La Poltica Tributaria en el Per: Diagnstico y Propuestas

Dr. Csar Pearanda Castaeda

IEDEP

Julio 2011

LA POLTICA TRIBUTARIA EN EL PER: DIAGNSTICO Y PROPUESTA

El Diagnstico

Propuesta de Reforma Tributaria

IEDEP

Cinco Problemas Centrales

Gran cantidad de beneficios tributarios

Por debajo del promedio de AL

Bajos niveles de presin tributaria

Gasto Tributario 2.04% del PBI

Puesto 86 de 183 pases en materia tributaria

Excesivas formalidades y Procesos engorrosos Alta Informalidad

60.9% de la economa es informal

Sesgo regresivo

64% de los ingresos tributarios son impuestos indirectos

Baja Presin Tributaria

Ingresos Tributarios* (% PBI) Presin Tributaria** 2000-2006 (% PBI)
36.2

20.0 18.0 16.0 14.0 12.0 10.0 8.0 6.0 14.8

40.0 35.0 30.0 25.0 20.0 15.0 10.0 5.0 0.0

16.7

18.3

1970 71 72 73 74 75 76 77 78 79 1980 81 82 83 84 85 86 87 88 89 1990 91 92 93 94 95 96 97 98 99 2000 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10

Per 2010

Amrica Latina

OCDE

* No incluye las contribuciones a la seguridad social.

Baja capacidad recaudatoria.

** Incluye las contribuciones a la seguridad social.

Desde 1980 la presin tributaria en el Per no supera el 18% del PBI.

Fuente: Perspectivas Econmicas de Amrica Latina OCDE 2009, BCRP Elaboracin: IEDEP/CCL

Presin Tributaria del Primer Mundo

Tasa Total de Impuestos* a las empresas 2009 (%)
Francia Japn EE.UU Alemania Per Reino Unido Paraguay Ecuador Corea del Dinamarca Singapur Chile
0.0 10.0 20.0

Gastos del Gobierno 2009 (% PBI)

65.8

Salud

Educacin

55.7 46.3 44.9 40.3 35.9 35.0 34.9 31.9 29.2 27.8 25.3
30.0 40.0 50.0 60.0 70.0

1.9
PERU

6.5
OCDE

3.8
PERU

5.6
OCDE

Seguridad

Proteccin social

1.2
PERU

1.6
OCDE

0.8
PERU

15.2
OCDE

Sin embargo, la presin tributaria en el Per es muy alta si solo se considera al sector formal. Similar a la de pases del primer mundo
Fuente: Perspectivas Econmicas de Amrica Latina OCDE 2009 Elaboracin: IEDEP/CCL

pero estos pases otorgan a su poblacin un mayor acceso a servicios pblicos de calidad.
* Esta variable es una combinacin de impuestos a las utilidades, impuestos laborales, contribucin social y otros impuestos a las empresas.

La carga tributaria que soportan los agentes econmicos es muy desigual

Contribuyentes Inscritos con RUC segn tamao de contribuyente 2010
Total Contribuyentes 5,116,811

Principales Contribuyentes 0.3%

Menos del 1% de la base de contribuyentes (14,402 empresas) en el pas lo representan los principales contribuyentes

Medianos y Pequeos Contribuyentes 99.7%

Recaudacin del IR 3era Cat. 2001-2010 segn tamao de contribuyente (% del total)
12,1% Recaudacin Total IR S/. 101,236 mills 87.9%

sin embargo, este grupo explica casi el 90% de lo recaudado por concepto de IR en la ltima dcada. Solo 249 empresas explican el 40% de la recaudacin del IR.
Fuente: SUNAT Elaboracin: IEDEP/CCL

Principales contribuyentes

Medianos y pequeos contribuyentes

Alta informalidad: Per es la sexta economa ms informal en el mundo, tercera en Amrica Latina*
Tamao de la Informalidad por Grupos de Pases (% PBI)
Europa Central y del Este Amrica Latina

OECD

Asia Emergente

16.3

30.4

40.1

43.4

Mayor

28.2
Grecia

54.1
Tailandia

68.0
Georgia 60.9

68.3
Bolivia

Menor

EE.UU

Singapur

Rep. Checa

Chile

8.4

13.7
Elaboracin: IEDEP/CCL

20.1

20.9
* Sobre una muestra de 145 pases.

Fuente: Schneider 2005

Alto nivel de evasin

Evasin IVA en Amrica Latina (% de la recaudacin potencial)
VENEZUELA (2004) PER (2008) ECUADOR (2005) COLOMBIA (2008) ARGENTINA (2007) MXICO (2006) CHILE (2009) URUGUAY (2009)

Estimacin Contrabando en el Per 2009

66% 37% 32%

Agro, industria y comercio son los ms Puno y Zona afectados.

62%

25%
Tacna

Norte

22%
20% 20% 18% 18% 3%

US$ 480 Millones

10%
Otras Fuentes*
* Aduana martima y area

La evasin del IGV le cuesta al Per 3.7% Fuente: BCRP, INEI de su PBI (S/. 13,712 mills).IEDEP/CCL Estimados 2011-2035:

Convenio Peruano Colombiano

Fuente: CEPAL, DGI Uruguay, SUNAY

Elaboracin: IEDEP/CCL

Amplio margen para recaudacin potencial

Carga Tributaria Efectiva y Potencial en pases de Amrica Latina (% PIB) Carga Tributaria Efectiva
CHILE PER 2010 COLOMBIA VENEZUELA ECUADOR PARAGUAY MXICO AMRICA LATINA

Carga Tributaria Potencial 24.8 21.6 21.1 23.9 21.7 18.8 24.4 21.1

Diferencia en p.p -3.7 -4.9 -5.5 -8.3 -6.3 -5.6 -14.6 -2.3
Fuente: CEPAL Elaboracin: IEDEP/CCL

21.1 16.7 15.6 15.6 15.4 13.2 9.8 18.3

Diferentes estudios demuestran que el nivel de recaudacin potencial de los pases de la regin es ms alto que la recaudacin efectiva. Habra margen para aumentar la capacidad redistributiva del Estado por potenciales mayores recursos.

Sesgo regresivo de la estructura tributaria

Estructura de los Ingresos Tributarios en el Per* 2010 (% del total)

6%

3% 6% 36%
Nuestro sistema tributario mantiene un sesgo hacia impuestos indirectos (64%), fuertemente concentrado en lo recaudado por concepto de IGV (49%).

IR IGV ISC Aranceles Otros Ingresos

49%
* Monto neto de devoluciones
Fuente: BCRP, SUNAT Elaboracin: IEDEP/CCL

10

Sesgo regresivo de la poltica tributaria

Per y OECD: Estructura Ingresos Tributarios (%)
2.3 34.7 49.1 63.0 35.6

Recaudacin Impuesto a la Renta segn Tipo de Contribuyente (% total)

100 80 60 40 20 0

15.3

32%

PER

68%

y una baja recaudacin del IR concentrado en empresas.

31%

OECD 2008 IR IVA

Per 2010 Otros Impuestos

AMRICA LATINA

31% 69%

69%

Persona Natural Persona Jurdica

En economas con alto nivel de informalidad es muy comn encontrar sus ingresos tributarios concentrados en impuestos indirectos como el IVA
Fuente: CEPAL, SUNAT Elaboracin: IEDEP/CCL

30%

OECD

70%

11 8

Importancia relativa de los aranceles se diluye por apertura comercial

Tasa Arancelaria Nominal 1980-2011 (%) Recaudacin por Derechos Arancelarios (% PBI)

100 80 60 40 20 0 -20

1.6 1.4 1.2 1.0 0.8

1.5 1.2 1.2 1.2 1.2 0.9 0.7 0.5 0.4 0.4

3.4

0.6 0.4 0.2

80 Jul 80 Dic 81 Dic 82 Dic 83 Dic 84 Dic 85 Jul 85 Dic 86 Dic 87 Dic 88 Dic 89 Dic 90 Jul 90 Dic 91 Dic 92 Dic 93 Dic 94 Dic 95 Dic 96 Dic 97 Dic 98 Dic 99 Dic 00 Dic 01-Dic 02-Dic 03-Dic 04-Dic 05-Dic 06-Dic 07-Dic 08-Dic 09-Dic 10-Dic 11-Ene

0.0 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

Promedio

Prom + D.E.

Prom - D.E.

Debe continuarse con la reduccin arancelaria en pro de incrementar la competitividad de la actividad productiva.
Fuente: MEF, BCRP Elaboracin: IEDEP/CCL

12

Los ingreso fiscales son muy sensibles a las condiciones externas

Recaudacin Tributaria y Cotizacin Internacional de los Metales (Var %)
60
Indice de precios de los metales

Ingresos del Gobierno General vinculado a commodities* (% total de ingresos)

35
25.0 20.0

50 40 30 20 10 0 -10 -20 -30 2005 2006 2007 2008 22.4 14.2

48.2

30 25
Ingresos tributarios

22.5 20 15 10 5 0 -5 -19.2 -9.8 2009 2010 -10 -15

15.0 10.0 13.7 5.0 0.0 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 7.3 8.9 20.3 22.7 19.6 13.4

17.5

Indice de precios de los metales

Ingresos Tributarios

* Proveniente de las actividades mineras y de hidrocarburos

Fuente: MEF, SUNAT, FMI Elaboracin: IEDEP/CCL

PBI 1.09

Precio Minerales 1.99 Var. en p.p

Precio Cobre 10.8

Precio Zinc 9.0

Precio Oro 3.4 Mills soles /US$ 14

Elasticidad Ingresos Fiscales

Mills soles /ctv. US$

La actividad extractiva es la segunda principal fuente de recursos para el fisco

Tributos Internos segn Actividad Econmica 2010 (% total) Servicios Minera e Hidrocarburos Industria Comercio Construccin Pesca Agropecuario IR de 3ra categora* segn actividad econmica 2010 (Mills S/.)

38.9% 20.2% 19.4% 14.5% 5.4% 0.7% 0.9%

Ratio de carga tributaria* * 2010

* Incluye regularizacin del IR.

Minera e Hidrocarburos

Resto de Sectores

2.55

0.65

Fuente: SUNAT, BCRP

Elaboracin: IEDEP/CCL

** Un ratio mayor a uno significa que la contribucin tributaria del sector es mayor a su participacin en el PBI.

14

Sector minero enfrenta alta carga tributaria

Tasa de carga efectiva al inversionista por pases, 2010 (%) Participacin de la Minera en la Recaudacin Total* (% del total)

* Incluye impuestos a la renta de tercera categora, otros impuestos a la renta, las regalas y el aporte voluntario.

En el Per la tasa de carga efectiva (que incluye el impuesto a la renta, el impuesto a los dividendos, la distribucin de utilidades a los trabajadores, las regalas y el aporte voluntario) puede ser hasta el 64% de la renta minera.

... no obstante, las polticas favorables a la nueva inversin minera permitieron que la recaudacin proveniente del sector minero se duplicara.
Fuente: IPE Elaboracin: IEDEP/CCL

15

Las empresas agentes recaudadores?

Responsabilidad de la Recaudacin del IGV (Mills S/.)
40,000 36,000 32,000 28,000 24,000 20,000 16,000 12,000 8,000 4,000 0

Tiempo requerido para declarar y pagar Impuestos (horas por ao)

Brasil Bolivia Venezuela, RB Argentina Mxico Amrica Latina Per Chile Colombia OECD Estados Unidos Reino Unido Singapur Irlanda Emiratos Arabes Unidos 2,600 1,080 864 453 404 385 380 316 208 199 187 110 84 76 12

30% 27% 29% 14% 19% 25% 27% 31%

2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 SUNAT Sector Privado*

empero, mientras en Per se invierte ms de una hora por da en atender obligaciones fiscales, en otros pases es mucho menos. Las trabas y complejidades son significativas.

Puesto 86 de 183 pases en el indicador de pago de impuestos

Las empresas se crean para producir, bienes o servicios, generar empleo no para recaudar impuestos, ello le corresponde a la SUNAT, adems de dar un adecuado servicio.
* A travs del sistema de pago adelantado del IGV (retenciones, detracciones y percepciones).
Fuente: SUNAT, Doing Business 2011 Elaboracin: IEDEP/CCL

16

El problema actual no es insuficiencia de ingresos fiscales

Resultado del SPNF: 2001-2011* (% PBI)
3.0 2.3 2.3

Presupuesto Pblico, Ingresos y Gastos (Millones S/.) 2001 Presupuesto**

0.2

2010 81,857 72,409 56,357 27,850

Var % 129 174 98 345

35,712 26,475 28,409 6,262

Recaudacin Gastos Ctes. Gastos Capital

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

-2.7

-2.2

-1.7

-1.1 -0.4

-1.6

-0.5

2011*

** El presupuesto de 2011 se increment en 8.0% respecto al 2010

Histricamente el Per fue un pas deficitario. Entre el 2006 y 2008 se registr supervit fiscal. En 2009 y 2010 el pas experiment nuevamente dficit fiscal con tendencia decreciente. Se proyecta que el 2011 cerrar con supervit de 0.2%.
* 2011: estimado Fuente: BCRP, MEF Elaboracin: IEDEP/CCL

Fondo de Estabilizacin Fiscal (FEF) (Millones US$) 2001 FEF 182 2010 2,114 Var % 1,059

17

El problema es de eficiencia y eficacia en el gasto

Ejecucin de Inversiones en relacin al Marco Presupuestal: Ao 2010
100.0 80.0 60.0 40.0 20.0 0.0 Gbno. Nacional
Nivel de Gobierno

79.3 57.1

75.0

Con los mismos recursos se pueden hacer ms y mejores gastos sociales y de inversin.
Ejecucin de Inversiones en relacin al Marco Presupuestal: Ao 2011*
40.0 35.0 30.0 25.0 20.0 15.0 10.0 5.0 0.0 35.8 22.3

Gbnos. Regionales
Marco

Gbnos. Locales

Presupuestal de

Monto Ejecutado

% Ejecutado

% promedio: 28.2%
21.4

Inversiones (Millones S/.) Gbno. Nacional Gbnos. Regionales Gbnos. Locales Total
Fuente: MEF,-SIAF

12,166 8,236 13,488 33,889

9,649 4,705 10,114 24,468

79.3 57.1 75.0 72.2

Gbno. Nacional

Gbnos. Regionales

Gbnos. Locales

Elaboracin: IEDEP/CCL

* Porcentaje de avance al I semestre 2011

18

La poltica tributaria no ha cumplido su rol redistributivo

ndice Gini antes y despus de impuestos y transferencias, 2008 (en puntos)
60 50 40 30 20 Amrica 10 Unin Europea

En Amrica Latina la poltica tributaria y fiscal no ha sido efectiva en trminos de redistribucin de la renta generada. La inefectividad de la poltica redistributiva lo explican cuatro elementos:
1 2
Baja presin tributaria Sistema tributario regresivo Alto nivel de evasin e informalidad Ineficiente, ineficaz e inequitativo gasto pblico
Fuente: CEPAL Elaboracin: IEDEP/CCL

Austria

Argentina

Francia Alemania

Chile

Colombia Mxico

Luxemburgo

Dinamarca

Italia

Portugal Espaa

Per

Reino Unido

Blgica

Irlanda

Finlandia

Holanda

Suecia

Grecia

Brasil

3 4

Desigualdad antes de impuestos y transferencias Desigualdad despus de impuestos y transferencias

19

Requerimos un Estado del primer mundo

Es imperativo para coadyuvar al crecimiento alto, sostenido e inclusivo tener un Estado que cumpla las tres E: Eficiente: Para optimizar el uso de los recursos y generar excedentes para extender su accin y/o generar ahorro para poltica anticclica.
Eficaz: Que se cumplan los objetivos y metas. Equitativo: Para evitar sesgos y favorecer a los ms necesitados.

Fuente: Csar Pearanda C. "Agenda Econmica para el Cambio

20

LA POLTICA TRIBUTARIA EN EL PER: DIAGNSTICO Y PROPUESTAS

El Diagnstico

Propuesta de Reforma Tributaria

IEDEP

Sistema Tributario ptimo

De acuerdo con la teora econmica el sistema tributario debe cumplir con las siguientes caractersticas: Eficaz Equitativo Simple
De acuerdo con los principios tributarios que establece la Constitucin: Legalidad Igualdad Capacidad contributiva No confiscatoriedad Respeto a los derechos de la persona Las normas que no respeten los principios tributarios carecen de efecto desde que fueron publicadas (sentencia del TC Exp. 033-2004-AI/TC Anticipo Adicional).

22

Propuesta de Reforma Tributaria

Incrementar la recaudacin tributaria

Ampliar la base de contribuyentes

Reforma Tributaria Integral: Objetivos

3 Corregir sesgo regresivo 4 Modernizar y simplificar la administracin tributaria

Elaboracin: IEDEP/CCL

23

Polticas concretas: Impuestos

La Poltica Tributaria debe basarse en tres impuestos:

Renta Debe constituirse en el impuesto ms relevante. Revisar las tasas, los descuentos y su progresividad con base en estudio especfico (Curva de Laffer). IGV Reducir progresivamente la tasa, analizando su impacto en la recaudacin (Curva de Laffer). ISC Su tasa y aplicacin debe responder estrictamente al propsito de corregir externalidades negativas en la actividad econmica. Los ajustes de las tasas deben realizarse pari passu con la reduccin de la informalidad para no afectar la recaudacin.
24

Causas de la informalidad econmica

Incremento de la Informalidad
Carencia de Ttulos de Propiedad
Marginados de la economa formal Impacto en costos reales No sujetos de crdito

Costos

Barreras Burocrticas

Costos

Baja productividad

Causas

Sistema Tributario Inadecuado

Costos

Evasin tributaria

Baja presin tributaria

Rigidez Laboral

Costos

Alto subempleo

Carencia de beneficios sociales

Elaboracin: IEDEP/CCL

25

Polticas concretas: Aranceles

El objetivo del arancel no es recaudatorio, sino

orientar la asignacin de recursos, la bsqueda de la eficiencia en la actividad productiva.

Como tal, su nivel debe ser bajo, con mnima

dispersin.

Tendencia a cero por TLCs

26

Polticas concretas: Exoneraciones e Impuestos Antitcnicos

Exoneraciones Tributarias Definir la forma y el plazo para eliminar las exoneraciones tributarias (actualmente estaran bordeando el 10% del presupuesto nacional). Precisar esquemas sustitutos en casos especficos (Amazona).

Impuestos Antitcnicos Eliminar el Impuesto Temporal a los Activos Netos (ITAN) y el Impuesto a las Transacciones Financieras.

27

Polticas concretas: La SUNAT

Administrativa Tributaria
Simplificar y modernizar los procesos y desterrar los formalismos que prevalecen sobre las cuestiones esenciales o de fondo, haciendo intolerable el sistema impositivo para el contribuyente formal. Fundamental para reducir la informalidad. El incumplimiento de formalidades debe sancionarse con multa y no con el desconocimiento del derecho a deducir gasto, costo o crdito fiscal.

Drstico con el evasor

El cdigo y las leyes tributarias deben ser drsticas y ejemplares para con el evasor, el contrabandista, y en general con todo el que se desenvuelva al margen de la ley. Es deber del contribuyente atender la carga fiscal, pero sin abusos ni excesos que afecten sus derechos constitucionales. Deben mejorarse los sistemas de informacin.

Sistema de Pagos Adelantados del IGV

Fijar fecha de eliminacin sin prorroga. En el nterin debe revisarse las tasas aplicadas por los sistemas de retencin, detraccin y percepciones, y los costos administrativos asociados, pues resultan cargas excesivas para las empresas. 28

Polticas concretas: Impuesto Predial

Tributacin Municipal La reforma tributaria debe comprender la revisin de la tributacin municipal, concretamente lo pertinente al impuesto predial. Examinar la base impositiva y las tasas. Se deben respetar los lineamientos para el cobro de arbitrios en funcin de los criterios expuestos por el TC y el INDECOPI.

29

Fuentes Potenciales de Ingresos tributarios

5.3% ADICIONALES

Presin Tributaria* (% PBI)

14.8% 20.1%
ACTUAL
Fuente: SUNAT, MEF, BCRP Elaboracin: IEDEP/CCL

* No incluye las contribuciones a la seguridad social.

POTENCIAL

30

A MANERA DE CONCLUSIN

Se Requiere:
UNA REFORMA TRIBUTARIA INTEGRAL, NO AJUSTES PARCIALES QUE PROFUNDIZAN LOS PROBLEMAS

DEBE OTORGARSE PRIORIDAD A LA REDUCCIN DE LA INFORMALIDAD

ES INDISPENSABLE LA REFORMA DEL ESTADO

La Poltica Tributaria en el Per: Diagnstico y Propuestas

Dr. Csar Pearanda Castaeda

IEDEP

Julio 2011