Entrenamiento para El Manejo de Desastres

1a.
Edicin
Mitigacin de desastres
Programa de Entrenamiento para el Manejo de Desastres

DHA/96/10 GE.96-00167
Mitigacin de desastres
1ra Edicin
Mdulo preparado por A.W. Coburn R.J.S. Spence A. Pomonis Cambridge Architectural Research Limited The Oast House, Malting Lane, Cambridge, Reino-Unido
Programa de Entrenamiento para el Manejo de Desastres
1991
INDICE
Reconocimientos........................................................................................................ Reorganizacin de las Naciones Unidas y el DMTP................................................. Introduccin............................................................................................................... Primera Parte: Introduccin a los conceptos de mitigacin................................ La revolucin sanitaria: un paradigma para la mitigacin de desastres..................... Conozca a su enemigo: las amenazas y sus efectos................................................... Cmo se puede salvar vidas y reducir los trastornos econmicos............................. Enfoque de la mitigacin en su punto ms efectivo................................................... Vulnerabilidad............................................................................................................ Amenazas especficas y mitigacin........................................................................... Inundaciones y crecidas aguas........................................................................ Terremotos..................................................................................................... Erupciones volcnicas.................................................................................... Inestabilidades terrestres................................................................................ Vientos fuertes................................................................................................ Amenazas tecnolgicas................................................................................... Sequa y desertizacin.................................................................................... RESUMEN................................................................................................................ Segunda Parte: Medidas para reducir el riesgo.................................................. Reduccin de la amenaza versus reduccin de la vulnerabilidad.............................. Medidas pasivas de mitigacin................................................................................. Mitigacin con base comunitaria............................................................................... Men de medidas de mitigacin................................................................................ RESUMEN................................................................................................................ Tercera Parte: Estrategias de Mitigacin.............................................................. Finalidades y mtodos................................................................................................ Aspectos econmicos de la mitigacin...................................................................... Aspectos prcticos de la mitigacin.......................................................................... Oportunidades para mitigacin: ejecucin posterior al desastre............................... Facultades de poder y mitigacin de base comunitaria............................................. RESUMEN................................................................................................................ Cuarta Parte: Organizaciones de ejecucin.......................................................... Fortalecimiento de instituciones y capacidades........................................................ Contexto regional: un problema compartido............................................................. Intercambio internacional de habilidades especiales................................................. Respaldo de toma de decisiones: especialistas externos........................................... Divulgacin de conocimiento.................................................................................... Dcada internacional para la reduccin de desastres naturales................................. Mitigacin de desastre en la programacin regional del PNUD................................ Fases iniciales del ejercicio del programa regional del PNUD.................................. SUMMARY................................................................................................................ Bibliografa................................................................................................................ Anexo 1...................................................................................................................... Glosario..................................................................................................................... 6 7 9 11 11 14 15 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 27 27 28 30 30 39 41 41 42 43 43 45 46 47 47 48 49 49 50 50 51 52 53 55 57 63
Mitig acin de desastr es Mitigacin desastres
RECONOCIMIENTOS
Este mdulo de entrenamiento ha sido financiado por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo en colaboracin con la Oficina del Coordinador de las Naciones Unidas para el Socorro en casos de Desastre (UNDRO), para el Programa de Entrenamiento para el Manejo de Desastres (DMTP) en asociacin con la el Centro de Manejo de Desastres de la Universidad de Wisconsin. El borrador de este texto fue revisado por Yasemin Aysan e Ian Davis, Centro de Control de Desastres, Politcnico de Oxford; Stephen Bender, Organizacin de Estados Americanos; David Scott Luther, Instituto Dominicano de Desarrollo Integral; Babar Khan Mumtaz, Unidad de Planificacin de Desarrollo, University College London; y Ron Ockwell. El texto fue revisado por: Everett Ressler; Brian Ward, Centro Asitico de Preparativos para Casos de Desastre; Jos Luis Zeballos, OPS; y personal de PNUD y UNDRO. Los servicios editoriales, incluso diseo, componentes educacionales y formato, han sido proporcionados por Intertect Training Services. Asesora de diseo publicitario provistos por Artifax y traduccin al espaol por Olga Tedias-Montero. Foto cubierta: Mark Edwards/Habitat
INTR ODUCCIN INTRODUCCIN
Reorganizacin de las Naciones Unidas y el Programa de Entrenamiento para el Manejo de Desastres

Desde la redaccin de este mdulo, se ha producido una reorganizacin dentro del sistema de las Naciones Unidas. Se inserta esta pgina para alertarle sobre los cambios organizacionales y explicarle la expansin de las tareas de las Naciones Unidas en el manejo de desastres. En el mdulo, todas las referencias a UNDRO (Oficina del Coordinador de las Naciones Unidas para el Socorro en casos de Desastre), deben cambiarse a DAH (Departamento de Asuntos Humanitarios). Despus de adoptarse la resolucin 46/182 de la Asamblea General, el Secretario General de la ONU cre en abril de 1992 el Departamento de Asuntos Humanitarios (DAH), con objeto de fortalecer y darle mayor eficacia a los esfuerzos colectivos de la comunidad internacional, particularmente aquellos del sistema de las Naciones Unidas, en la entrega de ayuda humanitaria. El Coordinador de Socorro en caso de Emergencia, en su calidad de Subsecretario General de Asuntos Humanitarios, dirige las gestiones del Departamento para asegurar una respuesta intarnacional rpida, integrada y eficiente ante emergencias humanitarias, y tambin pone en prctica medidas para la preparacin, prevencin y mitigacin de desastres. Como organismo principal de la ONU en la coordinacin humanitaria, el DAH opera en la zona gris donde convergen las preocupaciones de seguridad, polticas y humanitarias. El Departamento tiene oficinas en Nueva York y Ginebra con responsabilidades, aunque distintas, de refuerzo mutuo. En Nueva York, el Departamento centra su atencin en la formulacin de polticas, as como tambin en la coordinacin de polticas, planificacin de polticas y funciones de advertencia temprana. Para esto, el Departamento debe colaborar estrechamente con los organismos de deliberacin de la ONU y tambin con los departamentos econmico, financiero y poltico de la Secretara de la ONU para asegurar su coordinacin vertical. La Oficina de Ginebra (DAH-Ginebra), se concentra en actividades para ofrecer apoyo operacional durante emergencias y en la coordinacin de actividades de socorro internacional en casos de desastre, as como tambin en todas las actividades relacionadas a la prevencin y mitigacin de desastres. El Comit Interagencial Permanente (CIP), presidido por el Subsecretario General de Asuntos Humanitarios, se cre conforme a la resolucin 46/182 de la Asamblea General. Agrupa a organismos no gubernamentales, organizaciones de la ONU y tambin al Comit Internacional de la Cruz Roja (CICR) y la Federacin Internacional de la Cruz Roja y la Sociedad de la Media Luna Roja. Los directores ejecutivos de estas agencias se renen regularmente para discutir asuntos relacionados a emergencias humanitarias. Tambin se cre dentro del DAH una secretara interagencial para el CIP.
Como parte de la reorganizacin del DAH, se consolidaron los Programas Especiales de Emergencia (PEM) en la Divisin de Emergencias Complejas (DEC), teniendo una oficina organizada en Nueva York y una unidad de apoyo en Ginebra. La DEC se compone del antiguo Programa Especial de Emergencia para el Cuerno de Africa, el Programa en Africa del Sur de Emergencias durante Sequas y el Programa Especial de Emergencia para los estados que se han independizado recientemente, el Programa Humanitario Especial para Iraq, as como tambin la Oficina de las Naciones Unidas para la Coordinacin de Ayuda Humanitaria a Afganistn. Como parte de esta reorganizacin, varios miembros del personal se trasladaron a Nueva York desde Ginebra. En Ginebra se form la Unidad de Apoyo en Emergencias Complejas para servir de enlace con las misiones gubernamentales basadas en Ginebra, las Agencias de la ONU, organizaciones internacionales y ONGs, con el fin de ayudar en la preparacin y finiquito de apelaciones, diseminacin de otro tipo de informacin e investigacin financiera. Los asuntos administrativos relacionados a las operaciones de terreno de la DEC tambin fueron manejados por el DAH en 1994. Durante ese ao, el DAH form unidades de terreno en Ruanda, Armenia, Azerbeiyn, Georgia y Tadjikistn. Las necesidades humanitarias que han surgido de los eventos en Chechnia, Federacin Rusa, condujeron a establecer una presencia del DAH en Mosc a comienzos de 1995. El DAH promueve y participa en el establecimiento de sistemas de respuesta rpida de emergencia que incluyen redes de operadores de recursos de socorro, tales como el Grupo de Asesora Internacional de Bsqueda y Salvamento. Especial atencin se presta a las actividades puestas en prctica para reducir el impacto negativo de desastres sbitos dentro del contexto de la Dcada Internacional para la Reduccin de Desastres Naturales (DIRDN). El Programa de Entrenamiento para el Manejo de Desastres (DMTP), que fue iniciado a comienzos de la dcada de los 90, es administrado conjuntamente por el DAH y el PNUD a nombre del Grupo de Trabajo Interagencial. Sirve como marco dentro del cual los pases e instituciones (internacionales, regionales y nacionales) adquieren los medios para mejorar su capacidad colaboradora en el manejo de emergencias en el contexto de desarrollo.
Mitigacin de desastr es desastres
INTRODUCCION
Objetivo y alcance
Este mdulo de entrenamiento, Mitigacin de Desastres, est diseado para presentar este aspecto del manejo de desastres a un pblico que consiste de profesionales de la ONU, quienes se encargan de la formacin de equipos para tratar el manejo de desastres, as como para agencias gubernamentales, ONGs y donadores. El propsito de este mdulo es aumentar la conciencia respecto a la naturaleza y manejo de desastres y lograr un mejor desempeo en la preparacin y respuesta ante ellos. El texto est escrito por expertos en el rea de control de desastres y en general sigue el Manual sobre Manejo de Desastres del PNUD/UNDRO en lo que respecta a sus principios, procedimientos, y terminologa. Sin embargo, la terminologa en este campo no es estndar, por lo que autores de distintas instituciones pueden usar los mismos trminos de maneras ligeramente distintas. Por esta razn, al final de este texto hay un glosario con los trminos empleados en este mdulo. Las definiciones del glosario son las del Manual sobre Manejo de Desastres del PNUD/UNDRO; las deficiones usadas en el texto son las de la reunin de expertos de UNDRO efectuada en 1979.
Visin general de este mdulo

Mitigacin de desastres es el trmino empleado para referirse a las medidas que pueden tomarse antes de que el desastre ocurra, con el fin de reducir sus efectos, incluyendo la preparacin y las medidas de reduccin de riesgo a largo plazo. Incluye tanto la planificacin como la ejecucin de medidas encaminadas a reducir el impacto asociado con riesgos conocidos de procedencia natural o humana, y el proceso de planificacin para una respuesta efectiva ante los desastres que ocurran. El propsito de este mdulo introductorio es presentar conceptos bsicos de mitigacin y discutir la variedad de acciones mitigantes que pueden considerarse como respuesta ante calamidades que puedan encontrarse, sean stas de origen natural o humano. La primera seccin discute el concepto de mitigacin y brevemente cubre la variedad de amenazas que necesitan ser consideradas, describiendo su naturaleza, sus consecuencias y algunas de las acciones mitigantes especficas. La segunda seccin describe el tipo de acciones de mitigacin que pueden ser apropiadas, incluyendo mtodos de ingeniera y construccin, planificacin fsica, medidas econmicas, institucionales y sociales, y se discuten la utilidad y los lmites potenciales de cada tipo de accin.
La tercera seccin considera cmo los distintos tipos de medidas disponibles pueden ser combinados para formar una estrategia completa para mitigacin de desastres, cmo pueden evaluarse estrategias alternativas, y trata oportunidades y obstculos para ejecutar planes de mitigacin de desastre. La ltima seccin contempla el papel de la ONU, y en particular como UNDRO y PNUD promueven la incorporacin de la mitigacin de desastres a la planificacin del desarrollo y a los procesos de creacin de instituciones de cada pas, y examina la posible contribucin de otras agencias de la ONU a esta actividad. Este mdulo debe leerse en combinacin con el mdulo de Desastre y Desarrollo y el de Vulnerabilidad y Evaluacin de Riesgos, con los cuales comparte objetivos y los cuales tratan algunos aspectos de mitigacin de desastres con ms detalle.
Mtodos de entrenamiento
Este mdulo est dirigido a dos pblicos: estudiantes autodidactas y participantes en el taller de entrenamiento. Los siguientes mtodos de entrenamiento estn planeados para usarse en talleres y estn descritos en la Gua de entrenamiento adjunta. Para el estudiante autodidacta, el texto se aproxima lo ms posible a un tutor.
Los mtodos del taller de entrenamiento incluyen: discusiones en grupo simulacros / actuaciones material suplementario videos sesiones de repaso ejercicios de autoevaluacin.
Se invita al estudiante autodidacta a que use este texto como libro de trabajo. Adems de tomar notas en los mrgenes, se le dar la oportunidad de evaluar su aprendizaje mediante preguntas incluidas en el texto. Escriba sus respuestas a estas preguntas antes de proseguir para convencerse de que ha comprendido los puntos esenciales del texto.
10
1
INTR ODUCCIN A L OS CONCEPT OS INTRODUCCIN LOS CONCEPTOS DE MITIGA CIN MITIGACIN
Esta parte del mdulo debe brindarle una intuicin general sobre el concepto de mitigacin de desastres, ofrecindole tambin informacin especfica sobre mitigacin de varios tipos de amenazas mayores. Tambin aprender a utilizar actividades mitigantes de manera que stas sean lo ms efectivas posibles.
MITIGACIN
La revolucin sanitaria: un paradigma para la mitigacin de desastres

Mitigar significa tomar acciones para reducir los efectos de un desastre antes de que ste ocurra. El trmino mitigacin se emplea para denotar una gran variedad de actividades y medidas de proteccin que pueden ser adoptadas, las cuales van desde acciones fsicas, como construir edificios ms resistentes, hasta las medidas de procedimiento, como el uso de tcnicas estndar de evaluacin de riesgos en la planificacin de uso del terreno. La dcada de los noventa ser una de esfuerzos maysculos para facilitar la ejecucin de tcnicas de mitigacin de desastres en proyectos de desarrollo alrededor del mundo. Las Naciones Unidas han declarado la dcada de los noventa como la Dcada Internacional de Reduccin de Desastres Naturales. El objetivo es lograr antes del final de la dcada una reduccin sustancial de las prdidas de vidas y materiales ocasionadas por desastres. UNDRO y PNUD jugarn un papel central al facilitar a los gobiernos de cada nacin y a agencias no gubernamentales a enfrentar cuestiones relacionadas con desastres mediante proyectos enfocados directamente a la reduccin del impacto de las inclemencias y mediante una mayor conciencia de los riesgos como parte de las operaciones normales de los proyectos de desarrollo. Una analoga til para describir la emergente ciencia de la mitigacin de desastres es la puesta en prctica de medidas de salud pblica que comenz a mediados del siglo XIX. Antes de que se adoptaran esas medidas, la tuberculosis, la tifoidea, el clera, la disentera, la viruela y muchas otras enfermedades eran algunas de las causas principales de muerte y solan alcanzar proporciones epidmicas a medida que el desarrollo industrial de las ciudades ocasionaba el aumento de la concentracin de habitantes. Estas enfermedades tuvieron un marcado impacto en el ndice de longevidad y, sin embargo, se les consideraba como uno de los riesgos de la vida cotidiana. La aparente aleatoriedad con la que atacaban las enfermedades y la dificultad para pronosticar las epidemias originaron que la supersticin, la mitologa, y una cierta dosis de fatalismo fuesen las nicas respuestas del pblico ante estos riesgos: el alto riesgo de enfermedades era aceptado generalmente puesto que no haba otra alternativa.
11
Al aumentar el entendimiento sobre las causas de las enfermedades, principalmente gracias a los esfuerzos de cientficos y epidemilogos durante el siglo XIX, se desmitific la incidencia de las epidemias y enfermedades. Fue evidente que la enfermedad se poda evitar y gradualmente fue aceptado el concepto de proteccin pblica contra las enfermedades. Fue evidente que las medidas sanitarias, la purificacin del suministro de agua, el manejo de los desechos y la higiene pblica eran claves para la salud pblica. Las medidas requeridas para reducir el riesgo de enfermarse eran carasera necesario hacer una inversin masiva en infraestructura para construir alcantarillas y redes de abastecimiento de agua limpiay requera cambios maysculos en las actitudes y prcticas de la poblacin. Los historiadores sociales se refieren a este perodo como la Revolucin Sanitaria. La recoleccin de basura y su manejo tenan que ser organizados. Se torn inaceptable socialmente el tirar basura o deshacerse de desechos en la calle. La higiene y hbitos de limpieza personales se tornaron importantes. Dichas prcticas fueron inicialmente propuestas mediante campaas de concientizacin masiva, aunque poco a poco fueron incorporndose a las normas sociales impartidas de padres a hijos. La actitud de fatalismo ante la enfermedad fue reemplazada por una cultura de seguridad basada en la salud pblica, en la cual todos contribuan a reducir el riesgo de una enfermedad comn. Los avances en salud pblica fueron acompaados de la medicina pblica, atencin mdica, vacunacin, cuidado preventivo de la salud y una industria de la salud que hoy en da consume una gran parte de la produccin econmica nacional en los pases ms desarrollados. Actualmente las epidemias son inaceptables. No es permisible que existan altos niveles de riesgo de enfermedad, y a brotes de la enfermedad les siguen demandas por parte de la opinin pblica exigiendo proteccin y respuesta mdica y gubernamental. Hoy en da, todos consideran normal el participar en la propia proteccin contra riesgos a la salud y aceptan el alto costo que involucra la lucha de la sociedad contra las enfermedades. El nivel de riesgo proveniente de amenazas a la salud pblica tolerado por sociedades contemporneas es mucho ms bajo que el de hace tres o cuatro generaciones. Los desastres son hoy considerados de manera parecida a como las enfermedades lo eran en el siglo XIX: una parte imposible de predecir y desafortunada del riesgo cotidiano de vivir. Las concentraciones de personas y el aumento en la poblacin mundial incrementan la posibilidad de la ocurrencia de desastres y multiplican las consecuencias de los desastres naturales cuando stos ocurren. Sin embargo, la epidemiologa del desastrela ciencia sistemtica sobre lo que ocurre en un desastre demuestra que los desastres se pueden evitar en gran medida. Existen muchas maneras de reducir el impacto de un desastre y de mitigar los efectos de una posible amenaza o accidente. Tal como en la lucha contra las enfermedades, la lucha contra los desastres debe ser emprendida por todos juntos e involucra la inversin de los sectores pblico y privado, cambios en las actitudes sociales y mejoras en los hbitos de los individuos. As como la Revolucin Sanitaria ocurri con el desarrollo de una cultura de la seguridad para la salud pblica,
El Padre Tmesis presentando sus hijos a la bella ciudad de Londres, tomado de Punch, 1858. Los hijos se llaman Difteria, Escrfula, y Clera.
As como la Revolucin Sanitaria ocurri con el desarrollo de una cultura de la seguridad para la salud pblica, la mitigacin de desastres debe desarrollarse mediante la evolucin de una equivalente cultura de la seguridad para la seguridad pblica.
12
la mitigacin de desastres debe desarrollarse mediante la evolucin de una cultura de la seguridad equivalente para la seguridad pblica. Los gobiernos pueden emplear la inversin pblica para fortalecer la infraestructura y para lograr un ambiente fsico en el cual sea menos probable que ocurra un desastre, pero los individuos tambin deben actuar para protegerse a s mismos. Tal como la salud pblica depende de la higiene personal, as la proteccin pblica depende de la seguridad personal. El tipo de estufa que un individuo usa, y la conciencia de que un terremoto repentino podra volcarla es ms importante para reducir el riesgo de conflagracin que si la comunidad mantiene una enorme brigada de incendios. El tipo de casa que construye un individuo y el sitio que cada uno considera como lugar adecuado para vivir afecta el potencial para que ocurra el desastre en una comunidad mucho ms que los grandes proyectos de ingeniera para reducir los riesgos de inundacin o la estabilizacin de los desplazamientos de tierras o los sofisticados sistemas de advertencia de tifn. La ciencia del desastre se encuentra en un estado de desarrollo similar al que se encontraba la epidemiologa a fines del siglo XIX: las causas, mecanismos y procesos de los desastres se comienzan a entender rpidamente. Como resultado de este entendimiento, los pases ms desarrollados han iniciado la ejecucin de medidas individuales para reducir el riesgo de desastres futuros. Se conocen un elenco de tcnicas para mitigacin de desastres y est ahora mucho ms clara la relevancia que tienen en los pases donde ms se necesitan. Los desastres representan en una gran medida temas de desarrollo. La gran mayora de las vctimas y efectos de los desastres se sufren en los pases en desarrollo. Los avances del desarrollo pueden desaparecer a causa de un desastre de magnitud, invirtindose el crecimiento econmico. La promocin de la mitigacin de desastres en los proyectos y planificacin de actividades de desarrollo protege los avances de desarrollo y ayuda a que las poblaciones se protejan contra lesiones innecesarias. Est usted de acuerdo con la analoga de la Revolucin Sanitaria presentada aqu como paralelo a los programas modernos de mitigacin cotidiana? Si es as, Cules son estos paralelos?, y si no est de acuerdo, cules son las diferencias?
INTR ODUCCIN A INTRODUCCIN LOS CONCEPT OS CONCEPTOS DE MITIGA CIN MITIGACIN
Los desastres son en la mayora un problema del desarrollo.
P.
R.
13
Conozca a su enemigo: las amenazas y sus efectos

La parte ms crtica para llevar a cabo la mitigacin es comprender en forma cabal la naturaleza de la amenaza. En cada pas y en cada regin, se enfrentan tipos de amenazas diferentes. Algunos pases tienen tendencia a las inundaciones, otros tienen historia de sufrir daos causados por tormentas tropicales y se sabe de otros que estn en regiones con tendencia a los terremotos. La mayora de los pases estn propensos a algunas combinaciones de diversas amenazas y todos enfrentan la posibilidad de sufrir desastres tecnolgicos a medida que progresa el desarrollo industrial. Los efectos que estas amenazas pueden producir dependen del tipo de presencia en la regin: el pueblo, sus casas, fuentes de sustento e infraestructura. Cada pas es diferente. Un factor crtico de cada pas o emplazamiento particular es conocer los tipos de amenazas que con probabilidad pueden enfrentar. A los sismlogos, volcanlogos, climatlogos, hidrlogos y otros cientficos les incumbe entender las amenazas naturales y los procesos que las causan. Los efectos de las amenazas naturales en las estructuras y en el ambiente creado por el hombre es el tema de estudio de ingenieros y especialistas en riesgo. Las muertes y las lesiones causadas por los desastres y las consecuencias del dao en trminos del trastorno producido a la sociedad y su impacto en la economa es un campo de investigacin para los profesionales mdicos, economistas y cientficos sociales. La ciencia es relativamente nuevapor ejemplo, gran parte de los registros de terremotos perjudiciales efectuados con instrumentos para detectar movimientos fuertes se obtuvieron en los ltimos veinte aos, y slo desde la llegada de la fotografa por satlite ha sido posible rastrear las tormentas tropicales en forma rutinaria. La nocin de las consecuencias que acarrea el incumplimiento de las organizaciones sociales y la economa regional es an ms reciente. Sin embargo, existen ahora muchos libros y estudios de caso que documentan la incidencia de los desastres y ha aumentado tambin el conocimiento sobre las amenazas y sus efectos. Para entender las amenazas es necesario comprender:
! ! ! ! ! cmo surgen las amenazas probabilidad de manifestarse y magnitud mecanismos fsicos de destruccin los elementos y actividades ms vulnerables a los efectos consecuencias del dao
En las pginas que siguen se presentan resmenes breves de mitigacin de desastres ante amenazas especficas de algunas de las mayores amenazas y sus efectos. As se demuestra que las amenazas tienen efectos diferentes en diferentes partes de la comunidad, sectores de la economa y tipos de infraestructura: las inundaciones suelen destruir la produccin agrcola pero causan menos dao en la estructura de los edificios; los terremotos suelen destruir las estructuras fsicas pero tienen un impacto menor en los terrenos de cultivo agrcola. La vulnerabilidad de las personas, edificios, caminos, puentes, ductos, sistemas de comunicacin y otros elementos es diferente en cada amenaza.
14
Cmo se puede salvar vidas y reducir los trastornos econmicos

Los peores defectos de cualquier desastre son las muertes y lesiones que causan. El nivel del desastre y la cantidad de personas que mueren por su causa son las justificaciones principales de la mitigacin. El entendimiento de la forma en que las personas mueren y son lesionadas en un desastre es un requisito previo para reducir las vctimas. Entre los desastres de inicio repentino, las inundaciones y los terremotos son los que causan ms vctimas en todo el mundo, siendo las tormentas y los vientos fuertes menos mortales pero de mucha ms extensin. En el caso de terremotos, sobre el 75% de las muertes son causadas por derrumbes de edificios. En las inundaciones, las muertes ocurren por ahogos causados principalmente al aire libre en torrentes de aguas rpidas o turbulentas. Para salvar vidas de un terremoto hay que concentrarse en la prevencin de derrumbes de edificios. Para reducir los casos mortales de una inundacin se requiere limitar que la gente se exponga a las inundaciones rpidasya sea manteniendo al pueblo fuera de la ruta posible de las aguas o previniendo que ocurran las inundaciones. Las consecuencias del dao fsico son a menudo ms importantes que el dao mismo. Una fbrica daada no podr continuar su manufacturacin, ya que la compaa tal vez no pueda superar la prdida. Las personas empleadas tal vez pierdan sus trabajos. Los desempleados no tienen dinero para gastar en los almacenes locales y como consecuencia toda la economa local sufre. El dao a la infraestructura y a los medios de produccin deprime la economa. La mitigacin tambin implica la proteccin de la economa contra los desastres. La actividad econmica en las sociedades ms industrializadas es compleja e interdependiente, dependiendo las industrias de servicio de la industria manufacturera, la cual a su vez depende del abastecimiento de materia prima, mano de obra, energa y comunicaciones. Esta compleja interdependencia es extremadamente vulnerable a los trastornos causados por amenazas que afecten a cualquier eslabn de esta cadena. Las sociedades de industrializacin reciente son las ms vulnerables de todas. El sector agrcola de la economa es ms vulnerable a las sequas pero tambin a las inundaciones y a los vientos altos, a las enfermedades y las plagas y a la contaminacin ambiental. La industria es ms vulnerable al dao de los terremotos y a la interrupcin de los medios de transporte y servicios pblicos. El comercio y el sector financiero son ms vulnerables al trastorno en la produccin, migracin de la poblacin y la interrupcin de los sistemas de comunicacin. Las medidas de mitigacin que se centran en la proteccin de los elementos y actividades ms vulnerables en los diferentes sectores de la economalos eslabones dbilesservirn para proteger los logros del desarrollo econmico.
Las consecuencias del dao fsico son a menudo ms importantes que el dao mismo.
Enfoque de la mitigacin en su punto ms efectivo

El entendimiento de cmo el suceso de una amenaza natural o de un accidente se torna en desastre nos permite pronosticar situaciones probables en casos donde el desastre es posible. Si no hubiesen asentamientos humanos o actividades econmicas afectadas, un terremoto sera un acto de la natura15
leza inofensivo. La combinacin de asentamientos (elementos) y terremoto (amenaza) hace posible el desastre. Algunos elementos son ms vulnerables que otros a los efectos del terremoto La identificacin de cules son estos los elementos en mayor riesgoindica las prioridades para la mitigacin. A menudo los desastres son el resultado de combinaciones de factores que ocurren juntos: una fuente de incendio, una densa zona residencial y casas combustibles, por ejemplo, o una falla ssmica que se fractura cerca a una ciudad compuesta de edificios dbiles de alta ocupancia. Se pueden identificar los factores contribuyentes a desastres del pasado para destacar condiciones similares en otros lugares. Este es el proceso del anlisis de riesgo. La identificacin de situaciones donde combinaciones de factores de riesgo coinciden indica los elementos en mayor riesgo. Los elementos en mayor riesgo son los edificios, servicios comunitarios, infraestructura y actividades que ms sufrirn a causa de los efectos de una amenaza o que tendrn menor posibilidad de recuperarse despus del evento. A nivel regional, las concentraciones de poblacin e infraestructura en la ciudades grandes favorece la posibilidad de que las prdidas infligidas por amenazas aunque sean de niveles bajos superarn el total de prdidas infligidas por amenazas de niveles graves en todas las aldeas de la regin. Las medidas de mitigacin en una ciudad tendrn mayor efecto en la reduccin de prdidas futuras. El sector de grupo habitacional de la ciudad que probablemente sufrir el mayor dao puede identificarse, y las medidas de mitigacin que se apliquen en ese sector sern las ms eficaces en la reduccin del riesgo. El nmero de elementos que probablemente sern afectados por una amenaza, junto a la vulnerabilidad a la amenaza servir para identificar donde es ms eficaz la mitigacin.
Vulnerabilidad
Las casas construidas de caa y paja que pueden ser destruidas por el viento en una tormenta tropical son ms vulnerables a las cargas de viento que un edificio de ladrillos. Un edificio de ladrillos tiene mayor posibilidad de desintegrarse con el violento estremecimiento de la tierra en un terremoto que una estructura de concreto armado (o una cabaa de caa y paja) y es ms vulnerable a la amenaza del terremoto. Vulnerabilidad es el grado de dao que se espera causar una amenaza particular. El enfoque de los esfuerzos de mitigacin depende en gran parte en la evaluacin correcta de la vulnerabilidad. La evaluacin de la vulnerabilidad se discute con ms detalles en el mdulo Vulnerabilidad y Evaluacin del Riesgo. Este concepto de evaluacin de la vulnerabilidad tambin puede extenderse a grupos sociales o sectores econmicos: Las personas que arriendan casas confan en sus arrendadores para reparar los daos y tienen mayor probabilidad de quedar sin casa en el caso de un desastre. La identificacin correcta de los grupos de arrendatarios y el establecimiento de derechos de tenencia y obligaciones de los arrendadores para efectuar las reparaciones podra reducir el nmero de personas que quedan sin casa en
RESPUESTA (de la pgina 17)

Con el fin de determinar las reas donde las actividades de mitigacin sern ms efectivas, se debe saber cules son los elementos en riesgo, dnde estn ubicados y la vulnerabilidad de esos elementos al nivel de amenaza esperado.
16
un desastre. De igual modo, los productores agrcolas que envan sus productos al mercado a travs de un paso nico en la montaa, se vern incapacitados de vender sus productos si el paso queda bloqueado. La creacin de una ruta alternativa hacia el mercado reducira la vulnerabilidad del sector agrcola al dao causado por el desastre.
P. Qu factores deben conocerse con el fin de determinar las reas

ms efectivas para iniciar actividades de mitigacin?
R.
Amenazas especficas y mitigacin

Las siguientes pginas (18-24) tratan de las caractersticas particulares de diversos tipos de amenazas y de las principales estrategias de mitigacin usadas para reducir sus efectos.
17
Amenazas de inundaciones y crecidas aguas

Mecanismo de destruccin
Inundacin y crecidas de agua con presin mecnica de rpida corriente de agua. Las corrientes rpidas o turbulentas de agua pueden hacer caer y ahogar a personas y animales en aguas no muy profundas, siendo tambin destructivos y lesivos los desperdicios arrastrados por el agua. Las estructuras se daan cuando los cimientos y los contrafuertes son socavados por el agua. El cieno, petrleo y otros contaminantes arrastrados por el agua se depositan arruinando los cultivos y el contenido de los edificios. Las inundaciones destruyen los sistemas de alcantarillado, contamina el abastecimiento de agua, facilitando la diseminacin de enfermedades. La saturacin del suelo puede causar desprendimiento de tierra y fallas en el terreno. de las aguas (disminucin de la velocidad con que se descarga el agua de las reas de retencin) puede lograrse mediante la construccin de represas, aumento de las reas verdes para disminuir el flujo y la construccin de sistemas de compuertas. Dragar canales fluviales profundos y la construccin de rutas alternativas de drenaje (nuevos canales fluviales, sistemas acueductos) pueden prevenir el rebalse de los ros. Los sistemas de desage sirven para controlar el drenaje. Las playas, dunas, rompeolas pueden tambin reducir el impacto de las oleadas.
Inicio y advertencia
La inundacin puede ocurrir gradualmente, aumentando su volumen durante varias horas, o repentinamente rompiendo los muros de retencin. Abundantes y prolongadas precipitaciones sirven para advertir la crecida de los ros o el rebalse de los desages urbanos. Mareas altas con altos vientos indican la posibilidad de inundaciones en la costa varias horas antes de que ocurran. La evacuacin se hace posible si se cuenta con sistemas de monitora y advertencia adecuados. Los tsunamis se desencadenan en horas o minutos despus de un terremoto.
Parmetros de la gravedad
Area inundada (km ), profundidad o altura de la inundacin, velocidad del flujo del agua, cantidad de cieno depositado o en suspensin. Duracin de la inundacin. Los tsunamis o marejadas se miden en altura (metros).
2
Causas
Las inundaciones de los ros resultan de precipitaciones anormalmente altas o del derretimiento rpido de las nieves en las cuencas, atrayendo una cantidad mayor de agua de la que puede drenarse adecuadamente mediante los sistemas hidrolgicos dentro de los canales. La sedimentacin del cauce de los ros y la desforestacin de las cuencas exacerba las condiciones lo cual conduce a inundaciones. Las mareas altas pueden inundar las costas, o el mar puede ser impulsado por las tormentas de viento al interior. La abundancia de precipitaciones en las zonas urbanas o fallas en el drenaje son conducentes a inundaciones en los pueblos ya que las superficies urbanas firmes aumentan la descarga del agua. Los tsunamis son causados por erremotos o erupciones subacuticos. Ruptura de las represas o derrumbe de los muros de contencin del agua (malecones, diques, terraplenes).
Elementos en mayor riesgo

Todo lo que est ubicado en el terreno inundable. Edificaciones de barro o mampostera con mezclas solubles en agua. Edificaciones con fundaciones poco profundas o dbil resistencia a cargas laterales o al impacto. Stanos o edificaciones subterrneas. Servicios pblicos: alcantarillado, energa elctrica, abastecimiento de agua. Maquinaria y sistemas electrnicos incluyendo la industria y equipo de comunicaciones. Existencia de alimentos. Artefactos culturales. Ganado en establos o espacios restringidos y la agricultura. Buques de pesca y otro tipo de industria martima.
Estrategias principales de mitigacin

Control del uso de la tierra y planificacin del lugar donde se situarn las viviendas para evitar la inundacin potencial de los llanos ya que es el sitio con elementos vulnerables. Sistemas de ingeniera para las estructuras en las llanuras inundables capaces de tolerar la fuerza de la inundacin y diseo de pisos de niveles elevados. Infraestructura resistente a filtraciones.
Evaluacin de la amenaza y tcnicas de cartografa

Los registros histricos dan las primeras indicaciones de los perodos y extensin de la recurrencia de las inundaciones. La cartografa topogrfica y la altura del contorno alrededor de los sistemas fluviales, junto con estimaciones de la capacidad del sistema hidrolgico y rea de retencin. Registro de las precipitaciones y derretimiento de las nieves para estimar las probabilidades de volmenes excesivos. Areas de la costa: registros de las mareas, frecuencia de las tormentas, topografa y caractersticas de la seccin de la playa. Geografa de la baha y de la costa y caractersticas del rompeolas.
Participacin de la comunidad
Despeje de sedimentacin, construccin de diques. Toma de conciencia de los llanos inundables. Viviendas construidas para ser resistentes a las inundaciones (materiales resistentes al agua, cimientos slidos). Prcticas agrcolas que sean compatibles con las inundaciones. Toma de conciencia de la desforestacin. Prcticas de vida que reflejen toma de conciencia: reas de almacenamiento de productos y espacio para dormir a altura distante del suelo. Preparacin para casos de evacuacin por inundacin, barcos y equipo de rescate.
Potencial para reducir la amenaza

Los muros de retencin y terraplenes a lo largo de los ros, malecones en la costa para mantener los niveles altos de agua fuera de los terrenos de aluvin. El control
18
Terremotos
Mecanismos de destruccin
Energa de vibracin transmitida desde la profundidad de la tierra a la superficie. La vibracin causa dao y derrumbe de estructuras, las que a su vez causan muerte y lesionan a sus ocupantes. Las vibraciones tambin pueden causar deslizamientos de tierra, licuefaccin, cadas de rocas y otras fallas del terreno, produciendo dao en los asentamientos de la vecindad. Las vibraciones tambin son causa de incendios mltiples, accidentes industriales o del transporte y pueden desencadenar inundaciones cuando fallan las represas y otros malecones de retencin.

Densa concentracin de edificaciones dbiles con gran nmero de habitantes. Edificios sin sistemas de ingeniera construidos por los ocupantes: edificaciones de barro, albailera de pidra bruta sin armar. Edificios con techos pesados. Estructuras viejas con poca resistencia lateral, construcciones de calidad deficiente o con defectos de construccin. Edificios altos por efecto de terremotos distantes y edificios construidos en terrenos flojos. Estructuras ubicadas en pendientes frgiles. Infraestructuras sobre el terreno o subterrneas en terrenos deformables. Las plantas qumicas e industriales tambin presentan riesgos secundarios.
Parmetros de intensidad
Las escalas de magnitud (Richter, Momento Ssmico) indican la cantidad de energa descargada en el epicentro el tamao del rea afectada por un terremoto est escasamente relacionada a la cantidad de energa descargada. Las escalas de intensidad (Mercalli Modificada, MSK) indican la gravedad de la sacudida de la tierra en un lugarla gravedad de la sacudida tambin se relaciona a la magnitud de la energa descargada, distancia del epicentro del terremoto y condiciones locales del terreno.
Principales estrategias de mitigacin

Sistemas de ingeniera de estructuras para resistir la fuerza de las vibraciones. Cdigos para edificios ssmicos. Observacin del cumplimiento de los requisitos de ls cdigos de construccin e incentivos para crear estndares superiores en la calidad de la construccin. Construccin de edificios importantes del sector pblico segn altos estndares de diseo de ingeniera. Refortalecimiento de importantes edificios actuales que se sabe son vulnerables. Planificacin sectorial para reducir la densidad urbana en reas geolgicas que se sabe amplifican las vibraciones del terreno. Seguros. Reglamentos del uso de la tierra y divisin en zonas ssmicas.
Causas
Descarga de energa a causa de ajustes geofsicos en la profundidad de la tierra a lo largo de fallas formadas en la corteza terrestre. Procesos tectnicos del desplazamiento continental. Cambios geomorfolgicos locales. Actividad volcnica.
Construccin de edificaciones resistentes a los terremotos y el deseo de vivir en casas seguras de las fuerzas ssmicas. Tener conciencia del riesgo del terremoto. Actividades y arreglos diario del contenido en los edificios teniendo en cuenta la posibilidad de una sacudida del terreno. Estabilizar y asegurar las fuentes de llamas descubiertas, artefactos peligrosos, etc. Saber qu hacer en caso que ocurra un terremoto: participacin en ejercicios de prctica en caso de terremoto, programas de toma de conciencia pblica. Grupos de accin comunitaria para la proteccin civil: entrenamiento de bomberos y primeros auxilios. Preparacin de extinguidores de incendio, herramientas de excavacin y otro tipo de equipo de proteccin civil. Planes de previsin para entrenar a miembros de la familia a nivel familiar.

Sucesos anteriores de terremotos y registro preciso de la intensidad y los efectos: tendencia a que el terremoto ocurra nuevamente en el mismo sector durante los siglos. Identificacin de sistemas de falla ssmica y regiones de fuentes ssmicas. Rara vez ser posible identificar fallas causativas individuales. Cuantificacin de la probabilidad de experimentar diversas intensidades de movimiento del suelo en un sitio en cuanto al perodo de recurrencia (tiempo promedio entre los sucesos) segn una intensidad.

Ninguno.
Sbito. Actualmente no es posible pronosticar, con precisin, a corto plazo la ocurrencia de un terremoto.
19
Erupciones volcnicas
Erupcin gradual o explosiva que arroja cenizas calientes, flujos piroclsticos, gases y polvo. El estampido de las presiones puede destruir estructuras, bosques y la infraestructura cercana al volcn, pudiendo tambin ser mortales los gases. Las cenizas calientes caen en un permetro de varios kilmetros alrededor del volcn, incendiando y enterrando asentamientos. El polvo se esparce a travs de largas distancias, contaminado otros asentamientos lejanos. La lava derretida se descarga del crter del volcn por muchos kilmetros antes de que su caudal se solidifique. El calor de la lava quema prcticamente todo lo que encuentra a su paso. Los volcanes coronados de nieve derriten el hielo, causando corrientes de deyecciones y deslizamientos de tierra que pueden sepultar las edificaciones. Una erupcin volcnica es capaz de alterar los patrones climticos de la regin y destruir la ecologa local. Los volcanes tambin producen el solevantamiento de la tierra durante su formacin.

Se puede, hasta cierto punto, mediante trabajo de ingeniera, canalizar el flujo de la lava y las deyecciones, empalmndolas y desvindolas fuera de los asentamientos.
Las erupciones pueden ser graduales o explosivas. Mediante la monitora ssmica y geoqumica, inclinmetros y detectores de flujo de cieno podra detectarse la acumulacin de presin durante las horas y das previas a la erupcin. La deteccin del flujo de cieno, los monitores geotcnicos y los inclinmetros son algunos de los sistemas de monitora disponible. A menudo es posible evacuar a la poblacin lejos de la zona del volcn.

Cualquier objeto cerca del volcn. Techos o edificaciones combustibles. Reservas de agua vulnerables a precipitaciones de polvo. Edificios dbiles pueden derrumbarse bajo el peso de las cenizas. Las cosechas y el ganado corren riesgo.
Parmetros de inclemencia
Volumen del material arrojado. Carcter explosivo y duracin de la erupcin, radio de la precipitacin, profundidad del depsito de la ceniza.
Estrategias principales de mitigacin Causas

Expulsin de magma desde la profundidad de la tierra asociada con corrientes de transmisin ocultas Procesos tectnicos de abatimiento continental y formacin de placas. Planificacin de los sitios que se usarn para actividades importantes, con objeto de evitar zonas cercanas a las laderas del volcn. Evitar los canales probables por donde circular la lava. Promocin de estructuras a prueba de incendios. Sistemas de ingeniera de estructuras que toleren el peso adicional de los depsitos de ceniza.

Identificacin de volcanes activos. Volcanes de fcil identificacin segn sus caractersticas topogrficas y geolgicas. Indices de actividad de acuerdo a registros histricos y anlisis geolgico. Mediante la observacin ssmica se puede determinar si el volcn es activo.
Toma de conciencia del riesgo del volcn. Identificacin de las zonas de peligro. Preparacin para caso de evacuacin. Habilidad para actuar como bombero. Buscar refugio en edificios slidos a prueba de incendios.
20
Inestabilidades terrestres
Los deslizamientos de tierra destruyen estructuras, caminos, acueductos y cables ya sea a causa de los movimientos terrestres debajo de ellos o sepultndolos. El movimiento gradual del terreno deja edificios inclinados y fuera de uso. Las grietas del terreno separan los cimientos y rompen sistemas de servicio pblico enterrados. La falla repentina de las laderas arranca el terreno de asentamientos lanzndolos colina abajo. Los desprendimientos de piedras causan destruccin por la fragmentacin de las piedras contra rocas que caen y chocan contra estructras y asentamientos. Los escombros circulan hacia terrenos blandos, materiales lechados, escombros artificiales apilados y la tierra con alta concentracin de agua fluye como lquido, amontonndose en valles, enterrando asentamientos, bloqueando los ros (posiblemente causando inundaciones) y bloqueando caminos. La Licuefaccin de la tierra en terrenos planos bajo fuertes vibraciones causadas por un terremoto produce como resultado la prdida repentina de la solidez del terreno para resistir las estructuras en ese lugar. El suelo efectivamente se transforma temporalmente en lquido ocasionando el hundimiento o cada de las estructuras.

Riesgo de deslizamientos de tierra en una ladera reducido mediante la formacin de ngulos de declive menos profundos (excavacin de la capa superficial para reducir la ladera), amentando el drenaje (drenaje profundo y escurrimiento superficial) y trabajo de ingeniera (apilamiento, anclaje terrestre, muros de retencin). La construccin de ngulos menos profundos para malecones y cortes, terraplenes inclinados y forestacin previenen la prdida de materia superficial para darle profundidad a la penetracin de races. El curso de los escombros, si se esperan, de puede dirigir hacia canales construidos especialmente para esto. Barreras de proteccin contra piedras (trincheras, represas ranuradas, barreras forestales) sirven para proteger los asentamientos.
La mayora de los deslizamientos de tierra ocurren gradualmente a una velocidad de unos pocos centmetros por hora. Las fallas sbitas pueden ocurrir sin advertencia. Los desprendimientos de piedras son repentinos y ruidosos. El avance de los escombros es repentino pero indicios preliminares de material dan unos minutos de advertencia si la poblacin est preparada.
Volumen del material descargado (m ), zona enterrada o afectada, velocidad (cm/das), tamao de las rocas.
3

Asentamientos construidos en laderas pronunciadas y terrenos ligeros o a lo largo de despeaderos. Los asentamientos construidos al pie de laderas pronunciadas, en abanicos aluviales de desage o en la desembocadura de arroyos emergentes de valles montaosos. Caminos y otros medios de comunicacin a travs de reas montaosas. Edificios de albailera. Edificios con cimientos frgiles. Estructuras grandes sin cimientos monolticos. Servicios pblicos enterrados, tuberas quebradizas.
Causas
Las fuerzas gravitacionales impuestas en las laderas excede la fuerza deslizante del terreno que lo mantiene en posicin. El alto contenido de agua acrecienta el peso de la tierra, aumentando la carga y disminuyendo la fuerza deslizante. En estas condiciones, las precipitaciones abundantes o las inundaciones favorecen las condiciones para que sucedan estos deslizamientos de tierra. El ngulo de la ladera en el cual el terreno se siente estable es una propiedad fsica del terreno. Cortes profundos en ciertos tipos de suelos los vuelven inestables. An los menores eventos pueden provocar el derrumbe de suelos inestables: tormentas, temblores terrestres mnimos o actividades humanas. La licuefaccin se produce a causa de vibraciones de terremotos en los suelos sueltos, usualmente con gran contenido de agua.

Planificacin de los sitios para evitar el uso de reas peligrosas como asentamientos o como ubicacin de estructuras importantes. En algunos casos es necesario considerar la reubicacin. Reduccin de la amenaza cuando sea posible. Estructuras con tcnicas de ingeniera que toleren o que se acomoden a posibles movimientos terrestres. Cimentacin sobre pilotes para proteger contra la licuefaccin. Cimentacin monoltica para evitar asentamientos diferenciales. Servicios pblicos enterrados flexibles. Se puede tambin considerar la reubicacin de asentamientos o estructuras actuales.

Identificacin de deslizamientos de tierra previos o fallas del terreno, mediante estudios geotcnicos. Identificacin de la probabilidad de sucesos desencadenantes tales como terremotos. Trazado de mapas de los tipos de suelos (geologa de la superficie) y ngulos de las laderas (perfil topogrfico). Trazado de mapas del agua potable, hidrologa y drenaje. Identificacin de los terrenos de relleno artificiales, montculos artificiales, fosos de desperdicios, cmulos de lava esponjosa. Investigacin de las probabilidades de que un evento sea provocado, especialmente un terremoto.
Reconocimiento de la inestabilidad potencial del terreno e identificacin de deslizamientos de tierra activos. Evitar la construccin de casas en lugares peligrosos. Construccin de cimientos slidos para las estructuras. Compactacin local del terreno. Estabilizacin de las laderas mediante terraplenes y bosques. Barreras contra cada de piedras (rboles y bancos de tierra).
21
Vientos fuertes
(tifones, huracanes, ciclones, tormentas tropicales y tornados)
Presin y succin causada por la presin del viento que resopla durante horas seguidas. La fuerza que los vientos fuertes imponen en una estructura pueden derrumbarla, particularmente despus de repetidos cambios en la direccin del impacto. Los daos ms comunes se producen en edificaciones y elementos no estructurales (planchas de techumbres, revestimientos de acero inoxidable, chimeneas), derribados por el viento. Los escombros impulsados por el viento causan dao y lesiones. Los vientos altos son motivo de mares tormentosos que pueden hundir barcos y azotar las orillas de las playas. Muchas tormentas acarrean abundantes lluvias. La presin extremadamente baja del aire en el centro del tornado es sumamente destructiva pudiendo hacer volar las casas con su contacto.
2
Los tornados pueden acometer repentinamente pero la mayora de los vientos fuertes concentran sus fuerzas durante varias horas. Los sistemas de presin baja y el desarrollo de tormentas tropicales se pueden detectar horas o das antes de que los vientos perjudiciales afectan a la poblacin. El rastreo de satlites ayuda a seguir el movimiento de la tormentas tropicales y proyectan su curso posible. Los movimientos de los sistemas climticos son, sin embargo, complejos y an difciles de pronosticar con exactitud.

Estructuras livianas y viviendas de madera. Sector habitacional informal y asentamientos en los barrios marginales. Techos y revestimientos de acero. Elementos sueltos o mal unidos a los edificios, planchas y tablas. Arboles, cercos, letreros, etc. Postes telegrficos, pilones y cables a nivel alto. Buques de pesca y otro tipo de industria martima.
Velocidad del viento. Escalas de viento (p.ej., Beaufort) escala de intensidad de viento de tormenta. Escalas locales de huracn/tifn.
Estrategias principales de mitigacin Causas

Vientos generados por diferencias de la presin en sistemas climticos. Vientos ms fuertes generados en zonas tropicales alrededor de intensos sistemas de baja presin de cientos de kilmetros de dimetro (ciclones) conocidos por el nombre de tifones en el Pacfico y huracanes en las Amricas y otros lugares. Bolsillos de presin baja extrema de dimetro mucho ms reducido generan vientos de giro rpido en los tornados. Estructuras con sistemas de ingeniera para tolerar la fuerza del viento. Requisitos para tolerar la descarga del viento en los cdigos de construccin. Requisitos de seguridad contra el viento en los elementos no estructurales. Prcticas de construccin ptimas. Localizacin microclimtica de las instalaciones primordiales; p.ej., proteccin contra el viento en las colinas. Plantacin de rompevientos, planificacin de bosques en los pueblos, en sentido contrario al viento. Acceso a edificaciones a prueba de vientos (p.ej., edificios municipales slidos) para refugio de la comunidad en asentamientos vulnerables.

Registros meteorolgicos de la velocidad y direccin del viento en las estaciones meteorolgicas indican la probabilidad de vientos altos en una determinada regin. Factores locales de topografa, vegetacin y urbanizacin pueden afectar el microclima. El registro del curso de ciclones y tornados previos indica patrones comunes de ocurrencia en el dao de los sistemas de viento.
Construccin de viviendas resistentes al viento o fciles de reconstruir. Fijacin segura de los elementos que pueden volar y causar dao o lesiones en cualquier lugar; p.ej., planchas metlicas, cercos, letreros. Estado de preparacin para tomar medidas en caso de tormenta. Buscar refugio en edificios slidos resistentes al viento. Medidas de proteccin para los buques, contenido de los edificios y otro tipo de propiedades en riesgo.

Ninguno. El bombardeo de nubes con hielo seco puede disipar el contenido de lluvia.
22
Amenazas tecnolgicas
Las explosiones causan muertes, lesiones y destruccin de las edificaciones e infraestructura; los accidentes del transporte matan y lesionan a los pasajeros y a su tripulacin, pudiendo liberar substancias peligrosas y contaminantes; los incendios industriales pueden alcanzar muy altas temperaturas y afectar una vasta rea; la descarga en el aire o en el agua de substancias peligrosas puede transportarse a grandes distancias causando contaminacin del aire, abastecimiento de agua, terrenos, cosechas y ganado, transformando estas reas en lugares inhspitos para el ser humano; se destruye la naturaleza y se rompe el equilibrio ecolgico. Desastres de gran escala pueden amenazar el equilibrio de la ecologa mundial.
Rpido (horas o minutos) o repentino (sin aviso); el diseo de la planta industrial debe incorporar sistemas de monitora y advertencia de incendios, falla de los componentes y acumulacin de condiciones peligrosas; la liberacin de los contaminantes puede ser de ritmo lento de modo que permita el aviso y la evacuacin de los operarios de la planta y del pblico; las explosiones se pueden anticipar en algunos casos.

Vehculos o plantas industriales y sus empleados o tripulacin; pasajeros o residentes de asentamientos cercanos; edificaciones adyacentes; ganado/cultivos en la vecindad de la planta (hasta cientos de kilmetros en el caso de escape de grandes volmenes de contaminantes transportados por el aire y material radioactivo); suministro de agua regional e hidrologa; flora y fauna.
Calidad de las substancias peligrosas liberadas; temperatura del incendio; extensin de la destruccin por explosin; rea de contaminacin del aire, mar, agua potable; intensidad de contaminacin local (partes por milln, Becquerel/litro por radioactividad).

Reducir o eliminar la amenaza mediante los medios indicados arriba; mejorar la resistencia al fuego usando materiales incombustibles, construyendo cortafuegos, extractores de humo; mejorando los sistemas de advertencia y detectores; planificacin del estado de preparacinsuperar las capacidades para combatir los incendios y dispersin de contaminantes, y planificacin de la ayuda de emergencia y evacuacin de los empleados de la planta y asentamientos cercanos, (tripulacin y pasajeros en el caso de vehculos). Iniciar planes de seguridad en la obra y fuera de la obra, practicar ejercicios de ensayo conjuntamente con el departamento de bomberos local. Mejorar las capacidades de defensa civil y autoridades de emergencia. Limitar o reducir la capacidad de almacenamiento de productos qumicos inflamables o peligrosos.
Causas
Incendios; fallas en el diseo de seguridad de la planta; procedimientos de operacin incorrectos en la planta; fallas de los componentes de la planta; impacto accidental; incendio intencional o sabotaje; terremotos. Evaluacin de la amenaza y tcnicas de cartografa Inventarios y mapas de lugares de almacenamiento de substancias txicas/peligrosas y de sus caractersticas; rutas comunes de transporte de substancias peligrosas; mapas de zonas de posible contaminacin e intensidad de la contaminacin en caso de un escape de un volumen determinado; corredores de trfico y registro de accidentes histricos en las reas peligrosas de transporte.
Potencial para reducir el riesgo

Perfeccionar los patrones de seguridad de la planta y el diseo de equipo; anticipacin de las posibles amenazas en el diseo de la planta; diseo y procedimientos operacionales a prueba de averas; dispersin de los materiales peligrosos; legislacin; planificacin para estado de preparacin.
Medidas para monitorear los niveles de contaminacin, asegurar la inspeccin y cumplimiento de los patrones de seguridad existentes y mejorar la legislacin de seguridad. Preparacin de planes de evacuacin.
23
Sequa y desertizacin
2
Inicio lento, perodo de aos, muchos avisos segn el nivel de las lluvias, nivel de los ros, pozos y represas, indicadores de salud humana y animal. El inicio de una sequa grave causa la muerte del ganado, aumento de la mortalidad infantil, migracin.
La falta de agua afecta la salud de los cultivos, los rboles, el ganado y a los seres humanos; la tierra se ve sujeta a erosin e inundacin; los efectos son graduales, pero si no se revisan se mueren los cultivos y los rboles y el ganado, el pueblo pierde sus medios de sustento y se ve obligado a trasladarse, llegando a la inanicin si no reciben ayuda: enseguida se abandonan y deterioran las edificaciones e infraestructura perdindose los artefactos culturales.

Cultivos y bosques; salud del ser humano y animales, todas las actividades econmicas dependientes de un continuo suministro de agua; todos los asentamientos humanos si la sequa se prolonga.
Parmetros de la intensidad
Nivel de precipitacin, dficit de lluvias (mm), perodo de sequa; extensin de prdida de superficie del terreno, extensin de la zona climtica desrtica.

Racionamiento de agua; conservar o reemplazar suministros de agua defectuosos mediante ordenacin de las cuencas colectoras, construccin de represas, tuberas o acueductos; conservacin del suelo y reduccin del ndice de erosin mediante la revisin de las represas, nivelaciones, plantaciones, manejo del ganado; reduccin de la tala forestal para lea mejorando las estufas de combustibles, introduccin de patrones agrcolas y de cultivo flexibles; control de la poblacin; educacin y programas de capacitacin.
Causas
La sequa es causada principalmente por fluctuaciones peridicas de corto plazo en el nivel de lluvia; posiblemente a causa de cambios climticos de largo plazo; la desertizacin es causada por la prdida de la vegetacin y subsecuente erosin de la tierra a causa de la combinacin de sequa, exceso de pastoreo y manejo deficiente de la tierra.

Los mapas de lluvia indican las reas donde existen condiciones climticas desrticas o semi desrticas; trazado de mapas del ndice de erosin y desertizacin.
Construccin de represas de contencin, embalses, pozos, estanques de agua, plantacin y repoblacin forestal; cambio de patrones de cultivo; introduccin de polticas de conservacin del agua; cambio de prcticas de control del ganado; desarrollo de industrias no agrcolas alternativas.

La sequa es incontrolable; la desertizacin se puede reducir mejorando las prcticas de manejo de la tierra, control de los bosques, represas de infiltracin, control de la irrigacin y distribucin geogrfica (control del uso de la tierra y patrones de pastoreo de los animales).
24
RESUMEN
Introduccin a los conceptos de mitigacin

! El primer paso esencial en cualquier estrategia de mitigacin es entender la naturaleza de la amenaza con que se pueda ver enfrentado. ! La lista de amenazas y el orden de su importancia es diferente en cada pas y regin, y puede variar tambin de pueblo en pueblo. Los estudios ya realizados y los trazados de mapas sirven para identificar las amenazas ms notables en un rea determinada. ! Para entender cada amenaza es necesario comprender: sus causas su distribucin geogrfica, magnitud o intensidad y frecuencia probable con que ocurre los mecanismos y destruccin fsica los elementos y actividades ms vulnerables a ser destruidos las consecuencias econmicas y sociales posibles del desastre ! La mitigacin implica no slo salvar vidas y lesiones y reducir las prdidas de propiedad, sino tambin reducir las consecuencias adversas que causan las amenazas naturales en las actividades econmicas e instituciones sociales. ! En casos donde los recursos para mitigacin son limitados, estos deben ser orientados hacia aquellos aspectos que obtendrn mejor beneficio los elementos ms vulnerables y al apoyo de actividades existentes a nivel de la comunidad. ! La evaluacin de la vulnerabilidad es un aspecto crucial en la planificacin de una mitigacin efectiva. La vulnerabilidad implica tanto la susceptibilidad al dao fsico y econmic y tambin a la falta de recursos para una recuperacin rpida. ! Para reducir la vulnerabilidad fsica es conveniente proteger o fortalecer los elementos dbiles. Para reducir la vulnerabilidad de las instituciones sociales y las actividades econmicas, es necesario modificar o fortalecer la infraestructura o modificar los acuerdos institucionales.
25
NOTAS
26
2
MEDID AS P ARA REDUCIR EL MEDIDAS PARA RIESGO
Esta parte del mdulo ilustra la diferencia entre los mtodos pasivos y activos de la reduccin del riesgo, adems de cinco tipos bsicos de medidas disponibles para ser usadas al planificar programas de mitigacin: ! ! ! ! ! Medidas de construccin e ingeniera Medidas de planificacin fsica Medidas econmicas Medidas administrativas e institucionales Medidas sociales
Reduccin de la amenaza versus reduccin de la vulnerabilidad

La proteccin contra las amenazas se puede lograr removiendo las causas de la amenaza, (reduccin de la amenaza) o reduciendo los efectos de la amenaza si esta ocurre (reduciendo la vulnerabilidad de los elementos en riesgo). En la mayora de los diferentes tipos de desastres naturales, es imposible prevenir que ocurra el proceso geolgico o meteorolgico mismo: los volcanes erupten, los terremotos ocurren, los ciclones y las tormentas de viento se desencadenan con furia. El enfoque de las polticas de mitigacin contra estas amenazas se centra principalmente en reducir la vulnerabilidad de los elementos que tienen ms probabilidad de ser afectados. Algunas amenazas naturales pueden reducirse en ciertas circunstancias. La construccin de diques en las riberas de algunos ros reduce la probabilidad de que inunden las reas contiguas, por ejemplo, y es tambin posible prevenir que se sigan desarrollando deslizamientos de tierra y desprendimiento de piedras en lugares ya conocidos mediante la estabilizacin de las presiones del terreno, construyendo muros de retencin y mejorando el drenaje de las laderas. Los agentes destructores de algunas amenazas naturales se pueden contener mediante trabajos de ingeniera o alejndolos de los elementos importantes por medio de canales y excavaciones. En algunos casos la plantacin de rboles puede ser una forma eficaz para reducir el potencial de inundaciones y corrientes de barro o para retardar la desertizacin. El potencial para reducir el nivel de amenaza se indica en cada uno de los esquemas de amenazas. Obviamente, la prevencin de los accidentes industriales es, en primer lugar, el mejor mtodo de mitigar desastres industriales futuros. La prevencin de incendios, los derrames qumicos, los accidentes tecnolgicos y del transporte son todas amenazas que esencialmente se pueden evitar. En el caso de desastres inducidos por el hombre, el enfoque de la mitigacin de
27
ACTIONS VISANT ATTNUER LE RISQ UE RISQUE
desastre se centra en la reduccin o prevencin de que ocurran las amenazas. Los sistemas seguros de ingeniera son un factor fundamental en la reduccin del riesgo contra las amenazas industriales. Un enorme volumen de conocimiento de experiencias de industrias establecidas desde hace tiempo, se puede aplicar en las regiones de industrializacin reciente.
Medios, facultades y presupuesto

De acuerdo a los esquemas de la amenaza y a las descripciones de las medidas posibles para reducir sus efectos, es evidente que la proteccin es compleja y debe fortalecerse mediante una variedad de actividades emprendidas al mismo tiempo. La proteccin no puede provenir simplemente de una sola autoridad o agencia. Un gobierno no puede ofrecer viviendas resistentes al viento a todos los ciudadanos de un rea propensa a los ciclones. Los gobiernos, sin embargo, s pueden influenciar a los individuos para que se protejan ellos mismos y al resto de la comunidad. Los gobiernos pueden emplear una amplia variedad de medios y usar sus facultades de muchas maneras para influir en la seguridad de la comunidad. Los poderes legislativos, las funciones administrativas, gastos y la iniciacin de proyectos, todos representan los medios que se pueden emplear para que se originen los cambios. Las facultades de persuasin se clasifican a veces en dos tipos: pasivas y activas. A continuacin las resumimos: Medidas pasivas de mitigacin Las autoridades previenen acciones indeseables mediante controles y penas:
! Requisitos que se amolden a los cdigos de diseo ! Verificacin del cumplimientos de los controles en el lugar mismo ! Imposicin de procesos, multas, peticin de trmino para los ofensores ! Control del uso de la tierra ! Negacin de servicios e infraestructura en las reas donde el desarrollo es indeseable ! Seguro obligatorio
Medidas activas de mitigacin

Las autoridades promueven acciones deseables mediante incentivos tales como: " Planificacin del control de distribucin " Capacitacin y educacin " Ayuda econmica (subvenciones y prstamo preferencial) " Subsidios para equipo seguro, material de construccin seguro, etc. " Disposicin de instalaciones: edificaciones ms seguras, puntos de refugio, almacenamiento " Diseminacin de informacin al pblico y fomentar la toma de conciencia " Promocin de seguro voluntario " Creacin de organizaciones comunitarias
Los sistemas de control pasivo requieren:

La existencia de un sistema de control ejecutorio Que la comunidad afectada acepte los objetivos y la autoridad que impone los controles La capacidad econmica de la comunidad afectada para cumplir con los reglamentos.
28
Programas activos:
Tienen como intencin crear una cultura ms segura y autoduradera en reas con autoridad dbil o con una capacidad deficiente para acatarse a los controles existentes Exigen presupuestos mayores, potencial humano calificado y una amplia administracin Son tiles en reas de bajos ingresos, reas rurales o lugares donde no hay jurisdiccin externa sobre el uso de la tierra o actividades de construccin.
Las medidas de seguridad, los cdigos de construccin y los reglamentos en las edificaciones forman parte del aparato normal que usa el gobierno para ayudar a que la comunidad se proteja a s misma. Una de las medidas ms simples que pueden tomar las autoridades nacionales es la dictaminacin de una ley que apruebe un cdigo nacional de construccin, el cual requiera que los nuevos edificios e infraestructura sean resistentes a las diversas amenazas que prevalecen en ese pas. Ms o menos unos 40 pases con tendencia a terremotos tienen actualmente cdigos de edificacin ssmica para sus construcciones nuevas. Sin embargo, los cdigos mismos tendrn muy poco efecto si quienes disean los edificios no estn conscientes de ellos ni tampoco los entienden y, a menos que la comunidad los considere necesarios, y a menos que sean respetados por administradores competentes. La multiplicidad de las amenazas y las diferentes formas de reducir sus diversos efectos en los elementos en riesgo se agrava an ms segn el tipo de autoridad que existe en la comunidad y segn el presupuesto que tienen disponible aquellos responsables de adoptar las decisiones. No hay una solucin estndar para mitigar el riesgo al desastre. La construccin de proyectos de ingeniera a gran escala para protegerse contra inundaciones y flujo de deyeccin volcnica, en Japn y en otros pases de altos ingresos, no es adecuada para la mitigacin de amenazas similares en los pases en desarrollo. La puesta en prctica de los reglamentos de planificacin comunal, y el nivel de interferencia que es considerado aceptable por parte de una autoridad o del derecho individual para construir vara considerablemente de un pas a otro, variando tambin desde una situacin rural a una urbana y desde una comunidad y cultura a la otra. La prohibicin de construir viviendas en laderas peligrosas puede parecer sensato pero es imposible que estas disposiciones se respeten en ciudades donde las presiones econmicas para situarlas en dichos emplazamientos sobrepasan las preocupaciones de ilegalidad. El derecho de que un ingeniero municipal inspeccione la resistencia ssmica de un edificio en construccin puede ser aceptado en las ciudades principales de un pas, pero tal vez no sea aceptado en las aldeas ms remotas de la misma provincia.
MEDID AS MEDIDAS PARA REDUCIR EL RIESGO
P. En el texto se hace una distincin entre medidas de mitigacin

pasivas y activas. Cules son los argumentos para preferir las medidas activas sobre las pasivas? Es este tambin el caso en su comunidad y en las amenazas que usted piensa pueden ocurrir ah? No hay una solucin estndar para mitigar el riesgo al desastre.
R.
29
Las oportunidades para lograr medidas de mitigacin de base comunitaria deben siempre procurarse en el desarrollo de una amplia estrategia de mitigacin.
Mitigacin con base comunitaria

Se ha argumentado1 que los gobiernos y las principales agencias de desarrollo tienden a adoptar un enfoque piramidal en la planificacin de mitigacin de desastre por medio del cual aquellos que se benefician reciben soluciones diseadas para ellos por los planificadores en vez de ser ellos mismos quienes las seleccionen. Dichos enfoques piramidales tienden a enfatizar medidas de mitigacin fsica ms bien que cambios sociales para aumentar los recursos de los grupos vulnerables. Muy pocas veces logran sus objetivos ya que actan en base a sntomas y no a causas, descuidando su respuesta a las necesidades y demandas reales del pueblo. Finalmente, debilitan la habilidad propia de la comunidad de protegerse a s misma. Un planteamiento alternativo sera el desarrollo de polticas de mitigacin en consulta con grupos comunitarios locales usando tcnicas y medidas que ellos pueden organizar por s mismos y administrar con ayuda tcnica externa limitada. Se considera que dichos programas de mitigacin con base comunitaria tienen major probabilidad de resultar en acciones que son respuesta a las necesidades reales del pueblo y a contribuir al desarrollo de la comunidad, de su conciencia de las amenazas que se enfrentan y a su capacidad de protegerse a s mismos en el futuro, aunque desde el punto de vista tcnico los medios pueden ser menos efectivos que los programas de mitigacin a mayor escala. Estos tambin tienden a acrecentar al mximo el uso de los recursos locales, incluyendo mano de obra, materiales y organizacin. La capacidad de aplicar dichas politcas de base comunitaria depende de varios factorespor ejemplo, la existencia de grupos comunitarios locales con inquietudes activas y agencias capaces de brindar ayuda y respaldo tcnico a un nivel adecuado, son elementos cruciales para lograr el xito.
Las estrategias de mitigacin de base comunitaria tienden a usar al mximo los recursos locales; materiales, mano de obra y manejo. Defensas de ro construidas por organizaciones de base comunitaria en el Valle del Rimac, Per. Fuente: Maskrey 1989, p.65.
Sin embargo, las oportunidades para lograr medidas de mitigacin de base comunitaria deben siempre procurarse en el desarrollo de una amplia estrategia de mitigacin. Sin lugar a dudas sern ms econmicas y pueden ser ms exitosas que los programas alternativos a mayor escala.
Men de medidas de mitigacin

La gama de tcnicas que una autoridad especfica puede considerar con objeto de reunir un paquete adecuado para la mitigacin de desastres se podra clasificar de la siguiente manera:
! ! ! ! ! Ingeniera y construccin Planificacin fsica Econmicas Administracin e institucionales Sociales
RESPUESTA
(de la pgina 29)
Aunque puede ser ms costoso su inicio, las medidas activas pueden producir mejores resultados en algunas comunidades porque: ! tienden a promover una culura de seguridad que se perpeta por s misma ! non confan en la capacidad econmica de la comunidad afectada ! no confan en la capacidad de las autoridades locales para hacer cumplir los controles
Medidas de ingeniera y construccin

Las medidas de ingeniera son de dos tipos. Aquellas que resultan en estructuras individuales ms slidas, que son ms resistentes a las amenazas y aquellas que crean estructuras cuya funcin es principalmente la proteccin contra desastresestructuras para el control de inundaciones, diques, terraplenes, represas de captacin de agua, etc.
1
Maskry, A., Disaster Mitigation A Community-based Approach, Oxfam, 1989
30
Las medidas del primer tipo son principalmente medidas dirigidas a construcciones y estructuras individuales y a veces se les conoce como instalaciones de fortalecimiento contra las fuerzas de la amenaza. El perfeccionamiento del diseo y construccin de los edificios, de las estructuras agrcolas, infraestructura y otro tipo de instalaciones se puede lograr de diversas maneras. Las normas de diseo, los cdigos de construccin y las especificaciones de rendimiento son factores importantes en las instalaciones diseadas por ingenieros. El diseo tcnico para protegerse de las diversas amenazas incluye la prevencin contra vibraciones, carga lateral, sobrecarga, fuerza del viento, impacto, combustibilidad, resistencia a las inundaciones y otros factores de seguridad. Los cdigos de construccin representan la defensa crtica primordial para lograr estructuras de slido diseo tcnico, incluyendo grandes edificaciones privadas, edificios del sector pblico, infraestructura, redes de transporte e instalaciones industriales. Es poco probable que los cdigos de construccin basados en obtener resistencia al desastre resulten en construcciones ms slidas, excepto si los ingenieros que tienen que aplicar el cdigo aceptan la importancia que tienen y apoyan su uso, si entienden el cdigo y el criterio de diseo que se les requiere y, a menos que las autoridades hagan cumplir el cdigo en su totalidad, mediante la revisin y la penalizacin de los diseos que no los respeten. Un cdigo debe calzar en un ambiente que est preparado para recibirlo. Los medios necesarios para lograr medidas de mitigacin de tcnicas de ingeniera pueden incluir: un nivel avanzado de entrenamiento para ingenieros y diseadores, manuales explicativos que interpreten los requisitos del cdigo y el establecimiento de una administracin enrgica que verifique que se cumple con la prctica del cdigo; la contratacin de diez nuevos ingenieros municipales para cumplir con un cdigo existente puede tener mayor efecto para mejorar la calidad de la construccin en una ciudad, que la proposicin de normas superiores en los cdigos de construccin. Un gran nmero de construcciones que probablemente sern afectadas en un desastre, y aquellas ms vulnerables a las amenazas, no han sido diseadas por ingenieros y no sern afectadas por las normas de seguridad establecidas en los cdigos de construccin. Estas construcciones son las casas, talleres, bodegas y edificaciones agrcolas construidos por los propios dueos o por artesanos o constructores contratistas segn sus propios diseos. En mucho pases estas edificaciones sin tcnicas de ingeniera conforman un gran porcentaje del total de los edificios existentes. Entre las medidas para adoptar tcnicas de ingeniera necesarias para mejorar la resistencia al desastre de las estructuras sin tcnicas de ingeniera se cuenta la educacin de los constructores en tcnicas prcticas de construccin. La resistencia de las viviendas contra vientos de cicln depende finalmente de la forma en que las planchas de techado se han enclavado y de la calidad de los empalmes en la estructura del edificio y de sus fijaciones al terreno. Actualmente se entienden muy bien las tcnicas de entrenamiento para educar a los constructores respecto a la utilidad prctica de una construccin resistente al desastre y forman parte del men de medidas de mitigacin disponibles a quien maneja los desastres. Para que el entrenamiento de los constructores sea ms efectivo es necesario persuadir a los propietarios y a las comunidades a que construyan estructuras resistentes a desastres ms seguras, y que paguen el costo adicional que esto significa. El contratista puede tambin desempear un papel persuadiendo al cliente para que construya segn las especificaciones
Un importante elemento en el mantenimiento de edificaciones slidas en reas susceptibles a amenazas es la aplicacin de cdigos mediante la inspeccin de las estructuras que se construyen. Inspeccin municipal, Dharan, Repblica Arabe de Yemen
La capacitacin de constructores en tcnicas de construccin resistentes a amenazas se logra mejor mediante ejercicios prcticos y consejos en terreno. Proyecto de capacitacin de reconstruccin del terremoto de Yemen.
31
superiores, pero excepto cuando esto se lleve a cabo dentro de una conciencia pblica general del riesgo que existe ante un desastre, y se acepte la necesidad de proteccin, el contratista probablemente no va a encontrar muchos clientes. Se han usado tambin sistemas de subvenciones, prstamos preferenciales y abastecimiento de materiales de construccin como incentivos para mejorar la resistencia a las amenazas de los edificios sin tcnicas de ingeniera. La legalizacin de la tenencia de la tierra y otorgando derechos protectores a los arrendatarios ha tambin estimulado a muchas personas a habilitar grupos habitaciones con seguridad de tenencia y una contribucin para su propio futuro. Adems de las construcciones nuevas, las edificaciones existentes tal vez tambin necesiten ser fortalecidas contra impactos de amenazas futuras. La vulnerabilidad de las construcciones existentes se puede reducir hasta cierto grado mediante un mantenimiento regular y cuidado estructural. El fortalecimiento de las estructuras existentes (renovacin para proteccin) se puede lograr mediante la adicin de apuntalamientos, refuerzos y nuevos elementos estructurales. El costo de reforzar un edificio que ya existe tiende a ser ms caro (y perturbador) que ejecutar un nuevo diseo de construccin ms slida, de modo que es poco probable que el refortalecimiento sea una opcin econmica para la gran mayora de las construcciones ya existentes; en el caso de edificios regulares con un promedio de vida relativamente corta (10 a 50 aos), sera mejor considerar la modernizacin a largo plazo de los edificios, esperando hasta que los edificios completen en forma natural su vida til, demolindolos y construyendo nuevas estructuras en su lugar, las cuales se acaten a los requisitos de seguridad de los cdigos de construccin. En el caso de estructuras especiales, instalaciones de servicios crticos o edificios histricos con una duracin de vida que se espera sea larga, las tcnicas de refuerzo renovadoras estn ahora bastante bien establecidas y se ha desarrollado en este campo una considerable cantidad de tcnicas especializadas; aunque estas son por lo general demasiado costosas para ser tiles en proyectos de desarrollo. Las tcnicas de ingeniera para el control de inundaciones a gran escala y las medidas de abastecimiento de agua son complejas, demorosas y requieren el uso intensivo de capital; y su construccin frecuentemente tiene consecuencias adversas para aquellos a quienes se pretende proteger; por ejemplo, algunas personas pueden verse obligadas a salir de su tierra, los patrones del uso de la tierra pueden ser cambiados y se puede sentir otros efectos adversos. La experiencia nos ha demostrado que las medidas de control de inundaciones a menor escala que pueden ser manejadas por organizaciones de base comunitaria pueden ser efectivas en la mitigacin del riesgo mientras simultneamente se logran otros objetivos de desarrollo. Estas medidas tienen a usar materiales, mano de obra y recursos administrativos locales, creando en base al conocimiento de mitigacin tradicional en vez de reemplazarlo, y fomentando la capacidad propia de la comunidad en vez de socavarla. Dichas medidas pueden desempear una funcin importante en la mitigacin de desastre dentro de proyectos de desarrollo integrados agrcolas o rurales.
Los edificios importantes ya existentes se pueden reforzar para reducir su vulnerabilidad a las amenazas: Modernizacin para refortalecimiento resistente a terremotos en Ciudad de Mxico, Edificio de los Tribunales
32
2
Medidas de planificacin fsica
Muchas amenazas son localizadas con sus posibles efectos confinados a reas especficas ya conocidas: Las inundaciones afectan las llanuras inundables, los deslizamientos de tierra afectan las laderas empinadas de tierra suelta, etc. Los efectos se podran reducir en gran parte si fuese posible evitar el uso de las reas peligrosas por los asentamientos o como sitios para instalar estructuras importantes. La mayora de los planos maestros urbanos que implican el parcelamiento del uso de la tierra probablemente ya han intentado separar las actividades industriales amenazadoras de los principales ncleos de poblacin. Es necesario que en la planificacin urbana se integre la toma de conciencia de las amenazas naturales y la mitigacin de riesgo de desastre dentro de los procesos normales para planificar el desarrollo de una ciudad. Es ms fcil controlar la ubicacin de servicios del sector pblico que la ubicacin o uso de la tierra del sector privado. La ubicacin cuidadosa de los servicios del sector pblico puede por s misma desempear una funcin importante en la reduccin de la vulnerabilidad de un asentamiento escuelas, hospitales servicios de emergencia y elementos de infraestructura importantes tales como estacin de bombeo de agua, transformadores de energa elctrica y centrales telefnicas representan una proporcin notable del funcionamiento de un pueblo. Un principio fundamental es la desconcentracin de los elementos en riesgo: los servicios proporcionados por una instalacin central corren siempre un mayor riesgo que aquellos proporcionados por muchas instalaciones pequeas. El derrumbe de la central telefnica en el terremoto ocurrido en Ciudad de Mxico en 1985 cort completamente las comunicaciones en la ciudad. En la reconstruccin, la central telefnica fue reemplazada por varias minicentrales ubicadas en diversos sitios de la ciudad para que de este modo el sistema telefnico sea menos vulnerable. El mismo principio se aplica igualmente a los hospitales y escuelas, del mismo modo que a las estaciones de energa elctrica y a las plantas de tratamiento de las aguas. El principio de desconcentracin tambin se aplica a la densidad de la poblacin en una ciudad: una concentracin ms densa de personas siempre tendr un potencial mayor de desastre en comparacin con reas ms dispersas. En lugares donde se puede controlar la densidad de las edificaciones, el plano bsico debe reflejar la distribucin espacial del nivel de gravedad de las amenazas en la zonificacin de acuerdo a la densidad permitida de desarrollo. A veces es posible el control indirecto de las densidades mediante mtodos ms simples, como por ejemplo el uso de caminos ms anchos, limitaciones de altura y distribucin de caminos que limiten el tamao de los terrenos disponibles para desarrollo. La creacin de parques reduce la densidad urbana y tambin le da ms espacio a la ciudad, las reas verdes permiten el drenaje disminuyendo el riesgo de inundaciones, proporciona espacio para refugio de la poblacin en caso de incendios urbanos y tambin puede facilitar especio para instalaciones de emergencia en caso de un desastre. A nivel regional, la concentracin del crecimiento demogrfico y desarrollo urbano en una ciudad centralizada es generalmente menos deseable que un modelo descentralizado en pueblos secundarios, centros satlites y desarrollo diseminado sobre una regin ms amplia.
Los servicios ofrecidos por una institucin central corren siempre mayor riesgo que aquellos ofrecidos por varias instituciones ms pequeas.
33
El diseo de redes de serviciocaminos, ductos y cables tambin deben planificarse cuidadosamente para reducir el riesgo de mal funcionamiento. Largas extensiones de lneas de abastecimiento se encuentran en riesgo si se cortan el cualquier punto determinado. Las redes que se interconectan y que permiten ms de una ruta hacia cualquier punto son menos vulnerables a las interrupciones locales siempre y cuando se puedan aislar secciones individuales cuando se estime necesario. El acceso vehicular a un punto especfico tiene menos probabilidad de ser cortado por un bloqueo en el camino en un sistema circular que en uno radial. Los planificadores urbanos tambin deben ser capaces de reducir los riesgos cambiando el uso de los edificios vulnerables utilizados para funciones importantesuna escuela en un edificio dbil puede trasladarse a un edificio ms slido y usar el edificio dbil para funciones menos importantes; por ejemplo, almacenamiento. Es ms fcil controlar la ubicacin de las instalaciones del sector pblico que aquellas del sector privado. En muchas ciudades de desarrollo rpido es casi imposible, el control del uso de la tierra del sector privado mediante planificacin bsica urbana y permisos de desarrollo. Es a menudo el uso de la tierra del sector privado, el sector informal y los barrios marginales pobres quienes presentan los mayores riesgos de desastre. Las llanuras inundables y las laderas de pendientes son a menudo los nicos terrenos marginales disponibles a las comunidades de ms bajos recursos, los grupos sociales ms vulnerables. Las presiones econmicas que conducen a estos grupos, primero a la ciudad buscando trabajo y oportunidades y luego a los terrenos marginales para vivir, deben entenderse totalmente dentro del contexto para reducir el riesgo a que ellos se exponen. La prohibicin o las medidas para remover los asentamientos de las zonas peligrosas es poco probable que tengan xito durante largo tiempo si no se abordan primero las presiones de fondo. Algunas medidas indirectas pueden ser efectivas; por ejemplo, disponer de terrenos ms seguros, o tratar que los lugares alternativos sean ms atractivos. Esto se puede lograr mediante mejores disposiciones de fuentes de ingreso, acceso a transporte pblico y disponibilidad de mejores servicios. Tambin puede ser eficaz desalentar el mayor desarrollo en reas no ocupadas declarndolas enrgicamente como zonas peligrosas, negando los servicios, reduciendo el acceso y limitando la disponibilidad de materiales de construccin. Por ltimo, sin embargo, es solamente cuando la comunidad local reconoce la verdadera extensin de la amenaza y acepta el hecho de que el riesgo supera los beneficios que tiene para ellos quedarse en esos lugares, es cuando entonces ellos mismos se ubicarn en otros lugares o se protegern de otras formas.
Los mayores riesgos ante un desastre a menudo se presentan por el uso de la tierra del sector privado, el sector informal y las poblaciones marginales.
Medidas econmicas
El desarrollo econmico equitativo es la base para la mitigacin del desastre. Una economa firme en la cual los beneficios son compartidos con toda la sociedad es la mejor proteccin contra un desastre futuro. Una economa firme significa ms dinero para gastar en edificios ms resistentes y mayores reservas financieras para dar abasto con prdidas futuras. La interdependencia entre Desastre y Desarrollo es el tema de otro mdulo de este curso de entrenamiento.
34
2
Las medidas de mitigacin que ayudan a la comunidad a reducir prdidas econmicas en el futuro, sirven para que sus miembros toleren las prdidas y mejoren sus habilidades para recuperarse despus de la prdida, y las medidas que posibilitan que la comunidad tenga acceso a niveles ms altos de seguridad, son elementos importantes en un programa de mitigacin global. Inevitablemente, son aquellos que tienen menos los que, proporcionalmente, pierden ms en un desastre. Los miembros ms dbiles de la economa tienen pocas reservas econmicas. Si pierden sus viviendas o sus animales no tienen los medios para recuperarlos. Es muy poco probable que tengan seguro o acceso a crdito y rpidamente pueden transformarse en indigentes. Desastres a gran escala causados por sequas o inundaciones en reas rurales resultan a veces en una aceleracin de la urbanizacin en la regin, con el posible aumento de los riesgos, a medida que las familias que han perdido sus medios de vida emigran a los pueblos en busca de mejores oportunidades. La destruccin de las industrias y prdida del trabajo e ingreso, con toda probabilidad contribuirn a que la recuperacin de la regin sea un largo y lento proceso, o la tornarn en un rea ms vulnerable a desastres futuros. Los planes de reconstruccin a menudo ofrecen prstamos generosos a las vctimas como ayuda a su recuperacin, pero una familia sin ingreso tiene muy pocas esperanzas de cumplir con los pagos y como consecuencia incapaz de beneficiarse. El desarrollo econmico es probable que sea el objetivo principal de todo planificador regional o agencia gubernamental nacional, sin considerar los objetivos de la mitigacin del desastre. Los procesos de desarrollo econmico son complejos y estn fuera del enfoque directo de este curso de entrenamiento; sin embargo, la mitigacin del desastre debe considerarse como parte del proceso de desarrollo econmico. Algunos aspectos de la planificacin econmica tienen una relevancia directa para reducir el riesgo al desastre. La diversificacin de la actividad econmica es un principio econmico tan importante como es la desconcentracin en la planificacin fsica. Una economa de industria (o cosecha) nica siempre es ms vulnerable que una economa formada por muchas actividades diferentes. Los vnculos que existen entre los diferentes sectores de una economael transporte de mercaderas, la divulgacin de la informacin, el mercado laboralpueden ser ms vulnerables a los trastornos de un desastre que la infraestructura fsica la cual representa el medio de produccin. El turismo como sector econmico es extremadamente vulnerable al desastre, o an al rumor de un posible desastre. La confianza que deposita la industria y la economa en la infraestructuracaminos, redes de transporte, energa, servicio telefnico, etc., indica que debe darse una alta prioridad a la proteccin de estos servicios: las prdidas consiguientes del fracaso representan un gran costo a toda la comunidad. Los incentivos y los castigos econmicos comprenden una parte importante del poder de cualquier autoridad. Se puede hacer uso de subvenciones, prstamos, impuestos, privilegios fiscales y multas para influenciar en las decisiones que toman las personas con objeto de reducir los riesgos relacionados a desastres. La ubicacin industrial se ve comnmente influenciada por incentivos gubernamentales, los cuales se pueden utilizar para atraer la industria a lugares ms seguros o para actuar como foco con objeto de reubicar a la poblacin. Los impuestos sobre la propiedad se pueden usar
Una economa solvente en la cual los beneficios son compartidos por toda la sociedad es la mejor proteccin contra un desastre futuro.
Una economa de industria nica (o cultivo nico) es siempre ms vulnerable que una economa formada por diversas actividades diferentes.
35
La institucionalizacin de la mitigacin del desastre requiere un consenso de la opinin en el sentido de que los esfuerzos para reducir el riesgo del desastre son de una importancia continua.
para penalizar estructuras ms vulnerables y estructuras construidas en lugares menos deseables. Se puede ofrecer subvenciones y prstamos para ayudarles a los propietarios a modernizar sus propiedades y para reparaciones que sirvan para que los edificios sean ms resistentes a los desastres. En los pases industrializados, el seguro es uno de los principales mecanismos de proteccin econmica. Si el riesgo de prdida econmica se divulga ampliamente sobre un gran nmero de personas que pagan primas, la prdida se disipa en forma segura. El seguro comercial es costoso y su viabilidad la determina el clculo preciso del riesgo. Cuando hay slo una pequea cantidad de pagadores de primas, las primas permanecen altas siendo prohibitivas a los compradores potenciales de plizas de seguro. Mientras mayor es el nmero de personas que tienen plizas de seguro, menor es el costo de la prima y mayor ser el uso del seguro. Estimulando al pueblo a que se proteja a s mismo mediante el seguro, asegura la concentracin del nivel de proteccin. Los proyectos de seguro obligatorio no han sido exitosos y los gobiernos nacionales rara vez tienen recursos financieros para dedicar a garantas de seguro contra desastres, aunque muchos pases han creado un fondo para reconstruccin de desastre mediante una fijacin general de impuestos. El seguro contra desastre es un financiamiento de alto riesgo y slo las compaas de seguro multinacionales pueden reunir los recursos suficientes para cubrir las prdidas de cualquier desastre considerable. Es muy poco probable que estar disponible para proteger las comunidades ms pobres o rurales y sus inversiones de proteccin contra desastres, a menos que estn respaldados por una de las grandes agencias para el desarrollo.
Manejo y medidas institucionales

La mitigacin de desastres tambin requiere ciertas medidas de organizacin y procedimientos. El lapso de tiempo durante el cual se puede lograr una notable reduccin en el potencial de un desastre es largo. Los cambios en la planificacin fsica, la modernizacin de las estructuras y los cambios en las caractersticas de las edificaciones son procesos que demoran dcadas. Los objetivos y las polticas que guan los procesos de mitigacin deben mantenerse durante un perodo determinado y deben sobrevivir los cambios en la administracin poltica que probablemente sucedern dentro de ese perodo, los cambios en las prioridades presupuestarias y las polticas relacionadas a otros asuntos. La institucionalizacin de la mitigacin del desastre requiere un consenso de la opinin en el sentido de que los esfuerzos para reducir el riesgo del desastre son de una importancia continua. La educacin, capacitacin y competencia profesional, y el deseo poltico, son aspectos necesarios para la institucionalizacin de la mitigacin del desastre. El entrenamiento profesional de los ingenieros, planificadores, economistas, cientficos sociales y otros administradores que deben incluir la reduccin del riesgo y amenazas dentro de sus campos normales de competencia, est siendo gradualmente cada vez ms comn. Aumentar la exposicin de estos grupos a la especializacin internacional y al traspaso de tecnologa en la mitigacin de desastres es una parte importante para la creacin de aptitudes en el pas afectado. La informacin es un elemento crtico en la planificacin de la mitigacin de desastres, pero existen muchos pases con tendencias a amenazas donde no se han establecido observatorios meteorolgicos y geolgicos bsicos para
El control de la informacin y la capacitacin del personal forman una parte importante de las actividades de mitigacin. Personal del Centro de Preparacin para casos de desastre del Distrito Federal de Mxico opera un sistema computarizado de base de datos de emergencia.
36
2
monitorear las amenazas, o los cuales no tienen los recursos para ejecutar sus tareas. Las organizaciones de investigacin, capacidad tcnica y toma de decisiones son fuentes de recursos importantes en el desarrollo de estrategias de mitigacin, tanto a nivel nacional como local. El poder administrativo y organizacional para la mitigacin de desastres incluye los procedimientos de verificacin y autoridad planificadora para realizar los planes de mitigacin, procedimientos de consultora y representacin de la comunidad en las decisiones de mitigacin y administracin de la puesta en marcha de las actividades mitigadoras. Tal vez sea necesario contar con recursos de personal adicional y estructura organizativa para llevar a cabo los planes de mitigacin. Algunos pases han establecido Ministerios de Proteccin Civil o subdepartamentos que tienen como responsabilidad la administracin de desastres y el desarrollo de medidas de proteccin. Tal vez no sea necesario establecer una unidad autnoma para la mitigacin de desastres, y a menudo tambin se afirma que la mitigacin de desastres se integra mejor dentro de las actividades ya existentes que cuando se efecta como un ejercicio separado. Es esencial una administracin que sepa conducir las polticas mediante su ejecucin. A nivel local, la mitigacin con base comunitaria requiere del fortalecimiento de la capacidad de las instituciones locales con la finalidad de poner en prctica las medidas de proteccin a nivel localdicho entrenamiento y respaldo lo pueden efectuar a menudo en forma ms eficiente las ONGs nacionales o internacionales.
La mitigacin de base comunitaria requiere que las instituciones locales fortalezcan su capacidad para formular planes, para controlar las medidas locales de proteccin y para negociar con el gobierno con objeto de brindar ayuda. Un taller para lderes de la comunidad en el Valle del Rimac, Per, organizaco en 1985 por un ONG local.
Medidas sociales
La mitigacin de desastres slo acontece cuando existe el consenso de que es deseable, factible y accesible. En muchos lugares no se reconocen los peligros que amenazan, no se sabe qu pasos puede tomar el pueblo para protegerse a s mismo y la demanda de la comunidad para protegerse a s misma no es fcil de predecir. Cuando se planifica la mitigacin se debe tener como objetivo el desarrollo de una cultura de seguridad en la cual las personas estn totalmente conscientes de las amenazas que enfrentan, se protegen as mismas en toda la extensin que les sea posible y respaldan totalmente los esfuerzos realizados en favor de ellos para protegerlos. La conciencia del pblico se puede despertar de varias maneras, empezando con campaas a corto plazo de gran publicidad mediante el uso de radiodifusoras, material impreso y folletos, hasta campaas a ms largo plazo y de menor publicidad, las cuales se llevan a cabo mediante la educacin general. La educacin debe tener como intencin la entrega de conocimiento y la liberacin del sensacionalismo. Toda persona que vive en un rea con tendencia a amenazas debe entender las amenazas como una circunstancia de la vida. La informacin relacionada a las amenazas debe formar parte del programa de estudios rutinarios para los nios en la escuela y debe ser parte de las fuentes de informacin diaria, mencionando ocasionalmente las amenazas en historias, en las seriales melodramticas de la tele, en los peridicos y en los servicios informativos comunes. El objetivo es desarrollar un reconocimiento diario de la seguridad ante la amenaza por medio del cual las personas toman precauciones conscientes y automticas, al estar enterados de lo que pasa y no aterrorizados por la posibilidad de que ocurra la amenaza. Como parte del entendimiento se debe saber qu hacer en caso del evento, se debe tener sentido de que la eleccin de su vivienda,
37
El objetivo es desarrollar un reconocimiento diario de la seguridad ante amenazas para que el pueblo tome precauciones conscientes y automticas por medio del conocimiento de la posibilidad de que ocurra una amenaza sin sentirse aterrorizado.
del lugar donde debe ubicarse el estante de los libros o la estufa y de la calidad de la construccin del muro del jardn alrededor del lugar donde juegan los nios, todos estos son detalles que afectan su propia seguridad. La conciencia de los riesgos a nivel local se mantiene recordando eventos pasados: un noray con marcas que indique el lugar de las aguas altas en inundaciones anteriores; las ruinas de un edificio conservado como monumento de una terremoto previo. Tambin es importante dejar de sensacionalizar las amenazas. Muchos eventos amenazantes no son desastrosos. Cuando se divulgan slo las amenazas catastrficas se produce temor y fatalismo: Si un terremoto deja en ruinas al pueblo, que importancia tiene donde ubique el librero? Las amenazas ficticias en los medios de comunicacin deben tener como propsito mostrar la forma en que una vivienda hace frente o no es capaz de hacer frente al suceso perturbador de la amenaza y no la destruccin de la familia de las telenovelas a causa del cataclismo. La participacin de la comunidad en los procesos de planificacin de mitigacin se refleja en sus reuniones y consultas pblicas, indagaciones del pblico y discusiones cabales de las decisiones en el foro poltico normal. Se puede desarrollar una mayor conciencia mediante ensayos y prcticas de emergencia y conmemoraciones recordatorias de sucesos. A menudo es comn efectuar prcticas de evaluacin en hospitales, escuelas y edificios grandes, para ensayar lo que deben hacer los ocupantes en caso de incendio, terremoto u otros peligros. En las escuelas es importante que los nios practiquen ejercicios de alerta en caso de terremoto buscando proteccin debajo de sus mesas de escritorio. Esto les refuerza el conocimiento y les desarrolla un comportamiento de respuesta.
La conciencia de la sociedad es importante para la mitigacin de desastres. Los ensayos y la participacin del pblico en estas prcticas sirven para mantener el estado de alerta. Simulacro de evacuacin del Hospital General Balbuena durante un desastre, Ciudad de Mxico.
En algunos pases, el aniversario de un desastre mayor se recuerda como el Da de Conciencia del Desastreel 1 de septiembre en Japn, el 20 de septiembre de Mxico y el mes de abril en California, E.U.A. En esos das se efectan ejercicios de alerta, ceremonias y actividades para promover la mitigacin de desastre. La Asamblea General de las Naciones Unidas en su adopcin de la Dcada Internacional para la Reduccin del Desastre Natural (Resolucin 44/236, del 22 de diciembre de 1989) design para el segundo mircoles de octubre como el Da Internacional para la reduccin del Desastre Natural, lo cual puede ser una oportunidad para que muchos otros pases efecten actividades de conciencia ante el desastre.
La toma de conciencia ante desastres se puede promover mediante das o meses nacionales dedicados a ejercicios relacionados a amenazas. El Mes de la Preparativos para Casos de Terremoto en California efectuado en abril de 1989 cont con ejercicios para el comercio, escuelas, gobierno y servicios de emergencia.
Ataquemos el Terremoto! Mes de preparativos en caso de terremoto en California
38
2
P. Se discutieron cinco tipos de medidas conocidas para que los
planificadores las usen como herramientas en el diseo de programas de mitigacin. Cules son estas medidas? A cules de estas medidas tiene usted acceso a travs de su oficina o funciones de trabajo?
R.
RESUMEN
Medidas para reducir el riesgo

! En la mayora de los riesgos asociados con amenazas naturales, existen muy pocas o tal vez ninguna oportunidad para reducir el peligro. En estos casos las polticas de mitigacin deben tener como punto central la reduccin de la vulnerabilidad de los elementos y de las actividades en riesgo. ! En el caso de las amenazas tecnolgicas y provocadas por el hombre; sin embargo, la reduccin del riesgo es probablemente la estrategia de mitigacin ms eficiente. ! La medidas tomadas por las autoridades a cargo de la planificacin o del desarrollo para reducir la vulnerabilidad se pueden clasificar en general en dos tiposmedidas activas y pasivas. ! Medidas activas son aquellas por medio de las cuales las autoridades promueven acciones deseadas ofreciendo incentivoslos cuales a menudo se asocian con programas de desarrollo en reas de bajos ingresos. ! Medidas pasivas son aquellas por medio de las cuales las autoridades previenen las acciones no deseadas usando el control o las multas estas acciones son usualmente ms apropiadas para las autoridades locales ya establecidas en las reas con ingresos ms altos. ! Las medidas de mitigacin de base comunitaria por lo general responden a las necesidades reales del pueblo, movilizan recursos locales y usan materiales locales, contribuyendo al desarrollo a largo
39
!
RESPUESTA
(de la pgina 40)
Los cinco tipos de medidas de mitigacin discutidos en el texto son: ! medidas de ingeniera y construccin ! medidas de planificacin fsica ! medidas econmicas ! medidas administrativas e institucionales ! medidas sociales
plazo de la comunidad, aunque desde el punto de vista de ingeniera pueden ser menos efectivas que las alternativas de mayor escala y con gran volumen de capital. La gama de medidas de mitigacin que podran considerarse incluyen lo siguiente: ingeniera y construccin planificacin fsica medidas econmicas medidas administrativas e institucionales medidas sociales Las medidas de ingeniera varan desde obras de ingeniera mayores hasta el reforzamiento de edificaciones individuales y proyectos pequeos de base comunitaria. Es poco probable que los cdigos de prctica para proteccin de desastres sean efectivos a menos que sean aceptados y comprendidos por la comunidad. El entrenamiento de los constructores locales para que aprendan tcnicas que puedan ser incorporadas con objeto de proteger mejor las estructuras tradicionalesedificios, caminos, maleconesprobablemente ser un componente esencial de dichas medidas. La ubicacin cuidadosa de instalaciones nuevasespecialmente instalaciones comunitarias como por ejemplo, escuelas, hospitales y otro tipo de infraestructura, juega un papel importante en la reduccin de la vulnerabilidad de los asentamientos; en reas urbanas, un principio importante es la desconcentracin de los elementos especialmente en riesgo. Los vnculos entre los diferentes sectores de la economa pueden ser ms vulnerables a trastornos causados por un desastre que la infraestructura fsica. La diversificacin de la economa es un medio importante para reducir el riesgo. Una economa slida es la mejor defensa contra el desastre. Dentro de una economa fuerte, los gobiernos pueden usar incentivos econmicos para estimular a los individuos o a las instituciones a que tomen medidas de mitigacin del desastre. La creacin de un ambiente adecuado para protegerse contra desastres es un proceso demoroso. Debe estar respaldado por un programa de educacin, capacitacin y fortalecimiento institucional con objeto de proveer el conocimiento profesional y competencia requeridos. La planificacin de mitigacin debe tener como objetivo el desarrollo de una cultura de seguridad en la cual todos los miembros de la sociedad estn conscientes de las amenazas que enfrentan, sabiendo como protegerse a s mismos y en la cual se respaldarn los esfuerzos de proteccin de los otros y de la comunidad en general.
40
3
ESTRA TEGIAS DE MITIGA CIN ESTRATEGIAS MITIGACIN
En esta parte del mdulo se discuten los factores que afectan las estrategias de mitigacin incluyendo: ! condiciones econmicas y polticas ! realidades polticas ! sincronizacin de las actividades de mitigacin ! capacidades sociales/comunales
Finalidades y mtodos
La finalidad de una estrategia de mitigacin es reducir las prdidas en caso de que ocurra en el futuro una amenaza. La finalidad principal es reducir el riesgo de muerte y lesionados en la poblacin. Otras finalidades tratan de reducir el dao y las prdidas econmicas causadas en la infraestructura del sector pblico y de reducir las prdidas del sector privado en todo cuanto puedan afectar a la comunidad en su totalidad. Los objetivos, con toda probabilidad, estimularn a que el pueblo se proteja a s mismo siempre que le sea posible. Toda estrategia de mitigacin es probable que incluya una variedad de medidas indicadas en el men de acciones sealado en la Segunda Parte. Ser necesario contar con una serie de acciones que incluyan medidas de ingeniera, cierta planificacin espacial y un grado de estmulos econmicos, administrativos y sociales para poder llevar a cabo una mitigacin eficaz. Un programa de mitigacin que se concentra slo en uno de estos cinco aspectos no estar bien equilibrado y es muy probable que no logre sus finalidades. La estrategia de mitigacin debe ser diseada para la aplicacin propuesta. Los programas de mitigacin realizados en las Filipinas no tienen mucha posibilidad de ser transferidos directamente a Per. Hay pocas soluciones estndares. Algunos elementos individuales y tcnicas de mitigacin seran transferiblestcnicas de compra obligatorias que se han usado en Per para ampliar caminos en reas urbanas densas podran interesarles a los planificadores de las Filipinaspero la gama total de medidas necesarias para reducir el potencial de un desastre para una aplicacin individual es probable que sea muy escasa. Es muy posible que en cada pas las diversas amenazas que enfrenta cada uno sern diferentes. Los tipos de infraestructura, viviendas y otros elementos en riesgo tendrn sus propias caractersticas. Los tipos de acciones que posiblemente se estn incluyendo dentro del marco legislativo, la actitud social ante el problema y el presupuesto disponible, especificarn lo que constituye un programa de mitigacin eficaz.
41
Aspectos econmicos de la mitigacin

Tal vez la diferencia ms grande que posiblemente se encuentre entre los diversos pases atendidos por el PNUD y UNDRO, y entre las diversas sociedades amenazadas por desastres, sean las restricciones presupuestarias para realizar gastos en mitigacin. El gobierno del Japn gasta ms de US$2 mil millones de dlares al ao en mitigacin y preparacin en caso de desastre. Esta cantidad representa ms del total anual de los ingresos gubernamentales de la mitad de los pases del mundo. En la mayora de las naciones en desarrollo amenazadas por desastres, el capital para inversiones es difcil de conseguir. Inversiones en proyectos de irrigacin agrcola o en la capacidad de manufacturacin industrial tienen un efecto demostrable en el aumento de la produccin econmica. Cuando se invierte en proyectos para mitigar desastres, probablemente se tendr como consecuencia menos recursos para proyectos de irrigacin, industria u hospitales. Y al mismo tiempo cuando no se efectan gastos en mitigacin de desastres resulta que las inversiones en proyectos de irrigacin, industria u hospitales sern desperdiciadas si se destruyen en un suceso futuro causado por una amenaza. El gasto de un pequeo porcentaje adicional en una nueva instalacin para construirla un poco ms slida y para protegerla contra una amenaza futura se considera usualmente prudente. La inversin en mitigacin debe considerarse en trminos del precio que significa proteger la infraestructura existente y futura. El nivel de inversin justificable para proteger a la sociedad, a sus actividades econmicas y a su ambiente construido es un asunto relacionado con la toma de decisiones polticas y con los aspectos econmicos del riesgo. Por ejemplo, la eleccin de un nivel adecuado de seguridad para los cdigos de construccin, es un asunto que provoca gran debate entre los profesionales en el campo de la ingeniera. El costo de ofrecer seguridad es considerable y mientras ms slida es una edificacin mayor es su costo. Los estndares de flexibilidad estructural redactados en requisitos claves en los Estados Unidos, donde el PNB per cpita es de unos US$20.000 tal vez no sea directamente aplicable en pases que tienen niveles de ingreso del producto nacional bruto per cpita de US$1.000; pero la actitud hacia la seguridad que adopta el cdigo es aplicable. Cada pas debe definir los niveles apropiados para invertir en sus necesidades de seguridad. La toma de decisiones respecto a los niveles apropiados de inversin en la mitigacin de desastres depende de la posibilidad que exista de que la amenaza va a ocurrir, y tambin de cul sera el impacto de la amenaza si esta ocurre. La evaluacin del riesgo y el uso de la evaluacin de vulnerabilidad en la toma de decisiones se cubre en el mdulo relacionado a Vulnerabilidad y Evaluacin del Riesgo. Los costos y beneficios de las estrategias alternativas de inversin deben evaluarse cuidadosamente. En muchas evaluaciones de proyectos de mitigacin de desastre se ha demostrado que las inversiones con un enfoque bien definido vern que la cantidad invertida es reembolsada con creces en caso de producirse un desastre, al sufrir niveles reducidos de costo por dao directo, y tendrn beneficios adicionales al salvar vidas y ahorros adicionales al reducir las prdidas consecuentes en la economa y los costos de opera-
La inversin en proyectos de mitigacin debe considerarse en trminos del precio para proteger la infraestructura existente y futura.
La naturaleza de las administraciones polticas indica que se prefieren proyectos que tengan resultados tangibles o demostrables dentro del perodo de una administracin (dos, tres, cuatro aos).
42
3
ciones de emergencia. El uso de un marco sistemtico de evaluacin de riesgo para establecer cules amenazas tienen ms probabilidad de ocurrir, y cules sern probablemente sus efectos, sirve para definir las prioridades de un programa de mitigacinya sea, por ejemplo, para construir barreras protectoras contra inundaciones o para establecer una campaa de informacin al pblico para viviendas resistentes a ciclones.
ESTRA TEGIAS ESTRATEGIAS DE MITIGACIN
Aspectos prcticos de la mitigacin

La mitigacin exitosa acarrea un nmero de cambios fundamentales en las actitudes de las personas en riesgo, en los procesos de crear y modificar el entorno fsico y en la distribucin fsica de una comunidad. Estos cambios toman tiempo. La naturaleza de las administraciones polticas requiere que se prefieran proyectos cuyos resultados sean tangibles o demostrables dentro del perodo de la administracin (dos, tres, cuatro aos). Se pueden lograr muchos elementos visibles de mitigacin dentro de esos perodos; proyectos de ingeniera para mitigacin de amenazas, refortalecimiento de las construcciones, cambio del uso de estructuras vulnerables, ampliacin de las calles, por ejemplo, pero estos solos probablemente no van a resultar en una reduccin notable en el riesgo. Es necesario lograr un equilibrio en los resultados visibles inmediatos y en los beneficios consistentes a largo plazo. Los planes de incentivos financieros para reducir el riesgo al desastre requieren un presupuesto gubernamental considerable para la mitigacin de desastres. La escala del problema enfrentado al tratar de combatir una amenaza de gran escala como el caso de terremotos o tormentas tropicales tiene que ver con la extensin geogrfica de la zona en riesgo y el nmero de elementos en riesgo en la regin. Los programas para la modernizacin de las viviendas, educacin sobre amenazas o las medidas comunitarias probablemente abracarn millones de familias. Los recursos necesarios para lograr estos proyectos pueden ser cuantiosos. No existe una solucin estndar para mitigar el riesgo de un desastre.
Oportunidades para mitigacin: ejecucin posterior al desastre

Ocasionalmente los proyectos de mitigacin son impulsados por predicciones y estudios de las consecuencias probables de una amenaza, pero en muchos casos la puesta en prctica de la mitigacin se produce principalmente despus del desastre. La reconstruccin de lo que se ha destruido y el reconocimiento de que el dao fue evitable puede generar el sentido de proteccin contra un desastre futuro. El respaldo del pblico para efectuar medidas de mitigacin es positivo teniendo presente la evidencia visible y el recuerdo del desastre, o el conocimiento de un desastre en cualquier otro lugar. Los programas que tratan amenazas especficas tienden a seguir la ocurrencia de una amenaza particular sin considerar las necesidades de las amenazas mltiples: el desastre causado por un cicln tiende a conducir a la mitigacin de ciclones, an cuando el riesgo de inundacin sea mayor.
43
Zona A
Zona B
La mejor oportunidad para poner en prctica un programa de mitigacin de desastre es inmediatamente despus de ocurrido el desastre.
Evento amenazante
Sin evento amenazante
Desastre
Sin desastre
Medidas de mitigacin para zona especfica
Sin medida de mitigacin
Sin repeticin del evento
Evento amenazante
Sin desastre repetido
Desastre
P. Se debate que el mejor momento para poner en prctica un

programa de mitigacin de desastre es despus de sucedido el desastre. A qu se debe esto? Aunque las secuelas de un desastres dejan un camino frtil para las actividades de mitigacin, tambin existen algunas posibles desventajas, cules son estas?
R.
44
3
En la mayora de las amenazas, los proyectos de mitigacin tienden a centrarse en el rea de reconstruccin, an cuando otras reas estn en riesgo: un rea daada por un terremoto es probable que se tome como centro para aplicar medidas de mitigacin inmediatas a pesar de que es muy poco probable que el prximo terremoto afecte el mismo lugar, sino que tiene mayor probabilidad de ocurrir en otro lugar de la regin. Esto tal vez no sea el caso en otros tipos de amenazas, especialmente inundaciones, las cuales tienden a repetirse en las mismas zonas. La realidad es que las actividades de reconstruccin en las cuales se invierten grandes cantidades en un rea y en las oportunidades de cambio, representan oportunidades importantes para llegar a cabo la mitigacin. Las tcnicas aprendidas y las experiencias desarrolladas sern aplicables en cualquier otra parte del pas. Es importante que las medidas de mitigacin sean promovidas en toda su extensin posible ms all de las reas de reconstruccin hacia otras reas en riesgo de amenazas similares, y tambin que la mitigacin abarque todas las amenazas que puedan enfrentarse. Las experiencias del desastre, la reconstruccin y las medidas de mitigacin que engendran deberan exportarse, con adaptaciones relevantes, a los lugares donde ms se necesiten.
ESTRA TEGIAS ESTRATEGIAS DE MITIGACIN
Las experiencias del desastre, la reconstruccin y las medidas de mitigacin que se engendran deberan exportarse, con adaptaciones relevantes, a los lugares donde ms se necesiten.
Facultades de poder y mitigacin de base comunitaria

Las prcticas exitosas de mitigacin deben tener en cuenta la colaboracin entre la comunidad local y las mayores agencias de desarrollo. La comunidad local debe estar consciente de los riesgos y debe estar preparada para tomar medidas para prevenirlos: para esto tal vez necesiten asistencia tcnica, ayuda material y asistencia para fomentar sus propias capacidades. Estas formas de ayuda tal vez no estn disponibles en las comunidades ms pobres y ms vulnerables, en cuyo caso es necesario ofrecer esta ayuda mediante agencias externas. Una de las maneras ms eficientes por las cuales dichas agencias pueden promover la proteccin de la comunidad es permitiendo que las comunidades formulen sus propias propuestas de proyectos y puedan negociar con el gobierno y con las agencias de desarrollo mayores (o agencias gubernamentales) las medidas necesarias que debe tomar el gobierno y los materiales de ayuda que ellos necesiten. Este es especialmente el caso en los proyectos de ingeniera con base tecnolgica, tales como grandes malecones, vertederos, y obras de desviacin. Por ejemplo, la construccin de defensas comunitarias basadas solamente en mano de obra y materiales locales pueden resultar en defensas deficientes ante un desastre. Pero la mano de obra local acompaada de maquinaria pesada y material local complementando con materiales de fbrica (p.ej., cemento o tela de alambre) proporcionado desde fuentes externas puede resultar en defensas duraderas en las cuales la comunidad local podr confiar y mantener en el futuro. Del mismo modo, un programa de mitigacin de base comunitaria tal vez necesite la participacin del gobierno para ofrecer terrenos adecuados para ubicar en forma ms segura los asentamientos ms vulnerables, los cuales pueden ser identificados en forma ms eficiente por la comunidad misma. La facultad de poder de la comunidad creada al lograr dichos objetivos y al obtener asistencia de las agencias gubernamentales tiene toda la posibilidad de ofrecer un beneficio de desarrollo duradero.
La facultad de poder de la comunidad local adquirida mediante la negociacin de ayuda de las agencias gubernamentales puede significar un beneficio de desarrollo duradero. Una mquina niveladora limpia los desperdicios dejados despus de un caudal de cieno en el Valle del Rimac, segn planes redactados por PREDES en consulta con la comunidad local.
45
RESUMEN
Estrategias de mitigacin
! Las estrategias de mitigacin sern, en muchos casos, incorporadas como un elemento de programas de desarrollo de mayor magnitud; toda estrategia para ser exitosa debe incluir una variedad de medidas tomadas del men de posibles acciones. La combinacin apropiada ser diferente segn cada localizacin y tipo de amenaza. ! La seleccin de una estrategia apropiada debe ser guiada evaluando y considerando los costos y beneficios (desde el punto de vista de prdidas futuras protegidas) de una variedad de medidas posibles. ! Para obtener aceptacin poltica, es importante que una estrategia de mitigacin contenga una variedad de mejoras visibles inmediatamente y de otras menos visibles pero de beneficios consistentes a largo plazo. ! Las estrategias de mitigacin son ms fciles de poner en prctica en el momento inmediato despus del desastre o cercano al desastre; cuando se conoce el impacto de amenazas naturales similares en otros lugares tambin sirve para obtener respaldo poltico y del pueblo en la proteccin ante desastres. ! Las estrategias de mitigacin desarrolladas durante la reconstruccin de un desastre deben abarcar todas las amenazas que tienen posibilidad de ser enfrentadas en el futuro y hacer todos los esfuerzos posibles para promoverlas ms all de las reas de reconstruccin a otras reas que estn en riesgo de amenazas similares.
RESPUESTA
(de la pgina 44) El momento inmediato despus de un desastre es el ms apropiado para iniciar programas de mitigacin de desastre, debido a que: ! se tiene mayor apoyo del pblico inmediatamente despus de un desastre ! la comunidad participa en la reconstruccin activa ! la ayuda local o internacional se puede centrar en la comunidad An contando con estas ventajas pueden surgir algunos problemas asociados con las medidas de mitigacin que se basan en reacciones a desastres recientes. Las medidas de mitigacin pueden basarse exclusivamente en el tipo de amenaza reciente an cuando existe una mayor posibilidad de que sean otras las amenazas que aparezcan despus. La mitigacin debe centrarse en el rea que fue ms afectada por el desastre an cuando en realidad sean otras las reas que estn en mayor riesgo.
! Facultar a la comunidad local mediante la promocin de planificacin y control de sus propias defensas y obtener ayuda externa slo en lugares donde se necesite.
46
4
OR GANIZA CIONES DE ORGANIZA GANIZACIONES EJECUCIN
En esta parte del mdulo se discuten algunas de las organizaciones participantes en la ejecucin de programas de mitigacin y se resean los objetivos de las polticas del PNUD y UNDRO respecto a la mitigacin de desastres. Los mtodos para lograr estos objetivos son:
! ! ! ! fortalecimiento institucional diseminacin de informacin intercambio internacional de informacin la campaa DIRDN
Fortalecimiento de instituciones y capacidades

Los desastres representan un problema internacional. La amplitud de un desastre de mayor magnitud excede a menudo las capacidades y los recursos de un gobierno nacional. La comunidad internacional usualmente responde en forma rpida y generosa y la proteccin contra los desastres es de igual modo una preocupacin internacional. Los desastres son, con una pocas excepciones notables, poco frecuentes y es poco probable que un pas tenga experiencias regulares o que tenga los conocimientos especializados para tratar la amplia variedad de amenazas que posiblemente puede experimentar. Esos conocimientos especializados estn disponibles a nivel internacional. Los pases que recientemente han experimentado una erupcin volcnica estn a veces en mejores condiciones de ayudar a que otros pases anticipen una erupcin volcnica, por ejemplo. Las organizaciones internacionales son vehculos importantes en la facilitacin de intercambio de experiencias en el desarrollo de un enfoque internacional para la mitigacin de desastres. Algunos de los actores importantes son UNDRO, PNUD, ONGs y organizaciones regionales. Uno de los aspectos de mayor importancia, consistentes y a largo plazo en la mitigacin de desastres es el desarrollo de pericias y capacitacin tcnica dentro del pas. El desarrollo profesional y una combinacin de conocimientos especializados en tcnicas de mitigacin de desastre permitir el desarrollo a ms largo plazo del asunto. Un importante elemento de la iniciativa de la ONU al proporcionar ayuda en el control de desastres es su participacin en la creacin de instituciones nacionales y estructuras formales que perpetuarn el programa de mitigacin. En diversos pases, la respuesta ante un desastre individual es la creacin de un comit especial de desastre para que se encargue de la emergencia. Una vez finalizada la emergencia o la reconstruccin, el comit o departamento de gobierno tiene la ventaja de retener esos conocimientos y experiencias. Esto permite traspasar cierto nfasis de la ayuda posterior al desastre a la preparacin previa en caso de desastre.
47
Un importante elemento de la iniciativa de la ONU al proporcionar ayuda en el control de desastres es su participacin en la creacin de instituciones nacionales y estructuras formales que perpetuarn el programa de mitigacin.
Las instituciones que recopilan y analizan la informacin son fundamentales para el desarrollo de las pericias requeridas en un pas con objeto de reducir su riesgo contra desastres futuros. A continuacin se indican ejemplos de instituciones que podran conformar un grupo de capacidades tcnicas nacionales:
! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! Observatorio meteorolgico Observatorio sismolgico Institucin de vulcanologa Laboratorios hidrulicos e hidrolgicos Consejo de ingeniera Inspectora de seguridad industrial Cmara de arquitectos Institucin de planificadores urbanos y regionales Departamentos universitarios Institutos de investigacin Asociaciones de economistas, gegrafos, cientficos sociales Comit nacional de normas
Los observatorios para determinar las amenazas son requisitos fundamentales de la capacidad nacional en la defensa contra las amenazas. A menudo estas instituciones tienen pocos recursos y son considerados como baja prioridad o como institutos de investigacin esotrica. La necesidad de equipo puede ser crtica. Los observatorios requieren que se mantengan en el terreno redes de instrumentacin sofisticada, y es probable que necesiten instalaciones de computacin avanzada y software para analizar los resultados. Tambin es importante la capacitacin de tcnicos y empleados en el desarrollo de instrumentacin y mtodos cientficos. El rendimiento de los diversos institutos profesionales es a menudo altamente tcnico y existe la necesidad de persuadir a los especialistas tcnicos para que presenten sus resultados en forma simple, comprensible al lego y a profesionales de otras disciplinaslos contactos interdisciplinarios son importantes para el desarrollo de un programa de mitigacin integrado.
Contexto regional: un problema compartido

Los pases que enfrentan amenazas similares, construcciones similares y antecedentes culturales similares se pueden beneficiar considerablemente al compartir sus experiencias en la mitigacin de desastres. Estimulando los vnculos internacionales a nivel regional sirve para aunar los conocimientos de un desastre. Este proceso se ha desarrollo con xito en proyectos regionales de mitigacin de desastre tales como el proyecto de riesgo ssmico de los Balcanes que comprende a Albania, Bulgaria, Grecia, Rumania, Turqua y Yugoslavia (UNESCO), y en el proyecto de construccin ante desastres en el sudeste de Asia (ONUDI). La OEA (Organizacin de Estados Americanos) tambin ofrece cooperacin en el control de amenazas naturales a sus estados miembros a travs de su Departamento de Desarrollo Regional.
48
4
Los proyectos de cooperacin regional tambin se pueden expandir para incluir medidas de mitigacin, especialmente evaluacin de amenazas regionales en amenazas de mayor magnitud como ciclones y terremotos; estaciones nacionales de alerta, como la red de advertencia ante tsunamis en la cuenca del Pacfico y an defensas financieras, como el fondo regional de desastres establecido por un consorcio de naciones isleas en la Oficina del Pacfico Sur para Cooperacin Econmica.
OR GANIZA CIONES ORGANIZA GANIZACIONES DE EJECUCIN
Intercambio internacional de habilidades especiales

Hay disponibilidad de una amplia variedad de medidas de mitigacin. Algunas se han puesto en prctica exitosamente en algunos lugares y esa experiencia puede ser til para otros. Otras tal vez no han tenido xito y las lecciones aprendidas de su fracaso son tambin importantes para otras comunidades que consideren planes similares. Las lecciones que experimente un pas al crear programas de mejoramiento para reducir riesgos de terremotos pueden ser muy interesantes para un sinnmero de otros pases. Las tcnicas desarrolladas en otros pases para que la comunidad participe en la proteccin contra inundaciones se pueden usar directamente en otros. La ciencia de la mitigacin de desastre se encuentra todava en una etapa de desarrollo prematuro y se han puesto en prctica y experimentado muchas tcnicas independientemente. La conexin y el traspaso de experiencias desde un lugar a otro ser til para la ejecucin de tcnicas de mitigacin eficientes. El rpido desarrollo de la ciencia para evaluar amenazas; las ciencias del estudio del planeta, la meteorologa, los avances en la instrumentacin y las tcnicas de deteccin y pronstico forman parte importante de la cadena de intercambio de conocimiento internacional. La capacitacin, becas internacionales, conferencias de apoyo, traspaso de conocimiento en todas sus diversas formas son factores de suma importancia en el desarrollo de experiencia para la mitigacin de desastres. El papel de UNDRO y de otros organismos de la ONU en su colaboracin de intercambio de experiencia internacional se resume en el Anexo 1.
Respaldo de toma de decisiones: especialistas externos

La formulacin de una estrategia de mitigacin de desastredecidir si las inundaciones son ms importantes que los ciclones, el nfasis que debe drsele para despertar la conciencia del pblico a diferencia de fortalecer instalaciones claves, qu tipo de control y estructura administrativa es ms apropiado para llevar a cabo el proyectodebe ser realizada por la comunidad afectada. La mejor forma en que la ayuda internacional sirva para que esas decisiones se tomen es mediante el aumento de la capacidad y pericia de quienes toman las decisiones. Diversas agencias de las Naciones Unidas que ejecutan proyectos de cooperacin tcnica ofrecen respaldo en la toma de decisiones y traspaso de tecnologas. Los proyectos de cooperacin tcnica ofrecen consultores
49
internacionales y capacitacin, centrando sus actividades en diversas reas. En el Anexo 1 se destacan las caractersticas de varias agencias de las Naciones Unidas que comnmente participan en proyectos de mitigacin de desastre. Los tipos de proyectos que realizan, sus enfoques y mandatos son diferentes en cada agencia, pero existen reas donde se duplican y muchos de los proyectos mayores reciben estmulos de diversas agencias, mediante convenios interagenciales. Se indican proyectos de muestra para ilustrar las experiencias previas de las agencias y los tipos de proyectos que se pueden esperar de estas.
Divulgacin de conocimiento
La divulgacin de conocimiento a nivel internacional es una importante funcin del PNUD y de UNDRO. Estudios de caso de proyectos individuales, manuales, sumarios de material impreso y libros de texto forman parte de un creciente volumen de material publicado por las Naciones Unidas, el cual ha sido reconocido como fuente fundamental de informacin para la mitigacin de desastre. La autoridad de las Naciones Unidas tiende a hacer que dichas publicaciones sean ampliamente apreciadas y la relativa facilidad para obtenerlas ha significado que los documentos de las Naciones Unidas estn a la vanguardia de la ciencia de la mitigacin de desastres. Una importante funcin de las oficinas de UNDRO y PNUD es diseminar las publicaciones de las Naciones Unidas en una base amplia dentro de los pases para asegurar que todo proyecto de mitigacin de desastre efectuado en un pas sea publicado y divulgado en la forma ms amplia posible. Al final de este mdulo, en la bibliografa, se presenta una lista de las publicaciones disponibles de la ONU.
Dcada internacional para la reduccin de desastres naturales

La adopcin de nombrar la dcada de 1990 como la Dcada Internacional para la Reduccin de Desastres Naturales fue puesta en prctica por la Asamblea General de las Naciones Unidas en su Resolucin 44/236, del 22 de diciembre de 1989. El objetivo de la dcada es reducir la prdida de vidas, dao a la propiedad y los trastornos sociales y econmicos causados por desastres naturales. A nivel Nacional la resolucin de la DIRDN requiere que todos los gobiernos formulen programas de mitigacin de desastre, integrando una serie de aspectos econmicos, uso de la tierra y polticas de seguro en sus programas de desarrollo nacional. Se urge que el sistema de las Naciones Unidas conceda prioridad a la preparacin, prevencin, socorro y recuperacin a corto plazo en caso de desastres naturales, incluyendo evaluacin del riesgo de dao econmico en sus actividades operacionales.
50
4
Mitigacin de desastre en la programacin regional del PNUD
De acuerdo con las finalidades de la Dcada Internacional para la Reduccin de Desastres Naturales, el Manual para el Manejo de Desastres del PNUD/ UNDRO destaca los objetivos de las polticas del PNUD y UNDRO, como sigue:
! Fortalecer la capacidad de las sociedades para protegerse a s mismas, a sus propiedades y medios de subsistencia y para evitar las amenazas naturales. ! Asegurar que los programas y proyectos financiados por el PNUD no exacerben los efectos adversos potenciales de las amenazas naturales, no aumenten el riesgo del desastre, sino ms bien que conduzcan a lograr la capacidad de evitar el desastre o a una disminucin de sus efectos adversos. ! Estimular la integracin de las medidas de prevencin, mitigacin y preparacin en caso de desastre en la planificacin y proceso presupuestario relacionado al desarrollo de todos los sectores. ! Facilitar el intercambio de experiencia, conocimiento y pericia relacionados al control de desastres entre los pases susceptibles a desastres.
El ejercicio del programa regional ofrece una oportunidad al PNUD para evaluar su contribucin potencial con objeto de asistir a que los gobiernos desarrollen su capacidad institucional en el control de desastres. Esto debe incluir:
! Projectos de mitigacin en evaluacin de riesgo o preparacin para casos de desastre en reas especialmente de alto riesgo y ! la incorporacin de la mitigacin en otros proyectos de desarrollo dentro del programa del pas.
Se espera que los Representantes Residentes consideren las posibilidades de promover medidas adecuadas para la prevencin, mitigacin y preparacin para casos de desastre durante el proceso de programacin regional regular y en la planificacin de la asistencia de reconstruccin y rehabilitacin posterior al desastre. Para esto es necesario efectuar un estudio de evaluacin de riesgo (vea Mdulo sobre Vulnerabilidad y Evaluacin de Riesgo), el cual debera formularse en consulta con UNDRO y el Equipo de Control de Desastres de la ONU. El Manual para el Manejo de Desastres UNDRO/PNUD indica los siguientes aspectos que deberan ser de conocimiento de los Representantes Residentes con objeto de poder evaluar las prioridades que deben drsele a todos los aspectos del control de desastre, la necesidad de contar con proyectos especficos para el control de desastre y la extensin en la cual se deben incorporar dentro de otros sectores las medidas de mitigacin de riesgo. El manual tambin brinda una orientacin detallada de cmo incluir consideraciones de mitigacin de desastre dentro de la formulacin y evaluacin de los proyectos.
51
Fases iniciales del ejercicio del programa regional del PNUD

Aspectos de la mitigacin de desastre que sern tratados
Desastres anteriores
! Experiencias previas en desastresprdidas sufridas (notablemente aquellas que podran haber sido mitigadas o evitadas mediante medidas de prevencin, mitigacin y preparacin), aviso oportuno y puntos fuertes y dbiles en la respuesta al desastre ! El carcter y calidad de las estructuras, recursos y procedimientos organizacionales especficos al desastre ! Polticas o prcticas gubernamentales en la prevencin, mitigacin y preparacin en caso de desastreespecialmente respecto a polticas agrcolas, regulaciones de construccin, planificacin del uso de la tierra, transporte, desarrollo regional, respaldo de seguridad social, tcnicas forestales, recursos hidrulicos ! Aspectos de polticas del gobierno que contribuyen directa o indirectamente a la ocupacin de reas propensas a desastres ! Polticas o prcticas gubernamentales que exacerban directa o indirectamente la vulnerabilidad de las comunidades que ocupan reas propensas a desastres ! Cambios de polticas necesarios para reducir los efectos del aumento de vulnerabilidad de las polticas gubernamentales actuales ! Recursos nacionales o externos necesarios para reducir el riesgo y la vulnerabilidad
Posibilidad de desastres futuros

! Las amenazas naturales a las cuales el pas es propenso, y su frecuencia, intensidad, duracin y ubicacin ! Los elementos en riesgo; p.ej., la poblacin, propiedad fsica, los recursos socioeconmicos, agrcolas y culturales y los programas en riesgo de estas amenazas ! El grado de vulnerabilidad de estos elementos en riesgo de las amenazas ! El total de prdidas que puede esperarse en funcin de la amenaza, riesgo y vulnerabilidad
Recursos nacionales y capacidades

! El marco legislativo, legal, de polticas y reglamentos (p.ej., uso de la tierra, cdigos de construccin) ! La extensin en la cual las consideraciones de control de desastre son integradas explcitamente en los planes de desarrollo nacional y procesos presupuestarios ! El campo de accin y calidad de los planes nacionales, regionales y subregionales de preparacin en caso de desastre ! La proporcin de la toma de conciencia, educacin y sensibilidad del pblico
Cmo ocasionar los adelantos:

! Asistencia tcnica del exterior necesaria y disponible destacadamente dentro del programa regional ! Capacitacin y toma de conciencia a nivel del gobierno
52
4
4
SUMMARY
La mitigacin de desastres y las Nacionales Unidas

! Los objetivos de las polticas del PNUD/UNDRO incluyen la atencin especfica para fortalecer la capacidad de las sociedades a protegerse a s mismas de las amenazas naturales. ! El ejercicio del programa regional del PNUD ofrece al PNUD la oportunidad de evaluar su contribucin potencial a los gobiernos, ayudndoles a que desarrollen sus capacidades en el control de desastres. ! Dicha asistencia puede incluir proyectos de mitigacin de desastres especficos, pero tambin debe incluir la incorporacin de la mitigacin de desastres dentro de proyectos en otros sectores. ! Los desastres representan un problema internacional. UNDRO y PNUD son vehculos importantes para facilitar intercambios internacionales y para desarrollar un enfoque internacional en la mitigacin de desastres ! Una funcin clave de la ONU es la creacin de instituciones nacionales, las cuales perpetuarn el programa de mitigacin. ! En el caso de amenazas de impacto regional; por ejemplo terremotos y sequas, los proyectos de cooperacin regional pueden ser valiosos en la creacin de sistemas de advertencia y en compartir experiencias y pericias regionales. ! El conocimiento en la esfera de la mitigacin de desastre se est desarrollando rpidamente. El financiamiento de la ONU es un mecanismo vital para llevar a los pases en desarrollo la nueva tecnologatanto de las amenazas como de los medios para combatirlaslo cual puede favorecer la ejecucin de los programas en forma ms efectiva.
53
NOTAS
54
Mitig ation des Ca tastr ophes Mitiga Catastr tastrophes
BIBLIOGRAFA
Pub licaciones de las Naciones Unidas sobr e Mitig acin de Desastr es Publicaciones sobre Mitigacin Desastres
Agencia: ONU
Disponible: ONU, Nueva York
Low-Cost Construction Resistant to Earthquake and Hurricanes, United Nations Sales No. E75 IV7, Nueva York (1975).
Agencia: UNDRO
Disponible UNDRO, Ginebra
UNDRO News, publicacin bimensual. Subscripcin gratis. Prevencin y Mitigacin de Desastre: Compendio de los conocimientos actuales, PNUMA/UNDRO (1976 a 1986) [I: Ingls, F: Francs, E: Espaol] Vol. 1 Aspectos vulcanolgicos [I/E] Vol. 2 Aspectos hidrolgicos [F/E] Vol. 3 Aspectos sismolgicos [F/E] Vol. 4 Aspectos meteorolgicos [F/E] Vol. 5 Aspectos relativos al aprovechamiento de la tierra [I/F/E] Vol. 6 Aspects relativos a la construccin y a la ingeniera civil (en preparacin) [F] Vol. 7 Aspectos econmicos [I/F/E] Vol. 8 Aspectos de saneamiento [I/F/E] Vol. 9 Aspectos jurdicos [I/F/E] Vol. 10 Aspectos de informacin pblica [I/F/E] Vol. 11 Aspectos preparativos [I] Vol. 12 Aspectos sociales y sociolgicos Directrices para la Prevencin de Desastres [I: Ingls, F: Francs, E: Espaol] Vol. 1 Vol. 2 Vol. 3 Planificacin fsica de los asentamientos humanos previa a los desastres [I/F/E] Medidas fsicas de construccin para minimizar el efecto de los desastres [I/F/E] Administracin de asentamientos [I/F/E]
Disaster Prevention and Preparedness Project for Ecuador and Neighboring Countries, Informe de Proyecto, mayo de 1990. Anlisis de vulnerabilidad Combinada: Metodologa y estudio de la Zona Metropolitana de Manila. Misin de Asesoramiento Tcnico. (Octubre 1976-Febrero 1977) [I/F/E] Natural Disasters and Insurance, Actas de Sesiones de la 1a. Reunin del Grupo de Trabajo Internacional auspiciado por UNDRO/UNESCO/THE GENEVA ASSOCIATION. (The Geneva Papers on Risk and Insurance Vol. 9 No. 30, 31, 32 and Etudes et Dossiers No. 77). Natural Disasters and Vulnerability Analysis: Informe de la Reunin del Grupo de Expertos (1979). Report of the International Seminar on Disaster Preparedness and Relief, Islamabad, Paquistn (1982). Aspects of Regional Co-operation in Disaster Preparedness in the South Pacific, Fidji (1983). Natural Hazards in Africa, Documentos de Trabajo para la Reunin de CEPA/OUA/UNDRO sobre Prevencin y Preparacin de Desastres Naturales, Etiopa (1984). Mitigating Natural Disasters, A Manual for Policy Makers and Planners, (1991)
55
Agencia: PNUMA
Disponible en PNUMA, Pars
APELL, Awareness and Preparedness for Emergencies at Local Level, proceso para responder a los accidentes tecnolgicos, (19889.
Agencia: UNESCO
Disponible en UNESCO, Pars
Earthquake Risk Reduction in the Balkan Region, Informe Final, UNESCO en asociacin con UNDRO, Proyecto Nmero RER/79/014 (1982). Grupe de Trabajo A Sismologa, sismotectnica, amenaza ssmica y pronstico de terremoto Grupo de Trabajo B Vulnerabilidad y amenaza ssmica Grupo de Trabajo C Evaluacin de riesgo ssmico y desarrollo de cdigo modelo para diseos ssmicos Grupo de Trabajo D Comportamiento dinmico de los suelos, amplificacin del suelo e interaccin suelo-estructura Grupo de Trabajo E Comportamiento dinmico de las estructuras y componentes estructurales
Agencia: ONUDI
Disponible en ONUDI, Viena
Building Construction under Seismic Conditions in the Balkan Region, preparado por ONUDI en colaboracin con el PNUD, Proyecto Nmero RER/79/015 (1984) Vol. 1 Design and Construction of Seismic Resistant Reinforced Concrete Frame and Shear-Wall Buildings Vol. 2 Design and Construction of Prefabricated Reinforced Concrete Building Systems Vol. 3 Design and Construction of Stone and brick Masonry Buildings Vol. 4 Post-Earthquake Damage Evaluation and Strength Assessment of Building under Seismic Conditions Vol. 5 Repair and Strengthening of Reinforced Concrete, Stone and Brick Masonry Buildings Vol. 6 Repair and Strengthening of Historical Monuments and Buildings in Urban Nuclei Vol. 7 Seismic Design Codes of the Balkan Region
Agencia: CNUAH
Disponible en HABITAT/CNUAH, Nairobi
Human Settlements and Natural Disasters, publicacin preparada por Habitat (1989) Estudios Sobre Sismicidad en el Valle de Mexico, Departamento del Distrito Federal, Secretaria General de Obras en colaboracin con PNUD y CNUAH. Mxico (1988)
56
ANEXO 1
Perfil de las agencias seleccionadas de las Naciones Unidas y actividades en la mitigacin de desastren
57
UNDRO
Oficina del Coordinador de las Naciones Unidas para el Socorro en Casos de Desastre
Palais des nations ! CH-1211 Ginebra 10 ! Suiza Tel: (+4122) 734-6011 Fax: (+4122) 733-5623
UNDRO fue establecida en 1971 para movilizar y coordinar el socorro de emergencia internacional a las reas afectadas por desastre. Tambin est a cargo de promover la preparacin en casos de desastre y las medidas de prevencin en las naciones y regiones en riesgo. El enfoque principal de sus actividades en mitigacin (prevencin y preparacin en casos de desastre) es el de promover el estudio de los riesgos y su reduccin, as como tambin la planificacin de emergencia durante desastres naturales a travs de medios tales como la recopliacin y divulgacin de informacin relacionada a desarrollos cientficos y tecnolgicos pertinentes. Las divisiones de UNDRO consisten de la Seccin de Coordinacin de Socorro, Seccin de Mitigacin de Desastre y el Control de Sistemas de Informacin y Datos del Desastre. Asistencia tcnica en mitigacin de desastre UNDRO fomenta a que las autoridades nacionales se preocupen de que la preparacin en caso de desastre sea una parte integral de la planificacin nacional. La asistencia tcnica se proporciona a los pases que la soliciten. Ayuda en la planificacin de mitigacin se ha brindado a Afganistn Madagascar Algeria Mauricio Armenia Namibia El Caribe Nepal Colombia Paraguay Chipre Per Ecuador Filipinas Egipto Arabia Saudita y Somalia Guinea Tnez y otros Hait Indonesia Irn
Tlex 022/28148 UNDR CH

Proyectos anteriores en mitigacin de desastre Las actividades en cooperacin con organizaciones intergubernamentales regionales incluyen: ! 1986 establecimiento y subsecuente desarrollo de un centro regional de capacitacin para el Control de Desastres en el Instituto de Tecnologa Asitica, Bangkok ! Actividades de capacitacin para el Proyecto Pancaribeo sobre mitigacin de desastre ! Proyectos de capacitacin nacional en Colombia, Ecuador, Indonesia, Nepal, etc. ! Proyecto de Riesgo Ssmico en el Mediterrneo
58
ANEXO 1
UNESCO
Organizacin de las Naciones Unidas para la Educacin, la Ciencia y la Cultura
7, place de Fontenoy ! 75700 Pars ! Francia Tel: 45 68 3910 Fax:
UNESCO se ha dedicado desde 1960 a la evaluacin y mitigacin de riesgos causados por amenazas naturales de origen geolgico (terremotos, tsunamis, erupciones volcnicas y deslizamientos de tierra) y contribuye al estudio de amenazas de origen hidrometeorolgico (tormentas, inundaciones, sequas prolongadas, desertizacin y avalanchas). UNESCO lleva a cabo un subprograma de Amenazas Naturales en el sector cientfico de sus actividades dentro del cual se realizan gran parte de sus actividades sobre mitigacin de desastre. Otros trabajos asociados, como por ejemplo la proteccin de los edificios educacionales y los monumentos culturales, se ejecutan a travs de sus sectores educacionales y culturales. El presupuesto relativamente pequeo disponible para el subprograma de Amenazas Naturales ha tenido xito en movilizar proyectos operacionales fuera de presupuesto en muchos lugares del mundo. UNESCO se convirti, en 1965, en la organizacin mediante la cual se inici formalmente la cooperacin internacional de advertencia en caso de tsunamis, estableciendo el Centro Internacional de Informacin sobre Tsunamis, con base en Honolulu. Proyectos anteriores Reuniones Intergubernamentales sobre Sismologa e Ingeniera de Terremotos (1964), Evaluacin y Mitigacin de Riesgo de Terremoto (1976) el cual inici gran parte de la investigacin y aplicacin de proteccin contra terremotos. Establecimiento de centros especializados Centro Internacional Sismolgico, Reino Unido Centro regional Sismolgico para Sudamrica (CERESIS) Per, 1968 Instituto Internacional de Sismologa e Ingeniera para Terremotos, Japn, 1963 Instituto de Ingeniera de Terremotos y Tcnica de la Sismologa, Yugoslavia, 1965
Tlex: 204461 Pars
Iniciativas de proyectos regionales Red Regional Sismolgica en el Sudeste de Asia, 1973 Reduccin de Riesgo de Terremoto en la Regin de los Balcanes 1970-76, 1980-84, 1988Programa para Evaluacin y Mitigacin de Riesgo de Terremoto en la Regin Arabe (PAMERAR) Iniciativas de proyectos nacionales Pronstico de Inundaciones en Ro de Janeiro, Brasil y Valles Andinos y rea de Cuzco, Per Red Nacional de Observatorios Sismolgicos, Rumania 1979 Red de Telemetra de Movimientos Fuertes en la regin de Pequn, China 1981 Modernizacin y Fortalecimiento de los Servicios Sismolgicos, Vietnam, 1987 Estudio de Microparcelacin Ssmica en la regin de El Asnam, Algeria 1983 Proteccin y preservacin de la herencia cultural Misiones posteriores a desastres a muchos pases para asesorar aspectos en reparacin y proteccin en el futuro, incluyendo inundaciones en Florencia y subsidencia terrestre en Venecia, Italia. Restauracin de monumentos daados por terremotos, Birmania 1981. Proteccin contra inundaciones de Moenjadoro, Paquistn 1974 Estudios y Publicaciones Causa y prevencin de deslizamientos de tierra y publicaciones y pautas sobre parcelacin en amenazas de deslizamientos de tierra Catlogo Mundial de Inundaciones Mayores Computacin de Flujo de Inundaciones
59
UNCHS (HABITAT)
Centro de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos
PO Box 30030 ! Nairobi ! Kenya Tel: (+254-2) 333930 Fax: (+254-2) 520-724
Tlex: 22996
HABITAT/CNUAH es la organizacin dentro del sistema de las Naciones Unidas encargada de las responsabilidades especficas de promover mundialmente el desarrollo de asentamientos humanos mediante la ejecucin de proyectos tcnicos de cooperacin en asentamientos humanos. Desde su formacin en 1978, CNUAH ha llevado a cabo un sinnmero de proyectos de mitigacin previos y posteriores al desastre. De entre los 250 proyectos que aproximadamente respalda actualmente Habitat en ms de 100 pases, ms de 30 enfocan su atencin en la mitigacin de desastre en asentamientos humanos o incorporan aspectos de mitigacin de desastre en los proyectos de desarrollo. Planificacin previa y posterior al desastre Los impactos que tienen los desastres naturales y causados por el hombre en los asentamientos humanos se pueden reducir en gran medida mediante la planificacin apropiada previa y posterior al desastre. HABITAT/CNUAH tiene amplia experiencia en el diseo y puesta en prctica de programas de mitigacin de desastre relacionados a una variedad de desastres naturales que con ms frecuencia afectan los asentamientos humanos tanto sus entornos naturales como artificiales. Dentro del marco de estos programas HABITAT/ CNUAH ha trabajado en estrecha colaboracin con instituciones nacionales con objeto de elaborar metodologas modernas para el anlisis de las amenazas y vulnerabilidad con el fin de determinar los niveles de riesgo y asesorar en la preparacin y ejecucin de planes que atenen los efectos de dichos eventos en el futuro. Se han creado diseos para estructuras ms resistentes, as como tambin estrategias ms completas para la reconstruccin posterior al desastre en varios pases. HABITAT/ CNUAH est tambin a la vanguardia en la promocin para incorporar los conceptos de mitigacin de desastres naturales en la planificacin y control urbano.
Proyectos anteriores
! Misin consultiva de reconstruccin de
terremoto, Filipinas, 1990

! Reconstruccin y mitigacin de terremoto, ! ! ! ! !
! ! ! ! ! !
Irn, 1990 Reconstruccin de reas daadas por inundaciones, Punjab, Paquistn, 1990 Programas de reconstruccin y rehabilitacin de terremotos, Nepal, 1988 Reconstruccin de viviendas rurales despus de inundaciones, Bangladesh, 1988 Mitigacin ssmica en la planificacin del centro histrico de la Ciudad de Mxico, 1985 Programa de rehabilitacin despus de un huracn y prevencin de desastre, Islas Turks y Casos, 1985 Prevencin y rehabilitacin de desastre despus de un tifn, Vietnam, 1985 Vivienda rural posterior al terremoto, Yemen, 1982 Reconstruccin de Lamu, Kenya despus de un incendio, 1982 Viviendas resistentes a huracanes, Dominica, 1980 Reconstruccin de asentamientos humanos en Algeria, 1980 Plan de desarrollo fsico y planes bsicos para la regin de Montenegro, Yugoslavia, 1979
60
ANEXO 1
ONUDI
Organizacin de las Naciones Unidas para el Desarrollo Industrial
Viena International Center ! PO Box 300 ! A-1400 Viena ! Austria Tel: (+43-1) 211-310 Fax: (+43-1) 232-156 Tlex: 135612 UNO A
ONUDI se estableci en 1967 para promover y acelerar la industrializacin en los pases en desarrollo. El propsito de ONUDI es el de promover la cooperacin internacional en industrializacin y brindar asistencia tcnica a peticin de los gobiernos, para ayudar en la adquisicin de conocimientos prcticos en una amplia gama de actividades industriales. ONUDI ha tenido participacin activa en el campo de la mitigacin de desastre desde 1979 dentro del contexto global de promocin y fortalecimiento de la industria de la construccin, y tiene el mandato de proteger las instalaciones industriales en reas susceptibles a amenazas y a promover la seguridad industrial para reducir la amenaza tecnolgica a la poblacin. ONUDI ofrece asistencia tcnica en la reconstruccin y recuperacin despus de desastres de magnitud, incluyendo la rehabilitacin de sectores industriales, revitalizacin en la fabricacin de materiales de construccin y en la industria de construccin que ayuda en la reconstruccin. Entre los programas de asistencia de emergencia industrial de ONUDI se incluyen actividades despus de desastres en Jamaica, Mxico, Sudn, Bangladesh y Armenia. ONUDI coordina un programa cuya finalidad es la de reducir los riesgos de desastres naturales aumentando la conciencia y conocimiento de las agencias de gobierno y de las instituciones de
investigacin de los pases participantes en tcnicas de construccin para aumentar la resistencia estructural de las edificaciones contra terremotos, ciclones e inundaciones y fortaleciendo sus capacidades para formular y ejecutar polticas y medidas prcticas con miras a la mitigacin de desastres naturales. Proyectos anteriores ! Construccin de edificios bajo condiciones ssmicas en la regin de los Balcanes, incluyendo cdigos de diseo ssmico, diseo y construccin e una variedad de tipos de edificaciones y reparacin y fortalecimiento de las construciones, 1979 ! Construccin ssmica, fortalecimiento y reparacin de edificios, Mxico 1985 ! Aislamiento a base de caucho para la proteccin de edificios contra los efectos de terremotos, Malaysia, 1982 ! Demostracin interregional sobre aislamiento de base para construcciones ssmicas, E.U.A., 1986 ! Participacin en reduccin de riesgo ssmico en la regin mediterrnea, 1987 ! Seminario regional sobre polticas para viviendas resistentes a desastres naturales,
Pequn, China 1990
61
PNUMA
Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente
P.O. Box 30552 ! Nairobi ! Kenya Tel: (+254-2) 333930/520600 Fax: (+254-2) 520711Tlex: 22068 UNEP KE
El PNUMA ha sido descrito como la conciencia ambiental del sistema de la ONU. Como tal, su funcin principal no es hacer, sino motivar e inspirar, para elevar el nivel de la accin y conciencia ambiental en todos los niveles de la sociedad en el mundo entero y coordinar el trabajo que se realiza sobre el medio ambiente en todas las organizaciones y agencias de la ONU. La herramienta fundamental del PNUMA dentro del sistema de la ONU es el Programa del Medio Ambiente a Plazo Mediano de todo el Sistema (SWMTEP)-plan de trabajo a seis aos en todas las esferas de las actividades de las Naciones Unidas. El SWMTEP brinda al sistema de la ONU la oportunidad de modernizar o expandir los programas actuales y de identificar lo que todava debe realizarse. El plan se coordina mediante el Comit Administrativo sobre Coordinacin de la ONU. Durante 1988, el PNUMA cooper en 63 proyectos con otras agencias y organismos de la ONU y en 123 proyectos con organizaciones intergubernamentales y no gubernamentales. Preocupaciones del medio ambiente del PNUMA ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! La capa de ozono Clima Desperdicios y eliminacin de desperdicios Ambiente marino Agua y recursos hidrulicos Degradacin de la tierra Bosques Variedad biolgica Industria y contaminacin industrial Uso eficaz de energa y contaminacin Asentamientos, salud y expansin de la poblacin ! Amenazas qumicas
62
GL OSARIO GLOSARIO
Este glosario contiene una lista de los trminos para el maneo de desastres segn se utilizan en el Manual sobre Manejo de Desastres del PNUD/UNDRO. Se mencionan, segn sea necesario, los diferentes usos que el PNUD y otros pueden encontrar en otros documentos. Para propsitos socio-econmicos ms generales, comprende el examen de todos los elementos significativos de una sociedad, incluso consideraciones fsicas, sociales y econmicas (ambas a corto y largo plazo) y la dimensin en la cual los servicios esenciales (y los mecanismos tradicionales y locales para dar abastos) pueden seguir funcionando.
Alerta temprana de la hambruna

El proceso de supervisar la situacin en reas conocidas por ser particularmente vulnerables a los efectos de las sequas, fracaso de cultivos, o cambios en las condiciones econmicas para permitir que las medidas para remediar la situacin se inicien antes de que las dificultades se agudicen.
Cartografa de amenazas
El proceso de establecer geogrficamente dnde y hasta qu punto determinados fenmenos representan una amenaza a las personas, propiedad, infraestructura y actividades econmicas. La cartografa de las amenazas representa en un mapa el resultado de las evaluaciones de las amenazas, mostrando la frecuencia/probabilidad de un acontecimiento de diversas magnitudes o duraciones.
Amenaza
(fenmeno o acontecimiento peligroso o arriesgado) Un acontecimiento raro o extremo en el medio ambiente natural o en el creado por el hombre que afecta adversamente, hasta el punto de causar desastre, a la vida humana, propiedad o actividad. Una amenaza es un fenmeno natural o creado por el hombre que puede causar dao fsico, prdidas econmicas o poner en peligro la vida humana y bienestar si ocurre en un rea donde hay asentamientos humanos o en un sector agrcola o done hay actividad industrial. Se debe tomar nota, sin embargo, que en el campo de la ingeniera, el trmino se usa en un sentido matemtico ms especfico, para significar la probabilidad del suceso dentro de un perodo especfico de tiempo y dentro de un rea especfica de un fenmeno en particular potencialmente daino y de una intensidad y gravedad determinada.
Cartografa de riesgos
La presentacin de los resultados de la evaluacin de los riesgos en forma de mapa, que muestra los niveles de las prdidas esperadas que pueden anticiparse en un rea especfica y durante un perodo de tiempo determinado, como resultado de amenazas determinadas de un desastre.
Desastre
El acontecimiento de un infortunio repentino o de magnitud que destruye las estructuras bsicas y el funcionamiento normal de una sociedad (o comunidad). Un acontecimiento o serie de sucesos que ocasiona vctimas y/o daos o prdida de la propiedad, infraestructura, servicios esenciales o medios de sustento a escala o dimensin ms all de la capacidad normal de las comunidades afectadas para dar abasto sin ayuda. Desastre se utiliza algunas veces tambin para describir una situacin catastrfica cuyos patrones normales de vida (o ecosistemas) han sido interrumpidos y se requieren extraordinarias intervenciones de emergencia para salvar y preservar la vida humana y/o el medio ambiente. Los desastres con frecuencia se categorizan de acuerdo a las causas que se perciben o a la velocidad del impacto. [Ver: Desastres naturales repentinos; Desastres de comienzo lento; Desastres tecnolgicos; Desastres causados por el hombre.]
Amenazas creadas por el hombre

Condicin que puede tener consecuencias desastrosas para una sociedad. Deriva de procesos tecnolgicos, actividades humanas con el medio ambiente, o relaciones dentro o entre las comunidades.
Amenazas naturales
Fenmeno natural que ocurre en las proximidades y que presenta una amenaza a las personas, estructura o bienes econmicos y que puede dar cabida a un desastre. Son causa de condiciones biolgicas, geolgicas, ssmicas, hidrolgicas o meteorolgicas, o procesos en el medio ambiente natural.
Desastre de comienzo lento

(Algunas veces desastre progresivo o emergencias de comienzo lento) Situaciones en las cuales la habilidad de las personas para adquirir alimento y otras necesidades de existencia, disminuyen lentamente y hasta el punto en que la sobrevivencia est por ltimo en peligro. Tales situaciones son tpicamente producidas o precipitadas por sequas, fracaso de cultivos, enfermedades causadas por insectos, u otras formas de desastres ecolgicos o negligencias.
Anlisis de la vulnerabilidad
El proceso de estimar la vulnerabilidad ante amenazas potenciales de desastres de elementos especficos en riesgo. Para propsitos de ingeniera, el anlisis de vulnerabilidad comprende el anlisis de datos tericos y empricos respecto de los efectos de particulares fenmenos sobre tipos especficos de estructuras.
63
Si se detectan con suficiente antelacin, se puede actuar de manera preventiva y as evitar que ocurra excesiva afliccin o sufrimiento humano. Sin embargo, si se descuidan, pueden resultar en extensa destitucin y sufrimiento y en la necesidad de una ayuda humanitaria de emergencia como en las repercusiones de un desastre sbito.
ayuda que puede ser necesaria, sino que tambin la definicin de los objetivos y la forma en que esta ayuda puede ser realmente entregada a las vctimas. Requiere dirigir la atencin tanto a las necesidades a corto plazo como a las implicaciones de largo plazo.
Evaluacin de daos Desastres creados por el hombre

Desastres o situaciones de emergencia cuyas principales causas directas se identifican como acciones humanas, sean o no deliberadas. Fuera de los desastres tecnolgicos, tales circunstancias comprenden principalmente situaciones en las cuales la poblacin civil sufre accidentes, prdidas de propiedades, de servicios bsicos y de medios de sustento como resultado de guerras, conflictos civiles u otros. En muchos casos, las personas se ven forzadas a abandonar sus hogares, lo que da lugar a la formacin de congregaciones de refugiados o a grupos de personas interna o externamente desplazadas. La preparacin de estimaciones especficas, cuantificadas de los daos resultantes de un desastre y las recomendaciones pertinentes para la reparacin, reconstruccin o reemplazo de estructuras y equipos. La restauracin de las actividades econmicas (incluidas las agrcolas).
Evaluacin de riesgos (a veces anlisis del riesgo)

El proceso de determinar la naturaleza y la dimensin de las prdidas (debidas a los desastres) que pueden anticiparse en reas determinadas durante un perodo especfico de tiempo. La evaluacin del riesgo comprende un anlisis y una combinacin de datos tericos y empricos con respecto a: las probabilidades de amenazas conocidas de desastres con una fuerza e intensidad determinada que ocurren en cada rea (cartografa de desastres); y las prdidas (tanto fsicas como funcionales) que se espera resulten de cada elemento en riesgo, en cada rea, del impacto de cada desastre potencial (anlisis de la vulnerabilidad y estimacin de las prdidas esperadas).
Desastres naturales sbitos

Calamidades sbitas causadas por fenmenos naturales tales como terremotos, inundaciones, tormentas tropicales o erupciones volcnicas. Se desencadenan con poco o sin aviso y tienen un impacto adverso inmediato sobre la poblacin humana, actividades y sistemas econmicos.
Desastres tecnolgicos
Situaciones en las cuales un gran nmero de personas, propiedades, infraestructura, o actividades econmicas son directa y adversamente afectadas por accidentes industriales de gran magnitud, incidentes de contaminacin densa, accidentes nucleares, accidentes areos (sobre zonas pobladas), incendios masivos y explosiones.
Evaluacin de una amenaza

(A veces anlisis/valoracin de las amenazas) El proceso de estimar, en reas definidas, las probabilidades de que ocurran fenmenos potencialmente dainos de ciertas magnitudes y dentro de un tereminado tiempo. La evaluacin de las amenazas comprende el anlisis de los registros histricos formales e informales y de la interpretacin calificada de los mapas existentes topogrficos, geolgicos, geomorfolgicos, hidrolgicos y de uso de la tierra.
Efectos y perdidas supuestas

El supuesto nmero de prdidas de vida, personas heridas, dao a la propiedad y trastornos en los servicios esenciales y en la actividad econmica debidos al impacto de una particular amenaza natural o causada por el hombre. Incluye efectos fsico, social/funcional y econmico.
Manejo de desastres
Un trmino colectivo que abarca todos los aspectos de planificacin y respuesta a los desastres, incluidas las actividades previas y posteriores al desastre. Se refiere al control de riesgos y a las consecuencias de los desastres.
Evaluacin
(Posterior al desastre) (a veces Evaluacin de Daos y de Necesidades) El proceso de determinar el impacto de un desastre o acontecimientos en una sociedad, la necesidad de tomar medidas de emergencia inmediatas para salvar y mantener las vidas de los sobrevivientes y las posibilidades de acelerar la recuperacin y el desarrollo. La evaluacin es un proceso interdisciplinario que se emprende por fases. Comprende: inspeccionar el lugar del evento; ordenar, evaluar e interpretar la informacin recibida de diversas fuentes, sobre las prdidas directas o indirectas y sobre los efectos de corto y largo plazo. Abarca, la determinacin de no slo lo que ha sucedido y el tipo de
Mitigacin del desastre

Un trmino colectivo usado para abarcar todas las actividades que se realizan en anticipacin al acontecimiento de un potencial desastre, incluso la preparacin y medidas para la reduccin de riesgos a largo plazo. El proceso de planificacin y la implementacin de medidas para reducir los riesgos asociados con amenazas naturales conocidas o causadas por el hombre y el enfrentamiento con los desastres que realmente ocurren. Se disean estrategias y medidas especficas sobre la base de la evaluacin de los riesgos y las decisiones polticas correspondientes a los niveles de riesgo que se consideren aceptables y de los recursos
64
Mitig ation des itiga Ca tastr ophes Catastr tastrophes
GLOSARIO
asignados (por las autoridades nacionales o internas y donadores externos). Algunas instituciones y autores han utilizado el trmino mitigacin en un sentido estrecho, excluyendo la preparacin para casos de desastre. Ocasionalmente, su definicin ha incluido la respuesta posterior al desastre, siendo entonces equivalente al control de desastre de acuerdo a la definicin en este glosario.
Nota: Algunas fuentes han usado en este contexto mitigacin de desastres, mientras que otras has usado prevencin de desastres.
Riesgo
Para propsitos de ingeniera, el riesgo se describe como las prdidas esperadas (prdidas de vidas, personas lesionadas, dao a la propiedad e interrupcin en las actividades econmicas) causadas por un fenmeno particular. Riesgo es la funcin de la probabilidad de sucesos particulares y las prdidas que cada uno causa. Otros analistas utilizan el trmino para expresar la probabilidad de que ocurra un desastre y que resulte en un nivel determinado de prdidas. Se dice que un elemento social est en riesgo o es vulnerable, si se expone a amenazas de desastres conocidas y es probable que sufra efectos adversos al impacto de tales amenazas, siempre y cuando ocurran. Se describe a las comunidades, estructuras, servicios o actividades pertinentes, como elementos en riesgo.
Preparativos para casos de desastre

Medidas que aseguran la disponibilidad y habilidad de la sociedad para: a) pronosticar y tomar medidas precautorias con antelacin a una amenaza inminente (en casos donde los avisos de alarma pueden anticiparse), y b) respuesta y enfrentamiento con los efectos de un desastre por medio de la organizacin y entrega oportuna de medidas de rescate efectivas, ayuda y otro tipo de asistencia apropiada posteriores al desastre. La preparacin comprende el desarrollo y comprobacin regular de sistemas de alarma (conectados a los sistemas de difusin) y los planes para evacuacin u otras medidas a tomar durante el perodo de alerta de un desastre para minimizar el potencial de prdidas de vida y dao fsico; la educacin y entrenamiento de funcionarios y de la poblacin en peligro; el establecimiento de polticas, normas, arreglos de organizacin y planes operacionales a aplicarse seguidamente de
Vulnerabilidad
La dimensin en la cual una comunidad, estructura, servicio o rea geogrfica pude ser daada o alterada por el impacto de una amenaza particular de un desastre, debido a su naturaleza, construccin y proximidad a un terreno peligroso o a un rea propensa al desastre. Para propsitos de ingeniera, la vulnerabilidad es una funcin matemtica definida segn el grado de prdida de un elemento determinado en riesgo o conjunto de tales elementos, que se espera resulten del impacto de las amenazas de un desastre de magnitud determinada. Es especfico de un tipo especial de estructura y se expresa en una escala de 0 (sin daos) a 1 (daos totales). Para propsitos socio-econmicos ms generales y anlisis a macro nivel, la vulnerabilidad es un concepto definido en forma menos estricta. Incorpora exmenes del valor intrnseco de los elementos en cuestin y su valor funcional en su contribucin al bienestar comunal en general y a la respuesta frente a una emergencia y su recuperacin despus del desastre en particular. En muchos casos, es necesario (y suficiente) decidirse por una clasificacin calificadora en trminos de alta, mediana y baja o declaraciones explcitas respecto de las alteraciones o trastornos que pueden sufrirse.
Reconstruccin
La reconstruccin permanente o reemplazo de estructuras fsicas severamente daadas, la restauracin total de todos los servicios y de la infraestructura local y la revitalizacin de la economa (incluso agricultura). La reconstruccin debe ser totalmente integrada a los planes de desarrollo a largo plazo, tomando en cuenta los riesgos de desastres futuros y las posibilidades de reducir esos riesgos incorporando medidas de mitigacin apropiadas. Eso no implica que las estructuras y los servicios daados se restauren en su condicin o localidad anterior. Puede incluir el reemplazo de cualquier arreglo temporal establecido como parte de una respuesta a una emergencia o a una forma de rehabilitacin.
Reduccin de riesgos (largo plazo)

Medidas a largo plazo para reducir la dimensin y/o duracin de los efectos adversos posteriores, sobre una sociedad en riesgo, de un desastre inevitable o que no se puede impedir, reduciendo la vulnerabilidad de su poblacin, estructuras, servicios y actividades econmicas al impacto de amenazas conocidas de desastres. Las medidas tpicas de reduccin incluyen: mejoramiento en los niveles de la construccin, la divisin zonal de las reas propensas a las inundaciones y la planificacin del uso de la tierra, diversificacin de cultivos y la distribucin de rompevientos. Las medidas son, a menudo, sub-divididas en estructurales y no estructurales, activas y pasivas.
65

Entrenamiento para El Manejo de Desastres

Cargado por

Información del documento

Título original

Derechos de autor

Formatos disponibles

Compartir este documento

Compartir o incrustar documentos

Opciones para compartir

¿Le pareció útil este documento?

¿Este contenido es inapropiado?

Copyright:

Formatos disponibles

Entrenamiento para El Manejo de Desastres

Cargado por

Copyright:

Formatos disponibles

1a.

Programa de Entrenamiento para el Manejo de Desastres

Programa de Entrenamiento para el Manejo de Desastres

Mitig acin de desastr es Mitigacin desastres

INTR ODUCCIN INTRODUCCIN

Reorganizacin de las Naciones Unidas y el Programa de Entrenamiento para el Manejo de Desastres

Mitig acin de desastr es Mitigacin desastres

Mitigacin de desastr es desastres

Visin general de este mdulo

Mitig acin de desastr es Mitigacin desastres

La revolucin sanitaria: un paradigma para la mitigacin de desastres

Mitig acin de desastr es Mitigacin desastres

INTR ODUCCIN A INTRODUCCIN LOS CONCEPT OS CONCEPTOS DE MITIGA CIN MITIGACIN

Los desastres son en la mayora un problema del desarrollo.

Mitig acin de desastr es Mitigacin desastres

Conozca a su enemigo: las amenazas y sus efectos

Cmo se puede salvar vidas y reducir los trastornos econmicos

INTR ODUCCIN A INTRODUCCIN LOS CONCEPT OS CONCEPTOS DE MITIGA CIN MITIGACIN

Enfoque de la mitigacin en su punto ms efectivo

Mitig acin de desastr es Mitigacin desastres

RESPUESTA (de la pgina 17)

INTR ODUCCIN A INTRODUCCIN LOS CONCEPT OS CONCEPTOS DE MITIGA CIN MITIGACIN

P. Qu factores deben conocerse con el fin de determinar las reas

Amenazas especficas y mitigacin

Amenazas de inundaciones y crecidas aguas

Mitig acin de desastr es Mitigacin desastres

Elementos en mayor riesgo

Estrategias principales de mitigacin

Evaluacin de la amenaza y tcnicas de cartografa

Potencial para reducir la amenaza

Elementos en mayor riesgo

Principales estrategias de mitigacin

Evaluacin de la amenaza y tcnicas de cartografa

Potencial para reducir la amenaza

Mitig acin de desastr es Mitigacin desastres

Potencial para reducir la amenaza

Elementos en mayor riesgo

Estrategias principales de mitigacin Causas

Evaluacin de la amenaza y tcnicas de cartografa

Potencial para reducir la amenaza

Elementos en mayor riesgo

Estrategias principales de mitigacin

Evaluacin de la amenaza y tcnicas de cartografa

Mitig acin de desastr es Mitigacin desastres

Elementos en mayor riesgo

Estrategias principales de mitigacin Causas

Evaluacin de la amenaza y tcnicas de cartografa

Potencial para reducir la amenaza

Elementos en mayor riesgo

Estrategias principales de mitigacin

Potencial para reducir el riesgo

Mitig acin de desastr es Mitigacin desastres

Elementos en mayor riesgo

Estrategias principales de mitigacin

Evaluacin de la amenaza y tcnicas de cartografa

Potencial para reducir la amenaza

INTR ODUCCIN A INTRODUCCIN LOS CONCEPT OS CONCEPTOS DE MITIGA CIN MITIGACIN

Introduccin a los conceptos de mitigacin

Mitig acin de desastr es Mitigacin desastres

Reduccin de la amenaza versus reduccin de la vulnerabilidad

Mitig acin de desastr es Mitigacin desastres

ACTIONS VISANT ATTNUER LE RISQ UE RISQUE

Medios, facultades y presupuesto