DE LAS CONCESIONES A LOS CONTRATOS:

Tabla de Contenido:

MARCO TEORICO CONCEPTUAL *

SISTEMA DE HIPOTESIS *

PRIMERA PARTE:

LA ERA DE LAS CONCESIONES *

I. Génesis y Prehistoria del Régimen Concesionario *

II. La Legislación Petrolera De Gumersindo Torres a Néstor Luis Pérez *
III. La "Ley-Convenio" de 1943 *
IV. Del "Fifty-Fifty" a la Frustración del "Pentágono Petrolero" *
V. Contratos de Servicios vs. No Más Concesiones *
VI. La Paz Petrolera *
VII. La Política Petrolera y el Panorama Económico Internacional al Inicio
de los Setenta *
VIII.- Reversión: La Difícil Transición. *
IX. La Reversión Anticipada. *

SEGUNDA PARTE

LA ERA DE LOS CONTRATOS *

X.- El Nuevo Paquete Ley-Convenios *

XI.- El Marco Formal *
XII.- La Cara Oculta del Nuevo Paquete: Contratos de Asistencia Técnica y
Comercialización *
XII-a. Asistencia Técnica: El Golpe Maestro. *
XII-b. Comercialización, Segundo Pilar del Paquete Desnacionalizador. *
XIII.- Los Contratos Renegociados: Renovación de la Fórmula Dependiente
*
XIV.- Los "Caminos de Verdes" del Costo Tecnológico. *
XV.- Recapitulación y Conclusiones *
MARCO TEÓRICO CONCEPTUAL
La nacionalización de la industria petrolera venezolana, concebida como
reversión anticipada, es decir, como adelanto de la fecha en la cual la Nación
ejercería ese derecho, establecido en los contratos concesionarios y
garantizado por la Constitución Nacional, significó el fin de la era de las
concesiones.

A ese desenlace se llegó como resultado de la concurrencia de una serie de

procesos económicos y políticos a nivel nacional, que a su vez estaban
condicionados y, en muchos casos directamente determinados por
acontecimientos y desarrollos generados a nivel internacional.

De todos esos procesos y circunstancias, unos más significativos y

determinantes que otros, es factible hacer diversos enfoques para resaltar la
incidencia de un determinado factor. Ese es precisamente nuestro caso: el
planteamiento que nos proponemos desarrollar en este trabajo tiene como
hilo conductor y punto de partida el análisis de las contradicciones entre
forma y contenido en la evolución de las relaciones entre el Estado venezolano
y las compañías petroleras internacionales, ayer concesionarias y hoy
suministradora de asistencia técnica y gerencial, agentes universales de
compras de la industria y comercializadoras de la producción nacional en una
proporción cercana al ochenta por ciento.

Esta óptica no implica olvido del múltiple condicionamiento externo a ellas

mismas a que están sometidas estas relaciones; por el contrario, pretendemos
realizar un análisis del problema que tenga presente en todo momento el
conjunto de circunstancias que lo definen. La omisión de tales circunstancias
haría intrascendente la exposición, pues al presentar a los protagonistas de
estas relaciones como entes autónomos, soberanos, se dejan de lado factores
reales determinantes. Un claro ejemplo de ello lo encontramos en el libro "La
Política del Petróleo en Venezuela", cuyo autor, Franklin Tugwell, se plantea
el estudio de esa política en una forma similar a la que aquí intentamos, pero
con la diferencia de que explícitamente considera al Gobierno venezolano y a
las compañías concesionarias de hidrocarburos como protagonistas soberanos
de un "juego" en el cual cada participante aporta y negocia determinadas
prestaciones y contraprestaciones:

"Los contendores en este ‘juego’ son típicos dependiente mutuos, en tanto

que cada cual depende y confía en el otro para que la actividad productora y
sus beneficiosos resultados continúen. Las compañías reciben beneficios y
acceso continuado a los recursos; el gobierno obtiene ingresos fiscales
importantes e ímpetus para el desarrollo de la economía." 1
Con tal óptica es fácil limitar los conflictos y la evolución de la relación
considerada a un simple estira y encoge entre los beneficios de las
transnacionales y la participación gubernamental en el negocio, como en
efecto lo hace Tugwell, aún después de reconocer que se trata de un esquema
burdo, cuando presenta como rasgo característico de la evolución de las
condiciones en la relación concesionaria al aumento de la participación
estatal "...Desde los primeros años de la década del 20 cuando la participación
del Estado en las ganancias era a duras penas del 15 por ciento..." hasta el
momento en que está escribiendo su obra, 1974, año en el que esa
participación alcanza, según él, al 85%. 2

A pesar de lo candorosa, tal es la percepción más generalizada del proceso

vivido en nuestro país en cuanto al manejo del petróleo y es también la que
intentamos combatir en nuestra exposición en torno a la divergente evolución
de forma y contenido en esta materia. Es por ello que, al lado de la reseña de
la evolución de la capacidad del Estado venezolano para defender su
participación en el reparto de la renta petrolera, destacamos todo el conjunto
de circunstancias y acciones del capital petrolero internacional que
distorsionan y frenan esa evolución, arrinconándola la mayoría de las veces
en el ámbito de lo meramente formal.

Desde nuestro punto de vista, definimos como forma a los instrumentos

jurídicos, contractuales y reglamentarios con arreglo a los cuales se otorgaban
y recibían las concesiones y aquéllos que en nuestro tiempo determinan el
funcionamiento de la industria petrolera venezolana como una ‘compañía
anónima’ que puede pactar convenios de asistencia técnica y
comercialización, otorgándole atribuciones que la convierten en una entidad
para-estatal, semiautónoma.

1 Tugwell, Monte Avila Ed., Caracas 1977, pág. 27.

2 Ibíd.., pág. 35

Por otra parte, entendemos como contenido, esencia real del movimiento que
analizamos, a la resultante del conjunto de factores de poder e intereses que
ejercen sus fuerzas en uno u otro sentido en cada oportunidad y determinan
el verdadero carácter de las relaciones Estado- concesionarias, a sus
resultados en términos de usufructo de beneficios y control de las decisiones
en la industria petrolera; determinación que se ha impuesto siempre,
independientemente del cascarón legal correspondiente, bajo su cobertura si
es posible, retorciéndolo convenientemente en otras oportunidades o, en
último caso, ignorándolo.

Y es que el contenido de esas relaciones no es otra cosa que una forma

particular de expresión de la lucha de clases dentro del capitalismo
contemporáneo. En este sentido nos parece interesante la nomenclatura que
proponen Petter Nore y Terisa Turner en la introducción de su recopilación
"Oil and Class Struggle", donde identifican cinco dimensiones, cinco formas de
manifestarse la lucha de clases en la industria petrolera a nivel mundial. Aún
cuando diferimos de estos autores en algunas de sus formulaciones por el
dogmatismo que, a nuestro entender, las impregnan, utilizamos su esquema
de "dimensiones" de la lucha de clases en la industria petrolera para precisar
el campo en que ubicamos nuestro análisis.

La primera de estas dimensiones o formas de la lucha de clases es la del

"antagonismo existente entre las burguesías nacionales e internacionales,
representadas respectivamente por los Estados-Nación y las compañías
petroleras”3.

Nuestro análisis se va a centrar en esta dimensión y las referencias a las otras

cuatro se harán siempre en función de su incidencia en este Ámbito particular,
pero es indispensable mencionarlas y asumir su existencia como parte
indisoluble de la compleja realidad que estudiamos. En el orden expuesto por
los mencionados autores, esas otras dimensiones serían:

• Las contradicciones en el propio seno de la industria entre el capital y los

trabajadores petroleros.

• Las contradicciones entre clases y fracciones por el control del poder estatal
en el seno de los países productores.

3 Nore y Turner, Op. Cit., pág. 1. Traducción nuestra.

• La lucha entre clases explotadas y explotadoras, tanto en estos mismos

países como a nivel internacional.

El antagonismo entre fracciones de la propia burguesía internacional basada

en los principales países industriales.

Estas cinco dimensiones agregan un sentido más preciso a la múltiple

determinación a que aludíamos al principio. Pero es indispensable precisar,
por nuestra parte, que al ubicarnos en la dimensión que hace referencia al
antagonismo entre el Estado y el capital petrolero internacional no asumimos
la identificación del Estado-Nación con la burguesía nacional que pareciera
desprenderse de la formulación citada y que a nuestro entender peca por
excesivo esquematismo, simplificador de una realidad mucho más compleja,
en todos los casos y en particular en el venezolano.

En nuestro país el control del Estado no ha sido detentado exclusivamente por

la burguesía y en los años iniciales de su historia petrolera ni siquiera existía
una clase que mereciera tal denominación. El proceso de conformación de
una burguesía nacional y su lucha por participar y hegemonizar el control del
Estado en Venezuela es coetáneo con la implantación de la industria petrolera
como generadora fundamental de los ingresos externos del país. En muchas
oportunidades la política petrolera va a ser, también, reflejo de esa pugna
por el control del Estado nacional y a ellas haremos referencia en el transcurso
de nuestra exposición.

Como es obvio, nuestro enfoque parte de la concepción global que

sustentamos sobre el contexto socio- económico contemporáneo y la situación
de Venezuela dentro del mismo como país capitalista subdesarrollado,
petrolero- dependiente, caracterización sobre la cual hay discusiones y
matices desarrollados por varios autores, pero en torno a los cuales no vamos
a insistir.

En particular, nos hacemos solidarios del doble enfoque formulado por el

Profesor Francisco Mieres, quien postula una interpretación de la estructura
del sistema capitalista mundial, considerándolo

1) Como conjunto de Naciones - Estado o formaciones económico-sociales

nacionales en las que el modo de producción capitalista es dominante,
organizado como ente bipolar con un centro dominante y una periferia
subdesarrollada.

2) Como formación económico-social única mundializada, transnacional,

compleja y heterogénea, donde el modo capitalista domina sobre otras formas
económicas secundarias. El proceso mundial de acumulación, concentración
y centralización de capital, eje dinámico, ha conducido hoy a la cúpula de la
dominación y explotación a los gigantescos monopolios transnacionales. En
lugar de relaciones entre naciones, tenemos aquí relaciones entre clases
sociales y grupos económicos. 4

Partiendo de las consideraciones expuestas es que hacemos los siguientes

planteamientos hipotéticos, cuyo desarrollo y sustentación fáctica y
documental constituyen la parte medular de este trabajo.

4 Francisco Mieres, “La Crisis actual del capitalismo. El impacto energético.

Mimeografiado, CEAP, FACES, UCV. s.f.

SISTEMA DE HIPÓTESIS
La nacionalización petrolera fue la conclusión, entre otros desarrollos, de un
largo y conflictivo proceso de agotamiento del patrón normativo formal de las
relaciones entre el Estado venezolano y las compañías extranjeras
concesionarias; es decir, del conjunto de estructuras legales y reglamentarias
en el marco del cual se desarrollan esas relaciones.
Ese agotamiento se venía haciendo crítico en la medida en que nos
acercábamos a 1983, año en el cual se iniciaría el vencimiento y por ende la
reversión de las concesiones de hidrocarburos, sin que para esa fecha
estuviera prevista una alternativa clara para el ulterior desarrollo de la
industria, cercada por la norma constitucional que establecía el no
otorgamiento de nuevas concesiones y el voluntario enanismo en el que fue
mantenida la Corporación Venezolana del Petróleo durante sus quince años
de existencia.

Este dilema tenía soluciones divergentes perfectamente identificables: Una,

"subversiva" a los ojos del status y lesiva de las reglas del juego impuestas por
la "buena vecindad", era la preparación del país para asumir plenamente el
control de su industria. Esta opción, defendida por los sectores de avanzada
del país, en especial por verdaderos profetas en el desierto de la talla de
Salvador de la Plaza, fue delineada en términos de posibilidad realizable
incluso para gobiernos no necesariamente revolucionarios por Juan Pablo
Pérez Alfonzo, al postular, dentro de su "Pentágono Petrolero", junto al
principio de 3m no mas concesiones, la creación y desarrollo de la CVP. Pero
esa posibilidad fue eludida, ignorada e incluso desnaturalizada con la
negociación de unos Contratos de Servicios que, como lo demostraran en su
oportunidad diversos analistas, no eran otra cosa que concesiones disfrazadas
para burlar el principio constitucional que prohibía nuevos otorgamientos de
las mismas.

La segunda de las opciones a que nos referimos es, desde luego, la propiciada
por las compañías y sus voceros en FEDECAMARAS, quienes consideraban que
el principio de "no más concesiones había colocado a la industria petrolera en
un curso de declinación" 5

Los esfuerzos de este sector se van a encaminar a la búsqueda de una

alternativa cónsona con la preservación de su participación privilegiada en el
negocio. Una nueva fórmula de asociación dependiente con el capital
transnacional que incorporara algún maquillaje renovador era la solución más
"saludable", si se miraba con los ojos geopolíticos de sus proponentes criollos.

Los Contratos de Servicio se van a convertir en el primer ensayo de esa fórmula

alternativa y preservadora de la buena salud del negocio. El largo debate en
torno a estos contratos y su ulterior frustración vienen a constituir una
expresión de la confrontación entre las dos opciones mencionadas;
confrontación alrededor de la cual gira la política petrolera de los últimos
veinticinco años: con marchas y contramarchas, pero con el predomino a la
larga de los sostenedores de la asociación incondicional con el capital
petrolero internacional. De esta constatación emerge nuestra hipótesis
central:
La nacionalización, evento culminante de esa política petrolera, plasma, en
realidad, el estado de las fuerzas de estas dos posiciones y, no siendo una
excepción de la tendencia secular, también en esta oportunidad termina por
triunfar el partido de la asociación transnacional. De una manera tal que, al
cabo de un forcejeo trascorrales, la nacionalización viene a ser convertida en
su opuesto: un pacto laboriosamente trabajado que propiciará el
mantenimiento y la ampliación, en extensión e intensidad, del control
transnacional sobre el petróleo venezolano.

El instrumento fundamental para la obtención de tan paradójico resultado de

una nacionalización fue el bloque de convenios firmados tras bastidores
mientras se discutían públicamente los términos de la "Ley que Reserva al
Estado la industria y el comercio de los hidrocarburos". Con lo que, en suma,
la nacionalización resulta ser fruto de un nuevo paquete Ley-Convenios al
estilo del pacto entre el gobierno y las compañías que institucionalizó en 1943
el régimen concesionario.

5 Luís Vallenilla, Auge, Declinación y Porvenir del Petróleo Venezolano.

En otras palabras, nuestra afirmación fundamental es la de que con el fin de

la era concesionaria no pasamos a la era del control pleno por parte del Estado
sobre su industria petrolera, sino a una nueva modalidad de relación
subordinada Estado-transnacionales. Más elástica y sutil, más adaptable a la
evolución de las realidades económicas y políticas contemporáneas, que
manteniendo y profundizando las características esenciales de la situación
anterior, fuera a la vez un cierto "aggiornamento", una puesta a tono con el
signo de los tiempos que desmovilizara los sentimientos negativos que
despertaba el viejo sistema concesionario.

Esta nueva forma de existencia de la relación dependiente se funda en un

también nuevo tipo de contrato, distinto formalmente del contrato
concesionario, pero que obtiene con más eficiencia los mismos resultados: Los
Convenios de Asistencia Técnica y Gerencial y los contratos de compraventa
de petróleo y productos para su comercialización internacional.

"En lugar de la presencia directa, prepotente e irritante de los dueños

extranjeros, de sus campamentos cercados, de sus sistemas exclusivos de
seguridad y de comunicaciones y de sus inmensos beneficios, la "asistencia
tecnológica "se negocia en minúsculos grupos de expertos, a espaldas del
público, del grueso del personal y hasta del Congreso y de los organismos
contralores. Por otra parte, los "asesores" foráneos residentes en el país se
vuelven casi imperceptibles y muchos "consejos" y "soluciones" llegan por
ondas invisibles a terminales de computador. 6
Una salida como ésta venía siendo discutida y propuesta hacía algún tiempo
por investigadores vinculados al gobierno norteamericano y a las
transnacionales. En particular, James Akins, Zar energético de Nixon,
posteriormente Embajador en Arabia Saudita y luego asesor muy bien pagado
en ese mismo país, expuso brillantemente las ventajas, para los intereses de
las compañías y del sistema en general, de darle una vía de escape formal al
peligroso vapor del nacionalismo, en su famoso ensayo "The Oil Crisis, This
Time the Wolf is Here". 7

Constata Akins que un gran número de funcionarios de las empresas petroleras

examinaban la posibilidad de establecer

6 Francisco Mieres, “El papel del petróleo venezolano en la perspectiva de la

crisis energética”, en Petróleo y Desarrollo en México y Venezuela. Ed.
Nueva Imagen, UNAM, México 1981, pág. 235.

7 Akins, Op. Cit., Foreign Affairs, abril 1973

nuevas relaciones con los países productores, ante la evidencia de que la era
de las concesiones había terminado.

"...una nueva y dramática oferta a los productores podría garantizar la

tranquilidad durante otra generación" 8

más adelante, después de comentar la situación que al respecto se vivía en

el Medio Oriente ante las exigencias de árabes y persas, concluye que no
será fácil, ni aún deseable resistir un cambio a estas alturas porque...

"Sin importar lo que resulte de los acuerdos existentes, las compañías

continuarán desempeñando un papel importante en el transporte, refinación
y distribución del petróleo, y es muy probable que también lo harán en la
producción del petróleo durante los próximos diez años." 9

Las reflexiones de Akins han pasado a formar parte del sustento de la

estrategia principal de las Siete Hermanas en sus relaciones con los países
productores, como lo demuestran los acuerdos de participación y
nacionalizaciones parciales a que se avinieron en los países del Medio
Oriente.

Otro de los investigadores a los que nos referíamos es Gerard M. Brannon, de

la Fundación Ford, quien elaboró unas propuestas de "Políticas Respecto a la
OPEP" como parte de un informe para el proyecto de políticas energéticas
de esa Fundación, en el cual aporta nuevos y esclarecedores elementos en el
mismo sentido expuesto por Akins:
"Las leyes tributarias, hasta de esos países son más difíciles de cambiar que
los precios. Si los países productores se adueñaran efectivamente de la
producción petrolera, su interés estaría en seguir empleando la burocracia
existente de las compañías petroleras para utilizarla como administradores y
técnicos de la producción. La gran diferencia estaría en que los países
productores podrían fijar los precios y no tendrían el recurso de los
impuestos para asegurar la disciplina de precios contra los países
particulares atraídos por la perspectiva de una venta mayor a un precio más
bajo." 10

Esas proposiciones se hicieron política concreta y se ejecutaron con óptimos

resultados para las compañías en las

8 Ibíd., Versión castellana mimeografiada, CEAP, FACES, UCV, 1976. Pág. 14

9 Ibíd.., Pág. 15.
10 Brannon, Op. Cit., mimeo CEAP, FACES, UCV, 1976.
negociaciones que dieron paso a la nacionalización de la industria petrolera
en Venezuela.

Las condiciones que quedan establecidas en todo contrato siempre están

determinadas por el poder negociador de cada una de las partes y es el caso,
justamente, que los resultados reales de este nuevo sistema, en sus siete años
de vigencia en nuestro país, nos conducen a afirmar que el nunca sepultado
Cartel Petrolero Internacional -el verdadero cartel, el de las Siete Hermanas
y sus asociados- impuso nuevamente sus condiciones a los gobernantes y
principales gestores de la industria petrolera venezolana. Lejos de estar en
mengua la marea de las transnacionales, con la nacionalización, el cartel
petrolero evidencia su poder y ejercido contundentemente su capacidad
negociadora frente al Estado venezolano. No en balde se vanagloria de haber
hecho el mejor negocio de su historia:

"...La EXXON recibió unos 510 millones de dólares de compensación directa

por la nacionalización de la Creole Petroleum. También obtuvo el derecho de
comprar petróleo a un precio que se vuelve a negociar cada trimestre. Y, lo
que es más importante, la compañía recibe ahora pagos por cada barril de
petróleo embarcado y refinado."

"A pesar de que el gobierno venezolano no accede a publicar el monto de los

pagos, se sabe que es muy generoso -tan generoso de hecho que las facciones
liberales y de izquierda venezolanas lo consideran una verdadera entrega.
EXXON también rehúsa especificar la importancia de los pagos, pero R.H.
Herman, el vicepresidente de mercadeo de la compañía, dice con una
verdadera sonrisa: "Logramos un acuerdo razonable con Venezuela y
esperamos poder lograr lo mismo con los sauditas." 11
Debemos señalar que, a nuestro entender, un factor coadyuvante de tales
resultados lo constituyó la aceptación generalizada, por todo el espectro
político nacional, de la inevitabilidad de la asociación del Estado venezolano
con el capital petrolero internacional para el manejo y disposición de sus
recursos de hidrocarburos. Sobre la base de consideraciones geopolíticas,
tecnológicas y financieras que no intentamos discutir en este trabajo, esa
asociación se ha presentado como un dato inmodificable de la realidad y las

11 Sanford Rose, “¿Por qué está en mengua la marea de las

transnacionales?”. Fortune, Agosto 1977.

diferencias al respecto son de grado, pues ni los más acerbos críticos plantean
una ruptura de la misma como opción válida.

Sin ubicarnos en la posición de proponer un Apocalipsis purificador,

consideramos que tal limitación permitió la mediatización del proceso, hasta
llegar a la situación actual, donde con las galas de la nacionalización el gran
capital petrolero se ha dado maña para retener en sus manos el mango de la
sartén. Infructuosas han sido las denuncias de algunos sectores académicos
ante los oídos sordos de los gobernantes de turno y de una nación convencida
de que "ahora el petróleo es nuestro": Los contratos de asistencia técnica y
comercialización son hoy el modelo general de la nueva asociación Estado-
Transnacionales para la disposición de los recursos de hidrocarburos del país.

Para precisar aún más nuestro enfoque sobre el carácter de la nacionalización

petrolera debemos discutir y pesar la entidad de los criterios y parámetros
con los que evaluamos ese proceso.

Decíamos antes que la forma de las relaciones consideradas era provista por
el marco legal y reglamentario. En el caso de la nacionalización, ese marco lo
constituye la "Ley que Reserva al Estado la Industria y el Comercio de los
Hidrocarburos" y sus reglamentos, los cuales han determinado un profundo
cambio en la calidad jurídica de los antiguos concesionarios, quienes ahora no
son propietarios de ningún activo tangible que materialice su presencia física
en el negocio petrolero nacional. Aún más, la gran mayoría de esos
concesionarios, los pequeños desde luego, perdieron todo tipo de contacto
con el negocio petrolero venezolano.

Desde este punto de vista, las grandes transnacionales que siguen en la brecha
han sido colocadas "del lado afuera" de la industria petrolera nacional... en
un cierto sentido. Si bien los vínculos transnacionales con la industria no se
establecen ahora con su inversión en el país, ha emergido un nuevo
mecanismo que consagra esos vínculos, un nuevo tipo de relación contractual,
distinta en todos sus términos, fines declarados, condiciones y plazos, del
contrato concesionario: Los contratos de asistencia técnica y
comercialización. Queda así asentada una clara evolución de la forma que,
aparentemente reduce los encadenamientos externos de la industria
petrolera nacional.

Pero en verdad, -sostenemos- esa evolución no ha tenido una proyección en

igual dirección en la esencia de la relación dependiente Estado venezolano -
transnacionales petroleras. Para demostrar esta afirmación debemos precisar
los rasgos que nos permiten identificar y evaluar esa esencia.

A nuestra manera de ver, podemos aproximarnos a ella a través de los

resultados efectivos del proceso, contrastados con criterios tales como el
nivel de injerencia y determinación de ambos polos de la relación bajo estudio
en el sistema de toma de decisiones de la industria en cuanto a políticas a
largo plazo y planificación, por un lado, y en lo referente a la gestión de los
programas y actividades en curso, por el otro, en todas sus fases -exploración,
explotación, manufactura y comercialización.

Colocados en esa perspectiva, estaremos en capacidad de determinar el

sentido en el que se toman las decisiones, al establecer un balance de sus
resultados, respondiendo a preguntas claves: ¿Quién se beneficia y en qué
proporciones? ¿Con qué consecuencias socioeconómicas, políticas y
ecológicas, presentes y futuras?

Ahora bien, como lo documenta una extensa bibliografía en todos los idiomas,
12 el petrolero es el mayor negocio del mundo. Si ha devenido elemento vital,
base energética fundamental del desarrollo industrial, sobre esa condición,
que no fue necesariamente el resultado del simple desarrollo tecnológico y
que está envuelta entre los condicionantes del modelo de acumulación
capitalista contemporáneo, se ha levantado la mayor acumulación
concentrada de poder económico y político no estatal de nuestros tiempos: el
Cartel Petrolero Internacional, las siete hermanas que han usufructuado casi
exclusivamente durante décadas la circunstancia de monopolizar una fuente
de energía cuyos costos de extracción están muy por debajo de los de las otras
fuentes. El petróleo se convierte así en un gigantesco portador de renta
diferencial y absoluta. Las luchas que se desatan en torno a él, en
consecuencia, son por la apropiación de los beneficios excedentes que genera,
los cuales se incrementaron durante varias décadas, en la medida en que su
disponibilidad era insuficiente para cubrir la demanda que por él se generaba.

12 A título de muestra: Tugendhat, C. Petróleo el mayor negocio del mundo.

O’Connor, R., Los barones del petróleo, Sampson, A., Las siete hermanas,
Blair, John M., The Control of Oil, Odell, P., Petróleo y poder mundial.
"Como la demanda global de energía no puede ser satisfecha por el petróleo
u otra fuente más barata, el valor de la energía está muy por encima de los
costos promedios de extracción del petróleo. Por eso las compañías
petroleras pueden realizar enormes beneficios excedentes, los cuales
podrían, en condiciones de absoluta propiedad capitalista sobre la tierra, ser
transformados completamente en renta absoluta y diferencial apropiada por
el propietario de la tierra." 13

En consecuencia, la lucha por la apropiación de esos beneficios excedentes es

la esencia del conflicto entre las burguesías internas de los países
productores, parapetadas tras sus respectivos Estados y las compañías
petroleras internacionales.

La generación de excedentes en la industria petrolera es una materia objeto

de estudio desde múltiples ópticas y perspectivas para definir el carácter y
significación económica de tales antecedentes. Capital, renta o beneficio;
renta absoluta o diferencial 14 la cuestión no está definitivamente resuelta,
pero en lo que a nuestra investigación concierne, lo esencial estriba en el
hecho mismo de la generación constante en este siglo de ese excedente en la
industria petrolera y en los resultados de la lucha que se ha entablado por su
reparto. En este sentido consideramos, al igual que J.P. Angelier 15 que el
reparto de la renta petrolera es la base del modo de articulación existente
entre los agentes económicos en conflicto dentro de la industria, justamente
los polos de la relación que estudiamos.

En general compartimos el enfoque de Angelier sobre la industria petrolera,

(entendida ésta como el conjunto de capitales públicos y privados, nacionales
e internacionales, invertidos en todas las fases del proceso productivo que
termina en los derivados primarios del petróleo: gasolina, kerosén, gasoil,
fuel-oil, etc.) enfoque que arranca de la constatación del carácter global de
dicha industria y de la existencia en su seno de una dinámica de la desigualdad
entre dominadores y dominados en la creación y apropiación de la renta
petrolera, motor de dicha industria:

13 Wolfgang Hein, “Oil and the Venezuelan State”, en Nore y Turner

(compiladores), Oil and Class Struggle. Pág. 229. Traducción. Nuestra, CMP.
14 Angelier, J. P., La renta petrolera, Mommer, B., Renta del suelo e historia,
Ferrán, B., Los precios del petróleo, Rivero, R., La renta absoluta, Massarrat
M., Crisis de la energía o crisis del capitalismo.
15 Angelier, Op. Cit., págs. 15-16

"Es necesario aclarar, primero, que la renta tiene la misma naturaleza que la
ganancia: es plusvalía extraída por el capital y realizada en la venta de
mercancías. Pero si bien la ganancia del capital petrolero es plusvalía
obtenida por éste durante la implementación del proceso de producción de la
industria petrolera y realizada al vender los productos refinados, la renta
petrolera, en sí misma, está constituida por plusvalía originada en esferas de
producción distintas de la industria petrolera y realizada en la venta de los
productos petroleros." 16

La puesta en marcha del proceso de producción de la industria petrolera por

parte del capital petrolero permitirá la creación de la renta petrolera, y las
condiciones de instrumentación de este proceso de producción determinarán,
en última instancia, el monto absoluto de la renta petrolera, así como las
partes relativas de la renta percibidas por el capital petrolero y los Estados
petroleros. 17

La historia de la política petrolera venezolana no es mas que el desarrollo de

ese conflicto de intereses. Cada una de sus etapas configura un estadio de la
asociación conflictiva entre burguesía interna e internacional para el reparto
de la renta. El último de esos hitos fue el pacto nacionalizador, a partir del
cual rigen nuevas reglas del juego. Lo que intentamos demostrar es que se
trata del mismo viejo juego y que no se han modificado las circunstancias que
fueron aducidas por la Comisión Presidencial de Reversión como justificación
económica de la nacionalización: "Los ingentes beneficios económicos
obtenidos por la industria privada" y la "desproporción manifiesta entre el
capital promedio o el activo fijo de las empresas, por una parte y las ganancias
obtenidas, por la otra" 18

Sostenemos que, por el contrario, esa desproporción se ha hecho descomunal,

al mantenerse e incrementarse los beneficios del capital petrolero
internacional, pese a que ya no pueden presentarse como la remuneración de
alguna inversión realizada en el país. La percepción de los mismos se
mimetiza, parcialmente, en los descuentos otorgados por las operadoras
nacionales en los contratos de compraventa de petróleo y productos, y en los
pagos de una "Asistencia Técnica" para cuya prestación adquirieron derechos
exclusivos

16 Ibíd..., Pág. 14.

17 Ibíd.., Pág. 15

18 Nacionalización del petróleo en Venezuela. Tesis y documentos

fundamentales. Ediciones Centauro 77, p. 29-30
y cuyo monto registrado, absolutamente injustificado pasa de los cuatro mil
millones de dólares en el lapso 76-82. Más aún, con la renegociación de estos
contratos, a partir de 1980, el mecanismo se perfecciona y los caminos de la
exacción tecnológica se multiplican y capilarizan hasta hacerse inasibles.
La verificación de lo anteriormente expuesto mediante el estudio de los
contratos mencionados, tanto de los iniciales como de los renegociados,
constituye el centro del proceso de comprobación de nuestras hipótesis en
cuanto a las características del pacto nacionalizador. Subsiste, sin embargo,
una cuestión básica cuyo planteamiento general es el siguiente:

Aceptemos que se hacen pagos y descuentos sin contraprestación alguna, que

se otorgan de manera graciosa cuotas de participación en el negocio petrolero
venezolano a las cuatro más conspicuas "hermanas" del cartel y que todo ello
constituye, cuando menos, una dejación de soberanía... Pero, dejando de
lado lo que para algunos son conceptos abstractos y colocándonos ante las
realidades geopolíticas y del mercado petrolero internacional ¿Es en verdad
un mal negocio la asociación con el capital petrolero internacional?
¿Realmente se han modificado de manera negativa para el país las
proporciones del reparto de la renta petrolera después de la nacionalización
de la industria?

A la primera pregunta es relativamente sencillo responder, apelando al

testimonio de quienes han escrito la historia de la política petrolera
venezolana, y es lo que intentamos hacer en la primera parte de nuestro
trabajo. Pero la segunda pregunta puede constituir todo un programa de
investigación, dadas las dificultades que opone el secreto y la voluntad de
desinformación con la que se manejan estas magnitudes: No existe la
posibilidad de responder, con certeza y de buenas a primeras, "las
proporciones eran 70-30 y ahora son 85-15", al estilo Tugwell. Por ello,
acudimos a todos los indicadores que nos pueden permitir aventurar una
inferencia. Los citados contratos y sus implicaciones económicas son algunos
de ellos, los crecientes costos unitarios de la industria petrolera nacionalizada
y su menguante capacidad generadora de excedente, contrastados con los
records de superbeneficios que cada año imponen las hermanas del cartel,
pueden ser otros. Debemos reiterar, no obstante, lo anotado en la
Introducción de este trabajo en el sentido de que, en este aspecto, nuestros
planteamientos son bastante preliminares y constituyen más bien acicates
para la realización de una futura investigación de mayor profundidad sobre
estas circunstancias.

PRIMERA PARTE:

LA ERA DE LAS CONCESIONES

I. Génesis y Prehistoria del Régimen Concesionario

Herencia jurídica colonial transferida a la República por decreto bolivariano
de octubre de 1829 19, el principio de la soberanía del Estado sobre las
riquezas de su subsuelo se constituyó en el pilar fundamental de la estructura
formal de relaciones entre el gobierno venezolano y las compañías extranjeras
que se establecieron en el país para la búsqueda y explotación del asfalto,
primero, y del petróleo, después. Lograr el otorgamiento de una concesión
por parte del Estado se convirtió, en consecuencia, en la primera gestión de
los entes privados que se interesaban en el desarrollo de tales actividades.

La figura de la concesión comportaba, en sus diversos tipos, el derecho a

explotar, transportar y manufacturar las sustancias extraídas del subsuelo y
las obligaciones de pagar un canon o "regalía" -variante del antiguo quinto real
y los impuestos a que hubiere lugar. Partiendo de este principio se desarrolló
en Venezuela la industria petrolera manejada por concesionarios, desde sus
inicios en las postrimerías del siglo pasado, hasta el 31 de diciembre de 1975,
período de vigencia del llamado régimen concesionario, objeto de nuestro
estudio en esta primera parte.

19 El texto correspondiente del decreto de Bolívar es el siguiente: Capítulo I,

Artículo 1o. "...Conforme a las leyes, las minas de cualquier clase corresponde
a la República, cuyo gobierno las concede en propiedad y posesión a los
ciudadanos que las pidan, bajo las condiciones expresadas en las leyes y
Ordenanzas de Minas con las demás qué contiene el decreto..." (Citado por
Rufino González Miranda en Estudios Acerca del Régimen Legal del Petróleo
en Venezuela, Págs. 47 y 48. (Ed. Facultad de Derecho UCV, Caracas 1958.
Salvador de la Plaza hace un detallado análisis de este origen y su evolución
en la legislación republicana en su ensayo "El Petróleo es Propiedad de la
Nación..." inserto como apéndice en Petróleo y Desarrollo Económico de
Venezuela, de Héctor Malavé Mata, Págs. 311-342. Ediciones Pensamiento
Vivo, Caracas 1962.

El régimen concesionario será, entonces, la forma, el marco en el cual se

desarrollarán las relaciones entre el Estado venezolano y las compañías
petroleras extranjeras. El desarrollo de esas relaciones, que se establecen en
un determinado contexto nacional e internacional, como cristalización en
cada momento de una cierta correlación de fuerzas, de un cierto compromiso
entre los intereses que se nuclear alrededor de las partes en cuestión, es el
objeto central de nuestro análisis y lo visualizamos en sus diferentes etapas:
desde los balbuceos iniciales, donde nada había sido establecido y la
casuística campeaba por sus fueros en cada contrato concesionario, pasando
por la difícil madurez alcanzada con la Ley de Hidrocarburos de 1943 y
desembocando en el largo proceso de agotamiento y búsqueda de nuevos
rumbos que se inicia con el "no más concesiones" de Pérez Alfonzo y concluye
con la laboriosamente concertada nacionalización de la industria.
Tal evolución es la que tratamos de presentar en los que consideramos sus
aspectos fundamentales, queriendo ser sintéticos, con el propósito de hacer
evidente el predominio esencial que han ejercido los intereses foráneos en el
usufructo y determinación del destino del petróleo venezolano desde la época
del "big stick" y la diplomacia del dólar hasta nuestros días. Como estas
circunstancias han sido extensa e intensamente investigadas y analizadas por
numerosos estudiosos de la materia para toda la época concesionaria, al
respecto no nos resta más que acudir a las fuentes de mérito que nos permitan
fundamentar nuestros puntos de vista. Consideramos que este recuento, en el
que enmarcamos nuestras personales apreciaciones, es indispensable para
podernos ubicar en posición de demostrar las afirmaciones que aquí hacemos,
con carácter de hipótesis, sobre la situación de la industria petrolera
venezolana en la actualidad, en la era de los contratos.

Es en este sentido en el que utilizamos extensamente las crónicas que de esta

etapa hacen, por ejemplo, Edwin Lieuwen en Petróleo en Venezuela,
verdadera primera historia petrolera del país, Pedro Esteban Mejía Alarcón en
La Industria del Petróleo en Venezuela y Franklin Tugwell en su ya citada obra.

Cuando se inicia la explotación de hidrocarburos en Venezuela, en el siglo

pasado, lo único claro que podía inferirse del régimen legal que normaba estas
actividades era el principio de que a ellas sólo podía accederse mediante el
otorgamiento de una concesión. Las condiciones de ese otorgamiento no
estaban reglamentadas y dependían de los acuerdos a que llegaran en cada
caso los particulares y el gobierno. Tal situación puede explicarse en parte
por el desconocimiento general de la importancia de las sustancias en
cuestión, las cuales no tenían, por lo demás, el carácter vital que tienen hoy.
Es así como, por ejemplo, en el primer contrato concesionario de importancia
suscrito con un extranjero, se otorga al norteamericano Horacio Hamilton, en
1883, "el derecho a explotar las producciones naturales de los bosques
existentes en terrenos baldíos del Estado Bermúdez" y sólo en una segunda
instancia, "también", el derecho a explotar el asfalto ubicado en ese mismo
Estado. 20

Antes aún, en la más antigua concesión de la que tengamos noticia, el Estado

de Nueva Andalucía otorga en 1866 una concesión a Manuel Olavarría por 25
años, con una regalía de 17% y la obligación de instalar alumbrado de kerosén
en Cumaná y Maturín, construir un puente sobre el Manzanares y reparar dos
iglesias dañadas por el terremoto. 21

Pues bien, desde entonces y hasta 1920, cuando el Congreso gomecista

aprueba la primera Ley de Hidrocarburos, se suceden múltiples otorgamientos
de concesiones a compañías extranjeras, fundamentalmente inglesas en ese
entonces, a tenor de las muy poco específicas disposiciones de las leyes de
minas vigentes en cada ocasión, en las cuales, sólo a partir de 1904 aparecen
referencias a los hidrocarburos. Tales circunstancias condujeron a la
formación de un desarticulado archipiélago de concesiones, con disímiles
condiciones de extensión, plazos y cargas impositivas.

Durante el gobierno de Cipriano Castro se produjo el primer otorgamiento

masivo de concesiones, aunque hay que destacar que fueron ciudadanos
venezolanos sus beneficiarios: Cuatro millones de hectáreas fueron otorgadas
a cuatro amigos del Presidente, Vigas, Aranguren, Jiménez Arráiz y Planas. La
posición de Castro, sin embargo, no fue propicia a la intervención del capital
extranjero. La New York & Bermúdez, que había adquirido la mencionada
concesión Hamilton y operaba en Guanoco, fue la principal financiadora de la
"Revolución Libertadora" de Manuel Antonio Matos contra Castro. La derrota
de la revuelta trajo aparejada también la anulación de la concesión.

20 Pedro E. Mejía A., Págs., 84 y siguientes.

21 Luís González Berti, Contratos de Servicio y Nuevos Aspectos Impositivos,
Págs. 44-45
Los litigios que siguieron fueron tema central de las conflictivas relaciones de
Castro con el gobierno norteamericano, cuya intervención, según Francisco
Mieres,

"..representa, hasta en sus menores detalles, un típico ejemplo de las

relaciones económicas y políticas que se establecen entre las corporaciones y
estados exportadores de capital y las naciones del mundo. 22

En las páginas referidas al pié, Mieres refuta la percepción de que Castro

otorgó concesiones a extranjeros. En verdad, como lo documenta Lieuwen, 23
los cuatro concesionarios de 1907 sólo traspasaron sus derechos años después,
en tiempos de Juan Vicente Gómez.

Así pues, Castro, dictador, militarista, latifundista y afecto al compadrazgo y

a una non santa administración, era, sin embargo, un obstáculo para los
intereses extranjeros, en especial norteamericanos, razón por la cual se
constituyó en el principal objeto de la "diplomacia del dólar" en nuestro país,
hasta que en unas muy famosas peripecias, dignas de caricatura, pero con
intervención de cañoneras, almirantes, plenipotenciarios y multitud de
cablegramas, lograron su sustitución por Gómez.

Por haber Cipriano Castro expropiado a la Bermúdez, haberse negado a pagar

exorbitantes deudas a súbditos extranjeros y enfrentado al bloqueo que las
naciones de origen —Inglaterra, Alemania, Francia— declararon para presionar
el pago, y por no haber otorgado concesiones a extranjeros, se le ha tenido
como a un Presidente nacionalista.

En diciembre de 1908, Juan Vicente Gómez, que fungía de Vice-Presidente de

la República encargado de la Presidencia por ausencia de Castro, que había
viajado a Alemania a someterse a una operación de los riñones, insurgió contra
Castro, apoyado por el Gobierno de Washington, quien envió unos barcos de
guerra para impedir que Castro regresara. 24

Es con Juan Vicente Gómez, con quien la venalidad y el entreguismo se

convierten en moneda de curso legal. Lieuwen detalla muy bien las
circunstancias y también lo hace Harvey

22 Francisco Mieres. El Petróleo y la Problemática Estructural Venezolana. Ed.

FCES-UCV, Caracas 1969. Págs. 189- 192.

23 Op. Cit., Págs. 37-38.

24 Salvador de la Plaza, W. Rízquez-Iribarren, V. Güerere Añez, Breve Historia

del Petróleo y su Legislación en Venezuela. Ed. Grafiunica, Caracas 1973.
Págs. 16 y 17.
O’Connor en el capítulo "Venezuela, la danza de las concesiones" de su libro
Crisis Mundial del Petróleo. Salvador de la Plaza, haciendo ya mención a las
modificaciones introducidas en las leyes, sintetiza así la situación:

La participación fue fijada en forma muy baja—Bs. 2,00 por tonelada métrica
de petróleo extraído—y muy bajos los impuestos que fueron creados,
entreguismos que intentaban justificar con la pseudo teoría, aún en vigencia,
de que había que estimular la inversión de capitales extranjeros. Los agentes
de los consorcios, por su parte, lograban siempre, con abundantes obsequios
en dinero efectivo a los abogados y algunos funcionarios, obtener las mejores
ventajas para sus representantes. (25)

En una reciente publicación se hace referencia a la enorme importancia que

tuvieron las concesiones otorgadas entre 1907 y 1912, abundando en
consideraciones como la que a continuación transcribimos:

Fueron concedidas a ciudadanos venezolanos -que hicieron las veces de

intermediarios- y finalmente fueron a parar principalmente a manos de la
Royal Dutch Shell que, hasta su nacionalización en 1976, extrajo la mayor
parte de su producción venezolana de esas concesiones. Las concesiones se
basaron en las Leyes de Minas de 1905, 1909 y 1910; la Ley de Minas de 1910
era idéntica en lo esencial a la de 1909, pero esta última fue anulada por la
Corte Suprema debido a fallas formales. Por lo demás, la Ley de 1910 ofreció
a los anteriores concesionarios la oportunidad, si lo deseaban, de adaptar sus
títulos a la nueva Ley. Todos lo hicieron, ya que en ella los impuestos fueron
disminuidos a la mitad en comparación con la Ley de 1909. Esto quiere decir
que todas las concesiones importantes de la Royal Dutch Shell se rigieron
finalmente hasta 1943 por la Ley de 1910. 26
Pertenece a la época de Juan Vicente Gómez, quien tomó el poder con el
apoyo injurioso de los Estado Unidos (19 dic. 1908), la tristemente famosa
concesión Valladares. El doctor Rafael Max Valladares, apoderado en
Venezuela de la General Asphalt recibe el 14 de julio de 1910 una primera
concesión petrolera que a los cuatro días (18 de julio) es transferida a la New
York and Bermúdez Co., filial de la General Asphalt.

25 Salvador de la Plaza, Desarrollo Económico e Industrias Básicas, Pág. 73.

26 Bernard Mommer y Ramón Rivas, El Negocio Petrolero (1918-1945), Libros

de Azul, ULA, Mérida 1982.

Más escandalosa aún fue la segunda concesión Valladares. La operación superó

en cantidad, rapidez e inmediatez a la primera. Otorgada la concesión al
mismo apoderado Rafael Max Valladares se l2 de enero de 1912, traspasada
dos días después (4 de enero) a la Caribean Petroleum Co., empresa
expresamente creada (Nov. 1911) por la General Asphalt para manejar las
concesiones venezolanas, cubría unos 27 millones de hectáreas. 27

Pese a todo, no dejaron de manifestarse, incluso en sectores oficiales

gomecistas, las tendencias que reivindicaban una mayor participación
nacional en el negocio petrolero, que con la legislación y reglamentación
vigente adquiría características de verdadero saqueo por parte de las
concesionarias. Ese saqueo se hacía más evidente en la medida en que se
incrementaban las magnitudes del negocio y, pese a que los sectores y clases
dominantes criollas continuaban percibiendo beneficios cuantiosos y sin
ningún precedente, la desproporción del reparto también crecía. No debemos
olvidar que la pugna por determinar las condiciones de ese reparto es el motor
central de la relación que estudiamos, en la cual, si bien los socios nativos se
conforman con una tajada minoritaria, no siempre dejan pasar la oportunidad
de incrementarla. Además, internamente, en otra de las referidas
dimensiones de la lucha de clases, el predominio de los grandes terratenientes
comienza a serle disputado por los sectores burgueses, que se fortalecían en
la medida en que, con el aflujo de ingresos petroleros, se inyectaban
relaciones de producción capitalistas en el país. Este último enfrentamiento
es reseñado por Mommer y Rivas al analizar las posiciones divergentes de
Gumersindo Torres, Ministro de Fomento, y Vicente Lecuna, Presidente del
Banco de Venezuela, en torno al destino de la renta petrolera:

“Torres concebía la propiedad nacional en parte como propiedad nacional

privada, de modo que la renta del suelo internacional que se derivaba de ella
en terrenos privados correspondería, por lo menos por algún tiempo, a los
propietarios de los mismos. A el se le contraponían unos banqueros
venezolanos quienes concebían la propiedad nacional
27 Fernando Martínez Galdeano, "El por qué y el cómo de la nacionalización
petrolera importada" Revista SIC, No. 377, Julio-Agosto de 1977, Págs. 299-
300.

estatal y, en consecuencia le correspondía al Estado toda la renta del suelo,

a recabar a través de "impuestos" elevados.”

“Si consideramos las diferencias de contenido entre las posiciones asumidas

por Torres y Lecuna, el primero defendía el derecho de los terratenientes a
una renta del suelo, mientras el segundo se las negaba y al exigirla para el
Estado, quería ponerla al alcance inmediato del capital, o sea, del desarrollo
capitalista del país.” 28

28 Mommer y Rivas, Op. Cit., Págs. 11-15.

II. La Legislación Petrolera:

De Gumersindo Torres a Néstor Luis Pérez

La primera Ley de Hidrocarburos, promulgada en 1920 por iniciativa del
Ministro de Fomento Gumersindo Torres, fue un episodio resaltante en el
desarrollo de las contradicciones referidas y se constituyó en el primer intento
de ejercer un control más efectivo sobre las actividades de los concesionarios.

En esta Ley se incrementaban substancialmente todas las magnitudes

impositivas, la regalía se llevaba hasta un máximo de 15 por ciento, se
limitaba la extensión de cada concesión y la extensión total que podía adquirir
una compañía determinada. Se fijó un tiempo de exploración de tres años y
la duración total de la concesión fue reducida de 50 a 30 años. 29 También se
estableció, consecuentemente con las ya señaladas posiciones del Ministro
Torres al respecto, el derecho prioritario de los terratenientes a obtener
concesiones sobre sus tierras.

La reacción de las compañías fue, como siempre en estos casos, inmediata y

contundente. Debido a sus presiones y a las de los "traficantes venezolanos de
concesiones" -Mommer y Rivas dixit- opuestos a las prerrogativas que se
otorgaban a los terratenientes, la ley fue prontamente modificada, en junio
de 1921 y poco mas tarde liquidadas definitivamente "sus radicales
disposiciones con la destitución del Ministro Torres y la promulgación de una
nueva Ley, esta vez redactada por los abogados de las compañías extranjeras,
en junio de 1922." 30
Como era de esperarse, esta nueva Ley significó un retroceso sustancial en
cuanto al nivel impositivo alcanzado en la anterior, razón por la cual, los que
habían obtenido concesiones entre 1918 y 1920 se adaptaron expeditamente
a estos términos más propicios. Por lo demás, fue liquidado

29 Pedro E. Mejía A., Op. Cit., Pág. 105

30 Lieuwen, Op. Cit., Págs. 59-66

también el derecho preferente de los dueños de tierras a obtener
concesiones.

“Esta Ley que habría de experimentar en los próximos años sólo cambios
insignificantes sirvió prácticamente como base para todas las concesiones
norteamericanas existentes en Venezuela hasta 1943.” 31

Continuó así el proceso ininterrumpido de entrega del patrimonio venezolano,

entrega que tenía como única contrapartida las "participaciones" que recibían
en el negocio los testaferros nativos de las compañías, Gómez y su corte de
los milagros. Precisamente en 1922 se produce el reventón del pozo "Los
Barrosos No. 2" del Campo La Rosa, en tierras del Municipio Cabimas, cuya
magnitud hace volver los ojos de los halcones petroleros norteamericanos
sobre nuestro país, hacia donde se lanzan a obtener concesiones y a disputar
el predominio mantenido hasta entonces por las compañías inglesas y anglo-
holandesas, utilizando para ello todas las artes de la siempre lista diplomacia
del dólar.

Ante las promisorias perspectivas, Gómez se prepara a recabar la

participación nacional según su muy particular manera de concebirla: el
administrador de sus negocios privados y otros dos amigos íntimos constituyen
la Compañía Venezolana del Petróleo, empresa que va a participar en la
subasta de las reservas nacionales que se hace a partir de 1923, siendo, desde
luego, invariablemente favorecida en el otorgamiento de concesiones que
luego eran transferidas por jugosas comisiones a las empresas extranjeras,
fundamentalmente norteamericanas. Como resultado de sus operaciones…
"Desde 1923 hasta el 2 de octubre de 1925 la compañía tuvo utilidades de Bs.
32.397.516." 32

Después de una vívida descripción de estas circunstancias y sus resultados,

Lieuwen asienta

"Tales eran los métodos por los cuales se adjudicaban las concesiones bajo el
régimen de Gómez. Se hacía mofa de la

31 Mommer y Rivas, Op. Cit., Pág. 17.

32 Mejía A., Op Cit., Págs. 103-105.

Ley. El fraude y el engaño, el embrollo y la doblez, eran las reglas del juego."
33

Las principales beneficiarias de estos manejos fueron tres compañías

norteamericanas: Standard de New Jersey, Standard de Indiana y Gulf, que se
hicieron amplio espacio al lado de la Shell en el disfrute del florecimiento y
expansión de las actividades petroleras que se inicia en 1923 y lleva al país a
convertirse en el primer exportador y segundo productor mundial de petróleo
a partir de 1928.34

El "septiembre negro" de la Bolsa neoyorquina en 1929 y sus secuelas globales

determinaron la conclusión de esta época de oro del negocio petrolero en
Venezuela: se paralizaron todos los planes de expansión, muchas empresas
pequeñas suspendieron sus operaciones y se produjeron despidos masivos. Las
tres grandes compañías norteamericanas antes mencionadas programaron
bajas de la producción por plazos que se fueron prolongando en la medida en
que se extendían los efectos de la gran depresión. Por presiones de sus
productores internos, el Congreso norteamericano aprobó la aplicación de un
arancel sobre el petróleo importado que, para la época era casi como decir
sobre el petróleo venezolano.

Cerradas así las espitas del "gran negocio" de la década anterior, el

matrimonio de compromiso entre Gómez y las compañías sufrió algunos
contratiempos. La vuelta de Gumersindo Torres al Ministerio de Fomento fue
clara expresión de ello.

"El nuevo Ministro perdió poco tiempo", al decir de Lieuwen: elevó los
impuestos en las concesiones sobre reservas nacionales en un 50 por ciento y
forzó un acuerdo en una disputa en torno a los impuestos de boya que llevó a
las compañías a pagar 12 y medio millones de bolívares para evitar males
mayores.” 35

Pero el esfuerzo fundamental de Torres se dirigió a hacer aplicar el

Reglamento de la Ley de Hidrocarburos de 1928, cuyas disposiciones
pretendían hacer más eficiente la fiscalización de las operaciones de las
concesionarias. En función de ello creó en 1930 el Servicio Técnico de
Hidrocarburos, oficina especializada en ese control y

33 Lieuwen, Op Cit., Págs. 73-80.

34 Ibíd., Loc. Cit.

35 Ibíd., Págs. 130-131.

fiscalización. Las compañías, acostumbradas a despacharse y darse el vuelto,

no lo toleraron y remitieron un memorándum de protesta al Ministro. La
indignada respuesta de Torres constituye un verdadero memorial de agravios
y un reconocimiento del entreguismo sin atenuantes consagrado en la
legislación vigente para la época:

"...y del conjunto de esta legislación se evidencia que en Venezuela se han

concedido los más amplios favores a los interesados; los plazos más largos; los
derechos más fijos y amplios; el menor número de impuestos y los impuestos
más reducidos que en ninguna legislación similar.

"...De la comparación de estos guarismos (exoneración de derechos aduaneros

frente a impuestos recaudados, n.n. CMP) resulta el cálculo desconsolador de
que habría sido preferible no cobrar impuesto alguno de explotación en
cambio de los derechos de aduana exonerados. 36

Destituido Torres nuevamente, las compañías extranjeras continuaron su

productiva asociación con un gobierno complaciente, con los instrumentos
pero sin la disposición para un efectivo control y fiscalización. Una vez más,
bajo el cascarón concesionario el sentido de estas relaciones quedaba
determinado por el interés de la compañía, con sus bien conocidos resultados.

Nada hacía pensar que con López Contreras, Ministro de confianza -Guerra y
Marina- y heredero de Gómez, variarían mucho las cosas, pero el movimiento
reivindicativo que comenzó a buscar cauces de expresión a la muerte del
Benemérito determinó la emergencia organizada de nuevos sectores sociales,
agrupados en partidos y sindicatos. Urgían el inicio de la transformación de
un país que hasta entonces era administrado como la hacienda particular de
sus gobernantes. Como parte de esas transformaciones se comenzó a discutir
sobre la necesidad de una nueva legislación petrolera y más allá, del ejercicio
de una política más soberana en la materia.

En 1936, muy reciente aún la muerte de Gómez, se aprobó una nueva Ley de
Hidrocarburos que no introdujo modificaciones

36 Citado por Mejía A., Op. Cit., Págs. 106-109.

substanciales. Pero el Ministro de Fomento para la época, Néstor Luis Pérez,

resucitó algunas reclamaciones de Gumersindo Torres y puso de bulto otras
irregularidades cometidas por las compañías, como manejos dolosos en las
declaraciones de costos de transporte, que condujeron a reclamaciones
millonarias por parte del gobierno. En el Congreso se produjeron debates
sobre la materia en los cuales las denuncias llegaron más lejos, en particular
las voceadas por el diputado zuliano Manuel Matos Romero en torno a la
obtención ilegal por las compañías de títulos sobre tierras públicas y ejidos,
la evasión de impuestos y la alteración de los precios de la gasolina en el país.

A finales de 1936, los obreros petroleros, recién organizados en sindicatos y

quienes desde la muerte de Gómez venían manifestando abiertamente sus
protestas por las violaciones del Código Laboral de 1928 por parte de las
compañías, se lanzaron a la que sería la primera huelga de gran envergadura
en nuestra historia: 20.000 obreros se pararon en protesta por las pésimas
condiciones de vida y de trabajo a que eran sometidos y los bajos salarios con
los que se les remuneraba.37

Pese a la intervención de los trabajadores extranjeros para contrarrestar la

huelga, la producción se redujo en un 40% y sus efectos se sintieron
rápidamente en todo el país, por lo que el gobierno, pese a constatar el
espíritu conciliador de los trabajadores y la intransigencia de las compañías,
falló en contra de aquéllos al decretar, el 22 de enero de 1937, el fin de la
huelga con un escuálido aumento de un bolívar diario en los sueldos más bajos
y el compromiso de las compañías de dotar de agua potable a los centros de
trabajo.38

El ambiente de crecientes luchas sociales y búsqueda de reformas económicas

y sociales era la expresión, como ya señaláramos, de nuevos sectores y clases
sociales que se consolidaban en el país al calor de la avasallante actividad
petrolera: la clase obrera y nuevos sectores de la burguesía pugnaban, con
fuerzas desiguales desde luego, por hacerse un lugar bajo el sol del excedente
que dicha actividad dejaba al país, hasta entonces usufructuada
parasitariamente por la oligarquía terrateniente asociada a las roscas
gomecistas. Esta situación, que envuelve el conflictivo proceso de

37 Lieuwen, Op Cit., Págs. 157-161.

38 Betancourt cita el testimonio en este sentido del Director de la Oficina

nacional del Trabajo, Doctor Tito Gutiérrez Alfaro, enviado de buena voluntad
del Gobierno a los campos petroleros. Rómulo Betancourt, Venezuela Política
y Petróleo , Pág. 111.

transición de una a otra Venezuela, ha sido analizada por varios autores. Una
buena síntesis sobre la esencia de los cambios técnico-económicos y socio
económicos que se estaban produciendo en esa época se encuentra en
"Inversiones Extranjeras y Subdesarrollo", de Armando Córdova, en particular
en su capítulo "El Impacto Inicial". 39

En lo que a nuestro particular enfoque se refiere, es en ese ambiente y

teniendo como marco externo los conflictos que se escenificaban en México,
los cuales condujeron a la expropiación por ese país de las inversiones de la
Standard de New Jersey y la Shell, en el que se acordó la aprobación de una
nueva Ley de Hidrocarburos, el 13 de julio de 1938, contentiva de reformas
radicales, según los parámetros de la época:

“El gobierno fue autorizado a intervenir en cualquier fase del negocio

petrolero. El impuesto de explotación se incrementó cuarenta veces, hasta
cuatro bolívares por hectárea, el impuesto inicial de explotación se
cuadruplicó, hasta ocho bolívares por hectárea. El canon mínimo fue elevado
hasta el 15 por ciento (antes 10) sobre las tierras públicas y 16 por ciento
sobre las reservas nacionales, los terrenos municipales y los privados.” 40

Otra disposición importante de esta Ley fue el establecimiento del sistema de

"tablero de ajedrez" para el reparto de lotes de explotación y lotes de reservas
nacionales en cada concesión, modalidad que rescataba una de las
disposiciones incluidas inicialmente por Gumersindo Torres en la Ley de 1920
y que garantizaba una paridad de posibilidades, al menos teórica, en el
aprovechamiento de los yacimientos por parte de los concesionarios y el
Estado, en la eventualidad de que éste decidiera explotar directamente sus
reservas.

Pero las compañías, según palabras de Lieuwen, "ignoraron simplemente la

nueva legislación y continuaron operando con arreglo a las leyes de Gómez"
(Loc. Cit.) pues contaban con una superficie de concesiones equivalente a la
octava parte del territorio venezolano y sólo un uno por ciento de esa

39 Op. Cit. Págs. 123-137.

40 Lieuwen, Op. Cit., pág. 154.

extensión se hallaba bajo explotación. Además, el Gobierno de López no
contaba con las fuerzas necesarias para someterlas:

“Por otra parte, el hecho de que el gobierno nunca fuera capaz de hacer
cumplir esta ley, venciendo la resistencia de las compañías petroleras, dejó
en claro que la burguesía era, en efecto, dependiente del movimiento laboral
en su lucha para la transformación de los beneficios excedentes de las
compañías petroleras en renta a ser pagada al Estado. Pero la represión de la
clase obrera por López Contreras privó a la burguesía de la posibilidad de usar
al movimiento laboral para sus propios fines.” 41

Ya antes de la retardada promulgación de la Ley por López Contreras, el

Ministro de Fomento, Néstor Luis Pérez, había sido destituido y todo volvía a
la "normalidad".
41 Wolfgang Hein, "Oil and the Venezuelan State" en Oil and Classes Struggle,
pág. 233.

III. La "Ley-Convenio" de 1943

Las protestas de los sectores que pugnaban por una mayor participación en el
negocio petrolero y sus proventos no dejaron de manifestarse y durante la
administración de Medina Angarita se intensificaron. En los círculos oficiales
se comenzó a manejar la idea de la "reforma petrolera" a través de la
promulgación de una nueva Ley. Pero, para garantizar que las compañías no
saboteasen dicho instrumento como habían hecho con el de 1938, la reforma
devino en un nuevo pacto con los concesionarios, santificado además por los
buenos oficios del gobierno de los Estados Unidos. (Treinta y dos años después,
y bien valgan la digresión, similares argumentos se utilizarán para pactar una
"nacionalización no traumática”.)

Es de destacar, sin embargo, que Medina tenía buenos instrumentos para

negociar con las compañías y lograr términos más favorables que los vigentes
hasta entonces en la relación gobierno-compañías. Al respecto es muy
ilustrativa la reseña de Martínez Galdeano:

"...Se hicieron sondeos y averiguaciones oficiosas sobre qué reformas legales

aceptarían las compañías. Al mismo tiempo, con indiscutible astucia, Medina
encomendó a una Comisión del Congreso un estudio acerca de la legalidad de
las concesiones. Los hallazgos causaron inquietud en las compañías. Por
ejemplo, la concesión Valladares debía expirar el 2 de enero de 1944. La
prórroga por treinta años más, arrebatada en 1922 contra el pago de diez
millones de bolívares, podía ser revocada legalmente por su
"extemporaneidad". Otros ejemplos: El acuerdo entre la Standard de Indiana
y Gómez (1923) no había sido cumplido; todas las concesiones de la Standard
de New Jersey en el Lago de Maracaibo podían ser impugnadas; algunas
parcelas de la Mene Grande a orillas del mismo lago adolecían de una legalidad
muy discutible; etc., etc. " 42

Con estos elementos en juego, en condiciones de guerra mundial, las

compañías se avinieron a un nuevo arreglo que quedó plasmado en el proyecto
de Ley de Hidrocarburos que

42 Martínez Galdeano, Op. Cit., Págs. 300-301.

sometió el Presidente Medina a la convalidación de su Congreso:

“La Ley propuesta, convenida hasta el último detalle entre Medina y las
compañías petroleras, fue presentada al Congreso para su firma. Los fieles
partidarios de Medina apresuraron la Ley a través de ambas cámaras, no
permitieron alteraciones importantes y consintieron muy pocos debates.” 43

Antes aún, había sido revisada por el gobierno norteamericano, ante cuyo
Presidente fue presentada, en misión especial, por el Procurador General de
la Nación, Gustavo Manrique Pacanins. Así lo documenta Mejía Alarcón al
transcribir la carta de presentación enviada por Medina a Roosevelt:

"La misión que he encomendado al doctor Manrique Pacanins, y para cuyo

resultado feliz cuento con la generosa acogida que quiera dispensarle Vuestra
Excelencia, se relaciona con la revisión de la política petrolera de Venezuela,
revisión que ya inicia el gobierno que tengo a honra presidir." 44

Rómulo Betancourt hace la crónica de la peculiar presentación de la Ley ante

el Congreso en los siguientes términos:

"Los voceros oficiales en las Cámaras estrenaron una novísima teoría: la de

que esa legislación tenía la modalidad- sui géneris de una "Ley-convenio".
Modificar una coma significaría destruir ese arquetipo de ciencia jurídica y de
justicia económica."

"O dicho en otras palabras: que al Congreso iba, para recibir una rutinaria
confirmación casi protocolar, lo que a puertas cerradas, de espaldas a la
Nación, se había pactado entre los miembros del Ejecutivo y los
representantes de las compañías, asesorados por los consejeros del
Departamento de Estado." 45

43 Lieuwen, Op. Cit., Pág. 186.

44 Mejía Alarcón, Op. Cit., Pág. 112

45 Betancourt, Op. Cit., Págs. 183-184.

Juan Pablo Pérez Alfonzo, para entonces Diputado al Congreso, redacta un

Voto Salvado en el que analiza prolijamente los pro y los contra de esta Ley,
señalando entre los primeros a la unificación de las relaciones Estado-
concesionarias y el expreso reconocimiento de la potestad del Estado para
intervenir en todas las fases de la industria. En cuanto a los aspectos negativos
hizo particular referencia al total saneamiento de las viejas concesiones y a
la forma irregular en que se dispuso su "conversión" a los términos de la nueva
Ley: un borrón y cuenta nueva que daba por saldadas todas las cuentas
pendientes de las concesionarias. Veamos sus propias palabras:

"Considera el suscrito, doctor Juan Pablo Pérez Alfonzo, que en una síntesis
general del proyecto podrían señalarse dos grandes grupos de ventajas:
ventajas de orden técnico y jurídico, y ventajas de orden económico. Entre
las primeras sobresalen la unificación de las relaciones de los concesionarios
y el estado; y la definida y clara intervención que en el funcionamiento de la
industria se reconoce al mismo estado. Entre las de orden económico, parecen
indiscutibles el aumento apreciable de los impuestos, tomados en conjunto,
y no obstante la desaparición de impuestos que antes pagaban los
concesionarios; la supresión de las exoneraciones de tributos aduaneros, la
regulación del transporte de petróleo, la obligación para las empresas de
llevar en Venezuela su contabilidad industrial, la supresión de diferencias
injustificadas de los impuestos cobrados a los concesionarios por razón de la
ubicación de las parcelas, y los convenios respecto a refinerías celebrados en
relación con el proyecto."

"Mas, cuando se pretende que las ventajas señaladas signifiquen la

cancelación del pasado, "la sanatoria absoluta de todo vicio anterior y
terminación completa de toda acción o reclamo que pudiera originarse" de la
situación anterior, se sostiene una pretensión de imposible realización."

"Validas las compañías de las debilidades de quienes con y sin derecho han
representado a la nación, actuando al margen del derecho y la justicia, han
realizado utilidades ilegítimas, ocasionando daños cuya reparación no puede
ser borrada por una simple disposición de una ley: no hay, ni puede haber
figura jurídica alguna que haga de la injusticia, derecho." 46

La Ley de Hidrocarburos de 1943 tuvo la virtud de convertirse en expresión

acabada del régimen concesionario. Significó la cristalización de un cierto
nivel de la correlación de fuerzas que venimos considerando, condicionada,
desde luego, a la circunstancia internacional -Segunda Guerra Mundial- pero
manteniendo el signo predominante de esa correlación: el predominio de los
intereses extranjeros, pese a una evolución formal respecto al desbarajuste
gomecista. Es así como la figura de la "conversión" dio nueva vida -40 años- a
concesiones en vías de caducidad, que hubieran podido se renegociadas en
mejores condiciones, verbigracia los millones de hectáreas de la concesión
Valladares, irregularmente usufructuados por la Shell. Pero esa conversión,
de altísimo costo para la Nación, se constituyó también en un proceso de
homogeneización, al crear un solo patrón normativo de los vínculos Estado-
concesionarias, colocando bajo su imperio concesiones otorgadas bajo muy
disímiles términos. Esta circunstancia permitiría sentar las bases de una más
efectiva fiscalización de las actividades de las concesionarias. Veamos como
lo reseña Lieuwen:
"¿Qué se proponía conseguir la ley de 1943? Primeramente unificar la
legislación petrolera. Se habían aprobado leyes en 1910, 1918, 1920, 1920,
1921, 1925, 1928, 1935, 1936 y 1938 para regular la pujante industria. Las
compañías se mostraban naturalmente reacias a adaptar sus concesiones a
nueva legislación cuando la ley con arreglo a la cual se les había adjudicado
aquéllas era más ventajosa para ellas. La Shell y la British Controlled aún
operaban bajo el Código de Minas de 1910, mientras las compañías
norteamericanas estaban sometidas a las leyes petroleras vigentes en el
momento de su concesión. Un laberinto de regulaciones diferentes y
desiguales se aplicaba a los productores venezolanos. Tanto desde el punto
de vista técnico como del administrativo, la conversión de todas las
concesiones a una ley moderna significaría una considerable simplificación de
las relaciones entre compañías y gobierno." 47

46 Pérez Alfonzo, "Voto Salvado", reproducido por Rómulo Betancourt en El

Petróleo de Venezuela, FCE, Archivo del Fondo, No. 61-62, Págs. 133-134.

47 Lieuwen, Op. Cit., Pág. 185.

A la luz de los términos de la propia ley y de las consecuencias de su

subsiguiente aplicación, no nos queda duda de que era, como lo planteaban
los propios voceros oficiales, una Ley-convenio, un pacto en el cual, si bien
las compañías se avenían formalmente a cumplir determinadas regulaciones
y a permitir una mayor fiscalización, también obtenían substanciales
beneficios, como veremos posteriormente. Sin embargo, la entidad del
problema hace obligante el análisis de otras apreciaciones sobre el proceso
en cuestión, que a nuestro entender cargan el peso del juicio sobre los ya
señalados aspectos positivos de la reforma medinista, justificando la
inevitabilidad del pacto y minimizando sus consecuencias negativas, también
inevitables. Esas apreciaciones parten del irrestricto apoyo brindado en ese
entonces por el Partido Comunista de Venezuela a la Ley propuesta, apoyo
que tenía una clara explicación en el contexto político de la época:

En 1943, el mundo afrontaba el segundo gran conflicto bélico del siglo. Los
alineamientos determinados por el mismo se reflejaron directamente en
nuestra política interna. El hecho de que los Estados Unidos fueran aliados de
la Unión Soviética en esa contienda determinó una peculiar posición frente al
gobierno de Medina Angarita de los comunistas criollos, en quienes tuvieron
cierto eco las tesis de Earl Browder, líder comunista norteamericano, en el
sentido de supeditar las luchas del proletariado contra sus burguesías a las
prioridades impuestas por el esfuerzo bélico conjunto contra el nazi-fascismo.

Así, los comunistas apoyaron la reforma medinista en el entendido de que con

ella se reivindicaba la soberanía del Estado venezolano y se imponían nuevas
y justas cargas a las compañías, las cuales estarían sometidas desde entonces
a estricta vigilancia y control. Las reclamaciones por las evasiones y tropelías
anteriores harían inviable el pacto. Era necesario postergar, por lo pronto, las
proposiciones de una política tendiente a la nacionalización de la industria
petrolera, cuya factibilidad era remitida a los lejanos horizontes del futuro
socialista.

Precisamente, la aceptación nacional del "modus vivendi" con el imperialismo

petrolero va a constituir el rasgo característico de toda esta época, en la que
se conforma definitivamente a Venezuela como una sociedad petrolera-
dependiente. El "sembrar el petróleo" voceado por Uslar Pietri desde 1936 se
constituye en el fundamento principal de la filosofía del desarrollo que
asumen todos los sectores. Cada uno le dará su particular connotación: las
diferencias estriban en la manera de sembrarlo y consecuentemente de
distribuir sus frutos, pero la inevitabilidad de la asociación con el capital
petrolero no se discute. Como ya señaláramos antes, las diferencias al
respecto son de grado. Mientras los conservadores se conforman con disfrutar
exclusivamente los resultados de una plácida y complaciente asociación sin
parar mientes en las proporciones globales del reparto y los problemas de
soberanía y dignidad nacional implícitos en el mismo, los más radicales pugnan
por incrementos de la participación en el negocio por la vía de mayores
regulaciones e impuestos, pero sin concebir una ruptura.

Ahora bien, si es posible explicar las posiciones comunistas en 1943 frente a

la Ley en cuestión, es un poco más difícil comprender que se siga sosteniendo
lo mismo en los años ochenta, porque ya no es la opción de un protagonista
inmerso en los acontecimientos, sino una percepción distorsionada de los
mismos, producto de la sujeción dogmática a explicaciones preconcebidas de
circunstancias históricas que deberían ser objeto de análisis menos
apasionados. Tal es el caso de las afirmaciones que al respecto hace Ramón
Rivero en "La Renta Absoluta":

“En Venezuela el gobierno del General Medina Angarita aprovechó las

condiciones favorables dadas por la Segunda Guerra Mundial en curso, para
imponer una reforma petrolera radical. Renovándose todas las concesiones
existentes por cuarenta años más, se obtuvo un aumento sustancial de la
renta. La regalía, que entonces promediaba un décimo, ahora se elevó a un
sexto. Este sexto se determinó tomando como referencia los arrendamientos
más ventajosos sobre tierras mejores en los EE.UU., y se concibió
expresamente como una aproximación a un reparto 50:50 de los beneficios.
Sin embargo, no fue este aumento el que más golpeó al imperialismo
petrolero, sino el hecho de que las compañías concesionarias fueron obligadas
a reconocer expresamente la soberanía impositiva del Estado venezolano; sin
privilegio alguno quedaron sujetas al impuesto sobre la renta, cuya tasa se
determina soberanamente por las cámaras Legislativas.” 48
48 Ramón Rivero, La OPEP y las Nacionalizaciones, La Renta Absoluta, Fondo
Editorial Salvador de la Plaza, Caracas 1979. Págs. 21-22.

Por el contrario, y como ya hemos expuesto, de lo menos que se trató en la

Ley de Medina fue de "imponer", "golpear" o “sujetar” al imperialismo
petrolero, sino de regularizar una asociación perdurable y rentable. Desde
luego, la guerra ponía en manos del gobierno una inusitada capacidad de
negociación que fue determinante para que las concesionarias se avinieran a
los términos de la reforma. Pero, pese a las concentraciones públicas
organizadas por Medina, las alusiones al ejemplo mexicano y la previa
expulsión del Presidente de la Creole 49 los resultados del pacto que aquí
analizamos no justifican la apreciación de que se trató de "…una reforma
radical que correspondía plenamente a los puntos de vista venezolanos." (Loc.
Cit.)

La Ley de Hidrocarburos de 1943, con ligeras modificaciones en 1955 y la

incorporación de la figura de los Contratos de Servicios en 1967, va a mantener
su vigencia plena por espacio de treinta y dos años, hasta el anticipado fin de
la era concesionaria. En ese lapso, en consecuencia, la política petrolera va a
desarrollarse dentro de los límites formales establecidos por dicha ley. Por
tales razones es indispensable, a los fines del desarrollo de nuestras hipótesis,
pasar revista a sus principales disposiciones, muchas de las cuales provenían
de la legislación anterior, pero que quedaron definitivamente establecidas en
este instrumento legal que ya caracterizáramos como la expresión acabada
del régimen concesionario en Venezuela. Veamos pues al instrumento en sí:

El primer artículo de la Ley tiene el carácter de "Disposición Fundamental".

En el mismo se declara de utilidad pública todo lo relativo a la exploración,
explotación, manufactura y transporte de petróleo, asfalto, gas natural y
demás hidrocarburos. Sobre la base de tal declaración se sustenta la
instauración de un ordenamiento particular en esta materia. Seguidamente,
la Ley establece la figura de la concesión, las condiciones en que tales
concesiones pueden otorgarse y el objeto de las mismas.

La Ley clasifica a las concesiones según el tipo de actividad de que se trate -

exploración, explotación, manufactura o transporte- y pauta para cada una
de ellas disposiciones y condiciones específicas. El tipo matriz de concesión
es la de

49 Mommer y Rivas, Op. Cit. Págs. 27 y 28.

exploración y subsiguiente explotación, que parte del otorgamiento de lotes
de diez mil hectáreas para la exploración con un plazo de tres años, en el
transcurso de los cuales el concesionario determinará las parcelas de
explotación que eligiere, las cuales "...no podrán cubrir más de la mitad del
lote ni exceder cada una de quinientas hectáreas. La superficie que deje libre
el concesionario quedará como reservas nacionales." (Ley, Art. 18). En dichas
parcelas de explotación el concesionario adquiere el derecho exclusivo, por
cuarenta años, de extraer las sustancias concedidas y aprovecharlas. (Art. 26)

El mantenimiento del principio de las reservas nacionales, establecido desde

la Ley de 1920 y que debería interpretarse como manifestación de la soberanía
del Estado para asumir, cuando así lo crea conveniente, participación en la
industria petrolera en áreas bajo su absoluto control, se hace en esta Ley-
Convenio consagrando uno de los mayores retrocesos respecto a la legislación
anterior, al establecer que "las parcelas podrán agruparse según le convenga
al concesionario…" (Art. 18), liquidando así la disposición de la Ley de 1938
sobre un reparto tipo "tablero de ajedrez" que, como ya Señaláramos, tendía
a garantizar equilibradas posibilidades teóricas a la Nación en la eventualidad
de un aprovechamiento directo por parte del Estado de los yacimientos que
resultaren encontrarse en las Áreas reservadas.

Pero el retroceso se hace abierta retirada al establecer la posibilidad de

otorgamiento de concesiones directamente sobre las parcelas de reservas
nacionales (Ordinal 2o. del Artículo 7o.) Basado en esta norma se produjo el
otorgamiento de parte de esas Áreas por el gobierno de Pérez Jiménez en
1956-57.

La concesión de manufactura, que otorga el carácter de concesión

independiente a la actividad petrolera, es un importante elemento de la
política de impulso a la expansión en el país de esta fase de la industria y
formó parte de las negociaciones de esta Ley, en cumplimiento de las cuales
las compañías se avinieron al establecimiento de las grandes refinerías del
país, las cuales comenzaron a funcionar en los años 50.

El transporte también es concebido como una actividad autónoma al

estatuirse una concesión específica para el desarrollo de esta actividad por
vías especiales, los oleoductos. Aunque se mantiene aneja a las concesiones
principales, el propósito es destacar su carácter de servicio público y
reglamentarla como tal. Se pretendía racionalizar la construcción de
oleoductos hacia los terminales de embarque por parte de los diversos
concesionarios estableciendo la obligatoria prestación del servicio de
transporte por los concesionarios de esta actividad a los demás productores.

Demarcados así los diversos tipos de concesión y establecidos para cada una
de ellos los derechos de los titulares de esas concesiones, se pasa a señalar
sus deberes, el principal de los cuales consiste en el pago de los impuestos
fijados en la Ley: Superficial, en los lotes de exploración, de dos bolívares por
hectárea y por año; inicial de explotación, de ocho bolívares por hectárea;
superficial, en las parcelas de explotación, de cinco bolívares por hectárea y
por año en los primeros cinco años, elevándose luego cada quinquenio en otros
cinco bolívares, hasta llegar a 30, y exonerable en la medida en que se pague
el 1;s impuesto de explotación. Este último, por cierto, no es otro que el
antiguo canon, regalía o royalty, cuyo monto se fijó en 16 2/3 por ciento del
petróleo extraído.

Fuera de estos impuestos específicos de la actividad, las concesionarias

estaban obligadas a pagar el Impuesto Sobre la Renta, que había sido
establecido en 1942, al promulgarse la Ley respectiva. Este impuesto
alcanzaba, para la época, al doce por ciento de los beneficios netos
declarados (dos y medio por ciento de impuesto cedular y hasta 9 y medio el
impuesto complementario progresivo). Viene al caso referirlo en este
momento para poder plantear uno de los aspectos más controvertidos del
pacto, como veremos en lo que sigue.

El carácter de impuesto asignado a la Regalía en esta Ley fue otra de las

concesiones hechas por el gobierno de Medina a las compañías, combatida
desde la izquierda como lesiva para los intereses nacionales. Un gran
abanderado de esta denuncia fue Salvador de la Plaza. Veamos los
argumentos: Al acordarle el nombre de Impuesto de Explotación, aún cuando
se mantenía la posibilidad de su percepción en especie, la regalía perdía su
condición de participación inalienable de la Nación en la liquidación de un
patrimonio público, participación no negociable y que, por sobre todo, no
podía entrar nunca a formar parte de las cuentas de costos de las compañías,
a las cuales se cede para su usufructo, las cinco sextas partes de la
producción, partes con las cuales realizan su actividad lucrativa y sobre las
cuales deben contabilizar sus rentas.

"El royalty, que como hemos visto, el Ejecutivo Nacional lo percibe a su

elección en especie o en dinero cuando lo vende al concesionario, es una parte
de la riqueza nacional separada, independiente del resto con el cual el
concesionario, al transportarlo, manipularlo, refinarlo, venderlo, realiza el
negocio del que obtiene los beneficios o utilidades."

"El royalty es la parte de la riqueza a la cual la nación no ha renunciado ni

cedido ni traspasado al ser otorgada la concesión; parte que por el hecho de
ser extraída y puesta en circulación, deviene capital y no renta; capital que
no se renueva ni amortiza, que se agota en contraste con el capital de las
compañías que sí lo amortizan y multiplican." 50

Al ser considerada un impuesto, la regalía era deducida por las compañías de

sus beneficios brutos, al igual que los demás impuestos, como un costo a los
efectos de su declaración de renta neta gravable, disminuyendo ésta
sensiblemente y con ello la participación de la Nación por concepto de
impuesto sobre la renta.
Múltiples debates se llevarán a cabo a partir de entonces en torno al carácter
de la regalía y demás rubros del ingreso petrolero. Aparte del problema de la
calificación jurídica en sí misma, el fondo del asunto era precisamente el de
nuestra tesis: la esencia de las relaciones Estado- concesionarias, las
proporciones del reparto de la renta petrolera; hasta qué punto se delegaba
soberanía y cuál debía ser la participación del Estado como contrapartida por
permitir la liquidación de un patrimonio colectivo de los venezolanos. En el
desarrollo del trabajo seguiremos haciendo referencias sobre los diversos
aspectos concretos de este debate.

Quizás el aspecto más criticado del pacto Medina- concesionarias, por sus
evidentes e inmediatas connotaciones negativas fue el "total saneamiento"
que se le otorgó a concesiones plagadas de ilegalidad, viciadas de nulidad y
en vías de caducidad, como ya Señaláramos antes, al citar las

50 Salvador de la Plaza, Op. Cit., Págs. 99-100.

conclusiones de la Comisión del Congreso que realizara la investigación a
instancias del propio Medina.51

El saneamiento y nueva vida de cuarenta años era parte del precio de la

conversión, por la cual todas las concesiones se sometían al imperio de la
nueva Ley y sus mecanismos reguladores. Pero todavía otra parte del león del
pacto quedó a la vista de todos cuando se cumplió lo que Lieuwen califica
como "el mayor programa de adjudicación de concesiones en la historia del
país... seis millones quinientas mil hectáreas, superficie mayor que la ya
poseída por las compañías". 52

Aníbal R. Martínez describe así la "promesa cumplida":

“Para el 31 de diciembre de 1943, las empresas habían convertido 6 millones

de hectáreas a la nueva Ley; apenas habían renunciado a 2 millones de
hectáreas. Entonces, el 21 de abril de 1944, comenzó a cumplirse la promesa
acordada -que por supuesto- no aparecía en el texto de la Ley. Ese día
comenzó un gigantesco programa de otorgamiento de nuevas concesiones.”
53

Se trata de un momento culminante de la historia petrolera venezolana; las

concesionarias se consolidan y extienden su implantación en el país. En
palabras de Pedro Esteban Mejía:

"…indudablemente el otorgamiento de concesiones efectuado contribuyó a

acentuar el poderío económico y político de las empresas, así como a
incrementar la dependencia económica de Venezuela." 54
Una manera muy peculiar, diríamos nosotros, de "aprovechar las condiciones
favorables dadas por la Segunda Guerra Mundial…" a que hace referencia el
autor de "La Renta Absoluta".

No podemos, desde luego, cargar las tintas a la hora de hacer un balance que
pretende ser objetivo. Pero sólo teniendo en

51 Lieuwen, Op. Cit., Pág. 183.

52 Ibíd., Pág. 189.

53 Aníbal R. Martínez, Historia Petrolera Venezolana en 20 Jornadas, EDRECA

Editores, Caracas 1973. Pág. 124.

54 Mejía Alarcón, Op. Cit., Pág. 114.

cuenta el peso de lo expuesto anteriormente podremos colocar en su justo

lugar los aspectos positivos de la Ley, los cuales, como hemos visto, no se
"impusieron" sin contrapartida.

Fuera de lo anotado previamente en torno a la creación de un patrón

normativo único de las relaciones Estado-concesionarias y al reconocimiento
de la soberanía formal del Estado sobre todas y cada una de las fases de la
industria, es preciso dejar sentado también que…

"La Ley de 1943 amplió los poderes técnicos y administrativos del gobierno.
Se restringieron los derechos de traspaso y los privilegios de expropiación de
las compañías, y se reafirmó la autoridad para investigar las operaciones
técnicas y los procedimientos de contabilidad."

"Las controversia sobre las aduanas, que había amargado permanentemente

las relaciones de las compañías con el gobierno desde 1936, se terminó para
siempre al ser abolidos todos los privilegios de exención."55

En este mismo orden de ideas, un aspecto destacado lo constituye la norma

que establece la extinción de los títulos y derechos del concesionario al
término del plazo otorgado, cuando "...la nación readquirirá, sin pagar
indemnización alguna, las parcelas concedidas y se hará propietaria del mismo
modo, de todas las obras permanentes que en ella se hayan construido." (Ley,
Art. 80). Es decir, se pauta claramente el derecho de reversión, aunque con
limitaciones que sólo serán subsanadas, después de intensos debates y fallos
contradictorios de organismos jurisdiccionales, casi treinta años después, con
la promulgación de la Ley Sobre Bienes Afectos a Reversión, circunstancias a
las cuales nos referiremos en su oportunidad.
Igualmente significativa es la norma que establece como motivo de extinción
de las concesiones "...su adquisición por parte de Gobiernos o Estados
extranjeros o corporaciones que de ellos dependan, aunque la operación se
hiciere por persona interpuesta" (Ley, Art. 79). En la práctica, esta disposición
afectaba exclusivamente a intereses británicos que la venían eludiendo desde
la época de Gómez: la British Controlled

55 Lieuwen, Op. Cit., Pág. 188.

Oilfields, compañía titular de concesiones en el país desde 1907, en cuyo

capital accionario participaba directamente la corona británica, según vieja
denuncia, -manes de la competencia- del Embajador norteamericano
cumpliendo instrucciones del Secretario de Estado de su país (1921)56

En cuanto a los resultados financieros, el efecto combinado del Artículo 5°.

de la Ley, que dotó al Gobierno de facultades para negociar "ventajas
especiales" en el otorgamiento de las nuevas concesiones, el aumento de la
producción y el expreso sometimiento de las concesionarias a la Ley de
Impuesto Sobre la Renta promulgada en 1942, determinó un incremento
inusitado en los ingresos petroleros, como lo demuestran las siguientes cifras:

AñosProducciónImpuestoRenta deIngresoMiles de b/dS./

RentaHidrocarburosTotal1943491
13913919458864326731019531.7655948241.41819552.1575851.0341.619Cifra
s de ingresos en Millones de Bolívares.FUENTE: Banco Central de Venezuela,
La Economía Venezolana en los Últimos Treinta y Cinco Años. Págs. 69 y
273.PRODUCCION DE CRUDO E INGRESOS PETROLEROS

56 Ibíd., Págs. 49-50.

Salvador de la Plaza comenta que para esos años (43- 55 y con sus propias
cifras) mientras la producción de petróleo se cuadruplicaba, la participación
de la Nación aumentó trece veces...

“… pero por el hecho de no haberse operado una transformación de la

estructura feudal del campo ni un cambio en la política económico-financiera
del Estado, esa mayor participación se tradujo en una acrecida dependencia
del país a los trusts petroleros, en una más acentuada desfiguración del
desarrollo económico, con el consiguiente enriquecimiento de los
importadores, funcionarios venales, etc., y su secuela de despilfarro y
corrupción.” 57

A estas alturas podemos resumir el resultado del pacto Medina-Compañías:

Nueva vida a las concesiones viejas, nuevas concesiones y normalización
definitiva de las buenas relaciones Estado-concesionarias. En lo que respecta
al propósito fundamental de nuestra exposición, con la Ley de Hidrocarburos
de 1943 y el conjunto de acuerdos negociados en torno suyo, hemos arribado
a la etapa de madurez del régimen concesionario, cuyas características
definitivas quedan plasmadas en dicha Ley y sus reglamentos.

57 Salvador de la Plaza, Desarrollo Económico e Industrias Básicas, Pág. 41.

IV. Del "Fifty-Fifty" a la

Frustración del "Pentágono Petrolero"
Derrocado Medina, su Ley petrolera, sin embargo, le sobrevive. El nuevo
Ministro de Fomento, Juan Pablo Pérez Alfonzo, comenzará a delinear una
política petrolera distinta en muchos aspectos, pero partiendo del
ofrecimiento de mantener la vigencia de la Ley de 1943, como expresión de
la voluntad de los nuevos gobernantes de asegurar la estabilidad de la
industria y garantizar a los concesionarios que sus intereses no serían
expropiados.

Esta posición es coherente con el carácter de las fuerzas que asumen el

gobierno en la escaramuza de Octubre de 1945, resultado, entre otros
factores, de las pugnas en una de las dimensiones de la lucha de clases a que
venimos haciendo referencia: las nacientes capas de la burguesía venezolana
exigen una tajada mayor en el negocio que hasta ese momento había
gerenciado una oligarquía precapitalista adocenada en el disfrute de sus
rentas y sin empuje "maximizador".

Las vinculaciones de Acción Democrática, partido base del nuevo gobierno,

con la burguesía venezolana ha sido analizada por propios y extraños y
asumida abiertamente por ese partido. Precisamente, en el trienio 45 - 48 se
ejercita por primera vez, aunque sin convencer de sus bondades a los factores
reales de poder, el "policlasismo" de AD, de acuerdo con el cual se estimula
la expansión de la organización sindical bajo su control y se adelantan
reformas sociales importantes, al mismo tiempo que se instrumentan
mecanismos para canalizar los ingresos petroleros de manera privilegiada
hacia determinados sectores de la burguesía criolla. El fomento de la
industrialización por sustitución de importaciones va a ser uno de los grandes
justificativos de ese trasiego y así, por ejemplo, la Corporación Venezolana
de Fomento es colocada bajo el control determinante de FEDECAMARAS.

Consecuentemente pues, el signo de la política petrolera en ese período fue

el de aumentar la participación del Estado en los proventos del negocio
petrolero, manteniendo las reglas del juego ya establecidas. Pérez Alfonzo
resume, en su "Introducción a la Memoria de Fomento de 1947" los principios
generales de esa política:

1. Mantener la Ley de 1943.

2. No otorgar nuevas concesiones.

1. Cuidar de la conservación de los yacimientos y mejorar el aprovechamiento

del gas producido.

3. Vigilar la participación de la Nación en las ganancias de la industria.

4. Procurar la mayor industrialización de los petróleos venezolanos. 58

En el ejercicio de estos principios se pusieron en práctica diversas políticas.

La más conocida de todas fue la aplicación de la fórmula del fifty-fifty,
mediante la cual se intentaba equiparar los ingresos del Estado con los de las
compañías. Esta fórmula, que se extendió rápidamente por otros países
productores (Irán 1949, Arabia Saudita 1950, Kuwait 1951 y Bahrein e Irak en
1952)59, tuvo y tiene muchos críticos. Algunos, como Tugwell -loc. cit.- la
consideran como expresión de la "sorprendentemente moderada actitud del
gobierno en materia petrolera". Otros utilizan términos más duros:

"En base a un convenio secreto, de la responsabilidad particular de Rómulo

Betancourt y Juan Pablo Pérez Alfonzo, la participación del Estado venezolano
en los beneficios petroleros se limitó a un 50%, participación ésta que se había
alcanzado en 1943, y que ahora se congeló a pesar de que entre 1945 y 1948
los precios del petróleo se duplicaron."60

Y lo que es peor, según la óptica de este autor, al extenderse a los demás

países petroleros subdesarrollados, en donde fue popularizada como "la
fórmula venezolana", actuó como muro de contención de las mayores
exigencias de estos países.

La "fórmula" en cuestión consistía en la aplicación de un impuesto adicional a

los beneficios declarados por las compañías cuando la suma de éstos excediera
la de los

58 J.P. Pérez Alfonzo, Introducción a la Memoria de Fomento de 1947, Caracas

1979, Pág. 21.

59 Tugwell, Op. Cit., Págs. 69-70.

60 Ramón Rivero, Op. Cit., Págs. 22-23.

ingresos petroleros del fisco nacional. Ese impuesto adicional se calculaba
precisamente como la mitad de esa diferencia. En verdad, la efectividad de
esta medida es bastante discutible, por cuanto se basaba en las declaraciones
de precios de realización de las compañías, los cuales no distaban mucho de
ser simples precios de transferencia entre filiales de una misma matriz
corporativa, precios que solo servían al propósito de minimizar las rentas
gravables de las concesionarias.

Como en otras oportunidades, la discusión se centra en torno a la bondad de

la referida fórmula y de las alternativas propuestas para incrementar la
participación estatal en el negocio petrolero.

"Este impuesto adicional produjo ingresos al Fisco de 442,2 millones entre

1949 y 1959, (once años), lo que hace una media anual de 40,2 millones.
Podemos apreciar pues que su cuantía era pequeña y que no constituyó el
voluminoso ingreso que señalaban sus apologistas." 61

Es por estos menguados resultados que Salvador de la Plaza insistía en que

una de las vías más seguras para contrarrestar la evasión fiscal de las
concesionarias era la de restituirle a la regalía su condición de participación
inalienable de la Nación, dejando de considerarla como un impuesto, factible
por ello de ser deducido como costo a la hora de calcular los beneficios netos
gravables. Por su parte, el propulsor de la medida que discutimos explicará la
situación de la siguiente manera:

"En ningún momento se consideró esta fórmula como algo estático ni

permanente; por el contrario, se informó al Congreso y a la opinión pública
en aquella oportunidad, que la situación tendría que revisarse
periódicamente. Pero luego las empresas elaboraron el alcance de la fórmula
50-50 con un sentido diferente, especialmente dirigido a moderar las
repercusiones internacionales que produciría la medida adoptada por
Venezuela." 62

61 Mejía Alarcón, Op. Cit., Pág. 262.

62 Pérez Alfonzo, Pentágono Petrolero, Pág. 9.

La percepción por parte de las empresas de que se trataba de un pacto a largo

plazo, que no podía ser modificado sin el consenso de las partes, fue puesta
de manifiesto en la carta de H. W. Haight, Presidente de la Creole Petroleum
Corporation para 1959, donde protesta por el aumento del impuesto
complementario dispuesto por la Junta Provisional de Gobierno encabezada
por Edgard Sanabria y sostiene que tal medida "rompe el respetable
entendimiento que ha dado excelentes resultados logrados tanto para el
gobierno como para la industria."63

Ahora bien, de todas las políticas adoptadas en este período, las que mas
desasosiego causaron a los concesionarios, en tanto que posibilidades de un
cambio negativo para sus intereses, fueron la formulación del propósito de no
otorgar nuevas concesiones y los intentos de vender directamente en los
mercados internacionales la regalía previamente percibida en especie. Y es
que una de las razones aducidas por Pérez Alfonzo para considerar que no era
necesario modificar la Ley de 1943 para llevar a cabo una política petrolera
progresiva consistía justamente en su propósito manifiesto de no otorgar
nuevas concesiones de acuerdo a esa legislación:

"Por esto hemos mantenido la Ley de 1943 y reconocemos las concesiones que
se otorgaron de acuerdo con ella. Pero la época de las concesiones para la
explotación de petróleo, como se habían venido otorgando, ha pasado en
Venezuela. Conscientes de nuestros derechos e intereses no podemos
continuar esos sistemas de explotación de una riqueza nacional ya bien
conocida y desarrollada." 64

"…pensamos que una solución posible enmarcada dentro del sistema jurídico
vigente, y diferente por todos respectos a la concesión a particulares, sería la
concesión a un instituto u organismo del Estado." 65

Es indudable que la sola mención de esta posibilidad era considerada en esa

época un casus belli para las compañías extranjeras y sus países de origen. La
venta de regalías en

63 Citado por Mejía Alarcón, Op. Cit. Pág. 121.

64 Pérez Alfonzo, Introducción a la Memoria del Ministerio de Fomento 1947,

Pág. 23.

65 Ibíd., Pág. 26.

especie en el mercado internacional fue otra iniciativa conflictiva. Las

presiones de los grandes consorcios se encargaron de desestimular a los
posibles compradores, pese a que, como muy bien lo documenta Lieuwen,
"…había muchos interesados en pagar mayor precio que el corriente por el
escaso crudo…" como lo demuestran las ofertas recibidas por el gobierno y los
acuerdos suscritos que reseña el mismo autor. 66

Pero los efectos de esta política no se pudieron manifestar por mucho tiempo
más. El gobierno de Gallegos fue derrocado y la política petrolera de Pérez
Alfonzo desechada. Tres décadas más tarde, él mismo hará un balance
autocrítico:

"…para aquella época, se consideraba que podíamos desarrollarnos y que para

el desarrollo venezolano lo conveniente era una mayor participación por parte
del Estado en los ingresos petroleros y más inversiones extranjeras. Por tanto,
no solamente me declaro culpable de no haber hecho ningún gesto porque no
venía a la cabeza la nacionalización, sino que contribuí también a fomentar
nuevas inversiones extranjeras." 67

Mucho se ha escrito sobre el carácter petrolero del golpe de Estado de 1948 y

hace algunos años fueron publicados en la prensa venezolana documentos del
Departamento de Estado norteamericano, hasta entonces secretos, que
confirman parcialmente esa apreciación.

Lo cierto del caso es que durante el régimen de Pérez Jiménez las

concesionarias vivieron una etapa de prosperidad y paz, sin intentos
reformistas o revolucionarios de cambiar las reglas del juego. En 1956-57
Pérez Jiménez no sólo otorgó nuevas concesiones, sino que lo hizo sobre las
áreas de reservas nacionales adyacentes a yacimientos ya probados por las
compañías.

La modalidad adoptada consistió en que las compañías aceptaban concesiones

de exploración en la frontera occidental del país y a cambio se le entregaban
reservas

66 Lieuwen, Op. Cit., Págs. 203-205.

67 Pérez Alfonzo - Domingo Alberto Rangel, El Desastre. Vadell Hermanos,

Valencia 1976. Pág. 28.

nacionales ricas en hidrocarburos. En el primero de los años mencionados se

les otorgó 301.000 hectáreas y en el segundo 519.000, divididas en 62% de
exploración y 38% de explotación, siendo las empresas más beneficiadas
Creole, Shell y Mene Grande. 68

Además de éste, el último otorgamiento abierto de concesiones en el país,

sólo cabe destacar en la gestión de Pérez Jiménez la creación del Instituto
Venezolano de Petroquímica, acción aislada e incoherente con el signo de
entreguismo generalizado que caracterizó esa época, que formó parte del
desarticulado programa de construcción de obras publicas que ese régimen
adelantó bajo la consigna del "Nuevo Ideal Nacional". Por lo demás, en materia
de política petrolera, lo más notorio fue la represión con mano de hierro de
los movimientos huelgarios intentados por los trabajadores petroleros en 1949
y 1950, garantizando con ello el mantenimiento de la paz laboral tan
apreciada por las concesionarias.

Diez meses después de la caída de Pérez Jiménez, el Presidente de la Junta

Provisional de Gobierno, Edgard Sanabria, quien había asumido tal posición al
postularse el Contralmirante Larrazábal como candidato a la Presidencia de
la República, pasa a la historia al decretar, el 19 de diciembre de 1958, un
aumento en el Impuesto Complementario que lo hacía pasar del 26 al 45 por
ciento, modificando con ello las proporciones teóricas del reparto de la renta
petrolera entre el Estado y las concesionarias, las cuales pasaron de 50-50 a
60-40 a favor del Estado. Esta medida unilateral enfureció a las concesionarias
y provocó las amenazantes declaraciones del Presidente de la Creole, ya
referidas, por las cuales fue declarado persona no grata y su salida del país se
hizo definitiva. Pero a las protestas siguieron las represalias:

"…los trusts en represalia y como presión para lograr la derogación del

Decreto, rebajaron en febrero y abril de 1959 los precios del petróleo de
Venezuela y comenzaron un

68 Policarpo Rodríguez, Petróleo en Venezuela Ayer y Hoy. Ed. FACES, UCV,

Caracas 1977. Págs. 48-49.
reajuste de gastos reduciendo las operaciones exploratorias, despidiendo unos
mueve mil trabajadores desde entonces." 69

Fueron justamente estas disminuciones las que se van a convertir en acicate

para que al año siguiente, haciéndose cada vez más clara su comunidad de
intereses en la materia, un grupo de países exportadores funden la OPEP.

Debemos anotar que el Decreto Sanabria no fue producto de un impulso

caprichoso. Las dificultades fiscales que se confrontaban para la época
condujeron la atención oficial hacia las cuentas de las compañías, llegándose
a constatar, por ejemplo, que la Creole estaba obteniendo una cuota de
ganancia del 47 por ciento sobre el activo neto promedio.70

Con el nuevo gobierno de Acción Democrática, Pérez Alfonzo es designado

Ministro, en esta oportunidad de Minas e Hidrocarburos, y en esa condición
impulsa un programa de acción en materia petrolera de una coherencia
inusitada en nuestro país, bautizada por él mismo como Pentágono
Petrolero.71

Se trataba de cinco grandes postulados enrumbados hacia el paulatino

incremento de la participación y el control de la Nación sobre sus recursos
petroleros, hacia su conservación y la defensa de su justo valor a la hora de
su liquidación. Esta política, que intentaba aprovechar todas las posibilidades
del marco legal vigente, fue, sin embargo, mediatizada, anulada por los
factores reales de poder incrustados en el propio gobierno y con determinante
influencia en la voluntad del Presidente Betancourt, quien personalmente se
encarga de tranquilizarlos al dar muestras evidentes de que una cosa piensa
el Ministro de Minas y otra muy distinta es la política que aplicará su gobierno,
como documentaremos en lo sucesivo.

En este sentido, un recuento de las proposiciones de Pérez Alfonzo y el

contraste con la política petrolera que efectivamente se ejecutó en los años
subsiguientes nos servirá para definir los perfiles de la realidad que
analizamos. Recordemos pues, los vértices del pentágono en cuestión:

69 Salvador de la Plaza, Economía Minera y Petrolera de Venezuela. Fondo

Editorial Salvador de la Plaza, Caracas 1976. Pág. 40.

70 Pérez Alfonzo, Op. Cit.

71 Francisco Mieres, El Petróleo y la Problemática..., Pág. 195.

1.- Participación Razonable

2.- Comisión Coordinadora de la Conservación y el Comercio de los

Hidrocarburos

3.- Corporación Venezolana del Petróleo

4.- No más concesiones

5.- Organización de Países Exportadores de Petróleo

Su autor los define de la siguiente manera: "dos principios normativos de la

calidad de no más concesiones y participación razonable, y de tres
realizaciones concretas como la OPEP, la CVP y la CCCH..." 72

En efecto, el primero de esos postulados es el de carácter más general, por

cuanto el propósito de obtener una participación razonable de la Nación en la
explotación de sus hidrocarburos es la razón de ser y esencia de la política
petrolera postulada en ese entonces. Defender la justa participación se
presenta como política realista, dentro del ámbito de lo posible en las
condiciones del momento, mientras que los ángulos CVP - No más concesiones
forman un binomio tendiente a abrir la perspectiva de un control nacional
integral de la industria, perspectiva que tiene como horizonte la fecha del
inicio del vencimiento de las concesiones ya otorgadas, 1983, -a 23 años
entonces. Así lo expresa Pérez Alfonzo:

"Este principio central de la política petrolera está complementado con los

otros principios básicos de esa política, que se analizan después pero la
participación razonable es el objeto principal e indicador más importante del
éxito alcanzado." 73

La participación razonable es concebida como el incremento constante de la

participación total de la Nación a través de
72 Ibíd., Pág. 82.

73 Ibíd., Pág. 20.

diversos instrumentos de política económica: El principal de ellos es el
incremento directo de la tasa del impuesto sobre la renta aplicable a las
compañías concesionarias en la medida en que se incremente el la
rentabilidad proporcional de sus utilidades netas y ese rendimiento exceda lo
que se considera aceptable. Para semejante ponderación se proponía
relacionar siempre los beneficios con el Activo Fijo Neto, al cual se considera
como la más efectiva medida del volumen de la inversión y así:

"Con base al rendimiento del capital en la industria petrolera, y apartadas las

situaciones de excepción, por ello inaceptables como punto de referencia, de
los grandes productores del Medio Oriente, puede considerarse un nivel de
seguridad de rendimiento promedio un 15 por ciento del AFN."74

Pérez Alfonzo constata la evolución ascendente que desde 1958 y hasta 1964
venía registrando esta relación y postula la necesidad de proceder en esos
momentos a los ajustes previstos.

Un instrumento no menos importante era la permanente revisión de los

precios de realización declarados por las compañías. Estos precios eran la base
del cálculo de las utilidades y por tanto de la participación. Pérez Alfonzo
estimaba que una revisión de esos precios hubiera conducido, en ese
momento, a un aumento del 6 por ciento en la participación, de no haber sido
por la transacción efectuada por el Gobierno en esa materia, que redujo
significativamente ese porcentaje.75

El ajuste de la tasa de cambio del dólar petrolero, que había sido modificada
de Bs. 3,09 a Bs. 4,40, también coadyuvaría en el propósito de esta política,
al disminuir el monto en dólares de las amortizaciones y depreciaciones del
Activo Fijo de las compañías, pues su monto en bolívares permanecería
constante (8.500 millones) al tiempo que disminuía su equivalencia en dólares
en 819 millones.76

En general, el ajuste de la tasa de cambio se consideraba generador de

incrementos en la participación por el diferencial obtenido en la venta de los
dólares que ingresaban al país.

74 Ibíd., Pág. 14.

75 Ibíd., Pág. 18.

76 Ibíd., Pág. 19.

Estas y otras medidas debían conducir a una constante superación de las

proporciones teóricas del reparto de beneficios entre el Estado y las
compañías, partiendo del 60-40 en que habían sido dejadas por Sanabria.

Justamente para que esos incrementos fueran reales y dejaran de ser teóricas
las proporciones resultantes, se crea, en abril de 1959, la Comisión
Coordinadora de la Conservación y el Comercio de los Hidrocarburos, que
debía ejercer una función fiscalizadora y de control de la industria. Concebida
como un instrumento interno de defensa de los precios, sería el organismo
encargado de formular los reparos, determinando la participación razonable
al tomar como punto de partida la revisión y consolidación de las cuentas de
las compañías. Es de destacar el énfasis que Pérez Alfonzo hace sobre esta
Comisión, de corta vida efectiva sin embargo. La concibe como el órgano de
uno de sus postulados estratégicos más importantes y menos entendidos como
lo es el de la coordinación de la producción con la demanda, el prorrateo de
la producción entre los países oferentes para no desbordar las cantidades
exigidas por la demanda, prorrateo que permitiría una idónea defensa de los
precios:

"No se trató entonces de llevar al mercado abierto el petróleo de las regalías

para fijar los precios más elevados que se pudieran conseguir, sino, al
contrario, se trataba de restringir o limitar las ofertas de los concesionarios,
urgidos de aumentar sus ventas aún con el detrimento inevitable de los
precios."77

"Se comprendió entonces que el autocontrol era lo que con seguridad podría
conducir, dentro de los límites determinados por las circunstancias a la meta
de los mayores ingresos deseados."78

Por esas mismas razones destacaba la importancia de la CCCCH como

precedente para la creación de la OPEP, organismo internacional con
objetivos idénticos a los de la Comisión. Con todo, pocos años después que
Pérez Alfonzo dejara el

77 Ibíd., Pág. 23. Ibíd., Pág. 28-29.

78 Ibíd., Pág. 28-29.

Ministerio, la CCCCH fue anulada para todo efecto práctico, cuando se transó,
en 1966, el acuerdo sobre precios de referencia mediante el cual las
compañías adquirieron "libertad de precios", como veremos en su
oportunidad.

El prorrateo de la producción y el autocontrol, por su parte, nunca pasaron

de ser meras declaraciones de intención. Sólo en marzo de 1982, 22 años
después de su creación, la OPEP, colocada contra la pared, asumirá una
política parecida, al poner un tope de 17,5 millones de barriles diarios a su
producción como medida para intentar detener el proceso de deterioro de los
precios que es ocasionado, entre otros factores por el olvido de la prédica de
Pérez Alfonzo en el sentido de que es imposible defender los precios y al
mismo tiempo forzar los niveles de la oferta.

Los Ángulos tercero y cuarto del "pentágono", CVP - No más concesiones,

constituyen, como ya dijimos, el binomio de futuro, las bases de una política
de desarrollo alternativo de la industria en vías hacia el control estatal de la
misma. No más concesiones era el principio normativo y la CVP el instrumento
para garantizar su ejecución. Con el primero se ponía fecha fija para el
término de las relaciones concesionarias y con el desarrollo de la segunda se
sentaban las bases para ir asumiendo, paulatinamente y en todas sus fases,
posiciones determinantes en el negocio. Por lo demás, la CVP serviría como
elemento de contrastación, a los efectos de mejorar la fiscalización y el
control sobre las actividades de los concesionarios en función de la política
de participación razonable.

Era, en esta oportunidad, una presentación madurada de la política esbozada

por Pérez Alfonzo en su primera experiencia ministerial. El no otorgamiento
de nuevas concesiones de hidrocarburos cobró una fuerza tal que en 1961
quedó establecido como norma constitucional, lo cual hizo muy laboriosos, y
a la larga infructuosos, los posteriores intentos de otorgarlas, así fueran
disfrazadas.

Por su parte, la CVP va a cumplir un importante papel en el desarrollo de una

conciencia de la necesidad de la administración soberana de los
hidrocarburos. Aunque sus enemigos lograron cercarla y finalmente liquidarla,
durante su existencia demostró la exitosa factibilidad de una vía distinta para
el desarrollo de la industria. Formó equipos técnicos y gerenciales idóneos
que asumieron todas las fases de la industria, desde el esfuerzo exploratorio,
que había sido abandonado por las concesionarias, hasta el intento de
participar directamente en la comercialización internacional. Cumplió su
objetivo de contribuir a una más eficiente fiscalización, en particular en lo
tocante a disminuir el continuado drenaje de los yacimientos de las reservas
nacionales adyacentes a las áreas bajo concesión, a través de los convenios
de unificación de yacimientos. En general, se mantenía como una opción para
el desarrollo de la industria en manos nacionales.
Ese era, a nuestra manera de ver y desde un principio, el auténtico camino
hacia una nacionalización integral. Y eso mismo explica las santas iras que
despertaba en los representantes de las transnacionales en el país y sus
hombres de confianza, quienes pretendían ridiculizarla haciendo
comparaciones sobre su eficiencia y la de otras compañías estatales, como
Pemex, con la de sus concesionarias, para concluir, desde luego, en que toda
empresa estatal es un fiasco.

De hecho, y al igual que en 1945-48, la formulación del principio de no más

concesiones y su consecuencia lógica, el desarrollo de una empresa estatal,
impulsaron a las compañías y a sus áulicos de FEDECAMARAS a desatar una
campaña contra estos postulados. Proliferaron los análisis en torno a la
peligrosidad e irracionalidad de los mismos, al lado de las tradicionales teorías
sobre las bondades inigualables de la libre empresa.

Uno de estos voceros empresariales clama por "…una política capaz de

contener la enfermedad que ha aquejado a nuestra industria desde que se
inicia la era de Pérez Alfonzo: su declinación." 79 Precisamente este autor se
refiere a la política de no más concesiones como un cierre de puertas sin
alternativas, dando como inexistente la opción estatal. Otros presentan el
asunto más abiertamente:

"Sin embargo, con la creación de la CVP y la ausencia de una política de

expansión hacia el sector privado, se manifiesta

79 Luís Vallenilla, Op. Cit ., Pág. 263.

el espíritu dogmático del Estado de desplazar, en última instancia, a las
empresas petroleras privadas." 80 (62)

Éstas, por cierto, no se quedaron en la simple protesta de sus aliados y

empleados: la política de desinversión, anunciada por algunos en tono
apocalíptico y que ya venía ejecutándose como respuesta al Decreto Sanabria,
cobra carácter de chantaje permanente y las compañías no pierden la
oportunidad de relacionar esa política directamente con la competencia de la
CVP. Es lo que demuestra Salvador de la Plaza al transcribir un párrafo del
Informe presentado por la industria petrolera al Congreso Petrolero celebrado
en Caracas en 1962:

"Como reacción a esta competencia (la creación de la Corporación Venezolana

del Petróleo) y a la política del Gobierno opuesta a la adjudicación de
concesiones, en el año 1960 la industria del petróleo redujo sus operaciones
en Venezuela…" 81

También al igual que en 1948, esas presiones lograron anular la política de

Pérez Alfonzo, aunque esta vez no fuera por la vía del golpe de Estado, sino
a través del sabotaje consciente desde las propias esferas oficiales que
llevaron al Ministro a retirarse a su casa de Los Chorros, desde donde
despachaba, a manera de protesta silenciosa, sin renunciar al cargo, pero
sabiéndose desautorizado.

"Casi ni se ha dicho que, seguramente como efecto de las reacciones

concitadas por las firmes declaraciones de la OPEP y los intentos primigenios
de traducirlos en medidas concretas, a Pérez Alfonzo le toca correr una suerte
similar a la del ministro petrolero de Arabia Saudita, jeque Abdulah Al-Tariki.
Es sintomático que cuando el Presidente de la República va a Washington en
1962 para visitar a su homólogo norteamericano en gestiones evidentemente
económicas -lo que equivale a decir esencialmente petroleras-, su ministro
del ramo no lo acompaña. Poco después abandonaría para siempre el cargo."
82

80 Fernando Mendoza, Ensayos de Economía Petrolera. Cromotip, Caracas

1968. Pág. 342.

81 Salvador de la Plaza, La Economía Minera..., Pág. 52.

82 Francisco Mieres, "El papel del petróleo venezolano en la perspectiva de la

Crisis Energética" en Petróleo y Desarrollo en México y Venezuela, Pág. 223.

Así, su política fue desnaturalizada por el propio gobierno del que era
Ministro. En repetidas oportunidades el Presidente Betancourt se curó en
salud ante los concesionarios y sus mentores al hacer referencia a los limitados
fines de la CVP y el carácter flexible de la política de no más concesiones:

"Esta empresa no viene a competir con las empresas privadas. La misma

modestia del capital de trabajo que le hemos asignado, indica cómo son de
limitados sus fines y objetivos; pero la Corporación Venezolana del Petróleo
debe ser y será el vehículo de que se valga el Estado para otorgar, ya no
concesiones sino contratos de servicio y otras fórmulas de arreglo, que hay
muchas y muchas se están utilizando en varios países petroleros, para
desarrollar la explotación y producción de aceite negro en el país." (29-5-61)

"No hemos otorgado concesiones porque las muy ricas que quedan, bien
ubicadas, en el centro y en las riberas del Lago de Maracaibo, estamos seguros
que van a ser exploradas y explotadas mediante contratos de servicio." (29-6-
63)83

No es extraño pues que el destino de la CVP fuera el de quedarse enana, al

estilo Bon-Sai, hasta su languidecimiento final. Es claro que con estas
circunstancias, alguna razón asistía a quienes afirmaban que la industria
petrolera venezolana estaba en declinación y había que buscarle una salida
hacia la inversión extranjera.

"Las actividades de la CVP quedaron reducidas a la perforación de algunos

pozos en el Zulia y Barinas, y la entidad como tal, destinada a servir de puente
para la celebración con las compañías de contratos sui-géneris, -convenios de
"servicios" y de "riesgo"- con los cuales, según declaraciones del Presidente de
la República, sería sustituida la consigna de "no más concesiones" por una
"nueva política petrolera" 84

83 Rómulo Betancourt, citado por Sáder Pérez en Petróleo Polémico y Otros

Temas, Págs. 12 y 13.

84 Salvador de la Plaza, Op. Cit., Pág. 52.

Un protagonista destacado de los acontecimientos, Rubén Sáder Pérez,

advierte en el mismo sentido en comunicación dirigida a Pérez Alfonzo:

"…de mantenerse la actual actitud con respecto a los fondos públicos que se
aportan a la CVP, ésta no puede sino desarrollar un modesto programa
exploratorio y hacer uso del instrumento incorporado por la reforma de la Ley
de Hidrocarburos: los Contratos de Servicio." 85

Pues bien, como lo prometió Betancourt en las referidas oportunidades, la

negociación de los contratos de servicio fue el mecanismo de apertura, la
nueva forma de otorgar concesiones. Estos contratos, en verdad, habían sido
previstos por Pérez Alfonzo como un recurso operativo para el desarrollo de
la CVP, pero luego los repudió al percibir la connotación que habían adquirido
como instrumentos para burlar la política de no más concesiones. A ello hace
honor Vallenilla cuando señala:

"Hubo de salir del Ministerio el doctor Pérez Alfonzo para que comenzase,
aunque con lentitud, a estudiarse a fondo este nuevo sistema de contratación,
el cual, en definitiva, no vino a ponerse en práctica sino muchos años después,
cuando llegó al poder el Presidente Caldera." 86

Quedaba a Pérez Alfonzo la satisfacción de haber detenido esa transacción

durante esos años, que fueron "tantos" para Vallenilla y las petroleras.

El quinto ángulo del pentágono de Pérez Alfonzo ha devenido en el aspecto

más conocido y perdurable, aunque no por ello menos controvertido, de su
política petrolera: la Organización de Países Exportadores de Petróleo.

La OPEP, dentro del pentágono, es el complemento directo internacional de

la política de participación razonable: organismo para la defensa e
incremento de los precios y en función de ello para la regulación y prorrateo
de la producción. Tales propósitos hablan a las claras de la

85 Rubén Sáder Pérez, Hacia la Nacionalización Petrolera. Síntesis Dosmil,

Caracas 1972. Pág. 13

86 Luís Vallenilla, Op. Cit. Pág. 263.

peligrosidad de esta iniciativa para los intereses de las compañías petroleras
a nivel global. Como siempre, su reacción fue expedita. El propio Rómulo
Betancourt describe la respuesta de las corporaciones, las cuales, según él,
no daban la cara, sino que se escudaban tras las críticas "relativamente
mesuradas" de los directivos de la Cámara del Petróleo y las virulentas de
"algunos escritores de prensa, radio y televisión":

“El objeto de esa bien orquestada campaña publicitaria era el crear un

sentimiento de pánico en el país, presentando al gobierno como responsable
de dos crímenes, más que errores. Ellos eran: a) la desgana de las compañías
operantes en hacer nuevas inversiones, Llegándose al extremo de ignorante
insensatez de predecir un posible abandono por las empresas extranjeras de
sus actividades en Venezuela y b) que al propiciar la creación de la OPEP, y
al asociarse en un frente común defensivo con los países petrolíferos del golfo
Pérsico y del norte de África, el gobierno estaba permitiendo que en estas
Áreas del mundo creciera en forma acelerada la producción y perdiera
Venezuela mercados que ya eran suyos o podrían llegar a serlo.” 87

Otra de las manifestaciones características de esta respuesta, típica de los

métodos de las compañías y que por tanto no es ocioso recordar, lo constituyó
la campaña de descrédito lanzada contra el Ministro de Minas en los momentos
en que se daban los paños definitivos para la constitución de la Organización.
Francisco Álvarez Chacín, testigo de excepción por su posición de directivo a
cargo de las relaciones publicas en una de esas empresas, lo asienta junto con
otras interesantes consideraciones en su carta de renuncia a la Creole
Petroleum Corporation por disentir de la política de ese consorcio:

“Objeto particularmente la intención aprobada por una mayoría de los

miembros de la Junta Directiva de la Cámara de la Industria del Petróleo de
emprender acciones de tipo publicitario, incluyendo demanda de nulidad de
la citada resolución, a tiempo de debilitar la posición del

87 Rómulo Betancourt, El Petróleo de Venezuela, Pág. 103.

representante venezolano en el Congreso Petrolero a realizarse

próximamente en Beirut”. 88
Esta otra campaña, centrada en una supuesta locura del Ministro Pérez, en su
práctica de esotéricos ritos orientales y otras infamias, no pudo detener la
constitución de la OPEP, pero dejó sus huellas, valga la digresión, en mucha
gente seria, que sin parar mientes en el ridículo se sienten autorizados para
ironizar sobre las "excentricidades" de Pérez Alfonzo.

De todas maneras, la oposición que concitaba logró paralizar a la OPEP por un

largo tiempo. Como lo señala el Prof. Abbas Alnasrawi en una publicación de
la propia Organización 89, no sólo las compañías se negaban a tratar con la
OPEP como una organización intergubernamental, sino que los propios
miembros mantenían una actitud similar, prefiriendo tratar individualmente
con las compañías, en tanto que tales decisiones eran materia de exclusiva
soberanía nacional y no podía delegarse en un organismo supranacional. Pero
por sobre todo, en esta actitud incidía el hecho de que, al no tener un control
efectivo sobre los precios de realización de sus respectivos petróleos, la
cuantía de la percepción de estos países en este negocio dependía más bien
del volumen de las ventas de las compañías instaladas en cada uno de ellos,
en "competencia" con las de los demás países "productores".

Evidentemente, tal actitud era un contrasentido frente a los postulados que

dieron origen a la OPEP. Pero como nunca se impuso en la práctica el propósito
inicial de prorratear la producción, entre otras cosas porque los gobiernos no
tenían control directo y ni siquiera indicativo sobre esa variable, no sólo se
dificultaba la defensa de los precios, sino que la existencia misma de la OPEP
aparecía como superflua. De hecho era, en los términos del referido autor,
una organización marginal.

A la limitación de la producción se oponían argumentos que estimulaban el

miedo a perder la “gallina de los huevos de oro":

88 Francisco Álvarez Chacín, Secretos Petroleros Contra Venezuela, Caracas

1970. Págs. 17-18.

89 Abbas Alnasrawi, "OPEC: The Cartel That It Is Not". en OPEC Bulletin,

Febrero 1981, págs. 2 y 3.

“Como síntoma adicional de esta política cabría mencionar la limitación de la

producción para mantenerlo en el subsuelo y disfrutarlo en el futuro. Sin
embargo, con ello se corre el riesgo de enfrentarlo, precisamente en el
futuro, con la competencia de otras fuentes de energía que se desarrollan
rápidamente y cuyo poder de competencia aumenta en la medida en que
bajan sus costos, como puede ser el carbón, el gas natural y, a más largo
plazo, la energía nuclear.” 90
Aunque todavía hoy no son esas "baratas" fuentes alternas las que arruinarán
a los países de la OPEP y, por el contrario, ha sido su propio descontrol el que
la ha colocado en situaciones difíciles, el miedo a la llegada de fantásticos y
ultrabaratos sustitutos se encuentra en el trasfondo de la incoherente y
timorata política petrolera aplicada desde entonces por los gobiernos
venezolanos, incluido el de Betancourt y todos los que le han seguido, pese a
la aceptación formal de las tesis de Pérez Alfonzo. Sobre todo, nunca
desapareció de la mentalidad de nuestros políticos petroleros y no petroleros
la noción, insuflada por los voceros de las compañías, de un supuesto peligro
de pérdida de "nuestros mercados", como si alguna vez, fuera del fallido
intento de Pérez Alfonzo en 1947, el país como tal, su gobierno, hubiera
vendido petróleo más allá de Puerto Miranda y Puerto La Cruz y no fueran la
propias compañías las que abrieran y cerraran los grifos según su
conveniencia. Esta argumentación está muy bien expresada en la obra de
Fernando Mendoza que, no por casualidad, venimos citando:

“Además se agrega como justificación de esa peligrosa tesis la creación del

compacto petrolero o club de grandes exportadores (OPEP) cuya base es la
limitación de la producción y expansión de su participación en el mercado de
consumo, donde indudablemente, el petróleo mesoriental tiene mayor poder
de captura, pues su capacidad competitiva le ha permitido pasar del 24% de
participación en 1948 hasta un 54% en 1966.” 91

Idéntico era el mensaje de la compañía Shell de Venezuela en sus folletos

"divulgativos":

90 Fernando Mendoza, Op. Cit., Pág. 342.

91 Ibíd., Pág. 343.

“En 1957, Norteamérica recibió el 53% del total de las exportaciones, mientras
Europa sólo recibió un 23% debido a la competencia con el Medio Oriente…”
92

Razón por la cual debíamos, siempre según el mencionado folleto, estar

preparados para competir. El fantasma de la competitividad y la posible
pérdida de mercados va a ser un efectivísimo caballo de batalla de las
compañías en todas sus disputas con los gobiernos venezolanos: el miedo al
petróleo árabe, ruso, de Alaska, del Mar del Norte, etc., hacía olvidar la
defensa de los precios y los personeros gubernamentales corrían presurosos a
pedir tratos hemisféricos de favor y garantías de que siempre nos comprarían
volúmenes incrementados del que se ofrecía como el petróleo más barato del
mundo, el más competitivo. Desde luego que hoy, a la luz de la nueva
situación energética, concluida la era del petróleo barato y comprometidos
los desarrollos alternativos, es fácil evaluar la estrechez de miras de una tal
política, pero en el asfixiante contexto de la época, es digna del mayor
reconocimiento la clarividente posición del Dr. Pérez Alfonzo.

En conclusión, y retomando el hilo de nuestros planteamientos hipotéticos, la

política petrolera estructurada en el "pentágono Petrolero" nunca fue asumida
cabalmente por los gobernantes del país, desde el propio Betancourt y hasta
Caldera, y lejos de ello, fue desnaturalizada desde su origen, adoptándose a
la larga políticas completamente opuestas.

Una vez más, un intento de cambiar esencialmente el rumbo de las relaciones

establecidas sobre el petróleo venezolano es frustrado. El poder de las
compañías se hace sentir de múltiples formas y la industria sigue, sobre
ruedas, produciendo substanciales e incrementados beneficios para ellas. Los
políticos más realistas que Pérez Alfonzo, a la manera de Betancourt y
Caldera, impusieron la línea tradicional de adaptarse a las exigencias de los
consorcios.

92 Compañía Shell de Venezuela, La Aventura del Petróleo, Caracas 1960,

Pág. 92.
V. Contratos de Servicio vs. No Más Concesiones

El otorgamiento de los Contratos de Servicio fue una de esas medidas

aconsejadas por el realismo político. Aunque no les fue tan fácil, como
referíamos anteriormente, la de los contratos de servicio fue otra batalla
ganada por las compañías. Sin embargo, y a pesar de su corta vida, el principio
de no más concesiones se había convertido en intransgredible por virtud de su
inclusión en la Constitución Nacional y hubo que dar muchos rodeos y ablandar
a mucha gente para hacerle tragar al país estas concesiones disfrazadas.

Los contratos de servicio constituyen un episodio relevante en el desarrollo

de la contradicción que venimos analizando, episodio en el que las compañías
ponen en funcionamiento todas sus armas y logran inclinar la balanza a su
favor.

Como ya se ha dicho, la figura de los contratos de servicio fue elaborada

inicialmente como una de las alternativas de la CVP para emprender sus
actividades como empresa estatal. Teniendo en cuenta las dificultades
implícitas en el empeño de establecer una compañía petrolera estatal
integrada, se pretendía facilitar los primeros pasos de la CVP al permitirle
apoyarse en empresas establecidas, mediante acuerdos para el desarrollo de
programas específicos.

"De manera excepcional se pensó en contratos de servicio bajo el supuesto de

que la empresa nacional no alcanzaría a tiempo la capacidad administrativa y
económica para atender oportunamente las necesidades de ingresos
petroleros reclamados por el desarrollo económico general, y también, por
esas mismas necesidades de ingresos, se preveía la posible urgencia de
exploración de áreas de mayor riesgo, para las cuales normalmente es
recomendable diluir el riesgo entre diversos inversionistas." 93

Así los había concebido Pérez Alfonzo y así los asumió Sáder Pérez, Presidente
de la CVP para la época. Pero mientras Pérez Alfonzo recomendaba calma y
recelaba al percibir el carácter de renovadas concesiones que
inevitablemente adquirirían, Sáder Pérez, en cierta contradicción con su
Ministro, siguió participando activamente en su desarrollo y elaboró las bases
mínimas según las cuales se garantizaría que los contratos cumplirían con su
cometido inicial, hasta

93 Pérez Alfonzo, Petróleo y Dependencia. Editorial Síntesis Dosmil, Caracas

1971. Págs. 17-18.

que, después de muchas discusiones, el resultado final terminara por

convencerlo del

"…fracaso del proyecto concebido con propósitos y fines diferentes de los que
permite entrever el texto final de los contratos publicados en la Gaceta Oficial
Extraordinaria del 13 de diciembre de 1971, No. 1495." 94

La experiencia de Sáder Pérez, quien veía en los contratos de servicio una

alternativa válida para la CVP ante la premeditada insuficiencia de los
recursos con que se le dotaba, es aleccionadora en lo referente al poder de
manipulación de las petroleras para retorcerlo todo según sus conveniencias.
De ahí el valor de sus testimonios:

"La actual fórmula contractual invierte el papel de la CVP, la cual pasa de

titular del derecho para cuya explotación intentaba utilizar servicios de una
contratista, a la condición de mera intermediaria de compañías que asumen
su representación ante terceros, en sus operaciones en el país, y ante el Fisco,
en la discusión de los convenios de referencia del petróleo extraído de los
propios yacimientos de la CVP. Este petróleo, a diferencia de lo previsto en
las Bases Mínimas, se hace propiedad de las compañías apenas lo producen,
quedando así reservado un papel académico para la empresa estatal en las
actividades de fijación de precios y de mercadeo." 95

"Los contratos, como aparecen concebidos en el texto oficial de las Bases

aprobadas por el Congreso Nacional, arrojan resultados económicos
aparentemente inferiores a las concesiones otorgadas por la dictadura en los
años 1956 y 1957."96

Pérez Alfonzo hizo, a la postre, una condena más global y definitiva de los
contratos, no vinculada a los detalles de su ejecución, la cual se encuentra
inserta en su obra Petróleo y Dependencia, Págs. 102-111, donde los califica
de contrarios a la seguridad de la Nación. Siguiendo una línea argumental que
no es el caso reproducir íntegramente aquí, el ex ministro sostiene que los
contratos agravarían la situación de debilidad de la Nación frente a las
compañías petroleras. Que son ilusorias las perspectivas de nuevas
inversiones, tanto en magnitud como en significación para el

94 Sáder Pérez, Hacia la Nacionalización Petrolera, Págs. 9-10.

95 Ibíd., Págs. 81-82.

96 Ibíd., pág. 13.

desarrollo del país. Que no aumentará la producción ni los ingresos, tomando

en cuenta la gran proporción de tierras bajo concesión que las compañías
mantienen ociosas. En consecuencia, los contratos "aumentarán la
expoliación, no impulsarán mayor desarrollo, intensificarán el despilfarro, y
acercarían la era pospetrolera tan temida". Para concluir que sin los contratos
de servicio se abrirán nuevas perspectivas nacionales, la Nación se prepararía
para la reversión y no se abriría la puerta a nuevas entregas del país a los
consorcios multinacionales del petróleo. (Loc. Cit.)

Los verdaderos beneficiarios de esta nueva movida no fueron recatados en las

expresiones de su júbilo: Guillermo Rodríguez Eraso, Vicepresidente de la
Creole Petroleum Corporation declaró lo siguiente al conocer los términos
aprobados por el Congreso:

"Bienvenidos los Contratos de Servicio. ojalá que ellos nos logren para los años
que vienen lo que no pudimos dar en doce años."97

Y así, se negociaron los primeros y a la larga únicos contratos de servicio sobre

lotes de asignaciones de la CVP en el Sur del Lago de Maracaibo, que
terminaron en fiasco por no resultar comerciales las acumulaciones
petrolíferas detectadas, dando lugar a un publicitado affaire de tráfico de
influencias como único saldo trascendente. Y ya para la fecha, reversión se
había convertido en palabra de orden. Sin embargo, por su entidad como
primer intento de reacomodo y actualización de las relaciones Estado-
transnacionales que superara la tenebrosa política de "no más concesiones",
es indispensable hacer un resumen de sus principales características, las
cuales se comenzaron a plasmar con la modificación de la Ley de
Hidrocarburos efectuada en 1967.
En efecto, el artículo tercero de dicha Ley, que es el que establece el derecho
de explorar, explotar, manufacturar y transportar por vías especiales a los
hidrocarburos, fue modificado para insertar en su texto la posibilidad de que
ese derecho fuese ejercido, además de las concesionarias y el Estado
directamente, como ya estaba dispuesto, "por institutos autónomos y
Empresas de la propiedad exclusiva del Estado..." a los cuales se autoriza a

"...celebrar convenios y promover empresas mixtas y formar parte de ellas,

siempre que los términos y condiciones que se

97 Citado por Sáder Pérez, Op. Cit., Págs. 10 y 46.

estipulen en cada contrato sean más favorables para la Nación que los
previstos para las concesiones en la presente Ley. Estos convenios no
conferirán derechos reales sobre los yacimientos." 98

Quedaba así establecida la figura de los contratos de servicio. Como puede

observarse, no es una simple autorización para "contratar servicios" de
empresas privadas lo que se otorga a la CVP -que no es otra la empresa estatal
a la que se refiere la Ley- sino la facultad de asociarse, de constituir empresas
mixtas con capitales privados. Estos capitales, al ser socios, -que no
contratistas- de la empresa del Estado tendrán, como es lógico, voz y voto en
la planificación y gestión de las actividades conjuntas. Ya esto constituía el
otorgamiento de un grado de participación que las compañías no obtendrían
de mantenerse incólume el principio de no más concesiones. Pero no bastó
con ello, pues como ya anotáramos, citando la amarga constatación de Sáder
Pérez -nota 77- el resultado fue una inversión de papeles tal que las
contratantes de servicio ya no parecían manejar asignaciones de y por cuenta
de la CVP, sino que, en virtud de los términos finalmente aprobados, se
apropiaban directamente del petróleo producido en dichas asignaciones.

Ese resultado fue el producto del funcionamiento de otro de los mecanismos

insertos en la reforma, cual es la disposición de que las Cámaras del Congreso
en sesión conjunta aprobarían las 1s Bases de Contratación de la asociación
prevista. En realidad, la discusión de los términos de estas bases fue un evento
descollante en su momento, puesto que en ellas se iba a reflejar el verdadero
carácter de los contratos. Algunos, como Sáder Pérez, fundaban su esperanza
de hacer de los contratos un efectivo instrumento de desarrollo de la CVP en
el logro de unas óptimas bases de contratación y, en efecto, así las propuso.
Pero a nuestro entender, el mal ya estaba hecho en la disposición misma de
celebrar contratos de asociación, pues al hacerlo en aquellas circunstancias,
con gobierno ávidos de mayores ingresos y suficientemente ablandados por el
chantaje de la desinversión concertada y continuada de las concesionarias,
todos los ases de la negociación quedaban en manos de los futuros
contratantes, quienes sólo se avendrían a serlo con unas bases que les
favorecieran. De allí que fueran modificadas las "bases mínimas" propuestas
por la Directiva de la CVP y aceptados los términos de las compañías:

98 Ley de Hidrocarburos, Artículo 3o., parágrafo segundo, aparte a).

“El texto de las Bases de Contratación enviado al Congreso Nacional ha sido

elaborado mediante un esfuerzo de transcripción literal de las Bases Mínimas
aprobadas por el Consejo Directivo de la Corporación Venezolana del Petróleo
el 13-3-68, pero luego de haber introducido en ellas el Ejecutivo Nacional
modificaciones que alteran la naturaleza y propósitos previstos en el Artículo
3o. de la Ley de Hidrocarburos”.99

En las siguientes páginas de la obra que venimos citando, Sáder Pérez hace
cuenta y denuncia de la infinidad de detalles y matices de las referidas bases
por donde se colaron prerrogativas para las contratantes y simultáneas
dejaciones del interés nacional.

Por nuestra parte, y para concluir la caracterización de la reforma de 1967,

debemos dejar anotado que en el articulado de la misma se inserta un
conjunto de condiciones adicionales, limitantes en cuanto a plazos de
exploración y explotación, así como proporciones de distribución de los lotes
entre los contratistas y la CVP. Con estas disposiciones y las procedentes de
las Bases de Contratación aprobadas por el Congreso, los contratos de servicio
quedaron regimentados de la siguiente manera:

1) Un período de duración de 23 años. Tres de ellos para la exploración y 20

para la explotación.

2) En cada bloque de 50.000 hectáreas asignado, la contratista explotará el

20 por ciento y la CVP se reserva el 80 restante después de un proceso de
selección alternada entre ambas, partiendo de la división del bloque en 10
parcelas y comenzando a escoger la contratista.

3) La contratista se obliga a cumplir un programa exploratorio mínimo en todo

el bloque con levantamientos sismográficos y pozos exploratorios en número
establecido de mutuo acuerdo con la CVP. Todo el riesgo de la exploración
corre por cuenta de la contratista.

4) Durante el período exploratorio se debe determinar si los hallazgos que se

realicen podrían ser base de una producción comercial. En definitiva, esta
disposición fue determinante para la frustración de los contratos de servicio
otorgados en el Sur del Lago de Maracaibo, pues en ninguno se logró
determinar acumulaciones significativas de hidrocarburos,

99 Sáder Pérez, Op. Cit., pág. 18.

como ya refiriéramos. La Occidental Petroleum de Venezuela Inc., titular de
los contratos en tres bloques de 50.000 hectáreas cada uno (A,D,E) intentó
eludir este requisito por vías non santas, pero fue puesta al descubierto.

5) El petróleo que se hubiere producido en los lotes bajo contrato, habiéndose

cumplido la condición anterior, pertenecía a la CVP por ser ella la titular de
los derechos de exploración y explotación, pero, para remunerar los servicios
de las contratistas, la CVP se lo traspasaría en propiedad y a precio de costo
hasta el 90 por ciento de lo producido, reteniendo el 10 por ciento después
de cancelar su costo de producción.

Pero estas disposiciones, así como las referentes a la participación operativa

de la CVP, la conservación de los bienes adquiridos para ser entregados sin
pago alguno a la Nación al término del contrato y otras por el estilo, se
quedaron en el tintero. Los contratos de servicio no cuajaron y por ello no
abundamos en más detalles, los cuales por cierto se encuentran extensamente
expuestos en la obra que hemos consultado para hacer el sumario de sus
principales características: Contratos de Servicio y Nuevos Aspectos
Impositivos, de Luis González Berti.

VI. La Paz Petrolera

Si bien en el aspecto formal de las relaciones que estamos estudiando el

tránsito desde "no más concesiones" hasta la política de contratos de servicio
nos ha permitido hilvanar el sentido general de la política petrolera
venezolana durante el período que hemos cubierto hasta aquí, es
indispensable completar el panorama de esa política con otras incidencias que
merecen ser destacadas por ser fiel expresión del estado de la correlación de
fuerzas en esos momentos. Una situación tal, que permite a un vocero
calificado de las compañías denominar como "los años de la paz petrolera" a
los comprendidos en el lapso 64-70:

“…los acontecimientos pierden esa celeridad, publicidad y pugnacidad

características de la gestión de Pérez Alfonzo. Se abre un período de mayor
calma en el campo petrolero, menos conflictivo, de mejores relaciones entre
el gobierno y las concesionarias, cuando los acuerdos sustituyen a las
declaraciones hostiles. Es así como se producen convenios importantes, como
los relativos a los reparos fiscales, a los precios de referencia y a las plantas
de desulfuración durante el régimen del Presidente Leoni, y los Contratos de
Servicio aprobados en 1970 bajo el gobierno del Presidente Caldera." 100

Es precisamente a esos, no comentados antes, momentos estelares de la "paz

petrolera" de las compañías a los que nos vamos a referir: la transacción de
la Reforma Tributaria y de los reparos fiscales, los convenios sobre precios de
referencia y ese "caso típico de manejo internacional petrolero" que fueron
los contratos Mayobre- Losada-Creole-Shell para la instalación de plantas
desulfuradoras.

La Reforma Tributaria era, y lo sigue siendo dramáticamente hoy, una

necesidad dada la bajísima carga impositiva que pesa sobre los beneficios del
capital privado en nuestro país y que hace inocua la potestad redistributiva
del Estado voceada como consigna demagógica por todos los gobiernos
populistas que hemos padecido. La administración Leoni hizo el intento.
Presentó un proyecto que aumentaba los impuestos directos a las personas y
corporaciones y los indirectos sobre los cigarrillos, licores y automóviles. Pero
el meollo del proyecto era la disposición de un impuesto selectivo que
pechaba fundamentalmente a las petroleras, porque se aplicaba sobre los
beneficios superiores al 15 por ciento sobre los

100 Luís Vallenilla, Op. Cit., -Edición Revisada. Pág. 189

activos fijos, rendimiento que no obtenía entonces ninguna otra rama en el
país y que las petroleras superaban con creces, colocándose en niveles que
oscilaban, según fueran los parámetros de comparación manejados, entre un
30 y un 47 por ciento de sus activos.

“Esta última parte, con mucho la más amenazante desde el punto de vista de
las compañías, fue la concepción de Pérez Alfonzo. Los beneficios de las
compañías habían aumentado constantemente desde su punto más bajo en
1958-60 y para 1964 habían llegado al 30 por ciento, el doble de la cifra que
0l consideraba justa, como provecho por sus inversiones”. 101

La calidad de la ofensa ameritaba una respuesta contundente y las compañías

la dieron en coro con sus voceros criollos y otros sectores poderosos que
también se veían afectados por la reforma, aún cuando en estos últimos los
porcentajes de incremento de la carga impositiva fueran francamente
exiguos.

Copei, Uslar Pietri y su FND, FEDECAMARAS, la Cámara de Comercio de

Caracas y el inefable Guillermo Morón con su Comité de Defensa de la Ciase
Media, unieron sus voces para anunciar todo tipo de desastres, entre ellos la
liquidación de la industria petrolera y la segura marcha del país hacia el
comunismo. 102

Como era de esperarse, el gobierno retrocedió en toda la línea, desechando

el impuesto selectivo y transando por menos de ochocientos millones de
bolívares unos reparos fiscales estimados en más de dos mil millones. Además,
según denuncia Gastón Parra Luzardo 103, parte del acuerdo fue mantenido
en secreto: subrepticiamente se firmó un convenio que equivalía a congelar
los precios de liquidación de la regalía por cinco años, pues para todo ese
lapso se determinaría el valor mercantil del petróleo venezolano de acuerdo
con los niveles de los precios cotizados de los crudos de referencia (West
Texas - East Texas, etc.) efectivos para el 27 de septiembre de 1966 y, de las
variaciones que se produjeran a partir de 1967 sólo se tomaría en cuenta una
tercera parte. Parra Luzardo calcula que la disminución de ingresos fiscales
por concepto de regalía que resultó de la aplicación de este convenio entre
los años de 1967 a 1971 alcanzó a la cifra de 721 millones de bolívares. 104

Esta disminución es el resultado de comparar los precios cotizados de los

crudos de referencia, constantemente

101 Tugwell, Op. Cit., Págs. 123

102 Ibíd., Págs. 124-125

103 Gastón Parra Luzardo, El Despojo de Venezuela, Los Precios del Petróleo.
Universidad del Zulia, Rectorado, Maracaibo 1979

104 Ibíd., Págs. 33-37

incrementados, con los cuasi-congelados precios de los crudos de regalía: La

diferencia, expresada como un factor promedio en dólares por barril, al ser
multiplicada por el volumen de la regalía nos revela los montos dejados de
percibir cada año. Veamos las cifras, según nos las presenta Parra Luzardo:

Precios Cotizados y Convenidos Para la Determinación de la Regalía

(US$/bl)

Años Precio Cotizado Precio S/Convenio Diferencia . Promedio Promedio

1967 2,678 2,662 0,016

1968 2,661 2,620 0,035

1969 2,769 2,693 0,076

1970 2,947 2,760 0,187

1971 3,249 2,840 0,409

FUENTE: Parra Luzardo, "El Despojo..." Loc. Cit.

Disminución de Ingresos Por Concepto de Regalías

Años Volumen Petróleo Factor Disminución de Ingresos . de Regalía (Dif) Por
Regalía . . MMbbls S$/bl MM U.S. $ MM Bs.

1967 223,25 0,016 3,572 15,72

1968 228,40 0,035 7,994 35,17

1969 227,09 0,076 17,258 75,94

1970 233,28 0,187 43,623 191,94

1971 223,34 0,409 91,346 401,92

. TOTAL ---- 720,69

FUENTE: Parra Luzardo, "El Despojo..." Loc. Cit.

Pero hay más aún. De este convenio el gobierno obtuvo la supuesta ventaja
de negociar precios de referencia para la liquidación del impuesto sobre la
renta en los siguientes cinco años. Según sus términos, las compañías pagaban
sus impuestos de acuerdo al nivel de referencia acordado y quedaban libres
para vender el petróleo al precio que quisieran. Semejante sacrificio de las
compañías no era más que la obtención, al decir de Pérez Alfonzo, de una
libertad de precios que era una bomba de tiempo contra la Comisión
Coordinadora de la Conservación y el Comercio de los Hidrocarburos, que a
partir de entonces quedó convertida en un organismo prácticamente inútil.

“Y en efecto, el convenio aseguraba a las transnacionales que el Estado no

continuaría ejerciendo presiones sobre los precios, es decir, abandonaba, por
lo menos durante cierto lapso, su intención de intervenir directamente en las
decisiones sobre precios de realización quedando así debilitada la Comisión
Coordinadora de la Conservación y el Comercio de los Hidrocarburos…”105

Durante la vigencia de este convenio sobre precios de referencia no se produjo

nunca la eventualidad con la cual se justificaba, de unos precios de realización
mayores que elevaran la percepción fiscal y, en definitiva, los precios se
mantuvieron estancados a un nivel inferior al de los precios cotizados en años
anteriores:

1965 2,27 (Precio Cotizado)

1966 2,08 " "

1967 1,90 (Precio de Referencia)

1968 1,92 " "

1969 1,92 " "

1970 1,92 " "

Cifras en Dólares por barril.

FUENTE: Parra Luzardo, Op. Cit., pág. 68.

Y este congelamiento sucede pese a las condiciones favorables que se estaban

generando en el mercado mundial, situación que nosotros analizaremos más
adelante. No es gratuita, pues, la evaluación que de estos convenios hace
Pérez Alfonzo, quien los coloca "entre las más exitosas intervenciones
políticas

105 Parra Luzardo, Op. Cit., pág. 65

antinacionales cumplidas por el Sector Externo en confabulación con sus
aliados criollos”.106

Esta y otras concusiones de parecido tenor, que presenta Pérez Alfonzo en la

obra en referencia, son el producto de un extenso y minucioso análisis de las
circunstancias. En ese mismo texto se hace la denuncia de otro "caso típico
de manejo internacional petrolero" que es a la vez, por cosas de la óptica y
sus cristales, el segundo momento estelar de la paz petrolera de Vallenilla:
los convenios sobre plantas desulfuradoras, a los cuales nos referimos en las
siguientes páginas:

El auge de los movimientos en pro de la limpieza del ambiente en los Estados

Unidos puso sobre el tapete el problema de la peligrosidad de algunos residuos
de los combustibles industriales y automotores. El plomo de la gasolina de
alto octanaje y el azufre de los aceites residuales se colocaron en la mira de
los defensores del ambiente, quienes lograron que fuera oficialmente
adoptado un conjunto de regulaciones sobre los niveles máximos de tolerancia
de estos contaminantes en los combustibles.

Tales circunstancias, convenientemente exageradas y vinculadas a los

desastrosamente altos niveles de azufre de los combustibles residuales que
¿Venezuela? exporta hacia los mercados de la costa Este norteamericana,
donde fueran implantadas las mencionadas regulaciones, sirvieron para hacer
retroceder una vez más al gobierno ante la inminente posibilidad de perder
"sus" mercados y así

“…el Ministerio a quien compete defender los recursos nacionales petroleros,

atendiendo sólo a los consejos de la industria corrió al Congreso con el
mencionado Proyecto de Ley sobre Convenios Especiales para salvarnos del
azufre.” 107

“Apremiados Ejecutivo y Congreso Nacionales en 1967, por un huracán contra

el contenido de azufre de nuestros petróleos, el cual nos estrechaba
"peligrosamente" los mercados, se promulgó una "Ley sobre convenios
especiales relacionados con la desulfuración de hidrocarburos…" 108

Estos convenios especiales fueron diseñados para ofrecer 1s estímulos a los

concesionarios refinaros -Creole y Shell- para que asumieran los riesgos,
aparentemente gigantescos, de

106 Pérez Alfonzo, Petróleo y Dependencia, passim

107 Ibíd. , pág. 131

108 Álvarez Chacín, Op. Cit., pág. 46.

instalar plantas desulfuradoras, determinando valores de referencia fijos para
los combustibles tratados por esas plantas durante el período 72-76, lo cual,
según Pérez Alfonzo, no es más que una renovación hasta 1976, sobre parte
de la producción, de la conquista de "libertad de precios" que habían obtenido
para el lapso 66-71 con los convenios sobre precios de referencia.109

Convenios que, como señaláramos antes, fueron firmados inicialmente como

una ventajosa concesión a la Nación, que así se aseguraba una percepción
impositiva libre de las fluctuaciones negativas de la realización, ahora
aparecen nítidamente como estímulos para las compañías. Y esta última es la
verdadera esencia del asunto, pues estos convenios liberan a las compañías
de la vigilancia fiscal sobre los precios efectivos de realización. Los resultados
anotados hacen insustanciales, por decir lo menos, las justificaciones de los
ministros Mayobre y Losada en el sentido de que

“Cualquier situación de precios que mejorara las ganancias de la industria por

encima de las estimaciones hechas se traduciría de todos modos, en razón del
sistema impositivo vigente en Venezuela, en un mayor ingreso al Estado
venezolano.” 110

Pero ésta era apenas la cara pública de lo que Pérez Alfonzo consideraba un
desbordamiento de estímulos para una industria que incrementaba
diariamente excesivas e injustificadas utilidades. 111

Ese desbordamiento quedó plasmado en el memorándum-convenio firmado el

5 de enero de 1968 por los Ministros de Hacienda y Minas e Hidrocarburos y el
Presidente de la Creole. La simple enumeración de las ventajas que se le
conceden en ese instrumento a la Creole da justo pie a la caracterización de
Álvarez Chacín:

“Vivo ejemplo y una demostración palpable de cómo los consorcios

internacionales del petróleo han venido llevando a cabo y encubriendo, en
confidencias y secretos de los cuales se han hecho reos de complicidad y
entreguismo muchos funcionarios gubernamentales, verdaderos desfalcos
contra los intereses de la Nación, desde el inmaterial y sagrado de la soberanía
hasta los meramente fiscales.” 112

109 Pérez Alfonzo, Op. Cit., pág. 136.

110 J. A. Mayobre y B. R. Losada, La Desulfuración en Venezuela, Una Decisión

Nacionalista.

111 Pérez Alfonzo, Op. Cit., pág. 136

112 Álvarez Chacín, Op. Cit., pág. 13

Vemos pues, ese desbordamiento de entrega, tal como lo resume Álvarez
Chacín:

Capítulo II.

1. "La Creole solicitará y el Ejecutivo otorgará oportunamente las licencias de

importación necesarias...

2. "La Creole gozará de la exoneración de impuestos y derechos...

3. "La Creole solicitará y el Ejecutivo otorgará oportunamente los permisos de

reexportación de los equipos pesados...

Capítulo IV.

1. "La Creole solicitará y el Ejecutivo nacional otorgará oportunamente las

licencias de importación necesarias para los materiales, equipos y demás
efectos para el proyectado gasoducto" (Gasoducto Internacional, hacia Aruba,
nota nuestra)

Capítulo VI.

1. "...se conviene en que el Ministerio de Hacienda autorizará a la Creole para

aplicar al costo de la "Planta de Desulfuración" así como al costo del
proyectado gasoducto entre la refinería de Amuay y el punto de interconexión
con el gasoducto de la Lago, una depreciación en alícuotas anuales del 20%."
8. "El Ejecutivo Nacional otorgará a la Creole las licencias necesarias para que
ella pueda exportar los catalizadores agotados..."

Aparte de los que se explican por si mismos, es importante comentar lo

referente al gasoducto hacia Aruba: se trataba, nada más y nada menos, que
una autorización para que la Creole construyera un gasoducto internacional,
para llevar gas venezolano a revitalizar lo que con justeza Pérez Alfonzo
denominaba una refinería parásita.

“Echando por tierra la conquista de un pacto de caballeros según el cual no

deben las compañías petroleras aumentar la capacidad de sus refinerías
antillanas a expensas de Venezuela, este gasoducto Amuay-Aruba, de
veinticuatro pulgadas de diámetro, según la noticia comentada, pone a la
Lago, filial de la Standard Oil (NJ), en posición de usar un combustible más
barato en su complejo refinero insular y producir, además, azufre y otros
subproductos aun cuando sólo se habla en el Comunicado de Prensa, del
hidrogeno necesario para la desulfuración de unos 75.000 barriles diarios de
combustibles.” 113

El Dr. Álvarez Chacín emprendió una denodada lucha, digna del mayor
encomio, contra este memorándum, demostrando su ilegalidad e
inconstitucionalidad y revelando los graves daños que sus términos
acarrearían a la Nación. Sus esfuerzos tal vez lograron que los males no fueran
mayores, pero éstos, de todas maneras se produjeron:

Según una evaluación económica de los convenios de desulfuración realizada

por la Oficina de Economía Petrolera del Ministerio de Minas e Hidrocarburos,
de fecha 22/7/70 y publicada en "El Nacional" el 20 de octubre de ese mismo
año, las Pérdidas fiscales ocasionadas a la Nación por dichos convenios
montarían a más de 1.200 millones de bolívares para los años comprendidos
entre 1972 y 1976, ambos inclusive. La referida evaluación de los técnicos del
Ministerio afirma que "por cada barril de petróleo desulfurado la Nación pierde
$0,16; esto equivale al 2,3 por ciento de los ingresos fiscales que percibe la
Nación de la Industria…" A la Pérdida fiscal de 115,9 millones de bolívares
anuales que esto ocasionaría, se agrega una fuga de divisas de 128,4 millones
de bolívares anuales por concepto de depreciación acelerada. Concluye el
estudio con una sangrienta revelación:

“Finalmente se estudió la posibilidad de una sustitución abrumadora del

petróleo venezolano en el Mercado Mundial, a causa del azufre, y se llegó a
la conclusión de que tales perspectivas no existen en la actualidad ni han
existido nunca.” 114

“!Cómo son de hábiles los manejos de las corporaciones! !Qué bien se nos
mueven los espejitos para encandilarnos!” 115
113 Ibíd., pág. 48

114 El Nacional, Loc. Cit.

115 Pérez Alfonzo, Op. Cit. Págs. 134-135

VII. La Política Petrolera y el Panorama

Económico Internacional al Inicio

de los Setenta

A esta altura de nuestra exposición es indispensable hacer un alto, en el

sentido cronológico de la misma, para exponer algunas consideraciones en
torno al contexto en que se desenvuelve la política petrolera venezolana:
Hemos llegado a la década de los setenta. Los Contratos de Servicio y el
Contrato Mayobre-Creole para la desulfuración constituyen, si se quiere, los
últimos momentos estelares de la política petrolera característica de los años
sesenta, aun cuando sus efectos prácticos se vengan a manifestar en los
primeros años de la siguiente década.

1970 es, en muchos sentidos, un año crucial para el sistema capitalista a nivel
global. Hasta 1970, y partiendo de los primeros años de la segunda postguerra,
el capitalismo ha vivido uno de sus más prolongados períodos de expansión.
Una expansión que parte del Plan Marshall para la reconstrucción de Europa y
Japón y se fundamenta en los acuerdos de 1944 en Bretton Woods, donde se
trazan las líneas maestras de lo que sería el nuevo sistema monetario
internacional con el dólar norteamericano como base del nuevo patrón "oro-
cambio modificado", respaldado por el poderío, que permaneció intacto
durante la guerra, del aparato productivo norteamericano. Banco Mundial,
Fondo Monetario Internacional, sistema de paridades fijas-flexibles, libre
convertibilidad y mecanismos compensatorios para los países con déficits de
Balanza de Pagos, tipo DEG, son parte del instrumental financiero de una
política económica basada en la intervención estatal reguladora y dirigida a
garantizar la expansión económica según las fórmulas keynesianas de
contención de las crisis de superproducción que se ponen en practica en los
principales países del sistema.

En la base productiva de esa expansión se encuentran como generadores

fundamentales las gigantescas corporaciones industriales integradas que
monopolizan los rubros productivos que se van a convertir en sectores punta
de ese desarrollo: petróleo, automotores, metalurgia, electrodomésticos,
química-petroquímica. En estos sectores, siguiendo la dinámica natural del
modelo de acumulación capitalista, la acentuada y creciente concentración y
monopolización se cumple con sucesivos aumentos de la productividad del
trabajo, mediante la incorporación de una tecnología cada vez más capital-
intensiva y consumidora dispendiosa de energía fósil que se sabe barata y se
supone inagotable para todo efecto práctico. Y se sabe barata porque,
precisamente, otro de los fundamentos del sistema capitalista de postguerra
es el mantenimiento de un patrón de relaciones económicas especiales con la
periferia subdesarrollada, según la cual -y ya es lugar común- ésta es la fuente
de materias primas baratas y siempre en baja, a la vez que mercado para
bienes manufacturados cada vez más caros, -"tijeras del intercambio",
intercambio desigual… Lo cierto es que el petróleo es una de esas materias
primas consumidas cuantiosamente y pagada a precio vil.

Pues bien, este renovado sistema de explotación nacional e internacional en

beneficio del centro capitalista y en particular de sus grandes corporaciones
funcionó "aceitadamente" durante más o menos veinticinco años, a tal punto
que...

"Llegó a tomar carta de nacionalidad la creencia de que el keynesianismo y la

planificación habían dado a los sacerdotes del capital instrumentos infalibles
para evitar la crisis y dominar rápidamente las inflaciones y las recesiones.
Por ello ha habido tanta incredulidad y tanta sorpresa ante el avance de la
crisis." 116

Así pues, en 1970 se pone de manifiesto una vez más el axioma físico de que
no existe máquina perfecta: las políticas de gasto público deficitario y de
generalización del crédito no dan ya todo el oxígeno necesario a la demanda
global. Se agotan los motores de la expansión 117

"En el epicentro del capitalismo se registraban desde mediados de los 60

síntomas claros de sobreacumulación y/o infrarealización, como son la caída
general de la tasa de la

116 Francisco Mieres, Una Crisis de Verdad Verdad, Mimeo CEAP, 1975. Pág.
1.

117 Ernest Mandel, La Crisis, Ed. Fontamara 1975, pág. 19.

ganancia, la reducción persistente de la productividad, frente a la saturación
marcada de los principales mercados (automóviles, electrodomésticos, otros
bienes durables)" 118

La de 1970 fue la primera gran crisis de la postguerra, se manifestó en todos

los países del centro capitalista y en su periferia más inmediata 119. Sus
raíces, como expone R. Triffin, citado por Rodríguez Mena, yacen fuera del
campo monetario:
"…en la creciente escasez de materias primas básicas, industriales y agrícolas,
generada por 200 años de crecimiento sin precedente de la producción
material y que desde la Segunda Guerra Mundial ya no ha sido interrumpido o
moderado por recesiones cíclicas; agravado además, por la explosión de
gastos militares, realizada a razón de más de 200.000 millones de dólares al
año." 120

El carácter global de la crisis ya reflejaba en parte el creciente grado de

"mundialización" de las relaciones económicas internacionales , impulsada por
la autonomía financiera de las corporaciones transnacionales, que hacen cada
día más incapaces a los Estados nacionales -aun los Más grandes- de ejercer
un real control sobre variables económicas claves.

Con esta apretada síntesis queremos dar una idea de la entidad de los procesos
que, a nivel del modelo de acumulación capitalista se desatan en 1970 y que
van a ser rubricados en agosto del siguiente Año con el derrumbe del sistema
de Bretton Woods: Suspensión de la libre convertibilidad del dólar y
subsecuentemente su devaluación, con la irrupción de la pesadilla liquidadora
del sueño keynesiano: Stag-flation, depreflación, estanflación: crece el
estancamiento y la desocupación y simultáneamente también lo hace la
inflación. Por primera vez desde 1893 Estados Unidos registra un déficit en su
balanza comercial.

"El índice de la producción industrial de Estados Unidos, que con oscilaciones

relativamente reducidas había mantenido una tendencia creciente desde 1963
hasta la primera mitad de 1969, ya en las postrimerías de este Año comenzó
a registrar un descenso en su tasa de crecimiento que se mantuvo a lo largo
de 1970 y que llegó a su mínimo relativo a finales de

118 F. Mieres, Crisis Capitalista, Crisis Energética... Mimeo CEAP.

119 Manuel Rodríguez Mena, Algunos Antecedentes de la Crisis..., Mimeo

Escuela de Economía

120 R. Triffin, "La Inflación, amenaza al orden económico mundial", citado

por Rodríguez Mena, Op. Cit

este último año, en el cual también el porcentaje de ocupación de la

capacidad de producción industrial llegó a su montante Más bajo." 121

En ese mismo año trascendente de 1970 Estados Unidos llega al tope de su

producción petrolera e inicia el descenso de su capacidad potencial 122 y el
incremento de sus necesidades de importación. Hacia agosto de ese Año
comienzan a hacerse públicos comentarios sobre la insuficiencia de los
suministros.
"Fuera del caso de Estados Unidos, en plena decadencia, las inversiones para
el sector de producción en el resto del mundo occidental únicamente
aumentaron en un tercio la últimas década en tanto que el consumo creció
hasta más de duplicarse." 123

En el Medio Oriente sucedían para ese entonces cosas inusitadas: 124 Libia
reduce su producción en pugna con las compañías para aumentarles los
impuestos y recabar para sí parte de los incrementos de precios de realización
de sus crudos como consecuencia del continuado cierre del Canal de Suez
desde 1967. El oleoducto Tapline, que transportaba medio millón de barriles
diarios desde Arabia Saudita hasta el Mediterráneo "fue roto por un tractor y
el gobierno sirio rehusó permitir su reparación". 125 El petróleo para sustituir
estos cortes tiene que dar la vuelta al cabo de Buena Esperanza y los fletes se
van a las nubes.

Con estos elementos y una creciente demanda insatisfecha, se dan las

condiciones para que la OPEP, crisálida durante diez Años, emerja como
efectivo órgano de defensa de los países productores: el 12 de diciembre de
este Año de gracia, en su vigésimo primera Conferencia, realizada en
Caraballeda, se resuelve aumentar a por lo menos 55 por ciento el nivel del
impuesto sobre la renta y negociar con las compañías mejores precios para
los crudos del Golfo Pérsico. Cinco días después el Congreso venezolano
faculta al Ejecutivo Nacional para fijar unilateralmente los valores de
exportación para fines fiscales, esto es, las bases para el cálculo del impuesto
sobre la renta, para el cual se establece una tasa única del

121 Rodríguez Mena, Op. Cit., pág. 23

122 Mieres, Op. Cit., pág. 3

123 Prensa Petrolera , Número Promocional, Mayo 1971

124 Ramón Herrera Navarro, OPEP, Precios del Petróleo y Crisis Energética,
pág. 55. Tugwell, Op. Cit. pág. 151. Hernán Anzola, La Crisis Energética, Sus
Orígenes y su Desarrollo, pág. 7.

125 Anzola Jiménez, Op. Cit., Págs. 7-8.

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De las Concesiones a los Contratos - Carlos Mendoza Pottellá - 1985

60 por ciento. Dos meses Más tarde, el 4 de febrero de 1971, la fijación

unilateral de precios cotizados se convierte en norma generalizada para toda
la OPEP (XXII Conferencia).
Al cabo de muchos forcejeos, cabildeos en la Casa Blanca, viajes de
Subsecretarios y abierta coordinación del Cartel en la estrategia de las
compañías, éstas se ven forzadas a firmar, el 14 de febrero del 71, el Acuerdo
de Teherán con los productores del Golfo Pérsico y el 2 de Abril de ese mismo
Año el de Trípoli, con Libia. En ambos se establecen aumentos de los precios
vigentes y se acuerda una escalación para el futuro:

"La tasa impositiva alcanzó el 55% (Venezuela tenía ya el 60%) y los precios de
cotización subieron de un promedio de 1,80 $/b. a 2,285 $/b. en el golfo y en
el mediterráneo el promedio pasó de 2,55 $/b. a 3,45 $/b. Con el fin de
compensar la inflación se estableció un aumento del 2,5% a partir del 1 de
julio de ese año y de un 1% al inicio de cada año para el período 1972-75." 126

Ya en su número de marzo de 1971, Petroleum Press Service, revista

especializada afecta a los intereses de las corporaciones, reconoce:

"Es evidente, tras los acontecimientos de los últimos meses, que el mercado
favorable al comprador ha terminado y que los precios del petróleo van en
todas partes a subir hacia el nivel de los Estados Unidos." 127

Y tenía fundamento esa predicción, por cuanto las incidencias inusitadas no

cesaban en el convulsionado mundo petrolero. La Conferencia de la OPEP
reunida en Beirut en septiembre de 1971 aprueba una resolución sobre la
urgencia de una más efectiva participación de sus miembros en el negocio
petrolero. La erosión de los ingresos de dichos países por las fluctuaciones del
dólar fue el acicate de esa resolución, en cumplimiento de la cual iniciaron
conversaciones con las compañías que devinieron en una instancia más de la
lucha por la renta petrolera: Después de intensos debates se acuerdan
incrementos de los precios cotizados en un 8,49%. 128

Veamos la crónica que de estos acontecimientos hace Fernando Martínez

Galdeano:

126 Martínez Galdeano, Op. Cit., pág. 303.

127 Prensa Petrolera, Loc. Cit., mayo 1971

128 Anzola Jiménez, Op. Cit., Págs. 20 y siguientes.

"La crisis monetaria mundial evidenciada a lo largo de 1971 forzó al dólar en

diciembre a su primera devaluación de aproximadamente el 8%. Por este
motivo fue convocada la Conferencia de Ginebra (10 enero 1972) y se llegó a
un arreglo compensatorio con las compañías de un 8,49% de aumento en los
precios de cotización del petróleo. El 12 de febrero de 1973, el dólar se
devaluó por segunda vez en un 10%. Entre los meses de abril y junio de ese
año se ajustaron los precios de cotización en un 11%." 129

Pero la participación efectiva también fue concebida como adquisición por

parte de los países productores de porciones significativas de los activos de
las compañías concesionarias. Esta idea, rechazada en primera instancia por
las empresas y los gobiernos de los países industrializados "por considerarlo
un cambio radical en la naturaleza de las relaciones y en el balance de poder
entre ellos y los países productores" fue aceptada finalmente como "la
alternativa menos peligrosa".130

Se suscribe entonces, en principio, en octubre de 1972, el "Acuerdo General

Participación" entre los países productores del Golfo Pérsico y las compañías.
Arabia Saudita y Abu Dhabi aplicaron el acuerdo en diciembre de ese mismo
año:

"Se fijó una participación inicial de 25 por ciento la cual entraría en vigencia
el 1o. de enero de 1973 y permanecería constante hasta el 31 de diciembre
de 1977. A partir de esta fecha el porcentaje de participación se iría
incrementando hasta llegar a un 51% para el 1o. de enero de 1982." 131

El Acuerdo General de Participación, limitado a las operaciones de

exploración y producción, constituyó el primer gran ensayo de una fórmula
substitutiva del régimen concesionario. En él están prefiguradas todas las
características que van a ser plasmadas con virtuosismo en la nacionalización
petrolera venezolana y que garantizan el mantenimiento de la relación
dependiente que estamos analizando: además de ser resarcidas con el valor
en libros de los activos cedidos, las compañías obtuvieron prioridad para
comprar la proporción de la producción que correspondería desde entonces a
los países, a los precios fueran convenidos en cada oportunidad. En la mayoría
de los acuerdos y nacionalizaciones parciales que se realizaron en

129 Martínez Galdeano, Loc. Cit.

130 Policarpo Rodríguez, Op. Cit., pág. 120

131 Anzola Jiménez, Loc. Cit.

el Medio Oriente a partir de entonces los consorcios mantuvieron intacto su
control sobre la comercialización internacional y suscribieron convenios de
asesoría y asistencia técnica.

Con lo anterior resumimos los principales rasgos del contexto económico y

petrolero internacional al inicio de los años setenta, ahora retomaremos el
curso de nuestra exposición central: forma y contenido de la política petrolera
venezolana.
VIII.- Reversión: La Difícil Transición.

En Venezuela la década se inicia estando en el poder el Dr. Rafael Caldera,

síntoma auspicioso, según las preferencias de las concesionarias 132, que se
fundamentaban en claras promesas del candidato socialcristiano sobre
arreglos para sustituir a las concesiones por un sistema atractivo para los
inversionistas extranjeros…

…se va haciendo apremiante la hora de fijar una definición de la nueva política

petrolera en relación a las actuales concesiones. Tenemos la impresión de que
antes del fin del próximo quinquenio, antes de 1973 habrá que hacer
definiciones bastante precisas para poder lograr que los inversionistas que
vayan a participar en esto tengan términos claros. 133

En concordancia con esas expectativas, reforzadas por la designación del

principal abogado-asociado del Chase Manhattan Bank en el país, Pedro
Tinoco, como Ministro de Hacienda, el Gobierno de Caldera se inicia tratando
de acelerar la puesta en funciones de los Contratos de Servicio, con los
frustrantes resultados ya anotados.

Para 1970 el Gobierno venía confrontando dificultades presupuestarias y ante

ellas su primera opción fue pedir a las concesionarias que aumentaran la
producción, pero sólo se obtuvieron magros resultados por este expediente.

Habiendo quedado sin otra alternativa, el Ministro Tinoco presenta un

proyecto de Reforma Tributaria que contemplaba impuestos indirectos sobre
licores, cigarrillos, gasolina y lotería y un incremento del 10 por ciento en el
impuesto sobre la renta no petrolera.

!Precisamente cuando desde 1968 las compañías han estado declarando

beneficios que superan el 40% de rendimiento sobre sus activos netos y era
sabido que la baja de esa rentabilidad en 1969 a un 30% estaba relacionada
con una baja artificial de los precios de referencia! Si a esto agregamos lo
expuesto en torno a la situación del mercado petrolero internacional,
podremos darnos una idea del gran desfase existente entre esas circunstancias
y la complaciente política del gobierno venezolano en la materia.

132 Tugwell, Op. Cit., Págs. 139-140.

133 Rafael Caldera, Foro en Pro-Venezuela, citado por Sáder Pérez, Hacia la
Nacionalización Petrolera, pág. 102.
Revisando en la Cronología de Aníbal R. Martínez las incidencias más
relevantes del año 1970 podemos observar como la principal preocupación del
Gobierno de Caldera eran las cuotas de importación dispuestas por el gobierno
norteamericano y la búsqueda de una sedicente preferencia en ese mercado.
Y también, como responde el Presidente Nixon a los cabildeos y rogativas en
que se concretan esas preocupaciones venezolanas, al rechazar la
recomendación de sus propios asesores de modificar el sistema de cuotas por
uno de aranceles y remitir la posibilidad de incrementos en las importaciones
de petróleos venezolanos y canadienses a la eventualidad de una dependencia
exagerada de las crecientes importaciones del Hemisferio Oriental.

Las modificaciones ocurridas en el mercado internacional no tuvieron efecto

inmediato en Venezuela. El 16 de septiembre… "El Ministro de Minas pide
información a las compañías: ¿Por qué no se reflejan en sus ventas los
aumentos de precios?". El 4 de octubre ratifica el Ministro que no tiene
información oficial sobre precios y el 17 de octubre dice que los aumentos en
el mercado mundial no se han reflejado en el crudo y productos venezolanos.
Todavía el 18 de noviembre el Ministro anuncia que el gobierno está dispuesto
a prohibir ventas donde no se reflejen los aumentos de precios. 134

Estaba más clara que nunca la verdadera naturaleza de los precios de

realización declarados por las compañías: Precios de transferencia
intramonopolista con fines exclusivos de evasión fiscal. La tozudez de las
compañías las puso tan en evidencia que el 26 de noviembre el Congreso
acuerda iniciar la consideración de la fijación unilateral de precios.

En este ambiente el Proyecto Tinoco fue totalmente derrotado y en diciembre

el Congreso aprobó, como ya anotáramos, aumentar la tasa del impuesto
sobre la renta aplicable a los beneficios de las petroleras hasta el 60 por
ciento y otorgar al Ejecutivo la facultad de fijar unilateralmente los valores
de referencia para fines fiscales, denominados a partir de entonces valores
de exportación. En esta decisión legislativa tuvo influencia determinante la
prédica de Pérez Alfonzo en torno al deterioro de la participación razonable.
Tugwell nos ofrece una versión de las incidencias:

"Una vez evidente que su propuesta estaba destinada al fracaso, Caldera

anunció que aceptaba el proyecto aprobado por las Cámaras como la mejor
alternativa posible…

Tinoco había manifestado que si la medida resultaba aprobada el renunciaría

y así lo hizo.

134 Aníbal Martínez, Cronología...

El portavoz de COPEI, Pedro Pablo Aguilar trató de enmendar el proyecto a
fin de dar al Presidente poder discrecional para aplicar las tasas más bajas a
compañías signatarias de los contratos de servicio, pero sin éxito.
…Pérez Alfonzo de inmediato convocó una conferencia de prensa para
expresar su aprobación y "explicar las razones para los aumentos". Como lo
expresó un reportero "A duras penas podía ocultar su alegría por la forma en
que se desarrollaron las cosas y aceptó las especulaciones de los periodistas
de que él había sido la eminencia gris de la reforman, con una sonrisa".135

El impacto de la nueva facultad otorgada por el Congreso al Ejecutivo y la

intensa discusión que se produjo sobre los manejos de las compañías pusieron
de relieve la política de desinversión adoptada por las compañías desde 1959,
política que había sido llevada hasta el extremo de repatriar como excedente
las cuotas de depreciación y agotamiento que supuestamente deberían aplicar
al mantenimiento y reposición de equipos e instalaciones…

En estas circunstancias, los problemas inherentes a la reversión de esas

instalaciones a partir de 1983 comienzan ser centro de atención de algunos
estudiosos preocupados por el destino del país. Ya para entonces hacía diez
años que el Dr. Álvaro Silva Calderón, ex-funcionario del Ministerio de Minas
e Hidrocarburos, venía trabajando sobre ciertos aspectos de nuestra
legislación petrolera. Uno de los más importantes era precisamente el del fin
de las concesiones, ¿Cómo se produciría la reversión garantizada por la Ley y
la Constitución? El Dr. Pérez Alfonzo fue anfitrión de varias reuniones en las
cuales se discutió el asunto, hasta que el Dr. Silva Calderón condujo la
redacción de un proyecto que fue introducido en marzo de 1971 ante la
Cámara de Diputados por los partidos MEP, PCV y URD.

El debate en torno a ese proyecto se constituyó en un enervante de dormidas

fibras nacionalistas. A la mente de todos volvió la larga historia de abusos y
estafas de las concesionarias contra el país. Los sucesos del Medio Oriente y
la percepción de la posibilidad de aprobar el proyecto sin traumas tipo Irán-
1953 dieron alas a los más timoratos y replegó hacia la búsqueda de
mecanismos evasivos a los aliados criollos de las concesionarias.

Cuatro meses después, el 30 de julio de 1971, el proyecto se convirtió en Ley,

contraviniendo las amenazas de las compañías, que en esta oportunidad sólo
pudieron llegar hasta

135 Tugwell, Op. Cit., pág. 156

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De las Concesiones a los Contratos - Carlos Mendoza Pottellá - 1985

la presentación por parte de tres senadores norteamericanos de un proyecto

de ley para prohibir la importación de petróleo venezolano si el proyecto de
ley sobre bienes afectos a reversión era aprobado. Pero, como en Teherán ese
mismo año y más tarde en Trípoli, el cabildeo petrolero se vio frustrado…
emergía una nueva situación y los mecanismos tradicionales de control del
sistema estaban momentáneamente desajustados.

En "Prensa Petrolera", para entonces naciente publicación auspiciada por el

Dr. Pérez Alfonzo, a la par que se defendía la Ley en cuestión y se apuntaba
a la nacionalización inmediata como respuesta a las demandas de nulidad que
las compañías habían introducido ante la Corte Suprema de Justicia, se
advertía, sin embargo, sobre los "bemoles de la unanimidad" en el respaldo a
la Ley, pues muchos enemigos esenciales de la misma no se atrevían a
presentarse como tales y se movían por los flancos de la "juridicidad" y el
"desestímulo a las inversiones". Se afirmaba entonces con respecto a la Ley
Sobre Bienes Afectos a Reversión lo que es tesis central de este trabajo para
todo el ordenamiento legal en materia de hidrocarburos:

“…hay que señalar que el Proyecto de Ley de Reversión es sólo un instrumento

legal que perfecciona un derecho que ya tenía la nación venezolana. Este
carácter instrumental determina el que su bondad o "maldad" nacionalista
dependa en última instancia de quién ponga en práctica el ya tan manoseado
proyecto. De ello se percata el "New York Times" cuando tranquiliza a sus
lectores diciéndoles que esa Ley aplicada con "sensatez" no representa ningún
peligro para los intereses norteamericanos.” 136

Y no gratuitamente hacía Prensa Petrolera esta advertencia; en su siguiente

número registra una escandalosa confidencia: El Dr. Pedro Tinoco, Ministro de
Hacienda, en reuniones con las concesionarias estudiaba los mecanismos para
autorizar un incremento de la tasa de amortización de los activos de las
empresas, de tal manera que para 1983 estuviera casi totalmente amortizada,
imputando lo que restara a las concesiones que vencían en los años siguientes,
hasta 1997.137 En general, y como lo registra Tugwell, hasta 1975 el gobierno
fue muy suave en la aplicación de la Ley sobre la industria. Los temores de
ésta se disiparon y, salvo un pequeño escándalo en San Antonio del Táchira
en torno a un supuesto contrabando de instalaciones petroleras
desmanteladas, "…no hubo incidentes y el Gobierno se mostró

136 Prensa Petrolera, Año 1 No. 2, Segunda Quincena de Julio, 1971

137 Ibíd. . Año 1, No. 3, Primera Quincena de Agosto, 1971

colaborador. Aún la Oficina de Reversión de Hidrocarburos se abstuvo de
hostigamiento innecesario." 138

Teniendo en cuenta lo anterior, es necesario anotar que, a nuestro entender,

la Ley Sobre Bienes Afectos a Reversión ha sido uno de los mayores logros
efectivos del partido de la soberanía nacional que ha podido subsistir entre la
maraña de entreguismo y maridaje vergonzante con las transnacionales de las
políticas petroleras oficiales. Y esto lo decimos a la luz del posterior
negociado de la "reversión anticipada" de 1975-76.

Los términos de la Ley Sobre Bienes Afectos a Reversión son simples: todos
están encaminados a garantizarle a la Nación la entrega, al término de las
concesiones, de una industria en razonables condiciones de conservación, con
plena capacidad operativa. Su justificación es precisamente ésa: El
indiscutido derecho a la reversión, que nace simultáneamente con el
otorgamiento de la concesión por un plazo determinado y que además ha sido
expresamente garantizado, como ya dijimos, por la Constitución, al no estar
reglamentado dejaba abierta la posibilidad de que los concesionarios
menoscabaran con sus actos los derechos de la Nación.

La disposición inicial de la Ley fue justamente la que levantó las iras de las
compañías y determinó su demanda de nulidad por confiscatoria. En la misma
se califican como afectos a reversión todos lo bienes de las concesionarias, en
tanto que los mismos fueron adquiridos para el ejercicio de esa condición de
concesionarios por la cual se instalan en el país. La Ley es suficientemente
explícita:

“Artículo 1o.-

Las tierras, obras permanentes, incluyendo las instalaciones, accesorios y

equipos que formen parte integral de ellas; y los otros bienes adquiridos con
destino o afectos a los trabajos de exploración, explotación, manufactura,
refinación o transporte en las concesiones de hidrocarburos o al cumplimiento
de las obligaciones que de ellas se derivan, es materia de utilidad pública y,
a los efectos de la reversión, se regirá por la presente Ley.

Cualesquiera otros bienes corporales e incorporales adquiridos por los

concesionarios, se reputa que lo han sido con destino a las concesiones de las
cuales es titular el adquiriste, salvo prueba en contrario hecha por el
concesionario a satisfacción del Ejecutivo Nacional antes de realizar la
adquisición del bien, de ejecutar algunos de los

138 Tugwell, Op. Cit., Págs. 165-166

activos a que se refiere el artículo 8, o al momento de la extinción de la
concesión.” 139

Al ser declarados "afectos a reversión", esos bienes pasarían a patrimonio

nacional automáticamente sin ningún gravamen ni indemnización, al
extinguirse por cualquier causa la concesión.

Ante las amenazas de demandas de las compañías, Pérez Alfonzo sale en

defensa del proyecto rebatiendo la afirmación de aquéllas en el sentido de
que lo previsto por la Constitución y las leyes es la reversión simple de las
hectáreas bajo concesión y las instalaciones fijas que se encuentren sobre
esas tierras:

“Con la tierra va todo lo demás, así sean muebles o inmuebles, o bien se trate
de bienes corporales e incorporales. Van las construcciones e instalaciones,
los caminos, los acueductos y demás. Por destinación adquieren el carácter
de inmuebles del terreno los animales de labranza o los tractores del negocio.
O los aparatos industriales, las prensas, calderas, toneles…” 140

Con éstos y otros argumentos del mismo calibre se refutaba la pretendida

inconstitucionalidad alegada por las compañías. Pero además, la disposición
de defender los postulados esenciales de la Ley se llevaba más lejos todavía.
Por la amarga experiencia de fallos de la Corte Suprema de Justicia contra la
Nación en litigios petroleros sustentados en formalismos leguleyescos, se llegó
a hablar públicamente de reforma de la Constitución si en esta ocasión
sucedía algo parecido. El calor de la discusión puede apreciarse en la siguiente
cita:

“Al mismo doctor Pérez Alfonzo cuando sugirió la posibilidad de una reforma
constitucional si fuere necesario para que la reversión se operase a cabalidad,
el Ingeniero Humberto Peñaloza le atravesó la siguiente reflexión en el Foro
del C.I.V.: "Me quedé pendiente, amigos míos, si el planteaba esas reformas
constitucionales de acuerdo con el fondo y la forma establecida en la
Constitución, o si alguna vez él había visualizado la posibilidad de un golpe de
Estado, que es la manera más rápida de cambiar una Constitución"”. 141

139 Ley Sobre Bienes Afectos a Reversión

140 Prensa Petrolera, Año 1, No. 1.

141 Sáder Pérez, Op. Cit., pág. 110.

Continuando con la revisión del articulado de la Ley, es pertinente destacar

la disposición que establece la obligación de las compañías concesionarias de
mantener en buen estado los bienes afectos a reversión y ordena la formación
de un fondo de garantía con el 10% de las cuotas anuales de depreciación y
de cinco a diez cuotas del mismo porcentaje sobre la parte ya depreciada.
Este fondo, depositado en el Banco Central, podrá ser destinado a inversiones
financieras mediante acuerdo con el Ejecutivo.

Otra disposición importante de la Ley es la reafirmación de la obligación de

los concesionarios de explorar las Áreas concedidas y la penalización del
incumplimiento de esa obligación con la restitución total o parcial de la
concesión. Este era uno de los más temidos instrumentos de la Ley por parte
de las compañías ante lo evidente de su política de desinversión. Esos
temores, como ya referíamos, se desvanecieron por la "suavidad" de la Oficina
gubernamental encargada de aplicar dicho instrumento.

Esta suavidad no era casual. Promulgada la Ley, las compañías se movieron en

dos direcciones: por un lado hacia la demanda de nulidad ante una Corte de
larga tradición aceitera y por el otro, hacia la búsqueda de "aplicación
moderada" de las cláusulas de la Ley por un gobierno que, si a ver vamos,
entendía la política petrolera como participación en un negocio donde lo
primordial era el mantenimiento de las buenas relaciones con los
concesionarios y al cual también le fue impuesta la legislación que
comentamos.

En el camino de obtener aplicación moderada de la Ley, las compañías

disponían de un arma a la que era muy sensible el Gobierno de Caldera: la
reducción de los niveles de producción. Y, en verdad, un rasgo predominante
de la actuación de ese gobierno en materia petrolera fueron los intentos
desesperados por mantener e incremetar esos niveles, lo que lo colocaba,
según la reiterada denuncia de Pérez Alfonzo, en una posición sumamente
vulnerable y débil en la defensa de los precios.

Es así como, en tiempos de alza generalizada de los precios del petróleo,

cuando era incluso inaplazable por razones de conservación reducir los niveles
de producción, el Gobierno envía a su Ministro de Minas a patéticas misiones
de promoción del "petróleo más barato del mundo":

“En vez de explicar a los grandes compradores de petróleo venezolano la

necesidad de pagar una prima por todos los petróleos de este Continente,
como se le paga a Canadá, prima plenamente justificada por razón de los
mayores precios del propio petróleo de Estados Unidos, al igual que por el
acelerado agotamiento de este recurso en todo el Hemisferio y por la
conveniencia de mantener diversificadas las fuentes de suministro, en vez de
eso el Ministro, con todo su séquito, bajo el látigo de la demanda de los
gobernadores, bailó al son que le tocaron para reafirmar la ganga del petróleo
criollo, como el más barato del mundo. Su competitividad la mantiene el
Copei contra viento y marea… y contra el interés nacional.” 142

Las concepciones del gobierno en este sentido lo llevaron a tratar de poner

en subasta las reservas de gas no asociado. Prensa Petrolera y Pérez Alfonzo
denunciaron repetidamente estos intentos. Y por cierto, también en esta
empresa salió frustrado el Presidente Caldera, pues la Ley que introdujo al
Congreso para reglamentar el anhelado negocio del gas natural fue convertida
por los legisladores, bajo los impulsos de las denuncias ya referidas, en "Ley
que Reserva al Estado…" que excluía toda posibilidad de participación
extranjera y por ende de negocio.
Aníbal Martínez asienta en su Cronología algunos episodios de esta comedia -
conato de entrega- del gas:

El 19 de diciembre de 1969 el Consejo Directivo de la CVP aprueba "el esquema

general de las bases de negociación para ofertas sobre proyectos de
exportación de gas licuado." El 29 de ese mismo mes se anuncia la firma, por
la CVP, de un documento con Philadelphia Gas Works sobre un futuro estudio
de factibilidad de un programa de exportación de 14 millones de metros
cúbicos diarios de gas licuado. El 21 de agosto de 1970 Caldera informa de una
proposición de la Creole para la construcción de una planta de gas licuado. El
7 de diciembre de ese mismo año la CVP anuncia la construcción de una planta
de gas licuado en Maracaibo para 1971. El 11 de febrero de 1971 se anuncia
desde Washington el inicio de negociaciones entre Venezuela y astilleros
norteamericanos para la construcción de siete metaneros. El 26 de agosto se
aprueba la Ley que Reserva al Estado la Industria del Gas Natural… 143

A partir de entonces cesan los anuncios de negociaciones y proyectos sobre la

materia.

Tugwell 144 afirma que expertos del Gobierno estudiaron el proyecto

modificado por el Congreso a instancias de Pérez Alfonzo, para ver si todavía
era posible realizar exportaciones de gas licuado y concluyeron que no lo era.

142 Pérez Alfonzo, Hundiéndonos..., pág. 87

143 Aníbal Martínez, Op. Cit., Págs. 247, 248, 254, 258, 260, 262, 264, 267.

144 Tugwell, Op. Cit., pág. 175

"Una vez más, la oposición legislativa estimulada por Pérez Alfonzo había
torcido de tal manera un proyecto como para transformarlo en una derrota
para Caldera". (Loc. Cit.)

Por ser éstas unas incidencias características de la política petrolera

venezolana que venimos criticando, en donde se manifiestan todas las
inhibiciones y condicionamientos de una actitud subordinada a los designios
transnacionales, vale la pena citar in-extenso la opinión del Dr. Pérez Alfonzo:

“Adquieren cada vez más vuelo las ansias de gastos del gobierno. Los cientos
de millones inesperados, bajados del cielo petrolero a las manos del
Presidente Caldera por las decisivas acciones coordinadas de la OPEP y del
Congreso Nacional, antes de satisfacer esas dañosas tendencias a gastar sin
sentido, parecen haber exacerbado el morboso despilfarro que viene
demostrando el gobierno.”
“Se está recibiendo mucho más dinero del petróleo, pero eso no impide los
lamentos porque la producción no vaya en el acelerado aumento de otros
países. Ninguna atención se presta a las condiciones en que se está realizando
esa producción con perjuicio de la recuperación final de los yacimientos. La
anormalmente alta relación gas-petróleo se oculta en la Memoria de Minas y
la baja relación 1s reservas-producción se observa oficialmente con similar
despreocupación. La cosa está en disponer de más y más dinero, cualquiera
sea el costo para la Nación.”

“No puede, pues, extrañar que aún le estén buscando la vuelta a entrarle
también de lleno al gas libre, que los venezolanos nunca hemos querido
comprometer, y pese a la prohibición expresa recientemente sancionada por
el Congreso Nacional en la flamante Ley del Gas.” 145

El afán de vendedores desaforados hizo que en 1970 se alcanzara la cima

histórica del nivel de producción de petróleo: 3.708.000 barriles diarios. Por
ello mismo, en los años subsiguientes se produce la declinación indetenible
de los extenuados yacimientos. Declinación que, por cierto y valga la
digresión, los dos gobiernos siguientes -Pérez y Herrera- tuvieron el valor de
presentar como efecto de sus "políticas conservacionistas".

Así, pues, pese a los cambios que se producían en el mercado petrolero

mundial, la política petrolera venezolana se desenvolvía en una contradanza
con el gobierno norteamericano

145 "El Gas Libre Amenazado", en Prensa Petrolera, Año 1, No. 6, Segunda
Quincena de Septiembre 1971.

De las Concesiones a los Contratos - Carlos Mendoza Pottellá - 1985

y las empresas: rogativas oficiales y extraoficiales para que se le otorgara a

Venezuela "trato hemisférico" preferencial y se le comprara más petróleo del
más "competitivo" del mundo y respuestas negativas de Washington:

“No solamente fueron rechazadas las exigencias venezolanas sino que,

respondiendo a pedidos de las compañías, se comenzó a utilizar el sistema de
cuotas como un instrumento para lograr mejor tratamiento para las compañías
norteamericanas.” 146

James Akins compara el éxito de las predicciones de algunos expertos sobre

la demanda y los precios del petróleo con el de los vaticinadores de
terremotos y de la llegada del Mesías. 147
Algunos de esos calificados expertos estimaban que el precio "correcto" del
barril de petróleo era de un dólar o menos y que a él se llegaría en 1970. Akins
se refiere en particular a los "espectacularmente equivocados" pronósticos del
Grupo de Trabajo de Importaciones de Petróleo del Presidente Nixon
publicados en 1970. Sostiene que los errores no se deben a "academicismo"
del grupo, sino a la aceptación sin reservas de las generalmente exageradas
cifras de las compañías sobre su propia capacidad y la subestimación del
efecto del descenso en el suministro del gas natural sobre la demanda de
petróleo.

Lo cierto es que, como lo confirman todos los analistas de estas

circunstancias, tanto Estados Unidos como Venezuela ignoraban, al menos
oficialmente, las verdaderas proporciones del cambio que se estaba gestando.

El último intento del gobierno de Caldera de subir más reservas al mostrador,

según la expresión de Pérez Alfonzo, fue el cambio de nombre de la Faja
Bituminosa por Faja Petrolífera y el inicio de conversaciones con personeros
oficiales norteamericanos. El Secretario de Estado Rogers y el propio Akins,
para la época Secretario de Energía, visitaron al país buscando fórmulas para
la explotación de los recursos de esa área. La mención que hace Akins en el
mismo artículo que venimos citando 148, sobre la firma de un tratado para el
desarrollo de los petróleos pesados con garantía de mercado a cambio de
participación de las compañías produjo "un estallido de indignación". 149 Los
desmentidos oficiales quisieron ser contundentes, pero la intención
subastadora era inocultable.

146 Tugwell, Op. Cit., pág. 179.

147 Akins, Op. Cit., Págs. 1-3.

148 Ibíd. . Págs. 26-27.

149 Tugwell, Op. Cit., pág. 186.

IX. La Reversión Anticipada.

Las circunstancias descritas en los apartes VII y VIII van a contribuir a acelerar
el proceso de agotamiento del sistema concesionario y sus variantes tipo
Contratos de Servicio como mecanismos de regulación de las actividades
petroleras en el país, como reglas del juego de la relación que venimos
estudiando: Estado venezolano - capital petrolero internacional.

En efecto, el acentuamiento de las características críticas de la situación

petrolera y energética internacional y su no casual coincidencia con la
efervescencia nacionalista en los países del Medio Oriente son estímulos
coadyuvantes para que en Venezuela, donde ya para entonces se cuenta con
una reglamentación clara para el finiquito de la relación concesionaria, se
generalizara la idea de acortar los lapsos terminales de los contratos
correspondientes, que de seguir su curso normal comenzarían a extinguirse a
partir de 1983.

En el propio fragor del debate en torno a la Ley Sobre Bienes Afectos a

Reversión se comienza a esgrimir esta posibilidad como la vía más expedita
hacia la nacionalización de la industria petrolera venezolana. Pero aún más,
el adelanto de la reversión aparece como indispensable para poder cumplir
con los fines que motivaron la promulgación de esta Ley, al hacerse evidente
que no podría detenerse eficientemente el proceso de descapitalización
emprendido por las concesionarias desde 1960 y sus irreversibles
consecuencias. Humberto Calderón Berti hace una exposición al respecto en
su libro "La Nacionalización Petrolera, Visión de un Proceso":

Constata en primer lugar la descapitalización, referida en este caso a la

comparación entre la cifra de inversión declarada por las concesionarias de 9
mil millones de bolívares en los doce años que van de 1960 a 1972 y al monto
acumulado en ese mismo lapso de las cuotas de depreciación y amortización,
que alcanza a 12 mil millones. Una descapitalización reconocida de 3 mil
millones de bolívares que produjo un efecto directo en el nivel de las reservas,
las cuales bajaron de 17 mil millones de barriles a 13 mil millones…

"Si la situación estaba planteada así en 1972, la tendencia en el futuro iba a

producir una diferencia marcada entre el nivel de desembolso deseable y el
nivel real que la industria hacía. Todo ello por una razón relativamente
sencilla: La Ley de Bienes Afectos a Reversión dice que en el año 1983, cuando
comenzaran a revertir a la nación los bienes, las
instalaciones y las Áreas otorgadas en concesiones lo harán sin ningún costo,
sin indemnización de ninguna clase. Entonces el inversionista concesionario
privado, en la medida en que nos acercáramos al año 1983 tendría una
tendencia natural a restringir sus inversiones porque sabía que esas
inversiones no solamente no le producirían beneficio económico, no tendrían
ninguna rentabilidad, sino que no serían ni siquiera recuperables." 150

En estas circunstancias la reversión anticipada se impone como la fórmula

unánimemente aceptada para efectuar el ineludible reajuste de las reglas del
juego cuyas características y condicionantes constituyen el punto focal de
este trabajo.

Es oportuno reiterar que cuando hablamos de agotamiento del sistema

concesionario queremos significar que su cascarón legal y reglamentario no
era lo suficientemente flexible para adaptarse a una realidad petrolera en la
que comenzaban a aparecer rasgos inéditos. Esta inadecuación era sentida
tanto por quienes postulaban una mayor consecuencia nacionalista en la
política petrolera, como por los beneficiarios del status quo, las compañías
extranjeras y sus asociados de FEDECAMARAS. Ya en nuestro marco teórico
señalábamos cómo los estrategas del capital petrolero internacional alertaban
sobre la necesidad de dar paso al nacionalismo como fórmula para mantener
y revitalizar la participación de ese capital en el negocio que genera el
petróleo de cada uno de los países subdesarrollados. (Notas 7, 8 y 9, páginas
14-15-16). El colega Aníbal Lovera hace la misma constatación:

“Creemos que hoy el capital petrolero internacional no está muy interesado

ni en la clásica figura de las concesiones, ni en una forma disfrazada de éstas
como pudieran ser los "Contratos de Servicio". Más ajustada a la nueva
realidad y sin que lesione fundamentalmente las relaciones de dependencia,
puede ser una figura encuadrada dentro de una nacionalización que satisfaga
"el nacionalismo creciente de los países petroleros"; que libere a las
Compañías de tener que encarar ciertos agudizamientos de los problemas
obrero- patronales, y más importante aún, que permita transferir al Estado
las fases más riesgosas de la industria petrolera como son la exploración y la
producción, y asegurar en cambio la

150 Calderón Berti, Op. Cit., Págs. 89-90.

participación de las transnacionales en la fase más lucrativa de la

comercialización.” 151

Tal percepción es la que permite explicar la posición de aparente resignación

que adoptaron las Compañías extranjeras cuando la reversión anticipada
apareció como inexorable. Menudearon entonces las declaraciones
conciliatorias y las ofertas de colaboración con el nuevo régimen: Irene
Rodríguez Gallad y Francisco Yánez nos ofrecen una muestra documental de
las circunstancias referidas. Veamos

“J.J. de Liefde, Presidente de la compañía Shell de Venezuela relativiza el

problema de la extinción de las concesiones, porque su compañía "...tiene
mucho que ofrecerle al país no sólo en el aspecto tecnológico, sino además
en cuestiones gerenciales..." "La empresa cuenta con la tecnología más
moderna para la producción en aguas profundas y en la de petróleos pesados."
152

Observemos de paso cómo en esta declaración queda precisamente delimitado

lo que será el nuevo terreno fértil para el florecimiento de los lazos
dependientes en la post-nacionalización: Asistencia técnica y gerencial; Áreas
nuevas, Costa Afuera y Faja Petrolífera del Orinoco.

Pero es la declaración de Robert N. Dolph, Presidente de la mayor

concesionaria -Creole Petroleum Corporation- la que termina por dar luz
verde a la nacionalización concertada. El 22 de septiembre de 1973 declara
que…

“…es al pueblo y al gobierno venezolanos a quienes corresponde decidir, en

ejercicio de su soberanía, el papel que desempeñarán las Compañías en
Venezuela. A la luz de lo que ocurre en el mundo es de suponer que las
relaciones entre las concesionarias y el gobierno puedan cambiar quizás
mucho antes de 1983. La aplicación de modernas técnicas, la capacidad
organizativa, el financiamiento de grandes inversiones y el acceso a los
mercados internacionales, son apenas algunas de las Áreas en las cuales las
empresas pueden servir a los intereses del país.” 153

Los profesores Maza Zavala y Malavé Mata, en un trabajo conjunto de reciente

publicación comentan esta circunstancia inusitada:

151 Aníbal Lovera, La Nacionalización del Petróleo en Venezuela, Ed. FCES-

UCV, Caracas, 1980. Págs. 10-11

152 Rodríguez G., Irene, Yánez, Francisco, Cronología Ideológica de la

Nacionalización Petrolera en Venezuela, Ed. FCES-UCV, Caracas, 1977. Pág.
115. La declaración se produce el 26 de octubre de 1972.

153 Ibíd., pág. 138

“Aquella extraña reacción de las Compañías era un indicio que remitía a la
consideración de algunas denuncias hechas por dirigentes de los partidos de
izquierda sobre el pacto previo de que era objeto el proyecto de
nacionalización. Se afirmaba, con referencia a tal arreglo que el gobierno
nacional, las Compañías explotadoras y otros factores de poder que actuaban
en torno a la actividad petrolera, habían convenido adelantar la reversión en
condiciones tales que garantizaban a las trasnsnacionales la asistencia técnica
y el control comercial en las operaciones de la industria nacionalizada.” 154

Lo cierto del caso es que en las postrimerías de 1973 se produjeron

significativas declaraciones y comunicaciones exigiendo al gobierno la
nacionalización por parte de voceros de partidos y sectores que "no
acostumbraban" el uso de semejante lenguaje en sus propuestas de políticas
petroleras: Jóvito Villalba el 23 de Octubre, Lorenzo Fernández el 5 de
diciembre y Enrique Tejera París el 28 de ese mismo mes. 155

Ya no queda, pues, ninguna duda. Los acontecimientos que se suceden son la

expresión de esta "unánime" voluntad política nacionalizadora: Al momento
de asumir la Presidencia la República, Carlos Andrés Pérez, en el Decreto No.
10, del 22 de marzo de 1974, crea la Comisión que definirá los términos de la
anticipada reversión. simultáneamente, en el Congreso Nacional habían sido
presentados dos proyectos de Ley de Nacionalización, uno por el MEP y otro
por COPEI, que comienzan a ser considerados de manera conjunta.

En definitiva todo se va a concentrar en la Comisión Presidencial que va a

estudiar la materia, la cual se juramenta el 17 de mayo y va a quedar
integrada por representantes de las Comisiones de Minas e Hidrocarburos del
Congreso, todos los partidos políticos registrados para entonces en el Consejo
Supremo Electoral, las Universidades nacionales, la CTV y FEDEPETROL, los
colegios profesionales de Ingenieros y Economistas y hasta FEDECAMARAS,
organización de la cual, por cierto, eran miembros y sostenedores
determinantes las Compañías que iban a ser nacionalizadas. 156

Las actividades de esa Comisión van a estar caracterizadas por la controversia

que su propia composición auguraba, sin embargo, concluyeron con una
proposición casi unánime:

154 "Aspectos Económicos y Políticos de la Nacionalización Petrolera en

Venezuela", en Petróleo y Desarrollo en México y Venezuela, Marcos Kaplan,
recopilador, pág. 173. Editorial Nueva Imagen, Universidad Autónoma de
México, México 1981.

155 Rodríguez Gallad - Yánez, Op. Cit., Págs. 139, 141, 143 y 145.

156 Para una mayor información sobre este proceso, véase Nacionalización
Petrolera en Venezuela , Tesis y Documentos Fundamentales, Editorial
Centauro, Caracas 1977 y Policarpo Rodríguez, Petróleo en Venezuela Ayer y
Hoy , Cap. VI

Nacionalización integral de las actividades de hidrocarburos, reservándolas al

Estado para su manejo directo y absoluto control. 157 La no unanimidad era
el producto de la posición de la representación empresarial. En efecto,
habiéndose concluido la redacción del Proyecto de Ley de Reserva al Estado,
Alfredo Paúl Delfino, Presidente de FEDECAMARAS y, en ese carácter,
miembro de la Comisión…

“…manifestó prontamente su desacuerdo con el espíritu de los cinco primeros

artículos de aquél proyecto, al cual tildó públicamente de "inconveniente,
punitivo y restrictivo" para así reiterar la opinión que el máximo organismo
patronal tenía sobre la materia.” 158

La disidencia petrolera resultó a la larga como el voto de esos accionistas que

controlan el paquete mayoritario en una corporación: el gobierno de CAP hizo
modificaciones al Artículo 5o. del proyecto presentado por la Comisión, dando
satisfacción a ese factor de poder real.
“Mientras el organismo patronal declaraba con visible complacencia que las
enmiendas introducidas por el Jefe del Estado al proyecto original contenían
aspectos que situaban "la expectativa de la nacionalización petrolera dentro
de una posición más sensata", los partidos de oposición expresaban su
desacuerdo con respecto a aquellas reformas que desmejoraban
notablemente el contenido del proyecto de la Comisión de Reversión.” 159

Con las referidas enmiendas, la posibilidad de establecer "convenios

operativos" se extiende a la suscripción de "convenios de asociación", es decir,
más llanamente, empresas mixtas para la gestión de las actividades
reservadas al Estado. (En una recopilación de Ediciones Centauro,
"Nacionalización del Petróleo, Tesis y Documentos Fundamentales" se
encuentran insertos los respectivos textos, tanto del proyecto de Ley inicial,
como de las subsecuentes modificaciones sufridas por el mismo).160

El Ministro de Minas e Hidrocarburos para la 0poca, Valentín Hernández

Acosta, presenta así su justificación del asunto:

“Cabe mencionar que la modificación antes mencionada tiene

fundamentalmente un carácter previsivo y su propósito no es otro que el de
dar la necesaria flexibilidad que requiere el

157 Maza-Malavé, Op. Cit., Págs. 173-179.

158 Ibíd., pág. 174.

159 Ibíd., pág. 176.

160 Loc. Cit., Págs. 92, 103 y 288.

manejo y operación de una industria que se proyecta más allá de nuestra
fronteras y que está íntimamente ligada al acontecer internacional…”

“Si uno de los elementos que más ha contribuido al éxito de la industria

petrolera privada es la flexibilidad con que ella puede moverse dentro del
panorama petrolero mundial, ajustándose con facilidad a los cambios y
esquemas que surgen dentro de ese panorama ¿por qué el Estado, cuando se
dispone a asumir el manejo efectivo de esa industria, tiene que
autoencerrarse dentro de una camisa de fuerza que le resta facultades para
competir en el complicado y cambiante negocio petrolero internacional?” 161

La controversia sobre el Artículo 5o. y sus bemoles copan la escena. "Chucuta",

término acuñado por Pérez Alfonzo a la nacionalización del hierro162, se
convirtió también, por virtud de las manipulaciones reseñadas, en la más
generalizada caracterización de la nacionalización en curso. Pero, con todo y
esa peculiar amputación apendicular que, desde luego, la presentaba como
incompleta, se hizo mayoritaria la noción de que se trataba de una
nacionalización efectiva. El Artículo 5o. era percibido como un riesgo, la
futura posibilidad de que las transnacionales, echadas por la puerta del
frente, se colaran por la ventana. En todo caso, ése era un riesgo que podría
ser combatido al hacerse inminente.

En nuestra opinión éste es uno de los momentos claves del proceso analizado:
pese al carácter mediatizado de la reversión anticipada, ella bastó para
desmovilizar la voluntad reivindicativa que se había extendido en los años
previos y dio paso al más absoluto conformismo, el cual, en nombre del
realismo geopolítico se felicitaba por la trascendencia formal del fin de la era
concesionaria: las Compañías extranjeras habían perdido todo título, todo
derecho legal o contractualmente establecido sobre el petróleo venezolano
y, si bien se mantenían en el negocio, lo harían como "outsiders", desde
afuera...

Este es el punto más álgido de nuestra discusión, porque se trata de que, en

verdad, la nacionalización de la industria petrolera es la cúspide de un
proceso que puede ser descrito

161 Valentín Hernández Acosta, Apuntes Sobre la Nacionalización de la

Industria Petrolera, Colección "La Alquitrana", No. 5. Ministerio de Energía y
Minas, Caracas, s.f., pág. 16.

162 Pérez Alfonzo, Hundiéndonos..., Págs. 268 y 290.

como un crescendo nacionalista, de reivindicación de nuestros legítimos
derechos. Según esa visión, tal proceso comenzó con las Leyes que reservan
al Estado la industria del gas natural y el mercado interno, siguen con la Ley
Sobre Bienes Afectos a Reversión y tuvo su ensayo general con la
nacionalización de la industria de mineral de hierro. Por lo demás, en la
discusión de sus términos y condiciones participó, como hemos visto, todo el
espectro político- ideológico nacional, que arribó a un consenso casi total,
con la excepción ya referida en torno al Artículo 5o.

Hubo consenso en que se trataba de una decisión política que debería llevarse
a la práctica dentro del marco de las normas constitucionales y por eso se
adopta la figura de reserva al Estado por razones de conveniencia nacional,
establecida en el tantas veces ponderado Artículo 97 de nuestra Carta Magna.
Por idéntica razón se convino en que había que cancelar una " justa
indemnización", aún cuando era factible hacer cuentas para demostrar que el
valor en libros de las instalaciones era inferior al monto de las reparaciones
que podían ser exigidas a las compañías por los daños ocasionados a los
yacimientos bajo concesión y por el crudo drenado de las reservas nacionales
adyacentes.
En aquellas circunstancias, con un consenso nacional sobre la pertinencia y
conveniencia de la Reserva al Estado, donde las críticas versaban en torno a
los peligros futuros por las posibles vías de escape dejadas en el Artículo
Quinto, solo los escépticos consuetudinarios se atrevían a expresar sospechas
en torno a los términos ocultos de los acuerdos de avenimiento que fueron
discutidos de manera secreta con las concesionarias. Su único indicio era el
complaciente avenimiento de esas corporaciones. Por ello es necesario
dilucidar cuáles fueron las movidas magistrales del capital petrolero
internacional para torcer según su conveniencia un rumbo que aparentemente
les era adverso y cuales fueron las limitaciones -impuestas por las
negociaciones trascorrales- de las políticas oficiales y sus instrumentos legales
que permitieron tal distorsión. A ese cometido dedicamos la Segunda Parte
de este trabajo, en el entendido de que con ello estamos verificando nuestras
hipótesis iniciales.

SEGUNDA PARTE

LA ERA DE LOS CONTRATOS

X.- El Nuevo Paquete Ley-Convenios

El modus vivendi concesionario tuvo su más alta expresión en el pacto Medina-

compañías, que dio origen a la Ley-Convenio de 1943, cuya longevidad,
inusitada en una materia tan volátil, es la prueba de tal categoría. El sistema
que sustituye al concesionario nace también con un pacto al viejo estilo y con
las mismas pretensiones de perdurabilidad. En esta oportunidad el paquete
está formado por la Ley Orgánica que Reserva al Estado la Industria y el
Comercio de los Hidrocarburos y los Contratos de Asistencia Técnica y
Comercialización.

Ley y Contratos que forman las dos caras de una nacionalización que, en
nuestra opinión, se ha convertido en mecanismo legitimador de una nueva
versión de los vínculos dependientes del Estado venezolano con el capital
petrolero internacional. Condición paradójica que es el producto de la forma
en que fue negociado ese ancestral anhelo nacional:

A espaldas de un país que entonces discutía afiebradamente sobre

indemnización y empresas mixtas se preparó el bloque de contratos que
garantizan la continuidad de la participación privilegiada de las
transnacionales en el negocio petrolero venezolano.

Así, mientras la Ley mencionada reserva para el Estado la plena soberanía en

todo lo relativo a la exploración, explotación, manufactura, transporte y
comercialización interna e internacional de los hidrocarburos y sus productos
(Art. 1o.), los contratos garantizan la presencia de asesores extranjeros en
toda las dependencias importantes de cada una de las operadoras nacionales
y con ello la directa supervisión de las transnacionales sobre todos los planes
y programas de la industria, en los cuales se aseguran una injerencia
determinante, como se puede evidenciar al analizar los más significativos
desarrollos adelantados hasta ahora por Petróleos de Venezuela y sus
operadoras. Por otra parte, dichos contratos representan una sangría
injustificada, que en los siete años transcurridos entre 1976 y 1982 alcanza a
la suma de 14.512 millones de bolívares163 y que en 1983 pasa ya de mil
millones de dólares.

Estas cifras, que constituyen, según expresión de Francisco Mieres parte del
"peaje" pagado a las transnacionales como compensación por su avenimiento
a la extinción anticipada de las concesiones, explican el por qué esas
compañías aceptaron una indemnización según el valor neto en libros de sus
activos que no incluía el lucro cesante que ellas reclamaban en virtud de sus
expectativas de ingresos hasta el término original de las concesiones, 1983,
19967-97, según los casos. Las recompensas obtenidas por ese desistimiento
aparente fueron múltiples, porque además, la opinión pública nacional estaba
demasiado sensibilizada respecto a lo injustificado de ese lucro cesante y su
otorgamiento se hubiera constituido en un serio problema político que
opacaría todo el brillo de la conquista nacionalizadora.

Sin embargo, pese a su magnitud mil millonaria, esta primera función de los
contratos no es, a nuestro entender, la de más graves repercusiones a largo
plazo. En fin de cuentas, siempre con los ojos de la "realpolitik", podría
hacerse el mismo razonamiento con el cual se aceptó el pago de una
indemnización injustificada y pensar que al ser renegociados los contratos,
ahora sí, se acabarían las exacciones y el país usufructuaría a plenitud la
liquidación de su patrimonio petrolero. Pero tal razonamiento no sería más
que vana ilusión, por cuanto dichos contratos fueron diseñados como
instrumento para la pervivencia de las relaciones con el capital petrolero
internacional. Condición que mantuvieron luego de la primera renegociación
de los mismos en 1980 y que ha sido refrendada sucesivamente por acuerdos
entre los Ministros de Energía y Minas de Pérez y Herrera y sus contrapartes
norteamericanos.164

En esos contratos se materializa la vigencia en el país del postulado

geopolítico de la inevitabilidad de la asociación del Estado venezolano con el
capital petrolero internacional para el manejo y disposición de sus recursos
de hidrocarburos. Con diversos argumentos, tal asociación se ha

163 BCV, Informe Económico 1980, Anuario de Series Estadísticas 1981 y 1982.
Balanza de Pagos de la Actividad Petrolera, Cuadros II-2, II-3, II-4, rubro "Otros
Servicios".
164 El resultado formal de esos convenios ha sido plasmado en el Acuerdo para
una Cooperación Científica y Tecnológica entre el Gobierno de la República
de Venezuela y el Gobierno de los Estados Unidos de América, suscrito
definitivamente en Caracas el 11 de enero de 1980.

presentado como un dato inmodificable de la realidad y ha sido asumido así,

en nombre del realismo, por todo el espectro político nacional. Las diferencias
en tal sentido son de grado. Tanto quienes aceptan sin chistar toda
proposición de las corporaciones porque en su condición de beneficiarios
internos del negocio consideran que esa será siempre la mejor de sus
opciones, como quienes se han batido por conquistar términos más equitativos
y una mayor autonomía para el Estado venezolano, se ubican, si bien en polos
opuestos, en un mismo plano: no es posible explotar el petróleo venezolano
sin el concurso de las transnacionales.

Es por ello que compartimos plenamente lo expuesto en este sentido por

Fernando Martínez Galdeano en su tantas veces citado artículo:

"No solo el artículo 5 sino todo el proyecto, su fundamentación, su

presentación, esta concebido jurídicamente para que las empresas
transnacionales y el mismo gobierno de los Estados Unidos no tengan reparo
alguno en aceptarlo con tolerancia." 165

Y desde luego, somos solidarios de los contenidos en las citas que a

continuación hace Martínez Galdeano de la comparecencia de Pérez Alfonzo
ante la Comisión bicameral de Minas e Hidrocarburos:

"Si el añadido de las empresas mixtas desapareciese del proyecto, la situación

jurídica no cambiaría…" "Sobre la base increíble de que la industria petrolera
es negocio privado de las grandes transnacionales, se ha levantado todo un
parapeto desquiciado". "El asunto está en pretender condicionarnos de una
vez, en preparar la nación para continuar aceptando en una u otra forma la
injerencia interna de las transnacionales, dispuestas a no abandonar su presa
fácilmente".(El Nacional, 8 mayo 1975, D-1)166

En el mismo sentido, creemos oportuno señalar que es ese fatalismo

dependiente el que ha cubierto con un manto de silencio y complicidad todas
las denuncias que se vienen haciendo desde 1976 en esta materia: Como un
efecto suyo se ha generalizado la idea de que un ajuste de cuentas con las
transnacionales haría peligrar el flujo de ingresos caídos del cielo que aún nos
brinda el petróleo.

165 Martínez Galdeano, Op. Cit., pág. 306.

166 Ibíd.
En consecuencia, con la nacionalización, el petróleo se ha convertido en un
nuevo tabú para los venezolanos. Una materia que explícitamente es excluida
de la discusión política y sobre la que, supuestamente, sólo cabe
consideraciones técnicas de parte de los especialistas que poseen, en
exclusividad, la ciencia infusa de su gestión. Mediante este subterfugio, más
o menos aceptado y en el más radical de los casos tibiamente combatido,
decisiones atinentes al destino trascendente del país, a su soberanía y a su
más valioso patrimonio se han dejado en manos de una cúpula gerencial que
intenta convertirse en un ente para-estatal, y reivindica una autonomía frente
a los poderes públicos para pactar oscuras negociaciones con las antiguas
casas matrices de las ahora operadoras nacionales.

El análisis de estas circunstancias es materia de esta segunda parte, a cuyo

hilo cronológico volvemos.

El 29 de agosto de 1975 el Presidente Pérez promulga la Ley nacionalizadora

de la industria. Ya para entonces, las concesionarias extranjeras se habían
"avenido" a aceptar la oferta de indemnización y comienzan a constituir, de
su propio seno, las Juntas Directivas de las Operadoras que los sustituirán, a
partir del 1o. de enero de 1976, en la gestión de la industria. Integran estas
Juntas Directivas aquéllos venezolanos que por sus méritos gerenciales y
compenetración con los objetivos de las compañías se habían convertido en
hombres de confianza de sus casa matrices: Guillermo Rodríguez Eraso,
vicepresidente de Creole Petroleum Corporation, Alberto Quirós Corradi,
Presidente de la Compañía Shell de Venezuela y otros de los niveles
subsiguientes, como Frank Alcock, José Giacoppini Zárraga, Gustavo Coronel,
Wolf Petzall, etc.

Se comenzaba a cumplir así un aspecto vital del avenimiento: el

mantenimiento de la estructura gerencial establecida por las concesionarias.
Al respecto, es oportuno remitirnos a lo señalado anteriormente en nuestro
Marco Teórico, páginas 16 a 19, donde citamos los testimonios de James Akins
y Gerard Brannon (notas 8-9) sobre la conveniencia, para las concesionarias,
de avenirse a las nacionalizaciones bajo ciertas condiciones, entre las cuales
la continuidad gerencial es una de las más importantes.

En el logro de ese objetivo desempeñó un papel destacado la guerra de nervios

impulsada por un grupo de ejecutivos petroleros encabezados por el geólogo-
relacionista público Gustavo Coronel. Estos ejecutivos constituyeron una
organización, AGROPET, para la defensa de sus prerrogativas gerenciales, la
promoción de las empresas mixtas y la necesidad de la limitación de la
soberanía estatal sobre la industria petrolera. Hicieron un estribillo sobre los
peligros de la "politización", burocratización, "pemexización" y toda clase de
consejas en torno a la comprobada ineficiencia de las empresas estatales. En
general, un conjunto de verdades aparentes y de grandes mentiras con las
que, en fin de cuentas, han logrado crear un clima de inhibición en el seno de
"los políticos", quienes vacilan a la hora de encarar problemas que
supuestamente debe esta reservado a unos míticos "técnicos". Rodríguez
Gallad y Yánez recogen múltiples referencias de la actividad de esta
agrupación en su "Cronología Ideológica..."167

Sin embargo, algunos aspectos del pacto se continuaron discutiendo hasta el

último momento. Las compañías apelaron a todos sus recursos para imponer
los términos más convenientes para ellas. Carlos Andrés Pérez hizo una
confesión paladina de ello en su discurso ante la Asamblea Anual de
FEDECAMARAS, en 1976:

“Uno de los problemas más graves que tuvo Venezuela y que el país ignoró en
su gravedad, fue que para el 29 de diciembre, en una presión para obligarnos
a bajar los precios y destruir a la OPEP, Venezuela no tenía vendidos sino 900
mil barriles diarios de petróleo, lo que significaba no solamente una catástrofe
para la economía venezolana, sino una destrucción de la economía petrolera
porque hubiese habido que cerrar muchos pozos de petróleo pesado que son
los más abundantes en nuestro país y cerrar un pozo de petróleo pesado es
acabar con él, luego habría que hacer de nuevo las perforaciones. Y tuvimos
el coraje de mantenernos hasta última hora dispuestos a cualquier riesgo,
precisamente para que la nacionalización no estuviera mediatizada y usamos
de todas las presiones y de todos los derechos soberanos del país para que
esta situación cambiara y fue dos días antes de que el petróleo entrara en
nuestras manos, cuando pudimos suscribir los contratos que elevaron las
ventas a una cantidad mínima de un millón quinientos mil barriles de petróleo.
De manera, pues, que estos contratos se firmaron dentro de esta grave
circunstancia. Sin embargo, no quisimos firmarlos por más de dos años…" 168

Una presentación más sibilina y justificadora de las circunstancias, pero que

también deja traslucir la verdad, es la que hace el Ministro de Minas de la
época:

“El Gobierno Nacional ha sido muy claro en que no quiere, no está interesado
en llegar a una confrontación con las compañías que van a ser nacionalizadas;
las compañías, por su

167 Op. Cit., Págs. 33, 175, 194, 219, 234, 236, 238, 246, 251, 255, 268, 269,
270, 275, 284, 291, 296, 324, 338, 357, 361, 363, 445.

168 Carlos Andrés Pérez, XXXII Asamblea Anual de FEDECAMARAS, 1976.

parte, tampoco tienen interés en llegar a una confrontación con el Gobierno.
Las compañías saben que hay otros elementos, otros grupos o entidades que
podrían prestarnos esa asistencia tecnológica, y lo que está planteado es que
la directiva venezolana de la empresa operadora siga hablando el mismo
lenguaje que venía hablando con las casas matrices que venían prestando la
asistencia técnica.” 169

Semejante exposición, a nuestro entender, no es otra cosa más que la

aceptación y justificación de un patrón de relaciones según el cual las
operadoras nacionales siguen funcionando, para todo fin práctico, como
subsidiarias de sus antiguas casas matrices. La pasión justificadora del
Ministro Hernández Acosta llega al colmo cuando afirma que los convenios de
asistencia técnica y comercialización "...en ningún caso mediatizan o
desnaturalizan la nacionalización integral de la industria petrolera..." y,
contradiciendo la referida exposición del Presidente Pérez sobre la materia,
miente abiertamente al sostener que esos convenios son "el producto de un
cuidadoso análisis de nuestra realidad petrolera".

Lo cierto del caso es que con la firma de esos contratos concluyó la transición.
El 1o. de enero de 1976 comenzó a funcionar una industria nacionalizada con
14 operadores, una de ellas, la antigua CVP y las otras 13 nacidas, como
refiriéramos, en el seno de sus antecesoras concesionarias y munidas de su
respectivo contrato de Asistencia Técnica. Las cuatro principales, Lagoven,
Maraven, Meneven y Llanoven, suscribieron además diversos contratos de
compraventa de crudo y productos con sus correspondientes ex-matrices,
centralizando la comercialización internacional de las demás, con la
excepción de la CVP.

Todo estaba listo para que cobrara vida el nuevo rostro del vínculo
dependiente del petróleo venezolano con las transnacionales, en medio de la
euforia de los venezolanos que mayoritariamente coreaban ¡Ahora el petróleo
es nuestro! Aún los opositores y críticos más escépticos sintieron la necesidad
de poner su pica en Flandes reconociendo que, pese a todo, se trataba de un
paso de "innegable trascendencia". Y así, con las galas de la nacionalización,
el cartel petrolero internacional se dio maña para retener en sus manos, una
vez más, el mango de la sartén.

169 Valentín Hernández, Op. Cit., pág. 29.

170 Ibíd., pág. 34

XI.- El Marco Formal

Las actividades de hidrocarburos, reservadas al Estado por la Ley que forma

parte del paquete que analizamos, serán ejercidas, desde la puesta en
vigencia de ese instrumento, por el Ejecutivo Nacional, el cual organizará la
administración y gestión de esas actividades...
...conforme a las bases que la misma Ley le señala, lo cual hizo, estableciendo
una estructura de una organización integrada verticalmente,
multiempresarial y dirigida por una Casa Matriz. Con esta estructura se
pretende mantener un nivel racional de organización entre los diferentes
entes del Estado, integrándolos en un sistema empresarial público, comercial
e industrial, denominado "Holding". 171

Petróleos de Venezuela, empresa creada el 30 de agosto de 1975 según las

bases del artículo 6o. de la Ley, se convierte en la empresa matriz del
"holding" petrolero, cuyo objetivo principal es la planificación, coordinación
y supervisión de todas las actividades de sus filiales:

"Es decir, que PDVSA controlará como accionista a las empresas que creare o
que le sean asignadas de acuerdo con la Base Segunda del Artículo 6o. de la
Ley de Nacionalización, control éste, como ya se aclaró, que transcurrirá por
los cauces del derecho privado dada su condición de titular de las acciones.
Es decir, que en este orden de ideas, tendrá a su cargo la dirección general
de cada una de sus empresas, las cuales por lo demás, serán de su exclusiva
propiedad, en razón de lo dispuesto en las Bases Primera y Segunda del citado
Artículo 6°…" 172

Por encima de esta estructura empresarial se encuentra el Ministerio de

Energía y Minas (para la época de Minas e Hidrocarburos) cuyo titular es el
representante del único accionista en la Asamblea de accionistas que, según
las disposiciones de las leyes mercantiles debe tomar las decisiones
fundamentales sobre la estructura de la Junta Directiva y políticas de las
empresas petroleras nacionales.

"Además de las atribuciones de control interno sobre el sector petrolero, que

le asigna la Ley Orgánica de la

171 Román J. Duque Corredor, El Derecho de la Nacionalización Petrolera. Ed.

Jurídica Venezolana, Caracas, 1978. Pág. 183

172 Ibíd., Págs. 193-194.

Administración Central al Ministerio de Energía y Minas, es de observar que el
Artículo 1o. del Decreto No. 1.123 del 30 de agosto de 1975 que creó a
Petróleos de Venezuela, establece que esta empresa matriz del "holding"
petrolero, debe cumplir y ejecutar: "la política que dicte en materia de
hidrocarburos el Ejecutivo Nacional, por órgano del Ministerio de Minas e
Hidrocarburos (ahora Ministerio de Energía y Minas) en las actividades que le
sean encomendadas", lo cual define claramente la situación de subordinación
que tiene esta empresa del Estado respecto al Ministerio eje del sector…" 173
Por lo demás, y en tanto que permanece vigente la Ley de Hidrocarburos para
todos aquellos aspectos de la materia no modificados por la nueva legislación,
el Ministerio de Energía y Minas tiene facultades de control y fiscalización
directa sobre las actividades diarias de las empresas del sector: exploración,
explotación, manufactura, transporte y comercialización. Potestad
fiscalizadora que debe ejercer en su condición de garante del correcto manejo
y disposición del principal patrimonio público.

Tal es la estructura formal básica de la industria petrolera nacional que

comienza a tener vigencia a partir de 1976. Nos hemos referido a ella y
apelado a las citas textuales para describir sus peculiaridades más resaltantes,
las que con más frecuencia se mencionan como características de una
transformación radical de las relaciones predominantes en dicha industria,
con el objeto de que nos sirva como elemento de contraste con la realidad
petrolera venezolana durante los años transcurridos desde entonces.

Lo primero que habría que señalar es que tal estructura comienza

rápidamente a modificarse, minimizando paulatinamente, de hecho y
parcialmente de derecho, el papel inicialmente asignado al Ministerio de
Minas y simultáneamente confiriendo una mayor autonomía a PDVSA y sus
operadoras.

En efecto, y como recientemente lo recordara Julio César Arreaza, ex-

Vicepresidente de PDVSA 174, ya el 22 de diciembre de 1976 era sancionada
la Ley Orgánica de la Administración Central mediante la cual, entre otras
cosas, el Ministerio de Minas e Hidrocarburos se convierte en Ministerio de
Energía y Minas. Esa transformación implicó, tal como lo refiere

173 José I. Moreno León, Profundización de la Nacionalización Petrolera

Venezolana. Ed. Centauro, Caracas, 1981. Pág. 43

174 Julio César Arreaza, "El Ministerio de Energía y Minas y PDVSA", El

Universal, 24 de marzo de 1984, pág. 1-4.

Arreaza, una restricción de las atribuciones del Ministerio en el campo

petrolero.

Posteriormente, en marzo de 1977, por instructivo presidencial 175, se

establece una definición de responsabilidades entre el Ministerio de Energía y
Minas y PDVSA que, como también lo reconoce el articulista citado, es una
concesión a las presiones que en ese sentido ejercieron los miembros del
Directorio de la casa matriz petrolera:

“Esa definición estuvo a cargo del Presidente Pérez, en la reunión que

sostuviera con representantes de PDVSA, el 15 de diciembre de 1976,
representantes que fueron portavoces de la preocupación del Directorio por
las posibles repercusiones que sobre la industria petrolera podría tener la
sanción del proyecto de Ley Orgánica de la Administración Central.” 176

Para conocer las consecuencias de ese instructivo presidencial nos remitimos

a la Evaluación del Proceso Nacionalizador realizado por Pro-Venezuela en
febrero de 1979. Allí se consigna lo siguiente:

“Ese instructivo debilita la posición técnica que tenía el MEM con respecto a
los concesionarios de hidrocarburos; deja sin efecto, en forma ilegal, el
Decreto 832 del 19 de Diciembre de 1971; y establece reuniones del
Presidente de la República con el Presidente de PDVSA, marginando de ellas
al Ministro de Energía y Minas, quien debe ser la cabeza política del sector.
En consecuencia, el MEM no está funcionando como mecanismo de control
técnico de la industria petrolera y no puede verificar debidamente la
ejecución oportuna de los lineamientos generales de política en materia de
hidrocarburos que el propio MEM dicta anualmente a PDVSA, marchando así a
la zaga de la porción operativa de la industria.” 177

Pero no se queda allí la inversión de atribuciones. Las operadoras actúan como

las verdaderas generadoras de iniciativas y políticas, sin una adecuada
coordinación y no siempre inspiradas en el interés público...

“…las operadoras actúan ahora libremente: No tiene sobre sí la fiscalización

rigurosa que ejercía el MEM, ni funciona sobre ellas el control de PDVSA. Por
ese camino, agrandado por defectos de planificación y coordinación anotados

175 Ibíd., Loc. Cit.

176 Ibíd., Loc. Cit.

177 Asociación PRO-VENEZUELA, La Situación Petrolera, Evaluación del

Proceso Nacionalizador de la Industria del Petróleo Venezolano 1976-1978,
Caracas, Febrero de 1979. Pág. 31.
anteriormente, las operadoras viven en una competencia sin sentido por
recursos financieros, atención de la casa matriz e imagen publica,
perdi0dnose así el interés general técnico-económico de una industria que
pertenece a la Nación y que debe ser considerada como un todo integrado."
178

El deterioro de la posición del Ministerio no se ha detenido. La voluntad

política durante los gobiernos de Carlos Andrés Pérez y Luis Herrera Campins
ha mantenido el rumbo en este sentido. El monto del gasto anual ejecutado
por el MEM, y la variación de sus magnitudes absolutas y relativas son un claro
indicador de esta voluntad liquidadora: De ser uno de los más importantes
durante el período concesionario, pasó a ser el de menor asignación entre
todos los ministerios. Las cifras revelan que, de un gasto de 1.081 millones de
bolívares, ejecutado en 1974 por ese despacho, las sucesivas restricciones
presupuestarias han he hecho bajar esa ejecución a niveles que bordean los
200 millones anuales entre 1979 y 1982.179 Ello ha determinado un deterioro
progresivo de las condiciones generales de trabajo y una p0rdida de
significación, por falta de recursos, del trabajo mismo.

El éxodo voluntario o forzado de sus más valiosos recursos humanos ha sido el

corolario de esta esterilización del Ministerio. Una cifra cercana al centenar
de profesionales, según fuentes del propio despacho, ha buscado nuevos
destinos. Las Direcciones específicamente técnicas: Hidrocarburos, Economía
Petrolera y Energía, han sido las más afectadas, lo cual deja al Ministerio en
la condición de entelequia burocrática santificadora de decisiones externas al
mismo. Decisiones sobre las cuales no tiene todos los elementos de juicio y
mucho menos, capacidad de fiscalización.

Cabe, a estas alturas, hacer un señalamiento de orden general: A través de

toda nuestra exposición hemos registrado un proceso continuo de
modificación progresiva, en sentido positivo, de la capacidad de control y
fiscalización del Estado venezolano sobre la industria petrolera instalada en
el país. En nuestros planteamientos hipotéticos sostenemos que esa evolución
del marco formal fue siempre contrarrestada con éxito por la infinita
capacidad de asimilación y adaptación del capital petrolero internacional:
Pese a todos los controles, ese capital ha logrado siempre extender las
proporciones de su participación en el negocio petrolero, como pretendemos
haber demostrado. Ahora, con este nuevo paquete petrolero, sucede una cosa
distinta, el Estado venezolano ha hecho concesiones que menoscaban esa
capacidad,

178 Ibíd., Pág. 32.

179 Banco Central de Venezuela, Informe Económico 1979, pág. A-339 y

Anuario de Series Estadísticas 1982, pág. 69, "Egresos Totales del Gobierno
Central".

real y teórica, de control y fiscalización. Concesiones que marcan un

retroceso... hasta en el marco formal, legal y reglamentario. En los capítulos
siguientes, al analizar el otro pilar del nuevo paquete, los contratos,
expondremos las consecuencias de este retroceso formal y como interactúa
con las cláusulas contractuales para marcar el nuevo rumbo de
desnacionalización del petróleo venezolano.
XII.- La Cara Oculta del Nuevo Paquete:

Contratos de Asistencia Técnica y Comercialización

Durante más de un año después del traspaso de los activos de las

concesionarias a manos de las operadoras estatales la opinión pública
continuó desconociendo el verdadero carácter del nuevo arreglo petrolero.
Los más suspicaces enfocaban su mira hacia las filtraciones permitidas por el
Artículo 5o. y al ambiente de secreto que a partir de entonces comenzó a
cubrir las actividades de la industria. Pero no existía ningún elemento
concreto para negar que, pese a todo, se había producido un auténtico cambio
en el control y disposición del petróleo venezolano. El 22 de mayo de 1977,
veinticinco profesores universitarios, entre quienes tuvimos el honor de
contarnos, suscribimos un remitido público dirigido al Presidente del Congreso
Nacional y a los Presidentes y Secretarios Generales de los principales partidos
del país: CON LOS CONVENIOS TECNOLOGICOS LAS TRANSNACIONALES SIGUEN
CONTROLANDO LA INDUSTRIA PETROLERA 180

“Los Convenios de Asistencia Técnica suscritos por el gobierno nacional no

sólo tienen visos de inconstitucionalidad, sino que refuerzan el
encadenamiento de la industria petrolera al capital transnacional, precisan
de una fuerte erogación presupuestaria, violan compromisos internacionales
-como la Decisión 24 del Acuerdo de Cartagena-, sustraen a las empresas
subsidiarias de las grandes compañías de las leyes nacionales, y en la práctica,
convierten en una falsedad la tan voceada nacionalización.” Loc. Cit.)

180 Luís Lander, D. F. Maza Zavala, Simón Sáez Mérida, Orlando Araujo,
Héctor Malavé Mata, Armando Córdova, Gastón Parra, Francisco Mieres, Pedro
Duno, Etanislao González, Irene Rodríguez G., Manuel Rodríguez Mena, J. R.
Núñez Tenorio, Ramón Losada Aldana, Freddy Balzán, Carlos Mendoza
Pottellá. L. A. Lizardi McCallum, Tulio Colmenares, Rafael Haddad, Denzil
Romero, Carlos Blanco, José Manuel Hermoso, Edgardo Lander, José León,
Judith Valencia. El Nacional, 22 de mayo de 1977, pág. D-19. En lo adelante
nos referiremos a este documento como "Remitido del 22 de mayo".

Tales afirmaciones fueron el resultado del análisis de varios contratos de

asistencia técnica, cuyas copias llegaron a los medios académicos por
intermedio de funcionarios de la industria preocupados ante las graves
implicaciones de tales arreglos.

Después de siete años, las denuncias hechas en ese documento han sido
confirmadas por el desarrollo posterior de la realidad petrolera. Utilizaremos
el patrón analítico propuesto en él para hacer nuestra exposición en torno a
las principales características de los "Primeros Contratos", denominados así
para diferenciarlos de sus segundas y terceras ediciones, renegociadas a partir
de 1980.

Es importante señalar que también utilizamos otras fuentes para nuestro

análisis, en particular la que nos proporciona el Equipo "Proceso Político" en
su libro recopilación "CAP 5 Años". Con ligeros matices, compartimos el
enfoque que de los Contratos de Asistencia Técnica y Comercialización se hace
en dicha obra, sobre todo porque se trata de la exposición de las cláusulas
más evidentemente lesivas del interés nacional contenidas en dichos
convenios, dos de los cuales son reproducidos allí. En las notas insertas en el
texto hacemos referencia de las demás fuentes utilizadas.

XII-a. Asistencia Técnica:

El Golpe Maestro.

1. La primera y fundamental constatación que se hacía en el remitido del 22

de mayo era la de que esos Contratos estaban diseñados para mantener el
control de los centros de decisión de la industria en manos de las
transnacionales y que ello era posible a través de diversos mecanismos:

“La asesoría, que garantiza la orientación de la industria por parte de las ex-
concesionarias en todos los campos de su gestión... desde las operaciones de
producción y refinación, hasta la gestión gerencial, pasando por las
recomendaciones para la compra de materiales y equipos, selección y
entrenamiento de personal y asesoramiento para la administración de
contratos de trabajo.” 181

Cabría agregar que posteriormente se ha comprobado que esa asesoría llega

hasta los comités de planificación y comercialización internacional, lo cual da
a las empresas petroleras extranjeras una posibilidad de supervisión
permanente sobre las operadoras nacionalizadas y confirma el segundo
mecanismo de control señalado por los firmantes del remitido que
comentamos: el espionaje, permitido por la garantía de acceso a los libros y
registros y a toda la información de las operadoras nacionales que establecen
los contratos. Citaremos al respecto el valioso testimonio del Dr. Eduardo
Acosta Hermoso, quien en su trabajo "Crítica de los Convenios de Petroven"
señala lo siguiente:

"Estas no son puras conjeturas teóricas. En la práctica, tanto la Shell como la

Exxon, están interviniendo en la Planificación de Maraven y de Lagoven. En la
primera tienen incrustado en la empresa venezolana, en un cargo ejecutivo
de planificación, al señor S. Price del staff internacional de la Shell, quien
además de tener expertos venezolanos a su mando, se informa de los planes
de Maraven y los lleva al conocimiento de la Shell, por supuesto. De igual
modo, la
181 Ibíd.
Exxon tiene a los señores Ch. Lehman y I. Voler en importantes cargos de la
Coordinación de Proyectos de Occidente en Lagoven... A los Señores M.
Furrer, V.D. Winkler y A.E. Clifford en Evaluaciones Geológicas y Geofísicas
de la gerencia de Geología en las oficinas centrales de Lagoven, con acceso a
toda esta importante información que es de alta confidencialidad. Y en la
Oficina de Planificación para la refinación al Señor R. Flugg como Jefe,
Además de R. Deszau como asesor en otra área de gran importancia porque
tiene que ver con los futuros cambios en el patrón de refinación de Amuay."
182

El tercer mecanismo de control que se analiza es el relacionado con "la

continuidad administrativa, gerencial y política", que en la práctica significa:
que el personal venezolano de confianza de las transnacionales, que ocupaban
cargos gerenciales en las ex-concesionarias, permanezca en esos cargos una
vez nacionalizada las empresas. Este personal no tiene reservas ni secretos
para sus antiguos patrones en las concesionarias quienes ahora son sus
"asesores" desde las empresas de servicio constituidas en el país por las
transnacionales para prestar "asistencia técnica"183

El derecho a veto en materia de selección de personal venezolano y las

garantías que se suscriben para que la investigación petrolera desarrollada en
el país esté vinculada a la estrategia del capital petrolero internacional, son
los otros dos mecanismos de control mencionados por el documento que nos
sirve de referencia. Las implicaciones negativas para el interés nacional de
ambas imposiciones son claras. Con la primera se aseguran la promoción y
desarrollo del personal más permeable a su influencia y el descarte de los
díscolos y críticos. Y con la segunda intentan extender su influencia sobre los
futuros desarrollos que pueda emprender la industria.

Sobre éste último aspecto es preciso señalar que por asumir tal compromiso,
los gestores de la política petrolera venezolana desconocieron toda la
investigación de aliento estratégico que se venía realizando en Venezuela en
centros independientes que funcionaban antes de la nacionalización. El propio
Presidente Pérez se atrevió a afirmar que…

182 Ponencia presentada en las Jornadas Primer Centenario de la Industria

Petrolera Venezolana, Maracaibo, Octubre de 1978. Pág. 14.

183 Remitido del 22 de mayo. Loc. Cit.

"Venezuela no investiga petróleo, no tenemos tecnología propia. El Instituto

Venezolano de Investigaciones Petroleras se creó por mi gobierno el mismo
día de la nacionalización, el primero de enero de 1976". 184
Esa visión sesgada de la realidad condujo a que, con el argumento de que
había que centralizar el esfuerzo investigativo en el INTEVEP, se desmantelara
el Centro de Petróleo y Química del IVIC, el cual se encontraba realizando,
como nos consta personalmente, los movimientos de tierra para la instalación
de una planta piloto de desmetalización de crudos; se desestimulara la
actividad del Instituto de Investigaciones Petroleras de la Universidad del
Zulia, INPELUZ, donde se había concentrado un conjunto de profesionales de
alta calificación y cuya capacidad de investigación y análisis fue utilizada con
frecuencia por las antiguas concesionarias; y no se tomara en cuenta la labor
del equipo de investigadores petroleros de la Facultad de Ciencias de la UCV,
cuyos logros habían atraído la atención de especialistas internacionales, en
particular por el descubrimiento de un catalizador apto para procesar crudos
con altos contenidos de metales.

Todos los elementos de control señalados son reforzados por la cláusula de

"Confianza" que aparece en cada uno de los contratos, mediante la cual se
desestimulan las relaciones horizontales entre las diferentes operadoras
nacionalizadas y se trata de mantener un cordón umbilical con sus antiguas
casas matrices transnacionales. En efecto, según esta cláusula, para los fines
de la información confidencial suministrada por las compañías asesoras a una
operadora, las restantes operadoras son consideradas terceros y por tanto no
podrá transferir a ellas ese tipo de información.185

Por ser una de las que definen más claramente el grado de indefensión de los
negociadores venezolanos y el tipo de imposiciones casi coloniales
establecidas en los contratos, transcribiremos textualmente la cláusula 14-
01, de "Confianza", del contrato suscrito entre Petróleos de Venezuela y la
Creole Petroleum Corporation, cedido luego respectivamente a Lagoven y
Exxon Services Company:

"LAGOVEN podrá revelar a Petróleos de Venezuela, C.A. la existencia de

cualquier información obtenida conforme a este

184 Citado por Maza Zavala, Parra, Mieres y Mendoza en Incidencia de los
Contratos de Tecnología en el Rumbo de la Industria Petrolera Nacionalizada,
pág. 4. Tomado de la prensa diaria del 5 de junio de 1977.

185 Contrato de Asistencia Técnica Exxon-Lagovén. Artículo 14.

Convenio. PETROLEOS DE VENEZUELA y LAGOVEN, CREOLE y ESC tomarán las

precauciones razonables para evitar el descubrimiento, total o parcial, a
terceros (a los fines y efectos de este Convenio, las empresas filiales, afiliadas
y subsidiarias de PETROLEOS DE VENEZUELA y LAGOVEN serán consideradas
"terceros") de cualquier información confidencial, calificada como tal por la
fuente originaria, incluyendo programas de computación, manuales técnicos,
guías y panfletos, puesta por cualquiera de las partes a disposición de la otra
de acuerdo con los términos de este Convenio en tanto en cuanto dicha
información no esté disponible en virtud de cualquier hecho atribuible a la
parte responsable de tal revelación. La obligación aquí asumida continuará en
vigencia aún después de cualesquiera cesión o terminación de este Convenio".
186

2.- Otra característica que reveló el análisis de los contratos fue su carácter
de no necesarios, por cuanto se establecían pagos por utilizar conocimientos
que ya se tenían y porque expresamente se excluía a las innovaciones y a las
tecnologías para la producción y procesamiento de crudos pesados.

En efecto, los pagos establecidos en los mismos remuneran la prestación de

asistencia en las operaciones petroleras en las Áreas antiguamente bajo
concesiones, excluyendo, por tanto, la exploración y producción costa afuera
y en la Faja del Orinoco. Igualmente, se refieren al funcionamiento de las
instalaciones refineras existentes y no a sus modificaciones y ampliaciones.
Veamos:

En el Parágrafo 2.05 del Contrato Exxon-Lagoven se establece que Exxon

revelará a Lagoven, al término de cada semestre, información confidencial
sobre nuevos desarrollos listos para uso comercial en "Operaciones de
Producción", en particular sobre crudos pesados. Lo mismo se establece en el
parágrafo 3.05 para nuevos desarrollos en materia de refinación de crudos
pesados y residuos. Pero a continuación de ambos parágrafos, en los
numerados 2.08 y 3.08, respectivamente, se establece que cuando Lagoven
quiera hacer uso de esos desarrollos, invenciones, descubrimientos o
información confidencial, Exxon Services negociará con Lagoven "acuerdos por
separado estableciendo los términos y condiciones bajo los cuales LAGOVEN
podrá usar tales desarrollos..." 187

186 Ibíd., Loc. Cit.

187 Ibíd., Artículos 2 y 3.

Pues bien, el caso es que, según propios y extraños, es justamente en los
aspectos contemplados como cubiertos por los pagos regulares por barril
producido y refinado donde los venezolanos no necesitan asistencia técnica y,
por el contrario es en los nuevos desarrollos expresamente excluidos, en la
producción y refinación de crudos pesados y extrapesados, por ejemplo,
donde sí es parcialmente necesaria. Tal es el testimonio de la Sociedad
Venezolana de Ingenieros de Petróleo, la cual, con anterioridad a la firma de
los contratos advertía:
"Durante el proceso de negociación de tecnología debe tenerse en cuenta que
en lo que a producción se refiere, existe una capacidad o potencial de crudo
que está allí y por lo tanto no necesita servicio tecnológico foráneo. La
tecnología necesaria para producir ese volumen de crudo la tenemos en
Venezuela; y es una tecnología convencional ampliamente conocida. Sólo una
parte de a nueva capacidad de producción de crudo generada puede necesitar
parcialmente tecnología foránea (v.g. el volumen de crudo asociado a
proyectos de recuperación terciaria de crudos livianos)". 188

Esa realidad es reconocida también por especialistas extranjeros, en el

documento "Geopolitics of Energy" de la Comisión de Asuntos Internos e
Insulares del Senado de los Estados Unidos, se afirma sin matices: "Los
venezolanos no necesitan ayuda en esta Área de la producción petrolera". 189

En la ya citada ponen