GESTIN CON TICA EN LA EDUCACIN

Este estudio fue elaborado por Luis Guerrero Ortiz por encargo del Centro de Competitividad y Estudios Estratgicos de IPAE Accin Empresarial IPAE Accin Empresarial Vctor Maurtua 135, San Isidro ipae.pe Diagramacin y estilo : Elvira Barrera Quintana Impreso en Per : Octubre 2012

NDICE

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Presentacin Introduccin Casos tpicos de corrupcin en la educacin bsica Medios para denunciar, combatir o evitar la corrupcin Mecanismos anticorrupcin: qu cambiar, qu mejorar Anticorrupcin en educacin: se puede tener xito? Reflexiones finales

PRESENTACIN
Est demostrado que la educacin es el principal instrumento para superar los problemas de inequidad, pobreza y exclusin, y alcanzar el desarrollo sostenido. En nuestro pas, el sistema educativo atraviesa serios problemas que abarcan aspectos como la baja calidad del servicio, la poca pertinencia de los aprendizajes y la falta de propuestas pedaggicas que brinden una formacin integral para el desarrollo de nuestros alumnos, entre otros. Sin embargo, an superando estas limitaciones, los objetivos de la educacin pueden ser distorsionados sino se da una gestin tica en las distintas instituciones y agentes del sistema educativo. Al igual que en otros sectores de la economa, el sector educativo no est exento de irregularidades y procedimientos calificados como indebidos, poco transparentes e incluso corruptos, que se reflejan en serias consecuencias a nivel econmico y en la eficiencia de la prestacin del servicio, trascendiendo hasta los resultados educativos. La persistencia de estas prcticas en todos los niveles de gobierno ha limitado las mejoras en el desempeo de nuestro sistema de educacin nacional, sobre todo en aspectos clave como la contratacin de buenos profesores y la adecuada administracin de los recursos disponibles. Con el propsito de contribuir al desarrollo nacional y educativo, IPAE Accin Empresarial presenta el informe Gestin con tica en la educacin, el cual ofrece una revisin de las prcticas ms frecuentes y significativas que atentan contra la gestin educativa en nuestro pas, as como algunos mecanismos correctivos y preventivos que han demostrado tener xito en otros sistemas educativos. Esta iniciativa hace un llamado a todos los que estamos comprometidos con la educacin en nuestro pas, y en especial a las autoridades educativas, a fin de unir los esfuerzos que permitan promover acciones conjuntas para propiciar una gestin educativa incorruptible, luchar contra las prcticas que impiden la mejora de la educacin nacional y ejercer vigilancia sobre el comportamiento de los funcionarios, maestros y el cumplimiento de los estndares educativos. Susana Elspuru Presidente IPAE Accin Empresarial
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GESTIN CON TICA EN LA EDUCACIN

Introduccin
Cules son los escenarios ms desafiantes para la tica pblica que se observan en las instituciones educativas, en la dinmica cotidiana del sistema escolar? La Defensora del Pueblo es la primera institucin que ha logrado documentar una serie de situaciones tpicas ocurridas detrs de los muros de las escuelas, que ahora empiezan a salir a la luz gracias a la existencia de canales y oportunidades como los que ha empezado a abrir esta entidad. Como es de conocimiento pblico, la Campaa Educacin sin Corrupcin del 2007 efectuada por la Defensora y la Asociacin Civil PROTICA revel una problemtica compleja y de amplio dominio pblico, esta vez sustentada en evidencias. De las 1 519 quejas recibidas e investigadas en esa oportunidad, 1 071 fueron declaradas fundadas. La informacin aportada por esta campaa y otros estudios efectuados por la propia Defensora dieron lugar al Informe Defensorial N 147 Aportes de la Defensora del Pueblo para una Educacin sin Corrupcin. De esta fuente y de otras aproximaciones al tema efectuadas por entidades nacionales e internacionales hemos elaborado el siguiente informe, que busca describir sucintamente los casos tpicos de corrupcin en la educacin bsica, con el sustento estadstico disponible, as como las instancias y mecanismos existentes para denunciar, combatir o evitar los actos de corrupcin en educacin. Incluye, asimismo, algunas propuestas para mejorar la accin anticorrupcin del Estado en el sector educacin, en particular en lo que corresponde a las instituciones educativas.

QUEJAS RECIBIDAS E INVESTIGADAS Quejas recibidas : 1,519 Quejas fundadas : 1,071

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1. Casos tpicos de corrupcin en la educacin bsica

a. Casos de corrupcin Los casos clasificados como corrupcin son aquellos en donde se hace uso de la funcin o del recurso pblico de manera indebida a favor de intereses particulares, es decir, en beneficio privado. Segn denuncias comprobadas, se identifican hasta seis tipos de corrupcin en las escuelas: cobros indebidos, uso incorrecto del cargo, venta de notas, nepotismo, impunidad e irregularidades en el manejo del material educativo disponible. CASOS a) Casos de corrupcin Cobro indebido Uso indebido del cargo Venta de notas Nepotismo Impunidad Irregularidad en el manejo de material educativo Nmero 119 51 48 8 3 8 1 % 100 45.4 40.3 4.2 2.5 4.2 0.8

Fuente: Aportes de la Defensora del Pueblo para una Educacin sin Corrupcin. Serie Informes Defensoriales Informe N 147

Cobros indebidos. Se constatan distintas modalidades en la exigencia de cobros irregulares. Hay cobros que se demandan en beneficio del profesor o del director (compra de material o prendas, pago por trmites gratuitos, bonificaciones extraordinarias a profesores, subvencin viajes, entre otros). Hay tambin cobros en beneficio de la escuela (actividades deportivas, culturales o acadmicas en la escuela), que tienden a exigirse de manera compulsiva y poniendo condicionamientos a los estudiantes y sus familias.

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 Uso indebido del cargo. Se trata de aprovechar el poder que confiere el cargo en beneficio propio. Hay casos, por ejemplo, en que se dispone del mobiliario o material de la escuela o se incomoda a determinados profesores por revanchas personales, entre otros, situaciones que desencadenan conflictos internos o con los padres de familia, interfiriendo con la gestin y los aprendizajes. Venta de notas. Se han comprobado asimismo casos de adulteracin de notas a favor de un determinado estudiante, en particular cuando de eso depende su aprobacin o aplazamiento, a cambio de dinero o servicios. Tambin se han constatado casos donde la desaprobacin del alumno es intencional, a fin de poder cobrar despus a la familia por su aprobacin o de presionarla para que pague a su mismo profesor clases privadas como condicin para que mejore sus calificaciones. Nepotismo. Se trata de hacer ingresar al plantel, de manera irregular, apelando a influencias, coimas o engaos, a personal familiarmente allegado al funcionario (hasta el cuarto grado de consanguinidad y/ o hasta el segundo grado de afinidad, o por razn de matrimonio, segn la ley), sea que cumpla o no con los requisitos o los procedimientos establecidos por la norma. Impunidad. Es donde se concentran ms quejas. Se constata no slo desatencin a las denuncias efectuadas, tanto de los directores de la escuela como de las propias UGEL, sino incluso hostilizacin a los estudiantes, padres de familia o profesores que presentaron la denuncia respectiva. Manejo irregular del material educativo. Son los casos de prdida o venta de material entregado gratuitamente por el Ministerio de Educacin para el aprendizaje de los estudiantes. Su supues10

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ta prdida, deterioro o desacreditacin interesada (es de mala calidad) suele dar lugar a la venta condicionada de materiales alternativos, ofertados comercialmente, por lo cual se cobran bonificaciones especiales a las empresas. Material entregado por el Ministerio de Educacin Gratuitamente

Argumento de las instituciones para no utilizar material entregado por el Estado gratuitamente

Venta a terceros

Deterioro

Mala calidad

INCIDENCIA DE CORRUPCIN El 45.4% de las denuncias manifiestan cobros irregulares en favor del director, profesor o en beneficio de la escuela.

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b. Casos que implican riesgo de corrupcin En esta categora se agrupan los casos que, no siendo actos de corrupcin en sentido estricto, muestran inclinacin a ella o abren la posibilidad a conductas que pueden derivar en corrupcin. Segn denuncias comprobadas, se constatan quince tipos de casos de esta naturaleza: CASOS
b) Casos que generan riesgos para la comisin de actos de corrupcin Irregularidad en procedimientos administrativos Incumplimiento del dictado de clases Irregularidad en las planillas de pagos Deficiencia en las medidas de control Irregularidad en la contratacin o nombramiento de personal Incumplimiento de obligaciones para garantizar una infraestructura adecuada Irregularidad en el desplazamiento de personal Falta de transparencia y deficiencia en el acceso a la informacin Incumplimiento del currculo escolar Otros

Nmero
840 169 143 124 122 107 67 49 32 10 16

%
100 21.4 17.0 14.8 13.2 12.7 8.0 5.8 3.8 1.2 1.8

Fuente: Aportes de la Defensora del Pueblo para una Educacin sin Corrupcin. Serie Informes Defensoriales - Informe N 147

Procesos irregulares. Son casos en los que se denuncian restricciones al derecho de quien es objeto de un proceso administrativo, a exponer sus argumentos o pruebas a su favor y a obtener en consecuencia un fallo justo. Hay casos en que los directores perjudican de esa manera a algn profesor por alguna motivacin personal, en complicidad con funcionarios de la UGEL a cargo de los procesos administrativos,otros en los que el director es perju12
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dicado por no prestarse a manejos irregulares o poco transparentes de la instancia superior. No dictado de clases. Son casos de docentes que se ausentan injustificadamente de la escuela, que entran al aula pero no hacen clases, que abandonan el cargo, que suspenden clases arbitrariamente para realizar actividades no acadmicas, o que se ausentan varias das para ir a cobrar su sueldo a la ciudad, en el caso de escuelas rurales. Se denuncia tambin la inexistencia de mecanismos efectivos de control de asistencia, pues prcticamente los directores no reportan casos a la UGEL, aunque tampoco se producen las sanciones o descuentos de ley cuando s lo hacen. Incumplimiento del perodo escolar. Es el caso de escuelas que dictan menos semanas de clase de las que establecen las normas y el propio plan anual de trabajo de la institucin (cuarenta semanas lectivas), debido a situaciones extraordinarias (paros, desastres, problemas administrativos, festividades locales, etc.) sin que se produzca la recuperacin de horas perdidas. No aseguramiento de infraestructura adecuada. Se reportan casos en los que la DRE, la UGEL o las municipalidades desatendieron o demoraron en responder solicitudes de los directores para reparar la infraestructura, reponer mobiliario o pagar servicios bsicos, hecho que da motivo a que directores o docentes pidan cuotas a los padres de familia. Incumplimiento del currculo. Se denuncia asimismo que los docentes no cumplen sus propios planes de clase, desarrollndolos parcialmente, debido probablemente a inasistencias o suspensiones de clase. La sospecha en este caso es de relajo, negligencia e irresponsabilidad en el ejercicio de su rol. Desplazamiento irregular del personal. Aunque este acto no se produce en la escuela sino en la UGEL, la perjudica directamente pues hay docentes que solicitan su desplazamiento o reasigna13

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cin a otro centro educativo un derecho normado pero tambin regulado- a travs de procedimientos poco transparentes y sin cumplir los requisitos de ley, quizs a cambio de un pago irregular. La irregularidad del procedimiento hace que la escuela de origen del profesor desplazado se quede sin maestro de reemplazo. Falta de transparencia y no acceso a la informacin. Son casos en los que se impide o dificulta a las personas el acceso a la informacin que necesitan y a la que tienen derecho. Se ha denunciado por ejemplo incumplimiento del plazo legal para responder un pedido, negativa injustificada a entregar la informacin solicitada o siquiera a aceptar la solicitud, no rendicin de cuentas de los recursos de la institucin o cobro excesivo por las copias de los documentos solicitados. c. Actos que vulneran derechos En esta categora se agrupan hechos protagonizados por docentes que pueden ser catalogados como conductas penales y que afectan la integridad personal de los estudiantes o su libertad e indemnidad sexual. Pese a no ser corrupcin en sentido estricto, transgreden el cdigo de tica de la profesin, as como los deberes fundamentales y la responsabilidad profesional de los maestros con sus estudiantes. Los casos denunciados en este rubro son de cuatro tipos: atentados contra la integridad, acoso sexual, violacin sexual e irregularidades en las Asociaciones de Padres de Familia. CASOS c) Otros hechos vulneratorios que afectan el derecho a la educacin Atentados contra la integridad Acoso sexual Violacin sexual Irregularidades de APAFA Nmero 112 80 23 6 1 % 100 71.4 20.5 5.4 0.9

Fuente: Aportes de la Defensora del Pueblo para una Educacin sin Corrupcin. Serie Informes Defensoriales Informe N 147

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 Atentados contra la integridad. Esto considera castigos fsicos (en sus numerosas variantes: jalar las orejas y cabellos a los alumnos, tirarles cachetadas, cortarles el cabello sin su consentimiento ni de sus padres, pegar a los alumnos con un palo o regla, tirarles objetos, exponerlos al sol, entre otras) insultos y otras humillaciones, como no permitir el ingreso de los estudiantes al colegio sin motivo, amenazas, maltrato verbal, burlas discriminatorias y no reconocimiento de los logros obtenidos. Acoso sexual. Se ha comprobado asimismo casos de tocamientos indebidos a las alumnas, insinuaciones o propuestas explcitas de contacto sexual. Los agresores denunciados son profesores, directores o personal administrativo, y las vctimas no siempre son alumnas, sino tambin profesoras y madres de familia. Frente a estos casos, es tpica la falta de atencin de las denuncias por parte de los directores y la demora en el procedimiento de investigacin o en la aplicacin de sanciones. Violacin sexual. Tambin se denuncian casos de violacin contra la libertad sexual en agravio de alumnas y alumnos o de intento de hacerlo. Aqu tambin se destaca la falta de atencin de las denuncias de parte de los directores y la demora tanto en la investigacin como en la aplicacin de sanciones. A veces los directores buscan encubrir al docente para no perjudicarlo, pues la falta implicara su separacin. Irregularidades en la APAFA. Los casos se refieren generalmente a cobros considerados excesivos o indebidos, as como a la falta de transparencia en el manejo de los fondos recaudados por parte de los directivos. d. Algunas explicaciones Segn Naciones Unidas, la corrupcin tiene su origen en el poco control de transparencia y sancin, el dbil acceso a la informacin, y la precariedad de la vigilancia ciudadana. Los dos primeros factores tienen directa relacin con la tradicin patrimonialista que ha configuraCENTRO DE COMPETITIVIDAD Y ESTUDIOS ESTRATGICOS

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do nuestro Estado a lo largo de todo el periodo republicano. El ltimo factor, sin embargo, es de especial preocupacin porque expresa un problema de ciudadana. Segn la VI Encuesta Nacional sobre la percepcin de la Corrupcin en el Per (2010), elaborada por Ipsos Apoyo a solicitud de Protica-Transparencia Internacional, la actitud del ciudadano promedio ante la corrupcin directamente experimentada es de condescendencia o resignacin. CUADRO N 1
Cuando le solicitaron o dio propinas o coimas, lo denunci?
Si 7%

Cul fue la principal razn por la que decidi denunciar este caso de corrupcin? (Con tarjeta) Por principio / valores 60 21 12 6 %

Porque me afectaba directamente Porque afectaba mi economa Porque era un asunto grave

No 91%

Cul fue la principal razn por la que no denunci este caso de corrupcin? (Con tarjeta) Para no hacerme ms problemas No sirve para nada No poda probar la denuncia Falta de tiempo Acabara siendo perjudicado 13 12 10 % 22 21

NP 2%

Fuente: Sexta Encuesta Nacional sobre la percepcin de la Corrupcin en el Per - Ipsos Apoyo, 2010.

La gran mayora que conoce actos de corrupcin no los denuncian y las razones principales para abstenerse van desde el deseo de evitarse complicaciones personales hasta la resignacin y la impotencia. La falta de confianza en la capacidad de sancin de los rganos del Estado es evidente.

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CUADRO N 2
Cun efectivos creen que son los resultados de las denuncias por corrupcin? (porcentajes)

2002 2006

2003 2008 15

2004 2010 15 9

9 2 2

13

Bastante efectivos

Algo efectivos

43 45

49 40 39 38 36 28 37 39 39 42

Poco efectivos

Nada efectivos

Fuente: Barmetro Global de la Corrupcin 2010 de Transparency International. Las cifras son ponderadas.

El 57% de entrevistados en Lima y el 52% en provincias afirm que la corrupcin era el problema ms grave del Estado peruano y una traba al desarrollo. Sealaron como las principales formas de corrupcin, la

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coima y el soborno (39%), los robos (13%), los actos ilcitos en general (10%), actuar en beneficio propio (6%), la malversacin de fondos (6%) y el abuso de poder y autoridad (5%). Del mismo modo, el 92% admiti que no denunciaba una coima o soborno y que no lo haca para no meterse en problemas (24%), por creer que la denuncia no servira de nada (20%), porque no podra probarla (15%) o por temor a terminar perjudicado (14%). Y todo esto a pesar de que el 57% reconoca saber dnde denunciarlo. Adems, como el cuadro nmero 2 lo indica, el 49% de los ciudadanos cree que denunciar la corrupcin es inefectivo, el 38% cree que es poco efectivas y apenas el 11% cree que son algo o muy efectivas. Por otro lado, el Barmetro Global de la Corrupcin (2010), una encuesta elaborada por Transparency International en diversos pases del mundo, entrevist en el 2010 a ms de 91.500 personas de 86 pases del mundo, recogiendo una opinin pblica muy amplia respecto a la corrupcin como fenmeno social. Frente a la pregunta En qu medida cree que las siguientes instituciones de este pas estn afectadas por la corrupcin? los peruanos respondieron, en una escala de 1 a 5, que el sistema educativo (3.1) es tan corrupto como la polica (3.9) y el sistema militar (3.4). Pases
Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia El Salvador Mxico Per Venezuela

Sistema Educativo
2.5 2.6 2.5 3.0 2.5 2.6 2.9 3.1 2.7

Fuente: Barmetro Global de la Corrupcin 2010 de Transparency International. Las cifras son ponderadas.

Ntese que en el contexto latinoamericano, slo dos de nueve pases expresan una percepcin tan alta de corrupcin en sus sistemas edu18
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cativos. En la misma medicin de Transparency International, la opinin pblica de Finlandia asigna 2.2 y la de Singapur 2.7 dos pases que suelen rendir bien en las pruebas internacionales- a sus respectivos sistemas educativos en la escala de corrupcin.

2. Medios para denunciar, combatir o evitar la corrupcin

Las instancias con facultades para hacer control gubernamental, investigacin previa y sancin en el sector pblico de educacin son los rganos de Control Institucional (OCI), las Comisiones de Atencin de Denuncias y Reclamos (CADER) y las Comisiones Permanentes de Procedimientos Administrativos Disciplinarios (CPPAD), situados en el Ministerio de Educacin, en las Direcciones Regionales de Educacin (DRE) y en las Unidades de Gestin Educativa Local (UGEL). Por su parte, la ciudadana tiene canales de participacin y vigilancia a travs de los Consejos Educativos Institucionales (CONEI), los Consejos de Participacin Local (COPALE) y los Consejos de Participacin Regional (COPARE). Se trata en todos los casos de mecanismos bsicamente receptores, que se activan ante la infraccin, pero que no tienen iniciativa de accin para prevenir y movilizar opinin pblica alrededor de los temas ms crticos de corrupcin en el sector. La descripcin que se resume a continuacin no implica un juicio de valor sobre su efectividad operativa, un aspecto que se har evidente cuando se planteen ms adelante alternativas y recomendaciones. a. rganos de Control Institucional (OCI) Estos rganos forman parte del sistema nacional de control y dependen de la Contralora General de la Repblica, su ente tcnico rector. Como se ha mencionado, las OCI se encuentran al interior del MED, las DRE y las UGEL, relacionndose directamente con el nivel jerrquico superior. Su funcin es supervisar, vigilar y verificar los actos y resultados de la gestin pblica, considerando la eficiencia, eficacia, transparencia y economa en el uso y destino de los recursos y bienes del Estado. Supone asimismo verificar el cumplimiento de las normas y los lineamientos de poltica y planes de accin. Para eso evala los sistemas de administracin, gerencia y control, a fin de mejorarlos con acciones preventivas y correctivas. Las OCI estn impedidas de invadir, sustituir o interferir las funciones y actividades que competen formalmente a la entidad.
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b. La Comisin de Atencin de Denuncias y Reclamos (CADER) Creados en el 2005, los CADER se ubican en la Direccin Regional de Lima Metropolitana (DRELM) y en sus UGEL. Dependen del jefe de la Oficina de Apoyo a la Administracin del Ministerio de Educacin y de los directores de la DRELM y las UGEL de Lima Metropolitana, por lo cual sus acciones deben informarse, coordinarse y supervisarse por estos directores. Aunque est establecido que sus integrantes conformaran un equipo multidisciplinario de profesionales (un educador, un abogado, un psiclogo y un personal de apoyo), en los hechos estn coordinadas por un abogado y un personal de apoyo. Tienen la obligacin de atender todas las denuncias y reclamos cuya atencin no corresponda al OCI, contribuyendo a la transparencia y honestidad de los servidores pblicos en el ejercicio de sus funciones. Deben tambin uniformizar y ordenar los procedimientos y diligencias para el tratamiento de los expedientes de denuncias y reclamos, a fin de dar mayor celeridad a las medidas correctivas. Reciben denuncias de todo ciudadano, funcionario o servidor p blico que sepa de hechos ilegales o inmorales. Entre otros, reciben denuncias relacionadas a aspectos laborales, al rgimen disciplinario (Premios y Estmulos, Faltas y sanciones, Comisin Permanente de Procesos Administrativos Disciplinarios y Comisin Permanente de Procesos Administrativos), abuso de autoridad, desacato, falta al superior, actos de hostigamiento y contra la libertad sexual. La investigacin de las CADER no supone apertura de un procedimiento administrativo disciplinario, se trata ms bien de una investigacin previa que busca identificar los hechos, las circunstancias y los involucrados, reuniendo los indicios necesarios para establecer razonablemente la posibilidad de una falta administrativa. Busca de este modo promover el ejercicio de las facultades de oficio de los rganos competentes, y recomendar al titular de la entidad las medidas ms aconsejables para encaminar la aplicacin de sanciones o esclarecer y superar los hechos denunciados.

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c. Comisiones Permanentes de Procedimientos Administrativos Disciplinarios La aplicacin de sanciones efectivas compete a diferentes rganos de las instancias de gestin educativa descentralizadas, segn se trate de docentes, servidores o funcionarios administrativos. Las faltas y sanciones administrativas para el personal docente, por ejemplo, se rigen por dos leyes: la ley del profesorado (N 24029) y la ley de carrera pblica (N 29062). Hay diferencias entre ambas en la tipificacin de las faltas disciplinarias, pues la primera regula las faltas de manera indirecta (no describe de manera concreta la infraccin) y la segunda de manera directa. Como la gran mayora de docentes pertenece a la primera ley, demostrar el incumplimiento de los deberes establecidos por la norma se hace ms difcil. Ahora bien, la aplicacin a los docentes de sanciones duras como la suspensin en el ejercicio de sus funciones sin derecho a remuneraciones, separacin temporal en el servicio hasta por tres aos y separacin definitiva del servicio, se requiere de un procedimiento administrativo disciplinario a cargo de una Comisin Permanente de Procesos Administrativos (CPPA). Se supone que este procedimiento no podr exceder un plazo de 40 das hbiles.

3. Mecanismos anticorrupcin: qu cambiar, qu mejorar

A partir de un anlisis de las recomendaciones efectuadas por la Defensora del Pueblo, es posible resumir las principales sobre todo las que ataen directa o indirectamente a la institucin educativa- en cinco categoras. a. Sobre la informacin al usuario El ciudadano debe conocer con suma claridad las caractersticas de los servicios a los que tiene derecho, de los procesos que requiere una determinada solicitud, y de la organizacin de la entidad responsable. En paralelo, los funcionarios deben estar informados y capacitados tanto en las normas de acceso a la informacin como de participacin y vigilancia ciudadana. Los ciudadanos, por su parte, necesitan tomar accin sobre los problemas de corrupcin, abandonando la resignacin.

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 Divulgar informacin sobre procedimientos y servicios. La desinformacin de los usuarios sobre los procedimientos especficos de la entidad para determinados trmites debe corregirse. Este problema les da una falsa impresin sobre los procesos, productos y servicios, impidiendo que detecte las fallas y pueda defender sus intereses, dndoles todas las ventajas a los funcionarios corruptos. Divulgar informacin sobre el funcionamiento de la organizacin. El pblico debe acceder a informacin sobre la organizacin, el funcionamiento y los procesos de toma de decisiones resguardando siempre la intimidad de los involucrados y sus datos personales- sobre las decisiones que le incumban. Capacitar funcionarios en el derecho a la informacin. Se recomienda la capacitacin de funcionarios de Educacin sobre la Ley N 27806, de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica y su Reglamento, as como de las normas del sector en materia de transparencia educativa. Capacitar funcionarios en el derecho de participacin ciudadana. Se necesita capacitar y sensibilizar a los funcionarios del sector sobre el valor de la participacin y vigilancia ciudadana en las escuelas; como tambin a los padres de familia acerca de las normas y canales de vigilancia existentes, a fin de que los utilicen. Alentar el compromiso ciudadano. Hay que involucrar a los mismos maestros en la lucha contra la corrupcin mediante sus sindicatos y cdigos de conducta profesionales, reivindicando la imagen del maestro honorable y respetable; como tambin a estudiantes y padres de familia, enfatizando, por ejemplo, la valoracin del tiempo en la escuela y el aula.

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b. Sobre los procedimientos Los procedimientos deben ser objeto de evaluacin regular, iden tificando los cambios que se requieran para mejorar. Debe estu diarse la posibilidad de su simplificacin y evaluarse tambin los mecanismos a travs de los cuales se disean estos procesos. Evaluacin de los procedimientos. Las DRE y UGEL deben evaluar los trmites y procedimientos de mayor ocurrencia e identificar aquellos que puedan posibilitar actos de corrup cin, recomendando acciones concretas para evitarlos. Deben evaluar el ciclo y la duracin real de cada etapa, a fin de resolver y prevenir los problemas que originan la congestin. Reforma administrativa. Se recomienda una reforma administrativa que simplifique los procedimientos y la adecuada asignacin de recursos humanos y logsticos. Refuerza la ino perancia la sobre reglamentacin de los procedimientos, pues multiplica los trmites e instancias involucradas; la excesiva discrecionalidad otorgada a la instancia y la falta de recursos. Revisar los mecanismos de elaboracin de procesos. Se necesita evaluar el modelo empleado por el MED, DRE y UGEL para elaborar, regular, racionalizar y sistematizar sus procedimientos. El cumplimiento de la misin depende de su diseo: o iluminan con claridad el camino a los objetivos planteados o lo oscurecen, permitiendo la invencin de atajos con fines particulares. c. Sobre la gestin La gestin educativa, en sus procesos y mecanismos clave, necesita contar con indicadores de calidad que faciliten la evaluacin y el control. Esta especificacin de lo sustantivo necesita hacerse, a su vez, en el marco de una reforma del modelo organizacional, cuyo esquema de funcionamiento y sus roles no facilita las deci siones.

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 Acordar criterios de buena gestin. Hace falta aportar indicadores a los sistemas de evaluacin de la gestin y de control, pues sin criterios claros para medir la efectividad de su desempeo no podremos distinguir los errores originados en una mala gestin de los causados por corrupcin. Tampoco podramos establecer responsabilidades reales ni obtener informacin exacta. Replantear el modelo organizacional. Hay que revisar el modelo organizacional de las instancias. La proliferacin de jerarquas retarda la toma de decisiones, perjudica el desarrollo de los procesos, induce a la desorganizacin y la descoordinacin interna. Todo esto genera ineficiencia y desorden administrativo, reduce los controles e impiden una accin efectiva. d. Sobre el control Los mecanismos de supervisin y control tanto en la sede central como en las oficinas descentralizadas necesitan ser activados, cuando no evaluados, revisados y fortalecidos, para que ganen efectividad y transparencia. Mecanismos de control. Se debe reforzar tambin los mecanismos de control, pues su inoperancia hace que el trmite de la denuncie se dilate tanto, que los ciudadanos tiendan a evitarlos o busquen acelerarlos saltendose los requisitos y pagando coimas o favores. Revisar los procedimientos de supervisin. Las UGEL y DRE deben evaluar a profundidad sus procesos de supervisin y evaluacin de la asistencia del docente a clases. Hay que establecer las causas de la inoperancia de los mecanismos normados, que pueden ir desde problemas organizacionales y de procedimientos enrevesados o engorrosos, hasta prcticas corruptas. e. Sobre las sanciones Los mecanismos de sancin necesitan funcionar con agilidad y transparencia, lo que exige revisar y fortalecer las instancias encargadas de esta funcin, as como regular con mayor eficiencia los procedimientos y plazos para sancionar.
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 Fortalecer las instancias encargadas de sancionar. Las Comisiones Permanentes de Procedimientos Administrativos (CPPA) necesitan personal permanente que brinde asistencia tcnica a sus miembros y realice las investigaciones. Cumplir otras funciones a la vez limita las diligencias necesarias y re trasa el proceso. De otro lado, all donde hay CADER, no se debe pedir a la CPPA que califique la denuncia como requisito para que el titular de la entidad inicie el procedimiento ad ministrativo disciplinario. La funcin de CADER es investigar preliminarmente, aportando informacin suficiente para acusar. Corresponde al titular de la entidad evaluar su informe y emitir la resolucin que inicie el procedimiento. La CADER debe incorporarse formalmente en el sistema de atencin de denuncias del sector educacin para prevenir que su labor sea desestimada. Regular los procedimientos para establecer los plazos de sancin. Las normas que regulan la carrera pblica magisterial no precisan si las sanciones administrativas a los docentes o funcionarios son de carcter inmediato o recin cuando ha yan vencido los plazos para interponer recursos administra tivos. En los hechos, hay quienes creen que interpuesto un recurso administrativo, la sancin debe ser suspendida, y hay quienes ejecutan inmediatamente la sancin. Urge la regulacin de este procedimiento, para que la ejecucin de sancio nes no quede librada al criterio de las comisiones.

4. Anticorrupcin en educacin: se puede tener xito?

Es inevitable preguntarse si estas 14 prescripciones son suficientes para detener la corrupcin en la educacin pblica o si alguna de ellas al menos podra tener impacto en sus objetivos especficos. La desesperanza generalizada que se percibe en la ciudadana esa sorda sensacin de que esto no lo cambia nadie- necesita ser con trastada con experiencias de xito, que devuelvan la confianza en la posibilidad del cambio, es decir, en la solucin definitiva de proble mas aparentemente insolubles como los asociados a la corrupcin. Una investigacin dirigida por Jacques Hallak y Muriel Poisson, es pecialistas de UNESCO, en la experiencia anticorrupcin de ms de
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60 pases, confirm dos cosas: que la corrupcin en educacin es un fenmeno universal que afecta tanto a pases pobres como ricos, y que hay ejemplos esperanzadores de buenas prcticas que s logran sus objetivos. A continuacin presentamos seis ejemplos de medidas anticorrupcin que lograron resultados: a. Subvenciones a las escuelas En Uganda, a fines de los 90, slo el 23% de la subvencin anual por estudiante llegaba a las escuelas. Sin embargo, gracias a campaas de informacin desarrolladas por las comunidades locales, esta cifra se acerca hoy al 85%. Fue una encuesta nacional la que permiti establecer la enorme diferencia entre los recursos asignados por el gobierno y lo gastado realmente en las escuelas. Entre varias medidas posibles, el gobierno opt en este caso por el camino de la participacin y el convencimiento de la ciudadana. Las autoridades locales empezaron a publicar en los diarios toda informacin sobre las transferencias mensuales de asignaciones a los distritos. Tiempo despus y con el apoyo de agencias coo perantes, extendi la campaa a todas las comunidades escola res, exigiendo a las escuelas y a los responsables administrativos de distrito que publicaran los recibos de los fondos ingresados. Estas campaas, en la medida que dieron acceso a las escuelas a informacin sobre sus derechos y sobre el programa de asignaciones, permitieron que los directores y los padres de familia supervisaran la gestin local y presentaran reclamos cuando ha ba lugar. Permitieron tambin que los padres controlaran mejor a los directores y presentaran quejas cuando aparecan indicios de irregularidades en el uso de los fondos. Una encuesta realizada el ao 2002 revel el xito de estas medidas: el porcentaje de asignaciones presupuestarias por alumno que llegaban realmente a las escuelas aument del 23,9% en 1995, al 81,8% en el 2001. b. Informacin al ciudadano La creacin de un nuevo sistema de informacin, en el marco de la reestructuracin de los sistemas de gestin educativa en la ciudad de Bogot, fue un factor determinante del xito de esa reforma. Con este sistema fue posible hacer seguimiento diario al funcionamiento del
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sector en cobertura y calidad, con datos sobre los alumnos matriculados, las escuelas y los docentes. Se cre un modelo informtico que sistematiz, optimiz e integr 491 procedimientos distintos, lo que permiti responder con celeridad los pedidos de informacin de los ciudadanos. Se elimin as la mediacin de tramitadores, usualmente coludidos con funcionarios, a quien se acostumbraba pagar para ser atendido, lo que constitua una fuente de prcticas corruptas. Antes de esta reforma, la respuesta a una solicitud de informacin poda demorar hasta casi dos meses, ahora se puede atender hasta en 5 das. El nuevo sistema de informacin ayud tambin a la centralizacin y modernizacin de los archivos, que incluy normas y criterios transparentes de acceso y consulta, eliminando as otra fuente de irregularidades e incoherencias generadas por su dispersin. c. Construccin de escuelas Otro caso destacable es el de Nueva York, que estableci nuevos procedimientos de seleccin de sus proveedores, en el marco de su campaa contra la corrupcin en la construccin de escuelas. All se cre la Oficina del Inspector General (OIG) para proteger a la Autoridad encargada de la Construccin de Escuelas (SCA) frente al crimen, la corrupcin y el abuso. Se estableci que toda empresa que quisiera participar en una licitacin debera pasar por un proceso de calificacin previa, donde deba demostrar antecedentes de calidad y puntualidad, de confiabilidad y responsabilidad, as como de integridad, entre otros. Se cre un sistema automatizado de informacin (Sistema de Informacin sobre Vendedores) para hacer seguimiento al comportamiento de las empresas, que incluye su performance en sus cuatro grandes contratos ms recientes, as como sus estados financieros auditados.
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La calificacin previa exige otros requisitos: fijar mdulos de precio y prestaciones, un sistema informatizado de seguimiento a las escuelas para poner atencin a cambios en las rdenes u obras que modifiquen el contrato original, delegar slo a funcionarios de rango superior la aprobacin de los cambios que modifiquen precios. Este rgimen, asociado a diversas sanciones administrativas, tuvo un efecto muy positivo de reduccin de la corrupcin en la construccin de escuelas en esta Ciudad. d. Provisin de textos escolares Argentina por su parte firm un pacto de integridad con el apoyo de Transparencia Internacional para combatir la corrupcin en la seleccin de libros escolares. Esta organizacin fue convocada por el Ministerio de Educacin para ayudar a encontrar mecanismos que aumenten la transparencia en la fase anterior a la adjudicacin de un contrato pblico para la compra de ms de 3 millones de textos. Como producto de ese esfuerzo, se adoptaron tres medidas: 1) Se efectuaron debates consultivos con las editoriales; 2) Se firm un Pacto de Integridad; 3) Se estableci la obligacin de los miembros del comit seleccin (Comisin Asesora Nacional) de presentar declaraciones de intereses. Fue as que se definieron de manera conjunta las condiciones de la licitacin, y los miembros del comit que presentaban conflictos potenciales de inters fueron excluidos. Una vez concluida esta experiencia, las distintas partes interesadas se declararon satisfechas por haber logrado una mayor imparcialidad, que beneficiaba a un mayor nmero de editoriales. e. Almuerzos escolares En Chile, por ejemplo, el 5.4% del presupuesto educativo (es decir, unos USD 162 millones) se destina a alimentacin escolar. No obs tante, la corrupcin puede producirse en cualquiera de las etapas de un proceso largo y complejo como el de distribucin de almuerzos escolares a todos los alumnos del sistema. Ante los primeros
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sntomas, Chile hizo un replanteamiento a fondo de su estrate gia: fij criterios claros de seleccin de los beneficiarios y pro veedores, dndoles una amplia difusin; estableci un modelo matemtico para seleccionar los proveedores, lo que redujo al mnimo la corrupcin en la contratacin; y estableci sistemas de supervisin y control muy eficientes, incluido un control de exactitud de la contabilidad. Estas tres medidas tuvieron buen impacto: permitieron que la calidad de los alimentos, en tre otros factores, mejorasen en un 24%, con incremento en el costo de las comidas de apenas el 0.76% y evitaron filtraciones y prdidas equivalentes a la alimentacin de 115,000 nios. f. Clases particulares a los propios alumnos Varios pases de Asia, a su vez, eligieron legalizar la existencia de las clases particulares y tutoras privadas ofrecidas por muchos profesores a sus propios alumnos- regulndolas mediante estrictas medidas de control. En Hong Kong, por ejemplo, donde el 44.7% de los alumnos de primaria, el 25.6% de los que inician la secundaria y el 34.4% de los que la culminan reciben clases particulares, se opt por un sistema de acreditacin. En ese marco se ha difundido ampliamente los criterios, normas y procedimientos para ofrecer estas clases, denominadas tutoras privadas, incluyendo la lista de los centros registrados, sus caractersticas, as como el tipo de sanciones y condenas de los centros infractores o no registrados. De esta forma, los padres quedan advertidos de sus derechos, que aluden al carcter y consecuencias de un sistema de clases particulares en una educacin pblica gratuita en principio. Mediante campaas de informacin, adems, se educa a los padres sobre cmo elegir un lugar de este tipo, la clase de servicios que se espera, sus condiciones de prestacin, los honorarios que deben pagarse y la certificacin que debe exigirse a los profesores que imparten las clases o la tutora en esos lugares.

5. Reflexiones finales
Las claves del xito de las seis medidas reseadas y varias otras que reporta la investigacin de Hallak y Poisson, pueden agruparse en tres ejes estratgicos, que juntos constituyen el tringulo virtuoso para mejorar la transparencia y la rendicin de cuentas en el sector pblico de educacin.
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Estos ejes, en el marco de los cuales la UNESCO hace recomendaciones especficas a los gestores y decisores de poltica de todos los pases, guardan estrecha relacin con las formuladas por nuestra Defensora del Pueblo, como comprobaremos a continuacin: a. Crear y mantener sistemas reglamentarios transparentes En la experiencia internacional, combatir la corrupcin requiere normas y procedimientos claros, transparentes, respaldados en un marco poltico que distribuya responsabilidades entre todos los interesados en la asignacin, distribucin y uso de los recursos. Pero el diseo de estas normas y procedimientos debe basarse en criterios igualmente transparentes y equitativos, previniendo la colusin y el conflicto de intereses. Ayuda a la transparencia, por ejemplo, la normalizacin de procedimientos financieros, la homogeneidad de reglamentos de gestin del personal, la armonizacin de normas de contratacin y formatos aceptables para la preparacin de informes financieros. Un cdigo tico de conducta de maestros y funcionarios puede ser igualmente til en ese sentido. Especficamente, la Defensora recomienda que los procedimien tos se evalen regularmente por sus resultadosy por los mecanismos a travs de los cuales se disean, estudindose en cada caso la conveniencia de una simplificacin, para evitar que lo intrinca do de las normas favorezca prcticas corruptas. En este primer mbito, es posible por ejemplo: Efectuar experiencias piloto que pongan a prueba procedimiento simplificados y automatizados para realizar determinado tipo de gestiones o reclamaciones y hacer pblica su evaluacin a fin de que ganen legitimidad ante la opinin pblica, ya que su puesta en marcha afectar intereses y generar reacciones. Convocar la participacin y colaboracin de la empresa priva da y del mundo acadmico, as como de expertos en reforma del Estado, para que aporten en la evaluacin y mejora tanto de procedimientos simplificados en campos especficos como de los mecanismos de evaluacin y diseo de estos procesos.
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b. Reforzar las capacidades de gestin para una mejor rendicin de cuentas La experiencia internacional revela como indispensable mejorar la capacidad de gestin, rendicin de cuentas, vigilancia y auditora, lo que requiere una mejor preparacin del personal administra tivo en todas las instancias, tanto como de las asociaciones de padres, los sindicatos y organizaciones de la sociedad civil. Ha cen falta asimismo sistemas de informacin automatizados, pues ayudan a vigilar la transparencia de la gestin y reducir las in terferencias en el funcionamiento regular del sistema. Del mismo modo, los mecanismos de control deben ser externos, autnomos y confiables, asociados a mecanismos expeditivos de correccin y de sanciones. Especficamente, la Defensora del Pueblo insiste en la necesidad de contar con mecanismos eficaces de supervisin y control, que sean continuamente evaluados, mejorados y fortalecidos. Mucho mejor si estn asociados a mecanismos de sancin que sean giles y transparentes, con procedimientos claros y plazos razonables para sancionar oportunamente los actos de corrupcin. En este segundo mbito, es posible distinguir en el seguimiento de casos aquellos donde hay colusin de intereses que hace difcil la denuncia, al menos de parte de los involucrados, de aquellos otros donde se vulneran derechos de manera directa y cuya solucin efectiva pueden volverlos paradigmticos. Es posible, por ejemplo: Hacer campaas demostrativas, que difundan buenos ejemplos y hagan ver a la opinin pblica que s es posible hacer retroceder a la corrupcin, cuando hay decisin y participacin, y se cumplen a la vez determinadas condiciones, en la perspectiva del tringulo virtuoso. Asociar estas campaas a medidas especficas dirigidas a combatir cierto tipo de casos hasta lograr resultados, por ejemplo, la venta de notas, el no dictado de clases o el maltrato fsico a los estudiantes.
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c. Mejorar la legitimidad social de los procesos de gestin educativa La experiencia internacional demuestra tambin el aporte sustantivo de la gestin basada en la movilizacin ciudadana y el control social. Esto exige mayor nfasis en la participacin local en el diseo de las polticas y su aplicacin, mayor acceso del pblico a la informacin, en particular en las escuelas, que deben ser capaces de detectar engaos y reclamar sus derechos; as como mayores oportunidades de vigilancia recproca a travs de cdigos de honor y mecanismos de autorregulacin. Estos cdigos, naturalmente, requieren ser elaborados mediante procesos participativos para que puedan ser aceptados. Especficamente, la Defensora subraya la necesidad de que el ciudadano conozca con claridad las caractersticas de los servicios a los que tiene derecho, los procesos que requiere una solicitud, y cmo est organizada la entidad responsable; para lo cual los funcionarios deben estar capacitados y los ciudadanos movilizados para hacer frente a los problemas de corrupcin de manera cohesionada. Ayuda mucho, sostiene la Defensora, que la gestin educativa reforme su diseo organizacional y cuente con indicadores de calidad que faciliten la evaluacin y el control ciudadano. En este tercer mbito, es posible promover acciones de vigilancia y participacin social desde la movilizacin de tres tipos de actores: Los maestros, que, a partir de un cdigo de tica definido por los propios docentes, puedan protagonizar sucesivas campaas pblicas que, en nombre de la honorabilidad, la nobleza y la respetabilidad de la profesin, sensibilice a la opinin pblica para rechazar conductas corruptas o irregulares y ventajistas de colegas que la desacreditan, como la venta de notas, las clases particulares coaccionadas o el canje de privilegios diversos a cambio de favores. Los estudiantes, que a travs de actividades eminentemente formativas, como el periodismo escolar, pueden empezar a sensibilizar a sus compaeros y a sus propios padres y maestros sobre la indignidad de prcticas cotidianas asociadas a discriminacin, privilegios, chantajes, abusos, amenazas o acoso entre alumnos y
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entre profesores y alumnos, asumidas muchas veces con resignacin como expresiones normales de la vida escolar. Los padres de familia, que pueden tambin dirigirse a otros padres para volver inaceptables ciertas rutinas escolares que implican graves y sistemticas prdidas de tiempo en perjuicio de sus hijos y de las obligaciones laborales de la institucin, como los desfiles escolares, permisos o ausencias continuas de los docentes, recreos prolongados y una cantidad abrumadora de rituales celebratorios de naturaleza e importancia diversa.

LOS TRES EJES ESTRATGICOS - Crear y mantener sistemas reglamentarios transparentes - Reforzar las capacidades de gestin para una mejor rendicin de cuentas - Mejorar la legitimidad social de los procesos de gestin educativa

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