SEGUNDO PANEL: EDUCACIN Y MODELO DE DESARROLLO1 Jos Luis Coraggio Introduccin: el peso del Banco Mundial en la poltica educativa

Me gustara aclarar, antes que nada, que en esta discusin habr una extensa referencia al Banco Mundial y quiero decir por qu. El Banco est jugando un papel hegemnico en el rediseo de las polticas educativas en Amrica Latina. Esto creo que no tiene que ver con la claridad o poder de conviccin de sus ideas, sino con su poder econmico. Sin emabrgo, ese poder no se deriva del peso de sus prstamos para la educacin, puesto que presta a tasas variables, cercanas a las del mercado y lo que presta es mnimo: menos del 1% del gasto pblico en el sector. Sin embargo, es el principal agente externo que presta recursos frescos para invertir en nuevos programas de educacin. Como en otros sectores, es la inversin y no la reestructuracin del gasto corriente la que inicia las innovaciones. Y ese financiamiento viene acompaado de asesora, de propuestas sobre como reformar el sistema educativo. Por qu se atiende a sus recomendaciones? Una razn fundamental es que sus prstamos se dan en el contexto de los Programas de Ajuste Estructural. Junto con el Fondo Monetario Internacional, es uno de los agentes principales de la poltica de ajuste a las nuevas reglas del juego del mercado global. Su fuerza reside en el bloqueo que puede hacer del acceso a los mercados de capitales si las polticas de los gobiernos - econmicas, financieras, sociales- no son consideradas adecuadas. Ello le da una enorme influencia ante pases ya sobreexpuestos por su deuda externa y requeridos de ingresos de divisas para pagar intereses y mantener sus vulnerables balances externos. Esta situacin es de hecho aceptada por las agencias de las Naciones Unidas que tienden a aliarse con el Banco Mundial para poder entrar eficazmente con sus propias propuestas y programas para los gobiernos. Un dato ms que es importante tener presente: el Banco Mundial no est conformado slo por funcionarios y tcnicos. Su tecnocracia depende a su vez de los gobiernos donantes y, entre stos, el principal es el de los Estados Unidos de Norteamrica. En este momento, por ejemplo, en el Tesoro Norteamericano se est discutiendo si se traspasa lo que es ayuda externa (canalizada a travs de agencias como la AID) al rubro de inversin en organismos multilaterales, en tanto se ha calculado que cada dlar invertido en un organismo multilateral no
Ponencia presentada en el Seminario: Seminario internacional sobre Polticas Educativas en Amrica Latina, organizado por el Consejo de Educacin de Adultos de Amrica latina (CEAAL) y el Programa interdisciplinario de Investigaciones en Educacin (PIIE); en Santiago de Chile, 5-6 Diciembre, 1994.Publicado en: Polticas educativas en Amrica Latina, TAREA-CEAAL, Lima, 1995.
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slo es recuperable y genera intereses, sino que significa una influencia muy superior en relacin con la ayuda directa (salvo que sean asuntos militares o cuestiones similares). Una estimacin a partir de los informes del mismo Banco nos revela que cada dlar que el gobierno Norteamericano invierte en el Banco Mundial, influye sobre la inversin de 1000 dlares de los gobiernos a los que se presta: esta palanca multiplica la fuerza de las ideas sobre lo que deben hacer otros gobiernos en mil veces, y adems es un fondo recuperable! Esto no significa que cada funcionario del Banco Mundial sea un agente al servicio de una confabulacin imperial que determina las polticas de nuestros gobiernos unilateralmente. El Banco tiene una dinmica parcialmente autnoma con contradicciones internas, e incluye entre su personal tcnico gente genuinamente interesada en el desarrollo y crtica de ciertos lineamientos del Banco, con algn margen de maniobra en la negociacin de cada proyecto. Pero los sujetos-agentes estn insertos en una estructura muy difcil de cambiar cuya eficacia, por ltimo, se remite a objetivos que no son slo, ni tal vez principalmente, los de los pases prestatarios. Un aspecto que debe preocuparnos, cuando se concentra tanto poder, es cmo es ejercido ese poder, sobre todo si no debe legitimarse por mecanismos democrticos. En este caso debe preocuparnos especialmente todo signo de irresponsabilidad en el diseo de propuestas que se lanzan en un contexto que favorece que sean asumidas masiva e irreflexivamente a nivel mundial. De qu servir que se nos diga, dentro de diez aos: "hemos aprendido, en realidad haba errores en nuestras propuestas, aqu tienen otras propuestas novedosas", como ocurri con la moda de los proyectos hdricos de uso mltiple, o con tantos elefantes blancos financiados a lo largo y ancho de nuestro continente? Ahora no se trata de invertir en cemento para escuelas, nos dice el Banco, sino de cambiar las relaciones educativas, no se trata de construir edificios sino de construir nuevas instituciones. Pues tanto mayor es la responsabilidad cuando se asume la tarea de hacer ingeniera institucional (algo usualmente considerado privativo de la soberana de cada pueblo y cultura) como si el mundo fuera homogneo. Esta es una crtica tica, si ustedes quieren, dirigida a una estructura ms que una crtica generalizada a personas, porque me consta que dentro de la institucin, en particular dentro del rea de polticas sociales, hay mucha gente crtica. Pero al momento de asignar responsabilidades es fundamental no recaer en la visin que ve en el determinismo externo la nica o la principal fuente de los problemas. Para que tenga sentido buscar alternativas mejores en seminarios como ste, es necesario atribuir una parte significativa de la responsabilidad a los actores nacionales. Pues aunque se observa esa tendencia a asumir las lneas que el Banco Mundial propone, la poltica educativa resultante del encuentro con las Agencias Internacionales depende tambin de la contraparte nacional, de la existencia o no de un proyecto educativo autctono, de la vulnerabilidad econmica del gobierno, de la

existencia de una esfera pblica en que se discutan la estrategia educativa, y del papel que en ella jueguen los intelectuales, los agentes de la educacin, las organizaciones sociales y polticas, las ONG. Es fundamental afirmar que existe un espacio de influencia interna sobre el diseo de las polticas sociales, so pena de quedar condenados a la limitada tarea de hacer interpretaciones o a lo sumo contribuir a matizar a nivel local algo ya fuertemente determinado a nivel global. Y tanto porque los gobiernos siguen siendo la principal forma de representacin nacional en los espacios internacionales como por el papel directo que ellos juegan en las negociaciones de programas nacionales, es fundamental complicarse con el discurso pblico nacional, sin perder de vista los procesos globales sobre los cuales es difcil influir directamente, aunque algunos movimientos (como el ecologista o el feminista) estn mostrando que incluso esta va no est totalmente cerrada. Como he planteado en otros trabajos realizados en el CEAAL, las polticas educativas deben ser discutidas y planteadas en el contexto de una estrategia ms amplia, cuyo ncleo econmico es crtico. De ah la relevancia de la vinculacin entre modelo educativo y modelo de desarrollo. Y aqu vamos a encontrar que la fuerza del Banco Mundial se deriva tambin de que su modelo econmico es hoy hegemnico, o al menos un punto de referencia obligado para justificar las polticas econmicas de nuestros pases. Una vez adoptada su concepcin de la estrategia econmica correcta, su propuesta de poltica educativa parece la nica posible. Lo que nos lleva a preguntarnos si ser posible discutir esas polticas educativas desde una perspectiva sectorial, sin cuestionar el modelo econmico subyacente, o si podremos plantear alternativas educativas sin vincularlas con una propuesta econmica tambin alternativa. Es en el marco de esta discusin que tratar de presentar la cuestin sobre educacin y modelos de desarrollo. Nos encontramos con tres propuestas que tienen pertinencia para la discusin de hoy. Una es la del modelo econmico de libre mercado basado en la teora econmica neoclsica. Otra es la de propuesta de desarrollo humano. Y la tercera es la que estn planteando CEPAL/OREALC. Sern presentadas muy brevemente, y en su cuestionamiento estarn sugeridas lneas para plantear otras vas alternativas. Necesariamente, por su peso actual, deber concentrarme en la propuesta del Banco Mundial. El modelo neoclsico de crecimiento y la poltica educativa Un economista que lee directamente las propuestas educativas del Banco Mundial puede advertir, entre lneas, una concepcin econmica, en particular la de la teora econmica neoclsica, as como sus metodologas afines para disear polticas. Lo que puede no saber, dado que las propuestas educativas se presentan como respuesta contempornea a la indita problemtica actual, es que esa lnea de pensamiento sobre la educacin estuvo presente en el Banco desde los aos 70, en que apareca como un llamado de atencin, dirigido a

quienes se centraban en el anlisis de los determinantes socioeconmicos externos, de que haba que considerar y actuar sobre lo que ocurra en el interior del aula. Es ms, en esa poca estaban planteadas prcticamente todas las recetas que hoy se presentan como respuesta especfica a la crisis del sistema educativo. En la documentacin de esa poca expresamente se explicita que esas propuestas fueron construidas usando el modelo microeconmico neoclsico que no habr tiempo para explicar aqu. Lo que debe preocuparnos es que ese modelo tiene una serie de vicios intrnsecos, conocidos desde hace varias dcadas, que van a incidir sobre la validez de las propuestas que se estn haciendo. Es ms, es posible que se pueda llegar, usando el mismo modelo, a conclusiones diversas (por ejemplo, en lo relativo a la prioridad otorgada a la educacin primaria vs. la secundaria, la informal y no formal o la superior) si se aplican las metodologas de manera rigurosa, es decir, no buscando construir ejemplo favorables sino poniendo las hiptesis realmente a prueba. Dudas sobre la cientificidad de esas propuestas estn registradas, por ejemplo, en un documento del mismo Banco Mundial del ao 1993 -firmado, entre otros, por un Vicepresidente del Banco- que sostiene que las evidencias empricas usadas para apoyarlas no son confiables, no son concluyentes. En otras palabras, estaramos recibiendo reglas de accin eficaz y eficiente para reformar nuestros sistemas educativos que estn basadas en teoras cuestionadas an cuando esa misma teora ha producido evidencia no concluyente, si es que no negativa. Esto en parte puede explicarse por una coyuntura global en que la teora econmica neoclsica es parte de la ideologa neoliberal y neoconservadora dominante. No es que la hegemona intelectual de las teoras neoclsicas sustenta las nuevas estructuras de poder, sino que las nuevas correlaciones de poder dan vigencia a esta ideologa. El modelo econmico neoclsico es un modelo que, bsicamente, trata de explicar las variaciones en el ingreso nacional usando lo que llama una funcin de produccin. Plantea una ecuacin en la que el incremento del ingreso depende de la acumulacin de capital, de las variaciones en el factor trabajo y de un factor que han llamado "capital humano" - conocimiento, destrezas, ciencia, etc.- que aparece como separable de lo que es el desgaste de la energa humana. Este modelo, que es muy viejo - y que, dicho en documentos del Banco Mundial, no ha podido explicar las variaciones en el ingreso nacional en los ltimos 30 aos, o sea que ha fracasado como teora- es aplicado para dar respuesta al modelo educativo. Por lo pronto, de ese modelo se deriva que la educacin es una de las vas para el desarrollo, porque el gasto en educacin equivale a invertir en capital humano y eso genera un incremento en el ingreso. As, el Banco ha reconocido que durante dcadas se concentr errneamente en la inversin en infraestructura, hasta advertir que la educacin era a la vez un

sector de alta productividad y una inversin complementaria de las obras de infraestructura. Cmo se traducen estos enfoques en el interior del modelo educativo? Se limitan a dar prioridad a la inversin en educacin pero dejan librado a los educadores el determinar cmo organizar el sistema educativo y el proceso de enseanza-aprendizaje? Aqu aparece el sesgo economicista: todas estas cuestiones van a ser respondidas con la misma teora y metodologa, haciendo una identificacin (que es ms que una analoga) entre sistema educativo y sistema de mercado, entre escuela y empresa. La propuesta para el sistema educativo es dejar la actividad educativa librada al mercado y a la competencia, a la interaccin entre demandantes y oferentes de servicios educativos, como mecanismo para resolver el problema de cunta educacin y en qu niveles y ramas hace falta. Ese es el principio bsico, la filosofa subyacente en el modelo neoclsico. El problema es que esa teora es una teora normativa. La realidad no es as, hay problemas graves evidentes de funcionamiento del "mercado" educativo. Entonces, adems de la privatizacin y la desregulacin, muchas propuestas de poltica van a orientarse a rectificar el funcionamiento real de la sociedad y de la economa para que se parezca al modelo de competencia perfecta. Dado que ste es uno de los casos en que el mercado no puede dar respuestas adecuadas, el modelo admite la centralidad de la intervencin estatal en educacin, provisto que la ausencia de competencia sea compensada por una reforma del sistema educativo que acerque los mecanismos de asignacin pblica de recursos a los propios del mercado, para asegurar la eficiencia del sistema. En esta lnea van las recomendaciones de minimizar la gratuidad, recuperando los costos siempre que sea posible, haciendo pagar por la educacin a quin la recibe (prstamos a los estudiantes, aranceles, contribucin de recursos por parte de la comunidad beneficiada, etc.). Cuando, por razones polticas, no es posible pasar a un sistema arancelado, se admite que otras fuentes de ingresos genuinos compensen por la artificialidad de los precios subsidiados, como la venta de servicios de la universidad a la empresa privada. En los casos en que estas alternativas son insuficientes y es necesario invertir recursos pblicos no recuperables, se debe focalizar con precisin para evitar subsidiar a quien no lo necesita. Por ejemplo, dando becas a estudiantes con capacidad para aprender y sin recursos actuales o previstos para pagar o devolver crditos. Pero incluso esto debe hacerse, hasta donde sea posible, mediante mecanismos de mercado: as, en vez de dar becas en determinados colegios subsidiados, se dan cupones a los estudiantes para que paguen su matrcula de mercado en el colegio que prefieran, de modo que los colegios compitan entre s por el mercado de alumnos. Igualmente, si se van a dar recursos pblicos a las universidades, tendrn que competir en un quasimercado. Habr un organismo que las evale y que diga cules son las que son

ms eficientes. Y lo mismo suceder a nivel de carreras y as sucesivamente. Esto ya lo estamos encontrando y va a seguir apareciendo. Por su naturaleza de inversin de largo plazo, la oferta educativa no puede ser determinada de manera ptima mediante el juego de demanda y oferta en el mercado de servicios educativos. Debe ser programada anticipando la demanda futura de recursos humanos, por parte del Estado, del autoempleo y, sobre todo, de la empresa privada capitalista. Esto, que en el pasado se haca (con resultados variables) mediante la proyeccin del crecimiento de las diversas actividades productivas y la estimacin de sus requerimientos de recursos humanos, hoy no puede hacerse de igual manera dado que no existe un sistema de programacin del desarrollo nacional a largo plazo. Para este modelo de crecimiento ser el mercado mundial -en interaccin con las condiciones localesel que definir qu actividades econmicas y qu tecnologas se desarrollarn en cada pas. Y esto, en un momento de cambio epocal en mercados, tecnologas y modos de desarrollo, es difcil de predecir con los viejos modelos. Esta incertidumbre respecto al curso del desarrollo econmico, unida a la anticipacin de que una caracterstica del nuevo modo de desarrollo ("informacional", por contraposicin con el industrial que prim en las dcadas pasadas) ser la demanda de fuerza de trabajo flexible, fcilmente reciclable, tanto a nivel individual como macrosocial, genera la idea de que lo menos arriesgado es invertir en educacin bsica. Lo de bsica apela tanto a su posicin lgica en la base del conocimiento (lecto-escritura, matemticas, resolucin de problemas) como a su identificacin con los primeros aos de educacin en los cuales no hay que definir an orientaciones ms especficas. Otro elemento de estas polticas es que se supone que el sector privado pasar a jugar un papel fundamental en determinar la demanda. No pueden ser unos funcionarios de un ministerio los que determinen para dnde tiene que ir la educacin. Tiene que ser el mercado. Y esto se basa en la apreciacin, bastante correcta, de que la educacin - sobretodo la universitaria- se autonomiz de las necesidades reales de la economa y se quiere restablecer su articulacin con la demanda del mercado. (Esto est muy presente en los documentos de la CEPAL tambin.) Pero no estamos hablando de una hiptesis plausible que merece ser puesta aprueba. Ya est demostrado emprica y tericamente que el mercado no funciona como dice esa teora econmica. Se piensa, por ejemplo, que si el sector privado est dispuesto a invertir en la capacitacin de determinados recursos humanos es porque los necesita. Entonces se sostiene que en vez de que el Estado invierta - que no lo hace por su propia necesidad, sino por una decisin arbitraria - sea el mercado y el empresario quien decida hacerlo. Pero resulta que no slo ya no hay esclavitud, sino que el grado de permanencia en las relaciones laborales que caracterizaba al modelo industrial se ha reducido considerablemente. En consecuencia los empresarios que invierten en la capacitacin de sus trabajadores no pueden

asegurarse de que seguirn trabajando con ellos, lo que hace que su inversin sea muy reticente, en general puntual y cortoplacista. Aqu habr que matizar tambin las cosas, porque siempre pueden exitir fracciones de empresarios que vean su futuro logado al desarrollo general de la economa y la educacin nacional. Con ese mismo modelo se llega a la conclusin de que la mejor inversin, si los recursos son escasos, es invertir en la escuela primaria. Por qu? Han estimado -por medio de regresiones estadsticas histricas, esas mismas de cuya confiabilidad se duda-, que el aumento del ingreso percibido por una persona analfabeta en cuya educacin se invierte determinada suma, es proporcionalmente mayor que el que percibira un graduado en cuya educacin adicional se invirtiera igual cantidad. Por todo lo cual rendira ms socialmente invertir en educacin primaria que en secundaria y superior. Aqu, la ventaja "social" coincidira con la ventaja de los sectores ms carenciados. Esto conlleva una falacia evidente: en un mundo en el cual apenas un tercio de la poblacin va a poder integrarse al mercado formal de trabajo, se pueden formar personas hoy da, pero cuando efectivamente ingresen al mercado de manera masiva, van a competir entre s bajando los salarios. En otras palabras, para poder hacer efectivo ese mayor beneficio privado y social (suponiendo que fuera efectivamente superior) se requiere un desarrollo que a la vez exige invertir en otros niveles de la educacin y en otros sectores, de modo que se garantice un crecimiento adecuado de la demanda de trabajo. Cierto es que puede aumentar la productividad de los que consigan trabajo, pero van a estar compitiendo entre s y el salario de los que logren emplearse ser ms resultado de un proceso de negociacin en condiciones desfavorables que de su productividad. Pero esto no es considerado en la propuesta. Aparentemente se apela al sentido comn segn el cual necesariamente quien tenga mejor educacin, tendr ms oportunidades. Hay una falacia de composicin de lo macro a partir de lo micro, que es bien conocida para los que han hecho un anlisis de la teora econmica. Yendo ahora al proceso de enseanza-aprendizaje, la escuela es vista como empresa que ensambla y organiza factores de la educacin y produce recursos humanos con un cierto nivel de aprendizaje. Y se pretende que lo haga al mnimo costo posible. Para definir polticas, se realiza un anlisis de los insumos escolares y sus costos y se relacionan sus variaciones con las variaciones del aprendizaje logrado dentro de un dado universo de escuelas. Mediante mtodos estadsticos se asocian las variaciones en el aprendizaje medido mediante tests universales (el equivalente al supuesto de un producto homogneo) con la presencia o ausencia de libros de texto, con el hecho de que el profesor sea capacitado mientras ensea o antes de iniciarse como docente, con el nmero de alumnos por clase, con el salario de los docentes, con la provisin de desayuno o almuerzo escolar, etc. etc. Se estiman los costos de esos "insumos" y se obtienen relaciones de costo-efectividad respecto al objetivo

del aprendizaje. Se llega as a ciertas conclusiones que, entre otras cosas por las limitaciones conocidas del mtodo, deberan ser tomadas como meras hiptesis, como que, habiendo recursos escasos, es mejor invertir en textos y no en salarios o en capacitacin a largo plazo de maestros, o bien en financiar desayunos escolares y no en modificar las condiciones que hacen que ese chico llegue hambriento a la escuela, que es costo-eficiente duplicar el nmero de alumnos por aula y maestro, etc. etc. Es evidente que algunas de estas propuestas son hoy muy bienvenidas desde la perspectiva de la eficiencia mxima del gasto pblico que, por otro lado, se quiere reducir al mximo como parte de las polticas de ajuste. Todo esto va indicando los dbiles fundamentos de estas propuestas, no tanto por la cantidad de supuestos falsos en que se basan los modelos sino porque las polticas reales que se justifican con aquellos no resisten la prueba dura de la confrontacin sistemtica con los efectos reales que generan. Esto no quiere decir que algunas de las recomendaciones no sean intuitivamente aceptables y hasta buenas en algunas circunstancias, pero por lo pronto debemos convencernos de que hay que considerarlas en un pie de igualdad con otras propuestas que podamos hacer y que no tienen ese manto de modelos economtricos que las hace aparecer como producto de "la ciencia". Si vamos a dialogar, dialoguemos sabiendo qu valor tienen las cosas que cada uno aporta al dilogo. Todo esto se enrarece, adems, porque el Banco Mundial hoy dice que su objetivo no es el desarrollo, sino reducir la pobreza en el mundo, es decir, la gran poltica compensatoria a nivel mundial. Y desde ese punto de vista, su principal propuesta es que usemos lo ms eficientemente posible los recursos pblicos de poltica social, focalizndolos en los sectores de extrema pobreza. Como hemos indicado en otros trabajos, de la manera que se implementa, esto no afecta al sector de mayor concentracin de la riqueza, sino a los sectores medios urbanos. Incluso en los documentos del Banco Mundial se dice con total claridad que la pobreza relativa se reduce bajando los ingresos de los sectores medios. Esto es particularmente grave en el caso del sector educacin por sus consecuencias sobre las expectativas de mejora social ligadas al estilo de desarrollo. Ese objetivo social declarado por el Banco vendra a consolidar la propuesta de concentrar recursos en la escuela primaria. Porque para los sectores de pobreza extrema su problema no es si pueden entrar a la universidad, sino si pueden entrar al sistema escolar desde el primer escaln y tener una educacin bsica eficaz. Por lo tanto, invertir en la escuela primaria aparece como congruente con aliviar la pobreza en el mundo. An en los pases donde hay un 95% de acceso al sistema escolar, se reafirma la prioridad porque el sistema todava es ineficiente (alta repeticin y desercin), sin advertir la relacin dialctica entre extensin y calidad cuando se extiende un sistema educativo en un contexto de marginacin cultural y exclusin econmica. Por lo

que pretender resolver el problema de la calidad como si fuera un problema intra-aula, a travs del cambio en la mezcla de insumos educativos, sin encarar de manera integral los problemas del contexto social que inciden en los rendimientos del sistema escolar (niveles de aprendizaje efectivo), es una estrategia mal planteada. En todo caso, vemos que el papel del Estado en esta propuesta es importante. Obviamente, el Estado no puede desaparecer totalmente, en tanto el Banco es un organismo que presta a gobiernos. Pero, adems, uno de los preceptos de esta teora es que cuando el mercado no funciona, por alguna peculiaridad del bien o servicio de que se trate, el Estado tiene que intervenir para hacer que se logre el mismo resultado que el mercado producira si funcionara bien. Y el campo de la educacin es uno en el que, como vimos, el mercado no funciona bien y se requiere no slo la regulacin sino la educacin pblica. Aunque partimos de la hiptesis de que no hay una confabulacin contra los pases en desarrollo y que en todo caso se trata de errores, llama la atencin que el discurso oficial del Banco est plagado de dobles estndares (algo que advierten muchos funcionarios del mismo Banco). Por ejemplo, los estudios de los pases desarrollados muestran que la educacin por s sola no resuelve la pobreza; o que la inversin en educacin solamente contribuye a reducir la pobreza en un contexto de crecimiento con polticas redistributivas del ingreso, pero que cuando hay un contexto, incluso de crecimiento, con polticas y efectos redistributivos negativos, la educacin por s sola no reduce la pobreza. Los doble estndares se advierten tambin en la propia lectura que, desde la educacin, se hace del milagro del Este Asitico. Esto hace referencia a 8 economas que han crecido de manera sostenida entre 1965 y 1990: Japn, los cuatro tigres (Hong Kong, la repblica de Corea, Singapore y Taiwan), y tres NICs (pases de reciente industrializacin del Sud Asia: Indonesia, Malasia y Tailandia. Uno de los factores que se asocian causalmente con tales resultados es que enfocaron el gasto educativo en los niveles ms bajos, proveyendo primero educacin primaria universal, aumentando luego la oferta de educacin secundaria y dedicando recursos pblicos limitados a la educacin postsecundaria enfocada en habilidades tcnicas o bien importando servicios educativos en disciplinas sofisticadas. Como resultado, lograron una amplia base de capital humano orientado tcnicamente, apto para el desarrollo econmico rpido. Este antecedente es citado como fundamento emprico de las polticas educativas centradas en el desplazamiento de recursos de la enseanza superior preexistente a la bsica, as como centrar las carreras en los mdulos tcnicos. Seguir esta lnea en Latino Amrica significara destruir algo ya existente, y no tener en cuenta que la extensin ya alcanzada de la escuela primaria es de las ms altas del mundo. Por el contrario, se podra decir que la

enseanza secundaria debe ser enfatizada porque all est (o no) la juventud que entrar al mercado de trabajo en los prximos aos. O plantear que hay que reorganizar y revitalizar la enseanza superior y la investigacin, fomentando cuando es necesario sistemas regionales para lograr economas de escala y externas imprescindibles en la competencia internacional. Otra lectura del informe sobre el milagro Asitico permite percibir que, ms all de sus limitaciones, al aplicar el modelo neoclsico al diseo de una poltica sectorial de educacin, no se resaltan con igual fuerza otras relaciones que ese modelo alcanza a sealar. As, en dicho informe se llega a la conclusin de que las mediciones de la elasticidad-ingreso de la tasa de escolaridad (0.31 al nivel primario y 0.43 al secundario) implican que una redistribucin ms igualitaria del ingreso tendra un efecto inducido positivo muy importante en la extensin de la matrcula escolar. (Se afirma que si Brasil tuviera una distribucin del ingreso como la de Malasia, la matrcula aumentara en promedio un 33% y en el grupo de nios pobres aumentara un 80%). Pero no encontramos un nfasis en la necesidad de una poltica econmica que redistribuya positivamente el ingreso (algo que dentro de la poltica educativa se limita a evitar dar subsidios a los sectores que pueden pagar). La cuestin del contexto socioeconmico tiene adems repercusiones en la eficiencia interna y externa del sistema escolar. Para que la poltica educativa cumpla eficientemente sus objetivos, las capacidades adquiridas deben poder ser ejercidas en un contexto de desarrollo social y econmico y haber expectativas positivas en tal sentido durante el proceso educativo. Esto plantea otros requerimientos que el mismo caso asitico parece indicar (pero que se olvidan al plantear la poltica educativa como una poltica sectorial). Ellos son, entre otros: I. La fortaleza de las instituciones estatales y el ambiente de cooperacin entre ellas y las del sector privado, que hizo que las intervenciones estatales pudieran ser eficaces y trascendieran las coyunturas electorales, algo distante de la realidad latinoamericana. La legitimidad del Estado se bas en la combinacin de la unidad nacional ante amenazas externas y la institucionalizacin (no slo discurso) de un crecimiento compartido por todos los sectores. A la vez, se limit la capacidad de intereses especiales corporativos o polticos para influir sobre la tecnocracia econmica, posibilitando su relativo aislamiento, a la vez que promoviendo su calidad tcnica (pagos competitivos con los del sector privado, meritocracia, competencia antes que favoritismo en el acceso a los cargos) II. Esas sociedades recurrieron al capitalismo de Estado, a mecanismos de ahorro obligatorio y a mecanismos de socializacin del riesgo III. Un alto grado de igualdad en la distribucin del ingreso (el informe del Banco dice expresamente: una brecha menor en la distribucin del ingreso contribuye a la estabilidad social general, mejorando as el medio ambiente para el crecimiento, y se resalta el contraste con Amrica Latina. Se apel a la

redistribucin de la tierra y el crdito, as como a la satisfaccin pblica de las necesidades de vivienda. Se enfatiz efectivamente el apoyo a la pequea y mediana empresa. IV. Un alto nivel de imposicin fiscal y altas tasas de inters para el consumo suntuario V. Direccin del crdito hacia ramas de exportacin, garanta estatal de los crditos o incluso garanta de la viabilidad financiera de los proyectos promovidos VI. Menor vulnerabilidad de los gobiernos a las demandas de los sindicatos para imponer un salario mnimo (algo que ahora estar en buena medida garantizado en Amrica Latina con la flexibilizacin del mercado laboral) VII. En algunos casos se combin la promocin de las exportaciones con proteccin del mercado interno VIII. Hubo un control de la inflacin a tasas moderadas El informe mismo plantea la duda de si los enfoques de estos pases pueden repetirse con xito en los 90s. Destacan que sera ya imposible cerrar el mercado financiero, que es ahora global, sin provocar fugas de capitales. Tampoco ve como viables las polticas proteccionistas del mercado interno cuando el nuevo acuerdo de comercio supone que seran vistas como una contravencin y castigadas por la comunidad internacional. Del mismo modo, da como imposible el desarrollo de capacidades institucionales capaces de dirigir las polticas de manera precisa, por lo que advoca por polticas macroeconmicas generales pero desalienta intervenciones sectoriales. Por ello mismo, llama la atencin que se plantee con tanta fuerza repetir el camino de inversin en la educacin primaria (que traducido al caso latinoamericano no significa invertir ms sino pasar recursos de niveles superiores a inferiores, incrementando as el gasto por alumno y la extensin de la educacin primaria, pero tambin generando serios problemas polticos en sociedades con alto nivel de urbanizacin, clases medias y expectativas de mejoramiento personal histricamente asociadas a la educacin media y superior). A la vez, no se propone una reforma radical equivalente, que funde una base inicial de distribucin ms igualitaria del ingreso y sus fuentes, o la proteccin de productos de consumo local en mercados segmentados, o el fortalecimiento de las capacidades estatales centrales en lugar de su debilitamiento, o la reforma cultural que significa establecer otra relacin entre el servicio pblico y la poblacin servida. Tampoco se entiende por qu se ignora un factor fundamental que determina la incapacidad del estado latinoamericano para plantear alternativas ajustadas a las posibilidades locales: la corrupcin (monetaria y de valores) de una clase poltica mercantilizada, en el sentido de que comparte con el mercado la mxima de que la bsqueda del mximo beneficio (poder) privado conduce al mximo beneficio (poder, soberana) social.

Si se estn proponiendo reformas que slo una perspectiva voluntarista de ingeniera social puede plantearse por qu no se plantea una reforma equivalente al sistema poltico y al sistema de propiedad? Ms all de hiptesis relativas al efecto de la ideologa impidiendo ver estas posibilidades, cabe pensar que estas instituciones estn censuradas para plantear estas cuestiones. Pero entonces, nuevamente, la responsabilidad pasa del lado de los gobiernos nacionales y de sus clases polticas e intelectuales, pero sobre todo de quienes vienen ejerciendo un poder cupular, apelando apenas a la legitimacin por la va de elecciones. La propuesta de Desarrollo Humano Respecto de la propuesta de desarrollo humano es posible decir que, siendo muy dbil tericamente, tiene una gran fuerza tica. Hasta ahora, su ncleo bsico es una ecuacin que define el ndice de desarrollo humano como una funcin de ciertos indicadores sociales -aos de escolaridad, tasa de alfabetismo, esperanza de vida, acceso a agua, etc.- y del nivel de ingresos. Esa ecuacin y la estimacin de sus parmetros aplica, de hecho, una serie de supuestos tomados de la teora neoclsica, como el de la utilidad marginal del dinero (un dlar adicional produce ms satisfaccin cuando ms bajo el nivel previo de ingreso). Usando las mismas estadsticas oficiales se construye un ndice con el cual se empieza a juzgar a los pases en el mundo (como antes se haca con la tasa de crecimiento del Producto Bruto). Se muestra, entre otras cosas, que hay pases que tienen niveles de ingreso alto pero un relativamente bajo nivel de desarrollo humano. Estas constataciones van consolidando una tesis de esta propuesta: se ha avanzado en el desarrollo humano a pesar de la crisis econmica y, es ms, se podra seguir avanzando en l an cuando no se retome el ritmo de crecimiento econmico generalizado a escala mundial que caracteriz al modelo industrial. Con todas sus limitaciones, este enfoque trae consideraciones importantes a la discusin, a la vez que abre un espacio de legitimidad internacional para discutir cuestiones que, desde la perspectiva del economicismo neoclsico, son vedadas por su naturaleza "poltica". Adems, est claro que la propuesta filosfica del desarrollo humano est contrapuesta a las polticas econmicas que propugnan el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional. Esta propuesta, que se manifiesta sobre todo en los acuerdos de Jomtien (Educacin para todos, propiciada por UNICEF, UNESCO, el PNUD y el Banco Mundial) afirma que hay que invertir directamente en la gente. Como hemos mostrado en otros trabajos, ese marco permite prcticamente cobijar cualquier poltica radical y progresista. De hecho, es extraordinario lo que all se plantea por venir de organismos que dependen de los gobiernos existentes. Entonces el problema no es en este caso tanto la propuesta como su prctica, qu es lo que realmente se est haciendo. Y aqu nos encontramos con que incluso una

agencia como UNICEF termina siguiendo al Banco Mundial en sus prioridades. En efecto, salvo que defiende mucho ms la educacin inicial, UNICEF ha decidido dar prioridad a la escuela primaria formal por sobre la educacin no formal, entre otras cosas porque para cumplir metas visibles en los indicadores de educacin y mostrar eficacia es ms fcil centrarse en el acceso al sistema educativo formal. Qu modelo de desarrollo plantea la propuesta de desarrollo humano, que no tiene ninguna propuesta econmica, salvo de tipo redistributivo (hacia las regiones y sectores de mxima pobreza)? El desarrollo humano se alcanza con polticas sociales. Con mayor salud, con mayor educacin es posible mejorar el ingreso. O bien, al proveer esos servicios se est directamente distribuyendo ms igualitariamente los satisfactores de necesidades bsicas. La propuesta neoclsica ve a la produccin como cuestin central, o sea, si no hay una transformacin en la funcin de produccin, no se logra el desarrollo. Desde ese punto de vista, hay una dimensin en ese modelo que aqu se desplaza hacia la esfera de la satisfaccin inmediata de las necesidades bsicas. Qu modelo educativo corresponde a este concepto de desarrollo? En principio la propuesta de Jomtien era que la poltica educativa no puede separarse de todas las dems polticas sociales. Que no tiene sentido ensearle a alguien a usar bien el agua si no tiene acceso al agua. Que no se le puede ensear cules son los problemas medio-ambientales, si no tiene recursos para manejar mejor el medio ambiente. Que no tiene sentido ensearle a trabajar si no va a tener trabajo. Entonces, la propuesta tena sentido solamente dentro de una poltica social y econmica integral. En la prctica, se est planteando como poltica social, sectorialmente, priorizando la educacin y la salud, y tambin se est de acuerdo con la focalizacin en la extrema pobreza. Abandonar la idea de integralidad en las polticas pblicas y recaer en un enfoque sectorial, equivale a olvidar su carcter de inversin y ver a la salud, a la educacin, como servicios de consumo bsico. Si se tiene acceso a la educacin se vive inmediatamente mejor, se cuenta con ms calidad de vida. La misma teora neoclsica ve a la educacin como inversin, algo que finalmente parece repugnar como instrumentalismo a los propugnadores del desarrollo humano. Pero efectivamente la educacin es tambin un instrumento de desarrollo que potencia las fuerzas productivas y si no hay una teora de las fuerzas productivas, y de cmo se va a poner en marcha un proceso de desarrollo, de crecimiento econmico, y qu caractersticas se desea que tenga, nos quedamos en el asistencialismo distribucionista. Los organismos que estn en esta lnea tambin tienden a seguir al Banco Mundial en otros aspectos: no hay que trabajar por proyectos como antes. Puesto que ahora hay una poltica sectorial de educacin, no se aceptan intervenciones parciales, sino que hay que reformar todo el sistema educativo, lo que tiene que reflejarse en un plan de accin nacional. Aunque hay un avance

respecto al tratamiento de proyectos aislados, a veces en los proyectos se podan juntar la produccin con la educacin, se vea la dimensin de educacin acompaando un proceso de transformacin de las actividades productivas (algo usual en la educacin rural, o en la educacin no formal de adultos, por ejemplo). Esta relacin entre economa y educacin se pierde cuando se hace una focalizacin en el sector educativo, tratndolo como tal, paradojalmente con renovada autonoma respecto a los sistemas de produccin. En el lenguaje que se est usando, se habla del "ajuste para la educacin": hay que ajustar el sistema educativo, hay que reformar al sistema educativo, su administracin, su gestin, como poltica sectorial. Tanto en esta propuesta como en la del Banco Mundial, las ONGs juegan un papel, pero quiero creer que distinto. La lnea predominante del Banco Mundial quiere la terciarizacin del Estado (que encargue a terceros la implementacin de las polticas sociales, porque son ms eficientes, porque no cobran tanto, porque no organizan sindicatos). As como las grandes empresas terciarizan su produccin, subcontratando pequeas empresas para no tener tantos obreros asalariados, el Estado contrata ONG para que apliquen programas sociales. Para ello no es necesario que tengan ninguna vocacin excepcional, sino que lo hagan con eficiencia y bajo costo. Por el contrario, en agencias como UNICEF an se ve con mucho inters el sentido histrico de las ONG, su vocacin, su relacin con los pobres, su relacin con las comunidades, porque es otro el sentido que se le quiere dar a su participacin. Es fundamental examinar el papel que las distintas propuestas dan al maestro. Incluso en aquellos ejemplos del Asia, del Japn u otros, el maestro fue puesto en una posicin privilegiada. Si se plantea hacer una reforma del sistema educativo y su agente principal no es puesto en una posicin de reconocimiento social y econmico, es muy fcil entender que se sigan comportando corporativamente y no idealsticamente. Es absurdo pensar que hay que bajar los costos de la educacin no pagndole a los maestros, en tanto los maestros son los que tienen que llevar a cabo toda la innovacin que se est proponiendo. Esto es tan obvio que no se puede entender que no sea encarado como un problema y slo sea vivido como una resistencia y una defensa del status quo porparte de los maestros. Estas cosas son difciles de pensar desde una economa modelstica, como la del Banco Mundial, pero no as desde una economa institucional, como la que sera coherente con el enfoque del desarrollo humano. La educacin y el conocimiento como ejes de la transformacin productiva con equidad Los expuestos hasta ahora son los dos discursos sobre desarrollo y educacin que aparecen predominando en las definiciones de la reforma educativa que se viene implementando en la regin. Habra que considerar otra propuesta, ms especfica para Amrica Latina, la de CEPAL y OREALC, la de

la transformacin productiva con equidad y la de la educacin y el conocimiento como ejes de aquella. Se trata de un avance a nivel del discurso, sin ninguna duda, que se ajusta ms a la situacin latinoamericana. Que, por ejemplo, se refiere con mayor nfasis a la educacin media y superior. Pero no puede, me parece, escaparse de ciertos problemas que no alcanza a resolver. Est ausente, por ejemplo, una visin de la economa popular, o sea la economa de una parte muy importante de la poblacin, como un tercer polo de la economa, y esto es un problema serio para realmente vincularse con la economa desde una perspectiva democrtica y preocupada por la equidad. Se recae en algunas falacias, como esa que seal antes, de pensar que el aumento del ingreso individual de quien estudia va a llevar al aumento del ingreso nacional. Tambin est sin encarar el problema de la apropiacin de los frutos de nuestra inversin en educacin y progreso tcnico. Se sostiene que tenemos que ser muy productivos para ser competitivos. Pero no se dice en qu medida vamos a poder nosotros captar los beneficios de esa productividad. O sea, como CEPAL mostr muy bien en el pasado, los nuevos trminos del intercambio pueden hacer que estas economas nacionales no sean las que se queden con los beneficios. A esto se agrega la desnacionalizacin de la propiedad productiva, que vuelve cada vez ms incontrolable al proceso de acumulacin de capital en nuestros territorios. En el discurso de CEPAL no se entra a fondo al tema de la reforma de la propiedad ni de la regulacin del capital. Es decir, para que la propuesta de Jomtien sea viable, tiene que haber una redistribucin fundacional de los recursos productivos, para que realmente pueda esa educacin bsica encarnarse en trabajo, en produccin, en reproduccin de otro orden. No hay una propuesta de ese tipo. Se puede entender que ese discurso debe mantenerse dentro de lmites institucionales dados, pero nosotros tenemos otros y debemos sealar ausencias y problemas. Se mantiene la separacin entre polticas sociales y econmicas. Es algo que hay que superar. No se trabaja bien la relacin entre educacin formal y no formal, que hoy se mencion. El papel del maestro, que en Amrica Latina es algo central, no est suficientemente trabajado. Se hace necesario avanzar sobre lo planteado, hacerse cargo de los objetivos declarados y examinar responsablemente si las propuestas son efectivamente conducentes a ellos o deben ser ampliadas, profundizadas, enriquecidas con otros discursos convergentes. En todas estas propuestas- y entonces ac viene algo aplicable a las tresno hay teora pedaggica. No hay un pensamiento pedaggico explcito que las acompae. Lo que est pasando en la escuela, el proceso de aprendizaje, no es analizado en su interior. Por ejemplo por qu hay que concentrarse en ensear matemticas y lenguaje? En principio parece obvio, por ser lenguajes y por tanto condicin de todo aprendizaje simblico. Pero sabemos que no se puede

ensear a pensar sin pensar en algo, o a expresarse sin establecer un encuadre determinado para el dilogo, ni a resolver problemas reales si nos limitamos a practicar con problemas cuyo sentido slo advierten los alumnos cuando se les dice "resulvanlo como un problema del tipo A". Tambin parece obvio que se evale a los alumnos. La escuela va a ser evaluada segn lo que los alumnos hayan aprendido de matemticas, lectoescritura y solucin de problemas ficticios. Pero, en el ao 2010 o 2020 (y para llegar a esas fechas), las capacidades cognitivas que tenemos que desarrollar estarn bien expresadas en esos indicadores? O hay otras capacidades igualmente relevantes, de comunicacin, de organizacin, de interaccin afectiva, de innovacin, de asimilacin, de razonamiento y dilogo? Quin demostr que las capacidades cognitivas estn mejor medidas por esas pruebas? Si buscamos la evidencia es posible que no la encontremos. Que no encontremos la evidencia de que si uno pas esos tests tiene su paquete de capacidades cognitivas bien desarrollado. No est eso. Hay que trabajar ese tema. Y como ese, hay otros puntos similares a discutir, en particular el ya planteado de la relacin entre el contexto y el proceso de enseanzaaprendizaje. Todas estas dudas-crticas no suponen que tenemos respuestas listas para cada tema, o que existe otra tecnocracia que aun no lleg al poder que tiene mejores opciones preparadas. El asunto es reconocer que hay una cantidad de problemas y cuestiones que no tenemos resueltas, y que debe preocuparnos que en medio de esas dudas se impulsen definiciones que van a marcar el funcionamiento del sistema educativo por mucho tiempo, basadas en hiptesis que no han sido puestas a prueba de manera controlada, cerrando demasiado rpido el espacio de experimentacin o de bsqueda. Las ideas pueden ser, en algunos casos, buenas, pero puede haber otras igualmente buenas o mejores. Por eso es fundamental tanto la crtica terica, que puede ahorrar errores debidos a un razonamiento incorrecto, como el continuo examen de la experiencia que se est teniendo, poniendo a prueba unas y otras hiptesis de trabajo. En esto debemos tener muy presente que los errores magnifican su impacto cuando en base a ellos se organizan intervenciones masivas, homogneas, impuestas desde cpulas. Un proceso dialgico de bsqueda participativa de las vas para reformar la educacin en todos los niveles y atender a las condiciones que hacen esas reformas eficientes y eficaces, pero dejando espacio para diversas modalidades institucionales entre pases y dentro de cada pas, no slo puede aprovechar las capacidades de cada sociedad, sino que es posiblemente la mejor va para romper la limitacin de la escasez de los recursos. Sobre todo si se asocia el desarrollo de la educacin con el desarrollo de la produccin y la satisfaccin de las necesidades, tendiendo un puente motivacional, que es un factor tan importante para la eficacia del proceso educativo. Es posible que, ms que un modelo nico, debamos ubicar y explorar sistemticamente diversas

modalidades de desarrollo econmico y educativo coherentes, siempre intentando darles sentido dentro de estrategias generales, aunque sean marcadamente hipotticas, pero dotadas de la modestia que da reconocer las limitaciones del conocimiento acumulado para una poca de transicin epocal como la que vivimos.

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