans, Teorfapuradelderecho,10a. ed., Eudeba, Buenos Aires, 1971. OUVERA TORO, Jorge, Manual de derecho administrativo, Sao ed., Porra, Mxico, 1988. ?rnEZNIETO CAsTRO, Leonel, Introduoci6n al estudio del derecho, 3a. ed., Harla, Mxico, 1995. VJ1lAR PAl.A5f, Jos Luis, Curso de derecho administrativo, t. 1, 2a. ed., Universidad de Madrid, Facultad de Derecho, Madrid, 1972. ... Ciencia de la admlnistraci6n, fuentes y ramas del derecho administrativo.
DwORKlN, Ronald M., Esel derecho

la (uncin administrativa.
Enrique Sayagus Laso

Rama del derecho pblico que regula la actividad del estado que se realiza en forma de funcin administrativa.

Gabino Fraga Rama del derecho pblico que estudia el ejercicio de la funcin administrativa y la protecci6n judicial existente contra sta.

Agustn Gordillo

Por"nuestra parte, resumimos diciendo que derecho administrativo es el conjunto de reglasjurdicas relativas a la accin administrativa del estado, la estructura de los entes del poder ejerutivD y sus

relaciones.
Cabe indicar las caractersticas que la docbina le ha atribuido al derecho administrativo: ramajurdica interna del derecho pblico, generalmente no codificada, escrita, en evolucin y de una enorme extensin y variedad de asuntos.

DERECHO AMBIENTAL DERECHO ECOLGICO

Ecologa. Ecologa.

DERECHO EDUCATIVO Rama especializada del derecho administraltvo, que estudia (o regula) jurfdl-

Concepto restringido y formal.

Como oonceptos

formales y restringidos, se pretende encuadrar a

aquellos que resulten insuficientes por omitir algn

aspecto regulado dentro del derecho administrati-

camente el procedimiento enseanza-aprendizaje que se efecta institucionalmente, as romo la estructura y funcionamiento de los entes pblicos y privados que intervienen en esa labor de la sociedad.
DERECHO ENERGTICO DERECHO FINANCIERO

vo; este encuadramiento es totalmente subjetivo y lo hacemos nicamente para seguir al programa oficial de 1986 en la Facultad de Derecho (Mxico).
El derecho administrativo es el derecho que determina la organizacin, poderes y deberes de la autoridad administrativa. Ivor Jennings Es el conjunto de reglas que determinan en qu condiciones los entes administrativos adquieren derechos e imponen obligaciones a los administrados, mediante la accin de sus agentes en inters de la satisfaccin de las necesidades pblicas. Mareel Waline
BibJiogt"afa recomendada

Energticos.

La rama del derecho ad-

ministrativo que estudia o regula (segn se contemple como ciencia o como conjunto de normas) la actividad financiera estatal, es el derecho financiero; el cual representa. segn Carlos M. Giuliani Fonrouge, el aspecto jurfdico de la adividad finandera del estado. Cada uno de los campos de la actividad financiera estatal corresponde a una rama del derecho financiero, del siguiente modo: captacin u obtencin: derecho fiscal o tributario; administracin o manejo: derecho patrimonial
pblico, y

Tratado general de deredio administrativo, t. 1, Bosch, Barcelona, 1958. BoqUfRAOLlvER, Jos Mara, Derecho administrativo, vol. 1, 3a. ed., Instituto de Estudios de Administracin Local, Madrid, 1979. CLARKE ADAM5, John, El derecho adminIstrativo norteamericano, Eudeba, Buenos Aires, 1964.
LVAREZ-GENDfN,

Sabino,

gasto o erogacin: derecho presupuestario.

* Finanzas pblicas, gasto pbllco, ingresos del estado, presupuesto de egresos.

DERECHO FISCAL
Bibliografa recomendada Mandatos constitucionales en matera tributara, Themis, Mxico, 1987.

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penal administrativo, cuyo objeto sera el estudio detallado de las sanciones que, contempladas por leyes y dems disposiciones jurdicas de naturaleza administrativa, deben ser aplicadas a sus transgresores. Recordemos que el derecho penal est constituido por las normas legales que, referidas al delito, sealan como su consecuencia jurdica la pena. Y que a su vez, el delito se define como: la accin u omisin prohibida por la ley, bajo la amenaza de
una pena (sandn especfica del derecho penal).

CARRASCO IRlARlE, Hugo, CATHEUNEAU,

Jean, Finances publiques, LGDJ, Pars, 1975. CORTINA, Alfonso, Curso de poltica de lnaogas pbliCXIs
de Mxico, Porra, Mxico, 1977. FAYA VIESCA, Jacinto, Finanzas pblicas, 2a. ed., Porra, Mxico,1986. GARZA, Sergio Francisco de la, Derecho flnandero mex:l0:100, ISa. OO., Porra, Mxico, 1988. GIL VALD1VlA, Gerardo, Aspectos jurdicos de! finandamIento pblico, Porra, Mxico, 1989. GIUlUANl FONROlJGE, Carlos M, Derecho finandero, vals. 1 y 11, Se. ed., Depalma, Buenos Aires, 1977. GROVES. Harokl M., Finanzas pblicas, Trillas, Mxico, 1972. LElSlZLurz, Harley, Publ1cfinance, LGDJ, Paris, 1968. PuGUESE, Mario, Instituciones de derecho flnandero, 2a. ed., Porra, Mxico, 1976. RETCHK1MAN, Benjamn, Poltica fiscal mexicana, Instituto
de Investigaciones Econmicas, UNAM, Mxico,

Esta manera tan simple de conceptuar al derecho penal y al delito, no refleja el copioso bagaje terico generado en tomo a ellos, principalmente
desde el siglo pasado, el cual le ha valido que Uegue

a constituir una de las disciplinas jurdicas ms avanzadas desde el punto de vista tcnico. Por otra parte, y dejando a un lado aquellos delitos que aunque contemplados en leyes administrativas pertenecen al mbito del derecho penal, la

1979.

DERECHO FISCAL Rama del derecho financiero,

con autonoma didctica, que estudia (o regula) la recaudacin de ingresos tributarios del estado; poniendo especial nfasis en la relacin de los sujetos que intervienen en la obligacin a favor de la
hacienda pblica. DERECHO MIGRATORIO Rama del derecho ad-

ministrativo que regula (o estudia) el fenmeno de los movimientos pobladonales; induyendo la estancia de extranjeros en el pas y la salida y retorno de individuos en la repblica.
DERECHOMIUTAR

ArmodayFuerms armadas .

DERECHO MUNICIPAL pal y Municipio.

Competencia munid-

variedad tan amplia de las sanciones administrativas prescritas para los infractores, ha mereddo que para muchos especialistas sea necesario el reconocimiento del derecho penal administrativo como disciplinajurdica autnoma, aun cuando se admita que es un derecho represivo arcaico, si se le compara con el grado de avance del derecho penal propiamente dicho. El carcter represivo es comn en todas las normas jurdicas y no encontramos mayor diferencia entre las sanciones que no sea, por una parte, la de grado (ya mencionada, de acuerdo ron la importanciade la norma violada en razn de la cual, en intensidad y tiempo se aplica el castigo merecido) y por otra, tal vez ms importante, es el procedimiento conforme al cual se impone la sancin (es decir, si COrre por cuenta de la autoridad judicial o bien por parte de algn ente de la administracin
pblica competente para eUo). Es en atencin de este orden de ideas que

DERECHO PENAL ADMINlSmATIVO Pretendida

disciplina jurdica, derivada del derecho administrativo. Los estudios de las distintas ramas del derecho han puesto especial inters en las sanciones que regulan sus respectivas materias, destacndose el derecho penal y el derecho admnstratvo como disciplinas que cuentan con un ms complejo sistema sancionador. DI? ah; que una parte importante de la doctrina se haya inclinado por la institucin de una disciplina jurdica autnoma, a la que denomina derecho

algunos tratadistas se oponen a la instauracin de un derecho penal administrativo, como disciplina jurdica autnoma; pues sostienen que siendo la sancinun elemento inherente al derecho, de aceptar la propuesta se tendra que reconocer la existencia de un derecho penal civil, un derecho penal laboral, ~ derecho penal mercantil, un derecho penal mantimo, un derecho penal bancario. etctera.
Bibliografa recomendada:

vase en Infraccin od-

ministratIva.

65
DERECHO PRESUPUESTARIO Rama del derecho financiero. * Presupuesto de egresos. DERECHOPRIVADO Por derecho privado, entendemos al sistema normativo que regula las relacio-

DERECHO PBLICO
Muy posteriormente, Kant retoma la idea y la incorpora a su sistemtica del derecho, idea que ha evolucionado desde entonces muy tenuemente hasta nuestros das, ya que definimos al derecho pblico como el sistema normativo que regula la actuacin del estado en su accionar soberano y determina las relaciones e intereses que privan con sus gobernados, mediante la creacin de los rganos y procedimientos pertinentes.

nes jurdicas entre 105 particulares, quienes se

encuentran en un plano de igualdad ante la ley.

Espedficadones del derecho privado.

Para Kant, el derecho privado es esencialmente el derecho de

la propiedad, ya que a sta se le considera el

elemento en el que se basa la formacin del estado y derecho modernos. Este derecho, de y para los propietarios, tiene en el contrato su expresin ms acabada, en virtud del cual, enos se relacionan voluntariamente. En dicha relacin siempre destaca un contenido econmico. Esta proposicin, que en la actualidad nos parece tan obvia, ni remotamente lo era antes de Kant, quien, avanzando todava ms, sostiene que todos

los hombres somos propietarios, aun cuando no

poseamos nada, ya que estamos en la posibilidad

legal de serlo. Asimismo, resuelve el problema que se planteaba al pensar que la propiedad consista en una relacin entre el individuo y la cosa en s, lo que implicaba necesariamente su posesin fsica y que el lugar donde estuviera el objeto requera la presencia del propietario. Kant afirm que el concepto de la propiedad establece no slo una relacin con el objeto sino tambin, y de manera fundamental, con los dems propietarios, quienes estn obligados recprocamente a respatar tal derecho. Con esto, desencadena al individuo de la cosa, al otorgarle el pleno reconocimiento social a su calidad de dueo y avalando su derecho por el estado, este ltimo en el carcter de propietario originario de todo. Ahora bien, las normas que integran al sistema de derecho privado han sido, a su vez, divididas y constituyen las disciplinas jurdicas especiales, las cuales son identificadas en nuestros das como derecho civil, mercantil e internacional privado, generalmente.
Derecho pblico.

Espedficadones del derecho pblIco. En cuanto sistema, comprende de forma jerarquizada las disposiciones constitutivasdel estado, as como las que lo organizan yfacu1tanpara intervenir en una diversidad de aspectos de la vida social, como los servicios pblicos, la impartidn de justicia, la seguridad nacional, la rectora econmica y la recepcin, el manejo y la aplicacin de las contribuciones obtenidas de los particulares para sufragar los gastos comunes. La doctrina ha sostenido, tradicionalmente, que las siguientes son ramas del derecho pblico: el derecho constitucional,el administrativo, el intemad~nal pblico, el penal y el procesal.
La privatizacin del derecho pblico y la pub1icad6n del derecho privado. En el terreno de los hechos, la sistemtica propuesta por Kant al distinguir entre derecho pblico y privado no ha sido muy respetada, ya que de acuerdo con las circunstandas imperantes, aquellas normas que en un momento dado estaban incluidas en algn cuerpo legal considerado de derecho privado han pasado a ocupar un lugar dentro de las de derecho pblico, conforme se iba acentuando la intervencin estatal en algunos aspectos de la vida socioeconmica. Esta irrupcin del estado ha sido origen de mltiplesdiscusiones acerca de la naturalezajurdica de dichas normas que de forma poco usual, y por disposidn de la ley, pasan a ser tuteladas por el estado de manera directa. En nuestro pas, existen marcados ejemplos de este fenmeno, como sucede con la legislacin
mercantil, en virtud del inters del estado por la

DERECHO PBLICO La idea de dividir al derecho, en pblico y privado se remonta a los romanos, quienes as distinguieron entre la normatividad dirigida a conservar "la cosa romana" y la referida a la utilidad de cada persona, considerada sta en particular e independiente del cuerpo social.

actividad financiera, las inversiones extranjeras, la proteccin al consumidor, la minera o, como acontece con las regulaciones que norman lo relativo a la ecologa, etctera. De lo que no encontramos antecedentes reales en nuestro pas es del fenmeno inverso, es decir, de la privatizacin del derecho pblico, consistente en que alguna norma ubicada dentro del cuerpo del

DERECHO TURfsnco

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servidos de carder administrativo prestados por los poderes del mismo o sus dependencias a personas deterrnlnadas que los soliciten', de tal manera que para la detenninacin de las cuotas correspondientes por concepto de derechos ha de tenerse en cuenta el costo que para el estado tenga la ejecucin del servido que cause los respectivos derechos y que las cuotas de referencia sean fijas e iguales para todos los que reciban servicios anlogos". (Informe anual 1983, p. 23.)

derecho pblico pase al del derecho privado, sin embargo, la posibilidad no est descartada, princi palmente ante el auge del neoliberalismo (pinsese en la comercializacin del ejido, a partir de 1992).

Finalmente, es unnime la opinin de que la

divisin entre derecho pblico y derecho privado, no soporta el rigor del anlisis cientfico juridico y que la misma obedeoe a razones de tipo prctico y didctico, ya que, en ltima instancia, toda disposicin legislativa emana de la voluntad estatal Y.por ende debe considerarse corno de origen pblico, argumento que es vlido a propsito dell1amado derecho social, que. corno tercer grupo de ramas jurdicas, ha hecho su aparicin en tiempos ms o menos recientes.

DESCENTRALIZACiN ADMINISTRAnVA Origen: antes de hablar de los orgenes de la descentralizacin administrativa es conveniente mencionar que sta llega a confundirse, incorrectamente, con la desconcentracin, a tal punto que se usan como siDERECHO TURfsnco * Turismo. nnimos; tambin, se emplea indebidamente como equivalente de delegacin de facultades y de reubDERECHOS FISCALES O TASAS La figura tribucacin fsica de instaladones gubernamentales. taria denominada derechos o tasas tiene semejanEn derecho administrativo, insistimos, la exprezas con el impuesto, en tanto que debe estar sin descentralizacin est reservada para significar establecida en una ley y puede aplicarse coaccin a detenninados organismos del poder ejecutivo, por parte del estado para. efectos de su cobro. con el cual guardan una relacin indirecta. El Cdigo Fiscal defina (antes de la reforma de La descenlralizadn como fonna de organizacn 1988) a los derechos, como "las contribuciones administrativa, surge de la necesidad de imprimirle establecidas en ley por los servicios que presta el dinamismo a ciertas acciones gubernamentales meestado en sus funciones de derecho pblico, as diante el ahorro de los pasos que implica el ejercicio como por el uso o aprovechamiento de los bienes del poder jerrquico propio de los entes centralizade dominio pblico de la nacin". dos. En su surgimiento, influy la incursin del Los derechos fiscales o tasas son cargas tributa- estado dentro de actividades industriales, financierias por "servicios del estado de carcter jurdico ras y comerciales, las cuales implicaban conferirle administrativo que ste presta en su calidad de un matiz de empresa privada a las organizaciones rgano soberano" (Mario Puglie.se). encargadas de esas tareas. Estarnas entonces en presencia de una contraEn nuestro pas por iniciativa de Lucas Atamn, prestacin pagada al estado. En este punto radica se crea en 1830, el primer rgano descentralizado: la principal diferencia entre los derechos y los im- el Banco de Avo (Alfonso Lpez Aparicio). Es en puestos. el periodo de consolidacin de la Revolucin meLos derechos deben cubrirse bsicamente con xicana (19211938), en el cual los entes descentremotivo de la prestacin de servicios consulares, lizados proliferan, principalmente, dentro de los aduanales y registra!es as como a causa de la ramos de las finanzas, los energticos y las comuniutilizacin de la zona mattimo terrestre. caciones. En el Diario Oficial de [a Federacin, del 31 de En la actualidad, la descentralizacin mexicana diciembre de 1981, se public la Ley Federal de Deequivale a lo que la ley denomina administracin rechos, la cual tendra vigenda anual, y fue reforpblica paraestatal; sta comprende organismos mada posteriormente, para efecto de conferirle perdescentralizados en sentido estricto, empresas de manencia indefinida. participacin estatal y fideicomisos pblicos, los La Suprema Corte de Justicia de la Nacin ha cuales presentan una serie de variantes que comenopinado que "de acuerdo con la doctrina jurdico taremos en las voces que corresponda. Fisca} y }a }BgisJadn tributaria, por derechos ha de entenderse: 'las contraprestaciones que se paguen Concepto. La descentralizacin administrativa es a la hacienda pblica del estado, como precio de una forma de organizacin de entes que pertenecen

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al poder ejecutivo, y los cuales estn dotados de su propia personalidad jurdica y de autonoma jerrquica para efectuar tareas administrativas. En la creacin de esos rganos, el estado puede recurrir a figuras del derecho pblico o del derecho privado. Segn las leyes mexicanas, en el primer caso estaremos frente a organismos descentralizados y en el segundo, ante empresas de participacin estatal y fideicomisos pblicos (en el concepto de empresas de participacin estatal se incluye a las sociedades mercantiles, cooperativas y civiles, asociaciones civiles, sociedades nacionales de crdito, aseguradoras y afianzadoras nacionales, organizaciones nacionales auxiliares de crdito, en todas las cuales participa el estado de la manera que veremos en los vocablos correspondientes]. Aclaramos esta idea: si para la doctrina la descentralizacin administrativa est constituida por los rganos del poder ejecutivo dotados de autonoma, para el legislador mexicano nicamente lo son aquellos que sean creados mediante un acto de derecho pblico. As, el arlo 45 de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal establece:
Son organisroos descentralizados las entidades creadas por ley o decreto del congreso de la unin o por decreto del ejecutivo federal, con personalidod jurdica y patrimonio propios, cualquiera que sea la estructura legal que adopten.

DESCENTRALIZACIN ADMINISTRATIVA

rganos autrquiros. La autarqua slo implica poseer un gobierno propio, en cambio los autnomos adems de ese autogobierno estn en posibilidad de darse su reglamentacin interna a partir de una ley emanada del poder legislativo. Finalmente, mencionamos que la clasificacin tradicional de los rganos descentralizados surge en Francia, y que la misma los ordena por servicio, por regin y por colaboracin. Esta catalogacin fue asimilada y adaptada por la doctrina mexicana, durante largo tiempo. Constitudonalidad de los organismos descentralizados. A partir del 21 de abril de 1981, fecha en que se public la reforma al arlo 90 constitucional, yen la que se seala claramente que la administracn pblica ser centralizada y paraestatal, ya no hay duda alguna acerca del fundamento en la ley suprema, en que se apoyan los entes desconcentrados, descentralizados y las empresas de participacin estatal. Es de mencionar que con anterioridad a 1981, algunos artculos de la carta magna hacan referencia a este tipo de rganos: 93, 123, y, de cierta forma, el 73 y e128. Es opinin generalizada que los organismos descentralizados deben ser creados por ley del congreso y no por decreto presidencial oomo tambin lo permite la Ley Orgnica de la Administraci6n Pblica. As, los entes que surjan de lU1 acto presidencial y no por una ley del oongreso de la unin, sern reputados anticonstitucionales (Andrs Serra Rojas). Caractersticas. Las caractersticas atribuidas a los organismos descentralizados varan segn el autor y pas que los estudien o regulen. Por nuestra parte, indicaremos las siguientes: 1 Son creadas por ley del congreso o por decreto del presidente de la repblica; 2 El orden jurdico les reconoce una personalidad jurdica propia, distinta de la del estado 3 Como una consecuencia de la caracterstica anterior, dichos organismos cuentan con patrimonio propio 4 Gozan de autonoma jerrquica con respecto al 6rgano central. Esto es, les distingue el hecho de poseer un autogobierno; 5 Realizan funcin administrativa; es decir, su objeto, en tanto persona moral o colectiva, se refiere a cometidos estatales de naturaleza administrativa, y 6 Existe un controlo una tutela, por parte del estado, sobre su actuacin. Sealada exeep-

Derecho comparado. Henry Puget elabora un interesante resumen acerca de la situacin de los rganos descentralizados en otros pases, y cita numerosos casos, desde la Comisin para el Servicio Civil en Estados Unidos de Amrica (1883) hasta los actuales rganos prestadores de servicios pblicos, indusbiales y comerciales en Blgica, Espaa, Italia, Inglaterra y Francia, lo que nos ilustra acerca del inters que este asunto reviste en un nivel mundial. El tema resulta tan importante y novedoso que la doctrina y la legislacin extranjeras se hallan dedicadas a estudiar y regular, respectivamente, la descentralizacin regional, la cual constituye una relevante preocupacin para un estado central, en el que es importante dilur el poder hacia la periferia. Pero insistimos en que la descentralizacin territorial se refiere a la administracin local, creada por el rgano legislativo de un estado unitario, no federal. Otro punto importante en la doctrina extranjera es la diferenciacin entre rganos autnomos y

DESCENTRALIZACiN ADMINISTRATIVA

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Denominadn. El nombre odenominadn de un rgano sirve, bsicamente, para identificarloy distinguirlo de sus similares. Tal denominacin, en el
caso de los descentralizados, est fijada en la ley o

dn a esta caracterstica de control o tutela administrativa, lo constituye la Universidad Nacional Autnoma de Mxico.
Rgimenjuridico propio.
Los organismos deseen-

balizados estn regulados, de manera especfica, por la ley o el decreto que los cre. En ese instrumento jurdico, se expresa que son personas morales, y se especifican su patrimonio, sus rganos de gobierno, su objeto Y. en ocasiones, las formas en

en el decreto que los ha creado y generalmente corresponde o alude a su objeto o finalidad. Existen en la actualidad aproximadamente, 75
organismos federales descentralizados, de los cua-

les citaremos algunos:

1 Aeropuertos yServcos Auxiliares;
2 Caminos y Puentes Federales de Ingresos y

que el estado supervisar su funcionamiento Y,

adems, la autorizacin para que expidan su regla-

mentacin interna cuando sea el caso.

Como ejemplo de regulacin jurdica especfica

Servicios Conexos;
3 Colegio de Bachiileres; 4 Comisin Federal de E1eciricidad;

de rganos descentralizados podemos citar los siguientes ordenamientos. La Ley del Instituto del Fondo de la Vivienda para los Trabajadores, la Ley Orgnica de la Lotera Nacional para la Asistencia Publica, la Ley del
Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, y la Ley Orgnica de

5 Compaa Nacional de Subsistencias Populares; 6 Consejo Nacional de Ciencia y Tecnologa; 7 Instituto de Seguridad Social para las Fuerzas Armadas Mexicanas; 8 Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de
los Trabajadores del Estado; 9 Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores; 10 Instituto Mexicano del Seguro Social; 11 Lotera Nacional para la Asistencia Pblica; 12 Petrleos Mexicanos; 13 Procuradura Federal del Consumidor; 14 Pronsticos para la Asistenda Pblica, y 15 Sistema de Transporte Colectivo. La sede de las entidades y mbito territorial. El domicilio de los descentralizados no reviste particular

Petrleos Mexicanos y Organismos Subsidiarios La mayora de los entes descentralizados han sido creados por decreto presidencial, siguiendouna prctica de dudosa constitucionalidad (Pronsticos para la Asistencia Pblica, el Sistema de Transporte Colectivo, Servicio Postal Mexicano, etctera).

Si bien los organismos que comentamos, poseen ese ordenamiento que les da vida, tambin, ha de indicarse que hay una serie de leyes cuya aplicacin les es comn (l'ase la lista citada en control de paraestatales). Recordemos aqu solamente a la Ley Orgnica de la Administracin
Pblica Federal y a la Ley Federal de las Entidades

Paraestatales, como dos ejemplos precisos de esa legislacin que les es comn.
Personalidad jurdica.

Hemos dicho que el estado reconoce u otorga, empezando por l mismo, personalidad a dertos agrupamientos sociales o colectividades. Mediante esa ficcin lU1 organismo es sujeto de derechos y obligaciones. Los rganos descentralizados poseen por disposicin legal, una personalidad jurdica propia, que
es distinta de la del estado (art. 25 del Cdigo Civil),

dicha personalidad les permitir realizar los actos necesarios para el logro de su objeto y finalidad. Estos organismos son distintos al estado, jurdi- rgano de direcdn. El rgano supremo de un camente hablando; pero como realidad poltica y ente descentralizado recibe distintos nombres, de sociol6gica,estn ubicados dentro del gobierno. De acuerdo con su particular instrumento de creacin; aqu la necesidad de un controlo una tutela ejerci- as, puede llamarse junta de gobierno, consejo dos por parte de los rganos centralizados. directivoo de administracin, junta directiva, com-

importancia: ser el que le seale su reglamentacin y pueden contar con sucursales e instalaciones forneas. Pensamos que tratndose de entes centralizados, la sede s adquiere trascendencia jurdica, pues los entes deben radicar en la capital que el legislativo haya sealado como residencia de los poderes gubernamentales. Los organismos descentralizados pueden actuar en todo el territorio nacional, excepto que por su objeto estn limitados a detenninada circunscripcin; desde luego, los entes de este tipo en lo que se refiere al Distrito Federal, se encuentran dentro del supuesto de mbito espacial restringido.

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t ejecutivo, etc. Se trata, en todo caso, de un rgano colegiado. integrado por representantes de entes centralizados y paraestatales Y. de manera excepcional, de representantes de instituciones universitarias y de particulares. Las tareas de ejecucin y representacin de los descentralizados estarn a cargo de un funcionario designado por el rgano colegiado de gobierno o por el presidente de la repblica, segn indique cada ley o decreto, dicho funcionario es denominado director general o gerente general Y. de manera aislada, procurador, presidente o rector. Este directivo estar auxiliado por los funcionarios, y el personal previstos en el correspondiente presupuesto yen la respectiva reglamentaci6njurdica; l mismo tendr la posibilidad de nombrar apoderados para determinadas actividades de tipo legal. En los ltimos aos, las distintas secretaras de estado han emitido, dentro del marco de la refonna administrativa, "Normas para la integracin y funcionamiento de los 6rganos de gobierno de las entidades paraestatales coordinadas por la secretara . . ".
Estructura interna. La estructura interna de los organismos descentralizados est precisada en su ley o decreto de creacin; en algunos casos, se prev en su reglamentacin de carcter interno. Resulta obvio sealar que tal estructura cambiar de un ente a otro, dependiendo de su objeto, finalidad, tamao, recursos econmicos y orientacin pohca. Recordemos que, en principio, la relacin jerrquica tan propia de los entes centralizados, est ausente en los organismos descentralizados. Lo anterior no quiere decir que no existan superiores y subordinados en los entes que ahora estudiamos, sino que la nota daterrntnante en ellos es el dinamismo de sus procedimientos.

DESCENTRALIZACiN ADMINISTRATIVA

Objeto. El objeto de los descentralizados consiste en efectuar determinadas tareas que les asigna el orden jurdico, las cuales estn relacionadas con cometidos eslatales de naturaleza administrativa, es decir, auxiliar en la funcin administrativa. En tanto personas morales, su objeto es producir, vender, operar o explotar bienes o servicios, segn sea el caso. Por tipo de labores, dichos organismos se pueden clasificar en las clases, de cada una de las cuales se anota un ejemplo:

1 Agropecuarios (Comisin Nacional de Zonas

ridas); 2 Comerciales (Conasupo); 3 Comunicaciones [Servicio Postal Mexicano); 4 Educativos (Universidad Autnoma Metropolitana); 5 Energticos (Comisin Federal de Electricidad); 6 Financieros (Banco de Mxico); 7 Gubernativos o de vigilancia (Procuradura Federal del Consumidor), y 8 Seguridad social (ISSSTE).
Finalidad. En lineas generales, la finalidad de los organismos descentralizados radica en satisfacer el inters de la colectividad, mediante la realizacin de la funcin administrativa y, por su conducto, cumplir ciertas atribuciones propias del estado que en determinados renglones, requieren celeridad.

Patrimonio propio. Que los organismos descentralizados tengan patrimonio propio, es una consecuencia de poseer personalidad jurdica. Contar con un patrimonio les implica adquirir, administrar y disponer de bienes y derechos. Es tambin la normatividad jur(dca la que les confiere y regula a su patrimonio. La doctrina est de acuerdo en que los bienes de estos entes son bienes pblicos; en nuestro sistema de derecho, los rganos centralizados ejercen una marcada intervencin en control del patrimonio de las instituciones descenrralizadas.

Rgimen fiscal. Se ha abandonado la tendencia inicial orientada a considerar a los entes descentralizados de una manera privilegiada en lo que se refiere a cuestiones tributarias, ahora se pretende conferirles un bato igual al de los particulares en esta materia, a efecto de que paguen impuestos y dems crditos fiscales en igualdad de circunstancias. En otro aspecto, los ingresos que estas pareestatales obtengan por concepto de contribuciones y similares se consideran captados por el estado y tendrn naturaleza fiscal, por lo que se debern concentrar en la tesorera de la federacin. A partir de 1965, algunos organismos deseentralizados fueron incluidos en la ley de ingresos ce la federacin, con lo que se aument as el control estatal. En la actualidad, estn en este supuesto los siguientes organismos Petrleos Mexicanos y organismos subsidiarios, la Comisin Federal de Electricidad, la Compaa Nacional de Subsistencias Populares, Caminos y Puentes Federales de Ingre-

DESCENTRALIZACiN ADMINISTRATIVA

70
SERRA ROJAS, Andrs, Derecho admInistrativo, t. J, 12a. ed., Porra, Mxico, 1983.

DESCENTRALIZACiN pOLfTlCA En nuestra materia se ha delimitado la descentralizacin administrativa como una forma de organizacin de entes del poder ejecutivo. Pero el trmino descentralizacin se puede utilizar en una connotacin poltica, rganos descentralizados en las entidades federa- ya que en el estado moderno, el poder se estructura tivas y en los municipios. El fenmeno de la des- en distintos niveles: nacional, provincial y municicentralizacin administrativa tambin se presenta pal; en nuestro derecho corresponden a la federaen los gobiernos locales y municipales. Dadas las cin, estados y municipios. ventajas de ese tipo de entes o por imitacin de la Confonne a lo anterior, se estar hablando de organizacin federal, los estados de la federacin y descentralizacin al referirse a los rganos locales los ayuntamientos han propiciado la creacin y el de gobierno; independientemente que la circunsfuncionamiento de entes descentralizados en muy . cripcin territorial en la que tengan competencia se diversas ramas, los que, desde luego, siguen los llame estado, provincia, entidad, departamento, principios y el esquema ya reseados en este voca- municipio, condado, comuna, distrito. Aunque la blo del diccionario de derecho administrativo. nocin de descentralizacin es compleja (Andr de Al respecto, citemos los siguientes entes como Laubadere], pensamos que en Mxico est resermuestra de la descentralizacin local y municipal: vado para designar a rganos de la administracin la Promotora Turstica de Guerrero, el Instituto de pblica y no a gobiernos locales. Seguridad Social del Estado de Mxico y Municipios (ISSEM y M), el Sistema para el Desarroilo DESCONCENTRACIN ADMINISTRATIVA La desIntegral de la Familia (en casi ladas las entidades concentracin es una de las fonnas de organizacin federativas) y las juntas de aleantariilado yagua administrativa: modo de estructurar losentes pblicos en su dependencia con el jefe del ejecutivo. Implica potable (en numerosos municipios). una manera de diluirel poder y la competencia en los Bibliografia recomendada subordinados, para despachar asuntos. BLRDEAU, Georges, Tratado de ciencias po1ftlcas, t. 11, vol. Los entes desconcentrados forman parte de los 11, Universidad Nacional Autnoma de Mxico, Mxirganos centralizados, por tanto no llegan a tener co,1985. personalidad jurdica propia. OEMICHEL, Andr, Le draft administratif, LGDJ, Paris, La desconcentracin administrativa consiste en 1978. ENTRI:NA CLESTA, Rafael, Curso de derecho administratiuna fonna de organizacin en la que los entes vo, 4a. ed., Tecnos, Madrid, 1974. pblicos, aun cuando dependen jerrquicamente GORDIu..O, Agustn, Tratado de derecho administrativo, t. de un rgano centralizado, gozan de cierta autono1, Macchi, Buenos Aires, 1977. ma tcnica y funcional. LAlBADE:RE, Andr de, Trait de droit adminlstratij, 1. J, 8a. Ejemplos de organismos desconcentrados son el ed., LGDJ, Paris, 1980. Instituto Nacional de Bellas Artes y Uteratura, el InsUlPEZ APARICIO, Alfonso, Alamn, primer economista de tituto Politcnico Nacional, la comisin nacional Mxico, 2a. ed., Jus, Mxico, 1986. bancaria de valores, el consejo nacional del deporLPEZ ROSADO, Diego, Historia econmico de Mxico, Universidad Nacional Autnoma de Mxico, Mxico, te, el consejo nacional para la cultura y las artes, y el hospital general de Mxico. 1982.

sos y Servicios Conexos, Aeropuertos y Servidos Auxiliares, Ferrocarriles Nacionales de Mxico, el Instituto Mexicano del Seguro Social, el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, la Lotera Nacional para la Asistencia Pblica, Luz y Fuerza del Centro, y la Productora e Importadora de Papel, S. A. de C. V.

PEREZNIET CA'51RO, Leonel, "Notes para el estudio jurdico del concepto de autonoma, durante 1917, en la Universidad Nacional de Mxico", La autonoma universitaria en Amrica Latina, Universidad Nacional Autnoma de Mxico, Mxico, 1979. Pur~, Hpmy, Les lnstitutlons admlnlstratives trangeres, Da\\oz, Paris, 1969. RlVERO, Jean, Droit admfnistratif, Sa. OO., DaJIoz, Pam,

1977.

Impredsin terminolgica. Del trmino desconcentracnse ha abusado en su empleo, al utilizarlo para designar fi~ que en derecho administrativo tienen otra denominacin o, incluso, para cuestiones ajenas al derecho; as, se emplea, ndebdemente, romo sin6nimo de descentralizacin, tampoco es lo mismo la desconcenlraci6n politica; tambin se mal emplea para expresar delegacin de facuIIa..

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des y para sealar la mudanza de una dependencia o entidad o para indicar la distribucin de labores dentro de una oficina, etc. Tal uso indiscriminado del vocablo desconcentrad6n slo favorece la confusin tenninolgica en el derecho administrativo. Ciertoque ese uso indebido se encuentra tanto en

DESCONCENTRACIN ADMINISTRATIVA

5 Cuentan con competencia limitada a cierta materia o territorio, y 6 No poseen personalidad jurdica propia. Autonoma. La libertad de accin o autonoma tcnica que poseen los rganos desconcentrados es la nota especfica de ellos. Se trata de una autonoma operativa y para ciertas decisiones, pero la poltica general y las directrices globales son definidas por el rgano centralizado. Consideremos que la autonoma financiera no se da, ya que estn incluidos en el presupuesto del ente central al que pertenecen, tampoco cuentan con ingresos y patrimonio propios; en caso de recaudar ciertos ingresos, stos deben concentrarse en la secretara de hadenda y crdito pblico. Fundamento constitudonal y legal. Si es una ley del congreso o un acto presidencial el que crea al rgano desconcentrado, pensamos que no existe problema de constitucionalidad. El fundamento para la existencia de tales entes se encuentra en los arts. 73, frac. XXX; 89 frac. 1 y 90. Cuando sea el secretario de estado o cualquier otro funcionario con igualo inferior jerarqua, quien pretenda crear, modificar o extinguir un organismo desconcentrado, la medida s carecer de base constitucional. La desconcentraci6n administrativa est contemplada en la actual ley orgnica del arto 90 constitucional, a diferencia de sus antecedentes que no la prevean. E arto 17 de la Ley Orgnica de ia Administracin Pblica Federal establece, .. .para la ms eficaz atenci6n y eficientedespacho de los asuntos de su competencia, las secretadas de estado y los departamentos administrativos podrn contar con rganos administrativos desconct.:.ntrados qu~ fes estarn jerrquicamente subordinados y tendrn facultades especificas para resolver sobre la materia y dentro del mbito territorialque se determine en cada caso, de conformidad con las disposidones legales aplicables.

textoslega1es como en docbinarlos;desde luego,esto no supone que no se puedan delimitarsus alcances.

Ventajas de esta forma de organizacin. La desconcentracin ha sido considerada la primera etapa de la descentralizacin (Sayagus Laso), dado que ya implicaciertogrado de autonoma en lo que concierne a su libertadde accin en asuntos tcnicos. Dentro de las ventajas que se sealan a este tipo de rganos se encuentra el que se dedican a cuestiones tcnicas de ndole no poltica. Al contar con competencia y facultades propias, su actuar es ms gil y, si se trata de desconcentracln territorial, la autoridad estar ms cerca del gobernado.
Clases de desconcentracin. Segn nuestro sistema administrativo, la desconcentracin puede ser por materia o por territorio. Para Maurice Bourjol, los tipos de desconcentradn son: vertical, horizontal y por servicio. Ya vimos que no debe confundrsele con la delegacin de facultades. la descentralizacin administrativa o la reubicacin fsica de oficinas gubernamentales. Desconcentraci6n en estricto sentido. La desconcentracin en derecho administrativo, tradicionalmente se ha considerado como una forma de organizacin administrativa referida a entes que realizan funcin administrativa, y que gozan de cierta libertad de accin en el aspecto tcnico, propio de alguna materia que es de la competencia del rgano central del cual dependen dichos entes. Caractersticas de los desconcentrados. Como caractersticas de los entes desconcentrados podemos indicar: 1 Forman parte de la centralizacin adrnnlstrativa; Z Mantienen liga jerrquica con algn rgano centralizado (secretaria, departamento o procuradura); 3 Poseen cierta libertad para su actuacin tcnica; 4 Debe ser un instnunento de derecho pblico (ley, reglamento, decreto o acuerdo) el que los cree, modifique o extinga;

La primero. vez que en derecoo lUeX\cano $0 utiliz el vocablo "desconcentrado" para denominar un rgano pblico, fue en 1975 cuando se reestructur la Procuradura Federal de la Defensa del Trabajo; es decir, conforme a este dato, no fue la Ley Orgnica de la Administr-.....in Pblica, de 1976, la que lo introdujo en nuestros textos legales,

DESCONCENTRACIN pOLTICA

72
Aceptando la desooncentradn politica, sta la constituyen los municipios y los estados miembros de la federacin.
DESINCORPORACIN Vase en Decreto de destino, respecto al patrimonio pblico. El trmino se ha usado con profusin para calificar la venta, liquidacin o traspaso de entidades paraestatales, desde que la llamada privatizacin de la actividad comercial e industrial se adopt como poltica del estado mexicano. DEsvo DE PODER Cuando el servidor pbUoo ada de manera incorrecta al ejercer facultades discrecionales, comete lU1 acto arbitrario. A este ejercicio arbitrario es a lo que la doctrina llama desvo de poder; es decir, el uso exorbitante de las facultades que la ley otorga, al no ponderar adecuadamente los factores que determinan el origen y la finalidad de la actuacin. Se distingue entre abuso de poder (vase) y desvo de peder. en la primera categora se incluyen los actos que han sido emitidos con total arbitrariedad y rebasando los lmites que la ley fija para la actuacin del servidor pblico. En tanto que hay desvo del poder, cuando, dentro del marco creado por la ley, se acta de modo exagerado o inequitativo al hacer uso de facultades discrecionales, de tal suerte que se desvirta la finalidad que debe perseguir todo acto administrativo. La figura del desvo de poder ha sido ampliamente estudiada por la doctrina extranjera, en correspondencia a una preocupacin compartida en la ley y en la jurisprudencia. En Mxico, la reguladn respecto a este punto es escasa, no obstante la importancia que tiene controlar el ejercicio de facultades discrecionales; solamente en materia fiscal y en asuntos de competencia del contencioso administrativo del Distrito Federal encontramos reglas concernientes a esto. Cuando las facultades discrecionales:

segn se ha afirmado por algunos comentaristas de la ley.

Clasificacin de los rganos desconcentrados:

a) Desconcenlradn vertiool. En este supuesto, la competencia oonferida al desconcentrado, est integrada por asuntos cuyo despacho rorrespondi anterionnente al superiorjerrquico,

quien ve asreducidassus facultadesde ejercido directo en detenninado mbito oompetencial.

Ese desplazamiento de oompetencia ha de ser

de un rgano a otro, de lo contrario,si fuera de
funcionario a funcionario, estaramos en presencia de la delegacin de facultades y no ante la desconcentradn;
b) Desconcentradn regional. En este caso, el ente desconcentrado ejerce competencia so-

bre un determinado territorio, para atender

los asuntos que inicialmente le correspondan al rgano central. Por ejemplo, las delegaciones de diversas secretaras en los estados, y
e} Desconcentradn horizontal. En este tipo de desconcentracin, el rgano centralizado, por disposicin jurdica, ha trasladado a entes con igual jerarqua, asuntos de su competencia original, para ser atendidos en cierta circunscripcin territorial. Tal sera el caso de las distintas oficinas regionales de la secretara de hacienda y crdito pblico: como las administraciones fiscales regionales.
Bibliografa recomendada BoURJOL, Maurice, Draft admlnlstratif, t. 1, Masson, Pars,

1972.
f.NTR8'IA ClESTA, Rafael, Curso de derecho administrativo, vol. 1,4a. ed., Tecnos, Madrid, 1973. MARTfN MATEO, Ramn, Manual de derecho administrativo, 4a. ed., Comercial Malvar, Madrid, 1979. SAYAGUS Lxso, Enrique, Tratado de derecho administrativo, t. 1, 4a. ed., sin pie de imprenta, Montevideo,

1974.

En el caso de la desconcentracin poltica, lo que se est transfiriendo no es slo el ejercicio de la funcin administrativa, sino el total de atribuciones localizadas en otros niveles de organizacin del estado: las entidades federativas y municipios. Aunque conforme a nuestrc sistema se supone que fueron los estados fas que constituyeron la federacin, cedindole a sta ciertas materias y conservando el resto.
DESCONCENTRACIN POLTICA

Se desarrollan para fines contrarios a los que estn otorgados, surge la cuestin de la fiscalizacin a travs
de la que, en trminos generales, podemos denominar la desviacin del poder, electo es conforme a la norma escrita, porque se ha desarrollado con arreglo a las formalidades legales, por el rgano competente, segn el procedimiento Ql'evista, es d.eK;''(~<:'1,.u.~<1..'b.~'<'. <>-...... ""..._ namente tiene toda la apariencia de legalidad, sin embargo, indagando el inters pblico y la elecci6n de medidas en una valoracin exacta, ha conducido a un

73
fin distinto. Por ejemplo, el acto administrativo que se dicta para favorecer a determinada persona o por motivos puramente polticos y no por motivos de inters pblico, o por m6viles financieros con el fin de perjudicar a determinada empresa competidora o por motivos alejados en absoluto de criterios de inters pblico. Jos Antonio Garcia Trevijano

DISTRITO FEDERAL

proliferacin de errores, lo que provoca el uso de

fe de erratas (esto plantea un interesante problema

en cuanto al inicio de vigencia del ecto cuya publicacin defectuosa se corrige), por otra parte, no existe un trmino para corregir por esa va (fe de erratas); por ejemplo, con fecha 23 de julio de 1986 se enmienda la publicacin del 7 de febrero de 1984 (Ley General de Salud). Usualmente, desde el rgimen de Luis Echeverra (1970-1976), aparece de lunes a viernes, pero algunas veces tambin circula los sbados, situacin sta que resulta desconcertante para los lectores. Se ha llegado a afirmar que mediante las citadas fe de erratas se realiza, indebidamente, adividad legislativa. Dada la gran cantidad de informacin publicada en dicho diario, resulta imposible para la mayora de los particulares interesados, lograr sus adecuadas conservacin y clasificacin; se desconoce cundo ser publicado el ndice de cada tomo. Finalmente, se ignora totalmente quin aprueba o se responsabiliza de las fe de erratas. Los problemas mendonados, a propsito del Diario Ofidal, vienen a agudizar la "complicacin y proliferacin de las normas del derecho administrativo" a que se refiere el programa (1986) de nuestra asignatura.
DISCRECIONALIDAD

Bibliografa recomendada: aecional.

vase en Facultad dis-

DEUDA PBLICA La deuda pblica, dice la ley, son las obligaciones de pasivo, directas o contingentes derivadas de financiamientos y a cargo de la administracin pblica federal centralizada o paraestatal.
Contratos administrativos, emprstito.

DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACiN rgano periodstico del estado federal mexicano. Como atributo de todo acto jurdico de carcter general, cualquier disposicin legal (orgnica o materialmente considerada) debe ser publicada en el rgano periodstico gubernamental. Se supone que su conodmiento no debe representar ningn problema; no obstante, es tal el volumen existente de ordenamientos que es, en realidad, imposible conocerlos, interpretarlos, compilarlos y aplicarlos de manera adecuada. Resulta conveniente dedicar algunas lneas al rgano periodstico gubernamental. Ese medio de difusin legislativa, en el nivel federal, se denomina Diario Oficial de la Federacin y fue fundado el 20 de agosto de 1867, cuando era presidente de la repblica Benito Jurez Garca. Las entidades federativas tambin cuentan con un medio similar, llamado gei.aralmente Peridico Oficial (excepciones: Distrito Federal, Estado de Mxico, Quertaro, Veracruz y Yucatn, en que se llaman Gaceta Oficial, Gaceta de Gobierno, La Sombra de Arteaga, Gaceta Oficial y Diario Oflcial, respectivamente). En esas publicaciones gubernativas deben insertarse las leyes, los reglementos y los otros aspectos del poder pblico, cuya inclusin se prevea en los ordenamientos jurdicos, de conformidad al Cdigo Civil y a la Ley del Diario Oficial y Gacetas Gubernamentales (1986), a fin de Que sean aplicados y observados debidamente. En relacin con el Diario Oficial de la Federacn, caben los siguientes comentarios: hay una

Facultad discrecional.

DISTRITO FEDERAL Los distritos federales en el derecho oomparado: la organizacin en federaciones de algunos estados modernos trajo consigo el problema del establecimiento de la residencia de los poderes de esos supraorganismos y su convivencia con los poderes locales propios de los territorios donde se pensaba asentar a los primeros; de ah el origen de los distritos federales. Entre otras caractersticas que les son comunes, puede citarse el que el congreso de la federacin legisla para el distrito y que su gobierno generalmente recae en la persona del jefe del gobierno federal, quien delega la facultad en alguna persona designada por l mismo o bien lo ejerce de manera directa, por tanto, los ciudadanos residentes en e\ territorio que comprende' el distrito no siempre eligen a sus gobernantes locales. En nuestro continente, Estados Unidos de Amrica representa el antecedente ms remoto de la fonnacin de un distrito federal, el de Columbia, en 1878 (ya de manera permanente).

DISTRITO FEDERAL A la fecha son cinco los pases que en Amrica

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el Distritoy territoriosfederales, y para el presidente de la repblica, la funcin ejecutiva mediante un gobernador al que nombrara y removera libremente. En ese mismo ao, el14 de abril, Carranza

han adoptado este sistema: EUA,Argentina, Brasil,

Venezuela y los Estados Unidos Mexicanos. Todos

los distritos, con las particularidades propias de su evolucin histrica, compartenlas notas caractersticas enunciadas, las cuales los convierten en los

promulga la Ley de Organizacin Poltica del Distrito Federal y de los Territorios, en la que el gobierno de cada municipio estaba a cargo de un ayuntamiento de eleccin popular.

verdaderos centros del poder poltico de su respectiva nacin.

Esta forma de administracin especial ha nevado al tratadista francs H. Pugel, a afirmar que aparte del distrito federal, las megalpolis, tan frecuentes
en nuestros das, tambin requieren de una legis-

A esa ley de 1917, le sucedieron las leyes orgnicas del Departamento del Distrito Federal de 1928,1941,1970 y 1978 (que a la fecha contina
vigente), las que de manera especfica sealan los rganos que en su momento Jo integraron y la

lacin administralivaespecial,en virtudde la complejidad y magnitud de los problemas que afrontan.

Antecedentes en Mxico.

A casi siete siglos de la

fundacin de Mexico Tenochtitlan, corno corazn y cabeza del imperio azteca, el territorio que hoy

competencia de que estaban dotados. E12 de julio de 1994 se public el Estatuto de Gobierno del DistritoFederal, parcialmente en vigor hasta el2 de
diciembre de 1997, fecha en que estar rigiendo en

ocupa el Distrito Federalno ha perdido tul pice de importancia para la repblica y su desarrollo; pasando por el momento en que fue el centrodel ms poderoso virreinato del nuevo mundo, consumada
la conquista espaola, y luego cuando constituye la capital del naciente estado, al culminar la lucha por la independencia. Una vez constituido el nuevo estado como federacin; mediante decreto del congreso el 18 de noviembre de 1824, se asienta en ese lugar la residencia de los poderes de la unin, y se deja al frente de la entidad a una gobernador. La inestabilidad poltica, motivada en mucho por la lucha entre centralistas y federalistas que sustentaban proyectos nacionales opuestos, dio origen a una copiosa emisin de disposiciones que oscilaban entre una y otra ideologa, lo cual modi-

su totalidad.
De manera general y en su carcter de rgano

de la administracin pblica central, el Departamento del Distrito Federal ha estado contemplado

en las diversas leyes de las secretaras y departa-

mentos del estado (1934, 1935, 1939, 1946 y

1958) Y en la Ley Orgnica de: la Administracin

Pblica Federal (1976).

El Distrito Federal ocmo parle de lafederacin. El arto 43 constitucional al enumerar las partes que
conforman los Estados Unidos Mexicanos, incluye al Distrito Federal, y et arto 44 prev la posibilidad
de un cambio de residencia de los poderes de la federacin al disponer, para el caso de que ello suceda, que el Distrito Federal se convertira en el estado del Valle de Mxico, el cual comprender el territorioque le asigne el congreso de la unin. El Distrito Federal es una parte o entidad federativa sui geners, ya que no constituye un estado autonmo que pueda darse a s mismo una constitucin local, tenga un congreso propio y designe a todos sus gobernantes locales mediante el sufragio.

fic el papel del Distrito Federal dentro del contexto

nacional.

El 20 de febrero de 1837, por medio de otro decreto, ei DistriloFederal es incorporado al departamento de Mxico, 10 que le imprime \IDa pauta de

corte centralista hasta que la constitucin de 1857

restaura el federalismo, mediante el establecimiento

del gobiemo del llamado territorio del Distrito Federal,

gobierno que se basa en ayuntamientos.

La Ley de Organizacin Poltica y Municipaldel Distrito Federal (1903), dividi a la entidad en 13

municipalidades. El jefe del ejecutivo federal ejera el poder por medio de la secretara de gobernacin, de \a cual dependa el gobernador de la capital.

Gobierno del Distrito Federal. En un avance para la democratizacin del gobierno del Distrito Federal, en el Diario Ofidal de la Federacin del 25 de octubre de 1993, se public un decreto del constituyente permanente mediante el cual se reforman diversos artculos de la constitudn poltica de los Estados Unidos Mexicanos, relativos al poder p-

blicolocal de la sede de los poderes federales.

La constiludn de 1917 reserv como facultad del congreso de la unin, la funcin legislativapara

La reforma contiene un complejo sistema de artculos transitorios, para que entre en vigor pau-

75
latinamente del 25 de noviembre de 1993 al2 de diciembre de 2000. En seguida anotamos los principales puntos de la citada reforma, contenida en el decreto constitudonal correspondiente.

DISTRITO FEDERAL

A Marco Jurdico.. El decreto que se comenta se public en el Diario Oficial de la Federacin de 25 de octubre de 1993, promulgado el 21 de octubre del mismo ao, e inicia su vigencia desde el 25 de noviembre de 1993. El nuevo marco jurdico est contenido, prindpalmente, en el arto 73, frac. VI y en el arto 122, de la constitucin poltica federal. El 26 de julio de 1994 se public un Estatuto de Gobierno del Distrito Federal, el que es similar, en cierta forma, a las constituciones polticas de los estados; lo expidi el congreso de la unin, su contenido precisa qu le compete a los poderes federales respecto al gobierno del Distrito Federal y qu a los rganos locales, esto es, cmo concurren en el gobierno del propio Distrito Federal. Prev:
1 Bases para la estructura de los rganos locales; 2 Competencia de los rganos locales (asamblea de representantes, jefe del D. F., Ytribunal superior de justicia); 3 Derechos y obligaciones pblioos de los habitantes; 4 Bases para la eleccin directa de los consejos ciudadanos. que existirn en cada demarcacin territorial; 5 Forma de suplir al jefe del Distrito Federal en sus ausencias temporales o durante los perodos de ratificacin, y 6 Quin refrendar los decretos y acuerdos del jefe del Distrito Federal.

do si el segundo nombramiento no es ratificado por esa asamblea; en cualquier supuesto, durar en su cargo hasta 6 aos. Requisitos para el nombramiento: ser diputado federal o senador por el Distrito Federal, o integrante de la asamblea de representantes. perteneciendo al partido que tenga mayora en sta; adems, no haber ocupado anterlonnente ese cargo.

Derechos y obligaciones: a) Jefe de la administracin pblica local; b) Posee la facultad reglamentaria para leyes locales; e) Refrendar los decretos promulgatorios de las leyes aprobadas por la asamblea de representantes del Dlstrto Federal; d) Nombrar a los magistrados del tribunal superior de jsticia; e) Informar el monto de la deuda pblica al presidente de la repblica y a la asamblea de representantes, y f) Designar al procurador general de justicia, con aprobacin del presidente de la repblica.
2 Presidente de la repblica. El titular de la administracin pblica federal, respecto a la capital del pas, conserva las siguientes facultades: nombra al jefe del D. F., con ratificacin de la asamblea de representantes; tiene el mando de la fuerza pblica local, pudiendo delegar su direccin al jefe del Distrito Federal; iniciativa de leyes ante la asamblea de representantes, y promulgar y publicar las leyes de la asamblea de representantes, pudiendo ejercer el derecho de veto.

La administracin pblica estar a cargo de un jefe del Distrito Federal, del presidente de la repblica y de los consejos de ciudadanos que habr en las actuales delegaciones polticas. Existir adems el tribunal de lo contencioso administrativo, rganos deseencentrados y paraestatales, adems de las comisiones metropolitanas de conurbacln (frac. IX del ario 122 de la cxmstittJcn); el procurador general de justicia depende del jefe del D. F., aunque puede acordar con el presidente de la repblica.
1 Jefe del Distrito Federal. Ser nombrado por el presidente de la repblica y ratificado por la asamblea de representantes del D. F., o por el sena-

B Administracin pblica.

3 Delegaciones.

Previstas como rganos desconcentrados, en el estatuto de gobierno del D. F.

4 Consejos de dudadanos. La reforma constitudonal prev la existencia, a partir de 1995, de consejos de ciudadanos en cada demarcacin territorial. Sus integrantes sern electos mediante sufragio universal. Est abierta la posibilidad de modificar la actual divisin territorial de las delegaciones. Esos consejos intervendrn en los programas regionales de la administracin pblica del Distrito Federal, en 10 concerniente a su consulta, aprobacn, gestin, supervisin y evaluacin.

DISTRITO FEDERAL

76
Al congreso de la unin
Edatuto de Gobierno del Distrito Federal. fERNNDPZ RUllo Jorge, El Estado empresario, Instituto de Investigaciones Jurdicas, UNAM, Mxico, 1982. Ley OrgnJal de la Administracin Pbllal del Distrito Federal. "Manual de Organizaci6n Institucional del Departamento del Distrito Federal", Diario Oficial de la Federacin, del 26 de marzo de 1986. PuGET, Henry, Les lnstitutions admlnlstratives trangeres,

e Funcin legislativa. le corresponder:

expedir el Estatuto de Gobierno del Distrito Federal; legislar en materias no reservadas a la asamblea de representantes; autorizar anualmente el monto de la deuda pblica local, y remover, por medio del senado o de la comisin permanente, al jefe del D. F., por causa grave.

D_1I02, Pars, 1969.

SENZ ARRoYo, Jos, y otros, La renovacin nadonal a

travs del derecho, Porra, Mxico, 1988.

En otros rubros, la funcin legislativa del D. F.. la

ejercer la asamblea de representantes.
D Funcln}urlsdlcclonal. La funcin judicial se ejerce mediante los tribunales de justicia del fuero comn, regidos por su propia ley orgnica, pero en el orden administrativo y en materia laboral, la funcin es desempeada por el tribunal contencioso administrativo y por la junta local de conciliacin y arbitraje del Distrito Federal, respectivamente.

DIVISiN DEPODERES

Funciones del estado.

Personalidad jurdica del Distrito Federal. A juzgar tanto por su carcter de entidad federativa como por su capacidad patrimonial, consignada en su estatuto de gobierno (arto 20.), no habra duda alguna respecto a la existencia de la personalidad jurdica del Distrito Federal; sin embargo, hay aspectos que menoscaban los alcances de esta afrmacin, por ejemplo, que no obstante ser parte integrante de la federacin, no tiene la posibilidad de otorgarse una constitucin, ni de tener un verdadero congreso local, es decir, comportarse como una entidad autnoma, a la manera de los dems componentes federativos. Esta situacin ha motivado un debate todava sin resolver, ya que si bien como organizacin poltica no ha podido ser ubicada dentro de alguna de las formas tradicionales aceptadas por la teora, en el plano de los hechos s corresponde a un estado ms de la repblica mexicana; y jurdicamente es una entidad federativa de carcter especial, con personalidad sensiblemente limitada por la intervencin de rganos federales en sus asuntos.
Bibliografa recomendada BENfTFZ, Fernando, La ciudad de MxIco, Salvat, Mxico,
2984.

DOCTRINA Se le seala como fuente de las distintas ramas del derecho. Se considera como tal,los estudios metodolgicos de los diversos aspectos de las ciencias jurdicas. En derecho administrativo la bibliografa es extensa; por haber incluido al final de las principales voces de este diccionario de derecho administrativo, la referencia a importantes obras de tratadistas de nuestra disciplina, omitimos en este lugar mencionarlas para no resultar repetitivos. DoMINIO DIRECTO Aliado del dominio eminente (imperio del estado sobre su territorio), existe el dominio directo por medio del cual el estado s se reserva ciertos bienes o actividades. El constituyente de Quertaro adjudic al estado detenninados recursos de 10 que se ha llamado dominio directo, ellos son:

1 2 3 4 5

Hidrocarburos; Energa elctrica; Energa nuclear; Aguas, y Minerales.

CARPlZO, Jorge, El presidenciaTismo mexicano, 2a. ed., Siglo XXI, Mxico, 1979.

En lo que se refiere a hidrocarburos, electricidad y energa nuclear, la explotacin es exclusivamente del estado y no admite la posibilidad de otorgar concesiones. La electricidad es dominio directo cuando se genera y disbibuye como servicio pblico; si es para otros fines, corresponde al mbito de la actividad de los particulares,ejemplo: plantas de luz en cines y hospitales,acumuladores, etc. La energa nuclear que slo puede usarse con fines paficos, fue regulada ronslitudona1mente a partir de 1975. Respecto de recursos. b.i.drol6qi.<::.a<;.l,l w.l'<.'..0~, \.a administracin pblica puede otorgar concesiones, pero el estado conserva el dominio.

rt
El fundamento constitucional del dominio directo se encuentra en el arto 27, prrafos cuarto, quinto, sexto y sptimo. Segn lo expuesto acerca del dominio directo, podemos conceptuarlo como lU1 sector de recursos naturales sobre los cuales el estado se reseroa su

DOMINIO PRIVADO DEL ESTADO

explotacin exclusiva, y que excepcionalmente concesiona.

oto

Propiedad originarla.

DOMINIO EMINENTE

Propiedad originaria.

Los bienes de dominio privado del estado son los que el legislador ha estimado innecesario otorgarles una proteccin tan rgida y tantos requisitos como a aquellos que se hallan dentro del dominio pblico. Para ellos, en trminos generales, no hay reglas exorbitantes al derecho privado. La denominacin para este grupo de bienes estatales, que ha adquirido arraigo en nuestros textos legales y en la bibliografa jurdica, halla su origen en la regulacin y clasificacin del patrimonio de los estados autocrticos anteriores a la poca contempornea, en las que se distingue entre el patrimonio al que tiene acceso el pueblo y los bienes del gobernante. Este criterio, lgicamente, no posee validez en la actualidad, ya que lo dominante, como ya se dijo, es el inters en proteger, con mayor o menor minuciosidad, a los bienes a cargo del poder pblico.
DOMINIO PRIVADO DEL ESTADO

3 Bienes declarados vacantes ubicados en el Disbita Federal. Antes de la conversin de Baja California Sur y Quintana Roo en estados, en este rengln se romprendan tambin los bienes vacantes situados en esos territorios. Son bienes vacantes, de conformidad con el arto 785 del Cdigo Civil, de aplicacin federal, los inmuebles que no tienen dueo cierto y conocido; 4 Los de organismos federales paraestatales que se extingan. A partir de la ley de 1982 que regula el patrimonio federal, se precisa que son entes paraestatales aquellos a los que se refiere esta disposicin; 5 Los adquiridos en el extranjero. Este punto fue aadido por la ley de 1982, actualmente vigente; 6 Muebles sustituibles puestos al servicio de los poderes federales. Aqu quedan comprendidos bienes, como escritorios, vehculos, archiveros, etctera, y 7 Otros adquiridos por la federacin. El legislador quiso que quedara comprendido cualquier bien que hubiera sido omitido en la lista anterior, como en la contenida en el arto 20 de la Ley General de Bienes Nacionales, relativa al dominio pblico, de tal manera que ningn bien saliera del control patrimonial del poder pblico. Los bienes de dominio privado del estado son inembargables y admiten todo tipo de contratos, excepto la donacin y el comodato. La Ley de la materia permite la donacin en los siguientes casos: "a favor de gobiernos de los estados o de los municipios, para que utilicen los inmuebles en los servidos pblicos locales, en fines educativos o de asistencia social" y el comodato y la donacin a favor de entes privados que realicen actividades de inters social, sin propsitos de lucro. Losinmuebles de esta categora son actualmente imprescriptibles. Tratndose de bienes muebles pueden prescribir a favor de particulares, duplicndose los plazos que para adquirir por este medio establece el derecho civil. Penniten ser enajenados fuera de subasta pblica y en algunas ocasiones a plazos. En las operaciones realizadas con este tipo de bienes, habrn de Intervenir, llegado el caso, "Notarios del patrimonio inmueble federal" designados ]X)T la secretaria competente para su control.

Caractersticas.

Clasificacin. De conformidad al artoSOde la Ley

General de Bienes Nacionales, los bienes de dominio privado de la federacin son los siguientes: 1 Tierras yaguas que no sean de uso comn, enajenables a particulares. En este punto quedara incluida la disposicin de la frac. VIII del arto30, adicionado segn reforma del 7 de febrero de 1984, acerca de reas para regularizacin de la tenencia de la tierra y atender al problema habitacional; 2 Nacionalizados a asociaciones religiosas y no destinados a culto pblico. Aqu quedan comprendidos los bienes pertenecientes a corporaciones religiosas de forma directa o por interpsita persona y cuya finalidad no sea la enseanza o propagacin de alguna religin; en la actualidad (reforma constitucional del28 de enero de 1992), la nacionalizacin de este tipo de bienes ya no existe;

DOMINIO PBLICO

78
Indiquemos por ahora que forman parte del dominio pblico tos bienes ms importantes del estado y que hay un inters cultural y eoolgico, un afnde que ciertopatrimoniotrascienda,aun sobre el interssocial, y sobre el momento histrico que se vive, sta parece ser la ms importante, sino es que la nicanota constanteen toda la ampliagama de bienes que forman el llamado dominio pblico. As podemos fonnuiar un concepto del dominio pblioo: sector de los bienes del estado sobre los cualesste ejerceuna potestad soberana, conforme a reglas del derecho pblico, a efecto de regular su uso o aprovechamiento, y de esa manerase asegure su preservacin o explotaci6n racional. Resulta interesanteen este umbraldel siglo XXI, tener en cuenta la definicin adoptada por el proyecto de reforma del cdigo de Napolen, citada por Laubadre y que hoy inspira ampliamente a lajurisprudencia francesa:
Dominio pblico es el conjunto de los bienes de las colectividades pblicas y establecimientos pblicos que se encuentran, sea a la directa disposicin del pblico usuario, sea afectados a un servicie pblico.

Aunque en principio, romo quedanotado, les es aplicable el derecho comn y no tienen W1a proteccinespecialen elordenjurdico, laverdad esque hay una seriede disposiciones de derecho administrativo que los regulan, principalmente por fonnar parte del acetVO patrimonial del estado, adems de algunas de tiporeglamentario. Sonde mencionarsea este respecto los ordenamientos siguientes:

1 Ley General de Bienes Nacionales (1982); 2 Ley Orgnica de la Administracin Pblica

Federal (1976); 3 Ley de Adquisiciones y Obras Pblicas

(1993); 4 Ley de Aguas Nacionales (1992); 5 Ley de Terrenos Baldos, Nacionales y sus Demasas (1951); 6 Ley Forestal (1986); 7 Ley de Nacionalizacin de Bienes, Reglamentaria de la Fraccin 11 del Art, 27 Constitucional (1940); 8 Ley Federal de Vivienda (1984), y 9 Ley General del Equilibrio Ecolgioo y la Proteccin al Ambiente (1988),
DoMINIO PBLICO De acuerdo con el Dicciona-

rio de la Real Academia de la Lengua Espaola, "dominio pblico" puede significar: El que, bajo la salvaguarda del estado, tienen todos en las cosas tiles que no pueden ser objeto de apropiacin, en las apropiables que no han sido concedidas o que han prescrito, ni han sido ganadas por modo legtimo; El que pertenece al estado en bienes que, sin ser de uso comn, estn destinados a algn servicio pblico o al fomento de la riqueza nacional, y Ser sabida de todos una cosa.

Finalmente citaremos la definicin de lvarez Gendn:

El dominio pblico es una forma de propiedad especial privilegiada de los entes pblicos, afectada a la utilidad pblica, a un servicio pblico o al inters nacional y entre tanto sujeto a la inalienabilidad o imprescriptibilidad.

Clasijicadn. En cuanto a qu bienes, concretemente,integran el dominiopblico y su clasificacin, creemos que es vlido intentar un agrupamiento de los as considerados por nuestro derecho positivo federal vigente, siguiendo tres criterios: cultural, ecolgico y econmico

En propiedad intelectual es de dominio pblico la

obra que ha dejado de estar protegida por la normatividad juridica existente en la materia y que puede, por 10 tanto, explotarla cualquier persona.
Evolud6n del concepto jurdico. El dominio pblico, dentro del sistema patrimonial del estado, es una de las figuras estudiadas ms profundamente y en ocasiones se le identifica, errneamente, con la totalidad de los bienes pblicos. Para muchos autores, el dominio pblicoestya precisado desde el derecho romano, otros ubicansu delimitacin en la doctrina francesa de fines del siglo XVIH,

1 Culturales
a) Templos y otros inmuebles construidos o

destinados al culto o a la administracin propaganda o enseanza de alguna religin;' b) Monumentos histricos y artsticos (inclusive los arqueoigioos); e) Documentos y expedientes de las oficinas' d) Ubres, incunables, publicaciones peridi~; e) Mapas, planos; fl G~abad()'; \mvcrta"to.,', g} Colecciones de museos, dentfficas, de flora, de fauna, numismticas y filatlicas;

79

DOMINIO PBLICO

hl Objetos que contengan imgenes o sonidos

(por ejemplo, pelculas, fonograbaciones) i) Pinturas murales y obras artsticas (inclusive si pertenecen a entes descentralizados); j) Inmuebles utilizados por los poderes federales, y kl Inmuebles destinados al servicio de otros gobiernos.

Ecol6gicos

a) Espado areo;
b) Espacio sideral;

el Mar territorial (12 millas marinas); Mar patrimonial (188 millas marinas); d) Aguas: martimas interiores, de lagunas y de las minas; esteros, lagos, ros, corrientes de agua; 'el Cauces, lechos y riberas; f) Plataforma continental y z6calos submarinos; gl Terrenos baldos; h] Terrenos ganados al mar; i) Servidumbres, cuando el predio dominante sea de dominio pblico (se trata, desde Juego, de un derecho, no de un bien); ji Zona martimo-terrestre; k} Playas; 11 Bahas, radas y ensenadas; mi Obras hidrulicas; ni Plazas, paseos y parques pblicos, y l Predios rsticos.

2 Ciertos recursos naturales: hidrocarburos, minerales, aguas, plataforma continental, zcalos submarinos, etctera; 3 Lechos del mar territorial y de lasaguas marftimas interiores; 4 Inmuebles destinados a un servido pblioo o a una actividad asimilada a ste: palacios de los poderes federales, templos, establecimientos fabriles, etctera; 5 Terrenos baldos y terrenos ganados al mar, incluyendo sus setvidumbres cuando sean predios dominantes, y 6 Muebles ualiosos e insustituibles: expedientes de oficina, libros, colecciones de museos, fonograbaciones, incunables, etctera. Caraderstioos. Los bienes de I dominio pblico estn sujetos precisamente a un rgimen del derecho pblico, basado principalmente en los arts'; 27 y 42 constitucionales, as como (en el nivel federal) en la Ley General de Bienes Nacionales; existe, adems, legislacin espefica en algunas materias, como patrimonio cultural, recursos mineros, energticos, sistema hidrolgico, mares, templos, caminos, terrenos baldos, etctera. Losbienes que integran a ese sector patrimonial, llamado dominio pblico, presentan ciertas caractersticas que autores y legisladores sealan en forma casi unnime, aunque con las obvias diferencias conceptuales, terminolgicas y de sistematizacin. Esas caractersticas o consecuencias de la naturaleza dominical de una cosa, son: 1) Pueden formar parte del patrimonio del poder pblico en cualquiera de sus tres niveles: federal, local o municipal; 2) Su incorporacin, desincorporacin o cambio de destino, requiere de un procedimiento especial de derecho pblico; 3) Son imprescriptibles; 4) Son inalienables; 5) Son inembargables; 6) Generalmente son concesionables; 7) Existe un rgimen especial de infracciones y sanciones tendientes a protegerlos. Veamos brevemente cada una de esas caractersticasde los bienes del dominio pblico sin rebasar el objeto de nuestro estudio o sea, exponer un tema dentro de lU1 diccionario jurdico.

3 Econmicos
al Minerales;
b} Salinas; e) Yacimientos utilizables como fertilizantes;

di Hidrocarburos; el Lechos del mar territorial y de aguas martimas interiores; f) Caminos y puentes; g Inmuebles destinados a un servicio pblico; h) Inmuebles declarados inalienables; il Puertos y sus obras, y j) Inmuebles patrimonio de organismos deseentrettzeaos. Conforme a nuestra legislacin federal, sern bienes de dominio pblico: 1 Los de uso oomn: espacio, mares, ros, lagos, lagunas, caminos, parques, puertos, monumentos, etctera;

1 . Pueden formar parte del patrimonio fedt&al, local O munidpal. En efecto, los arts. 27, 73 y 132 constitucionales reserven a la federacin solamente algunos bienes en tanto que, de acuerdo con el arto 124, el resto del patrlmonio pblico ser regulado por la ley local la

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estatal. Para forzar al estado a cumplir sus obligaciones, no es dable seguir procedimientos que impliquen el embargo de bienes; cuestin sta extensible, fundamentalmente, a las cosas pertenecientes a la dominicalidad; 6 Generalmente son concesionables. Considerarnos que los bienes demaniales son en algunas ocasiones, coneesionables, dada su naturaleza o su importancia econmica, tal es el caso del espacio areo, la zona martimo terrestre. los yacimientos minerales, las aguas, etctera. Dicha caracterstica, sin embargo, no es constante para todos los bienes que caen dentro del dominio pblico, pero es de inters observarla a efecto de presuponer que el estado quiere en ciertos casos, que un bien sea usado, pero bajo su tutela: no desea dejar al libre albedro del administrado el disfrute de una cosa, la cual por otra parle, l est dispuesto y a veces interesado en que sea usada. Los bienes as coneesionados no salen del patrimonio del estado, ste conserva el dominio y al particular concesionario le es permitido nicamente el uso y disfrute, segn modalidades impuestas por la autoridad en el acto de la concesin; dichas modalidades contemplarn las circunstancias por cuya causa, los bienes puedan regresar a la tutela directa del estado; 7 Existe un rgimen especial de infraociones y sanciones tendiente a protegerlos. La Ley General de Bienes Nacionales vigente,' contempla este aspecto de la dinmica de los bienes pblicos: su proteccin represiva por parte del derecho pblico. A esto habr de agregarse, las disposiciones que para los propios bienes estatuyen el Cdigo Penal y otros ordenamientos. El punto no carece de importancia, al contrario: es una nota constante y central de la dominicalidad. El poder pblico reitera su tutela sobre estos bienes al protegerlos de cualquier accin que conlleve su demrito, destruccin o cualquier dao que merme su utilidad. Vimos como una caracterstica capital del dominio pblico, que los bienes que forman parte de l sean inalienables. Se ha sealado como la nota distintiva de la dominicalidad que stos estn tuera del co-

1"

que, conforme al orden jurdico de cada entidad federativa, dishibuir los mismos entre las rbitas competendales correspondientes. Esta situacin, con sus lgicas variantes, se repite en otros pases. Entre los bienes que quedan fuera de la rbita federal, se sealan, aunque sin generalizar. las calles, los mercados pblicos y los panteones; 2 Su incorporadn, desncorporacin o cambio de usuario, requiere de un procedimiento espedal de derecho pblico. Aparle de que la constitucin poltica es la que seala cules son los bienes estatales y la misma remite a una ley secundaria para regular las cuestiones dominicales (todo lo cual sera suficiente para indicar el rgimen de derecho pblico a que se encuentran sujetos esta clase de bienes), los arls. 17 y 37 de la Ley General de Bienes Nacionales estatuyen que este tipo de actos de administracin patrimonial habrn de efectuarse mediante un decreto emitido por el presidente de la repblica, adems, la propia ley y otros ordenamientos aplicables contemplan detalles del cambio de destino (si se trata slo de trocr de usuario dentro de la administracin central, el acto lo emitir el secretario del ramo); 3 Son imprescriptibles. El estado jams perder la potestad sobre los bienes de dominio pblico a favor de los particulares, por el transcurso del tiempo. Esta proteccin es en pro de los bienes dominicales, es una de las notas constantes en la doctrina y la legislacin: nuestra ley lo establece en su arto 16 (aunque tal proteccin la ampla a los inmuebles de dominio privado, segn el arto 60; supuesto que no se daba en la ley anterior de la materia, arto38); 4 Son inalienables. FJ dominio pblioo est, por esencia, fuera del comercio; hay, sin embargo. quien afinna que tal idea se refiere al comercio en el mbito de los particulares y que s estn, ese tipo de bienes, dentro del "eomerdo de . derecho pblico". Lo que resulta claro es que mientras no haya de por medio un acto de desa!ectacin, esas cosas no podrn vlidamente enajenarse en beneficio o a nombre de los administrados; esto conforme a lUlO de los puntos torales de la idea de la dominicalidad; 5 Son inembargables. En nuestro derecho esta caracterstica es comn a todo patrimonio

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/
DOMINIO PBLICO

mercio; nosotros la consideramos importante pero

no detenninante.

que se refiera a su obtendn y reserva para el futuro, una "racin" considerable de ellos'.
Bibliografa recomendada:
LVAAEZ. GENDfN, Sabino, El dominio pblico, su natura-

El dominio pblico es una figura ampliamente estudiada en el derecho administrativo, con ese motivo se han ensayado diversos criterios para considerar un bien dentro de este sector patrimonial: por la naturaleza del objeto. por la mera vo-

luntad del legislador, etc., en nuestro concepto hemos adoptado una posicin conservacionista al
considerar que existe un tnters ecolgico no reconacido expresamente, el cual persiste a lo largo del tiempo en toda la mecnica de proteccin o tutela con que el legislador ha rodeado la "dominialidad". Tal parece que la sociedad antes de tomar concenda plena de la dolorosa destruccin o degradacin de la naturaleza (vctima de los avances tecnolgicos), en una actitud inconsciente de autoconservacin, por un instinto de supervivencia, ha intentado preservar (sentando las bases para ello) ciertos bienes, con un afn de trascendencia histrica: un afn de hacer perdurar cierto patrimonio, hace que el legislador permita o decrete su incorporacin a la "dominialidad". Esta idea de trascendencia en el tiempo parecer clara si se tiene en cuenta la tradicional divisin del patrimonio estatal en bienes de dominio pblico y bienes de dominio privado, en aqullos existe un inters para conservarlos, en los segundos est claramente aceptado que pueden ser sustituidos con facilidad. Aun en el caso de recursos naturales no renovables, el poder pblico no desea que sean explotados irracionalmente, limita en lo

lezajurdlca, Bosch, Barcelona, 1956. ''Les bienes effecte au servce public", Homenaje a Enrique Sayagus Laso, Instituto de Estudios de Administracin Local, Madrid, 1969. DIEZ, Manuel Mara, Derecho administrativo, t.1I, Omeba, Buenos Aires, 1%5. GARCl'A DE ENTERRIA Euardo, Dos estudios sobre la usurpacin en derecho administrativo 2a. ed., Tecnos, Madrid. 1974. GONZLEZ PREZ, Jess, Los derechos reales administrativos, Clvltee, Madrid, 1975. LALBAD-ffiE, Andr de, Traitde droit adminlstratif, t.II, 7a. ed., LGDJ, Paris, 1980. Ley General de Bienes Nadonales. MARJENHOFF, Miguel S., Tratado de dominio pblioo, Tipogrfica Editora Argentina, Buenos Aires, 1960. MARliNEZ MORALES, Rafael L, "Dominio pblico (su concepto)", Revista de laFcculiad de Derecho de Mxico, nms. 148 a 150, Mxico, 1986. RANGEL cooro, Hugo, La teora econ6mica y el derecho, 3a. ed., Porra, Mxico, 1980. REYEs RIVERa, Jorge, Naturaleza jurdica del permiso y la concesi6n sobre bienes nacionales de uso pblico, Jurdica de Chile, Santiago, 1960. VILIJ\SANA R1VERO, Edgardo, "La administracin de recursos materiales en el sector pblico", Aportaciones al oonodmlento de la administracl6n federal (autores mexicanos), Secretara de la Presidencia, Mxico, 1977.
CHARuER, Robert-Eduard,

ECOLOOIA ECOLOOIA En esta voz se trata s610 de dar elementos para la introduccin al estudio del derecho ecolgico. La ecologa es el estudio de las re/adones de los seres uuos con su medio.
Ecologfa. Estudio de las configuraciones espacio-funcionelea que en reas determinadas surgen y cambian mediante procesos de interacci6n eco lgica.

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El equilibrio ecolgico se rompe por la contaminacin provocada por una serie de factores: polvo; ruido, energa radiactiva, cierta publicidad que invade fachadas, paredes, azoteas, etc.; desechos industriales y domsticos, asentamientos humanos, explotacln de recursos naturales renovables y no renovables, vibraciones, energa trmica y 1umnica, olores, uso de ciertos productos industriales, incendios, etctera. En derecho positivo mexicano, las primeras dsposiciones sistemticas en materia ecolgica se dan en 1971, con la reforma constitucional al arto 73, frac. XVI,base 4a., y la expedicin de la Ley Federal para Prevenir y Controlar la Contaminaci6n Ambiental (1971), seguida por la Ley Federal de Proteccin al Ambiente (1982). La Ley Federal del Equilibrio Ecolgico y la Proteccin al Ambiente (1988) se ocupa fundamentalmente de estos aspectos:

lnteraccl6n ecol6g1ca. Proceso de mcdlcecln reciproca, que incluye los aspectos de competencia y cooperacin, por el cual los organismos individuales o grupos influyen unos en otros, indirecta o impersonalmente, al hacer uso de alguna fuente limitada de abastecimiento natural con que los otros cuentan.
Ecolog(a humana. Rama de la ciencia que trata de las relaciones reciprocas entre el hombre y el medio; comprende la autoecologa humana, o estudio de las relaciones reciprocas entre el individuo y su medio; y la sinecologa humana, o estudio de las relaciones reclpoces entre 105 grupos y sus medios. Dentro de les ciencias sociales comprende la geografa humana, estudio de ias relaciones recprocas directas entre los individuos (o grupos) y su medio fsico, y la ecologa mterecconel, estudio de las configuraciones espacio funcionales que en reas determinadas surgen y cambian mediante procesos de interaccin ecolgica. James A. Quinn

1 El ordenamiento ecol6gico del territorio nacional; 2 El establecimiento de zonas prioritarias de preservacin y restauracin del equilibrio ecolgico; 3 El cuidado de 10s sitios necesarios para asegurar el mantenimiento e incremento de los recursos genticos de la flora y la fauna silvestres y acutica, frente al peligro de deterioro grave o extincin; 4 El establecimiento de zonas intennedias de salvaguardia, con motivo de la presencia de ectiVidades consideradas como riesgosas; 5 La preservaci6n, la restauracin y el mejoramiento del ambiente; 6 El aprovechamiento racional de los elementos naturales, de manera que sea compatible la obtencin de beneficios econmicos con e1 equilibrio de los ecosistemas; 7 L.a prevencin y el control de, la contaminacin del aire, agua y suelo; 8 La concurrencia del gobierno federal, de las entidades federativas y de los municipios, en la materia, y 9 La coordinacin entre las dependencias y entidades de la adrninistracn pblica federal as como la participacin de la sociedad en dicha materia.

Tambin, existe la opini6n de que debe hablarse ms que de derecho ecolgico, de derecho ambiental; y se define a ste como:
El conjunto de normas de inters pblico que regulan las relaciones del hombre con la naturaleza respecto al aprovechamiento de los recursos que ella proporciona evitando la degradacin del propio orden natural. Amrico Flores Nava

B movimiento que propugna el estudio especializado de los problemas del deterioro del ambiente en nuestro tiempo, tiene su origen en la sensibilizact..n experimentada ante los graves y a veces irreversibles daos que el hombre viene causando a la naturaleza; daos tan graves que, de no evitarse que prosigan, pone en gran riesgo a la sobrevivenca de la especie humana. El peligro por dao ecolgico no es menor que el de una extincin por guerra termonuclear; de tal suerte que la principal tarea de nuestra poca es salvar a la civilizacin de su total destruccin por radiactividad o contaminaeren ambiental. Esto no es exageracinaJglnla, sino la realidad provocada por un incontrolado y poco previsor desarrollo tecnolgico.

La \e~ \'i\d\l~~ \\~"\\\~ oa \~~~ ~~'>:>.~ ~\ derecho ecolgico o ambiental, entre las que destacan:

83
.1 Ambiente. El conjunto de elementos naturales o inducidos por el hombre que interactan en un espacio y tiempo determinados; 2 reas naturales protegidas. Las zonas del territorio nacional sobre las que el estado ejerce su soberana, en que los ambientes originales no han sido significativamente alterados por la actividad del hombre, y que han quedado sujetas al rgimen de proteccin; 3 Aprovechamiento radonal. La utilizacin de los elementos naturales, de forma que resulte eficiente, socialmente til y procure su preservacin y la del ambiente; 4 Contaminacin. La presencia en el ambiente de uno o ms contaminantes o de cualquier combinacin de ellos que cause desequilibrio ecolgico;

ECOLOGfA

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5 Contaminante. Toda materia o energa en

cualesquiera de sus estados fsicos y formas, la

17

cual al incorporarse o aduar en la atmsfera, el agua, el suelo, la flora, la fauna O cualquier

elemento natural altera o rnodica su composicin y condicin natural; Contingenda ambiental. Situacin de riesgo, derivada de actividades humanas o fenmenos naturales que puede poner en peligro la integridad de uno o varios ecosistemas; Criterios ecolgicos. Los lineamientos destinados a preservar y restaurar. el equilibrio ecolgico y proteger el ambiente, expedidos por la autoridad administrativa; Desequilibrio ecolgico. La a1teradn de las relaciones de interdependencia entre los elementos naturales que conforman el ambiente, que afecta negativamente la existencia, transformacin y desarrollo de los seres vivos; Ecosistema. La unidad fundonal bsica de intercci6n de los organismos vivos entre s y de stos con el ambiente, en un espacio y tiempo determinados; Equilibrio ecolgico. La relacin de interdependencia entre los elementos que conforman el ambiente que hace posible la existenda, trasformacin y desarrollo del hombre y dems seres vifiO$;

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les que al afeclar severamente a sus elementos, pone en peligro a uno o varios ecosistemas; Flora y fauna acu6tioo. Las especies biolgicas y elementos biognicos que tienen como medio de vida las aguas, en el territorio nacional y en las zonas sobre las que el estado ejerce soberana; Impacto ambiental. Modificacin del ambiente ocasionada por la accin del hombre o de la naturaleza; Mejoramiento. El incremento de la calidad del ambiente; Ordenamiento ecolgico. El proceso de planeecn dirigido a evaluar y programar el uso del suelo y el manejo de los recursos naturales en las zonas sobre las que el pas ejerce su soberana, para preservar y restaurar el equilibrio eoolgico y proteger el ambiente; Preservacin. El conjunto de polfttcas y medidas para mantener las condidones que propicien la evolucin y continuidad de los, procesos naturales; Prevenci6n. El conjunto de disposiciones y medidas anticipadas para evitar el deterioro del ambiente; Protecdn. El conjunto de polticas y medidas para mejorar el ambiente y prevenir y controlar su deterioro; Regin ecolgioo. La unidad del territorio que comparte caractersticas ecolgicas comunes; Residuo. Cualquier material generado en los procesos de extraccin, beneficio, transformacin, produccin, consumo, utilizacin, controlo tratamiento cuya calidad no permita usarlo nuevamente en el proceso que 10 gener; Restauracin. Conjunto de actividades tendientes a la recuperacin y restablecimiento de las condiciones que propicien la evoludn y continuidad de los procesos naturales, y Vocacin natural. Condiciones que presenta un ecosistema para sostener una o varias actividades sin que se produzcan desequilibrios ecolgicos.

11 Elemento natu~a/. Los elementos fsicos, qumicos y biol~cos que ~e presentan en un tiempo y espacio detenninados, sin la induccin del hombre; \ 12, Emergencia ecol6gica. Stuadn derivada de actividades humanas o fenmenos natura-

Bibliografa recomendada LV!'REZ RENDlJEl..E.S, Jos Ramn, La haclenda pblica y el medio ambiente, Escuela Nacional de Administraci6n Pblica, Madrid, 1973. AYLESWORlH, Thomas G., La crlsfs del ambiente, Fondo de Cultura Econ6mica, Col. Popular, nm. 125, Mxico, 1982.

EDUCACiN MILITAR
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84
EJECUTORIEDAD DELACTOADMINISTRATIVO El acto administrativo es ejecutivo, en tanto que se le supone vlido (emitido conforme a la ley), lo que significa que es obligatorio. La ejecutiuidad consiste en una presuncin de validez que implica la posibilidad y obligacin de ejecutarse. Tambin se habla de que el acto administrativo es ejecutorio. La ejecutoriedad es la potestad de realizar coactivamente el acto, ante la oposicin del gobernado. Se trata de la ejecucin forzada del acto, para ello la administracin no requiere fallo previo de los tribunales, en razn de que es un privilegio a favor del acto administrativo, en virtud de perseguir el inters general. Cuando el particular considere que el acto no es perfecto (falta de uno o ms de sus elementos o de sus requisitos constitucionales), podr evitar o suspender la ejecucin por medio de algn recurso, del contencioso administrativo o del amparo, segn prevea la ley.
EJRCITO

Madrid, 1982. Ley Federal de Caza. Ley Forestal. Ley General del Equilibrio Ecolgico
Ambiente.

y la Proteccin al

MARTfN MATEO, Ramn, Derecho ambiental, Instituto de

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* Fuerzas armadas.
Energia etdrica.

d,id,1974. EDUCACiN MILITAR Las escuelas de educacin militar jugaron un importante papel en la detenninacin de la actual fisonoma de las fuerzas armadas a efecto de asegurar que la fonnacin de sus cuadros fuese la deseada para cumplir adecuadamente con las actividades encomendadas, mediante los programas de estudio que tienden a fomentar su integracin profesional a las instituciones militares, su lealtad hacia ellas y su vocacin de servicio, de acuerdo al nivel jerrquico en que se encuentren. Es as que la ley orgnica reconoce a las escuelas de formacin de clases (sargento primero, sargento segundo y cabo j; escuelas de fonnacin de oficiales (capitn primero, capitn segundo, teniente y subteniente); escuelas, centros o cursos de aplicacin, perfeccionamiento, capacitacin, especializacin y actualizacin. Adems de las escuelas, centros y cursos superiores. El funcionamiento de estos establecimientos est sujeto al plan general de educacin militar, cuya supervisin corresponde a la direccin general de educacin militar.
Relacionado con e) tema, no hay queomitir la

ELECTRICIDAD

ELEMENTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO Elemento: parte integrante de una cosa; segn una de sus connotaciones (D. R. A. E.). Ei nmero y clasificacin de los elementos del acto administrativo es otro punto muy debatido en la teora del derecho administrativo; existe al respecto una diversidad de opiniones prcticamente imposible de resear, en ocasiones con cambios ms de tenninologa que de fondo. A efecto de no complicar un tema de suyo difcil, trataremos de ser esquemticos en la exposicin de esos elementos. Con variantes de uno a otro autor, se habla de los siguientes elementos del acto administrativo: sujeto, manifestacin de voluntad, objeto, forma, motivo, finalidad y mrito, elementos que a veces son reagrupados en subjetivos, objetivos y leleolgicos; a bien, en generadores, expresadores y ejecutores de la voluntad del rgano administrativo; o, por otros, en constitutivos y modalidades; esenciales y secundarios, etctera. Los elementos constitutivos son llamados por Manuel M. Diez, condiciones de legitimidad del acto administrativo. Conforme a lo anotado al in-

do dQ.

QS,\Q

oo'!., \\~

a.\:o~IGT\lim'\Q!;, e analZ.aT \as

mencin del papel histrico del colegio militar, justamente calificado de heroico.

expresiones elementos constitutivos, condidones de legitimidad u arras equivalentes, y pasaremos a

85
describir los elementos antes solamente enunciados. Sujeto. Es el rgano de la administracin pblica que en ejercicio de la funcin administrativa, externa de manera unilateral la voluntad estatal produciendo consecuencias jurdicas subjetivas. El sujeto emisor del acto, un rgano administrativo, debe tener la competencia que la ley le asigne, para actuar en el caso concreto. 8 servidor pblico por cuyo medio el ente estatal produzca el acto, ha de estar facultado legalmente para tomar y extemar decisiones pblicas; y adems de contar con el respectivo nombramiento, debe haber satisfecho los requisitos necesarios para el ejercicio del cargo, incluyendo la protesta de guardar la constitucin y las leyes que de ella emanen (art. 128). Es decir, el sujeto del acto administrativo ser siempre un rgano administrativo competente, el cual acta por medio de funcionarios o empleados debidamente facultados para ello. Quedan excluidos de la categora acto administrativo, los actos de carcter legislativo, jurisdiccional y los producidos por los particulares.

ELEMENTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO

al rgano y dentro de lo que faculte al servidor pblico. El objeto, en s, es el contenido del acto administrativo. "El objeto o contenido se refiere a la declaracin de voluntad, conocimiento o juicio en que el acto consiste. El objeto ha de ser determinado o determinable, posible y lcito." (Lpez-Nieto y Mallo). A efecto de ilustrar lo anterior, advertimos que en la expropiacin, el objeto evidente es la obtencin forzosa de un bien y, de manera mediata, satisfacer una causa de utilidad pblica; en la licencia de manejo de automotores, consentir que se conduzca por la va pblica ese tipo de vehculos, y con miras al inters de la colectividad, el objeto es asegurar que quen conduzca tenga la pericia necesaria para no daar a las personas o a sus bienes. Forma. Es la manera como se exterioriza o expresa la voluntad del rgano administrativo. El acto administrativo generalmente se manifestar por escrito, aunque puede hacerlo de manera verbal (rdenes internas, cuestiones"de seguridad, etctera). En la forma escrita de externar la decisin de la administracin, han de observarse ciertas reglas o formalidades que la ley y la costumbre establecen; entre ellas mencionamos la fecha, la firma, a quin se dirige,su fundamentacin y motivacin, etctera.
En su acepcin estricta la expresin forma se entiende referida al modo de declaracin de una voluntad ya formada, actuando como medio de transporte de dicha voluntad del campo psquico al campo jurdico, a los fines de asegurar su prueba y de permitir el exacto conocimiento de su contenido... con relacin a los actos administrativos, la expresin forma abarca tambin el conjunto de formalidades y trmites a travs de los que la voluntad administrativa se configura; esto es, el procedimiento de formacin de dicha voluntad. Fernando Garrido Falla

Manifestaci6n externa de 10 voluntad. Los elementos son las partes integrantes de un todo, o los fundamentos o el mvil que conforman algo; de ah que la dedaracin de voluntad sea el acto administrativo en s y no uno de sus elementos; sin embargo, suele estudirsele como tal. La manifestacin externa o declaracin de voluntad es la expresin de una decisin del rgano administrativo, pronunciada en cualquier sentido, que provoca consecuencias de derecho de tipo subjetivo. Tal voluntad, de carcter unilateral, debe originarse y expresarse de manera libre, sin vicios, ni error, dentro de un marco competencial y de facultades delimitado y conferido conforme a la ley, respectivamente. La ausencia de dicha declaracin de voluntad, cuando debi haberla, puede producir consecuencias de derecho. En este supuesto estaremos frente al llamado silencio administrativo.

Objeto. Objeto es lo que persigue la administradn al emitir el acto; es decir, crear, reconocer, modificar o extinguir situaciones subjetivas de derecho, con miras a satisfacer el inters de la colectividad. El objeto debe ser lcito y alcanzable, y estar dentro de lo que la ley le asigne como competencia

El motivo es el mvil que lleva a emitir el acto administrativo; las consideraciones, de hecho y de derecho, que tiene en cuenta el rgano emisor para tomar una decisin es el porqu del acto. El motivo es el equivalente, en derecho pblico, de la causa en 10s negocios jurdicos privados. Ambos son ampliamente estudiados por la ciencia jurdica, a efecto de determinar su alcance. Es oportuno indicar que existe una serie de argumentos a favor o en contra de reconocerles trascendencia concreta en lo que respecta a los actos que

Motivo.

ELEMENTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO

86
partir de esta opinin, el mrito y la oportunidad los consideramos un solo elemento. S mrito es el elemento tico del acto administrativo, y est referido a la oportunidad y conveniencia del mismo. Aunque analizado ms bien a propsito de las facultades discrecionales, el mrito es un elemento que debe tener cualquier acto de rgano administrativo, pues el ejercicio total de la funcin administrativa ha de hacerse de manera "oportuna, conveniente, til, eficiente y justa" (Ro-

oginan. Rafael Blefsa, sostiene que tratndose de

actos administrativos:
No puede hablarse de intencin o causa impulsiva, ya

que ella no puede ser sino el inters pbflco, aun cuando sea genricamente considerado.

La causa O motivo del acto es determinante para su eficacia, pues, como veremos, la falta de este elemento puede provocar su impugnacin por parte del administrado.

Finalidad. Es el elemento teleolgico del acto administrativo, consistente en el propsito o meta que el rgano emisor persigue con su actuar. Si el objeto del acto es lo que se persigue concreta e inmediatamente, la finalidad es de carcter general y a veces mediata: el inters pblico, el beneficio de la sociedad. Dicho inters general es el fin global de la administracin pblica, pero es claro que existen fines especficos, segn sean las atribuciones estatales (culturales, de salubridad, etctera). La falta de finalidad de un acto, emitido con base en facultades discrecionales, es desvo de poder (vase). Tampoco es admisible que el acto persiga fines de naturaleza privada o partidista. Prescindir de fines en la actividad administrativa, es deshumanizar un fenmeno social, como es la administracin pblica, y es pretender reducir el derecho a frmulas matemticas. Contra Jo que sostiene cierta corriente terica de derecho administrativo, y siguiendo una vertiente doctrinal mayoritaria, opinamos que el motivo y la finalidad s son elementos de acto administrativo, pues ste no puede ser estudiado haciendo abstraecin de por qu y para qu ha sido emitido. Citarnos dos opiniones relativas a esta cuestin: ''El derecho no es una regla fsica sino una norma de conducta humana." (Barlolom A. Fiorini). "La afirmacin del fin corno elemento esencial del acto administrativo ha sido una de las conquistas ms grandes del derecho pblico moderno, pues contribuy eficazmente a eliminar el concepto autoritario de gobierno." (Enrique Sayagus).

rini).
Si bien resulta difcil regular legalmente este elemento del acto, es indiscutible la necesidad. de que el poder ejecutivo y sus dependencias acten dentro de darte moralidad ante la que, ciertamente, no puede permanecer ajeno el derecho.
Bibliografa recomendada BIElSA, Rafael, Derecho administrativo, t. 11, 6a. ed., La
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ZANOBlNl, Guido,

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Oportunidad o mrito. La doctrina italiana ha estudiado detenidamente al mrito como elemento del acto administrativo y, en nuestra Amrica, lo d~C'J';l)(? Manuel Mara Diez; este autor afirma que "el mrito del acto administrativo es, en realidad,la exteriorizacin del principio de la oportunidad". A

EMPRESA PBLICA Empresa: entidad integrada por el capital y el trabajo, como factores de la

produccin y dedicada a actividades industriales mercantiles o de ucestaco, de ~'Nlcics cese, (t'\\.~ lucrativos y con la consiguiente responsabilidad (D. R. A. E.).

87
Antecedentes en Mxiro. El trmino empresa pblica se refiere a entes estatales o paraestatales, dedicados a producir o distribuir bienes o servidos de naturaleza econmica. En este sentido, ya mencionamos a propsito de los organismos descentralizado (vase), cmo el estado mexicano, despus de un remoto antecedente (Banco de Avo, en 1830), inicia en la tercera dcada de este siglo, su actividad industrial y comercial en los ramos energtico, financiero y de comunicaciones. Ejemplos de esas primeras empresas pblicas son el Banco de Mxico, Ferrocarriles Nacionales de Mxico, la Comisin Federal de Electricidad, Petrleos Mexicanos, el Banco Nacional de CrditoAgroola y Ganadero, y la Compaa Exportadora e Importadora Mexcana.B. A. (antecedente de la actual Conasupo]. De finales de la segunda guerra mundial (1945) a 1980, se presenta un auge de la empresa pblica, cuando el estado decide rescatar negocios y ocupaciones que dejan de interesar a los particulares, principalmente con el fin de mantener abiertas fuentes de trabajo.
Fundamento de las empresas pblicas. A medida que el estado aborda cometidos industriales y 00merciales, pasando a sustituir a la iniciativa privada en renglones que a sta no le interesan, surge el llamado sector peraestatel (trmino acuado en el derecho italiano). Mediante algunas entidades paraestetales, la administracin pblica habr de realizar tareas productivas, sin sujetarse a la estricta relacin que se deriva del poder jerrquico e imprimindole agilidad a su actuar. Lcl fundamentacin constitucional de la empresa pblica se halla en los erts. 28, 73, 90 Y123 de la ley suprema. Aunque existen opiniones, como ya se mencion, en el sentido que algunos entes pblicos paraestatales surgen sin tener base alquna en la constitucin. Concepto de la empresa pblioo. "La empresa es una organzadn de medios personales y reales destinada a la produccin o mediacin de bienes y sorvclos para el mercado." (Martn Mateo y Sosa Wagner). El carcter de pblica la tendr cuando el estado proporcione una parte o el total de esos medios. Tal produccin o distribucin de bienes y servicios puede efectuarla el estado por medio de su organizacin centralizada (direccin general de f-

EMPRESA PBLICA

bricas de la defensa nacional, casa de moneda, etc.,) desconcentrados (SelVidos a la Navegacin en el espacio areo mexicano), descentralizados (Petrleos Mexicanos), empresas de participacin estatal (Banco Nacional de Comercio Exerior, S. N. C) o fideicomisos (Fonatur). En otra voz se indic que en nuestro derecho se distingue entre organismos descentralizados, empresas de participacin estatal y fideicomisos, aunque tcnicamente sean fonnas de entes autnomos de la administracin pblica y que slo varan por el tipo de normas que los originan y rigen. As, pues, de una manera general, habr empresa pblica cuando el estado produzca o distribuya satisfactores econmicos, no importa mediante qu rgano lo efecte. En un sentido limitado, es decir, como institucin administrativa, la empresa pblica existir cuando se cree un ente conforme a reglas de derecho privado, para realizar funcin administrativa, ya sea de tipo industrial o comercial. Usualmente, el estado, segn veremos en los siguientes prrafos, estructuraba las empresas pblicas con la figura de las sociedades annimas; con la poltica de privatizadn esto est siendo abandonado y solamente quedan unas pocas as organizadas.

La nocin en derecho mexicano. El vocablo empresa se ha reservado prcticamente para denominar a cualquier negociacin comercial o industrial, sin importar su naturaleza o estructura jurdica. Los juristas mexicanos estn de acuerdo en que el trmino del que nos oeupamos, es una categora de ndole econmica. Sin embargo, el derecho positivo hace constante referencia a la empresa, sin llegar a delinearla adecuadamente. En el derecho positivo mexicano nicamente la Ley Federal del Trabajo, en su arto 16, ensaya una definicin de la empresa, en los siguientes trminos: 11 se entiende por empresa la unidad econmica de produccin o distribucin de bienes o servicios y por establecimiento la unidad tcnica que como sucursal, agencia u otraforma semejante, sea parte integrante y contribuya a la realizacin de los fines
de la empresa.
JI

En el propio texto constitucional, se habla de

empresa en los arts. 28, 93, 110 Y 123. Como ya se indic, la legislacin mexicana hace frecuentes menciones al vocablo que se comenta, as, lo tenemos: en la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal, en la Ley Federal de las Entidades

EMPRESA PBLICA

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2 Sociedad annima de capital variable (modalidad de la anterior); 3 Sociedad de responsabilidad limitada; 4 Sociedad de responsabilidad limitada de inters pblico (variante de la anterior); 5 Sociedad cooperativa; 6 Sociedad nacional de crdito; 7 Sociedad civil, y 8 Asociacin civil.

Paraestatales, en el Cdigo de Comercio, en la Ley de Navegacin y Comercio Martimo y en algtu10s ordenamientos fiscales, pero en ninguno de ellos se le precisa como una categora jurdica vlida para todos los casos.

Diferencias con la empresa privada. Mediante la empresa pblica, el estado lleva a cabo tareas administrativas, es decir, cumple parte de sus cometidos. Tambin, podemos afirmar que por su medio el estado realiza ciertas labores dentro de sus atribuciones, las que se supone persiguen beneficios para la colectividad u obedecen al inters pblico. Por su lado, la empresa privada tiene por naidad la obtencin de lucro, osea, de lograr utilidades que normalmente habrn de aumentar el patrimonio personal del particular o particulares que aportaron los medios o recursos al negocio. Esta diferencia entre lucro y beneficio pblico es la fundamental para discernir a la empresa privada de la pblica. Otra nota distintiva la encontramos en la vigilancia que el estado ejerce sobre unas y otras; sobre las pblicas lo habremos de comentar en la voz de control de paraestatales. La vigilancia que se ejerce sobre las privadas se hace con el propsito de alcanzar fines de carcter fiscal, ecolgico, de salubridad, laboral, etc., pero no de control en virtud de que se les considere parte del aparato gubernamental, como es el caso de las empresas
pblicas,

Caractersticas de la empresa pblica. Dejando el uso de la expresin empresa pblica reservado a cierto tipo de paraestatales, conformada stas segn reglas de derecho privado, sus caractersticas son las siguientes:

1 Son creadas por acuerdo del presidente de la

repblica; excepcionalmente por ley del congreso; Gozan de personalidad jurdica, distinta de la del estado; Cuentan con un patrimonio propio; E estado les proporciona parle o el tata! de sus recursos econmicos; No tienen relacin jerrquica ron el poder ejecutivo; La administracin pblica ejerce un controlo una tutela sobre su actividad; Su objeto es de carcter industrial o oomercial; Sus tareas las rigen, principalmente, normas de derecho privado, y Su finalidad es la de satisfacer necesidades colectivas y no la obtencin de lucro.

2
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Otro rasgo diferenciador, aunque discutible y lleno de excepciones, es el tipo de industria o comercio que tienen por objeto, pues el tipo de actividad que el estado se reserva para sus empresas pblicas variar segn el pas, la poca y la orientacin de la poltica econmica. El estado mexicano haba recurrido, preferentemente, a la sociedad mercantil para estructurar a la empresa pblica; ello le permiti participar en diversa proporcin de capital, pudiendo aportar hasta el tata! y establecer distintas clases de control.

Formas jurdicas de la empresa pblica. Delimitado el concepto de empresa pblica, como lo hemos hecho, es decir, excluidos de esa categora (un poco arbitrariamente) los entes centralizados desconcentrados y descentralizados en sentido estricto, que efectan labores empresariales, las formas o las figuras jurdicas que puede adoptar la empresa pb\\.ca en Mxico son:
1 Sodedad annima;

Derecho oomparado. En el nivel mundial, en los pases no socialistas, y despus de la segunda guerra mundial, la empresa pblica adquiere un gran auge. Citaremos los pases en que existe este tipo de empresas, reguladas por su derecho patrio y acerca de 10 cual hay estudios doctrinarios: Alemania, Argentina, Blgica, Bolivia, Corea del Sur, Costa Rica, Chile, Espaa, Estados Unidos de Amrica, Francia, Japn, Per, Reino Unido (Gran Bretaa e Irlanda del Norte), y Venezuela. Desde luego, su denominacin, sus actividades y algunas de sus caractersticas varan de un lugar a otro; pero en todos los casos se trata de labores estatales de tipo industrial o comercial; labores que de nuevo estn siendo enprendidas por los particulares, ante el inesperado impulso generalizado del \\\!.()\i\l\!.'.\'-\'\\<;> ......., 'i....... , <l.. . Suelen citarse como antecedentes de la empresa pblica, la flota que descubriera Amrica en 1492,

,.",'>.""""-.

89
las compaas de Indias, y las constructoras del canal de Panam.
Bibliografa I'ecomendada BENOIT, Peul f., El derecho administrativo francs, Instituto de Estudios Administrativos, Madrid, 1977. COLUARD. C. A, "La regulaci6n de la empresa pblica. El rgimen jurdico francs, el derecho de las cornunidedes europeas y los estados miembros". Estudios sobre la empresa pblica, Anuario Jurfdlco Vlll, Instituto de Investigaciones Jurdicas, UNAM, Mxico, 1981. DEMICHEL, Andr, Le drot adminlstratij, LGDJ, Paris,

EMPRESAS DE PARTICIPACiN ESTATAL

mos brevemente en la voz sociedades nacionales de crdito. Diversos grados de partidpaci6n del estado en las sodedades mercantiles. Segn el arto46 de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal, una empresa ser considerada de participacin estatal mayoritaria cuando el estado por medio de cualquier rgano centralizado, descentralizado osocedad mercantil o dvil estatal, intervenga de alguno de los siguientes modos:

1978.
DROMI, Jos Roberto, Derecho administrativo eoon6mlco, t. 1, Astrea, Buenos Aires, 1980.
fRlSCH PHIUPP, Walter,

Sodedad annima mexicana, 3a.

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LPEZ ROMERO,

Guillermo, "La empresa pblica bancaria", Homenaje a Jorge Barrera Graf, Instituto de Investigaciones Jurdicas, UNAM, Mxico, 1989. MANTIUA MalINA, Roberto L., Derecho mercantil, 7a. ed., Porra, Mxico, 1964. MAR11N MATEO, Ramn y Sosx WAGNER, Francisco, Derecho administrativo econmico, 2a. ed., Pirmide, Ma-

1 Aportando ms del 50% del capital social; 2 Exista una serie especial de acciones para ser suscritas solamente por la federacin; 3 En la escritura constitutiva o instrumento de creacin, se reserve el derecho de designar ~ la mayora de los directivos de la sociedad, y 4 Conserve el derecho de vetar las decisiones de los rganos de direccin de la sociedad.
Esta participacin la puede tener el estado mediante dependencias o entidades de manera conjunta o separada. De tal manera que puede ser, por ejemplo, una sola secretara o ente descentralizado el que participe; o una secretara con 40%, otra con 20%, un descentralizado con 20% y dos sociedades annimas de participacin estatal con 10% cada una. En todo caso, el poder ejecutivo logra un control absoluto del ente industrial o comercial. El arto 67 de la Ley Federal de las Entidades Paraestatales, por su parte, considera que una empresa de participacin estatal minoritaria ser aqulla en que el estado aporte de 25 a 50% del capital social correspondiente. Este tipo de participacin esta siendo abandonado, ya que la administracin pblica no obtena el control de la sociedad y solamente tendra derecho de nombrar a un comisario que vigilara el manejo de la empresa. Su regulaci6n. No es posible en un diccionario de derecho administrativo ahondar en el estudio de las sociedades mercantiles, materia ms bien de un curso de derecho mercantil, por 10 que slo indicaremos, en este lugar, que estn reguladas por la Ley General de Sociedades Mercantiles y, por lo que hace a las sociedades nacionales de crdito, por la Ley de Instituciones de Crdito. En lo que se refiere a ciertas sociedades annimas', dedicadas a seguros y actividades auxiliares del crdito, es del caso mencionar que stas cuentan, adems, con leyes especficas.

drid, 1977.
PAlTON GLADE, William, "Las empresas gubernamentales descentralizadas", Aportacfones al conocimiento de la administracin federal (autores extranjeros), Secretara de la Presidencia, Mxico, 1976.

EMPRESAS DE PARTICIPACiN ESTATAL

Ex-

presin que utilizan las leyes mexicanas para denominar a las sociedades mercantiles de estado o a cierto tipo de empresas pblicas. El estado mexicano haba recurrido, preferentemente, a la sociedad mercntil para estructurar a la empresa pblica; ello le permiti participar en diversa proporcin de capital, pudiendo aportar hasta el total y establecer distintas clases de control. En la actualidad, la Ley General de Sociedades Mercantilesreconoce seis especies de sociedades mercantiles: en nombre colectivo, en comandita simple, de responsabilidad limitada, annima, en comandita por acciones y cooperativa. La mayoria han cado en desuso y casi siempre se recurre a la annima (tanto el estado como los particulares) y de manera excepcional se adopta la cooperativa y la de responsabilidad limitada. La sociedad nacional de crdito, surgida en 1982, y no prevista en la ley arriba indicada, tambin es considerada sociedad mercantil. La vere-

EMPRESAS DE PARTICIPACiN ESTATAL

90
tratar en el derecho mercantil, ya que definitiva-

En tanlo que enles de la administraci6n pblica, estas sociedades estn previstas, fundamentalmenle, en la Ley Orgnica de la Administraci6n Pblica yen la Ley Federal de las Entidades Paraeslatales.

Su creadn. Las empresas pblicas que adoptan la forma de sociedades mercantiles o similares (saciedad y asociaci6n civil) son creadas por una decisin gubernamental que se materializa mediante un acuerdo de la secretara de hacienda y crdito pblico y de la secretara o departamento cabeza

mente no son derecho administrativo. Para informacin de esos puntos, puede consultarse la Ley General de Sociedades Mercantiles y las obras de Roberto L. Mantilla Mollna y Waller Frisch Phi Upp, que se indican en la bibRografac:orrspondiente. Respecto al enunciado de esle apariado, anolaremos 10siguiente:

1 Asamblea general, la cual puede ser ordinaria

o extraordinaria, es la reunin de accionistas a la que pueden concurrir todos los socios; 2 Asamblea ordinaria: a sta le compete nombrar a los otros 6rganos de la sociedad, aprobar sus informes y eventualmente fijarles a los integrantes de aqullos su remuneracin, y 3 Asamblea extraordinaria: a este rgano le corresponde modificar la escritura constitutiva o decidir sobre el destino de acciones (ari. 182 de la Ley General de Sociedades Mercantiles).

de sector. Este acuerdo se publica en el Diario Ofidal de la Federad6n. .

Emitido dicho acuerdo, se procede al otorgamiento de la escritura constitutiva que prev la ley, ante la fe de notario pblico, excepto para las sociedades nacionales de crdito. El acuerdo puede referirse a que la federacin participe en sociedades ya creadas, adquiriendo las acciones o partes que se considere conveniente. Para las sociedades nacionales de crdito se sigue distinto procedimiento en su creacin.

La personalidad de estas sodedades. E arto 25, frac. 111, del C6digo Civil para el Disbito Federal y el ario20. de la Ley General de Sociedades Mercantiles, le otorgan personalidad jurdica propia a las sociedades de las que nos venimos ocupando; esta personalidad es distinla de la que poseen el estado o los socios.

El acdonista de estas sociedades mercantiles. El verdadero accionista de la empresa pblica estructurada como sociedad mercantil, es el estado. Afirmamos esto porque la administracin pblica o poder ejecutivo no tiene personalidad jurdica y, por ello, no podra, vlidamente, adquirir acciones en negociadn alguna. En represenlaci6n del eslado o federaci6n, cualquier ente centralizado podr adquirir, administrar o enajenar las acciones; mediando el acuerdo respectivo, tambin ser factible que tenga carcter de accionista cualquier paraestatal (sta s poseedora de personalidad jurdica). rganos de la sociedad annima de estado. Los rganos de la sociedad annima, a los cuales recurre preferente, pero no nicamente el estado, son la asamblea de acdonistas, el consejo de admustracin, el director o gerente y de vigilancia (comisarios).

Consejo de administradn. El consejo de administraci6n es un grupo integrado por personas fsicas en el que se ha deposilado la tilularidad de la administracin de una sociedad an6nima. Exisle la posibiHdadlegal de que el administrador sea tul solo individuo; ste sera el supuesto contraro a la existencia de tul consejo de administracin. La administracin societaria tiene facultades para coordinar los elementos personales y materiales, a efecto de lograr el objeto de la empresa; est obligada a informar a la asamblea de accionistas acerca de sUS aclividades y normalmente podr nombrar representantes ante los tribunales y otras autoridades. Los directores generales o gerentes generales son los encargados de ejecutar las decisiones del consejo de administraci6n y de representar a la sociedad y son quienes, adems, podrn estar facullados ~ra otorgar mandalos y obligarse en nombre de la empresa. E consejo delegado es algn miembro del consejo de administracin, comisionado por ste para atender determinado asunto concreto de la socieI dad annima.
Capital social. Hemos dejado anotado que si el estado aporta ms de 50% del capital social, la empresa ser considerada de participacin estatal mayol\\<ffia '! \am'o\n "rloao p"n>es\a'la\ "e 'la administraci6n pblica federal, con el control que ello implica por parte de los rganos centralizados.

Asambleas generales. Los puntos que se vienen citando deben ser enunciativos de cuestiones por

91
Si la aportacin de capital es de 25 a 50%, se le clasifica romo empresa de participacin estatal minoritaria.

ENERGTICOS

2 Segnla naturaleza de su actividad, estas empresas pueden ser clasificadas en las siguientes clases: 1 Agropecuarias; 2 Comerciales; 3 Comunicaciones 4 Cuiturales; 5 Energticos; 6 Financieras; 7 Industriales, y 8 Inmobiliarias. Estas clases de actividades son ejemplificativas y no limitativas, pues se puede hablar de industrias de transformacin, textiles, tursticas, ingenios azucareros, recreativas, mineras, etc., en las cuales existen empresas pblicas, aunque cada vez en menor nmero y muchas de ellas en liquidacin o venta. Extincin de los rganos descentralizados y las empresas de parlidpac6n estatal. Los entes paraestataJes (organismos descentralizados y empresas de participaci6n estatal), para su extind6n o tiquidaci6n requieren de un aclo de derecho pbtico de la" misma naturaleza del que los cre. Esto es, debe ser una ley, un decreto o un acuerdo el que ordene la eliminacin del rgano paraestatal o el retiro de la participaci6n del poder pbtico en l, segn haya sido creado por ley, decreto o acuerdo. En el caso de decreto o acuerdo, se tendr en cuenta la opinin de la secretara de hacienda y crdito pblico Y la de la correspondiente coordinadora del sector (secretara o departamento). Lo mismo suceder para la exposicin de motivos de alguna iniciativa de ley, sin que en este caso dichas opiniones sean requisitos para que prospere tal iniciativa. Como poltica definida recientemente, el estado mexicano ha decidido vender o retirarse de una gran cantidad de empresas pblicas que no considera estratgicas, prioritarias o redituables, de tal manera que la actividad industrial y comercial de la federaci6n se reduce drsticamente hasta llegar a ser mnima.
Bibliografa RQ)mendad.a.~
EMPRSTITO
(laseen. Ernpt'~ pbllen..

Las instituciones nacionales de crdito, auxiliares de crdito, de seguros y de fianzas. Dichos entes son especies de empresas pblicas, denominadones de algunas empresas de participacin estatal o sociedades mercantiles de estado, vistas con anterioridad:
a) Las instituciones nacionales de crdito ya no

existen, correspondan a la llamada banca

pblica o estatal antes de la expropiaci6n de 1982. Fueron transformadas, en casi todos los casos, en las actuales sociedades nacionales de crdito, instituciones de banca de desarrollo (ejemplos: Banco Nacional de Comercio Exterior, Banco Nacional de Crdito Rural y
Nacional Financiera). Situacin ratificada por las reformas de 1990, hechas al sistema ban-

cario mexicano;

b)

Organizaciones auxiliares nacionales de

crdito. Se consideran como tales las arrendadoras financieras, almacenes de depsito, empresas de factoraje financiero, uniones de crdito y afianzadoras en que el estado participe de modo mayoritario. Actividades que el poder pblico ha privatizado casi por completo, y c) Instituciones nacionales de seguros: constituyen sociedades annimas, lo mismo que el grupo anterior. En ellas, la federacin particip~ de manera mayoritaria, ejemplo: Aseguradora Hidalgo; dentro de la tendencia privatizadora de la administracin peraestetal, esta actividadha sido transferida casi completamente a particulares.

Clasificadn

1 Como ya mencionamos, la clasificacin legal de estos entes es: empresas de participacin estatal mayoritaria y empresas de participacin estatal minoritaria. El estado tiende a abandonar la forma de entes empresas de participacin minoritaria, por razones tcnicas de control y por orientacin poltica. El nmero de ellas es sumamente reducido, en la actualidad podemos citar como uno de los pocos ejemplos existentes a Transportacin Martima Mexicana, S. A

Contratos administrativos.

ENERGTICOS La cuesti6n energtica, uno de los puntos centrales de la problemtica de nuestro tiempo, est ntimamente relacionada con: a) El

ENERGTICOS

92
caso de los derivados del petrleo, as como en la extraccin, se propiciar una mayor eficiencia y la fijacin de precios congruentes con el valor de los recursos incorporados en su proceso productivo. En Mxico, el uso de energa por unidad de produccin va en aumento. Ello obedece al proceso de crecimiento, pero tambin es resultado de patrones de consumo industrial que exceden a los que se observan en las mismas ramas en los pases avanzados. Ser preciso, en consecuencia, acompaar el crecimiento de la capacidad de produccin de energticos con medidas que se traduzcan en el aprovechamiento radonal y en el ahorro de los mismos. Las empresas del sector energtico sern las primeras en utilizar su potencial con cuidado, procurando, al mismo tiempo, el uso ptimo de su capacidad instalada. La racionalizadn en el consumo requiere que los precios induzcan a un comportamiento social apropiado. E Plan Nacional de Desarrollo 1989-1994 conduye, en lo que respecta al tema, que los criterios a seguir en la ampliacin de la capacidad de produccin de los energticos son aquellos que tienden a favorecer el aprovechamiento racional de las fuentes primarias, los que evitan prdidas y desperdicios en la transformacin y distribucin, y los que atienden el objetivo de utilizar eficientemente la planta establecida, poniendo euidado en los programas de conservacin y mantenimiento, as como en las acciones para preservar el ambiente.

desarrollo tecnolgico propiciado por el control y empleo masivo de la energa elctrica, y b) La degradacin del ambiente provocada por el uso indiscriminado de hidrocarburos y otros rontaminantes. Si bien Mxico es una nadn que no afronta los problemas de otras que carecen de recursos petro-

leros, la situacin no es totalmente ideal, ya que,

aparte de los graves problemas de contaminacin, es un elemento, el cual se estima que estar agotado hacia el ao 2040. De ah la inaplazable bsqueda y desarrollo de otras fuentes y sistemas energticos. Ramn Martn Mateo ha escrito acerca de este tema: "Una accin negativa sobre la naturaleza por

obra del hombre puede detectarse desde su aparicin en la bisfera, pero ha alcanzado dimensiones preocupantes con la instauracin de la era industrial

en que vivimos. 8 uso precisamentede combustibles

fsiles, masiva e indiscriminadamente utilizados para alimentar el proceso, ha creado notables problemas, energticos y ambientales a la vez, que han desembocado en la crisis que hoy padecemos." Un programa de "modernizacin energtica" estuvo previsto en el Plan Nacional de Desarrollo 1989-1994; ste a su vez sostiene que es innegable la importancia de la energa en el crecimiento econmico, por otro lado, el aprovechamiento de las fuentes energticas ha dado lugar a obras de infraestructura, y su operacin ha propiciado el desarrollo en la actividad nacional y que durante los prximos aos, el abasto de energa ser indispensable para alcanzar las metas de credmiento. Por ello, resulta de importancia fundamental asegurar la infraestructura necesaria para la generacin de energa. Los objetivos nacionales en materia de energa (dentro de los que destacan tanto satisfacer la demanda nacional como ahorrar en su utilizacin) requieren un ensanchamiento de la capacidad de produccin y transformacin de hidrocarburos y el aumento de inversiones para generar ms electrtddad, de manera que las actividades econmica y social no se frenen por limitaciones en la oferta. El estado se reserva el campo de la elecbicidad para servicio pblico. Ser preciso incrementar los recursos utilizando financiamiento pblico, privado y externo en los trminos que establece la ley. A mediano plazo, se buscar (a autosucencia tinancera en {a prestacin del servicio pblico de energa elctrica y con una eficiencia operativa creciente. Tambin, en el

Fundamentoconstitucionalparael desarrolo de los energticos. Las bases constitucionales relativas a

los energticos se encuentran en los arts. 27, prrafos tercero, cuarto, sexto, sptimo y octavo; 28, cuarto prrafo y 73, frac. X, as: La nacin tendr en todo tiempo el derecho de regular, en beneficio social, el aprovechamiento de los elementos naturales susceptibles de apropiacin, cuidar su conservacin y evitar su destruccin. Corresponde al estado el dominio directo de todos los minerales o sustancias que en vetas, mantos, masas o yacimientos constituyan depsitos cuya naturaleza Sea distinta de los componentes de los terrenos, como los minerales utilizados en la industria; el petrleo y todos los carburos de hidrgeno slidos, lquidos o gaseosos, y el espado situado sobre el territorio nacional, en la extensin y tnninos que lije el oeTecno'irernacicne. En los casos a que se refiere el prrafo anterior, el dominio del estado es inalienable e imprescripti-

93
ble, y la explotacin, el uso o el aprovechamiento de los recursos de que se trata, por los particulares o por sociedades constituidas conforme a las leyes mexicanas, no podr realizarse sino mediante concesiones, otorgadas por el ejecutivo federal, de acuerdo con las reglas y condiciones que establezcan las leyes. Las normas legales relativas a obras o trabajos de explotacin de los minerales y sustancias a que se refiere el mismo prrafo; regularn la ejecucin y comprobacin de los que se efecten o deban efectuarse a partir de su vigencia, independientemente de la fecha de otorgamiento de las concesiones, y su inobservancia dar lugar a la cancelacin de stas. El gobierno federal tiene competencia para establecer reservas nacionales y suprimirlas. Las declaratorias correspondientes se harn por el ejecutivo, en los casos y condiciones que las leyes prevean. Tratndose del petrleo y de los carburos de hidrgeno slidos, lquidos o gaseosos o de minerales radiactivos, no se otorgarn concesiones ni contratos, ni subsistirn los que se hayan otorgado y la nacin llevar a cabo la explotacin de esos productos, en los trminos que seale la ley reglamentaria respectiva. Corresponde exclusivamente al estado generar, conducir, transformar, distribuir y abastecer energa elctrica que tenga por objeto la prestacin de servicio pblico; en esta materia, no se otorgarn concesiones y el estado aprovechar los bienes y recursos naturales que se requieran para dichos fines. Corresponde tambin a la nacin, el aprovechamiento de los combustibles nucleares para la generacin de energa nuclear y la regulacin de sus aplicaciones en otros propsitos. El uso de la energa nuclear slo podr tener fines pacficos. El estado ejerce en une zona econmica exclusiva situada fuera del mar territorial y adyacente a ste, los derechos de soberana y las jurisdicciones que determinen las leyes del congreso, dicha zona se extender a doscientas millas nuticas, medidas a partir de la lnea de base desde la cual se mide el mar territorial. No constituirn monopolios las funciones que el estado ejerza de manera excluyente en las reas estratgicas a {as que se refiere la constitud6n: petrleo y los dems hidrocarburos; minerales radiactivos y generacin de energa nuclear; electricidad. El congreso de la unn goza de competencia para legislar en toda la repblica sobre hidrocarburos, minera, energa elctrica y nuclear.

ENERGfA ELCTRICA
Bibliografa recomendada Constltucl6n Poltica de los Estados Unidos Mexicanos. lALBADERE, Andr de, Tran de droit adminlstratlj, t. IV, Se. ed., LGDJ, Paris, 1977. Ley del Servicio Pblico de Energa Elctrica. Ley Minera. Ley Reglamentaria del art 27 Constitucional en el Ramo del Petr61eo. Ley Reglamentario del art 27 ConstitudonaJ en Materia Nudear. MAFrrfN MATEO, Ram6n, Nuevo derecho energtico, lnstltuto de Estudios de Administracin Local, Madrid,

1982.
Lorenzo, Energa nadear y derecho, Instituto de Estudios Polticos, Madrid, 1964. NovOA MONREAL, Eduardo, La naclonalizaci6n del petr6leo en Venezuela, Instituto de Investigaciones Jurdicas, UNAM, Mxico, 1979. "Plan Nacional de Desarrollo 1989-1994", Diario Oficial de la Federaci6n, 31 de mayo de 1989. VILLAGRN KRAMER, Francisco, "Regmenes legales sobre hidrocarburos en Latinoamrica", Estudios de derecho eoon6mioo, vol. V, Instituto de Investigaciones Jurdicas, lINAM, Mxico, 1986. Wll1(ER VEl.SQLJF2, Jorge, Introducci6n al derecho eccnmico, Harla, Mxico, 1995.
MARTfN RETORTILLO,

ENERGfA ELCTRICA En 1960, fue adicionado el arto 27 constitucional para reservar al estado la generacin y distribucin de la energa elctrica como servicio pblico. La energa elctrica puede obtenerse por medio de la aplicacin, entre otros, de hidrocarburos, carbn, agua y materiales nucleares. En Mxico, el mayor volumen se produce en hidroelctricas y termoelctricas. Corresponde a la federacin generar, conducir, transformar, distribuir y abastecer la energa elctrica que tenga por objeto la prestacin de este servicio pblico; en dicha materia no se otorgarn concesiones a los particulares y la nacin aprovechar, mediante la Comisin Federal de Electricidad, los bienes y recursos naturales que se requieran para esta empresa. No se considera servicio pblico el autoabastecimiento de energa elctrica para satisfacer intereses particulares, individualmente considerados (plantas de luz de emergencia en escuelas, hospitales, comercios; as como la produccin y venta de acumuladores, bateras y pilas). La prestacin del servicio pblico de energa elctrica abarca:

ENERGfA NUCLEAR la planead6n del sistema elctrico del pas;

94
Al finalizar la segunda guerra mundial (1945), empieza a acentuarse la investigacin y aplicacin de la energa nuclear. En nuestro pas, en 1976, se incorpora al texto constitucional la exclusividad de la federacin en la produccin de esta forma energtica; en 1988, se pone en marcha la primera planta nucleoelctrica (Laguna Verde, en el estado de Veracruz). El uso de la energa nuclear slo tendr fines paccos, en cumplimiento de lo establecido en la constitucin poltica, El ejecutivo federal dictar las disposiciones reglamentarias a que se sujetar el uso energtico y no energtico de Jos materiales radiactivos. Los minerales radiactivos son propiedad de la nacin; y su explotacin y beneficio no podr ser objeto de concesin o contrato. Para la exploracin, la explotacin y el beneficio de los minerales radiactivos, la secretara de energa otorgar las asignaciones correspondientes a los rganos pblioos previstos en la ley. Estas asignaciones incluirn, tambin a los minerales no radiactivos asociados.

la generacin, conduccin, transformacin,

distribucin y venta de energa elctrica, y la realizacin de las obras, instalaciones y trabajos que requieran la planeaci6n, la ejecucin, la operacin y el mantenimiento del sistema elctrico del pas. A la Comisin Federal de Electricidad (ccse) le corresponde:
1 Prestar el servicio pblico de energa elctrica; 2 Proponer a la secretara programas Yproyectos en materia de electricdad; 3 Importar y exportar, en exclusiva, energa elctrica; 4 Formular y proponer al ejecutivo federal los programas de operacin, inversin y financiamiento que requiera la prestacin del servicie pblico de energa elctrica; 5 Promover la investigacin cientfica y tecnolgica en materia de electricidad; 6 Fomentar el desarrollo y la fabricacin de equipos y materiales para el servicio pblico de energa elctrica, y 7 Celebrar convenios o contratos con los gobiernos de las entidades federativas y de los municipios, con entidades pblicas y privadas o personas fsicas, para la prestacin del servicio pblico de enerce elctrica.

Es competencia de la secretara de energa:

1 Fijar los lineamientos relativos al aprovechamiento y desarrollo de la energa y tecnologa nucleares, de acuerdo con la poltica nacional de energticos; Impulsar, vigilary, ensu caso, aprobar losprogramas de trabajo relacionados con los minerales radiactivos, a fin de que sean congruentes con los programas y proyectos de investigacin, aplicacin en la generacin de energa y desarrollo de la industria nuclear; Regular la seguridad nuclear y fsica, y las salvaguardias, as como vigilar su cumplimiento; Realizar las diversas etapas del ciclo de combustible nuclear, y su reprooasamiento, excepto el quemado, y concertar y supervisar aquellas que no sea posible efectuar en el pas; Llevar a cabo la importacin y exportacin de materiales y combustibles nucleares, con la intervencin que corresponda a otras dependencias; Establecer la poltica de investigacin y del desarrollo tecnolgico en la industria nuclear' i ener a su cargo e1 alrnacenarreruo, transpor~ te y depsito de combustibles nucleares y de desechos radiactivos;

De las disposiciones de la Ley del Servicio Pblico de Energa Elctrica, concernientes a la relacin con los usuarios, es de inters el arto 26 que establece:

La suspensin del suministro de energa elctrica

deber efectuarse en los siguientes casos:
Por falta de pago oportuno de la energa elctrica durante un periodo normal de facturacin; 11 Cuando se acredite el uso de energa elctrica a travs de instalaciones que alteren o impidan el funcionamiento normal de los instrumentos de controlo de medida; III Cuando las instalaciones del usuario no cumplan las normas tcnicas reglamentarias, y IV Cuando se compruebe el uso de energa elctrica en condiciones que violen lo establecido en el contrato respectivo.
Fuentes alternas para generar electricidad.

ENERG[A NUCLEAR Fuerza obtenida al desarrollar elementos radiactivos.

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8 Autorizar a los organismos pblicos correspondientes el abnacenamiento temporal de corobustbles nucleares y de desechos radiaCtivos; 9 La responsabilidad de la observacin de los tratados internadonales suscritos en materia nuclear. en el mbito de su competencia, y 10 Autorizar el emplazamiento, el diseo, la construcdn, la operacin, la modificacin, el cese de operaciones, el cierre definitivo y el desmantelamiento de las instalaciones nucleares y radiactivas. Conforme al arto 11 de la Ley Reglamentaria del Art. 27 Constitucional en Materia Nuclear, la industria nuclear abarca: 1 Lasfases del ciclo de combustible comprendidas desde la refinacin hasta antes del quemado del mismo, o sea, hasta la fabricacin de elementos combustibles, incluido, en su caso, el enriquecimiento del uranio; 2 El quemado, o sea el aprovechamiento de los elementos combustibles con fines energticos que resulta en la generacin de elecbicidad o en otro uso del calor liberado; 3 El reprocesamiento de combustible; 4 Las ttimas fases del ciclo de combustible, incluso el almacenamiento del combustible irradiado de los desechos radiactivos derivados del reprocesamiento; 5 La produccin de agua pesada y su uso en reactores nucleares; 6 E diseo de los sistemas nucleares de suministro de vapor; 7 El diseo y la fabricacin de los equipes y componentes del sistema nuclear de suministro de vapor de centrales nucleoelctrlcas y otros reactores nucleares; 8 La produccin y apllcadones de radioistopos, as como el procesamiento, el acondicionamiento y la disposicin final de sus residuos radiactivos, y 9 El diseo, la fabricacin y el empleo de reactares nucleares y fuentes de radiacin para la investigacin y el desarrollo tecnolgico.
Segn Ie Jey. Joseguridad es primordial en todas las actividades que involucran a la energa nuclear y deber tenerse en cuenta desde la planeacin, el diseo, la construccin y la operacin hasta el cierre definitivo y desmantelamiento de las instalaciones nucleares y radiactivas, as como en las disposldones y destino final de todos los desechos; la define

ESTADIsTICA y DATOS GEOGRFICOS

como el conjunto de acciones y medidas encaminadas a evitar que los equipos, materias e instalaciones nucleares y su funcionamiento constituyan riesgos para la salud del hombre y sus bienes, o deterioren la calidad del ambiente. S inicio de las tareas gubernamentales en el campo de la energa nuclear ha provocado reacciones desfavorables de parte de grupos ecologistas, lo que ha propiciado el surgimiento de nuevas asociaciones de esa corriente y el fortalecimiento de las ya existentes. Se trata, en todo caso, de una fuente de energa que adems de altamente peligrosa es costosa en exeso y nos hace ms dependientes de tecnologa extranjera; sta es, adems, anticuada.
Bibliografa recomendad.:
ENTIDADES FEDERATIVAS

vase en Energticos.

Estados de la fe-

deradn.
ENTIDADES PARAESTATALES

Descentrali-

zacin administrativa.
ESQUILMOS Segn el Diccionario de la Real Academia de la Lengua Espaola, esquilmo significa "Frutos y provechos que se sacan de las haciendas y ganados", y como connotacin mexicana seala: ''provechos accesorios de menor cuanta que se obtienen del cultivo o de la ganadera". Esta idea, trasladada al derecho administrativo, se refiere a un modo de adquirir bienes por parte del estado: la captacin de desechos industriales o urbanos para su reciclaje o utilizacin La figura esquilmos est, al menos en nuestro pas, en una etapa incipiente; en materia minera (conocidos como" terreros") tiene alguna imporI tancia. ESTADfSTICA y DATOS GEOGRFICOS Contar con adecuada informacin geogrfica y estadstica es necesario, como presupuesto metodolgico.tanto para la preparacin del plan de desarrollo como para la toma de decisiones administrativas (en los entes pblicos y en los particulares). Actualmente, la estadstica y los datos geogrficos estn regulados por la Ley de Informacin Estadstica y Geogrfica, publicada el 30 de diciembre de 1980, en vigor al da siguiente y reformada segn decreto aparecido en 21 Diario Ofidal del 12 de diciembre de 1983; este ordenamiento abrog

ESTADfsTICA y DATOS GEOGRFICOS

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b) Econmicos. Elprimero se efectuar cada 10 aos y los segundos cada 5 aos. Opera un Registro Nacional de Informacin Geogrfica y un Registro de Personas Morales; en este ltimo debern inscribirse todas las personas Jurdicas rolectivas pblicas y privadas (excepto partidos polcos), que sean informantes para efectos de la ley. Existe, adems el Instituto Nacional de Estadstica, Geografa e Informtica, creado por decreto del 25 de enero de 1983. La informacin que va a ser proporcionada a la administracin pblica tiene las siguientes caractersticas:

la Ley Federal de Estadstica del 31 de diciembre de 1947; el dispositivo primeramente mencionado es de orden pblico e inters social, lo aplica la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico para coordinar a: dependencias y entidades de la administracin pblica (en cada una de las cuales existir una unidad encargada de esos aspectos), a estados y

municipios por medio de convenios de coordinacin. La ley que se comenta regula, fundamentalmente, dos cuestiones:

al Estadstica general del pas, que se refiere a

datos cuantitativos relativos a diversos aspectos de la realidad y actividades nacionales, y b) Informacin geogrfica referente a las condiciones fsicas de nuestro territorio nacional.

Respecto a la elaboracin e idoneidad de la estadstica nacional, los censos constituyen un instrumento esencial. El censo, inventario cuantitativo y cualitativo de determinado recurso o elemento del estado, se ha

1 Obligatoriedad;
2 Gratuidad en los trminos del arto So. constitucional; 3 Veracidad;

dado desde hace milenios; en la antigedad se

utiliz casi esclusivamente para fines fiscales, de ah su impopularidad de la cual goza an en nuestra poca; sin embargo, el censo es importante para que la sociedad conozca sus recursos, carencias y su propia dimensin. Se ha estimado que todo censo debe tener los siguientes elementos:

4 Confidencial no es un medio de prueba contra el informante y la autoridad no la puede utilizar sino para cuestiones estadsticas y geogr-

ficas;
5 Verificable por parte de la secretara a travs de una visita domiciliaria, y 6 Concordanda internacional de conformidad ron las reglas que al respecto fijen los organismos y tratados internacionales.
La ley en estudio prev los siguientes programas de desarrollo de estadstica y de informacin geogrfica, indicando a sus responsables:

1 Simultaneidad. Es decir, que se realicen a una fecha determinada y el conteo se efecte en un solo da o, cuando menos, considerando las situaciones y los recursos a un mismo momento; 2 Generalidad. Consiste en que comprenda a todos los individuos o todas las unidades objeto del censo toda la poblacin, todas las industrias, todos los comercios, etctera, y 3 Periodiddad. O sea, se realice en lapsos regulares, cada cinco o diez aos, etc. En ocasiones, los conflictos armados, las calamidades pblicas o la ineptitud gubernamental, hacen que se rompa este importante principio de la actividad censal.

nadonal: Secretara de Hacienda y Crdito Pblico; sectoriales: secretara o departamento de estado, cabeza de sector; regionales: estados y municipios, y especiales: segn correspondan conforme a su propia naturaleza.
Existen unos grux>s colegiados llamados comits tcnicos de estadstica y de informacin geogrfica, integrados por los jefes de las unidades administrativas encargadas de esta materia, el coordinador del sector o el gobernador, en su caso, y los jefes estatales de informacin, cuando as proceda; estos comits son:

La ley establece que los censos estarn referidos a cuestiones econmicas, demogrficas, sodales, de recursos naturales y distribucin de la poblacin. De acuerdo con el reglamento de la ley antes mencionada, habr los siguientes tipos de censos:
a) Poblacin y vivienda, y

COm\ts. t~m\c.(')c;. <:s::'>~\.\.~'~ ~~ ~\.mh'-""<o>!>. -s <:\R.

informacin geogrfica. Encargados de elaborar el programa nacional;

97
comits tcnicos sectoriales de estadstica y de

ESTADO por algunos tericos (con Kelsen a la cabeza), una misma cosa; en efecto, ellos afirman que el estado no es sino la expresin jurdica de la sociedad. Por no ser objeto de nuestra disciplina, no es posible entrar, en detalle, en el estudio de la polmica sostenida en cuanto a la relacin estado y derecho, adems de que para los fines perseguidos en este texto nos basta con su enunciacin. Resulta imprescindible destacar la importancia del derecho como factor de organizacin del estado, ya que es l quien asigna atribuciones a los entes estatales, establece sus mecanismos de accin, y les fija los lmites conforme a los cuales deben conducirse en su contacto con los particulares, asimismo, l organiza a la comunidad al establecer las bases sobre las que se da su interrelacin. Para realizar sus funciones, el estado tiene la posibilidad de imponer sus mandatos por medio de la fuerza, que l mismo ha institucionalizado, y que es lo que distingue al derecho de los otros sistemas normativos.

informacin geogrfica. Intervienen en la

elaboracin del programa sectorial correspondiente; comits tcnicos regionales de estadstica y de informacin geogrfica. Participan en la elaboracin de los programas nacional y regionales, y comits tcnicos especiales de estadstica y de informacin geogrfica. Para los programas especiales.
Se contempla como sancin nicamente multa, por violaciones a las dsposicones de la ley y su reglamento. ESTADO Cuerpo poltico de una nacin (D. E. M. M. Alonso). Podemos considerar que la aparicin del estado nacional es.relativamente reciente en la historia de

la humanidad, pues emerge en el siglo XII, en

Europa, cuando es identificado como una nueva forma de organizacin poltica, la cual surge y se va desarrollando en las sociedades de la poca, conforme sus necesidades y limitaciones especficas, se consolida a lo largo de un proceso que alcanza al siglo XIX y que an contina avanzando en nuestros das, en busca de su perfeccionamiento. Hablar del origen, la integracin y las tareas del estado es entrar en un rea polmica, en razn de la gran cantidad de acepciones generadas por los expertos en la materia, quienes pretenden describir con exactitud este fenmeno, el cual ha sido un protagonista importantsimo de la vida social, y que se hace presente en los aspectos ms insignificantes de la cotidianeidad mediante mecanismos de control que se renuevan de acuerdo con la creciente complejidad de las relaciones humanas. Para alcanzar esta relevancia, el estado, en su fase moderna, tuvo que trascender, y enterrar a las viejas estructuras polticas que le precedieron (los feudos principalmente), para lo que se vali de losnuevos valores e intereses que conformaron al Renacmieuto (siglo xv) y que ubicaron al hombre como centro del universo. En esta larga pugna (del estado contra las aejas estructuras), el derecho ha caminado de la mano de aqul, como una fuerza opuesta al sistema de privilegios propios de la forma antigua de organizacin poltica; el derecho evoluciona con el estado y se vincula con l, cada da ms, hasta llegar a confundirse con l, al grado de ser considerados,

Concepto. A ttulo ilustrativo damos la definicin

de Rafael Bielsa:
EJ estado es la organizacin jurdica de la nacin, en cuanto es sta una entidad concreta, material, compuesta de personas y de territorio.

La prodigalidad de conceptos en este punto, es tan variada como los criterios que han servido de base para formularlos, razn por la cual se ha optado por acogerse al tradicional concepto jurdico de Jellinek, quien lo define como:
La corporacin formada por un pueblo dotada de un poder de mando originario y asentada en un determinado territorio.

Elementos del concepto. De la definicin de Georg Jellinek podemos inferir que son tres los elementos fundamentales que conforman al estado:

Poblacin. Integrada por los hombres que se encuentran organizados en tomo al propio estado. 'errttorto. Espacio vital de la poblacin en el cual el estado excluye cualquier otro poder superior o igual al suyo y que, a la vez, es el mbito dQ; aplicacin de las normas expedidas por sus rganos competentes. Poder. Es la capacidad de imponer la voluntad propia, a s mismo y a los dems. En el caso del estado, esta voluntad se manifiesta mediante las normas jurdicas, dicha voluntad cuenta con la

ESTADO posibilidad de ser acatada incluso con la intervencin de la llamada fuerza pblica, monopolizada sta por el estado; Max Weber ha definido a este fenmeno como poder legal. Muchos ratadstas induyen otros elementos que consideran esendales como: la soberana, el orden jurdico. la unidad, etc., pero consideramos que stos se encuentran implcitos en los anteriores.

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garantizar el bien de todos, a efecto de lo cual renuncian a una parte de su libertad. Para Juan Jacobo Rousseau, es en el pueblo donde reside la verdadera soberana, pues ste, como emisor de una "voluntad general" (que no es la suma de las voluntades individuales), cambia su libertad natural por su libertad civil, voluntad, por otra parte, que deriva del contrato social, y en cuya virtud la misma puede ser impuesta al individuo, mediante la fuerza, cuando se niegue a acatarla. Cabe sealar que para Rousseau la ''voluntad general" constituye un acto puro del pensamiento, el cual razona al margen de las pasiones humanas y de los intereses individuales o de grupo, es la voluntad segn la verdad, voluntad que no necesariamente est identificada con la opinin de la mayora, sino con la razn, siempre dirigida sta hacia el bien comn. As, el autor ginebrino sentencia que, cuando el gobernante no observa los dictados de la ''voluntad general" y acta en contra del bienestar comn, ha dejado de representar al pueblo que lo eligi (o que lo acepto); el modelo de estado al que aspiraba Rousseau es aqul en el que gobernante y qobernado son una misma cosa. En este ambiente cultural. un contemporneo del creador del contrato social, Montesquieu. destacado representante de la ilustracin francesa, cuya obra mas conocida es El espritu de las leyes (1748), y quien fuera admirador del parlamentarismo ingls, sostiene que la libertad implica la separacin de poderes en los rganos legislativo, ejecutivo y judicial; John Locke ya lo haba propuesto con anticipacin, pero de manera distinta. Esta distribucin del poder estatal garantiza que los rganos en los cuales reside, obren como contrapesos entre s, con lo que se evita el abuso tirnico de la fuerza y, por ende, se logra que dichos rganos acten conforme a la ley de acuerdo con la "voluntad general". Opinamos, a manera de corolario, que en esencia stas son las ideas que sustentan la representatividad de las personas jurdicas de derecho pblico, es dedr, en la <l voluntad general" I la cual deriva de la tesis que reza que la soberana COrresponde al pueblo de manera exclusiva, y que ste se ve representado en el ejercicio del poder, por sus gobernantl2S, \"{\..~-pe.\\o..\e.\\\emen\e. ce dnuo se OTganicen los entes, por cuyo medio aqullos efecten sus tareas.

Basamento del estado. La necesidad de observar una liga entre el concepto de persona jurdica y su aplicacin al fenmeno del estado, as como la estructura y formas de organizacin que lo caracterizan, nos lleva a plantear algunas cuestiones previas. Para no ser reiterativos en la exposicin, en este lugar no abordaremos en detalle la estructura y formas de organizacin de las personas de derecho pblico. Sin embargo, habremos de encauzar nuestro vocablo reseando brevemente el proceso de formacin de estas personas jurdicas de derecho pblico, para lo que tornamos como base la descripcin de algunos de sus aspectos sociopolticos o bien las elaboraciones tericas ms representativas que con ese motivo se han formulado. Iniciemos por indicar que el estado, cuyo concepto ya lo anotamos, no es un ser que exista por s mismo y con voluntad propia, ms bien es un fenmeno que se da en el seno de la sociedad, consistente en el hecho de que algunos, o la mayora o la totalidad (cuando menos idealmente), dictan e imponen el orden jurdico que regir la conduela de los hombres que se hallan unidos dentro de una determinada extensin territorial. Dicha imposicin, sustentada en el poder supremo del estado, no es aceptada de manera mecnica, pues implica y exige crear y mantener entre los individuos un consenso favorable, as como sus correspondientes instituciones. No podra ser de otro modo, pues la supremaca del estado no ha de mantenerse de forma automtica, ni por la amenaza ni por la violencia fsica desnuda, de ello los antecedentes histricos son
prolijos. A nuestro juicio, esta tesis tiene como precedente a los contractualistas [Hobbee Y Roueseau, entre otros], quienes sustentaban ql1e el hombre, ante los inconvenientes de su socializacin, decide establecer un pacto con sus congneres para as

99
La personalidad del estado. La concepcin de persona jurdica adoptada .en este libro, lleva a concluir que efectivamente es el orden jurdico el que atribuye a los individuos o a ciertas agrupaciones de stos, la capacidad para tener derechos y asumir obligaciones; la personalidad jurdica del estado (como persona colectiva) nace nica y exclusivamente cuando el orden legal ha detenninado el correspondiente reconocimiento. Esta afirmacin se ve apoyada en que el concepto comentado es, por definicin, de carcter jurdico y slo puede provenir de un orden legal creado por el estado, mediante el establecimiento de las bases sobre las cuales se desarrollar su actuacin y la de su poblacin. fijan dichas bases los lmites de tal actuacin, los cuales no podrn ser transgredidos vlidamente ni por el propio estado. Cabe sealar que nos encontramos ante un estado de derecho (la fase ms evolucionada de la organizacin poltica). Aunque parezca arriesgado nuestro planteamiento, consideramos que desde el punto de vista legal, el estado figura como la persona jurdica primigenia de todos tos sistemas de derecho vgentes; ya que es a l al que le ha correspondido crearlos, para lo que comienza por legitimarse a s mismo por medio de eUos. De tal suerte que su capacidad legal para ser sujeto de derechos y obligaciones derivar de la ley. Por razones de mtodo, y de acuerdo con nuestra legislacin, se ha aceptado que dicha capacidad proviene del derecho pblico, no obstante Jo discutible que resulta esta afirmacin porque, como se ha sostenido, parte en dos al sistema del derecho (derecho pblico y derecho privado), lo que ya no es universalmente admitido.

ESTADO

Esto nos lleva a mencionar la controversia que

ha ocupado la atencin de la doctrina durante un

buen tiempo y que se centra en detenninar si el estado cuenta con dos personalidades jurdicas (una de derecho pblico y otra de derecho privado), o bien, con una sola personalidad, la cual se manifiesta en dos aspecios o voluntades, segn la circunstanda en que aqul le toque actuar. En dicha divergencia de opiniones, se puede observar como fondo, la gran disputa todava sin resolver por parte de los especialistas, disputa radicada en torno a la divisin misma entre derecho pblico y derecho privado, tema que se trata en derecho pblico (vase); ahora, bstenos con expresar que esta sistemtica aplicada al estudio det derecho, retomada y enriquecida por Kant, no ha sido aceptada de manera universal, pues se le opone a ella la idea de que toda norma jurdica es por su naturaleza de derecho pblico, ya que la misma siempre emana del estado; esta polmica ha venido a complicarse con el surgimiento, relativamente reciente, del llamado derecho social.
Bibliografa recomendada

ARNIZ AMIGO, Aurora, Ciencia del estado, t. 1, Antigua Librera Robledo, Mxico, 1959. __ ,tico y estado, 2a. ed., Universidad Nacional Autnoma de Mxico, Mxico, 1975. BIElSA, Rafael, Derecho administrativo, t. 1, e. ed., La Ley, Buenos Aires, 1964. 608810, Norberto y MATIEuca, Ncole, Diccionario de poltica, Siglo XXI, Mxico, 1981. CAPl.ESTON, Freedertck, Historia de la filosofa, t. 6, 4a. ed., Ariel, Mxico, 1983. CERRONI, Umberto, Introduccin a! pensamiento poltico, 128. ed., Siglo XXI, Col. Mnima, nm. 4, Mxico, 1981. CUI:."VA, Mario de la, La Idea del estado, 2a. ed., Unlversdad Nacional Autnoma de Mxico, Mxico, 1980. La personalidad jurdica del estado: dos personali- HeGEL, G. F., Filosofa del derecho, Universidad Nacional Autnoma de Mxico, Col. Nuestros clsicos, nm. 51, dades o una sola provista de dos voluntades. La Mxico, 1975. incursin del estado en actividades que antes esta- HE\l..fR, Hennan, Teora del estado, 7a. reimp., Fondo de ban reservadas de manera exclusiva a los particu- ~ Cuhura Econmica, Mxico, 1974. lares, as como la propia necesidad de acogerse JaUNEK, George, Teora genera! del estado, 2a. ed., .normas de derecho privado en sus relaciones con Albatros, Buenos Aires, 1978. la poblacin, ha planteado la problemtica de dlu- f<AJ:1.AN, Marcos, Estado y sociedad, Universidad Nacional Autnoma de M~\co, Mxico, 1980. ddar 51el estado cuando se relaciona en un plano de igualdad con los ciudadanos, por ejemplo, con KELs8'l, Hans, Teora pura del derecho, lOa. ed., Eudeba, Buenos Aires, 1971. motivo de una compraventa, lo hace ostentndose MONTESQUIEU, Charles de Scondat, El espritu de las leyes, como un simple particular y, por tanto, con una SARPE. Col. Losgrandes pensedcres, Espaa,l984. personalidad jurdica de derecho privado, o bien lo P1R8'lNE, Henrt, Historia econmica y social de la Edad hace sin despojarse de su investidura de ente sujeta Media, loo. remp., Fondo de Cultura Econmica, al derecho pblico. Mxico, 1980.

ESTADO CENTRALISTA O UNITARIO

100
En la primera acepcin, se seala que desde la aparicin de las incipientes formas estatales el poder pblico conlleva implcita su condicin de polica o guardin de la sociedad. As, el estado en la civilizacin grecolatina se encarga fundamentalmente de legislar, hacer la guerra y mantener la tranquilidad pblica; persigue la armona en las relaciones de los particulares manteniendo un sistema esclavista sin que surjan actividades significativas en materia de servicios pblicos y econmicos de parte del gobierno, y b) El liberalismo surge como una reaccin frente al mercantilismo y ante la autocracia de las monarquas en los siglos XV a XVIII. La idea fundamental en esta segunda concepcin del estado polica, es que se deje actuar libremente a los particulares, y que la sociedad poltica se limite nicamente a vigilar que las acciones de tul particular que no daen o invadan la libertad de otro. Elestado, se dice, debe dejar hacer, dejar pasar, traduain literal del conocido laissez~fajre, essez-passer de los fisicratas.
a)
Bibliografa recomendada: mica.
vase en Redoria econ6-

WEBER, Max, El poltico y el cientfico, 4a. ed., Premi, Mxico, 1984.

XJRAU, Ramn, Introduccin a la filosoffa, Universidad

Nacional Autnoma de Mxico, Mxico, 1983.

ESTADO CENTRALISTA O UNITARIO En contraposcn al federal, esta forma de organizacin poltica se refiere al estado que no se ha integrado mediante una federacin Y. por ende, conserva su autonoma y soberana plenas de manera unificada, por ejemplo, la Repblica de Colombia. ESTADO DE DERECHO Como avance del estado moderno, consolidado a mediados del siglo >N, surge el llamado estado de derecho, en que la nota fundamental es la igualdad ante la ley, el sometimiento de todos a sta, induido el propio estado; dicha ley debe estar ceida a la voluntad general de la sociedad y a su inters mayoritario. Se considera que el estado de derecho se afirma

a fines del siglo XVII y durante el XVIII, con las teoras

de John Locke, J. J. Rosseau y Montesquieu, as como con la Revolucin francesa (1789).

ESTADO FEDERAL Es aquel constituido por varios estados originalmente independientes o autnomos que han supeditado el ejercicio de sus soberanas a la del nuevo estado federal. Un ejemplo clsico de ste es el de la integracin de las antiguas colonias inglesas en nuestro continente, para conformar a los Estados Unidos de Amrica. ESTADO LIBERAL

Liberalismo econmico.

ESTADO MAYOR El estado mayor presidencial, cuya competencia est contemplada en la legislacin militar, auxilia y asesora al presidente de la repblica en su carcter de jefe supremo de las fuerzas armadas, y tiene a su cargo la seguridad del jefe de estado. Se trata de un rgano colegiado, integrado por oficiales de alta graduacin del ejrcito y armada. El 4 de abril de 1986 se public el vigente Reglamento del Estado Mayor Presidencial. Su naturaleza jurdica es la de una comisin ntersecretarial. ESTADO POLlCrA Por estado polica puede entenderse: aJ las primeras sociedades polticas anteriores al estado surgido en el siglo XV europeo y b) el liberalismo inicial de los siglos XVIII YXIX.

ESTADOS DE LA FEDERACiN Antecedentes. El estado mexicano es un estado federal; esto significa que est integrado de varias partes llamadas estados o entidades federativas. El estudio, en cuanto al origen y la naturaleza, de esos estados miembros de la federacin mexicana, corresponde a asignaturas distintas de la nuestra. Sealemos sin describirla, la interminable polmica acerca de si los Estados Unidos Mexicanos, son o no, una federacin verdadera, o si se trata nicamente de una divisin artificial de un estado unitario en entidades federativas. Es indudable que desde tiempos prehispnicos, el actual territorio nacional no fue asiento de una sola sociedad poltica, sino que hubo diversidad de culturas y que durante la colonia, el pas comprenda varias demarcaciones establecidas con fines militares, tributarios y religiosos. Iniciado el periodo independiente, el acta constitutiva de la federacin, de 3 de febrero de 1824, estableci en su arto70. que:

Los estados de la federacin son por ahora los siguientes:el de Guanajuato; el interno de Occ-

101
dente, compuesto de las provincias de Sonora y Sinaloa; el interno de Oriente, compuesto de las provincias de Coahuila, Nuevo Len y los Tejas; el interno del Norte, compuesto de las provindas de Chihuahua, Durango y Nuevo Mxico; el de Mxico; el de Michoacn; el de Oaxaca; el de Puebla de los ngeles; el de Quertaro; el de San Luis Potos; el de Nuevo Santander, que se llamar de las Tamaulipas; el de Tabasco; el de TIaxca1a; el de Veracruz; el de Jalisco; el de Yucatn, el de los Zacatecas. Las Californias y el partido de Colima (sin el pueblo de Tonila,

ESTADOS DE LA FEDERACiN

Siete leyes constiludonales, de 1836: El primer congreso... har la divisin del territorio en departamentos por una ley, que ser constitucional.
Bases orgnicas de la repblica mexicana, de 1843:

que seguir unido de Xalisco), sern por ahora territorios de la federacin, sujetos inmedia-

tamente a los supremos poderes de ella.

Ese mismo ao, 1824, la primera constitucin federal de Mxico estableci que:

Art 20 El territorio de la repblica comprende lo que fue antes virreinato de Nueva Espaa, capitana general de Yucatn, comandancia de las antiguas provincias internas de Oriente y Occidente, Baja y Alta California, y las Chiapas, con los terrenos anexos e islas adyacentes en ambos mares. Art 40 El territorio de la repblica se dividir en departamentos, y stos en distritos, partidos y municipalidades... En la constitucin de Quertaro (5 de febrero de 1917), se confirma el sistema federal para el estado mexicano. El texto actual del arto 43 de la carta magna, prev: Las partes integrentes de la /ederadn son los estados de Aguascalientes, Baja California, Baja California Sur, Campeche, Coahuila, Colima, Chiapas, Chihuahua, Durango, Guanajuato, Guerrero, Hidalgo, Jalisco, Mxico, Michoacn, Morelos, Nayarit, Nuevo Len, Oaxaoo, Puebla, Quertaro, Quintana Roo, San Luis Potosf, Sinaloo, Sonora, Tabasco, Tomoutpos, Tlaxcala, Veracruz, Yucatn, Zacateca') y Distrito Federa/.

Las partes de esta federacin son los estados y territorios siguientes: el estado de las Chiapas, el de Chihuahua, el de Coahuila y Tejas, el de Durango, el de Guanajuato, el de Mxico, el de Michoacn, el de Nuevo Len, el de Oaxaca, el de Puebla de los ngeles, el de Quertaro, el de San Luis Potos, el de Sonora y Sinaloa, el de Tabasco, el de las Tamaulipas, el de Veracruz, el de Jalisco, el de Yucatn, el de los Zacatecas; el territorio de la Alta California, el de la Baja California, el de Colima y el de Santa Fe de Nuevo Mexico. Una ley constitucional fijarel carcter de Tlaxcala. El arto 43 de la constitucin poltica del 5 de febrero de 1857, respecto a las entidades feder~ti. vas indicaba lo siguiente:

Las partes integrantes de la federacin son: los estados de Aguascalientes, Colima, Chiapas, Chihuahua, Durango, Guanaiueto; Guerrero, Jalisco, Mxico, Michoacn, Nuevo Len y Coahuila, Oexeca, Puebla, Quertaro, San Luis Potos, Sinaloa, Sonora, Tabasco, Tamaulipas, Tlaxcale, Valle de Mxico, Veracruz, Yucatn, Zacateces y el territorio de la Baja California.
A raz de la larga y compleja lucha entre federalistas y centralistas desatada en los primeros aos del Mxico independiente, se produjeron, bsicamente dos textos constitucionales de corte centralista, los cuales eliminaron, desde luego, las entidades federativas; al respecto dichos textos sealaban lo siguiente:

La ltima reforma a este artculo tuvo lugar el 8 de octubre de 1974, por cuyo medio Baja California Sur y Quintana Roo se convirtieron en estados, as como elimin la posibilidad de que existan territorios federales, lo que antes estaba previsto; este arto 43 es una consecuencia del arto 40 de la propia ley suprema que declara:
Es voluntad del pueblo mexicano constituirse en una repblica representativa, democrtioo, federal, compuesta de estados libres y soberanos en todo /0 concerniente a su rgimen interior; pero unidos en una !ederadn establedda segn los prindpios de esta ley jundamemo.

Caractersticas: 1 Son entes autnomos, y no libres y soberanos como indica la constitucin, pues ello implicara ser pases independientes; 2 Poseen personalidad y patrimonio propios; 3 Cuentan con rganos de gobierno legislativo, ejecutivo y judidal;

ESTADOS DE LA FEDERACiN

102
local ni del poder judidal (ste comprende, usualmente un trbunal superior y juzgados civiles y penales'de prtmera instancia). El prindpio de divisin de Poderes se aplica a los gobiernos estatales, con las precisiones que el derecho pblico ha formulado a esa teora. Dentro de la administracin pblica de cada estado o entidad federativa, s existe un superior jerrquico, ste es, como se dijo, el gobernador del estado o titular del poder ejecutivo, dicho funcionario se halla en la cspide de la escala jerrquica de los rganos centralizados y desconcentrados (cuando existan los segundos) y de manera indirecta de los organismos paraestatales. El gobernador es quien posee las facultades derivadas del poder jerrquico, las que son de nombramiento, de decisin, de mando, de revisin, de vigilancia, de disciplina, y de resolver conflictos de competencia. A manera de ejemplo, mencionaremos las facultades que posee el gobernador, segn la Constitudn Poltica del Estado de Tabasco (art. 51):

4 Poseen un mbito de actuacin tanto por

materia como por territorio; 5 Les corresponden todas las materias no cedidas a la federacin, ni reservadas a los municipios.; 6 Los rganos locales de gobierno no tienen ningn nexo jerrquico con el gobierno federal, directa ni indirectamente; 7 La constitucin federal les impone ciertas modalidades y limitaciones para su organizacin
interior;

8 Cuentan con constitucin y leyes de carcter local, y 9 Existe igualdad, para todas ellas, en cuanto a naturaleza, derechos y obligaciones. Aunque la constitucin incluye al Distrito Federal como parte de la federacin, no le son aplicables todas las caractersticas anteriores, pues conforme

a los artculos 73 y 122, su rgimen jurdico es

especial. Administradn pblica. Los estados de la federacin cuentan con todo un basamento jurdico poltico similar al federal, el cual se encuentra apoyado en la constitucin de la repblica y en la del propio estado, y comprende un rgano legislativo, un poder judicial y poder ejecutivo. El poder ejecutivo local se deposita en un solo individuo, el cual se denominar gobernador; y quien es electo mediante sufragio universal para un periodo de seis aos, sin posibilidad de reeleccin y con requisitos similares a los que sealamos para el presidente de la repblica. El gobernador es el jefe de la admini5tradn pblica local; sta comprende desde luego, rganos centralizados y puede contar oon entes desconcentrados y descentralizados (paraestatales de tipo local). Prcticamente, todos losprincipios y caractersticas que se sealan para la organizacin administrativa federal son aplicables, con ciertas importantes adecuaciones, a los rganos administrativos de las entidades federativas. El aparato administrativo del gobierno local variar conforme a las dimensiones, los recursos y el desarrollo del estado de que se trate ya que cada entidad federativa es distinta en cuanto al nmero de habitantes, la extensin, las caractersticas geogrficas, los recursos naturales, el desarrollo econmico y cultural. y la ayuda federal recibida. El gobernador del estado es el representante de la entidad federativa en cuanto persona moral que sta es. Ello no implica que sea el jefe ~el congreso

1 Promulgar y ejecutar las leyes y los decretos

emitidos por el poder legislativo del eslado y expedir los reglamentos necesarios para la observancia de los mismos; Nombrar y remover a los fundonarios y al personal que formen parte del poder ejecu-tJvo; Disponer de la fuerza pblica del municipio de su residencia habitual o temporal y auxiliarse de la fuerza pblica de los otros municipios para conservar la tranquilidad y el orden pblico, cuando stos se alteren; Nombrar apoderados para la atencin de toda clase de asuntos dentro o fuera del estado' Solicitar a la comisin pennanente que convaque a sesiones extraordinarias' Facilitar al poder judicial el auxilio que necesite, para hacer expedito el ejercicio de su funcin; Publicar cada mes los cortes de caja de las oficinas recaudadoras del estado, as corno enviar anualmente dentro de los primeros quince das del mes de abril, la cuenta pblica del ao anterior al congreso del estado, para su examen y calificacin Otorgar ttulos profesionales ccn{QtroQ. a b.& leyes que regulen los estudios superiores; Conceder indultos por los delitos, cuya ccmpetenda sea de los tribunales del estado;

;
S
6

103
10 Celebrar contratos y convenios, otorgar permisos, concesiones y autorizaciones de acuerdo con la ley; 11 Enajenar, con autorizacin del congreso, los bienes que pertenezcan al estado; 12 Otorgar autorizacin para el ejercicio de la funcin notarial; 13 Formular el programa anual de gobierno, de acuerdo con un estudio que para tal efecto se elabore, mediante planificacin, en el que se jerarquicen las necesidades pblicas a satisfacer. buscando el mximo aprovechamiento de los recursos disponibles; 14 Coordinar la inversin pblica estatal y municipal para los efectos del numeral anterior y propiciar su armonizacin con los programas del gobierno federal; 15 Promover la inversin de todos los sectores de acuerdo con el programa de gobierno, con sentido social que genere empleos y propicie el desarrollo econmico; 16 Presentar un informe escrito al congreso del estado, cada ao de su ejercicio constitucional, en el que manifieste la situacin general que guarde la administracin pblica del estado; 17 Acordar que concurra a las sesiones de la legislatura, el secretario del ramo que corresponda cuando sea citado por el congreso para infonnar acerca de alguna iniciativa de ley, presentada por el ejecutivo; 18 Pedir la proteccin de los poderes de la unin, en caso de sublevacin o trastorno interior, y 19 Las Dems que le confiere esa constitucin y la federal.

ESTADOS DE LA FEDERACiN

por un oficial mayor, tul tesorero y el procurador de justicia, contaba adems. con dependencias de carcter secundario encargadas de ramos especificos como educacin, obras pblicas, trnsito, polica, etc. Algunos estados conservan en la actualidad esta organizacin un poco elemental. A medida que la sociedad se volvi ms compleja, en parte por el incremento demogrfico, y en parte por el desarrollo de las comunicaciones y la tecnologa y la acentuacin de la injerencia del poder pblico en la actividad de los particulares, la administracin pblica de las entidades federativas, tambin, evolucion a una organizacin ms amplia, a pesar de la constante absorcin de materias por parte de la federacin. En el presente, la mayora de los estados poseen una organizacin basada en diversas secretaras, desde luego encabezadas por el gobernador y en la que se conserva la procuradura de justicia con este nombre. La denominacin de esas secretaras variar algunas veces de uno a otro estado; podernos ejemplificar con las siguientes denominaciones: secretara de gobierno, Secretaria de Finanzas, Secretara de Programacin, Secretara de Desarrollo Social, Secretara de Educacin, Secretara de Turismo, Secretara de Fomento, Secretara de Contralorfa, Secretara de Obras Pblicas. Secretara de Salud Pblica. El nmero y la denominacin de las dependencias del ejecutivo local lo establecer la ley estatal correspondiente, atendiendo a las necesidades polticas y socioeconmicas y a las posibilidades presupuestales de la entidad federativa de que se trate. La secretara general de gobierno y el ciudadano titular de ella, constituan el segundo nivel dentro Adems de este aspecto jurdico referente a las de la organizacin administrativa local, conforme al tareas de jefe de la administracin pblica local, esquema que se describi anterionnente; ahora en existen cuestiones protocolarias que tambin le co- los textos legales en vigor, muchas veces el secretarresponde atender al gobernador, como asistir a rio general es un funcionario ms en la estructura ceremonias cvicas, recibir visitantes distinguidos; del poder ejecutivo, con alguna relevancia por ser asimismo es l quien conduce las relaciones con el quien suplir en ausencias temporales al gobernagobierno federal y efecta una importante tarea de dor del estado, as como por manejar las cuestiones gestora para obtener fondos e inversiones de la polticas de la entidad. federacin para su entidad; amn de las frecuentes Durante dcadas la legislacin estadual contemgiras que realiza por el territorio del estado con fines pl a este nico secretario prcticame.nte como un polticos, de control y gubernativos muy diversos. vicegobernador. En la actualidad, es casi el equivalente al secreUnidades de la administracin pblica local. La tradicional estructura de la administradn pblica tario de gobernacin, claro est con jurisdiccin centralizada local la integraban: el gobernador, slo en cuestiones locales. En el presente, casi ninguna constitucin poltica como jefe de la misma, auxiliado de manera furfl damental por tul secretario general de gobierno, y local establece o regula en su texto la figura del

ESTADOS DE LA FEDERACiN

104
que todos los estados tienen celebrado con la federacin. Insistimos, una vez ms, en que la asignacin legal de facultades puede variar de un estado a otro. En todo caso, ser necesario acudir a la legislacin local, con el cuidado de que la versin consultada incluya las ltimas reformas, si las ha habido. Dada la trascendencia social que tiene la cuestin penal y existiendo una serie de conductas tipificadas como delitos de orden comn o local, en todos los gobiernos locales o estaduales existe una procuraduria general de justida. Esta procuradura est contemplada dentro de la estructura centralizada del gobierno de cada entidad federativa, su titular es colaborador directo del gobernador. Con aplicacin del modelo implantado por la federacin, el procurador de justicia del estado es jefe del ministerio pblico (ste es titular de la accin penal y de l depende la polica judidallocal). Finalmente, la existencia de dependencias secundarias, subordinadas casi siempre a lU1 secretario general de ~obiemo, encargadas de cuestiones como la educacin, las obras, la seguridad pblica, etc., prcticamente ha desaparecido, aunque, como ya lo sealamos, todava se presenta en casos aislados. En la actualidad, repetimos, casi siempre hay secretarias con igual jerarqua, a las cuales les competen distintos asuntos del orden administrativo, segn establezca la ley orgnica del poder ejecutivo o de la administracin pblica local. (En el estado de Jalisco se les denomina departamentos.) En algunas entidades federativas, dependiendo de su poblacin, territorio y presupuesto, podr haber delegaciones o agencias fuera de la capital del estado, las cuales estn encargadas de alguna materia especfica (obras, recaudacin tributaria, catastro, registro pblico de la propiedad y del comercio, etc.). Tambin se puede hablar de oficialas o juzgados del registro civil, oficinas de trnsito y destacamentos de qendarmerfa. Son de indicarse algunas oficinas de apoyo del gobernador (que tambin puede variar su nombre y nmero), como la secretara privada, la secretaria particular, la oficina de prensa, el cuerpo de asesores, el grupo de ayudantes, etctera.

secretario general de gobierno, sino que prevn que sea una ley de la legislatura del estado, la que fije el nmero y nombre de las dependencias que auxiliarn al gobernador en el despacho de los asuntos administrativos; esa misma ley distribuir entre

las diversas secretaras, los asuntos que estarn a

cargo de cada una.

En "las constituciones locales, se establece el

refrendo y la comparecencia ante el6rgaoo legisla-

tivo del estado, pero usualmente referidos a cualquier titular de rgano centralizado (secretario o procurador). En ocasiones, el suplir temporalmente al gobernador no est a cargo del secretario de gobierno, sino que se prev algn otro sistema (por ejemplo,

que el propio gobernador lo designe entre sus

colaboradores directos). Entre un secretario local y un secretario de estado federal, existe, desde luego, una evidente semejanza derivada de que ambos son el superior jerrquico dentro de un rgano centralizado, pueden ser nombrados y removidos libremente por el jefe del poder ejecutivo, dependen directamente del titular de la administracin pblica, sus actos han de ceirse a facultades que la ley lesotorgue, han de refrendar algunos actos del ejecutivo para su observancia, pueden ser citados ante el rgano legislativo, etctera. La diferencia fundamental radica en su mbito de actuacin, tanto territorial como por materia. El secretario de estado federal posee competencia en todo el territorio nacional, el secretario local slo en su entidad federativa; a pesar de que segn la Constitudn de los Estados Unidos Mexicanos, los asuntos no cedidos por las partes de la federacin (los estados) a la unin, se entienden reservados para el gobierno local, la verdad es que la mayora de los aspectos de la vida social caen dentro de la esfera federal, de tal suerte que la competencia por materia para los rganos locales es sumamente reducida. En numerosos casos de legislacin local, la tesorera general del estado se ha convertido en secretara de finanzas, conservando la competencia que tradicionalmente aqulla tuvo en cuestiones tributarias. A esta dependencia le corresponde la titularidad de la hadenda pblica local, recaudar los ingresos pblicos, aplicar el presupuesto de egresos y el cumplimiento del convenio de coordinacin fiscal

Organismos desconcentrMo!>. ~ v.<l."<l.q~\.a.k..t~$.

Hemos descrito a los organismos desconcentrados (vase), a la descentralizacin administrativa (vase), a la empresa pblica (vase) y al

105
fideicomiso pblico (vase); los principios y caractersticas explicados en esos lugares, son aplicables a los entes de la misma naturaleza que se den en el nivel local. Debido a que las entidades federativas cuentan

EXPROPIACIN

No deben sus disposiciones afectar la esfera jurdica de los particulares; su nivel es inferior a la ley y al reglamento.
... Pararreglamentos y reglamento.

con autonoma en lo que se refiere a su rgimen interior, el fenmeno de la desconcentrad6n y de

la administracin pblica paraestatal tambin se ha presentado en el mbito local. La creacin de tales

rganos ha obedecido a necesidades reales en

algunos casos, y en otros ha sido por imitar lo que pasa en la federacin. Dimos algunos ejemplos de descentralizacin en las entidades federativas; agreguemos a ellos: las juntas locales de conciliacin y arbitraje, el Instituto de Cultura de Tabasco, la Universidad Autnoma de Coahuila, el Instituto Jaliscience de Asistencia

Social y la Universidad de Guadalajara.

Bibliografa recomendada EscUB.A LiBREDE DERECHO, Legislacln pblica estatal, 32
volmenes, Instituto Mexicano del Seguro Social, Mxico, 1984. GMIZ PARRAL, Mximo, Derecho constltuclonal y administrativo de las entidades federativas, LNAM, Mxico,

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EXPROPIACIN La figura por comentarse constituye el ms importante de los modos de adquirir bienes que tiene el estado dentro del derecho pblico. As lo es en la actualidad y as lo fue en el pasado; lo es en nuestro derecho y lo es en numerosos casos de derecho comparado. La expropiacin aparece entre los medios de accin que la administracin ha empleado desde siglos atrs. Ya en la poca del imperio romano era utilizado, y a lo largo de los siglos que siguieron a la cada de ste fue uno de los contados instrumentos con que el poder poltico poda enfrentarse al gran podero econmico de la iglesia. A raz de la Revolucin francesa de 1789, la expropiacin se regula como una necesaria excepcin al derecho de propiedad, que tan vehementemente defiende y consagra ese movimiento; y se establece que la expropiacin ser siempre mediante indemnizacin justa, previa y en dinero. Con estos requisitos la doctrina posterior ha venido estudiando esta figura del derecho patrimoniai del

estado. As, .Teodosto Lares, en su clsica obra de derecho administrativo, expone el tema e indica dichas notas para que se configure la expropiacin. Concepto. Podemos ensayar un concepto de expropiaaon, o expropiacin forzosa, como se le denomina en derecho comparado, con notas conocidas y de uso frecuente en nuestra bibliografa jurdica
Expropiacin es el acto unilateral de la administracin pblica para adquirir bienes de los particulares, por causa de utilidad pblica y mediante indemnizacin. Es importante insistir en que se trata de un acto unilateral del estado, acto admnstrativo, en virtud de ello no se requiere el consentimiento del particular afectado; si bien es cierto que en ocasiones, la administracin pblica procura obtener los bienes requeridos por otro medio, por ejemplo compraventa o permuta; ello se debe ms a razones de economa en los procedimientos administrativos que a un requisito terico o legal, de . intentar con antelacin a la expropiacin, otros medios de adquirir bienes.

MARTfNf2. MORALES, Rafael l., La codificacin administrativo en los estados de fa repblica mexicana, tesis profesional, Facultad de Derecho, UNAM, Mxico, 1967.

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RAM[REZ FONSECA, Francisco, Manual de derecho constitu-

cional, Porre, Mxico, 1967.

ESTADOUNITARIO

Estado centralLo;fa unitario,

ESTATUTO Ordenamiento pararreglamentario que se dan algunos organismos descentralizados, a efecto de regular su actividad interna; son expedidos por el rgano de gobierno del ente.

EXPROPIACiN

106
a proceder la expropiacin, es decir, adecuar el caso particular a la hiptesis legal. Esta declaratoria de utilidad pblica, que en nuestra opinin es un acto distinto y previo al de la expropiacin, suele incluirse en el mismo decreto de expropiacin, de tal manera que el decreto presidencial se refiere a tres cosas: la declaratoria de utilidad pblica, la expropiacin y la incorporacin del bien al dominio pblico. Con motivo de la aplicacin de la Ley de Expropiacin, el particular afectado puede interponer el recurso administrativo. Este recurso habr de interponerse ante la secretara expropiante en un tnnino de 15 das; cuestiones complementarias de procedimiento no se establecen en la ley, por 10 que ser necesario acudir a la teora y jurisprudencia en materia de recursos administrativos y, en el plano federal, de forma supletoria, a la Ley Federal de Procedimiento Administrativo y al Cdigo Federal de Procedimientos Civiles. Agotar el recurso administrativo, previamente al intento de otro medio de defensa, ser obligatorio en tanto no se trate de impugnar la constitucionalidad de la ley. Si bien en el procedimiento expropiatorio no se requiere respetar la garanta de previa audiencia, la necesidad de integrar un expediente en la oficina que lo efecta ha sido considerada por la autoridad judicial mexicana como una obligadn. La expropiacin en materia agraria, que obedece a causa de utilidad pblica, presenta, sin embargo, determinadas diferencias, principalmente de procedimiento con la expropiacin genrica que es estudiada aqu en el derecho administrativo. Tales diferencias no son objeto de nuestro estudio, corresponde estudiarlas al derecho agrario. Diferendas entre la expropiacin y el impuesto. Gabino Fraga trata este punto en su clsica obra de derecho administrativo. Las diferencias entre la expropiacin y el impuesto son palmarias: mediante la primera el estado adquiere bienes de los particulares, pero tal adquisicin le implica erogar determinada cantidad por concepto de indemnizadn; por medio del impuesto obtiene recursos monetarios para los gastos pblicos, sin que tenga que compensar la merma en la riqueza del particular que 10 aporta. La expropiacin es una medida excepcional, en tanto que el impuesto tiene carcter permanente,

Nunca resultar ocioso hacer hincapi en que la figura que se comenta es un acto administrativo, de ninguna manera legislativo o jurisdiccional. Es un acto administrativo desde los puntos de vista orgnico, formal y material. Conviene recordar que es tul acto discrecional el cual jams debe llegar a la arbitrariedad.

Elementos. La doctrina seala como elementos de la expropiacin: la autoridad expropiante, el particular afectado, el bien expropiado, la causa de utilidad pblica que motiva el aclo y la indemnizaon; vase, en voces particularizadas de este diccionario: indemnizacin y utilidad pblica.:
Bienes que pueden ser expropiados. En principio, cualquier bien puede ser expropiado, sea mueble o inmueble; pero debe pertenecer a un particular. no puede concebirse que el estado se expropie a s mismo (en todo caso, recurre a un decreto de destino para afeclar un bien a alguna actividad). Para que determinado bien sea susceptible de expropiacin, se requiere que sea precisamente el adecuado para satisfacer la causa de utilidad pblica que pretende ser atendida con l. Este esel punto que debe ser cumplido, pero en trminos generales no existen bienes particulares no expropiables. En el momento actual, resulta difcil la expropiacin de dinero, pues es con dinero que se cubre la indemnizacin. Si el estado necesitara recursos monetarios se estara, como en otros supuestos, en presencia de una requisicin.

Procedimiento. El procedimiento para la expropiadn es considerado por algunos autores como elemento esencial de sta. La expropiacin se efecta a travs de un decreto del presidente de la repblica, a publicarse en el DiarioOficial de la Federacin y con el refrendo de los secretarios de las dependencias directamente involucradas en el acto. Como acto administrativo que es, y de conformidad a nuestro sistema constitucional, debe estar debidamente fundado y motivado ese decreto y publicarse por segunda vez, en el Diario Oficial, si se desconociera el domicilio o el nombre del partcular afectado. Esta segunda publicacin suele efectuarse en tiempos muy variados: 8 das, 3 das, 90 das, etc., pues la ley es omisa al respecto. Tambin deber existir un decreto presidendal con los mismos requisitos antes sealados, para declarar de utilidad pblica determinada accin concreta gubernamental, y en virtud de lo cual va

107
generalmente peridico. Casi siempre el estarlo en la primera, capta bienes y en el segundo, dinero. Unas lneas finales acerca de la expropiacin: quedan diversas cuestiones pendientes de comentarse en este importante e intersante tema, por ejemplo: a) Sus diferencias con la nacionalizacin y la requisicin; b) La intetvencinjudiciaJ, cuando existe controversia et"l. tomo al aumento del valor o demrito del mismo, posterior al avalo catastral, y c) El anlisis, obligado por la moda, de la expropiacin bancaria de 1982, etc pero no se trata de hacer un estudio exhaustivo del tema sino de dar algunas notas para ubicarlo en el contexto de un diccionario da derecho administrativo.
Bibibliografa recomendada B~OIT, Frands-Paul, El derecho administrativo francs, Instituto de Estudios Administrativos, Madrid, 1977.

EXTRANJERIA EXTINCiN DEL ACTO ADMINISTRATIVO El aclo administrativo, al igual que las otras clases de actos jurdicos, se extingue o agota sus efedos por diversas circunstancias que, en el programa de Facultad de Derecho de Mxico (1986), se clasifican en medios normales y medios anormales.

BlASCO EsTEvE, A. Avelino, La responsabf1ldad de la

admlnlstracin por actos adminIstratioos, Civitas, Me-

dM,1981.
Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos. GARCfA DE ENlERRfA, Eduardo y FERNNDEZ, Toms Ramn, Curso de derecho administrativo, Clvites, Me-

d,;d,1977.
GMEZ-RoBLEOO VERDUZCO, Alonso

(comp.), La soberanfa de los estados sobre sus recursos naturales, Instituto de Investigaciones Jurdicas, UNAM, Mxico, 1980. lARES, Teodosc, Lecciones de derecho administrativo, LNAM, Mxico, 1978. Ley de Expropiacin. LoME CEREZO, Margarita, Derecho fiscal represivo, Porre, Mxico, 1979. MARrfN Mateo, Ramn, Ordenacin del sector pblico en Espaa, Civitas en Revista de Occidente, Madrid,

1974.
NOVOA MONREAL, Eduardo,

Nacionalizacin y recuperacin de recursos naturales ante la ley internacional, Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 1974. SNa-iEZ GAMBOR1NO, Francisco Miguel, Doctrina contencioso administrativa del Tribunal Supremo, Aguilar,

1 Los medios normales de extincin o agotamiento del aclo administrativo son el cumplimiento y laejecudn forzosa. Con el concurso de uno u otro de esos medios, y en virtud de la presuncin de legalidad, el acto surtir todos sus efectos frente al gobernado, la administracin y ante terceros. Los efectos pueden realizarse de inmediato (una multa que es pagada en breve tiempo), o bien perdurar un periodo ms o menos largo (el registro de derechos de autor, un pasaporte). Los medios normales de extincin pueden estar sujetos a la realizacin de cierta formalidad: publicacin, notificacin, etc.. o suspendidos por decisin judicial o por tramitarse un recurso ante la propia administracin, y 2 En diferentes voces habremos de describir los medios anormales de extincin de los actos administrativos, que de acuerdo con el programa que citamos arriba son: la revocacin, la rescisi6n, la prescripci6n, la caducidad, el trmino, la condicin, la renuncia de dereches.te falta de algn elemento o requisito del acto (irregularidades), la resolucin a un recurso administrativo, la sentencia de tribunal administrativo y el fallo favorable al particular en juicio de amparo.
Bibliografa recomendada:

vase en IrregularIdades

e ineficadas del oda admlnlstratioo,

Madrid,1961.

EXTRANJERfA

Inmigraci6n.

FACULTAD FACULTAD Poder, derecho para hacer alguna cosa (D. R. A E.j.

108
cultad discrecional obligatoria y facultad discrecional tcnica, a) Facultad discrecional libre. En este supuesto, el rgano puede o no realizar la actividad que le est permitiendo la ley, es decir,
exisle una lotal libertad para actuar o no y

Es la aptitud o legitimacin que se concede a

una persona fsica (funcionario o empleado pbli-

co), para actuar segn la competencia del rgano por cuenta del cual exlerna su voluntad. La facullad es, pues, la posibilidad legal que posee un servidor pblico de realizar los actos de competencia de un
ente estatal. FACULTAD DISCRECIONAL Discrecional: que se hace libre y prudencialmenle (D. R. A. E}, .. Si bien es cierto, que la actividad de la adminstraci6n pblica est regulada por el sistema jurdico

vigente. ello no implica que los rganos gube~a mentales no posean ocasionalmente lU1 relativo
margen de movimiento para determinar el conten-

do y la orientacin de sus tareas, es decir, para la emisin de aclos administrativos. Cuando la ley permite al servidor pblico la actuacin de~tro ~e determinados lmites, ponderando las motivadones, los fines y la oportunidad, estamos ante fecultades de carcter discrecional en el ejercido de la

funcin administrativa. Se habla de que, en derecho administrativo, es precisamente mediante facultades discrecionales como se acta en la mayora de las veces, ya que la ley no puede prever la oportunidad para la emisin del acto jurdicosubjetivo, sino que es la autoridad la que ha de valorar el momento,la medida y los alcances de la declaracin concreta que habr de producir consecuencias de derecho:
Una facultad es "discrecional siempre que el ordenemiento jurdico no establece cundo debe ejercitarse, cmo debe ejercitarse y en qu sentido se debe ejercitar. Ello puede obedecer a una de dos circunstancias: a que no exista una ley que regule los tres aspectos o momentos citados, o a que, existiendo, en aras de la eficacia administrativa, permita la discrecionalidad de los tres o alguno de aquellos". Rafael Entrena Cuesta
La discrecionalidad es esencialmente una libertad de eleccin entre alternativas igualmente justas, o, si se prefiere, entre indiferentes jurdicos, porque la declsi6n se fundamenta en criterios extrajurdicos (de oportunidad, econmicos, etc.), no ind~i~os e~,1a ley y remitidos al juicio subjetivo de la edminlstrecin. Eduardo Garda de Enturia

tambin para determipar el sentido y alcance de la declaracin unilateral de voluntad. Este tipo de facultades y los actos derivados de su ejercicio son llamados discrecionales absolutos o totales. Una gran parte de las operaciones materiales caen dentro de este supuesto, as como determinados nombramtentos, inversiones, algunos actos en las relaciones diplomticas, la mayora de los casos de expropiacin, etctera. Desde luego, esa total libertad para actuar de que se habla lneas arriba, es relativa; hay que recordar a propsito de eso, que el funcionario que habr de ejercer la facultad discrecional libre debe estar en el supuesto contemplado en la ley que le permita realizar funcin pblica, el asunto debe ser de la cornpetencia del rgano, debe corresponder a sus fines y sus motivaciones,a las atribuciones de la administracin pblica; y, de manera primordial, debe realizarse lodo canfonne a la ley; b) Facultad discrecional obligatoria. En este

tipo de facultades, el funcionario o empleado pblico por cuenta del rgano competente, tiene que actuar en uno u otro sentido, pero
dentro de los lmites que la ley contempla. No

Clasificacin.

Las facultades discrecionales se pueden clasificaren: facultad discrecional libre, fa-

puede abstenerse de emitir un acto, aunque la norma le permite cierta movilidad entre varias opciones preestablecidas como en el caso de las sanciones pecuniarias (multas). La facultad discrecional obligatoria pareciera estar ms cerca de la facultad vinculada o reglada, (vase) pues tanto unas como otras han de ajustarse a la competencia del rgano, a una adecuada motivacin y a los fines de inters general con miras a los cuales debe actuar todo rgano del poder pblico, pero debemos advertir que la discrecional obligatoria implica la necesidad de emitir un acto dentro de cierto margen y la reglada o vinculada est derivada de una norma que, se,i\.ala cmo y cundo' hay que actuar. Es del caso mencionar que \::.fl realidad no existen faculta-

109
des totalmente vinculadas o totalmente discrecionales, y e) Facultad discredonal tcnica. Dado que no toda la actividad de la administracin pblica se traduce a actos jurdicos, sino que existen

FACULTAD DISCRECIONAL

en el acto discrecional, que produce su ejercicio, el punto donde entran en juego el mrito, la oportunidad y los fines que debe contener todo acto administrativo. Acerca de los lmites de la dscredonalidad, Enrique Sayagus escribi:
Una vez establecidos los hechos y calificados legalmente, la administracin entra a considerar si debe o no debe actuar y, en caso afirmativo, cules medidas adoptarn. Este es el mbito legtimo de la dlecreclonalided administrativa. A veces la administracin depone de una gran libertad; puede elegir el momento para actuar, la forma de hacerlo, determinar el contenido del ecto, etc.; otras veces slo tiene decrecionelidad en alguno de esos aspectos. Pero aun en ese mbito legtimo de discrecionalidad, la administracin debe aduar razonablemente, ya que la libre eprececln en la oportunidad de la accin administrativa no puede convertirse en arbitrariedad, lo cual importara salir de sus lmites propios y constituira ilegalidad.

operaciones materiales de caracter tcnico

que quedan fuera de la rbita del derecho, se

habla de que los entes gubernamentales

tienen libertad para seleccionar los mecanismos idneos para llevar a cabo sus tareas de

naturaleza cientfica o tcnica (construcciones, educacin, salubridad, contabilidad,

etc.). Para algunos autores esta discrecionali-

dad tcnica no existe, ya que el servidor

pblico debe escoger obligatoriamente el mtodo adecuado para lograr los resultados que se persiguen.
En general, la actividad puramente tcnica es considerada como adividad libre de la administracin y se comprende que cuando tal actividad no se refiere a derechos o a intereses legtimos de los administrados, no puede hablarse ni de actividad reglada ni de actividad discrecional. Advirtase que en general la calificacin de una cuestin o de un problema de orden tcnico supone necesariamente operaciones en las cuales la consideracin o la valoracin del inters colectivo est subordinada a preceptos o reglas de orden cientfico. Rafael B ielsa

Renato Alessi, citado por Agustn Gordillo. seala que si la discredonalidad:

Es una libertad, ms o menos limitada, de apreciacin del inters pblico a los fines de valorar la oportunidad de la accin, y del contenido a dar a la accin misma ... es errado hablar de una dtscreclonalided meramente tcnica, ya que los dos trminos dfscreciona1fdad y tcnica son esencialmente inconciliables: ... cuando se trata de una cuestin meramente tcnica ella es resuelta exclusivamente en base (sic) a criterios tcnicos y a reglas tcnicas, y la administracin pblica no tiene facultad de apartarse de tales reglas.

Lmites a la discrecionalidad. En principio es la misma ley quien establece lmites a la facultad discrecional, pues sta supone la posibilidad de actuar dentro de cierto marco. Ms difciles de precisar y de valorar son los lmites que impone la naturaleza misma de la discrecionalidad, consistentes stos en una apropiada evaluacin de los motivos o razones que provocan la emisin del acto, as como de los fines que se persiguen con ste. Es, principalmente, en las facultades discrecionales y

El acto administrativo que se emita en uso de facultades discrecionales debe, al igual que cualquier otro del poder pblico, respetar las garantas individuales o derechos humanos que la constitucin poltica regula en su parte dogmtica. Esto que resulta obvio tratndose de ciertos derechos, como la igualdad, peticin, trnsito. propiedad, reunin, etc., resulta, sin embargo, conveniente recalcar a propsito de los arts. 13, 14 Y 16 constitucionales. Los artculos indicados en las lneas anteriores contienen una serie de garantas o derechos a favor del gobernado, los cuales, desde luego, han de respetarse en los aetas discrecionales para que stos no se vean afectados de irregularidad; tales derechos son: igualdad ante la ley, procedimiento adecuado, correeta aplicacin del orden jurdico, competencia legal del rgano emisor, servidor pblico debidamente facultado, forma escrita del acto, fundamentacin y motivacin de ste. Es decir, s es posible impugnar por va judicial, lID aeta administrativo emitido con base en facultades discrecionales, invocando violacin a las citadas garantas individuales, aunque la falta de texto legal expreso en este punto hace difcilsu adecuado tratamiento. Para ilustrar esta afirmadn transcribimos el siguiente criterio de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin:
Facultades discrecionales. Su control en .Iamparo. EJ ejercicio de la facultad discrecional at& subordinado a la regla del arto 16 de la constitucin federal, en cuanto este precepto impone a las autoridades la obligacin de fundar y motivar los ados que

FACULTAD DISCRECIONAL
puedan traducirse en molestias a la posesin y derechos de los particulares. Aunque dicho ejercicio Implica un juicio subjetivo del autor del ectc que no puede
ni debe sustituirse por el criterio del juez, s est sujeto

110
__ , Y FERNNDEZ, Toms Ramn, Curso de derecho adminLstratluo, t.1, 280. OO., Civitas, Madrid, 1978. GARCfA TREVJJANO Fas, JosAntonio, Tratado de derecho admlnlstratluo, t. 1,380. ed., Revista de derecho privado, Madrid, 1974. GORDlu..O, Agustn, Procedimiento y recursos administrativos, 28. ed., Macchi, Bueno; Aires, 1971.
PINEDA GoNZIEZ, Guillenno M., La oousaI desuCo de

al control de este ltimo, por lo menos cuando el

juicio subjetivo no es racional, sino arbitrario y caprichoso, y cuando es enteramente injusto o contrario a la equidad; y puede aadirse que dicho control

es procedente cuando en el aludido juicio no se hayan tomado en cuenta las circunstancias de hecho, o sean alteradas Injustificadamente, as como en los casos en que el razonamiento sea il6gico o contrario a los presupuestos generales del derecho.
ApndIce, sexta poca, vol. IV, tercera parte, p. 120, amparo en revisin 6489155.

poder en derecho administrativo mexicano, tesis pro. festonel, Escuela.Nacional de Estudios Profesionales, Acatln, mAM, Mxico, 1984. SAYAGUS lAso, Enrique, Tratado de derecho admlnistrotluo, t. l, 4a. ed., sin pie de imprenta, Montevkieo, 1974.

Por otra parte, la competencia del6rgano administrativo y las facultades de los servidores pblicos las otorga o establece la ley. Qu tipo de facultades, discrecionales o regladas, deben preverse en la ley? en tomo a la respuesta de este planteamiento
se han esgrimido una serie de argumentos, adems de la afirmacin de que no existen facultarles totalmente regladas o totalmente discrecionales. Resulta oportuno exponer dos ideas respecto a la clase de facultarles con que debe contar el servidor pblicc para realizar su actividad. Se afirma que el exceso de discrecionalidad es una postura de los regmenes de corte autocrtico en que la VOIlU1tad o gracia del gobernante (monarca) era lo decisivo para el contenido y la emisin del acto; por otro lado, el dinamismo de la vida actual y los avances tecnolgicos, plantean la necesidad y conveniencia de otorgar mayores mrgenes de movimiento y opciones a la actividad de la administraci6n pbli-

FACULTADES DEL PRESIDENTE DE LA REPBLICA El presidente de la repblica es jefe de estado (Estados Unidos Mexicanos) y jefe de gobierno (gobierno de la federaci6n). Es difcil en nuestro sistema de gobierno, dividir las facultades del presidente en una y otra clase. En

los regmenes en que existe un jefe de gobierno distinto al jefe de estado, a ste le corresponde la ejecucin de actos meramente protocolarios y de representacin. Junto a esas tareas protocolarias, tendr como
jefe de estado, la conducci6n de las relaciones con

los dems poderes, entre otras. Ensayemos una

c1asificaci6n de las facultades que el arto 89 de la

constitucin le otorga al presidente.

En su carcter de jefe de gobierno:

1 Ejecutar las leyes que expida el congreso de la unin y reglamentarias para su exacta observancia; 2 Nombrar y remover libremente a los secretarios del despacho; proponer el nombramiento y remover al procurador general de
la repblica, aprobar la designaci6n dellitular de la procuraduria de justicia del distrito fede-

ca, la que no puede someter la atencin de mltiples acontecimientos a los rgidos moldes que suponen las facultades regladas o vinculadas, de ah los requerimientos de discreconalldad.
Bibliografa recomendada BENDIT, Peul Francis, El derecho administratIvo francs, Instituto de Estudios Administrativos, Madrid, 1977. B1ELSA, Rafael, Derecho administratiuo, t. 11, 680. ed., La Ley, Buenos Aires, 1964-. DEMICHEL, Andr, Le drolt admlnistratlj, LGDJ, Pars, 1978. DIEZ, Manuel Maa, El acto administrativo, 280. ed., Tipogrfica Editora Argentina, Buenos Aires, 1%1. E"ISlRENA C~""'A, Rafael, Curso de derecho admlnistratl1/0, t. 1, 4a. ed., Tecnos, Man', [g73. GARcfA DE ENTERRIA, Eduardo, la lucha contra las Inmu nldades del poder, 280. ed., Ctvtes, Madrid, 1979.

ral, remover a los agentes diplomticos y ernpleados superiores de hacienda y nombrar y remover libremente a los dems empleados de la federacin, cuyo nombramiento o remocin no est detenninado de otro modo en la constitucin o en las leyes; 3 Nombrar a los ministros, agentes diplomticos y cnsules generales, con aprobacin del senado o de la comisin permanente;

4 Nomb,\, t.~~ n,?'ci:,)C\.~'t\ d~\ serceo o

e \a

comisin permanente, los coroneles y otros oficiales superiores del ejrcito, armada y

111
fuerza area nacionales y a los funcionarios superiores de hacienda; 5 Nombrar a los dems oficiales del ejrcito, armada y fuerza area nacionales con arreglo a las leyes; 6 Proponer terna para la designacin del jefe del Distrito Federal; 7 Disponer de la totalidad de la tuerza armada

FIDEICOMISO FACULTAD REGLADA A diferencia de la facultad discrecional, que implica el ejercicio de una posibilidad de eleccin dentro de un margen permitido por la ley, la facultad reglada supone la exlstencia de una norma jurdica que indica claramente bajo qu circunstancias y en qu sentido debe emitirse tul acto; la creacin de ese acto reglado requiere la presencia de un rgano competente y de un funcionario facultado, con total precisin, para efectuar la actividad que el sistema jurdico ordena. La facultad vinculada o reglada est prevista claramente en el texto normativo, indicado en qu momento y en qu sentido ha de producirse la actividad de la administracin pblica por ello se habla de que el acio y la facultad reglados estn ligados o vinculados al texto de una cierta ley o reglamento. De las facultades y actos reglados se ha dicho que tienen ventajas de seguridad jurdica sobre el otro tipo de actos y facultades (discrecionales), lo que propicia una menor posibilidad de abuso o de fallas de apreciacin en los motivos y fines. Manuel Mara Diez escribe acerca de este punto:
La ley es el soporte de todo acto administrativo y esa vinculacin se edvlerte con toda evidencia en la ecvidad reglada o vinculada. En este acto la actividad administrativa se concreta en una fiel ejecucin de la 'ley, que no solamente seala el fin a realizar y la autoridad competente para ello, sino que establece, adems, cundo y cmo sta debe actuar. No debe, sin embargo, considerarse la actividad vinculada como una ejecucin automtica de la ley, sea porque sta deje un clero necesario para desarrollarse la administracin, sea porque la aplicacin de la ley permite cierta apreciacin en la ejecucin de sus disposiciones. Existe un proceso intelectivo realizado por el6rgano pblico para ubicar y realizar, en la vida social, lascondiciones impuestas por la nonnajurdica.

permanente, o sea del ejrcito terrestre, de

la marina de guerra y de la fuerza area, para la seguridad interior y defensa exterior de la federacin; 8 Disponer de la guardia nacional para los mismos objetos, en los trminos que previene la frac. IV del arto 76; 9 Dirigir la poltica exterior y celebrar tratados

internacionales. sometindolos a la apro10 bacin del senado; Facilitar al poder'judiciallos auxilios que necesite para el ejercicio expedito de sus funciones; Habilitar toda clase de puertos, establecer aduanas martimas y fronterizas y fijar su ubcacin; Conceder privilegios exclusivos por tiempo limitado, con arreglo a la ley respectiva, a los descubridores, inventores o perfeccionadores de algn ramo de la industria, y Las dems que le confiere expresamente la constitucin federal.

11

12

13

Como jefe de estado: 1 Promulgar las leyes que expida el congreso de

la unin; 2 Declarar la guerra en nombre de los Estados Unidos mexicanos, previa ley del congreso de la unin; 3 Convocar al congreso a sesiones extraordinarias, cuando lo acuerde la comisin permanente; 4 Conceder, confonne a las leyes, indultos a los reos sentenciadospor delitos de competencia de los tribunales federales y a lossentenciados por delitos del orden comn, en el Distrito
Federa);

Bibliografa recomendada: vase en Facultad dsaedona/o

FACULTAD VINCULADA FAUNA SILVESTRE

Facultadreglada.

Flora y fauno silvestres.

5 Proponer en tema el nombramiento de ministros de la Suprema Corte de Justicia y someter las licencias y las renuncias de ellos a la aprobacin de la camara de senadores, y 6 Las dems que le confiere expresamente la

constitucin.

FIDEICOMISO Nocin de fideicomiso: la Ley General de Ttulos y Operaciones de Crdito, en su arto 346, seala que mediante el fideicomiso, una persona denominada fideicomitente destina o afecta ciertos bienes a la realizacin de un fin lcito, cuya gestin encarga a una institucin fldudaria,

FIDEICOMISO

112
al que se define como la persona que recibe los
beneficios de la realizacin del fin encomendado (este tercer elemento personal no siempre existe en la relacin]. En cuanto a la forma que debe revestir el fideicomiso, sta ha de ser por escrito y con cumplimiento de las disposiciones que la ley impone para la trasmisin de bienes, segn sea su naturaleza (arts. 352 Y354 de la Ley General de Ttulos y Operaciones de Crdito y aplicaci6n supletoria del Cdigo Civil).

Debido a lo mucho que se ha escrito acerca de los orgenes y la naturaleza jurdica del fideicomiso, no nos detendremos a detallarlos; bstenos a los efectos de nuestro cometido, enunciar que segn la mayora de los autores, la figura era utilizada en el derecho romano para hacer cumplir la voluntad del ciudadano mediante un fiduciario y una vez que tuviera lugar su deceso, cuando las personas a quienes quera favorecer no tenan el derecho de heredar; en la actualidad, el trust anglosaj6n es considerado como el antecedente ms inmediato, que se usara para garantizar las inversiones efectuadas en la construccin de redes ferroviarias (Pablo Macedo). Conforme a otras opiniones, la comparacin del fideicomiso actual con la fiducia del derecho romano es totalmente desacertada. Por lo que respecta a su naturaleza jurdica, en el presente se sostiene que es un negocio jurdico, sin existir acuerdo unnime respecto de su esencia. La legislacin mexicana tiende a conferirle inequvocamente el carcter de un contrato mediante el cual el fideicomitente transfiere al fiduciario parte de su patrimonio, con el propsito de que ste realice un fin lcito, el que en ocasiones, consiste en beneficiar a un fideicomisario. Dentro de los primeros mercantilistas que sostuvieron la tesis contraetualista, mencionamos a Rodolfo Batiza.

La principal obligaci6n de la institucin fiduciaria, consiste en el cumplimiento del fin para el cual fue constituido el fideicomiso; consecuentemente, utilizar los bienes cuya propiedad le haya sido transferida. La fiduciaria no puede excusarse o renunciar su encargo sino por causas que a juicio de la autoridad judicial sean graves; adems, ser responsable de los daos que por su causa haya sufrido el fideicomiso (art. 356 de la Ley General de Ttulos y Operaciones de Crdito). De la lectura de esta ltima disposici6n, tambin, se colige que los fiduciarios respondern civilmente de los daos y perjuicios originados por incumplir las obligaciones sealadas en el acto en que se constituy el fideicomiso. La fiduciaria que efecte operaciones con valoClasificaci6n. Por parecemos excesivo agotar las res, las realizar de conformidad a las disposiciones posibilidades de clasificar los fideicomisos, en virtud legales de carcter burstil (art. 81 de la Ley de de los mltiples criterios que existen acerca de este Instituciones de Crdito). particular, habremos de quedarnos con la que nos Por lo que se refiere al personal requerido por la resulta ms til para los efectos del derecho admi- fiduciaria para dar cumplimiento al fideicomiso, nistrativo y que es aquella que distingue entre fidei- ste no formar parte de aqul que tenga a su comiso pblico y fideicomiso privado, atendiendo servicio la institucin bancaria; sin embargo, sta, a la persona jurdica que lo constituye, que puede en su carcter de fiduciaria, y en la medida en que ser el estado o un particular, respectivamente. as lo permita el patrimonio del fideicomiso, responPatrimonio fiduciario, sujetos, forma. El patrimo- der de las obligadones derivadas de tal relacin nio fiduciario, est integrado por el conjunto de laboral. Tambin deber rendir cuentas cuando sea rebienes destinados a la realizacin del fin para el cual fue constituido el fideicomiso, y su titular es el querida, en los trminos sealados en la constitufiduciario; desde luego, en dicho patrimonio, se cin del fideicomiso. A favor del fiduciario existe un conjunto de incluyen los frutos del mismo. Los sujetos del fideicomiso son: el fideicomiten- facultades lgicas y naturales, dichas facultades te, que es la persona que transfiere parte de su sern todas aqullas que resulten lcitasy necesarias patrimonio para la realizacin de un fin lcito; el para el cumplimiento del contrato; entre ellas estn fiduciario, que es aquel a quien se le ha transferido las de ejercer lasacciones derivadas de la titularidad la propiedad de dichos bienes y sobre la que recae de los bienes que le han sido transferidos; tales acciones se e)m'CQtn segn sea \a na\UTa\eza de ta obligacin de realizar un tin eterminado, en nuestro medio casi siempre en una institucin ban- aqullos (es decir, muebles o inmuebles). A esas caria o casa de bolsa; y finalmente el fideicomisario, facultades, se suman las consignadas en el propio

El fiduciario.

113
acto de constituctn (art. 356, Ley General de Ttulos y Operaciones de Crdito). Eljideicomtente.
S6lo podrnserfldeicomitentes

FIDEICOMISO PBLICO

sustituir a la fiduciaria que haya sido removida o

que haya renunciado (arts. 350 y 357, Ley General de Ttulos y Operaciones de Crdito).

las personas fsicas o jurdicas que cuenten con la capacidadlegalparadestinarbienes al cumplimiento de los fines de un fideicomiso (art. 349, Ley General de Tulos y Operaciones de Crdito). En el acto de constitucin, el fideicomitente

Las instituciones fiduciarias.

En razn de que el

fideicomisoes considerado por la legislacin mexcana vigente, una operacin bancaria, slo puede ser constituido con la ntertnedacn de una institucin que cuente con autorizacin otorgada conforme a la ley para esos efectos, la cual fungir

tendr el derecho de indicarle al fiduciario que el mismofideioomitente ser quienpercibir los beneficios del fideicomisoy adems, podren dicho acto designar a varias instituciones fiduciarias para la'
realizacin del fideicomiso, a cuyo efecto habr de

romo fiduciaria en los trminos que, de manera general, han sido expuestos en los puntos anteriores del tema que nos ocupa.
Bibliografa recomendada: Vase en Comit tcnico del fideicomiso y en Fideicomiso pblico.

delimitar las bases a que stas se sujetarn, as corno las que regirn en el caso de su sustitucin (art. 350 de la Ley General de Ttulos y Operaciones de Crdito). Porotrolado, elfideicomitente est obligado a efectuar la transferencia de los bienes
necesarios para el cumplimiento del fideicomiso y

FIDEICOMISO PBLICO

Del fideicomiso, utiliza-

do con.excelentes resultados en laprctica mercantil por los particulares, al igual que otras figuras del

a pagarlos honorarios al fiduciario; tambinpuede designar un comit tcnico (vase) para distribuir fondos o paraque emitalas instrucciones conforme 'a las que deber obrar la fiduciaria; asimismo, podr reservarse el derecho de pedircuentas o reclamar la responsabilidad que corresponda a la fiduciaria (arts.
83 Y84, Ley de Instituciones de Crdito).

El fideicomisario. Esencialmente, como beneficiario del fideicomiso, podr exigirel estricto cumplimiento de los finesparalos cuales ste haya sido creado, por lo que est facultado para ejercitar las acciones que de ello deriven y a pedir cuentas a la fiduciaria. En lo que se refiere a sus obligaciones, stas sernlas que se asientenen el acto constitutivo del fideicomiso, siemprey cuando estn pennitidas por la ley (arts. 84 de la Ley de Instituciones de Crdito y 355 de la Ley General de Ttulos y Operaciones de Crdito).

derecho privado tambin se ha servido el estado para alcanzar ciertas metas afines a su labor de administrador pblico. Al respecto, la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal asimila a estos fideicomisos creados por el estado, dentro de las entidades de la administracin pblica paraestatal, y los coloca bajo la tutela de una coordinadora de sector,segn sea el fin para el que se les haya constituido, coordinadora que realizar con respecto a ellos tareas de control y vigilancia. Concepto. Con base en lo anterior y con el auxilio de lo establecido en la materia por la Ley Federal de las Entidades Paraestatales, proponemos el concepto

La Ley General de Ttulos y Operaciones de Crdito indica los casos en los cuales procede la extincin del fideicomiso. Es decir, por haberse cumplido su fin; por no ser factible su realizacin; porque sea imposible la conddn suspensiva de la que dependa, o bien que no se haya verificado en el trmino sealado al constituirse el fideicomiso o durante los 20 aos siguientes a dicha constitucin; por cumplirse la condicin resolutiva a la que estaba sujeto; por acuerdo del fideicomitente y del fldelcomisario; por revocacin del fideicomitente cuando se haya reservado ese derecho, y cuando no sea posible
Extincin del fideicomiso.

siguiente: los fideicomisos pblicos son aquellos que establece la administracin pblica federal, los cuales se estructuran de fonna anloga a los organismos pblicos descentralizados o a las empresas de participacin estatal mayoritaria, y cuyo fin es auxiliar al ejecutivo federal, mediante la realizacin de actividades consideradas prioritarias para el pas.

Cabe aclarar que esta propuestaslo se circunscribe a nuestro mbito nacional y en el momento
actual.
Elementos:

al El fideicomitente.

En el caso de la fede-

racin, es el ejecutivopor medio de la secretara de hacienda y crdito pblico (arts. 47

de la Ley Orgnica de la Administracin

Pblica Federal y 41 de la Ley Federal de las

Entidades Paraestatales). Por lo que se refiere

FIDEICOMISO PBLICO

114
va), punto ste que se Iratar con mayor amplitud en la voz control de paraestataJes. De la legislacin supletoria aplicable en este campo, resulta imprescindible citar a la Ley General de Ttulos y Operaciones de Crdito. A nueslro juicio, con la expedici6n de la Ley Federal de las EntidadeS Peraestatales, ha sido derogado el decreto de 27 de febrero de 1979, no obstante que esto no se haya expresado de manera explcita en dicha ley, y ha quedado vigente (modificado) nada ms lo que se refiere a la integraci6n delcomittcnico (art. 80.). Lo cierto es que nuevas bases para la constituci6n, el desarrollo y la operacin, as como para su modificacin o extincin estn contempladas en la citada ley, en sus caps. IV y V. En su carcter de entidad de la administracin pblica paraestatal, el fideicomiso gubernamental debe ser inscrito en el registro pblico, que al respecio lleva la secretaria de hacienda y crdito pblico. Personalidadjuridioo. No pretendemos aqu concluir la polmica generada en tomo a esta cuestin, slo la enunciamos al aludir que, basndose en la Ley Orgnica de la AdminIslraci6n Pblica Federal que contempla a los fideicomisos como entidades paraestatales, existe una coniente de opinin, la cual sostiene que el legislador les ha otorgado tcitamente personalidad jurdica propia. Otra corriente afirma que el fideicomiso, en s, constituye un acto mercantil y, por tanto, no posee el carcter propio de una persona moral. Se indica que la propietaria de los bienes utilizados para alcanzar el fin del fideicomiso es la institucin fiduciaria, la cual realiza actos de gestin que singularizan a un delegado especial; y que, en consecuencia, el fideicomiso, en todo caso, viene a ser nicamente lU1 mero instrumento de operacin de quienes lo constituyen o se benefician con l (fideicomitente, fiduciarioy fideicomisario).Para recordar losatributos de las personas jurdicas, vase personalidad jurdioo. Delegados fiduciarios espedales. Para realizar su operacin fiduciaria, las sociedades nacionales de crdito cuentan con funcionarios a los que en el medio se les conoce corno delegados fiduciarios, que son quienes se encargan de la gestin del fideicomiso, gestin por la cual responden directa e ilimitadamente. Un QQ.'ffivJl.tm\Q. ne es~ runonar\os en e"\ caso de los fideicomisos pblicos, lo encontramos en los denominados delegados fiduciarios especiales, por

b)

e)

d)

e)

a los estados, sern sus respectivos gobiernos, y los ayuntamientos, en el supuesto de los municipios; Patrimonio fiduciario. Llamado tambin patrimonio fideicomitido, estar constituido por el conjunto de bienes y derechos que el estado (fideicomitente) transmita a la institucin fiduciaria para el cumplimiento de sus labores; El fiduciario. Ser cualquier sociedad nacional de crdito que podr fungir como tal para los fideicomisos pblicos (el Banco de Mxico tambin podr serlo); Objeto. De acuerdo con la Ley Federal de las Entidades Paraestatales, consistir en la realizacin de actividades consideradas prioritarias por el estado; ya sean stas prestar servicios, ejecutar obras, organizar eventos, realizar inversiones, etctera; Fines del fideicomiso. Si la dversdad de

objetos para los que se han constituido los fideicomisos es amplia, los fines que se pretenden alcanzar con su creacin deben estar delimitados por el inters pblico, que es el que en ltima instancia, ha de presidir la actividad del estado, y f) Duracin. Los fideicomisos pblicos tienen una vigencia indefinida, igual a la de los que persiguen fines de beneficencia social, que tambin es indefinida; en contraste con los que son constituidos por los particulares, cuya duracin mxima es de 30 aos.
Regulacin jurdica. La intensa utilizacin de dicha figura, hecha en apoyo de la administracin pblica, ha propiciado la necesidad de ir adaptando su regulacin legal de acuerdo con las siempre cambiantes circunstancias dentro de las que debe actuar; al respecto, de entre los ordenamientos ms importantes que le son aplicables a los fideicomisos en el ambito de la administracin pblica, mencionamos nicamente a la Ley Orgnica de la Adminislracin Pblica Federal, la Ley Federal de las Entidades Paraestatales y la Ley de Instituciones de Crdito, las cuales hacen alusin especial a los fideicomisos pblicos, sobre todo en lo que concierne a su constitucin, organizacin, operacin e, incluso, a su extincin, sin oMdar a toda la legislad6n que en virtud de su carder

de entidad parae~

tatal, le es aplicable en materia de control y vigilancia por parte del estado (tutela administrati-

115
lo comn, encargados de la gesti6n del fideicomiso, la cual incluye ejecutar los acuerdos emitirlos por el comit tcnico. La Ley Federal de las Entidades Peraeslatales utiliza el trmino delegado fiduciario (art. 43), sin el agregado de especial, como supondra la costumbre operante dentro del poder ejecutivo. Los delegados fiduciarios especiales constituyen una clase de los delegados fiduciarios y se distinguen de stos en que aquellos son nombrados para la gesti6n de un fideicomiso pblico o estatal. La Ley Federal de las Entidades Paraestatales contempla la existencia de un delegado fiduciario general, que es el encargado de someter a la consideracin de la respectiva coordinadora de sector, los proyectos de estructura administrativa o las modificaciones que sta requiera. En nuestra opinin, no existen elementos de juicio que nos pennitan establecer diferencias sustanciales entre ambos tipos de delegados fiduciarios, sin embargo, es de mencionarse que la falta de similitud radica en que el delegado fiduciario especial es nombrado por la administracin pblica centralizada y el delegado fiduciario normal, por la institucin bancaria.
Bibliografa I'ecomendada BAllZA, Rodolfo, El fideicomiso, teorfa y prdlca, 4a. ed., Porra, Mxico, 1980. Cdigo Civil para el Distrito Federal en Materia Comn, y para toda la Repblica en Materia Federal. "Decreto por el que se establecen bases para la. constitucin, incremento, modificaci6n, organizaci6n, funcionamiento y extincin de los fideicomisos establecidos o que establezca el Gobierno Federal", Diario Oficial de la Federacin, 27 de febrero de 1979. lEPAULL.E, Pierre, Tratado terico y prdico de los trusts, Porra, Mxico, 1975. Ley de Instltudones de Crdito. Ley Federal de las Entidades Paraestatales. Ley General de Ttulos y Operaciones de Crdito. Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal. Ley Orgnioo del Banco de Mxico. MUoz, Luis, Derecho banoorlo, Crdenas, Mxico,1974. Eljldelcomlso, 2a. ed., Crdenas, Mxico, 1980. VILlAGORDOA LOZANO, Jos Manuel, Doctrina general del fideIcomiso, 2a. ed., Po~a, Mxico, 1982.

FINANZAS PBLICAS

Los ingresos y egresos del estado, esto es, la captacin y gasto de los elementos pecuniarios de la organizacin poltica soberana, dada su trascendencia para la comunidad son objeto de estudio de diversas disciplinas jurdicas y no jurdicas. En este diccionario de derecho administrativo, proporcionaremos unas cuantas notas introductorias al estudio jurdico de las instituciones relacionadas con los recursos monetarios del estado. El origen, la necesidad, la naturaleza, la obtencin, la administracin y la erogacin del caudal financiero pblico son de enorme trascendencia e importancia; de ah la imposibilidad de agotar su tratamiento en el presente uocablo. Algunas de las figuras aqu enunciadas, sern objeto de estudio en voces cenexas: gasto pblico, derecho financiero, prespuesto de egresos, etc. En todo caso, en algunos de esos apartados se incluye una bibliografa suficiente que permite profundizar en esta materia. La actividad que el estado efecta en el mbito financiero, se instrumenta, bsicamente, por medio de la ley de ingresos y del presupuesto de egresos, los cuales se fijan en cada uno de los niveles federal, local, y municipal; dichos ordenamientos son de carcter temporal, su vigencia dura lo que el ao fiscal, que en nuestro caso corresponde al ao calendario; es decir, del 1 de enero al 31 de didembre. Constitucionalmente se encuentra regulada esa actividad por los arts. 31, frac. IV; 73, fraes. VII,IX, ,XXIX; 117, fraes. IV, V, VI, VII y IX; 118, frac. 1; 115, frac. IV; 74, frac. IV; 131; 21; 22; 89, frac. 1; 73, fraes. VIII y XVIII; 117, frac. VIII; 74, fraes. 11 y 11I; 75, 126, 73, frac. XXIV; 72, inc. h). Existe adems una serie de instrumentos normativos ce nivel legislativo, entre los que podemos sealar a: la Ley General de Deuda Pblica, la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Pblico Federal, la Ley de Coordinad6n Fiscal y el C6digo Fiscal de la Federadn.
Actividad financiera del estado. El estado realiza una intensa, compleja e importante actividad en materia financiera, encaminada a recaudar los recursos pecuniarios que precisa para curnpr con sus. atribuciones. Dicha labor se efecta sin mviles de lucro y se califica de financiera porque est referida a transadones monetarias. La actividad financiera estatal comprende tres momentos: la obtencin, el manejo y la erogacin de recursos pecuniarios, segn Sergio Francsco de

FINANZAS PBLICAS Finanzas: hacienda pblica, caudal (D. E. M., M. Alonso). Dcese de lo relativo a las transacciones monetarias que efecta el estado a travs de los rganos gubernamentales competentes para ello.

FISCO

116
nares que se encuentran bajo control del hombre, as como los animales domsticos que por abandono se tomen salvajes y por ello sean susceptibles de captura y apropiacin; se considerarn propiedad de la federacin. Acerca de la flora y fauna silvestres, la ley ecolgica establece lo siguiente:
a) Para la proteccin y aprovechamiento de la flora y la fauna silvestres. se considerarn los

la Garza; o la captacin, la administracin y el gasto de acuerdo a nuestra terminologa. El estado obtiene ingresos por va de derecho pblico y por va de derecho privado. Los ms importantes, en cuanto a su volumen, son los primeros, entre los que se cuentan los bibutarios, los emprstitos, la emisin de moneda y las contraprestaciones por seJVicios pblicos. Unos y otros con-

forman el ingreso pblico o estatal, el que de

acuerdo con las concepciones clsicas, debe corresponder al gasto pblico. Los ingresos obtenidos por el estado, por medio

siguientes criterios:

de mecanismos pblicos o privados, representan

un captulo fundamental dentro de su patrimonio e instnunento imprescindible para cumplir sus atribuciones. Los recursos financieros captados deben

cubrir, de una u otra forma, las erogaciones que

efede el poder pblico; lo cual es absolutamenle ;.:Igico. a pesar del dficit que arroje el ejercicio presupuestario. FISCO Dcese del estado en su calidad de titular de la hacienda pblica y en sus relaciones tributarias con los particulares. FLORA YFAUNA SILVESTRES Debido a la constante y casi indiscriminada explotacin de la llora y la fauna silvestres. stas son ahora escasas y de poca importancia econmica; adems de haber desapareddo de manera irreversible algunas especies, lo que implica graves daos al equilibrio ecolgico. La Ley General del Equilibrio Ecolgico y la Proteccin al Ambiente, del 28 de enero de 1988, y ia Ley Federal de Caza, deiS de enero de 1952, contienen reglas tendientes a conservar y desarrollar las especies que integran la fauna y flora silvestres del pas. En cuanto al rgimen jurdico aplicable a este tipo de recursos, consideramos que les corresponde el que regula al terreno en donde se hallen. inclusive las modalidades a que est sujeto. La ley estima que la flora silvestre est constituida por las especies terrestres y de hongos, sujetas a los procesos de seleccin natural. incluso las poblaciones o ejemplares de estas especies que se encuentran bajo control del hombre. Como fauna silvestre considera las especies animajes que subsisten sujetas a Jos procesos de selecci6n natural, cuyas poblaciones habitan temporal o pennanentemente en el territorio nacional y que se desarrollan libremente, incluso sus poblaciones me-

La preservacin del habita! natural de las especies de flora y fauna del territorio nacional. as como la vigilancia de sus zonas de reproduccin; La proteccin de los procesos evolutivos de las especies y sus recursos genticos. para 10que se destinarn a la proteccin e investigacin reas representativas de los sistemas ecolgicos del pas; La proteccin y desarrollo de las especies endmicas, amenazadas o en peligro de extincin, a fin de recuperar su estabilidad poblacional; El combate del trfico ilegal de especies; El fortalecimiento de las estaciones biolgicas de rehabilitacin y repoblamiento de especies de fauna silvestre. y La concertaci6n con la comunidad para propiciar su participacin en la conservacin de especies.
b) Los criterios para la protecci6n y aprovechamiento de la flora y la fauna silvestres

sern considerados en los siguientes casos:

El otorgamiento de concesiones. permisos Y. en general, de toda clase de autorizaciones para el aprovechamiento, posesin. administracin, conservacin. repoblacin. propagacin y desarrollo de la flora y fauna silvestres; El establecimiento o modificacin de vedas de la flora y fauna silvestres; Las acciones de sanidad fitopecuaria, y La proteccin y conservacin de la flora y fauna del territorio nacional, contra la acci6n perjudicial de plagas y enfermedades. y la contaminacin que puede derivarse de actividades .tc~\.io..ac<.. FORESTALES, RECURSOS Desde el inicio de la
civilizacin, en la poca que la humanidad abando-

117
na su carcter nmada y se vuelve sedentaria, da principio la destruccin de los bosques. Cuando la explotacin desmedida de la riqueza forestal alcanza niveles masivos, se presenta la principal ruptura del equilibrio ecolgico que durante millones de aos se haba creado y mantenido en nuestro planeta. En Mxico, la destruccin o inadecuada explotacin de los recursos forestales ha sido llevada a cabo durante siglos, ello ha convertido en ridas o semiridas enormes extensiones del territorio nacional, con lo que se ha reducido de manera considerable, la productividad aqrcola, forestal y ganadera. En esta problemtica, han jugado un papel decisivo los incendios forestales. La Ley Forestal, de 22 de diciembre de 1992, establece objetivos de inters pblico con el propsito de crear condiciones que permitan conservar y restituir los recursos forestales, admitiendo su explotacin ms idnea.

FORMA ESCRITA
un estado central o unitario que mediante su constitucin se organiza en federacin, para lo que le reconoce autonoma a ciertos conglomerados humanos asentados en extensiones territoriales determinadas, a los cuales denomina "estados libres", y a Jos que les reparte tareas especficas, por lo que el estado federal se reserva facultades ms amplias y dscreconeles.

FORMA DE ESTADO Y DE GOBIERNO DE LOS EsTADOS UNIDOS MEXICANOS Forma del estado mexicano: segn las categoras expresadas en diversos vocablos conexos y de acuerdo con lo preceptuado por su constitucin poltica, la forma adoptada por el estado mexicano es la federal, cuya naturaleza jurdica est definida por el arto 40 de dicha ley suprema al disponer que est compuesto por ". . . estados libres y soberanos en todo lo concerniente a su rgimen interior pero unidos en una federadn. .. " No se considera que ste sea el espacio adecuado para polemizar acerca del tema, slo se enuncia que para algunos tratadistas no se est frente a una federacin, en el sentido estricto del trmino, ya que esta forma de estado supone Bibliografa recomendada requisitos, los cuales no han sido observados en el . 608810, Norberto y MATIEUCO, Nicola, Diccionario de poltica, t. 1,siglo XXI, Mxico, 1981. proceso de confonnacin de la organizacin poltiConstitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos. ca mexicana, como la existencia previa de verda- GoNZLEZ CAAANOVA, Pablo, La demoaacla en Mxico, deros estados independientes, los cuales asumen la 3a. OO., Era, Mxico, 1969. decisin de establecer una alianza o unin, en Mf:.YER, Lorenzo, "El estado mexicano contemporneo", virtud de lo cual supeditan su soberana a la del Lecturas de poltica mexicana, El Colegio de Mxico, nuevo estado federal. Mxico, 1981. Sin embargo, hay quien sostiene la real existen- TB'JA RAMfREZ, Felipe, Derecho constitucional mexicano, da de dos tipos de estados federales. Aquellos que Be. ed., Pcrre, Mxico, 1967. han surgido segn el proceso referido y que generalmente se caracterizan en que los estados miemFORMA ESCRITA Requisito constitucional del bros conservan su poder originario, asignndole al acto administrativo. estado federal determinadas atribuciones ms bien El mandato constitucional es claro en el sentido limitadas. Por otra parte, los estados que, como de que los actos de autoridad han de ser por escrito. Mxico, han seguido el proceso inverso, al partir de Esto constituye una garanta de certeza jurdica.

La forma de gobierno en Mxico. Si la forma de estado de la organizacin poltica mexicana se ha prestado polmica entre los estudiosos, de lo que no existe la menor duda es de la forma de gobierno adoptada, pues el rgimen presidencial delineado en su carta magna, se ha visto confirmado a cada momento en el plano de los hechos, ya que, no obstante la voluntad sostenida por las diversas actas constitucionales que lo han regido a lo largo de la vida independiente, en el sentido de adoptar la tesis de la existencia de un solo poder supremo, dividido para su ejercicio en legislativo, ejecutivo y judicial, la figura del ejecutivo ha traspasado ei umbral del equilibrio, y se ha asentado como el rector de la vida poltica nacional y ha supeditado a su proyecto de gobierno a los rganos encargados de las funciones legislativa y judicial. En el presidente de la repblica coinciden las facultades de jefe de estado y jefe de gobierno, reservadas en el rgimen parlamentario a distintas personas, debindose sealar que la diferenciacin ms comn entre ellas es que el primero tiene a su cargo actos bsicamente protocolarios, y el segundo ejerce efectivamente el poder que le ha sido conferido.

FORMALIDADES DEL ACTO ADMINISTRATIVO Adems, la fonna escrita ha de reunir ciertas cuestiones que la lgica, la ley y la costumbre contemplan (fecha, firma, claridad, etctera). FORMALIDADES DEL ACTO ADMINISTRATIVO Elementos del acto administrolivo, Refrendo y RequisitosconstitudonaJes del aOO administrativo. FORMALIDADES ESENCIALESDEL PROCEDIMIEN-

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las decisiones, a efecto de evitar las consecuencias disgregatorias que pudieran acarrear los frecuentes conctos y, adems, que se encargue de la organizaci6n de la defensa contra los peligros externos (principalmente la amenaza de otro grupo).

La expresin formalidades esendales del procedimiento, referida inicialmente a la materia

TO

procesal o judicial, se ha hecho extensiva a las otras ramas del derecho. Hay una total indefinicin acerca de cules son esas formalidades, pero podemos indicar que son aquellas previstas en la ley para no dejar en estado de indefensin al partiaJlar, tales como escuchar a ste, notificarle las dedsiones que le afectan directamente, etctera.
FORMAS DE ESTADO Y DE GOBIERNO Hemos

La formacin de relaciones sociales cada da ms complejas, propici la intensa evolucin de estos dos entes, configurando formas cada vez ms elaboradas y de acuerdo con las necesidades socialesde la organizaci6n poltica, ello ha motivado que los estudiosos de la materia, los fueran clasificando en atencin a distintos criterios. En este trabajo se han recogido nicamente aquellas que se han considerado vigentes y aplicables a la realidad actual.

formas de estado: federal y central, y

forma de gobierno: rqtmen parlamentario y rgimen presidencial.
BibliofP'afa recom.endada ARNIZ AMIGO, Aurora, tica y estado, 28. ed., Universidad Nacional Autnoma de Mxico, Mxico, 1975. B08810, Norberto y MATTELJCa, Nicola, Diccionario de poltica, Siglo XXI, Mxico, 1981. GARCfA MYNEZ, Eduardo, lntroducci6n al estudio del derecho, Porra, Mxico, 1944. HEGEL., G. f., FIlosofadel derecho, Universidad Nacional Autnoma de Mxico, Col. Nuestros clsicos, nm. 51, Mxico, 1975. KANT, lmmenuef Principios metafsicos de la doctrina del derecho, Universidad Nacional Autnoma de Mxico, Col. Nuestros clsicos, nm. 33, Mxico, 1978. KAPlAN, Marcos, Estado y sociedad, Universidad Nacional Autnoma de Mxico, Mxico, 1980.

considerado al estado como la estructura permanente de la organizacin poltica de una sociedad. asentada sta en lID territorio detenninado, y sobre

donde aqulla ejerce su poder con exdusi6n de

cualquier otra y de conformidad a un orden jurdiCOi x>r gobierno, y para los efectos del presente diccionario, entenderemos al conjunto de rganos al que el estado institucionalmente le ha conferido el ejercicio de ese poder. Vale la pena aclarar, respecto de esta estrecha relacin, que la misma ha motivado una gran confusin en tomo a estos dos entes sociales, que han llegado a ser considerados como uno mismo, no obstante que, en realidad, el estado es solo una de las tantas formas como la humanidad se ha organizado polticamente a travs de la historia, y que el
gobierno ha estado presenle en todas ellas. En efecto, y esto ya ha sido expresado en el

FORMAS DE GOBIERNO Aparte de las formas de

desarrollo de la voz correspondiente, la aparicin del estado, en tanto fenmeno social, se remonta al siglo }(JI de n. e. con antecedentes directos a fines del siglo XII; al gobierno en cambio lo podemos situar desde los orgenes mismos de las sociedades humanas, porque surge como respuesta a la necesidad de mantener la cohesin del grupo, que es la mejor herramienta de supervivencia. En ninguna
sociedad se ha encontrado la aceptaci6n espont-

gobierno parlamentario y presidencial, histricamente se han dado otros, como la monarqua moderada, la autocracia, la teocracia, etctera. En la actualidad, y atendiendo a un criterio eminentemente orgnico, las formas de gobierno son la parlamentaria y la presidencial, segn Sea el
titular que ejerza el poder. FORMAS DE ORGANIZACiN ADMINISTRATIVA

Lasformas de organizacin administrativa, es decir, los sistemas como se estructuran los entes del poder
ejecutivo, estn determinadas por la liga jerrquica

nea e inmediata, x>r parte de sus integrantes, de las reglas de convivencia establecidas, lo que ha requerido siempre de un rgano (seguramente pri.mero fue un jefe o jefes l que las imponga y tome

que COn mayor o menor intensidad los vincula con

el titular del propio poder ejecutivo; ya sea que ese

titular se llame presidente, primer ministro, gabinete, gobernador o ayuntamiento. Las formas de

119

FUENTES ALTERNAS PARA GENERAR ELECTRICIDAD

organizacin son la manera como estar integrada la administracin pblica; cmo se ordenarn los rganos del poder pblico encargados de la actividad o funcin administrativa del estado. La ciencia del derecho administrativo estudia
usualmente tres formes de organizacin administra-

variados esquemas en lo que se refiere a su origen, funcionamiento y sus objetivos.

Bibliografa recomendad. BfNorr, Francis-Paul, El derecho administrativo francs,
Instituto de Estudios Administrativos, Madrid, 1977. BoQUERA OIJVal, Jos Maria, Derecho administrativo, vol. 1, 3a. ed., Instituto de Estudios de Administracin Local, Medrld, 1979. BoURJoL, Maurice, Drolt admlnistratl/, 1. 1, Masson, Paris, 1972. GARefA OVlEDO, Carlos y MARTfN:Ez lJsERos, Enrique, Derecho administrado, 1. 1, 9a. ed., BSA, Madrid, 1968. GARRIDO FAllA, Fernando, Tratado de derecho administrativo, vol. J, 7a. ed., Centro de Estudios Constituciona~,Madrid, 1980. GORDILl..O, Agustn, Tratado de derecho administrativo, 1. 1, Macchi, Buenos Aires, 1977. MARliN MATEO, Ramn, Manual de derecho administrativo, 4a. ed., Comercial Malvar, Madrid, 1979. ORlANDO, V. E., Principios de derecho administrativo, Instituto Nacional de Administracin Pblica, Col. Clsicos de la administracin, serie A, nm. 5, Madrid, 1979. PuGET, Henry, Les lnstltutions adminislratlves trangeres, DalJoz, Paris, 1%9. SAYAGUS Lsso, Enrique, Tratado de derecho odmtnarativa, 1. 1, 4a. ed., sin pie de imprenta, Montevideo, 1974.

tiva:

1 La centralizacin; 2 La desconcentracin, y 3 La descentralizacin. Estas tres formas habrn de analizarse con cierto detalle en las voces correspondientes. El derecho mexicano vigente establece las sigtlientes formas de organizacin de la administracin pblica (el arto 90 constitucional nicamente utiliza el primer y tercer vocablos).
centralizada, desconcentrada, paraestatal, dividida en:

a) Organismos descentralizados;
b) Empresas de participacin estatal mayoritaria;

e) Empresas de participacin estatal mnortarta, y el) Fideicomisos pblicos. Cada una de estas figuras habr de ser estudiada por separado en los lugares que les corresponda segn el orden alfabtico seguido en esta obra, baste por ahora indicar alguna nota de identificacn, de manera general y aproximada:

FUENTES ALTERNAS PARA GENERAR ELECTRI-

1 Centralizacin. Los rganos dependen inmediata y directamente del titular del poder ejecutivo; 2 Desooncentradn. Los entes guardan relacin jerrquica con algn rgano centralizado, pero existe cierta libertad en lo que respecta a su actuacin tcnica, y 3 Paraestetal. Corresponde a la forma llamada en doctrina, descentralizacin. Se estructura mediante entes que ostentan una personalidad jurdica propia, distinta de la del estado y cuya liga con el jefe del poder ejecutivo es de carcter indirecto. Como se indic, en nuestro derecho existen cuatro clases de estos rganos paraestatales, los que, segn se indica en su oportunldad, estn regulados por diversas disposiciones y pueden adoptar

Aparte de los hidrocarburos y los materiales radiactivos, existen otras fuentes energticas: el carbn, la luz solar, el oleaje marino, los vientos y el calor del interior de la capa terrquea, bsicamente para producir electricidad.
CIDAD

1 Carbn. El carbn (mineral o vegetal) ha sido utilizado corno fuente de energa desde la prehistoria. Fue el principal, casi nico, elemento para obtener la energa necesaria en el despegue industrial del siglo XIX y en la actualidad sigue teniendo aplicacin en la materia que nos ocupa. S carbn mineral, el ms importante de los dos tipos citados, est contemplado en el arto 27 constitucional y en la ley minera como recurso natural del dominio directo de la federacin. As, est sujeto a la reglamentacin respectiva como bien estatal y sustancia mineral. E carbn sigue siendo un elemento abundante en nuestro planeta, ms su uso es definitivamente daino para el equilibrio ecolgico.

FUENTES ALTERNAS PARA GENERAR ELECTRICIDAD

120
geotrmica es una energa cuya aplicacin es totalmente viable: existen estaciones experimentales en algunos pases (Italia, Guatemala y El Salvador, por ejemplo). En nuestro pas, 2.8% de la capacidad instalada para generar electricidad, corresponde a esta fuente. La ventaja de la energa geotrmica sobre el petrleo y el camn, es proceeder de una fuente inagotable para la civilizacin. La situacin jurdica de esta fuente es similar a la planteada para la energa solar, marina y elica: slo existen disposiciones indirectas al respecto.

Mxico, al igual que numerosos pases, posee abundantemente este mineral y 10 emplea en escala considerable principalmente en la indusbia elctrica y siderrgica; Energa solar. El Sol, como fuente energtica, produce tambin el movimiento de mar y vientos. Sin embargo, en este punto nos referimos a la energa obtenida directamente de la captacin artificial de los rayos solares. Esta energa ha pasado, en algunos pases, la fase experimental y se cuenta con aplicaciones prcticas; tiene la ventaja de provenir de una fuente prcticamente inagotable, edems, parece no causar daos ecolgicos. En Mxico, el aprovechamiento de la energa solar se encuentra en una etapa experimental.Aunque no existedisposicin jurdicadirecta en este punto, consideramos que, en tanto que sirve pata producir electricidad, el oongreso de la unin puede legislar al respecto, basndose en la frac. X del arto 73 de laconstudn federal; adems, el espacio situado sobre el territorio nacional es patrimonio del estado; Energa marina. La enonne fuerza que implica el flujo del mar puede ser utilizada como fuente de energa para producir primordialmente electricidad. La explotacin de la energa marina se encuentra, tambin, en una etapa experimental y se trata, as mismo, de una fuente inagotable para la humanidad y escasamente daina para el medio. Nuestro derecho tampoco contempla la explotacin energtica del oleaje marino, aunque los mares s estn indudos dentro del patrimonio estatal Y. en tanto generadora de electricidad, el congreso de la unin puede legislar en esta cuestin; Energa elica. La energia elica, o de los vientos, puede ser utilizada con fines motrices. En el pasado, ya fue empleada para mover navos y molinos. La posible utilizacin en el nivel industrial yen especial para electricidad, est abierta; el orden jurdico, tambin, la contempla de manera implcita en los arts. 27 y 73 constitucionales. En Mxiro operan plantas en este rubro, principalmente en el estado de Oaxaca, y Energa geotrmica. 8 empleo del calor del interior de nuestro planeta, est contemplado en las fuentes alternas de energa, para producir electricidad predominantemente. La

Bibliografa recomendada:

vase en Energtioos.
Fuen-

FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO

te: Origen de una cosa. (D. E. M., M. Alonso).

En la teora general del derecho (introducctn al estudio del derecho), usualmente se estudian tres tipos de fuentes: formales, reales e histricas. Las primeras se refieren a los diversos tipos de textos normativos (constitucin poltica, leyes, tratados, reglamentos, etc.). Las fuentes reales son los acontecimientos culturales de cualquier tipo que determinan el contenido del derecho positivo, y las fuentes histricas aquellos documentos y vestigios de otra ndole que permiten conocer el orden jurdico de sociedades anteriores a la nuestra. Se supone la existencia de fuentes para estudiar o conocer el derecho (fuentes formales e histricas), y al lado de ellas, las de la fuerza creadora del derecho originada por fenmenos sociolgicos de todo tipo que determinan el contenido de ste (fuentes reales principalmente). La "conciencia social, como base originaria del derecho", ha dicho Garca Trevijano de tales fenmenos, los cuales resultan ser la fuente del orden jurdico, es decir, de donde ste proviene. El derecho, la norma jurdica, surge como producto de ciertos fenmenos sociales que, debido a su fuerza, logran que el legislador les d forma y los incorpore en los textos legales. El derecho resulta as ser la expresin normativa de las pretensiones e ideologa de las fuerzas reales de poder. 8 derecho administrativo, no obstante su amplitud, requJere de supletoriedad en su aplicacin, por eso se recurre al derecho civil y mercantil, al derecho procesal, a los principios generales de derecho y, eventualmente, a la cos-

121
tumbre y los estudios doctrinales. La supletoriedad se presenta, como es sabido, cuando un ordenamiento adolece de lagunas y l mismo establece que sean subsanadas mediante la aplicacin de otros textos legales. En derecho administrativo, como en casi todas
las ramas jurdicas, suele citarse una lisia de fuentes,

FUERZASARMADAS
CASTFl..I.J\NOS Ruz, Gregario, Compendio histrico sobre las fuentes del derecho, M., Gabucio M., Villahermosa, 1896. GARCIA TREVlJANO Fos, Jos Antonio, Tratado de derecho administrativo, 1. 1, 3a. ed., Revista de Derecho Privedo, Madrid, 1974. LALBADRE, Andr de, Traf1de droit administratlf, 1. 1,8a. OO., LGDJ, Paris, 1980. PmEZNlETO CAsmo, Leonel, Introducdn al estudio del derecho, 3a. ed., Harla, Mxico, 1995.

que son, en realidad, las fuentes formales o los documentos donde se encuentran las normas de nuestra materia y aquellos otros textos, ideas o actividades que pueden contener directa o indirectamente reglas o elementos supletorios o interpretativos. Dicha lista en el derecho mexicano es la
siguiente:

FUERZA AREA

Fuerzas armadas.

a) Constitucin Po/ilioa de los Estados Unidos Mexicanos; b) Leyes federales; e) Tratarlos y convenios internacionales; d) Leyes locales; e) Reglamentos (vase); f) Planes y programas (vase); g) Normas oficiales; h) Circulares; i) Decretos (vase); j) Acuerdos (vase); k) Convenios; 1) Jurisprudencia; m) Derecho civil, procesal, mercantil, penal y laboral; n) Principios generales de derecho; ) Costumbre, y o) Doctrina.

Las sealadas en los incisos a) a k) son fuentes directas y estn ordenadas conforme a una secuencia de prelacin jerrquica; las cinr '"\ restantes son fuentes interpretativas o supletorias. Algunas de estas fuentes habrn de conceptuarse en diversas voces de este diccionario, otras han sido objeto de comentario en distintas asignaturas. Es de sealarse que expresiones, corno oficio circular, bases generales, resoluciones, reglas. etc., son variantes de reglamentos, circular, decreto o acuerdo.
Bibliografa recomendada
BrELSA, RAFAEL, Derecho administrativo, 1. 1, 6a. ed., La

FUERZASARMADAS Antecedentes: laconstitucin de un grupo de individuos dedicados a la defensa de la comunidad se remonta a los orgenes de las sociedades mismas, las cuales ante los peligros que representaban otras comunidades, se organizan para preservar la seguridad de sus bienes, sus vidas y sus estructuras sociales. Asimismo, dichos cuerpos se constituan, en muchos casos, para someter a otras sociedades y. obtener de ellas las ms variadas ventajas, como mano de obra esclava o tributo; por esta va surgieron los grandes imperios esclavistas de la antigedad, prctica que la humanidad no ha podido erradicar a la fecha prueba de ello son las dos grandes guerras que el mundo ha sufrido en el siglo veinte. Con el desarrollo de las civilizaciones, estos grupos fueron evolucionando en la misma medida, y en algunos casos, representaban el aspecto central de tal avance, en tomo al cual giraba la existencia misma de algunas comundades, Esparta y Roma son reflejo cierto de esta actitud, slo por citar a dos de las muchas que en el devenir hstrico se han dado. En las mencionadas sociedades, se observa claramente la profesionalizacin que a decir del politlogo italiano Gianfranco Pasqulnl,
es el proceso mediante el cual un grupo de individuos adquiere una serie de eapacidadesyde conocimientos tcnicos y se organiza en una institucin con normas y reglamentos propios que los separan de los otros grupos y de las otras instituciones presentes en la sociedad

Ley, Buenos Aires, 1964.

BoQUERA OUVER, Jos Mara, Derecho

administrativo, vol. 1, Se. ed., Instituto de Estudios de Administracin Local, Madrid, 1979.

y que en nuestro caso, est referida a la profesionalizacin de las armas. A! afirmar que el grado de desarrollo de las sociedades se supeditaba (y an hoy se supedita), la evolucin de este grupo armado, no slo nos referamos al perfeccionamiento de su organiza-

FUERZAS ARMADAS

122
nado al poder poltico civil, y forma parte de la administracin pblica federa!, cuyo titular (el presidente de la repblica) es el jefe supremo de las fuerzas armadas, quien mediante la secretaria de la defensa nadonal organiza y opera el desempeo del ejrcito y la fuerza area. Esta ltima se remonta a inicios de siglo, con el invento de la aviacin. Se dice que el primer ataque areo con fines blicos tuvo lugar en Mxico, con motivo de las luchas revolucionarias en dicho ataque, 1914, corno dato curioso se menciona que los explosivos fueron lanzados a mano. Por otra parte, volviendo a la secretara de la defensa nadonal, mencionaremos que la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal le asigna, entre otros, los siguientes asuntos referidos a la administracin de las fuerzas armadas 1 Organizar, administrar y preparar al ejrcito y a la fuerza area; 2 Organizar sus reservas e impartirles la nstruccin tcnica militar correspondiente; 3 Manejar el activo del ejrcito y la fuerza area a! servicio de la federacin y los contingentes armados que no constituyan la guardia nacional de los estados; 4 Conceder licencias y retiros, e.ntervenlr en las pensiones de los miembros derejrcito y de la fuerza area; 5 Construir y preparar las fortificaciones, fortalezas y toda clase de recintos militares para uso del ejrcito y de la fuerza area, as como la administracin y conservacin de cuarteles y hospitales y dems establecimientos militares; 6 Manejar sus almacenes; 7 Administrar la justicia militar; 8 Intervenir en los indultos de delitos del orden militar; 9 Dirigir la educacin profesional de losmiembros del ejrcito y de la fuerza area, y coon:linar la instruccin mililar de la poblacin civil; 10 Adquirir y fabricar armamento, municiones, vestuario y toda clase de materiales y elementos, destinados a estas fuerzas annadas; 11 Inspeccionar los servicios del ejrcito y de la fuerza area, y 12 Prestar los servicios auxiliares Que rectuieran el ejrcito y la fuerza area, as como los servicios civiles que a dichas fuerzas seale el ejecutivo federal.

dn, sino tambin a la incorporacin de los avances tecnolgicos con fines blicos, como sucedi con la utilizacindel caballo, el invento de la plvora, la aviadn o el descubrimiento del tomo.

Es as como, a largo de la historia, se han ido conformando los ejrcitos, constituyndose en parte integral de las sociedades, lo cual es un reflejo de sus valores dominantes. Actualmente, existe la tendencia de que desarrollen sus actividades de manera subordinada al poder poltico (cuando menos es lo ms deseable), incluso cuando se observa una clara diferenciacin entre los ejrcitos y la sociedad civil a la que sirven, ya que no llegan a asimilarse por completo a ella, en virtud de la profesionalizacin militar que regula el ingreso de los individuos a ese estatus o institucin, mediante requisitos determinados y la cual posteriormente reglamenta su estada de forma sumamente rigurosa. En el Mxico precortesiano, la profesionalizadn militar de los aztecas los llev a la fundacin de uno de los imperios ms slidos que se hayan conocido, el cual sucumbi no ante hombres comunes y corrientes o ante una civilizacin superior, sino ante una profea religiosa, que finalmente lo llev6 a la esclavitud, quedando destruida su vida militar. Ya en la poca colonial, pasaron ms de dos siglos para que la Nueva Espaa tuviera tul ejrcito, cuya creacin en 1765, se debi principalmente a protegerse de una posible agresin inglesa. Sin mayor comentario digno de formularse para los efedos del vocablo, nos transportamos a la dictadura de Porfirio Daz en la cual, el ejrdto adquiere una forma ms institucional, con el objeto de mantener la pacificacin lograda. Seguidamente, el periodo posrevolucionario se caracteriza por la lucha de facciones en las que intervienen los elementos del ejrcito inclinndose en favor de una u otra y provocando frecuentemente la divisin misma del ejrcito regular. Esta situacin obliga a lvaro Obregn a iniciar, durante su gobierno, un proceso de despolitizacin del ejrcito; eliminando a los jefes militares opositores a su gobierno y ocupndose de la formacin de los nuevos oficiales, mediante los programas de estudio aplicados en las escuelas militares (Jorge
J1J.berto Lozoya).

Organizacin militar. A la fecha, el ejrcito mexicano est plenamente institucionalizado y subord-

123
Para el desempeo de las citadas actividades, la Ley Orgnica del Ejrcito y Fuerza Area Mexicanos, publicada el 26 de diciembre de 1986, da forma a los elementos que esbucturan estos CUer]X>S armados, iniciando por asignarles como tareas 0, mejor dicho, como misiones generales las siguientes: Defensa de la integridad, independencia y soberana del pas; Garantizar la seguridad interna; Prestar auxilio a la poblacin civil en casos de calamidad pblica; Ejecutar acciones cvicas y obras sociales, y Coadyuvar al mantenimiento del orden, pres-

FUERZAS ARMADAS

tar auxilio a la ciudadana en sus personas y patrimonio, en caso de desastre, y adems,

contribuir a la reconstruccin de las zonas afectadas.

A su vez, el desarrollo de estas misiones generales requieren de una organizacin de los elementos que confonnan al ejrcito y la fuerza area, inician-

do con una estructura jerrquica que comprende

los siguientes niveles de mando:

Mando supremo. Ejercido por el presidente de la repblica, en los trminos de lafrac. IV del arto 89 constitucional; II Alto mando. Desempeado por el secretario de la defensa nacional, cuyas ausencias sern cubiertas por el subsecretario y en su defecto por el oficial mayor de !a dependencia; servidores pblicos que la ley considera auxiliares directos del secretario; III Mandos superiores. Pueden ser operativos o bien de servicio. Los operativos son desempeados por el comandante de la fuerza area, los comandantes de regiones militares, los comandantes de las zonas militares, integradas fundamentalmente por miembros del ejrcito, los comandantes de las grandes unidades terrestres o areas,los comandantes de unidades conjuntas o combinadas y los comandantes de las unidades circunstanciales que el alto mando determine implamentar. Es preciso sealar que las zonas militares se establecen considerando la divisin poltica de la repblica mexicana y que, a su vez, una o ms de stas integran las regiones militares, que atienden a necesidades estratgicas determinadas por el alto mando.

Por lo que se refiere a las grandes unidades, conjuntas o combinadas. se constituyen de unidades de dos o ms armas; son las brigadas, divisiones y cuerpos en el caso del ejrcito, y grupos, alas y divisiones en",! caso de la fuerza area. Respecto a los mandos superiores de servicios, stos estn dedicados a las acciones logsticas destinadas a satisfacer los requerimientos del ejrcito y de la fuerza area en su operacin, y IV Mandos de unidades. Las unidades son grupos constituidos por tropas del ejrcito y la fuerza area equipadas y adiestradas para cumplir misiones operativas en el combate y funcionan principalmente bajo normas tcticas; pueden ser de arma, vuelo o servido; a diferencia de las grandes unidades a que nos referimos lneas arriba, se constituyen con elementos de una sola arma y de los servicios que le sean necesarios en el caso del ejrcito y de uno o varios tipos de material de vuelo. En el primer caso son escuadras, pelotones, secciones, compaas, escuadrones o bateras. grupos, batallones o regimientos; y en la fuerza area, podrn ser escuadrillas y escuadrones. Una vez establecida esta estructura en la jerarqua de mando, seguimos con la integracin de las fuerzas armadas nacionales que nos ocupan. Al respecto, el ejrcito mexicano se constituye de armas y servicios. En cuanto a las armas, la ley orgnica las define como: .. .los componentes del ejrcito mexicano cuya misin principal es el combate, el que ser ejealiado por cada uno de ellos en funcin de cmo combinen el armamento, la forma preponderante de desplazarse, su poder de choque
y forma de trabajo.

Adems, seala sus distintos tipos: lnfentera, caballera, artillera, blindada e ingenieros. Por lo que se refiere a los servidos, stos le son comunes al ejrcito y la fuerza area. y su finalidad es satisfacer necesidades de vida y operacin, por medio de apoyo administrativo y logstico, para ello se integran unidades organizadas, equipadas y adiestradas. La ley instituye los servicios: de ingenieros, de cartografa, de transmisiones, de material de gue-

FUERZAS ARMADAS
ITa, de transportes, de administracin, de intendenda, de sanidad, de justicia, de veterinaria y remonta, meteorolgico, de control de vuelo y material de vuelo.
o

124
d) Subteniente.

IV Tropa
a) Clases

Por su parte, la fuerza area mexicana est

compuesta por la comandancia de la fuerza area,

el estado mayor de la fuerza area, unidades de

vuelo (a las que ya nos referimos), tropas terrestres de la fuerza area y servicios (enunciados en el prrafo anterior). Por 10 que respecta a los miembros del servicio militar obligatorio, stos pertenecern a las reservas del ejrdto de acuerdo con las edades que seala la ley orgnica citada y en las condiciones que la autoridad militar determine. En el interior de estas fuerzas armadas, existen cuerpos especiales, constituidos por grupos cuyos miembros poseen conocimientos especializados para manejar los recursos materiales, tcnicos y tcticos en las misiones que espeficamente les son encargados. Estos cuerpos son el cuerpo de guardias presidendales, el cuerpo de aerotropes, el de la polia militar y el de msica militar. Aun cuando no estn contemplados con ese carcter por la ley, nosotros adidonaramos la lista anterior con los cuerpos de defensas rurales, formados por ejidatarios voluntarios, bajo el mando de militares profesionales, cuya misi6n es cooperar con las tropas en las actividades que determine la autoridad militar.

sargento primero; sargento segundo, y cabo. b) Soldado.

8088[0,

Bibliografa recomendada Norberto y MAllBJCC[, Nicole, Diccionario de po1ftlca, siglo XXI, Mxico, 1981. CANAS[, Jos, Derecho administrativo, vol. IV, Depalma,

Buenos Aires, 1977. Cdigo de Justicia MilitlJr, texto vigente. FRANCO, Mara Teresa y VI LLEGAS MORENO, Gloria, "La Revolucin da a da", Asfue la Revolucl6n mexccna, t. 7, Secretara de Educacin Pblica, Mxico,

1985.
LEN PoRTLlA, Migue~ La visl6n de los vencldos, 11a. ed., LNAM, Mxico, 1987. Ley Orgtnioo de la Administradn Pblica Federal. Ley Orgnioo del Ejrdto y Fuerza Area Mexicanos. Lozovx, Jorge Alberto, El ejrcito mexlcmo, 2a. ed., Colegio de Mxico, Mxico, 1976. MARl1NEZ MoRAlES, Rafael l., Constltudn Politioo de los Estados Unidos Mexioonos. comentada*, Harla, Mxi-

co,1995.
MU1:11..l..0 MORAlES, Mario, Orlentadones sobre tica mili-

Jerarquas. En atencin a sus capacidades, su

preparaci6n, sus responsabilidades y su antigedad los integrantes del ejrcito y la fuerza area gozarn de grados en la escala jerrquica, que se estructura de la manera siguiente: Generales
a) De divisi6n; b) De brigada o de ala (segn sea el caso), y

tar, Marte, Mxico, 1957. PElRIE, A, Introduccin a Grecia, 11 a. reimp., Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 1980. R1vA PAL<\ao, Vicente (dir.), Mxico a travs de los siglos, ts. 1 el V, ISa. ed., Cumbre, Mxico, 1979. SllETONIO, Los doce csares, Secretaria de Educacin Pblica, Mxico, 1985.

Armada y educacin militar, Justicia militar.

FUNCiN ADMINISTRAnVA

Fundones del es-

tado.
FUNCIONES DELESTADO Funcin: accin y ejercicio de un empleo, facultad u oficio (D. R. A E.). Funcin significa cumplimiento de algo, de un deber. Las funciones son los medios de que el estado se vale para ejercitar sus atribuciones, encaminadas stas al logro de sus fines. El poder estatal, que es uno solo, se estructura en rganos: legislati~ vo, ejecutivo y judicial, a cada uno de ellos se le asigna una funcin (legislativa, administrativa y jurisdiccional),con modalidades y e.~\.cn,.s. (}Q tal modo que lasfunones del estadoson el sstema o medio que utiliza el poder pblico para cumplir

e) Brigadier o de grupo (segn sea el caso). 11 Jefes a) Coronel;

b) Teniente coronel, y

e) Mayor. 11I Oficiales

o) Capitn primero; b) Capitn segundo; el Teniente, y

125
con sus atribudones o

FUNCIONES DEL ESTADO. CRITERIO MATERIAL

realizar sus cometidos, des-

tinados a/logro de sus fines. Cuando la gran mayora de los tratadistas de derecho administrativo abandona la idea de servido pblico romo explicacin de todas las tareas
que efecta el poder pblico mediante los rganos del ejecutivo, surge una variedad de teoras para conceptuar la actividad esfafalen el orden administrativo. Las diversas teoras emplean distinta tenninobga, la cual muchas veces se contradice o pretende innovar, y en realidad, solamente est recurriendo a sinnimos para designar a una misma actividad. Tradicionalmente, se parte de la idea de la divisin de poderes, y se indica que a cada uno de ellos le corresponde efectuar una funcin (legislativa, administrativa o jurisdiccional). Este planteamiento no resulta tan sencillo si tenemos en cuenta lo siguiente: por qu y para qu realizan esas funcio-

GARCfA MVN~, Eduardo, Introduccl6n al estudio del derecho, Pcrra, Mxico, 1944. GORDillO, Agustn, Tratado de derecho administrativo, t. 1, Macchi, Buenos Aires, 1977. GunRREZ y GONZlEZ, Ernesto, Derecho de fas obligado nes, 4a. ed., Cajica, Puebla, 1971. PEREZNIETO CAsTRo, Leonel, Introducci6n al estudio del derecho, 3a. ed., Harla, Mxico, 1995. RfOs EUZONOO, Roberto, El ado de gobierno, Porre, Mxico, 1975. SAVAaJFs lAso, Enrique, Tratado de derecho administrativo, 1. 1,4a. ed., sin pie de imprenta, Montevideo, 1974.

Funciones del- estado. Criterio orgnico.

FUNCIONES DEL ESTADO. CRITERIO FORMAL

nes los poderes del estado, cexisten diferencias entre los vocablos: fines, atribuciones, cometidos, funciones, competencia y facultades?, adems, no todos los actos que realiza cada uno de los poderes corresponden a la funcin que se supone tienen asignada (por ejemplo, parte de las tareas del congreso de la unin no son de carcter legislativo). Lasfunciones del estado se realizan, bsicamente, a travs de actos de derecho pblico emitidos por los rganos legislativo, ejecutivo y judicial; a estos rganos les corresponde la funcin legislativa, administrativa y jurisdiccional, respectivamente. A esas tres funciones clsicas, algunos autores agregan la funcin constituyente, funcin gubernamental y funcin municipal. Para clasificar los actos del pod~r pblioo, de acuerdo con las funciones del estado, suelen seguirse tres criterios: el orgnico, el formal y el material.
Bibliografa recomendada CARRlU-O PATRACA, Joaqun, "La naturaleza intrnseca de la funcin administrativa", Aportadones al conocmiento de la administracin federal, Secretara de la presidencia, Mxico, 1976. DEMlcHEL, Andr, Le droit admlnlstratif, LGDJ, Pars,

Cada uno de los tres poderes tiene encomendadas tareas y desarrolla procedimientos que no siempre coinciden con el nombre que identifica al respectivo poder. El criterio orgnico resulta insatisfactorio para explicar; por ejemplo, por qu el congreso realiza actos administrativos, la suprema corte emite reglamentos y la administracin pblica dirime conflictos en algunas materias. Esto se explica porque la reparticin de funciones entre los tres poderes no es tajante; en realidad, difcilmente lo podra ser; lo que existe es una asignacin de competencias muy precisa a cada ente estatal. . En el criterio formal, que atiende a la fonna o al procedimiento para emitir al acto, tenemos que ser: a) Legislativo, si parte de una iniciativao proyedo, provoque una discusin y sea finalmente promulgado; b) Administrativo, cuando se trate de emitir actos reglamentarios, condicin o materiales, y e) Jurisdicdonal, en tanto resuelve una controversia.
Bibliografa recomendada: todo.
vase en Funciones del es--

FUNCIONES DEL ESTADO. CRITERIO MATERIAL

1978.
FLORES GARcfA, Fernando, "Acto jurisdiccional", Drcconorso jurfdlev mexicano, t. 1, instituto de lnvestigacio-

Con este punto de vista se pretende detenninar la naturaleza o esencia del acto realizado, para clasificarlo dentro de una de las tres funciones estatales. Conforme a este enfoque, tul acto ser:
Legislatioo, en el supuesto de que sea una norma abstracta, general, imperativa, con sancin directe o indirecta, e impersonal; Administrativo, si nos hallamos ante actos condicin o materiales realizados por rganos pblioos, y

nesJudicas, L1NAM, Mxico, 1982. FRAGA, Gabino, Derecho administrativo, 25a. ed., Porra, Mxico, 1986. GAllEGO ANABlTARTE, Alfredo, Derecho administrativo, programa y gurapara su estudio, Universidad Autnoma de Madrid, Madrid, 1980.

FUNCIONES DEL ESTADO. CRITERIO MATERIAL

126
rios, de las juntas de rondliacin y arbitraje; ciertos admlnlstrallwe y a!gw>as actMdades de rganos como la Procuradura Federal del Consumidor, la Comisin Nacional Bancaria y de Valores.

Jurisdicdona/, cuando para resolver una controversia, se coloque un caso ante un mandato

R!CIlJSOS

de ley y se haga a favor de una persona, un

pronunciamiento que adquiera fuerza de verdad legal.

Estos criterios pera clasificar actos de derecho pblico, segn la funcin estatal a la que correspandan, son, como toda opinin en el estudio del orden jurdico, susceptibles de crticas, variantes e innovaciones. Hemos pretendido describirlos nicamente, sin entrar a polemizar (para ampliar la informacin vase la bibliografa que se anota en la voz funciones del estado de este diccionario, en especial las obras de Gabino Fraga y Enrique Sayagus). En cuanto al derecho positivo vigente en Mxico, se pueden citar, entre otros,los siguientes casos en que los poderes de la unin realizan, materialmente, funcin distinta a la que les corresponde de manera primordial.

Poder JudicIal
Actos legislativos.

La emisin de reglamentos de carcter interno; el fijar la jurisprudencia.

Actos administrativos.

Designacin de jueces de distrito y magistrados de drcuito; nombramiento del dems personal de las distintas dependencias del poder judicial; elaboracin del proyecto de su presupuesto de egresos.
FUNCIONES DEL ESTADO. CRITERIO ORGNICO

Poder legislativo
Actos administrativos. Nombramiento de su personal de apoyo; designacin de funcionarios y empleados de la contadura mayor de hacienda (fiscalizadora del empleo del presupuesto de egresos); revisin de la cuenta pblica anual, conceder autorizaciones para aceptar y usar condecoraciones extranjeras; autorizar servicios a gobiernos de otros pases; resolver respecto de la solicitud del jefe de estado para salir fuera del territorio nacional; el manejo de su biblioteca; su labor editorial; sancionar a los legisladores por ausencias; ratificadn de nombramientos que haga el presidente (funcionarios de hacienda, diplomticos, cnsules, jefes militares).

Actos jurisdiccionales. La instruccin de juicio poltico a altos funcionaros, la calificacin de la eleccin de presidente de la repblica.

Poder ejecutIvo Actos legislativos. Expedicin de reglamentos y disposiciones similares de carcter general; leyes de emergencia conforme al arto 29 de la constitucin federal; modificaciones a las leyes impositivas del comercio exterior (segn el art. 131 constitucional). Actos jurisdiccionales. Las tareas del tribunal fiscal de la federacin y de los tribunales agra-

Un acto ser legislativo, administrativo o jurisdiccional, dependiendo de cul de los tres poderes del estado lo emita. As, todo acto del rongreso, de alguna de las cmaras, de la comisin permanente o de alguna de sus oficinas, ser legislativo. Cualquier acto que realice el poder ejecutivo mediante alguna dependencia o entidad, ser orgnicamente administrativo. En cuanto a los actos jurisdiccionales, dentro de este criterio orgnico, lo sern todos los que efecte el poder judicial, por medio de la actividad de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, el consejo de la judicatura federal, los tribunales de circuito, juzgados de distrito, tribunales y juzgados estaduales y juzgados municipales. Con este criterio orgnico se tiene en cuenta nicamente al ente que realiza la funcin, sin ver la naturaleza del acto. Este enfoque orgnico de los actos de derecho pblico puede recibir otras denominaciones: formal (Gabino Fraga), subjetivo (Agustn Gordlllo). Nosotros estamos siguiendo aqu el enfoque triple (orgnico, formal y material), aprendido en la ctedra de derecho administrativo impartida por Carlos Corts Figueraa (1965).
Bibliografa recomendada:
estado. FUNCIN JURISDICCIONAL

vase en Funcfones del

Funciones del es-

tado.
FUNCiN LEGISLATIVA

Funciones del estado.

127
FUNDAMENTACiN

FUNDAMENTACiN

Requisito constitucional del

No sealar las normas que dan fundamento

legal al acto, vida a ste.

actoadministrativo. Fundamentar un acto implica indicar con

precisin qu ley o leyes y cules de sus artculos son aplicables al caso, originan y justifican su emisin.

La fundamentacin, es decir, citar el artculo y ley aplicable, se refiere tanto al contenido del acto como a la competencia del rgano y a las facultades del servidor pblico. . .

GABINETE

128

GABINETE El gabinete es una figura del derecho, propia de aquellos pases que poseen rgimen parlamentario; consiste en la reunin de los ministros, bajo la presidenda del primer ministro o del jefe de gabinete. con el fin de tomar decisiones colectivas. En Mxico no existe el gabinete, desde un punto

Estoda erogacin, generalmente en dinero, que incide sobre las finanzas del estado y se destina al cumplimiento de fines administrativos econmico-sociales. El gasto pblico, entindase el que realiza el estado, O ste y los particulares par cuenta del mismo, representa un importante volumen del produeto interno bruto (32% aproximadamente); pero tambin es la va por cuyo medio se solventan la mayor parte de las tareas estatales: vigilancia, educacin, salubridad, relaciones con el exterior, obras pblicas, seguridad. conservacin del patrimonio cultural, etctera. Adems, mediante el gasto pblico el estado influye decisivamente en la marcha de la economa de la sociedad al fijar las reglas que han de seguir el volumen de inversiones, la:generacin directa e indirecta de empleos, el ndice de inflacin, el fomento industrial y comercial, entre otros rubros. Aun en los sistemas de mercado ms ortodoxos, el gasto pblico implica una marcada orientacin y una significativa influencia sobre la economa de la sociedad; desde luego en los sistemas de economa planificada o socialista, la importancia en extremo es trascendente.
Bibliografa recomendada:
e/ero. uase en Derecho finan-

de vista jurdico. Como se recordar, el poder

ejecutivo se deposita en un solo individuo: el presidente de la repblica y no en algn rgano colegiado. El arto 70. de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal establece la posibilidad de que el presidente convoque a reuniones de funcionarios de la ms alta jerarqua

...cuando se trate de definir o eualuar la poltica del gobierno federal en materias que sean de la competencia concurrente de varias dependencias, o entidades de la administracin pblica federal.
A estas reuniones, que en realidad se tratan de acuerdos colectivos, a los que no est obligado el presidente, se les ha denominado, de manera incorrecta, gabinetes. Tales gabinetes carecen de relevancia jurdica y su finalidad resulta ser ms que todo de carcter informativo o publicitario. Surgidos por reforma a la ley en 1982, en la actualidad los mal llamados gabinetes, son: 1 2 3 4 5 Econmico; Agropecuario; Desarrollo social; Poltica exterior, y Seguridad nacional.
El gasto pblico est constitui-

GENDARMERfA GEOTERMIA

Polica preventiva.

Fuentes alternas para generar

electriddad.
Persona fsica o colectiva, sujeta a la aplicacin que del orden jurdico hagan los rganos estatales; esto es, sbdito o nacional de un estado.
GOBERNADO

GASTO PBLICO

do por las erogaciones monetarias que realiza el estado en el ejercicio de sus funciones; forma parte de la actividad financiera y se efecta conforme a la respectiva autorizacin del poder legislativo (presupuesto de egresos). Tras una serie de consideraciones acerca de la evoluci6n y el carder multidisdp}jnario del gasto pblico, Carlos M. Giullanl Fonrouge formula 1_ siguiente definicin:

GOBERNADOR TItular de la administracin pblica local en los estados de la federacin de la repblica mexicana. GOBIERNO LOCAL de la federacin.

Poder pblico de los estados

129
HECHO DEL PRfNCIPE Generalmente se denomina hecho del prndpe a cualquier modificacin, por parte de la autoridad pblica, a las condiciones que se hayan pactado en el contrato original Esta idea,

HIDROCARBUROS

por su amplitud,podra tomarse como una ms de las

clusulas exorbitantes y carecera de valor prctioo. Por consiguiente, es necesario considerar el hecho del prncipe no slo con un criterio nuevamente orgnico, que establece como contrato administrativo aquel en el cual una de las partes es la administracin pblica, sino que consistira en que la persona pblica que ha contratado utiliza sus pode. res extracontractuales; por ejemplo, un impuesto que grave con nuevas cargas a un concesionario, o la suspensin de una obra pblica por motivo de inters general. Acerca de este particular, cabra la duda si el otro contratante tiene derecho a una indemnizacin o no; al respecto, sera prudente estudiar el caso concreto, pero siempre teniendo en cuenta que existe una disposicin legislativa que perjudica a la contraparte de la administracin pblica de una forma directa, y puede ser que esta norma niegue todo derecho a la indemnizacin.
HECHO JURfDICO El hecho jurdioo es un acontecimiento de la naturaleza o del ser humano, que provoca consecuencias en el mbito jurdico, sin que haya la intencin de provocarlas. HIDROCARBUROS La importancia econmica y social del petrleo y sus derivados es de sobra oonocida. El oonstituyente de Quertaro reserv los hidrocarburos al dominio diredo de la federacin; el estado expropi los bienes de las concesionarias por decreto del 18 de marzo de 1938. Conforme a! arto 27 constitucional y su ley reglamentaria, corresponde a la federacin el dominio directo, inalienable e imprescriptible de todos los carburos de hidrgeno que se encuentren en el territorio del pas, comprendida la plataforma continental, en mantos y yacimientos, cualquiera que sea su estado fsico, inclusive los estados intermeatos, y que componen el crudo, lo acompaen o se deriven de l. Slo el estado podr llevar a cabo las distintas explotaciones de los hidrocarburos que constituyen la industria petrolera. La industria petrolera incluye:

tribucin y la venta de primera mano del petrleo, el gas y los productos que se obtengan de su refinacin; b) La elaboracin, el almacenamiento, el transporte, la distribucin y la venta de primera mano de gas artificia!, y e) La elaboracin, el almacenamiento, el transporte, la distribucin y la venta de primera mano de los derivados del petrleo que sean susceptibles de servir como materia prima industria! bsica.

La federacin llevar a cabo la exploracin y la explotacin del petrleo y las dems actividades que incluye la industria petrolera por conducto de Petrleos Mexicanos y organismos subsidiarios, instituciones descentralizadas cuyas estructuras, tareas, y regmenes internos determinan las leyes, reglamentos y dems disposiciones. La secretara de energa asignar a Petrleos Mexicanos y a sus organismos subsidiarios, los terrenos que le soliciten o que el ejecutivo federal considere conveniente asignarles para fines de exploracin y explotacin petroleras. E reconocimiento y exploracin comprende:
1 Trabajo, de geologfa;

2 Trabajos gravimtricos y magnetomtricos; 3 Trabajos sismolgicos y perforacin de pozos

de tiro; 4 Trabajos elctricos y electromagntioos; 5 Trabajos topogrfioos; 6 Perforacin de pozos de sondeo; 7 Trabajos de geoqlmica y muestreo de rocas, y 8 Otros trabajos tendientes a determinar las posibilidades petroleras de los terrenos. Las concesiones de exploracin confieren derecho al concesionario para ejecutar trabajos de exploracin superficial en todas las formas sancionadas por la prctica, de sondeos, de exploracin, en general, y de perforaciones preparadas para la explotacin, todos ellos con el fin de descubrir el petrleo. La industria petrolera es de utilidad pblica, por lo que tendr preferencia sobre cualqu\er eprcvechamlento de la superficie y del subsuelo de los terrenos, y proceder la ocupacin o expropiacin de los mismos, mediante la indemnizacin correspendiente, en todos los casos en que lo requieran las necesidades d~1 pas, E ejecutivo federal dictar las disposiciones relativas a la vigilancia de los

a) La exploracin, la explotacin, la refinacin, el transporte, el almacenamiento, la dis-

HISTORIA DEL DERECHO ADMINISTRATIVO

130
meno por ella regulado es de las primeras organi-

trabajos petroleros y las normas tcnicas a que deber estar sujeta la explotacin.
HISTORIA DEL DERECHO ADMINISTRATIVO

zacionessociales en surgir.
tlvo, cienciade la administracin ~ derecho admlnfstratfuo. Concepto.

Esta

'" AdmlnLstracln pblica, ciencia del derecho administra-

rama jurdica se considera de reciente consolida-

cin (segunda mitad del siglo XIX), aunque el fen-

131
IMPUESTO Tributo, carga (D. E. M., M. Alonso). El impuesto resulta ser la principal figura tributaria, econmica y doctrinalmente; por su medio, el estado obtiene la mayor parte de ingresos, y es mediante la cual que el particular hace la ms importante conbibucin de una parte de su patrimonio para los gastos de la comunidad. Aludamos a algunos puntos relacionados con el

IMPUESTO debe cubrirse en dinero.y, excepcionalmente, en especie; es general: la carga tributaria debe estar prevista para aplicarse a cualquier individuo, sin discriminaciones, y obligatoriedad: cubrir el importe del impuesto es totalmente obligatorio y de ninguna manera potestativo u opcional. Principios constitucionales. Como oomplemento de las caractersticas del impuesto vistas antes sealemos los principios constitucionales que esteblece la fraccin IV del arto 31:
Legalidad. Es decir que lo fija la ley; y nunca un reglamento, decreto o acuerdo; por tanto, es general y obligatorio; Servir para rubrir los gastos pblicos. Los impuestos no estarn destinados a un fin especfico, sino de forma global irn a las arcas estatales para ayudar a cubrir las necesidades pblicas. Excepcionalmente, se ha admitido que algn impuesto tenga un fin determinado. La jurisprudencia ha sido variable en este punto, 10 mismo que la ley; Debern ser proporcionales y equitativos. Se ha discutido mucho, en la docbina y en la jurisprudencia, qu es lo que significan uno y arra vocablos; Sergio Francisco de la Garza conduye que se sintetizan en lo que se refiere a que sean justos, es decir, que vayan en proporcin a los ingresos que se estn gravando, y En nuestro derecho, existir la JX.l)ibilidad de que se establezcan y recauden en los tres niveles de gobierno: federacin, estados y municipios.

impuesto, sin pretender ahondar en los mismos, sino solamente esbozarlos, puesto que su estudio
detallado corresponde al derecho fiscal. En primer trmino, consideramos aceptable la denicn que daba el artculo 20. del Cdigo PIS-. cal de la Federaci6n de 1967: "Impuestos son las prestaciones en dinero o en especie que fija la ley oon carcter general y obligatorio, a cargo de personas fsicas o morales, para cubrir los gastos pblicos." En segundo lugar, otro concepto que podemos mencionar es el siguiente: ''Son impuestos las prestaciones en dinero o en especie, exigidas por el estado en virtud del poder de imperio, a quienes se

hallen en las situaciones consideradas por la ley

como hechos imponibles." (Carlos M. GluJlanl

Fonrouge).
Finalmente, diremos que Francisco Nitti lo define como ''una OJota, parte de su riqueza, que los ciudadanos dan obligatoriamente al estado y a

los entes locales de derecho administrativo para

ponerlos en condiciones de proveer a la satisfaccin de las necesidades colectivas".

Caractersticas. Normalmente, se estudian en este tema los principios o las caractersticas del impuesto. Pasamos a mencionar dos versiones a este respecto. La mayoa de los tratados de la materia citan al ingls Adam Smlth, para quien los principios tericos de los impuestos son: justicia, certidumbre, comodidad (para que el contribuyente efecte el pago) y economa, consiste ~te en que el costo de recaudacin sea bajo. Conforme a la definicin del cdigo fiscal anterior y prescindiendo en cierta forma de los contenidos en el arto 31, frac. IV de la constitucin, tales principios o caractersticas son:
S!

Hay una serie de disposiciones constitucionales que re~lan la materia impositiva, ellos son: los numerales 31, frac. IV; 73, fraes. VII, IX y XXIX; 117, fraes. IV, V, VI, VII y IX; 118, frac. 1; 115, frac. IV; 74, frac. IV; 131; 21 y 22; 72, nc, h). Podramos agregar la frac. I del arto 89, en cuanto a la facultad reglamentaria del presidente de la repblica.

trata de unaprestacin en la que el particular

no recibe nada determinado o determinable a

cambio;

La mayora de los autores estudian los elementos del impuesto, con mayor o menor extensin y variacin de su nmero; para nuestros fines introductorios al derecho financiero, mencionaremos nicamente los siguientes:
Elementos del impuesto.

los sujetos a pagarlo sern personas fisicas y

morales: en ocasiones las llamadas unipades econ6micas podrn ser sujetos pasivos del impuesto; .

1 Sujetos; 2 Objeto; 3 Fuente, y

4 Cuota.

IMPUESTO

132
rias para cubrir el impuest. Una misma fuente puede implicar la presencia de diversos objetos tributarios y de varios sujetos activos.

A estos elementos hay quien agrega: tarifa, base, exenciones, momento de exigibilidad, fundamento, motivo, procedimiento, etctera.

1 Sujetos. En el impuesto existen sujetos activos y sujetos pasivos; los primeros son los que lo establecen, liquidan y recaudan. De esta manera, los sujetos activos sern la federacin, las entidades federativas y los municipios; claro est que los municipios los establecern mediante la legislatura local. Los sujetos pasivos son las personas fsicas o morales que se ubican en el supuesto sealado por la ley como hecho generador del crdito fiscal; o sea, las personas obligadas al pago del impuesto. "En el impuesto, como en cualquier otro tributo, una vez que se ha realizado el hecho generador del crdito fiscal, existen tul sujeto activo y un sujeto pasivo de la obligacin, siendo siempre el sujeto activo el estado. En cuanto al sujeto pasivo, ..." es la persona fsica o moral, mexicana o extranjera que est obligada al pago de una prestacin determinada al fisco." (Ral Rodrguez Lobato). Se afirma, no sin razn, que el constituyente omiti sealar a los extranjeros la obligacin de contribuir al gasto pblico. Esta omisin pretende ser subsanada en la ley de nacionalidad, en la que s se establece esa exigencia a los no nacionales que se ubiquen en el presupuesto imponible.
2 Objeto. El objeto del impuesto consiste en las circunstancias de hecho que motivan el que una persona (sujeto pasivo), sea obligada a pagar. En s, el objeto es el hecho generador del crdito fiscal, sealado por la ley. "El objeto del impuesto tiene existenda jurdica, y en consecuencia, es imputable al contribuyente slo desde el momento en que el supuesto tipificado en la norma se realiza. Mientras este supuesto no se realiza, el objeto del impuesto queda como mero supuesto, pero al momento en que el hecho generador del impuesto se produce, el contribuyente queda obligado al pago de un determinado impuesto." (Jacinto Faya Viesca). Finalmente, dentro de los elementos del impuesto, mencionaremos la fuente y la alota. En estos puntos, la doctrina es poco homognea: el enfoque que se le da vara frecuentemente, a veces, de manera radical.
:1

4 Cuola. Es la cantidad lquida que el sujeto pasivo tendr que aportar una vez que se haya colocado en el supuesto sealado por la ley. Tambin puede considerarse otra acepcin de alota: el Importe fijo por pagar, establecido por la ley. Este elemento difiere de los porcentajes variables que la ley pudiera fijar como parte de la obligacin tributaria.
Clasificacin de los impuestos. La mayora de los autores proponen una serie de clasificaciones de los impuestos; a saber: a) realeS y b) personales. a) objetivos y b) subjetivos; los primeros indicarn la materia imponible y los segundos al sujeto pasivo. a) directos y b) indirectos: en el primer caso, la ley indica claramente al sujeto pasivo y en los indirectos permite que la carga impositiva sea trasladada a otra persona. Dado que las clasificacionesanteriores son discutibies,sealaremos la que menciona Sergio Francisco de la Garza, en la que indica que los impuestos pueden ser sobre ropilal (riqueza ya adquirida), trabajo y crnsumo o gasto (indirectos). Se puede dar el caso de impuestos que se ubiquen en ms de una categora de las clasificaciones arriba anotadas, por ejemplo: el impuesto sobre la renta.

La reforma fiscal en Mxico. Los impuestos, como

hemos dicho, constituyen la principal fuente de ingresos pblicos, de ellos dependen la mayora de los programas gubernamentales; por este motivo la reforma fiscal (similar, en cierto modo, a la reforma atlministrativa; vase) se ha vuelto una medida de carcter continuo. La reforma fiscal est cottstituida por una serie de medidas legislativasy administrativas tendientes a instrumentar una revisin y actualizacin permanente del sistema tributario, con miras a mejorar la captacin de recursos financieros. La reforma fiscal, segn la poltica hacendara de cada poca, puede perseguir el aumento de la carga tributaria, ampliar el nmero de contribuyentes, o perfeccionarlos sistemas de rocaudadn etctera En Mxico, independientemente de' las ne~si darles financieras del estado, existe la costumbre de modificar anuu\w\\.tQ. \o.. \Q.,::\w,\acinhacend.a1:l.a"P01: medio de una "ley que establece, reforma, adiciona y deroga diversas disposiciones fiscales'; la cual es

Fuente. Consiste en Je actividad econmica gravada por ellegislador (Ral Rodrguez Loba-

to), de donde se obtendrn las cantidades necesa-

133
conocida con la denominacin de miscelnea fiscal. Este ordenamiento, inserto en ese movimiento permanente llamado "reforma fiscal", parece tener dos finalidades: dificultar el cumplimiento de la ley tributaria e ir cortando todos los caminos de defensa que el particular tenga ante una legislacin cada da ms confusa.

INDEMNIZACION
VAl...DS VILU\RREAl.., Miguel, "Principios constitucionales

que regulan lascontribuciones", Estudios de derecho pblico contemporneo, Fondo de Cultura Econrrca y UNAM, Mxico, 1972.
2AMUDIO SAlAS, Salvador, "Los campos impositivos y la

Corte de Justicia", Estudios jurdIcos en memoria de Roberto L Mantilla Malina; Porra, Mxico, 1984.

Concurrencia impositiva. "La doble imposicin se presenta cuando una misma fuente es gravada

Ingresos federales.

con dos o ms impuestos, ya los establezca una misma entidad. o bien porque concurran en esa fuente dos o ms entidades diversas." (Ernesto
Flores Zavala). La posibilidad de la concurrencia impositiva se puede dar a travs de diversas combinaciones, en que participen: federacin, entidades federativas, municipios y otros pases. Dicho fenmeno, llamado tambin doble o triple tributacin, es sumamente complejo y de difcil solucin. En general, debe ser evitado, ya que el contribuyente resulta daado. Al respecto, bastante se ha logrado en nuestro sistema hacendario por medio de los convenios de coordinacin fiscal, los cuales, aunque criticables stos por menguar la escasa autonoma local, s han arrojado resultados positivos en este campo.
Bibliografa recomendada ARCO RlETE, Luis del, Doble imposicin internacional y derecho tributario espaol,. Ministerio de Hacienda, Madrid, t 977. BRlSEo SIERRA, Humberto, Derecho procesal fiscal mexlamo, Antigua Librera Robledo, Mxico, 1946. Dul3l.N, Manuel, Derecho fiscal, ed., facsimilar de la de 1865, Textos Universitarios, Mxico, 1985. FLORES '!AVAlA, Ernesto, Elementos de finanzas pblicas mexicanas, 26a. ed., Porra, Mxico, 1985. GARZA, Sergio Francisco de la, Derecho financiero mexiamo, ISa. ed., Mxico, 1988.
GIANNINl, A. D., Instituciones de derecho tributario, Edito-

IMPUGNACIN DEL ACTO ADMINISTRA nvo * Justicia administrativa.

INCONFORMIDAD

Recurso administrativo.
Decreto de destino.

INCORPORACiN

rial de Derecho Financiero, Madrid, 1957.

GIWANI FONROUGE, Carlos M., Derecho fInanciero, vals. 1

y 11, 3a. ed., Depalma, Buenos Aires, 1977.

LERDO DE TEJADA, Francisco, Ensayos de derecho tributa~

rfo, Jus, Mxico, 1975.

LoME CEREZO, Margarita,

Derecho fiscal represiuo, Po-

rra, Mxico, 1979. MORENO PAOfU.A, Javier, Imp/lcndones Irlbutarlas de las aporlaciones al seguro' social, tribunal fiscal de la federacin, Col. de estudios jurdicos, Mxico, sin fecha. ROORfGUEZ LOBATO, Ral, Deredw fiscal, Harla, Mxico,

1983.
SINZ DE BUJANDA, Fernando, Hacienda y derecho, Instituto de Estudios Polticos, Madrid, 1955.

INDEMNIZACiN La indemnizacin, junto oon la utilidad pblica, es el eje de la expropiacin; hemos hecho algunas consideraciones acerca de esta cuestin (en la voz correspondiente), en el sentido que resulta de gran importancia para el parlieular que ha visto mennado su patrimonio en virtud del acto de expropiacin. La constitucin mexicana de 1857 regulaba la expropiacin, estableciendo que procedera por causas de utilidad pblica y previa indemnizacin. Dada la precaria situacin financiera del estado, al establecerse el requisito de previo pago, se limit considerablemente la utilizacin de este medio de adquisicin; en ocasiones se actu al margen del texto constitucional y la indeminizacin no fue cubierta previamente a la ocupacin de la propiedad privada. El ert. 27 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos de 1917 considera que la expropiacin proceder por causas de utilidad pblca y mediante indemnizacin. El cambio del trmino previa por el de mediante, ha sido interpretado por la legislacin, la jurisprudencia y la doctrina mexicanas como un claro deseo del poder constituyente para pennitir el pago del importe de la indemnizacin de forma previa, simultneamente o posterior al acto expropiatorio. No obstante esa interpretacin casi nanime, en ocasiones, el particular afectado insiste en que cua\quier disposicin legal o interpretacin judicial para efectuar pagos posteriores al desposemiento resultan anticonstitucionales. La indemnizacin, compensacin que el estado hace al particular por la merma efectuada a su

INEFICACIA DEL ACTO ADMINISTRATIVO patrimonio, est prevista en nuestro texto constitudonal como esenda de la expropiacin. Desde fines del sigloXVIII se determin que fuera justa, previa y en dinero, y que nuestro actual orden jurdico permite que sea posterior. La constitucin seala que sea el valor catastral declarado o consentido por el particular, la base para la indemnizacin, y la ley de la materia establece actualmente (a partir de 1993) un lapso mximo de un ao para el pago de la misma. Un plazo mayor (15 aos en algn estado de la Repblica), ha sido considerado por la Suprema Corte de Justicia de la Nacin como anticonstitudonal. En la prctica, opera la comisin de avalos de
bienes nacionales, la que auxilindose de instituciones bancarias determina el monto o las bases para

134
A su vez, para Hans Kelsen, la sancin es un elemento diferenciador entre la regla de derecho y la moral; y su contenido es tul acto coactivo dirigido al individuo que puede violarla, amenazndolo con infligirle un dao o carga que puede consistir, segn la gravedad de la falta, desde el simple forzamiento a reparar el perjuicio callSad~ o la imposicin de una multa, hasta la prtvacin.da la libertad o de la vida misma. As, la naturaleza de la sancin estar condicionada por la clase de norma jurdica violada, y si el individuo, por ejemplo, no cumple con el contrato que ha suscrito, ser obligado a hacerlo y, en su caso, a resarcir los perjuicios con ello causados; si ha robado se le privar de la libertad, si ha transgredido el reglamento de trnsito ser multado, etctera. Al respecto, son diversos los criterios que pueden ser utilizados para clasificar las sanciones; as tenemos aquel que atiende al tipo de castigo que se impone y conforme al cual el castigo puede ser corporal, patrimonial o privativo de derechos. Tambin, tenemos el criterio que atiende a la autoridad que los impone, en . . , ese sentido las saneones pueden ser administrativas o judiciales. O bien, aquel que toma como referencia la rama del derecho de la cual se desprende la norma violada; criterio que las distingue en sanciones civiles, penales, administrativas, procesales, internacionales, etctera. No obstante que esta ltima clasificacin es la ms aceptada, observa el inconveniente de tener que reconocer tantas clases de sanciones como disciplinas jurdicas especiales vayan surgiendo, lo que, desde luego, nulificala utilidadprctica de este criterio. Es innegable que la existencia de la sancin en todo orden jurdico tiene por' objeto garantizar su acatamiento por parte de aquellos a quienes ste se dirige; de tal suerte que, a la fecha, no se pone en tela de juicio su indisoluble inherencia al derecho. La gran variedad de sanciones hace difcil su comprensin en un solo gnero, ya que aun cuando nicamente se observe una diferencia de grado entre ellas en cuanto que representan un dao para el infractor, y que su propsito sea la salvaguarda de lID orden jurdico, son tan distintos los casos espeficos que les pueden dar origen, que resulta

fijarel monto de la indemnizacin, usualmente muy superior al valor catastral de que habla la ley suprema; al presente la ley fija el valor comercial como el que se tome en cuenta para el pago correspondiente. En cuanto al plazo para pagar, si bien ha quedado sealado que la ley permite un ao, en nuestra realidad dicho pago ocurre normalmente en un plazo menor. En efecto, la indemnizacin, debido a razones presupuestales, es cubierta dentro del ejercicio financiero en el cual se efectu la expropiacin; ya que durante el mismo debe ejercerse la partida presupuestaria de pago de indemnizaciones; curiosamente, es por negligencia o fallas de los particulares en demostrar su derecho, que la secretara o departamento de estado correspondiente no paga oportunamente la indemnizacin.
Exproplad6n y utilidad pblica.

INEFICACIA DEL ACTO ADMINISTRATIVO

Irre-

gularidades e ineficada< del ado administTalioo.

INFRACCiN ADMINISTRATIVA Con el vocablo infraccin, indica el diccionario, se denomina a toda transgresin o quebrantamiento de una ley, pacto o tratado; o de una norma jurdica, moral, lgica o doctrinal. De acuerdo con ello, cuando la transgresin se realiza en detrimento de una norma jurdica de carcter administrativo, se dice que la infraccin es adIninisJrava; y le corresponde a un rgano del llamado poder ejecutivo, imponer la sancin que conforme a la \ey proceda.

igualmente di.ci\ le.\o..6.0'f\Cl.l, ~l e)emp\o, \a dec\aratora de rescisin de muerte decretada.

tul

contrato con una pena de

135

INGRESOS DELESTADO no mayor de 36 horas; su carcter es indiscutiblemente administrativo. Sin embargo, hay casos en que tambin son dictadas por una autoridad administrativa que conoce de un'procedrniento, por ejemplo, la secretara de contralora y desarrollo administrativo que en trminos del arl. 77 de la Ley Federal de Responsabilidades de lbs Servidores Pblicos, puede emplear las vas de apremio sealadas, para la correcta realizacin de los procedimientos de investigacin y aplicacin de sanciones, incluyendo el recurso de revocacin que le corresponde conocer.
Bibliografa recomendada
C6digo Fiscal de la Federacl6n. FOUCALLT, Mchel, Vigilar y castigar, nacimiento de la
prisin, 6a. ed., Siglo XXI, Mxico, 1981.

La diferencia ms marcada entre las sanciones

administrativas y las penas propiamente dichas consiste en que las primeras (consecuencias jurdicas de las infracciones administrativas) sern im-

puestas por la administracin pblica; y las

segundas (consecuencia jurdica de los delitos) son dictadas por la autoridad judicial dentro de sus respectivos mbitos de competencia.

Paralelamente a ello, debemos reafirmar la diferencia existente entre las infracciones administrati-

vas y los delitos, la cual consiste en que las primeras

son materia de conocimiento de la autoridad administrativa, en tanto que los delitos le corresponden al rgano judicial, Expuesto lo anterior I nos referiremos particular-

mente a las infracciones administrativas, en las cuales se considera existe una distincin bsica entre
las infracciones cometidas en contra de la administracin pblica, por cuyo medio se violan normas que regulan su organizacin y orden internos (por ejemplo, la no presentacin, por parte de un servidor pblico, de su declaracin patrimonial, cuando as lo seale la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Pblicos), y las infracciones cometidas en contra de normas jurdicas que regulan el orden social en general (por ejemplo, la violacin a los reglamentos de trnsito o de justicia vica). En el primer caso, la administracin est tutelando a sus particulares requerimientos de funcionamiento, y en el segundo al orden social (Eduardo Garca de Enterra y Toms Ramn Fernndez). Gnesis de la infracdn administrativa. El cmo se genera la tnfracdn administrativa puede ser intrascendente para nuestra disciplina jurdica; y en todo caso, su estudio estara reservado para la socologa jurdca, esto es, investigar los pasos que llevan a dertos integrantes de nuestra sociedad a quebrantar las disposiciones legales administrativas. Estableciendo un paralelismo con la gnesis social del delito, cuyo estudio no le corresponde principalmente al penalista sino tambin al socilogo jurdico, se tratara de determinar la trayectoria que siguen los individuos para delinquir.

GARCfA DE ENTERRfA, Eduardo y FERNNDEZ, Toms Ramn, Curso de derecho administrativo, t. 11, Civitas,
Madrid, 1978.

GARCfA DoMfNGlU, Miguel nge~ Las multas administra tlvas federales y su bnpu9l1acl6n, Universidad Necional Autnoma de Mxico, Mxico, 1985. Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Pblicos. LOME CEREZO, Margarita, Derecho flsrol represivo, Porre, Mxico, 1979. MARliNEZ MORAlES, Rafael L, Constltucl6n poltica, comentada, Harla, Mxico, 1995. PORTE PETIT, Celestino,Apuntamlentos de derecho penal, Porra, Mxico, 1989. SERRA"ROJAS, Andrs, Derecho administrativo, t. II, 12a. ed., Porra, Mxico, 1983. lJRzA MACiAs, Efran, Derecho administrativo, 5a. ed., Universidad de Guadalajara, Guadalajara, 1979. VILlALOBOS, lgnedo, Derecho penal mexfcano, 2a. ed., Porree, Mexico, 1960.

Infracciones procesales. Toda autoridad ante la que se instaura un proceso, para hacer cumplir sus propias detenninaciones de trmite cuando stas obligan a una de las partes, puede decretar sandones conocidas como vas de apremio, las cuales no van ms all de multa, ejecucin forzosa o arresto

INGRESOS DEL ESTADO Ingreso: proveniente del latn, significa entrada (B. D. E. J., Corominas). El estado requiere una inmensa masa de recursos pecuniarios para hacer frente a los gastos pbliros y para lograr la realizacin de los fines que, como organizacin poltica, le son inherentes. El gobernado, por su parte. es el que debe proporcionar esos recursos monetarios a efecto de que los gastos de la sociedad poltica, a la que pertenece, sean cubiertos. Esta aportacin del administrado representa un sacrificio, pero es la forma como las necesidades derivadas de la vida societaria son satisfechas. El estado, mediante diversas figuras tnbutarlas de carcter legal, establece la

INGRESOS DEL ESTADO

136
ingreso de derecho pblico, que es ms amplia; de aqul podemos decir que es tul aporte econmico que los gobernados hacen al estado de manera obligatoria para sufragar los gastos pblicos. Otro concepto de tributo: prestacin pecuniaria "que el estado, o un ente pblico autorizado al efecto por aqul, en virtud de su soberana territorial, exige de sujetos econmicos sometidos a la misma". (Ernest Blumenstein).
Clasificacin. Aparte de la clasificacin de ingresos por va del derecho pblico y por va del derecho privado, tenemos otras:

obligacin de los individuos, cuyo cumplimiento permita solventar los gastos comunes. En esta voz, pretendemos proporcionar elementos introductorios respecto de la fonna y las figuras

jurdicas que el poder pblico emplea para allegarse

los recursos financieros que le permitan, por medio del gasto pblico, satisfacer las necesidades comunes que el estado considere primordiales. La importancia de la captacin de recursos monetarios se aprecia en la actividad forense: el litigio en materia fiscal es el ms numeroso de Jos que se dan en el derecho administrativo. El estado obtiene ingresos por va del derecho pblico y por va del derecho privado. Para obtener los primeros acta como ente soberano, y para el particular significa uno de los fundamentales sacrificios que le impone la vida en sociedad; los de derecho privado los obtiene cuando se sujeta a reglas que lo colocan en una situacin de relativa igualdad con los propios gobernados. Son ejemplos de ingresos por va del derecho privado aquellos que provienen de su actividad indusbial y comercial mediante empresas pblicas, cuando realiza contratos, como la compraventa; los que obtiene por regalas derivadas de la explotacin de patentes, marcas o derechos de autor; as corno los que recibe en calidad de dividendos por acciones en sociedades mercantiles, o bien cuando es benefidado con lU1 legado. En estos supuestos y en trminos generales, la legislacin ordinaria ser la aplicable aunque siempre habrn reglasque le confieran tul trato espedal a la intervencin del estado. Los ingresos por va del derecho privado se pueden clasificar, segn la rama jurdica que los regule, en civiles, mercantiles y administrativos (no escapa a nuestro comentario la aparente contradiccin que existe en incluir en este rengln ingresos privados que estn previstos en leyes administrativas, por ejemplo, los derivados de marcas, patentes, etctera).

1 La clasificacin que es~blece la constitucin y que se refiere a ingresos federales, locales o

estatales y municipales (art. 31, frac. IV); 2 La que tradicionalmente ha dividido los ingresos en ordinarios y extraordinarios. Los primeros sern aquellos tributos que establezca la ley anual de ingresos; los extraordinarios sern los que el poder pblico eventualmente llegue a fijar, ante una situacin de urgencia para hacer frente a sta. Esta segunda clasificacin, como suele suceder en la mayora de los casos, es insuficiente, pues no contempla percepciones, como las relativas al financiamiento, que deben ser consideradas como un. ingreso provisional del estado ' , puesto que han de restituirse y, adems, no son proporcionadas de fonna Obligatoria. Para algunos autores, los ingresos extraerdinarios son: los emprstitos, las multas, la emisin de moneda, la expropiacin. Opinamos que la principal crtica que puede hacerse a esta clasificacin es en el sentido de que la expropiacin implica un, egreso pecuniario y no un ingreso; 3 La Ley de Ingresos de la Federacin para el ejercido fiscal de 1995 determin que el poder pblico puede captar los nueve rubros siguientes: a) Impuestos; b) Aportaciones de seguridad social; el Contribuciones de mejoras; d) Derechos; , e) Contribuciones no comprendidas en las fracciones precedentes causadas en ejercicios fiscales anteriores pendientes de liquidacin e da ~~ <'<;.Q.,.'"l2>.~\. f) Productos; g) Aprovechamientos;

Concepto. Resulta dificil conceptuar los ingresos obtenidos por la va del derecho pblico sin caer en contradicciones. En efecto, en este rubro se incluyen renglones, como los emprstitos, cuya naturaleza no implica su captacin coercible, lo mismo que tributos recaudables normalmente o de manera extraordinaria, en los que s existe la obligatoriedad y la posible coaccin. Por 10 anterior, suele estudiarse y adoptarse con ms frecuencia la nodn de tributo y no la de

137
h) Ingresos derivados de financiamientos, e i) Ingresos de paraestataIes; y

INGRESOS FEDERALES bultos o exija documentacin que acompae la mercanca; 4 Expedir ni mantener en vigor leyes o disposcones fiscales que importen diferencias de impuestos o requisitos por razn de la procedencia de mercancas nacionales o extranjeras, ya sea que "estas diferencias se establezcan respecto de la produccin similar de la localidad, o ya entre producciones semejantes de distinta procedencia; Gravar la produccin, el acopio o la venta del tabaco en rama, en forma distinta o con cuotas mayores de las que el congreso de la unin autorice, y 6 Establecer derechos de tonelaje, ni otro alguno de puertos, ni imponer contribuciones o derechos sobre importaciones o exporta- dones.

4 Por nuestra parle, y de acuerdo, en principio,

con el Cdigo Fiscal de la Federacin del 31 de diciembre de 1981, anotamos la siguientes

clasifi~ci6n: contribuciones: comprende impuestos,

derechos, aportaciones de seguridad social y contribuciones de mejoras; recargos; multas; productos, y aprovechamientos.

Con la expresin contribuciones, el legislador quiso utilizar la terminologa del arl. 31, frac. IV, de la oonstitucin federal, que establece la obligacin de los mexicanos de contribuir al gasto pblico; tambin se ha dicho, de forma quiz un poco ingenua, que el trmino contribucin no resulta tan compulsivo como el de tributo; el cual, sin embargo, es ms tcnico. INGRESOS FEDERALES La constitudn seala fuentes impositivas exclusivas a la federacin y, en 1983, a los rnuncpios; el resto puede ser gravado por los estados o, de manera concurrente, por los otros niveles de gobierno. Las fuentes exclusivas de la federacin se fijan prindpalmente en el artculo 73, frac. XXIX: comercio exterior, recursos naturales, lo sealado en los prrafos 40. y So. del art.' 27, instituciones de crdito, sociedades de seguros, servicios pblicos federales, energa elctrica, tabacos labrados, gasolina y otros derivados del petrleo, cerillos, fsforos, aguamiel y productos de su fermentacin, explotacin forestal, y produccin y consumo de cerveza, Las fuentes tributarias reservadas a los muncpios, previstas en el arto 115, frac. IV, son: propiedad inmobiliaria y setvicios pblicos municipales. Por otra parle, los arls. 117 y 118 establecen que: los estados no pueden, en ningn caso: 1 Gravar el trnsito de personas o cosas que atraviesen su territorio; 2 Prohibir ni gravar, directa ni indirectamente, la entrada a su territorio, ni la salida de l, a ninguna mercanca nacional o extranjera; 3 Gravar la circulacin, ni el consumo de efectos nacionales o extranjeros, con impuestos o derechos cuya exaccin se efecte por aduanas locales, requiera inspeccin o registro de

Recordemos aqu que los impuestos municipales van a ser establecidos en leyes que expida el congreso o legislatura local, ya que el ayuntamiento no tiene funciones legislativas, salvo en los casos excepcionales vistos en la voz "municipio" de este diccionario. Partdpacin a fos estados y municipios en impuestos federales. Dado que en nuestro sistema fiscal, la federacin ha ido acaparando las fuentes impositivas de mayor significacin financiera, se ha hecho necesario establecer un mecanismo que permita redistribuir el ingreso pblico entre los tres niveles de gobierno (federal, local y municipal]. Este mecanismo de redistribucin de los recursos trbutarios, es el sistema de partidpadones a estados y municipios en impuestos federales. Inicialmente, el constituyente estableci que las legislaturas locales seran las que fijaran la participacin municipal sobre las cantidades que la federacin entregara a los estados provenientes del impuesto recaudado por energa elctrica. Posterormente. surgi la coordinacin en materia fiscal; por cuyo medio se celebran convenios entre la federacin y los estados, en dichos convenios, adems de otras cuestiones, se fijan las bases de operacin en materia de participaciones impositivas. Aparte de factores polticos, tcnicos y financieros, las participaciones van a detenninarse en atencin de que se elimine la doble o triple concurrencia impositiva.

INGRESOS FEDERALES

138
b) La secretara intercambiar informaci6n con las dependencias y entidades financieras respecto de las necesidades de gasto que tendr la federaci6n; c) Amstardarel15denoviembredecadaao, el secretario de hacienda y crdito pblico comparecer ante la cmara de diputados para presentar la iniciativa, la cual le corresponde formalmente al presidente de la repblica. Tratndose de un ao en que hubiera habido cambio de titular del poder ejecutivo, la comparecenca del secretario y la presentaci6n de la iniciativa, ser a ms tardar el 15 de diciembre; d) La iniciativa ser discutida y aprobada en la cmara de diputados, como cmara de origen. Sera ste uno de los pocos casos en que la constitudn seala a una de las dos cmaras como de origen para detenninada ley. Esta discusin y aprobacin se efecta antes de hacer 10 mismo con el presupuesto de egresos; e) La cmara de senadoresdlscutr y aprobar la iniciativa, en calidad de cmara revisora, y f) La ley ser promulgada y publicada, antes del 1 de enero del ao en que vaya a regir; el decreto promulgatorio ser refrendado por el secretario de gobernacin.
INGRESOS MUNICIPALES Cuestin esencial a propsito del municipio es la relativa a sus ingresos, pues de ellos depende en gran medida el oportuno y adecuado cumplimiento de sus cometidos. Se menciona, en la voz correspondiente, romo este aspecto ha estado en el centro del debate suscitado acerca de la autonoma y la vida municipa1. El constituyente de 1917, apenas si seal escasas fuentes de ingresos al muncpo. Con la reforma del 3 de febrero de 1983, se pretendi superar esa situacin mediante la formulacin de algunas medidas orientadas al fortalecimiento finandero de la institucin que se oomenta. En' esta materia, el arto 115 constitucional establece el] la actualidad que:

En el aspecto financiero, las participadones fe derales llegan a constituir el principal rengl6n de ingresos para algunos estados y municipios (un promedio de 89%, aproximadamente).
Ley anual de ingresos. La ley de ingresos de la federacin es para la captacin de recursos pecuniarios 10 que el presupuesto de egresos es para el gasto pblico. Existen leyes,anuales de ingresos en los niveles federal, local y municipal; en este ltimo caso, su aprobacin corre a cargo de la legislatura local. La ley de ingresos cuenta con las caractersticas o los principios que mencionamos enseguida: 1 Anualidad. Tiene vigencia durante el ao fiscal, que corresponde al ao calendario; 2 No reconduccin. Interpretando el arto 74, frac. IVt de la constitucin general de la repblica, no es posible que contine en vigor la ley anterior si la nueva no ha sido aprobada, promulgada y publicada; 3 Revalidacin. De la vigencia de las leyes fiscales que establecen los distintos tributos que ha de recaudar el estado; 4 Precisin. En virtud de que cualquier impuesto o ingreso que no est incluido en la ley no podr ser recaudado, ya sea que la omisi6n sea voluntaria o involuntaria; 5 Catalogacin. Es un catlogo de rubros por obtener en el ao de su vigencia, y 6 Previsibilidad. Ya que establece las cantidades estimadas que de cada concepto habr de obtener la hacienda pblica; ello a partir de la ley para el ao de 1982, pues con anterioridad dichas cantidades s6lo eran manejadas dentro de la exposici6n de motivos de la iniciativa correspondiente.
El procedimiento seguido para la elaboracin de la ley de ingresos de la federaci6n es, al menos en el nivel normativo, ms sencillo que el del presupuesto de egresos, y oomprende las siguientes etapas:
a) La secretara de hacienda y crdito pblico es la encargada de preparar el proyecto de ini-

ciativa de ley de ingresos. De conformidad con el arto 74, frac. IV, refonnado en 1977, se termin la discusi6n acerca de la posibilidad q;e lue~ algn diputado, senador o legislatura local quien o la que, respectivamente, pudiera presentar la iniciativa;

Los municipios administrarn libremente su hadenda, la cual se formar de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, as como de las contribudones y otros ingresos que las legis\otul'OS estub\'G1mT\ o. su. jo.UOT, y en todo coso; a) Percibirn las contribuciones, incluyendo tasas adidonales, que establezcan los es-

139
tados sobre la propiedad inmobiliaria, de

INMIGRACiN

Durante la Edad Media europea, dado lo escaso

su fracdonamiento, divisin, consolida06n, traslacin y mejora, as( romo las que se funden en el cambio de valor de los

e inseguro de los caminos, la inmigracin es casi nula. Hay fenmenos aislados, como el auge comercial de las repblicas italianas y las cruzadas de la cristiandad. Los siglos XV y XVI constituyen la poca de los descubrimientos y conquistas en frica, Amrica y Asia. Aqu, el extranjero llega a dominar, invadir y colonizar. La gran inmigraci6n de africanos a Amrica, pennite el traslado de millones de seres humanos en los siglos XVII y XVIII, principalmente. En Amrica Latina, durante el siglo XIX Jos extranjeros son bienvenidos por su potencial capacidad de modernizar las economas locales de los pases recin independizados. Se les permite invertir en minera, comercio y en la incipiente industria. En la actualidad, la mayora de los pases regulan minuciosamente la entrada y la estancia de los extranjeros, limitndolas en ocasiones, por motivos laborales o de integracin cultural. En Mxico, hoy en da, la pennanencia de Jos extranjeros en el territorio nacional y las actividades que pueden realizar estn reguladas en la Ley General de Poblacin, contonne a la calidad que les corresponda y les asigne la autoridad de migracin: no inmigrante, inmigrante e inmigrado; respecto a estas figuras la ley seala lo siguiente: 1 ,No inmigrante. Es el extranjero que con permiso de la secretaria de gobernaci6n se interna en el pas temporalmente, y que asume alguna de las siguientes caractersticas: a) Turista. Le corresponde a aquel que ingresa con fines de recreo o salud, o para realizar actividades artisticas, culturales o deportivas, no remuneradas ni lucrativas, y con una temporalidad mxima de seis meses improrrogables; b) Transmigrante. Se concede a quien entra al territorio nacional en trnsito hada otro pas; aqul podr permanecer dentro del mismo hasta por treinta das; e) VISitante. Se considera esta caracterstica a quienes entran en el pas para dedicarse al ejercicio de alguna actividad lucrativa o no, siempre que sea lcita y honesta, y gozan de autorizacin para permanecer en l hasta por un ao. Si durante su estancia vive de sus depsitos trados del extranjero, de las rentas que stos produzcan o de cualquier ingreso proveniente del exterior, o para actividades

inmuebles. Los munidpios podrn celebrar conuenios con el estado para que ste se haga cargode algunas de lasfunciones relacio-

nadas con la administracin de esas contribudones;

b) Las partidpaciones federales, que sern aJbierlas por la federad6n a los munidpios con arreglo a lasbases, loo montos y los plazos que anualmente se determinen por las legislaturas de los estados, y e) Los ingresos derivadosde laprestacin de
servidos pblicos a su cargo.

Las leyesfederales no limitarn la facu1tod de los estados para establecer las contribuciones a que se rejieren los inasoe a) y e), ni ooncedern

retodn con lasmismas. Lasleyes locales no establecern exenciones o subsidios respecto de las mencionadas contribuciones, en favor de personasfsicas o morales, ni de instiexenciones en

tudones oficiales o privadas. Slo los bienes del dominio pblico de la federacin, de losestados o de los municipios estarn exentos de dichas
oontribuciones.

Las legislaturas de los estados aprobarn las leyes de ingresos de los ayuntamientos... Por otro lado, el arto 73, frac. XXIX, ltimo prrafo, prev que las entidades federativas compartan la participaci6n que la federaci6n les otorgue sobre el impuesto de energa elctrica. Antes de la reforma de 1983 al arto 115, sta era la nica mencin que la carta magna haca respecto a los ingresos municipales.
Competencia munldpal y Municipio.

INMIGRACiN

La inmigraci6n es la entrada de extranjeros a \U1 pas,los cuales porrazones econmicas, culturales o polticas dejan su lugar de origen.

El traslado de un pas a otro es un fenmeno

muy antiguo y que ha atravesado diversos estadios hist6rioos. En la antigedad, incluido el periodo de floreci-

miento de la civilizacin grecolatina, los grandes

movimientos migratorios se hacen con motivo de las guerras de oonquista, ya que los prisioneros son objeto de traslados en calidad de esclavos.

INMIGRACiN

140
fugiado se ausenta de Mxico, perder el derecho a regresar en esta calidad migratoria, salvo que haya salido 'con permiso de la propia secretara. El refugiado no podr ser devuelto a su pas de ~rigen, ni enviado a ningn otro," en donde I su vida, libertad o seguridad se vean en peligro. La secretaria de gobernacin podr dispensar la sancin a que se hubiere hecho acreedor por su internadn ilegal al pas, al extranjero a quien se otorgue esta caracterstica migratoria, atendiendo precisamente a la naturaleza de la figura jurdica de refugiado; g) Estudiante. Goza de esta caracterstica migratoria quien llega para iniciar, oompIetar o perfeccionar sus estudios' en planteles educativos o instituciones oficiales o particulares incorporados o con autorizacin oficial; las que se conceden son prrrogas anuales y la autorizacin para .permanecer en el pas se extiende slo el tiempo que duren sus estudios y el que sea necesario para obtener la documentacin final escolar respectiva, pudiendo ausentarse del pas, cada ao, hasta por lUl total de 120 das; h) Visitante distinguido. Se otorga en casos especiales, de manera excepcional, consisten en permisos de cortesa para internarse y residir en el pas, hasta Par seis meses. y se confieren a investigadores, cientficos o humanistas de prestigio internacional, periodistas o a otras personas eminentes. La secretara de gobernacin podr renovar estos permisos en los casos que lo estime pertinente; i] Visitante local. Esta visa consiste en que las autoridades de migradn podrn autorizar a extranjeros para que visiten puertos martimos o ciudades fronterizas sin que su perrnanencia exceda de tres das, y j) Visitante provisional. Esta caracterstica se presenta cuando la secretara de gobernacin autoriza, con carcter excepcional y hasta por 30 das, el desembarco provisional de extranjeros que lleguen a puertos de mar o aeropuertos con servicio internacional, cuya documentacin carezca de algn requisito secundario. En estos casos, debern constituir depsitos Q t\.~wn. "\~ ~.tl\:o.~~~ ","' "\~'S'l=-O "d:o. pas de procedencia, de su nacionalidad o de su origen, si no cumplen el requisito en el plazo concedido.

cientficas,tcnicas, artsticas, de asesora, deportivas o similares, o para ocupar cargos de confianza, as como para conocer alternativas de inversin o realizar stas, en que podrn concederse hasta cuatro prrrogas ms de un ao cada una, con derecho a entradas y salidas mltiples: d} Consejero. Es aquel que ingresa para asistir a asambleas o sesiones de consejo de administracin de empresas. Estaautorizacin ser hasta por un ao, prorrogables hasta por cuatro periodos iguales, con permiso de entradas y salidas mltiples, y la estancia dentro del pas en cada ocasin s6lo podr ser hasta de treinta das improrrogables; e) Asilado poltico. Esta visa se concede a quien entra al territorio nacional para proteger su libertad o su vida de persecuciones polticas en su pas de origen, y es autorizada por el tiempo que la secretara de gobernacin juzgue conveniente, atendiendo a las circunstancias que en cada caso concurran. Si el asilado poltico viola las leyes nacionales, sin perjuicio de las sanciones que por ello le sean aplicables, perder su caracterstica migratoria, y la misma secretara le podr otorgar la calidad que juzgue conveniente para continuar su legal estancia en el pas. Asimismo, si el asilado poltico se ausenta del pas, perder todo derecho a regresar en esta calidad migratoria, salvo que haya salido con permiso de la propia dependencia; f) Refugiado. Para proteger su vida,seguridad o libertad cuando hayan sido amenazadas por violencia generalizada, agresin extranjera, conflictos internos, violacin masiva de derechos humanos u otras circunstancias que hayan perturbado gravemente el orden pblico en su lugar de origen, que lo hayan obligado a huir a otro pas. No quedan comprendidos en esta caracterstica migratoria las personas que son objeto de persecucin poltica prevista en el inciso anterior. La secretara renovar el permiso de estancia en el pas, cuantas veces lo estime necesario- Si ~l refugiado viola las leyes mexicanas, adems de las sanciones que por ello le sean aplicabJas. pordnr su caracterstica migratoria y la misma secretara le podr otorgar la calidad que juzgue pertinente para continuar su legal estancia en la repblica. Asimismo, si el re-

141
2 Inmigrante. Se reconoce como tal al extranjero que se interna legalmente en el pas con el propsito de radicarse en l, en tanto adquiere la calidad de inmigrado. Los inmigrantesse aceptarn hasta por cinco aos, y sus caractersticas son:

INSTITUTO MEXICANO DEL PETRLEO

al Rentista. Es aquel que ingresa al pas para vivir de sus recursos trados del extranjero; de los intereses que le produzca la inversin de
su capital en certificados, ttulos y bonos del

estado o de las instituciones nacionales de crdito u otras que determine la Secretara de Gobernacin o de cualquier ingreso permanente que proceda del exterior. La Secretara de Gobernacin podr autorizar a los rentistas para que presten servicioscomo profesores, cientficos, investigadores cientficos o tcnicos, cuando a juicio de ella, dichas actividades resulten benficas para el pas; b) Inversionista. Es quien se interna en la repblica para invertir su capital en la industria, comercio y servicios, de conformidad con las leyes nacionales, y siempre que la inversin contribuya al desarrollo econmico y social del pas y la misma se mantenga durante la residencia del extranjero en el pas; e) Profesional. Es el que llega para ejercer una profesin. Esta visa se concede slo en casos excepcionales y previo registro del ttulo ante la secretara de educacin pblica; d) Cargosde confianza. Esta caracterstica se le otorga a quienes llegan al pas para asumir cargos de direccin y otros de absoluta confianza en empresas o instituciones establecidas en la repblica, siempre que a juicio de la secretara de gobernacin no haya duplicidad de cargos y que el servicio de que se trate amerite la internacin; el Cientffieo. Esta visa se otorga a todo aquel que arriba al territorio nacional para dirigir o realizar investigaciones cientficas, para difundir sus conocimientos cientficos,preparar investigadores o realizar trabajos docentes, cuando estas actividades sean realizadas en inters del desarrollo nacional a juicio de la secretara de gobernacin, tomando en consideracin la informacin general que al respecto le proporcionen las instituciones que estime conveniente consultar; f) Tcnico. Con la visa de tcnico ingresan y permanecen en territorio nacional, para reali-

zar investigacin aplicada dentro de la produccin o desempear funciones tcncas o especializadas que no puedan ser prestadas, a juicio de la secretara de gobernacin, por residentes en el pas; g) Familiar. Esta visa se concede a quien llega al pas para vivir bajo la dependencia econmica del cnyuge o de un pariente consanguneo, inmigrante, inmigrado o mexicano en lnea recta sin lmite de grado o transversal hasta el segundo.. Los hijos y hermanos de los solicitantes slo podrn admitirse dentro de esta caracterstica cuando sean menores de edad, salvo que tengan impedimento para trabajar o que
estn estudiando de forma eslable, y

h) ArtistasY deportistas. Se da a personas que vayan a "reoluar -dice la ley- actividades artsticas, deportivas o anlogas" que resulten de beneficio para la nacin.

Inmigrado. Mediante esta calidad migratoria el extranjero adquiere derecho de residencia definitiva en el pas. Los inmigrantes con residencia legal en el pas durante cinco aos, podrn adquirir la calidad mgratoria de inmigrados, siempre que hayan observado las disposiciones de la ley y sus reglamentos y que sus actividades hayan sido honestas y positivas para la comunidad.
3 Bibliografa recomendada BL5TAMANTE, Jorge A., l, al., Estudios fronteriZos, Asociacin Nacional de Universidades e Institutos de Enseanza Superior, Mxico, 1981. DoMfNGUEZ VARGAS, Sergio, Teora econmico, 6a. ed., Porra, Mxico, 1977. FISHER, Galen M., Diccfonarlo de sociologa, 4a. reimp., Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 1971. HAWLEY, Amos H., Ecologa humana, Se. ed., Tecnos,
Madrid,1982.
U,lBADffiE, Andr de, Tralt de drolt administratif, 1.

111,

3a. ed., LGDJ, Paris, 1978. Ley General de Poblacin. MELorn, Humberto, Sociologa del hambre, Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 1980. ?EREZNIETo CASffiO, Leonel, Derecho internacional prllJ~ do, Parte general, 6a. ed., Harla, Mxico, 1991. RANGEL Couro, Hugo, La teora econmica y el derecho, 3a. ed., Porra, Mxico, 1980.

INSTITUTO MEXICANO DEL PETRLEO

Se trala

de un organismo descentralizado de carcter preponderantemente tcnico, educativo y cultural, con

INSTITUTO MEXICANO DEL SEGURO SOCIAL

142
mente del inters pblico (vase); son dos expresiones para designar una misma figura. A pesar de esa sinonimia normalmente aceptada, es nuestro criterio preferir la expresin inters pblico, porque en rigurosa lgica sena muy discutible hablar de generalidad en tratndose de fines, deseos y metas de W1a sociedad; siempre habr quien discrepe de los objetivos mayoritarios.
INTERS PRIVADO En derecho administrativo, tiene importancia esta nocin al ser delimitada del inters pblico (vase). INTERS PBLICO El concepto de inters pblico resulta difcilde precisar y, sin embargo, su empleo es frecuente en los textos legales y doctrinarios, llegando, incluso, a considerarlo como sinnimo de necesidad pblica, provecho-comn, beneficio colectivo, utilidad social, inters social, inters nacional, necesidad colectiva, utdad nacional, inters general, utilidad pblica, etc., no obstante, s existe una diferencia, pues todos estos conceptos no siempre son de igual jerarqua y, en ocasiones, en verdad hay variantes; tambin, es cierto que no son de igual grado, ya que el inters pblico es la nocin que abarca a los dems o, en otros trminos, es el gran contenido. Dada la enorme cantidad de vocablos que se encuentran involucrados en este concepto, su confusin y uso irreflexivo, as como la aparente sinonimia, no haremos el anlisis de cada trmino, pero se piensa necesario tratar de desentraar nuestro concepto fundamental: inters pblico, para 10 cual iniciamos por establecer el sentido de la palabra inters. Para Iherlng, inters debe tomarse en su sentido ms amplio, ya que puede ser aplicado no s610 al carcter econmico, sino tambin en diversa ndole, por ejemplo, la personalidad, el honor, la familia, la salvaguardia de los diferentes bienes, etctera. Esta idea vincula intrnsecamente el concepto valor, que sera la medida de la utilidad de un bien y el inters en ese caso, ser el valor en su relacin peculiar con el individuo ysus aspiraciones. Lo anterior nos permite entender que el inters en s es variable en el tiempo, sitios, sociedades, y da lugar a que se produzcan diferentes derechos. siempre como protecci6n al 'inters; es, por tanto, posible que un inters no tenga carcter jurdico, pues para que lo tenga, es necesario la proteccin

personalidad jurdica y patrimonio propios, creado en 1965. Este instituto se ocupa de la investigacin cientfica bsica y aplicada, del desarrolio de disctplinas de investigacin bsica y aplicada; formacin de investigadores; de difundir los desarrollos cientficos y su aplicacin en la tcnica petrolera; de la capacitacin de personal obrero que pueda desem-

pear labores en el nivel subprofesional, en las

industrias petrolera, petroqurnica bsica, petroqumica derivada y qumica. Sus actividades las realiza por medio de laborato-

rios, plantas piloto, plantas comerciales, centros educativos, o en los campos divididos por ramas, de acuerdo con sus planes de trabajo, de esta forma:

1 Geologa y geofsica; 2 Ingeniera petrolera, estudio de transportes y distribucin de hidrocarburos y economa petrolera; 3 Qumica, refinacin y petroqumica;
4 Manejo y adaptacin de equipo;

5 Estudio y adaptacin de tecnologa; 6 Electrnica aplicada a las industrias petrolera, petroqumica y qumica; 7 Seguridad industrial; 8 Cursos de organizadn y administracin industrial, y

9 Cualquiera otra actividad relacionada con

las industrias petrolera, petroqumica y qumica.
INSTITUTO MEXICANO DEL SEGURO SOCIAL Organismo federal descentralizado, creado en 1943, competente para proporcionar servidos de seguridad social a los trabajadores particulares y de algunas paraestatales. Su naturaleza jurdica es objeto de opiniones encontradas, ya que algunos lo consideran de carcter sui generis. INSTITUTO NACIONAL DE LA SENECTUD

Se-

nectud.
INSTRUCCIONES DE SERVICIO INTERESES

Circular.

Aprovechamientos Y Recargos.

INTERS GENERAL

es, en realidad,

lID

La expresin inters general equivalente legal y doctrinaria-

143
del derecho, es decir, si atendemos que todo individuo busca su realizacin, y para ella su actuar se basa en su inters personal, ste puede ser de ndole moral, mstica, espiritual. econmica, poltica, etc.; slo cuando este inters entre en juego o pugna con otros intereses, el derecho lo proteger o lo regular, pero si es irrelevante al campo jurdico, como los primeros mendonados (morales, msticos, espirituales) existir un inters, pero no con carcter jurdico. Se advierte que el inters es un concepto subjetivo, el cual ha sido clasificado como privado y colectivo. Al respecto algunos autores sostienen que stos no se dividen tajantemente, al contrario, no es posible determinar dnde empieza uno y dnde termina el otro, puesto que toda norma pretende la realizacin de ambos, en cuanto que lo importante de la proteccin individual alcanza a ser relevante, tambin, al inters colectivo. Sin embargo, para algunos autores, como Pedro AguiJar A1tamlra, s es importante el distingo entre el inters corporativo y el individual, pues el miembro de W1a agrupacin no est capacitado para ejercer accin en defensa del inters comri o profesional de la asociadn a que pertenece, ni a la inversa; por tanto, el vocablo colectivo constituye la esenda propia del inters, a diferencia del derecho que supone W1a obligacin a favor de persona detenninada. Ahora bien, la naturaleza del inters es mltiple, como ya se ha dicho; ya que comprende aspectos materiales, morales, religiosos; as como conceptos genricos, que abarcan distintas ramas patrimoniales, intelectuales, econmicas, jurdicas, etctera. Se puede apreciar que, el slo hablar de inters conlleva una gran dificultad, ya que entraa concepciones de todo tipo, pero primordialmente stas se formulan a travs de una visin filosfica, lo que nos permite apreciar que en todo esta gama de ideas surge lo que es inevitable: conflictos entre los distintos intereses; pero, tambin, la forma de resolverlos. A este respecto, Luis Recasns Siches expone que la naturaleza humana siempre buscar su realizacin, y en ese contexto cada individuo tiene multitud de deseos que quiere concretar, y como es lgico entra en competencia, y, por ende, frecuentemente en conflicto, con Josintereses de su prjimo; en este sentido, entiende el inters como la demanda o deseo que los individuos tratan de satisfacer, bien sea de forma personal o bien por medio del grupo social. En razn de que la satisfaccin de todos los intereses de cada particular es imposible, forzosa-

INTERS PBLICO

mente existen conflictos. Para resolver dichos problemas, el derecho positivo acta as: 1 Clasifica los intereses opuestos en: a) Intereses que merecen proteccin, y b) Intereses que no merecen proteccin, respecto de stos ya se indic que son los que no tienen un carcter jurdico, y su proteccin o salvaguarda corresponde al campo donde se generan (morales. religiosos, ticos, etctera); 2 Establece una tabla jerrquica, en donde se precisan qu intereses deben ser protegidos y la prioridad de stos; 3 Define los lmites para reconocer y proteger los intereses, y mediante normas jurdicas impone su aplicacin por la autoridad correspondiente: judicial o administrativa, y 4 Establece la estructura orgnica para: a) Declarar las normas para resolver los conflictos de intereses (potestad legislativa y re9Iamentaria); b) Ejecutar estas normas (poder ejecutivo), y c) Dictar normas individualizadas (sentendas). E conflicto de intereses se resolver atendiendo a todas las circunstancias que se presenten; no puede haber una solucin universal ante la variedad de intereses, ms an, si consideramos el carcter jurdico o no jurdico de este concepto, por lo que siempre se estar al caso concreto. La multitud de intereses, nos llevara a infinitas clasificaciones, situacin que rebasa la intencin de este texto, por lo que tomaremos la de Roscoe Pound, citado por Luis Receene, en los tipos concretos de intereses humanos que claman por proteccin en el mbito jurdico.
al Intereses individuales. Dentro de los cuales pueden encontrar cabida los patrimoniales,la salud, la libertad, los econmicos, los familiares, las creencias, la opinin y el trabajo, por citar algunos; claro est que ellos deben limitarse, precisamente para evitar conflictos; b) Intereses pblicos. Que pueden ser los estatales, porque como organizacin, el estado tiene necesidades y fines por cumplir y err, esto radica su inters, y pblico por el sujeto de que proviene. Es importante destacar, que en este inciso no se hace referencia al concepto que tratamos de delimitar, que es el inters pblico,

INTERS PBLICO

144
Por esta importancia que se,menciona, el inters pblico es una limitanle de la libertad individual. Esto puede apreciarse c1aramehte cuando un sujeto en ejercicio de su libertad, se .apropia de un objeto comn, y puede ser que no 10dae, es ms, quiz lo restaure o mejore, pero esto equivaldra a causar un perjuicio a la colectividad, 'pues no se satisfara el inters pblico, de ah que es necesaria la restriccin a la libertad individual, para la realizacin de los fines comunes, por y para todos, por igual; o sea, no se trata slo de bienes materiales, sino de algo ms valioso que es el ipters pblico, y de esta manera se nos presenta corno un gran continente, en el cual se tiene el contenid de elementos llamaI dos finalidades comunes. La figura en estudio no mantiene una direccin nica; por el contrario, se habl.~ de mltiples variantes y directrices, por lo que inters pblico no es uno solo sino que son infinidad, puesto que depende esencialmente de la sociedad. En este sentido de variabilidad, podemos encontrar hasta aparentes contradicciones, por ejemplo, si el inters pblico de la -colectivdad requiere para su satisfaccin el rompimiento del orden establecido, porque se demanda una guerra, ya sea para la defensa de la nacin, la recuperacin de una parte del territorio o por cualquier causa trascendental. No se est en prescnca de un desorden, sino que precisamente en aras de la satisfaccin del inters pblico, se da lugar a la situacin prevista para que impere la ley marcal, por tanto, no existe contradiccin en buscar el bienestar de la colectividad por medio de un estado de paz o de beligerancia, solamente que la regulacin a que se sujetan los gobernados ser diferente, segn sea el caso, pero en ambas es entendible que lo importante es satisfacer el inters pblico, ' De lo apuntado se infiere que, tambin, encontramos acepciones de inters pblico provenientes de un punto de vista poltco y por supuesto otras provenientes de un enfoque jurdico, las cuales se entrelazan. I Para entender el sentido J:,ltico, hay que evitar I dos errores tal como lo expone Georges Vedel' el primero sera conceptuar el iJters pblico com~ la suma de los intereses particulares, complementando esta idea COn el siguiente ejemplo: "el inters pblico sera la sntesis del inters de los producto-

sino que este comentario es en atencin slo a una clasificacin de inters, por lo que no hay que confundirlas, y e) Intereses sociales. Aqu se estara hablando de un orden social, de una ausenda de trastornos, de la paz, la seguridad, el orden, el progreso, la cultura, y hasta del bien comn, con la aclaracin de que hay quien considera a este ltimo concepto, superior al inters social y otros, como en este caso, a la inversa; no entraremos a polemizar en tal cuestin, pues no es materia de este texto, sino de la filosofa del derecho. Se ha hecho referencia exclusivamente al vocablo inters, y nos damos cuenta de que existe una complejidad, la cual persistir en todo el desarrollo del tema, pues no podemos omitir que la liga indisoluble en nuestro concepto analizado de las palabras inters y pblico, lo hacen an ms dificultoso y, por supuesto, nos lleva a considerar que el nteres pblico, no es estable en su concepcin y contenido, ya que stos variarn segn la poca, la nacin, la sociedad, la religin, la moral, la cultura, etc., que se presenten en un lugar y tiempo determinados; concepcin y contenido que puede catalogarse o no dentro del mundo jurdico. Las alternativas que influyen en su conguracn nos darn una visin diferente, conforme los criterios con que se trate, as podemos hablar de este asunto desde una perspectiva filosfica, econmica, jurdica, etctera. Se puede decir que el inters pblico traspasa lo jurdico, en razn que debe ser considerado como el deseo de un individuo que de forma simultnea, concomitante o concurrente tiene el mismo sentido en su orientacin que el de los dems miembros de una sociedad, en un lugar y un tiempo determinados; es decir, en ese momento no se trata de satisfacer las necesidades de un individuo, ni los egosmos ni intereses particulares de forma individual, por el contrario, el deseo de la colectividad hacia detenninada cosa debe apreciarse como un bien para la satisfaccin de todos. El inters pblico debe entenderse como la concrecin material del deseo de la colectividad respecto de un bien determinado. Ante tal posicin, el derecho tiene la obligacin de emitir una norma protectora de dicho bien; de esa manera el inters pblico toma relevancia jurdica.

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lo cual es un absurdo"; el. segundo consiste en pensar que el inters pblico es algo apartado o

145
alejado del individuo en s o de los grupos que conforman la nacin, esto porque todo lo actuado por el particular, los grupos sociales, la administracin y el propio estado, no tendra valor si su fin primordial no fuera el ser humano, lo que pone de relieve que el inters pblico est en relacin directa con el hombre y no con las instituciones y que en provecho de aqul se encuentra el sacrificio de WlOS hombres por otros. En este orden de ideas, el inters pblico constituye un arbitraje entre los diversos intereses de los individuos, el cual responder a dos directrices, una cuantitativa, que sern los deseos del grupo ms numeroso, y la otra cualitativa, que se delinea en razn del valor protegido: salud, seguridad, asistencia mdica gratuita, y que, por tanto, son ms importantes que los intereses particularizados. Ante el peso de estos argumentos, es necesario invocar el inters pblico con una significaci6n jurdica, y esto ser posible mediante los principios de competencia de las autoridades para arbitrar esos intereses particulares en pugna. Es preciso recordar la aclaracin mencionada al principio de este vocablo, respecto del uso indiscriminado de este trmino, no obstante que induso as se revelan los factores de jerarqua e importancia que se le imprimen a este concepto. En primera instancia, se debe atender al texto constitucional, que es donde se encuentran las normas del ms alto nivel y del que se desprende el valor intrnseco del concepto, pues es su apreciacin la que har el inters pblico el elemento primordial para satisfacer los fines estatales en la medida en que logre armonizar la satisfacci6n de los intereses particulares. Sin embargo, es ellegisladar el que tiene la carga de precisar y establecer el inters pblico, porque recordando que ste es sumamente variable y en concordancia con el dinamismo de la sociedad y los avances de sta, la ley ha ido incorporando en su texto este concepto, no siempre con tino, pero es una medida que pennite no solamente salvaguardar los intereses de la colectividad, sino mantener un control sobre la administracin pblica, pues tambin establece las reglas jurdicas a que han de someterse tanto la administracin pblica como los gobernados para lograr el fin implcito de dicho inters pblico. Por otro lado, la administracin pblica tiene participaci6n en la delimitaci6n y logro del inters pblico, en el momento que ste no est reservado

INTERS PBLICO

al poder legislativo, ya que la actuacin del poder ejecutivo no s610 se circunscribe a la facuItad reglamentaria, sino que tambin interviene en todo aquello que implica vigilancia estatal, en la correcta observancia de los principios generales del derecho y en lo referente a su campo de accin propio; en este sentido, se encuentran ntimamente vinculados el inters pblico y la administracin a propsito de los servicios pblicos. El carcter jurdico del inters pblico, no slo es una derivacin de lo filosfico social,sino que conlleva elementos materiales, que hacen su trascendencia al mundo del derecho de una manera ineludible. En este contexto, la relacin entre lo poltico y lo jurdico se puede presentar de las siguientes
formas:

1 La accin administrativa siempre deber estar revestida de la legalidad, lo que presupone el fin del inters pblico; 2 Los particulares, atendiendo a la legalidad y la moralidad existente, buscarn variados fines y no necesariamente el inters pblico; 3 El actuar de la administracin no tiene opcin de elegir entre diversos intereses, siempre atender al inters pblico; en cada caso concreta, evitar que se desve de su fin la tarea enromendada, so pena de invalidez del acto, y 4 Los medios para alcanzar el inters pblico pueden estar bajo la administracin, pero siempre se atender a la agilidad y, frecuentemente, a la oportunidad del acto mismo.
En estos incisos, se encuentra el control que implica el inters pblico sobre la administracin; ya que como se ve, ste primordialmente se concreta a la legalidad y la oportunidad y, en ese sentido, el desvo o exceso de poder de la autoridad, no puede invocar razones de inters pblico, porque los elementos atribuidos a esta nocin, constituyen a su vez una tutela del individuo, y asimismo, a la oportunidad de actuar de la administracin, por tanto, si no se satisfacen estos requisitos necesariamente habr la posibilidad de obtener la ineficacia. De lo expuesto, forzosamente tenemos que derivar hacia definiciones breves y concisas para poder delinear posteriormente un concepto de inters pblico.
Inters personal.

Es el derivado de una actuacin individual, que excluye todo nexo con el grupo social; sin embargo, dadas las complejas interrelaciones hwnanas, este actuar se ampla considera-

INTERS PBLICO

146
particulares para comprar y vender bienes, en condiciones que no le sean fijadas:por lasociedad, para que dicha limitacin se constituya en factor determinante del orden. Para Enrique Silva el"""", el inters pblico es la suma de las necesidades individuales y colectivas y que en su generalidad sf Uegan a ser pblicas. Para Miguel S. Marienhoff, no debe hablarse de inters pblico, sino qu~ debe interpretarse como el inters general; entendindose ste como la suma considerable de similitudes de intereses individuales. I Se puede advertir que el' concepto de inters pblico, a pesar de ser estudiado desde diversos ngulos, sigue siendo discutibie, y por su definicin no es posible que sea una nocin aceptada unnlrnemente por los tratadistas. I Por nuestra parte, opinamos que el inters pblico es el deseo social para el logro de determinado beneficio comn o la realizacin de ciertas acciones tendientes a la consecucin de los fines que persigue un grupo nacional, mismos que pueden estar o no previstos en el orden jurdico.
Bibliografa recomendada:

blemente, porque situaciones en apariencia particulares y privadas, se toman de cierta manera colectivas, por ejemplo, las de carcter tributario o electoral.

Inters directo. Se entiende actual y real, por ningn motivo se habr de suponer o creer futuro.

Inters legtimo.

Es el que provoca una relacin protegida por la ley.

Al formular estas consideraciones, se podra

pensar que el inters individual le imprime una orientacin filosfico jurdica al inters pblico, y que la restriccin a la libertad indvdual a la cual nos referimos anteriormente, slo es un medio de defensa del propio particular para hacer valer sus derechos, pero esto no es as, como lo demuestra nuestro Cdigo Civil en sus arts. 60. y 80., que se transcriben por su importancia.

Art. 60 La uoluntad de los particulares no puede eximr de la obseroanda de la ley, ni

alterarla o modificarla. S610 pueden renunciarse

los derechos privados que no afeden diredamente al inters pblico, cuando la renuncia no perjudique derechos de terceros.

I.JF en Orden pblico.

I
i

Art. 80 Los actos ejecutados contra el tenor de las leyes prohibitivas o de inters pblico sern nulos, excepto en los casos en que la ley ordene 10 contrario.
Como puede verse, encontramos que el inters pblico est situado, en una categora superior a los intereses particulares, pero que su complejidad y falta de definicin concreta pueden hacer que se caiga en confusiones; ahora bien, la tarea de definir este trmino, como se habr apreciado, no es fcil por sus mismas implicaciones que tiene con la libertad, con otros vocablos, y con el dinamismo de la sociedad y las circunstancias de tiempo, lugar e idiosincrasias que se presentan. Aun as, se citarn los conceptos de algunos autores, a efecto de poder esclarecer un poco esta ambigedad. Para Agustn Gordillo, el inters pblico est presente cuando de entre la mayora de individuos, cada uno puede escindir del mismo su inters personal; si cada individuo no puede identificarsu inters
lndMduaf del inters pblico, ser una falada.

INTERS SOCIAL

Inters pblioo.

IRREGULARIDADES E INEFICACIAS DEL ACTO ADMINISTRATIVO En el derecho administrativo,

actualmente se habla. ms que de nulidades, de actos irregulares y de inefcacas. Un acto es rregular cuando no ha sido elaborado conforme a las reglas correspondientes; o sea, son defectuosos uno o ms de sus elementos o requisitos. E acto administrativo que padece una irregularidad no debe producir sus efectos, hasta que tal irregularidad sea corregida, ~i ello es legalmente posible, ya que podra tratarse de un defecto que por su naturaleza o por disposicin de la ley tal irregularidad sea insubsanable y, en tal caso, la ineficacia sera total. Un acto, a pesar de no ser perfecto puede ser eficaz, al acatarlo el gobernado y extinguirse de manera normal.

La ineficacia del actopuede ser total o pardal. No

existe texto legal unificado para norrner las irregu\o:ridadQS e. \\Q.~'\:.ID"M:> ~~ \""'" -h~ m'IT'>.:"'n),'<>'t1~'I.:.~~. sta es una situacin casi geheralizada en el derecho comparado, y en la teora no hay unanimidad

Por su parte, Gordon C. Bjork identifica el inters pblico con la limitacin a la libertad de los

.,

147
al respecto. Nonnalmente se opta por comentar cada elemento o requisito y sealar qu consecuencia produce su ausencia o defecto; este sistema es el que adoptaremos.
1 Sujeto. Si el acto es emitido por un rgano incompetente, no debe producir efecto y resulta totalmente nulo o ineficaz; 2 Manifestacin de voluntad. Cuando haya existido aIgun vicio del consentimiento, el acto podr ser convalidado. Si no ha habido voluntad alguna, no existir el acto; 3 Objeto. Si ste no existe o es ilcito, habr ineficacia total; 4 Forma: La falta de fonna invalida el acto, pero si sta es de carcter secundario puede la autoridad restituir el procedimiento; 5 Motivo. La ausencia o indebida motivacin pueden ser subsanadas, si la ley lo permite; 6 Finalidad. Si no se persigue un fin de inters general, de manera directa o indirecta, mediata o inmediata, el acto es ineficaz. Esto resulta difcil, mas no imposible, de probar por parle del administrado, y 7 Mrito. Ms difcil de demostrar la nconveniencia o falta de oportunidad de un acto pero si se comprueba, tal irregularidad es insubsanable.

IRRETROACTlVIDAD actos de la administradn pblica, pero negarla de plano es impedir un eficiente medio de autotuteia, con el que deben contar las autoridades. En Mxico, la Ley Federal de Procedimiento Administrativo (1994), habla de nulidad o anuJabilidad del acto administrativo, cuando haya irregularidad u omisin de los elementos y requisitos que para ste prev la propia ley.
Bibliografa recomendad. Cdigo Civil para el Distrtto Federal en Materia Comn, y para toda la Repblica en Materia Federal. DIEZ, Manuel M., El ado administrativo, 2a. ed., Tipogrfica Editora Argentina, Buenos Aires, 1%1. GARefA DE ENTERRfA, Eduardo y FERNNDEZ, Toms Ramn, Curso de derecho administrativo, t. 1, 2a. ed., Civitas, Madrid, 1978. LAU3ADERE, Andr de, T ralt de droit administratif, Be. OO., t. 1, LGDJ, Paris, 1980. Ley Federal de Procedimiento Administrativo. LIJTZESCO, Georges, Teora y prdica de las nulidades, 6a. ed., Porra, Mxico, 1985. MARTfN MAlEO, Ramn, Manual de derecho administrati~ vo, 4a. ed., Comercial Melver, Madrid, 1979. QUNTANlllA GARdA, Miguel nge~ Derecho de las obliga~ dones, Escuela Nacional de Estudios Profesionales Acatln, Mxico, 1979. SANTAMARfA PASTOR, Juan Alfonso, La nulidad de pleno derecho de los ados administrativos, 2a. ed., Instituto de Estudios Administrativos, Madrid, 1975. SAVAGlS 1..AsJ, Enrique, Tratado de derecho administrativo, t. 1, 4a. ed., sin pie de imprenta, Montevideo, 1974. URzA MAcIAs, Efran, Derecho administrativo,. 5a. ed., Universidad de Guadalajara, Guadalajara, 1979. VEDEL,Georges, Derecho administrativo, Aguilar, Madrid, 1980. ZANOBlNI, Guido, Curso de derecho administrativo, vol. 1, Aray, Buenos Aires, 1954.
Nulidad del acto administrativo.

Autoridad que decreta la ineficacia o la anuladn. Se ha afirmado que los actos administrativos gozan de una presuncin de legalidad;-sostener lo contrario hara inoperante la actividad del poder pblico; por tanto, es el gobernado quien debe impugnar los actos irregulares. La autoridad que emiti el acto irregular o su superior jerrquico, en atencin al derecho de peticin o por virtud del poder de revisin, pueden declarar que un acto es ineficaz y que procede su anulacin o su modificacin. En el supuesto de actuar en virtud de una petci6n del particular, parece no haber problema en nuestro sistema jurdico para que se reconozca la irregularidad e ineficacia. La posibilidad de que el superior jerrquico o la propia autoridad emisora, anulen de oficio un acto irregular, resulta ms discutible: la ineficacia o anulacin solamente podrn ser correctas, si no se afecta al gobernado en derechos adquiridos o en expectativas de stos, salvo cuando se trate de la nulidad de pleno derecho. Aceptar indiscriminadamente la anulacin de oficio, sera crear una falta de certeza jurdica en los -

IRRETROACTlVIDAD Es uno de los requisitos constitucionales del acto administrativo (uase). El principio de la no retroactividad que el arto 14 constitudonal indica para la ley, es aplicable a los actos administrativos. Dado que los rganos de la administracin pblica actuarn ejecutando la ley, es l6gico concluir que sus acciones deben seguir las caractersticas de sta. La no retroactividad del acto administrativo se refiere a los efectos de ste, es decir, no puede lesionar derechos adquiridos con anterioridad a su emisin. El principio de la no retroactividad que el arto14 constitucional indica para la ley, es aplicable a os

IRRETROAcnVIDAD

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La no retroactividad del acto administrativo se refiere a los efectos de ste; es decir. no puede
lesionar derechos adquiridos 'con anterioridad a su ~ I enusron.

actos administrativos. Dado que los rganos de la administracin pblica actuarn ejecutando la ley, es lgico concluir que sus acciones deben seguir las caractersticas de sta.

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JEFE DE ESTADO

JUSTICIA MILITAR

* *

Facultades del presidente

de la repblica.
JEFE DE GOBIERNO

Facultades del presiden-

te de la repblica.
JERARaurA

Cuando la autoridad no se conduce conforme a la ley, o al menos, as lo cree el particular, deben existir medios al alcance de ste para que la administradn retome el camino legal. Los sistemas que encontrarnos para ese control son:

Reladn jerrquica.

JUSTICIA ADMINISTRATIVA Estamos en presenda de justda administrativa, cuando un rgano administrativo resuelve tul conflicto que implica a un derecho subjetivo.

1 Control legislativo; 2 Control judicial, y 3 Autocontrol. El primero de ellos, el control legislativo, llamado tambin control poltico, se presenta en alqunos pases escandinavos mediante el ombudsmcin, figura sta recientemente estudiada de manera brillante en nuestro medio. Se trata de un funcionario designado por el parlamento, para que conozca de las quejas formuladas por los particulares contra actos gubernamentales administrativos. Nuestro derecho universitario adopt en la UNAM esta figura, al crear en 1985, la defensora de los derechos universitarios. El control judicial lo efecta precisamente el poder judicial conforme a un sistema de controversias (jurisdiccional). A ste corresponde en el sistema anglosajn el habeas corpus y, en Mxico, el amparo. El autocontrol estara instrumentado por el contencioso administrativo (tribunales basados en el modelo francs, llamado tambin sistema continental europeo] y por los recursos administrativos. ste es el verdadero autocontrol ejercido PJr parte de la administracin pblica. Tanto el contencioso administrativo como el recurso administrativo se realizan ante rganos administrativos, es decir, no pertenecientes al poder legislativo ni al judicial.
Bibliografa recomendada:
administrativo.
JUSTICIA MILITAR Merece especial mencin en este diccionario, la administracin de justicia militar, en virtud de constituir un fuero, cuya existencia ha sido motivo de innumerables disputas de orden jurdico y poltico a travs de nuestra historia, las cuales han propiciado la variacin en los instrumentos legislativos que lo han contemplado. Eri este sentido, se sabe que \a constitucin federal de 1824, siguiendo una tradicin jurdica, reconoce los fueros militares y religiosos; costumbre que se extendi a las leyes constitucionales de 1836 ya las bases orgnicas de ia repblica de 1843. Sin embargo, la Ley de Administracin de Justicia de 1855, mejor conocida como ley Jurez,

En este apartado, hemos agrupado los medios

con que cuenta el particular para el control de legalidad de la administracin pblica, as corno algunas actividades parajurisdiccionales que realiza la administracin pblica federal. No obstante existir textos especializados para algunos puntos involucrados en este tema, creemos necesaria su inclusin, aunque sea de forma sucinta, en el presente diccionario de derecho administrativo; ms an, para algn importante sector de la doctrina administrativista nuestra materia se divide en dos partes: la accin administrativa y el control de la administracin pblica. Opinamos que una vez expuestos los conceptos fundamentales del derecho administrativo, la estructura de los entes del poder ejecutivo, los recursos patrimoniales del estado y parte de la accin administrativa, resulta obvia y necesaria la descripcin, por sumaria que sea, de las defensas que el particular puede intentar ante los actos administrativos que le afecten de manera ilegal. Tales defensas no pueden ser ignoradas por nuestra disciplina, a riesgo de convertirse en mera elucubracin teorizante sin contacto real y prctico con el derecho vivo.

vase en Contencioso

Sistemas de control. Desde luego, nos referiremos a los mecanismos puestos al alcance de los administrados por cuyo medio pueden obligar a los rganos del poder ejecutivo a aduar conforme al orden jurdico, en asuntos que les afedan. No es lugar para tratar los mtodos de control interno o presupuesta1 de las labores de la administracin pblica (valga la aclaracin por la frecuente duda inicial en ctedra). El actuar de la administracin pblica est, como dice Jean Rivero, totalmente sometido al derecho; es decir, el principio de legalidad norma a toda la actividad de la administracin pblica.

.JUSTlCIII MILITAR
I

150
robo; destruccin de lo perleneciente al ejrcito' desercin e nsurnsin; inutilizacin 00lun~ia para el setVicio;1 insultos; amenazas o violencias contra centinelas, guardias, tropa formada, salvaguardias', bandera y ejrcito; ultrajes y violencias contra polias; y falsa alarma; I Los delitos contra la jerarqua y la autoridad son insubordinacin, ~buso de autoridad, desobediencia y asonada; Los delitos cometidos e~ ejercicio de las funciones militares o con 'motivo de ellas, son abandono de servicio; maltrato a prisioneros, a detenidos, a presos y heridos; pillaje; devastacin; merodeo; apropiacin de botn; contrabando; saqueo y violencia contra personas; Los delitos contra el deber y decoro militares son: infraccin de deberes comunes a todos los que estn obligados 'a servir en el ejrcito; infraccin de los deberes de centinela, vigilante, serviola, tope y timonel; infraccin de deberes especiales de aviadores; infraccin de deberes correspondientes a cada militar segn su comisin o empleo; infraccin de los deberes de prisioneros; evasin y auxilio para sta; contra el honor militar; y duelo, y Los delitos cometidos en la administracin de I justicia o con motivo de ella son: delitos en la administracin de justicia , y delitos cometidos con motivo de la admnstracin de justicia.
I

suprime la existencia de tales reductos, siendo causa de rebeliones que al grito de "religin y fueros" se oponan a esta disposicin que afecta-

ba sus intereses, tradicionalmente reconocidos en todo el mundo civilizado en esa poca. Los levantamientos tuvieron como consecuencia la
restauracin de esta potestad jurisdiccional, mediante un decreto publicado en 1858, no obstante que la constitucin de 1857 slo reconoca el fuero de guerra. Posteriormente, con las leyes de reforma dictadas en 1859, se suprime en definitiva el fuero
eclesistico.

La constitucin federal vigente, en su arto 13, confirma el reconocimiento al fuero militaren nuestro pas, de la siguiente manera:
...Subsiste el fuero de guerra para los delitos y

faltas contra la disciplina militar; pero los tribunales militares, en ningn caso y por ningn
motivo, podrn extender su jurisdicci6n sobre personas que no pertenezcan a[ ejrcito. Cuando en un delito o jalta del orden militar estuviese complicado un paisano, conocer del caso la autoridad civil que corresponda.

De donde desprendemos que el principal efeclo del fuero militar de las fuerzas armadas, sea la potestad para gozar de una jurisdiccin autnoma que se ejerce a travs de sus propios tribunales o instancias, conforme a las leyes que les son propias en casos especficos. Los rganos en que reside este fuero, de acuerdo con la ley, son: el supremo tribunal de justicia militar y los cuerpos de defensores de oficio (cuyas actividades coinciden con las realizadas por sus similares en el llamado fuero comn), estn reglamentados en el Cdigo de Justicia Militar. Las delitos y las faltas que son sometidos al conocimiento de los tribunales castrenses y dems autoridades militares, estn contemplados en el Cdigo de Justicia Militar, y por su rnportenca slo enunciaremos los primeros.

Finalmente, los rganos judiciales encargados de la administracin de justicia mintar son, relacionados por su orden jerrquico: a) Supremo tribunal militar;
b) Consejos de guerra ordinarios;

e) Consejos de guerra extraordinarios, y d) Jueces. stos se auxilian en su funcin, de:

1 Son delitos contra la seguridad exterior de la

nacin: la traidn a la patria, el espionaje, los que se efectan contra el derecho de gentes Y violacin de neutralidad; 2 Las delitos contra la seguridad interior del estado son: rebelin y sedidn; 3 Los delitos contra la exiStencia y seguridad del ejrcito son: falsificacin; fraude; malversacin; retencin de haberes; extravo; enajenacin;

1 Los jueces penales del orden comn; 2 La polica judicial militar y la polica comn; 3 Peritos mdicos legistas militares, los intrpretes y dems peritos; 4 El jefe del archivo judicial y biblioteca militares, y 5 Los que las leyes o reglrnentos dispongan.

BI\.UograGa recomendada:
JUSTICIA NAVAL

' UF en Fuerzas armadas.

Armada.

151
Oficinas dependientes del Departamento del Distrito Federal, encargadas de conocer y sancionar las faltas de polia y buen gobierno, llamadas ahora infracciones cvicas. En trminos generales, el reglamento de la materia regula una serie de conductas tendientes en ]0 fundamental a una correcta utilizacin de la va pblica. De nuestra obra mencionada al final de esta voz, tomamos lo esencial del artculo sptimo del Reglamento Gubernativo de Justicia Cvica para el Distrito Federal: Son infracciones cvicas en los trminos de este reglamento, las siguientes:
JUZGADOS cfYICOS

JUZGADOS cfYICOS

tado al pudor sodal. De ahf su indusi6n como infracci6n administrativa;

V Tratar de manera violenta a los nios, ancianos o personas discapacitadas. La finalidad es proteger, preventiva y represivamente, a personas que, por su edad o condiciones fisicas, se encuentran en desventaja;

VI Producir ruidos por cualquier medio o causar desrdenes, que alteren la tranquilidad de las personas o el orden pblico.
Aquf se pretende evitar contaminaci6n auditiva, adems de garantizar la paz y orden en los lugares pblicos. En este ltimo sentido parece haberse empleado la expresi6n "orden pblico". Aunque hablar de "desrdenes", sin precisar el vocablo, podra conducir a polias y jueces a cometer abusos en la interpretaci6n respectiva;

La infracdn cvica es el J(dto administratioo antes conoddo como falta de polida y buen
gobierno. En virtud de la importancia y variedad

de este artculo, que seala en detalle qu conductas se consideran infraccin, comentaremos

cada una de ellas por separado.

Expresar o realizar actos que causen

ofensa a una o ms personas. Se refiere bsicamente a injurias expre-

VII Arrojar o abandonar en la va pblica animales muertos, desechos no peligrosos, o cualquier objeto en general, as como tirar cascajo.
Se trata de una medida de higiene, csf como para conservar despejada la vfa pblica;

sadas en forma verbal o por seas. Para estimar que existe ofensa, es necesario
ponderar el comportamiento usual entre ofensor y ofendido; ya que alguna expresi6n puede ser lesiva en determinado medio, no as en otro que se use de modo intrascendente;

VIII Faltar al respeto a los asistentes a eventos

o espectculos pblicos, expresando palabras, realizando actos o seas obscenas o insultantes, por parte del propietario del establedmiento, los organizadores o los trabajadores de ambos, as como los actores, artistas o deportistas. No se considerar infraccin, cuando las palabras, actos o seas empleadas formen parte del libreto, trama o guin de la respectiva obra o espectculo y provengan de los actores o artistas.
Respetar a los asistentes por parte de adores, organizadores y otras personas que intervengan en un evento, es el objetivo de este apartado del urtculc 70.;

II Participar en juegos de cualquier ndole que afecten el libre trnsito de personas o vehculos o molesten a las personas.
La falta de espadas recreadonales propida el uso de la vapblica para la prdica de deportes de conjunto; pero ello no debe ser justficad6n para que terceras personas se vean privadas de su derecho a trasladarse libremente de un lugar a otro;

111 Dar, en lugar pblico, a una persona un golpe que no cause lesin.
En nuestra opinin se trata de una forma de injuriar, de manera grave;

IV Orinar o defecar en lugares no autorizados.

Aparte de constituir una forma de contaminar el ambiente, es tambin un aten-

IX Realizar en fonna exhibicionista, actos obscenos o insultantes que ofendan la dignidad de una o ms personas.
La indusi6n de esta falta y su sand6n, son independientes de que pueda resultar

..
JUZGADOS cVICOS

152
privada como a los bknes del estado, cuya conservacin debe interesar a todos los habitantes de [a entidpd federativa; XV Cubrir, borrar, alterr o desprender los letreros o seales que identifiquen los lugares pblicos o las se1ales oficiales o los nmeros y letras qu'1 identifiquen los inmuebles o vas pblicas. I Yrtase de evitar el ilgico vandalismo que toma como blanco la sealizacin de la nomenclatura citaUina, , y por lo tanto prevenir los trastorn~ que ello produce;

[a comisin de un delito. Por otro lado, no

debe ser pretexto para aplicar la llamada censura o impedir la libre expresin de ideas; X Solicitar con falsas alarmas los servidos de emergencia, polica, bomberos o de es-

tablecimientos mdicos o asistenciales,

pblicos el funcionamiento de las lneas telefnicas destinadas a los mismos.
La conducta aqu( descrita puede ser de consecuencias grau[simas para terceros y para la pobladn en general. Dicha infrac-

cin puede, en ciertoscasos de gravedad,

constitur un delito ms que una falta administrativa;

XVI Invitar a la prostitucin o ejercerla.

I

XI Impedir, por cualquier medio, la libertad de accin de las personas.

Se est en un supuesto que, en ocasiones, tambin rebasara los lmites de la mera falta vica, para tipificarse como delito, de conformidad al cdigo penal vigente en el Distrito Federal;

Problema social d~ muy difcil manejo; los autores del reglamento optaron por mantener esta nfraq;in. Sin embargo, ms adelante se prev modalidad para proceder contra ella, segn prrafo que sigue a la frac. XXX de este arto 70.;

XVII Desperdiciar el agua" desviarla o impedir

su uso a quienes deban tener acceso a ella en tuberas, tanques tinacos almacenadores.

XI! Impedir o estorbar el uso de la va pblica.

Es un modo de garantizar la libertad de

trnsito que establece, como derecho fundamenta/ del hombre, el ortcuo 11 de la constitucin federal; XIll Permitir a menores de edad el acceso a lugares a los que expresamente les est prohibido.
Se trata de concordar con otras disposidones que, por razones educativas, 011~ turales y de seguridad, establecen vedar el acceso de menores a sitios deterrminados,

El desperdicio del ,agua o su uso indebido es un mal gen~ralizado en el pas; cualquier medida, como la aqu prevista, tendiente al empleo rozonab[e de aqulla es plausible;

XVIII Permitir el propietari6 de un animal que

ste transite libremente o transitar con l cualquier persona, sin tomar las medidas di seguridad, en prevencin de posibles ataques a las personak. La regla tiende a asegurar la tranquilidad e integridad fsica de las personas, en especial ante el acoso de perros que sin control alguno, llegan a constituir un elemento de friccin y peligro vecinal. El empleo del vocablo "propietario" podra resultar limitativo para proceder contra aquellos que sin tener tal categora respecto a un animal, s ~jercen el control del mismo;

como cantinas, bares, centros nocturnos, etc. Esta infraccin y su correlativa sancin, son independientes a fa posible
responsabilidad que podra llevar a clausurar temporal o definitivamente el Jugar al que se permiti el acceso;

XIV Maltratar, ensuciar o hacer uso indebido de las fachadas de inmuebles pblicos o privados, estatuas, monumentos, postes, arbotantes, semforos, buzones, tomas de
agua, sealizaciones viajes o de

obras,

XIX Azuzar o no contener: a cualquier animal

que pueda atacar a las personas, por parte
de los propietarios o quien transite con

Al incluir esta nonna, se desea brindar proteccin tanto a los bienes de propiedad

ellos.

153
En este supuesto, a diferencia de lafraccin anterior, se est en presencia de una agresin intencional o negligencia grave; Jos valores protegidos son los mismos de la disposicin del apartado precedente;

JUZGADOS cVICOS

Redactada de manera tan vaga, esta regla puede originar interpretaciones 00surdas que propicien prdicas indebidas de servidores pblicos. El origen y finaJidad de la norma estn justificados;

XX Ingerir bebidas alcohlicas en lugares pblicos no autorizados.

Lo anterior incluye, desde luega, la va

XXVI Detonar cohetes, encender juegos pirotcnieos, hacer fogatas o elevar aerostatos, sin permiso de la autoridad, as como utilizar

pblica. Es una conductatradicionalmente

considerada falta administrativa en nuestro pafs, no as en numerosos estados extranjeros;

o manejar, negligentemente, en lugar

pblico, combustibles o sustancias peligrosas O txicas.
La anterior medida se propone coadyuvar a la prevencin de accidentes que, lamentablemente, llegan a presentarse por un irresponsable e inadeaJado manejo de esos materiales;

XXI Consumir estupefacientes o psicotrpicos o inhalar sustancias txicas, sin perjuicio de lo previsto en otros ordenamientos.
Es una medida preventiva, para impedir se desaten conductas ms graves que suele desencadenar ese consumo. Tal consumo puede, normalmente, estar relacionado con delitos contra la salud entre otros;

XXVII Proferir voces, realizar actos o adoptar actitudes que constituyan falsas alarmas de siniestros o que puedan producir o produzcan el temor o pnico colectivos.
La fraccin X anterior, se oomplementa con sta: el comentario hecho en ese apartado, es de reproducirse en este supuesto;

XXII Portar, transportar o usar, sin precaucin, objetos o sustancias que por su naturaleza sean peligrosos y sin observar, en su caso, las disposiciones aplicables.
Tal disposicin, razonable en principio, deberfa indicar con claridad, wles son las cosas peligrosas por su naturaleza; ya que al no hacerlo, deja abierta la interpretacin subjetiva y eventualmente arbitraria;

XXVIII Utilizar indebidamente los hidrantes pblicos, obstruirlos o impedir su uso.

Medida de carcter claramente preventivo, en apoyo a las tareas del cuerpo de bomberos; su importancia, por obvia, no requiere comentario adicional;

XXIII Arrojar ~n la va pblica desechos, o sustancias txicas o peligrosas para la salud de las personas o que despidan olores desagradables.
La disposicin es de claro contenido ecolgico, adems de protecdn sanitaria En ese sentido se debe interpretar, cuando se trate de calificarla para la sancin ap/icable;

XXIX Alterar el orden, arrojar lquidos u objetos, prender fuego o provocar altercados en los eventos o espectculos pblicos o en sus entradas o salidas.
Base jurdica para reprimir condudas antisociales que parecen contar con p recedentes milenarios; a pesar de las secuelas trgicas que llegan a tener, no ha sido posible erradicar esas prcticas, y

XXIV Penetrar, en lugares pblicos o zonas de acceso prohibido. sin la autorizacin 00rrespondiente.
La medida puede tener propsito de seguridad, conservacin, salubridad, ecologa, privada para ciertas actividades;

XXX Ofrecer o propiciar la venta de boletos de espectculos pblicos, con precios superiores a los autorizados.
La lIamadd"reuenta", para muchos defendible, en la adualidad queda prohibida conforme a esta frac. final del arto sptimo.

XXV Daar rboles, csped, flores o tierra o removerlos, sin permiso de la autoridad.

En las infracciones comprendidas en las fracciones 1, II, 11I, VI, VIII Y XVIII slo se proceder a la detencin y presentacin inmediata del presunto

JUZGADOS cVICOS

154
del infractor, y 3) Se sJguir el sistema de dtatoro para comparecer posteriormente.
I

infractor ante el juez o a la iniciacin del procedimiento a peticin del ofendido, y en lo que se refiere a la frac. XVI, slo se proceder por queja de vecinos por escrito ante el juez aun cuando estas infracciones sean flagrantes. Tratndose de infracciones flagrantes, el elemento de la polica preventiva detendr y presentar en forma inmediata al presunto infracior ante

No operar la excepcin d las fracciones sealadas en el prrafo anterior ~ el elemento de la polica detendr y presentar inmediatamente al presunto infractor en los casos siguientes: 1 Cuando, una vez que se le haya entregado el dtatorio, persista en la conduela causal de la infraccin o reindda en forma inmediata; 2 Cuando se niegue a recibir el citatorio o 10 destruya, y 3 Cuando encontrndose en ostensible estado de ebriedad o intoxicacin, no sea capaz de responder de sus actos y no se encuentre persona que lo asista y t~tifique el dtatorio.
Bibliografa .ecomendada
MARTfNEZ MORAlES, Refeel, el. al., Reglamento de trnsito del Distrito Federal, comentado, P. S., Limusa, Mxi00,

el juez, salvo en los casos a que se refieren las fracdones II,IV, VII, VIII YXIII de este artculoen los que no proceder la presentaci6n inmediata del presunto infractorante eljuez y en losque el elemento de la polica entregar al presunto infractorun dtatorio para que se presente ante el juez que corresponda, dentro de las setenta y dos horas siguientes, de conformidad con lo previsto en el arto 19 del reglamento y siempre que elpresunto infractoracreditesu nombre y domicilio con docwnentos oficiales.
Nos abstenemos de comentar el estilo en que fueron redactados los dos prrafos anteriores, mismos que prevn los supuestos en que: 1) Es necesaria peticin del ofendido para proceder; 2) Debe darse la presentad6n inmediata

1994.

MAATfNEZ MoRAlES, Rafael,et al., Reglamento gubernativo de Justicia cvica para el Distr~o Federal, comentado, P. S., Limusa, Mxico, 1994. I
.. Infraccin administrativa.

155
LEGALIDAD Requisito constitucional de todo acto administrativo (vase). Toda la actividad del estado, ya sea funcin administrativa, jurisdiccional o legislativa, debe ajustarse a la ley. As, los actos de los rganos del poder ejecutivo han de ser produddos conforme a disposidones previamente emitidas por el legislador. Si, en trminos generales, el particular puede hacer todo lo que la ley no le prohba, la administracin pblica solamente puede hacer lo que la ley le pennita expresamente. Bajo otro enfoque, el principio de legalidad se refier a que los actos administrativos se reputan vlidos o legtimos; correspondiendo, en todo caso, al gobernado o a los medios de control, demostrar lo contrario.

LIBERALISMO ECONMICO LEY REGLAMENTARIA Aplicase este nombre a

las leyes derivadas de los primeros 29 artculos de

la constitucin federal (parle dogmtica), y a los que desarrollan directamente algn artculo constitucional sin el nimo preponderante de estructurar rganos pblicos (Ley Reglamentaria del Artculo So. Constitucional, Relativo al Ejercicio de las Profesiones en el Distrito Federal; Ley Reglamentaria del Artculo 119 Constitucional). LIBERALISMO ECONMICO El liberalismo econmico es la respuesta terica y prctica que emerge al inicio de que la industria y el comercio sean operados en gran escala, esta concepcin terica prctica va aunada a una mayor interrelacin econmica entre las naciones, y constituye. una consecuencia del resquebrajamiento del absolutista estado protector. El liberalismo propugna porque se deje al individuo realizar libremente sus actividades econmicas; al estado slo debe corresponderle defender al pas, administrar justicia y ocuparse de algunas tareas que no interesen a los particulares. Adam Smith y los fisicratas justifican el IiberaIismo econmico a partir de la concepcin de que las actividades de produccin y distribucin se desarrollan de manera natural, sin necesidad de regulacin alguna por parle del estado. Adems de que esta concepcin induye diversas corrientes y variantes en s, la elaboracin terica de la escuela liberal es muy amplia y el anlisis delanado de sus planteamientos requiere de un espacio mayor del que se ve asignado en este diccionario. A ttulo simplemente infonnativo, podernos recordar, remitindonos a textos especializados, las siguientes tendencias liberales del siglo XlJ(:
a) Fscretes. escuela francesa que sostiene que la tea es la fuente primordial de la riqueza; principales autores: Francisco Quesna y Roberto Twgot, Respecto a esta escuela, hay quienes opinan que sus planteamientos no representan una corriente liberal, propiamente dicha; b) Las sustentadas y expuestas por Aclaro Smith, David Ricardo, Roberto Malthus, John Stuart Mili (que propugna cIerto intervencionismo) y Juan Bautista Say, y e) Conforme a una usual clasificacin de las corrientes liberales, se agrupan en puros y estatistas, segn recomienden una total abs-

LEY Ordenamiento jurdico de carcter general, abstracto, obligatorio, impersonal y que contiene una sancin directa o indirecta en caso de inobservancia.

LEY FIEDERAL Este nombre se reserva para los ordenamientos legales del congreso de la unin en cuestiones en que tambin puede haber leyes de carcter local, por ser materias concurrentes (Ley Federal de Turismo). LEY GENERAL Denominacin aplicable a leyes que regulen actividades que son competencia exclusiva de la federacin (Ley General de Poblacin). No es ocioso aclarar que la clasificacin no siempre se sigue en la prctica, ya que existen

numerosas excepciones; se puede afirmar que el

nombre que se da a la ley, depende exclusivamente del capricho del legislador. LEY lI)CAL Es la expedida por la legislatura o

congreso de una entidad federativa, para tener

vigencia en el mbito territorial del estado correspendiente y con contenido relativo a cuestiones que no sean de competencia federal.
LEY OJ:lGNICA Se J1ama as a la ley sustentada en algn arto constitucional relacionado con la estructura del poder pblico (Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal), o la referida a un ente estatal especfico (Ley Orgnica del Instituto Politcnico Nacional, Ley Orgnica de Petrleos Mexicanos y Organismos Subsidiarios).

LIBERALISMO ECONMICO

156
LICENCIA Autorizacin.

tendn del estado en la intervencin de las cuestiones econmicas o le concedan una

cierta injerencia limitada.
Bibliografa recomendada:
vcreenRecu:maxnmlcn.

LICITACiN PBLICA

C;ontratos administra-

tivos.

157
MARCA REGISTRADA Figura de la propiedad industrial. La marca consiste en todo signo visible que distinga productos o servicios de otros de su misma

MOTIVACiN

en la ley de manera general y permanente, sin afedar el dominio de los bienes.

A pesar de obedecer a una causa de inters pblico, que prev la ley, de ninguna manera existir indemnizacin al particular cuya propiedad se ve sujeta a ciertas limitantes, pues no se le ha privado de ella. Ejemplos de modalidades de la propiedad Jos encontramos en materia de asentamientos humanos, proteccin al ambiente (emisin de humos y ruidos en establecimientos fabriles y automviles), en inmuebles declarados monumentos histricos o artsticos, obras de arte, libros y documentos raros o valiosos. Las limitaciones al derecho de propiedad, han existido en todo sistema jurdico; pinsese en las disposiciones del derecho romano respecto a la obligacin de administrar adecuadamente el patrimonio propio, la equiparacin del prdigo con el menor de edad, la proteccin de los intereses de los herederos potenciales, etctera. En las caractersticas de las modalidades a la propiedad, encontramos las diferencias con los procedimientos de adquisicin de bienes: en las primeras, no hay cambio de titular de la rosa ni pago de contraprestacin alguna, las establecen la ley de manera abstracta, general y permanente, yobedecen a causas de inters pblico. En los modos de adquisicin de bienes, hay una transmisin del dominio y usualmente el estado erogar alguna cantidad por concepto de contraprestacin (precio, indemnizacin, etc.), corresponden a la actividad normal de la administracin pblica o a causas de utilidad pblica y se refieren a situaciones concretas y particulares.
MOTIVACiN El motivar un acto administrativo consiste en describir las circunstancias de hecho que hacen aplicable la norma jurdica al caso concreto.

especie o clase en el mercado el registro de ella otorga exclusividad para su uso y explotacin.
MARINA DE GUERRA

Annada.

MEDICAMENTOS Se establece el control por parte de la Secretara de Salud, de la producei6n, comercializacin y publicidad de los medicamentos. El arto 221 de la ley establece y proporciona las

definiciones de medicamento, frmaco, materia

prima, aditivo y materiales.

Tambin se determina la divisin de medicamentos en magistrales, oficinales y especialidades farmacuticas, segn el arto 224. En el aspecto de control, registro y autorizacin de medicamentos, la autoridad administrativa realiza una intensa actividad tendiente a controlar la calidad y las propiedades de los productos que se utilizan en el campo de la salud. Representa un importante rengl6n de la actividad pblica y su perfeccionamiento resulta deseable, principalmente para la eliminacin de productos cuya utilizacin ha sido prohibida en otros pases debido a sus comprobados efectos dainos.
MINISTRO De ministrar: servir o ejercer un oficio (D. R. A E.j. Titular de un rgano centralizado en los regmenes parlamentarios. Denominacin que se da tambin a los colaboradores directos del jefe ejecutivo en algunos pases de sistema presidencial.
'" Secretario de estado.

MODALIDADES DE LA PROPIEDAD El arto 27, prrafo 30., de la constitudn poltica federal, establece que:

La nacin tendr en todo tiempo el derecho de

imponer a la propiedad privada las modalidades que dicte el inters pblico. . .

La motivacin es la adecuacin lgica del su puesto de derecho a la situacin subjetiva del gobernado. La necesidad de que la administracin pblica funde y motive sus actos fue reconocida en el si.glo XIX por la jurisprudencia francesa. En Mxico, aparte del arto 16 constitucional, la Suprema Corte de Justicia de la Nacin ha reiterado estos requisitos, fijando que las resoluciones administrativas "fundarlas implica sealar los preceptos legales sustantivos... y motivarlas es mostrar que en el caso se

Las modalidades de la propiedad contempladas en la disposicin transcrita en el prrafo anterior, no son una fonna que tenga el estado de adquirir bienes, sino nicamente la posibilidad de establecer limitantes a la propiedad privada, en virtud de intereses de la sociedad. Deben estar establecidas

MULTA
I

158
virreinato y de la ciudad o vill~ donde se asentaban sus autoridades. stas eran ,designadas generalmente por el virrey y en algunos casos excepcionales por el propio rey de Espaa. Una vez independizado el pas, el municipio subsiste precariamente. Los documentos constitudonales de tipo federal, a partir del acta constitutiva (1824), contemplaron escasa o indirectamente a esa figura jurdco poltica; dado que se haa hincapi en la autonoma de las ~ntidades federativas. Solamente la constitucin centralisla de 1836 (sexta ley, arts. 22, 23 Y 25), se 'cup de regular la existencia de! ayuntamiento. En el congreso constituyente de Quertaro (1916-1917), el municipio es objeto de gran discusin tanto porque se aduca que regularlo ira en contra de la autonoma de Iris estados, porque se pretenda sealar claramente 'sus fuentes de ingresos fiscales. La tradicin federalista de dejar que las legislaturas locales normaran la actividad municipal pugnaba con la idea de la Revolucin de 1910, en el sentido de crear el llamado municipio libre. finalmente, se super la costumbre constitucional de no proteger al municipio y el arto 115 fij las tibias medidas que, con algunas importantes reformas, han llegado a la aciualidad. Para el surgimiento de dicho arto 115, fue determinante la situacin que vivi el municipio durante el gobierno de Porfirio Daz en la cual, los funcionarios intermedios entre el gobernador y los ayuntamientos, creaban casi siempre un clima de violencia y corrupcin en la provincia.

han realizado los supuestos de hecho que condicionan la aplicacin de aquellos preceplos ". MULTA El Cdigo FIScal de la Federacin de 1981, del cual tomamos la clasificacin que se usa

en este diccionario, habla de sanciones. Pero el trmino, obviamente, incluira a otras figuras y
realmente se est refiriendo slo a sanciones pecuniarias, es decir. a multas. Las multas procedern en el caso de que el particular haya incurrido en alguna ilicitud. En este caso, la ley tambin los considera accesorios de las contribuciones y partcipes de su naturaleza, pero

existen muchas multas fijadas no a propsito de

rontribudones, sino JX)T ilcitos de otra ndole y que siempre tendrn carcter fiscal, segn lo ha establecido el tribunal fiscal de la federacin.
Las multas no se establecen con el propsito principal

de aumentar los ingresos del estado, sino para castigar las transgresiones a las disposiciones legales Margarita LomeJ C.

aunque representen un significativo rengln financiero dentro de la ley anual correspondiente. MUNICIPIO Etimolgicamente: de tomar oficio, obligacin, tarea (B. D. E., J. Corominas). Antecedentes en Mxico. El municipio es una de las figuras de organizacin poltica ms antiguas del mundo; suelen estudiarse antecedentes en derecho romano y en el derecho espaol medieval, como precedentes del actual municipio mexicano. Se le considera la forma elemental de estructurar polticamente la sociedad. Algunos historiadores consideran que existe un antecedente ms directo del municipio mexicano: el oo/pulli entre los aztecas, que, a pesar de su carcter agrario fundamentalmente, tambin, realizaba actividades de tipo administrativo. Al arribo de Hemn Corts, a nuestro territorio, el grupo expedicionario procede a fundar la Villa Rica de la Vera Cruz con base en el modelo espaol del municipio, y que constituy el primer ayuntamiento en Mxico; como regulacin jurdica en esta materia se expiden por el conquistador, las ordenanzas de 1524 y 1525. A lo largo de la Colonia, el municipio se establece, desarrolla y es regulado, siempre con base en el esquema espaol, desde luego, se le insertan ciertos matices locales, segn fueren las necesidades del

Ubicadn del municipio en elsisiema jedem. De conformidad con el arto 115 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, las partes de la federacin, o sea, l~ estados, adoptarn como base de su organzadn poltica y administrativa, al municipio; al frente del cual habr un ayuntamiento electo mediante sufragio universal. Lo anterior significa que el estado mexicano est dividido, territorial y polticamente, primero en entidades federativas y luego en municipios. Lo que lleva a anticipar que existen tres niveles de gobierno: el federal, el local y el municipal. Sin que ello signifique que los estados miembros de la federacin surgieron por la suma de municipios que hubieren decidido confederarse. Elmun\dplo Q.x\~\e en )a rneyor'ie e 'los pases, aunque con distintas caractersticas partic.. .ilares, y puede recibir otros nombres; as: comuna, burgo,

159
rondado. Los hay en estados federales y en estados unitarios o centralistas. Trtese de cualquier denominacin o tipo de estado, el municipio no siempre tendr la misma relacin con el gobierno nacional, en algunas ocasiones depender de l y en otras gozar de una mayor o menor autonoma. En resumem.aunque en nuestro sistema al municipio se le otorga cierta autonoma, esto no sucede en todos los otros pases que tambin sean de tipo federal.

MUNICIPIO

Naturaleza poltioo administrativa.

a municipio est considerado como la clula poltica y adminis-

trativa del estado, ya se trate de una formacin

natural o porque el orden jurdico lo reconozca y regule, y en algunos casos sean creados por ste. Surge como un fenmeno urbano, dada la necesidad de las ciudades de contar con un gobierno local que atienda los requerimientos de servidos comunes inmediatos. El municipio puede enfocarse bien como desconcentracin o bien como descentralizacin por regin.re tipo poltico o administrativo. Pero tambin puede contar con un grado de autonoma o autarqua tal que lo conviertan en una entidad de carcter poltico con funciones administrativas muy propias y definidas. En el fondo de las consideraciones anteriores, est la polmica acerca de si el estado moderno es un todo, y por ello desconcentra cierta competencia en entes regionales, o si la actual organizacin poltica estatal es la suma de partes (municipios y estados). Generalmente se acepta que el estado moderno (ente nico y soberano en un determinado territorio) reconoce por diversas causas y distintos fundamentos, la existencia de entidades regionales, provistas de cometidos y competencia especficos. Dado el origen, la evolucin y la actividad presente de los municipios, parece indudable que su naturaleza y funciones son tanto polticas como administrativas. La doctrina acepta nicamente su carcter administrativo; en lo que podra haber duda es en su naturaleza poltica. Sin pretender ahondar en esta cuestin, resulta palpable en la realidad que las autoridades municipales poseen y ejercen cierto poder dentro de su circunscripcin territorial, lo que determina su naturaleza poltica, adems de ser, de una u otra forma, agentes del estado.

Gobierno municipal. El municipio es un ente territorial de carcter poltico y administrativo que cuenta con rganos de gobierno, segn sea la legislacin especfica de cada estado y que sigue determinadas directrices formuladas en la constitucin federal, lo que es conforme con el sistema vigente en Mxico. El principal rgano del municipio y su representante es el aYWltamiento, ente colegiado que tiene a su cargo el desempeo de la funcin administrativa, conforme a la distribucin de competencias que hace la constitucin de la repblica. Ese ayuntamiento (integrado segn lo prevea la ley local correspondiente l, no depende jerrquicamente del gobernador ni de algn funcionario federal. La disposicin constitucional que seala la prohibicin de que exista autoridad alguna entre el ayuntamento y el gobernador, tiene su origen en la situacin anterior a 1917, en que hubo funcionarios (con diversas denominaciones) que controlaban determinado nmero de municipios, 10 que generaba los llamados cacicazgos. El texto aciual prohbe ese tipo de jefes polticos, pero no implica que haya relacin jerrquica entre ayuntamiento y gobernador, sino que la comunicacin de ambos ha de ser directa, sin intermediarios, como titulares que son de entes autnomos. El gobierno municipal se deposita, segn se dijo, en el ayuntamiento (encabezado por el presidente municipal) como rgano ejecutivo; adems, pueden existir jueces de paz con jurisdiccin en el propio municipio; y finalmente, en tnninos generales, la funcin legislativa estar a cargo del congreso estatal, ya que su autonoma no implica que puedan legislar (con las exceciones que se indican ms adelante).
El municipio y las formas de organizacin administrativa. Las formas de organizacin administratva (vase), son centralizacin, desconcentracin y descentralizacin, segn su relacin directa, atenuada o indirecta con el jefe del ejecutivo federal. Un-importante sector de la doctrina administrativa (Gabino Fraga y Andrs Serra Rojas, entre otros), sostiene que el municipio es una forma de deScentralizacin. Dicho sector considera que sta puede ser por servicio, por colaboradn y por regin, y que el municipio corresponde a esta ltima, ya que el estado, por su medio, organiza y proporciona los servicios pblicos en detenninada ciudad o .regin.

MUNICIPIO

160
nientes a sus necesidades y a la ndole de los servicios que deben prestar a la colectividad. Esta situacin de fina~ inadecuadas, denunciada en el congreso constituyente de 1917, no es privativa de Mxico (por ejemplo, Francia, segn Georges'VedeI).

Comaersucos. El tema del municipio, que venimos -exponiendo, corresponde ms al derecho constitucional y quizs con mayor precisin, al derecho municipal, por lo que nuestra descripcin es somera y se limita a los aspectos administrativos del mismo. En ese sentido, del arto 115 de la constitudn federal, podemos destacar las siguientes careetersticas del municipio:

1 Posee personalidad jurdica y patrimonio propios; 2 Cuenta con un gobierno autnomo, en el

mbito administrativo;

3 Su rgano administrativo (ayuntamiento) es electo mediante sufragio universal; 4 Posee facultad reglamentaria para los asuntos de su competencia; 5 Es el congreso local de la entidad federativa el que legisla para el mbito municipal; el municipio excepcionalmente puede legislar en materia presupuestal y de asentamientos humanos; 6 Estn a su cargo ciertos servicios pblicos de carcter vecinal, y 7 Administra libremente su hacienda pblica (recursos monetarios, bsicamente).

Autonoma. La eonsttud6n utiliza la expresin municipio libre en el arto 115; la que debe interpretarse principalmente: como autonoma en el mbito administrativo. Tal autonoma del municipio es limitada y ello obedece a mltiples razones, entre las que sobresalen:
a) La necesidad poltica de que exista un solo poder soberano dentro del estado nacional; b) La tendencia del gobierno central a someter de hecho o de derecho, a los gobiernos estaduales y municipales; e) 8 viejo alegato de los partidarios del federalismo en el sentido de que sean los estados quienes legislen en lo interno, incluyendo desde luego lo municipal; d) La existencia, ahora ya prevista en la constitucin, de que se suscriban los llamados convenios de coordinacin; dichos convenios permiten arrancarle a los municipios, por parte de los gobiernos del estado Y federal, algunos de los ya escasos asuntos de su competencia, y e) De manera unemenu: }apenuria econmica en que vive la mayora de los municipios, por la falta de renglones tributarios conve-

Legislacin municipal. Tanto las leyes federales como las estaduales tienen plena aplicacin o vigencia en el territorio municipal y a ellas estn sujetos sus habitantes. Claro est que ambos tipos de leyes debern ceirse en todos los casos a lo previsto en la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos. El municipio carece de rgano legislativo propio; es el congreso de la entidad federativa el que legisla en materia municipal, Como excepcin a este principio tenemos dos casos: lo que se refiere al presupuesto de egresos y 19 que concierne a las disposiciones en materia de desarrollo urbano que habrn de emitir los ayuntamientos; aunque hay que apuntar que no siempre se les reconoce en doctrina la calidad de ley a esos dos casos. Mencin especial requiere' la existencia, prcticamente en los 31 estados de la federadn, de una ley orgnica municipal, la que abarcar los siguientes aspectos, desde luego, con las lgicas variantes I de una a otra entidad: I 1 Naturaleza del municipio; 2 Derechos y obliqaciones'de la poblacin; 3 Divisin territorial, indicando la cabecera m unicipal o sede del ayuntamiento; 4 Servicios pblicos; 5 Hacienda pblica municipal: bienes, ingresos y egresos; 6 Gobierno municipal: ayuntamiento, presidente municipal, sndicos, regidores, secretario y dependencias (direcciones o departamentos); 7 La facultad reglamentaria del ayuntamiento; 8 Concesiones, permisos, licencias y contratos : administrativos; 9 Recursos y sanciones administrativos; 10 Servidores pblicos municipales, y 11 De la desaparicin del ayuntamiento e inhabilitacin de alguno de sus integrantes.
Relacin entre el municipio, :la federacin y las entidades federativas. En principio, la constitu-

cin general de ta I~.\)\\co.l~art~ ~ntl:~ k.-'iee"H'l.cin, los estados y los municipios los asuntos en el nivel que stos correspondan. Cada uno de dichos

161
niveles cuenta con gobierno propio, segn hemos indicado. Sin que exista una relacin jerrquica del mun-

MUNICIPIOS'POR ESTADO

SERRA ROJAS, Andrs, Derecho administratiuo, t. J, 12a. ed., POTTa, Mxico, 1983. VEDEL, Georges, Derecho administrativo, t. J, Aguilar,

cipio con la federacin o con el gobierno del estado, s hay una serie de interacciones de carcter legal o poltico.Por ejemplo, tenemos que elgobiemo local es el que legisla para el municipio (por medio del
congreso o legislatura del estado); que los ayuntamientos deben realizar determinados actos en ciertas materias, los cuales estn previstos en las leyes federales o locales; que al celebrar convenios de coordinacin pierden mucho de su ya precaria autonoma; y que su situacin financiera depende casi por completo de las-participaciones tributarias que les hagan el estado y la federacin. Se puede afinnar que. si bien existe una autonoma formal del municipio frente a la entidad federativa y ante el gobierno federal, no es menos cierto que, tambin, hay una subordinacin real debida a causas financieras y polticas.
Bibliografa recomendada BofHMDE lA.\lElRt\'5, Brigitte(coordinadora), El municipio en Mxico, EIColegio de Michoacn, Zamora, Mich., 19B7. EscUELA LIBREDE DERECHO, Legislacin pblica estatal, 32 volmenes, Instituto Mexicano del Seguro Social, Mxico, 1984. EsQUIVE!... OBREGN, Tcrfbo, Apuntes poro la historia del derecho en Mxico, t. 1, 2a. ed., Porra, Mxico, 1984. FRAGA, Gabino, Derecho administrativo, 25a. OO., Porra, Mxico, 1986. HERNNDEZ, Octavio A, y otros, Derechos del pueblo mexicano, Mxico a travs de sus constituciones, t. VIII, cmara de diputados, XLVI legislatura del congreso de la unin, Mxico, 1%7. OCHOA CAMPOS, Moiss, La reforma municipal, 4a. ed., Porra, Mxico, 1985. MORENO DrAl, Daniel, Derecho constitucional mexicano, 4a. ed., Pex-Mxico, Librera Carlos Csarman, Mxico, 1978. PAU\VICJNI, Flix F., Historia de la constitucin de 1917, t. 11, Consejo Editorial del Gobierno del Estado de Tabasco, Mxco, 1980. POSADA DE HERRERA, Jos de, Lecciones de administracin, t. 1, Instituto Nacional de Administracin Pblica, Col. Clsicos de la administracin, serie A, nm. 3, Madrid, 1978. Pucsr, Henry, Les Institutions admini,stratiuestrangeres. Dellcz, Paro, 1969. RENDN-HlJERTA BARRERA, Teresa, Derecho municipal, Porra, Mxico, 1985. ROMEROVARGAS YTURBIDE, Ignacio, El ca/pulli de Anhuac, Romerovargas, Mxico, 1959.

Madrid, 1980.
Competencia munIcipal, Ingresos munidpales y municipios por estado.
MUNICIPIOS POR ESTADO En Mxico, existen 2.407 municipios, los que no estn repartidos de manera igual entre los diversos estados de la federacin, ni atendiendo a la superficie ni a la poblacin de ellos. El nmero de municipios por entidad federativa es el siguiente:

1 2
3 4 5 6 7

8 9 10
11

12
13

14 15
16

17
18 19

20 21 22 23
24

25 26 27 28 29 30
31

Aguascalientes Baja California Baja California Sur Campeche Coahuila Colima Chiapas Chihuahua Durango Guanajuato Guerrero Hidalgo Jalisco Mxico Michoacn Morelos Nayarit Nuevo Len Oaxaca Puebla Quertaro Quintana Roo: San Luis Potos Sinaloa Sonora Tabasco: Tamaulipas Tlaxcala

11

4 4 9

38
10 114

67
39 46 75

84

124 122
112

33

20 51
570

217
18

7 55
18

69 7
43

45
203

Veracruz
Yucatn Zacatecas Distrito Federal

106
56

32

16

En el caso del Distrito Federal, no se trata de

municipios sino de delegaciones polticas (asimilable histrica y funcionalmente al concepto de municipio).

MUNICIPIOS POR ESTADO

162
rularidades de cada IDWlIClpIO detenninarn su capacidad econmica para r~ sus funciones, las cuales tambin han de influir en su estruclura administrativa: no ser lo mismo la administracin municipal, por ejemplo. en un municipio con ms de un milln de habitantes que en uno de diez mil

De la variante numrica de municipios con que menta cada estado, se podran describir causas y extraer oondusiones de todo tipo: histrico, tnico, poltioo, geogrfioo, estratgioo, sociolgico, eoon6mico, cultural. Ellono es, indudablemente, objeto de nuestra disciplina. Bstenos recordar en que laspart-

163
NACIONALIZACiN Nos encontramos, en principio, en presencia de un concepto no jurdico.
1 Por medio de la nacionalizacin el estado no

NOTIFICACiN
Momea], proceder la nacionalizacin cuando se trate de recursos naturales o de medios de produccin, pudiendo o no mediar indemnizacin; para Ramn Martn Mateo, la indemnizacin siempre ser necesaria. La Organizacin de las Naciones Unidas ha admitido el derecho que tienen los estados para nacionalizar bienes en esos trminos, siempre que la misma no implique medidas discriminatorias; la ausencia de indemnizacin estar justificada cuando no conlleve enriquecimiento injusto del estado. En este orden de ideas, cabe mencionar las nacionalizaciones del cobre en Chile (1971), del canal de Suez por Egipto (1956), y de la planta industrial sovitica en la tercera dcada del siglo XX, y 4 Con el auge del neoliberalismo, estas acepdones del trmino nacionalizacin, tienden a caer en desuso.
Bibliogl'afa recomendada:
NEGATIVA FleTA

adquiere bienes, sino que reserva una actividad a sus gobernados o se reserva para s determinado rengln de sus recursos. As, en el primer caso, estn confiados exclusivamente a mexicanos algunas actividades (cada vez menos, dada la apertura al exterior), de conformidad a las leyes de la materia; en el segundo

caso, el estado, mediante expropiacin o

compraventa, se har cargo de algn recurso o actividad, tal es la situacin de los hidrocarburos, la energa elctrica. De tal forma que detrs de alguna llamada nacionalizaci6n, habr siempre una figura juridica que la haga realidad; sea esa figura la expropiacin, la compraventa de acciones o la reforma legislativa; 2 La probable excepci6n en nuestro derecho lo constituye la nacionalizacin de los bienes de corporaciones religiosas, que estuvo regulada por el arto 27 de la carta magna y la Ley de Nacionalizacin de Bienes, Reglamentaria de la frac. 11 del arto 27 constitucional. Es muy discutible si en este caso el estado adquira bienes o solamente declaraba que algunos deban ser inscritos como parte de su patrimonio, a! cual pertenecan por el hecho de estar destinados a una corporacin de tipo religioso. La posibilidad de que se trate de propIedad originaria o que formen parte del-dominio directo del estado, ha sido oontemplada. Normalmente se haa una declaratoria de naconalizacin de bienes, que era un acto para que determinado bien fuera inscrito en el registro pblico de la propiedad federal; podia darse una demanda de la Procuradura Genera! de la Repblica de nacionalizacin de bienes ante W1 juez de distrito, cuando exista denuncia de partcular u oposicin a la declaratoria de nacionalizacin. Creemos que se trat en realidad, de un caso de confiscacin con hondas races hstrcaso A partir de la reforma constitucional del 28 de enero de 1992, este po de nacionalizacin desapareci6; los bienes adquiridos por medio de ella con anterioridad a esa fecha, permanecen en el patrimonio pblico; 3 En algunos pases extranjeros, por otro lado, se admite la existencia de la nacionalizacin por parte del estado. Segn Eduardo Novoa

vase en Expropiadn.

* Silencio administrativo.

NOMBRES COMERCIALES Figura de la propiedad industria!. El nombre oomercia! es la denominacin de una empresa; el derecho a su uso de manera exclu.iva, est protegido sin que sea necesario ob1ener regisbo del mismo ante la autoridad administrativa. La proteccin que la ley otorga, abarca la zona geogrfica de la dientela efectivadel establecimientoque use elnombre. NOTIFICACiN La notificaci6n es una etapa dentro del procedimiento administrativo, mediante la cual se da a conocer al gobernado tul aeto que le afecta directamente. La notificacinpuede ser un requisito de eficaciade aIgunc< acios admlnistratioos; tambin le permite a! particular e~terarse del oontenido del acioy, ensu caso, empezar el cmputo de los trminos para su impugnacin mediante el recurso administrativo, el contencioso adminisbatiw o el amparo, segn proceda. Cualquier acto administrativo debe hacerse fehacientemente del conocimiento del interesado, ya sea por medio de notificacin (generalmente en su domicilio) o mediante de publicacin en el peridico o diario oficial del gobierno. La notificacin misma debe hacerse cumpliendo ciertas formalldades que la ley prevea y aquellas que suelan seguirse por costumbre y lgica.

NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO

164
ser materia de l, no prOducir efecto legal alguno. No es susceptible d! valer por confirmacin, ni por prescripcin; inexistencia puede invocarse por todo interesado.
I

La Ley Federal de Procedimiento Administrativo (1994), regula con cierto detalle la figura de
referencia.
NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO Nulo:

su
I

fal-

to de fuerza para obligar (D. E. M., M. Alonso).

Art. 2225 La ilicitud en el objeto, en el fin o

en la condicin del acto produce su nulidad, ya absoluta, ya relativa, segn '10 disponga la ley.

Los conceptos de inexistencia y nulidad en el derecho civil. A lo largo de siglos, en el derecho civil se ha elaborado una teora de las nulidades de los actos jurdicos, basada fundamentalmente en la ausencia o vicios de los elementos y requisitos del propio acto. Como loo consecuencias de tal ausencia o vicio, pueden ser muy diversas, se han efectuado clasificaciones y vertido opiniones en una interminable polmica, sin que hasta la fecha se haya logrado

Art. 2226 La nulidad absoluta por regla general no impide que el acto produzca provisionalmente sus efectos, los OJales sern destruidos retroactiua-

mente wando se pronunde por el juez la nulidad De ella puede prevalerse tixJo irteresado y no desaparece por la conftrmad~n o la prescripdn.
Art. 2227 La nulidad es relativa cuando no rene todos los caracteres enumerados en el
artculo anterior. Siempre permite que el acto

alcanzar consenso acerca de este partia.tlar. La teora de las nulidades vino a complicarse oon
el estudio de los actos inexistentes; cuyo origen alguw nos atribuyen al derecho romano y otros al cdigo de Napolen; hasta negar al surgimiento de una corriente, mayoritaria en la actualidad, la cual califica a la inexistencia de oontraria a la lgica 10 que ha condu-

produzca prouisionalmenfe' sus efectos. Art. 2228 La falta de forma establecida por la ley, si no se trata de acto~ solemnes, as como
el error, el dolo, la viole~ca, la lesin, y la incapaddad de cualquiera de los autores del acto, produce la nulidad relativa del mismo.

cido a que insistentemente se hable slo de nulidades. En este asunto se ha creado una terminologa muy variada, segn los alcances que se den a la irregularidad que aecta a un acto: nulidad absoluta y nulidad relativa; acto nulo y anulable; nulo de pleno derecho; convalidable e inconvalidable; ineficacia; nulidad subsanable e insubsanable, etc. Desde luego, no es posible ni oonveniente en este lugar entrar a analizar a esos trminos y sus alcances. El Cdigo Civil para el Distrito Federal en materia comn y para toda la Repblica en materia federal, adopta el sistema de inexistencia, nulidad absoluta y nulidad relativa; aunque de hecho trata slo de actos nulos convalidables y no convalidabIes, segn el contenido de los erts. 2224 a 2242. Conforme el citado Cdigo Civil, la nulidad absoluta no desaparece por confirmacin ni prescripcin y puede invocarla cualquier interesado, en tanto que los actos jurdicos afectados de nulidad relativa son convalidables, segn las disposiciones que transcribimos enseguida:

Art. 2229 La occin y la excepcin de nulidad por falta de fom., compete a todos los interesados. Art. 2230 La nulidad por causa de error, dolo, uiolencia, lesin o intapacidad, slo pueI de invocarse por el que ha sufrido esos vicios de consentimiento, se ha .periuccodo por la lesin o es el incapaz. Art. 2231 La nulidad de un acto jurdico por falta de forma establecida por la ley, se extingue por la confirmacin de ese oda hecho en la forma omitida. Art. 2232 Cuando la falta de forma produzca
nulidad del acto, si la voluntad de las partes ha quedado constante de una:manera indubitable y no se trata de un acto rev9cable, walquiera de los interesados puede ex:igi~ que el oda se otorgue en la forma prescrita por [a ley.

Art. 80;, Los actos ejecutados contra el tenor de las leyes prohibitivas o de inters pblico serdn nulos, excepto en los casos en que la ley ordene lo contrario.

Art. 2233 Cuando el contrato es nulo por incapaddad, violencia o error, puede ser confirmado cuando cese el vicio o motivo de nulidad, siempre que no COncurra otra causa que invalide

laconjirmacin.
Art. 2234 El cumplimiento voluntario por
medio del pago, novacin, o por cualquier otro

Art. 2224 El ado jurdico inexistente por la falta de consentimiento o de objeto que pueda

165
modo, se tiene por ratificacin tcita y extingue
la accin.

NULIDAD DEL ACTO ADMINiSTRA nvo

Art. 2235 La confirmaci6n se retrotrae a[ da en que se verific el ado nulo; pero ese efedo retroactivo no perjudicar a los derechos de tercero. Art. 2238 E[ acto jurdico viciado de nulidad
en parte, no es totalmente nulo, si las parles que 10 forman pueden legalmente subsistir separados, a menas que se demuestre que al celebrarse

el acto se quiso que slo ntegramente subsistiera.

Art. 2239 La anu/aci6n del oda obliga a [os partes Q restituirse mutuamente lo que han redbido o percibido en virtud o por consecuencia del aao anulado.
Derecho comparado. En Argentina, se habla de actos inexistentes, nulos y anulables; se polemiza respecto de los primeros y se seala la necesidad de desarrollar una teora propia de la invalidez de
los actos administrativos. En Espaa, la ley regula la nulidad de pleno

son totalmente aceptadas ni resuelven del todo el problema prctico. De entrada indiquemos que las irregularidades son defectos o vicios de un acto administrativo, al carecer de uno de sus elementos o requisitos o ser stos inadecuados; la ineficacia se refiere a la falta de realizacin de un acto, es decir, el no producir los efectos para los cuales fue creado. El problema de las nulidades o irregularidades en el derecho administrativo se describe acertadamente en la siguiente cita:
La teora sobre las irregularidades de los actos administrativos constituye uno de los captulos ms difciles del derecho pblico. La inexistencia de disposiciones expresas que la regulen, junto con la evidente tnephcabilidad del derecho civil, ha hecho que la elaborecin de los principios en esta materia quede librada a la doctrina y la jurisprudencia. Por esa razn y tratndose de cuestiones que promueven grandes dudas -incluso en el derecho privado, donde hay textos expresos de carcter general-e- no es de extraar las vacilaciones y aun contradicciones en esta materia. Enrique Sayagus Laso

derecho y la anulabilidad; en tanto que lo ms

avanzado de la doctrina (Juan Santamara Pastor), sostiene superar la idea de los ados inexistentes y elaborar una teora de la ineficacia en el derecho administrativo. La jurisprudencia del contencioso administrativo francs desarroll la idea de los actos inexistente. s ; indicando, adems, que cualquier nulidad debe estar prevista en el texto legal, para poder ser invocada y decretada en su caso. En Italia, parece haber una tendenda ms favorable a la figura de la inexistencia. Al lado de la nulidad en sus dos variantes; se aade un cuarto rengln: irregularidades secundarias que no trasdenden a la validez del acto, al carecer de importancia. La crtica que puede hacerse a la teora civilista, desd luego, osada ante la tradicin y el prestigio de sus elaboraciones, es que en ocasiones ha resultado poco prctica y no ser posible traspasarla, sin ms, al derecho pblico, debido a la diferencia de sujetos e intereses tutelados. Las nulidades en el derecho administrativo. Las llamadas nulidades en el derecho administrativo resulta ser un punto complicado en nuestra disciplina, en el que hay gran confusin doctrinaria y legislativa, ya sea por pretender calcar las instituciones que en derecho civil existen en este rengln, o bien, porque se desarrollan teoras propias que no

Extindn en virtud de recursos o por sentendas de tribunales administrativos o de amparo. Dentro de los medios de control de la legalidad de la administracin pblica, se sealan en nuestro derecho, fundamentalmente, el recurso administrativo, eloontendoso edmmstrativo y el juicio de amparo. Estos sistemas deben ser estudiados de manera particularizada. Como medios anormales de extincin de actos administrativos, las decisiones a recursos, a procesos oontencioso administrativos o judiciales (amparo), indican que la irregularidad adudda por el particular es o no cierta y, por tanto, se ordena la ineficacia o la nulidad solidtada o bien, se oonfinna la legalidad del acto impugnado, tambin se puede pronunciar en el sentido de que se subsane la irregularidad. Desdeotroenfoque,dichossstemes deimpugnocin son los medios de defensa con que cuenta el particular an1e el poder pblioo, contra actos que oonsidere lesivos a sus intereses por ilegales o inoportunos; es decir, actos irregulares cuya ineficacia debe ser deddida. De manera excepcional, en materia tributaria, la autoridad podr solicitar ante los tribunales contencioso administrativos la nulidad de un acto favorable al gobernado. Las nulidades en la Ley Federal de Procedimiento Administrativo. La ley del rubro excluye de su aplicacin las materias de ndole fiscal, financiera,

NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO

ministerio pblico, agraria, laboral, competencia econmica, responsabilidad de servidores pblicos, electora! y local. En la cuestin que nos ocupa, habla de nulidad y anulabilidad del acto administrativo, acerca de las que prev:

166

111 Cumplir con lafinalidad de inters pblico

regulado por las normas en que se concreta, sin que puedan perseguirse otros fines disUntos; Hacer constar por escrito y con la firma autgrafa de la autOridad que lo expida, saluo en aquellos caSos en que la ley autorice otra forma de eXpedicin; Estar fundado y moUuado; . Estar fundado y moUuado debidamente; Ser expedido sujetndose a las disposiciones relativas al prockdimiento administrativo previstas en est ley; Ser expedido sin que medie error sobre e[ objeto, causao mooub, osobreelfin del acto; Ser expedido sin que medie dolo o violencia en su emisin; Mencionar el rgano del cual emana; Ser expedido en su caso, por rgano cotegiado habindose satisfecho los requisitos exigidos por la ley o decreto, segn sea el caso, para la expedicin del acto; Ser expedido sin que medie error respecto a la referenda espedfica de identificacin del expediente, documentos o nombre completo de las personas; Ser expedido sealbndo lugar y fecha de emisin' ! Tratnclose de adok administrativos que deban notificarse deber hacerse mencin de la oficina en que se encuentra y puede ser consultado el expediente respectivo; Tratndose de ceros administrativos recurttbtes deber hacerse mencin de los recursos que procedan, y Ser expedido decidiendo expresamente todos los puntos propuestos por las partes o establecidos por le, ley.

IV

Art. 60. La omisin o irregularidad de cuaJesquiero de los elementos o requisitos establecidos en lasfrncdones I a XI del ariculo 3 de la presente ley, produdr la nulidad del octo administratiuo. El acto administrativo que se declare jurdicamente nulo ser inrxlid; no se presumir legtimo ni ejerutable; ser subsanable, sin perjuicio de que pueda expedirse un nuevo acto. Los partal1ares no tendrn obligacin de cumplir10 y los servidores pblicos debern hacer constar su oposicin a ejecutar el acto, fundando y motivando tal negativa. La declaracin de nulidad producir efectos retroactivos. En caso de que el CICtc? se hubiera consumado, o bien sea imposible de hecho o de derecho retrotraer sus efectos, slo dar lugar a la responsabilidad del seruidorpblico que la hubiere emitido u ordenado. Art. 70. La omisin o irregularidad en los elementos y requisitos sealados en lasfraes. XII a XVI del arto 3 de esta ley, produdr [a anu[abilidad del acto administrativo. El acto declarado anulable se considerar vlido; gozar de presundn de legitimidad y ejecutividad; y ser subsanable por los rganos
administrativos mediante el pleno cumplimiento de los requisitos exigidos por el ordenamien-

VI VII VIII IX
X XI

XII

XIII
XIV

XV

to jurdico para la plena ualidez y eficada del acto. Tanto los seroidores pblicos como los partiaJlarestendrn obligacin de cumplirlo. El saneamiento del acto anulable producir efedos retroadivos y el acto se considerar como si siempre hubiere sido vlido.
Art. 30. Son elementos y requisitos del acto administratioo:

XVI

BibUogJ'afa recomendada: ~vase en irregularidades e Ineficadas del cceo administrativo.

Ser expedido por rgano oompetente, a travs de servidorpblico, y en roso de que dicho rgCD10 fuere colegiado, rena las formalidades de la ley o decreto para emitirlo; II Tener objeto que pueda ser materia del

NULIDAD DE PLENO DERECHO La nulidad de pleno derecho es la que prev la ley con ese carcter o que, en casos excepcionales ordena la autoridad judicial ante actos administrativos emitidos por algn rgano que resulte claramente incompetente,
O pOlqUe. se h.a~a 'Plod.\lcid~ 5\n . . r}2;p~\al"
W\\'[\\Tn'G-

mismo, determinado o determinable; preciso en cuanto a las circunstancias de tiempo y lugar, y previsto por la ley;

mente las formas correspondientes, o bien constituya un delito o su objeto sea obviamente imposible.

167
OBRA PBLICA

ORDEN PBLICO

Contrato de obra pb/ioa.

OFICIALfA MAVOR El oficial mayor es un fundonaro de alto nivel, presente en casi todo organigrama de los entes centralizados. Debe su nombre a que, en alguna poca se les denomin ofidales a los empleados gubernamentales (servidores pblicos en la terminologa actual), y el encargado de las relaciones con ellos era el ms importante: elofidal mayor. La oficiala mayor tiene normalmente a su cargo, la captacin y el manejo de personal, las adquisiciones, la conservacin, los inventarios, los archivos, la elaboradn de manuales de organizacin, etctera. ORDEN PBLICO La nocin de orden pblico es de las ms estudiadas y controvertidas en la teora jurdico administrativa y es, segn Ramn Martn Mateo y Francisco Sosa Wagner uno de los tres pilares del derecho Administrativo clsico. Son numerosos los intentos por definirlo, y hay quien estructura el estudio de la parte especial del derecho administrativo a partir de este concepto. El orden pblico, 10 conceptualiza Bartolom A Fiorini, como un gran contenido: "nocin en s, nunca como una institucin y menos una figura jurdica, que bajo su imperio, la libertad individual queda restringida y sin defensa". El hecho de que pueda ser un concepto metajurdico, no quiere decir que no tenga implicaciones de ndole jurdica, en este sentido se pronuncia Rafael Blelsa al asentar que "el orden pblico no es estrictamente un concepto jurdico sino que puede contener la idea de una tica social y una economa popular, es la frmula del bienestar general, y su funcin, formalmente al menos, es asegurar el orden jurdico". Con una orientacin filosfica, Lus Recasns Siches establece que para la coexistencia de las libertades, stas tienen que ser limitadas y las razones para ello son primordialmente de tica social, de orden pblico y de bienestar general; entendiendo el concepto que nos ocupa como la ausencia de perturbaciones materiales, como alborotos, motines, sediciones, es decir, la total falta de desrdenes, ya que el ejercicio de las libertades individuales solamente puede efectuarse en la paz, la tranquilidad y la seguridad; sin embargo, la interpretacin que se haga del orden pblico, resulta conflictiva, toda vez que esta idea ha sido manejada con un especial sentido poltico de carcter tradicional.

Lo anterior conduce a plantear lo dicho por Carlos Garcfa Oviedo y Enrique Martnez Usero8: el orden pblico no es un valor absoluto, sino relativo, pues no slo se habla de alterar la tranquilidad y seguridad pblicas, sino tambin de perturbacin al normal funcionamiento de los servicios pblicos y de allerad6n de la paz pblica. Por su parte, Jos Canao establece que el orden pblico es un contenido del orden jurdico; y debemos entender ste, segn Kelsen, como un sistema de normas con sustancia constitucional referida al estado. Por ello, el orden pblico abarca al derecho pblico y al privado. Se presenta como un conjunto de reglas e instituciones destinadas a mantener en un pas el buen funcionamiento de los servicios pblicos, la seguridad y la moralidad de las relaciones entre particulares, y cuya aplicacin en las convenciones no puede ser en principio excluida por los contratantes, en opinin de Capi-

tanto
Ahora bien, se puede referir el orden pblico (Salvat), a un conjunto de principios de orden superior, polticos, econmicos, morales y algunas veces religiosos, a los cuales una sociedad considera estrechamente vinculada la existencia y conservacin de la organizacin social establecida. Para Georges Ve.del, el orden pblico, en el sentido administrativo del trmino, est constituido por un mnimo determinado de condiciones esenciales requeridas por W1a vida social conveniente, su contenido vara con el estado de las creencias sociales. La seguridad de los bienes y de las personas, la salubridad y la tranquilidad constituyen su fundamento; reviste igualmente aspectos econmicos e incluso estticos (cuestiones arquitectnicas). Como se observa, la idea de orden pblico no tiene una clara definicin ni hay un consenso geneTal acerca de cmo conceptuarlo, ya que dependiendo del pas, autor y circunstancias que se presenten, ste vara; sin embargo, dentro de las semejanzas se encuentran la de mantener la seguridad, la paz, el orden social y el ejercicio de las libertades individuales, aunque paradjicamente para tal objeto se limiten stas. Dichas limitaciones se logran mediante la figura denominada polica edmnistretiva, estudiada en los vocablos relativos a ella, baste su mencin para establecer que la convivencia humana no es fruto slo de la buena fe, sino que tambin requiere rganos encargados de vigilar el respeto dentro de esa convivencia y, si es necesario, usar la fuerza a

ORDEN PBLICO

168
fuera nula de pleno derecho no slo para salvaguardar los derechos del particular contratante, sino porque va ms all de esa proteccin puesto que aceptar un acto contrario al, orden pblico sera socavar el normal funcionamiento de la sociedad en s misma. Esta limitacin I que se indica no es nueva, por el contraro, tiene su fuente indirecta en el derecho romano, el cual influye en los cdigos napolitano y napolenico; en efecto, el cdigo francs establece: no pueden derogarsa, por convenciones privadas, las leyes que interesen al orden pblico y a las buenas costumbres. En atencin a lo anterior Bettl (citado por Cardini) expone que el orden Pblico es una nocin de contenido variable y elstiCo, a efecto de cristalizaren tomo suyo las normas inters poltico que exigen observancia incondicional e inderogable por parte de la actividad privada. Hasta el momento hemos contemplado el orden pblico como un trmino unvoco, ya que a simple vista parece no tener ms que-un significado desde el punto de vista semntico, pero para Aurax Caetex y Lambas, la palabra orden no se emplea en el sentido material de orden contraposicin con su antinmico desorden, sino que tiene un significado de clase, de categora; esto es, leyes de categora de clase pblica, en oposicin a las otras que no lo son o que no revisten ese rasgo; sin embargo, para RisoIa, orden es una dlsposicln acomodacin metdica de lo mltiple conforme a un plano o pauta que asigna un lugar propio; y el orden publico as concebido sera acomodacin disposicin de la realidad social, conforme a un plan sistemtico: las normas jurdicas. Es de notarse que ni siquiera en el vocablo los estudiosos guardan uniformidad, es decir, la palabra orden pierde toda su proporcin gramatical y se puede entender como categora o grado superior o como un sistema de ordenacin; y esto, es natural, presupone distintas posiciones respecto a un mismo tnnino, y es esta diver~idad de pensamientos lo que hace an ms controvertido el concepto de orden pblico. Ahora bien, como apunta Fernando Figueroa, esta nocin se deduce subjetivamente en virtud de las circunstancias de tiempo y 'lugar, polticas, filosficas o morales privativas en el momento en que la ley se ha expedido o se pretende aplicar. La concepcin del orden pblico debe contemplarse como el estado de paz 'Interior del conglomerado, resultado de la proteccin contra los dife-

fin de conservar la paz. (Len Duguit: El derecho sin la fuerza es la impotencia; la fuerza sin el derecho es la barbarie.) La fuerza opera de dos maneras, ya sea como coaccin psquica o fsica; la primera implica que la norma jurdica contiene una sancin, y el temor a sta es el motivo interior para que sea cumplida la segunda es el conjunte de instituciones bsicas del estado que intervienen para que se cumpla la norma o se deduzca la responsabilidad, para lo que

acude a medios mecnicos, a fin de mantener el

orden pblico. En este sentido, el orden pblico es una nocin material y externa que se debe conformar de tres elementos tradicionales: 1 La tranquilidad pblica o tranquilidad en las calles; 2 La seguridad pblica, o garanta preventiva permanente contra los delitos; 3 La salubridad pblica. o garanta preventiva permanente contra los factores que pongan en peligro la salud de la comunidad. (La doctrina moderna del derecho admnistrativo considera estos tres elementos tradicionales del orden pblico, y agrega los que a continuacin se enlistan); 4 Alimentacin integral del pueblo; 5 Educacin, y 6 Planeacin demogrfica.

'te

eh

No se debe olvidar el aspecto moral e ideolgico del orden pblico, pues ah se encuentra la fase psicolgica del respeto a las normas que permiten la convivencia social; pero tampoco limitar la nodn a uno solo de sus elementos. Lo anotado nos permite decir que el orden pblico se encuentra inmerso en el derecho, sin hacer distincin en pblico o privado, ya que si bien se estudia como el imperio de la ley, la normalidad jurdica, el buen funcionamiento de los servicios pblicos y del actuar del estado, tambin se encuentra en las relaciones de los particulares entre s, de tal suerte que vemos al orden pblico nsito en el derecho privado, en aspectos de familia o bien en las reformas al cdigo civil en materia de arrendamiento; ello sin dejar de considerar que todo convena, contrato o acto que se celebre entre los particulares, no puede dejar de observar las leyes en que est involucrado el orden pblico; la contravencin a este principio traera como consecuencia que ese acto ti clusula se tuviera por no puesta o

169
rentes peligros que podran alcanzar a daar al
individuo, si no existiera el ejercicio equitativo de las libertades individuales. En este aspecto, Kant ha dicho que la libertad

ORDEN PBLICO

absoluta de todos es imposible, sino que debe

haber coexistencia de las libertades, por tanto, orden pblico y libertad no se contraponen sino que

se complementan solidariamente. As, el orden pblico reviste dos aspectos: uno

negativo que constituye la ausencia de trastornos o alteraciones y uno positivo, que exige no slo la conservacin de una existenda pacfica, sino un conjunto de acciones tendientes a mantenerlo y renovarlo para alcanzar el logro de sus objetivos. A las anteriores consideraciones, es indispensable apuntar lo expuesto por Eugenio O. Cardini. al decir que orden pblico es el estndar [urdco

(trascendente a la norma) que (en virtud de los

superiores principios iusfilosficos que lo informan, vinculados a la conservacin misma de la sociedad) restringe al mbito de la. autonoma de la voluntad,limita de modo temporal al principio de la irretroactividad de las leyes, determina en el espacio su territorialidad excluyente y, en general, sujeta de manera irremediable a los destinatarios. Este autor introduce un nuevo elemento, el cual debemos justificar y entender, para as poder comprender el concepto, OJYO sentido nos importa. Sentido ste que a cada paso dado para lograr su definicin pareciera introducimos dentro de un laberinto de palabras, conceptos, etimologas o paradojas que no nos condujeran sino a una continuada confusin; pero no es as, como lo apuntamos en un principio, el concepto de orden pblico no tiene una definicin perfecta, por lo que para intentar su comprensin y alcance es necesario desentraar toda su complejidad y emprender un estable y confiable punto de vista que nos acerque 10 ms posible a su real naturaleza. Para Eugenio Cardjnl, el estndar jurdico es toda directiva, norma, pauta, cartabn, valla, impuesto o nsitamente en el ordenamiento positivo, para indicar al intrprete una lnea media de conducta social razonablemente correcta en la administracin del derecho, acorde con su objeto y su finalidad, y provisto de una pretensin de orden, seguridad, solidaridad y justicia. A fin de aclarar un poco esta posicin, se puede decir en puridad jurdica, que no existen leyes de orden pblico, sino leyes, instituciones, normas, conductas, etc., en que est en juego, se halla

afectado, colisiona o no el orden pblico, o la moral o les buenas costumbres. Es necesaria la acotacin respecto a que tanto el orden pblico, la moral y las buenas costumbres son variables, de acuerdo con las circunstancias de tiempo, lugar y sociedad de un momento detenninado, sobre todo los dos ltimos conceptos. Por supuesto, no entraremos a tratar la moralidad o las buenas costumbres, porque rebasaramos la intencin de este texto, adems, sera abordar temas ms bien filosficos, que podran desvirtuar y confundir el concepto toral: el orden pblico. Sin embargo, en el contexto que hemos venido manejando, no podemos soslayar que la violacin al principio del orden pblico provoca la nulidad, nulidad absoluta y, por ende, inconfirmable. Hemos tratado de ofrecer una visin, lo ms amplia posible, de lo que representa, y de los alcances e importancia del orden pblico; es, entonces, el momento de citar de una manera agrupada a las partes integrantes de este concepto. Si consideramos al orden pblico corno una nocin en s misma, se integra de dos partes: a) Inters pblico. Esta figura fue tratada detalladamente en el vocablo correspondiente, y b) Finalidad. Es el elemento teleolgico formado por el contenido filosfico de la actividad soclal, en cuanto a que persigue una vida confortable en convivencia, mediante el aseguramiento de satisfactores, corno la salud, la educacin, la alimentacin, etctera.
En la tesis que considera al orden pblico como un estndard jurdico, sus caractersticas son:

1 2 3 4

Imperatividad absoluta; Irrefragable obligatoriedad; Sometimiento forzoso a sus normas, y Conexidad con el derecho pblico y con la existencia y soberana del estado.

En el caso de entender al orden pblico como una figura eminentemente jurdica, tendr los siguientes caracteres: .
a) Supone la aplicacin de tul rgimen de derecho; b) Permite suprimir, atendiendo a la legalidad, los conflictos entre exigencias distintas, y e) Es una fuente de derecho, ya que al buscar la. adecuada aplicacin de normas para solucionar determinados conflictos, crea situaciones jurdicas y hace que d frutos la jurisprudenda.

ORDEN PBLICO

170
precepto a comento, se debe sopesar o contrabalancear el perjuicio que podran sufrir el quejoso con la ejecucin del acto reclamado, y el monto de la afecteci6n a sus derechos en disputa, con el perjuicio que podra sufrir las metas de Inters colectivo perseguidas con el acto concreto de autoridad.

Finalmente, si atendemos a la adecuacin de la

conducta humana individual y colectiva, el orden pblico posee dos caracteristicas:

a) Conducta legal del poder pblico, es decir, con respecto a los derechos y garantas del
individuo y con apego al orden jurdico que determina su actividad, y
b) Conducta del particular ceida a las reglas jurdicas correspondientes, que incluye el res-

Con lo apuntado, apreciamos claramente, cmo

el orden pblico tiene un desarrollo en todos los campos y actividades del quehacer humano y su
importancia trasdende a todas sus tareas; sin embargo, a pesar de su magnitud, no hay un consenso general ni en la doctrina ni en la legislacin para fonnular una definicin adecuada, JX)r 10 que, a manera de conclusin, se hacen las siguientes consideraciones:

peto a la esfera de actividad de los otros

particulares.

As, se puede invocar el orden pblico en cualquier situacin o momento, y tal parecera que en busca de la defensa de ste, la administracin pblica ampliara sus poderes, cosa que no sucede, toda vez que el orden pblico conlleva el respeto al orden jurdico; por esto es oportuno transcribir lo asentado por Ignacio Burgoa:
El primer tribunal colegiado en materia administrativa del primer circuito, ha establecido una importante tesis jurisprudencial en la que sostiene que, en cada caso concreto, las autoridades responsables y el tercero perjudicado, si 10 hubiere, deben aportar las pruebas id6neas para demostrar que el otorgamiento de la suspensi6n causara afectaciones al inters social o contravenciones a disposiciones de orden pblico. En la referida tesis se asevera: no basta que el acto se funde formalmente en una ley de inters pblico, o que de forma expresa o implcita pretenda perseguir una finalidad de inters social, para que la suspensi6n sea improcedente conforme al arto 124 de la ley de amparo, sino que es menester que las autoridades y los terceros perjudicados aporten al nimo del juzgador elementos de conviccin suficientes para que pueda raronablemente estimarse que, en el caso concreto que se plantee, la concesin de la suspensin, causarla tales perjuicios al inters eccel, o que implicara una contravencin directa e ineludible, prima Jade y para los efectos de la suspensin, a disposiciones de orden pblico, no s610por el apoyo formalmente buscado en dichas disposiciones, sino por lascerecterecee materiales del acto mismo. Por lo dems, aunque pueda ser de inters pblico ayudar a ciertos grupos de personas, no se debe confundir el inters particular de uno de esos grupos con el inters pblico mismo, y cuando no est en juego el inters de todos esos grupos protegidos, sino el de uno solo de ellos, habra que ver si la concesin de la suspensin podra daar un inters colectivo de forma mayor que como podra daar al quejoso la ejecucin del ectc concreto reclamado. O sea que, en trminos generales y para aplicar el criterio de inters social y de orden pblico contenidos en el

1 El orden pblico rebak las fronteras del derecho, pero reviste una; trascendencia jurdica innegable; 2 Mediante el orden pblico se restringe la libertad personal, en aras de lograr la convivencia pafica; 3 Su observancia implica una situacin de paz y tranquilidad, donde 'el individuo logre realizar sus cometidos; 4 Las normas catalogadas de esta manera son obligatorias e irrenunciables; 5 Los particulares no pueden, alegando su libertad de contratar, suscribir convenios en contravendn del orden pblico; 6 Toda norma o clusula que contravenga el principio del orden pblico sufre nulidad absoluta; 7 Su sola invocacin no hace necesariamente que se est en presenda del orden pblico, el juzgador deber allegarse los medios necesarios para otorgar esa categora a la disposicin en cuestin, y 8 Las leyes no son de orden pblico, sino que afectan o contienen disposiciones de orden pblico.
Con las reflexiones hechas, nos encontremos ante la posibilidad de dar un concepto que comprenda los razonamientos expuestos, a ese efecto decimos que: Orden pblico es el conjunto de normas ron trascendencia jurdica, absolutamente obligatorias e irrenundables, que persiguen cierto grado de armona sodal. Una observacin final: estimamos que el orden pblico es una nocin poltica, cuya delimitacin jurdica est an en desarrollo.

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1980.
ORGANISMOS DESCONCENTRADOS

Descon-

centraci6n administrativa.
ORGANIZACiN ADMINISTRATIVA, FORMAS DE

Fonros de organizacin cxJmjnistraliva.

PARAESTATALES
I

172
Descentralizacin admi-

PARAESTATALES

nistrativa.
PARARREGLAMENTOS El reglamento es un medio jurdico de vital importancia en los cometidos de la sodedad, es as que todos los das aumenta su nmero, aunque no siempre observando los requisitos que ronstitudonalmente le corresponden, Conforme a nuestro derecho encontramos que no slo el presidente de la repblica emite reglamentos, sino que tambin pueden hacerlo en su mbito de oompetenda, los gobernadores de las entidades federativas, los ayuntamientos de los municipios, los organismos descentralizados cuando su ley orgnica as lo prevea, y el jefe del Distrito Federal. Dentro de la administracin pblica federal centralizada solamente el presidente de la repblica puede reglamentar; la facultad del arto 89, frac. 1, de la constitucin general, es indelegable de tal modo que el reglamento que expida cualquier otra autoridad ser violatorio de la ley suprema.

principio de representacin , de diversos estratos sociales, cuenta con funciones principalmente referidas a la actividad legislativa del estado, as como a la eleccin de los funcionarios encargados de las tareas ejecutivas (generalmente miembros del propio parlamento), y quienes pueden ser removidos por la misma asamblea cuando as lo considere conveniente.
PARTICIPACIONES FEDERALES A ESTAOOS y MUNICIPIOS Ingresos f~derales. PARTICULAR Persona fisica o colectiva a quien le es aplicable el ordenjurfdco creado por el estado, y que no es un ente pblico' ni un servidor pblico actuando como tal. En otos tnninos, se trata del nacional o sbdito de un estado. PATENTES DE INVENCiN La patente es la exclusividad que el estado otorga y protege para la explotacin de un invento; ste requiere ser susceptible de aplicacin industrial. Se estima invento toda creacin humana que haga posible transformar la materia o la energa existente en la naturaleza, para su aprovechamlanto por el hombre y satisfacer sus necesidades concretas. PATRIMONIO DEL ESTADO' 8 estado como persona moral o colectiva que es, y en virtud de los fines que persigue, cuenta con un patrimonio cuyo manejo le corresponde. Dadas las dimensiones de las tareas estatales y la importancia econmica y estratgica de su acervo patrimonial, as corno la necesidad de un adecuado control de ste, conceptuarlo y sistematizarlo ha sido labor constante y ampliamente desarrollada por tratadistas y legisladores. El patrimonio est integrado por los recursos materiales del estado, tan importante, aunque en otro plano, como su sistema jurdico, su mbito territorial de actuacin, su estructura poltica y su poblacin (ste ltimo es fundamental, desde luego). En este lugar habremos de ocupamos de los bienes materiales y derechos de diversas clases pertenecientes al estado y que le sirven para llevar a cabo sus cometidos o atribuciones. Cncepto. Existe una gran Cantidad de conceptos de patrimonio del estado, muchos de ellos insisten en aportar el mayor nmero de notas posibles; por

Esta observacin es vlida no importando la

jerarqua o nivel de dicha autoridad (secretario o subsecretario de estado, director general, etc.), tampoco se modifica la situacin por el empleo de distinta denominacin para el ordenamiento (reglas generales, bases, lineamientos, programas, disposiciones generales, normas oficiales, etc.); igualmente resultarn anticonstitucionales los reglamentos que expidan los organismos descentralizados y que afecten la esfera jurdica de los particulares. A esta abundante y extraconstitucional actividad reglamentaria, pretendida disfrazada con otra terminologa, se le ha llamado pararreglamentaria, tomando la expresin de la doctrina francesa contempornea.
PARLAMENTARIO, RGIMEN 8 sistema o rgimen parlamentario surge progresivamente como una respuesta antagnica al poder centralizado de otra forma de gobierno ya superada, la monarqua absoluta, a efecto de participar del poder politico que antes se encontraba en manos de un solo hombre, quien paulatinamente es obligado a compartirlo ante el influjo de una creciente fuerza modemlzante representada por la burguesa, fuerza sta que toma a la monarqua absoluta en constituclonal, al hacerla responsable de sus actos de gobierno ante el parlamento, organismo que aleanzo 5U apogeo poltico en los umbrales del siglo Xx. En un intento por definir al parlamento, podr decirse que es una asamblea, la cual, basada en un

173
nuestra parte consideramos que debe definrsele de forma abreviada.

PATRIMONIO DEL ESTADO

Universalidad de bienes, derechos y recursos financeros con que cuente el estado para cumplir sus atribuciones. Para Fernando Garrido Falla, el patrimonio estatal es el "conjunto de derechos de contenido econmico que pertenecen al estado", Jorge Olivera Toro concepta el patrimonio del estado como "el conjunto de bienes, recursos e inversiones que destina o afecta en forma perma-

nente a la prestacin directa o indirecta de los

servicios pblicos o a la realizacin de sus objetivos o finalidades de poltica social o econmica", Creemos que con estas ideas acerca de los recursos materiales del estado, se puede conformar una concepcin general acerca de stos, la cual ser

precisada cuando se vea la amplia variedad de

bienes que dentro de ella quedan comprendidos.
Elementos.

Como elementos del concepto de patrimonio del estado, se pueden sealar:

1 El titular del patrimonio. El estado, como persona jurdica colectiva que es; 2 Qu integra dicho patrimonio. Cosas, derechos y recursos financieros; es decir, medios de tipo econmico, y 3 Una finalidad. Sus fines pueden ser de muy diversa naturaleza, y estn detenninados por la posicin iusfilosfica de quien defina: el bien comn, el inters general, la justicia social, la hegemona de la clase dominante, el beneficio social, garantizar la libertad indvidual, cumplir los cometidos o atribuciones estatales, etctera.

Estimamos que la finalidad es la nota distintiva de la figura del patrimonio estatal, ella impide que se adapten los criterios civilistasa la actividad patrimonial de derecho pblico.

El derecho del estado sobre su patrimonio. Suele estudiarse cul es la naturaleza del patrimonio del estado, es decir: qu derecho tiene sobre sus bienes: Para la .corrente civilista, se trata de W1 derecho de propiedad con las mismas notas esenciales de esta figura en el derecho privado. Rafael Bielsa sostiene que s existe un verdadera derecho de propiedad, cuyo titular es el pueblo y que el estado nicamente administra el patrimonio comn.

Maurice Hawiou considera que se trata de una propiedad de afectacin, y desarrolla a partir de ello su teora sobre la propiedad administrativa. Confonne al programa oficial (UNAM) de nuestra disciplina, hay una titularidad soberana del estado sobre sus bienes. Para los autores que siguen la teora clsica de G. Jeltinek, acerca del estado, la cuestin patrimonial est detenninada por la preocupacin de buscarle un titular a los bienes. Independientemente de a quin se le asigne, doctrinanamente, la titularidad del patrimonio pblico (persona moral, estado, nacin, gobierno, pueblo, etc.), la realidad jurdico social es que el estado con sus bienes puede establecerles modalidades, disponer de ellos y regularlos conforme a mecanismos de derecho que l mismo llegue a crear. E patrimonio del estado, considerado en su sentido restringido, es decir, limitndolo a bienes o cosas con que cuenta para sus cometidos, est regulado en los arts. 27, 42, 43, 48 Y 132 de la constitucin poltica federal; a nivel legal primordialmente est regido por la Ley General de Bienes Nacionales, publicada el8 de enero de 1982, la cual abrog a la del 30 de enero de 1969. Cierto que el estado tiene la posibilidad de imponer modalidades a todos los bienes ubicados en el mbito territorial en que ejerce su soberana, pero slo es titular de algunos bienes que por muy diversas causas le pertenecen, los cuales son considerados patrimonio estatal, bienes stos que el estado los posee directamente o los cede en casos aislados y temporalmente, a los particulares por medio de concesin o contrato, cuando la ley as lo pennite. El estudio del patrimonio del estado se hace normalmente a partir de un concepto amplio que incluye todo su caudal de contenido econmico, para luego circunscribirlo solamente a bienes o cosas; as, se clasifica en bienes de dominio pblico y bienes de dominio privado estatal, siendo los primeros los ms importantes y socialmente trascendentales. El poder pblico, en sus treo niveles: federal, local o estadual y municipal, capta recursos financieros en volmenes de detenninante consideracin para la economa nacional; ello lo puede hacer por vas de derecho pblico y por vas de derecho privado, cuyo estudio est reservado para las uoces relativas a ello.

PATRIMONIO DEL ESTADO

174
extinga el dominio del estado respecto de bienes inmuebles, los contratos de arrendamiento con duracin de cinco aos o ms, las sentencias judiciales relacionadas con este tipo de bienes (inmuebles federales), las informaciones:ro perpetuam, los decretos de destino, los laudos arbitrales, las declaralorias de nadonalizacin de bienes. etc. Es de mencionar que est contemplada la cancelacin de registros.
Patrimonio de las entidades federatioas y de los municipios. Las entidades federativas (incluido el Distrito Federal) y los municipios, en su calidad de personas jurdicas, cuentan con patrimonio propio; generalmente regulado en la constitucin poltica local y complementada con disposiciones de leyes orgnicas, y del odigo dvil estadual. El concepto, los elementos y la clasificacin sealados anteriormente son' aplicables, en trmlnos generales, a los bienes: pertenecientes a los estados de la federacin, y a los municipios. Claro est que la importancia econmica, social y estratgica del patrimonio local o municipal es menor que la del federal, pero aJo as representa un rengl6n significativo de la administracin pblica. El acervo patrimonial de estos entes de derecho pblico esl integrado, aparte de los derechos y recursos financieros que les crrespondan, por bienes, tales como mercados, calles, jardines, plazas, escuelas, centros penitenciarios, palados de los poderes locales, caminos vecinales, museos, bibliotecas, centros de salud, pequeas obras de irrigacin, redes de alcantarillado yagua potable, instalaciones de alumbrado pblico, rastros, panteones, transportes urbanos, equipo y mobiliarto de las oficinas estatales o municipales, archivos y documentos pblicos, algunos centros recreativos, talleres grficos, etctera. Cada entidad federativa determinar cules bienes pertenecen a ella y cules a los municipios, conforme a sus particulares circunstancias y antecedentes histricos; en todo caso, la regulacin debe respetar derechos adquiridos, el contenido del arto 115 de la constitucin general de la repblica y el principio de legalidad.
Bibliografa recomendada Aizss, Renato, /mtitudones de derecho admInistrativo, 3a. OO., Bosch, Barcelona, em'fecha. BIELSA, Rafael, Derecho admlnlsiTatlvo, t. m, 6a. ed., La Ley, Buenos Aires, 1964.

Pongamos los siguientes ejemplos: ingresos por va de derecho pblico: impuesto sobre la renta, ingresos por va de derecho privado: dividendos de una accin de sociedad annima. Entendidos los derechos con un contenido econmico, distintosa losbienes y recursos financieros. encontramos que el estado es tilular de una larga serie de ellos: servidumbres, patentes de invencin, marcas, derechos de autor. participadn en sociedades y asodacones, derechos sucesorios. Dichos derechos usualmente estn regulados ::K)T el derecho privado, pero existen algunos supuestos cuya normatividad es objeto del derecho pblico, como los primeros anotados en el prrafo de arriba.
Clasificacin de los bienes del estado. Delimitado nuestro estudio a los bienes o cosas que forman parte del patrimonio estatal, estudiaremos ahora la clasificacin de ellos. El Cdigo Civil, en su arto 767, clasifica el patrimonio del poder pblico en:

a) Bienes de uso comn;

b) Bienes destinados a un servicio pblico. y

e) Bienes propios. Esta clasificacin tiene una falla de origen: el patrimonio no es del poder pblico; es del estado. La subdivisin tradicional del patrimonio del estado seguida por la mayora de autores y por nuestra Ley General de Bienes Nacionales, es: bienes de dominio pblico, y bienes de dominio privado. Con un criterio eminentemente civilista, hay quienes clasifican los bienes del estado en muebles e inmuebles. Clasificacin que resulta insuficiente para explicar el trato diferente que la ley le impone a los diversos componentes del patrimonio pblico.
Registro pblico de la propiedad federal. Dentro de la administracin pblica federal existe un regs!ro pblico de la propiedad federal, regulado por la Ley General de Bienes Nacionales (arts. 83 a 92) y por el reglamento del propio registro (publicado el 30 de agosto de 1978). En el registro pblico de la propiedad federal, al que tendr acceso toda persona interesada, debe ser inscrito cualquier acto [urfdco en que est involucrado un bien inmueble perteneciente a la fede racin. Ejemplos de actos que han de inscribirse son los siguientes: los ttulos por los que se adquiere o

175
CHUAYFFET CH5\1l0R, Emilio,

PETRLEOS MEXICANOS

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civil, a las personas jurdicas, sean stas fsicas o colectivas, debemos, asimismo, aceptar que los rganos confonnantes del aparato del estado, y que conocemos como personas jurdicas de derecho pblico, poseen sus propios atributos o caractersticas, los cuales le proveen de la capacidad para ser sujetos de derechos y obligaciones y cuya diferencial con respecto de las primeras, consiste en los fines perseguidos por los unos y las otras, que, en ltima instancia, en las personas jurdicas de derecho pblico, es el interspblico. Basado en ello, se tiene que los atributos o caractersticas de dichas personas jurdicas de derecho pblico son: 1 Capacidad. Que en estos casos se limita a la necesaria para cumplir, dentro de un espacio territorial, con el objeto especfico para el cual han sido creadas; 2 Patrimonio. Constituido por los recursos de los que han sido provistos para el cumplimiento de ese objeto; 3 Objeto. Son las atribuciones y tareas que le han sido asignadas, de acuerdo con la normatividad, a cada persona jurdica de derecho pblico, y 4 Rgimen juridico especfico. Es el conjunto de reglas que crean a la persona jurdica de derecho pblico, delimitan su competencia, mediante la asignacin de las tareas por desempear y en algunas ocasiones, tambin, determinan su duracin.
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PERMISO PERSONA

* *

Autorizacin.

Personalidad jurdica.

PERSONALIDAD JURfDICA Concepto de persona: jurdicamente se designa con este trmino todo ente al que la ley ha investido con capacidad para ser titular de derechos y obligaciones. Est considerado por algunos tratadistas no slo como un concepto jurdico fundamental, sino tambin como el primer objetc del derecho, en virtud del cual

se ha establecido todo orden jurdico.

Clasificadn. Nuestra legislacin civil sigue a la doctrina y reconoce dos clases de personas:
Persona fsica. Ser humano jurdicamente considerado como aqul al que la ley ha dotado de derechos y obligaciones,

Persona moral o colectiva. Que es la agrupacin de individuos, a la que, en cuanto tal, la ley le ha reconocido capacidad jurdica independiente de la de sus integrantes, para adquirir derechos y contraer obligaciones. Las personas coledivas de derecho pblico. En correspondencia con los atributos que los tratadistas y la legislacin le han reconocido en materia

PETRLEO

Hidrocarburos.

PETRLEOS MEXICANOS Creado por decreto

del 7 de junio de 1938, es un organismo pblico descentralizado del gobierno federal, con personalidad jurdica y patrimonio propios, su objeto es la

PLANEACIN

176
Fines de la planeacin. Mediante la planead6n se dedden anticipadamente acciones de gobierno, fijando objetivos. En los trminos del plan nacional de desarrollo 1995 a 2000. se pretende imprimir orientacin y dotar de instrumentosbsicos el estado y a lasociedad a efecio de que se alcancen objetivosnadonales, para lo cual se determinan prioridades, las que se definen a partir de los recursos disponibles. La planeacin, dice la ley, es la ordenacin racional y sistemtica de accones del ejecutivo federal para la regulacin y promocin de la actividad econmica, social y cultural con el propsito de transformar la realidad del pas, conforme a la constitucin. Se discute acerca de la naturaleza jurdica del plan de desarrollo y frecuentemente se concluye que sta es de ndole sui generis, lo que, ciertamente, no aporta mucho para entender esa figura. Si tratamos de encuadrarlo dentro de los tipos usuales, se puede afirmar que es un aaJerdo del jefe del ejecutivo, que va dirigido a l~ titulares de todas las dependencias y entidades, respecto de la orientacin global que han de darle a sus tareas. Se trata de un acuerdo con matices reglamentarios, en el cual hay cierta y muy limitada lntervencn del rgano legislativo o parlamentario.

conduccin unificada y estratgica de todas las actividades de orden tcnico, industrial ycomercial que constituyen las industrias petrolera y petroqumica. Petrleos Mexicanos es actualmente la empresa ms grande e importante del pasy el primer exportador nacional.

Como organismos subsidiarios de este deseentralizado, en 1992 se crearon las siguientes ampresas pblicas:
1 2 3 4 Pemex-Exploradn y Produccin; Pemex-Refinacin; Pemex-Gas y Petroqumica Bsica, y Pemex-Petroqurnlce.
Evoluci6n de la planeaci6n en M-

PLANEACIN

xico: la planeacin del desarrollo econmico y

social surge en 1926, en la ex Unin de Repblicas Socialistas Soviticas posteriormente, pases no socialistas adoptan ese sistema para prever sus accio-

nes de gobierno. En Mxico, a pesar de existir antecedentes significativos, la planeacin es relativamente reciente (1980). Los antecedentes nacionales del actual mecanismo de planeacin, son:
1 Ley sobre Planeacin General de la Repblica, Diario Oficial de la Federaci6n, del 12 de julio de 1930, la que tuvo aplicacin relativa, o ms bien, casi nula; 2 El primer plan sexenal (1934-1940), que sin ser tcnicamente un verdadero plan de desarrollo econmico y social, s contena ciertos elementos planificadores; 3 Los programas de gobierno presentados, al aswnir la presidencia de la repblica, por el titular del poder ejecutivo federal de 1940 a 1976. Esos documentos tuvieron un elemental cariz de planeacin; 4 Plan de desarrollo econmico y social (1966 a 1970), que por falta de una adecuada infraestructurajurdica y administrativa, no tuvo aplicacin y publicidad adecuadas, y 5 Plan global de desarrollo 1980-1982 (Diario Oficial de la Federaci6n, 17 de abril de 1900), elaborado confonne a las experiencias anteriores, de acuerdo con bases tcnicamente lTls adecuadas y que sirvi para la reforma constitucional de 1983, la cual estatuy al
sistema vigente.

Sistema nadonal de planead6n. Mediante elllamado "sistema nacional de ptaheacin democrtica" se han de llevar a cabo las ateiones relacionadas con el plan en lo concerniente a su preparacin, formulacin, instrumentacin, control, actualizad6n y evaluacin. Dicho sistema estar integrado por las unidades administrativas que tengan a su cargo los asuntos relativos a la planeacin dentro de cada secretara, departamento o paraestatal, y, adems, permitir la participacin de los distintos grupos sociales en esa actividad, y ser coordinado por la secretara de hacienda y crdito pblico, a la que le compete aplicar la ley de la materia. Por su parte, los programes regionales se referirn a las zonas geogrficas que se consideren prioritarias o estratgicas, en atencin a los objetivos nacionales fijados en el mencionado plan, v operarn en el caso de que su extensin territorial rebase el mbito competencia! de una entidad federativa.
Tales programas ,{Q,~'Di\a\es Q~ben S.Er 50me'aos a la consideracin y aprobacin del presidente de la

repblica, por parte de la secretara.

PLANEACIN

Dentro de los medios locales encargados de la

planeacin son de citarse los comits estatales de planeacin para el desarrollo, los cuales vinierona

15 Programa de poltica de comercio exterior y

promocin de exportaciones; 16 Programa agropecuario y de desarroUo rural;

sustituir, el 13 de febrero de 1981, a los comits

promotores de desarrollo socioeconmico (stos

17 Programa de desarrollo del sector comunicadones y transportes;

eran rganos federales creados a partir de 1971. Los de 1981 son entes locales). Dados los graves problemas originados por el excesivo centralismo que implica la concentracin urbana del Distrito Federal y su zona metropolitana, en los ltimos aos se han hecho intentos para fortalecer el desarrollo de otras regiones, a efecto de desalentar el crecimiento de la capital de la repblica. Tales intentos no han alcanzado los resultados que son de esperarse, y se continansufriendo las dainas consecuencias de tan monstruosa expansin de la metrpoli. Mediantelos convenios de coordinacinlafederacin y las entidades federativas deciden emprender acciones conjuntas, las cuales se conforman a
los objetivos y las medidas previstos en el plan nacional de desarrollo. La planeacin en las distintas reas de la actividad de la administracin pblica se efecta al detalle por medio de los programas sectoriales que el mismo plan nacional ordena que sean elaborados y puestos en prctica, para lo cual determina los lineamientos de su contenido. As,

18 19 20 21 22 23

Programa de desarrollo informtico; Programa de desarrollo educativo; Programa de cultura, ciencia y tecnologa; Programa de educacin fsica y deporte; Programa de reforma del sector satud; Programa de empleo, capacitacin y defensa de los derechos laborales; 24 Programa de desarrollo del sector turismo;

25 Programa de medio ambiente;

26 Programa de pesca; 27 Programa forestal y de recursos naturales

renovables;

28 Programa hidrulico; 29 Programa para atender la agenda del desarrollo sustentable;

3D Programa de procuracin e imparticin de justicia;

31 Programa para el desarrollo del Distrito Federal, y 32 Programa de procuracin de justicia para el DistritoFederal. Aparte de lo arriba anotado, el plan fija lineamientos para otras actividades y, en algunas, ordena que se fonnulen los programas respectivos, corno sucede en las materias de transporte, telecomunicaciones, energticos, minera y pesca. Para mayores datos y antecedentes de las po1ticas enunciadas y los programas correspondientes, puede verse la obra Aspectos jurdicos de laplaneadn en Mxico (citada en la bibliografa).
Fundamento constitucional de la planeacin en Mxiro. El fundamento constitucional de la planeacin en nuestro pas fue precisada claramente

habr:
1 Programa para un nuevo federalismo;

2 Programa de seguridad pblica y proteccin

civil;

3 Programa de prevencin y redaptacin social;

4 Programa nacional de poblacin;

5 6 7 8 9 10

Programa nacional de la mujer; Programa de financiamiento del desarrollo;

Programa para superar la pobreza; Programa de desarrollo urbano; Programa de vivienda; Programa para desarrollo de los pueblos indios;

con la reforma del3 de febrero de 1983, en que se publicaron los nuevos textos de los arts. 25 y 26, especialmente el segundo que est dedicado ntegramente a la planeadn. El arto 26, cuyo contenido es materia del presente vocablo establece, resumidamente, que se organizar un sistema de planeacin del desarrollo econmico en el que participen los sectores de la sociedad, mediante la elaboracin de un plan obligatorio para la administracin pblica federal; sta podr celebrar convenios con las entidades federativas y los particulares para coordinarse en la for-

11 Programa de modernizacin de la administradn pblica; 12 Programa de desarrollo y reestructaracin del sector de la energa; 13 Programa de comercio interior, abasto y proteccin al consumidor; 14 Programa de poltica industrial y desregulacin econmica;

PLANEACIN

178
racton, como en los actos de coordinacin y a propsito de la concertacin Et induccin; adems, hay que considerar que el ~ano legislativo tambin tiene una modesta participacin. El plan, en tanto acto jurdico, va dirigido fundamentalmente a los subalternos del presidente de la repblica; en caso que contenga disposiciones de naturaleza reglamentaria, ester dirigido a todos los gobernados de manera abstracta e impersonal.

mulacin y ejecucin de dicho plan. Consideramos que con anterioridad a 1983, la posibilidad de planear el desarrollo socioecon6mico estaba dentro de los lmites constitucionales, sin necesidad del nuevo arto 26, especfico para el plan.

Ley de Planeadn. La Ley de Planeacin, publicada el 5 de enero de 1983, es reglamentaria del art, 26 de la constitucin federal, en su primera disposicin seala que tiene por objeto establecer:
Las normas y principios bsicos conforme a los cuales se llevar a cabo la planeacin nacional del desarrollo y encauzar, en funcin de sta, las actividades de la administracin pblica federal; Las bases de integracin y funcionamiento del sistema nadonal de planeacin democrtica; Las bases para que el ejecutivo federal COOT" dine sus actividades de pIaneacin con las entidades federativas, conforme a la legislacin aplicable; Las bases para promover y garantizar la partidpacin democrtica de los diversos grupos sociales, por medio de sus organizaciones representativas, en la elaboracin del plan y los programas a que se refiere esa ley, y Las bases para que las acciones de los gobernados contribuyan a alcanzar los objetivos y prioridades del plan y los programas.

Plan y programas. El trmino plan est reservado para el plan nacional de desarrollo, segn la legislacin actual; de l se dice que determinar los objetivos nacionales, la estrateqla y prioridades del desarrollo del pas, tendr previsiones sobre los recursos que se destinarn a tales objetivos; fijar los instrumentos y responsables de su ejecucin, establecer la poltica de carcter global, sectorial y regional; sus previsiones estarn referidas de manera general a la actividad econmica y social y regir el contenido de los programas. Las caractersticas del pla~ son:
1 Temporal. Es cuasi quinquenal; deber elaborarse en los primeros seis meses del sexenio presidencial y cesar su vigencia al concluir el periodo constitucional en que se haya aprobado. Se trata de una previsina mediano plazo; 2 Obligatorio. Su elaboracin, aplicacin, control y evaluacin no es discrecional, sino que tiene que efectuarse por la administracin pblica federal; 3 Publicable. Debe ser dado a conocer por medio del Diario Ofid~l y de los rganos locales; 4 Evaluable. Deber existir un procedimiento que permita verificar su aplicacin y que califique sus resultados; 5 Rectificable. Durante su vigencia (de 5.5 aos), podrn corregirse las objetivos, las poltcas y las metas de acuerdo con circunstancias supervenientes a su inidal aprobacin, y 6 Susceptible de observadones parlamentarias. El plan, sus resultados y adecuaciones deben ser informados al congreso de la unin, el que har los comentarios que juzgue pertinentes. Lo anterior no tiene consecuencias jurdicas de importancia. En cuanto a los objetivos nacionales, segn el plan

Sujetos. Un plan de desarrollo econmico y sodal es elaborado por la administradn pblica, en cualquier sistema poltico en que aqul se estructure. La doctrina habla de dos clases de planes: imperati.. vos e indicativos, los primeros se dan en el caso de una economa socialista y las segundas dentro de una economa de mercado, en ambos supuestos se trata de un acto del poder ejecutivo. En ocasiones, se establece diferencia entre planificadn (sistema socialista) y planeadn (sistema capitalista). La planeacin es un asunto de la competencia de la secretara de hacienda y crdito pblico, en la cual intervienen, mediante el "sistema nacional de planeacin democrtica", las dependencias y entidades de la administracin pblica federal; el sistema est integrado por las unidades que tengan asignadas las tareas en esta materia dentro de cada rgano administrativo. Entonces, el sujeto que emite el plan es la administracin pblica federal (la federacin, como persona jurdica). Pueden intervenir particulares y otros entes pblicos en las consultas para su elebo-

1995'l00G, '01\ los'\;\l\el\\""'.

I Fortalecer el ejercicio pleno de la soberana, corno valor supremo de nuestra na-

179
cionalidad y corno responsabilidad primera del estado mexicano; Il Consolidar un rgimen de convivencia so-

PLANEACIN

cial regido plenamente por el derecho,

donde la ley sea aplicada a todos por igual
y la justicia sea la va para la solucin de los conflictos;

territorial rebase el mbito jurisdiccional de una entidad federativa, y d) Los programas especiales se referirn a las prioridades del desarrollo integral del pas fijados en el plan, o a las actividades relacionadas con dos o ms dependencias coordinadoras de sector. Coordinacin en materia de planeacin. El arto 26 de la constitudn establece que es el ejecutivo federal el que coordine mediante convenios con los gobiernos de las entidades federativas, las acciones por realizar para la elaboracin y ejecucin del plan. Esta disposicin va en mengua de la precaria autonoma de los estados de la federacin, aunque se aduzca que el nuestro es un federalismo de colaboracin. La ley de planeacin incluye alqunas reglas acerca de la coordinacin en esta materia, las cuales son las siguientes:

III Construir lID pleno desarrollo democrtico con el que se identifiquen todos los mexicanos y sea base de certidumbre y confianza para una vida poltica pafica y una intensa participacin ciudadana; IV Avanzar a lU1 desarrollo social que propicie
y extienda en todo el pas, las oportuni-

dades de superacin individual y comunitaria, bajo los principios de equidad y justicia, y V Promover un crecimiento econmico vigoroso, sostenido y sustentable en beneficio de los mexicanos. Para cumplir el objetivo de preservar la soberana, el Plan Nacional de Desarrollo propone fortalecer la capacidad del estado de garantizar la seguridad nacional, la vigencia del estado de derecho y la presencia de las instituciones de la repblica en todo el territorio nacional. Los programas son las diversas vertientes del plan llevadas al detalle; pueden ser sectoriales, institucionales, regionales o especiales acerca de ellos la Ley de Planeacin establece: a) Los programas sectoriales se sujetarn a las previsiones contenidas en el plan y especificarn los objetivos, las prioridades y las polticas que regirn el desempeo de las actividades del sector administrativo de que se trate. Contendrn, asimismo, estimaciones de recursos y determinaciones acerca de los instrumentos y los responsables de su ejecucin; b) Los programas institucionales que deban elaborar las entidades paraestatales, se sujetarn a las previsiones contenidas en el plan y en el programa sectorial correspondiente. Las entidades, al elaborar sus programas institucionales, se ajustarn, en lo conducente, a la ley que regule su organizacin y funcionamiento; e) Los programas regionales se referirn a las regiones que se consideren prioritarias o estratgicas, en funcin de los objetivos nacionales fijados en el plan, y cuya extensin

1 El gobierno federal podr convenir con los de las entidades federativas, la participacin de stas en las labores de planeacin; 2 Las acciones encaminadas a la consecucin de los objetivos nacionales se- planearn de manera conjunta, y se llevarn a cabo dentro de la respectivas esferas competenciales; 3 Deber considerarse la participacin correspondiente a los municipios; 4 Otorgar participacin a los diversos sectores tanto en la planeacin nacional como en la regional; 5 El convenio ha de contener lineamientos tcnicos en esta cuestin; 6 Contemplar las acciones que competan a ambos niveles de gobierno, incluyendo aquellos que incumban a los municipios: 7 Precisar la intervencin de los rganos centralizados federales en las actividades de
planeadn del gobierno local, y 8 El convenio respectivo habr de publicarse en el Diario Oficial de la Federacin.

Concertacin e induccin. La concertacin y la induccin permiten a la administracin pblica, mediante medidas jurdicas y polticas, orientar la actividad econmica de los particulares al logro de los objetivos establecidos en el plan de desarrollo. La concertacin es la posibilidad que tiene el gobierno federal de convenir o contratar con reptesentantesde grupos sociales o con particulares, la realizacin de determinadas acciones que coadyu-

PLANEACIN

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ven a alcanzar las metas y objetivos previstos en el plan y programas de desarrollo. Dichos convenios

los concertar la federacin por medio del presidente, o de algn rgano centralizado o paraestatal, con los particulares. Tales convenios son obligatorios para las partes, se consideran de derecho pblico y de jurisdiccin federal; y. adems, pueden contemplar sanciones IX'T incumplimiento. La induccin, mediante medidas de fomento, regulacin jurdica, restrictivas, orientacin o prohbicin, va a permitir encaminar la actividad econmica de los sectores social y privado a los objetivos y prioridades del plan y programas. 8. estado cuenta con ciertos mecanismos que le permiten inducir a los particulares a que acten

PLAN NACIONAL DE DESARROLLO

Planea-

dn.
PODER EJECUTIVO Admlnistradn pblica, Munidpio y Presidente de la repblica. POLiCA Como obligado prolegmeno de esta voz es necesario aclarar que polidq no es equivalente de gendarme, sujeto fsico, al menos en derecho. Polica proviene del latn: politia y del griego politek, entendiendo romo tal al buen orden y la guarda en las ciudades y repblicas, mediante el cumplimiento de las leyes y los reglamentos que se han dictado para el buen o mejor gobierno. Aceptar corno absoluta esta definicin de polica ser un error, ya que este concepto ha evolucionado y en la actualidad representa una de las expresiones ms genricas en el derecho administrativo; por ello, para exponer el tema, es necesario encontrar las definiciones ms usuales, centrar, y establecer su alcance real y su potencial terminolgico, a efecto de sintetizar su nocin. Roberto Dromi conceptualza la polida como la parte de la funcin administrativa que se encarga de las leyes de polica, y que encuentra sus actos concretos de aplcacn en la 'seguridad, la moral y la salubridad pblicas; en un estricto sentido, polida es administracin. Sin embargo, el manejo del vocablo es genrico y no designa una tarea propia o autnoma. Por su parle, Garca Oviedo y Martnez Useros exponen W1 concepto ms acorde con la realidad: polica es la accin para lograr un orden o defender el que ya existe; sera por tanto un medio para alcanzar un fin. Para Sarria, la polica comprende todos los medios que utiliza el gobierno, de carcter no represivo es, por tanto, la previsi6n administrativa y es referida fundamentalmente a los servicios pblicos.

conforme al plan de desarrollo: presupuesto de egresos, canalizacin de crdito, empresas pblicas, impuestos, estmulos fiscales, proteccin y regulacin del comercio exterior. tenencia de la tierra, limitaciones al derecho de propiedad, otras disposiciones legales y reglamentarias e introducir reformas a stas. En virtud de que nuestro sistema legal de planeacin econmica y social es indicativo, los mecanismos de concertacin e induccin revisten sealada importancia para el xito del plan.
DROMI

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Rafael Bielsa considera a la polica como "el conjunto de servicios organizados por la administracin pblica con el fin de asegurar el orden pblico y garantizar la integridad fsica, y aun moral de las personas, mediante limitaciones impuestas a la actividad individual y colectiva de ellas". Visto escuetamente, el concepto de polica se presenta de una forma general que en concreto no

POLICA

acto de presencia con el poder coaccionador, pues a l sto poda acudir para asegurar la libertad y la seguridad; por tanto, emerge el sustento jurdico de la polica y encuentra as tambin su base poltica, que hacen que este concepto tenga sus rasgos propios y pueda ser plenamente diferenciado de cualquier otra tarea del estado. Sus notas distintivas son las siguientes:
1 Su objeto era asegurar el bien jurdico denominado derecho natural contra cualquier alteracin que ste pudiera sufrir; en ese sentido, restringa la libertad individual, ya que esa proteccin por la naturaleza misma del bien, se lograba aunque no se contara con una legislacin especfica aplicable, en cuyo caso se recurra a la coaccin; 2 Su posicin era eminentemente prohibitiva ya que al limitar la libertad individual, lo haa aplicando medidas de restriccin; 3 Esta tarea era encargada a la parte de la administracin que se identificaba con el poder ejecutivo; 4 La mayora de los autores establecan que su objeto esencial era lograr la seguridad, la salubridad y la moral pblica; para otros autores era alcanzar y mantener el orden de la colectividad, y 5 Era una tarea que se significaba por la prevencin, y slo en caso de ser necesario se haca uso de la represin.

dice nada; pero, adems, como ya indicamos, el

concepto y la actividad han evolucionado, por lo que de una manera breve mencionaremos su proceso y caractersticas. Hasta el siglo 'IN. por polica se entendi la suma de actividades o tareas del estado, pero a partir de ese momento, se comienza a fragmentar el concepto, y las relaciones internadonales salen de este campo; as, en el siglo XVIII, tambin adquieren su autonoma la justicia y las finanzas; quedando entonces, que la polica era entendida como todo acto de la administracin pblica para el orden intemo, lo cual trajo como consecuencia que dentro de su mbito de validez especial el estado no tuviera lmites, es decir, poda emitir las normas o coaccionar a su libre albedro, con la conviccin de que las medidas tomadas en razn de las necesidades y conveniencias del propio estado y para el bienestar de la nacin, en este estadio se advierte a la polica ya como una labor del estado de la cual se encargaba el ejecutivo. Es en este mismo siglo que Juan Esteban Ptler expone que "la polica es la suprema potestad que se ejerce para evitar los males futuros en el estado de la cosa pblica intema, y por tanto la promocin del bien comn no pertenece a la esfera de la polica". Estas ideas cundieron rpidamente y fueron aceptadas de inmediato, po~ ellas el estado perda su poder ilimitado de actuar, reduciendo su actividad solamente en donde se rompiera el orden o la colectividad se enfrentara a situadones graves o peligrara su integridad, en este momento se abandona el concepto de estado autoritario para entrar al estado liberal. Es necesario hacer patente que si bien es cierto que los lmites de la polica quedan reducidos a guardar el buen orden y que se justifica su intervencin coactiva para evitar males o peligros, los medios de los que puede hacer uso an son ilimitados. La trascedencia de estos pensamientos se tradujo en que el actuar de los gobernados fuera en razn directa de su felicidad, bienestar y progreso, y.sin la intervencin del estado, y menos que ste hiciera

Tales concepciones significaron un sensible avance, porque la obtencin por parte del individuo, de los satisfactores que le permitan lograr una existencia plena, en otras palabras, su felicidad, realizacin, confort, estabilidad, etc., provienen del interior mismo del ser humano, de acuerdo con su pensamiento, y no le son o no le deben ser impuestos por designios ajenos a l, por presin estatal o por complacer a la sociedad, sino que el individuo annonizar estos intereses o bienes para lograr el equilibrio entre l y la colectividad. Es por tal motivo que la polica se abstiene de intervenir para suscitar o apremiar la correcta relacin de los seres humanos, sino que se aboca a mantener el orden ya existente, lo defiende y tutela con los medios a su alcance, es decir, por medio de la coaccin, porque ella acta sobre los efectos y no sobre las causas que alteran al orden imperante. Se puede observar que la nocin de polica ha evolucionado, y no pensar que la misma se podra

pOLIcA

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En este orden de ideas, encontramos, adems, que una de las caractersticas atribuidas a la polica es que su actividad est reservada a la administracin pblica; sin embargo, actualmente no puede decirse que dicha caracterfsca es privativa ni prevalece de una manera pura; en otras palabras, los otros poderes de la unin tambin realizan actividades que se podran considerar incluidas dentro de este concepto, tal es el ceso aqul en que el legislador integra comisiones [para la investigacin de un asunto en particular, o las presentaciones de algn servidor pblico (secretarios de estado, principalmente) para explicar los asuntos de su competencia ante alguna cmara. El poder judicial tambin realiza actividades que se podran catalogar de polica, tales como la inspeccin de lugares, la verificacin de actos, la guarda y la vigilancia de bienes o documentos. De lo anterior, se puede inferir que el concepto de polica ya no es en exclusiva propia del poder ejecutivo, sino que es aplicable a tareas efectuadas por los tres poderes indistintamente, ya no slo en su acepcin genrica, sino er atencin a la naturaleza misma de sus funciones. As tenemos que ellegislador emite normas de ese carcter,llamadas leyes de polica, de lo que ha .obligado a hacer una distincin y ahora se menciona polica y poder de polica, tomando la primera concepcin como cometido exclusivo de la administracin pblica y la segunda como la norrnatividad que elabora el legislador; nociones stas las cuales abordaremos posteriormente; sin embargo; se establece que esta actividad ya no slo es ejecutiva, sino que ahora debe tomarse como ejecutivo normativa, y no puede concebirse que un mismo concepto encierre tanto la creacin de normas en general como su posterior ejecucin; es claro entonces que esta caracterstica de exclusividad.de polica, correspondiente a la administracin pblica, tambin se desvanece. De esta manera, se profundiza an ms en lo que se refiere al aspecto con que se inici la llamada crisis del concepto de polica: .el objeto que supuestamente tutela esta figura, y que tradiconalrnente se haba centrado en la salubridad, la seguridad y la morahdad pblicas, el cual segn 10expuesto, es evidente que ya est rebasado, ya que aparecen un sinnmero de bienes jurdicof protegidos, como la paz, la tranquilidad pblica, la confianza en las instituciones, el decoro pblico (aqu se estara en presencia del cuidado de las buenas costumbres,

identificar con el trmino que se le designa y su campo de accin de la antigedad con 10 que actualmente se conoce como tal; el concepto no ha terminado su evolucin, en razn del dinamismo propio de la sociedad. Es imprescindible mencionar

que el error fundamental que se comete con el concepto polica es asignarle la connotacin de
arbitrariedad o poder ilimitado, como en un principio se pensaba; por el contrario, esta nocin ha sido superada ampliamente, aunque en nuestros das an no se puede erradicar dicho prejuicio y tampoco la distorsin que sufre el concepto polica al que inmediatamente se le asocia con represin o con una fonna de crcel: concepcin sta errnea. Esperamos aclarar y puntualizar su finalidad, definicin y lmites en el desarrollo del vocablo. Los embates que sufre el concepto de polica, aun desde un aspecto jurdico de regulacin y limitacin a la libertad individual, han hecho que el mismo entre en crisis, sobre todo cuando se le identifica con los derechos naturales (se vio que en su evolucin as se lleg a considerar, y an hoy encontramos autores que lo entienden en ese sentido), e ideologas polticas. Se ha dicho que los bienes que fundamentalmente protege la polica son la seguridad, la salubridad y la moralidad pblicas; pero en menoscabo del concepto que venimos comentando, 'se ha expresado que, como cualquier bien, stos se encuentran protegidos por el orden jurdico positivo, y no es necesario crear una figura especial que asegure bienes determinados, pues desde un punto constitucional se reconocen y limitan las libertades individuales, por lo que es impropio considerar a la polica como una nocin preconstitucional. Por otro lado, asegurar que la actividad policial es fundamentalmente de carcter prohibitivo es falso, en razn de que existen mltiples disposiciones de hacer, como la de vacunacin, la de instalacin de elementos de seguridad contra accidentes; la de la colocacin en un lugar visible de los precios y de las autorizaciones de rgano competente que deben hacer los comerciantes; la de llevar la contabilidad en libros ex profeso, etc., todas estas normas son obligaciones positivas muy alejadas de las prohibiciones, por lo que esta caracterstica de la polica no existe de manera constante, pues al hablar de prohibicin tambin se tendra que hacer en el sentido positivo: se remitira no ya al concepto de polica, sino al ordenamiento respecto de la actividad que se est regulando.

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sin que esto todava se pueda considerar que haya llegado a alterar la moralidad pblica, a ttulo de ejemplo citarnos el no maltrato a los animales, la no exposicin de cadveres de hombres prominentes o de delincuentes famosos con fines de lucro, y en el mismo sentido la no exposicin de sujetos con defectos congnitos), la economa pblica (considerada bien jurdico protegido, en lo referente a los salarios, predos,los monopolios, las casas de bolsa, el no acaparamiento, etc. Dada la situacin de inflacin que vivimos, la preocupacin de los gobiernos respecto de este ltimo rengln ha tomado auge: su observacin se vigila y regula por los tres poderes sin excepcin). Lo expresado repercute directamente sobre el concepto que venimos analizando, advirtindose que el objeto tutelado est integrado no slo por lo que tradicionalmente se ha venido considerando, sino que se ha ampliado de una manera significativa y, por tanto, no se puede utilizarel concepto de polica desde un punto de vista tcnico jurdico, sino que por el contrario, se podra pensar que esta figura ha perdido su naturaleza y es usada como sinnimo de lo llamado estatal coactivo. Lo anterior ha permitido que algunos autores, dada la amplitud del concepto y del objeto tutelado, hablen entonces de que lo que se protege es el orden pblico, el bien comn o el buen orden. Por lo que respecta al primero, este punto fue tratado ampliamente en el vacaba respectivo y si bien es cierto que el orden pblico est ntimamente ligado al concepto de polica, es falso tratar de identificarlo como el objeto tutelado por la polica, puesto que de ser as se saldra del contexto jurdico. Asimismo, el orden pblico abarca al buen orden y, por tanto, la mencin de este ltimo es innecesaria y repetitiva. Por lo que se refiere al bien comn, el mismo constituye una figura cuyo estudio pertenece a la filosofa del derecho, y sin profundizar en su anlisis diremos que su contenido es muy amplio y que, por 10 mismo, se reducirla y perdera su esencia, situacin inconcebible si lo ciramos a ser el objeto tutelado de la polica. Esta posicin entraa, por supuesto, que la nocin de polica se convierta en confusa, y se dificulte la posibilidad de encontrar sus verdaderos valores, sus contenidos y su objeto. Se piensa que la falta o la imposibilidad de concretar un objeto propio y determinado que caractericea la polica, la convierte en un concepto metajurdico,lo que excluye a la polica del derecho. -

POLiCA

En otro aspecto, dentro de la llamada crisis del concepto polica, se ha sealado como caracterstica primordial la funcin preventivo represiva, lo que permite mantener el orden establecido y que otra parte del estado se preocupe de mejorar las condiciones de vida y promover su estabilidad (Agustn Gordillo). Esta caracterstica ha sido el rasgo distintivo de la polica desde el siglo XVlII; los autores la comparten casi siempre, sin embargo, segn algunos encierra una contradiccin. Dicha contradiccin la explican de la manera siguiente: toda sociedad constituida establece una jerarqua de normas y principios para que se pueda llevar una vida social aceptable, e impone por razones de seguridad y equilibrio un orden, una preocupacin constante de la misma sociedad consiste en que ese orden no se rompa, por el contrario, se esfuerza por promoverlo; por tanto, cuando se susciten perturbaciones o disturbios en el orden establecido, la colectividad se une, y adopta medidas que en su momento pueden llegar a restringir a las libertades individuales, en su afn de proteger ese orden. Desde luego parte de la preocupacin mencionada es procurar el mejoramiento de las expresadas libertades. La lucha constante por el mantenimiento y progreso de la sociedad mediante el orden pblico, el cual, no es algo esttico, e involucra en su conjunto a toda la colectividad, lo que conduce a que la tarea estatal se divida para as proteger a todos los valores, y para evitar los males que se presenten por cualquier circunstancia. En la defensa del orden establecido, las conductas de los seres humanos se unen para formar una fuerza social que en su conjunto colabora para evitar los ataques o perturbaciones que afecten a ese orden. En este contexto, la sociedad por s misma se protege contra las posibles alteraciones que pueda sufrir, que pueden ir desde simples opiniones hasta acciones individuales, las cuales ameriten ser suprimidas con el consenso de la poblacin: es decir, la sociedad nos impone determinadas-conductas que obligan a comportarnos de una manera especfica O a abstenemos de realizar acciones que perjudiquen la buena marcha de la colectividad, buscando con esto, no slo su mantenimiento sino su progreso. En este sentido, la promocin del orden pblico y la prevencin de los peligros a que se puede enfrentar, son tnninos que .por su naturaleza van

POllerA

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dades; sin embargo, la misma trascendencia de esta figura logr que se suprimieran los errores respecto de la institucin, y permiti pensar que la crisis no es en s del concepto poli~, sino que aqulla pertenece ms bien a la revaloracin hecha a los derechos humanos y su forma de asegurarlos, as como a las crisis que sufren laS ideologas poltica'); por lo tanto, la tcnica jurdica que hace efectivo el concepto de polida no sufre crisis, sino que es perfectamente nonnaJ que su evolucin transforme sus alcances y contenido. Por otro lado. es necesario, como lo establece Andrs Sena Rojas, no confundir el concepto de polica con el de gendarme <> guardin de la paz callejera, tambin denominado agente de polica; ste se encuentra constantemente y en relacin directa ron los grandes o pequeos problemas que a diario existen en una poblacin, los cuales parece ser que aumentan sustancialmente a medida que la sociedad se vuelve ms compleja, y es mediante ese contacto que el ciudadano entabla una comunicadn inmediata con dicho servidor pblico, pero de ninguna manera engloba al tnnino polica, es ms, se puede decir que solamente es una parte nfima de 10que debe representarse como polica. Conciuye Andrs Serra Rojas, exponiendo: 'La polia est constituida por un conjunto de facultades que tiene el poder pblico, para vigilar y limitar la accin de los particulares. los cuales dentro del concepto moderno de estado, deben regular su actividad con los deberes y obligaciones que les impone la ley, y se funda en una finalidad de utilidad pblica." En este sentido, se ha objetado que la polica no es exclusiva de la administracin pblica, ya que la parte reguladora o normativa, por naturaleza propia, pertenece al poder legislativo. Lo que corresponde al poder ejecutivo es la fundn, operacin y ejecucin de lo que se conoce como polia. No obstante esta cuestin. se puede afirmar que esta tarea es indivisible en dos concepciones, so pena de llegar al absurdo de fraccioriar a cualquier accin que emprenda el poder pblico; por otro lado, la normatividad que realiza el poder legislativo nos permite manejar a la polica dentro del margen que establece el derecho, y as evitar los abusos y las arbitrariedades que pudieran susdtarse en el ejercicio de esta actividad. Constreir el objeto tutelado de la polica a slo tres aspectos: la seguridad, la salubridad y la moralidad, significara una resbiccin de la actividad de

ntimamente vinculados y son parte de la misma actuacin de la sociedad y, JXJT tanto, el carcter preventivo represivo que se le imputa a la polica no existe, porque simplemente es lila manifestacin de la sociedad en defensa de ella misma. Como ejemplos se pueden citar la obligacin de instalar servidos sanitarios, los awnentos salariales obligados por la situacin econmica reinante, el plantar rboles para mejorar el ambiente, el pago de impuestos, etctera. Finamente, a ttulo de conclUsin de lo que algunos autores denominan la crisis del concepto de polica, se establece que la polica no protege valores jurdicos propios del derecho, no se manifiesta exclusivamente como un conjunto de normas prohibitivas, sino que tambin encierra disposiciones de carcter positivo; se rechaza su reaHzacin como nica de los rganos administrativos, pues es notorio que esta tarea pertenece a los tres poderes, y fundamentalmente se impugna que tenga un objeto determinado, ya que con el orden jurdico positivo se protege el orden pblico. Lo anterior lleva ineludiblemente a algunos autores, entre ellos a Agustn Gordillo, a pensar que la nocin de polica debe suprimirse porque no tiene sentido, contenido o caractersticas propias que la distingan. Con lo transcrito, tal pareciera que se ha estado comentando acerca de un concepto que no tiene o no debe tener relevancia en el mundo jurdico, y que slo la costumbre o la mala informacin o una deformacin cultural y acadmica han hecho que el tnnino polica perdure como una institucin jurdica que merezca atencin o estudio. Lo cierto es que a pesar de la llamada crisisde este concepto, no podemos erradicarlo del sistema jurdico y menos dentro de nuestras instituciones de derecho administrativo. porque si la crisis de este concepto contiene afirmaciones que son valederas y que reducen el alcance de la polica, no es posible aceptar absolutamente todas sus aseveraciones, es por eso que se hace necesario formular algunas aclaraciones que nos permitan arribar a una conclusin objetiva acerca del tema. En un principio, se manifest que la crisisde este concepto deba identificarse principalmente con los derechos naturales o con las ideologas polticas traducidas a normas jurdicas; esto, corno puede advertirse, es incorrecto y slo en los inicios de la evolucin del concepto polica (siglo xv) era admitido, porque en ese estadio se incurra en arbitrarle-

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la administracin, lo que devendra perjuido de la sociedad misma. Es por todos conocido que a medida que las sociedades se vuelven ms complejas, la administracin pblica tiende a acrecentar su intervencin en los diversos rdenes; y sera absur-

POLICIA

do que tratndose de este concepto no lo hiciera,

ya que eso equivaldra a negar su evolucin y el desarrollo de la administracin. Asimismo, parece un error muy comn confundir el concepto de polida con el de control estatal coactivo, situacin sta que hay que aclarar, pues se presenta con mucha frecuencia, y ocasiona que toda actividad del estado se le califique de polica. A ttulo de ejemplo mencionamos a la secretara de contratara y desarrollo administrativo a la que en no pocas ocasiones se le identifica romo el prototipo de la polia y ms concretamente como polica

administrativa. Esto obviamente es falso: hemos dicho que la tarea de la administracin pblica
aumenta todos los das, no por capricho o por ansias de poder, sino en razn de las mltiples necesidades que aqulla debe satisfacer en el cumplimiento de sus cometidos; en este orden de ideas, no puede pensarse que todo lo que emprende la administracin pblica lleva implcito el concepto de polica, dado que sa no es su tarea fundamental, sino que es parte de su funcin, como tambin lo es el control estatal. En el caso que nos ocupa, la secretara tiene como misin precisamente "controlar"la actividad de los empleados y funcionarios de las dependencias y entidades de la administracin pblica federal, control ste que anteriormente a la creacin de esta secretara era llevado casi exclusivamente de modo interno por cada una de las dependencias o entidades, sin que se le denominara polia; era entonces, como lo es en la actualidad, en estricto sentido, lUl control que debe existir de una u otra forma sobre los actos de la administracin. Debe entenderse que, para evitar caos dentro de la administracin pblica, es indispensable tener un control, el cual, como cualquier instrumento administrativo ha evolucionado, y ha adquirido rasgos propios que no pueden ser identificados con los de polica; lo que sucede es que por la naturaleza misma del control, nos parece estaren presenda del concepto polica, sin embargo, como tarea del propio estado de revisar sus actos, no se pretende crear una polica, sino entender y supervisar los fenmenos que tienen lugar en el mbito de la administracin pblica, a efecto de corregir las desviaciones o fincar las responsabilidades correspondientes, en

este sentido el control de la administracin, incidentalmente toca lo referente al concepto polica, pero no lo hace como finalidad, el propsito fundamental es el control, que en la mayora de las acciones emprendidas no contempla la actividad policial, ni atiende a esos principios. Hay que delimitar perfectamente los campos de accin del control administrativo y el concepto de polica, el primero se justifica en razn de la propia administracin y en poder revisar sus actos y no en la limitacin de las garantas individuales a las que atiende en lUl aspecto, la polica. Con respecto al concepto que nos ocupa, a fin de proporcionar una amplia gama de sus matices, nos tendremos que remitir a la postura que se tiene en otros pases. En Alemania, el concepto de polica se sustenta sobre la coaccin en un nivel de subordinacin en que se hallan los particulares frente al poder del estado; es decir, el Indlvduo acata la autoridad, como sbdito, al poder suprerno (gobierno), pero esto puede nevar a pasar por aIio los derechos humanos y las libertades de los gobernados. La concepcin de polica que se tiene en Europa, especialmente en las doctrinas francesa e italiana, es restringida y se le denomina narrow, que atiende a la idea tradicional tripartita de seguridad, salubridad y moralidad, que como hemos advertido ya est muy superada porque ahora se atiende al cumplimiento de muchos fines. Por su parte, la doctrina estadounidense suprime todo lo que en la nocin se relacione con el orden pblico, en razn de la privatizacin que impera en su pas. Atendiendo no slo la seguridad de las personas contra _las vas de hecho, los elementos tradicionales del concepto de polica (seguridad, salubridad y moral), sino que adems el llamado police power tiene en cuenta a las normas protectoras en materia econmica, su regulacin y, en general, a cualquier circunstancia que ataa al beneficio del individuo en sus diferentes aspectos, como el econmico, social, poltico, etctera. En mrito de lo expuesto, podemos afirmar-que el concepto de polica est muy lejos de su extinen, como llegaron a pensar algunos estudiosos. Es en este momento que podemos definir la polia con la idea que da Marceno Caetano: ''la intervencin administrativa de la autoridad pblica en el ejercicio de las actividades individuales susceptibles de hacer peligrar intereses generales, teniendo por objeto evitar que se produzcan, amplen

POLICfA

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En el ejerciciode la policao del poder de polica,

se debe entender que ste afecta a la esferajurdica de los particulares y que para lograr sus fines debe

reglamentarse, sin que el derecho que va a ser

normado cambie su esencia o naturaleza, a efecto
de que su ejercicio se proteja de manera legal Y.por

tanto, no se limite arbitrariamente. Las consideraciones que se formulan, surgen en

razn de que esa reglamentacin posee una base

primordialmente constitucional y en las disposlcones de ella derivadas, dicha reglamentacin debe tener corno finalidad preservar el orden pblico y regular los actos que realiza el estado por motivos de inters pblico. No se puede precisar el alcance de las dspos-

dones de polica, sin que se dejen de atender los

derechos subjetivos individuales, ya que la pauta del peder de polia es limitar al campo de accin de los particulares por causas de inters pblico (siempre prevalecer sobre el inters individual, el generalo pblico), que el estado pretenda lograr; desde luego que siempre habrn de respetarse las garan tas individuales o lmites constitucionales, as como la dignidad humana. Dentro de nuestra carta magna se encuentran disposiciones de polica; de manera enundativa se puede mencionar: polica de reunin y asociacin, de la libre manifestacin del pensamiento, de libero. tad de trnsito, de inviolabilidad de correspondencia; de inviolabilidad de personas, familia, domicilio, papeles y posesiones; econmica; educativa, industrial, de cultos, de extranjeros, fiscal, sanitaria, de guerra, de trabajo, legislativa, federal, estatal, municipal, etc. Esta enumeracin no es exhaustiva, porque como se ha visto, la polica es una parte de la tarea del estado, y ste realiza un sinnmero de actividades, una de las cuales es precisamente la polia. Como conclusin, se puede conceptuar que polica es toda actividad estatal para verificar que
los particulares aJmplan sus obligaciones de dere-

1980.
POLIcA ADMINISTRATIVA Como se ha tratado

dio pblico.
Bibliografa recomendada
ACOSTA ROMERO, Miguel y M..-..RliNf2. MORAlES, Rafael, "Poltica administrativa, poderes de polica y faculta, des de polica", Revista de la Facultad de Deredva de Mxico, nms. 93-94. Mxico, 1974. BIELSA, Rafael, Derecho administrativo, t. IV, 6a. ed., La Ley, Buenos Aires, 1965.

en el vocablo correspondiente, el concepto de pol'ca tiene un sentido muy amplio, y segn se advierte, podra hablarse en diversos sentidos' sin embargo, es importante que s~ distinga a la polca judicial de la administrativa. En principio, la primera forma parte de la segunda, y mediante sus definiciones se precisarn sus diferencias. La polica judicial es una corporacin encargada de investigar y perseguir los delitos, para poner a los individuos presuntamente I responsables, a dsposidn e \05 au'tonaes competentes, a fin de que se les consigne y se les siga el proceso correspondiente.

187
Rafael Bielsa dice: "Polica administrativa es la accin directa que el estado realiza para proteger. preventiva y represivamente, la integridad fsica de

pOLIcA. CLASIFICACiN CONSTITUCIONAL

curadura Federal del Consumidor, el agente del

servicio nadonal migratorio de la secretara de gobernacin, el verificador de la contaminacin de la secretara competente, etctera.

las personas y de las cosas, en el orden moral y de la economa pblica en lo que pueda afectar inmediatamente a las primeras. Ese orden es un
presupuesto de existencia de la propia administraen pblica." Como se advierte, la diferencia es esencial, pues mientras que la judicial se refiere primordialmente a los delitos, la administrativa trata de conservar el orden pblico. Aparte de lo apuntado, una sera el gnero (administrativa) y la aba la especie (judidal); sin embargo, se mantienen estrechas relaciones entre ambas policas, tanto por su finalidad de preservar el orden establecido, porque corno las acciones que cada una desarrolla ayudan al descnvolvimiento de la otra. Por otro lado, se puede entender el trmino polica administrativa en dos sentidos: aquel que significa al personal que realiza la accin de prevencin o represin, y que, como ya se aclar, es el ms utilizado en el lenguaje corriente; pero que constituye una equivocacin. Es preferible que se denomine a estos agentes como personal de polica. Desde luego, nunca en su sentido lato, genrico o especfico de polica administrativa y menos identificarlos con sta, porque ya se vio, ellos son slo una parte, quiz la ms identificada, pero no son la totalidad ni representan la ms importante. En el sentido jurdico, se debe designar a la polica administrativa, como la actividad de vigilanda que realiza el estado. Aqu se encuentra la esencia del concepto polica y de manera especial la de la administrativa. A pesar de pecar de reiterativos, debemos entender claramente que la polica administrativa es una actividad estatal que no puede ser identificada con el control ejercido por el estado sobre s mismo, ni tampoco con el personal de polica en cualquier aspecto, porque este personal puede ser no el agente que nos detiene en la calle o que porta uniforme, placa o armas, sino aquel que revisa o vigila documentos, cifras, hace clculos, inspecciona artculos comerciales, etc., y no necesariamente porta uniforme o armas, tal vez nunca est en contacto con el particular, porque su funcin no es represiva sino de vigilancia; no por eso no se le puede dejar de identificar como un elemento de la polica administrativa; por ejemplo: un auditor fiscal de la secretaria de hacienda y crdito pblico, el verificador de precios de la Pro-

Manifestaciones de la polida administrativa. Se han estudiado la polica y la polica administrativa, exponiendo los matices que presentan estos conceptos, y del anlisis hecho se colige claramente que la gama en que se desenwelven sus actividades puede ser casi infinita. Las manifestaciones de la polica administrativa son tambin incontables, porque se tendran que estudiar todas las disposiciones administrativas que se encaminen a limitar la libertad de los gobernados con motivo del mantenimiento del orden, la seguridad, la economa, la tranquilidad, la moralidad, la salubridad, etc., es decir, en casi todos los mbitos de la vida humana, porque prcticamente en todos sus aspectos existen disposiciones de polica que atienden al bienestar de la colectividad, y cuyo objeto es permitir el mejor desarrollo de la sociedad. A manera de ejemplo, podemos exponer una enumeracin de estas manifestaciones a las que se les ha denominado polica administrativa especial, porque la materia sobre la que tienen competencia es especfica (lo cual no implica que existan diversas policas administrativas, sta es slo una: es el gnero, pero en un afn clasificatorio yen la bsqueda de la especializacin de las materias, se le ha dividido para su anlisis y estudio acadmico as tenemos); 1 Polica fiscal; 2 Polica aduanera; 3 Polica migratoria; 4 Polica de salubridad; 5 Polida de la propiedad; 6 Polica de cultos; 7 Polida de precios; 8 Polica agraria; 9 Polica del trabajo; 10 Polica de industria y comercio; 11 Policia de prensa; 12 Polica funeraria; 13 PoliCa patrimonial; 14 Polica minera, y 15 Polica ecolgica.
Bibliografa recomendada: vase en Polica.

POLICA. CLASIFICACiN CONSTITUCIONAL Para

la cor>.stitucin poltica federal mexicana, la polica

POLICrA JUDICIAL

188
Desde una perspectiva que, acaso, permite definir mejor el punto, decimos que poltica es una fonna de gobernar, de atender el sistema de gobierno adoptado por una nacin, por supuesto siempre velando por los intereses propios de la sociedad tanto en el aspecto interno como en el externo, lo que se logra cuando se sigue un procedimiento para la solucin de los problemas en general, o se aplica en especial, a cualquier dificultad; en este sentido, la poltica significa la orientaCin, la direcdn, las prioridades que el poder ejecutivo y que en ocasIones el poder legislativo dan a lb tarea de la admnistrad6n o del estado. La manifestacin de estas ectvdades toma forma mediante el acto poltico. por el cual se crean o imputan efectos jurdicos, sociales o econmicos a los gobernados, sin que stos puedan reaccionar de fonna jurdica contra tales actos. para evitarlos o tratar de invalidarlos; slo la ley podr destruirlos, pero esto es tul efecto que alcanza a cualquier acto. Sin embargo, la misma ley confiere fuerza a los actos polticos, toda vez qu~ stos encierren un inters pblico. la seguridad del estado o de sus nacionales y se relacionen ditectamente con el orden pblico (vase); razn para que los gobernados acaten las medidas que de esta fonna se dicten. sin que importe su regulacin jurdica, porque lo trascendental es lograr los objetivos del bienestar o de la seguridad que pretende alcltnzar el estado. En esa medida, las polticas del estado adquieren una detenninacin objetiva y material de beneficio de la sociedad, de ah que tengan una fuerza y calidad jurdicas, por tanto, es vlido el razonamiento de que la tarea poltica es un actuar orientado para el logro de los fines estatales, basado en los principios de justicia y seguridad para propiciar una vida mejor de la colectividad, es por eso que su especial poder jurdico deviene de propsitos no jurdicos y que ms bien son metajudicos. En las consideraciones hechas, estriba la complejidad de la poltica estatal ,o estadual, toda vez que su valoracin es subjetiva, ya que depende de los criterios aplicados por el g9bernante en tumo y de las circunstancias sedales que se presentan en un momento detenninado. Con objeto de entender la poltica estatal, es necesario COnocer sus orgenes y las teoras sobre las que se basa el actuar del estado para el logro de sus nes, a ese efecto recurrimos a Georges Vedel. quien expone que en un prncpo los actos de gobierno (identificables con 1;;'1 poltica estatal, que

se contrae a cuerpos represivos; esto es, no se refiere a ena como actividad de vigilancia general, sinoconcretamente, y ello de manera indirecta, a la polia
preventiva, polica judicial Y polia militar.
Polica y JX>lIcfa administrativa.

POLlCrA JUDICIAL Conjunto de servidores pblicos, bajo las rdenes del ministerio pblico (procuradura general de justicia), que tiene como facultades la investigacin y persecucin de los delitos, bsicamente.

PoUca administrativo.

POLlCrA PREVENTIVA Cuerpo de servidores pblicos (generalmente de carcter local o municipal), que tiene facultades para cuidar la tranquilidad en la va pblica (calles y parques). No debe confundirse con la actividad total de vigilancia del poder ejecutivo, ni pretender que tiene asignada competencia para investigar y perseguir delitos, pues sta le corresponde a la polida judicial.
PolleEa y po/jefa administrativa.

POLrTICA ADMINISTRATIVA

Poltica estatal y

administrativa.
POLfTICA ESTATAL Y ADMINISTRATIVA Poltica viene del latn politicus y del griego politik, es una ciencia social, que en ocasiones ha sido identificada con el derecho poltico. Su objeto de estudio son

las leyes o los fenmenos dentro de los que se desarrolla la vida del estado, su nacimiento, su
marcha, sus tareas; ya como unidad bsica se habla de su organizacin y funcionamiento, de la poltica estatal para el logro de sus cometidos. Henry Pratt Fairchild. define a la poltica, como "teora, arte y prctica del gobierno". En este sentido, las circunstancias que se presentan en el tiempo de la vida de los pases juegan un papel muy importante, histricamente los fines del estado va .. ran de acuerdo con las condiciones prevalecientes en un momento detenninado, as a veces es la defensa nacional, la conservacin del territorio, la salud de la poblacin, otras pueden ser de ndole subjetivo como la defensa religiosa, el ideal democrtico, la tradicin, etc.; pero actualmente se piensa que la economa nacional y la poltica socal son los factores que mueven principalmente las tareas' del estado.

189
es nuestro tema), tenan como finalidad no ser

PDLfTICA ESTATAL Y ADMINISTRATIVA

leza escapan al oontrol jurisdiocional, esta lista podra ser elaborada mediante la jurisprudencia o bien ponnenorizarla en Jos textos legales, porque, y ya se dijo anterionnente, nada est sobre la ley, y sta puede establecer la regulacin de la denominada poltica estadual, ms no su control. Como ejemplo de esta enumeracin, podramos Posteriormente, s610 determinadas dedsiones citar los actos de relacin entre lospoderes de la unin, . eran excluidas del control jurisdiccional, pero te- las relaciones internacionales que neva a cabo el nan que ser justificadas plenamente por razones ejecutiVo, las medidas de orden interior como la poderosas de estado. salubridad, la educacin y la cultura, claro est, en su En da, los autores abrigan serias dudas acerca orientacin o direa:i6n, no en su esenda misma. En los ejemplos apuntados, vemos cmo una de tales determinaciones, pues no debe haber ningn' acto o ninguna medida que escape a un con- iniciativa de ley presentada por el ejecutivo no trol, por mnimo que ste sea, ya que de lo contrario puede ser objetada por los particulares, as como se afectara el orden [urdco, No obstante lo ante- las medidas de seguridad o de paz interior no son rior,la seguridad del estado ha prevaleddo. Acerca atacables por sto'), en virtud de su naturaleza. de esta posicn se han desarrollado varias corrienEn esta breve referencia al nacimiento de los actos de gobierno o poltica administrativa, se obtes, a ese respecto se puede comentar que: serva que aunque se quiera lograr un completo 1 Lo concerniente a la "alta poltica" no admite controlo recurso alguno, porque su mvil es control, ya sea jurisdiccional o legislativo, no es poltico, se debe entender por esto los asuntos posible; ello en virtud de las circunstancias que en un momento detenninado se presentan, porque lo directamente atendidos por el gobernante; subjetivo del actuar del gobernante en tumo le por fortuna esta idea se ha ido desechando, y la administracin, aunque lentamente, ha de pennite exponer tul inters superior, en este caso el colectivo, para dictar la lnea que debe tomar su responder de sus tareas ante un juez; situacin administracin de fonna general o sobre ciertas que no se presentaba en el siglo XIX por lo que ramas en especial, entendiendo estos razonamienfcilmente se llegaba a arbitrariedades o tos en aras del inters pblico. abusos por parte de los gobernantes, y Sin embargo, es preciso dejar establecido que la 2 Abandonada la razn de la "alta poltica" o del poltica estadual (o estatal mejor dicho) no se refiere mvil poltico, se tena la labor de establecer a ecconee autnomas ni fuera del derecho, por el control sobre todos los actos de la adminisoontrario, la tarea misma del estado debe ser justitracin lo cual no parece posible todava; porficada y plenamente aceptada en un marco jurdico e que la configuracin misma del estado y sus institucional por la oomunidad, por lo tanto sus actos tareas, hacen que pueda prevalecer su poder; son y deben ser regidos por el derecho pblioo. as se habla que no debe haber control sobre Conforme a las ideas que se han esbozado, se ciertos actos, no tanto por su mvil poltico, estara en la oorriente doctrinaria que sustenta la sino por la naturaleza intrnseca del acto, es opinin de que las acciones de gobierno no son en decir, es de tal magnitud e importancia el acto, estricto sentido, funcin administrativa, sino que lo que se convierte en una razn de estado y, por son en sentido amplio. La valoracin realista, de tanto, se encuentra relacionado ntimamente poltica, en donde se aplican tcnicas y normas para con la supervivencia del mismo estado. la asignacin unilateral de prioridades, de acuerdo Por otra parte, se hace mencin que los actos de con lo que los gobernantes hayan captado de las gobierno son de naturaleza mixta, porque existe demandas de .la colectividad, y en esa apreciacin una relacin que interesa al poder ejecutivo tanto subjetiva basarn su poltica y sta se tendr que como el legislativo, de esta manera habra que hacer por sectores, para de esa manera, ofrecer de hacer la distincin entre los actos administrativos, una mejor manera los bienes y servicios, por esa va los cuales por supuesto s tienen control. se puede hablar de poltica educativa, sanitaria, Es, por tanto, necesario que se haga una lleta agraria, fiscal, industrial, econmica, etc., y lajerarprecisa de los actos de gobierno que por su natura- quizacin de estos rubros o estas materias se har incluidos dentro de la esfera de control que corresponde al poder judicial y al legislativo, e incluso por la administracin misma, ya que estas decisiones tenan un carcter de poltica general del estado y por consiguiente no era posible someterlas a controles jurisdiccionales.

pOLTICA ESTATAL Y ADMINISTRATIVA

190
sociedad, la conservacin de la paz, el orden interno, la salubridad, el estado de derecho y, en una acepcin ms amplia, lograr los fines estatales. En los programas de estud]o de la UNAMaparece poltica estadual y poltica administrativa, como si se tratara de dos conceptos diferentes, criterio que nosotros no hemos manejado, por las siguientes consideraciones pensamos que es lU1 solo concepto. Quienes sostienen que son dos conceptos distintos, argumentan que su diferencia radica en que poltica estadual es dreccn e impulso, y poltica administrativa es la accin complementara y subordinada; y que, por lo tanto, responden a fines distintos. Ellono es contundente, porque no se trata de dos categoras jurdicas diferentes o complementarias, sino de sinnimos, ya que tienen los mismos principios y elementos, son esencialmente iguales; tal vez con fines didcticos s~ pens en separarlas, lo que ha creado confusin, porque si se pensara de esta manera, cualquier concepto sera factible de desmembrarse, pudiendo llegar al absurdo de encontramos con poltica ejerotiva, legislativa, judicial, administrativa, municipal, colonial, delegacional, etc., como categoras autnomas.
Biblografia recomendada:

con criterios subjetivos que, insistimos, son del

gobernante, pero esta subjetividad no debe tomarse como arbitrariedad, sino en razn de una visin de lo que necesita el pas. La valoracin que mencionamos acerca de las necesidades del estado va en estrecha relacin con los niveles de gobierno {federal, estatal y municipal), Jos partidos polticos. los grupos de presin. los factores reales de poder y todo conglomerado que influya para que se provea al encargado de delinear la poltica, los elementos necesarios para realizar su labor; nos referimos al encargado, porque como se ve,la poltica estatal tiene muchos rubros y en cada
lU10

de stos se encuentra un encargado o titular; en nuestro pas podemos citar a los secretarios de
estado (en el nivel federal), quienes tienen la misin de conducir en sus respectivas ramas las reglas

marcadas, pero la responsabilidad recae directamente en el jefe del ejecutivo, puesto que l asume la orientaci6n general que se le imprimir a la
poltica estatal.

Lo anterior no implica que los secretarios de estado no tengan responsabilidad; la tienen, pero es con respecto a su superior jerrquico (excepcionalmente, la habr, previa declaracin legislativa de procedencia), porque. adems, con base en su actuacin, y en la informacin y desarrollo de su despacho, es como el presidente puede formular su plan de accin, tomar las medidas pertinentes, lograr el avance deseado o rectificar su poltica. Nos hemos referido al nivel federal, por ser ste quien tiene la competencia para fijar la poltica del pas; pero guardando las proporciones, en cada nivel de gobierno, se pueden trasladar los conceptos y teoras aqu expuestos. Es el momento de recapitular y exponer un concepto de poltica estatal o administrativa, la cual se entiende como la orientacin o directriz que le dan los responsables del gobierno a la actividad del estado. En este aspecto, la poltica administrativa o estadual fijar el rumbo, la tendencia, de acuerdo con el criterio personal del gobernante en turno -atendiendo a las circunstancias que se presenten en un lugar y tiempo determinados- a la actividad de un estado, y siempre con base en el inters de la colectividad. De lo anterior se desprende que no se trata de afectar la esfera jurdica de los particulares, puesto que 10 que se busca es el mejoramiento de la

~ase en Polica.

PRESCRIPCiN La prescripcin es un medio de adquirir derechos o liberarse de obligaciones por el transcurso del tiempo, conforme a las modalidades que fije la ley. Esta figura tiene apllcadn en derecho administrativo a propsito del acto cuya extindn por medios excepcionales se viene describiendo, por ejemplo, en materia fiscal. Consideramos que la imprescriptibilidad no es atributo del acto administrativo: debe fijarla expresamente la ley. En caso de que el texto legal sea omiso respecto a la prescripcin, se estar a la supletoriedad del derecho comn.

PRESIDENCIA DE LA REPBLICA

En Mxico se

denomina as a la oficina deljefe del poder ejecutivo; Y. por extensin, al conjunto de las diferentes unidades administrativas de .epovo con que cuenta el presidente. De ninguna manera es admisible calificara la presidenda de 10 repblica como una dependencia centralizada de la administracin pb\1cafedera\: '\)U'25 \-a)cio.\utcle. ~~\a no "PUede ~t""l: subordinada a ella misma.
.. Centrafizadn administrativo.

191
PRESIDENCIAL, RGIMEN A diferencia del sistema parlamentario, esta forma de gobierno se ceracteriza porque la hegemona poltica del estado ya no recae en una asamblea, sino en un solo hombre al que el pueblo elige, ya sea de manera directa o por intennedio de representantes y al que se le ha denominado presidente. Lasexigencias propias de la dinmica del estado contemporneo, implican que el orden jurdico, en tul sistema presidencial, otorgue a su titular facultades discrecionales que le permitan afrontar con solvencia la problemtica socioeronmica imperante en su pas. PRESIDENTE DE LA REPBLICA El poder ejecutivo federal en Mxico se deposita en una sola persona, que es el presidente de la repblica; los entes o dependencias que se estructuran nrnedatamente bajo su mando, configuran la administracin centralizada de la federacin, sta tendr a su cargo los negocios del orden administrativo de jurisdiccin federal.

PRESUPUESTO DE EGRESOS

.-

Requisitos para ser presidente. Los aris. 82 Y83 de la constituci6n poltca establecen los requisitos para ser electo presidente de la repblica:

que indica el encabezado de prrafo, es entrar en el mbito de otra aeja polmica, que gira en tomo a qu es poltica y qu es administracin pblica y cun enlazadas estn la una con la otra. Polmica que no es el caso resear aqu. Segn Ro. E1lzondo, el aclo poltico o de gobierno es. esencialmente, una modalidad del acto administrativo. ste es el enunciado de una de las dos tesis sobre la cuestin aqu planteada. La otra posicin indica que no toda la actividad de la administracin pblica se traduce en actos administrativos jurdicamente regulados, sino que existe una larga serie de supuestos extranormativos en el accionar del jefe del ejecutivo y de sus auxiliares. E presidente de la repblica como funcionario administrativo, es el jefe superior de toda la admnistraci6n pblica federal, y por ello se encuentra en la cspide de la pirmide jerrquica. Como funcionario poltico, el presidente es jefe de estado y jefe de gobierno. En nuestra realidad poltica, tiene un enorme poder y variadas actividades en numerosos aspectos de la vida nacional (Jorge Carplzo). .
Bibliografa recomendada CARPlzo, Jorge, El presidencialismo mexfcano, 2a. ed., Siglo XXI, Mxico, 1979. FRAGA, Gabino, Derecho admlnlstratluo, 25a. ed., Porra, Mxico, 1986. Ley Orgnloo de la Admlnlstrad6n PblIca Federal. MORENO RODFdcUEZ, Rodrigo, La oomlnlstrad6n pblica federal en Mxico, Instituto de Investigaciones Jurdlcas, l1'IAM, Mxico, 1980. Rfas EUZONDO, Roberto, El ado de gobierno, Porre, Mxico, 1975.
Facultades del presidente de la repblica y presidenda de 'a repblica.

1 Ser ciudadano mexicano por nacimiento, en pleno goce de sus derechos, hijo de padre o madre mexicana y haber residido en el pas un mnimo de 20 aos; 2 Tener treinta y cinco aos cumplidos el da de la elecci6n; 3 Haber residido en el pas durante todo el ao anterior al da de la eleccin; 4 No pertenecer al estado eclesistico ni ser ministro de algn culto; 5 No estar en servicio activo, en caso de pertenecer al ejrcito, seis meses antes del da de la eleccin; 6 No ser secretario o subsecretario de estado, jefe o secretario general de departamento administrativo, procurador de la repblica, ni gobernador de algn estado a menos de que se separe de su puesto seis meses antes de la eleccin, y 7 No haber desempeado el puesto de presidente, electo popularmente, o con el carcter de interino, provisional o sustituto.
poltico y administrativo.

El presidente de la repblica como funcionario Establecer la diferencia

PRESUPUESTO DE EGRESOS El presupuesto de egresos es una decisi6n del 6rgano legislativo que permite a la administracin pblica usar los recursos monetarios del estado durante un ao fiscal. Segn la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Pblico Federal, "el presupuesto de egresos de la federad6n ser el que contenga el decreto que apruebe la cmara de diputados, a inidativa del ejecutivo, para expensar. durante el periodo de un ao a partir del 1 de enero, las adiuidades, las obras y los servicios pblicos previstos en los programas a oorgo de las entidades que en el propio. presupuesto se sealen ",

PRESUPUESTO DE EGRESOS

192
En el siglo XIX y a principios del xx, la idea se desarrolla en torno a la autonzacn que implica el mismo presupuesto para que la administracin gaste los dineros pblicos. Ms adelante se percibe la influencia que el presupuesto ~jerce en la economa nacional, as como en el logro de los fines estatales. En la actualidad, y dado el desarrollo de la planeaci6n y del presupuesto por programas, no se concibe la actividad presupuestaria sin que est debidamente ligada a los objetivos sociales del estado y a la orientacin econmica de las tareas I de la comunidad. En el concepto presupuesto, se pueden considerar tanto los ingresos como los egresos pecuniarios del estado. En este sentido, lo consideran la legislacin y doctrina de diversos pases. En Mxico, esa expresin se ha reservado tradicionalmente a los egresos. Se habla, tambin, de presupuesto de egresos, PJr un lado, y presupuesto de ingresos, por otro. Tarnpoco esta dicotoma es 'utilizada en nuestras doctrtna, legislacin o prctica administrativas. Algunos tratadistas distinguen entre presupuesto financiero y presupuesto econmico; el primero corresponde al documento jurdico que autoriza el empleo de los ingresos estatales y el segundo est referido a una actividad mS amplia proyectada hacia las metas previstas en kl plan de desarrollo socioeconmico.
I

La mayora de las definiciones de la voz presupuesto induyen egresos e ingresos estatales, de ah que no sean adaptables de manera automtica a nuestro sistema, en el que se emplea nicamente para designar a las erogaciones. Rafael Bielsa define el presupuesto diciendo que es "un clculo legal de ingresos y gasto pblicos autorizados para ser realizados en un periodo administrativo financiero". Las notas esenciales del concepto de presupuesto son:
1 Es un acto del poder legislativo. En nuestro caso, de la cmara de diputados, en el presupuesto federal; 2 Contiene una autorizacin a la administracin pblica para que sta utilice los recursos pecuniarios que se recauden; es decir, la administracin pblica s6lo podr erogar las cantidades que le hayan sido autorizadas mediante el presupuesto y de conformidad al rnismo,y 3 Est limitado, en el tiempo, a un ao fiscal, el cual en nuestro pas corresponde al ao calendario (1 de enero al31 de diciembre]. El estado realiza gastos a efecto de cumplir con sus cometidos o atribuciones, los cuales lleva a cabo de conformidad al documento legislativo que lo autoriza para ello, dicho documento es llamado presupuesto de egresos, y est encaminado a satisfacer las necesidades comunes de la poblacin, representa, por otra parte, un importante instrumento para orientar la actividad econmica nacional: aumento o contracdn de las inversiones, generacin de empleos, influencia en la atenuacin o incremento de la inflacin, fomento a la produccin y comercializacin privadas, etctera. En Mxico, el monto del presupuesto es de tal volumen para 1995, que representa 32% del producto nacional bruto, aproximadamente. En virtud de que los dineros pblicos son, ante todo, peculio aportado por los gobemados, el uso correcto que haga de ellos la administracin debe ser el punto central del derecho presupuestario; de lo contrario, esta disciplina carece de sentido. Origenes del presupuesto. Quiz el origen del presupuesto, como lo conocemos, aparece en el derecho ingls, cuando el parlamento le impone limitaciones a la actividad gubernamental del monarca.

Naturaleza jurdica. El presupuesto constituye el instrumento jurdico que va a permitir a la administradn pblica erogar las cantidades necesarias para cubrir los gastos pblicos y atender las necesidades colectivas, de acuerdo con la jerarquizacin que de stas se haya hecho. En algunos pases, el presupuesto se refiere tan. to a ingresos como a los gastos del poder pblico (Venezuela, por ejemplo); sin embargo, en nuestro pas el presupuesto est siempre referido a los

egresos.
Se ha polemizado profundamente acerca de la naturaleza jurdica del presupuesto de egresos; a este respecto se ha sostenido principalmente o bien que se trata de una verdadera ley o bien que es un acto administrativo emitido por el rgano legislativo o parlamentario. Es lgico que desde un punto de vista eminentemente formal y orgnico estarnos en presencia de un acto legislativo, puesto que sigue el procedimiento usual de cualquier ley {niciativa, discusin,

193
aprobacin, promulgacin y publicacin). El argumento de que no es ley. porque slo interviene una de las dos cmaras del congreso, nos parece superflcal, ya que el hecho de que sea una sola cmara,

PRESUPUESTO DE EGRESOS

no .es determinante de la esencia jurdica de un

ordenamiento. Contemplado el presupuesto de egresos con un criterio material, parece ser que no rene las notas que identifican una ley: generalidad, abstraccin e impersonalidad; sino que, por el contrario, contiene disposiciones concretas, particulares y dirigidas espeticamente a los entes pblicos. Por esto, estimamos acertado considerarlo como lID acto administrativo emitido por un rgano legislativo (cmara de diputados, en el =0 del presupuesto federal). Si como queda anotado, el presupuesto es un decreto legislativoy no una ley, pos totalmente errneo que en las .disposiciones de ese docwnento se establezcan reglas que modifican de hecho a la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Pblico Federal Con mayor razn, ser indebida la delegacin de facultades que suele hacerse para que el presidente de la repblica o la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico modifiquen el presupuesto, pues ello es rompetencia exclusiva de la cmara de diputados y sta no puede, ronstitucionalmente, traspasar su potestad, romo tampoco puede modificar por s, a la ley sin que intervenga su rolegisladora.
Principios que rigen al presupuesto.

del poder pblico. Desde 1965, se incluyeron algunos organismos descentralizados y ciertM empresas de participacin estatal (15 para 1995, que es mucho menos de la totalidad de las entidades que integran a la administracin pblica paraestatal), aunque tambin es discutible que se contemplen dentro del presupuesto este tipo de entes. pues ello va en contra de las caractersticas de los mismos, entre las que se cuenta las autonomas financiera y presupuestal; 2 Especialidad. El presupuesto debe llegar hasta cieno detalle y no otorgar partidas de forma general. Aqu tambin se discute hasta dnde debe penetrar el legislador, pues sf va hasta cuestiones muy concretas, le estar quitando libertad de accin al ejecutivo. Podemos mencionar cmo se sistematiza. al subdividirse, el total dei presupuesto: a) Ramos. Que corresponden a los distintos poderes, las secretaas, las erogaciones adicionales, la deuda, y a las entidades paraestatales incluidas en el presupuesto anual; b) Programas. Las cantidades asignadas a cada dependencia o entidad estarn referidas a los programas de accin que han de desarrollar las mismas; e) Subprogramas. El rubro anterior habr de dividirse en subprogramas; ambos debern sealar sus objetivos y metas, y d) Partidas. Aqu eslaremos ya en presencia de asignaciones ms concretas, cuya erogacin est permitida. La secretara de hacienda y crdito pblico podr autorizar transferencia de partidas; de ello se informar en la cuenta pblica anual; 3 Unidad. Significa que el presupuesto debe estar contenido en un solo documento; en algunos pases, el presupuesto abarca ms de un texto, por ejemplo, uno para gasto corrante, arra para sueldos y otro de inversiones; 4 Anualidad. Ya hemos indicado que el presupuesto en Mxico tiene una vigencia anual. Aunque se ha afirmado que existen otros pases con presupuestos que comprenden periodos ms largos, ello en la actualidad no se da prcticamente en ninguna parte. Nuestro presupuesto rige del 1 de enaro al 31 de

La mayora de los autores estudian, con mayor o menor amplitud,los requisitos que debe contener el presupuesto o los principios que deben normarlo. De conformidad al programa oficial (UNAM, 1986) tales principios son:
1 2 3 4 5 Universalidad; Especialidad; Unidad; Anualidad; Planeacin; Previsin; Periodicidad; Claridad; Publicidad; Exactitud, y Exclusividad.

6
7 8 9
10

11

En seguida se proporciona una breve explicacin de cada uno de dichos requisitos.

1 Universalidad. Consiste en que el presupuesto debe comprender a todos los gastos

PRESUPUESTO DE EGRESOS

194

!
diciembre de cada ao. En oros lugares, el

periodo es distinto, por ejemplo, Japn, Gran Bretaa y Dinamarca, inician su ao scal el primero de abril; En Italia, Senegal, Suecia y Camern el presupuesto entra en vigor el
primero de julio. Existe un punto muy importante respecto a la vigencia anual del presupuesto: lo que se

conoce como la reconduccin.

Si el presupuesto, no ha entrado en vigor

el primero de enero no se podra, en los trminos del arto 126 constitucional, hacer erogacin alguna; esto significaque en nuestro derecho no existe la reconducein del
presupuesto anterior (la misma prohibicin establea la constitucin de 1857 en su arto

119). Sin embargo, conforme al arto '75 de nuestra carta magna, el pago de salarios s
deber efectuarse a pesar de la omisin en el

presupuesto, por lo que podemos considerar que estamos en presencia de una reconduccin parcial, vlida nicamente para efectos de remuneraciones al trabajo personal. En la constitucin poltica del estado de Aguascalientes, por ejemplo,s est prevista la reconduccin, y el presupuesto del ao anterior contina vigente hasta en tanto no se promulgue y publique el nuevo. La mayora de los pases extranjeros regulan minuciosamente, casi siempre en el nivel constitucional, a la reconduccin del presupuesto, en dichos pases contemplan diversas posibilidades: falta de iniciativa, veto, retraso imputable al parlamento, bloqueo de la oposicin, etc. En nuestro caso, tericamente, se puede dar la situacin de que ell de enero no se haya concluido el procedimiento de elaboracin y aprobacin del presupuesto, lo que provocara situaciones de suma gravedad en los campos financiero, administrativo y econmico. Los cuatro principios anteriores son los estudiados tradicional y mayoritariamente. Los siguientes se resean por el motivo ya indicado; 5 Planeacin. Por estimarlo ms idneo, se utiliza el vocablo planeadn y no planijicadn que emplea el programade la materia. Recientemente' se introdujo en el derecho mexicano la regulacinde los planes de desarrollo sodoeconmico a mediano plazo;de tal

suerte que en la actualidad es posible que nuestros presupuestos anuales estn referidos a la consecucin de las metas fijadas en un plan nacional de desarrollo econmico y social. La Ley de P1aneacin (1983) dispone que el presupuesto federal concuerde con objetivos, programas y metas que se establezcanen el Plan Nacional; Previsin. Esto significa que el documente legislativo debe estar aprobado, promulgado y publicadoantes de su entrada en vigor, para evitar la falta de actividad en la administracin pblica, lo que acarrearia graves trastornos econmicos yjurdicos a la sociedad. La constitudn, la ley y su reglamento establecen con precisin los trminos para cada paso del procedimiento requerido en la elaboracin y aprobacin del presupuesto, mismos que veremos ms adelante; Periodicidad. Este principio est ya contemplado en el de anualidad. Significa que es un documento que tiene vigencia por tiempo determinado: el periodo financierode unao. Por razones prcticas, en los tres meses siguientes al cese de su vigencia, se llegan a efectuar pagos con cargo al presupuesto caduco. Esto procede si el ~ estaba autorizado y fue registrado en el ao anterior; Claridad. Consistir en que el presupuesto sea entendible, y su consultapor los servidores pblicos y los administrados sea aocesible y no presente complicaciones. Dicha claridad se logra, de cierta forma, mediante la subdivisin'anotada a propsito del principio de especialidad. La existencia de partidassecretas est permitidapor la ley suprema, pero condicionada a que las mismas sean necesarias, a que las considere el presupuesto y a que las empleen tos secretarios por acuerdo escrito del jefe del ejecutivo (art. 74, frac. IV, tercer prrafo); Publicidad. El presupuesto habr de publicarse en el Diario Oficial de la Federacin para que surta los efectos correspondientes. Tambin, en los trminos del arto 120 constitucional,debe induirse en el rgano oficial de cada entidad federativa. Adems, la administracin pblica hace una ampliadifusin del texto en otros medios de comunicacin masiva, sealando las metas previstas y prioridades que sern atendidas.

195
El decreto de la cmara de diputados relativo a la aprobacin delPresupuesto de Egresos de la Federacin para el ejercicio fiscal de . . . JI, que es publicado a lo largo de poco ms de 13 pginas, distribuye los gastos en ramos y fija una serie de criterios relacionados con el empleo y la vigilancia del mismo (en 48 arts. y tres transitorios para el de 1995); no obstante, el presupuesto en s est constituido por anexos de cientos de pginas, los cuales estn distribuidos por entidad y dependencia en donde s se detallan programas, subprogramas, etc. (estos anexos no se publican en el Diario 0flda!); 10 Exactitud. Atae a que las cantidades previstas correspondan a lo que el poder pblico necesitar para cumplir con sus atribuciones. En este punto, es de mencionarse lo que en economa se contempl como el presupuesto equilibrado, el cual debe corresponder precisamente a lo recaudado y a lo que se habr de gastar; sin embargo, desde hace dcadas casi todas las finanzas pblicas admiten un cierto dficit. "Tradicionalmente prevaleci un gran principio en materia de finanzas pblicas: el principio de equilibrio presupuestal." (Jean Cathellneau). En la actualidad se considera conveniente, para efectos de rectora econmica, que el estado gaste un poco-ms d lo que recauda. El dficit del presupuesto puede ser de dos tipos: Econmico: la administracin pblica eroga recursos mayores a los captados, y Legal: el poder pblico excede sus gastos al monto autorizado por el legislativo, y 11 Exclusividad. El presupuesto es un documento que se refiere a los gastos del estado y no de los administrados. De lo anterior, se deduce que los egresos para salarios de servidores domsticos, el mantenimiento de residencias y automviles de (wlconarios, etc., no deben oontemplarse en el presupuesto. Procedimiento. La elaboracln del presupuesto de egresos implica una serie de estudios, clculos, dscusiones y procedimientos sumamente complejos. Tradicionalmente, se ha afinnado que el estado" primero determina cunto necesita gastar y des-

PRESUPUESTO DE EGRESOS

pus de dnde ha de obtener esas cantidades y que sta es su diferencia esencial con la eoonoma privada, en la cual primero se determinan los ingresos y despus en qu se ha de gastar. En nuestra opinin, esto no es totalmente cierto, ya que el estado tambin necesita conocer sus posibilidades de captacin de ingresos pecuniarios para detenninar qu necesidades colectivas y en qu medida pueden ser satisfechas. La elaboracin del presupuesto comprende los siguientes pasos: 1 El 15 de marzo de cada ao, la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico indicar a las dependencias y entidades "involucradas en esta cuestin, los lineamientos para la elaboracin de los programas por incluirse en el siguiente presupuesto. En cada dependencia y entidad habr una unidad encargada de programar; 2 815 de junio. la propia seretara sealar las polticas a seguir en los anteproyectos de presupuesto; 3 El 20 de julio, las entidades y dependencias eviarn a dicha secretara de hacienda y crdito pblico, sus anteproyectos. en los cuales sern discutidos y ajustados con esta seretara en los siguientes meses; 4 El2D de octubre,los anteproyectos definitivos sern nuevamente enviados a la secretara de hacienda y crdito pblico, en los que ya se habrn ejecutado los ajustes requeridos por esta secretara; 5 El 15 de noviembre, el secretario del ramo comparecer ante la cmara de diputados para presentar la iniciativa de presupuesto de egresos. La iniciativa corresponde de manera exclusiva al presidente de la repblica de conformidad con el arto 74, frac. IV, de la consntudn federal, reformada el6 de diciembre de 1977, con lo que se dio trmino a la discusin acerca de si era posible que otras personas o cuerpos sealados en el arto 71 de la propia constitucin podan presentar el proyecto de presupuesto. De acuerdo con la reforma de.\ 17 de noviembre de 1982 a la misma frac. del art. 74, cuando exista cambio de titular del poder ejecutivo,' la presentacin de la iniciativa se har el 15 de diciembre; 6 Una vez presentada la iniciativa, sta ser discutida y aprobada en la cmara de dipu-

._-

PRESUPUESTO DE EGRESOS

196
Los organismos descentralizados y las empresas de participacin estatal elaboran y ejercen su presu-

tados, para ello se seguir el procedimiento usual observado para cualquier proyecto de ley que ha de ser sometido a votacin en ese rgano, y 7 El ltimo paso ser su promulgacin y publicacin, que como decreto, se haga del presupuesto de egresos de la federacin, por parte del poder ejecutivo; el decreto promulgatorio llevar el refrendo del secretario de gobernadn.

En el caso de los presupuestos de las entidades federativas, el rgano encargado de su discusin y aprobacin es la legislatura o congreso local. Para los municipios, esta cuestin presupuestaria cae en el mbito competencial del ayuntamiento, actuando ste como rgano colegiado. Desde 1977, qued claramente fijado en el texto constitucional que la iniciativa del presupuesto corresponde al presidente de la repblica. Cierto es que esta intervencin es decisiva en el contenido y orientacin del documento primordial del gasto pblico anual. El ejerutivo calcula los ingresos pblicos para poder preparar la iniciativa de egresos. Este clculo debe estar basado en la experiencia del ao anterior, ajustndola segn los ndices de inflacin y de incremento tributario, si lo hubiera, as romo en la poltica de emprstitos que haya sido decidida y en el crecimiento demogrfiro y econmico que se estime factible. El clculo de los egresos tendr en cuenta los factores arriba sealados, lo mismo que los programas aprobados, dicho clculo se basa en costos. Para todo ello existe una tcnica y un sistema especializados. En la utilizacin de los recursos monetarios previstos en el decreto de presupuesto, la intervencin del ejecutivo es prcticamente absoluta, ya que ste recauda y encauza las cantidades correspondientes a cada entidad y dependencia y a los poderes judicial y legislativo, de conformidad con la ley de ingresos y el presupuesto (anuales ambos). As el largo camino para la elaboracin del presupuesto comprende: a) Etapa administrativa: del 15 de marro al15 de noviembre (o 15 de diciembre) del ao
antnnoT a su vigena, y

puesto, tambin, de conforinidad con las reglas comunes que precisan y vigilan, segn su competencia, la secretaria de hacienda y crdito pblico, la secretara de contraiora y desarrollo administrativo y la correspondiente coordinadora de sector. La aprobacin del presuJuesto de aquellos organismos paraestatales que no estn incluidos en el presupuesto de egresos de la federacin, que son la mayora, ser hecha por el rgano colegiado de gobierno de cada entidad; es administrado por la propia entidad, que goza en este aspecto de una relativa autonoma. Empleo del presupuesto. Cada dependenda ejecutar su presupuesto de manera ms o menos directa iguahnente sucede con el poder judicial y con el legislativo, as como 'con las paraestatales incluidas en el decreto de presupuesto federal. La tesorera de la federacin es la caja general del gobierno nacional; la secretara de hacienda y crditopblico aprueba determnedos. pagos, a efecto de ejercer un mayor control. La transferencia de partidas, tcnicamente criticable, est permitida en la legislacin vigente. En cuanto a las partidas secretas, ya se indic que su empleo necesita un acuerdo presidencial. La administracin no unificada del presupuesto federal es producto de la refonna administrativa: ste, distribuido por ramos en el decreto emitido por los diputados, va a ser; manejado por cada dependencia o entidad del gobierno de una manera aislada, desde luego, conforme a las normas generales y los criterios contables tque fije la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico.
Bibliografa recomendada BETETA, Ramn, "Loe presupuestos federales de ingresos y egresos para el desarrollo", ~I derecho en los planes de desarrollo econ6mico y sodal de Mxico, Facultad de Derecho, UNAM, Mxico, 1964. B1ELSA, Rafael, Derecho administrativo, t. 11, 6a. ed., La Ley, Buenos Aires, 1964. CAMARGO, Pedro Pablo, El control fisJaJl en los estados americanos y Mxico, Institut6 de Investigaciones Juridices, LNAM, Mxico, 1%9. I CATHEUNFAU, Jean, Finances publiques, LGDJ, Pars,

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'

b) Etapa legislativa: del 15de noviembre (o 15 de diciembre) a131 de diciembre anteriores a su entrada en vigor.

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PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

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GIWANI FONROlJGE, Carlos, Derecho lnandero, vol. 1,3a.

En la doctrina espaola se da la siguiente definicin: procedimiento administrativo es "el cauce legal que los rganos de la administracin pblica se ven obligados a seguir en la realizacin de sus funciones y dentro de su competencia respectiva, para producir los actos administrativos" (LpezNieto y Mallo).

Diferencia entre proceso y procedimiento. Si bien gramatical y etimolgicamente, proceso y procedimiento pueden considerarse como sinnimos; en derecho, y especialmente en nuestra asignatura, se han establecido diferencias conceptuales de trascendencia. De esa suerte, tenemos que por proceso se entiende a los actos realizados ante y por un 1986. rgano jurisdiccional para resolver una controverRETD-lKIMAN. Benjamn, Introduccin al estudio de la-ecosia entre partes calficadas; en tanto que como noma pblica, Ze. ed., Universidad Nacional Autnoprocedimiento se califica a la serie de pasos o medima de Mxico, Mxico, 1977. das tendientes a la produccin o ejecucin de un SNCHEZ CUN, Menuel, "Comentario sobre el arto 126 acto jurdico. constitucional", Estudios de derecho pblico contemS proceso posee como caracterstica fundamenporneo, Fondo de Cultura Econmica y UNAM, Mxico,1972. tal "ser una secuencia de actos que tienen por fin SILVA ClMMA, Enrique, El rontro! pblico, Contralora Gedecidir una controversia entre partes (litigio) por neral de la Repblica, Caracas, 1976. parle de una autoridad impardal e independiente Guez)con fuerza de verdad legal (autoridad de cosa ... Contadura Mayor de Hacienda, control presupuesta! juzgada)" (Agusln Gordillo). En tanlo que "proy presupuesto por programas. cedimiento propiamente dicho es aquel que fija preestablecidamente los cauces de los actos que PRESUPUESTO POR PROGRAMAS En el tradicional presupuesto de egresos, se asignan deterrn- . contribuyen a un objetivo final" (Ramn Martn nadas cantidades de numerario a cada una de las Mateo). undades administrativas que configuran una de- Clasificadn. El procedimiento administrativo pendencia o entidad; en la actualidad, dentro del puede ser clasificado de diversas maneras, as, se sistema de presupuesto IX>r programas, se destinan habla de procedimiento formal y eformal, general los recursos financieros a la realizacin de activida- y especial, unifsico y bifsico, declarativo yejecudes futuras determinadas de manera precisa (pro- -tivo, tcnico o de gestin (Francisco Gonzlez gramas). Navarro); ordinarios y especiales; flexible o rgido, As, el programa establece anticipadamente qu lineal o triangular, etc. Nosotros seguiremos la clase va hacer, cmo, en qu tiempo, con qu perso- sificacin que adoptamos en nuestros textos para nal, con qu costo y cmo 'se solventar. Los pro- la asignatura correspondiente, cuyo primer enfogramas, que sealan objetivos y metas, se dividen que es: en subprogramas. La preparacin de un presupuesProcedimiento interno. Se refiere a la creato por programas requiere una compleja tcnica cin de actos que surten sus efectos dentro del administrativa y su estudio, amn de extenso y propio rgano emisor, por ejemplo, una amoespecializado, rebasara en mucho las pretensiones nestacin del superior al inferior. de este diccionario jurdico. Procedimiento externo. Es el que se realiza
ed., Depelma, Buenos Aires, 1977. Presupuesto de Egresos de la Federacin para el qercicio Fiscal de 1995, Diario Oficial de la Federacin, 28 de diciembre de 1994. RAVNAUD, Jean, El trIbuna' de cuentas, Col. Breviarios, nm. 372, Fondo de Cultura Econmica, Mxico,
Presupuesto de egresos.

PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO El procedimiento administrativo es la serie coordinada de medidas tendientes a producir y ejecutar un acto administrativo.

ante los particulares para que el acto surta sus efectos, satisfaga ciertas formalidades o sea ejecutado. Procedimiento previo. Son la') fases necesarias para poder producir adecuadamente el acto administrativo.

PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

198
constitucin federal pr~ respecto a procedimiento.

Procedimiento de ejecucin.

Son las etapas

que han de efectuarse para que el acto se cumpla, ya sea de manera voluntaria o mediante el uso de la coaccin. Procedimiento de oficio. Es el que se lleva a cabo por iniciativa de la autoridad administrativa en ejercicio de sus facultades. para el cumplimiento de las atribuciones del rgeno y conforme a la asignacin de competencias que la ley haya hecho. Procedimiento a peticin de parte. En este

Las fonnalidades o requsltos que la constitucin poltica seala, aplicables al procedimiento externo, son prcticamente las mismas que se indicaron a propsito del acto administiatlvo: forma escrita, competencia del rgano, fundamentacin, motivacin, no retroactividad, no dejar en estado de ndefensin al gobernado y efectuarse oonforme a la ley.
Ley FederaJ de Procedirrento Adrrn&rotioo. Esta ley fue publicada el4 de agosto de 1994 e inici su vigencia ell de junio de 1995, sus disposiciones no se aplican a las cuestionas de carcter fiscal, financiero, electoral, responsabilidades de los servidores pblicos, competencia econmica, de ministerio pblico, justicias agraria y del trabajo. Entre su articulado, destacan para la presente OOZ, lo siguiente:

caso, aunque ya qued aclarado que el acto

administrativo es unilateral, para que el rgano acte legalmente se requiere que el gobernado 10solicite, ya sea porque la ley as lo prev o porque se hace uso del derecho de peticin establecido en el arto 80. constitucional. Caractersticas y requisitos del procedimiento administratiuo. Las caractersticas del procedimiento administrativo varan segn las diversas concepciones que del mismo se tengan, as como por cuestiones de ndole poltica. Por nuestra parte sealamos stas: 1 Legalidad. Debe estar previsto o permitido en la ley, dentro de la competencia del rgano; 2 Eficiencia. Que logre producir o ejecutar adecuadamente el acto 3 Gratuidad. Generalmente existir esta nota, salvo se trate de setvicios pblicos o actividad registral; 4 Publiddad. Es decir, no existen los procedimientos secretos excepto en asuntos de seguridad nacional, diplomticos o en que por razones morales deba mantenerse reserva 5 Agilidad. Aunque en la prctica ocurre casi siempre que los trmites administrativos marchao con lentitud, todos los movimientos de reforma administtativa tienden a darles rapidez; 6 Equidad. Ha de observarse el principio in dubio pro adione; esto es, que el procedmiento debe tender a-lograr el resultado ms favorable al administrado o particular, y 7 Requisitos del procedimiento. Deben estar contenidos en ley o disposicin reglamentaria y ser tcnicamente idneos para emitir o ejecutar el acto. Dado que no existe en Mxico un cdigo o ley que regule de manera uncada los procedimientos administrativos si~ no de manera parcial, se estar a lo previsto en cada casI?; Y siempre acatando lo que la

Las disposiciones de este ttulo son aplicables a la actuadn de los particulares ante la administraci6n pblica federal, asf como a los actos a travs de los aJa/es se desenvuelve la funci6n administrativa.
Art. 12 Art. 14 El procedimiento administratioo podr iniciarse de ofido o a peticin de parte
interesada. '

Art. 15 La administraci!;,n pblica federal no podr exigir ms formalIdades que las expresamente previstas en la ley. Las promociones debern hacerce por escrito en el que se precisar el nombre, deL

nominacin o rozn social de quin o quines promuevan en su caso de su representante legal, domicilio para recibir notifioodones, as como nombre de la persona o personas autorizadas para recibirlas, la peticin que se formula, los hechos o razones que dan:motivo a la peticin, el6rgano administrativo a fJue se dirigen y lugar y fecha de su emisi6n. El escrito deber estar firmado por el interesado o su representante legal, a menos que no sepa o no pueda firmar, caso en el cual, se imprimir su huella digital. El promovente deber adjuntar a su escrito los documentos que acrecflten su personalidad, as( como los que en cada caso sean requeridos en los ordenamientos respectivos.

Art. 16 La administradn pblica federal, en sus relaciones con los portcukues, tendr las siguientes obligaciones:

199
Solicitar la comparecenda de stos, slo
cuando as( est previsto en la ley previa citacin en la que se har constar expresamente el lugar, fecha, hora y objeto de

PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

la comparecenda,
no atenderla;

as( como

los efectos de

11 Requeririnfonnes, documental y otros datos durante la realizacin de "isitas de "eriflOJdn, 5610 en aquelloS casos previstosen sta u otras leyes; III Hacer del conocimiento de stos, en cualquiermomento, del estado de la tramtadn de los procedimientos en los que tengan inters jurfdico, y a propordonar copia de los dOaJmentos contenidos en
ellos;

resoluciones en sentido negativo al promovente. La autoridad, a solidtud del interesado, deber expedir constanda de tal dra..mstanda, en cuyo defecto, se flnOJr responsabilidad al encontrarlo responsable. Igual constando deber expedirse cuando las leyes especficas prevean la resoludn en sentido favorable. En el caso de que se recurra a la negativa por falta de resolucin y sta a su vez no se resuelva dentro del mismo trmino, se entender oonfir-

mada en sentido negativo.

Art. 18 El procedimiento administrativo continuar de oficio, sin peJjuido del impulso que puedan darlelos interesados. En caso de corresponderles Q estos ltimos y no lo hideren, operar la caduddad en los trminos previstos en esto ley. Art. 33 Los interesados en un procedimiento administrativo tendrn derecho de conocer, en aJa/quier momento, el estado de su tramitacin,

IV Hacer constar en las copias de los documentos que se presenten junto oon los

originales, la presentacin de los mismos;

V Admitir las pruebas permitidas por la ley y

recibir alegatos, los que debern ser

tomados en ruenta por el rgano campe-

tente al dictar resaludon;

VI Abstenerse de requerir documentos o solicitar informacin que no sean exigidos por las nonnas apHoobles al procedimiento, o que ya se encuentren en el expediente que se est tramitando; VII Proporcionar informacin y orientar acerca

recabando la oportuna informacin en las oficinas correspondientes, salvo aJando rontengan

informacin sobre la defensa y seguridad nacional, sean relativos a materias protegidas por el secreto comercial o industrial, en los que el interesado no sea titular o causahabiente, o se trate de asuntos en que exista disposicin legal que lo prohba.

de los requisitos jurdicos o tcnicos que las disposiciones legales vigentes impongan a los proyectos, actuaciones o solicitudes que se propongan realizar;

VIII Permitir el acceso a sus registros y archivos, en los trminos previstos en sta u otras leyes; IX Trator con respeto a los particulares y a facilitar el ejercicio de sus derechos y el cumplimiento de sus obligaciones, y X Dictar resolucin expresa sobre cuantas peticiones le formulen: as como en los procedimientos iniciados de oficio, cuya instruccin y resolucin afecte a terceros, debiendo didar/a dentro del plazo fijado por la ley.

Art. 17 5al"0 que las leyes especfioos establezoon lo rontrario u otro plazo, 'no podr exceder de cuatro meses el tiempo para que la autoridad administrativa resuelva lo que corresponda; transcurrido el Ojal se entender6n las

Art. 42 Los escritos dirigidos a la administr~ dn pblica federal debern presentarse directamente en sus ofidnas autorizadas para tales efectos, en las oficinas de correos, mediante mensajera o telefax, salvo el caso del escrito inicial de impugnacin, el aJal deber presentarse precisamente en las oficinas administrativas correspondientes. Cuando un escrito sea presentado ante un rgano incompetente, dicho rgano remitir la promocin al que sea competente en el plazo de cinco das. En tal caso, se tendr como fecha de presentadn la del acuse de recibo del rgano incompetente, salvo que ste aperciba al partia.dar en el sentido de que su ocurso se recibe slo para el efedo de ser turnado a la autoridad competente; de esta circunstancia deber dejarse constancia por escrito en el propio documento y en la copia sellada que al efecto se exhiba. Los escritos recibidos por correo certificado con acuse de recibo se consideraron presen-

PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

200
especificoque en cd,da caso prevea la disposidn que lo regti/a.
BibJiografia recom.end.da CoRTS FIGUEROA, Carlos, lntrod~ocl6n o la teorfa general del proceso, Crdenas, Mxico, 1974. GONZLEZNAVARRO, Francisco, El procedImiento administrativo e.c:paol en la doctrina dentiJlca, Presidencia del Gobierno, Secretaria General Tcnica, Madrid, 1972. GORDilLO, Agustn, Procedimiento y recursosodmnsiratloos, 28. ed., Macchi, Buenos Aires, 1971. LeyFederal de Procedimiento Administrativo. LPEZ NIETOY MALLO, Francisco, Manual de procedimiento administrativo, Bayer Hermanos, Barcelona, 1978. MARTfN MATEO, Ramn, Manual de derecho administrativo, 4a. OO., Comercial Malvar, Madrid, 1979. OUVERA TORO, Jorge, Manual de derecho administrativo, 5a. OO., Porra, Mxioo, 1988. RrvERo, Jean, Draft admlnlstratif, Se. ed., Dalloz, Perle,

lados en las fechas que indique el sellofechador de la oficinade correos, excepto en los casos en que hubieren sido dirigidos a una autoridadque resulte incompetente. Para tal efeao, se agregar al expediente el sobre sin destruir en donde

aparezca el sel/ofechador, y cuando aslproceda se estar a lo dispuesto en el prrafoanterior.

Art. 43 En ningn caso se podrn rechazar los esaitos en munidades de recepcin de documen-

tos.
Cuando en Qlalquierestado se considere que

alguno de los oaoe no rene los requisitos ne-

cesarios, el 6rgano administrativo 10 pondr en

conocimiento de la parte interesada, concedindole un plazo de cinco das para su cumplimiento. Los interesadosque no cumplan oon

10 dispuesto en este artculo, se les podr declarar la caducidad del ejercido de su derecho, en los trminos preuistos en la presente ley.

1977.
VILlAR ROMERO,

Art. 44 lnidado el procedimiento, el rgano administrativo podr adoptar las medidas provisionales establecidas en las leyes administrativas de la materia, y en su coso, en la presente ley para asegurar la eficacia de la resolucin que pudiera recaer, si existieren sufidentes elementos de juicio para ello.

de Estado y procedimiento administrativo", Estudios de derecho administrativo (librojubilardeICo~sejode Estado), Instituto de Estudios Polticos, Madrid; 1972.
"Consejo
I

Jos Mara,

PROCESO ADMINISTRATIVO

Un proceso puede

Art. 47 Las cuestiones incidentales que se susciten durante el procedimieilto no suspendern la tramitacin del mismo, incluyendo la reOisadn, en la inteligencia que de existir un procedimiento incidental de recusacin, ste deber resolverse antes de dictarse resoludn

calificarse de administrativo, cuando concurran cualquiera de las dos crcunstanclas siguientes: que una de las partes en la controversia sea la administradn pblica, o que el que resuelve la controversia sea un rgano de la propia administracin pblica (trbunales administrativos u rganos parajurisdiccionales del poder ejecutivo -juntas de
oondliadn y arbitraje, por ejemplo-). En la doctrina existe una tendencia mayoritaria orientada a reservar la expresin proceso administrativo, para aquei que se sigue ante tribunales contendoso administrativos y lenlos cuales es parte, desde luego, la administracin pblica. I FROCURADURfA DE LA DEFENSA DEL MENOR Y DE LA FAMILIA La Procuradura de la Defensa del Menor y de la Familia no tiene sustento jurdico

definitiva o en la misma resoludn.

Art. 57 Ponen fin al procedimiento administrativo:

I La resolucin del mismo; II El desistimiento; III La renuncia al derecho en que se funde la solicitud, cuando tal renuncia no est prohibida por el ordenamiento jurdico; IV La declarodn de caduddad; V La imposibilidad material de continuarlo por causas sobrevenidas, y VI El convenio de las partes, siempre y cuando no sea contrario al ordenamiento jurdico ni verse sobre materias que no sean susceptibles de transaccin, y tengan por objeto satisfacer el inters pblico, con el alcance, efectos y rgimen jurdico

directo, sino que funciona romo un programa de actividades del Sistema Nacional para el Desarrollo
Integral de la Familia (DIF). I El Sistema Nacional para ~i Desarrollo Integral

de la Familia, organismo federal descentralizado cuyo nombre y tareas han cambiado a lo largo de tres dcadas (INPI, IMAN), tiene por objetivo la oromocin de la asistencia social y la prestacin de servicios en esta materia. uJ: principales ordenamientos que lo rigen son la Ley sobre el Sistema

201
Nacional de Asistencia Social y el Estatuto Orgnico del Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de

PROCURADURIA DE LA DEFENSA DEL TRABAJO

la Familia, los cuales han permitido llevara cabo un

programa de labores orientado a procurar la defensa adecuada de los derechos del menor y de la

dotndola de autonoma operativa (desconcentraci6n administrativa) y mayor dinamismo. El decreto que reorganiz esa procuradura, le encarga las siguientes tareas: 1 Representar y asesorar a trabajadores y sindicatos ante cualquier autoridad, resolver sus consultas jurdicas y representarlos en los conflictos relacionados con la aplicacin de normas de trabajo o que se deriven de las mismas relaciones; 2 Prevenir y denunciar la violacin de normas laborales. Para este efecto, la procuradura har valer las instandas, los recursos o los trmites que sean necesarios, a fin de hacer respetar el derecho de los trabajadores; 3 Denunciar en la va administrativa o jurisdiccional, la falta o retencin de pago de salarios mnimos o del reparto de utilidades, y realizar las gestiones encaminadas a subsanar dicha omisin; 4 Demmciar ante la Junta Federal de Conciliacin y Arbitraje, los criterios contradictorios en que hayan incurrido las juntas especiales al pronundar sus laudos, excitando a aqulla a unificar el sentido de dichas decisiones; 5 Denundarante el presidente de la Junta Federal de Conciliacin y Arbitraje y ante el jurado de responsabilidad de los representantes, el incumplimiento de deberes de los ftmcionarios encargados de impartir justida laboral, para que aqullos procedan conforme a derecho; 6 Proponer a las partes soluciones amistosas para el arreglo de conflictos y hacerlas constar en actas autorizadas, las cuales tendrn valor probatorio pleno, y 7 Coordinar sus actividades con las autoridades laborales especialmente con las procuraduras de la defensa del trabajo que funcionen en los estados, a efecto de establecer criterios comunes a favor de los trabajadores. Con ese objeto podr celebrar convenios con dichas dependencias.

familia,a aquellas personas cuyos recursos culturales y econmicos los colocan en situacin desven-

tajosa frente a violaciones legales perpetrados

contra ellas. Dicho programa lo realiza la Procuradura de la Defensa del Menor y de la Familia, la

que mediante una intensa actividad de asesoramiento jurdico y defensora (semejante a la de

oficio),conoce de numerosos casos de obligaciones

alimentarias, -maltrato a nios y divorcios necesarios, principalmente. Estas cuestiones se tramitan y resuelven, desde luego, ante las autoridades o tribunales competentes, pero impulsadas por personal de la procuradura. En un pas como el nuestro, donde, lamentablemente, el machismo, la irresponsabilidad frente a la familia, y el abandono y maltrato de infantes son demasiado frecuentes, resultara saludable desarrollar y fortalecer a esta institucin, dotndola de personalidad jurdica y de recursos adecuados, as como difundir sus cometidos.
PROCURADURfA DE LA DEFENSA DEL TRABAJO

El derecho de trabajo quiz se origina en la necesidad de proteger a la parte dbil de la relacin laboral, y sa es su prindpal finalidad; de tal suerte que esta rama jurdica se halla ligada ntimamente con el estado social de derecho. El mecanismo de suplencia de la queja en materia laboral viene a reforzar esta tendencia de tulelaje estatal, brindando un apoyo adicional a los derechos del trabajador. En 1975, Ycon carcter de rgano desconcentrado, se reestructura la procuradura federal de ia defensa del trabajo, dependierne delasecretara del trabajo y previsin social. Esta procuradura la estableci la Ley Federal del Trabajo en 1931; fue reglamentada e111 de septiembre de 1933 y qued bajo la dependencia del jefe del departamento del trabajo. En 1975, se consider que no obstante los avances en derecho del trabajo, el creciente desempleo y marginacin social, as como la frecuente violacin a los derechos de los no sindicalizados, de mujeres y nios trabajadores obligaban a acentuar la tutela estatal en materia laboral, por lo que era oportuno precisar la competencia de la procuradura federal de la defensa del trabajo en ese campo,

En 1984, con base en la experiencia de la procuradura antes mencionada, se crea la Procuradura de la Defensa de los Trabajadores al Servido del Estado, para los empleados pblicos. Segn su instrumento de creacin, a dicha procuradura le corresponde la defensa gratuita de los intereses de los trabajadores en las cuestiones relacionadas con

PROCURADURfA GENERAL DE LA REPBLICA

202
Por su parle, la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal en su art, 10. hablaba clara-

la aplicacin de la ley de la materia, as como proponer soluciones por la va conciliatoria.

PROCURADURIA GENERAL DE LA REPBLICA

mente de que la Procuradura General de la

Antecedentes: los antecedentes ms remotos de la procuradura general de la repblica, concretamente en su carcter de ministerio pblico, se hallan en el derecho vigente en el virreinato, en el que encontramos a los llamados fiscales, funcionarios pblicos facultados para procurar justicia y perseguir delitos; y los cuales dependan de la Real Audiencia. Las constituciones polticas del siglo pasado regulan la presencia de un fiscal, integrante del poder judicial en el nivel de ministro de la Suprema Corte. La llamada ley Lares, de 1853, utiliza la expresin procurador general de la nadn. El arto 124 de la constitucin federal de 1824, estableci que:
La corte suprema de justicia se compondr de once ministros distribuidos en tres salas y de un fiscal, pudiendo el congreso general aumentar o disminuir su nmero, si lo juzgare conveniente. La Ley de Secretaas de Estado, de 1891, asign lo relativo al ministerio pblico a la Secretara de justicia e instruccin pblica. En mayo de 1900, se reforma la constitucin de 1857, para excluir a la procuradura general de la repblica, del poder judicial. La constitucin de 1917 previ la existencia de ese ente en su arto 102, al cual se le reconoa alguna autonoma. Han existido leyes orgnicas del ministerio pblico en 1908, 1919, 1934,1942 y 1955, seguidas por leyes de la procuradura promulgadas en 1975 y 1983.
rgano centra/izado. La constitucin poltica federal da algunos fundamentos para pensar que la procuradura de justicia es un rgano centralizado, as los arts. 29, 102, apartado A y 89, frac. 11. En efecto, su titular es nombrado (con ratificacin del senado) y removido libremente por el jefe del poder ejecutivo, acude al acuerdo de secretarios y jefes de departamento para la suspensin de garantas. Pero, por otro lado, y ello significa diferencia con las secretaras y departamentos, no est previsto que refrende actos presidenciales en los trminos del arto 92. ni que comparezca o informe ante las cmaras deloongreso de la unin, aunque la comparecencia y el informe anual de hecho se den en la prctica.
Repblica integraba, entre otros, la centralizacin administrativa. Para la actuaci6n de los llamados gabinetes (acuerdos colectivos), puede ser llamado
este funcionario.

Al lado de este aspecto I orgnico, en el cual

efectivamente la procuradura se encuentra dentro del poder ejecutivo, existe una tradicin de siglos para considerarla dentro del mbito judicial y, segn veremos, algunas de' sus acciones son de naturaleza jurisdiccional ms.que de carcter admiI nistrativo.
Carcter poltico y administrativo del procurador. En tanto colaborador directo del jefe del poder ejecutivo, el procurador general de la repblica asume una serie de tareas de carcter poltico, las cuales se citan, a propsito' de los secretarios de estado. Adems de esos actos comunes a los titulares de entes centralizados. podemos mencionar la intervencin que le corresponde en las controverentidades de la sias seguidas entre dos o federacin, entre un estado y la propia federacin y entre los poderes de una misma entidad federativa; as como en los casos de-los diplomticos y los cnsules generales. I En cuanto al carcter jurdico del procurador, resulta en verdad difcil separar lo adminisbativo y lo poltico, de lo jurdico. pero puede mencionarse que encabeza un rgano centralizado federal. su calidad de jefe del ministerio pblico. que su dependencia es la titular de la accin penal y que ha de intervenir en cualquier pr~dimientojudicial en el cual la federacin sea parte interesada. Respecto a su carcter administrativo, se puede indicar que el procurador es el que encabeza la escala jerrquica de su dependencia y, por tanto. ejerce todas las facultades que ello implica, es colaborador directo del presidente de la repblica. A partir del 1 de enero de 1995, dej de ser el consejero jurdico del gobierno federal.

bs

Competencia de la ProOlraduria General de la Repbliro.. En las correspondientes voces examinamos las llamadas funciones. del estado (la legislativa,la jurisdiccional o judicial, y la administrativa); y las distinguimos de los fines del QtoQta estado, \os. cometidos o las atribuciones 'de ste; y , la competencia de los rganos estatales y las facultades de los servidores pblicos. Mencionamos lo anterior

203
aqu, porque en derecho administrativo no es posible usar como sinnimos las palabras atribuciones, cometidos, fundones, competencia y facultades; aunque en el lenguaje comn, dentro de la prctica administrativa, se usen de manera indistinta, debemos emplearlas en su justo significado dentro de nuestra disciplina. De conformidad con lo anterior, la procuradura
realiza una funcin administrativa, en tanto que

PROCURADURfA GENERAL DE LA REPBLICA

orgnicamente forma parte del poder ejecutivo (administracin pblica federal). Tambin es oportuno

decir que cierto sector importante de sus tareas

tienen relacin, formal y materialmente, con la funcin jurisdiccional: allegarse pruebas, solicitar y ejecutar rdenes de aprehensin, procurar justicia pronta y expedita, etctera.

Facultades del procurador general de la repbli ca. El procurador general de la repblica tiene las facultades que establecen los arls. 102, aparlado A, y 21 de la constitucin federal, la ley orgnica de la propia procuradura y el reglamento de dicha ley. Segn lo previsto en el Reglamento de la Ley Orgnica de la Procuradura General de la Repblica, las facultades del titular son:
1 Presidir al ministerio pblico federal; 2 Delegar algunas facultades en servidores pblicos subalternos, mediante disposiciones de carcter general o particular, sin perder por ello la posibilidad de ejercicio directo; 3 Determinar las directrices generales para el buen despacho de los asuntos a cargo de la dependencia, as como las correspondientes a las entidades sujetas a la coordinacin de la procuradura; 4 Proponer al presidente de la repblica las reformas nonnativas necesarias para la exacta observancia de la constitucin, y sugerir para el mismo fin por medio de los conductos pertinentes, la reforma de normas locales; 5 Proponer al presidente de la repblica las diversas medidas que convengan para el mejoramiento de la procuracin y de la impartici6n de la justicia; y los programas y acciones correspondientes; 6 Promover, en su caso, el conocimiento por parte de la Suprema Carie de Justicia de la Nacin de los asuntos que sta deba resolver conforme a la Ley Orgnica del Poder Judicial de la Federacin;

7 Disponer la intervencin del ministerio pblico como coadyuvante en los negocios en que sean parte o que tengan inters jurdico las entidades de la administracin pblica federal, segn lo dispuesto en la ley; 8 Intervenir en las controversias que se susciten entre dos o ms estados de la unin, entre un estado y la federacin, o entre los poderes de un mismo estado; 9 Representar al gobierno federal, previo acuerdo del presidente de la repblica, en la celebracin de convenios y acuerdos con las entidades federativas, sobre apoyo y asesora reprocos, auxilio al ministerio pblico y a la poliajudicial, y en otros asuntos que competen a la procuradura, con la intervencin que corresponda a otras autoridades; 10 Promover ante el presidente de la repblica, instrumentos de alcance internacional en materia de procuracin de justicia y colaboracin policial o judicial; 11 Informar al presidente de la repblica sobre los asuntos encomendados a la procuradura y recabar y ejecutar, en su caso, los acuerdos que se requieran; 12 Determinar la asignacin de materias a las delegaciones; 13 Fijar las condiciones generales de trabajo de la procuradura, teniendo en cuenta la opinin del sindicato; 14 Aprobar el anteproyecto de presupuesto de egresos de la procuradura; 15 Aprobar la organizacin y funcionamiento de las unidades de la procuradura y expedir acuerdos, circulares y manuales de organizacin, procedimiento y servicios al pblico y, en su caso, disponer su publicacin; 16 Fijar los criterios y procedimientos para el ingreso, la adscripcin, el cambio, la promocin y la permanencia en el servicio, as como las sanciones de los servidores pblicos de la procuradura, con arreglo a las disposiciones .aplicables; 17 Resolver las dudas que se susciten con motivo de la interpretacin y aplicacin del reglamento y los casos no previstos en ste, y 18 Desempear las tareas y comisiones especiales que el presidente de la repblica le encomiende.

PRODUCTOS

204
nes, como rama autnoma de la cienda del derecho. La otra parte de la propiedad intelectual, los derechos de autor, se incluye"aveces en los programas de derecho civil o tambin como disciplina independiente: derecho autoral. Por separado, en el lugar correspondiente de este diccionario, se tratan brevemente las principales figuras citadas en el primer prrafo.
Bibliografa recomendad. LVAPES SOBERANI5, Jaime, La regulaci6n de las invenciones y marcas y de la transferehcla tea1ol6glca, Porra, Mx:ico, 1979. I CAMPILLO SlNZ, Jos, et al., Inversin extranjera y transferencia de tea/ologia en MXico, T ecnos y Asociacin Nacional de Abogados de Empresa, Mxico, 1973. CARREHAS MAwONADO, Mara, ''Reglamentacin judica de la propiedad industrial", Memoria del primer semlnarlo sobre derechos de aut~r, propiedad Industrial y transferencla de tecnologa, UNAM, Mxico, 1985. fAREll CUBILlAS, Arsenio, El sIstema mexicano de derechos de autor, Ignacio Vedo,' Mxico, 1966. 1.ARFs, Teodosio, Lecdones de'derecho admlnlstratioo, LNAM, Mxico, 1978. I Ley de Fomento y Proteccin de la Propiedad Industrial, Ley Federal de Derechos de Autor. Ley sobre el Control y Registro de la Transferencia de Tea1ologa y el Uso y ExpIotaln de Patentes y Marcas. LoREDO Hn.t, Adolfo, Derecho autora1 mexicano, Porre, Mxico, 1982. MARnNEZ MORAlES, Rafael l., Derecho administrativo, segundo curso, Harla, Mxico, '1994. NAVA NEGRETE, Justo, Derecho de las marcas, Porra, Mxico, 1985. RANGEL MEDINA, David. Tratado de derecho marcarlo, stn pie de imprenta, Mxico, 1960. RAPACKI, Ryszard, "Lee premisas econmicas de la transferencia intemadonal de tecnologa", Eoonomfa Poltica, nm. 44-45, Escuela Superior de Economa, IPN, Mxico, 1975. REsNDIZ NEZ, Daniel, "La transferencia de tecnologa y los programas nacionales de desarrollo", Memoria del Primer Seminario sobre Derechos de Autor, Propiedad Industrial y Transferencia de Temo/ogfa, lNAM, Mxico, 1985. SEP..VEDA, Csar, El sistema mexicano de propiedad Industrial, 2a, ed., POTTa, Mxico, 1981.
PROPIEDAD ORIGINARIA El territorio no es pro-

Estructura interna de la procuradurfa.

Segn el arto 10. del Reglamento de la Ley Orgnica de la Procuradura General de la Repblica, la estructura interna de sta comprende oficinas de rango superior o de apoyo al procurador, direcciones generales, y delegaciones; conforme a la lista que de ellas hace dicho artculo, el que, por otro lado, es frecuentemente objeto de reformas.
Bibliografa recomendada
HERNNDEZ, Octavio A, y otros, Derechos del pueblo mexicano, Mxico a travs de sus constituciones, t. VII, Cmara de Diputados, XLVI Legislatura del Congreso de la Unin, Mxico, 1%7. Ley Orgnioo de laProcuraduraGeneral de la Repblica.

"Manuel General de Organizacin de la Procuradura General de la Repblica", DiarioOficialde la Federa-

dn, del 9 de abril de 1982.

Reglamento de la Ley Orgnica de la Procuradura General de la Repblioo.

PRODUCTOS Los productos son definidos por la ley como "contraprestaciones por los servicios que presta el estado en sus funciones de derecho privado, as como por el uso, aprovechamiento o enajenacin de bienes del dominio privado". La terminologa empleada pareciera llevarnos a la conclusin de que no se trata de ingresos tributarios. S aceptamos que los productos son ingresos estatales por la va del derecho pblico, deber reconocrseles categora de tributos y, por lo tanto, su obligatoriedad y ejecutoriedad. Si, por el contrario, se admite que son ingresos por la va del derecho privado, su exclusin de la clasificacin de los tributos debe hacerse de manera tajante. PROGRAMAS

Planeadn y Presupuesto por

programas.
PROPIEDAD INTELECTUAL El sistema de propiedad intelectual comprende: a) propiedad industrial y b) derechos de autor; la primera, a su vez, incluye patentes de invencin, diseo industrial, modelos de utilidad, marcas, avisos comerales, nombres comerciales, denominaciones de origen y secretos industriales. Este importante y amplio campo jurdico de la propiedad industrial suele ser objeto de estudio en el derecho mercantil, el derecho internacional privado y el derecho econmico y en algunas ocasio-

piedad del eslado, sino SU mbito espacial de actuacin juridicopoltica; por tanto, no se adquiere

territorio sino que se ejerce o no un poder soberano dentro M un cierto lugar geogrfico. Conforme lo comentado, estamos en condiciones de hablar de la propiedad originaria.

205
Segn el arto 27 constitucional, la propiedad de las tierras y aguas comprendidas dentro de los
lmites del territorio nacional corresponde originariamente a la nacin; esta expresin del constitu-

PROPIEDAD ORIGINARIA

Nan se ha pronunciadoporconsiderarque los ttulos que contienen esas mercedes reales de tierras y aguas tienen validez para efectos
agrarios, como medios de pruebe.

yente ha sido ampliamente discutida por la

doctrina, la jurisprudencia y en la prctica, bsicamente en tomo a dos puntos:

Existe la postura contraria: supone que la monarqua ibricano tuvo derechoalglUlopara transmitir

a) Si la carta magna se est refiriendo a la nacin, la federacin, los estados, los municipios o a varios de ellos. Consideramos, dado que no es el lugar para analizar detalladamenteesta cuestin,quese refiere a1 estado como expresin juridicopoltica de la nacin y que ser el legislador quien determinea cul
de los tres niveles de gobierno se reservan alguna actividad o bienes, y b) Si el estado, realmente dueo inicial de tierras
yaguas, en un momento dado de la historia,

propiedad a los particulares y que el estado mexicano de 1821 recupera la soberana arrebatada a las culturas precolornbnas; en este supuesto, no
hubo,a lo largodenuestra historia, ningnmomen-

to en que el poder pblico haya cedido sus bienes para constituir la propiedad privada. De tal manera que la propiedad originaria, como la entiende el constituyente, se Umitaa que el estado es jurdicamente soberano para establecer modalidades a la propiedadprivada y regular el patrimonio pblico, es dedr 1 el llamado dominio eminente sobre el
territorio.

haya cedido la propiedad de sus bienes al pueblo. Como fundamento de este criterio se mencionan las mercedesrealesotorgadaspor la corona espaola a raz de la conquista de 1521. La Suprema Corte de Justicia de la

Al lado de ese dominio eminente (imperio del

estado sobresuterritorio),existe el dominio directo

por medio del cual el estado s se reserva ciertos bienes o actividades.

RAMAS DEL DERECHOADMINISTRATIVO RAMASDELDERECHOADMINISTRATIVO Caracterstica de la vida actual es la hiperespecializacin de las ciencias, la tcnica y de todo conocimiento y estudio, como lo vemos que ocurre en la medicina, la ingeniera, la administracin, etc. A esta tenden-

206
tratamiento distinto, por ser ambos de naturaleza singular. En el caso de los recargos estaremos en presentia de cantidades adicionales que el particular debe cubrir, aparte del crdito fiscal, en virtud de no haber cubierto oportunamente ste al fisco; el cd90 nos dice que son accesorios de las contrbucones y participan de la naturaleza de stas, lo cual es sumamente discutible. Creemos que existe una diferencia entre intereses y recargos, ya que es distinto el caso en que el particular obtiene la prrroga para cubrir el crdito, yen este supuesto se est en presencia de intereses, y que aqul en el cual el particular se toma ese tempo adicional para pagar. Resulta claro que si el particular ha obtenido la prrroga, de parte de la autoridad, no estar sujeto a sanciones. La ley anual de ingresos fijar el porcentaje por aplicar en concepto de recargos e intereses. La justificacin de stos es resarcir al estado el costo del dinero que no capta oportunamente.
RECONSlDERACIN RECOPILACiN

da tampoco escapa el derecho administrativo, en

el que los tericos y litigantes pretenden reinvindicar la autonoma de cada uno de los aspectos por l regulados. As,se habla de derecho educativo, derecho mi-

gratorio, derecho pesquero, derecho aduanero, derecho sanitario, derecho burocrtico, derecho
minero, derecho urbanstico, derecho energtico, derecho ecolgico, etc., cuyas denominaciones indican qu actividad regula cada rama. Hemos dicho Que el derecho, como ciencia y como conjunto de normas, es lUlO solo y que por razones de su estudio y descripcin es que se ha dividido, divisin que siempre ser controvertible y que nunca alcanzar una aceptacin universal, Se considera, y no de manera unnime, que las siguientes ramas del derecho se desprendieron del administrativo, y adems que las mismas han alcanzado su autonoma cientfica y acadmica:

Recurso administrativo.

a) b) e) d) e)

Derecho financiero; Derecho fiscal (rama del anterior); Derecho agrario; Derecho municipal, y Derecho militar.

Compilacin.

Bibliografa recomendada LvAREZ-GENDfN, Sabino, Tratado general de derecho administrativo, t.1, Bosch, Barcelona, 1958. BIELSA, Refeel, Derecho administrativo, t. 1, 6a. ed., La
GARRIDO FAUA,

Ley, Buenos Aires, 1964. Fernando, Tratado de derecho adminis~ tratlvo, vo!.l, 7a. ed., Centro de EstudiosConstitucio-

nales, Madrid, 1980. MARTiN MAlEO, Ramn, Manual de derecho administrativo, 4a. ed., Comercial Malvar, Madrid, 1979. Royo VIUJ\NOVA, Antonio, Elementos de derecho administrativo, lOa. ed., Imprenta Castellana, Valladolkl, 1927. VILlAR PAlASf, Jos Luis, Curso de derecho administrativo, t.I, 2a. ed., Universidad de Madrid, Facultad de Dere-

cho, Madrid, 1972.

RECARGOS Los recargos y las multas, tradicionalmente, fueron tratados dentro del rubro de aproueccrmeneos; sin embargo, Ca legislacin aetuallos considera como accesorios de las contribuciones. Pensamos que, en todo caso, debe drselas un

RECTORAECONMICA La llamada rectora econmica del estado, o redora del desarrollo nacional, conforme la terminologa usada por la constitucin poltica federal, es un tema ms bien perteneciente a la teora econmica, a la historia del pensamiento econmico y al derecho econmico, stas se abocan a su estudio en la extensin conveniente a la importancia del mismo, que al derecho administrativo. El tema de rectora econmica sirve para iniciar el estudio particular de algunas leyes, es decir, constituye la parte especial del derecho administrativo,la cual, necesariamente hay Que abordar hasta despus de haber visto la mayora de los principios y conceptos generales que informan a esta disciplina jurdica. Toda la legislacin de contenido econmico es, de cierta forma, rectora de la actividad econmica; en este sentido sera necesario comentar innumerables textos jurdicos, lo que ira ms all de la finalidad de nuestro diccionario de derecho y de este terna, por ello nos drcunscribiremos a los cuatro siguientes rubros: el arto 25 de la constitucin federal; el arto131 de la misma constitucin (comer-

207
cio exterior); la Ley Federal de Competencia Econmica; y lo relativo a monopolios. Art. 25 consotudonal. El arto 25 de la consotud6n poltica federal, con un nuevo texto aadido e13 de febrero de 1983, est incluido en el Uamado "cap-

REcrORfA ECONMICA

tulo econmico" de la carta magna, el cual se inserta inadecuadamente en el captulo referente a las garantas individuales.
Ms que contenido normativo, el

arto 25 tiene

una declaracin de poltica econmica del estado mexicano. Se refiere a tres puntos ooncretos: a) La rectora econmica; b) Los sectores productivos, roya existencia y aduar quedan garantizados, y e) Las reas econmicas en que pueden participar los sectores (privado, social y pblico)

res y .. todas las formas de organizacin social para la produccin, distribucin y consumo de bienes y servicios socialmente necesarios". Esta ltima expresin del constituyente no poda ser ms ambigua, porque en ella cabran casi todas las sociedades mercantiles (las que ya estn, lgicamente, en el secior privado), probablemente quiso referirse a sociedades y asociaciones civiles, e instituciones de asistencia privada, y e) reas econmicas: se puede interpretar Que existen tres:

Estratgica est reservada al estado e incluye acuacin de moneda, correos, ~ telgrafos. radiotelegrafa, emisin de billetes, petrleo y similares, petroqumica bsica, minerales radiactivos, energa nuclear, electricidad y lo que seale mediante ley el congreso federal; Prioritaria reservada al sector pblico, solo o con la participacin de los sectores privado y social. Su delimitacin queda en manos del legislador; ejemplo: servicio pblico de banca y crdito, y Libre incluye toda actividad econmica no oonsiderada en las reas estratgica y prioritaria; en ella pueden actuar libremente los particulares, quedando sujetos nicamente a un sistema de vigilancia por parte del estado.
Bibliografa recomendada
AGlJILAR M., Alonso, Dia/ctiro de la economa mexicana, Nuestro Tiempo, Mxico, 1968. NGEillS, Luis, Introduccin a la economa polftlca, Terra Nova, UAM, Mxico, 1984. CARDIEL REYES, Ra, La jlfosojfa poltica del Mxico actual, 28. ed., LNAM, Mxico, 1987. CARVAJAL CONlRERAS, Mximo, Derecho aduanero, 2a. ed., Porra, Mxico, 1986. Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos. DROMI, Jos Roberto, Derecho administrativo econmioo, ts. 1 Y2, Astrea, Buenos Aires, 1980 y 1979. GMF2 GRANILLO, Moiss, Breve historia de las dodrinas econmicas, 6a. ed., Esfinge, Mxico, 1976. HERRERfAS, Armando, Fundamentos para la historia del pensamiento econmico, Ltmuse-Wtley, Mxico, 1972. Ley Federal de Competenda Eoonmlca. LPEZ GALLO, Manuel, Eoonoma y poltica en la historia de Mxico, 31a. ed., El Caballito, Mxico, 1988. PAlJ.CIOS LLNA, Manuel R., El derecho econmico en Mxioo, Pcrre, Mxico, 1985.

a) En materia de rectora econmica, se establece que el desarrollo nacional implica por parte del estado los siguientes puntos:
Definir actividades de inters pblico; los

lineamientos del sistema econmico del pas; qu reas corresponden a cada sector; la responsabilidad social en actividades empresariales; Fundamentar unificadamente las acciones estatales en este rengln; las medidas de inters pblico; Proteger los recursos productivos; al sector privado para que conbibuya al desarrollo econmico del pas; el ambiente; las libertades individuales en actividades econmicas;

Fomentar al sector social; una ms justa

distribucin del ingreso; actividades de inters pblico; la expansin econmica; el empleo, y Coordinarse para la planeacin, la marcha. de la economa y para el desarrollo con estados y municipios;
b) Sectores productivos: se garantiza la existen-

cia y participacin de los sectores privado (iniciativa particular), social y pblico (empresas estatales y paraestataJes). Se prevn como sectores productivos, a otras formas que surjan o coexistan con las anteriores. En cuanto al sector social, se seala que forman parte de l ejidos, socededes cooperativas, organizaciones sindicales, comunidades indgenas, empresas en que participen mayoritariamente trabajado-

RECURSO ADMINISTRATIVO

208
quIn recurre?: el particular o administrado; contra qu recurre?: contra un acto administrativo; ante quin reaJrre?: ante la autoridad competente para conocerlo; por qu recurre?: porque lesiona sus intereses y porque la ley lo permite, y cmo rea.trre?: segn el procedimiento previsto para cada recurso. Consideramos, siguiendo casi textuahnente a Andrs Serra Rojas, que los elementos del recurso administrativo son: 1
Una resolucin administrativa que constituye la base para la impugnacin; es decir, un acto administrativo impugnable; El particular que interpone el recurso que es a quien le interesa que la autoridad revise su actuacin; Debe afectaral parlicular. Esto es necesario ya que no sera lgico que el gobernado quisiera, a peticin de l mismo, la revisin de un acto, el cual le beneficia; Debe estarestableddo en la ley. Esto lo hemos indicado en el concepto de recurso administrativo y es necesario que, aunque sea enuncativamente, la ley lo establezca. En nuestro derecho, en algunos casos, slo se indica el nombre del recurso y el plazo para interponerlo; aun as, debe ser la ley quien lo prevea; La autoridad ante [a que se interpone ser siempre de carcter administrativo, pues ya qued6 sealado que a los rganos del poder ejecutivo se les est brindando la oportunidad de corregir un posible e involuntario error de apreciacin al emitir un acto administrativo; Plazo para interponerlo ya que el recurso nunca se tramita de oficio, la ley sealar el tiempo de que dispone el particular para presentar su impugnacin; el cual suele ser variable en nuestra legislacin: 8, 15, 30 das, conforme el ordenamiento aplicable. Pareciera existir en la actualidad, un movimiento legislativo tendiente a unificar el trmino a 15 das hbiles, suponemos que para hacerlo coincidir con la ley de amparo; Requisitos de forma. La ley o los reglamentos correspondientes establecern esta cuesHn; forma que ser, en todo caso, escrita. En algunos casos. como en materia de normas de calidad y de comercio exterior, existen forma-

E1via A., El oomerclo exterior de Mxico, Instituto de Investigaciones Jurdicas, llNAM y Porra, Mxico, 1989. S\o\'EEZV, Paul M., Teorfa del desarrollo capitalista, 7a. reimp., Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 1973. WITKER VELSQl.E, Jorge, Introducd6n al derecho econmico, Hada, Mxico, 1995.
QUINTANA AoRlANO,

RECURSO ADMINISTRA nvo El reCUISO administrativo es la posibilidad que tiene la administracin pblica de reconocer. corrigindolo, un error de su actuacin, y lo har en virtud de una peticin del particular en ese sentido; peticin que tiene su origen primario en el arto Bo. de nuestro texto constitucional. La administracin pblica en esta figura no acta como parte dentro de un proceso, sino que nicamente va a intervenir para revisar (modificndolo, anulndolo o confirmando) algn acto que el particular ha considerado ilegal o inoportuno. Puede definirse al recurso administrativo como el medio de defensa establecido en la ley, a favor de los gobernados 'Para que la administracin pblica revise un acto administrativo que ellos consideran ilegal, quedando aquella obligada a anularlo, modificarlo o confirmarlo. Para Hctor Flx Zamundio, el recurso administrativo es "un derecho de impugnacin que se tramita a travs de un procedimiento, y que se traduce en una resolucin que tambin tiene el carcter de acto administrativo", El recurso administrativo que es una garanta del particular, como nos dice Eduardo Garca de Enterra, concluye con un nuevo acto administratilJo y de ninguna manera con una sentencia, puesto que no se est en presenda de un proceso jurisdiccional. Se han estudiado los elementos o requisitos del recurso administrativo desde distintas pticas; as, para Jess Gonzlez Prez los requisitos quedarn clasificadOs de la siguiente forma:

a) Subjetivos: rgano competente e interesado o recurrente; b) Objetivos: aclo impugnable o recurrible y fundamento del recurso, y e) De la actividad: lugar, tiempo y forma. Hadel Mostaf formula fas cinco preguntas siguientes, a las cuales responde de la manera que se indica:

209
tos ya impresos para presentar el recurso que la ley prev 8 Procedimiento adeaJado. Las etapas del procedimiento establecidas en otras ramas del derecho, no sern seguidas minuciosamente en materia de recursos administrativos, sin embargo, es necesario que se respeten determinadas fases y garantas del procedimiento. Es de destacar que el Cdigo Federal de Procedimientos Civiles es supletorio de la legislacin administrativa en este punto, y

RECURSO ADMINISlRAT1VO

9 Obligacin de la autoridad de dictar resoludn. Dado que toda la mecnica del recurso administrativo parte de la garanta individual Damada derecho de peticin, es totalmente obligatorio: el que recaiga una resolucin, la cual, como lo hemos indicado, consistir en anular. modificar o confirmar el acto que se impugn; tal resolucin es un nuevo acto administrativo Y. se debe insistir en que no se trata, bajo ningn concepto, de una sentencia, ya que no ha existido contienda procesal ante rgano investido con potestad para pronunciar verdad legal a favor de una parte en controversia con otra.
Debemos estudiar dentro del recurso administrativo lo relacionado con la clasificacin o las clases de reClUSOS existentes. En esto, la doctrina y la legislacin son poco uniformes y utilizan indistintamente denominaciones, tales como inconfonnidad, reconsideracin, oposicin, revocacin, reclamacin, reposicin, alzada, revisin, revisin jerrquica, queja. Por ello, consideramos a la clasificacin, (escuchada en alguna conferencia) fundada en atencin a la autoridad encargada de conocer y resolver el recurso, ms adecuada que las nada constantes adoptadas por nuestra legislacin o por la doctrina. La clasificacin mencionada en el prrafo anterior, se refiere a tres clases de recursos: circular, vertical y horizontal. En el primero, ser el mismo funcionario que emiti el acto impugnado quien conozca del recurso. En el vertical, corresponde al superior jerrquico del autor de la resolucin recurrida, conocer de su impugnacin. El recurso horizontal implica la existencia de un rgano especializado, una autoridad de la misma jerarqua de la emisora, al cual se le encarga el procedimiento en materia de recursos administrativos.

La clasificacin descrita tiene la ventaja de presentar una constante, independientemente de las diferencias o fallas terminolgicas del legislador o de los autores. Conforme a la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, slo hay un recurso: el de revisin, que se interpone ante quien produjo elado impugnado y lo resuelve el superiorde dicho funcionario. S recurso administrativo debe ser agotado previamente a la va de amparo, conforme al criterid de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin establecido desde 1929. No ser necesario el recrso cuando corra inminente peligro el gobernado o . sus bienes; si se trata de una ley que el particular estime violatoria de la c:onstludn; o bien, se produzca dao irreparable; en el supuesto de que se exijan en la ley de la materia mayores requisitos que los fijados para el amparo o en el caso de que se violen directamente preceptos constitucionales. 84 de agosto de 1994, con vigencia a partir del 10. de junio de 1995, se public la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, na de sus sealadas aportaciones es el estatuir un solo recurso administrativo: el de revisin, a interponerse en 15 das; aunque deja a eleccin del gobernado el seguir esa va o la judicial. Se excluyen de la normatividad de esa ley las cuestiones fiscales y financieras, as como las relativas a responsabilidades de los servidores pblicos, elecciones. competencia econmica, justicia laboral y agraria, ministerio pblico y asuntos locales y municipales. Segn el arto 87, la interposicin del recurso suspenderd la ejecudn del acto impugnado, siempre y cuando:
1 Lo solicite expresamente el particular; 2 Sea procedente el recurso; 3 No se siga perjuicio al inters social o se contravengan disposiciones de orden pblico, 4 No se ocasionen daos o perjuicios a otras personas, a menos que se garanticen stos para el caso de no obtener resolucin favorable, y 5 Tratndose de multas, el afectado ganmUce el crdito fiscal en cualesquiera de las formas previstas en el Cdigo Fisca1. La autoridad deber acordar, en su caso, la suspensin dentro de los cinco das siguientes a su interposicin, en cuyo defecto se entenderd otorgada la suspensi6n.

REFORMA ADMINISTRATIVA

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En Mxico, a partir de 1973 se inician los estudios y programas contemporneos de reforma administrativa, stos nevaron a tomar ciertas medidas jurdicas, como la expedicin de Una nueva ley de la administracin pblica (1976), mayor control sobre los entes paraestatales, cambios en el sistema de responsabilidades de los servidores pblicos (1982), eliminacin de trmites innecesarios ante las oficinas gubernamentales, transferencia de entes paraestatales a los particulares (1984 a 1995), etctera. Entre las muchas finalidades que se le han atribuido a la reforma administrativa, est la de volver ms eficiente al poder ejecutivo y a sus rganos, a efecto de cooperar a que se logre el desarrollo socioeconmico del pas. El sistema de reforma administrativa, en la actualidad, recibe en nuestro medio el nombre no muy tcnico de simplificacin administrativa, tendiente, de manera central, a eliminar gestiones duplicadas o innecesarias. El programa y los acuerdos relativos a esta cuestin, fueron publicados en el Diario Oficial de la Federacin.
Bibliografa recomendada
CARRI!.l.O CASTRO,Alejandro, La reiorma administrativa en

Los arts. 89 y 90 prevn las causas de improcedencia y sobreseimiento, de la siguiente forma:

A Se desechar por improcedente el recurso:

a) Contra actos que sean materia de otro recurso y que se encuentre en trmite, promovido por el mismo recurrente y acto impugnado; b) Contra actos que no afecten los intereses jurdicos del particular; e} Contra actos consumados de W1 modo irreparable; d) Contra actos consentidos expresamente, y e) Cuandos se est tramitando ante los tribunales alguna defensa legal interpuesta por el promovente, que pueda tener por efecto modificar, revocar o nulifcar el acto.

B Ser sobresedo el recurso si:

a} El promovente se desiste expresamente;
b) El agraviado fallece durante el procedimiento, si el acto respectivo slo afecta su persona;

e) Durante el procedimiento sobrevenga alguna de las causas de improcedencia a que nos hemos referido; d) Cuando hayan cesado los efectos del acto; el Por falta de objeto o materia del acto respectivo,y f) No se pruebe la existencia del acto impugnado.
BibJiografia recomendada: administrativo, vase en Contencloso

REFORMA ADMINISTRATIVA

Reformar, en una de sus acepciones, es arreglos, poner en orden

(D. E M., M. Alonso).

Dado que la administracin pblica no es algo esttico ni se encuentra ajena a los cambios de la sociedad, recibe constantemente presiones e influencias de los fenmenos polticos, econmicos y sociales que se producen en el pas, Los rganos administrativos del estado, a pesar de la rigidez que les imprimen el principio de jerarqua y la tradicin, se ven presionados por la dinmica social, las innovaciones tecnolgicas y tos avances de la disciplina de la administracin. Todo lo anterior, que la doctrina ha estudiado de manera amplia, crea la necesidad de modificar y actualizar permanentemente la organizacin y los mtodos de los entes del poder pblico, Este movimiento de innovacin continua se llama reforma administrativa,

Mxico, Instituto Nacional de Administracin Pblica, Mxico, 1973. FAYA VIESCA, Jacinto, Administracin pblioofederaJ, Porra, Mxico, 1979. FRAGA, Gabino, Derecho administrativo, 25a. ed., Porra, Mxico, 1986. UEMAN5, Arne F., compilador, C6mo refonnar la admfnistraci6n pbflca, Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 1977. MONTAEZ, Luis S., "La reorganizadn de la rama elecutive", Experiencias nacionales en reforma administrativa, Centro Latinoamericano de Administraci6n para el Desarrollo, Mxico, 1979. NASS, Orto, Reforma administrativa y clenda de la administracin, Centro de Formacin y Perfeccionamiento de Funcionarios, Madrid, 1964, TfNA RAMfREl, Felipe, Derecho constituclonal mexicano 8a. ed., Porra, Mxico, 1967. '

REFRENDO Refrendo: poner un ministro su firma en un decreto debajo de la del jefe del estado (D. E. M., M. Alonso). El refrendo, firma del secretario de estado que deben contener 105 reglamentos, decretos y acuerdos presidenciales, es una de las pocas notas parlamentarlas que posee nuestro sistema jurdico

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poltico. el cual, segn sabemos, es de tipo presidencial. Existen diversas teoras que explican la naturaleza del refrendo:
al Acre de solldorldad. Esta interpretacin se adapta al sistema parlamentario; ya que en un gobierno presidencial no es lgico que el superior (presidente de la repblica), necesite de la solidaridad de un subordinado (secretario de eslado); b} El secretario que refrenda se responsabl liza del acto. Esto tampoco es cierto en nuestra legislacin, ya que la responsabilidad poltica en que pueden incurrir los secretarios tiene diferentes causales; el Ada de certificacin. a secretario de estado no es fedatario, no tiene fe pblica. Adems, en la prctica, los secretarios firman antes que lo haga el presidente, y
d) Ado netamente secretorlal. El refrendo

REGLAMENTO

Es daro que la ley va ms all de la regla constitucional, al hablar de validez. Con el refrendo, no est en juego la validez del acto que lo requiere, sino solamente su observancia. En la reforma del 26 de diciembre de 1985. el arto citado de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal, limit el refrendo a lo siguiente:
Tratndose de los decretos promulgatorios de las leyes o decretos expedidos por el congreso de la unin, slo se requerir el refrendo del titular de la secretaria de gobernacin. Creemos que esta modificacin viola el arto 92 de la ronstitucin, pues ella no prev excepcin alguna en cuanto al refrendo. No obstante, la Suprema Corle de Justicia de la Nacin fall el29 de abril de 1986, en el sentido de que la reforma era correcta, en tanto que el decreto promulgatorio es un mero trmite que pone punto final al procedimiento legislativo. Finalmente, en el caso de que un secretario de estado se negara a refrendar, se ha sostenido la opinin generalizada de que no tendra el efecto de detener un ado presidencial, pues eljefe del ejecutivo removera de-inmediato al secretario renuente afirmar, solucin sta de facto y no de jure. La irrequordoddel acto administrativo en e/refrendo ministerial. Vimosen qu consiste el refrendo en nuestro derecho: indicarnos que es una formalidad que revisten ciertos actos, la cual va a determinar que sean obedecidos. De acuerdo con la teora de las irregularidades e ineficacia del acto administrativo, ste no surtir efectos cuando le falte el refrendo a una orden presidencial; requisito que es subsanable, si no Implica retroactividad.
REGISTRO PBLICO DE LA PROPIEDAD FEDERAL * Patrimonio del estado. REGLAMENTO Si bien gramaticalmente reglamento es un conjunto de reglas, normas, principios o pautas que rigen una actividad, la expresin est reservada a un cuerpo normativo de carcter jurdico; se le estudia como fuente del derecho yaparece en la pirmide jurdica abajo de la ley. ..Se llama reglamento a toda norma escrita dictada por la administracin," (Eduardo Garca de Enterra y Toms Ramn Femndez). Jos Luis ViIlar Palasf, por su parte, nos da la siguiente definicin: "Reglamento es la disposicin general para conductas futuras, imputable al aparato adm-

es un acto de derecho pblico, mediante el cual se perfecciona un reglamento, decreto o acuerdo del presidente de la repblica, para efectos de su observancia constitucional.

Efectos del refrendo. El refrendo. en calidad de acto ministerial, ser un acto de responsabilidad y solidaridad; pero como figura netamente secretaral, segn nuestro derecho positivo, produce el siguiente efecto. El texto constitucional prev:
Art. 92 Todos los reglamentos, decretos, acuerdos y rdenes del presidente debern estar firmados por el secretario de estado o jefe de departamento administrativo a que el asunto corresponda, y sin este requisito no sern obedecidas.
Por su parle, el arlo 13 de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal, al respecto establece:

Los reglamentos, decretos y acuerdos expedidos por el presidente de la repblica debern, para su validez.v observancia constitucionales ir firmados por el secretario de estado o el jefe del departamento administrativo respectivo, y cucndo se refieran a asuntos de la competencia de dos o ms secretaras o departamentos, debern ser refrendados por todos los titulares de los mismos.

REGLAMENTO

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administrativo o sea, es una declaracin unilateral de vcluntad emitida per el poder ejecutivo que crea situaciones jurdicas generales. Por otro lado, se le incluye dentro de la categora de los actos regla. Se ha utilizado el trmino reglamento administrativo para diferenciarlo del llamado reglamento jurdico, asumiendo que ste es el dictado por el legislativo y el primero por el ejecutivo. Tal distincin resulta prcticamente inaplicable en nuestro orden normativo. Dentro de los requisitos tericos, encontramos que el reglamento: a) Es un acto unilateral emitido por la autoridad administrativa; b) Crea normas jurdicas generales; e) Debe tener permanenda y vigencia generales; d) Es de rango inferior a la ley y est subordinado a sta, y e) Aunque es un acto unilateral de autoridad, obliga a la misma. En el aspecto formal, sus requisitos son: ser firmado por el secretario de estado o jefe de departamento a cuyo ramo competa el asunto (refrendo secretarial); tiene que publicarse en el Diario Oftdal de la Federacin, y su procedimiento de creacin es interno, es decir, dentro de la administracin pblica.

nistrativo del estado, con rango inferior a la ley y forma y rgimen tpico." El reglamento de autoridad. El reglamento de autoridad es propiamente el que interesa al derecho pblico, ya que se expide por rgano estatal competente y es fuente de derechos y de obligaciones. Tanto la legislacin como la doctrina nacional y extranjera estiman generalmente al reglamento como un acto proveniente del ejecutivo, sin embargo, nuestro derecho admite la posibilidad de que las autoridades legislativa y judicial expidan los

reglamentos correspondientes a losrganos de esos

poderes, El reglamento de autoridad es el expedido per 6rgano pblico y que, creando situaciones jurdicas generales, tiene obligatoriedad (es ejecutivo y ejecutorio), de tal suerte que el reglamento de autoridad forma parte del orden jurdico positivo, en tanto que el de particulares pertenece al mbito contractual privado. Como fundamento de la actividad reglamentaria no se cita qu arto y ley la permiten, sino que se resean sus posibles causas o justificaciones:

Es una herencia del sistema monrquico, bajo el cual el rey posey la facultad reglamentaria, facultad sta que no le fue arrebatada por el parlamento; b) Es consecuencia de la discrecionalidad que existe en la mayor parte de los campos de accin del poder ejecutivo (usualmente queda a criterio de la administracin pblica emitir o no los reglamentos que la ley permite) e) Equilibrar la funcin legislativa. Esto supone que el reglamento contiene normas materialmente legislativas y, dada la imporiancia que la ley tiene dentro de la vida social, no resulta conveniente dejar totalmente su elaboracin en manos de un solo poder, sino que el congreso debe producir lo ms general y el ejecutivo el detalle, y d) Manejar adecuadamente el elemento cambiante y detallista del orden jurdico. Se supone que el procedimiento legislativo es ms lento que el administrativo, en virtud de ello ser ms expedito actualizar y precisar la aplicacin de la ley, si se permite que el ejecutivo produzca las normas secundarias, es decr.los reglamentos.
a)

Diferencias entre el reglamento y la ley. Existen varias diferencias fundamentales entre la ley y el reglamento, ellas son:
a) La ley es superior jerrquicamente al reglamento, por tanto hay una distincin de grado b) Consecuencia de lo anterior es que encontremos la reserva de la ley es decir, ciertas materias, por su trascendencia, slo sern reguladas por ley y no por reglamento; e) La ley, orgnicamente emana del poder legislativo, en tanto que el reglamento lo emite el ejecutivo; d) El procedimiento de creacin es distinto, segn los rganos que emitan estas disposiciones; e) Todo reglamento est vinculado a una ley: no hay reglamento sin ley, y

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El reglamento administrativo. El reglamento est considerado por muchos autores como un acto

a una ley, en tanto que sta s puede dejar sin vigenda parcial o total a un reglamento.

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REGLAMENTO

En los textos doctrinales se seala con insistencia

que la diferencia central entre la ley y el reglamento, aparte de la cuestin orgnica, est en la intensidad de la norma jurdica. Esta afirmacin es relativa, ya que habr leyes con reglas muy especificas y reglamentos con disposiciones bastantes generales.
Es evidente que el reglamento nos permite llegar al detalle de las situaciones contempladas en el orden normativo superior (la ley); pero su finalidad no slo es de complementadn de la ley, sino que tambin crea situaciones jurdicas generales, lo que en la esfera administrativa hace posible afrontar de manera equitativa problemas que se presentan dentro de la dinmica social. Es necesario h~cer notar que la funcin o finalidad del reglamento no es meramente administrativa; pues sus normas son de aplicacin general y su observancia corresponde a todo individuo que se coloque en el supuesto previsto por el propio reglamento, el cual puede referirse a materias de muy distinta naturaleza (mercantil, laboral, registral, electoral, etctera). En algunos pases, el sistema jurdico reserva a la ley los asuntos importantes y deja como materia de los reglamentos las cuestiones socialmente consideradas secundarias. Esta situacin no se da en el derecho mexicano, en donde todas las actividades regulables jurdicamente estn reservadas a la ley, y el reglamento nicamente puede desarrollar el contenido de sta.
FaOJltad reglamentaria del presidente de la repblica. El arto 89, frac. 1, de la constitucin federal establece: Las facultades y obligaciones del presidente son las siguientes: 1. Promulgar y ejecutar las leyes que expida el congreso de la unin, prooeyendo en la esfera admlnlstratloa a su exacta obseroancla.
Finalidad del reglamento.

por el congreso de la unin. sta ha sido la opinin reiterada de nuestro mximo tribunal.
Reglamentos administrativos. Se indic anteriormente que los reglamentos, salvo raras excepciones, son emitidos por el jefe del ejecutivo; en razn de ello. su naturaleza es administrativa desde un punto de vista orgnioo. En cuanto a su procedimiento de creacin, es decir fonnaImente, son administrativos. Ahora bien, desde un ngulo material son actos legislativos ya que contienen normas jurdicas generales, abstractas e impersonales y provistas de sancin directa o indirecta. Reglamentacin de las leyes. Qued indicado que reglamentar las leyes es un acto orgnico y formalmente administrativo, cuya emisin corresponde al jefe del ejecutivo dentro del marco de sus facultades indelegables. Se treta; tambin, de una facultad discrecional pero cabe recordar que algunas veces el legislador ordena en el texto de la ley que los reglamentos correspondientes debern ser emitidos en cierto tiempo; lo que de acuerdo con 10 visto, resulia rebatibie. Jurisprudenda. Existe una vasta produccin jurisprudencial en materia de reglamentos, cuyos puntos esenciales han sido incluidos en los otros aspectos de esta voz y que puede ser oonsultada en la obra que citamos en la bibliografa correspondiente. A continuacin, se incluye una interesante tesis que resume algunos de los puntos ya tratados:

Reglamentos administrativos. Facultad del presidente de la repblica para expedirlos. Su naturaleza. El arto 89, frac. 1, de
nuestra carta magna, confiere al presidente de repbiica tres facultades: a) La de promulgar las leyes que expida el congreso de la unin; b) La de ejecutar dichas leyes, y c) La de proveer en la esfera administrativa a su exacta observancia. o sea, la facultad reglamentaria. Esta ltima facultad es la que determina que el ejecutivo pueda expedir disposiciones generales y abstractas que tienen por objeto la ejecucin de la ley, desarroIlando y complementando en detalle las normas contenidas en los ordenamientos jutfdicos expedidos por el congreso de la unin. El reglamento es un acto formalmente administrativo y materialmente legislativo; participa de los atributos de la ley, aunque slo en cuanto ambos ordenamientos son de naturaleza impersonal, general, y abstracta. Dos caracters-

Lo anterior ha sido interpretado por la doctrina, la legislacin y la jurisprudencia, en el sentido de que el presidente posee la potestad reglamentaria; ello le corresponde, adems, en razn de su calidad de titular de la administracin pblica y romo jefe de estado y de gobierno. La facultad reglamentaria del presidente de la repblica, segn se ha indicado, deriva directamente de la frac. 1del arto89 constitucional y de ninguna manera se trata de facultades legislativas delegadas

REGLAMENTO ticas separan la ley del reglamento en sentido estricto: este ltimo emana del ejecutivo, a quien incumbe proveer en la esfera administrativa a la exacta observanda de la ley, Y es una norma subalterna que tiene su medida y justificacin en la ley. Pero an en lo que aparece comn en los dos ordenamientos, Que es su carcter general y abstracto, sepranse por la finalidad que en el rea del reglamento se imprime a dicha caracterstica, ya que el reglamento determina de modo general y abstracto los medios que debern emplearse para aplicar la ley a los casos concretos. Apndice al Semanario Judicial de la Federacin 1917-1975, tercera parle, Segunda Sala,

214
CAzORlA PRIETO, Luis Maria, Temas de derecho administratiuo, Ministerio de Hacienda, Madrid, 1978. GARCfA DE ENTERRIA, Eduardo y FERNNDEZ, Toms Ramn, Curso de derecho admlnJstratiuo, t. 1, 2a. ed., Civitas,Madrid, 1978. GARCfA OVlEOO, Carlos y MARTfNFZ lJsERos, Enrique, Derecho administrativo, 1.1,9a. ed., EISA, Madrid, 1989. GORDIlLO, Agustn, Tratado de derecho administratIvo, t. 1, Macchl, Buenos Aires, 1977. GUERRERO LARA, Ezequiel y GUADAARAMA L~, Enrique (compiladores), La Interpretadn constitudonal de la Suprema Corte de JustIcia, ts. 1, 11 ym, Ze. ed.; t. IV, Instituto de Investigaciones Jurdicas, LNAM, Mxlco, 1985 (t.III, 1986). MAR:rfN MATEO, Ram6n, Manual de derecho administrativo, 4a. OO., Comercial Malvar, Madrid, 1979. SAYAGUfs 1..A9J, Enrique, Tratado de derecho administrativo, t. 1, 4a. ed., sin pie de imprenta, Montevideo, 1974. SILVA CIMMA, Enrique, Derecho administratiuo chileno y comparado, 1.1,2a. OO., Jurdica de Chile, Santiago de Chile,1964. . SUAY Mluo, Jos, ''Consideraciones sobre los reglamentos heternomos, con referencia a la intervencin en ellos del Consejo de Estado", Estudios de derecho administrativo, Instituto de Estudios Polticos, Madrid, 1972. VEDEL Georges, Derecho administrativo, Aguilar, Madrid, 1980. VILlAR PAlASf, Jos Luis, Curso de derecho admlnistratluo, t. 1, Universidad de Madrid, Facultad de Derecho, seccin de publicaciones, Madrid, 1972.

tesis 512.
Derecho comparado. La normatividad relacionada con la naturaleza y alcances del reglamento en derecho comparado aborda una serie de aspectos, algunos de los cuales nos resultan ajenos: los reglamentos autnomos, los de necesidad y los provinciales; la reserva de la ley; las autoridades que poseen la facultad de emitirlos; los relativos a su impugnacin por medios administrativos y judiciales, etctera. Como dato interesante en razn de las dudas que an suele suscitar la fraccin 1 del arto 89 constitucional, incluimos esta cita de Enrique Sayagus Laso:
Tampoco es de recibo la doctrina que exige texto constitucional o legalexpreso para admitir la existencia de potestad reglamentaria, porque va contra la realidad institucional. La mayora de las constituciones no consagran expresamente la competencia reglamentaria amplia del poder ejecutivo, mencionando slo los reglamentos de ejecucin y, sin embargo, nadie duda acerca de la existencia de esa postestad. Por tal motivo algunos admiten que la atribucin de competencia reglamentaria no tiene por qu ser expresa, pudiendo estar implcita; pero aceptado esto, prcticamente se vuelve al criterio que consideramos exacto, de que la potestad reglamentaria es inherente a la (uncin administrativa, est en la naturaleza misma de sta.

Se dan casos en el extranjero en los cuales la facultad reglamentaria corresponde al consejo de ministros o gabinete, aunque generalmente le compete al jefe de gobierno.
Bibliografa recomendada BIELSA, Rafael, Derecho administrativo, 1. 11, 6a. ed., La Ley, Buenos Aree, 1964.

REGLAMENTO DE PARTICULARES El derecho, como sistema normativo de toda la sociedad, regula innwnerables aspectos de la actividad de los gobernados, pero reconoce a stos la potestad de eutonormerse en sus interrelaciones, ya sea tratndose de asociaciones, grupos deportivos o familiares, instituciones religiosas o culturales, etctera. La posibilidad que tienen dichos grupos de darse normas propias, internas, que regulen su actividad, se traduce en los llamados regfamentos de partiaJfares. En este caso, 10 verdaderamente importante radica en el alcance, la eficacia o la trascendencia de esas reglas, tanto dentro de la institucin como hacia su exterior: el reglamento slo debe afectar a los miembros del grupo o de la asociacin en sus acciones comunes y ser responsabilidad del individuo obedecer o no lo prescrito, exponindose, en caso de no acatar, a sufrir la sancin mxima, la cual consistira en ser excluido de la respectiva comunidad. El fundamento, pues, de los reglamentos de particulares lo encontramos en el principio de la

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voluntad de las partes; es una cuestin contractual, un "pacto de caballeros". Cuando tales normas
tengan la virlud o la fuerza de surtir efectos en el

REGLAMENTOSDE NECESIDAD

re

en la que precisamente no hay normas legales aplicables (de ah justamente lo de autnomo). Agustn Gordillo

exterior de la comunidad "querigen; su fundamento se encontrar en el reconocimiento que la ley haga de esos reglamentos.
Bibliografa recomendada:

vase en Reglamento.

REGLAMENTOINTERIOR

Los rganos del estado

se agrupan en los poderes ejecutivo, legislativo y judicial, los que para su organizacin requieren de un reglamento interior. segn indica la ley. Esas disposiciones, conforme la opinin de Rafael Belea, no tienen generalidad. Respecto al poder ejecutivo federal, existen los reglamentos interiores de las secretaras y departamentos de estado; stos son expedidos por el presidente de la repblica. correspondiendo a cada dependencia preparar el proyecto de su ramo segn prev la Ley Orgnica de la Administracin
Pblica Federal. En el poder legislativo, cada cmara fonnula y

Es necesario aclarar que en el derecho mexicano no puede existir vlidamente un reglamento autnomo, pues siempre habr W1 engarce mayor o menor a una ley; lo que puede variar es la forma en que se vincule el reglamento con la ley en la cual se sustenta, ya sea en su desarrollo, ejecucin o autorizacin. En ningn caso el presidente de la repblica, a quien corresponde la facultad reglamentaria (a nivel loca!: al gobernador), puede emitir un reglamento que desarrolle directamente la norma prevista en el nivel constitucional; siempre ser absolutamente necesaria la presencia de una ley entre el texto constitucional y cualquier disposicin de carcter reglamentario.
Bibliografa recomendada:

vase en Reglamento.

REGLAMENTOS DE NECESIDAD Los reglamen-

emite su propio reglamento interior; es la constitucin poltica la que directamente les otorga la facultad reglamentaria. No obstante, tales reglamentos debern sustentarse en la ley correspondiente. La Ley Orgnica del Poder Judicial Federal asigna al pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, competencia para elaborar el reglamento interior correspondiente. La expresin estatutos, utilizada hace dcadas para algunos ordenamientos internos de la Universidad Nacional Autnoma de Mxico, se ha extendido a otros organismos paraestatales, por lo que es oportuno anotar algo acerca de ellos: "son reglamentos, pero especiales, es decir, dictados para regir un ente autrquico" (Rafael Bielsa).
Bibliografa recomendada:
vase en Reglamento.

tos de necesidad son los emitidos por el ejecutivo para hacer frente, precisamente, a una situacin de urgencia, lImase guerra, calamidad pblica, catstrofe, plaga, epidemia, etc., los mismos obedecen a una eventualidad de proporciones descomunales, a la que la administracin pblica debe hacer frente adoptando medidas rpidas y pertinentes en el caso de que por el mismo trastorno no se pudiera reunir el rgano legislativo. De esos reglamentos dice Luis M. Cazorla que:
Son los que pueden dictar determinadas autoridades en casos de calamidades pblicas, cuando la ley les autoriza para que en tal contingencia adopten las medidas que juzguen necesarias. Estos reglamentos, pues, pueden hacer quebrar -segn la autoridad competente para dictarlos lo estime o no necesario-, ya el principio de jerarqua normativa, ya el prindpio de reserve de ley, ya ambos principios a la vez. Ahora bien, slo podrn eplcarse en tanto en cuanto subsista el estado de hecho que determine su promulgacin.

REGLAMENTOSAUTNOMOS Se habla de regla-

mentos autnomos cuando stos no corresponden al desarrollo de reglas contenidas en una ley y, por supuesto, son emitidos por la autoridad administrativa. Nace este planteamiento de Posada y su traduccin de la idea alemana de Vesrdmung (reglamento) y del poder reglamentario del derecho francs y belga.
Este tipo 'de reglamentos, que no est expresamente previsto en las leyes ni en la constitucin, estara constituido por aquellos dictados para regir una mate-

No es posible aceptar esta categora de reglamentos en nuestro derecho patrio, toda vez que el sistema jurdico mexicano permite realizar un adecuado reparto de funciones y competencias entre los poderes legislativo y ejecutivo, y en caso de una urgente y grave necesidad, la constitudn prev de manera exacta las soluciones y de ninguna manera se presenta el reglamento de necesidad (cfr. arto 29
de la carla magna).
8ibJiogr..fa recomendada:

vase en Reglamento.

REGLAS GENERALES REGLAS GENERALES

216
Pararreglamentos.
tilan ante rganos administrativos (juntas de conciliacin y arbitraje). El estado. segn se ve en la vozfunci6npblica, mantiene vitales relaciones con sus trabajadores.
Con ciencias no jurldicas. Las relaciones del derecho administrativo con disciplinas no jurdicas son de dos grandes reas:

RELACIONES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO Con otras ramas del derecho: este tipo de relacio-

nes pueden ser de supletoriedad o porque algunas reglas de derecho administrativo derivan de esas ramas, as tenemos sus vinculaciones con el:

a) Derecho constitucional. La constitud6n poltica es la ley suprema, ella estructura la base de los entes pblicos y establece las reglas en materia de derechos humanes, regias que habrn de ser acatadas y respetadas en la actuacin de la administracin pblica; adems, la constitudn contiene otras normasrelativas a cuestiones administrativas. Alguien ha dicho que el administrativo es derecho constitucional aplicado, de ah la lrnportancia de estas relaciones; b) Derecho civil. El estado en el cdigo civil, reconoce los principios generales de derecho y establece algunas otras regulaciones que
son aplicables a diversas ramas jurdicas. Por otro lado, la administracin pblica utiliza

al Con

aquellas ramas del conocimiento humano [cientfico o tcnico], que 10 originan, nutren o auxilian, por ejemplo:
administracin; economa; historia poltica, y sociologa.

b) Con campos del conocimiento o quehacer humanos que son precisamente la materia regulada por el derecho administrativo. En mayor o menor medida, casi toda actividad de Iasodedad est contemplada por las reglas del derecho, as tenemos:

e}

d)

e)

f)

g)

h)

figuras del derecho civil, como la donacin, los legados, las asociaciones, etctera; Derecho mercantil. Ciertas figuras de esta disciplinatienen un uso intensivopor partede los rganos estatales: las sociedades, los contratos,etc. Adems, el estado efecta intensas operaciones de carcter comercial; Derecho procesal. Estaramapresenta una fundamental relacin de supletoriedad para los procedimientosde produccin y ejecucin del acto administrativo, as como para la impugnacin de ste, en su caso; Derecho Internacional pblIco. El poder ejecutivo es el que origina y aplica (casisiempre) los tratados y convenios internacionales; y, adems, define y expresa la polticaexterior; Derecho Internacional prIvado. La solucin de los conflictos de leyes se efecta, por lo general, mediante actos de la admnlstracin pblica; Derecho penal. Un ente de la administracin pblica es titular de la accin penal y el sistema penitendario es manejado por ella misma, de ah las relaciones con esta rama jurdica, y Derecho del trabajo. En Mxico. los conflictos laborales en primera instancia, se ven-

administracin agricultura comercio exterior contabilidad; ecologa; economa industria; infonntica; ingeniera; medicina; mercado de valores, y urbanismo.
Bibliogr..fa recomendada:
recho administrativo.

vcse en Ramas del de

RELACiN JERRQUICA

Centralizad6n ad-

ministrativa.
RENUNCIA A LA CONCESiN En este supuesto, el particular conceslonaro decide no ejercer los derechos que implica la concesin ni cumplir las correlativas obligaciones. Rafael Bielsa sestene que la renuncia no es admisible como forma de extincin de la concesin. por cuanto est en juego el interspblico. En relacin con la renuncia, se debe recordar que los serviciospblicos no se pueden suspender, y que los bienes estatales por explotar no pueden

217
estar sujetos a decisiones caprichosas del concesionario, por tanto, es de pensarse que la opinin del autor arriba citado es correcta, excepto que la renuncia sea expresamente aceptarla por la autoridad concedente. RENUNCIA DE DERECHOS Mediante la renuncia de derechos, el particular desiste de los benefidos que contiene a su favor un ado administrativo; tal desistimiento puede ser expreso o tcito, ya sea porque le "hace saber su decisin al rgano administrativo, o simplemente no ejerce el derecho que tiene. De esta forma el acto administrativo no produce sus efectos y se extingue de una manera anormal. REPBLICA Forma de organizacin poltica de pas, en donde los titulares de los entes pblicos se renuevan peridicamente; a contrario sensu, en las monarquas el poder se tiene vitaliciamente.
tul

REQUISICiN ferda a bienes que necesiten los militares, como alimentos, vestuario, equipo de transporte, habitadones, etctera. La indemnizacin ser proporcional a la temporal merma patrimonial que sufra el gobernado por la desposesin. Existe la posibilidad de requisar servicios personales. En este caso no estamos en presencia, lgicamente, de un modo de adquirir bienes, pero s derechos a favor del estado. La requisicin de trabajos personales est contemplada en la legislacin federal ante situaciones catastrficas o que daen gravemente algn servicio pblico Importante. Para que proceda esa requisicin de trabajo personal, deber ser suspendida previamente la garanta del arto 50. ocnstitucional, el cual prohbe la prestacin de servidos sin consentimiento del afectado, en los trminos siguientes:

REQUISICiN La requisa o requisicin es una figura que surge en el derecho militar; dndose ante una situacin de guerra con el exterior o conflicto interior. Por medio de ella, el estado va a adquirir temporalmente bienes. El ltimo parrfo del arto 16 de la constitucin general de la repblica (antiguo arto 26), establece al respecto: "En tiempo de paz ningn miembro del ejrcito podr alojarse en casa particular contra la voluntad del dueo, ni imponer prestacin alguna. En tiempo de guerra, los militares podrn exigir alojamiento, bagajes, alimentos y otras prestaciones, en los trminos que establezca la ley marcial correspondiente." La idea del constituyente de regular la requsidn sintetiza la finalidad que las normas jurdicas en este punto han tenido desde hace siglos: limitar la accin de los ejrcitos a efecto de preservar a la poblacin civil de posibles saqueos, de los cuales muchas veces fueron vctimas en el pasado. La requisicin ha de ser 'decretede por una autoridad militar (en nuestro caso la secretara de la defensa nacional o la secretara de marina), obedecer a una situacin de excepcional (el estado de beligerancia), debe ser mediante indemnizacin y no implica perder la propiedad en definitiva (salvo tratndose de bienes perecederos). La diferencia radical entre esta figura y la expropiacin est en que debe existir una suspensin de garantas y que el particular perder la propiedad solamente de forma temporal; adems debe ir re-

Nadie podr ser obligado a prestar trabajos personales sin la justa retribucin y sin su pleno consentimiento, salvo el trabajo impuesto como pena por la autoridadjudidal, el cual se sujetar a [o dispuesto en [as!raes. J y JI del arto 123. En cuanto a los servidos pblicos slo podrn ser obligatorios, en los trminos que establezcan [as leyes respectivas, el de las armas y losjurados, as romo el desempeo de los rorgos concejiles y los de eleccin popular, directa o indirecta. Las fundones electorales o censales tendrn carcter obligatorio y gratuito. Los servidos profesionales de ndole social sern obqatorios y retribuidos en los trminos de la ley y con las excepciones que sta seale.

En nuestro derecho, y conforme a Ley de Vas Generales de Comunicacin, se ha dado el caso de requisar o incautar instalaciones que sirven de base para la prestacin de servicios pblicos; es discutible la constitucionalidad de tales medidas requisitorias; y materia de anlisis en el derecho del trabajo, en qu forma afecta a los trabajadores y a los principios que regulan la huelga. Para el derecho administrativo, en virtud de que se trataba casi siempre de empresas de participacin estatal mayoritaria, es difcil analizar si se violaron garantas a particulares, puesto que el objeto de la requisa fueron instalaciones de la propia administracin pblica federal. En caso de que se hubiera dado la requisicin de trabajos personales, s estaramos en presencia de violaciones al arto So. de la carta magna.

REQUISITOS CONSTITUCIONALES DEL ACTO ADMINISTRATIVO

218

Ejemplos de esas requisas son los siguientes:

Control areo: Diario Oficial de la Federacin, 12 de agosto de 1960; Telfonos de Mxico, S. A de C. V.: Diario Oficial de la Federacin del 10 de septiembre de 1984 y 9 de abril de 1987; Compaa de Luz y Fuerza del Centro, S. A.: Diario Oficial de la Federacin, publicado el28 de febrero de 198: Compaa Mexicana de Aviacin,S.A: 2de noviembre de 1987; Autotransportes Urbanas de Pasajeros RlOO: 6 de mayo de 1989, y Servicios Areos Utoral, S. A. de C. V.: 2 de marzo de 1994.
En derecho comparado existen muy diversos enfoques en el estudio de la requisa, de tal suerte que es imposible indicar principios vlidos en todos los sistemas jurdicos; por supuesto que la figura se refiere siempre a mecanismos estatales de adquisicin patrimonial.
Bibliografa recomendada:

ROORfGUEZ, Ram6n, Derecho constltuclonal, 2a, OO., Universidad Nacional Autnoma de Mxico, Mxico,

1978.
Ruz, Eduardo, Derecho constitudonal, 2&. ed., Universidad Nacional Autnoma de Mxico, Mxico, 1978.
RESCATE DE LA CONCESiN El rescate es un medio de dar por tenninada la concesin (vase) antes del plazo previsto en la misma. Jeze sostiene que:
El rescate de una concesin es la decisin unilateral JX>r la cual el concedente, fuera del caso de la caducidad, pone fin a la concesin, antes de la fecha f~ada para su expiracin,

vase en Expropiacin.

REQUISITOS CONSTITUCiONALES DEL ACTO ADMINISTRATlVO La constitucin federal mexicana fija requisitos de los actos administrativos, en los arts. 14 y 16, que en lo conducente prevn:

Nadie puede ser molestado en su persona, lamila, domicilio, papeles o posesiones, sino en virtud de mandamiento escrito de la autordad competente, que funde y motive la causa legal del procedimiento (art. 16).
A nnguna ley se dar efedo retroactivo en peljuicio de persona alguna (art. 14). En este diconario se da breve explicacin de estas disposiciones, en cuanto implican requisitos que ha de satisfacer la accin de los rganos administrativos del estado. Vase al respecto las voces correspondientes a esos requisitos: competenda, forma escrita, fundamentacin, motivacin, legalidad e rretroactividad.
Bibliografa recomendada
BENOlT, Francis-Paul, El derecho administrativo francs,
CARHIlJ..O FLORES,

En caso de presentarse el rescate, ste debe ser justificado, ya sea porque algn cambio haga que el concesionario no pueda seguir prestando el servicio o usando el bien, o porque se presente alguna circunstancia de inters pblico que motive la medida, de lo contrario el particular perjudicado puede oponerse, ya que se estara frente a un caso de exceso o desvo de poder, Jos Canasl expone que ''un rescate prematuro, antes del vencimiento del plazo o trmino de la concesin, implica necesariamente el pago de una indemnizacin, que estar en funcin directa de los daos y perjuicios". Desde luego, existe opinin en oonlrario: en el supuesto de rescate justificado no se debe cubrir indemnizacin alguna al concesionario.
RESCISiN La rescisin es un medio de concluir un negocio jurdico bilateral, por incumplimiento de una de las partes o por alguna causa ajena a la voluntad de stas; la parte que decide la rescisin

Instituto de Estudios Administrativos, Madrid, 1977. Antonio, La)ustlclafederal y la administracin pblica, 2a. ed., Porree, Mxico, 1973. DIEZ, Manuel M., El ado administrativo, 2a. ed., Tipogrfica Editora Argentina, Buenos Aires, 1961.

no incurre en responsabilidad alguna. Tratndose de los actos administrativos, esta va para concluirlos, difcilmente se dar, pues ya qued indicado que tales actos son de carcter unilateral. Podra citarse, y eso con reservas, a la concesin como un acto administrativo rescindible. La rescisin, en el derecho administrativo, corresponde ms bien contemplarla dentro de los contratos que celebra el poder ejecutivo. Jos Canasl expone que en la concesin "podran aplicarse los principios generales de la rescisin de los contratos", por incumplimiento del concesionario, \0 cual es aceptable siempre y cuando se considere a la concesin como un contrato administrativo,

219
La mencin tiene importancia porque en nuestra prctica jurdico administrativa se usa, errneamente, la expresin oontrato concesin. RESERVADE LALEY Opinin segn la cual existen ciertas materias que solamente puede regular un ordenamiento legal, y las dems ser contenido de algn reglamento. Sinnimo, en derecho comparado, de la reversin en materia expropiatoria.
RETROCESiN '" Reversin.

REVOCACiN

1982, se resuelve un caso de reversin, cuya expropiacin haba sido publicada el8 de enero de 1945; el nuevo acto administrativo result favorable al particular en el ejemplo citado.
REVISiN
jerrquica.

Recurso administrativo y Reladn

REVERSiN Hemos dicho que los bienes afectos a la concesin (vase) no cambian de dueo por ese solo hecho; no obstante, puede estipularse que al terminar la concesin las instalaciones que haya utilizado el concesionario pasen a ser propiedad del estado, sin que ste deba pagar indemnizacin alguna. A esto se le denomina reversin; pero es necesario aclarar que no se trata de un derecho nato del concedente, sino que es una estipulacin que puede o no estar prevista en la concesin, ms an, como expone Miguel S. Marienhoff:
Esta expresi6n (reversin), aunque gramaticalmente se le acepte romo correcta en este sentido, en realidad no es de uso recomendable, por cuanto si los bienes aludidos nunca fueron del estado, se presta a confusi6n decir que ellos revertirn a l. En estos casos es ms propio hablar de trensjerencia de bienes.

REVOCACiN La mayora de los autores que tratan la revocacin administrativa, estn de acuerdo en que existe una gran confusin en su empleo tanto en la doctrina como en la ley. La revocacin hace cesar los efectos jurdicos de lID acto vlido, por convenir as a quien lo produjo. Existe tanto en derecho pblico como en privado. Los problemas que la revocacin administrativa suscita son:
a) Uno de carcter terminolgico, al con-

fundrsele con la anulacin de un acto irregular o con algn medio de defensa que los particulares posean para impugnar aquellos actos que consideren lesivos a su inters (recurso de revocacin). Nuestra legislacin acostumbra usar en este ltimo sentido el vocablo revocacin, desde luego de forma inadecuada, y b) El segundo problema gira en torno a qu actos pueden revocarse y con qu alcances. Indiquemos algunos puntos importantes acerca de la revocacin administrativa. Esta forma de extincin implica dejar sin efectos un acto vlido; debe decidirla una autoridad competente, en ejercicio de sus facultades; ha de estar prevista en la ley; se emite de oficio, nunca a peticin del gobernado; no debe causar perjuicio al particular; recae sobre un acto que no ha agotado sus efectos; obedece a una causa de conveniencia al inters general; constituye un nuevo acto administrativo. Si faltara una de estas notas fundamentales estaramos ante una revocacin viciada por irreqularidad o ante otra figura jurdica, como la anulacin o algn medio de defensa (recurso administrativo de revocadn). Recalcamos que el acto revocado debe ser perfedo y no haber agotado sus consecuencias; el motivo que origina la revocadn es de oportunidad y con miras al inters general; en ninguna circunstancia deber perjudicar derechos adquiridos del gobernado.

Derechode reversin en la expropiacin. La Ley

de Expropiacin que tambin es aplicable en el Distrito Federal para asuntos locales, establece la reexpropiacin o retrocesin llamndola reversin, la cual deber intentar el gobernado si en \ll1 lapso de cinco aos la cosa que le fue expropiada no ha sido utilizada o bien fue destinada a fin distinto para aquel que fue expropiada. La ley tambin es omisa en cuanto a los detalles de la reversin. (La ley fija lID trmino de dos aos para ejercer ese derecho, a partir de la fecha en que sea exigible la reversin. ) La autoridad debe resolver en 45 das; el particular s6io ha de regresar lo que se le haya pagado de indemnizacin. La reversin, poco usada en la prctica, es interesante tericamente y llama la atencin de los alumnos en la ctedra, principalmente acerca de los trminos, destino de la indemnizadn ya pagada, etc.; en el Diario Oficialdel 25 de noviembre de

REVOCACiN

220
graves a las condiciones del ttulo correspondiente, se habla de reoocadn, cuando en realidad se est ante una sancin consistente en cancelar la concesin (de derta manera sera una forma especial de

Vale la mencin de que en el derecho procesal civil y penal existe el recurso de revocacin: ste

opera contra autos de trmite no apelables, los

cuales los resuelve el propio juez. Esta figura es, desde luego, distinta a la revocacin administrativa que hemos descrito brevemente. La revocacin de la concesin puede producirse por razones de oportunidad o oonveniencia. En nuestro pas, cuando elconcesionarioincurreen faltas

rescisin).
Bibliografa recomend.da: ccse en Irregularidades e lneflcaclas del acto odmlnlstratlvo.
REZAGO

Aprouechamientos.

221
SALUBRIDAD
SO/ud pblica.

SALUDPBLICA Semento del orden pblico.

ral de la repblica; y de la misma disposicin se

deduca, con anterioridad a 1983, que la salubridad

generales materiaen la que concurren lafederacin

SALUD PBLICA Lo sanitario, dentro de la actividad dela administracin pblica, se refiere a la salud pblica: la reduccin de la tasa de mortalidad y los estados. En la actualidad, gracias a los acuerdos y bases

de coordinacin suscritos entre el gobierno federal

y los de los estados, se tiende a que las entidades federativas manejendetenninados servicios, segn

mediante el combate a las enfennedades de mayor

incidencia entre

la poblacin.

El derechosanitario, denominacindada al antecedente del actual derecho protector de la salud,

los programas de regionalizadnde la administradn pblica federal. La normatividad y el financiamiento de 105 mismos quedan reservados a la

pretende autonoma respecto al derecho administrativo; el nuevo nombresupone una ampliacin de

los aspectos regulados.

federacin.

Si bien, en trminos generaleslo sanitario puede entenderse como ]0 relativo a la sanidad y sta identificarse con el conjunto de servicios gubernamentales organizados para preservar la salud del

reas que abarca la salud. La salud es la ausenda

de enfermedades e implica una situacin fsica y mentalmente sana. Lo que aqu debe tratarse son
las reas que abarca la accin estatal protectora de la salud. Este punto puede ser descrito con base en los arts. 30. y 33 de la Ley General de Salud, publicada el 7 de febrero de 1984, a cuyo tenor los servicios de salubridad que el estado proporcionar han de referirse a los siguientesaspectos generales Q. espeficos:
1 Atencin mdica preventiva i Il Servicios mdicos curativos, y III Servicios de rehabilitacin.
Estos tres

comn de los habitantes de la nacin. un estado o un municipio, para efectos del estudio de la Ley Generalde Salud es importantedistinguir lavigilanciasanitaria, que corresponde a los gobiernosfederal, local y municipal, segn los acuerdos de coordinacin que se tengan celebrados. La ley establece disposiciones acerca de visitas sanitarias que se realizarn por medio de inspectores, las cuales concluirn con el levantamiento de una aeta al respecto; tanto la visita como el aeta estarn, lgicamente,referidas al cumplimiento o infraccin de las disposiciones que en materiade salud establezcan la ley, los reglamentos y los dems ordena-

primeros rubros son

105

genricos, pu-

dindose comprender en ellos todos los siguientes:

mientos vigentes.

1 Organizadn y vigilancia de la prestacin de

serviciosofrecidosen establecimientos que no pertenecen a instituciones pblicas de seguridad social; 2 Coordinaciny evaluacinde los serviciosde salud proporcionados por instituciones pblicas de seguridadsocial;
3 Atencin mdica en benefido de grupos vulnerables; 4 Atencin materno-infantil; 5 Programas de planeacin familiar; 6 Salud mental; 7 Vigilancia de las actividades profesionales y similares relacionadas oon la salud; 8 Fomento de estudios especializados en esta
meterle;

Fundamento constitudonal de la proteccin a la salud. El arto 40. de la constitud6n politica de la repblica,en su prrafo cuartoestablece: "Toda persona tiene derecho a la proteccin de la salud. La ley definir las bases y modalidadespara el acceso a los servidos de salud y establecer laconcurrenda de la federaci6n y las entidadesfederativas en materia de salubridad general, conforme a 10 que . dispone lafrac. XVI del art. 73 de esta constitucin."
Este prrafo, agregado segn reforma del 3 de

febrero de 1983, consagra el llamado derecho a la salud, el que, ms bien y como lo seala el texto constitucional, se refiere a la proteccin que a la
salud deben brindar las instituciones del poder pblico y que confinna la oompetenciadel congreso de la unin para legislar en materia de salubridad,

previstaen el arto 73 de la propia constitucin.

La frac. XVI de dicho arto 73 se refiere a que el

congreso puede dictar leyes sobre salubridad gene-

9 Coordinacin de la investigacin cientfica en el ramo; 10 Controlde las investigaciones mdicas que se efecten en seres humanos;

SALUD PBLICA

222
4 Establecer los mecanismos de colaboracin entre los sectores pblico, social y privado para poner en prctica dichos medios de accin.

11 Orientacin en materia nutridonal;

12 Intervencin para prevenir y controlar factores ambientales que afecten la salud humana; 13 Salud ocupacional; 14 Prevencin y control de enfermedades transmisibles y no transmisibles y de accidentes; 15 Prevencin de la invalidez; 16 Asistencia social; 17 Programas contra el alcoholismo y el tabaquismo; 18 Prevencin y combate contra la farmeccdependencia; 19 Control sanitario de productos y servidos, que incluye equipo y productos reladonados con la salud; 20 Control de importacin y exportacin de productos y servicios mdicos; 21 Control de la publicidad en cuestiones relacionadas con la salud; 22 Control sanitario de la disposicin de rganos, tejidos y cadveres de humanos, y 23 La sanidad internacional.

La misma ley agrupa las disposiciones en materia de salud preventiva en tres aspectos:
enfermedades transmisibles; enfermedades no transmisibles, y accidentes.

Prevencin de enfermedades. Se ha considerado que la prevencin de enfermedades debe ser el objeto en tomo al cual gire la actividad que en materia de salud realice la administracin pblica. El concepto moderno de medicina se refiere ms a prevenir que a curar las enfermedades. En los pases altamente desarrollados la medicina preventiva ha alcanzado niveles de gran eficiencia, y en otros resulta totalmente obligatorio someterse a las actividades que en este ramo lleva a cabo el poder pblico. Hacer conciencia de que en nuestra sociedad debe arraigar el concepto de medicina preventiva y que ste Sea aceptado, es una tarea que debe interesar y comprometer no slo a las autoridades, sino tambin a los individuos y a las familias. La Ley General de Salud tambin se refiere a la prevencin y control de enfermedades y eccidentes, en ella se establecen, independientemente de las disposiciones contenidas en leyes laborales y de seguridad social, los siguientes medios de accin:

Duracin en enfermedades. Rehabilitacin de enfermos. Se considera que existe enfermedad mientras un individuo no est plenamente sano, es decir que no ha recuperado la salud. La duradn de la enfermedad es desde que la misma aparece y afecta el desarrollo y las facultades plenas del individuo, hasta su total restablecimiento alcanzado en virtud de tratamientos curativos o de rehabilitacin. La duracin de las enfermedades, medida convencionalmente, variar de acuerdo con la naturaleza del mal y de la respuesta que se obtenga con ciertos tratamientos curativos por parte del individuo enfenno. Rehabilitacin de enfermos. De acuerdo con la poltica de proteccin a la salud, elevada al rango de garanta individual y consagrada por nuestra carta magna, la enfermedad no habr desaparecido hasta que el individuo no se reincorpore plenamente a sus actividades ocupacionales, recreativas y sociales, 10 que slo es posible y aconsejable ante la ausencia total de enfermedad. La Ley General de Salud que se comenta contiene disposiciones en materia de rehabilitadn, dirigidas sustancialmente a la rehabilitacin de invlidos. Potestad sandonadora de la administraci6n pblica. "Compete a la autoridad administrativa la aploocin de sanciones por infracdones de los reglamentos gubernativos y de polia. . ." indica el arto 21 de nuestra carta magna, con lo que instituye la potestad de la administradn pblica para imponer sanciones en esa materia. Si seguimos textualmente lo expresado por el precepto constitucional, se podra considerar que ste excluye a la mayora de las leyes administrativas (las fiscales entre ellas), de la posibilidad para el poder ejecutivo de hacerlas cumplir coactivamente o reprimir su violacin.
SANCIN ADMINISTRATIVA

1 Dictar normas tcnicas para la prevencin y el control de enfermedades y accdentes; 2 Establecer y operar el sistema nacional de vigilancia epidemiolgica; 3 Realizar los programas y actividades necesarios en este rubro, y

223
Sin embargo, algunos tratadistas, basndose en lo que disponan las constituciones anteriores acerca de este particular, sostienen la inexistencia de tal limitante, pues consideran que el citado arto carece de una redaccin correcta y que la voluntad del legislador es la de extender la facultad sandonadora a toda la legislacin administrativa. Complementa esta idea 10 sealado por el arto 89, frac. 1,de la misma constifudn, que faculta y obliga al presidente de la repblica a ejecutar las leyes, lo que no seria posible sin el poder sancionador. Vienen a confirmar esta tesis los arts. 22 Y lOO,

SANCiN ADMINISTRAnVA

Con motivo de la comisin de Jos delitos, las penas impuestas son predominantemente corporales (privativas de la libertad); en lo que respecta a las infracciones administrativas, stas son la excepcin y, en ningn caso deben exceder de 36 horas, adems de que hay un predominio de las sanciones de carcter patrimonial o que constituyan la privacin de algn derecho (clausuras, aplicacin de bienes al adeudo, etctera). Independientemente de lo anterior, existen otras diferencias bsicas en cuanto al procedimiento, romo las previstas por el arto 16 constitucional. Procedimiento para imponer sanciones. En el procedimiento administrativo que se siga para imponer una sancin y en el documento en que conste sta misma, han de observarse las formalidades que indicamos para el acto administrativo, puesto que se trata precisamente de un acto de esta naturaleza. De conformidad con sus respectivas leyes encon1ramos que existe una gran diversidad de procedimientos; por ejemplo, en el caso de las sanciones impuestas por el agente de trnsito vehicular, generalmente de inmediato a la comisin de la infraccin, el procedimiento es completamente distinto al seguido en el supuesto de las impuestas por la secretara de hacienda y crdito pblico, con motivo de una infraccin detectada despus de una revisin de libros y dems documentos fiscales; o bien, en la consistente en inhabilitar a tul setvidor pblico que no ha rendido su declaracin de bienes ante la secretara de contralora y desarrollo administrativo, hecho comprobado despus de haberse realizado la investigacin respectiva y escuchar al presunto infractor.

tambin constitucionales, al indicar, el primero, que

no ser confiscacin aplicar los bienes del infractor para el pago de impuestos o multas; Y. el segundo, que ordena la imposicin de sanciones administra-

tivas a los servidores pblicos por actos ti omisiones

que atenten contra la legalidad que deben observar en el desempeo de sus cargos. De la lectura del citado arto21 de la constitucin federal, aparentemente, se desprende una gran limitante a la potestad sancionadora de la administracin pblica, al sealar que sta solo podr consistir en imponer multa o arresto hasta por 36 horas, con lo que deja fuera de los medios de accin del poder ejecutivo a la clausura, el decomiso y la cancelacin de licencias que son tipos de sancin comnmente utilizados por el derecho mexicano. Respecto de esta cuestin, la Suprema Corte de Justicia de la Nacin ha dicho que el arto 21 no pretende limitar las clases de sancin, sino nicamente separar la competencia en materia de ilcitos: lo penal le debe corresponder al poder judicial y las infracciones administrativas al poder ejecutivo.

El procedimiento para averiguar los delitos y el de las infracciones. multirreferido arto 21 constitucional designa al ministerio pblico, auxiliado por la polica judicial (autoridades administrativas), responsable de la persecucin de los delitos, correspondindole a la autoridad judicial imponer las penas respectivas. El mismo dispositivo, como ya se cit, seala que a la autoridad administrativa le compete la aplicacin de sanciones por las infracciones a los reglamentos gubernativos y de polica y, en nuestra opinin, a todas las leyes de naturaleza administrativa. En el caso de los delitos, slo habr accin penal en contra de personas fsicas, pero en las infracciones administrativas podr responsabilizarse tanto a stas como a las morales.

Naturaleza de las sanciones administrativas. Como hemos podido observar en el desarrollo de este tema, existe una dificultad que se considera de momento irresoluble, para determinar la naturaleza de las sanciones; problemtica que obviamente se extiende a las de carcter administrativo. Para los efectos de nuestra disciplina, debemos considerar como sanciones administrativas. aquellas consecuendas represivas de un ilcito, previstas en disposiciones jurdicas y cuya imposicin le corresponde a la autoridad administrativa. Segn su mbito de aplicacin, tenemos sanciones mediante las cuales la administracin pblica protege su organizacin y orden internos, es decir,

SECRETARfA DE AGRICULTURA, GANADERfA y DESARROLLO RURAL

224

su buen funcionamiento; y las que utiliza para garantizar el orden social.

Todo sistema de sanciones administrativas, debe tender a hacer justos los procedimientos y la
facultad sancionadora del poder ejecutivo.

La finalidad de la sancin, como la de la pena, sigue siendo objeto de un no resuelto debate: castigo, venganza, ejemplarizar, desalentar la imitacin, atemorizar, indemnizar, proteger el inters pblico, reeducar, etctera. Es decir, mientras no se efecte una adecuada sistematizacin de las normas relativas a las infracdones y sanciones administrativas no se lograr alcanzar un mbito jurdico en el que impere la equidad.
SECRETARIA DE. AGRICULTURA, GANADERfA y DESARROLLO RURAL rgano centralizado del

gobierno federal mexicano. Segn el art. 35 de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal, le compete:
1 Formular, conducir y evaluar la poltica de desarrollo rural, a fin de elevar el nivel de vida de las familias que habitan en el campo, en coordinacin con las secretaras competentes; 2 Fomentar el empleo en el medio rural, as como establecer acciones que tiendan a incrementar la productividad y la rentabilidad de las actividades econmicas rurales; 3 Integrar e impulsar proyectos de inversin para canalizar, productivamente, recursos pblicos y privados al gasto social en el sector rural; coordinar y ejecutar la poltica federal para crear y apoyar empresas que asocien a grupos de productores rurales a travs de las acciones de planeacin, programacin, concertacin, coordinacin de aplicacin, recuperacin y revolvencia de recursos, para ser destinados a los mismos fines; as como de asistencia tcnica y de otros medios que se requieran para ese propsito, con la intervencin de las dependencias y entidades de la administracin pblica federal y de los gobiernos estatales Ymunicipales, y con la participacin de los sectores social y privado; 4 Fomentar los programas y elaborar normas oficiales de sanidad animaly vegetal; atender, coordinar, supervisar y evaluar las campaas de sanidad;

5 Procesar y difundir la informacin estadstica y geogrfica referente a la oferta y la demanda de productos relacionados con el sector rural; 6 Apoyar, en coordinacin con la secretara de educacin pblica, las actividades de los centros de educacin agrcola media superior y superior; y establecer y dirigir escuelas tcnicas de agricultura, ganadera, apicultura, avicultura y silvicultura, en los lugares que sea conveniente; 7 Organizar y fomentar las investigaciones agrcolas, ganaderas, avcolas, apcolas y silvcolas, estableciendo institutos experimentales, laboratorios, estaciones de cra, semilleros y viveros, vinculndose a las instituciones de educacin de las localidades que correspondan, en coordinacin, en su caso, con la secretara de medio ambiente, recursos naturales y pesca; 8 Formular, dirigir y supervisar las actividades relacionadas con la asistencia tcnica y la capacitacin de los productores rurales; 9 Promover el desarrollo de la infraestructura industrial y comercial y de la produccin agropecuaria, en coordinacin con la secretara de comercio y fomento industrial; 10 Promover la constitucin de asociaciones rurales; 11 Elaborar, actualizar y difundir W1 banco de proyectos y oportunidades de inversin en el medio rural; 12 Participar junto con la secretara de medio ambiente, recursos naturales y pesca en la conservacin de los suelos agrcolas, pastizales y bosques, y aplicar las tcnicas conducentes; 13 Fomentar y organizar la produccin econmica del artesanado, de las artes populares y de las industrias familiares del medio rural, eon la participacin que corresponda a otras dependencias o entidades; 14 Coordinar las acciones que el ejecutivo federal convenga con los gobiernos locales para el desarrollo rural de las diversas regiones del territorio nacional; 15 Proponer polticas en materia de asuntos internacionales y comercio exterior agropecuarios; 16 Organizar y mantener al ccrrante tos Q.stud~ econmicos sobre la vida rural con objeto de establecer los procedimientos para su mejora;

225

SECRETARA DE COMERCIO y FOMENTO INDUSTRIAL

17 Organizar y patrocinar congresos, ferias, exposiciones y concursos agrcolas y pecuarios, que se desarrollen principalmente en el medio rural; Participar con la secretara de hacienda y crdito pblico en la determinacin de los criterios para el establecimiento de los estmulos fiscales y financieros necesarios para el fomento de la produccin rural, y evaluar sus resultados; Programar y proponer. con la participacin que corresponde a la Secretara de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca, la construccin de pequeas obras de irrigacin y proyedar, ejecutar y conservar bordos, canales, tajos, abrevaderos y jageyes que compete realizar al gobierno federal o en cooperadn con los gobiernos de los estados, los municipios o los particulares; Participar. junto con la Secretara de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca, en la promocin de plantaciones forestales, de acuerdo con los programas y que competa realizar al gobierno federal, por s o en cooperacin con los gobiernos de los estados, municipios o de particulares, y Los dems que le asignen las leyes y los reglamentos.

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SECRETARA DE COMERCIO y FOMENTO INDUSTRIAL rgano de la administracin pblica fede-

ral centralizada del gobierno mexicano. Le competen los asuntos que enlista el artculo 34 de la ley orgnica correspondiente:

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1 Formular y conducir las polticas de industria, comercio exterior, interior, abasto y precios del pas; con excepcin de los precios de bienes y servicios de la administracin pblica federal; 2 Regular, promover y vigilar la comercializacin, distribucin y consumo de los bienes y servicios; 3 Establecer la poltica de industrializacin, distribucin y consumo de productos agrcolas, ganaderos, forestales, minerales y pesqueros, en coordinacin con las dependencias correspondientes; 4 Fomentar el comercio exterior; 5 Estudiar, proyectar y determinar los aranceles y fijar los precios oficiales, escuchando la

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opinin de la secretara de hacienda y crdito pblico; estudiar y determinar las restricciones para losartculos de importacin y exportacin, y participar con la citada secrelara en la fijacin de los criteriospara el establecimiento de estnulos al comercio exterior Estudiar y determinar mediante reglas generales, conforme a los montos globales establecidos por la secretara de hacienda y crdito pblico, los estmulos fiscales para el fomento industrial, el comercio interior y exterior y el abasto incluyendo los subsidios sobre impuestos de importacin, y administrar su aplicacin, as como vigilar y evaluar resultados; Establecer la poltica de precios, y con la participacin de las autoridades locales, vigilar su estricto cumplimiento, particularmente en lo que se refiere a artculos de consumo y uso popular, y establecer las tarifas para la prestacin de aquellos servicios de inters pblico que considere necesarios, con la exclusin de los precios y tarifas de los bienes y servicios de la administracin pblica y definir el uso preferente que deba darse a determinadas mercanas; Regular, orientar y estimular la proteccin al consumidor; Participar con las secretaras de desarrollo social; de agricultura, ganadera y desarrollo rural; de medio ambiente, recursos naturales y pesca, la distribucin y comercializacin de productos y abastecimiento de los consumos bsicos de la poblacin; Fomentar la organizacin y constitucin de sodedades oooperativas, royo objeto sea la produccin industrial, la distribucin o el OOnslUTIO; Coordinar y dirigir, con la colaboracin de las secretaras de agricultura, ganadera y desarrollo rural, y de medio ambiente, recursos naturales y pesca, el sistema nacional para el abasto, con el fin de asegurar la adecuada distribucin y comercializadn de productos y el abastedmiento de los consumos bsicos de la poblacin Normar y registrar la propiedad industrial y mercantil; y regular y orientar la inversin extranjera y la transferencia de tecnologa; Establecer y vigilar normas de calidad, pesas y medidas para la actividad comercial; as como las normas y espedficaciones industriales;

SECRETARIA DE COMERCIO y FOMENTO INDUSTRIAL

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las bases de las convocatorias para realizar concursos internacionales; Formular y conducir la poltica en materia minera; Fomentar el aprovechamiento de los recursos minerales y llevar el catastro minero, y regular la explotacin de salinas ubicadas en terrenos de propiedad nacional y en las formadas de modo directo por las aguas martimas; Otorgar contratos, concesiones, asignaciones, permisos y autorizaciones en materia minera, en los trminos de la legislacin correspondiente, y Las dems que le atribuyan leyes y regiamentos vigentes.

14 Regular y vigilar de conformidad con las disposiciones aplicables, la prestaci6n del servicio registral mercantil a nivel federal, as romo fomentar y apoyar el adecuado funcionamiento de los registros pblicos locales 15 Fomentar el pequeo comercio rural y ur27 28

bano, as como promover el desarrollo de

lonjas, centros y sistemas comerciales de carder regional o nacional en coordinacin con la secretara de agricultura, ganadera y desarrollo rural; Impulsar, en coordinacin con -las dependencias centrales o entidades del sector paraesfatal que tengan relacin con las actividades especficas de que se trate, la produccin de aquellos bienes y servicios que se consideren fundamentales para la regulacin de"precios; Organizar y patrocinar exposiciones, ferias y oongresos de tipo industrial y comercial; Organizar la distribuci6n y consumo a fin de evitar el acaparamiento y que las intermediaciones innecesarias o excesivas provoquen el encarecimiento de los bienes y servicios; Regular la producci6n industrial con exclusin de la que est asignada a otra dependencia Asesorar a la iniciativa privada en el establecimiento de industrias, en el de empresas que se dediquen a la exportacin de manufacturas Fomentar, regular, y promover el desarrollo de la industria de transformacin e intervenir en el suministro de electricidad a usuarios y en la distribucin de gas; Fomentar, estimular y organizar la produccin del artesanado, de las artes populares y de la industria familiar; Promover, orientar y fomentar la industria nacional; Promover, orientar, fomentar y estimular la industria pequea y mediana y regular la organizacin de industriales; Promover y organizar la investigacin tcnicoindusbial; Registrar los precios de mercancas, arrendamientos de bienes muebles y contratacin de servicios, que regirn para el sector pblico; dictaminar los contratos o pedidos respectivos; autorizar las compras del sector pblico en el pas de bienes de procedencia extranjera, as como, conjuntamente con la secretara de hacienda y crdito pblico, autorizar

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SECRETARIA DE COMUNICACIONES y TRANSPORTES rgano centralizado del gobierno federal mexicano. El articulo 36 de la Ley Orgnica de la Administraci6n Pblica Federal establece su competenda, segn relacin que en seguida hacemos: 1 Formular y conducir las polticas y programas para el desarrollo del transporte y las comunicaciones del pas; 2 Regular, inspeccionar y vigilar los servicios pblicos de correos y telgrafos y sus servicios diversos; conducir la administracin de los servicios federales de comunicaciones elctricas y electrnicas y su enlace con servicios similares pblcos concesionados, con los servicios privados de telfonos, telgrafos e inalmbricos y con los estatales y extranjeros; as como del servicio pblico de procesamiento remoto de datos; 3 Otorgar concesiones y permisos, previa opinin de la Secretara de Gobernacin, para establecer y explotar sistemas y servicios telegrficos, telefnicos, sistemas y servicios de comunicacin inalmbrica por telecomunicaciones y satlite, de servicio pblico de procesamiento remoto de datos, estaciones de radio experimentales, culturales y de aficionados y estaciones de radiodifusin comerciales y culturales; as como vigilar el aspecto tcnico de tales sistemas, servicios y estaciones; 4 Otorgar concesiones y permisos para establecer 11 operar servicios areos en e) terrcno nacional, fomentar, regular y vigilar su funcionamiento, as como negociar convenios

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SECRETARfA DE CONTRALORfA y DESARROLLO ADMINISTRATIVO

para la prestacin de servicios areos internaconales: 5 Regular y vigilar la administracin de los

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aeropuertos federales, conceder permisos para la construccin de aeropuertos particulares y vigilar su operacin;

6 Administrar los servidos de control de trnsito,

as como de infonnaci6n y seguridad de la navegacin area; 7 Construir las vas frreas, patios y termnales de carcter federal para el establecimiento y explotacin de ferrocarriles, y la vigilanda tcnica de su funcionamiento; 8 Regular y vigilar la administracin del sistema
ferroviario;

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9 Otorgar concesiones y permisos para la explotacin de servicios de autotransporte en carreteras federales y vigilar tcnicamente su funcionamiento, as como el cumplimiento de las disposiciones legales; Realizar la vigilancia y el servicio de polica en las carreteras federales; Participaren los convenios para la construccin y operacin de los puentes internacionales; Fijar normas para el funcionamiento de los setvicios pblicos de comunicadones y transportes y las tarifas para el cobro de los mismos, as como otorgar concesiones y permisos y fijar las tarifas y reglas de aplicacin de todas los servicios martimos, portuarios, auxiliares y conexos relacionados con los transportes o las comunicaciones; y participar con la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico en el establedmiento de las tarifas de los servidos que presta la administracin pblica en comunicaciones y transportes; Fomentar la organizaci6n de sociedades cooperativas cuyo objeto sea prestar setvicios de comunicaciones y transportes; Promover y organizar la marina mercante; Establecer los requisitos que deban satisfacer el personal tcnico de la aviaci6n civil,marina mercante, servicios pblicos de transporte terrostre y de teJecomunicadones y conceder las licencias y autorizaciones respectivas; Regular las comunicaciones y los transportes por agua; Inspeccionarlosserviciosde la marina mercante; Construir, y conservar las obras matimas, portuarias y de dragado, instalar el sealamiento martimo y proporcionar servicios de

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infonnaci6n y seguridad para la navegacin en los mares; Celebrar u otorgar contratos, concesiones y permisos para el establecimiento y explotacin de servicios relacionados con las cornunicaciones por agua; as como coordinar en los puertos martimos y fluviales las actividades de servidos maritimos y portuarios, los medios de transporte que operen en ellos y los servicios de las vas generales de comunicacin (vase) para su eficiente funcionamiento, salvo los asignados a la secretara de marina; Administrar los puertos centralizados y coordinar los de la administracin paraeslatal, y ortorgar concesiones y permisos para la ocupacin de la zona federal dentro de los recntos portuarios; Construir Y conservar los caminos y puentes federales, los internacionales; as como las eslaciones y centrales de autotransporte federal; Construir y conservar caminos y puentes, en cooperacin con los gobiernos de los estados y de los municipios y los particulares; Construiraeropuertos y cooperar con los gobiernos de los estados y municipales,en la oonstruccin y conservacin de obras de ese tipo; Otorgar concesiones o permisos para construir las obras que le corresponda realizar; Cuidar de los aspectos ecolgicos y los relativos a la planeaci6n del desarrollo urbano, en los derechos de va de las vas generales de comunicacin; Promover y, organizar la capacitacin, invesligacin y el desarrollo tecnolgico en materia de comunicaciones y transportes, y Los dems que le fijen las leyes y los reglamentos.

SECRETARfA DE CONTRALORfA y DESARROLLO ADMINISTRATIVO rgano centralizado del so-

biemo federal mexicano. El artculo 37 de la Ley Orgnica de ia Administracin Pblica Federal, fija su competencia:

1 Organizar y coordinar el sistema-de_control y

evaluacin gubernamental. Inspeccionar el gasto pblico federal y su congruencia con el presupuesto de egresos; 2 Expedir las normas que regulen los procedmentos de control de la administracn pblica federal, para lo OJal podr requerir de

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SECRETARfA DE CONTRALORfA y DESARROLLO ADMINISTRATIVO

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las dependencias competentes, la expedicin de normas complementarias para el ejercicio del control administrativo; Vigilar el cumplimiento de las normas de controj y fiscalizacin as como asesorar y apoyar a los rganos de control interno de la administracin pblica federal; Establecer las bases para la realiiacin de auditoras en las dependencias y entidades federales, as como realizar las auditoras que se requieran a las dependencias y entidades en sustitucin o apoyo de sus propios rganos de control; Vigilar el cumplimiento, por parte de las dependencias y entidades, de las disposiciones en materia de planeacin, presupuestacin, ingresos, financiamiento, inversin, deuda, patrimonio, fondos y valores; Organizar y coordinar el desarrollo administrativo integral en las dependencias y entidades federales a fin de que los recursos humanos, patrimoniales y los procedimientos de las mismas sean aprovechados y aplicados con criterios de eficiencia, buscando la eficacia, descentralizacin, desconcentracin y slrnplificacn administrativa. Para ello, podr realizar o encomendar las investigaciones y estudios necesarios sobre estas materias, y dictar las disposiciones administrativas que sean necesarlas al efecto, tanto para las dependencias como para las entidades federales; Realizar por s o a solicitud de la secretara de hacienda y crdito pblico o de la coordinadora del sector correspondiente, auditoras y evaluaciones a las dependencias y entidades de la administracin pblica, con objeto de promover la eficiencia en su gestin y propiciar el cumplimiento de los objetivos contenidos en sus programas; Inspeccionar y vigilar directamente o a travs de los rganos de control, que las dependendas y entidades de la administracin pblica cumplan con las normas y disposiciones en materia de sistemas de registro y contabilidad, contratacin y remuneraciones del personal, contratacin de adquisiciones, arrendamientos, servicios y ejecucin de obras pblicas, conservaci6n, uso, destino, afectacin, enajena cin y baja de bienes muebles e inmuebles, almacenes y dems activos y recursos materiales de la administracin pblica federal;
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9 Opinar previamente a su expedicin, sobre los proyectos de normas de contabilidad y de control en materia de programadn, presupuestacin, administracin de recursos humanos, materiales y financieros, as como acerca

de los proyectos de normas en materia de contratacin de deuda y manejo de fondos y

valores que formule la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico;

la Designar a los auditores externos de las entidarles, as como nonnar y controlarsu actividad; 11 Designar para el mejor desarrollo del sistema de control y evaluacin, delegados de la propia secretaria ante las dependencias y rganos desconcentrados de la administracin pblica centralizada, y comisarios en los rganos de gobierno o vigilancia de las entidades de la administracin paraestatal; 12 Opinar previamente sobre el nombramiento, y, en su caso, solicitar la remocin de los titulares de las reas de control de las dependencias y entidades de la administracin pblica. Tanto en este caso, como en los de los dos puntos anteriores, las personas propuestas o designadas debern reunir los requisitos que establezca la secretara; 13 Colaborar con la contadura mayor de hacienda para el establecimiento de los procedimientos que permitan a ambos rganos el mejor cumplimiento de sus respectivas responsabilidades; 14 Informar peridicamente al ejecutivo acerca del resultado de la evaluacin respecto de la gestin de las dependencias y entidades de la administracin pblica, as oomo de aquelIas que hayan sido objeto de fiscalizacin, e informar a las autoridades competentes cuando proceda del resultado de esas intervenciones y, en su caso, dictar las acciones necesarias para corregir las irregularidades detectadas; 15 Recibir y registrar las declaraciones patrimoniales que deban presentar los servidores pbliros de la administracin pblica federal y verificar su contenido de acuerdo con las disposiciones aplicables; 16 Atender las quejas e inconformidades que presenten los particulares con motivo de convenios Ocontratos que celebren con las dependencias y entidades de la administracin pblica, salvo los casos en que otras leyes establezcan procedimientos de impugnacin diferentes;

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17 Conocer e investigar las condudas de los

SEcRETARIA DE DESARROLLO SOCIAL SECRETARfA DE DESARROLLO SOCIAL rgano servidores pblicos que puedan constituir res- centralizado del gobierno federal mexicano. Su ponsabilidades administrativas, aplicar las competencia la prev el artculo 32 de la Ley Orgsanciones que correspondan en los trminos mee de la Administracin Pblica Federal: de ley Y. en su caso, presentar las denuncias 1 Lo concerniente a la poltica de desarrollo correspondientes ante el ministerio pblico, social para el combate a la pobreza; en parprestando para tal efecto la colaboracin que ticular, la de asentamientos humanos, desale fuera requerida; Trolla urbano y vivienda; Autorizar, conjuntamente con la Secretara de 2 Proyectar y coordinar. con le participacin Hedenda y Crdito Pblico, en el mbito de sus que competa a los gobiernos estatales y mucompetencias, las estructuras orgnicas y ocunicipales, la planeacin regional; padonales de las dependences y entidades de 3 Coordinar las acciones que incidan en el comla administracin pblica y sus modcacobate a la pobreza, fomentando un mejor nivel nes, as como registrar dichas estructuras para de vida, en lo que el ejecutivo federal conefectos de desarrollo y modernizacin de los . venga con los gobiernos estatales y munidrecursos humanos; pales, buscando en propiciar la simplificacin Establecer normas y polticas en materia de de los procedimientos y el establecimiento de adquisiciones, arrendamientos, desincorpomedidas de seguimiento y control; racin de activos, servicios y obras pblicas de 4 Elaborar los programas regionales y espela administracin pblica de la federacin; ciales que le seale el ejecutivo, tomando en Conducir la poltica inmobiliaria de la adminiscuenta las propuestas que para el efecto realitredn pblicafederal, salvopor lo que se refiere cen las dependencias y entidades pblicas a las playas, zona federal martimo terrestre, federales y los gobiernos estatales y munidterrenos ganados al mar o cualquierdepsito de pales, as como autorizar las acciones e inveraguas manlimas y dems zonas federales; siones convenidas en el marco de lo dispuesto Expedir normas, autorizar y, en su caso, en el punto 2 que antecede, en coordinacin proyectar, construir, rehabilitar, conservar o con la Secretara de Hadenda y Crdito Pblico; administrar directamente o a travs de terEvaluar la aplicacin de la transferencia de 5 ceros, los edificios pblicos y, en general, los fondos en favor de estados y municipios, y bienes inmuebles de la federacin, a fin de de los sectores social y privado que se deriobtener el mayor provecho del uso y goce de los ven de las acciones e inversiones convenidas, mismos. Para tal efecto, la secretara podr en los trminos de los puntos anteriores; coordinarse con estados y municipios..o bien 6 Coordinar, concertar y ejecutar programas con.los particulares y con-otros pases; para la atencin de los sectores especiales Administrar los inmuebles de propiedad fedesociales ms desprotegidos en especial de los ral, cuando no estn asignados a otra depengrupos indgenas y de los pobladores de las dencia o entidad; zonas ridas de las reas rurales, as como de Regular la adquisicin, arrendamiento, enalos colonos de las reas urbanas, para elevar jenacin, destino o afectacin de los inmueel nivel de vida de la poblacin, con la interbles de la adrninistradn pblica federal y, en vendn de las dependencias y entidades de la su caso, representar el inters de la federacin, administracin pblica correspondientes y de as como expedir las normas para la forrnulos gobiernos estatales y munidpales, y con la lacin de inventarios y para la realizacin y participacin de los sectores social y privado; actualzadn de {os avalos sobre dichos bie7 Estudiar las circunstancias sodoeconmicas nes que realice la propia secretara, o bien, de los pueblos indgenas y dictar las medidas terceros debidamente autorizados para ello; para lograr que la accin del poder pblico Llevar el registro pblico de la propiedad inmobiliaria federal y el inventario corresponredunde en provecho de los mexicanos que conserven y preserven sus culturas, lenguas, diente, y Las dems que le encomienden las leyes y los usos y costumbres originales, as como proreglamentos. mover y gestionar ante las autoridades, todas

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SECRETARIA DE DESARROLLO SOCIAL

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14 Promover y apoyar mecanismos de financiamientn para el desarrollo regional y urbano, as como para la vivienda, con la participacin de las dependencias y entidades de la administracin pblica correspondientes; de los gobiernos estatales y municipales, de las instituciones

aquellas medidas que conciernan al inters

general de los pueblos indgenas; 8 Coordinar y ejecutar la poltica federal para crear y apoyar empresas que asocien a gru-

pos de escasos recursos en reas urbanas, a travs de las acciones de planeacin, pro-

gramacin. concertacin, coordinacin, evaluacin; de aplicacin, recuperacin y

revolvencia de recursos para ser destinados a los mismos fines; as como de asistencia tcnica y de otros medios que se requieran para ese propsito, previa calificacin, con la intervencin de las dependencias y entidades de la administracin pblica correspondientes y de los gobiernos estatales y municipales y con la participacin de los sectores social y privado; 9 Proyectar la distribucin de la poblacin y la ordenacin territorial de los centros de poblacin, conjuntamente con las dependencias y

de crdito y de grupos soales; 15 Promover la construccin de obras de infraestructura y equipamiento para el desarrono regional y urbano y el bienestar social, en coordinacin con los gobiernos estatales y municipales y con participacin de lossectores social y privado; 16 Asegurar la adecuada distribucin, comercializacin y abastecimiento de los productos de consumo bsico de la poblacin de escasos recursos, con la intervencin que competa a la Secretara de Comercio y Fomento Industrial as como a la Secretara de Agricultura,
Ganadera y Desarrollo Rural; bajo principios

entidades de la administracin pblica que corresponda; adems, coordinar las acciones que el ejecutivo federal convenga con los ejecutivos estatales para la realizacin de acciones coincidentes en esta materia, con la participacin de los sectores social y privado; 10 Prever a nivel nacional las necesidades de tierra para desarrollo urbano y vivienda, considerando la disponibilidad de agua determinada por la secretara de medio ambiente, recursos naturales y pesca, y regular, en coordinacin con los gobiernos estatales y municipales, los mecanismos para satisfacer esas necesidades;

que eviten el uso o aprovechamiento ajeno a los objetivos institucionales, y 17 Los otros que fijen expresamente las leyes y reglamentos.
SECRETARIA DE EDUCACiN PBLICA rgano

federal centralizado del gobierno mexicano; el artculo 38 de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal asgnale los siguientes asuntos como su mbito competencial: 1 Organizar, vigilar y desarrollar en las escuelas oficiales, incoporadas o reconocidas: a) La enseanza preescolar, primaria, secundaria y normal; b) La enseanza que se imparta en las escuelas, a que se refiere el artculo 123, fraccin XII, del apartado A, de la constitudn
federal;

11 Elaborar, apoyar y ejecutar programas para

satisfacer las necesidades de suelo urbano y el

establecimiento de provisiones y reservas territoriales para el adecuado desarrollo de los centros de poblacin, en coordinacin con las dependencias y entidades de la administracin pblica correspondientes y los gobiernos estatales y municipales, y con la participacin de los diversos grupos sociales; 12 Promover programas de vivienda y de desarrollo urbano, y apoyar su ejecucin, con la participacin de los gobiernos estatales y municipales, y los sectores social y privado; 13 Fomentar la organizacin de sociedades cooperativas de vivienda y materaIes de construccin, en coordinacin con las secretaras del trabajo y previsin social y de comercio y fomento industrial;

e) La enseanza tcnica, industrial, comerdal y de artes y oficios, incluida la educacin que se imparta a los adultos; d) La enseanza agrtola, con la cooperacin de la secretara de agricultura, ganadera y desarrollo rural;

e) La enseanza superior y profesional, y La enseanza deportiva y militar, y la

c.u\t\l~o. ~\5\CQ.

2 Organizar y desarrollar la educacin artstica que se imparta en las escuelas e institutos oficiales, incorporados o reconocidos para la

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enseanza y difusin de las bellas artes y las artes populares; 3 Crear y mantener las escuelas oficiales en el Distrito Federal, excluidas las que dependen de otras dependencias;

SECRETARfA DE EDUCACiN PBLICA

4 Crear

y mantener. en su caso, escuelas de todas clases que ftmdonen en la repblica, dependientes de la federacin, exceptuadas las que por la ley estn adscritas a otras dependencias federales;

gaciones o completar ciclos de estudios en el extranjero; 14 Estimular el desarrollo del teatro en el pas y organizarconcursos para autores, actores y escen6grafos y promover su mejoramiento; 15 Revalidar estudios y ttulos, y conceder autorizadn para el ejercicio de las capacidades que se acrediten;

16 Vigilar, con auxilio de las asociaciones de 17 18 19 20

profesonstas, el correcto ejercicio de las profesiones; Organizar misiones culturales: Formular el catlogo del patrimonio histrico del pas: Formular y manejar el catlogo de monumentos nacionales: Organizar, sostener y administrar museos histricos, arqueolgicos y artsticos, pinacotecas Y galeras a efecto de cuidar la integridad, mantenimiento y oonservacin de los tesoros hist6rioos y artstioos del patrimonio cuitural del

5 Vigilar que se observen y cumplan las dsposdones relacionadas con la educacin preescolar, primaria, secundaria tcnica y normal, establecidas en la constitucin y emitir las normas a que debe ajustarse la incorporaci6n de las escuelas particulares al sistema educativo nacional: Ejercer la supervisin que proceda en los planteles que impartan educacin conforme al artculo 30. constitucional: Organizar, administrar y enriquecer las bibliotecas generales o especializadas que sostenga la propia secretaria o que formen parte de sus dependencias: Promover la creacin de institutos de investigacin cientfica y tcnica y de laboratorios, observatorios, planetarios y dems centros que requiera el desarrollo de la educacin primaria, secundaria, normal, tcnica y superor: orientar, en coordinacin con las dependencias competentes y con las entidades pblicas y privadas el desarrollo de la investigacin cientfica y tecnolgica; Patrocinar la realizacin de congresos, asambleas, reuniones y concursos de carcter cientfico, tcnico, cultural, educativo y artstico; Fomentar las relaciones de orden cultural con otros pases, con la colaboracin de la Secretara de Relaciones Exteriores; Mantener al corriente el escalafn del magisterio y el seguro del maestro, y crear un sistema de compensaciones y estmulos para el profesorado; atendiendo a las directrices que emita la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico sobre el sistema general de administracin y desarrollo de personal: Organizar, controlar y mantener al corriente el registro de la propiedad literaria y artstica; Otorgar becas para que estudiantes de nacionalidad mexicana puedan realizar invest-

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pas;

21 Conservar, proteger y mantener los rnonumentos arqueolgicos, histricos y artsticos que confonnan el patrimonio cultural de la nadn, atendiendo las disposidones legales de la materia: Organizar exposiciones artsticas, ferias, certmenes, audiciones, representadones teatrales y exhibiciones cinematogrficas de inters cultural; Determinar y organizar la participaci6n del pas en competencias deportivas internacio-nales, organizar desfiles allticos y todo gnero de eventos deportivos, cuando no oorresponda hacerlo expresamente a otra dependencia; Cooperar en las tareas que desempee la Confederacin Deportiva y mantener la escuela de educacin fsica; Formular normas y programas y ejecutar acdones para promover la educacin fsica, el deporte para todos, el deporte estudiantil Y. el deporte selectivo: promover y, en su caso, organizar la formacin y capacitacin de nstructores, entrenadores, profesores y hcendados en especialidades de cultura fsica y deporte; fomentar los estudios de posgrado y la investigacin de las ciencias del deporte: asimismo, la creacin de esquemas de finandamiento al deporte con la participacin que

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SECRETARfA DE ENERGfA corresponda a otras dependencias y entidades de la administracin pblica; 26 Organizar. promover y supervisar programas de capacitacin y adiestramiento en coordinacin con las dependencias del gobierno federal, los gobiernos de los estados y de los municipios, las entidades pblicas y privadas. A este fin organizar, sistemas de orientacin vocacional, de enseanza abierta y de acreditacin de estudios; 27 Orienlar las actividades artsticas, culturales, re-

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sta la celebracin de convenios y tratados internacionales en esas materias; Promover la participad6n de los particulares en los trminos de las disposiciones aplicables, en la generacin y aprovechamiento de energa, con apego a la legislacin ecolgica; Uevar a cabo la planeacin energtica, as como fijar las directrices econmicas y sociales para el sector energtico paraestatal; Otorgar concesiones, autorizaciones y pennisos en materia energtica, conforme a los ordenamientos aplicables; Realizar y promover estudios sobre ahorro de energa, estructuras, costos, proyectos, mercados, precios, activos, procedimientos, normas y dems aspectos relacionados con el sedor energtico y proponer en su caso las acciones conducentes; Regular y, en su caso, expedir normas sobre produccin, comerciaHzacin, compraventa, condiciones de calidad, suministro de energa y dems aspectos que promuevan la modernizacin, eficiencia y desarrollo del sector, as como controlar y vigilar su cumplimiento; Regular y en su caso expedir normas en materia de seguridad nuclear y salvaguardar, incluyendo lo relativo a! uso, produccin, explotaci6n, aprovechamento, transportacin, enajenacin, importacin y exportacin de materiales radiactivos, as como controlar y vigilar su debido cumplimiento; Uevar el catastro petrolero, y Los dems que se le encomienden en leyes y reglamentos.

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creativas y deportivas que realice el sedor

pblico; 28 Establecer los criterios educativos y culturales en la produccin cinematogrfica, de radio y televisin y en la indusbia editorial; 29 Organizar y promover ecclones tendientes al desarrollo de la juventud y a su incorporacin a las tareas nacionales estableciendo para ello sistemas de servicio sodal, centros de estudios, programas de recreacin y de atencin a los problemas de los jvenes. Crear y organi zar para ese fin sistemas de enseanza especial para nios, adolescentes y jvenes que lo requieran, y 30 Losdems que le fijen las leyes y reglamentos. SECRETARfA DE ENERGfA rgano centralizado de la administracin pblica federal mexicana. Su competencia la establece el artculo 33 de la ley de la materia, en los siguientes trminos: 1 Conducir la poltica energtica del estado; 2 Ejercer los derechos del estado en materia de petrleo y todos los carburos de hidrgeno slidos, lquidos y gaseosos; energa nuclear; as como respecto del aprovechamiento de los bienes y recursos naturales que se requieran para generar, conducir, transfonnar, distribuir y abastecer energa elctrica que tenga por objeto la prestacin de servicio pblico; 3 Conducir la actividad de las paraestatales cuyo objeto est relacionado con la explotacin y transformacin de los hidrocarburos y la generacin de energa elctrica y nuclear, con apego a la legislacin en materia ecolgica; 4 Partid par en foros internacionales respecto de las materias competencia de la secretara, con la intervencin que le corresponda a la secretara de relaciones exteriores, y proponer a 11 12

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SECRETARIA DE ESTADO La secretara de estado es un rgano administrativo centralizado, previsto en el arto 90 constitucional, con competencia para atender los asuntos que la ley le asigne de una determinada rama de la administracin pblica. Conviene recordar aqu, que ninguna secretara de estado goza de personalidad jurdica propia, ya que la calidad de persona, a propsito del poder pblico, es un atributo del estado, en este caso de la federacin como un todo.

Antecedentes. Fue preocupacin de

todos los

constituyentes, a lo largo de la historia de Mxico, establecer los rganos que auxiliaran al jefe del poder ejecutivo en los asuntos administrativos. Los

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documentos constitucionales en esta cuestin si-

SECRETARfA DE ESTADO

guen dos tendendas: los de carcter centralista

indican qu secretaras o ministerios existirn y los de tipo federal remiten a una ley que al efecto expida el poder legislativo. Esos antecedentes constitucionales son los siguientes: 1 Elementos constitucionales de 1811, debidos a Ignacio Lpez Rayn, en su punto 16 estableoe los despachos de gracia y justicia, y de guerra y hacienda; 2 Constitucin de Cdiz de 1812, enumeraba las secretaras y remita a un reglamento para establecer las facultades de cada una de ellas; 3 Constitucin de Apalzingn de 1814. En su arto 134 estableca tres dependencias: guerra, hacienda y gobierno; 4 Reglamento provisional poltico del Imperio mexicano, del lO de enero de 1823, en su art. 32 estableci las siguientes oficinas: interior y relaciones exteriores; justicia y negocios eclesisticos; hacienda; y, guerra y marina. Dentro

siguientes ministros: de la casa imperial; de estado; de negocios extranjeros y marina; de gobernacin; de justicia; de instruccin pblica y cultos; de guerra; de fomento; y, de hacienda,y 10 La constitucin federal de 1917, en su arto 90 remiti a una ley que establecera les secretarias y su competencia, y cre los departamentos administrativos; ese arI. fue reformado el21 de abril de 1981 para incluir la llamada administracin paraestatal, cuyas beses de organizacin seran fijadas por la misma ley. Dentro del vigente orden constitudonal han existido las leyes orgnicas del arto90 que a continuacin se sealan, indicando qu secretarias fueron prevstas en cada W1a de ellas.

de ese mismo rgimen jurdico existi el

Reglamento Provisional para el Gobierno Interior y Exterior de las Secretaras de Estado y del Despacho Universal, de fecha 8 de noviembre de 1821; La constitucin federal de 1824 remiti en su arto 117 a una ley para que sta fijara el nmero y competencia de las secretaras; Leyes constitudonales de 1836. En este documento se establecieron cuatro dependencias: interior; guerra y marina; hacienda, y reladones exteriores; Bases Orgnicas de la Repblica Mexicana, de 1843. en su arto 93 se establecieron cuatro secretarias: relaciones exteriores, gobernacin y polica; justicia, negocios eclesisticos, instruccin pblica e industria; hacienda; y, guerra y marina; La constitucin federal de 1857. promulgada el 5 de febrero y en vigor el 16 de septiembre de ese ao, en su arto 86, con una redaccin casi idntica al que tuvo el arto 90 constitucional desde 1917 a 1981, remita a una ley para los efectos de establecer las dependencias de la administracin pblica; Estatuto provisional del Imperio mexicano, de 1865, en su arto 50. indic que existiran los

1 Ley de SecreJras y Departamentos de Estodo, del 14 de abril de 1917, que estableci las siguientes: a) De estado, a la que le correspondan, en tnninos generales, las facultades de las actuales secretaras de gobernacin y relaciones exteriores; b) Hacienda y crdito pblico; e) Guerra y marina; d) Comunicaciones; e) Fomento, y f) Industria y comercio. 2 Ley de SecreJras y Departomentos de ESJdo, publicada el 31 de diciembre de 1917, fue promulgada el 25 del mismo mes y ao:
Gobernacin; Relaciones exteriores; Hacienda y crdito pblico; Guerra y marina; Agricultura y fomento; f) Comunicaciones y obras pblicas, y g) Industria, comercio y trabajo.
a) b) e) d) e)

Esta ley, de diciembre de 1917, en su exposicin de motivos explicaba el porqu del orden que segua para mencionar las secretaras y departamentos, afinnando que era el momento de dar prioridad a 105 asuntos internos sobre los externos; dicho orden ha prevalecido en trminos generales hasta nuestros das, dando origen, errneamente, a la creencia de que algunas dependencias tienen mayor importancia que otras.

SECRETARIA DE ESTADO

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6 Ley de SecretDrias y DeparJmentos de EstDdo, del 21 de diciembre de 1946. Esta ley mencionaba muy brevemente la competencia de cada secretara y departamento, por lo que hubo necesidad de emitir un regiamento, el cual fue publicado el2 de enero de 1947, reglamento que resultaba anticonstitucional, pues la disposicin de la carta magna es en el sentido de que sea una ley la que fije los asuntos de cada dependencia. En esa ocasin se establecieron las siguientes secretaras:
a) b) e) d)

3 Ley de Secretarias de EstDc/o, Departmnentos AdmInistrativos y dems Dependencias del Poder Ejecutivo, de 6 de abril de 1934. Esta ley sera el antecedente ms directo de la actualmente en vigencia, pues incluy a otras oficinas dependientes del poder ejecutivo, aparte de las secretaras y departamentos.
Secretaras:

a) b) e) d) e) f) g) h)

Gobernacin; Reladones exteriores; Hacienda y crdito pblico; Guerra y marina; Seguridad nacional; Agricultura y fomento; Comunicaciones y obras pblicas, y Educacin pblica.

Departamentos: estableci cinco, y se mencionan en esa voz.

Otras dependencias: a) Procuradura general de la repblica; b) Procuradura del Distrito y territorios federales, y e) Gobiernos de los territorios federales.

e) f) g) h) i) j)
k) 1) m)

4 Ley de Secretaras y Departamentos de

EstDdo, de 31 de diciembre de 1935. Tras la breve vigencia de la ley anterior. se expide

Gobernacin; Relaciones exteriores; Hacienda y crdito pblico; Defensa nacional; Marina; Economa; Agricultura y ganadera; Recursos hidrulicos; Comunicaciones y obras pblicas; Educacin pblica; Salubridad y asistencia; Trabajo y previsin social, y Bienes nacionales e inspeccin administrativa.

esta nueva que tambin habra de tener una

corta vida. Estableci:
a) Gobernacin; b) Relaciones exteriores; e) Hacienda y crdito pblico; di Guerra y marina; e) Economa nacional; f) Agricultura y fomento; g) Comunicaciones y obras pblicas, y h) Educacin pblica.

7 Ley de Secretaras y Departamentos de Estado, del 24 de diciembre de 1958, en vigor el I de enero de 1959. Esel antecedente inmediato de la ley actual y estableca las siguientes secretaras:

al Gobernacin;
b) Relaciones exteriores;

S Ley de Secretarias y Departamentos de EstDdo, del 30 de diciembre de 1939: a) Gobernacin; b) Relaciones exteriores; e) Hacienda y crdito pblico; d) Defensa nacional; e) Economa nacional; Agricultura y fomento; g) Comunicaciones y obras pblicas; h) Educacin pblica, y i) Asistencia pblica.

e) d) e) f) g) h) i)
j)
k}

1) m} n)

Hacienda y crdito pblico; Defensa nacional; Marina; Industria y comercio; Agricultura y ganadera; Recursos hidrulicos; Comunicaciones y transportes; Obras pblicas; Educacin pblica; Salubridad y asistencia; Trabajo y previsin social; Patrimonio nacional, y Presidencia.

La actual Ley Orgnica de 'a Administradn Pblica Federal, publicada el 29 de diciembre de

1976, y reformada en 13 ocasiones: 8 de diciembre

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de 1978,4 de enero de 1982,29 de diciembre de 1982,30 de diciembre de 1983, 21 de enero de 1985, 26 de diciembre de 1985,14demayo de 1986, 24 de diciembre de 1986,4 de enero de 1989, 22 de julio de 1991,21 de febrero de 1992, 25 de mayo de 1992 y 28 de diciembre de 1994, establece 17 secretaras de estado, una procuradura de justicia y un departamento administrativo. Entr en vigor elIde enero de 1977.

SECRETARfA DE ESTADO

Estructura interna. nicamente, la adecuada ordenacin de los rganos de una secretara, har posible el correcto ejercicio de la relacin jerrquica entre los cientos o miles de servidores pblicos que en ella laboren. Tal ordenacin ha de posibilitar tambin la distribucin de facultades para el despacho de los diversos y complejos asuntos que sean competencia de esos entes centralizados. La Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal establece que cada secretara cuente con subsecretarios, oficial mayor I directores, subdirectores; jefes y subjefes de departamento, de oficina, de seccin y d~ mesa, y dems funcionarios previstos en el reglamento interior y otras disposiciones legales, los cuales actan con la calidad de auxiliares de su titular. Es conveniente indicar que hay directores generales y, como subalternos de stos, directores de rea. Esos servidores pblicos estarn -al frente de oficinas ordenadas de manera piramidal, en cuya cspide se hallar el secretario de estado. Su nmero variar segn el volumen de asuntos a cargo de cada dependencia, tambin habr otros funcionarios, como el contralor interno, o cargos especficos (procurador fiscal y tesorero de la federacin en la secretara de hacienda y crdito pblico). En todos los supuestos, estarn contemplados en el presupuesto de egresos correspondiente.

Reglas comunes a las dependendas de la administracin pblica centralizada federal. Desde luego que las reglas de derecho administrativo referidas a la estructura y funcionamiento de los entes centralizados, les son comunes a todos los rganos federales de ese tipo; de lo contrario, la naturaleza de stos sera distinta. En el derecho mexicano encontramos una extensa lista de cuestiones cuya regulacin es uniforme para todas las unidades centralizadas; a continuadn mencionamos algunos de tales asuntos, los cuales agrupamos temticamente y cuyo estudio es materia de diversos cursos de nuestra disdplina.

1 Principios generales. Las distintas unidades fonnan un todo, que es la administracin pblica centralizada federal; son parle de una sola persona moral o colectiva (Estados Unidos Mexicanos), de tal suerte que ninguna de ellas goza de personalidad jurdica propia; todos los entes centralizados ostentan igual rango, no existe supremaca de alguno sobre los dems; los conflictos de competencia entre ellas se resuelven mediante acuerdo presidencial que tramita la Secretara de Gobernacin. Para su mejor funcionamiento deben proporcionarse entre s la informacin que requieran. 2 Normas relacionadas con la actividad y rganos legislativos. Las unidades expresadas refrendan. los reglamentos, decretos y acuerdos presidenciales; y estn obligadas a informar por escrito, anualmente, al congreso de la unin; comparecer ante ste para que el titular explique algn asunto de su competenda o aclare alguna inidativa; preparar los proyectos de iniciativas del presidente de la repblica y asistir al acuerdo colectivo para solicitar la suspensin de garantas en los trminos del arto 29 constitucional. 3 Cuestiones reglamentarias. Dichas unidades se ocupan de la preparacin de los proyectos de reglamentos, acuerdos, circulares y decretos presidendales de su ramo. Cada una de ellas cuenta con reglamento interior, manual de organizacin, manuales de procedimientos y de servicios al pblico. Pueden tener gaceta gubernamental, y han de mandar publicar en el Diario Oficial de la Federacin todos aquellos acuerdos, circulares, decretos y comunicados que trasciendan a los particulares. 4 Aspectos orgnicos. Todas estas undades cuentan oon una estructura jerarquizada. Pueden tener rganos desconcentrados y los responsables o representantes de los centralizados forman parte de comisiones intersecretariales. Cuando as 10indique la ley o el acuerdo respectivo, pueden integrar los llamados gabinetes (acuerdos colectivos); cuentan con oficinas perifricas o regionales en las entidades federativas, y ejercern tutela administrativa o vigilancia sobre rganos paraestatales dentro del sistema de sectorizacn.

SECRETARfA DE ESTADO

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estado y los departamentos administrativos. Esta disposicin se contradice con el arto 20. de la misma ley, que considera integrantes de la organizacin solamente a las secretaras y a los departamentos. Por otra parte es de criticar que la ley estime como rgano a la presidencia de la repblica, ya que sta no puede ser una dependencia de s misma. Hechas las observaciones anteriores, pasarnos a enumerar los organismos que forman a la administracin centralizada federal, segn el artculo 26 de la citada ley: 1 Secretarfa de agricultura ganadera y desarrollo rural; 2 Secretara de comercio y fomento industrial; 3 Secretara de comunicaciones y transportes; 4 Secretara de contralora y desarrollo administrativo; 5 Secretara de la defensa nacional; 6 Secretara de desarrollo sodal; 7 Secretara de educacin pblica; 8 Secretara de energa; 9 Secretara de gobernacin; 10 Secretara de hacienda y crdito pblico; 11 Secretara de marina; 12 Secretara de medio ambiente, recursos naturales y pesca; 13 Secretara de la reforma agraria; 14 Secretara de relaciones exteriores; 15 Secretara de salud; 16 Secretara del trabajo y previsin social, y 17 Secretara de turismo.
Bibliografa recomendada CARRillO FLORES, Antonio, "La evolucin del derecho administrativo mexicano en el siglo XX", LXXV aos de euolucin jurdica en el mundo, Instituto de Investigaciones Jurdicas, UNAM, Mxico, 1980. DI MALTA, Pterre, Essal sur la nolion de pouoolr hlrarchique, LGDJ, Paris, 1%1. fERNNDEZ Ruz, Jorge, El Estado empresario, Instituto de Investigaciones Jurdicas, lINAM, Mxico, 1982. FRAGA, Gabino, Derecho administrativo, 25a. ed., Porra, Mxico, 1986. GORDIll..O. Agustn, Tratado de derecho administrativo, t. 1, Macchi, Buenos Aires, 1977. HERNNDEZ, Octavn A., y otros, Derechos del pueblo mexicano, Mxico a travs de sus constitudones, 1. VIl, Cmara de Diputados, XLVI Legislatura del Congreso

5 Reglas de administracin.

Las unidades mencionadas comparten un sistema interno y

externo de control de su actuar, lo mismo respecto a la preparacin y uso de su presupuesto de gastos; cuentan con un mismo mtodo de contabilidad y archivo; igualmente que en cuanto a infonntica y publicaciones. La lista es larga en a5WltOS reglados de manera comn: programacin, planeacin, evaluacin, manejo de bienes, expropiacin, obra pblica, adquisiciones, arrendamientos, concentraci6n de ingresos, contratacin de seguros y fianzas, etctera. 6 Regulacin acerca de empleados y fun.. donaros. En todas estas unidades priva un mismo sistema para el caso de suplencias y delegar facultades; mtodos de captacin y nombramiento de personal, as como sueldos,
sistema de seguridad social, capacitacin y cuestin escalafonaria. Existe tul tribunal administra-

tivo (tribunalfederal de oondliadn y arbitraje). para dirimir controversias laborales entre el estado y los servidores pblioos. Opera Wl solo sistema de responsabilidad en todas las dependencas del poder ejecutivo federal.

Todas estas reglas comunes a las diversas unidades federales, algunas referidas al titular o a otros serv-

dores pblicos de ellas, se encuentran contenidas en diversos ordenamientos de derecho positivo. Podemos citar, a modo de ejemplo, los siguientes: Constitud6n Poltica de los Estados Unidos Mexicanos; Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal; Ley del Diario Oficial de la Federacin y Gacetas Gubernamentales; Ley de Presupuesto. Contabilidad y Gasto Pblioo Federal; Ley de Informacin Estadstica y Geogrfica; Ley de Planeacin; Ley General de Bienes Nacionales; Ley de
Expropiacin; Ley de Adquisiciones y Obras Pblicasi Ley de Ingresos de la federacin; presupuesto de egresos de la federacin; Ley Federal de los
Trabajadores al SelVicio del Estado, Reglamentaria

del Apartado B) del arto 123 Constitucional; Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado; Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Pblicos.

Las secretaras de estado en la actualidad. De acuerdo con el prr. segundo del arto 10. de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal, la administracin pblica centralizada la conforman la presidencia de la repblica, las secretaras de

deloUnin, M.... 'ce, 1%1. TENA RAMfREZ, Felipe, Derecho constitucional mexicano, Be. ed., Porra, Mxico, 1967.

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SECRETARIA DE GOBERNACiN rgano centralizado federal mexicano, equivalente aproximado a los ministerios del interior en derecho comparado. S artculo 27 de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal, fija su mbito competencial:

SECRETARIA DE GOBERNACiN

1 Presentar anteel congresode la uninlas iniciativas de ley del presidente de la repblica; 2 Publicar las leyes y decretos que expidan el congreso de la unin, alguna de las dos cmaras o el presidente de los Estados Unidos Mexicanos;
3 Editar el Diario Oficial de la Federacin;

4 Vigilar el cumplimiento de los preceptos constitucionales por parte de las autoridades del pas, especialmente en lo que se refiere a las garantas individuales, y dictar las medidas
administrativas que ello requiera;

5 Cuidar el cumplimiento de las disposiciones jurdicas sobre culto religioso y disciplina externa, dictando las medidas que procedan; 6 Aplicar el artculo 33 de la constitucin federal 7 Conducir las relaciones del poder ejecutivo con los otrospoderes, con los gobiernos de los estados y con las autoridades municipales; ante estos dos ltimos, impulsar y orientar la creacin y el funcionamiento de lasjuntas de mejoramiento moral,cvico y material; 8 Otorgar al poder judicial federal el auxilio que requiera para el debidoejercicio de su funcin; 9 Tramitar lo relativo al ejercicio de las facultades que otorgan al ejecutivo los artculos 96, 98, 99 y 100 de la constitucin, sobre nombramientos, renuncias y licencias de los mi~stros de la Suprema Corte de Justicia y el artculo 73, fraccin VI, acerca de los nombramientos de los magistrados del tribunal superior de justicia del distrito federal; 10 Recopilar y mantener al corriente la informacin sobre los atributos personales, acadmicos y tcnicos de los funcionarios judiciales a que se refiere el punto anterior; 11 Tramitar lo relacionado con los nombramientos, remociones, renuncias y licencias de los secretarios y jefes de departamento del ejecutivo federal, y de los procuradores de justicia de la repblica y del Distrito Federal; 12 Intervenir en los nombramientos, destituciones, renuncias y jubilaciones de servidores pblicos que no se atribuyan expresamente por la ley a otras dependencias del ejecutivo;

13 Uevar el registro de autgrafos de los funcionarios federales y de los gobernadores y legalizar las firmas de ellos; 14 Conducir las relaciones del gobierno con el tribunal federal de conciliacin y arbitraje; 15 Administrar las islas de jurisdiccin federal. En las islas a que se refiere el prrafo anterior, regirn las leyes civiles,penales y administrativas, aplicables en el Distrito Federal y tendrn jurisdiccin los tribunales federales con mayorcercana; 16 Fomentarel desarrollo polticoe intervenir en las funciones eledorales, conforme a la ley; 17 Manejar el servicio nacional de identificacin personal 18 Administrar el archivogeneral de la nacin; 19 Ejercitar el derecho de expropiacin por causa de utilidad pblica en aquellos casos no encomendados a otra secretara; 20 Promoverla produccin,cinematogrfica, de radioy televisiny la industria editorial: vigilar que las publicaciones impresas y las transmisiones de radio y televisin, as como las pelculas, se mantengandentro de los lmites del respeto a la vida privada, a la paz y moral pblica y a la dignidad personal, y no ataquen los derechos de terceros. ni provoquen algn delito o perturben el orden pblico; y dirigir y coordinar la administracin de las estaciones radiodifusoras y televisaras pertenecientes al ejecutivo,con exclusin de las que dependan de otras secretaras de estado y departamentos administrativos; 21 Reglamentar, autorizar y vigilar el juego, las apuestas.Ias loteras y rifas, en los trminos de las leyes; 22 Compilar y ordenarlas normas que impongan modalidades a la propiedad privada, dictadas por interspblico; 23 Reivindicar la propiedad de la nacin, por conducto del procurador general de la repblica; 24 Regular y autorizar la portacin de armaspor empleados federales; 25 Formular y conducir la poltica general de poblacin, salvo 10 relativo a colonizacin, asentamientos hwnanos y turismo; 26 Organizar la defensa y prevencinsocial contrala delincuencia, estableciendoen el Distrito Federal un consejo tutelar para menores infradores de ms de seis aos e instituciones

SECRETARIA DE HACIENDA y CRDITO PBLICO

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1 Proyectar y coordinar la planeacin nacional del desarrollo y elaborar, con la participacin de los grupos sociales interesados, el plan
nacional;

auxiliares; creando colonias penales, crceles y establecimientos penitenciarios en el Distrito Federal y en los estados de la federacin, mediante acuerdo con sus gobiernos, ejecutando y reduciendo las penas y aplicando la

retencin por delitos del orden federal o

comn en el Distrito Federal; participar conformea los tratados relativos, en el traslado de los reos a que se refiere el quinto prrafo del artculo 18 de la constitucin general; Conducir y poner en ejecucin en coordinadn con las autoridades de los gobiernos de los estados, con los gobiernos municipales y con las dependencias y entidades federales, la poltica y programas de proteccin civilpara la prevencin, auxilio, recuperacin y apoyo a la poblaci6n en situaciones de desastre y concertar con instituciones y organismos de los sectores privado y social, las acciones conducentes al mismo objetivo; Conducir y poner en ejecucin la poltica y programas del gobierno federal en materia de proteccin cuidadana y coordinar, en trmnos de la ley, el ejercicio de las atribuciones del ejecutivo que corresponden en esta materia, en relacin con los estados, el Distrito Federal y los municipios; Formular, normar, coordinar y vigilar la poltca de apoyo a la participadn de la mujer en los diversos mbitos del desarrollo, as como propiciar la coordinacin interinstitucional para la realizacin de programas especficos; Conducir la poltica interior que compete al ejecutivo federal y no se atribuya expresamente a otra dependencia; Formular, regular y conducir la poltica de comunlcacn social del gobierno federal, y las relaciones con los medios de informacin masiva; Orientar, autorizar, coordinar, supervisar y evaluar los programas de oomunicacin social de las dependendas federales, y Los dems que le atribuyan las leyes y los reglamentos.

2 Proyectar y calcular los ingresos de la lederacin, del departamento del Distrito Federal y de las entidades paraestatales,

considerando las necesidades del gasto

pblico la utilizacin razonable del crdito pblico y la sanidad financiera de la admnistracn pblica; Formular los proyectos de leyes y dlsposlcones fiscales y de las leyes de ingresos de la federacin y del departamento del Distrito Federal; Manejar la deuda pblica de la federacin y del Departamento del Distrito Federal, conforme a la ley de la materia; Realizar o autorizarlas operaciones en que se haga uso del crdito pblico; Planear, coordinar, evaluar y vigilarel sistema bancario del pas que comprenda al banco central, banca nacional de desarrollo y las dems instituciones encargadas de prestar el servicio de banca y crdito; Ejercer las facultades que le sealen las leyes en materia de seguros, fianzas, valores y de organizaciones y actividades auxiliares del crdito; Determinar los criterios y montos de los estmulos fiscales, escuchando para ello a las dependencias responsables de los sectores correspondientes y administrar su aplicacin en los casos en que no competa a otra secretara; Establecer y revisar los precios y tarifas de los bienes y servicios de la administracin pblica, o bien, las bases para fijarlos, escuchando a la Secretara de Comercio y Fomento Industrial y con la participacin que corresponda a otras dependencias; Cobrar los impuestos, contribuciones de mejotas, derechos, productos y aprovechamientos federales en los trminos de las leyes y vigilar y asegurar el cumplimiento de las disposiciones fiscales; Dirigir los servicios aduanales y de inspeccin y la polica fiscal de la Iederecrv, Representar el inters de la federacin en controversias fiscales;

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SECRETARA DE HACIENDA y CRDITO PBLICO

Ente centralizado federal de Mxico. El artculo 31 de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal fija su competencia segn lista que damos en seguida:

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13 Proyectar y calcular los egresos federales y de
la administradn pblica paraestatal, hecndolos compatibles con la disponibilidad de recursos y en atencin a las necesidades y poltica del desarrollo nacional;

SECRETARA DE LA DEFENSA NACIONAL SECRETARA DE LA DEFENSA NACIONAL rgano centralizado del gobierno federal mexicano; el

artculo 29 de la ley derivada del articulo 90 constitucional resea los asuntos de su competencia: 1 Organizar, administrar y preparar al ejrcito y la fuerza area; 2 Organizar, as como preparar el servicio militar nacional;

14 Formular el programa del gasto pblico federal y el proyecto de presupuesto de egresos de la federacin y presentarlos, junto con el del Departamento del Distrito Federal, a la
consideracin del presidente; 15 Evaluar y autorizarlos programas de inversin

3 Organizar las reservas del ejrcito y fuerza

area, e impartirles la instruccin tcnica militar correspondiente; 4 Manejar el activo del ejrcito y fuerza area, de la guardia nacional al servicio de la federacin y los contingentes armados que no constituyan la guardia nacional de las entdades federativas; 5 Conceder licencias y retiros, e intervenir en la seguridad social de los miembros del ejrcito y de la fuerza rea; 6 Planear, dirigir y manejar la movilizacin del pas en caso de guerra; formular y ejecutar, en su caso, los planes y rdenes necesarios para

pblica de las dependencias y entidades federales;

16 Llevar a cabo las tramitaciones y registros

que requiera la vigilancia y evaluacin del

ejercicio del gasto pblico y de prespuesto

de egresos; 17 Fonimlar la cuenta anual de la hacienda pblica federal; 18 Coordinar y desarrollar los servicios de estadstca y de informacin geogrfica; establecer las normas y procedimientos para la
organizacin, funcionamiento y coordinacin

de los sistemas nacionales estadsticos y de

informacin geogrfica, as como normar y coordinar los servicios de informtica de la administracin pblica federal; Rjar los lineamientos que se deben seguir en la elaboracin de la documentacin necesaria para el informe presidencial e integrar dicha documentacin; Opinar, previamente a su expedicin, respecto a los proyectos de normas y lineamientos en materia de adquisicin, arrendamientos y desincorporacin de activos, servicios y ejecucin de obras pblicas de la administracin pblica federal; Vigilar el cumplimiento de las obligaciones derivadas de las disposiciones en materia de planeacin as como de programacin, presupuestacin, contabilidad y evaluacin; Ejercer el control presupuestal de los servicios personales as como en forma conjunta con la Secretara de Contralara y Desarrollo Administrativo, aprobar las estructuras orgnicas y 7

la defensa de la repblicay dirigir y asesorar la

defensa civil; Construir y preparar toda clase de recintos militares para uso del ejrcito y fuerza area, as corno la administracin y conservacin de cuarteles y hospitales y dems establecimientos militares; Asesorar militarmente la construccin de toda clase de Vas de comunicacin; Manejar los almacenes del ejrcito y fuerza area Administrar la justicia militar; Intervenir en los indultos de delitos militares; Organizar y prestar servicios de sanidad militar; Dirigir la educacin profesional de los miembros del ejrcito y fuerza area, y coordinar, en su caso, la instruccin militar de la poblacin civil; Adquirir y fabricar armamento, municiones, vestuario y toda clase de materiales y elementos destinados al ejrcito y fuerza area; Inspeccionar los servicios del ejrcito y fuerza area Intervenir en la expedicin de permisos para la portacin de armas de fuego, con objeto de que no incluyan las armas prohibidas expresamente por la ley, y aqullas reservadas para

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ocupacionales de las dependencias y entidades de la administracin pblica y sus modificadones; as como establecer lineamientos en materia de administracin de personal, y

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23 Los dems que le atribuyan las leyes y los

reglamentos.

SECRETARfA DE MARINA

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como organizar el archivode cartasmartimas
y las estadsticas correspondientes;

el usoexclusivo del ejrcito, armada y guardia

nacional, con excepcin de lo consignado en el punto 24 de la competencia de la Secretara de Goberncri, -as como vigilar y expedir permisos para el comercio, transporte y almacenamiento de armas de fuego, munidones, explosivos, agresivos qumicos, artificios y material estratgico; 17 Intervenir en la importacin y exportacin de armas de fuego, municiones, explosivos,
agresivos qumicos, artificios y material es-

tratgico; 18 Intervenir en el otorgamiento de permisos para expediciones o exploraciones cientficas extranjeras o internacionales en el territorio mexicano; 19 Prestar los servicios auxiliares que requieran el ejrcito y fuerza area, ascomo losservicios civiles que a dichas fuerzas seale el ejecutivo federal, y 20 Los dems que le atribuyan las leyes y los
reglamentos.
SECRETARfA DE MARINA

Integrante de la admi-

nistracin centralizada federaldel gobiernomexicano. El artculo 30 de la ley de la materia, le asigna los siguientes asuntos como su competencia:

12 Intervenir en el otorgamiento de permisos para expediciones o exploraciones cientficas extranjeras o internacionales en aguas federales; 13 Participar en la administracin de la justicia militar; 14 Construir, mantener y operar, astiileros, diques, varaderos y establecimientos navales destinados a los buques de la arruada; 15 Asesorar miiitarmente a los proyectos de construccin de vas generales de comunicacin por agua y sus partes integrantes; 16 Organizar y prestar servicios de sanidad naval; 17 Programar y ejecutar, directamente o en colaboracin con otras dependencias e instituciones, la investigacin oceanogrfica en aguas de jurisdiccin federal; 18 Integrar el archivo de infonnacin oceanogrfica,y 19 Otros que le atribuyan las leyes y los reglamentos.
SECRETAR fA DE MEDIO AMBIENTE, RECURSOS NATURALES Y PESCA rgano centralizado del

1 Organizar, administrar y preparar la armada de Mxico; 2 Manejar el activo y las reservas de la armada; 3 Conceder licencias y retiros, e intervenir en las pensiones de los miembros de la armada nacional; 4 Ejercer la soberana en aguas territoriales, as como la vigilancia de las costas del pas, vas navegables, islas nacionales y la zona econmica exclusiva; 5 Organizar, administrar y operar el servicio de aeronutica naval militar; 6 Dirigir la educacin naval; 7 Proporcionar y administar el servicio de polica martima; 8 Inspeccionar los servicios de la armada de Mxico; 9 Construir, reconstruir y conservar las obras portuarias que requierala armada:
10 Establecer y administrar los almacenes y estaciones de combustibles y lubricantes de la armada; 11 Ejecutar los trabajos topohidrogrficos de las costas, islas, puertos y vas navegables, as

gobierno federal mexicano, creado el 28 de diciembrede 1994, su denominacin es poco correcta,ya que medio y ambiente son ,10 mismo; adems, la pesca es un recurso natural. El artculo 32 bis de la Ley Orgnica de la Adrntrustrecn Pblica Federal fija su competencia:

1 Fomentar la proteccin, restauracin y conservaci6n de los ecosistemas y recursos naturales y bienes y servicios ambientales, con la finalidad de propiciar su aprovechamiento y desarrollo sustentable;
2 Formular y conducir la poltica federal en materia de recursos naturales, siempre que no estn encomendados expresamente a otradependencia; as como en materiade ecologa, saneamiento ambiental,agua, regulacinambiental del desarrollo urbano y desarrollo de la actividad pesquera, con la participacin de otras dependencias y entidades; 3 Administrar y regular el uso y promover el aprovechamiento sustentable de los recursos naturales que correspondan a la federacin, con excepcin de petrleo y todos los car-

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SECRETARIA DE MEDIO AMBIENTE, RECURSOS NATURALES y PESCA

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bUTOS de hidrgeno, lquidos, slidos y gaseosos, as como minerales radiactivos; Establecer, con la participacin que corresponda a otras dependencias y a las autoridarles estatales y municipales, normas oficiales sobre tos ecosistemas naturales; sobre el aprovechamiento sustentable de los recursos naturales y de la flora y fauna silvestre, terrestre y acutica; sobre descargas de aguas residuales, y en materia minera y sobre materiales y residuos slidos y peligrosos; Vigilar y estimular, en coordinacin con las autoridades federales, estatales y munidpeles; el cumplimiento de las leyes, normas oficiales y programas relacionados con recursos naturales, ambiente, aguas, bosques, flora y fauna silvestre, terrestre y acutica, y pesca; y dems materias competencia de la secretara, as como, en su caso, imponer las sanciones procadentes: Proponer al ejecutivo el establecimiento de reas naturales y protegidas, y promover para su administracin y vigilancia, la participacin de autoridades federales o locales, y de universidades, centros de investigacin y particulares; Organizar y administrar reas naturales protegidas, y supervisar las labores de conservacin, proteccin y vigilancia de dichas reas, cuando su administracin recaiga en gobiernos estatales y municipales o en particulares; Ejercer la posesin y propiedad del estado en las playas, zona federal martimo terrestre y terrenos ganados al mar; Intervenir en foros internacionales respecto de las materias competencia de la secretara con la participacin correspondiente de la secretera de relaciones exteriores, y proponer a. sta la celebracin de tratados y acuerdos intemacionales en tales materias; Promover el ordenamiento ecolgico del territorio del pas en coordinacin con las autoridades federales, estatales y munidpales, y con la participacin de los particulares; Evaluar y dictaminar 'las manifestaciones de impacto ambiental de proyectos de desarrollo que le presenten los sectores pblico, social y privado; resolver sobre los estudios de riesgo ambiental; y sobre 105 programas para la pre-

vendn de accidentes con incidencia ecolgica; 12 Elaborar, promover y difundir las tecnologas y formas de uso requeridas para el aprovechamiento sustentable de los ecosistemas y acerca de la calidad ambiental de los procesos productivos, de los servicios y dellransporle; Fomentar y realizar programas de reforestacin y restauracin ecolgica, ron la cooperadn de las autoridades federales, estatales y municipales, en roordinaci6n, en su caso, con la secretara de agricultura, ganadera y desarrollo rural; Evaluar la calidad del ambiente y establecer y promover el sistema de infonnacin al respecto, que incluir los sistemas de monitoreo atmosfrico, de suelos y de cuerpos de agua de jurisdiccin federal, y los inventarios de recursos naturales y de poblacin de fauna silvestre, con la cooperacin de las autoridades estatales y municipaies, las instituciones de investigacin y educacin superior y las dependencias y entidades que correspondan; Desarrollar y promover metodologas de valuacin econmica del capital natural y de los bienes y servicios ambientales que ste presta, y cooperar con dependencias y entidades para desarrollar un sistema integrado de contabilidad ambiental y econmica; Conducir las polticas federales sobre cambio climtico y sobre proteccin de la capa de ozono; Promover la participacin social y de la comunidad cientfica de la formulacin, aplicacin y vigilancia de la poltica ambiental, y concertar acciones oon los sedores social y privado para la protea:in y restauracin del ambiente; Realizar el censo de predios forestales y silvopastoriles y de sus productos; levantar, organizar y manejar la cartografa y estadstica forestal, as como llevar el registro y cuidar de los rboles histricos y notables del pas; Proponer, y en su caso resolver sobre el establecimiento y levantamiento de vedas forestales. de caza y pesca, de con\onn\dad con \as leyes aplicables, y establecer el calendario cinegtico y el de aves canoras y de ornato; Imponer las restricciones que establezcan las disposiciones aplicables, sobre la circulacin o trnsito por el territorio nacional de especies de la flora y fauna silvestres procedentes del o

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destinadas al extranjero, y promover ante la Secretara de Comercio y Fomento Industrial el establecimiento de medidas de regulacin o restriccin a su importacin o exportacin, cuando se requiera para su conservacin o aprovechamiento; 21 Dirigir los estudios, trabajos y servcos meteorolgicos, climatolgicos, hidrolgioos y geohidrolgicos, as romo el sistema meteorolgiro del pas, y participar en los convenios internacionales sobre la materia; 22 Coordinar, concertar y ejecutar proyectos de capacitacin y actualizacin para mejorar la capaddad de gestin ambiental y el uso sustentable de recursos naturales; estimular que las instituciones de educacin superior y los centros de investigacin realicen programas de formacin de especialistas, propordonen conocimientos ambientales e impulsen investigacin cientfica y tecnolgica en la materia; promover que Jos organismos de promocin de la cultura y los medios de romunicacin social contribuyan a la formacin de actitudes y valores de proteccin ambiental y de conservacin del patrimonio natural; y en coordinacin ron la Secretara de Educacin Pblica, fortalecer los rontenidos ambientales de planes y programas de estudios y los materiales de enseanza de los diversos niveles y modalidarles de educacin; 23 Organizar, dirigir y reglamentar los trabajos de hidrologa en cuencas, cauces y lveos de aguas federales, tanto superficiales como subterrneos, conforme a la ley; 24 Administrar, controlar y regular el aprovechamiento de cuencas hidrulicas, vasos, manantiales yaguas de propiedad nacional, y de las zonas federales correspondientes, con exclusin de los que se atribuya expresamente a otra dependencia; establecer y "vigilar el curoplimiento de las condiciones particulares que deban satisfacer las descargas de aguas resduales, cuando sean de jurisdiccin federal, autorizar, en su caso, el vertimiento de aguas residuales en el mar, en coordinacin con la secretara de marina, cuando provenga de fuentes mviles o plataformas fijas; en cuencas, cauces y dems depsitos de aguas de propiedad federal; y promover y, en su caso, ejecutar y operar la infraestructura y los servi-

cios necesarios para el mejoramiento de la

calidad del agua en las cuencas; 25 Estudiar, proyectar, construir y conservar con la participacin que corresponda a la Secretara de Agricuhura, Ganadera y Desarrollo Rural, las obras de riego, desecacin, drenaje, defensa y mejoramiento de terrenos y las de

pequea irrigacin, de acuerdo con los programas formulados y que competa realizar al gobierno federal, por s o en cooperacin con las autoridades estatales y municipales o de particulares; Regular y vigilar la conservadn de las corrientes, lagos y lagunas de jurisdiccin federal en la proteccin de cuencas alimentadoras y las obras de correccin torrencial; Manejar el llamado sistema hidrolgico del Vaile de Mxico; Controlar los ros y dems corrientes y ejecutar les obras de defensa contra inundaciones; Organizar y manejar la explotacin de los sistemas federales de riego, con la intervencn de los usuarios, en los trminos que lo determinen las leyes, en coordinacin, en su caso, con la secretara de agricultura, ganadera y desarrollo rural; Ejecutar las obras hidrulicas que se fundamenten en tratados internacionales; Intervenir, en su caso, en la dotacin de agua a los centros de poblacin e industrias; fomentar y apoyar tcnicamente el desarrollo de los sistemas de agua potable, drenaje, alcantarillado y tratamiento de aguas residuales que realicen ias autoridades locales; programar, proyectar, construir, administrar y conservar por s, o mediante el otorgamiento de la asignadn o concesin que en su caso se requiera, o en los trminos del convenio que se celebre, las obras y servidos de captacin, potabilizacn, tratamiento de aguas residuales, conducein y suministro de aguas de jurisdiccin federal; Regular la explotacin pesquera, y expedir las nannas oficiales que correspondan, as romo promover, fomentar y asesorar tcnicamente la produccin, industrializacin y comercializacin de sus productos en todos sus aspectos, en coordinacin con las dependencias cornpetentes; Estudiar, construir y conservar las obras de infraestructura pesquera y de acuacultura que

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requiera el desarrollo del sector pesquero, con la participacin de las autoridades estatales, municipales o de particulares; 34 Regular la formacin y organizacin de la flota pesquera, as como las artes de pesca, expidiendo al efecto las normas oficiales correspondientes; 35 Participar con la secretara de hacienda y crdito pblico en la determinacin de los criterios para el establecimiento de los estmulos fiscales y financieros necesarios para el aprovechamiento sustentable de los recursos naturales y el cuidado del ambiente; 36 Realizar directamente y autorizar lo referente

SECRETARfA DE RELACIONES EXTERIORES

a acuacultwa; as como establecer viveros,

criaderos y reservas de especies acuticas, con la participacin, si procede, de la Secretaria de Agricultura, Ganadera y Desarrollo Rural; 37 Promover la creacin de zonas portuarias pesqueras, as como su conservacin; 38 Promover, en coordinacin con la Secretaria de Comercio y Fomento Industrial, el consumo humano de productos pesqueros, asegurar el abasto y distribucin de dichos productos, y de materia prima a la industria; 39 Otorgar contratos, concesiones, licencias, permisos, autorizaciones, asignaciones y reconocer derechos, segn corresponda, en materia. de aguas, forestal, ecolgica, pesquera, explotacin de la flora y fauna silvestre, playas, zona federal martimo terrestre y terrenos ganados al mar; 40 Disear y operar, con la participacin que corresponda a otras dependencias y entidades, la adopcin de instrwnentos econmicas para proteccin, restauracin y conservacin del ambiente, y 41 Los dems que le atribuyan las leyes y los SECRETARfA DE RELACIONES EXTERIORES rgano centralizado federal del gobierno mexicareglamentos. no, cuya competencia se indica en el arto 28 de la ley de la administracin pblica. SECRETARfA DE LA REFORMA AGRARIA rLe corresponde: gano de la administracin centralizada federal del

3 Crear centros de poblacin agrcola y dotarlos de tierras yaguas y de la zona urbana ejidal; 4 Interventr en la titulacin y parcelamiento ejidal; 5 Llevar y tener aJ corriente el registro agrario nacional, as romo el catastro ejidal, comunal y de propiedad inafectable; 6 Conocer de las cuestiones concernientes a .lmites y deslinde de tierras ejidales y comunales; 7 Hacer el reconocimiento y titulacin de tierras y aguas comunales; 8 Resolver conforme a la ley las cuestiones relacionadas con los problemas de los ndeos de poblacin ejidal y de bienes comunales, en lo que no corresponda a otras dependencias o entidades, con la intervencin de las eutordarles estatales y municipales; 9 Cooperar con las autoridades competentes a la realizacin de los programas de conservacin de tierras yaguas en ejidos y comunidades; 10 Elaborar los programas generales y concretos de colonizacin ejidal, para realizarlos, promoviendo el mejoramiento de la poblacin rural y, en especial, de la poblacin ejidal excedente, escuchando la opinin de la secretara de desarrollo social; 11 Manejar los terrenos baldos, nacionales y sus demasas; 12 Ejecutar las resoluciones y acuerdos que dicte el presidente de la repblica en materia agraria, as corno resolver los asuntos correspondientes a la organizacin ejidal, y 13 Los dems que le fijen las leyes y los reglamentos.

gobierno de Mxico; el artculo 41 de la ley de la

materia prev as su competeI?cia:

1 Aplicar los preceptos agrarios del art. 27 constitucional, las leyes agrarias y sus reglamentos; 2 Conceder o ampliar en trminos de ley, las dotaciones o restituciones de tierra yaguas a los ncleos de poblacin;

1 Lo relativo a la coordinacin de acciones en .el exterior de las dependencias y entidad~ de la administracin pblica federal; y sin afectar el ejercicio de las atribuciones que a cada una de ellas corresponda conducir la poltica exterior, para lo cual intervendr en todos los tratados, acuerdos y convenciones en los que el pas sea parte;

SECRETARfA DE RELACIONES EXTERIORES

244
SECRETARIA DE SALUD rgano centralizado del gobierno federal mexicano. El artculo 39 de la ley de la materia fija su competencia en los siguientes puntos:

2 Dirigir el servicio exterior en sus aspectos

diplomtico y consular en los trminos de la ley y. por conducio de los agentes del mismo

servicio, velar en el extranjero por el buen

nombre de Mxico; impartir protecd6n a los

mexicanos; cobrar derechos consulares y

otros impuestos; ejercer funciones notariales, de registro civil, de auxilio judicial y dems asuntos federales que sealan las leyes, y adquirir, administrar y conservar las propiedades del estado en el extranjero; Intervenir en comisiones, congresos, conferendas y exposidones internacionales, y participar en Jos organismos e institutos internacionales de que el gobierno mexicano forme parte; Actuar en las cuestiones relacionadas con los lmites territoriales del pas yaguas internacionales; Conceder a los extranjeros las licencias y autorizaciones que requieran conforme a las leyes para adquirir el dominio de las tierras, aguas y sus accesiones en el pas; obtener concesiones y celebrar contratos, intervenir en la explotacin de recursos naturales o para invertir o participar en sociedades mexicanas civiles o mercantiles, as como conceder permisos para la constitucin de stas o reformar sus estatutos o adquirir bienes inmuebles o derechos sobre ellos; Llevar el registro de las operaciones realizadas conforme al numeral anterior; Intervenir en las cuestiones relacionadas con nacionalidad y naturalizacin; Guardar y usar el gran sello de la nacin; Coleccionar los autgrafos de todos los documentos diplomticos; Legalizar las firmas de tos documentos que deban producir efectos en el extranjero, y de los documentos extranjeros que deban producirlos en Mxico; Intervenir por conducto del procurador general de la repblica en la extradicin conforme a la ley o tratados, y en los exhortos internadonales O cartas rogatorias para hacerlos llegar a su destino, previo examen de que llenen los requisitos para su diligenciacin y de su procedencia o improcedencia para hacerlo del conocimiento de las autoridades judiciales competentes, y Los dems que le atribuyan las leyes y los reglamentos.

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11

1 Establecer y conducir la polftica en materia de asistencia social, servidos mdicos y salubridad gen2ral con excepcin de lo relativo al saneamiento del ambiente; y coordinar los programas de servicios a la salud de la administracin pblica federal, as como los agrupamientos por funciones y programas afines que, en su caso, se determinen; 2 Creer y administrar establecimientos de salubridad, de asistencia pblica y de terapia social en el territorio nacional y organizar la asistencia pblica en el Distrito Federal; 3 Aplicar a la asistencia pblica de los fondos que le proporcionen la Lotera Nacional y Pronsticos para la Asistencia Pblica; y administrar el patrimonio de la beneficencia pblica en el Distrito Federal, en los trminos de las dspodones legales aplicables, a fin de apoyar los programas de servicios de salud; 4 Organizar y vigilar las instituciones de beneficencia privada, en los trminos de las leyes, e integrar sus patronatos, respetando la voluntad de los fundadores; 5 Administrar los bienes y fondos que el estado destine para la atencin de los servicios de asistenda pblica; 6 Lo relativo al sistema nacional de salud y proveer a la adecuada participacin de las dependencias y entidades pblicas que presten servicios de salud, a fin de asegurar el cumplimiento del derecho a la proteccin de la salud. Asimismo, propiciar y coordinar la participacin de los sectores social y privado en dicho sistema nacional de salud y determinar las polticas y acciones de induccin y concertacin correspondiente; 7 Planear, normar y controlar los servicios de atencin mdica, salud pblica, asistencia social y regulacin sanitaria que corerspondan al sistema nacional de salud; 8 Dictar las normas a que quedar sujeta la

prestacin oe servuos de seu en "ras meaerias de salubridad general, incluyendo las de asistencia social, por parte de los sectores

12

245
pblico, social Y privado, y verificar su cumplimiento;

SECRETARIA DEL TRABAJO y PREVISIN SOCIAL

9 Organizar y administrar servicios sanitarios

generales en todo el pas; 10 Dirigir la polica sanitaria general del estado,

con excepcin de la agropecuaria, salvo cuando se trate de preservar la salud humana; 11 Dirigirlapoliciasanitaria en los puertos, cestas

y fronteras, oon excepcin de la agropecuaria, salvo cuando afecte o pueda afectar a la salud humana; 12 Realizar el control higinico e inspeccin sobre
preparacin, posesin, uso, suministro, im-

portadn, exportacin y circulacin de comestibles y bebidas;

que las leyes le confieren, vigilar el cumplimiento de la Ley General de Salud, sus reglamentos y dems disposiciones aplicables y ejercer la accin extraordinaria en materia de salubridad general; 22 Establecer las normas de los servicios de asistencia social que presten las dependencias y entidades federales y proveer a su cumplimiento; 23 Establecer y ejecutar, con la partidpacin que corresponda a otras dependencias asistendeles pblicas y privadas, programas para la asistencia, prevencin,atencin y tratamiento a los discapadtados, y 24 Las dems que le fijen las leyes y los reglamentos.
SECRETARIA DEL TRABAJO Y PREVISIN SOCIAL

13 Efectuar el control de la preparacin, aplicadn, importacin y exportacinde productos biolgicos, excepcin hecha de los de uso
veterinario;

14 Regular la higiene veterinaria en lo que se relacionacon los alimentos que puedan afectar a la salud humana; 15 Ejecutar el control relativo a la preparacin, posesin, uso, suministro, importacin, exportacin y distribucin de drogas y productos
medidnales, a excepcin de los de uso vete-

rganofederal mexicano, centralizado, prevista su competencia en el artculo 40 de la Ley Orgnica de la Administradn Pblica Federal:
1 Vigilar la observanciade las disposiciones relativas contenidas en el artculo 123 y dems de la constitucin federal, en la Ley Federal del Trabajo y en sus reglamentos; 2 Procurar el equilibrio entre los factores de la produccin, de conformidad con las disposi-

rinario que no estn comprendidosen la convencin de Ginebra; 16 Estudiar, adaptary poneren vigorlas medidas necesarias para luchar centra las enfermedades transmisibles, contra las plagas que afecten la salud, contra el alcoholismo y las toxicomanas y otros vicios sociales, y contra la mendicidad; 17 Aplicar medidas tendientes a conservar la salud y la vida de los trabajadores del campo y de la ciudad y la higiene industrial, con excepcin de lo que se relaciona con la previsin social en el trabajo; ISAdministrar las escuelas, institutos y servicios / / de , higiene establecidos por la federacin en toda la repblica, excluyendo aqullos que se relacionan con la sanidad animal; 19 Organizar congresos sanitarios y asistenciales; 20 Prestar los serviciosde su competencia, directemente o en coordinacin con Jos gobiemos de los estados de la federacin y del Distrito Federal; 21 Actuar como autoridad sanitaria, ejercer las facultades en materia de salubridad general

dones legales correspondientes; 3 Intervenir en los contratos de trabajo de los nacionales que vayan a prestar sus servicios fuera del pas, en cooperacin con las secretaras de gobernacin,de comercio y fomento industrial y de relacionesexteriores;
4 Coordinar la formulacin y publicadn de los contratos de la ley de trabajo; 5 Promover el incremento de la productividad en el trabajo; 6 Procurar del desarrollo de la capacitaciny el adiestramiento en y para el trabajo; realizar investigaciones, prestarservicios de asesora e impartir cursos de capacitacin que para incrementar la productividad en el trabajo requieran los sectores productivos, en coordinadnconla secretara de educadn pblica; 7 Establecer y dirigir el servicionacionalde empleo y vigilar su operatividad; 8 Coordinar la integracin y establedmiento de lasjuntasfederales de conciliacin,de lafederalde conciliacin y arbitraje y de las comisiones que se formen para regular las relaciones

SECRETARA DE TURISMO
obrero patronales que sean de jurisdiccin federal, as como vigilar su desempeo; 9 Llevar el registro de las asociaciones obreras, patronales y profesionales de jurisdiccin federal; 10 Promover la organizadn de sociedades oooperatvas y dems formas de organizacin social para el trabajo, en ooordinadn ron las depen-

246
4 Registrar a los prestadores de servicios tursticos, en los trminos sealados por la ley; 5 Promover y opinar acerca del otorgamiento de facilidades y franquicias a los prestadores de servicios tursticos y participar con la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, en la determinacin de los criterios generales para el establecimiento de los estmulos fiscales necesarios para el fomento a la actividad turstica, y administrar su aplicacin, as como vigilar y evaluar sus resultados; 6 Autorizar los precios y tarifas de los servicios tursticos, previamente registrados. en los trminos que establezcan la legislacin; y partidpar ron la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico en el establecimiento de los precios y tarifas de los bienes y servicios tursticos a cargo de la administracin pblica; 7 Vigilar, ron el apoyo de las autoridades estatales y municipales, la correcta aplicacin de los precios y tarifas autorizados o registrados y la prestacin de los setvicios turisticos, conforme a las disposiciones legales, en los trminos autorizados o en la forma en que se hayan contratado; 8 Estimular la formacin de asociaciones, comits y patronatos de carcter pblico, privado o mixto, de fines tursticos; 9 Emitir opinin ante la secretara de comercio y fomento industrial, en los casos en que la inversin extranjera concurra en proyectos de desarrollo turstico o en el establecimiento de servicios tursticos; 10 {egular, orientar y estimular las medidas de proteccin al turismo, y vigilar su cumplmento, en coordinacin con las dependencias y entidades de la administracin pblica y con las autoridades estatales y municipales; 11 Promover y facilitar el intercambio y desarrollo turstico en el exterior, en coordinadn con la Secretara de Relaciones Exteriores; 12 Fomentar, y en su caso, organizar en coordinacin con la Secretara de Educacin Pblica, la capacitacin, investigacin y el desarrollo tecnolgico tursticos; 13 Elaborar y difundir la informacin oficial en materia de turismo; coordinar la publicidad que en ese rubro efecten las entidades del gobierno federal, las autoridades estatales y municipales y promover la que hagan los sectores social y privado;

denciascompetentes, asromo resolver, tramitar

y registrar su constitucin, disolucin y liquidacin; 1 Estudiar Y ordenar las medidas de seguridad e higiene industriales, y vigilar su cumplimiento; 12 Dirigir y coordinar la procuradura federal de la defensa del trabajo; 13 Organizar y patrocinar exposiciones y museos del trabajo y la previsin social;

14 Participar en congresos y reuniones internacionales de trabajo, de acuerdo con la secretara de relaciones exteriores;

15 Uevar las estadsticas correspondientes a la

materia del trabajo, de acuerdo con las disposiciones que establezca la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico; 16 Establecer la poltica y ooordinar los servidos de
seguridad social de la administracin pblica, e intervenir en los asuntos relacionados con el seguro social en los trminos de ley; 17 Estudiar y proyectar planes para impuisar el empleo en el pas; 18 Fomentar la cultura y recreacin entre los trabajadores y sus familiares, y 19 Los dems que le fijen las leyes y los reglamentos.

SECRETARA DE TURISMO rgano centralizado federal mexicano. El articulo 42 de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal fija su competencia. Cuenta con oficinas en algunos pases extranjeros y en ciertas ciudades mexicanas de importancia turstica: 1 Frmular y conducir la poltica de desarrollo de la actividad turstica del pas; 2 Promover, en coordinacin con las entidades federativas, las zonas de desarrollo turstico y formular, de manera conjunta con la secretaria competente, la declaratoria respectiva; 3 Participar con voz y voto en las comisiones consultiva de tarifas y la tcnica consultiva de vas generales de comunicacin;

247
14 Promover, coordinar, y en su caso, organizar los espectculos, congresos, excursiones, audiciones, representaciones y otros eventos tradicionales y folclricosoficiales,para atraccin turstica; 15 Establecer, y en su caso, modificar las categoras de los prestadores de serviciostursticos por ramas; 16 Autorizar los reglamentos interiores de los establecimientos de servicios al turismo; 17 Uevar las estadsticas en materia de turismo, de acuerdo con las normas que emita la secretara de hacienda y crdito pblico; 18 Fomentar y apoyar la coordinacin de los prestadores de servicios tursticos; 19 Proyectar, promover y apoyar el desarrollo de la infraestructura turstica y estimular la participacin en ella de los sectores social y privado; 20 Filar e imponer, de acuerdo con las leyes y reglamentos, el tipo y monto de las sanciones por violacin de las disposiciones en materia turstica, y 21 Los dems que le fijen las leyes y los reglamentos.
SECRETARIO DE ESTADO El secretario de estado es el titular de una secretara de estado; ocupa el nivel ms alto dentro de la jerarqua de una dependencia, es colaborador directo del jefe de gobierno y tiene ciertas obligaciones frente a los rganos legislativos. Como concepto de secretario de estado podemos decir que es aquel que encabeza a un rgano administrativo centralizado, con facultades para atender los asuntos que segn la ley sean de su competencia.

SENECTUD

calificar a quien, segn nuestro derecho, sera un secretario de estado. En otros ms, existen unos y otros, presentando fundamentalmente diferencias de rango (por ejemplo: Colombia, Guatemala y El Salvador, en el primer supuesto, en el segundo, Argentina).
SECTOR SOCIAL

Rectoria eron6mica.

SECTORIZACIN Forma de controlo tutela administrativa de las entidades paraestatales. * Control de paraestataJes. SENECTUD Uno de los signos negativos que distinguen a nuestro tiempo es el desprecio hacia los viejos. La civilizacin ha cambiado su estimacin a la tercera edad, cuya experiencia era altamente valorada en el pasado, ahora, en trminos generales, es marginada. La vejez es considerada un defecto y la juventud, ponderada como la nica edad digna de ser vivida; a ello se auna vedar a los ancianos y muchas veces a personas maduras, an lejanas a la vejez, las oportunidades laborales y de recreacin. Esto ha provocado que los ancianos constituyan, salvo algunas excepciones, una minora dbil y marginada. Hace ms de una dcada, el estado mexicano adopt medidas tendientes a afrontar este problema, a ese efecto cre el Instituto Nacional de la Senectud como rgano federal descentralizado, Provisto de personalidad jurdica y patrimonio propios. El Instituto Nacional de la Senectud tiene por objetivos:

Diferencia entre secretario de estado y ministro. Generalmente, el secretario es figura de tL."1 rgimen presidencial y el ministro de un sistema parlamentario, ambos al frente de rganos administrativos centralizados (secretara o ministerio). La diferencia fundamental entre secretario de estado y ministro radica en que el primero no tiene que obtener permanentemente la aprobacin del rgano legislativo, en tanto que el ministro s enfrenta plena responsabilidad ante el parlamento. El secretario puede ser destituido por el presidente, el ministro por el parlamento. Es oportuno comentar que en algunos sistemas presidenciales se utiliza el tnnino ministro para

1 Reforzar las acciones del gobierno federal emprendidas en beneficio de personas de edad avanzada, que se encuentren desamparadas; 2 Proteger, ayudar, atender y orientar a personas en edad senil, para aliviar sus padecimientos y enfermedades, as como sus necesidades econmicas ms apremiantes, cuando no cuenten con medios sucentes ni con servicios de los sistemas de seguridad social y sanitaria ya establecidos; 3 Estudiar los problemas especficos de la senectud, entre los que figura la desocupacin, y 4 Promover actividades recreacionales para los ancianos.

SERVICIO PBLICO Este organismo es una entidad de carcter asistencial, seclorizado dentro de la secretara de salud. Cuenta con un director gene;al y un consejo directivo, el primero es designado y removido libremente por el presidente de la repblica. SERVICIO PBLICO Servicio: organizacin y personal destinados a satisfacer necesidades del pblico o de alguna entidad oficial o privada (D. R. A E.). Inmerso en una sociedad tan compleja como lo es la actual, en donde las necesidades, con mucho, han rebasado los lmites impuestos por la supervivenda, el individUD da a da est ms lejos de preocuparse slo por trabajar, comer y vestir. As tenemos que la educacin, antes soslayada por ser propia de un seclor social privilegiado, hoy se ha convertido en un imperativo para la generalidad; lo mismo podemos decir de las comunicaciones, la sanidad pblica y la distribucin de energa elctrica, slo por mencionar algunos elementos indispensables en nuestra poca. Estas necesidades son satisfechas en la colectividad por un servido correspondiente, que en ocasiones es prestado por un particular o un grupo de ellos. a cambio de una contraprestacin, o bien, es ronsiderado como una labor especifica que le compete exclusivamente al estado, en su carcter de "administrador pblico". encontrndonos en este caso ante un servicio pblico. De ah que los tratadistas tradicionalmente hayan partido de dos elementos para intentar definirlo: por un lado, el fin, consistente en la satisfaccin de una necesidad considerada como colectiva y, por otro, los medios de que se vale la sociedad para resolver esa necesidad, los cuales estriban en la organizacin creada por el estado, o bien en la concesin otorgada a los particulares para que la efecten, desde luego, bajo el control y la vigilancia de ste. Existe una gran variedad de finalidades alcanzables mediante los servidos pblicos, los que a su vez pueden ser tan diversos como aqullas; sin embargo, esto no siempre ha sido as, ya que el pensmiento liberal del siglo pasado, an vigente para no pocos integrantes de nuestra sociedad, consider que el papel del estado en esta materia consista en ocuparse de aquellas necesidades colectivas que por sus caractersticas no podan ser satisfechas por los particulares, lo que justificaba la creacin de los servicios pblicos que se encargaran de subsanar tales necesidades. Esta corriente de opinin tiene

248
tal arraigo, que ha llegado a sostenerse. incluso, como nica justificacin de la existencia del estado: el otorgamiento de los servicios pblicos. Por otra parte, la incursin del estado en otras reas que conforme a esta posicin 1e estaban vedadas, y el abandono en manos de los pariiculares de algunas actividades exclusivamente propias de aqul, trajo como consecuencia la reformulacin de los criterios con cuyo concurso se pretenda definir al servicio pblico, lo que finalmente indujo a la adopcin de dos criterios fundamentales, uno fonnal u orgnico y otro material. Conforme al primero, e1servicio pblico se distinguir en que la empresa abocada a otorgarlo es el estado mismo, o bien est supervisada y controlada por l. mediante la aplicacin de normas de derecho pblico. Segn el segundo criterio (material), para determinar si nos encontramos frente a lUl servicio pblico atenderemos a la naturaleza misma de la actividad, cuya caraclerstica distintiva, principalmente, ser la satisfaccin de una necesidad que efectivamente sea de ndole colectiva. Sin embargo, la adopcin de tales criterios no ha solucionado el problema, y a la fecha se continan haciendo en la docbina nuevos intentos por encontrar un concepto aplicable a todos los casos, toda vez que para unos especialistas la expresin seroido pblico ha ido comprendiendo una gran cantidad de actividades que por su disparidad dificultan la tarea de definirlo (Enrique Sayagus Laso). Esta romplicaci6n no slo es de orden terico, sino que precisamente su actual indefinicin ha reavivado la polmica ancestral acerca de los lmites de la actuacin del estado dentro de la formacin social en la cual emerge, ya que su paulatina intromisin en todos los aspectos de la dinmica social ha sido duramente criticada. al grado de ser catalogada como una verdadera reencarnacin del leviatn, a que se refera T. Hobbes. En una posicin diametralmente opuesta cabe mencionar que hay quienes exigen al estado una mayor lntervencln, la cual permita eliminar las desventajas propias de la desigual distribucin de la riqueza. Planteada la problemtica de la nocin del servicio pblico, aparece dara la importancia que re-

viste e\ contar con \~ \m.\ru.men\os uarscos

que permitan precisar esta actividad del estado a los ojos de los usuarios.

249
El servicio pbliro en el derecho francs. El surgimiento en Francia, del servicio pblico corno concepto, est ntimamente relacionado con lacentroversia acerca de los contenidos especificos del derecho pblico \1 del privado, en cuyo fondo se encuentra otra disputa ms, acerca de los alcances y lmites del estado. Al respecto, Francis Paul Benolt sostiene que durante el periodo comprendido entre 1800 y 1940 predomin en Francia una gran estabilidad en las estructuras administrativas del estado, a las que no se les reconoca en su actividad ms finalidad que
la de prestar los servicios pblicos, razn por la cual no haba ningn problema para determinar la naturaleza jurdica de stos, ya que conforme a un

SERVICIO PBLICO

criterio orgnico, nico posible en ese periodo.

cualquier acto realizado por un ente estatal era un serodo pblico. La identificacin del servido pblico con el rgano que lo realizaba era total, al grado de ser considerados como una unidad y el rgimen al que estaba sometida la actividad (el servido pblico], inclua tambin al rgano, pudiendo definir a uno por medio del otro. Esta integracin empez a ser puesta en duda a partir de 1940, cuando a ciertas organizaciones de profesionales se les asign la tarea de determinar quines podan ejercer la profesin respectiva, as como las condiciones bajo las cuales se poda desempear; para ello se estableci el correspondante control sobre el ejercicio de cada profesin y, por tanto, se asegur a la rolectividad que el servicio profesional recibido observara un nivel mnimo de . I calidad. . . La entrada de los particulares en la prestacin de los servicios pblicos, representada por la creacin de las asociaciones o colegios de profesionales respectivos, no constituy un hecho aislado, sino un punto de partida de lo que despus se convertira en una verdadera costumbre, al grado de tomar obsoleto el criterio orgnico con el que se determinaba la existencia del servicio pblico, ya que separaba al rgano de la actividad, en virtud de que el estado delegaba en particulares el control y la vigilancia de la actividad profesional desempeada por otros particulares; obligando esto a los te6ricos a iniciar la reformulacin de conceptos para ambos. Este fenmeno sacudi al derecho administrativo francs, pues atacaba la base misma sobre la que hasta ese momento se haba sustentado, que era el

servicio pblico como actividad propia y exclusiva de los rganos administrativos del estado, disociando la unidad rgano actividad, y abocndose a tratar de definir al servido'p6blico por medio del rgimen al que estaba sometido; es decir, que una vez considerada por el derecho alguna actividad como servido pblico, no necesariamente deba ser desempeada por el estado. Sin embargo, tal escisin no 5610 propici el que losparticulares imunpieran en los terrenos que se consideraban privativos del estado, sino que ste tambin extendi su actividad a dominios de aqullos; ejemplo clsico de lo anterior lo constituye el caso de las llamadas cajas de seguridad social, las cuales tenan originalmente un carcter mutualista y paulatinamente fueron sometidas a un rgimen pblico de control que las fue alejando de su regulacin conforme al derecho privado, ya para la mitad del siglo xx. Todo este proceso se vivi de manera objetiva y en buena medida en el tribunal francs de conflictos, al interpretar la legislacin que preceptuaba la divisin de los tribunales en administrativos y judiciales, y el cual resolvi otorgar la competencia a los primeros en aquellos asuntos que se suscitaban con motivo de reclamaciones de los particulares afectados por el desempeo de un servicio pblico, ya sea que el que lo realizara fuera el estado en forma directa o bien mediante un concesionario u otro particular. El caso ms famoso de los mencionados, y que constituye un ejemplo clsico en la historia del derecho administrativo francs, se remonta a 1873, cuando el padre de la pequea Agnes Blanco, que haba resultado herida por una vagoneta en un accidente, emprendi la accin indemnizatoria ante un tribunal civil, el que a su vez plante el asunto ante el tribunal de conflictos para que indicara qu tipo de tribunal era el competente para tomar conocimiento del caso: el judicial o el administrativo; el tribunal de conflictos se pronunci por este ltimo, en virtud de tratarse de un servicio pblico cuya reglamentacin corresponde al derecho administrativo. Este hecho, al que no se le dio mayor importancia en ese momento, trascendi a la solucin de casos posteriores, y se constituy en el fundamento de la jurisdiccin administrativa, as como de la naturaleza administrativa del rgimen legal al que estn sometidos los servidos pblicos, sin importar el sujeto que los presta, sea ste el eslado o particular.

SERVICIO PBLICO

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en la prestacin, con lo que se abandona al criterio subjetivo u orgnico. Sin embargo, conforme a este nuevo criterio la definicin del servido pblico se complic todava ms, ya que existe una amplia gama de opiniones respecto al nmero de las necesidades colectivas que merecen ser satisfechas por un servicio pblico y en relacin con su naturaleza misma, es decir, si son o no necesidades colectivas. En ese tenor Agustn Gordillo, afirma que "Con ese punto de partida, el fin del servicio pblico es un elemento contingente y que no sirve para caracterizarlo en un plano terico estable." Adems, sostiene que: "...algunos servicios pblicos no atienden una verdadera necesidad pblica, sino que simplemente realizan actividades de utilidad pblica",y

Teoras acerca del seruicio pblico. Deja lectura de los dos puntos anteriores podemos desprender la existencia de tres criterios definidos, conforme a los cuales se han elaborado las distintas teoras que sin aceptacin absoluta han descrito al setvicio pblico; ellos son:

al Criterio subjetivo u orgnico. Este criterio para distinguir al servicio pblico atiende a la persona que despliega la actividad: si sta es el estado o alguno de sus organismos, indudablemente nos encontramos ante un servicio pblico. Tal enfoque es tpico de la primera etapa de formacin del concepto, en la cual exista una identificacin absoluta entre el rgano y la actividad. A! respecto, Leon Ouguit. quien representa la posicin radical de este criterio, define al estado como el conjunto de servicios pblicos que prestan los gobernantes a la sociedad. Lo cual plantea que toda actividad estatal constituye en s Un servicio pblico, opinin que hasido ampliamente debatida y combatida, toda vez que la actuacin administrativa del estado no se limita a los servicios pblicos, por ejemplo, cuando toma a su cargo una empresa indusbial o un teatro, o realiza tareas de vigilancia. Como ya se mencion, las teoras que sustentaron este criterio dejaron de tener utilidad, al pasar a ser proporcionados ciertos servicios pblicos por particulares;
Criteriomaterial. Atiende a la naturaleza de la actividad, la cual debe ser de inters general y otorgada mediante prestaciones concretas e individualizadas. Asu vez el inters general deriva de una necesidad colectiva que para su satisfaccin requiere de la citada actividad, la cual en s misma constituye un servicio pblico; por ejemplo, la enseanza pblica, las telecomunicaciones, las redes pblicas de distribucin de agua, la energa elctrica, la disbibucin de gasolina y de otros derivados del petrleo, etctera. Acerca de este particular, Gabino Fraga afirma que:
b) Se puede definir al servclo pblico como una actividad destinada a satisfacer una necesidad colectiva de carcter material, econmico o culturel, mediante prestaciones concretas e individualizadas, sujetas a un rgimen jurdico que les imponga adecuacin, regularidad y uniformidad.

el . Criterio formal. Este criterio ha sido el ms socorrido de los tres, ya que aun cuando no complace a todos, por ser limitante en exceso, s alcanza W1a nota de infalibilidad al reconocer como servicio pblico nica y exclusivamente a los que la ley les atribuye tal carcter. Desde luego que es lID enfoque muy prctico pero poco cientfico.
La diversidad de tareas a las que se les ha atribuido y se les sigue atribuyendo la denominacin de servicios pblicos, as como la controversia respecto de la divisin del derecho en pblico y privado ha impedido, a la fecha, la fonnulacin de lID concepto universalmente aceptado que pueda ser til para distinguir esa actividadadministrativa,detenninar el rgimen jurdi00 que lees eplcable y sealar bs organismos idneos para su desempeo. Incluso, hay quien sostiene, corno Agustn Gordillo, la imposibilidad lgica de lograrlo en virtud de enfrentamos a actMdades que no oomparlen homogeneidad en cuanto a su naturaleza, sus fineso su rgimen y que por tanto no pueden ser conceptuados de la misma manera.
Concepto de servido pblico.

Para los efectos del diccionario, sin embargo, reproducimos dos conceptos:
Servicio pblico es el servlco administrativo cuyo objeto consiste en facilitar de modo regular y continuo (a cuantos carezcan de medios idneos) la satisfaccin de una necesidad colectiva individualmente sentida. Marcello eaetano El servicio pblico es una actividad tcnica, directa o indirecta, de la administracin pblica activa o autorizada a los particulares, que ha sido creada y controlada para asegurar ---de una manera permanente, regular,

Esta manera de concebir al servicio pblico deviene la irrupcin de personas distintas al estado

251
continua y sin propsitos de lucro-, la satisfaccin de una necesidad colectiva de inters general, sujeta a un rgimen especial de derecho pblico. Andrs Sena Roja

SERVICIO PBLICO

En este orden de ideas, el instrumento legal define una necesidad colectiva, para cuya satisfaccin organizar un servicie pblico sujeto a un

procedimiento especial de carcter pblico, el cual debe estar establecido por la propia ley y as asegurar que el servicio observa regularidad. continuidad y uniformidad; desde luego que la naturaleza de la

necesidad por satisfacer puede ser discutible o no, pero conforme a este criterio lo que importa es que la ley as lo considere, para que, de manera inobjetable, una actividad cualquiera se convierta en un servicio pblico.

En nuestro pas son ejemplos de administracin directa: la educacin en todos sus grados a cargo de la secretara de educacin pblica, con la concurrencia de organismos pblicos descentralizados, entre ellos la UNAM; la distribucin de agua encomendada a la secretara de medio ambiente, recursos naturales y pesca; los servicios de salubridad que son prestados por la secretara de salud. En lo que respecta a la administracin indirecta, est la telefona,la constitucin de fianzas y seguros, casi todo el transporte pblico, etc.; no abundando ms acerca de este particular, en virtud de tratarse en concesin.
Clasijicadn. La notoria falta de unidad terminolgica respecto al concepto de servicio pblico, as como la carencia de homogeneidad en la naturaleza de las actividades que han sido denominadas como tales, propicia una amplia variedad de clasificaciones, de acuerdo con otros tantos criterios, cuya utilidad, junto con el concepto mismo de servicio pblico, es puesta en duda despus del proceso degenerativo sufrido en el empleo de esa expresin. No obstante ello, se hace necesario, cuando menos, enunciar algunas de las clasificaciones ms comunes, as tenemos que en nuestro pas, conforme al nivel de competencia en el que son aplicados los servidos pblicos, pueden ser:

Sistema de prestacin de los servidos. Aun cuando la forma de proporcionar los setvicios pblicos est ntimamente relacionada con la naturaleza de los mismos y, por tanto, es tan variable como las tareas de la sociedad actual, podemos observar dos grandes rubros bajos los cuales son otorgados a los gobernados: la administrad6n directa y la administradn indirecta. La primera consiste en que el estado se hace cargo por medio de sus rganos administrativos, de organizar el desempeo de determinados servidos pblicos, y de esa manera asegura su direccin y al Federales: la distribucin de energa elcfuncionamiento. trica, el transporte pblico en rutas nacion-, Este sistema, como ha sido expresado, fue el ales, la telefona, etctera; primero en surgir, y su desarrollo como 10 conoceb) Localesoesiaduales: todos aquellos desemmos, se opera en la segunda mitad del siglo XIX, al peados por los gobiernos de las entidades grado de no atribuirle al estado ms funcin que federativas o bien concesionados por los misla de prestar los servidos pblicos necesarios para mos y cuya gestin no le haya sido reservada el desenvolvimiento econmico que exigan los constitucionalmente a la federacin, por particulares. En la actualidad, esta forma de prestaejemplo, el transporte urbano, la realizacin cin de servicios pblicos reviste mayor complede los servicios culturales y recreativos, jidad debido a la proliferacin de diversos entes etctera, y creados por el estado, exclusivamente para ello, c) Municipales: de acuerdo con el arto 115 de tales son los organismos pblicos descentralizados la constitudn poltica federal, los municipios tendrn a su cargo los servicios pblicos de por servicio o bien algunas empresas de participaagua potable y alcantarillado, alumbrado cin estatal. pblico, limpia, mercados y centredee de Por Jo que se refiere al segundo sistema (adabasto, panteones, rastro, calles, parques y ministracin indirecta), el estado cede o concejardines, seguridad pblica y trnsito, as siona a los particulares la facultad de prestar como los que determinen sus legislaturas lodeterminados servicios pblicos, sobre las bases cales. establecidas por l, y las cuales corresponden al derecho pblico. Segn el sistema de prestacin, pueden ser de ... Concesi6n. administracin directa o indirecta.

SERVICIO PBLICO

252
subsista la necesidad colectiva; y tcnicamente adecuada, en el sentido de que satisfaga las expectativas de la necesidad para la que fue creado; e} Su ofrecmento lleva impldla la idea domi nante de que est desprovisto de lucro; f} Su actividad se rige por reglas de derecho pblico, aun cuando sea prestado por parculares concesionarios, y g) En su desempeo, requiere tener en cuenta el inters del usuario, ya que de no ser as, no satisfara la necesidad colectiva que pretende subsanar, inclusive en aquellos servicios pblicos que se otorgan de forma gratuita; adems, debe sealarse el mecanismo de defensa del particular contra deficiencias provenientes de la prestacin que recibe. Crisis actual del concepto. Retomando lo expuesto acerca del tema, es posible observar que no obstante el unnime reconocimiento de la existencia del fenmeno denominado servido pblico y su prctica aplicadn cotidiana actual, el concepto est en crisis, ya que la realidad ha superado con mucho las teoras intentadas para explicarlo. La tradicin doctrinaria francesa, por la que se han inclinado los estados iberoamericanos, ha reflejado en ellos las contradicdones que la agobian desde la segunda mitad de siglo xx, como culminacin de un proceso de profundos cambios sociales que trastocaron a las instituciones jurdico adminisrativas y tomaron obsoletos los conceptos que respecto a stas se haban formulado, obligando a los tratadistas modernos a reiniciar sus intentos para describir la nueva realidad, sin lograr resultados claros todava, Todo parece indicar que en el centro de la crisis del concepto se encuentran:
La determinacin de la naturaleza de la persona que presta el servicio pblico, del objeto de la finalidad que se persiguen al desempearlo y el rgimen juridico al que est sometido.

Los primeros, a su vez, pueden ser desempeados por un rgano administrativo centralizado del estado, caso tpico el de la Secretara de Comunicaciones y Transportes al otorgar dichos servicios y la Secretara de Salud en el caso de los servicios mdicos y asistenciales; o bien pueden ser desempeados por un ente paraestatal, sea ste un organismo pblico descentralizado por servicio o una empresa de participacin estatal, supuestos en los que se ubican la Universidad Nacional Autnoma de Mxico (servido de enseanza superior) y las sociedades nacionales de crdito (servicio pblico de banca y crdito), respectivamente. Los servicios pblicos de administraci6n indirecta, son aqullos desempeados por los particulares en virtud de una concesin otorgada por el estado, citarnos a ttulo de ejemplos, el transporte de pasajeros en la'> ciudades o bien de mercancas de una entidad federativa a otra. Un criterio ms de clasificacin es el que atiende a la naturaleza del acto mismo, es decir. si efectivamente estamos frente a una actividad que satisfaga una necesidad colectiva y, por tanto, ante un servido pblico propio, o bien ante la actividad que slo por disposicin legal es denominada servicio pblico, en tal caso Impropio, del que es ejemplo la manufacturacin y venta de tabacos en Francia, o las de trnsito y vigilancia que menciona el arto 115 de nuestra eonstitudn federal.

Elementos del servido pblioo. Generalmente se

sealan como tales, los siguientes:
a) Es una creacin jurdica; no hay servicio, si no

hay norma que lo cree; b} Responde a una necesidad colectiva que debe ser atendida; sin oMdar que la determinacin de la necesidad por atender, corresponde exclusivamente al estado; e) SU"desempeo requiere de una empresa ti organizadn empresarial profesionalmente establedda; d) Su prestacin debe ser regular, uniforme, continua y tcnicamente adecuada a la necesidad colectiva que pretende satisfacer. Ser regular, en cuanto pueda ser previsible en el tiempo y el espacio, proporcionando certidumbre al usuario; uniforme, en razn de Que se prevea en los volmenes y la calidad fijados, sin discriminacin o privilegio alguno. Continua, en virtud de que requiere ser permanente 0, cuando menos, por el tiempo que

El cuestionamiento referido a la persona que presta elsetVicio pblico deviene, como ya se dijo, la intervencin de los particulares en su desempeo, lo cual no slo fue aceptado por el estado sino incluso promovido por l, esta intervencin choc con la idea que se tena r.. . lative a Que los servcos pblicos eran nica y exclusivamente otorgados por el estado, de manera directa mediante los rganos de la administradn pblica.

253
,El objeto o finalidad para el que es creado el servido pblico, tambin, se encuentra desvirtuado, ya que tradicionalmente consista en satisfacer una necesidad colectiva, pero la denominacin legal de servicios pblicos a actividades que en s mismas no tienden a tal objetivo, as como la diversidad de hechos en los que puede ser aplicado el concepto de necesidad oolectiva, impiden que dicho objeto o finalidad pueda ser oonsiderado como criterio de distincin en la figura que venimos describiendo. Por 10 que respecta al rgimen jurdico al que est sometido el servicio pblico, resulia ser el criterio de distincin al que ms se recurre; toda vez que, conforme a l, estrictamente deber considerarse cundo estamos ante una actividad que ~ns tituye un servicio pblico. Sin embargo, este criterio resulia muy simplista e implica la posibilidad de que, de manera nominalista, se agrupen una serie de actividades desprovistas de la homogeneidad que permita su anlisis cientfico.
jurisprudencia mexicanas.

SERVICIOPBLICO'
El servicio pblico consiste "...en la actividad que se desarrolla para satisfacer una necesidad co~diva de carcter econ6mico o culturej, mediante prestaciones que por virlud de nonna especial del poder pblico, deben ser regulares, continuas y uniformes ..." Tesis 419, Apndice 1985, Segunda Sala,

Que la facultad paY,llegislar en metere de servicios pblicos la confiere el arlo27, fTac.IV, de la constftud6n general de la repblita ". , .tanto a la federacin como a los estados..."; la regulacin que la ley haga de los servidos pblicos no constituye una modalidad o limi tante a la propiedad.

Vols. 145-150, SemanarIo JudIcIal de la Fedemcn,

la prestaci6n del servicio pblico debe tomar en cuenta, en todo tiempo, el inters pblico.
T. XXXXIII, Semanario Judicial de la Federacin, Amparo Administrativo 6093/32.
.. Loe gobemedos tienen derecho de exigir la presteci6n del servicio pbcoy la consiguiente obligacl6n de pagar los derechos respectivos, siempre que stos hayan sido decretados de conformidad con la constitudn y con las leyes secundarias aplicables.

El ooncepto de servicio pblioo en la legislacin y Aun cuando la expresin servicio pblico es mencionada en nuestra oonstitucin de forma oopiosa (arts. 30., 27, 73, 115, 123, etc.), sta no oontempla ninguna definicn al respecto, 10 que origina incertidumbre por los alcances de la misma Y. en consecuencia, se dificulia su adecuado desarrollo. Ha quedado, entonces, a cargo de las disposiciones legales secundarias y de la actividad jurisprudencial, aclarar su sentido en nuestro medio; es as! que la Ley Orgnica del Departamento del Distrito Federal, en su arto 23 establece:

ApndIce, sexta poca, primera parte, Amparo en Revisin 274/157.

Como se observa, la legislaci6n y jurisprudenda mexicanas, relativas a la materia, tampoco resuelven el problema que gira en tomo al concepto del servicio pblico, ya que no obstante que se le define, no se oontempla frmula alguna que determine la existencia de una necesidad colectiva que, sin lugar a dudas, requiera ser satisfecha mediante el establecimiento del servicio pblico correspondiente; lo que para una corriente de opinin deja al arbitrio estatal su delimitacin, en Para los efectos de esta ley, se entiende por detrimento de los particulares. De ah la necesidad de seguir insistiendo en la servido pbliro la actividad organizada que se realice conforme a lasleyes o reglamentos vigen- elaboradn de un concepto, no que satisfaga a totes en el Distrito Federal, con el fin de satisfacer . dos, sino que le d certidwnbre a gobernantes y en forma continua, uniforme, regular y perma- gobernados acerca de las bases reales de aplicacin nente, necesidades de oorder co1ed:iuo. La pres- de los servidos pblicos, y evite su manejo de manera caprichosa que, en opnln de no pocos tacin de estos servidos es de inters pblico. La declaracin de que determinada actividad espedalistas, actualmente sufrimos como conseoonstituye un servido pblioo, implica que la cuencia de su uso indiscriminado. prestacin de dicho servicio es de utilidad Bibliografa recomendad. pbnca. El ejecutivo federal podr decretar la Bexorr, Paul Francis, El derecho administrativo francs, expropiacin, limitacin de dominio, servidumInstituto de Estudios Administr8t1vos, Madrid, 1977. bre u ocupacin temporal de los bienes que se CAETAND, Marcello, Manual de dlreito administrativo, 7a,
requieran para la prestacin del servicio.
ed., Coimbra, Lisboa, 1965. FARfAS, Urbano, "El derecho econ6mico como derecho social del porvenir", Libro en homenaje al maestro

Por su parte nuestro mximo tribunal sostiene que:

SILENCIO ADMINISTRATIVO
Mario de JoCueva, Instituto de Investigaciones Jurdlcas, UNAM, Mxico, 1981. FRAGA, Gabino, Derecho administrativo, 252.1. ed., Porra, Mxico, 1986. GARCfA DE f.NlFRRfA, Eduardo y FERNNDEZ, Toms Ra-

254
perjudicial de las tramitaciones administrativas trescendentes para las posibilidades de actuacin o 'de recurso, de las particulares. El silencio, pues, no es nada en s; materialmente es inactividad, vaco en el obrar; pero esta ausencia es coloreada por el ordenamiento, dndole una significacin determinada. Esta significacin puede ser positiva o negativa.

mn, Curso de derecho adminIstrativo, t. 1, 22.1. ed.,

Civitas, Madrid, 1978. GORDIlLO, Agustn, Tratado de derecho administrativo, t. 2, Mecch-Lpea, Buenos Aires, 1975. HAlJRIDU, Maurice, Obra escogida, Instituto de Estudios

Francisco Gonzlez Navarro seala que:

En su ms restringida acepcin, el silencio administrativo lo definimos como una presuncin legal, una ficcin que la ley establece en beneficio del particular, y en virtud de la cual se considera estimada (silencio positivo) o desestimada (silencio negativo) la peticin dirigida por ste a la administracin.

Administrativos, Col. Clsicos de la Administracin, serie A, nm. 2, Madrid, 1976. LAt.BADERE, Andr de, Tralt de droit odministratif, ts.I, 11, m y IV, Be., 72.1., 32.1. y 32.1. eds., respectivamente, LGDJ,

Paris, 1980. 1978, 1977. MAR11N MAlEO, Ramn, Manual de derecho administrativo, 42.1. ed., Comercial Malvar, Madrid, 1979.

MONTAa, Agustn, Manual de administracin municipal,

la. ed., 32.1. reimp., Trillas, Mxico, 1987.

lAso, Enrique, Tratado de derecho adminlstratiuo, t. 1, 4a. ed., sin pie de imprenta, Montevideo, 1974. SERRA ROJAS, Andrs, Derecho admfnldratiuo, 1. L, 12a. ed., Porra, Mxico, 1983. VEDEI..., Georges, Derecho administratluo, Aguilar, Madrid, 1980.
SAYAGLS,

En materia fiscal, el derecho mexicano le confiere efectos negativos al silencio de la administracin pblica. Esta situacin, muy conocida en el medio, se denomina negativa fleta. Recalquemos la idea anterior con la cita de un eminente fiscalista:
En el derecho fiscal el silencio de la autoridad se presume como la resolucin negativa de la instancia; es decir, el significado presunto del silencio es una negativa y as est previsto por el propio arto 37 del Cdigo Fiscal de la Federacin al establecer que el silencio de las autoridades fiscales se considera como resolucin negativa cuando no den respuesta en el trmino que corresponde. Comnmente se le llama negativa flete. Ral Rodrguez Lobato
La figura de la negativa Icta en la actualidad tambin es atribuida a las autoridades administrativas que no resuelven los recursos o peticiones de los particulares en el trmino de cuatro meses, en relacin con cuestiones que corresponden a la competencia del tribunal fiscal de la federacin, aunque no sean esencialmente tributarias. Hugo Carrasco

SILENCIO ADMINISTRATIVO

El silencio adminis-

trativo, ausencia de acto cuando debera haber, es estudiado por un importante sector de la doctrina dentro del elemento manifestacin de voluntad, precisamente como ausencia de sta. Otro grupo de autores habla de esta figura, a propsito de la clasificacin de los actos administrativos en expresos, tcitos y presuntos, incluyendo en estos ltimos al silencio administrativo. Tanto la doctrina como la legislacin, contemplan dos posibles consecuencias del silencio de la administracin: la negativa y la positiva. Es decir, ante la falta de respuesta a los planteamientos de los gobernados, se puede suponer que han sido resueltos de manera negativa o afirmativa. Existe una tercera posibilidad: que al silencio del rgano no se le asigne sentido alguno, subsistiendo la obligacin de dar respuesta a lo que el particular ha planteado a la autoridad. He aqu cmo describe Ramn Martn Mateo la figura en estudio:
El silencio administrativo se explica desde la teoria de Jos actos presuntos: es decir, ante la inactividad de la administracin para evitar mayores perjuicios a los administrados, la ley interpreta el silencio en un determinado sentido, al objeto de obviar una paralizacin

El silencio administrativo, segn se dijo, es la ausencia de acto de un ente de la administracin pblica y la consecuencia (negativa o positiva) que la ley le da. El derecho de peticin es una de las llamadas garantas individuales (derechos humanos), que permite al gobernado hacer planteamientos a la autoridad con la consiguiente obligacin de sta de responder. Se prev en el arto Bo., segundo prr., de la
constitucin. que:

A toda peticin deber recaer un acuerdo escrito de la autoridad a quien :..;! haya dirigido, la cual

255
tiene obligaci6n de hacerlo conocer en breve trmin~ al peticionario.
El breue trmino en que debe atender la peticin la autoridad, es considerado no mayor de cuatro meses por Iajurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin. La falta de contestacin a una peticin debidamente formulada por un gobernado, en un trmino de 30 das naturales, posibilitar que ste demande a la autoridad ante el tribunal de lo contencioso administrativo del Distrito Federal. Lo anterior est previsto en el arto 21, frac. llI, de la ley de ese tribunal, reformado por decreto publicado en el Diario Oficial de la Federacin del 16 de mayo de 1986. Claro est que esa posibilidad de obligar al rgano del Distrito Federal por la va contencioso administrativa, se refiere a asuntos locales de la capilal del pas.
Bibliografia recomendada CARRA'iCO lRlARTE, Hugo, Mandatos constitucionales en materia tributarla, Themis, Mxico, 1987. CAzaRLA PRIETO, Luis Maria, Temas de derecho admfnfs.. tratllJo, Ministerio de Hacienda, Madrid, 1978. GONZLEZ NAVARRO. Francisco, El procedimiento administrativo espaol en la doctrina dentfjlca, Presidencia del Gobierno, Madrid, 1972. MARliN MATEO, Ramn, Manual de derecho administratIvo, 4a. ed., Comercial Malvar, Madrid, 1979. RODRfGUEZ LOBATO, Ra~ Derecho fiscal, Herle, Mxico,

SUBSECRETARIO DE ESTADO

1983.
SMBOLOS NACIONALES Se consideran como tales a la bandera, el himno y el escudo de un pas; los utilizan los estados nacionales oomo medio de diferenciacin, adems de factor para la cohesin social patritica. En Mxico, su regulacin jurdica est contenida en la Ley sobre el Escudo, la Bandera y el Himno Nacionales, publicada el 8 de febrero de 1984. SIMPLIFICACiN ADMINISTRATIVA

Reforma

. odminisratita.
SOCIEDAD MERCANTil DE ESTADO

bre de 1982, se expropiaron los bancos privados que operaban mediante concesin en Mxioo. El decreto utiliz el trmino nacionalizadn, cuando tcnicamente se trataba de una expropiacin. Vale la observacin que dicho decreto fue una inadecuada copia del de 18 de marzo de 1938, referente a los bienes de las concesionarias petroleras. Despus de una serie de imprecisiones jurdicas y falta de definicin poltica en tomo a esa medida, por la cual el estado pas a controlar direclamente el servicio pblico de banca, fueron creadas las sociedades mercantiles denominadas sociedades nacionales de crdito mediante ley publicada el31 de diciembre de 1982; posteriormente, estuvo vigente la Ley Reglamentaria del Servicio Pblico de Banca y Crdito, del 14 de enero de 1985. En esla misma vertiente de ineslabilidad juridica y falia de pennanencia de una poltica econmica determinada, se reform el arto 28 constitucional, el 27 de junio de 1990, para permitir de nuevo a tos partiOllares dedicarse a la actividad bancaria. El 18 de julio de 1990, se publica la Ley de Instituciones de Crdito, la cual regula dos tipos de banca: la privada (sociedades annimas) y la pblica (sociedades nacionales de crdito}, oon lo que se retoma al sistema de banca mixta. La propia ley establece un rgimen transitorio para la modificacin e inminente venta de los bancos nacionalizados en 1982; aunque subsiste la posibilidad terica y legal de que el estado participe en las sociedades annimas bancarias (privadas). Las sociedades nacionales de crdito (banca de desarrollo), son consideradas de carcter mercantil, su administracin est a cargo de un consejo directivo y de un director general. En lugar de las tradicionales acciones que existen en otras sociedades, en este caso el capital est representado por certificados de aportacin patrimonial, de los cuales hay una serie "A" para ser suscrita nicamente por el gobierno federal, que significa 66% del total; y una serie "B", que constituye 34 % restante, a la disposicin de los particulares.
SUBSECRETARIO DE ESTADO Equivalente a viceministro en la nomenclatura administrativa de algunos pases; segundo nivel en la escala organzacional de las secretaras de estado. Vase secretario de estado.

Empre-

sas de participacin estatal.

SOCIEDADES NACIONALES DE CRDITO Por

decreto presidencial publicado el2 y 3 de septem-

SUPLENCIA SUPLENCIA Se trata de determinar quin puede

256
En alguna. pocas de la prctica administrativa,
no muy remotas por certo, se estil que, ante la
renuncia o el fallecimiento del titular de una secre-

reemplazartemporalmenteen sus ausencias al funcionario titular de

W1 rgano ti oficina administrativa, y en qu condiciones. Elrgimen de suplencias persigue que no quede acfalo el rgano administrativo, que se mantenga en operacin el poder jerrquico y que no se intemunpa el despacho de los asuntos. El arto 18 de la Ley Orgnica de ia Administracin Pblica Federal, remite a los reglamentos interiores de las secretarias, expedidos por el presidente de la repblica, para fijar la forma de suplir a los funcionarios.

tara, no se designara un nuevo secretario, sino que alguno de los subsecretarios ~ra encargado del despacho, situacin que se prolongaba por meses o aos. Creemos incorrecta esta solucin, porque
lgica y legalmente no se puede hablar de secretara

sin que haya secretario. El reglamento interior de cada secretara, al establecer el rgimen de suplencias, sigue el principio de que el superior ha de ser reemplazado por el

Es de suponerse que quien supla al secretario,

debe satisfacer los requisitos que, para ocupar este cargo, establece el arto 91 constitucional, es decir, ser mexicano por nacimiento, estar en ejercicio de los derechos polticos y civiles, y tener treinta aos de edad.

inmediato inferior. Cuando existe ms de tul funcionario del mismo nivel,se prev cul de ellos debe realizar dicha suplencia. En todo caso, si el sistema de suplencia no est previsto en el respectivo reglamento interior, el acuerdo correspondiente debe
publicarse en el Diario Oficial de la Fedemcin.

257
TARIFA Voz que inicialmente signific informar, dar a conocer (B. D. E., J. Corominas).

TERRITORIO DELESTADO TERRITORIO DEL ESTADO Territorio: crculo de una jurisdiccin (D. E. M., M. Alonso). El territorio es considerado como uno de los elementos del estado por la mayora de los autores; tambin es estudiado como el espacio geogrfico en que se puede aplicar el sistema jurdico creado por el ente poltico soberano (estado). Existe una coniente doctrinal minoritaria, la cual estima que hay tras el poder soberano del estado sobre su territorio, un verdadero derecho de propiedad. Dentro de la idea de territorio se incluye: la superficie terrestre, el subsuelo, los mares y el espacio ubicado sobre aqul. Conforme el arto 42 constitucional, el territorio nacional comprende: 1 El de las partes integrantes de la federacin (o sea, las entidades federativas); 2 El de las islas, incluyendo los arrecifes y cayos en los mares adyacentes; 3 El de las islas de Guadalupe y las de Revillagigedo; 4 La plataforma continental y los zcalos submarinos de las islas, los cayos 9 arrecifes; 5 Las aguas de los mares terrtoriales en la extensin y trminos que fije el derecho internadonal, y las martimas interiores, y 6 El espado situado sobre el territorio nacional, con la extensin y modalidades que establezca el propio derecho internacional.
La misma constitucin seala ms adelante, que dependern del gobierno federal los conceptos indicados en los incisos 2, 4, 5 y 6, con excepcin de las islas que a la fecha de la carta magna pertenecieran a las entidades federativas (por cierto que la posesin insular en Mxico es uno de los aspectos menos atendidos y peor conocidos del pas). Si se mantuviera la idea de que el territorio (tridimensional: superficie, subsuelo y espacio) es propiedad del estado, nos veramos en graves problemas de explicar porqu, un predio, por ejemplo, pertenece al mismo tiempo a un particular, a un municipio, a una entidad federativa y a la federadn. Resulta daro que el territorio no es del estado, en una acepcin patrimonial, sino que nicamente es (y ello no es poco), el mbito de aplicacin o validez del orden jurdico; es el lugar geogrfico determinado en donde se pueden imponer las decisiones soberanas de dicho estado.

Jos Canasi dice:

Cuando se trata de servicios pblicos, quien los paga es el usuario, sujeto que recibe la prestacin y que est perfectamente individualizado. Este pago, que es el precio del servicio, recibe el nombre de tasa, tarifa o
precio.

La tarifa, denominada as en nuestro pas, la cobra el concesionario; dicha tasa es previamente aprobada por el estado, segn su propio criterio, el ,cual se debe basar en que el importe. de la tarifa tenga un carcter compensatorio, justo y razonable, y que permita un lucro equitativo, de acuerdo con los intereses comunes del concesionario y los usuarios. En consecuencia, se puede pensar que la tarifa ha de ser cierta, de carcter reglamentario, fijada por la administracin pblica, modificable por sta en cualquier momento, y que su importe sea justo. En el supuesto de concesin para el uso o aprovechamiento de bienes de estado, no existe tarifa; lU1 equivalente aproximado de ella son los derechos o tasas fiscales que el concesionario ha de pagar a la hacienda pblica.
Bibliografa recomendada:

vase en Concesin.

TRMINO y CONDICiN De manera excepcional el acto administrativo puede estar sujeto a trmino o a condicin para que surta sus efectos. En tal caso, el cambio radical superveniente en algn elemento del acto o la-falta de realizacin del acontecimiento (condicin), pueden provocar la extincin anormal del acto cuyos efectos estaban supeditados a tnnino o condicin. Estimamos oportuno citar enseguida las nodo-o nes de trmino y condicin:
Las palabras plazo y trmino podemos afirmar que son equivalentes; algunos autores hablan de plazo para referirse al corwenctonel, y de trmino para el legal o judicial. M. A. Quintanitla

.Concepto de trmino: momento en que un acto jurdico debe iniciar o cesar sus consecuencias.
La condicin es un acontecimiento, evento o hecho futuro y de realizacin incierta. M. A. Quintanilla
Bibliografa recom.endada: vase en Irregularidades e ineficacias del cero administrativo.

mULAR DEL PODER EJECUTIVO

258
4 Las excitativas de justicia que promuevan las partes, cuando los magistrados no formulen el proyecto o no emitan voto respecto de proyectos formulados por otros magistrados; 5 Calificar las recusaciones, excusas e impedimentos de los magistrados del tribunal y designar al magistrado sustituto; 6 Establecer reglas para la distribucin de asuntos entre las salas del tribunal; 7 Designar al presidente del tribunal, quien lo ser tambin de esa sala; 8 Fijar y modificar la adscripcin de los magistrados de las salas; 9 Designar los magistrados supernumerarios que suplan las ausencias de tos magistrados de las salas; 10 Nombrar a los secretarios y actuarios de la sala superior, as como acordar lo que proceda respecto a su remocin; 11 Acordar la remocin de Jos empleados administrativos a ella adscritos; 12 Conceder licencias a los magistrados; y a los secretarios y actuarios a ella adscritos; 13 Dictar medidas para el despacho expedito de los asuntos del tribunal; 14 Formular el proyecto de presupuesto de egresos del tribunal y remitirlo al Departamento del Distrito Federal; 15 Expedir el reglamento interior del tribunal y dems disposiciones para su buen fundonamiento, y 16 Designar de entre sus miembros a los magistrados visitadores de las salas.

Cuando el arto 27 de la constitucin federal afirma que la propiedad del territorio nadonal corresponde originariamente a la nacin, se refiere a que sta en su versin estatal, puede fijarle modalidades a los bienes de los particulares. Expresin utilizada en derecho mexicano como sinnimo de presidente de la repblica. Eljefe del poder ejecutivo ser el presidente o ei primer ministro, segn se trate de regmenes presi.dendales o parlamentarios, respectivamente.
TITULAR DEL PODER EJECUTIVO

'" Presidente de la repblica.

TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL DISTRITO FEDERAL Se trata de un tribu-

nallocal contencioso administrativo de anulacin; inicialmente lo fue de plena jurisdiccin. Creado, por ley publicada el 17 de marzo de 1971, para dirimir las controversias entre el Departamento del Distrito Federal y los particulares. En reforma del 3 de enero de 1979, se ampli su competencia para conocer cuestiones de carcter fiscal, las cuales anteriormente las conoca el tribunal fiscal de la federacin. Dicho tribunal funcionaba en salas y en pleno. Estaba integrado por tres salas de tres magistrados cada una; adems, magistrados supernumerarios hasta para dos salas ms, as como un dcimo magistrado que presida al pleno y al tribunal. Con aprobacin de la asamblea de representantes del D. F., se designar a los magistrados para un periodo de seis aos, al cabo del cual, si fueran ratificados, sern inamovibles. Segn reforma del 16 de junio de 1986, el tribunal est formado por: . sala superior: compuesta de cinco magistrados, uno de los cuales ser presidente de esta sala y del tribunal; tres salas: tres magistrados en cada una, y dos salas ms: integradas con magistrados supernumerarios. Corresponden a la sala superior, los asuntos siguientes: 1 Fijar la jurisprudencia; 2 Resolver los recursos en contra de resoluciones de las salas;

Las salas del tribunal conocern de:

al Losjuidos en contra de actos administrativos

que las autoridades del Departamento del Distrito Federal dicten, ordenen, ejecuten o traten de ejecutar en perjuicio de particulares; b} Los juidos en contra de resoluciones definitivas diciadas por el Departamento del Distrito Federal en las que se determine la existencia de una obligacin fiscal, se fije sta en cantidad liquida o se den bases para su liquidacin, nieguen la devolucin de un ingreso indebidamente obtenido o cualquier otra que cause agravio en materia tributaria; e) Los juicios por faIta de contestacin de las mismas au\.on.aaes, erro de un trrmoo de treinta das naturales, a las promociones presentadas ante ellas por los gobernados,

3 Resolver el recurso de reclamacin en contra de los acuerdos de trmite de la sala superior;

259
salvo que las leyes y reglamentos fijen otros plazos o la naturaleza del asunto lo requiera; d) Quejas por incumplimiento de las sentencias que dicten; e) El recurso de reclamacin en contra de las resoluciones de trmite de la propia sala, y f} Juicios que promuevan las autoridades para que sean nulificadas resoluciones favorables a tul particular y que causen una lesin al fisco del Distrito Federal. Bsicamente, confonne al derogado arl. 21 de la leyI el cual sigue sirviendo para efectos de esta exposicin, la competencia del tribunal se puede resumir diciendo que lo es a propsito de: 1 Casos de ilegalidad;

TRIBUNALES DE LA ADMINISTRACiN

pruebas pueden ofrecerse en cualquier rnomento; la confesional de la autoridad no est permitida. Excepcionahnente, el magistrado ponente podr solicitar 10 das ms para dictar sentencia, si existieran pruebas o elementos cuya evaluacin requiriera tiempo adicional. Existe un cuerpo de defensores jurdicos gratuitos y est contemplada la suplencia de la queja, excepto en materia fiscal.
Bibliografa recomendada: administrativo. vase en Contencloso

TRIBUNALES ADMINISTRA nvos

Contencio-

so administrativo.
TRIBUNALES DE LA ADMINISTRACiN En este caso,la adminislradn pblica realizafundnjurisdiconal con ertas limitantes, al resolver controversias entre particulares; esto es, no est dirimiendo controversias entre ella y algn gobernante que impugne su actuacin, sino que estamos en presencia de una verdadera excepcin al prindpio de la divisin de poderes. Se ha discutido mucho la constitucionalidad y oonveniencia de los tribunales de la administracin; sin embargo, son una realidad en el derecho administrativo. Se sealan los fueros como el antecedente de estos rganos. Son llamados, tambin, jurisdicciones administrativas especiales y rganos parajurisdiccionales; estas denominaciones son rns afortunadas que la usual utilizada en el rubro de este punto; no obstante, y a pesar de la confusin con el contencioso administrativo, son generalmente conocidos como tribunalesde la administradn. En Espaa, existen con la denominadn de tribunales de la administracin, el jurado de tica profesional periodstica, el tribunal arbitral de seguros y el jurado central de publicidad. En cuanto a Francia, podemos sealar el tribunal de disciplina presupuestaria. Los casos de tribunales de la administraci6n que contempla nuestro derecho vigente son:

2 Incompetencia de la autoridad emisora del

acto impugnado; 3 Violaciones a las formalidades del procedimiento; 4 Arbitrariedad en actos discrecionales; 5 Falta de contestacin a una peticin en un lapso de 30 das naturales; 6 Incumplimiento de sentencias del propio mbunal, y 7 Contra acuerdos de trmite, recurso de reclamacin y contra el auto que admita o niegue la suspensin del acto reclamado. El particular puede optar entre el recurso ordinario o eljuicio ante el tribunal, excepto en materia fiscal, en la cual ser necesario agotar previamente al recurso administrativo. El procedimiento ser el siguiente: a) Demanda. A presentarse 15 das hbiles a partir de la notificacin de la resolucin impugnada o de que se haya realizado el acto cuya legalidad se combate; para este efecto existen formas impresas y deber firmarla quien la fonnule. Se puede conceder la suspensin provisional del acto reclamarlo, debiendo solicitarla el actor ante el presidente de la sala, ste la otorgar en el auto que admita la demanda, siempre que no se trate de disposiciones de orden pblico; b) Contestacin. La autoridad tendr 10 das para efectuarla; si no hay contestacin se tendrn por confesados los hechos, y c) Audienda. sta ser para pruebas, alegatos y sentencia, en un trmino de 20 das. Las

1 Tribunales laborales: conocidos como juntas de conciliacin y arbitraje; 2 Tribunales agrarios: siendo materia de estudio del derecho agrario, aqu slo se le menciona; 3 Procedimientos ante la romisiones nacionales bancaria y de seguros: en esta materia, es

TRIBUNALES DE LA ADMINISTRACiN

260
ejecutivo conlleva una mayor ineficacia en los medios
de control de legalidad del ado administrativo, adems de otros serios males poltioos y sociales.
Bibliografa rec.omendada: administrativo. vase en Contencioso

necesario agotar el procedimiento concilia-

torio antes de acudir a los tribunales ordinarios, segn reforma del 27 de diciembre
de 1983;

4 Conciliacin y arbitraje burstiles: nverslonistas e intennediarios que operan en la bolsa de valores deben someterse a los oficios conciliatorios de la comisin nacional de valores, segn dispone la Le>' del Mercado de Valores, cuando exista conflicto de intereses. Pueden nombrar rbitro en sus diferencias, a sugerencia del mismo organismo;

TRIBUNAL FISCAL DE LA FEDERACiN E tribu-

nal fiscal de la federacin empez a funcionar el 1 de enero de 1937. con cinco salas y un decimosexto magistrado que presida el pleno y al propio tribunal. Desde esa fecha hasta la refonna constitucional
de 1946, el tribunal tuvo vida al margen de la carta

5 Procuradura Federal del Consumidor: tanto en el procedimiento conciliatorio, que es obligatorio para el proveedor, como en el procedimiento arbitral, que es optativo aceptarlo, estaremos en presencia de un tribunal de la adrnnistracin; 6 Ciertos recursos administrativos: en materia de aguas y propiedad intelectual, debido a la intervencin que se tiene que dar a terceros posiblemente afectados, el procedimiento administrativo llega a convertirse en una contienda jurdica entre dos particulares y el aeta administrativo que los resuelve contiene una decisin a favor de alguno de ellos, y 7 Tribunales militares: estimamos que los tribunales del ejrcito, fuerza area y armada previstos en el arto 13 constitucional son tribunales de la administracin. Dado que estos rganos conocen de los delitos y faltas contra la disciplina militar, realizan funcin jurisdiccional, sin lugar a dudas. Aqu es clara la relacin entre fueros y tribunales de la admlnistracin, en la cual aqullos fungen como antecedentes.
El estudio particularizado de estos rganos y los procedimientos aqu esbozados, son materia de otros ternas o ramas del derecho y slo se les ha mencionado para aclarar la frecuente confusin con los tribunales administrativos. Deseamos concluir con lo siguiente: en nuestra opinin, la existencia de estos tribunales de la administracin o tribunales parajurisdiccionales no se justifica en un sistema que posea una adecuada asignacin de competencias entre los distintos rganas gubernamentales; su proliferadn es sumamente daina para una deseable dilucin del poder estatal entre los diversos entes pblicos, ya que la concentracin de funciones en el mbito del poder

magna; sin embargo, actu sin mayores problemas. En 1942, se le otorga competencia acerca de depuracin de crditos a favor del fisco. A raz de la reforma de 1946, se aumentan dos salas, de tal manera que tenernos: siete salas de tres magistrados cada una, ms un presidente del pleno y del mismo tribunal.
A partir de 1978, el tribunal es reestructurado

radicalmente, por medio de una nueva ley orgnica publicada el2 de febrero de ese ao, en la cual se adopta una estructura basada en una sala superior y salas regionales. La sala superior est integrada por nueve maqistrados, uno de los cuales es el presidente de la sala y del tribunal. Las salas regionales se integran de tres magistrados cada una, uno de ellos es su presidente. Todos los magistrados son designados por el presidente de la repblica, con aprobacin del senado o de la comisin permanente del congreso de la unin en los recesos de aqul. Su designacin es para un periodo de seis aos. La nueva ley elimin, al menos formalmente, la proposicin que de dichos nombramientos hada el secretario de hacienda y crdito pblico contemplada en las leyes anteriores. Mediante una reforma a la ley del tribunal, del S de enero de 1988, que entr en vigencia a partir de 1991, se introduce en materia de nombramientos, el sistema de inamovilidad: si concluido el periodo para el cual fueron designados los magistrados se les confirma en el cargo, no podrn ser privados de sus puestos, sino en los mismos casos graves previstos para los jueces y magistrados del poder [udicial federal.

Las '5a\BS teo;).ona\Q.S Iedben les slgule.n\.s denominaciones y tendrn competencia en el territorio de las entidades federativas que a continuacin se mencionan.

261
Regln
Primera

TRIBUNAL FISCAL DE LA FEDERACiN

Nombre
Noroeste

Jurisdiccin
Baja California, Baja California Sur, Stneloe y Sonora Chihuahua, Coahuila, Durango y Zeceteces Nuevo Len y Tamaulipas Aguascalientes, Colime, Jalisco y Nayarit Guanajuato, Michoacn, Quertaro y San Luis Potos Hidalgo y Mxico (se prevn dos salas) Tlexcale, Puebla y Verecrua Morelos Guerrero Chiapas y Oexeca Campeche, Quintana Roo, Tabasco y Yucatn Distrito Federal (en donde existen actualmente seis salas regionales)

Segunda
Tercera
Cuarta

Norte Centro
Noreste Occidente
Centro

autonoma jerrquica. Anteriormente dictaba sus fallos en representacin del poder ejecutivo. El proceso ante el tribunal fiscal de la federaci6n podr iniciarse contra actos administrativos que no pueden ser impugnados mediante recurso administrativo o cuando la interposicin de ste sea optativa para el particular afectado; este ltimo se da en las cuestiones relacionadas con el Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores. A la sala superior le compete: 1 Fijar la jurisprudencia del tribunal; 2 Resolver los juicios con caractersticas .especiales, segn prevea el C6digo Fiscal de la Federaci6n; 3 Conocer de las excitativas de justicia que promuevan las parles, cuando los magistrados no formulen el proyecto de resolucin que corresponda o no emitan su voto, dentro de los piazos legales; 4 Calificar las recusaciones, excusas y los impedimentos de los magistrados y designar al magistrado sustituto, cuando aqullos sean procedentes; 5 Resolver los conflictos de competencia suscitados entre salas regionales; 6 Establecer las reglas para distribuir los asuntos entre las salas regionales cuando haya ms de una en la circunscripcin territorial, as como entre los magistrados instructores y ponentes; 7 Designar al presidente del tribunal y de la sala superior; 8 Sealar la residencia de las salas regionales; 9 Dirigirla marcha del tribunal; 10 Evaluar el funconarnento de las salas regionales y dictar medidas para mejorarlo; 11 Dictar las medidas para investigar las responsabilidades de los servidores pblicos establecidas en la ley; aplicar a los magistrados, secretarios, actuarios, peritos y dems servidores pblicos del tribunal, las sanciones administrativas correspondientes, y proponer a la autoridad 5U aplicacin, si hubiera destitucin de magistrado; 12 Dar y modificar la adscripcin de los magistrados de las salas regionales, de los secretarios, de los actuarios y de los peritos; 13 Designar de entre los magistrados supemumerarios a los que suplan ausencias temporales en las salas regionales;

Quinta

Sexta
Sptima

Hidalgo Mxico Golfo Centro Morelos

Guerrero

Octava Novena
Dcima

Sureste Undcima Peninsular

Duodcima

Metropolitana

Ser competente, en materia de comercio exterior, la sala regional ubicada en el territorio en el cual se encuentre domiciliada la autoridad emisora del acto administrativo impugnado; lo mismo si el particular no reside en el pas. En cuanto a la competencia por materia, el tribunal fiscal de la federacin conoce de:

ai

Contencioso tributario o fiscal;

b) Contencioso de seguridad social civily militar;

e) Contencioso del contrato de obra pblica; d) Contencioso de responsabilidad de servidores pblicos y de los particulares involucrados en ello; e) Contencioso de comercio exterior; limitado a casos de prcticas desleales y medidas de salvaguardas, y f) Casos previstos en otras leyes, tal sera el de los requerimientos de pago a instituciones de fianzas.

Se trata de un tribunal contencioso administrativo de anulacin. Su competencia, segn se aprecia, va ms all de lo meramente fiscal, sin negar a comprender todas las cuestiones administrativas federales. Posee

TRIBUNAL FISCAL DE LA FEDERACIN

262
Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado; Lasque se dicten a propsito de interpretacin O cumplimiento de contratos de obras pblicas celebrados con las dependencias de la administracin pblica federal centralizada; Las que constituyan crditos por responsabilidades contra servidores pblicos de la federacin, del Distrito Federal o de los organismos pblicos descentralizados federales o del propio gobierno del Distrito Federal, as como en contra de los particulares involucrados en dichas responsabilidades; Las que nieguen a los particulares indemni zacin por responsabilidades de servidores pblicos. Se puede optar por esta va o acudir a proceso judicial; Las que requieran pago de garantas de obligaciones fiscales a cargo de terceros, y Las sealadas en otras leyes como competencia del tribunal.

14 Nombrar y remover al oficial mayor, a los secretarios, actuarios y peritos; 15 Nombrar, adscribir y remover a los empleados administrativos del tribunal; 16 Conceder licencias a los magistrados, secretarios, actuarios, peritos y personal administrativo del tribunal; 17 Proponer al ejecutivo federal el proyecto de presupuesto de egresos del tribunal; 18 Expedir el reglamento interior del tribunal y dems disposiciones para su operatividad, y 19 Designar de entre sus miembros a los magistrados visitadores de las salas regionales. De acuerdo con la Ley Orgnica del Tribunal Fiscal de la Federacin compete a las salas regionales conocer de los juicios que se inicien contra las siguientes resoluciones definitivas: 1 Las diciadas por autoridades fiscales federales y organismos fiscales autnomos, en que se determine la existencia de una obligacin fiscal, se fije en cantidad lquida o se den bases para su liquidacin; 2 Las que nieguen la devolucin de un ingreso, de los regulados por el Cdigo Fiscal de la Federacin, indebidamente percibido por el poder pblico; 3 Las que impongan multas por infraccin a reglas adminisb'ativas federales; 4 Las que causen un agravio en materia fiscal, distinto al que se refieren los tres prrafos anteriores; 5 Las que nieguen o reduzcan las prestaciones sociales que concedan las leyes en favor de los miembros del ejrcito, fuerza area y armada nacional o de sus derechohabientes con cargo a la direccin de pensiones militares o al erario federal, as como las que establezcan obligaciones a cargo de las mismas personas de acuerdo con las leyes que otorgan dichas prestaciones. Cuando se aleguen cuestiones de jerar-

10 11

'" Comercio eaeror y Finanzas pblicas.

TURISMO Actividad social, prcticamente surgida en el siglo XX, por medio del euallas personas viajan a determinado lugar, con propsitos recreacionales, que pueden incluir variante de cultura. deporte, descanso, salud. distraccin.
Poltica de turismo. El estado mexicano ha conferido una especial importancia al turismo, considerando que debe contribuir como factor importante para lograr el equilibrio de nuestra balanza de pagos. sin embargo, a pesar del enorme aparato administrativo y legislativo estructurado en tomo a esta actividad los logros alcanzados son magros; pensarnos que los beneficios obtenidos en este rengln y lo caro que resulta crear un empleo en la industria turstica, no justifican toda esa enorme actividad juridica y gubernamental. A grandes rasgos, la poltica turstica tiende a crear nuevas reas que cuenten con los servicios adecuados, difundir los atractivos naturales yarquitectnicos que el pas posee, diversificar la procedencia de los visitantes extranjeros y fomentar el turismo interno. La directriz en materia turstica la detennina tambin el hecho de ccnsiderersa esa actividad como generadora de empleos. Los organismos pblicos relacionados con la actividad turstica son los siguientes:

qua, antigedad en el grado o tiempo de

servicios militares, las sentencias del tribunal fiscal slo tendrn efectos en cuanto a la determinacin de la cuanta de la prestacin pecunara que a Jos propios militares corresponda, o a las bases para su depuracin; 6 Las que se dicten a propsito de pensiones civiles, sea con cargo al erario federal o al

263
1 Secretara de turismo,

TURISMO

la cual posee oficinas

en el interior de la repblica y en el extranjero;

su naturaleza jurdicaes la de un 6rgano centralizado; 2 Comisinintersecretarial ejecutivade turismo; creada por la Ley Federal de Fomento al Turismo, el 28 de enero de 1974; 3 Fondo Nacional de Fomento al Turismo. Se tratade un fideicomiso pblico, conocido por las siglas Fonatur; 4 Comits de planeacin y desarrollo estatal, en los que intervendrla Secretarade Turismo, segn convenios con las entidades federativas;
5 Registro nacional de turismo; se trata de una

taa de gobernacin, se crea la dependencia encargada de la intervencin estatal en esta materia de recreacin; 7 Departamento de turismo; en 1937, se crea un departamento de turismo que, segn el Reglamento de la Ley General de Poblacin, era el encargado de fomentar la actividad

turstica;
8 Consejo nacional de turismo, fue creado en 1939, a efecto de dar cumplimiento a compromisos internacionales relativos a esta actividad; 9 Comisin nacional de turismo, creada en 1947, sustituye a los otros organismos existentes que teman asignadas tareas en la materia; 10 Direccin general de turismo, instituida en 1949, denlro de la estructura jerarquizada de la secretaa de gobernacin; 11 Consejo nacional de turismo, creado en 1949, abroga la ley que haba establecido la comisin de 1947; 12 Fondo de garanta y fomento del turismo, se trata de un fideicomiso pblico vigente desde 1956; 13 Departamento de turismo, previsto en la Ley de Secretaras y Departamentos de Estado, del 24 de diciembre de 1958, como departamento administrativo, segn los tnninos del arto 90 constitucional, y 14 Secretara de turismo, de acuerdo con las reformas a la ley arriba citada, publicadas el 31 de diciembre de 1974, e!Departamento de Turismo pasa a ser secretara de estado, situacin que conserva la ley vigente.

unidad administrativa de la propia secretara; 6 Comisiones consultivas, segn los diversos

prestadores de servicios tursticos, y 7 Centro de estudios superiores de turismo. rgano desconcentrado.

Antecedentes. Los antecedentes de los organismos relacionados anteriormente son los que a continuacinseresean,ellosdemuestran la inquietud

e indefinicindel poder pblico respecto a la cuestin turstica:

1 Comisin mixta pro turismo, creada JXJr acuerdo presidencial en 1929 y que presida el secretario de gobernacin; 2 Comisin nacional de turismo; creada por la ley orgnicade 1930, estableci lU1 sistemade coordinadn con !as comisiones locales de turismo; 3 Secretara de economa nacional, con fecha 1 de enero de 1933, la cuestin turstica pasa a esta secretara y se crean tres rganos: comisin de turismo, comit oficial de turismo y patronato de turismo; 4 Secretara de economa nacional: la Ley de Secretaras y Departamentos de Estado, de 1934, conserva como competencia de esta dependencia las actividades concernientes a nuestro tema; 5 Secretaa de Gobernacin, desde mayo de 1935, la cuestin turstica pasa a ser de la competencia de esta dependencia del poder ejecutivo. Crendose tambin la comisin nacional de turismo que comprenda tres rganos; consejo patrocinador, comit ejecutivo y consejo consultivo; 6 Direccin general de poblacin, a partir de 1936, con ese nombre y dentro de la secre-

En el nivel legislativo han existido, principahnente, las siguientes disposiciones especificas en este asunto:
Ley Federal de Turismo, del 31 de diciembre de 1949; Ley Federar de Turismo, del l de marzo de 1961; Ley Federal de Fomento al Turismo, del 28 de enero de 1974; Ley Federal de Turismo, publicada en el Diario Oficial de la Federacin el15 de enero de 1980, reformada el 31 de diciembre de 1981 y el 8 de enero de 1982; Ley Federal de Turismo, publicada el 6 de febrero de 1984, y Ley Federal de Turismo, del 31 de diciembre de 1992.

TURISMO

264
cial entre sus servidores, en coordinacin con la secretara, los organismos de seguridad social y los sindicatos correspondientes; Las organizaciones de obreros y campesinos, as como las agrupaciones populares, podrn solicitar asistencia y asesora a la secretara en materia de turismo social, y La secretara propondr programas de intercambio internacional en materia 'de turismo social.

Reguladn adual. La ley vigente considera prestadores de servicios tursticos a:

hoteles y similares; agencias de viajes; guas de turistas; restaurantes y bares, y empresas de intercambio de servicios tursticos.

A pesar de una supuesta desrregulad6n, ellos son objeto de vigilancia, visitas de verificacin y sanciones por parte de la administracin pblica. Por medio de campaas publicitarias se fomenta el turismo interno, tanto por su ndole recreadonal como por ser factor que dinamiza la economa local. Aliado de tales campaas, se adoptan medidas, como descuentos en los pasajes de transportes forneos durante 105 periodos de vacaciones cscolares, induccin y promocin de los llamados "pequctcs", etctera. Dentro del turismo interno, juega papel importante el llamado turismo sodal, idea nueva en nuestro medio. La ley lo prev en que sobresalen los siguientes puntos:

En cuanto al turismo externo, Mxico recibe anualmente cerca de siete millones de turistas extranjeros; la mayora de esos visitantes proceden de Estados Unidos de Amrica. Con todo y que la cifra anotada representa un incremento mayor a 50%, respecto a los resultados de 1979, ello no es satisfactorio si consideramos el potencial turstico del pas, as como el nmero de visitantes que reciben abas naciones (Espaa, por ejemplo, con varias decenas de millones). De 21m, la poltica de promocin y diversificacin, orientada a aumentar el nmero de turistas y los pases de procedencia. Mediante dicha poltica se busca captar viajeros de Europa occidental y de Japn, quienes tienen lU1 buen potencial de gasto. Tambin se persigue guiar al turismo hacia los nuevos polos de desarrollo (Cancn, Huatulco, Puerto Escondido, etctera). A! difundir en el extranjero los atractivos tursticos, debe tambin hacerse hincapi en las condiciones sociales, econmicas y sanitarias del pas, pues la imagen que se tiene afuera no es tan favorable como la idea que tenemos de nosotros mismos; tampoco corresponde a la realidad sino que es ms lamentable. Adems, el turismo es muy sensible a cualquier problema poltico o econmico, fenmeno natural o calamidad pblica. En otro orden de ideas, para crear o ampliar centros tursticos,la secretara de turismo promover que se expidan declaratorias de uso del suelo. Esto se har con la participacin de la secretara de medio ambiente, recursos naturales y pesca y de los gobiernos estatales y municipales; en caso necesario, se escuchar la opinin de la secretara de la reforma agraria. Con base en esas declaratorias de WO, se decretarn zonas de descrrcttc tunsti:co
prioritario.

La secretara promover, coordinar y ejecutar programas de turismo social por cuyo medio grupos de obreros,-campesinos, nios, jvenes, estudiantes, burcratas, profesores, no asalariados, ancianos y similares, tengan acceso a las riquezas y a los servicios tursticos disponibies en ia repblica; Los programas de turismo social se encaminarn a propiciar la identidad y la solidaridad patrias, mediante la difusin de las zonas tursticas que cuenten con atractivos naturales, histricos, culturales y tpicos; Se fomentar la participacin de los prestadores de servicios y de las instituciones pblicas, sociales y privadas en los programas de turismo social, diseando para tal propsito y de forma conjunta paquetes e itinerarios tursticos; La secretara suscribir convenios con prestadores de servicios tursticos, en los cuales se determinen precios y tarifas reducidos, para el turismo social Se estimularn las inversiones tendientes a incrementar las instalaciones dirigidas al turismo social, as como la formacin de sociedades cooperavas y esocleciones, que auspicien esta forma de turismo; Las dependencias y entidades federales, estatales y municipales promovern el turismo 50-

Las zonas que, por sus singulares caractersticas, representen un atractivo turstico potencial o real

265
podrn ser estimadas como de desarrollo turstico prioritario. Los respectivos estudios que sirvan de motivacin a la declaratoria correspondiente sern elaborados por la secretara de turismo, en coordinacin con las secretaras, las paraestatales, IC?S gobiernos estaduales y los ayuntamientos involucrados rompetencialmente en el proyecto. Corresponde a la secretara de turismo apoyar la constitucin de empresas que vayan a realizar inversiones en las zonas de desarrollo turstico prioritario; asimismo, con la intervencin de la secreta-

TUTELA ADMINISTRATIVA

tes. as como a las caractersticas climatolgicas de la regin. Con anterioridad a la ley de 1984, se habl de
zonas de desarrollo turlstico nadonaJ y regiones de desarrollo turstico prioritario.
Bibliografa recomendada ACOSTA EAS, Marciano, Perepeavaurdco y problemtica Internacional del turismo, tesis profesional, Facultad de Derecho, lJNAM, Mxico, 1970.

Ley Federal de Turlsmo.

"Manual de Organizacin Institucional de la.Se~tana de Turismo", Diario Oficial de la Federacin, 29 de abril 1994. OUVERA TORO, Jorge, Legislacin y organizacin turstica mexicana, 3a. ed., Porre, Mxico, 1988. PAlACIOS LLN.A., Manuel, El derecho econmico en Mxico, 3a. ed., POlTa, Mxico, 1988. PffiEZ BONN1N, Enrique, Tratado elemental de derecho turstico, Daimon, Mxico, 1978. VlZCAfNO VELASCO, Rafael, ''El turismo, alternativa fundamental para el desarrollo de Mxico", Economa Poltica, nms. 37-38, Escuela Superior de Economa, IPN, Mxico, 1973. WlTKER .VELSQUEZ, Jorge, lntroducdn al derecho econmico, Harla, Mxico, 1995. TUTELA ADMINISTRATIVA totales.

ra del trabajo y previsin social, procurar la

creacin de cooperativas tursticas y con la secretara de la reforma agraria, la formacin de empresas tursticas ejidales o comunales. Las sociedades cooperativas, ejidales y comunales tendrn preferencia en las tareas de fomento empresarial, en las zonas que se comentan. Las autoridades de turismo realizarn las gestiones correspondientes, a efecto de que las instancias gubernamentales competentes doten a las zonas de desarrollo turstico prioritario de las obras y mecanismos idneos, a fin de asegurar la infraestructura urbana, abasto, produccin de bienes y servicios, seguridad, atencin mdica, etc., conforme a las proyecciones de crecimiento y afluencia de pasean-

Control de paraes-

USO COMN, BIENES DE USO COMN, BIENES DE El concepto ms conocido de este tipo de bienes pertenecientes al dominio pblico del estado es: aquellos que puede emplear libremente cualquier habitante de la repblica, sin ms requisitos que sujetarse a las disposiciones de polica y buen gobierno. Esta idea del uso romn es falsa, ya que frecuentemente el empleo de esos bienes implica obtener concesin o permiso, y en algunos casos, efectuar

266
dentro de las cuales cabe prcticamente cualquier situacin prevista en otras leyes para expropiar, as como los casos en los que la administrad6n pblica requiera bienes de particulares para la realizaci6n de sus cometidos. Resumiendo las disposiciones del arto 10. de la mencionada Ley de Expropiacin, habr utilidad Pblicacon motivo de:
1 2 3 4 Servidos pblicos; Caminos y puentes; Parques; Embellecimiento y saneamiento de poblaciones; Conservacin de Jugares histricos, artsticos y de belleza panormica; Guerra exterior o interior; Abastecimiento de artculos de consumo necesario; Impedir incendios, plagas o inundaciones; Conservacin de elementos naturales explotables; Distribuci6n de la riqueza, y Empresas de beneficio general.

cierto pago.

Su enumeraci6n, segn la ley federal de la materia es: 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 Espacio ereo y sideral; Mar territorial (12 millas marinas); Mar patrimonial (188 millas marinas); Aguas martimas interiores (bahas, ensenadas y radas); Playas; Zona martima terrestre (20 metros); Puertos martimos y sus obras; Lagos, lagunas y esteros; Ros, arroyos y otras corrientes de agua; Obras hidrulicas y sus complementos (canales, vertederos, etctera); Parques (incluye jardnes, explanadas. etctera); Caminos y puentes (calles, avenidas, carreteras, etctera), y Monumentos (arqueolgicos, histricos, artsticos y ornamentales).

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10 11

11
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13

Unas brevsimas consideraciones acerca de estas causas de utilidad pblica:

1 Servicios pblicos: aqu se contempla esta figura en lID sentido restringido, como la organizacin de la actividad de la administracin pblica tendiente a satisfacer de manera permanente, adecuada y continua las necesidades materiales o culturales de la poblacin. Por ejemplo, transporte pblico, educacin y salubridad; 2 Caminos y puentes: quedan comprendidos en esta denominacin todo tipo de caminos (carreteras. autopistas, vas frreas. terraceras, brechas. calles, avenidas, calzadas, etc.), y los puentes en esas mismas vas de comunicacin; 3 Parques: esta rubro abarca parques, jardines, plazas, parques nacionales, parques recreativos; 4 Embelledmiento y saneamiento de poblaciones: en este rengln quedan amparadas todas las cuestiones. ahora de actualidad,

Dominio pblico.

USUARIO

Concesin.

UTILIDAD PBLICA En torno a la expropiaci6n, la cuestin ms debatida es la de utilidad pblica. La constudn poltica no la define y deja allegislador la tarea de detenninar, genricamente, cundo habr utilidad pblica para que proceda la expropiacin. Una definicin de utilidad pblica resulta riesgosa y de poco provecho en la prctica. Podemos afirmar provisiona1mente, que habr utilidad pblica ruando un bien o servicio, material o cultural,comn a una importante mayota de la poblacin, es considerado por el poder pblico, de prlmordial importancia protegerlo o proporcionarlo. En nuestro derecho positivo, la Ley de Expropiacin publicada en el Diario OfidaJ de la Federadn del 25 de noviembre de 1936, incluye una amplia enumeracin de causas de utilidad pblica,

relativasa uroan\smo ~ proteccin ambiental

principalmente; 5 Conservadn de lugares hist6rioos, artsticos y de belleza panormica: oomprndense en

267
esta nominacin a los sitios y monumentos

UTILIDAD PBLICA

arqueolgicos, propiamente hist6ricos y de algn valor artstico. En cuanto a los lugares de belleza panormica estaramos en presencia de proteccin al patrimonio natural y de

dramos afirmar sin exagerar, la sntesis de la intencin del arto 27 constitucionalen materia
de energticos y otros recursos naturales. La

una medida ecolgica contra la contaminacin visual;

visin que en esta cuesti6n tuvo el legislador de 1916-1917, se ha dicho y 10 repetimos, resulta realmenteasombrosa y premonitoria; 10 Distribucin de la riqueza: lograr una mejor
distribucin de la riqueza,parecerauna mera

6 Guerra exterior o interior: esta causa de

utilidad pblica se dara en caso de conflicto armado interior o guerra con algunapotencia extranjera. Aunque en ciertas situaciones con
motivo de este supuesto, estaramos en pre-

expresi6n propia del rgimen populista que

gener nuestra acluallegislacin expropiato-

sencia de la requisa u ocupacin temporalde la propiedad, que la propia ley de 1936 contempla; 7 Abastedmiento de artfculos de consumo necesario: asegurar la adecuada distribucin de este tipo de artculos, preferentemente alimentos, ha sido preocupacin del legislador
mexicano desde hace tiempo, y constituye

ria; sin embargo, el rubro le da tal flexibilidad a la administracin pblicaque, ante circunslanclas muy concretas y alejadas de algn tinte
socialista le permiten realizar detenninados cometidos dentro de nuestro sistema y de nuestra economa, primordiahnente capitalistas, y 11 Empresade beneficiogeneral: esta causa de utilidad pblica, al igual que las anteriores, se encuentra dentro de aqullas s610concebibles

una respuesta a una aeja prctica especulativa de ciertos particulares, de ah la importancia de incluirla, cuando menos de forma

dentro de un sistema social de derecho, en el que el poder pblico no puede sustrarse a la dinmica de los tiempos y las carencias de las
mayoras. Esta causal ha sido valioso instrumento de la administracl6n pblica. La 2a. sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin ha

hipottica, como causa de utilidad pblica con

fines expropiatorios;

8 Con motivo de calamidad pblica: ante la presencia de un terremoto, incendios, plagas o inundadones y con la idea de controlar los
efectos 0, en su caso, impedirlos. Tambin

afirmado que no hay utilidad pblica en este

supuesto.

creemos que estaramos, en similar situacin, frente a la requisa de setvicios personales,

para la cual la suspensin de la garanta del arto 50. constitucional sera necesaria; 9 Conservadn de elementos naturales explotables: esta causal de utilidad pblica es, po-

Cemo se indic6, existen 11 causales de utilidad pblica que oomprenden prcticamente todas las previstas en otras leyes, como el Cdigo Civil para el Distrito Federal, la Ley de Vas Generales de Comunicacin, la Ley Agraria, etctera.

VfAS GENERALES DE COMUNICACiN VAS GENERALES DE COMUNICACiN Segn la ley de la materia, tiene la calidad de vas generales de comunicacin:
1 El mar territorial; 2 Las comentes flotantes y navegables, as como las afluentes de elles que tambin lo sean, si se encuentran en alguno de los siguientes casos:

268
6 Los caminos: a) Cuando entroquen con alguna ruta de otro; b) Cuando comuniquen a dos o ms estados de la federacin, entre s, y el Cuando en su totalidad o en su mayor parte hayan sido construidos por la federacin.; 7 Los puentes: a) Los ya construidos o que se construyan sobre las lneas divisorias del pas; b) Los ya construidos o que se construyan sobre vas generales de comunicacin o sobre corrientes federales, y e) La construccin de puentes se har previo permiso de la Secretara de la Defensa Nacional, otorgado por conducto de la Secretaria de Comunicaciones y Transportes; 8 El espacio en que transiten aeronaves; 9 Las lneas telefnicas instaladas y las que se instalen dentro de la zona fronteriza de cien kilmetros o de la faja de cincuenta kilmetros a lo largo de los litorales, as como las que estn situadas dentro de los lmites de un estado, siempre que conecten con las redes de otra entidad o con las lneas generales de concesin federal o de pases extranjeros, o bien cuando sean auxiliares de otras vas generales de comunicadn o de explotaciones industriales, agrcolas, mineras, comerciales, etc., que operen con penniso, contrato o concesin del gobierno federal; 10 Las lneas condudoras elctrioos y el medio en que se propagan las ondas electromagnticas, cuando se utilizan para verificar comunicadones de seales, escritos, imgenes o sonidos de cualquier clase, y 11 Las rutes postales. Estos once supuestos son de competencia federal. La legislacin les otorga una proteccin muy especial y los regula de manera minuciosa, a efecto de asegurar que su utilizacin o funcionamiento, segn el caso, no se vean internunpidos por cualquier motivo. Las medidas preventivas o represivas, que permiten su uso o prestacin idneos y continuos, tal vez resultan excesivas en algunos supuestos, llegando, en casos concretos, a ser violatorios de garantas individuales. En el otro extremo, est la oninin razonable en el sentido de que su empleo es de inters y orden pblicos.

a) Cuando desemboquen en el mar o en los lagos, lagunas o esteros federales; b) Si su cauce sirve de lmite, en todo o en parte, al territorio nacional o a dos o ms entidades federativas; e) Cuando pasen de un estado a otro, y d) Cuando crucen la lnea limtrofe con otro pas; 3 Los lagos, lagunas y esteros, flotables o navegables, si renen cualquiera de los requisitos siguientes: a) Cuando se comuniquen permanente o intermitentemente con el mar;

b) Cuando estn unidos a corrientes constantes;

e) Cuando su vaso sirva de lmite, en todo o

en parte, al territorio nacional o a dos o ms estados;

d) Cuando pasen de una entidad a otra. y e) Cuando crucen la lnea divisoria con arra

nacin;

4 Los canales destinados o que se destinen a la

navegacin, cuando se encuentren comprendidos en cualquiera de los casos previstos en los puntos 2 y 3; 5 Los ferrocarriles: a) Cuando comuniquen entre s a dos o ms estados de la federacin; b) Cuando todo o en parte del trayecto estn dentro de la zona fronteriza de den kilmetros a lo largo del litoral, con excepcin de las lneas urbanas que no crucen la lnea divisoria con otro pas y que no operen fuera de los limites de las dudades; e) Cuando conecten con algn otro de Jos enumerados en este punto, siempre que presten servido pblico, exceptundose las lneas urbanas que no crucen la frontera del pas; d) Los construidos en su totalidad o en parte mayoritaria por la federacin, y e) Los ferrocarriles particulares, cuando sean auxiliares de una Industria y hagan servicio pblico;

ndice

Abuso de poder 1 actividad administrativa acto administrativo 2

administracin pblica

acto condicin 3 acto creador de situacin jurdica general 3

acto creador de situacin jurdica

dministracin pblica. Clasificacin 9 adm inistrado 9 aguas nacionales 9 alcalde ayuntamiento. alimentos bebidas y alimentos.
amparo administrativo
10

particular acto de gobierno

acto jutdico

4 4

4
4

acto unilateral
acto unin
4

actos bilaterales
actos colectivos

4
5

aportaciones de seguridad social 11 11 aprobacin aprovechamientos 11 arbitrariedad abuso de poder; desvo de poder.
armada
5
12

actos colegiados

5
5 6
6

actos jurisdiccionales
actos materiales

'Asamblea de Representantes del Distrito 14 "Federal

asiqnacin
atribuciones autonoma
15

actos polticos actos pblicos

acuerdo
6

asisiencia.pblica
17 17

16

DERECHO ADMINISTRATIVO

Indice
contribuciones especiales
de mejoras.

270

autoridad

17
18

contribucin
\

autorizacin 17 avisos comerciales avocacin 78 ayuntamiento 18

Banca pblica * sociedades nacionales de crdito. bebidas y alimentos 20 beneficencia pblica * asistencia pblica. 20 beneficio com n Caducidad 21 calidad migratoria Inmigracin. caracterstica migratoria * inmigracin. caza * flora y fauna silvestres.
centralizacin administrativa ciencia de la administracin
21

contribuyente * impuesto. control de legalidad * justicia administrativa. 52 control de paraestatales control presupuestal 53 convenios de coordinacin * contratos administrativos. convenios o contratos que celebran entre s diversas entidades pblicas con
organismos internacionales
54

*
22

administracin pblica.
ciencia del derecho administrativo circular 23 codificacin * codificacin parcial;

crdito fiscal * impuesto; ingresos del estado. cuenta pblica anual * control presupuesta!. cumplimiento del acto administrativo 55
Decomiso
56

decreto

56
57

decreto de destino

cdigo administrativo. 24 codificacin parcial cdigo administrativo 25

comercio exterior
28

cometidos estatales

29

comisiones intersecretariales

29

Comisin Federal de Electricidad comit tcnico del fideicomiso

coropetencia
31

30 30

decreto ley 57 definicin de derecho administrativo derecho administrativo. Concepto. delegacin de facultades 57 delegacin poltica del Distrito Federal 58 delitos especiales 58 demografa 59
denominacin de origen
60

competencia municipal 32 compilacin

32

concejo municipal * ayuntamiento. 33 concertacin concesin 33 concesionario 37 condicin * trmino y condicin.

confiscacin

38

departamento administrativo 60 Departamento del Distrito Federal * Distrito Federal. derecho administrativo. Concepto 61 derecho ambiental * ecologa. derecho ecolgico * ecologa. 63 derecho educativo
derecho energtico

consejo de ministros

38

energticos.
63 64

consejo de salubridad general Contadura Mayor de Hacienda

contencioso administrativo
40

39 40

derecho financiero derecho fiscal 64

. derecho migratorio

contrato de obra pblica

contrato de suministro
contratos

42
43

derecho militar
armadas.

armada; fuerzas

administrativos

43

derecho mUt\id.pa\ *

contribucin de mejoras 51 contribuciones * ingresos del estado.

compete.ncla municipal municipio.

64

derecho penal administrativo

271

Indice

DERECHO ADMINISTRATIVO

derecho presupuestario * presupuesto de egresos. derecho privado 65 derecho pblico 65 derecho turstico * turismo. 66 derechos fiscales o lasas descentralizacin administrativa 66 descentralizacin poltica 70
desconcentracin administrativa desconcentracin poltica 72 desincorporacin 72 desvo de poder 72
70

estado mayor 100 estado polica 100 estados de la federacin 100 estado unitario * estado centralista o
unitario.

estatuto 105 expropiacin 105 extincin del acto administrativo

extranjera

107

inmigracin.

deuda pblica 73 Diario Oficial de la Federacin 73 discrecionalidad * facultad discrecional. 73 Distrito Federal divisin de poderes * funciones del estado. 76 doctrina dominio directo 76 dominio eminente * propiedad originaria. dominio privado del estado 77 dominio pblico 78
82 educacin militar

Facultad 108 facultad discrecional 108 facultades del presidente de la repblica

110

facultad reglada 111 facultad vinculada * facultad reglada. fauna silvestre * flora y fauna silvestres. 111 fideicomiso fideicomiso pblico 113 115 finanzas pblicas
fISCO 116

Ecologa

84
84

ejecutoriedad del acto administrativo ejrcito * fuerzas armadas.

electricidad

flora y fauna silvestres 116 forestales, recursos 116 forma de estado y de gobierno de los 117 Estados Unidos Mexicanos forma escrita117 formalidades del acto administrativo * elementos del acto administrativo;
refrendo; requisitos constituCionales del
acto administrativo.

*.

energa elctrica.

elementos del acto administrativo 84 empresa pblica 86 empresas de participacin estatal 89 emprstito * contratos administrativos. energticos 91 energa elctrica 93
energa nuclear
94

formalidades esenciales del procedimiento

118

entidades federativas * estados de la federacin. entidades paraestatales * descentralizacin administrativa. esquilmos 95 estadstica y datos geogrficos 95 estado 97 estado centralista o unitario 100 estado de derecho 100 estado federal 100 estado liberal * liberalismo econmico.

formas de estado y de gobierno 118 118 formas de gobierno formas de organizacin administrativa 118 fuentes alternas para generar electricidad
119

fuentes del derecho administrativo 120 fuerza area * fuerzas armadas. fuerzas armadas 121 funcin administrativa * funcones del estado. 124 funciones del estado funciones del estado. Criterio formal 125 funciones del estado. Criterio material 125 funciones del estado. Criterio orgnico 126

~
DERECHO ADMINISTRATIVO

Indice jefe de gobierno * facultades del presidente de la repblica.

jerarqua

272

funcin jurisdiccional * funciones del estado. funcin legislativa * funciones del estado. fundamentacin 727 Gabinete gasto pblico gendarmera
geotermia
728 728

relacin jerrquica.
749

polica preventiva.

justicia administrativa justicia militar 749 justicia naval * armada. juzgados cvicos 757

fuentes alternas para

generar electricidad. 728 gobernado gobernador 728 gobierno local 728 Hecho del prncipe 729 hecho jurdico 729 hidrocarburos 729 historia del derecho admnstratvo Impuesto 737 impugnacin del acto administrativo justicia administrativa.
inconformidad

730

Legalidad 755 ley 755 ley federal 755 by general. 755 ley local 755 ley orgnica 755 ley reglamentaria 755 liberalismo econmico 755 licencia * ,autorizacin. licitacin pblica * contratos administrativos. Marca registrada
marina de guerra
757

incorporacin
indemnizacin

* *

recurso administrativo.

armada.

decreto de destino.
133

ineficacia del acto administrativo * irregularidades e ineficacias del acto

administrativo.

medicamentos 757 757 ministro modalidades de la propiedad

motivacin
157

757

multa
134

758
158

infraccin administrativa

murucipio

ingresos del estado ingresos federales ingresos municipales

inmigracin
139

735 737

municipios por estado

767

738

763 Nacionalizacin negativa ficta * silencio administrativo.

Instituto Mexicano del Petrleo 747 Instituto Mexicano del Seguro Social 742 Instituto Nacional de la Senectud * senectud. instrucciones de servicio * circular. intereses * aprovechamiento; recargos. inters general 742 inters privado 742 inters pblico 742 inters social * inters pblico. irregularidades e ineficacias del acto 746 administrativo
irreJroacvidaQ
147

nombres comerciales

163

notificacin 763 nulidad del acto administrativo nulidad de pleno derecho Obra pblica
oficiala mayor

764
766

contrato de obra pblica.

767
767

orden pblico

organismos desconcentrados

desconcentracin administrativa. organizacin administrativa, formas de

formas de organizacinadministrativa.

Paraestatales

descentralizacin
772 772

adrnustreve.

Jefe de Estado * facultades del presiflente de la repblica.

pararreglamentos
parlamentario. rgimen

273

Indice

DERECHO ADMINISmAllVO

participaciones federales a estados y municipios * ingresos federales. particular 772

patentesde invencin
772 772

patrimonio del estado

permiso

persona * personalidad jurdica. 775 personalidad jurdica petrleo * hidrocarburos. Petrleos Mexicanos 775 planeacin 776 plan nacional de desarrollo * planeacin. poder ejecutivo * administracin pblica; presidente de la repblica. polica 780 polica administrativa 786 polica. Clasificacin constitucional 787 polica judicial 788 polica preventiva 788 poltica administrativa * poltica estatal y administrativa. poltica estatal y administrativa 788 790 prescripcin 790 presidencia de la repblica 797 presidencial, rgimen 797 presidente de la repblica 797 presupuesto de egresos 797 presupuesto por programas 797 procedimiento administrativo 200 prooeso administrativo Procuradura de la Defensa del Menor y de. 200 la Familia Procuradura de la Defensa del Trabajo 201 Procuradura General de la Repblica 202 productos 204 programas * planeacin; presupuesto por programas. 204 propiedad intelectual propiedad originaria 204
Remes del derecho administrativo recargos 206

autorizacin.

reforma administrativa 270 270 refrendo Registro Pblico de la Propiedad Federal * patrimonio del estado. reglamento 27 7 reglamento de particulares 274 reglamento interior 275 reglamentoS autnomos 275 reglamentos de necesidad 275 reglas generales * pararreglamentos. relaciones del derecho administrativo :1"4 relacin jerrquica * centralizacin administrativa. renuncia a la concesin 276 renuncia de derechos 277 repblica 277 requisicin 217 requisitos constitucionales del acto administrativo 278 rescate de la concesin 278 rescicion 278 reserva de la ley 279 279 retrocesin
reversin 219 revisin * recursos administrativos; relacinjerrquica. revocacin 219

rezago

aprovechamientos.

Salubridad * salud pblica. salud pblica 227

sancin administrativa
222

206

reconsideracin

recursos

administrativos. recopilacin * compilacin.

rectora econmica recurso administrativo
206
208

Secretara de Agricultura. Ganadera y Desarrollo Rural 224 Secretara de Comercio y Fomento Industrial 225 Secretara de Comunicaciones y Transportes 226 Secretara de Contralora y Desarrollo 227 Administrativo Secretara de Desarrollo Socel 220 Secretara de Educacin Pblica 230 Secretara de Energa 232 Secretara de estado 232 Secretara de Gobernacin 237 Secretara de Hacienda y Crdito Pblico 238

DERECHO ADMINISTRATIVO

Indice

274
255

239 Secretara de la Defensa Nacional Secretara de Marina 240 Secretara de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca 240 243 Secretara de la Reforma Agraria Secretara de Relaciones Exteriores 243 Secretara de Salud 244 Secretara del Trabajo y Previsin Social 245

sociedades nacionales de crdito subsecretario de estado 255 suplencia 256

Secretara de Turismo 246 secretario de estado 247 sector social * rectora econmica. sec!orizacin * control de paraestatales. 247 senectud servicio pblico 248 silencio administrativo 254 smbolos nacionales 255 simplificacin administrativa * reforma administrativa. sociedad mercantil de estado * empresas de participacin estatal.

Tarifa 257 trmino y condicin 257 territorio del estado 257 titular del poder ejecutivo 258 Tribunal de lo Contencioso Administrativo 258 del Distrito Federal tribunales administrativos * contencioso administrativo. tribunales de la administracin 259 Tribunal FISCal de la Federacin 260 262 turismo tutela administrativa * control de paraestatales.

Uso comn, bienes de

usuario

266

concesin.
266 268

utilidad pblica

Vas generales de comunicacin