Conservación de La Biodiversidad en México. Areas Naturales Protegidasen México 2 Parte PDF

Segunda parte
Conservacin de la biodiversidad en Mxico
reas naturales protegidas y desarrollo social en Mxico

autores responsables : Juan Bezaury-Creel David Gutirrez Carbonell autores de recuadros: 9.1, Jos Francisco Remolina, Jos Juan Prez, Jaime Gonzlez Cano, Norma Betancourt, Montserrat Trigo, Jos Antele 9.2, Ricardo Fras, Javier de la Maza 9.3,Vctor Snchez-Cordero, Fernanda Figueroa, Patricia Illoldi, Miguel Linaje 9.4, Carlos Alberto Sifuentes 9.5, Rene Gonzlez Montagut 9.6, Horacio Alejandro Lpez Lpez, Alejandro Durn Fernndez 9.7, Roberto G. de la Maza 9.8, Salvador Anta Fonseca, Gustavo Snchez revisores : Sergio Graf Montero Arturo Gmez-Pompa
Contenido 9.1 La funcin social de las reas naturales protegidas / 387 9.1.1 Poblacin en las reas naturales protegidas / 387 9.1.2 Rgimen de propiedad territorial y reas naturales protegidas / 390 9.2 Las reas naturales protegidas de Mxico / 391 9.2.1 El Sistema Nacional de reas Naturales Protegidas / 398 9.2.2 Las reas naturales protegidas de Mxico en el contexto internacional / 399 9.2.3 reas naturales protegidas federales / 401 Contexto de polticas pblicas / 401 Marco institucional / 403 Marco legal / 404 Instrumentos de planeacin / 404 Participacin pblica / 406 Recursos humanos / 407 Recursos financieros / 409 9.2.4 reas naturales protegidas de las entidades federativas / 415 Contexto de polticas pblicas / 415 Marco institucional / 416 Marco legal / 416 Instrumentos de planeacin / 417 9.2.5 reas naturales protegidas municipales / 417 Contexto de polticas pblicas y marco institucional / 417 Marco legal / 419 Instrumentos de planeacin / 419 Participacin pblica / 419 Recursos humanos y financieros / 419 9.2.6 reas naturales protegidas privadas y sociales / 420 Contexto de polticas pblicas / 420
Bezaury-Creel, J., D. Gutirrez Carbonell et al. 2009. reas naturales protegidas y desarrollo social en Mxico, en Capital natural de Mxico, vol. II: Estado de conservacin y tendencias de cambio. Conabio, Mxico, pp. 385-431.
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Capital natural de Mxico Vol. II : Estado de conservacin y tendencias de cambio
Marco institucional / 421 Otros esquemas / 421 Marco legal / 421 Instrumentos de planeacin / 423 Recursos financieros / 425 9.2.7 Integracin en el paisaje de las reas naturales protegidas en Mxico / 425 Referencias / 428
Recuadros Recuadro 9.1. Proyecto Domin: estrategias de manejo social del tiburn ballena en el rea de Proteccin de Flora y Fauna Yum Balam, Yucatn / 389 Recuadro 9.2. Atencin a grupos irregulares en la Selva Lacandona / 392 Recuadro 9.3. Efectividad de las reas naturales protegidas de Mxico / 394 Recuadro 9.4. Conservacin de pastizales en el rea de Proteccin de Flora y Fauna Maderas del Carmen, Coahuila / 408 Recuadro 9.5. Funcionan las reservas de la biosfera? La experiencia del Fondo para reas Naturales Protegidas / 411 Recuadro 9.6. La fbrica de agua: el Parque Nacional Izta-Popo / 413 Recuadro 9.7. Conservacin privada y comunitaria de la naturaleza en Mxico: antecedentes histricos / 422 Recuadro 9.8. El modelo comunitario de conservacin en Oaxaca / 424
9 reas naturales protegidas y desarrollo social en Mxico
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Resumen
n este captulo se examina la funcin que desempean las reas protegidas tanto en la conservacin de la biodiversidad y de los servicios ambientales que proveen a la sociedad, como en el mbito econmico al proporcionar alternativas a sus pobladores para un uso sustentable de los recursos naturales. Aqu se presentan cifras detalladas y se analiza a la poblacin que habita en las reas protegidas federales, los grados de marginacin, los ncleos agrarios y los regmenes de propiedad. Una vez presentados los datos bsicos, se abordan aspectos de representatividad ecosistmica y efectividad de manejo atendiendo factores cruciales, como el contexto de polticas pblicas, los marcos legal e institucional para su administracin, los recursos humanos y financieros, los mecanismos de
participacin pblica (poniendo atencin especial en el Consejo Nacional) y los instrumentos de planeacin. Asimismo, en los mismos trminos se describen primero las reas naturales protegidas de carcter estatal y municipal, y despus las privadas y las sociales. El captulo concluye con una propuesta para integrar un mosaico de usos diversificados del paisaje como la estrategia ms viable para conservar y aprovechar sustentablemente la biodiversidad en Mxico, utilizando la combinacin de los diversos instrumentos disponibles para planificar el uso del suelo y de las aguas en un contexto de integracin de esquemas de conservacin, restauracin y aprovechamiento sustentable de recursos naturales.
9.1 La funcin social de las reas naturales protegidas

Aunque paradjicamente la Ley General del Equilibrio Ecolgico y la Proteccin al Ambiente (lgeepa) no con sidera a las reas naturales protegidas (anp) un instru mento de poltica ambiental, actualmente constituyen la mejor herramienta con que cuenta Mxico para conser var la biodiversidad y los servicios ambientales que esta proporciona a la sociedad. Las prcticas para lograr la conservacin efectiva de la excepcional biodiversidad presente en los territorios terrestre y marino del pas, se deben plantear mediante un modelo basado en la necesidad de proveer bienes y servicios a su creciente poblacin. En este sentido, aque llas estrategias de conservacin de la biodiversidad me xicana que no contemplen un uso sustentable de los re cursos naturales por las poblaciones humanas que han habitado su territorio por dcadas, siglos o milenios se rn, salvo contadas excepciones, estrategias condenadas al fracaso. La mayor parte de las anp mexicanas se han visto como zonas de usos mltiples, en las cuales la magnitud y la forma en que se desarrollan las actividades econmi cas son limitadas porque el uso sustentable de los recur sos naturales no se hace con una visin de largo plazo. Esto significa que las anp no se encuentran al margen de la economa nacional, sino que el aprovechamiento de sus recursos se debe hacer desde una perspectiva de con servacin.
9.1.1 Poblacin en las reas naturales protegidas

Antes de que la mayor parte de las anp fueran declara das como tales, en ellas ya existan grupos humanos ha bitando y utilizando legalmente sus recursos. De acuerdo con el anlisis de la informacin censal del inegi, 1 en el territorio de las cerca de 900 anp que cuentan con algn decreto federal, estatal, del Distrito Federal o municipal vigente, as como en las reas destinadas voluntariamen te a la conservacin certificadas por la Federacin y en las anp privadas y comunitarias, 279 de ellas contaban con la presencia de asentamientos humanos (95 federales, 127 estatales, cuatro del D.F., 11 municipales, 20 certificadas y 22 privadas y sociales). La poblacin registrada en las anp en el ao 2005 (aproximadamente 3448470 habi tantes) representaba 3.34% de la poblacin total nacio nal. Una situacin que afecta de forma considerable esta cifra es la presencia de un importante componente po blacional en parques nacionales ubicados en las zonas metropolitanas de la Ciudad de Mxico y de Monterrey: 857323 habitantes (Vargas-Mrquez 1997), cifra que se mantuvo durante el periodo 1990-2005. Excluyendo esta poblacin metropolitana, los habitantes registrados en anp (2591147) en el ao 2005 representaban 2.5% de la poblacin total del pas y 5.7% de la poblacin rural na cional (1376378 habitantes) (cuadro 9.1). El ndice de marginacin de quienes habitan las anp es significativo, ya que algo ms de la mitad de la pobla cin se clasifica en: muy alto, alto y mediano, en alrede dor de 93% de las localidades (cuadro 9.2). Es importante sealar la presencia de comunidades indgenas como un componente de esta situacin.
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Cuadro 9.1 Poblacin en las reas naturales protegidas federales, estatales, municipales, privadas y sociales, 1990-2005
1990 Poblacin Locali dades % pobl. 1995 Poblacin Locali dades % pobl. 2000 Poblacin Locali dades % pobl. 2005 Poblacin Locali dades
Rural (menos de 2500) Rural mixta (2500 a 15000) Urbana (ms de 15000)
739227 372225 441042
2212 77 10
75.02 11.28 27.21
1293802 414202 561045
5321 90 13
4.46 25.44 8.74
1351480 519577 610073
5446 112 13
1.84 13.15 2.75
1376378 587907 626862
8724 123 15
Subtotal
Metropolitana (Mxico, Monterrey)
1552494
857323
2299
2
2269049
s/d
5424
2
2481130
s/d
5571
2
2591147
s/d
8862
2
Total
2409817
2301
5426
5573
8864
Notas: la poblacin urbana en 2005 incluye a Ciudad del Carmen, Camp.; Valle de Bravo, Teoloyucan, Huilango, San Rafael y San Juan Zitlaltepec, Estado de Mxico; Tepoztln, Mor.; Huauchinango, Pue.; Tlaxcala y Ocotln, Tlax.; Orizaba, Ro Blanco, Cd. Mendoza, Ixtaczoquitln y Nogales, Ver. Los datos incluyen el conjunto de anp decretadas al 31 de agosto de 2008, aun cuando algunas de ellas no haban sido establecidas en la fecha del censo o conteo corres pondiente. s/d = sin datos actualizados. Fuente: inegi (1992, 1997, 2002, 2006); Vargas-Mrquez (1997).
Cuadro 9.2 ndice de marginacin de la poblacin establecida en las reas naturales protegidas federales, estatales, municipales, privadas y sociales, 1995-2000
1995 ndice de marginacin Poblacin total % Localidades % Incremento de la poblacin (%) Poblacin total % 2000 Localidades %
Muy bajo Bajo Mediano Alto Muy alto Total
857880 169212 385690 414495 441772 2269049
37.81 7.46 17.00 18.27 19.47 100
235 257 681 1196 3055 5424
4.33 4.74 12.56 22.05 56.32 100
71.56 328.59 6.65 130.14 55.19 9.35
243978 725227 360044 953919 197962 2481130
9.83 29.23 14.51 38.45 7.98 100
81 297 569 2805 1819 5571
1.45 5.33 10.21 50.35 32.65 100
Notas: no se toma en cuenta poblacin metropolitana. Los datos incluyen el conjunto de anp decretadas al 31 de agosto de 2008, aun cuando algunas de ellas no haban sido establecidas en la fecha del censo o conteo correspondiente. Fuente: Conapo (s/f y 2001).
Sin embargo, estos datos solamente nos ofrecen una visin parcial del nmero de personas que utilizan el te rritorio que ocupan las anp terrestres de Mxico. En todo el pas, en el ao 2000 haba 1562 ejidos y comuni dades agrarias (5.2% de las 30305 propiedades sociales en Mxico en 2001) con porciones de su superficie de uso comn comprendidas en las anp federales (inegi 2001). Con objeto de establecer un contexto ms ac tual, tomando en cuenta las anp establecidas hasta junio de
2008, de acuerdo con las bases de datos de Obsinter (2007), que cuentan con informacin actualizada hasta fines de 2004, 1879 ncleos agrarios se ubicaban total o parcialmente en las anp federales (excluyendo las reas destinadas de forma voluntaria a la conservacin, certi ficadas por la Conanp), 1385 en las anp estatales y 95 en las municipales, lo que representa un total de 3359 ncleos agrarios que equivalen a 10.7% de los 31480 n cleos reportados por el inegi (2007) a fines de 2006.
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Recuadro 9.1 Proyecto Domin: estrategias de manejo social del tiburn ballena en el rea de Proteccin de Flora y Fauna Yum Balam, Yucatn
Jos Francisco Remolina Jos Juan Prez Jaime Gonzlez Cano Norma Betancourt Montserrat Trigo Jos Antele En el extremo noreste de la Pennsula de Yucatn, donde confluyen las aguas del Mar Caribe y del Golfo de Mxico, se presenta una zona de surgencia de aguas profundas con gran cantidad de nutrientes que favorece una alta productividad de plancton, cuya consecuencia es el aumento de toda la cadena trfica; aqu se encuentran grandes agrupaciones de peces, tortugas marinas, rayas y mantarrayas, peces picudos, delfines y varias especies de tiburones. Es en este sitio donde los pescadores locales tradicionalmente han observado la presencia del tiburn ballena (Rhincodon typus), conocido como domin por la similitud de sus marcas redondas en la piel con las del juego de mesa. Este tiburn nunca se ha utilizado como carnada ni como producto pesquero. El total de personas que habitan en las comunidades pesqueras de Holbox y Chiquil es de solo 3000, pero la gran mayora participaron activamente en la gestin del decreto de la reserva y de su normatividad. En el ao 2002, algunos pescadores de la Isla de Holbox pensaron que a los turistas les poda interesar ver los grupos de delfines y domins. Llevaron a algunos visitantes y en escasos dos meses la cantidad lleg a 300. Posteriormente se percataron de que la actividad de observacin y nado con el domin poda poner en riesgo a los animales, as que los interesados pidieron apoyo a la direccin del rea de Proteccin de Flora y Fauna Yum Balam y en mayo de 2003 se realiz un taller con el apoyo financiero del wwf, donde se definieron las estrategias para el manejo y conservacin del tiburn ballena en coordinacin con autoridades, organizaciones civiles, cientficos y actores sociales. Los problemas que se identificaron son: incremento del nmero de turistas y comportamiento inadecuado de los mismos; aumento de solicitudes de prestadores de servicios para realizar la actividad; inspeccin y vigilancia inexistente; marco jurdico poco claro; escasa informacin sobre la historia natural de la especie y su hbitat que contribuyera a la toma de decisiones; riesgos para los turistas y para los tiburones, y conflictos con otros grupos de pescadores. Algunos resultados importantes de ese taller fueron la creacin de un cdigo de tica y una ruta crtica en la que participaron las autoridades, los permisionarios y los guas con la finalidad de comenzar la investigacin biolgica, social y econmica, regular la actividad y mejorar la calidad de las visitas. La regularizacin de las actividades por parte de la Direccin General de Vida Silvestre y la Conanp se bas en el condicionamiento de solicitar permisos por temporada (de junio a agosto) y en el cumplimiento de lo establecido en el cdigo de tica acordado. Tanto quienes solicitaron permisos para embarcaciones como los guas formalizaron su compromiso y participaron en cinco cursos-talleres divididos en tres temas: seguridad, primeros auxilios y salvamento acutico; conocimientos sobre biologa y ecologa de la especie y su hbitat, y servicio turstico. Despus de que tomaron los cursos de capacitacin, cada uno de los guas present un examen de certificacin. Se determinaron las acciones inmediatas a seguir para las regulaciones permanentes, entre las que destacan: a ]avanzar
Cuadro 1 Resumen de actividades de ecoturismo y su regulacin en el apff Yum Balam, 2002-2008

Temporada Permisos de la Conanp Guas comunitarios capacitados Visitantes Ingresos directos a
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

a b
42 53 74 80 90
24 90 84 91 47 180b
300 2000 6593 9091 12900 14000
1600000 5280000 7280000 10320000 11200000
Considerando 800 pesos por persona, sin incluir gastos indirectos de hoteles, restaurantes y transporte. Incluye guas ya certificados en proceso de actualizacin.
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Recuadro 9.1 [concluye]

en el conocimiento de la dinmica poblacional y en la distribucin espacio-temporal del tiburn ballena en la zona del Caribe mexicano; b ]contribuir al conocimiento del comportamiento del tiburn ballena; c ]determinar genticamente la relacin de la poblacin de tiburn ballena en la zona con las poblaciones del Caribe, del resto del Atlntico y de otros lugares del mundo; d ]establecer medidas para regular el manejo de la especie, y e ]determinar el efecto socioeconmico de la actividad turstica en conjunto con las comunidades del apff Yum Balam. Al finalizar cada temporada, los participantes evalan los resultados de manejo, lo que permite mejorar la actividad. La regularizacin de la actividad entre 2003 y 2008 represent un aumento en el nivel de vida de las comunidades del rea Natural Protegida (tambin hay permisionarios fuera del anp, pero no se incluyen en el cuadro 1 porque su actividad no est documentada). Desde el punto de vista de la investigacin, la recopilacin de datos cientficos que los permisionarios registran durante las salidas, junto con la informacin que aporta el equipo de investigadores del Proyecto Domin, ha permitido ubicar geogrficamente 2864 individuos de tiburn ballena, lo que nos lleva a pensar que en esta zona se rene la mayor cantidad de tiburones ballena en el mundo. Otro resultado es una propuesta de la comunidad para recategorizar esta rea como Reserva de la Biosfera Yum Balam y ampliarla a una extensin de 313024 hectreas. Esta experiencia de conservacin de una especie silvestre, en un proceso social en el que los avances se van logrando paulatinamente y los permisionarios y guas toman mayor conciencia de lo excepcional de esta actividad, favorece el cumplimiento de las reglas que se han establecido para conservar la especie en este lugar. Las razones que explican que el proceso est siendo exitoso son: 1 ]la participacin de todos los actores; 2 ]la generacin de conocimientos biolgicos y socioeconmicos en conjunto con las comu nidades para contar con soporte tcnico; 3 ]la recuperacin del conocimiento tradicional; 4 ]se da preferencia a los pobladores locales; 5 ]se fortalecen los aspectos legales y la vigilancia con la participacin de los actores locales, y 6 ]se cuenta con los elementos para evaluar y dar seguimiento al proyecto en todos los aspectos.
9.1.2 Rgimen de propiedad territorial y reas naturales protegidas

Una caracterstica crucial para entender la funcin social del manejo de las anp en Mxico es el hecho de que, salvo en contados casos, en los decretos que las estable cen la propiedad de la tierra no es afectada por una ex propiacin. Las anp y su zonificacin se establecen por medio de un decreto en el que se definen las modalida des de la propiedad; en el programa de manejo, por su parte, comnmente se determinan la subzonificacin y las reglas administrativas de acuerdo con el contenido de la Ley General del Equilibrio Ecolgico y la Proteccin al Ambiente (lgeepa), regulando los usos del suelo y el aprovechamiento de los recursos naturales. Esta situa cin se deriva de la propia Constitucin mexicana, que en su artculo 27 establece que La propiedad de las tie rras y aguas comprendidas dentro de los lmites del terri torio nacional corresponde originariamente a la Nacin, la cual ha tenido y tiene el derecho de transmitir el domi nio de ellas a los particulares constituyendo la propiedad privada, asimismo indica que La Nacin tendr en todo
tiempo el derecho de imponer a la propiedad privada las modalidades que dicte el inters pblico, as como el de regular, en beneficio social, el aprovechamiento de los ele mentos naturales susceptibles de apropiacin, con objeto de hacer una distribucin equitativa de la riqueza pbli ca, cuidar de su conservacin. Tambin es importante sealar que los lmites impuestos por la Constitucin so bre la propiedad de las tierras se refieren exclusivamente a la superficie de los predios, ya que la propiedad del sub suelo y de los recursos que contiene, as como el de todas las aguas continentales y marinas se considera del domi nio de la nacin. La estimacin ms reciente con respecto a la situacin de la tenencia de la tierra en la superficie terrestre que comprenden las anp federales, indica que 60% corres ponde a propiedad social, cuando menos 20% a propie dad pblica y alrededor de 12% a propiedad privada (cua dro 9.3). El 23% de la superficie de las anp federales correspon de a 4.5 millones de hectreas de zonas marinas, donde la propiedad de las aguas es indiscutiblemente nacional, aun cuando en esta superficie existen usuarios legales de
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Cuadro 9.3 Tipo de propiedad del suelo en la porcin terrestre de las reas naturales protegidas federales
Tipo de propiedad Porcentaje
Cuadro 9.4 Propiedad del territorio en las reas naturales protegidas federales
Tipo de propiedad Porcentaje
Social (ejidos y comunidades) Privada Pblica Datos no disponibles (social, privada o pblica) Total
60.34 12.01 20.38 7.27 100
Propiedad social y privada terrestre Propiedad pblica terrestre y de aguas nacionales interiores Propiedad pblica de aguas nacionales marinas Datos no disponibles (social, privada o pblica) Total
55.8 15.6 22.9 5.7 100
Notas: propiedad social ajustada con datos agrarios de Obsinter (2007). Los datos incluyen el conjunto de reas naturales protegidas decretadas al 31de agosto de 2008. Fuentes: programas de manejo de las anp publicados por el ine y la Conanp; estudios previos justificativos para decretar nuevas anp (Conanp); Vargas-Mrquez (1997).
Notas: propiedad social ajustada con datos de Obsinter (2007). Los datos incluyen el conjunto de anp decretadas al 31 de agosto de 2008. Fuentes: inegi (2001a); programas de manejo de las anp publicados por el ine y la Conanp; estudios previos justificativos para decretar nuevas anp (Conanp); Vargas-Mrquez (1997).
los recursos pesqueros que realizan actividades extracti vas y de navegacin, entre otras. Finalmente, tomando en cuenta tanto la porcin te rrestre del territorio mexicano como las zonas marinas sobre las cuales la nacin ejerce su jurisdiccin, la pro piedad territorial de los espacios donde se ubican las anp federales es pblica solamente en cuando menos 39% de su superficie, y es propiedad de los ciudadanos en alrededor del 56% restante (cuadro 9.4). Considerando la superficie de las anp hasta junio de 2008 y utilizando las bases de datos de Obsinter (2007), actualizadas hasta fines de 2004, 8988104 hectreas de los ncleos agrarios se ubicaban en anp federales (ex cluyendo las reas sujetas a conservacin voluntaria), 1706410 hectreas en anp estatales y 27944 hectreas en municipales, lo que representa un total de 10722458 hectreas en ncleos agrarios o 58% de la superficie te rrestre de las anp gubernamentales. No obstante que en trminos generales imponer mo dalidades a la propiedad representa la opcin ms ade cuada por las condiciones reales que existen en Mxico, es necesario asegurar la tenencia de la tierra por lo me nos en las subzonas de proteccin de las zonas ncleo, en las subzonas de preservacin de las zonas de amortigua miento o en sitios crticos de las anp mediante esquemas de compra o de expropiacin, los cuales se deben con siderar como una alternativa para garantizar la conserva cin. Asimismo, los esquemas de compensacin y los pro gramas especficos de apoyo a las comunidades debern fortalecerse en las anp para aumentar la probabilidad de garantizar su viabilidad al involucrar a los principales ac tores en cada sitio. Es significativo que los primeros movimientos sociales
que polemizan sobre la imposicin de modalidades a la propiedad en las anp, provengan de grupos organizados en los que participan pobladores de reas ubicadas en si tios con conflictos agrarios y con fuerte presencia de po blacin rural (Annimo 2004, 2005), como en la Reserva de la Biosfera Montes Azules en Chiapas, que presentan invasiones de terrenos que pertenecen a la Comunidad Zona Lacandona dentro y fuera de las anp; en Los Tux tlas, Veracruz, donde las zonas ncleo de anp represen tan la ltima expropiacin realizada para crear una anp en 1998; en la Sierra de Manantln, en Jalisco, donde ha bitantes con intereses madereros se opusieron al decreto, y en Pantanos de Centla, en Tabasco.
9.2 Las reas naturales protegidas de Mxico

No obstante la larga tradicin de uso de las anp como instrumento de conservacin en Mxico, la mayor parte de estas existieron solamente en el papel hasta la ltima dcada del siglo xx, que es cuando verdaderamente se empieza a consolidar la capacidad del Estado mexicano para atenderlas y manejarlas adecuadamente. Es as que se les empieza a dotar de personal para su manejo, esque mas de participacin social, instrumentos de planeacin que indican los rumbos a seguir para su proteccin, re cursos financieros que permiten instrumentar el conjun to de acciones para la proteccin y manejo de las reas dentro del marco jurdico que establece el propio decre to, el cual sustenta legalmente su proteccin. A pesar de los slidos avances que se han alcanzado hasta la fecha, es importante reconocer que an queda
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Recuadro 9.2 Atencin a grupos irregulares en la Selva Lacandona

Ricardo Fras Javier de la Maza Originalmente la Selva Lacandona cubra una superficie de 1.8millones de hectreas; en la actualidad solo queda 30% de esa cobertura. En este remanente se encuentran las reservas de la biosfera Montes Azules y Lacan-Tun, las reas de proteccin de flora y fauna Chan-Kin, Nah y Metzabok y los monumentos naturales Bonampak y Yaxchiln, que en conjunto albergan poco ms de la quinta parte de la diversidad biolgica del pas. Las siete anp de administracin federal protegen 419452 hectreas. Adems constituyen la reserva de agua dulce ms grande y de mejor calidad con que cuenta Mxico. El reto ms complejo y delicado que enfrenta esta rea es la colonizacin humana. La zona lacandona, como parte de la selva maya, ha estado ocupada al menos durante 10 siglos, como lo demuestran los abundantes restos arqueolgicos encontrados en el rea. No obstante, el grado de dao que ha sufrido la selva en los ltimos 50 aos es mucho mayor al infligido en los 500 aos previos: una deforestacin de 70 por ciento. El grupo legalmente propietario de la mayor parte de los terrenos en la regin lacandona est compuesto de tres etnias (mayas lacandones, choles y tzeltales) que conforman la Comunidad Zona Lacandona. Adems existen poblados con diversas situaciones jurdicas, algunos de ellos con dotaciones anteriores a la resolucin presidencial de 1972. Tambin hay grupos irregulares cuyas acciones agrarias culminaron con sentencias negativas del Tribunal Superior Agrario o con acuerdos de improcedencia. Se trata, por tanto, de una situacin jurdica sumamente compleja, que requiere una atencin inmediata. La Selva Lacandona ha sido una regin sujeta a una constante inmigracin. Su tasa de crecimiento poblacional entre 1975 y 1990 se calcul en 6.7% anual. En 1980 la pobla cin total de la regin lacandona era de 118517 habitantes, en 1990 de 265067 y para el ao 2000 se estim en 493797. Esta tendencia se acrecent a finales de los noventa, presumible mente impulsada por la compleja problemtica local (levantamiento zapatista, desplazados por conflictos religiosos, bsqueda de tierras para siembra, entre otros) y porque algunas personas y grupos aprovecharon la coyuntura para crear una verdadera industria de la invasin. En el momento ms difcil haba 43 grupos irregulares invasores que tenan en posesin 36545 hectreas de terreno en las que habitaban 1634 familias, la mayor parte de los cuales no tienen la cultura de uso de los recursos de la selva. Tambin son graves las condiciones de vida para las familias que se ubican ah, sin caminos y sin acceso a los servicios bsicos de salud, alimen tacin y educacin, de manera que su permanencia en la zona marcaba un punto grave de rezago en la atencin social. Con el propsito de resolver estos problemas se cre el programa de atencin a grupos irregulares en la Comunidad Zona Lacandona y en la Reserva de la Biosfera Montes Azules. Junto con la Secretara de la Reforma Agraria se comenz a trabajar en un esquema de atencin ponderando criterios ambientales y sociales. Participaron diferentes instancias: el gobierno del Estado de Chiapas, la Coordinacin para el Dilogo y la Negociacin en Chiapas, el Congreso de la Unin por medio de sus comisiones de Medio Ambiente y la Semarnat. Es importante sealar el papel que desempe la sociedad civil, ya que las ong dedicadas a la conservacin de la naturaleza tuvieron una funcin preponderante y activa durante todo el proceso. Producto de esta coordinacin entre instituciones, hasta ahora se han reubicado ocho poblados en completo acuerdo con sus pobladores; cinco poblados ms en forma voluntaria desocuparon los terrenos de las reservas Montes Azules y Lacan-Tun, y la situacin de dos grupos que afectaban diferentes reas de las reservas se resolvi mediante convenios ante las autoridades agrarias. Quiz lo ms importante de resaltar es que, a la fecha, la parte sur de la Reserva de la Biosfera Montes Azules se encuentra libre de grupos irregulares y que otras regiones de fundamental importancia, como la zona del Ro Negro, ya se incluyen en negociaciones con la misma finalidad. Esto representa la recuperacin de ms de 4500 hectreas de terrenos dentro de las anp, principalmente Montes Azules, en un importante grado de recuperacin mediante trabajos de campo efectuados por la Comunidad Zona Lacandona para favorecer los procesos de regeneracin natural, con la asesora de grupos acadmicos y especialistas en el tema. Sin duda alguna, el xito de estas iniciativas se debe a la coordinacin y a la participacin comprometida de las instituciones responsables, as como al principio de colectivizar la problemtica al resto de la sociedad (incluso el ezln en algn momento se sum a estas acciones). La Comisin Nacional de reas Naturales Protegidas es la depositaria final de los terrenos recuperados. Las actividades que se realizan en la Selva Lacandona se pueden agrupar de manera resumida en dos categoras: la restauracin de los terrenos recuperados y la prevencin de nuevos ilcitos mediante la aplicacin de proyectos comunitarios y vigilancia.
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mucho por hacer para salvaguardar el patrimonio biol gico y paisajstico que se encuentra en las anp, logrando el mantenimiento de los servicios ambientales que pro veen a la sociedad y compensando equitativamente a los dueos de las tierras, quienes al conservar la naturaleza mantienen estos servicios. Las anp federales, estatales, municipales, sociales y privadas abarcan en conjunto 9.85% de la superficie te rrestre de Mxico (Fig. 9.1). Este porcentaje de superficie es inferior al porcentaje promedio de cobertura de anp en todo el mundo, el cual en 2003 representaba 11.5% de la superficie terrestre del planeta (Chape etal. 2003), y en 2006 abarcaba un total de 117905 reas protegidas (wdpa Consortium 2006). Las anp marinas de Mxico abarcan un equivalente a 22.7% del mar territorial, 12% de su plataforma continen tal y 1.5% de la Zona Econmica Exclusiva. En el mbito marino, y debido a los avances alcanzados durante los ltimos 15 aos, esta cobertura es mayor a la cobertura global (0.5%) de los mares (Chape et al. 2003); aunque
hay que tomar en cuenta que no se han establecido ver daderas anp en aguas internacionales, que correspon den a la mayor parte de la superficie de aguas marinas del planeta (cuadro 9.5). Debido a la gran diversidad de ecosistemas, especies y poblaciones terrestres, dulceacucolas y marinas presen tes en Mxico, la cobertura actual de anp todava es insu ficiente para mantener un sistema representativo, comple mentario, interconectado y con la redundancia suficiente que favorezca la conservacin efectiva y a largo plazo, tanto de la biodiversidad como de los servicios ambien tales que estos espacios brindan a la sociedad. La superficie que abarcan las anp constituye tan solo el indicador de la expresin territorial con cobertura le gal, pero no de la efectividad en el manejo de dichas reas. En este sentido, los pocos trabajos que se han realizado en Mxico para evaluar la efectividad del manejo de las anp federales y estatales (vanse recuadros 9.3 y 9.5) in dican que si bien un buen nmero de anp ha tenido una funcin importante en revertir o detener procesos de
federales de las entidades federativas municipales reas destinadas voluntariamente a la conservacin Reservas privadas y sociales Zona Econmica Exclusiva
Figura 9.1 reas naturales protegidas para la conservacin, el aprovechamiento sustentable y la restauracin de recursos naturales.
394
Cuadro 9.5 Cobertura territorial de las reas naturales protegidas (hectreas)

Total Terrestre Porcentaje de superficie terrestre del pas Marina
anp federales anp estatales y del Distrito Federal anp municipales reas destinadas voluntariamente a la conservacin reas certificadas por las entidades Reservas privadas y Total sociales 2 federativas 2 (cifra aproximada) (advc) 1, 2 (cifra aproximada)
19815364 3309418 124065 202670 7054 637123 24095694
15311323 3071479 124065 202670 7054 637123 19353714
7.79 1.56 0.06 0.10 0.00 0.32
4504041 237939 0 0 0 0 4741980
Notas: superficie en sig en hectreas, con excepcin de advc , reas certificadas por las entidades y reservas privadas y comunitarias; superficie basada en el instrumento que las sustenta. Los datos incluyen el conjunto de anp decretadas al 31 de agosto de 2008. 1 Certificadas por la Conanp (vistese <http://www.conanp.gob.mx/areas_certi.html>). 2 No incluidas en anp federales, estatales o municipales. Fuentes: Bezaury-Creel et al. (2007, 2008a, b, d).
Recuadro 9.3 Efectividad de las reas naturales protegidas de Mxico

Vctor Snchez-Cordero Fernanda Figueroa Patricia Illoldi Miguel Linaje En todo el mundo las reas naturales protegidas se consideran la principal herramienta de conservacin de la biodiversidad. Actualmente se reconoce la necesidad de evaluar la capacidad de estas para cumplir sus objetivos y, por ello, se estn desarrollando marcos de evaluacin sistemticos y aplicables en diversos contextos (Bruner etal. 2001). Entre los enfoques de evaluacin se encuentran los anlisis de la integridad de los sistemas naturales, de los que se obtienen indicadores como los cambios en la cobertura vegetal dentro y fuera de las anp (fao, 1996). Para este trabajo evaluamos la capacidad que han tenido algunas anp federales, estatales y municipales terrestres en Mxico para conservar la vegetacin primaria y para detener el crecimiento de las superficies transformadas (agricultura, pastizales cultivados, vegetacin inducida, plantaciones forestales y asentamientos humanos). Se seleccionaron 44 anp federales, 36 estatales y una municipal: 1 ]decretadas antes de 1997; 2 ]con una superficie de >1000 hectreas, y 3 ]con ms de 70% de su superficie en una sola ecorregin. Se calcul la tasa de cambio de las coberturas de vegetacin primaria (ecuacin 1) y de superficie transformada (ecuacin 2) entre 1993 y 2002, para cada anp seleccionada, su respectiva rea circundante [rea construida (ac) en una plataforma de sig , en forma de un cinturn de 10km a partir del lmite del anp] y para las ecorregiones en las que se ubican. De las reas circundantes se excluyeron zonas cubiertas por mar, por otras anp (incluidas o no en el anlisis) y superficies correspondientes a otros pases. Las reas transformadas para las anp seleccionadas, sus reas circundantes y ecorregiones se obtuvieron de las Cartas de uso actual del suelo y vegetacin, series II y III escala 1:250000, elaboradas por el Instituto Nacional de Estadstica, Geografa e Informtica (inegi 2001, 2005; <www.inegi.gob.mx>). Se consideraron como anp efectivas aquellas con una menor tasa de prdida de vegetacin primaria (o menos crecimiento de superficie transformada) respecto a su ac y, como no efectivas, las anp en las que los procesos de prdida
Ecuacin 1 Ecuacin 2
TC =
( S ) 1
2
S1
1t
TC =
( S 1 S 2 )ST N
TC = Tasa de cambio en la vegetacin primaria S 1 = Superficie cubierta con vegetacin primaria en t 1 S 2 = Superficie cubierta con vegetacin primaria en t 2 t = Nmero de aos transcurridos entre t 1 y t 2
TC = T asa de cambio S 1 = Superficie transformada inicial S 2 = Superficie transformada final ST = Superficie total N = Aos transcurridos
de vegetacin natural o de incremento de superficie transformada fueron mayores que en el ac. Para estas dos categoras se designaron como anp amenazadas aquellas que presentaron una mayor tasa de prdida de vegetacin primaria (o ms crecimiento de superficie transformada) que sus respectivas ecorregiones. Finalmente, se consideraron anp
395
deterioradas aquellas que no mostraron vegetacin primaria desde 1993. Se realiz una reclasificacin para las reas en las que el anp o el ac presentaron ms de 70% de superficies transformadas o menos de 20% de vegetacin primaria, bajo el supuesto de que en ellas una baja tasa de cambio puede derivarse de la ausencia de reas susceptibles de ser utilizadas en actividades productivas, en cuyo caso podra darse una clasificacin errnea. El 56.8% de las anp federales y 57.1% de las estatales tuvieron una menor tasa de prdida de vegetacin primaria respecto a su ac; en algunos casos se trat de una mayor tasa de recuperacin de la vegetacin primaria que en el exterior (cuadro 1; Figs. 1 y 2). En contraste, 66% de las anp federales, 74.3% de las estatales y la municipal presentaron menores tasas de crecimiento de la superficie transformada (o mayor reduccin de ella) respecto a su ac (cuadro 1, Figs. 3 y 4). En 70% de las anp federales y en 51.4% de las estatales se observaron procesos de prdida de vegetacin primaria, mientras que en 57% de las federales y en 66% de las estatales se increment la superficie transformada. La diferencia en los porcentajes de anp que tuvieron cambios en la vegetacin primaria y en la superficie transformada se debe a que en parte de las anp federales, las superficies ocupadas originalmente por vegetacin primaria fueron ocupadas por vegetacin secundaria y no por superficie transformada. En el anp municipal, a pesar de la ausencia de vegetacin primaria, se observ un proceso de recuperacin de superficies transfor madas a vegetacin secundaria. En ambos tipos de anlisis, para las anp federales la categora de manejo con la mayor propor cin de reas efectivas fue la de reservas de la biosfera (73%), seguida por la de reas de proteccin de flora y fauna (67%).
Ambas metodologas son complementarias en la medida en que detectan procesos distintos: la prdida o recuperacin de la vegetacin primaria y la dinmica de las superficies en uso. Adems, la evaluacin a partir de las superficies transformadas, al ser ms laxa, permite la clasificacin de anp como efectivas, aun cuando tengan una proporcin importante de vegetacin secundaria, la cual puede ser un factor fundamental en los procesos de regeneracin natural de los ecosistemas, el mantenimiento de ciertos servicios ecosistmicos y de poblaciones de ciertos taxa. Las evaluaciones cuantitativas y sistemticas de ciertos indicadores de la integridad ecolgica de las anp son fundamentales para conocer el desempeo de estas reas, adems de que complementan adecuadamente las evaluaciones que se han venido realizando a partir de informacin cualitativa (las percepciones sociales del personal que labora en las anp y de organizaciones civiles con proyectos en ellas); en este caso, para evitar sesgos en la informacin, las evaluaciones cualitativas deberan incorporar las percepciones de los mltiples actores sociales que participan en las anp. Adems, para que las evaluaciones de efectividad, en general, sean realmente integrales, es necesario incorporar a ellas otros criterios de efectividad, as como los costos sociales asociados a las medidas de conservacin, anlisis que debern realizarse a escalas espaciales ms detalladas (Figueroa y Snchez-Cordero, 2008). Este trabajo constituye el primer estudio cuantitativo y sistemtico de las anp en Mxico y permiti detectar procesos, en un porcentaje importante de estas reas, que es necesario abordar para revertir las tendencias de deterioro.
Cuadro 1 Porcentaje de anp federales, estatales y municipales segn categoras de efectividad y tipo de anlisis, con datos de recuperacin y prdida de vegetacin primaria
Anlisis Tipo de anp e ea ne nea d Total
Federal Vegetacin primaria Estatal Municipal Federal Superficies transformadas Estatal Municipal
Recuperacin Prdida Recuperacin Prdida Incremento Reduccin Incremento Reduccin Reduccin
13.6 29.6 34.3 11.4 29.5 34.1 20 34.3 100
0.0 13.6 0.0 11.4 2.3 0.0 20 0.0
9.1 13.6 5.7 14.3 6.8 9.1 14.3 0.0
2.3 13.6 0.0 14.3 18.2 0.0 11.4 0.0
4.6 0.0 8.6 0.0 100.0
29.6 70.4 48.6 51.4 100.0 56.8 43.2 65.7 34.3 100
e = efectivas; ea = efectivas amenazadas; ne = no efectivas; nea = no efectivas amenazadas; d = deterioradas.
396
Efectividad vegetacin primaria Efectiva Efectiva amenazada No efectiva No efectiva amenazada Deteriorada
Figura 1 Evaluacin de las reas naturales protegidas federales por vegetacin primaria.
Efectividad vegetacin primaria Efectiva Efectiva amenazada No efectiva No efectiva amenazada Deteriorada
Figura 2 Evaluacin de las reas naturales protegidas estatales por vegetacin primaria.
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Efectividad supercie transformada Efectiva Efectiva amenazada No efectiva No efectiva amenazada
Figura 3 Evaluacin de las reas naturales protegidas federales por superficie transformada.
Efectividad supercie transformada Efectiva Efectiva amenazada No efectiva No efectiva amenazada
Figura 4 Evaluacin de las reas naturales protegidas estatales por superficie transformada.
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cambio de uso del suelo, todava hay un alto porcentaje de anp en las que los procesos de cambio han sido ms intensos que en sus respectivos contextos geogrficos. Con el objetivo de visualizar, aunque solo sea parcial mente, lo que se ha logrado alcanzar en Mxico en cuanto al desarrollo de las capacidades necesarias para el ma nejo de sus reas naturales protegidas, se describe el de sarrollo a lo largo del tiempo de algunos de los factores cruciales planteados por Carabias etal. (2003), como el contexto de polticas pblicas en las que estn insertas, el marco legal que las sustenta, el marco institucional para su administracin, los recursos humanos y financieros des tinados a su conservacin y manejo, los mecanismos de participacin pblica establecidos y los instrumentos de planeacin utilizados para su conservacin y manejo.
9.2.1 El Sistema Nacional de reas Naturales Protegidas

Un sistema de reas naturales protegidas debe incluir un grupo de reas seleccionadas en forma lgica y organiza da, las cuales en conjunto conformen una red en la que los diversos componentes conserven diferentes porciones de la biodiversidad (Glowka etal. 1994). La situacin que prevalece en las anp de Mxico, al igual que en la mayor parte de los pases, no responde a este postulado, ya que el establecimiento de sus respectivas reas protegidas ha sido el resultado de esfuerzos casusticos efectuados a lo largo del tiempo por diversas administraciones guberna mentales, con diferentes mandatos y orientados a prote ger una gran diversidad de atributos del medio natural. El Consejo Nacional de reas Naturales Protegidas, r gano asesor del secretario de Medio Ambiente, plante en 1996 que se evitara que el Sistema Nacional de reas Naturales Protegidas (Sinap) incluyese solamente a las anp federales, tal como estaba previsto a partir de 1988 en la primera versin de la lgeepa. Ahora, la nueva con cepcin legal del Sinap incluye todas aquellas reas que por su biodiversidad y caractersticas ecolgicas sean consideradas de especial relevancia en el pas. Por tanto, la concepcin del sistema nacional no necesariamente incluye todas las anp federales y al mismo tiempo no excluye aquellas de inters para los estados, los munici pios o para los particulares, cuya relevancia justifica su inclusin. Hasta fines de 2008 se haban incorporado al Sinap 57 de las 161 anp federales con un total de 11980800 hec treas, lo que representa 60.5% de la superficie de estas reas, as como un anp estatal, la Reserva de la Biosfera
El Cielo, con una extensin de 144530 hectreas. As, ac tualmente un total de 58 anp con una superficie sig de 12115837 hectreas integran el Sistema Nacional de reas Naturales Protegidas de Mxico (cuadro 9.6). En la legislacin de 27 de las 32 entidades federativas del pas se plantea la creacin de sistemas estatales o loca les de reas naturales protegidas con diversas modalida des (cuadro 9.7). De estos 27 estados, solo cinco (Distrito Federal, Guanajuato, Michoacn, San Luis Potos y Tabas co) efectivamente han incorporado anp mediante diver sos instrumentos jurdicos a sus respectivos sistemas. Es importante reconocer que a lo largo del tiempo en Mxico se han establecido muchas anp sin saber real mente qu es lo que se estaba protegiendo. La investiga cin para elaborar inventarios de taxa seleccionados es una tarea de enorme importancia. Esto significa que he mos estado protegiendo intuitivamente o basados en la escasa informacin existente. La Conabio y los centros de investigacin debern desempear una funcin cada vez ms importante en este tema. Es fundamental que la investigacin e informacin cientficas sean la base de la planeacin para el establecimiento de las futuras anp. En Mxico se han realizado una serie de evaluaciones espaciales preliminares sobre la distribucin de la biodi versidad y las amenazas a su persistencia, en los mbitos de ecorregiones, regiones y sitios, tanto para los ecosiste mas terrestres (Ramos 1987; Gmez-Pompa y Dirzo 1994; bsp etal. 1995; Dinerstein etal. 1995; Olson y Dinerstein 1998; Mittermeier et al. 1999, 2002; Arriaga-Cabrera etal. 2000; Olson etal. 2000) como los costero-marinos (Almada-Villela 1992; Olson etal. 1996; Olson y Diners tein 1998; Arriaga-Cabrera etal. 1998a; Sullivan y Busta mante 1999) y los dulceacucolas (Olson y Dinerstein 1998; Olson et al. 1998; Arriaga-Cabrera et al. 1998b; Abell etal. 2000). A partir de 2004, y como resultado de la adop cin por parte de Mxico del Programa de Trabajo sobre reas Protegidas suscrito en la Sptima Reunin de las Partes (cop-7) del Convenio sobre la Diversidad Biol gica, en Kuala Lumpur, Malasia, se ha reforzado la es trategia de utilizar un enfoque inclusivo, integral y siste mtico al respecto. En este proyecto han participado ins tituciones gubernamentales, grupos acadmicos y ong con el objetivo de identificar los sitios ms importantes para la conservacin de la biodiversidad, evaluar los re querimientos para lograr su manejo efectivo y desarrollar una estrategia de financiamiento a largo plazo, para con seguir el establecimiento y mantenimiento al 2010 para las zonas terrestres y al 2012 para las zonas marinas de sistemas nacionales y regionales completos, eficazmente
399
Cuadro 9.6 Tipos de ecosistemas comprendidos en las reas protegidas que integran el Sistema Nacional de reas Naturales Protegidas
Tipo de ecosistema Superficie total de las anp en el Sinap (hectreas) Porcentaje de la superficie de las anp en el Sinap Porcentaje del tipo de ecosistema en todo el pas
Selva perennifolia y subperennifolia Selva subcaducifolia Selva caducifolia Selva espinosa Bosque de conferas Bosque de encino Bosque mesfilo de montaa Matorral xerfilo Pastizal Especial (mezquital, palmar natural y vegetacin de dunas costeras) Vegetacin hidrfila Sin vegetacin aparente Vegetacin inducida Otros usos Total sig Base de datos Ecosistemas terrestres y costeros Ecosistemas marinos Total base de datos Total ajustado (por diferencia base de datos vs. sig )
Fuentes: inegi (2005); Bezaury-Creel et al. (2008d).
1264210 116990 492665 208346 312557 457067 154392 3831088 176107 50981 887382 449936 123787 786075 9311583 9311582 2677298 11988880 12123917
10.43 0.96 4.06 1.72 2.58 3.77 1.27 31.60 1.45 0.42 7.32 3.71 1.02 6.48 100
13.36 2.47 2.9 10.74 1.86 2.94 8.46 6.61 1.4 10.8 34.12 47 1.84
gestiona dos y ecolgicamente representativos de reas protegidas (unep 2004). Los resultados del anlisis para iden tificar los sitios prioritarios terrestres y marinos se presentan en el captulo 16 de este volumen.
9.2.2 Las reas naturales protegidas de Mxico en el contexto internacional

Las bases legales que sustentan a las anp mexicanas las establece la Ley General del Equilibrio Ecolgico y la Proteccin al Ambiente, que en su artculo 46 define las categoras de manejo de las anp federales: reserva de la biosfera (rb), parque nacional (pn), monumento natural (mn), rea de proteccin de recursos naturales (aprn), rea de proteccin de flora y fauna (apff), santuario (Sant.) y reas destinadas voluntariamente a la conserva cin (advc).
En el cuadro 9.8 se indican las equivalencias entre las categoras de manejo mexicanas y las que utiliza la uicn en el mbito mundial. En este cuadro resalta el tamao de la superficie comprendida en la categora VI, que re presenta 80.4% de la superficie total de anp federales en Mxico, mientras que todas las otras categoras en con junto representan solo 19.6%. En la categora VI se inclu yen las zonas de amortiguamiento (za) de las reservas de la biosfera, las reas de proteccin de flora y fauna y las reas de proteccin de recursos naturales. Esta supuesta disfuncionalidad del sistema federal (Locke y Dearden 2005) no se debe entender como tal, ya que responde a las condiciones reales de Mxico, tanto en lo que se re fiere a la estructura de la tenencia de la tierra, como a la poblacin legalmente asentada en las anp en sus propias tierras, y no a un ideal terico diseado para aplicarse a realidades de otros pases.
400
Cuadro 9.7 Sistemas de reas naturales protegidas estatales

Modalidad de sistema estatal/local Entidad federativa
Sistema bajo la modalidad de la lgeepa (solo aquellas anp de especial relevancia por su biodiversidad y caractersticas ecolgicas) El sistema incluye anp federales, estatales, municipales y privadas y sociales El sistema incluye anp federales, estatales y municipales El sistema incluye anp estatales y municipales, as como federales administradas por el Estado El sistema incluye anp estatales o del D.F., municipales y privadas y sociales El sistema incluye anp estatales y municipales El sistema incluye solo anp estatales La legislacin no plantea la integracin de un sistema de anp Se establece un sistema adicional para las anp privadas y sociales
Fuente: legislacin ambiental de las entidades federativas.
Coahuila, Durango, Estado de Mxico y Tabasco (han integrado a la fecha a su sistema estatal todas las reas decretadas, sin valoracin alguna de su importancia) Quertaro y Tamaulipas Chihuahua, Morelos, Sonora y Tlaxcala Oaxaca, Puebla y Quintana Roo Distrito Federal y San Luis Potos Campeche, Colima, Guerrero, Jalisco, Nayarit, Nuevo Len, Sinaloa y Veracruz Chiapas, Guanajuato, Michoacn y Zacatecas Aguascalientes, Baja California, Baja California Sur, Hidalgo y Yucatn Nayarit y Veracruz
Cuadro 9.8 Clasificacin de las reas naturales protegidas federales de Mxico en el sistema de la uicn
Categora Clave anp terrestres anp marinas Superficie total (hectreas)
Reserva natural estricta Tierras silvestres Parque nacional Monumento natural rea de manejo de hbitat/especies Paisajes protegidos reas protegidas con manejo de recursos Sin asignacin de categora uicn Total
uicn Ia uicn Ib uicn II uicn III uicn IV uicn V uicn VI
zn-rb, Sant. (apff Islas del Golfo de California, excepto Isla Tiburn) En proyecto por medio de certificacin voluntaria de advc pn mn, pn -arqueolgicos za-rb, apff, aprn (apff Isla Tiburn) pn degradados y aprn Las Huertas
zn-rn, Sant. pn za-rb-apff
2516105 0 731195 17068 722919 0 15938460 5929 19931676
zn : zona ncleo; rb : reserva de la biosfera; Sant.: santuario; rn : reserva natural; advc : rea destinada voluntariamente a la conservacin; pn : parque nacio nal; mn : monumento nacional; za : zona de amortiguamiento; apff : rea de proteccin de flora y fauna, aprn : rea de proteccin de recursos naturales. Nota: se considera la superficie del decreto complementada por superficie del sig en caso de que el decreto no la indique.
En este sentido, el uso de categoras de manejo nacio nales compatibles con la categora VI de la uicn, conjun tamente con el desarrollo de programas especficos de apoyo a proyectos para el aprovechamiento sustentable de los recursos naturales presentes en las anp y sus zonas aledaas, como el Programa de Conservacin y Desarro llo Sustentable (Procodes, antes Proders) y el Programa de Empleo Temporal (pet), permiten explorar nuevas fr
mulas para la conservacin de la biodiversidad llevadas a cabo por los dueos y usuarios de los terrenos y aguas en donde esta se presenta. El 79.6% de la superficie de las anp federales ha sido reconocida por cuando menos una institucin interna cional, ya que Mxico es parte de la Convencin del Pa trimonio Mundial de la Humanidad y de la Convencin Ramsar de Humedales, o bien estn incluidas como reser
401
vas de la biosfera en el Programa del Hombre y la Biosfe ra de la unesco. Esta situacin es el resultado de impor tantes proyectos realizados a lo largo de los ltimos seis aos (cuadro 9.9).
nia Sur (32%), Quertaro (31.4%), Campeche (24.5%) y Morelos (23.7%); solo dos estados de la Repblica mexi cana, Aguascalientes y Nayarit, carecen actualmente de anp federales.
9.2.3 reas naturales protegidas federales

De acuerdo con las modificaciones hechas a la lgeepa, publicadas en el Diario Oficial de la Federacin el 16 de mayo de 2008, las reas destinadas voluntariamente a la conservacin (advc) ahora se consideran anp a cargo de la Federacin. Sin embargo, a diferencia de las anp previamente contempladas por la lgeepa que se estable cieron mediante decreto del Ejecutivo federal, las advc se determinan mediante un certificado que expide la Se marnat, por medio de la Comisin Nacional de reas Naturales Protegidas (Conanp). As, al 31 de julio de 2008 hay un registro de 331 anp de competencia de la Federa cin, 161 establecidas mediante decreto y 170 predios o conjunto de estos clasificados como advc mediante un certificado, los cuales se analizan en el inciso correspon diente a las anp privadas y sociales. Es importante indi car que la Conanp adicionalmente maneja tres reas de proteccin de recursos naturales, que corresponden a porciones de las cuencas de alimentacin de las obras de irrigacin de los distritos nacionales de riego, decretadas el 3 de agosto de 1949 y recategorizadas el 7 de noviem bre de 2002, con una superficie total de 3123127 hect reas, mismas que hasta fines de 2008 han sido delimita das aunque no notificadas. Las 161 anp federales con decreto vigente ocupan una superficie total de 19815363 hectreas, equivalente a 7.8% de la superficie terrestre e insular de nuestro pas, y en ellas se encuentra una gran variedad de ecosistemas (cuadro 9.10). En cuanto al porcentaje del territorio de las entidades federativas que cuentan con anp de carc ter federal, destacan Baja California (39%), Baja Califor
Contexto de polticas pblicas

Aceptando de antemano que resulta aventurado intentar resumir la enorme complejidad que abarca el contexto general en el cual se desarrolla cualquier poltica pblica en particular, y tomando como marco de referencia tem poral solo los principales picos que se presentan en el establecimiento de las anp en Mxico (cuadro 9.11), in tentamos contextualizar el fenmeno de acuerdo con las siguientes hiptesis. En el periodo comprendido entre 1934 y 1940 se lleva a cabo una reforma agraria postergada y el Estado mexi cano comienza un proceso de valoracin de los bosques, mismos que se empiezan a ver como un recurso no ne cesariamente abundante y por ende con lmites finitos, lo que genera un primer gran auge en la creacin de anp y las bases para formar una conciencia pblica de los ser vicios que estos ecosistemas brindan a la sociedad. Despus de un largo letargo de 36 aos, entre 1976 y 1982, un Estado petrolizado y prspero, que apenas su pera una profunda crisis intersexenal, diversifica tanto el nmero como la orientacin de las agencias encargadas de operar y crear anp, intentando resaltar la funcin so cial de estas reas como los espacios necesarios para la recreacin de la poblacin urbana, mediante el desarro llo de infraestructura en un subconjunto limitado de es tas (Sistema de Parques Nacionales para la Recreacin). Durante el periodo 1982-1988 se refleja la inminente necesidad del Estado de responder a la creciente exi gencia social nacional y a la tendencia internacional de institucionalizar como una poltica pblica de Estado la proteccin del medio ambiente, creando por ende la Sub
Cuadro 9.9 reas naturales de Mxico inscritas en instituciones internacionales (hectreas)

Categora internacional Dentro de anp Fuera de anp Superficie total
Bien inscrito en la lista de Patrimonio Mundial (natural y cultural dentro de anp) Reserva de la biosfera mab Humedal incluido en la lista de humedales de importancia internacional de Ramsar Superficie total (descontando la sobreposicin entre instituciones)
2940483 10460575 4677462 15773157
No considerado 65995 1880944 1946939
2940483 10526570 6558406 17720096
Notas: actualizado al 31 de agosto de 2008. Se utiliza la superficie consignada en los registros de inscripcin correspondientes. Fuentes: unesco-whc (2008); unesco-mab (2008); Ramsar (2008).
402
Cuadro 9.10 Tipos de ecosistemas que se encuentran en las reas naturales protegidas federales
Tipo de ecosistema Superficie total de las anp federales en el Sinap (hectreas) Porcentaje de la superficie de las anp federales en el Sinap Porcentaje del tipo de ecosistema en todo el pas
Selva perennifolia y subperennifolia Selva subcaducifolia Selva caducifolia Selva espinosa Bosque de conferas Bosque de encino Bosque mesfilo de montaa Especial (mezquital, palmar natural y vegetacin de dunas costeras) Matorral xerfilo Pastizal Sin vegetacin aparente Vegetacin hidrfila Vegetacin inducida Otros usos Cuerpos de agua continentales Total sig Base de datos Ecosistemas terrestres y costeros Ecosistemas marinos Total base de datos Total ajustado (por diferencia base de datos vs. sig )
1363696 169100 826513 240129 1028656 998589 188247 69729 6768178 245544 488584 1165034 207532 893097 290714 19447383 14943342 4504041 19447383 19815364
6.88 0.85 4.17 1.21 5.19 5.04 0.95 0.35 34.16 1.24 2.47 5.88 1.05 4.51 1.47
14.41 3.57 4.87 12.38 6.13 6.42 10.31 14.78 11.68 1.96 51.19 44.79 3.15
Nota: los datos incluyen el conjunto de anp decretadas al 31 de agosto de 2008. Fuentes: inegi (2005); Bezaury-Creel et al. (2008d).
secretara de Ecologa, en el seno de la cual se empieza a gestar una nueva visin de las anp como un componente indispensable para la conservacin de la biodiversidad, sin que necesariamente los recursos destinados al mane jo de las anp se aumenten en el presupuesto federal. Entre 1988 y 1994, el impulso para lograr la apertura de la economa mexicana al mbito internacional y la ne cesidad de proyectar en el extranjero un verdadero com promiso del Estado con la proteccin del medio ambien te, provoca el mayor incremento histrico de superficie incorporada al rgimen de anp. Es en este periodo cuan do se fortalece su insercin en una poltica de Estado, resaltando su funcin como elemento importante del de sarrollo social en el mbito rural. Entre los aos 1994 y 2000 las anp finalmente comien zan a ser atendidas sobre el terreno y dejan de represen
tar meros instrumentos de papel. En este periodo se inicia un proceso real de consolidacin de la capacidad del Estado nacional para proteger y manejar las anp, 2 dotndolas de personal, presupuesto, equipo y una firme base jurdica, as como de participacin social; pero es tambin entonces cuando se empiezan a vislumbrar fu turos conflictos, como resultado de una presencia institu cional real en las anp y de la consecuente aplicacin de la ley, siendo el proyecto de la Salinera de San Ignacio en la rb El Vizcano el cono ms relevante de este fenmeno. El periodo 2000 a 2008 refleja la creciente dificultad para crear nuevas anp, que se manifiesta en crecientes conflictos abiertos con los sectores pesquero, turstico, agroindustrial y minero. La Manifestacin de Impacto Regulatorio (mir) y las modificaciones a la Ley Federal de Procedimientos Administrativos de 1996 y 2000, se
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Cuadro 9.11 Evolucin de la cobertura de las anp federales (hectreas)

Periodo Aumento Disminucin Recategori zacin
1915-1920 1920-1924 1924-1928 1928-1930 1930-1932 1932-1934 1934-1940 1940-1946 1946-1952 1952-1958 1958-1964 1964-1970 1970-1976 1976-1982 1982-1988 1988-1994 1994-2000 2000-2006 2006-2012*
* Estimacin.
1961 26277 1636824 480 73092 132195 57695 3596467 3217511 5564807 3454273 1256744 942869
4100 101605 158 577 3000 13640 94346 356
3741668 757625 127423
constituyen como el instrumento de la poltica de Estado para evitar una regulacin desmedida y fomentar el de sarrollo de la actividad econmica en el pas, asimismo se convierte en el principal filtro que desacelera la creacin de nuevas anp y la regulacin de las mismas mediante sus programas de manejo. Este fenmeno, sin embargo, se acompaa de un fortalecimiento real de la capacidad ins titucional del Estado nacional para manejar adecuada mente las reas establecidas por medio de un incremento sustancial en su presupuesto y personal, as como la con solidacin de la Comisin Nacional de reas Naturales Protegidas creada en el periodo 1994-2000.
Marco institucional
La estabilidad institucional a lo largo de los ltimos 14 aos en la dependencia encargada de las anp de Mxico, ha sido uno de los principales factores que han permitido un notable avance en su conservacin y manejo, no obser vado desde la dcada de 1930, cuando Miguel ngel de Quevedo les otorg su primer impulso.
A partir de 1975 se empieza a desarrollar un nuevo mo delo para las anp en Mxico, con la Modalidad Mexica na de Reservas de la Biosfera, experimentado en las reser vas de la biosfera Mapim y La Michila, en el estado de Durango. Los lineamientos de esta modalidad (Halffter 1984) incluyen: la incorporacin de poblaciones e institu ciones locales en la tarea comn de conservacin del ger moplasma; considerar la problemtica socioeconmica regional en los trabajos de investigacin y desarrollo de la reserva de la biosfera; dar a las reservas independencia administrativa, encargando su gestin a instituciones de investigacin que respondan ante las ms altas autorida des del pas, y reconocer que las reservas (y tambin los parques) deben formar parte de una estrategia global. A principios de la dcada de los ochenta, cinco dife rentes dependencias del gobierno federal eran simult neamente responsables de la conservacin de las anp: la Secretara de Asentamientos Humanos y Obras Pblicas (sahop), con responsabilidades enmarcadas en una vi sin utilitaria de las anp como elementos importantes del bienestar urbano desarrollando los parques naciona les para la recreacin; la Secretara de Agricultura y Re cursos Hidrulicos (sarh), encargada de administrar el resultado de 50 aos de abandono de las anp; la Secreta ra de Pesca (Sepesca), con la responsabilidad de conser var las reas marinas protegidas producto del importante esfuerzo realizado apenas una dcada antes (BezauryCreel 2004), por la Secretara de Industria y Comercio (sic), y ya para entonces prcticamente abandonadas; por ltimo, el entonces Departamento del Distrito Fede ral (ddf) y la Secretara de Turismo (Sectur) tenan a su cargo un reducido nmero de anp federales. Con la creacin en 1982 de la Secretara de Desarrollo Urbano y Ecologa (Sedue), bsicamente la administra cin de las anp qued a cargo de una sola dependencia. Sin embargo, la sarh mantuvo bajo su tutela, aunque prcticamente sin manejo alguno, las zonas protectoras forestales (a la fecha an abandonadas) y el Parque Na cional San Pedro Mrtir, en Baja California. Aunque toda va estaba muy lejos de consolidarse la capacidad institu cional de la Subsecretara de Ecologa de la Sedue para el manejo de las anp, a la instancia de esta dependencia res ponsable del manejo de las anp la Direccin General de Parques Reservas y reas Ecolgicas Protegidas se le sum la compleja responsabilidad del manejo de la vida silvestre de Mxico, crendose la Direccin General de Conservacin Ecolgica de los Recursos Naturales. La gestin unificada de las anp federales nuevamen te se rompe en 1992 cuando las funciones asignadas a la
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Sedue se transfieren a la Secretara de Desarrollo Social (Sedesol) y el manejo de los parques nacionales otra vez se devuelve a la sarh. Las funciones de la Subsecretara de Ecologa las asume el Instituto Nacional de Ecologa (ine), donde se ubica, con las mismas funciones y una nueva denominacin ms acorde con la funcin de desa rrollo social de la Secretara, la Direccin General de Aprovechamiento Ecolgico de los Recursos Naturales (dgaern). Con la creacin de la Secretara de Medio Am biente, Recursos Naturales y Pesca (Semarnap) en 1994, una vez ms se unifica el manejo de las anp al regresar a esta dependencia los parques nacionales transferidos ape nas dos aos atrs a la sarh. Sin embargo, las funciones relativas a la gestin de las anp y la vida silvestre todava permanecen dispersas durante dos aos ms y no es sino hasta 1996 cuando se crea la Unidad Coordinadora de reas Naturales Protegidas (ucanp), que liberada de la importante pero compleja responsabilidad de adminis trar la gestin de la flora y fauna silvestre de todo el pas que se logra finalmente elevar sustancialmente el perfil de las anp de Mxico, en los mbitos poltico, social y econmico. Por ltimo, en el ao 2000 se crea la Conanp como un rgano desconcentrado, ahora sectorizado en la Secretara de Medio Ambiente y Recursos Naturales.
se realizan en estas siguen siendo reguladas por leyes par ticulares en las materias respectivas, entre otras: la Ley General de Pesca y Acuacultura Sustentables del 24 de ju lio de 2007 y el Reglamento de la Ley de Pesca del 29 de septiembre de 1999; la Ley de Aguas Nacionales del 1 de diciembre de 1992, su modificaciones del 29 de abril de 2004 y su Reglamento del 12 de enero de 1994; la Ley Minera del 26 de junio de 1992, modificada el 24 de di ciembre de 1994 y el 25 de abril del 2005; la Ley General de Vida Silvestre del 3 de julio de 2000, y la Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable del 25 de febrero de 2003.
Instrumentos de planeacin
Con la creacin de la Sedue, por primera vez se intenta abordar el tema de las anp de manera integral con una estrategia de diseo de polticas gubernamentales en el contexto de los Foros Nacionales de Consulta Pblica, realizados en 1983. El Programa de Medio Ambiente 1995-2000 presenta dos lneas estratgicas relacionadas con las anp: la pri mera plantea la Conservacin y aprovechamiento sus tentable de la biodiversidad y reas naturales protegidas, y la segunda, la Recuperacin, activacin y descentra lizacin de parques nacionales. Para cada una de estas lneas el propio Programa define proyectos y acciones prioritarias (Poder Ejecutivo Federal 1995). En mayo de 1996 la Semarnat publica el Programa de reas Naturales Protegidas de Mxico 1995-2000, que representa la primera versin integral de una visin de Estado que pretende integrar la conservacin con el ma nejo cotidiano de las anp (Semarnap 1996). El Programa de Trabajo de la Comisin Nacional de reas Naturales Protegidas 2001-2006 vincula de ma nera programtica las anp con las Regiones Prioritarias para la Conservacin, propuestas por la Conabio, y con el uso de los Programas de Desarrollo Regional Susten table (Proders, ahora Procodes) para intentar una visin de la conservacin y desarrollo sustentable del paisaje (Semarnat-Conanp 2007). El Programa Nacional de reas Naturales Protegidas 2007-2012 (Semarnat-Conanp 2007) propone un cambio relevante en cuanto a su mbito de accin, al plantear como su misin Conservar el patrimonio natural de Mxico mediante las reas naturales protegidas y otras modalidades de conservacin, y como parte de su visin el que la Conanp habr encabezado la articulacin de un sistema nacional de reas protegidas y de diversas moda lidades de conservacin de ecosistemas; asimismo, que
Marco legal
Antes de la entrada en vigor de la lgeepa el 28 de enero de 1988, las anp de Mxico se establecieron con base en las leyes relativas al ramo forestal, de pesca y de caza. Pos teriormente las modificaciones hechas a la lgeepa, del 13 de diciembre de 1996, incluyeron cambios sustancia les en las bases jurdicas que regulan las anp (vase el captulo 6 del volumen III), destacando aquellas que se refieren a la creacin de los espacios que actualmente per miten una mayor participacin social, tanto para su esta blecimiento como en su planificacin y operacin (cua dro 9.12). A partir de las modificaciones a la lgeepa, el Ejecuti vo federal emiti el Reglamento de la lgeepa en Materia de Evaluacin de Impacto Ambiental, el 30 de mayo de 2000, con importantes previsiones con respecto al uso de este instrumento de la poltica ambiental en las anp, y el Reglamento de la lgeepa en Materia de reas Naturales Protegidas, el 30 de noviembre de 2000. Actualmente, la lgeepa y sus respectivos reglamen tos constituyen un fundamento bastante slido para el manejo de las anp, aun cuando las diversas actividades relativas al aprovechamiento de recursos naturales que
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Cuadro 9.12 Evolucin de la legislacin federal mexicana en materia de reas naturales protegidas
Ley del 18 de diciembre de 1909 (Reservas Nacionales Forestales) Ley Forestal (dof , 08/09/1927) Acuerdo que declara inafectables en materia de dotaciones y restituciones ejidales los parques nacionales (dof , 07/06/1937) Reglamento de Parques Nacionales e Internacionales (dof , 29/05/1942) Reglamento de la Ley Forestal (dof , 15/09/1950) Legislacin forestal Ley Forestal (dof , 30/12/1947) Ley Forestal (dof , 16/01/1960) Reglamento de la Ley Forestal (dof , 23/01/1961) Ley Forestal (dof , 30/05/1986) Reglamento de la Ley Forestal (dof , 13/07/1988) Ley Forestal (dof , 22/12/1992) Legislacin para la conservacin de bellezas naturales Ley sobre Proteccin y Conservacin de Monumentos y Bellezas Naturales (dof , 30/01/1930) Ley sobre Proteccin y Conservacin de Monumentos Arqueolgicos e Histricos, Poblaciones Tpicas y Lugares de Belleza Natural (dof 18/01/1934) Ley de Pesca 1925 Ley de Pesca 1938 Ley de Pesca 1947 Ley sobre la Zona Exclusiva de Pesca de la Nacin (dof , 20/01/1967) Ley Federal para el Fomento de la Pesca (dof , 25/05/1972) Reformas a la Ley Federal para el Fomento de la Pesca (zee) (dof , 27/12/1983) Ley Federal del Mar (parques marinos nacionales) (dof , 08/01/1986) Ley Federal de Pesca (dof , 26/12/1986)
Legislacin pesquera y marina
Ley de Pesca (dof , 25/06/1992) Legislacin sobre vida silvestre Ley Federal de Caza (dof , 05/01/1952) Ley General del Equilibrio Ecolgico y la Proteccin al Ambiente (dof , 28/01/1988) Reglamento de la Ley Forestal (dof , 21/02/94) Reforma a la lgeepa (dof , 13/12/1996) Legislacin ambiental Reglamento de la lgeepa en materia de reas naturales protegidas (dof , 30/11/2000) Reformas a la lgeepa : subzonificacin y manifestacin de impacto ambiental de actividades en anp, dof 23/02/2005; ordenamiento ecolgico del territorio, anp marinas, dof 12/02/2007; categoras anp de las entidades federativas y prohibiciones zonas ncleo, dof 05/07/2007, y reas destinadas voluntariamente a la conservacin, dof 16/05/2008)
El sistema incluir a los tres rdenes de gobierno, la so ciedad civil y las comunidades rurales e indgenas. De manera particular, los programas de manejo cons tituyen la herramienta bsica de planeacin de las anp, los cuales permiten conjuntar los esfuerzos pblicos y privados que facilitan la consecucin de los objetivos de conservacin para los cuales estas fueron creadas. Una vez elaborada en forma participativa, la propuesta tcni ca de cada programa de manejo se somete a un proceso de consulta pblica en el cual participan los diversos ac tores sociales que influyen en el rea, as como las depen dencias de la administracin pblica en los mbitos fede ral, estatal o del D.F. y municipal, de acuerdo con lo que establece la lgeepa.
Los programas de manejo vigentes se concretaron a partir de 1995, aunque desde la dcada de los ochenta co menzaron los procesos para su elaboracin. La Direccin General de Organizacin y Obras en Parques Nacionales para la Recreacin elabor ocho programas maestros para anp. En 1987 la Secretara de Desarrollo Urbano y Ecologa desarroll el primer planteamiento de un Plan de Manejo para la Reserva de la Biosfera Sian Kaan. Con un donativo del Fondo Mundial para el Medio Ambiente (Global Environmental Facility, gef), la Secretara de De sarrollo Social elabor un primer paquete de programas de manejo para las 10 anp incluidas en el programa. Tan to la Semarnap como la Semarnat han impulsado la elabo racin de estos programas, y con el apoyo de instituciones
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de investigacin y organizaciones conservacionistas ac tualmente 55 anp federales (ms un programa especfico para el Complejo Insular Espritu Santo) cuentan con un programa de manejo congruente con lo que establece la lgeepa, lo cual representa una cobertura de 12216156 hectreas y aproximadamente 62% de la superficie del to tal de las anp federales con la cobertura de este instru mento de planeacin y regulacin. Un instrumento adicional de planeacin, dirigido a re gular el uso del suelo en terrenos de propiedad privada y social dentro de las anp, es el ordenamiento ecolgico del territorio (oet). En este sentido, el oet representa el instrumento de la poltica ambiental mexicana que per mite la coordinacin entre los rdenes federal, estatal o del D.F. y municipal. Esta coordinacin resulta de vital importancia para determinar usos no rurales en las anp, ya que de acuerdo con lo que establece el artculo 115 de la Constitucin, en los municipios reside la facultad de autorizar, controlar y vigilar la utilizacin del suelo, en el mbito de su competencia, en sus jurisdicciones territo riales y otorgar licencias y permisos para construccio nes; en tanto que la facultad de calificar el impacto am biental que estas actividades puedan causar en las anp y, por tanto, su viabilidad, es facultad de la Federacin. Esta contradiccin se evidencia de manera ms aguda en las anp donde la presin de la urbanizacin, ya sea debido al crecimiento de ciudades o a los desarrollos tursticos, provoca que la especulacin inmobiliaria se convierta en el componente ms importante de la dinmica local. Ac tualmente solo la Reserva de la Biosfera Sian Kaan cuenta con un oet especficamente elaborado para regular este aspecto dentro de un anp, el cual se utiliza para normar la intensidad del desarrollo turstico en su zona costera. Finalmente, a partir de 2004 se empiezan a elaborar di versos componentes del Programa de Trabajo sobre reas Protegidas, suscrito por Mxico en la Sptima Reunin de las Partes del Convenio sobre la Diversidad Biolgica, el cual brindar un marco de referencia que permitir orientar tanto la identificacin de los espacios y moda lidades que debern adoptarse en el pas, para lograr un aprovechamiento socialmente sustentable y compatible con la proteccin de su biodiversidad, como las capacida des y recursos financieros necesarios para lograrlo.
mentos que fomenten una participacin pblica efectiva. En el ejercicio de creacin de estos nuevos espacios de mocrticos, es fundamental que la autoridad adopte un papel de interlocutor vlido y efectivo y, por tanto, aban done su forma tradicional de interactuar mediante las fr mulas tradicionales de dilogo con la sociedad, en las que se ubica como una autoridad que acta por encima de los gobernados, supuestamente para representar sus intere ses. En este sentido, la lgeepa prev dos espacios bsi cos que favorecen la participacin social para la gestin de las anp: el Consejo Nacional de reas Naturales Pro tegidas y los consejos asesores para cada una de las anp. El Consejo Nacional de reas Naturales Protegidas (cnanp) constituye el rgano de consulta del secretario de la Semarnat, cuyo mbito de accin se ubica en todo el pas. El Consejo Nacional fue establecido en 1996 como resultado de varias reuniones preparatorias realizadas a partir de 1995. Actualmente el cnanp se encuentra inte grado por representantes de instituciones acadmicas y centros de investigacin, por agrupaciones de producto res y empresarios, por organizaciones no gubernamen tales, por otros organismos de carcter social o privado, por personas con reconocido prestigio en la materia, as como por diversas unidades de la propia Semarnat y de otras dependencias y entidades de la administracin p blica federal. El cnanp funge como rgano de consulta y apoyo de la Semarnat en la formulacin, ejecucin, se guimiento y evaluacin de polticas para el establecimien to, manejo y vigilancia de las anp de su competencia. Algunos logros importantes del cnanp incluyen: La definicin conceptual para la creacin de la Comi sin Nacional de reas Naturales Protegidas. La reconceptualizacin de la lgeepa en materia de reas naturales protegidas, reflejada en las modifica ciones globales efectuadas en 1996 y en cambios pun tuales posteriores, as como en su Reglamento en Ma teria de anp, del ao 2000. El apoyo en la gestin de recursos del gef, en el diseo de proyectos, en la seleccin de las anp que se incor poren al esquema de financiamiento y en la creacin y participacin permanente en el Fondo de reas Natu rales Protegidas (fanp). El apoyo a la Conanp en la gestin de recursos finan cieros para las anp ante el Poder Legislativo y de terre nos nacionales ante el Poder Ejecutivo. La identificacin de los criterios para ordenar y definir las categoras de reas naturales protegidas mediante el diseo de un esquema general de recategorizacin
Participacin pblica
Para que las anp puedan convertirse en espacios dentro de los cuales la conservacin sea un ejercicio socialmen te viable, es esencial que estas reas cuenten con instru
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de las mismas, as como para integrar anp especficas al Sistema Nacional de reas Naturales Protegidas (Sinap). El Consejo tambin ha sido un foro permanentemente abierto a los directores de las anp y a su problemtica. Resaltan las aportaciones positivas del mismo en la dis minucin de amenazas en las reservas de la biosfera LaMichila, Durango, y Montes Azules, Chiapas. En cuanto a los consejos asesores como instrumentos de participacin pblica en el manejo de las anp, el pri mer antecedente en Mxico se remonta a 1986 cuando se constituy el Consejo de Representantes de la Reserva de la Biosfera Sian Kaan. Posteriormente, y como parte del donativo del gef para 10 anp, la Secretara de Desarrollo Social integr en 1993 los consejos tcnicos asesores en estas reas. A partir de 1996 los consejos asesores se derivan de los principios planteados en la lgeepa, los cuales fueron codificados en el ao 2000 en el Reglamento de la lgeepa en Materia de reas Naturales Protegidas, el cual esta blece que para el manejo y administracin de estas reas, la Secretara podr constituir consejos asesores cuyo ob jetivo es asesorar y apoyar a los directores de cada una de las reas naturales protegidas. La creacin de estos espa cios de participacin pblica es el resultado del compro miso de la Semarnap para crear y consolidar estos meca nismos de participacin pblica, como elemento bsico de la gestin de las anp. Actualmente 64 anp federales cuentan con el apoyo de 55 consejos asesores, lo que representa 72.3% de la superficie total de estas. No obstante, es necesario acla rar que estos consejos todava no se consolidan, situacin que se evidencia en que en varias de ellas ha habido ml tiples intentos de instalacin. De acuerdo con Rosas-Hernndez (2003), la implemen tacin del modelo de los consejos asesores en las anp ha generado algunas experiencias positivas. En muchos casos los consejos han ayudado a que se d un dilogo abierto, que antes no haba sido posible, en tre quienes manejan las anp y diversos actores locales. Se han establecido nuevas coaliciones y alianzas entre los diferentes actores, y las capacidades de los partici pantes han sido fortalecidas. Sin embargo, y de acuerdo con Rosas-Hernndez (2003), algunas circunstancias que limitan el desarrollo de los consejos asesores incluyen:
La falta de capacidades y recursos para el manejo de los procesos participativos, as como las desigualdades es tructurales entre los diferentes actores y las diferencias en cuanto al poder que estos ejercen, impiden que en muchos de estos consejos se den condiciones favora bles para una participacin incluyente y deliberativa. La promocin de la participacin sin las capacidades y recursos necesarios y sin una verdadera comprensin del contexto sociopoltico y cultural, puede provocar que se creen expectativas falsas y, ocasionalmente, que las personas pierdan inters en participar. Sin una pla neacin adecuada y si no se cuenta con los recursos necesarios, estos espacios tienden a convertirse solo en puestos protocolarios validatorios para quienes ma nejan las anp, con la consecuente insatisfaccin y des ilusin de los actores locales. Finalmente, para lograr que la participacin y delibe racin en efecto responda a las necesidades locales, la autoridad ambiental deber estar dispuesta a transferir poder a los habitantes locales, favoreciendo el desarro llo de sus capacidades para tomar sus propias deci siones de manejo, y no solo actuar como asesores de los responsables de las anp y otras autoridades am bientales. La consolidacin de estos consejos, como de cualquier otro espacio de participacin democrtica en Mxico, re querir procesos minuciosos de construccin social. Sin embargo, los espacios ya existen, y conforme se vayan for taleciendo a mediano plazo ser conveniente definir fun ciones de manejo compartido que permitan lograr formas ms eficientes de conservacin de las reas, que favorez can la toma de decisiones en el mbito local consensua das directamente entre las partes involucradas (BezauryCreel 2004). En la medida en que una mayor cantidad de actores sociales organizados estn convencidos como resultado de los procesos de participacin social y sus consecuen tes efectos de concientizacin y apropiacin de los con sensos, as como de los beneficios que les puede brindar el cumplimiento de la normatividad, estos grupos adqui rirn un papel cada vez ms importante para lograr re sultados ms efectivos (Bezaury-Creel 2004).
Recursos humanos
De acuerdo con un anlisis de 93 anp en todo el mundo, la presencia de personal en el campo es la variable ms directamente relacionada con la disminucin del cambio
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de uso del suelo (Bruner etal. 2001). El incremento de la inversin que Mxico ha realizado a la fecha para dotar a las anp de personal en el campo ya ha rendido resultados positivos. Sin embargo, es necesario que Mxico conti ne aumentando su inversin para lograr la seguridad laboral del personal ya contratado e incrementar su n
mero para que se puedan atender todas estas reas. La profesionalizacin de este personal, mediante esquemas de capacitacin y la creacin de una cultura corporativa propia, permitir fortalecer su capacidad para cumplir con la compleja responsabilidad de resguardar una parte sustancial del capital natural nacional.
Recuadro 9.4 Conservacin de pastizales en el rea de Proteccin de Flora y Fauna Maderas del Carmen, Coahuila
Carlos Alberto Sifuentes Esta rea natural protegida se localiza en el noroeste del estado de Coahuila, colindando con el Parque Nacional Big Bend en Estados Unidos. Cuenta con una superficie de 208381 hectreas y tiene ecosistemas representativos del Desierto Chihuahuense los cuales, de acuerdo con el gradiente altitudinal, incluyen: la zona riparia en el Ro Bravo, pastizales asociados a matorrales de encinos y yucas, y bosques de encino, pino, Pseudotsuga y oyamel en las partes ms altas, entre 2300 y 3000 m. La condicin de isla montaosa rodeada por el Desierto Chihuahuense, conforma un corredor biolgico que una gran cantidad de especies utiliza durante sus desplazamientos entre el sur de Estados Unidos y la Sierra Madre Oriental en Mxico. En esta regin confluyen diversas especies de distribucin neotropical y nertica, por lo que se considera lugar de refugio para especies en riesgo, como el oso negro, el castor, el guila real y el halcn peregrino, adems de otros como una subespecie del venado cola blanca (Odocoileus virginianus carmensis) y el venado bura. La zona de pastizales se desarrolla en ambas vertientes de la sierra y generalmente est asociada a matorrales rosetfilos y micrfilos en los lomeros, y a matorrales de mezquites, yucas y encinos en el pie de monte y bajadas de la sierra, ocupando aproximadamente 40% de la superficie total del rea natural protegida. El ecosistema de pastizal representa un recurso importante para la diversidad de especies de aves como gorriones, mosqueros, verdugos, vencejos, codornices, aves acuticas migratorias, as como para las aves rapaces residentes y migratorias. Una de las principales amenazas en el ecosistema de pastizal es la actividad ganadera, la cual se practica sobre todo en terrenos ejidales y a modo de libre pastoreo de ganado bovino, caprino y equino, sin que haya un sistema organizado de produccin ni se respete la carga animal adecuada para el pastizal. Esta situacin, aunada a los errticos regmenes de lluvia, provoca que los terrenos de agostadero se estn deteriorando de manera notable y pierdan su capacidad productiva. Personal de la reserva realiz un diagnstico para determinar las zonas con mayores problemas de erosin, clasificando su grado de deterioro y definiendo los sitios que se deben restaurar. Los proyectos se analizaron en las asambleas de los ejidos de Boquillas del Carmen, San Francisco y Lirios, en las que se inform sobre las acciones ms importantes que se llevaran a cabo, incluyendo la necesidad de restringir el paso del ganado en las zonas en restauracin, para lo cual se instalaran cercos. En algunos casos el hecho de cercar los predios se condiciona a la permanencia por un cierto nmero de aos, lo cual queda asentado en las actas de asamblea. En el ao 2000 se inici el proyecto denominado El Ranchito, ubicado en el ejido de San Francisco, gracias a la asignacin del terreno en parcela por iniciativa de tres ejidatarios que tomaron la decisin de cercar sus predios. Ese mismo ao solicitaron la asesora del personal de la Conanp mediante un acuerdo de colaboracin en el que aceptaron las recomendaciones tcnicas, a fin de implementar un plan de manejo pecuario para la conservacin de pastizales. Las obras en estos tres predios incluyen la retencin de suelo con filtros de piedra acomodada y gaviones, reforestacin con nopal y el establecimiento de esclusas de estudio para evaluar el mejoramiento en la salud de los pastizales, para despus comparar con otras parcelas donde no existe un plan de manejo ganadero. Los resultados obtenidos a la fecha incluyen el aumento del nmero de especies asociadas al pastizal, y los muestreos de vegetacin en las esclusas han comprobado la aparicin de 40 especies de gramneas. Asimismo, se han promovido proyectos con organizaciones civiles para monitorear aves de pastizales; hasta ahora se han registrado 220 especies de aves residentes y migratorias, algunas de las cuales no existan previamente en la regin, como el vireo de cabeza negra y el guila solitaria, adems de una mayor frecuencia de avistamiento de otras especies. La experiencia de El Ranchito ha servido como ejemplo en el propio ejido y en otras comunidades del anp, por lo que en 2004 cuatro vecinos solicitaron que se les considerara en el programa y cercaron sus parcelas, gracias a la donacin de alambre de pas por el dueo de un rancho privado del anp.
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De las 161 anp federales, en 107 trabajan 1586 perso nas cuyo sueldo se paga con el presupuesto anual de la Conanp. Como indicador, y en promedio, tericamente cada persona atiende una superficie de 12495 hectreas. Un aspecto que es importante resaltar es que el perso nal de las anp en muchos casos representa la nica enti dad gubernamental con presencia permanente en campo, situacin que, por un lado, es una excelente oportunidad para apoyar a las comunidades en su interaccin con otras dependencias de gobierno, pero tambin, por el otro, exis te el riesgo de que el personal de la Conanp sea respon sabilizado por la inaccin o la falta de efectividad de los programas de otras dependencias gubernamentales. Las principales funciones y actividades del personal asignado a las reas naturales protegidas se pueden resu mir en las lneas estratgicas que conforman el quehacer de la Comisin Nacional de reas Naturales Protegidas (Semarnat-Conanp 2007): Proteccin de los ecosistemas y su biodiversidad, que incluye acciones de vigilancia, mitigacin de la vulne rabilidad ante fenmenos naturales, proteccin contra incendios forestales y sanidad forestal. Manejo de los recursos naturales, que abarca activida des para la instrumentacin de la Estrategia de Conser vacin para el Desarrollo, el manejo y uso sustentable de estos recursos y el desarrollo del turismo en anp. Restauracin, que comprende las acciones para la res tauracin de ecosistemas, la recuperacin de especies en riesgo y el mantenimiento o incremento de la conec tividad ecolgica. Conocimiento, que incluye la integracin de informa cin cientfica y tcnica, apoyo y fomento de la inves tigacin, monitoreo y rescate, as como valoracin del conocimiento local. Cultura, que tiene que ver con el fomento de una cul tura para la conservacin, la identidad institucional, la comunicacin, la difusin del valor que representa el patrimonio protegido, la educacin para la conserva cin y la participacin social. Gestin, que abarca las acciones relacionadas con la integracin de sistemas de reas de conservacin, el fomento de la transversalidad de polticas pblicas, la procuracin de recursos, la compensacin por servicios ambientales, el desarrollo administrativo, el fortaleci miento de los marcos legal y jurdico, la regularizacin de la tenencia de la tierra, la cooperacin internacional y la elaboracin de los programas de manejo de las reas naturales protegidas.
Recursos financieros
Durante la segunda mitad de la dcada de 1990, la Semar nap logr que la inversin federal destinada a las anp se incrementara exponencialmente: de 10.9 millones de pe sos 3 en 1995 (Semarnap 1996), a 142.7 millones en el ao 2000 (ine 2006). Esta tendencia la consolid la Semarnat, y con el invaluable apoyo del Poder Legislativo y la Secre tara de Hacienda y Crdito Pblico (shcp), el presupues to fiscal disponible para las anp aument a 983.9 millones en 2008 4 (Fig. 9.2). Durante este periodo, tanto el presu puesto asignado a la Conanp para el Programa de De sarrollo Regional Sustentable (Proders, ahora Procodes) y para el Programa de Empleo Temporal (pet), como el que ejerci la Conafor en las anp como parte sus programas resaltando aquellos destinados al pago por servicios ambientales han representado una opcin econmica para los pobladores de las anp y un reconocimiento a la funcin social que sus tierras aportan a Mxico. A partir de que se transfirieron los primeros parques nacionales de la Secretara de Agricultura y Ganadera a la Secretara de Asentamientos Humanos y Obras Pbli cas y posteriormente la totalidad de estos a la Secre tara de Desarrollo Urbano y Ecologa, se dej de efec tuar el cobro de derechos federales, que antes se vena realizando en algunos de ellos. Tanto la Sedue como la Sedesol y despus la Semarnap exploraron la posibilidad con la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico para vol ver a cobrar estos derechos y utilizarlos para el manejo de las reas. Esta situacin tuvo resultados positivos con las gestiones de la Semarnat cuando, en 2002, se modific la Ley Federal de Derechos autorizando el cobro en reas protegidas marinas y se estableci el destino especfico de dichos fondos para utilizarse en las propias reas. Me diante este mecanismo, hasta diciembre de 2007 se haban recaudado 197.8 millones de pesos, y 41.5 adicionales a julio de 2008, prcticamente la totalidad de estos recur sos se reinvirtieron en las anp con el apoyo de la shcp. En 1997 se cre el Fondo para las reas Naturales Pro tegidas (fanp) a partir de un convenio suscrito entre el Banco Mundial, el gobierno de Mxico y el Fondo Mexi cano para la Conservacin de la Naturaleza (fmcn). Este convenio permiti que el gef depositara un capital de 16.5 millones de dlares para que con los intereses se cu briera la operacin bsica de 10 anp prioritarias. Los avances en este programa permitieron asegurar un nue vo donativo del gef, as como la inclusin de nuevos do nantes, lo que ha permitido cuadruplicar el patrimonio del fanp y triplicar el nmero de anp apoyadas por este.
410

Financiamiento externo a procesos de expropiacin concertada y pagos Fondo Monarca Financiamiento externo Cobro de derechos en las Programa de Desarrollo Regional Sustentable (Proders-Procodes) en Programa de Empleo Temporal () en Programa de , sin considerar especies prioritarias, , Proders y cobro de derechos 1 200
1 000 Millones de pesos de 2008
800
600
400
200
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
Figura 9.2 Origen de la inversin en las reas naturales protegidas federales, 1994-2008 (cifras actualizadas segn la inflacin anual, con base en el sat, <http://www.sat.gob.mx/nuevo.html>). Nota: los fondos fiscales representan el presupuesto modificado, el financiamiento externo y el presupuesto ejercido.
El fanp cuenta ahora con un fondo patrimonial de 67.7 millones de dlares con el que ha apoyado la operacin de 37 anp federales, las cuales representan 46.5% de la superficie decretada. Como parte del esquema pblico-privado, el fmcn que es una institucin privada asegura el manejo fi nanciero del capital, canaliza los intereses a las anp, su pervisa la aplicacin de los fondos y procura ingresos adicionales por medio del fanp (vase el recuadro 9.5). El personal de la Conanp planea ejercer los recursos de acuerdo con programas operativos anuales, lleva a cabo las actividades en campo con estrategias de largo plazo y reporta los avances de manera peridica con base en in dicadores. La mayor parte de los recursos que coyuntu ralmente se utilizaban para el pago de personal comple mentario, a partir de 2009 sern canalizados al desarrollo de proyectos innovadores en las anp, cuyas caractersti cas no permiten o dificultan que sean financiados por me dio del presupuesto fiscal. Tanto las organizaciones no gubernamentales (ong)
como las instituciones acadmicas y de investigacin tambin representan importantes fuentes de apoyo adi cional para las anp. No obstante la transferencia directa de recursos humanos y materiales para su operacin, esta representa la excepcin ms que la regla; estas institucio nes aportan gran parte de los estudios e investigaciones realizados en las anp, y se responsabilizan directamente del desarrollo de una parte de los proyectos que se efec tan con las comunidades que residen en las reas y su periferia, lo que representa un valor agregado sumamente importante en la operacin de las mismas. Intentar cuan tificar el monto total de los recursos y apoyos aportados por diversos sectores que participan en las anp sera un ejercicio complejo e inexacto. Prez Gil-Salcido y Jara millo-Monroy (1999) compilaron y analizaron la infor macin relativa a los aos 1997 a 1999, en un subconjun to de 31 anp candidatas a recibir apoyo del fanp II. De dicho trabajo se deduce que el promedio mnimo inver tido por las ong en estas 31 anp fue de 17.1 millones de pesos anuales, y por las instituciones acadmicas y de
2008
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Recuadro 9.5 Funcionan las reservas de la biosfera? La experiencia del Fondo para reas Naturales Protegidas
Rene Gonzlez Montagut El Fondo para reas Naturales Protegidas (fanp) financia la conservacin de este tipo de reas desde 1998. Este Fondo comenz con una aportacin patrimonial del Banco Mundial. En este proyecto pblico-privado participan la Comisin Nacio nal de reas Naturales Protegidas (Conanp) y el Fondo Mexicano para la Conservacin de la Naturaleza (fmcn ). Este ltimo es responsable del manejo financiero, la procuracin y canalizacin de recursos y la supervisin de la aplicacin de los fondos. La Conanp es responsable de asegurar que los fondos se ejerzan en las actividades prioritarias para lograr la conservacin del sitio. Catorce de las 19 reas protegidas financiadas son reservas de la biosfera. Con el objetivo de monitorear la efectividad de las actividades financiadas, en 1999 las instituciones participantes desarrollaron un sistema de monitoreo que incluye cuatro indicadores generales sobre el efecto indirecto de las inversiones en el campo. Dos de estos indicadores son biolgicos: la tasa de transformacin de hbitat natural y la frecuencia de observacin de especies indicadoras. Los otros dos indicadores incluyen la superficie de la zona de amortiguamiento con uso sustentable y el nmero de personas que participan en prcticas sustentables. Aun cuando el sistema de monitoreo requiere mayor rigor, los indicadores biolgicos muestran incipientes tendencias alentadoras. La Conanp calcula la tasa anual de transformacin de hbitat natural mediante el anlisis de imgenes de satlite usando la metodologa de la fao (Lpez etal. 2001). Los periodos estudiados incluyen imgenes de 11 reas protegidas correspondientes a tres dcadas (1970-1980, 1980-1990 y 1990-2000). En cuatro reservas de la biosfera el anlisis incluye la tasa de perturbacin en las reas protegidas, as como en la zona aledaa dentro de la misma microcuenca (CarranzaSnchez etal. 2003a-d). En la figura 1 se muestran las tasas anuales de transformacin en ocho de las reservas de la biosfera. Dos casos adicionales no se incluyeron porque tienen tasas casi nulas (Sian Kaan y El Pinacate), mientras que en uno de los casos (Montes Azules) la Conanp solo cuenta con imgenes de la ltima dcada. La transformacin anual en esta ltima rea protegida es baja (0.33%). En siete de los 11 casos la tasa de transformacin se mantiene baja o incluso decrece. La tasa de deforestacin aumenta en tres reservas. Las causas incluyen desastres naturales (El Triunfo), incendios que preceden el cambio en el uso del suelo (Manantln) y la tala ilegal en una reserva decretada en el ao 2000 (Monarca). En los cuatro casos en que la Conanp compar la tasa dentro y fuera de las reas protegidas, esta fue menor dentro. En relacin con la frecuencia de observacin de especies indicadoras, los datos provienen de investigadores o del personal de la Conanp. Las metodologas varan no solo de acuerdo con la especie, que no siempre indica la salud del ecosistema, sino tambin con el rigor del muestreo. Por medio de una matriz de correlacin Pearson se evalu la frecuencia de observacin en el tiempo para las 69 especies con los datos ms confiables. Solo cuatro especies mostraron un coeficiente de correlacin Pearson mayor de 0.8. Dos de ellas muestran un incremento, mientras que las otras dos indican un descenso. Esto seala que es necesario que el sistema de monitoreo recabe ms datos en el futuro para detectar tendencias o que la mayor parte de las poblaciones se mantiene. Es indispensable contar con estudios de la ecologa de cada especie para definir rangos aceptables de variacin que permitan la conservacin de las poblaciones a largo plazo (Parrish etal. 2003). Los datos que el fanp ha recabado a lo largo de 10 aos acerca de la superficie del rea de amortiguamiento con uso sustentable, as como del nmero de personas que participan en actividades sustentables no son confiables. Actualmente la Conanp y el fmcn trabajan para estandarizar las metodologas de manera que estos datos permitan analizar las posibles tendencias. Por otro lado, las inversiones han ido en aumento, por lo que su efecto se deber reflejar a mediano plazo (Fig. 2). Los resultados preliminares del sistema de monitoreo utilizado por el fanp indican que las reservas de la biosfera funcionan. Mientras que las tasas de deforestacin son menores dentro que fuera de las reas protegidas y en la mayora de los casos tienden a disminuir, la frecuencia de las especies monitoreadas muestra que, al menos, no hay una clara tendencia descendente. Estos resultados coinciden con los trabajos de Snchez-Cordero y Figueroa (2007) en relacin con la efectividad de las reas protegidas. Falta relacionar estas variables con aspectos socioeconmicos y financieros. Mxico tiene la gran oportunidad de establecer un sistema nacional de monitoreo para conocer el estado de salud de sus reas protegidas. Cuenta con una comunidad cientfica preparada (Martnez etal. 2006) e instituciones que pueden impulsar esta iniciativa. La Conanp ha incrementado de manera importante su personal en el campo, el cual puede recabar los datos con el acompaamiento de instituciones acadmicas que determinen las metodologas, capaciten al
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personal y analicen los datos. La Comisin Nacional para el Conocimiento y Uso de la Biodiversidad (Conabio) cuenta con amplia experiencia para crear bases de datos, mientras que las organizaciones de la sociedad civil pueden sensibilizar a la poblacin sobre el estado de salud de las reas protegidas. El fmcn puede desarrollar la estrategia para el financiamiento de esta iniciativa en el largo plazo. Es indispensable que los esfuerzos en esta direccin se consoliden. Cada da aumenta la necesidad de rendir cuentas a las organizaciones que invierten recursos en la conservacin
1.8 1.6 Porcentaje de transformacin 1.4 1.2 1.0 0.8 0.6 0.4 0.2 0.0 1970-1980 1980-1990 Periodo 1990-2000
(Porter y Kramer 1999), as como a las instancias del Legislativo y el Ejecutivo encargadas de supervisar el ejercicio del gasto pblico. Los beneficios de un sistema nacional de monitoreo de las reas protegidas incluyen la posibilidad de un manejo basado en sus resultados, un mayor entendimiento de estos complejos sistemas, transparencia en la gestin, as como mayor legitimidad ante el sector pblico, los donantes y el pblico en general. Las condiciones existen para que Mxico d este importante paso en la conservacin y rendicin de cuentas en sus reas naturales protegidas.
El Triunfo El Vizcano Mariposa Monarca Ra Lagartos Sierra de Manantln Alto Golfo de California Tehuacn-Cuicatln La Encrucijada
Figura 1 Tasa anual de transformacin de hbitat natural en ocho reservas de la biosfera en tres dcadas. Fuente: Conanp y fmcn (2007).
35 30 25 20 15 10 5 0 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 Fiscal Otros
Figura 2 Inversin total (1998-2006) de diferentes fuentes en siete reservas de la biosfera (El Triunfo, Manantln, Monarca, Montes Azules, Ra Lagartos, Sian Kaan y Vizcano). Fuente: Conanp y fmcn , datos no publicados.
Millones de pesos
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investigacin de 12.5 millones; sin embargo, los autores reconocen que el monto total muy probablemente co rresponde a una subestimacin. Del clculo de la inver sin basada en otro estudio sobre recursos dedicados a la conservacin de la naturaleza en Mxico, se deduce una inversin de 67.9 millones de pesos en 2003 y 61.8 millo nes en 2004, realizada por todas las organizaciones y de pendencias que aportaron recursos, salvo aquellas que pertenecen al gobierno federal (Prez Gil-Salcido y Jara millo-Monroy 1999). No obstante este extraordinario incremento y la diver sidad de fuentes y programas de donde provienen los re cursos econmicos para atender las anp, es indispensa ble reconocer que este presupuesto cubre solamente una
parte de la operacin ideal, y a todas luces se puede con siderar como inferior al mnimo necesario para proteger las reas que resguardan buena parte del capital natural de Mxico. Asimismo, la inversin dedicada a los programas de apoyo a las comunidades que habitan en las reas natu rales protegidas (Procodes y pet) debern contar con mayores recursos y llevarse a cabo con base en una ma yor coordinacin entre las diferentes dependencias y ni veles de gobierno, as como con los dems actores socia les que destinan recursos para lograr su viabilidad; esto con el objetivo de crear sinergias y orientar a los pobla dores hacia actividades social y ambientalmente susten tables que promuevan el bienestar.
Recuadro 9.6 La fbrica de agua: el Parque Nacional Izta-Popo

Horacio Alejandro Lpez Lpez Alejandro Durn Fernndez El Parque Nacional Iztacchuatl-Popocatpetl es un rea que genera bienes y servicios ambientales que satisfacen necesidades de la poblacin del centro del pas. Los recursos hdricos se originan principalmente por el deshielo de los glaciares y la precipitacin pluvial, por encima de los 1000mm anuales, y los bosques efectan los procesos que permiten la recarga de acuferos y mantos freticos. Por ello, la preser vacin de la cubierta vegetal y la contencin del sustrato edfico es fundamental para regular la filtracin de agua al subsuelo y la intensidad de los escurrimientos, para as poder seguir suministrando el vital lquido a las nume rosas comunidades establecidas en las partes bajas de las cuencas, de las que dependen y se benefician millones de habitantes. Uno de los problemas ms serios que enfrenta este parque es la disminucin de cobertura forestal y la prdida de su biodiversidad como consecuencia de la tala inmoderada, el pastoreo extensivo de ganado bovino, la incidencia continua de incendios forestales, las plagas y enfermedades, as como la explotacin de especies de flora y fauna nativa; esto ha alterado el rgimen hdrico de absorcin, retencin y filtracin del agua y la consiguiente recarga de los mantos acuferos. No menos grave es el avance de las reas destinadas para uso agrcola y desarrollo urbano e industrial a expensas de los terrenos de bosque. Se estima que en los ltimos 20aos, en la regin de los volcanes se han deforestado alrededor de 17000 hectreas y la superficie erosionada fue de 1666hectreas. Por su importancia estratgica, en el ao 2003 el fideicomiso Fondo para el Patrimonio Natural de Mxico conform una subcuenta para apoyar el proyecto La Fbrica de Agua Izta-Popo, el cual se encuentra en el cuarto ao de su instrumentacin. El proyecto ha sido respaldado econmicamente por Fomento Ecolgico Banamex, Grupo Bimbo/Reforestamos Mxico, Volkswagen de Mxico y los gobiernos de los estados de Mxico y Puebla. Adems participan la Semarnat, la Conanp, la Conafor y la Conabio. Los propsitos de este proyecto son conservar el patrimonio natural y los procesos ecolgicos, as como restablecer la cobertura forestal para contener la erosin, recuperar la fertilidad de los suelos e incrementar la captacin, retencin e infiltracin del agua de lluvia que alimenta los mantos acuferos. El programa de trabajo en materia de restauracin hidrolgica forestal en el Parque Nacional IztaPopo se articula en funcin de siete componentes: 1 ]plantaciones forestales; 2 ]mantenimiento de la plantacin forestal del ciclo anterior inmediato; 3 ]prevencin de incendios forestales; 4 ]proteccin y vigilancia de las reas de trabajo; 5 ]sealizacin del parque nacional e informacin sobre el proyecto; 6 ]conservacin y proteccin de sitios de refugio o santuarios del teporingo, y 7 ]conservacin y manejo del venado cola blanca. Destaca el modelo de trabajo que implica la sinergia institucional entre el sector ambiental, fundaciones, empresas privadas, organizaciones civiles y comunidades. La participacin de las comunidades rurales locales en la ejecucin de los trabajos en campo contribuyen a fortalecer la economa familiar, pero sobre todo crea una percepcin de
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sensibilizacin y reconocimiento de los programas que se realizan en el parque nacional a favor de su conservacin, donde la derrama de 1700000 pesos permiti la contratacin temporal de 15455 jornales. Los logros obtenidos durante el periodo 2003-2005 se pueden resumir en: a ]restauracin hidrolgica forestal de cerca de 5000 hectreas mediante tcnicas de silvicultura consistentes en la plantacin de casi 4 millones de individuos de Pinus hartwegii (85%), P. montezumae (5%), P. ayacahuite (5%) y Abies religiosa (5%); b ]conocimiento del estado actual de las poblaciones de teporingo (Romerolagus diazi ) y creacin de sitios de refugio o santuarios, as como la construccin de un sendero interpretativo con fines de educacin ambiental; c ]conformacin de un criadero de venado cola blanca (Odocoileus virginianus mexicanensis) con el propsito de repoblar las reas potencialmente adecuadas para esta especie; d ]liberacin y reintroduccin de una pareja de halcn cola roja (Buteo jamaicensis), y e ]sealizacin e imagen mediante letreros informativos colocados en campo y en el albergue de Paso de Corts, que recibe ms de 37000 visitantes nacionales al ao.
Cuadro 9.13 Tipos de ecosistemas que se encuentran en las reas naturales protegidas de las entidades federativas
Superficie total de las anp estatales y del DF en el Sinap (hectreas) Porcentaje de la superficie de las anp estatales y del DF en el Sinap Porcentaje del tipo de ecosistema en todo el pas
Tipo de ecosistema
Selva perennifolia y subperennifolia Selva subcaducifolia Selva caducifolia Selva espinosa Bosque de conferas Bosque de encino Bosque mesfilo de montaa Especial (mezquital, palmar natural y vegetacin de dunas costeras) Matorral xerfilo Pastizal Sin vegetacin aparente Vegetacin hidrfila Vegetacin inducida Otros usos Cuerpos de agua Total sig Base de datos Ecosistemas terrestres y costeros Ecosistemas marinos Total base de datos Total ajustado (por diferencia base de datos vs. sig )
401354 182471 197163 162259 257419 370381 51969 1070 537487 67151 1558 138901 189267 462941 42454 3063846 3063846 238008 3301854 3309418
12.13 5.51 5.96 4.90 7.78 11.19 1.57 0.03 16.24 2.03 0.05 4.20 5.72 13.99 1.28
4.24 3.86 1.16 8.37 1.53 2.38 2.85 0.23 0.93 0.54 0.16 5.34 2.87
Nota: los datos incluyen el conjunto de anp decretadas al 31 de agosto de 2008. Fuentes: inegi (2005); Bezaury-Creel et al. (2007).
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9.2.4 reas naturales protegidas de las entidades federativas

Las 279 anp de las entidades federativas (incluido el Dis trito Federal) con decreto vigente, y que no se encuentran sobrepuestas a anp federales, ocupan 3309417 hectreas (superficies determinadas mediante el Sistema de Infor macin Geogrfica, sig). Su cobertura representa 1.56% de la superficie terrestre e insular, la cual comprende casi 14% del total de la superficie de las anp decretadas en Mxico. En cuanto a tamao y porcentaje del territorio, destacan los siguientes estados: 5 Mxico con 629327 hectreas (29.4% de su territorio), Campeche con 504722 (8.9%), San Luis Potos con 397716 (6.2%), Quintana Roo con 149507 (3.8%), Guanajuato con 256560 (8.3%) y Aguascalientes con 106030 (20.1%). Actualmente cuatro estados Baja California, Chihuahua, Colima y Guerre ro no cuentan con anp estatales, aun cuando la Sierra de Majalca fue la primera anp decretada en Mxico por un estado, misma que fue establecida en 1926 mediante decreto del Legislativo de Chihuahua, y posteriormente convertida en Parque Nacional. Resulta interesante el he cho de que cuatro estados del sureste de la Repblica Campeche, Chiapas, Quintana Roo y Yucatn aun que no tienen jurisdiccin sobre el mar territorial, han
decretado 237939 hectreas de superficie marina como parte de sus anp costeras (cuadro 9.13).

No se pueden generalizar los elementos que caracterizan el contexto en el que se elaboran las polticas pblicas que darn paso a la creacin de las anp de las entidades fe derativas, sobre todo porque la situacin en cada estado necesariamente responde a situaciones particulares. A partir de 1988, con la expedicin de la lgeepa la cual establece el marco general que regula la participacin de las entidades federativas y los municipios en materia am biental, en los estados se vio la necesidad de crear leyes locales, mismas que prcticamente son un espejo de la legislacin federal. Es mediante estas leyes estatales y del Distrito Federal que finalmente se codific en toda la Re pblica el marco jurdico que permiti el establecimiento formal de anp (cuadro 9.14) en aquellas entidades fe derativas que carecan de este, ya que solo el Estado de Mxico haba expedido una ley especfica al respecto. En trminos generales se puede establecer que, en la gran mayora de las entidades federativas, an no existe una poltica de Estado manifiesta con respecto a las anp. En este sentido, prevalece el sello personal impuesto por
Cuadro 9.14 Sustento legal y cronologa del establecimiento de las reas naturales protegidas en las entidades federativas
Establecidas por el Legislativo y el Ejecutivo estatales, en cuyo caso se indica el sustento legal utilizado: Chihuahua (1926 Legislativo); Chiapas (1972 Legislativo); Estado de Mxico (1975 Legislativo; 1976 Ejecutivo, Ley de Parques Estatales y Municipales); Veracruz (1976 Legislativo; 1980 Ejecutivo, Ley de Bienes del Estado); Quintana Roo (1983 Ejecutivo, Ley Orgnica del Poder Ejecutivo del Estado); Tamaulipas (1985Ejecutivo, Ley de Desarrollo Urbano del Estado); Tabasco (1987 Legislativo); Nayarit (1987 Ejecutivo, Ley de Asentamientos Humanos del Estado) Expropiacin o compra de predios posteriormente destinados a anp : Durango (1975, La Michila); Jalisco (1984, Las Joyas); Michoacn (1985, Mariposa Monarca); Puebla (1985, Flor del Bosque, an no decretada como anp en 2008) Despus de la lgeepa (01/1988-1994) 1995-1999 2000-2006 Sin anp estatales Despus de la lgeepa (01/1988): Distrito Federal Establecidas por el Ejecutivo estatal: Hidalgo (1988, Territorio de Utilidad Pblica; 2002, parque estatal); Yucatn (1989); Chiapas (1990); Veracruz (1991); Sinaloa (1991); Estado de Mxico (1992); Tamaulipas (1992); Morelos (1992); Baja California Sur (1993); Michoacn (1993); Tabasco (1993); Aguascalientes (1994); San Luis Potos (1994); Sonora (1994), y Tlaxcala (1994, Ejecutivo) Establecidas por el Ejecutivo estatal: Puebla (1995); Quintana Roo (1995, parque urbano; 1996 zsce); Campeche (1996); Coahuila (1996); Guanajuato (1997), y Oaxaca (1997) Establecidas por el Ejecutivo estatal: Jalisco (2000); Nuevo Len (2000); Zacatecas (2001); Quertaro (2003); Nayarit (2003), y Durango (2004) Baja California, Chihuahua, Colima y Guerrero Establecidas por el presidente de la Repblica (1989) Establecidas por el jefe de Gobierno (1999)
Antes de la lgeepa (01/1988)
Nota: en Despus de la lgeepa , en negritas se indican los estados con iniciativas relacionadas con anp antes de la lgeepa . Fuente: legislacin ambiental de las entidades federativas.
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cada uno de los gobernadores con inters personal o no en el tema, lo que otorga un rasgo distintivo a los esfuer zos de creacin de anp, el cual se manifiesta en forma de impulsos creativos, seguidos de periodos de inactividad en la mayor parte de las iniciativas relacionadas con las anp estatales.
Marco institucional
Un indicador del grado de importancia que le otorga una entidad gubernamental a un tema en particular es el nivel jerrquico que se le asigna a la dependencia encargada de los asuntos relativos al mismo (cuadro 9.15). En este sen tido destaca la Comisin Estatal de Parques Naturales y de la Fauna, organismo descentralizado de la Secretara de Ecologa del Estado de Mxico, cuya jerarqua es su perior que en el resto de las entidades. La consolidacin de las iniciativas de los estados para el establecimiento y manejo de sus propias anp deber ir acompaada de un programa de apoyo por parte del go bierno federal que permita tanto un intercambio hori zontal de experiencias y mejores prcticas, como brindar oportunidades de acceso a fondos provenientes del pre supuesto federal, destinados al manejo directo de las reas
y al desarrollo de las capacidades locales para conservar las anp. En este sentido es preocupante la multiplicacin de iniciativas de algunos estados para que sus mejores anp se decreten en el mbito federal. Un ejemplo positi vo de este tipo de apoyo federal fue el que otorg el Pro grama de Desarrollo Institucional Ambiental (pdia) al estado de Campeche en el ao 2001, el cual con una inver sin federal de 390000 pesos dio como resultado el de creto de la Zona Sujeta a Conservacin Ecolgica BalamK, con ms de 400000 hectreas. Desafortunadamente el apoyo a las anp de las entidades federativas ya no lo incluy el pdia a partir de 2002. No obstante la magnitud de la superficie actualmente decretada como anp en los estados, es lamentable que todava se pueda afirmar que la mayor parte de estas cons tituyen parques de papel, debido a la falta de recursos humanos y financieros disponibles para su conservacin y manejo.
Marco legal
Como se indic, el sustento legal para el establecimiento y gestin de las anp de las entidades federativas (cuadro 9.16) se consolida a partir de la entrada en vigor de la
Cuadro 9.15 Nivel jerrquico de las dependencias encargadas de las agendas de medio ambiente y de las reas naturales protegidas en las entidades federativas
Nivel jerrquico a partir del gobernador
Segundo
Tercero
Cuarto
Quinto
Sin datos
Secretara: Baja California, Campeche, Coahuila, Distrito Federal, Durango, Primera instancia Guerrero, Jalisco, Estado dedicada de Mxico, Nayarit, exclusivamente Puebla, San Luis Potos a aspectos y Yucatn ambientales Instituto: Guanajuato, Oaxaca y Zacatecas Agencia: Nuevo Len Coordinacin: Tlaxcala
Subsecretara: Aguascalientes, Chiapas, Morelos, Quertaro, Quintana Roo y Tabasco Direccin: Chihuahua, Colima, Michoacn y Tamaulipas Consejo: Hidalgo Comisin: Sonora Coordinacin: Veracruz Comisin: Estado de Mxico
Direccin: Sinaloa Jefatura de Departamento: Baja California Sur
Primera instancia dedicada exclusivamente a la atencin de las anp
Jefatura de Departamento: Aguascalientes, Campeche, Michoacn, Tlaxcala, Yucatn y Zacatecas Coordinacin: Baja California
Direccin: Distrito Federal Jefatura de Departamento: Durango, Guerrero, Puebla, Quertaro y Veracruz.
Baja California Sur, Chiapas, Chihuahua, Coahuila, Colima, Guanajuato, Jalisco, Morelos, Nayarit, Nuevo Len, Oaxaca, Quintana Roo, San Luis Potos, Sinaloa, Sonora, Tabasco y Tamaulipas
Fuente: pginas en la red de las entidades federativas.
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Cuadro 9.16 Modalidades para el establecimiento de las reas naturales protegidas en las entidades federativas
Modalidad Entidades federativas
Establecidas por el Legislativo estatal Establecidas indistintamente por el Ejecutivo o por el Legislativo estatal
Durango Chihuahua Chiapas: a partir de 2006; no obstante, en la Ley de Equilibrio Ecolgico y Proteccin al Ambiente del estado de Chiapas se faculta al Ejecutivo estatal para expedir las declaratorias Aguascalientes, Baja California, Baja California Sur, Campeche, Chiapas, Coahuila, Colima, Distrito Federal, Guanajuato, Guerrero, Hidalgo, Jalisco, Estado de Mxico, Michoacn, Morelos, Nayarit, Nuevo Len, Oaxaca, Puebla, Quertaro, Quintana Roo, San Luis Potos, Sinaloa, Sonora, Tabasco Tamaulipas, Tlaxcala, Veracruz, Yucatn y Zacatecas
Establecidas por el Ejecutivo estatal o del DF
Fuente: legislacin ambiental de las entidades federativas.
lgeepa en 1988, sin embargo, en 2008 la mayor parte de los estados ya tienen una segunda generacin de la ley al respecto, derivada de las sustantivas reformas efectuadas a la propia Ley General en 1996. Una de las principales deficiencias observadas en la mayor parte de las leyes de las entidades federativas en cuanto a anp, es la carencia de bases para crear los es pacios para la participacin pblica en la conservacin y manejo de las reas. Esto retrasar enormemente el de sarrollo de las anp, ya que la situacin de la tenencia de la tierra es probablemente an ms crtica porque en la mayor parte de los estados se presenta menos superficie de propiedad pblica que la que existe en las reas de in ters de la Federacin.
9.2.5 reas naturales protegidas municipales

Un total de 85 anp municipales con decreto vigente han sido establecidas en 10 de las 32 entidades federativas de Mxico: Campeche, Chiapas, Coahuila, Hidalgo, Jalisco, Estado de Mxico, Quertaro, Tabasco, Tamaulipas y Yucatn. Las 84 anp municipales que no se encuentran sobre puestas a anp federales o estatales, actualmente abarcan 124065 hectreas y representan apenas 0.063% de la su perficie terrestre e insular de nuestro pas y 0.052% de la superficie de las anp decretadas en Mxico (cuadro 9.17). La mayor parte de estas reas son parques urbanos o pe riurbanos, por ejemplo, 67 de ellas son parques de apro ximadamente una hectrea en promedio decretados en diversos municipios por el gobierno del estado de Chia pas entre 1995 y 1996. Los municipios que destacan en cuanto a la importancia de sus anp son: Torren, Coah., con la Sierra y Can de Jimulco (48649 hectreas en el municipio); Zapopan, Jal., con la Barranca del Ro Santia go (17729); Quertaro, Qro., con la Zona Occidental de Microcuencas y Jurica Poniente (12267); Mrida, Yuc., con Tumben Cuxtal (10757), y Tampico, Tamps., con La Vega Escondida (2217).
Salvo Aguascalientes, Baja California, Baja California Sur, Hidalgo y Yucatn, las dems entidades federativas plan tean la creacin de sistemas de reas naturales protegidas locales (Hidalgo y Yucatn s lo contemplaban en la pri mera generacin de su legislacin ambiental). Aunque la visin integral como sistema constituye la herramienta bsica de planeacin de las anp en conjunto, solamente los estados de Guanajuato y San Luis Potos, as como el Distrito Federal han emitido instrumentos de planeacin que intentan lograr una visin que supere la de una sim ple agregacin de anp. De un total de 279 anp estatales, solo 18.3% (51 reas) cuentan con un programa de manejo: el Distrito Federal (5 reas), Guanajuato (5), Estado de Mxico (10), Michoa cn (1), Morelos (1), Nuevo Len (12), Quertaro (1), Quintana Roo (3), San Luis Potos (1), Tabasco (1), Tamau lipas (1), Veracruz (5) y Yucatn (5).
Contexto de polticas pblicas y marco institucional

El incipiente desarrollo de las anp municipales en este momento impide realizar un anlisis efectivo del contex to poltico y del marco institucional en los que estas se desarrollan. Sin embargo, el fortalecimiento de las capa cidades municipales para integrarse efectiva y proactiva mente a un verdadero esquema federativo, ha sido, por lo menos durante las ltimas dos dcadas, un importante componente de la poltica de Estado en todo el pas.
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Cuadro 9.17 Tipos de ecosistemas comprendidos en las reas naturales protegidas municipales
Superficie total de las anp municipales en el Sinap (hectreas) Porcentaje de la superficie Porcentaje del tipo de ecosistema de las anp municipales en el Sinap en todo el pas
Tipo de ecosistema
Selva perennifolia y subperennifolia Selva subcaducifolia Selva caducifolia Selva espinosa Bosque de conferas Bosque de encino Bosque mesfilo de montaa Especial (mezquital, palmar natural y vegetacin de dunas costeras) Matorral xerfilo Pastizal Sin vegetacin aparente Vegetacin hidrfila Vegetacin inducida Otros usos Cuerpos de agua Total sig Total ajustado (por diferencia base de datos vs. sig )
1296 22544 18330 5079 148 5517 4 0 44292 626 321 2078 9468 11086 2008 122798 124065
1.06 18.36 14.93 4.14 0.12 4.49 0.00 0.00 36.07 0.51 0.26 1.69 7.71 9.03 1.64
0.014 0.476 0.108 0.262 0.001 0.035 0.000 0.000 0.076 0.005 0.034 0.080 0.144
Nota: los datos incluyen el conjunto de anp decretadas al 31 de agosto de 2008. Fuentes: inegi (2005); Bezaury-Creel et al. (2007).
En este sentido es importante plantear algunos proble mas derivados de la confrontacin legal entre las faculta des que otorga el artculo 115 constitucional a los munici pios para planificar el uso del suelo y expedir las licencias de construccin, con respecto a aquellas que da el artcu lo 27 constitucional a la Federacin para imponer las modalidades sobre la propiedad, fundamento jurdico en ltima instancia de la facultad de la Federacin para es tablecer anp en el territorio mexicano en funcin de su utilidad pblica. Por lo anterior, resulta paradjico encontrarse con re soluciones judiciales que ordenan en 2005 al municipio de la Paz, BCS, que revoque un decreto de rea natural protegida municipal, la Zona de Conservacin Ecolgica y de Inters de la Comunidad Estero Balandra, estableci da en 2004; as como al municipio de Quertaro, Qro., en cuanto al correspondiente a la Zona Sujeta a Conserva cin Ecolgica Pea Colorada, establecida en 2002, y de clarado nulo el acuerdo de cabildo en 2006. Otras circunstancias confrontan a las anp federales con los municipios, como en el caso del juicio de contro
versia constitucional derivado del Programa de Desarro llo Urbano del Centro de Poblacin Tulum, que pretende autorizar desarrollos tursticos dentro del Parque Nacio nal Tulum, en el municipio de Solidaridad (ahora Tulum), Quintana Roo, o la aprobacin de un fraccionamiento urbano expedida por un cabildo saliente en el Parque Na cional Cumbres de Monterrey, en el municipio de Santa Catarina, NL. Asimismo, la gestin de la manifestacin de impacto ambiental regional ante las autoridades fede rales del Plan de Desarrollo Urbano Municipal expedido por el cabildo del municipio de Soto la Marina, Tamps., dentro del apff Laguna Madre y Delta del Ro Bravo, tambin ha provocado desencuentros entre los rdenes de gobierno estatal y municipal con el federal. Es induda ble que ser la Suprema Corte de Justicia la que resolver finalmente la validez de las facultades federales y las mu nicipales en el mbito de las anp. Esta resolucin deter minar en buena medida tanto el futuro de las anp fede rales, como el de las entidades federativas y municipales en Mxico.
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Cuadro 9.18 Modalidades para el establecimiento de las reas naturales protegidas municipales de acuerdo con la legislacin ambiental de las entidades federativas
Modalidad Entidades federativas
Establecidas por el Legislativo estatal Establecidas por el Ejecutivo estatal Establecidas por el Ejecutivo estatal o los ayuntamientos Establecidas por los ayuntamientos No contempladas en su legislacin ambiental
Chihuahua, Durango y Jalisco Chiapas, Coahuila, Guerrero, Hidalgo, Tabasco, Tlaxcala y Zacatecas Baja California Sur y Oaxaca Aguascalientes (Programa de Manejo dictaminado por la Secretara), Baja California, Campeche, Estado de Mxico (en los Planes Municipales de Desarrollo Urbano), Morelos, Nayarit, Nuevo Len, Oaxaca, Quertaro, Quintana Roo, SanLuis Potos (no especfico), Sinaloa, Tamaulipas, Veracruz, Yucatn (dictamen del gobierno del Estado) Colima, Distrito Federal (delegacionales), Guanajuato, Michoacn y Sonora
Notas: en negritas, aquellas entidades donde ya se han establecido anp de inters para los municipios. En Coahuila, Estado de Mxico e Hidalgo, rdenes de gobierno distintos al especificado han establecido anp municipales. Fuente: legislacin ambiental de las entidades federativas.
Marco legal
La mayor parte de las entidades federativas prevn en su respectiva legislacin ambiental el establecimiento de anp de inters para los municipios. Sin embargo, con esta co bertura legal solamente se han establecido anp municipa les en 10 estados de la Repblica mexicana (cuadro 9.18). Es importante aadir que independientemente de lo estipulado por las legislaciones estatales, cuando menos los ayuntamientos de Cuautepec de Hinojosa, de Singui lucan, en Hidalgo, y de Torren, en Coahuila, han estable cido sus propias anp. Asimismo, el Ejecutivo estatal del Estado de Mxico ha decretado anp de inters para algu nos municipios. Una percepcin errnea de lo que se debe considerar un anp, observada tanto en la creacin de anp munici pales como en algunas entidades federativas, se deriva de la inclusin en 1988 de los parques urbanos en la lgeepa como una categora de manejo de las anp fede rales. Es importante que en esta etapa incipiente de desa rrollo de anp de inters para los municipios, se establezca una categora legal que permita diferenciar claramente los espacios verdes urbanos como componentes esencia les de la infraestructura de los centros de poblacin, cuyo mantenimiento es sin duda un servicio pblico munici pal, as como el papel que pueden asumir los municipios en la conservacin de los espacios naturales que consti tuyen verdaderas anp. En este sentido, las anp munici pales brindan servicios ambientales a una porcin de la sociedad mexicana mucho ms amplia que los habitantes de la propia localidad y, por ende, se les deberan destinar ms apoyos presupuestarios estatales o federales que per mitan garantizar su viabilidad y permanencia.
A la fecha solo dos anp municipales, el rea Municipal de Proteccin Hidrolgica Barranca del Ro Santiago en Zapopan y la Zona Sujeta a Conservacin Ecolgica Re serva Cuxtal en Mrida, cuentan con sus respectivos pro gramas de manejo. Adicionalmente, el anp y Reserva Eco lgica Sierra y Can de Jimulco en Torren cuenta con un Reglamento de la Reserva Ecolgica Municipal.
Participacin pblica
Actualmente solo la Reserva Ecolgica Sierra y Can de Jimulco cuenta con un instrumento jurdico especfico que sustenta la creacin de su consejo asesor, por medio del Reglamento del Consejo Asesor de la Reserva Ecol gica Municipal, expedido el mismo da que se estableci la reserva con su reglamento correspondiente. Sin embar go este espacio, como todos aquellos experimentos inno vadores de participacin pblica existentes en Mxico, no ha estado exento de problemas y necesita ser consoli dado a lo largo del tiempo.
Recursos humanos y financieros

Finalmente, es importante insistir en que el incipiente desarrollo de las anp municipales en Mxico representa una veta prcticamente inexplorada para la conservacin de espacios naturales. Sin embargo, hoy da la capacidad institucional de gestin es muy limitada y no se cuenta con suficientes recursos humanos y financieros en la mayor parte de los municipios del pas. En este sentido, es nece sario que la Federacin establezca programas especficos
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de apoyo directo a los municipios que deseen desarrollar dicha capacidad y que cuenten en su territorio con espa cios naturales importantes para la conservacin de la bio diversidad y la generacin de servicios ambientales en el mbito regional.
9.2.6 reas naturales protegidas privadas y sociales

No obstante los esfuerzos realizados a la fecha en Mxico para establecer y consolidar las anp gubernamentales, es indispensable reconocer que buena parte de la biodiver sidad terrestre mexicana se ubica fuera de estas reas, en terrenos que pertenecen a comunidades, ejidos y peque os propietarios y que en muchos de los casos no se deben incluir en un rgimen de proteccin gubernamental.
Los esfuerzos individuales o colectivos de ciudadanos en Mxico para proteger espacios naturales no es un fen meno nuevo (De la Maza Elvira y De la Maza Elvira 2005). Sin embargo, es solo recientemente que este movimiento empieza a tomar forma e impulso, y por ende a manifes tarse como un componente que puede desempear una funcin importante en la conservacin de la biodiversi dad mexicana en un futuro cercano (cuadro 9.19).

La poltica de modernizacin del campo mexicano y las consecuentes modificaciones a la Constitucin y a la Ley Agraria efectuadas en 1992, representan el marco de po lticas pblicas en el cual se encuentran inmersas las di versas y dispersas iniciativas para la conservacin de tie
Cuadro 9.19 Tipos de ecosistemas que se encuentran en las reas naturales protegidas privadas y comunitarias (hectreas)
Superficie total Superficie total de las Porcentaje de las reas destinadas reservas privadas y sociales Superficie total de la superficie Porcentaje del tipo voluntariamente fuera de anp federales, de las anp privadas de las anp de ecosistema a la conservacin estatales, DF y municipales y sociales privadas y sociales en todo el pas
Tipo de ecosistema
Selva perennifolia y subperennifolia Selva subcaducifolia Selva caducifolia Selva espinosa Bosque de conferas Bosque de encino Bosque mesfilo de montaa Especial (mezquital, palmar natural y vegetacin de dunas costeras) Matorral xerfilo Pastizal Sin vegetacin aparente Vegetacin hidrfila Vegetacin inducida Otros usos Cuerpos de agua Total sig Total ajustado (por diferencia base de datos vs. sig )
25082 2298 31990 2 35762 11398 17446 5 46862 18014 0 551 1136 5152 142 195840 203233
13252 185 11259 2787 15799 85625 7132 668 96642 67217 3905 3735 2417 2530 421 313575
38333 2483 43249 2789 51561 97024 24578 673 143504 85231 3905 4286 3553 7683 563 509416
7.52 0.49 8.49 0.55 10.12 19.05 4.82 0.13 28.17 16.73 0.77 0.84 0.70 1.51 0.11 100
0.405 0.052 0.255 0.144 0.307 0.624 1.347 0.143 0.248 0.679 0.409 0.165 0.054
Fuentes: inegi (2005); Bezaury-Creel et al. (2008b, c). Nota: los datos incluyen el conjunto de advc certificadas al 31 de julio de 2008 y las reservas privadas y sociales detectadas hasta esa fecha.
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rras privadas y sociales en Mxico. Estas modificaciones estn generando cada da, a mayor velocidad, profundos cambios cualitativos y cuantitativos, no solo en la es tructura de la tenencia de la tierra, tambin en los patro nes de uso del suelo y, por ende, en los ecosistemas de Mxico. A la fecha la falta de definicin de una poltica de Es tado al respecto, as como la inexistencia de incentivos fiscales y estmulos econmicos especficos, no ha permi tido que muchas comunidades, ejidos, pequeos propie tarios y empresas se articulen formalmente en programas para la conservacin, restauracin y uso sustentable de sus tierras, en un marco coherente que represente un in sumo importante tanto para apoyar la estrategia nacional para la conservacin de los ecosistemas y su biodiversi dad, como para el mantenimiento de los bienes y servi cios ambientales que estos espacios proveen a la sociedad en su conjunto. El 16 de mayo de 2008 el Legislativo federal aprob re formas y adiciones a diversas disposiciones de la lgeepa, para fortalecer la certificacin voluntaria de predios. Me diante esta reforma se codifican las reas destinadas vo lun tariamente a la conservacin, mismas que se estable cen mediante un certificado que expide la Semarnat, por medio de la Conanp, y con el cual se reconocen como anp administradas directamente por sus propietarios y que se manejan conforme a la estrategia definida por el propie tario en el certificado.
destacan las diferentes ong afiliadas a Pronatura, A.C., The Nature Conservancy y muchas otras. Una nueva modalidad mixta en la que participan el sector pblico, comunidades y ong conservacionistas se establece a partir de 2003 con la expropiacin con certada de las tierras de uso comn del ejido Alfredo V. Bonfil, localizado en las islas Espritu Santo y Partida del Golfo de California, as como la expropiacin concertada en 2004 de las ampliaciones forestales de los ejidos de Xcupilcacab, Konchn, Moch-Cohuoh e Ich-Ek en la Re serva de la Biosfera Calakmul, en Campeche. En estos casos los habitantes de los ejidos accedieron voluntaria mente a la expropiacin, la titularidad de la propiedad recay directamente en la Conanp y las ong conserva cionistas aportaron los recursos econmicos para dar suficiencia presupuestaria al acto de expropiacin.
Otros esquemas
Un esquema interesante es el que se desarroll para el Fondo Monarca, en el cual comunidades y particulares con propiedades dentro de la Zona Ncleo de la Reserva de la Biosfera Mariposa Monarca crearon un fideicomiso al que aportaron el uso del suelo de sus terrenos para su conservacin; las ong proveen anualmente y a perpe tuidad recursos provenientes de un fondo patrimonial que permiti al principio compensar a los propietarios por una parte de los volmenes de extraccin de madera autorizados antes del establecimiento de la reserva y no aprovechados, as como por una parte del costo de los servicios de conservacin realizados por los propietarios. Sin embargo, para que sea funcional como un instrumen to econmico a largo plazo, se requieren esquemas de gobernabilidad efectivos en la regin y un mayor monto de capital que permita compensar adecuadamente tanto el diferencial de los ingresos perdidos por los propieta rios, como cubrir los costos derivados de la vigilancia y el monitoreo. Solo as se evitar efectivamente la tala ilegal y se podr considerar como un esquema exitoso de con servacin derivado de un mecanismo econmico p blico-privado.
Marco institucional
Dos vertientes permiten definir los marcos de desarrollo institucional en los cuales se han hecho los principales esfuerzos ciudadanos para proteger espacios naturales en Mxico. Por un lado, los trabajos autogestivos comu nitarios para lograr una reapropiacin de sus territorios, utilizarlos sustentablemente y proteger su patrimonio natural, utilizando esquemas de ordenamiento comuni tario del territorio que se comenzaron a desarrollar a par tir de las ltimas dcadas del siglo pasado y que han sido facilitados por proyectos como el Plan Piloto Forestal de Quintana Roo, Conservacin de la Biodiversidad por Co munidades Indgenas (Coinbio), el Proyecto de Conser vacin y Manejo Sustentable de Recursos Forestales en Mxico (Procymaf ), el Proyecto de Manejo Integrado de Ecosistemas en Tres Ecorregiones Prioritarias (mie) y otros ms. Por otro lado, los proyectos privados de conser vacin de tierras impulsados por organizaciones no gu bernamentales nacionales e internacionales, entre las que
Marco legal
Los proyectos privados y sociales para la conservacin, restauracin y uso sustentable de tierras en Mxico se desarrollan principalmente en un marco legal que esta blece lmites en cuanto a la magnitud de su superficie, determinados por la Ley Agraria para usos productivos
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Recuadro 9.7 Conservacin privada y comunitaria de la naturaleza en Mxico: antecedentes histricos

Roberto G. de la Maza La proteccin de predios privados para garantizar la permanencia de sus servicios ambientales es una prctica aeja en Mxico. Al llegar de Espaa en 1803 las Ordenanzas para el gobierno de los montes y arbolado, y cuando algunos hacendados fueron dotados de ttulos nobiliarios, pudieron destinar el uso de sus predios para este fin. De esta manera, Pedro Romero de Terreros, conde de Regla, seleccion dos predios, Real del Monte y Atotonilco el Chico, y los protegi con el nombre de Bosques Vedados. Desgraciadamente, despus de la Independencia la ley de 1826 expropi estos terrenos. En 1864 Manuel Villada, integrante de la Comisin Cientfica de Pachuca, haca notar que el Bosque Vedado de Real del Monte se encontraba prcticamente destruido; mientras que el Bosque Vedado del Chico an se conservaba en buen estado (Villada 1865). Alrededor de 1824 lleg a Mxico el botnico de origen germano Karl Sartorius y compr la propiedad denominada El Mirador, en las cercanas de Huatusco, Veracruz. En ella cultiv cafetales que le permitieron ganarse la vida y protegi la exuberante vegetacin que tanto le fascinaba. El Mirador funcion como estacin biolgica internacional a la que acudieron zologos y botnicos como Wilhelm Karwinski, Auguste Sall, Ferdinand Deppe, Theodore Harwegg y Karl Bartholomeus Heller, quienes describieron nuevos taxa para la ciencia. Estas actividades cientficas fueron clave para el conocimiento de la biodiversidad mexicana y tuvieron consecuencias tan relevantes como la primera expedicin mexicana que ascendi hasta la cima del Pico de Orizaba, en 1848 (Heller 1987). Posteriormente, la primera constancia de proteccin gubernamental de un rea boscosa, a instancias de la peticin expresa de un particular, ocurri durante el gobierno de lvaro Obregn, en 1923, cuando se protegi la Hacienda de San Jos de los Leones, ubicada en Naucalpan, en el Estado de Mxico: el seor ingeniero Antonio Daz Snchez, propietario de la expresada finca, se ha dado cuenta de la importancia que la vegetacin forestal tiene y por ello ha solicitado del Ejecutivo Federal a mi cargo se declare como Zona Protectora Forestal la que constituyen los terrenos forestales de su hacienda (ine s/f). En este mismo tenor, las autoridades del ayuntamiento de Guadalupe Hidalgo consideraban necesaria la reforestacin de la Sierra de Guadalupe y, en 1923, solicitaron que fuera declarada zona protectora forestal.
(agrcola, ganadero o forestal), y en su caso por las res tricciones impuestas en cuanto a la propiedad en las zo nas restringidas especificadas por la Ley de Inversiones Extranjeras. Los cdigos civiles y mercantiles de las enti dades federativas tienen una funcin preponderante en cuanto a la disponibilidad de instrumentos contractuales y de derechos reales para la conservacin de tierras pri vadas. En este sentido, Pronatura, A.C., logr instrumen tar en el estado de Veracruz la primera servidumbre con fines de conservacin en Mxico y plantear un conjunto de herramientas legales disponibles en Mxico para sus tentar la conservacin de estos espacios. La lgeepa prev dos casos especficos mediante los cuales se pretende formalizar y articular la participacin de estos actores en la conservacin de los ecosistemas y la biodiversidad presente en sus predios. En el artculo 59 se indica que los ciudadanos podrn solicitar voluntaria mente que en sus terrenos se decrete una anp y que ellos mismos sern los responsables del manejo de dicha rea.
Y en el artculo 77 bis se dice que los ciudadanos po drn solicitar que los trabajos de conservacin realizados en sus terrenos sean certificados por el gobierno como anp, en la categora de reas destinadas voluntariamente a la conservacin, y manejados conforme a los esquemas propuestos por ellos mismos. Asimismo, en el artculo 64bis se prev el establecimiento de incentivos econ micos y estmulos fiscales especficos para los predios certificados. En el mbito federal, a la fecha solo se ha declarado un rea de acuerdo con los trminos previstos en el artculo 59 de la lgeepa, el Parque Nacional Sierra de rganos, Zacatecas (Semarnap 2000), con una superficie de 1124 hectreas. Sin embargo, el gobierno del estado de Hidalgo y dos de sus municipios ya han decretado en forma an loga, y conforme con su legislacin estatal, cinco reas naturales protegidas con una superficie de 124 hectreas. Asimismo, el gobierno del Distrito Federal ya estableci dos anp con esta modalidad, las reserva ecolgicas co
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munitarias San Nicols Totolapan y San Miguel Topilejo. La legislacin ambiental de 14 entidades federativas ya considera el reconocimiento de esquemas privados y so ciales de conservacin (cuadro 9.20). De acuerdo con el artculo 77 bis de la lgeepa, a julio de 2008 la Comisin Nacional de reas Naturales Prote gidas ha certificado 170 predios o conjunto de predios con una superficie total de 203233 hectreas, de los cua les la mayor parte corresponde a ejidos y comunidades con 144871 y 58362 hectreas de pequeas propiedades. En forma anloga, cuando menos 11 predios con una su perficie de 6926 hectreas han sido certificados por el gobierno del estado de Veracruz, de acuerdo con su legis lacin, y una ms con ocho hectreas fue certificada por el gobierno del estado de Hidalgo. El futuro desarrollo de los esquemas de conservacin privados y sociales requerir un mayor fortalecimiento del marco legal en el cual se desarrolla (cuadro 9.21), es pecialmente en lo referente a los programas de apoyo y estmulos fiscales. Solo as las anp privadas y sociales se
podrn multiplicar y consolidar como un elemento im portante de la estrategia nacional para la conservacin de la biodiversidad y el mantenimiento de los servicios am bientales que los espacios naturales brindan a la sociedad.
El desarrollo de anp privadas y sociales en Mxico es el resultado de mltiples esfuerzos individuales, aislados y dispersos efectuados por una gran diversidad de actores sociales. La carencia de una visin compartida, diversi ficada y capaz de articular sus diferentes elementos en esta etapa, por un lado permite el despliegue de una gran creatividad para explorar mltiples estrategias novedosas; pero, por otro, impide que se canalice una mayor canti dad de recursos para acelerar su desarrollo, promover el fortalecimiento del marco legal para favorecer su expan sin y crear sinergias entre sus diferentes integrantes y componentes. La certificacin de la Conanp establece como una de
Cuadro 9.20 Esquemas para la proteccin de tierras privadas y sociales en las entidades federativas, utilizando como referencia los esquemas establecidos en la lgeepa
Esquema Entidades federativas
Artculos 59 y 77 bis Artculo 59 Artculo 77 bis Sin normatividad para reas privadas y sociales Incentivos econmicos
Coahuila (s/p), Guanajuato (s/p), Morelos (s/p), San Luis Potos (s/p), Hidalgo (s/p) y Nuevo Len (s/p), endonde los ayuntamientos tambin pueden emitir certificados Colima (s), Distrito Federal (s) y Quertaro (s/p) Estado de Mxico (s/p), Nayarit (s/p), Puebla (s/p), Tamaulipas (s/p) y Veracruz (s/p) Aguascalientes, Baja California, Baja California Sur, Campeche, Chiapas, Chihuahua, Durango, Guerrero, Jalisco, Michoacn, Oaxaca, Quintana Roo, Sinaloa, Sonora, Tlaxcala, Yucatn y Zacatecas Distrito Federal: programa especfico de apoyo a reas decretadas en primera instancia y obligatoriedad deprogramar los recursos financieros requeridos por dicho programa estipulado en la ley
s: social; p: privada Fuente: legislacin ambiental de las entidades federativas.
Cuadro 9.21 Superficie protegida mediante esquemas privados y sociales (hectreas)

Propiedad Certificada federal (advc) Certificada entidades federativas No certificada Fuera de anp Dentro de anp Total
Privada Social Pblica, con apoyo privado (exceptuando superficie certificada) Total
58363 144880 203243
908 147 6000 7055
340477* 294883* 160253 795613
280443* 356680* 6000 643123
119304* 83229* 160253 362786
399748* 439909* 166253 1005910
* Por lo menos. Fuentes: certificados emitidos por la Conanp al 31 de julio de 2008; Bezaury-Creel et al. (2008b, c). Nota: los datos incluyen el conjunto de advc certificadas al 31 de julio de 2008 y las reservas privadas y sociales detectadas hasta esa fecha.
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Recuadro 9.8 El modelo comunitario de conservacin en Oaxaca

Salvador Anta Fonseca Gustavo Snchez Oaxaca es uno de los estados de la Repblica con mayor biodiversidad y la entidad con mayor diversidad tnica (16grupos), donde las comunidades indgenas y mestizas son propietarias de 77% del territorio estatal mediante sus bienes comunales y ejidos, y donde se encuentra la mayor parte de esa biodiversidad. Es en estos territorios donde se conservan y manejan los cerca de 5.1 millones de hectreas de bosques y selvas (Anta y Merino 2003). No obstante, la superficie que se encuentra en rgimen de proteccin formal con la figura de anp es mnima, pues cubre solo 3.3% (316981 hectreas) de la superficie del estado (Anta y Merino 2003). Sin embargo, cuando se revisa otro tipo de instrumentos de regulacin y manejo de recursos naturales, como los programas de manejo forestal (pmf ), las unidades de manejo para la conservacin de la vida silvestre (uma ), los ordenamientos territoriales comunitarios (otc) y las reas comunitarias protegidas (acp) encontramos que el rea con manejo y proteccin comunitaria es signifi cativamente mayor de la que representan las anp, ya que considerando todos estos instrumentos se alcanza una superficie de 1.5 millones de hectreas (15% del territorio estatal). El inters por definir y establecer reas comunitarias para la conservacin es un proceso histrico que existe en diferentes comunidades y regiones de Oaxaca. Es muy probable que como parte del legado cultural de los pueblos prehispnicos, ligado a su vez a conceptos simblicos de la naturaleza, se haya heredado el culto y respeto a determinados sitios considerados espacios mgico-religiosos. Ese respeto y esa visin simblica parecen ser la causa del inters por mantener protegidos y conservados diferentes lugares de Oaxaca, como el Cerro Rabn en la Mazateca, el Zempoaltpetl en la Mixe, el Guiengola en el rea Zapoteca del Istmo, o el Cerro Huatulco en la costa, por citar algunos ejemplos. La permanencia de la comunalidad (Martnez 2003) o la organizacin comunitaria es tambin parte de un proceso que explica el inters y el acuerdo entre muchas comunidades de Oaxaca por mantener reas naturales libres de aprovechamiento de sus recursos naturales. La defensa del territorio y sus recursos naturales son elementos que han permitido cohesionar a las comunidades y ha generado una identidad definida por la pertenencia a un territorio. Los avances que se fueron consolidando en materia de conservacin comunitaria en Oaxaca llamaron la atencin de algunas instituciones internacionales de financiamiento, como el Fondo Mundial para la Naturaleza (wwf) y el Fondo para el Medio Ambiente Mundial (gef ). As, el wwf incorpora en sus lneas de trabajo el apoyo a las iniciativas de conservacin comunitaria de Huatulco, Ixtepeji y Yavesia, mientras que el Banco Mundial, por medio del gef, comienza el financiamiento de la organizacin civil Proyectos de Sierra Norte para elaborar un estudio de las reas comunitarias en la Sierra de Jurez y evaluar la factibilidad de extender esta propuesta a un mayor nmero de comunidades. Posteriormente, el Banco Mundial con el apoyo del Procymaf y la Delegacin Semarnat en Oaxaca elaboraron una propuesta de solicitud para financiar el establecimiento de reas comunitarias de conservacin, misma que se extendi a los estados de Guerrero y Michoacn. En el ao 2001 el gef autoriz un financiamiento de 7.5 millones de dlares para ejecutarse en siete aos, con el propsito principal de promover y establecer reas comunitarias de conservacin mediante el proyecto denominado Conservacin de la Biodiversidad por Comunidades Indgenas (Coinbio) (World Bank 2000). El Coinbio enfoc sus actividades en tres regiones del estado de Oaxaca: la Sierra Norte, la regin de Yautepec y la Costa. En los ltimos aos, en particular a partir de 2003, la Direccin Regional Pacfico Sur de la Conanp comenz a impulsar el proceso de certificacin de iniciativas comunitarias, que es el reconocimiento que expide la Conanp a aquellas comunidades, ejidos o pequeos propietarios que han establecido reas para su conservacin, por medio de un certificado que se basa en el artculo 59 de la lgeepa (Snchez 2005). Esta nueva iniciativa ha permitido certificar ms de 50000 hectreas comunitarias en Oaxaca en 18 comunidades y ejidos, como el Cerro de las Flores, el Sistema Comunal de reas Protegidas en Santa Mara Huatulco y una importante extensin de ms de 20000 hectreas de bosque mesfilo continuo en las comunidades de Santa Cruz Tepetotutla, San Antonio del Barrio, Santiago Tlatepusco y San Pedro Tlatepusco, Cerro Chango en el ejido Nuevo San Jos Ro Manso, as como Cerro Azul en Santa Mara Chimalapa.
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las obligaciones de los titulares la elaboracin del progra ma de manejo del rea, el cual debe tomar en cuenta lo previsto en el estudio que present para obtener el certi ficado. Asimismo, en los predios adquiridos con el apoyo de The Nature Conservancy se utiliza como instrumento de planeacin la metodologa denominada Plan de Con servacin de Sitio, la cual identifica los valores de con servacin, las amenazas a estos y prev las medidas ne cesarias para mitigar dichas amenazas como el principal instrumento para su manejo.
Recursos financieros
Es interesante el hecho de que ambas vertientes de desa rrollo de iniciativas relacionadas con la conservacin de tierras privadas y sociales cuenten con un componente importante de financiamiento internacional. Las iniciati vas sociales que han sido apoyadas por proyectos como el Coinbio y el Procymaf, de la Conafor, y el mie, de la Conanp,6 han contado tanto con financiamiento externo, como proveniente de fondos fiscales federales. Es impor tante aclarar que estas iniciativas contemplan proyectos integrales y que solo una porcin de dicho financiamien to ha dado como resultado la creacin de reas protegi das comunitarias. En el caso de las iniciativas privadas la principal fuente de financiamiento para la compra de tierras o la adquisi cin de derechos sobre estas (servidumbres, usufructos, contratos, fideicomisos, etc.) han sido las ong conserva cionistas internacionales. Sin embargo, el papel que em piezan a tener tanto las ong conservacionistas naciona les como algunas empresas mexicanas en este rubro, da a da es ms relevante. Los montos dedicados a estas acti vidades no son fciles de identificar, aun as, no es aventu rado estimar una inversin superior a los 25 millones de dlares, sin considerar los fondos requeridos para el ma nejo cotidiano de estas reas. En cuanto a financiamien tos no relacionados con la compra directa de tierras, sino para el desarrollo de proyectos nacionales para el fomen to de la actividad, destaca el ejecutado por Pronatura, A.C., con un monto total de 1.85 millones de dlares, de los cuales 0.75 fueron aportados por el gef, 0.4 por fun daciones internacionales y 0.7 por la propia ong. Un componente que cada da adquiere mayor impor tancia como incentivo para las comunidades, ejidos y pequeos propietarios para el establecimiento de anp privadas y comunitarias, son los programas de pagos por servicios ambientales (hidrolgicos-psah y carbono y bio diversidad) operados por la Conafor, cuya continuidad a
mediano plazo ahora apoya el proyecto Servicios Am bientales del Bosque.7 La terminacin a corto plazo de los programas Coinbio, Procymaf y mie plantean la necesidad de que se institu cionalicen como instrumentos de la poltica forestal o, en su caso, se sustituyan por otros con caractersticas simi lares. Asimismo, es urgente el establecimiento de un pro grama de apoyo especfico manejado directamente por la Conanp, el cual permita canalizar incentivos econmicos que compensen a los propietarios tanto de las reas des tinadas voluntariamente a la conservacin, como de las reservas privadas y comunitarias, por los gastos y costos que implica mantener los servicios que brindan sus pre dios a la sociedad en general. Asimismo, se requiere trabajar creativamente con el Poder Legislativo y la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, con el fin de establecer estmulos fiscales que pro muevan la certificacin y permanencia de las reas desti nadas voluntariamente a la conservacin, como se prev en el artculo 64 bis de la lgeepa, entre los que se po dran enunciar: la acreditacin directa del equivalente al impuesto sobre el activo fijo en labores de conservacin de predios certificados Conanp; la acreditacin de una porcin del impuesto sobre la renta a empresas ganade ras equivalente a las porciones de sus predios certificados Conanp, o a empresas forestales que restrinjan los apro vechamientos forestales en bosques con alto valor de con servacin en cuanto al valor de los volmenes no apro vechados y dedicados a proteger los ecosistemas.
9.2.7 Integracin en el paisaje de las reas naturales protegidas en Mxico

Es evidente que ningn anp ser capaz de conservar por s sola la totalidad de su biodiversidad, si adicionalmente no se ponen en prctica proyectos integrales que favorez can el manejo sustentable de otros territorios en su rea de influencia y ms all de esta, de los cuales dependen las metapoblaciones de las diferentes especies y se desa rrollan procesos tanto fsicos como biolgicos, que son esenciales para mantener la viabilidad funcional del rea. Esta realidad ha dado lugar a diversos planteamientos, entre otros: los corredores biolgicos, las reservas archi pilago (Halffter 2005), los instrumentos de planificacin territorial ecolgica y urbana, la integracin de paisajes productivos sustentables y el diseo de sistemas de anp. Dichos sistemas deben estar funcionalmente integrados en cuanto a la conectividad de los flujos espaciales de las poblaciones de flora y fauna, su complementariedad en
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funcin de la diversidad de hbitats que protegen y, de ser posible, la replicabilidad funcional de todos sus elemen tos, previendo el caso de la imposibilidad a largo plazo de proteger a todos y cada uno de estos. Actualmente en Mxico se estn utilizando diversos instrumentos de poltica pblica y de accin social para planificar y estabilizar el uso del suelo y las aguas, en un contexto de integracin de esquemas de conservacin y aprovechamiento sustentable de recursos naturales (Fig. 9.3). Entre ellos podemos mencionar: el ordenamiento ecolgico del territorio (oet); las zonas de restauracin; la zonificacin forestal; los programas de pagos por ser vicios ambientales desarrollados por la Conafor y aque llos derivados de otras iniciativas; las reas de refugio para proteger especies acuticas; las unidades de mane jo para la conservacin de la vida silvestre (uma); los or denamientos comunitarios del territorio (oct), as como las reservas comunitarias que de estos se derivan; las reas forestales permanentes de ejidos productores forestales, los aprovechamientos forestales sustentables certificados por el Forest Stewardship Council (fsc) y la atencin es pecial a los bosques de alto valor de conservacin (bavc) en bosques certificados por la fsc; los aprovechamientos pesqueros sustentables certificados por el Marine Steward ship Council (msc), y las reservas privadas. El uso de otros instrumentos ya contemplados por la legislacin mexi cana tambin ofrece nuevas perspectivas an no experi
mentadas, como el uso de: el hbitat crtico para la con servacin de la vida silvestre; las reservas de aguas na cionales para garantizar el caudal mnimo ecolgico en corrientes superficiales, y las zonas restringidas a la rea lizacin de actividades con organismos genticamente modificados, entre otras (cuadro 9.22). La integracin en el paisaje de un mosaico de usos di versificados representar la estrategia ms viable para conservar y aprovechar sustentablemente la biodiversi dad en Mxico, utilizando la combinacin de la gama de instrumentos disponibles para planificar el uso del suelo y las aguas en un contexto de integracin de esquemas de conservacin, restauracin y aprovechamiento sustenta ble de recursos naturales, estableciendo sinergias entre los instrumentos de poltica pblica y de aquellos deriva dos de la accin social. En este sentido es importante evi tar el uso de frmulas preconcebidas o recetas, ya que la combinacin ptima de los diversos instrumentos debe ser especfica para cada una de las regiones del pas, en funcin de sus peculiares condiciones sociales y ecolgi cas, situacin que determina al fin y al cabo la viabilidad y efectividad de cada uno de estos instrumentos. Es ne cesario recalcar que en algunas regiones de Mxico, las anp necesariamente deben desempear una funcin se cundaria ante la mayor viabilidad que representa el uso de otros instrumentos socialmente ms idneos, para lo grar la conservacin de la biodiversidad en el paisaje.
Cuadro 9.22 Cobertura de instrumentos de poltica pblica y accin social para la conservacin, el aprovechamiento sustentable y la restauracin de recursos naturales
Instrumento Superficie (hectreas) Fuente
Ordenamiento Ecolgico del Territorio Ordenamiento Comunitario del Territorio Programas de pagos por servicios ambientales Conafor (psah, psa-cabsa) Unidades de Manejo para la Conservacin de la Vida silvestre (intensivas y extensivas) reas forestales permanentes Aprovechamientos forestales sustentables certificados por el Forest Stewardship Council Aprovechamientos pesqueros sustentables certificados por el Marine Stewardship Council Humedal de importancia internacional Ramsar (fuera de las anp) Zonas de restauracin
9954748 3021863 1294103 30420000 643219 629535 1568944 1880944 1657349
Semarnat-dgpairs (2008), ajustado. Solamente se cuantifican los regionales no estatales y los locales Gonzlez et al. (2008) 2003-2006: Bezaury-Creel e Iglesias-Gutirrez (2007); 2007: JosArmando Alans de la Rosa, Conafor, com. pers. Semarnat-dgvs (2008) Bezaury-Creel y Ochoa-Ochoa (2008); Smartwood (2008) Un total de 897402 hectreas han sido certificadas por el fsc en Mxico. La superficie indicada solo incluye los certificados vigentes (Bezaury-Creel et al. 2008a) Bezaury-Creel et al. (2008a) Ramsar 2008 Diario Oficial de la Federacin y peridicos oficiales de las entidades federativas
Nota: existe sobreposicin entre los diferentes instrumentos y, por tanto, no es factible realizar una suma directa.
Predios con Pago por Servicios Ambientales, Conafor 2003-2006 reas Forestales Certicadas por el Forest Stewardship Council reas Marinas Certicadas por el Marine Stewardship Council Areas Forestales Permanentes Ordenamientos Comunitarios Territoriales Unidades de Manejo para la Conservacin de la Vida Silvestre () reas de Restauracin Ecolgica reas Naturales Protegidas () Humedales de Importancia Internacional Ramsar fuera de las
Figura 9.3 reas naturales protegidas y otros instrumentos de poltica pblica y accin social para la conservacin, el aprovechamiento sustentable y la restauracin de recursos naturales.
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Notas
1 La poblacin se cuantifica cuando el punto que representa el centroide de la localidad se ubica dentro del polgono del anp. 2 Sergio Graf no concuerda con esta aseveracin, ya que se minimiza la importancia del periodo 1994-2000, cuando en realidad este es un verdadero parteaguas en la reforma ins titucional para atender la poltica ambiental y los recursos naturales del pas, pues es entonces cuando se crea la base institucional presente, por ejemplo, la Comisin Nacional de reas Naturales Protegidas. 3 Estas cifras se refieren a recursos fiscales. De 1993 a 1995 el ine contaba con un donativo del gef por 33 millones de dlares para 10 anp, ms 15 millones de dlares para cuatro reservas adicionales en la frontera norte como parte de un crdito para el proyecto marco de Frontera Norte, como par te de las negociaciones del captulo ambiental del tlc. 4 Comunicacin personal con Ren Macas, Conanp, agosto de 2008. Esta cifra no incluye la inversin realizada por la Conanp en las regiones prioritarias para la conservacin y para las especies prioritarias. Todas las cifras se refieren al presupuesto modificado. 5 Se incluye exclusivamente la superficie terrestre decretada. 6 El Coinbio (2001-2007), con un costo total de 18.7 millones de dlares, de los cuales 7.5 fueron aportados por el gef, y el resto fueron prstamos: 2.6 del Banco Interamericano de Re construccin y Fomento (birf); 6.9 de los gobiernos federal y estatales, y 1.7 de otras fuentes. El Procymaf, con un costo en su primera fase (1997-2003) de 15 millones de dlares pro venientes de un prstamo del birf y una segunda fase (20042007) de 28.9 millones de dlares, de los cuales 21.3 provie nen de un prstamo del birf y 7.6 del gobierno de Mxico. El mie (2000-2008), con un costo total de 77.36 millones de dlares, de los cuales 15.65 provienen del gef y 61.71 del gobierno mexicano. 7 Con un monto total de 156.56 millones de dlares, de los cuales 80.66 provienen del gobierno mexicano, 45 de un prstamo del birf, 15.9 de otras fuentes y 15 de un donativo del gef.
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Segunda parte

Conservacin de la biodiversidad en Mxico

reas naturales protegidas y desarrollo social en Mxico

Capital natural de Mxico Vol. II : Estado de conservacin y tendencias de cambio

9 reas naturales protegidas y desarrollo social en Mxico

9.1 La funcin social de las reas naturales protegidas

9.1.1 Poblacin en las reas naturales protegidas

Capital natural de Mxico Vol. II : Estado de conservacin y tendencias de cambio

739227 372225 441042

75.02 11.28 27.21

1293802 414202 561045

4.46 25.44 8.74

1351480 519577 610073

1.84 13.15 2.75

1376378 587907 626862

Muy bajo Bajo Mediano Alto Muy alto Total

857880 169212 385690 414495 441772 2269049

37.81 7.46 17.00 18.27 19.47 100

235 257 681 1196 3055 5424

4.33 4.74 12.56 22.05 56.32 100

71.56 328.59 6.65 130.14 55.19 9.35

243978 725227 360044 953919 197962 2481130

9.83 29.23 14.51 38.45 7.98 100

81 297 569 2805 1819 5571

1.45 5.33 10.21 50.35 32.65 100

9 reas naturales protegidas y desarrollo social en Mxico

Cuadro 1 Resumen de actividades de ecoturismo y su regulacin en el apff Yum Balam, 2002-2008

2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

300 2000 6593 9091 12900 14000

1600000 5280000 7280000 10320000 11200000

Capital natural de Mxico Vol. II : Estado de conservacin y tendencias de cambio

Recuadro 9.1 [concluye]

9.1.2 Rgimen de propiedad territorial y reas naturales protegidas

9 reas naturales protegidas y desarrollo social en Mxico

60.34 12.01 20.38 7.27 100

55.8 15.6 22.9 5.7 100

9.2 Las reas naturales protegidas de Mxico

Capital natural de Mxico Vol. II : Estado de conservacin y tendencias de cambio

Recuadro 9.2 Atencin a grupos irregulares en la Selva Lacandona

9 reas naturales protegidas y desarrollo social en Mxico

Capital natural de Mxico Vol. II : Estado de conservacin y tendencias de cambio

Cuadro 9.5 Cobertura territorial de las reas naturales protegidas (hectreas)

19815364 3309418 124065 202670 7054 637123 24095694

15311323 3071479 124065 202670 7054 637123 19353714

7.79 1.56 0.06 0.10 0.00 0.32

4504041 237939 0 0 0 0 4741980

Recuadro 9.3 Efectividad de las reas naturales protegidas de Mxico

9 reas naturales protegidas y desarrollo social en Mxico

Recuperacin Prdida Recuperacin Prdida Incremento Reduccin Incremento Reduccin Reduccin

13.6 29.6 34.3 11.4 29.5 34.1 20 34.3 100

0.0 13.6 0.0 11.4 2.3 0.0 20 0.0

9.1 13.6 5.7 14.3 6.8 9.1 14.3 0.0

2.3 13.6 0.0 14.3 18.2 0.0 11.4 0.0

4.6 0.0 8.6 0.0 100.0

e = efectivas; ea = efectivas amenazadas; ne = no efectivas; nea = no efectivas amenazadas; d = deterioradas.

Capital natural de Mxico Vol. II : Estado de conservacin y tendencias de cambio

Recuadro 9.3 [concluye]

9 reas naturales protegidas y desarrollo social en Mxico

Efectividad supercie transformada Efectiva Efectiva amenazada No efectiva No efectiva amenazada

Efectividad supercie transformada Efectiva Efectiva amenazada No efectiva No efectiva amenazada

Capital natural de Mxico Vol. II : Estado de conservacin y tendencias de cambio

9.2.1 El Sistema Nacional de reas Naturales Protegidas

9 reas naturales protegidas y desarrollo social en Mxico