CEPAL (2010) - Cohesión Social en América Latina

000Cohesin social.indd 3 28/05/2010 03:19:06 p.m.
Una revisin de conceptos, marcos

de referencia e indicadores
Naciones Unidas
Alicia Brcena
Secretaria Ejecutiva
Antonio Prado
Secretario Ejecutivo Adjunto
Luis Beccaria
Director de la Divisin de Estadstica
y Proyecciones Econmicas
Susana Malchik
Ofcial a cargo
Divisin de Documentos y Publicaciones
Este documento fue elaborado en el marco del proyecto
Medir la cohesin social en Amrica Latina, para cuya
realizacin se cont con recursos del presupuesto
ordinario de la Comisin Econmica para Amrica
Latina y el Caribe (CEPAL) y con el fnanciamiento de la
Comisin Europea. La CEPAL agradece la cooperacin
fnanciera que hizo posible la realizacin del proyecto y
la publicacin del presente libro.
La coordinacin estuvo a cargo de Juan Carlos Feres,
Jefe de la Unidad de Estadsticas Sociales de la Divisin
de Estadstica y Proyecciones Econmicas de la CEPAL,
y de Pablo Villatoro, funcionario de dicha Divisin.
LC/G.2420 Junio de 2010
5
ndice
Prlogo 11
Introduccin 13
Captulo I
Revisin crtica del enfoque de cohesin social de la CEPAL
y desafos para su operacionalizacin 17
Rodrigo Mrquez
A. Una revisin del debate latinoamericano sobre cohesin social 18
1. La incorporacin del debate de cohesin social
en Amrica Latina 18
2. Posiciones en el debate de cohesin social en Amrica Latina:
distintas formas de superar la concepcin europea inicial 19
3. Algunas caractersticas del debate latinoamericano sobre
cohesin 22
B. Un modelo analtico para operacionalizar la cohesin social desde
el concepto de la CEPAL 27
1. Pilares 27
2. Arenas 28
Bibliografa 37
Cohesin social en Amrica Latina. Una revisin de conceptos, marcos de referencia e indicadores
ndice
6
Captulo II
La dimensin espacial de la cohesin social en Amrica Latina 39
Rubn Kaztman
A. Introduccin 39
1. Ciudad y cohesin social 40
2. Propsito del trabajo 41
3. Esquema de trabajo 44
B. Segmentaciones en el mundo del trabajo 44
1. Posibles indicadores de la segmentacin laboral 46
2. Posibles indicadores de determinantes de la
segmentacin laboral 47
3. Consecuencias de la segmentacin laboral urbana sobre
dimensiones de la cohesin social en las ciudades 48
C. Segmentaciones en los servicios 53
1. La naturaleza de las segmentaciones en los servicios 53
2. Algunos determinantes de la segmentacin de los servicios 53
3. Consecuencias de la segmentacin en los servicios sobre
la cohesin social 57
D. Segregacin residencial 61
1. La naturaleza del fenmeno 61
2. La naturaleza de los aglomerados poblacionales
a los que se aplica la nocin de segregacin residencial 61
3. Naturaleza de los aspectos perversos de la segregacin residencial 63
4. Diferencias entre la vieja y la nueva segregacin residencial 63
5. Indicadores de segregacin residencial 68
6. La escala geogrfca 71
7. Principales determinantes de la segregacin residencial
socioeconmica y posibles indicadores 73
8. Consecuencias de la segregacin residencial sobre la cohesin
social en las ciudades. Posibles indicadores 73
E. Comentarios fnales 78
1. La desercin de los estratos medios del mbito de los
servicios pblicos 80
2. La debilidad de los vnculos de los estratos bajos con el mercado
de trabajo y su concentracin en determinados barrios 80
3. El crecimiento de las expectativas de los sectores populares
urbanos con respecto al pleno ejercicio de sus derechos
de ciudadana 81
Bibliografa 81
7
Captulo III
Instituciones, bienestar y cohesin social: indicadores
para caracterizar su funcionalidad 85
Rodrigo Arim, Andrea Vigorito
A. Introduccin 85
B. Instituciones y bienestar social 87
C. Regmenes de bienestar y cohesin social 91
D. Hogares, mercados y Estado: difcultades metodolgicas para
caracterizar su interaccin 95
E. Indicadores de funcionamiento de las instituciones 97
1. Indicadores del pilar institucional 100
2. Acceso a los recursos: Estado, mercados y familias 100
3. Educacin, salud y vivienda 102
4. Integracin institucional 104
5. Indicadores de capacidad institucional para reducir las brechas 104
6. Capacidad de reduccin de la brecha digital 106
F. Conclusiones 107
Bibliografa 107
Captulo IV
Tendiendo puentes entre el desarrollo sostenible
y la cohesin social 109
Francisco Canal Alban, Rayn Quiroga Martnez, Yosu Rodrguez Aldabe,
Pauline Stockins, Mara Njera
A. Introduccin 109
B. Relaciones entre cohesin social y sostenibilidad ambiental 110
1. Sostenibilidad ambiental y cohesin social 111
2. Medio ambiente y cohesin social: una aproximacin integrativa 112
Bibliografa 140
Captulo V
La viabilidad de la construccin de un ndice sinttico
de cohesin social para Amrica Latina 143
Roxana Maurizio
A. Introduccin 143
B. Enfoques alternativos para el anlisis conjunto de
mltiples dimensiones 147
ndice
8
1. Anlisis independiente de cada atributo 147
2. Reduccin de dimensiones y dominancia estocstica 148
3. Indicador sinttico multidimensional 151
C. Aspectos metodolgicos asociados con la construccin de indicadores
sintticos en el campo del desarrollo social y humano 152
1. Funcin de transformacin 152
2. Grado de sustitucin entre los atributos 154
3. Estructura de ponderacin 155
D. A modo exploratorio: construccin de un ndice sinttico de cohesin
social en Amrica Latina, a partir del sistema de indicadores de la CEPAL 160
1. Anlisis descriptivo 161
2. Anlisis multivariado: grupos por pases 162
3. Construccin de un ndice sinttico de cohesin social 164
E. Resultados 165
1. Cambios en la funcin de transformacin 165
2. Cambios en el valor del parmetro de sustitucin 167
3. Cambios en la estructura de ponderacin 168
F. Ventajas y limitaciones de un ndice de cohesin social
en Amrica Latina y el Caribe 170
1. Defnicin del marco terico 171
2. Seleccin de indicadores y disponibilidad de informacin 171
3. Anlisis descriptivo y multivariado exploratorio 171
4. Normalizacin de los indicadores, estructura de ponderacin
y parmetro de sustitucin 172
5. Anlisis de sensibilidad y fortaleza de los resultados 172
6. Difusin, transparencia y consenso 172
G. Refexiones fnales 175
Bibliografa 176
Anexo 180
Captulo VI
Hacia un ncleo de indicadores clave de cohesin social:
un paso atrs, dos adelante 185
Juan Carlos Feres, Pablo Villatoro
A. Introduccin 185
B. El concepto y los pilares de la cohesin social 186
C. Reespecifcar el marco de referencia 191
D. Hacia un ncleo de indicadores clave de cohesin social 194
1. Los criterios de seleccin de indicadores 194
2. Indicadores clave de brechas sociales 196
9
Cuadros, diagramas y grfcos
Cuadro I.1 Arenas y dimensiones de la cohesin social 33
Cuadro II.1 Dimensiones e indicadores de la naturaleza, determinantes
y consecuencias de la segmentacin laboral 52
Cuadro II.2 Sugerencias para la medicin de la segmentacin de los
servicios urbanos en clave de cohesin social 60
Cuadro II.3 Sugerencias de indicadores de segregacin residencial
en clave de cohesin social urbana 79
Cuadro III.1 Alcance del sistema de proteccin social: indicadores primarios 101
Cuadro III.2 Alcance del sistema de proteccin social: indicadores secundarios 102
Cuadro III.3 Importancia relativa del Estado, el mercado y la familia
como mecanismos de provisin de ingresos 103
Cuadro III.4 Indicadores institucionales vinculados al acceso a la educacin,
salud y vivienda 103
Cuadro III.5 Indicadores de integracin institucional 104
Cuadro III.6 Indicadores de capacidad del Estado para reducir las brechas 105
Cuadro III.7 Indicadores de capacidad del Estado para proveer cuidados 106
Cuadro III.8 Indicadores de capacidad del Estado para reducir la brecha digital 106
Cuadro IV.1 Organizacin de las distancias socioambientales 120
Cuadro V.1 Amrica Latina (18 pases): agrupamientos de pases 163
Cuadro V.A-1 Sistema de indicadores de cohesin social de la CEPAL 180
Cuadro V.A-2 Matriz de correlaciones de Pearson 181
Cuadro V.A-3 Cambios en funcin de transformacin 183
Cuadro V.A-4 Ordenamiento por componentes 183
Cuadro V.A-5 Cambios en el parmetro de sustitucin (beta) 184
Cuadro V.A-6 Cambios en la estructura de ponderacin 184
Cuadro VI.1 Indicadores de brechas: lista larga 198
Cuadro VI.2 Indicadores clave de brechas sociales 198
Cuadro VI.3 Indicadores clave de capacidad institucional 208
3. Indicadores clave de capacidad institucional 201
4. Indicadores clave de apoyo ciudadano (componente subjetivo) 209
E. Sntesis y principales desafos 216
Bibliografa 219
10
ndice
Cuadro VI.4 Indicadores clave de apoyo ciudadano 210
Cuadro VI.5 Amrica Latina (18 pases): unidimensionalidad
de las preguntas sobre confanza en las instituciones del Estado
y los partidos polticos, 2002-2008 212
Cuadro VI.6 Amrica Latina (18 pases): consistencia interna de las preguntas
sobre confanza en las instituciones polticas, 2002-2008 213
Cuadro VI.7 Listado de indicadores clave de cohesin social 215
Diagrama V.1 Estrategias metodolgicas para el anlisis multidimensional 147
Diagrama VI.1 Pilares y mbitos de observacin 193
Diagrama VI.2 Criterios de seleccin de indicadores clave de cohesin social 195
Grfco II.1 Marco conceptual 42
Grfco II.2 Factores que inciden en la disposicin de las clases medias
urbanas a desertar de los espacios pblicos 56
Grfco III.1 La arquitectura del sistema de indicadores de la cohesin
social propuesto por la CEPAL 99
Grfco IV.1 Base ecosistmica o de patrimonio natural que sostiene
la cohesin social 114
Grfco IV.2 Esquema para analizar los temas ambientales en clave
de cohesin social 116
Grfco V.1 Amrica Latina (18 pases): dendograma por pases 163
Grfco V.2 ndice de cohesin social: sensibilidad a la funcin
de transformacin 165
Grfco V.3 ndice de cohesin social por componente (estandarizado
por rango) 167
Grfco V.4 ndice de cohesin social: sensibilidad al valor de beta 168
Grfco V.5 ndice de cohesin social: sensibilidad a los ponderadores 169
Grfco VI.1 Amrica Latina (17 pases): votacin en las elecciones
parlamentarias y desconfanza en las instituciones polticas,
2000-2005 205
Grfco VI.2 Amrica Latina y otras regiones del mundo: ndice
de corrupcin, 2006 206
Grfco VI.3 Amrica Latina (18 pases): apoyo a la democracia por pases
clasifcados segn la extensin de las brechas sociales,
1996-2008 211
Grfco VI.4 Amrica Latina (18 pases): poblacin que cree que la carga
tributaria es muy alta, segn la confanza en el gasto de
los impuestos, por brechas sociales en los pases, 2003 y 2005 215
11
Prlogo
Este libro, La cohesin social en Amrica Latina. Una revisin de conceptos, marcos
de referencia e indicadores, fue preparado por la Comisin Econmica para
Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), con la valiosa colaboracin de la
Comisin Europea.
La CEPAL promueve una agenda integral de desarrollo en la cual se
ponen de relieve los vnculos entre el crecimiento econmico, la equidad
social, la consolidacin de la democracia y el logro de un desarrollo
sostenible, en un escenario caracterizado por los desafos de integracin de
los pases de la regin al mundo global.
A estos elementos se ha agregado una creciente preocupacin por la
cohesin social de los pases de Amrica Latina. La CEPAL ha planteado en
reiteradas ocasiones la necesidad de que las instituciones realicen esfuerzos
sistemticos para reducir las profundas brechas sociales, garantizar derechos
para toda la poblacin, respetar la diversidad, y generar sentido de pertenencia
a un proyecto social colectivo. En este marco se sitan las propuestas de
la CEPAL sobre cmo avanzar en la constitucin de pactos ciudadanos de
proteccin e inclusin social.
La CEPAL ha desarrollado varias iniciativas para instalar la cohesin
social en un lugar prioritario en las agendas de polticas pblicas de los pases
de la regin. En el libro, Cohesin social, inclusin y sentido de pertenencia en Amrica
Latina y el Caribe, elaborado con el apoyo del Proyecto EUROSOCIAL, de
la Secretara General Iberoamericana (SEGIB) y de la Agencia Espaola de
Cooperacin Internacional (AECID), la CEPAL construy un concepto de
la cohesin social y desarroll un marco de referencia para medirla. Luego,
mediante el proyecto Sistema de Indicadores de Cohesin Social, iniciativa
apoyada por la Comisin Europea, la CEPAL cre un sistema de indicadores
para el monitoreo y la evaluacin de la cohesin social en Amrica Latina.
Ms recientemente, la CEPAL, con la colaboracin de la Comisin Europea,
implement el proyecto Medir la cohesin social en Amrica Latina, con
el que se desarrollaron actividades para mejorar los marcos conceptuales en
campos especfcos de la cohesin social, as como para analizar la factibilidad
de producir un ndice sinttico de cohesin social, entre otros propsitos.
En este libro se exponen los principales resultados de ese proyecto.
Esta publicacin constituye un aporte en el proceso de construccin de
una perspectiva ms integral del desarrollo, y en ella se procura de manera
simultnea fortalecer el marco conceptual elaborado por la CEPAL para
comprender y medir la cohesin social y seguir contribuyendo a la instalacin
de las agendas nacionales de los pases.
Somos conscientes de que este libro es el producto de una etapa en
la cual los esfuerzos se han puesto en la produccin y la validacin de
herramientas conceptuales y metodolgicas bsicas para comprender y
analizar la cohesin desde un punto de vista agregado, a escala regional. En
este campo persisten todava muchos desafos para enfrentar.
En todo caso, en el futuro inmediato deberan tener un espacio
protagnico todas las acciones que permitan avanzar signifcativamente en la
instalacin de la cohesin social, como un objetivo prioritario en las agendas
de los pases de la regin. Nos asiste la conviccin de que el aprendizaje
acumulado por la CEPAL en estos aos de trabajo debe ser traspasado a los
pases, con el fn de alcanzar una mayor apropiacin del enfoque de cohesin
por parte de los actores implicados en las polticas pblicas.
Alicia Brcena
Secretaria Ejecutiva
Comisin Econmica
para Amrica Latina
y el Caribe (CEPAL)
Prlogo
13
Introduccin
Distintas razones explican la actualidad de las polticas de cohesin social
en la agenda de desarrollo de Amrica Latina. Entre los fenmenos que
estn amenazando a la cohesin social se pueden mencionar especialmente
la profundizacin de las brechas sociales y culturales, la corrosin de la
gobernabilidad, la erosin de las fuentes tradicionales de pertenencia y la
desconfanza ciudadana en las instituciones. As, en distintos documentos
institucionales, la CEPAL ha sealado la importancia de avanzar en la
constitucin de pactos de proteccin y cohesin social, que permitan
cerrar las brechas sociales y garantizar derechos econmicos y sociales
bsicos para toda la poblacin, profundizando el sentido de pertenencia
y respetando la diversidad.
La cohesin social es un tema nuevo en el debate acadmico y de
polticas pblicas en Amrica Latina. En esta etapa de instalacin en
el debate pblico, la construccin de un concepto de cohesin social
pertinente a la realidad de la regin adquiere mucha relevancia. En este
escenario, la CEPAL (2007) elabor un enfoque sobre la cohesin social
en el que se subrayan las relaciones existentes entre los mecanismos de inclusin
y exclusin y las percepciones de los ciudadanos con respecto a la operacin de dichos
mecanismos, y tambin desarroll un marco de referencia y un sistema de indicadores
para la medicin de la cohesin social en los diferentes pases de la regin, los
cuales constituyen la expresin operativa del concepto de cohesin social
elaborado por la CEPAL.
14
Introduccin
La concepcin de cohesin social utilizada por la CEPAL expande
las fronteras de las brechas econmicas y sociales hacia los mbitos del
sentido de pertenencia y la solidez de las instituciones, lo cual hace parte
de una visin ms integral del desarrollo. A su vez, el enfoque elaborado
por la CEPAL para la medicin de la cohesin social tiene como principal
propsito, y desafo hacer de esta perspectiva una herramienta aplicable en
el diseo y el seguimiento de las polticas pblicas que se implementan en
los pases de la regin.
La conceptualizacin y la operacionalizacin de la cohesin social
constituyen un campo abierto al debate. La necesidad de mejoramiento de
los marcos conceptuales y de los indicadores se da en un contexto donde
coexisten diferentes visiones con respecto a las estrategias ms apropiadas,
para seguir avanzando en la medicin de la cohesin social y en la instalacin
del tema en las agendas. En las actividades desarrolladas por la CEPAL
para alcanzar convergencias se han escuchado voces que plantean que la
prioridad debera estar en la rigurosidad metodolgica, mientras que para
otros el nfasis tendra que hacerse en la simplicidad y la comunicabilidad.
De igual modo, algunos requieren la inclusin de temas emergentes en el
campo del desarrollo social, y otros demandan reducir las dimensiones y
los indicadores de la cohesin social.
En este libro se procura hacer un aporte signifcativo y relevante a este
debate conceptual y metodolgico sobre la cohesin social. Por un lado, se
analiza la viabilidad de incorporar nuevos temas y, por tanto, ampliar el campo
conceptual, mientras que, por otro lado, se dan pasos hacia la reduccin de
variables e indicadores para medir la cohesin social. En esta publicacin se
exponen los resultados de consultoras que proponen ampliaciones del marco
conceptual y operacional elaborado por la CEPAL, por medio de la integracin
de nuevos temas, como el medio ambiente y la segregacin residencial urbana.
Tambin se presentan trabajos orientados a reducir el espacio de observacin
de la cohesin social, como el anlisis de la viabilidad de un ndice sinttico de
cohesin o la propuesta de una lista corta de indicadores. Asimismo, se dan
a conocer investigaciones orientadas a detectar defciencias y a fortalecer la
arquitectura del sistema de indicadores de cohesin social.
En el captulo I se compara el enfoque de la cohesin social construido
por la CEPAL con otras perspectivas elaboradas en Amrica Latina.
Sobre la base de esa revisin, se plantea que los tres pilares de la cohesin
social (brechas, instituciones y subjetividad), aun cuando constituyen una
modalidad para observar la dinmica de la cohesin (el cmo), no expresan
el contenido (el qu) de la cohesin, lo cual se expresa en la difcultad de
15
acotar la lista de indicadores. En el texto se propone agregar a los pilares de
la cohesin social la nocin de arena (el campo donde se juega la cohesin).
La idea es que el cruce de pilares y arena permitira una seleccin ms
acotada de indicadores.
La discusin de indicadores para captar las relaciones entre las
segmentaciones en el mercado de trabajo, en los servicios esenciales y en
los lugares de residencia, en clave de cohesin social, constituye el foco del
captulo II. En el texto se indica que cuando estas esferas de la segmentacin
urbana se conectan entre s, aumentan los riesgos de fractura en el tejido
social y crecen los obstculos para construir patrones de convivencia entre
los residentes de las ciudades, situacin que se acentuara por los procesos de
mediano y largo plazo que estn ampliando la conciencia popular acerca de
la extensin de sus derechos ciudadanos. As, las tensiones ms importantes
para la cohesin social, en las grandes ciudades de la regin, se encontraran
en la confuencia de la fractura del tejido social urbano y el crecimiento de
las expectativas ciudadanas.
En el captulo III se discuten y proponen indicadores clave para el
seguimiento de la articulacin entre las distintas esferas institucionales
(Estado, mercado, familia) de provisin del bienestar social. La seleccin
de estos indicadores se fundamenta a partir de la discusin sobre los
mecanismos de provisin de bienestar, y el concepto de cohesin propuesto
por la CEPAL, y en funcin del grado en que estas medidas permiten capturar
la importancia relativa de estas esferas institucionales. El nfasis se hace
en la necesidad de desarrollar indicadores que permitan captar el impacto
conjunto de distintas confguraciones o regmenes de bienestar, porque la
reduccin de las brechas sociales siempre ser atribuible a efectos conjuntos
de distintas instituciones.
Por su parte, en el captulo IV se exponen de manera resumida los
resultados de una investigacin en la cual se presentan, discuten y ponen
en relacin los enfoques de desarrollo sostenible y cohesin social, a fn de
encontrar intersecciones. En este trabajo se adapta el marco de referencia de
la CEPAL (distancias, instituciones y participacin-sentido de pertenencia) al
anlisis de los temas de desarrollo sostenible, agregndose un componente
transversal que cumple la funcin de dinamizar el sistema, los confictos
medioambientales. A partir de ese esquema analtico, se evalan y proponen
algunas medidas de desarrollo sostenible que podran ser incorporadas al
sistema general de indicadores de cohesin social.
Introduccin
16
En el captulo V, como objetivo principal, se examina la viabilidad
de la construccin de un ndice sinttico de cohesin social para Amrica
Latina y el Caribe. Para esto, el estudio analiza, por un lado, las estrategias
metodolgicas disponibles para construir un indicador de esta clase. Por otro,
evala en qu medida el concepto mismo de cohesin social es reductible
a una sola dimensin. Por ltimo, incorpora un anlisis de sensibilidad y
fortaleza de los resultados frente a diferentes elecciones de los valores de
los parmetros requeridos para la construccin de un indicador de estas
caractersticas. A partir de lo anterior, se concluye que un ndice sinttico
no parece ser sufciente para caracterizar una nocin tan compleja y
multidimensional, como lo es la cohesin social y que, por tanto, sea de
gran utilidad al momento de defnir la situacin de los pases de la regin y
tampoco para la toma de decisiones de poltica adecuadas.
Por ltimo, en el captulo VI se intenta fortalecer y delimitar el enfoque
conceptual para medir la cohesin social de la CEPAL, y se propone una
seleccin de indicadores clave de cohesin para Amrica Latina. Esta
propuesta, que recoge algunos elementos planteados en los captulos
anteriores y que se alimenta de los insumos recogidos en las actividades
orientadas a la bsqueda de convergencia en la medicin de la cohesin
social, mantiene los elementos centrales del enfoque inicial de la CEPAL,
pero tratando de ganar en simplicidad, mensurabilidad y aplicabilidad. As,
este texto plantea primero una defnicin revisada de la cohesin social,
contina con una re-especifcacin de los pilares de cohesin, prosigue
con una lista corta de indicadores y termina identifcando algunos de los
principales desafos a enfrentar en la medicin de la cohesin social.
Este libro constituye un hito en la etapa de trabajo sobre cohesin
social, por parte de la CEPAL, la cual se orient a la produccin, la validacin
y el fortalecimiento de una mirada agregada. Para acelerar el proceso de
instalacin de la cohesin social en las agendas de los pases, se requieren
mecanismos para que los actores implicados en las polticas nacionales
pasen a desempear un papel ms protagnico. Una estrategia posible es
implementar un programa de trabajo orientado a instalar las competencias
bsicas para el monitoreo de la cohesin social dentro de los pases, y para
que estos elaboren sus informes nacionales de cohesin social.
17
Captulo I
Revisin crtica del enfoque de cohesin
social de la CEPAL y desafos para
su operacionalizacin
Rodrigo Mrquez
El concepto de cohesin social se ha incorporado con fuerza en el debate
en Amrica Latina en los ltimos aos, estableciendo su pertinencia y
legitimidad. El desafo actual del debate se orienta entonces a desarrollar
la capacidad de traducir el concepto a formulaciones con sentido para las
polticas pblicas.
En este captulo se plantea que la defnicin y el modelo desarrollados por
la CEPAL tienen un fuerte potencial para producir una medicin del concepto
de cohesin. Sin embargo, tambin se plantea que para sacar partido de ese
potencial resulta necesario avanzar en la operacionalizacin de ese concepto
de modo de alcanzar un modelo analtico integrado y sistemtico.
Primero, se sintetizan las principales caractersticas del debate en
Amrica Latina, y se alcanza una serie de conclusiones sobre sus aportes y
debilidades. Se observa que el concepto de la CEPAL de hecho sintetiza y
da cuenta de esos aportes.
Luego se aborda la construccin de un modelo analtico. Las tres
dimensiones o pilares de cohesin social desarrolladas por la CEPAL
(resultados, instituciones y subjetividad) son una perspectiva que permite un
anlisis relevante, pero no ordena ni sintetiza el contenido de la cohesin.
Captulo I Revisin crtica del enfoque de cohesin social de la CEPAL y desafos
18
Ms bien constituyen una forma de observar la dinmica de dicho fenmeno.
As, un anlisis de las arenas de la cohesin social (los espacios que en una
sociedad son cruciales para construir cohesin) resulta indispensable para
complementar los pilares y as construir un sistema integrado.
A continuacin, se proponen cuatro arenas para entender la cohesin
social en la regin: lazos sociales, ciudadana, mercado y proteccin social.
Estos seran los espacios en donde, de diversas formas y con diversa
intensidad, se construye cohesin social en Amrica Latina. Estas arenas,
en conjunto con los pilares, constituyen una matriz que permitira avanzar
hacia la operacionalizacin del concepto.
En sntesis, el eje de la propuesta de este texto consiste en que una
medicin sistemtica de la cohesin social se puede lograr si se realizan dos
movimientos: Primero, en los pilares propuestos por la CEPAL se reconoce
un momento dinmico de la construccin de cohesin social (el cmo).
Segundo, si los pilares se combinan con una nocin de arenas en donde
la cohesin social se construye (el qu).
A. Una revisin del debate latinoamericano
sobre cohesin social
1. La incorporacin del debate de cohesin social
en Amrica Latina
La reciente importancia del tema de cohesin social en Amrica Latina
proviene de la incorporacin de un debate originalmente planteado en la
Unin Europea. Esta confrmacin del contexto original no es menor:
incorporar un concepto desarrollado para otra realidad social implica
incorporar los supuestos de esa realidad (y proyecto social). Pero no resulta
mayor novedad plantear que otras realidades requieren otros supuestos
conceptuales. En ese sentido, el debate de cohesin social se ha desarrollado
en Amrica Latina a partir de esa confrmacin: que no se puede usar el
concepto europeo sin modifcaciones.
En Europa el concepto nace como una forma de dar una cierta
unidad a una serie de preocupaciones de las polticas pblicas de la Unin
Europea. Como menciona la CEPAL (2007a:33): la evolucin de la idea
de cohesin social en Europa est estrechamente asociada con un sentido
supranacional que busca evitar que se produzcan desigualdades y brechas
sociales insalvables, adems de superar la pobreza, tanto dentro de cada pas
como entre los Estados miembros. Esto tiene dos consecuencias relevantes:
19
La primera es conceptual: Dado su origen, una estricta coherencia
conceptual no ha sido la prioridad. En ese sentido, podemos citar a
Meller y otros (2008: 234) que nos plantean que la cohesin social es
ms bien un concepto marco, que permite incluir las distintas dimensiones de la
problemtica social: inclusin/exclusin, inequidad/igualdad (de oportunidades),
movilidad social, desigualdad de la distribucin de ingresos. En ese mismo sentido,
Meller y otros citan a Bernard, quien plantea que: El concepto de la
cohesin social presenta los signos caractersticos de un cuasiconcepto,
es decir, una de esas construcciones mentales hbridas que, cada vez
ms a menudo, se proponen en poltica. Parte de la naturaleza de estos
conceptos que orientan polticas pblicas es ser ms o menos difusos:
ms que la precisin conceptual, lo que interesa es sensibilizar un rea
de preocupaciones.
Pero el hecho es que si efectivamente se necesita pensar la cohesin social
de manera diferente en Amrica Latina, se requiere un concepto coherente en
relacin con lo anterior; uno que no trate la cohesin social como un simple
agregado de diversas dimensiones, sino como un todo integral.
La segunda consecuencia es sobre la medicin. Si la cohesin social en
Amrica Latina es diferente, requiere un conjunto diferente de indicadores. Y
se necesitara un conjunto de indicadores sistemtico que pudiera derivarse
de un concepto sistemtico: Un conjunto en donde quedara claro por qu
se integran ciertos indicadores, y por qu otros indicadores no se usan para
medir cohesin social.
Por tanto, se puede observar el debate latinoamericano a la luz de cmo
avanza en la doble tarea de generar un concepto sistemtico de cohesin
social que genere un conjunto sistemtico e integral de indicadores. Esa es
la observacin que hacemos en esta primera seccin.
2. Posiciones en el debate de cohesin social en Amrica Latina:
distintas formas de superar la concepcin europea inicial
Podemos ordenar las diferentes posiciones en el debate latinoamericano, si
ordenamos las diversas variantes que adquiere la crtica al concepto europeo,
en su aplicacin en la regin
1
.
1
En esta revisin nos interesa plantear y exponer las diversas posiciones en el debate. No entraremos en
crticas a las posiciones en este momento. Pero, por otro lado, la exposicin no ha de confundirse con
el apoyo a lo planteado en esos textos. Por ahora, simplemente no ejercitamos juicio.
20
Una primera posicin es la desarrollada en el proyecto de la Fundacin
Fernando Enrique Cardoso y CIEPLAN, que ha sostenido en general que
el concepto europeo de cohesin social resulta insufciente porque trabaja
bajo el supuesto de que la cohesin social se construye sola (o centralmente),
mediante la disminucin de brechas va la provisin de servicios que le
garantizan a la poblacin las capacidades para participar de la sociedad.
Bajo eso supuesto, entonces, en Amrica Latina, una de las regiones con
mayor desigualdad en el mundo, debiera haber importantes problemas de
cohesin. Pero los estudios y los textos de este proyecto plantean que no
habra tales problemas crticos de cohesin social. Que en Amrica Latina
se dara, segn esos autores, cohesin con desigualdad.
De dnde provendra esta cohesin social en Amrica Latina que
permite la unin de las sociedades en condiciones de alta desigualdad?
Por un lado, las esperanzas de movilidad social (que se seguiran de
un modelo estadounidense de cohesin) permitiran que la desigualdad
no produjera necesariamente quiebres en la cohesin social: Pero esto
(los altos niveles de desigualdad) no sugiere, automticamente, una crisis ad portas
de su cohesin social si hay en marcha, al mismo tiempo, procesos
significativos de movilidad social o, al menos, altas expectativas de
alcanzarla (Tironi, 2008:28).
Por otro lado, segn esta posicin, y de manera ms crucial, la cohesin
social en Amrica Latina se basara en la familia y en otras relaciones
primarias (eso sera el cimiento de la sociedad latinoamericana que evitara
los problemas ms graves de cohesin social). Por tanto, los temas de
poltica pblica que aparecen como ms cruciales seran aquellos que
afectaran las posibilidades de estos lazos para crear cohesin, y aquellos
que se convertiran ms bien en amenazas frente a ella. La delincuencia, la
desconfanza y las polticas sobre la familia, por ejemplo, seran tambin
temas clave (Tironi, 2008:101). La familia sera un elemento central en la
constitucin del nivel microsocial de la cohesin social (por ejemplo, Tironi,
2008:31; Tironi y Prez Bannen, 2008; vase una aplicacin emprica, en
Tironi y Tironi, 2008).
A partir de estas consideraciones, usan la defnicin de cohesin
siguiente: La capacidad dinmica de una sociedad democrtica para
absorber el cambio y el conficto social mediante una estructura legtima
de distribucin de sus recursos materiales y simblicos, tanto a nivel
socioeconmico (bienestar), sociopoltico (derechos) y sociocultural
(reconocimiento), a travs de la accin combinada de mecanismos de
21
asignacin, como el Estado, el mercado, la familia, la sociedad civil y las redes
comunitarias (Tironi, 2008:19; Tironi y Sorj, 2007). En esta defnicin, lo
central es que la cohesin tiene que ver con la estructura de legitimidad de
la distribucin de recursos, no con la desigualdad per se.
Una segunda crtica, que aparece con mayor claridad en Sorj y
Martuccelli (2008), es que el concepto europeo de cohesin social se basa
en algunos supuestos que no son cubiertos en Amrica Latina: La Unin
Europea trabajara el concepto bajo el supuesto de que la democracia es
una adquisicin slida, y por ello no resultara necesario incluirla en el
concepto (Sorj y Martuccelli, 2008:260). Pero en el caso de Amrica Latina,
las dimensiones institucionales para asegurar una cohesin social democrtica
no son tan slidas, y sus problemas y debilidades pueden afectar entonces
la cohesin social.
El argumento de Sorj y Martuccelli se basa, en buena parte, en que el
concepto de cohesin social por s solo resultara insufciente como una base
de poltica pblica. No cualquier cohesin social es adecuada o positiva y,
por esto, se requiere adjetivar la cohesin social. Adems, Sorj y Martuccelli
plantean que esta adjetivacin es necesaria en forma conceptual, porque
la cohesin es un problema que siempre estara resuelto: Como ensea la
teora social, todas las sociedades generan alguna forma de cohesin. Caso
contrario ellas no existiran (Sorj y Martuccelli, 2008:260). Si siempre hay
al menos un cierto nivel de cohesin, el problema estara en qu tipo de
cohesin se genera. Esto lleva a estos autores a una preocupacin por las
dimensiones institucionales: Cmo el funcionamiento y la legitimidad de
las instituciones afectan las posibilidades de construir una cohesin social en
democracia? Cmo se construye cohesin social democrtica, por ejemplo,
en sociedades cuyos sistemas judiciales muchas veces estn en crisis, cuyo
funcionamiento no cumple con sus requisitos bsicos y cuya legitimidad se
encuentra en duda? (por ejemplo, vanse Sorj y Martuccelli, 2008:156,166).
Una tercera posicin, desarrollada fundamentalmente por la CEPAL
(2007a), se centra ms bien en indicar que para entender lo que sucede
con la cohesin es necesario analizar ms dimensiones que simplemente
las brechas existentes en una sociedad. Se hace nfasis particular en la idea
de que no se puede hablar de cohesin sin subjetividad: Sin la opinin de
las personas, sin conocer su cultura, cualquier anlisis de la legitimidad
queda trunco. El incorporar la subjetividad es necesario para evitar sesgos
funcionalistas: que aquello que se requiere de la poblacin es que se ajuste al
sistema (CEPAL, 2007a:19). En particular, la subjetividad representa uno de
los lugares centrales de la cohesin, porque, en ltima instancia, el sentido
22
de pertenencia es uno de los elementos bsicos de ella. En Amrica Latina
no puede asumirse simplemente que el sentido de pertenencia est asociado
ni menos alineado con la realidad que muestran las brechas (recurdese el
diagnstico del malestar suscitado por el Informe de desarrollo humano: Las
paradojas de la modernizacin, PNUD Chile en 1998)
2
. Del mismo modo,
la dinmica del concepto hace necesario analizar la institucionalidad mediante
la cual una sociedad acta sobre las brechas y desigualdades.
De ese modo, la cohesin, segn la CEPAL, se defne como la
dialctica entre mecanismos instituidos de inclusin y exclusin sociales
y las respuestas, percepciones y disposiciones de la ciudadana frente al
modo en que estos operan (CEPAL, 2007a:13). Esto implica entonces que
el concepto de cohesin social se construye sobre la base de tres pilares:
brechas, instituciones y pertenencia; y de manera ms crucial, sobre la base
de su interaccin (CEPAL, 2007a:39-40).
3. Algunas caractersticas del debate latinoamericano
sobre cohesin
a) Cohesin como concepto paraguas
Una de las caractersticas de los diversos conceptos de cohesin
social es la diversidad de los temas e indicadores que aparecen en ellos. La
propuesta de indicadores de la CEPAL (2007b), o los temas que analizan
Sorj y Martuccelli, o los variopintos anlisis de los textos del proyecto de
CIEPLAN unen bajo la idea de cohesin social elementos muy diversos,
de los cuales no siempre queda claro cul es el elemento comn que los
aglutina. Los indicadores de la CEPAL (2007b) incluyen desde la tasa de
desempleo abierta, tasa neta de matrcula preescolar, ndice de percepcin de
corrupcin, composicin de la carga tributaria, gasto privado en educacin
como porcentaje del PIB, ndice de activacin poltica, entre otros.
Esta diversidad es peligrosa, porque un concepto del cual nunca
queda claro qu excluye no es un concepto que pueda tener una defnicin
clara. En ltima instancia, incluso cuando no se incorpora un determinado
indicador (digamos, PGB per cpita) tampoco queda muy claro por qu
2
De hecho, entre las evidencias recogidas dentro del proyecto CIEPLAN-Fundacin Fernando Henrique
Cardoso, nos encontramos con que, por un lado, se muestra que en Amrica Latina hay altos niveles
de polarizacin que producen mayor confictividad social (Gasparini y otros, 2008), mientras, por otro
lado, se plantea que existen ms bien bajos niveles de polarizacin y de confictividad (Valenzuela y otros,
2008). Gasparini usa datos objetivos de polarizacin y de conficto, mientras que Valenzuela usa los
datos de la encuesta de Cohesin Social 2007.
23
no fue incorporado (si la productividad de los trabajadores es parte de la
cohesin por qu no la produccin total). De hecho, pensemos que esta
diversidad de temas es bastante diferente entre diversos proyectos: Cox
(2008), en uno de los textos del proyecto CIEPLAN, nos habla de los
currculos educacionales y la cohesin social, aspecto que no es abordado
por ningn otro proyecto. Sorj y Martuccelli (2008) analizan la relacin de
los militantes de movimientos y partidos en la constitucin de la cohesin
social, aspecto en el cual no profundizan otros proyectos.
Ms an, como prcticamente de cualquier elemento de la sociedad
uno puede preguntarse si aporta o no a la unidad de la sociedad (Funciona
como fundamento de la cohesin?), entonces es fcil llegar a un concepto
cuyos lmites no son claros.
b) La confusa proximidad de la cohesin social con el problema
del orden
Muchas veces en la discusin, el tratamiento del problema de cohesin
resulta equivalente al de orden social.
As, cuando Sorj y Martuccelli (2008) plantean que, de alguna forma,
el problema de la cohesin social se encuentra siempre resuelto, en realidad
nos estn hablando de orden: Algn nivel de orden social de reproduccin
de estructuras y prcticas se da en toda sociedad. Pero no parece claro
que de ello se derive necesariamente que siempre exista cohesin y unidad:
Resulta perfectamente posible pensar en reproduccin de prcticas sociales
de baja cohesin, si pensamos, como de hecho lo aceptan estos autores, que
las brechas implican falta de cohesin, las sociedades latinoamericanas, que
reproducen prcticas de desigualdad, reproducen un orden sin cohesin.
En la propuesta de la CIEPLAN, la relacin entre cohesin social y
orden social es, si se quiere, incluso ms marcada. La discusin conceptual de
Pea (2007) se entiende mejor como discusin sobre diversas tradiciones de
explicacin del orden social. La defnicin de cohesin social (Tironi y Sorj,
2007; Tironi, 2008) es, de hecho, una explicacin de construccin de orden:
La temtica de la legitimidad de los arreglos sociales es un lugar central en
buena parte de la discusin sociolgica del orden social. La preocupacin
de los textos de Tironi (2008) es claramente la de orden: Los ejemplos que
se dan sobre cohesin latinoamericana, indicando que Amrica Latina no ha
sufrido los quiebres de cohesin que ha experimentado Europa (guerras de
religin, guerras mundiales), en realidad nos mueven a una discusin sobre
el orden social. En otras palabras, cmo las sociedades resuelven, si es que
24
resuelven, el problema hobbesiano del orden y evitan la guerra de todos
contra todos? La cohesin social se ve, en ese sentido, como paz social.
Pero, en realidad, ese es un tema de orden social.
c) La importancia de las dimensiones subjetiva e institucional
Al revisar la discusin sobre el concepto de cohesin social, nos
daremos cuenta de que es comn la importancia del elemento subjetivo
(algo que diferencia la discusin latinoamericana de la europea, en la que el
elemento subjetivo est prcticamente ausente en los indicadores). Ya sea
en las declaraciones programticas iniciales, o en el desarrollo emprico del
concepto, en todos los textos se le da gran importancia a las percepciones y
a la opinin de las personas. El proyecto de CIEPLAN desarrolla, como uno
de sus elementos centrales, la encuesta de Cohesin Social; prcticamente
todos los textos mencionan la encuesta Latinobarmetro.
Del mismo modo, el elemento institucional se recoge en diversos
textos de la discusin: Pensemos que Sorj y Martuccelli (2008) dedican
parte importante de su texto a discutir elementos institucionales la
justicia para dar el ejemplo ms claro, o que en el proyecto de CIEPLAN
hay diversos estudios que se centran en el comportamiento institucional
(Marcel y Rivera 2008, para regmenes de bienestar; Cox, 2008, para la
escuela). Y, en el caso de la CEPAL, lo institucional es uno de los tres
pilares bsicos.
d) La preocupacin por la unidad social en el debate
latinoamericano: importancia del reconocimiento del otro
Detrs de las diversas discusiones est la idea de que la cohesin social
tiene que ver con la unidad (como se observa de manera explcita en Meller
y otros, 2008 y Tironi y Tironi, 2008:323). Ahora, qu es una sociedad
unida? Si una sociedad ordenada es aquella en donde las instituciones son
legtimas, podemos decir, de manera anloga, que una sociedad cohesionada
es aquella en donde las personas se reconocen legitimidad entre s y en
donde las instituciones en sus objetivos y prioridades expresan tambin ese
reconocimiento. Para ser ms precisos, la cohesin social se construye en el
reconocimiento del otro como un otro legtimo en la convivencia: Acepto a
los otros como parte cabal de la sociedad. Nos aceptamos mutuamente en
nuestro carcter de miembros de la sociedad. Es decir, la cohesin social es
un tema de legitimidad, pero no de legitimidad del orden, sino de legitimidad
de los participantes.
25
Si bien el tema del reconocimiento del otro ha quedado algo oculto
en discusiones posteriores, tambin es parte del modo como se piensa
el concepto desde la CEPAL. Hopenhayn (2007:42), al referirse a los
problemas candentes de la cohesin social en Amrica latina, seala como
uno de ellos a la negacin del otro como marca secular de ciudadana
incompleta. Y agrega: En Amrica Latina el tema de la exclusin y de
la falta de ciudadana efectiva hunde sus races en un patrn histrico
dominante () mientras se impuso o se impone una racionalidad
cultural basada en la negacin del otro, se impuso o se impone tambin
la negacin del vnculo social y ciudadano de reciprocidad. No es solo
que los grupos discriminados tienen acceso ms precario a la educacin,
el empleo, y los recursos monetarios. Tambin padecen la exclusin por
falta de reconocimiento poltico y cultural de sus valores, sus aspiraciones
y sus modos de vida.
El tema del reconocimiento nos permite asimismo integrar con claridad el
tema de democracia que en Sorj y Martuccelli queda agregado, pero no inserto en
la cohesin. La democracia sera un rgimen construido sobre el reconocimiento
legtimo del otro, y por eso constituye parte de la cohesin social
3
.
e) Una ausencia relevante. El papel de las elites
En general, las elites estn, de forma relativa, ausentes en el debate
sobre cohesin en Amrica Latina. Solo algunas referencias de parte de
Tironi, para hacer notar que los confictos sociales en Amrica Latina no han
afectado la cohesin social, porque nicamente han sido confictos a nivel
de elite: Amrica Latina ha padecido de tensiones polticas que en varias ocasiones han
devenido en violencia, la cual ha sido fruto principalmente de la renovacin y circulacin
de las elites antes que de movilizaciones sociales (Tironi, 2008:37). Pero esta
forma de pensar el papel de las elites es bastante limitada.
Si las elites funcionan efectivamente como grupo dirigente en una
sociedad, afectan de manera importante las dinmicas de cohesin social.
En sociedades muy desiguales, con elites que muestran altos niveles de
endogamia y rasgos crecientes de cierres oligrquicos en su sociabilidad
(PNUD, 2004); en otras palabras, con elites bastante separadas del resto
3
Se podra plantear que no todo reconocimiento del otro en tanto legtimo implica inclusin: te reconozco
como miembro legtimo de la comunidad, pero no como miembro pleno con derecho a participar en
las decisiones (de hecho, este es un modo comn de reconocimiento en sociedades tradicionales).
Sin embargo, en el contexto actual, el reconocimiento del otro como legtimo requiere participacin e
inclusin plena. La democratizacin social que mencionan Sorj y Martuccelli (2008:4,5) implica que el
reconocimiento sin inclusin adquiere una legitimidad al menos dudosa.
26
de la sociedad, esas caractersticas pueden ser decisivas para entender los
fenmenos de cohesin social. Para entender la cohesin social no se puede
pensar como si las elites no existieran.
f) El concepto de cohesin social de la CEPAL
Al fnalizar la descripcin de las caractersticas generales del debate
latinoamericano sobre cohesin social, recordemos nuestro punto de partida:
Se requiere un concepto sistemtico de cohesin social para producir una
medicin sistemtica. Al observar las defniciones formales bajo este prisma,
encontramos algunas debilidades. En particular, el concepto de CIEPLAN,
como hemos visto, desarrolla ms bien un concepto de orden social ms
que de cohesin. El concepto de Sorj y Martuccelli que fnalmente es el
de una cohesin social adjetivada tambin presenta problemas similares.
De hecho, tambin en parte es un concepto de orden social (o al menos,
desde ese punto entiende la cohesin). Y por otro, el tema de la democracia
queda adherido a la cohesin social, pero no incorporado. No hay relacin
intrnseca entre ambos elementos. Y de esta forma, resulta difcil generar
una forma de medicin sistemtica.
Nos parece que, en ese sentido, el concepto usado por la CEPAL
permite superar en buena medida esos problemas. Efectivamente, el
concepto de la CEPAL esta dialctica de mecanismos de inclusin y
exclusin, y la subjetividad sobre ellos representa un buen punto de partida.
Por un lado, marca con claridad un espacio especfco para pensar la cohesin
social. Por otro, genera un esquema que nos permite empezar a acercarnos en
forma sistemtica a la medicin del concepto. En consecuencia, el concepto
de la CEPAL implicara una forma sistemtica de medir y acercarse a la
cohesin social.
No obstante, al ser esa una caracterstica potencialmente muy relevante
al momento de avanzar hacia la operacionalizacin, ese potencial todava
pareciera no haber sido plenamente desarrollado.
En efecto, el diagnstico es que el concepto de cohesin social
propuesto por la CEPAL, al ser el ms integrador y potente de los propuestos
hoy en el debate, para ser operacionalizado, requiere mayor organicidad y
sistematicidad. La falta de ellas tiene claras consecuencias en los indicadores:
no resulta claro si estn todos los indicadores o faltan elementos; no siempre
resulta clara la pertinencia de los indicadores usados. No queda clara la
defnicin por la cual un elemento queda dentro o queda fuera. Es decir, se
puede decir que los indicadores y las dimensiones estn defnidos a la manera
27
de una enumeracin, pero no queda clara la regla que las unifca y las establece
como un conjunto que integra todos los elementos de esa dimensin. Por
eso, creemos que desarrollar un sistema integrado de indicadores requiere
expandir la operacionalizacin actual. Con ese objetivo, el eje de la propuesta
consiste en que una medicin sistemtica de la cohesin social se puede
lograr si se realizan dos movimientos:
Primero, en los pilares propuestos por la CEPAL se reconoce un
momento dinmico de la construccin de cohesin social (el cmo).
Segundo, si los pilares se combinan con una nocin de arenas donde la
cohesin social se construye (el qu). A continuacin se especifcan cules
deberan ser ambos movimientos.
B. Un modelo analtico para operacionalizar la cohesin
social desde el concepto de la CEPAL
1. Pilares
El camino que ha seguido la CEPAL, en relacin con la operacionalizacin
de la cohesin social (vase CEPAL, 2007b) establece primero una serie de
pilares de cohesin social, para luego sealar dimensiones, dentro de estos.
Los tres pilares bsicos de medicin se derivan de la defnicin usada
por la CEPAL: La dialctica entre mecanismos instituidos [instituciones]
de inclusin y exclusin sociales [brechas, resultados] y las respuestas,
percepciones y disposiciones de la ciudadana [subjetividad] frente al modo
en que estos operan (CEPAL, 2007a:13)
4
.
Para estudiar la cohesin social, entonces la tarea siguiente es establecer
los indicadores de esos pilares, con lo cual se obtendra un sistema de
indicadores de cohesin social. Sin embargo, creemos que ese camino olvida
un tema que resulta crucial: Los pilares no son aspectos diferentes de la
cohesin social, sino formas de aproximarse (perspectivas si se quiere) a
determinados objetos. En otras palabras, no es tanto que exista un elemento
que represente resultados, como que todo elemento que tenga relacin con
la cohesin social tiene un aspecto de resultados, un aspecto institucional
4
Si bien cuando habla de pilares, la CEPAL habla de pertenencia, podemos ver que desde la defnicin
conceptual es mejor hablar en trminos de subjetividad. Del mismo modo, aunque se habla de brechas,
creemos que es ms adecuado referirse en general a resultados. Las brechas son una forma del tema
de inclusin o exclusin, pero la inclusin es ms amplia que el tema de brechas: si nadie accede a
una justicia adecuada, hay un tema de exclusin pero no necesariamente de brechas. En ese sentido,
referirse en general a los resultados objetivos nos parece que recupera de mejor manera la defnicin
original de la CEPAL.
28
y un aspecto subjetivo o de pertenencia. Cada aspecto observable de la
cohesin social tiene que tener un aspecto medible en cada uno de los
pilares mencionados.
Por esto los pilares del modelo de la CEPAL generan, efectivamente,
un sistema de indicadores: Son una manera metdica de mirar cualquier
dimensin de cohesin social. La propuesta de la CEPAL tiene un grado
importante de sistematicidad que debe ser asumida y profundizada: Para
cada proceso nos podemos preocupar de cmo se realiza socialmente
(instituciones), cules son sus resultados objetivos (brechas, distancia) y cun
integrados a ellos se sienten las personas (subjetividad).
En ese sentido, es efectivamente importante trabajar con el concepto
de dialctica que propone la CEPAL: Estamos ante una dinmica de
relacin, no ante elementos separados. Si planteamos, por ejemplo,
que la construccin democrtica del Estado es crucial para la cohesin
social, habra que buscar indicadores de esa construccin del Estado en
instituciones, en brechas y en subjetividad. As, los pilares de la CEPAL
se transforman en caras que todo proceso de construccin de cohesin
social tiene. No es que haya formas (separadas e independientes) de
construccin de cohesin en cada pilar; sino que los pilares son modos
de observar todos los procesos. El carcter sistemtico de la propuesta
de la CEPAL emerge, en consecuencia, del hecho de que la mirada de la
CEPAL constituye en efecto una mirada integral. No es tan solo que los
tres pilares defnidos son de aplicabilidad general, sino que los tres pilares
generan un sistema. De toda accin puedo preguntarme por sus efectos en
la realidad, por sus resultados (se logr lo deseado?), por las intenciones
y valores que subyacen a ella (expresan efectivamente lo que deseamos
lograr?), y por la valoracin subjetiva de esas intenciones y resultados
(redundan en mayor pertenencia e inclusin?). Intencin, resultados y
valoracin son un esquema general para analizar la accin social que cubre
todas las dimensiones de inters.
2. Arenas
Sin embargo, ni de los pilares ni de su dinmica se siguen de inmediato
indicadores, sino que estos quedan ms bien abiertos. Todava falta resolver
el qu de la cohesin social. Para resolver lo anterior es preciso analizar
los procesos que una sociedad determinada constituyen cohesin social:
Cules son los espacios, las dimensiones y los procesos clave para construir
cohesin social en ella.
29
A un espacio coherente de procesos de construccin de cohesin social
denominaremos arena de cohesin social. Una arena es un espacio especfco
que, en una sociedad determinada, aparece como relevante [para] construir
cohesin social. Estas arenas diferen entre sociedades: diferen en tanto que
pueden o no ser parte de la cohesin social en una sociedad dada, o pueden
serlo con diferentes pesos y relevancias. En ese sentido, si bien los pilares
son un esquema de aplicacin general y sistemtica, las arenas dependen
siempre de un diagnstico de una sociedad determinada.
Cules son esas arenas en Amrica Latina?
Podemos distinguir las cuatro arenas siguientes:
Arena lazo social: Relacin entre personas a nivel micro. Me
relaciono como persona individual en un mundo compartido por
otras personas individuales.
Arena ciudadana: Relacin entre personas a nivel macro.
Me relaciono con el colectivo en la construccin de un mundo
compartido comn
5
. La construccin de la direccin de la sociedad
es aqu el tema central.
Arena mercado: Relacin individualizada a nivel micro. Me
relaciono con otros individuos sin generar un mundo compartido,
sino solamente generando intercambios. La relacin no es entre
personas (en su concrecin y especifcidad), sino al fnal entre
individuos (que, en ltima instancia, son intercambiables).
Arenas de proteccin social: Relacin individualizada con el
colectivo. El benefciario no se relaciona colectivamente con
la sociedad, sino que de manera individual recibe y demanda
benefcios especfcos. La sociedad protege a sus miembros, pero
sin generar un mundo compartido y comn
6
.
El modelo latinoamericano, tendra una alta complejidad al construir
cohesin a partir de la interaccin de estas diversas arenas (esto lo
distinguira de otros modelos de cohesin en los cuales se puede argumentar
5
Aqu uno puede hacer notar que la socialdemocracia en Suecia defendi durante un tiempo importante la
idea de una casa comn. La colectividad no es una familia, pero tambin genera una relacin de hogar.
6
Las arenas tienen cierta relacin con el esquema Familia, Comunidad, Mercado y Estado (vanse Filgueira,
2007; Prez y Tironi, 2006), pero no es idntico. De partida, creemos que el Estado no se puede analizar
unvocamente, que la esfera pblica y el mundo de las polticas pblicas, el ciudadano y el benefciario
no son equivalentes ni nicos en relacin con la cohesin. La construccin de un espacio comn de la
colectividad que es la ciudadana reemplaza a la comunidad (lo pblico es lo que se requiere analizar de
manera separada). Por otra parte, el lazo social no es solamente familia. Las personas no se relacionan
como personas solamente en sus familias.
30
el predomino de una de esas arenas por sobre las otras: Mercado en el caso
norteamericano; Estado de Bienestar en el caso europeo). En Amrica
Latina, en cambio, ninguna dinmica particular podra construir por s sola
cohesin social. Si bien podemos diferenciar los distintos pases en torno
a cun fuertes son en cada una de esas dimensiones, podemos defender la
idea de que, en todos, esas cuatro arenas son elementos relevantes.
a) Los criterios de cohesin de cada arena: Qu deseamos lograr?
Que implica concretamente lograr cohesin en cada una de las arenas
propuestas? Responder esta pregunta nos permitira poder establecer con
claridad que un determinado indicador puede efectivamente ser ubicado en
alguna de las casillas del esquema (en otras palabras, que el indicador indica
lo que deseamos lograr en cada caso). Requerimos entonces defnir por la va
de una declaracin cul es el criterio especfco de cohesin que deseamos
medir. Estos criterios, defnidos al modo de un desidertum, expresan por
cierto una determinada aspiracin social u horizonte normativo hacia el cual
deseamos que la sociedad oriente sus recursos e intencionalidades. Veamos
cmo pueden formularse para cada arena:
Elcriteriodecohesinsocialenlaarenadelazosocial es lograr
relaciones sociales (y la posibilidad de ellas) que den seguridad a
las personas de ser acogidas y reconocidas. O sea, hablamos de un
reconocimiento y una inclusin que ocurren a nivel personal, en
el encuentro social de las personas. Los problemas de cohesin en
esta esfera se referen, por tanto, a todas aquellas situaciones que
atentan contra ese reconocimiento de la legitimidad de la inclusin
de las personas (por ejemplo, en las instituciones distinguir entre
hijos legtimos o ilegtimos; o encontrar que un nmero importante
de personas no se siente efectivamente acogido en sus familias;
o altos niveles de violencia familiar, que es una seal clara de no
reconocer al otro).
Elcriteriodecohesinsocialenlaarenadeciudadana tiene que
ver con la existencia en el Estado de autoridades legtimas que son
producto de elecciones, en las que se da una participacin activa de
la ciudadana y en las que opera el imperio de la ley. Estos requisitos
estn relacionados entre s: La eleccin de autoridades va elecciones
efectivamente implica una cohesin en esta esfera pblica, si se da
una participacin activa de la ciudadana, o sea tener una esfera
pblica activa. El funcionamiento del imperio de la ley y del Estado
de Derecho, o sea que en efecto las leyes se cumplan, es central para
31
establecer que los procesos anteriores son relevantes. La ciudadana
solo puede cumplir con la idea poltica de dirigir la sociedad si las
leyes establecidas por el proceso poltico se cumplen en realidad. Al
cumplirse todos estos requisitos podemos sostener que se dan un
reconocimiento y una inclusin poltica (en la esfera pblica).
El criterio de cohesin social en la arena de mercado es la
participacin de las personas en el mercado y en el trabajo, que
permita una amplia movilidad social (de este modo, se garantiza el
reconocimiento-inclusin econmica del otro). En la medida en que
las personas puedan ascender en la escala social y acceder a los
bienes y servicios que, en una sociedad son considerados bsicos, es
como podemos sostener que esta arena aporta a la cohesin social.
El criterio de cohesin social en la arena de la proteccin
social es que se asegure el bienestar de todos los miembros de la
sociedad, evitando la polarizacin. Aqu el reconocimiento opera
en torno a la nocin de inclusin en trminos de derechos sociales.
Se plantea que las personas, por solo el hecho de ser miembros de
una sociedad, tienen determinados derechos mnimos, de los que
no debieran ser excluidas.
b) Las dimensiones especfcas de las arenas de cohesin social
Para avanzar en la medicin del concepto, resulta til especifcar las
arenas en un conjunto de dimensiones. Esta es la tarea que desarrollaremos
a continuacin.
En la arena de lazo social distinguiremos tres dimensiones especfcas:
Familia, Sociabilidad y Confanza en el Otro generalizado. En otras palabras,
distinguiremos dimensiones en el lazo social, usando como criterio la cercana
del tipo de relacin social. Partiremos con las relaciones sociales bsicas la
familia, seguiremos con un segundo crculo de relaciones primarias la
sociabilidad, los amigos, el vecindario, entre otros, y fnalizaremos con el
crculo ms amplio de las relaciones sociales posibles la confanza general
en los otros que constituyen la comunidad. Aqu conviene sealar, para
evitar posibles confusiones, que estas dimensiones han de entenderse en
torno a los criterios de cohesin antes sealados para esta arena. En otras
palabras, los indicadores de cohesin social en torno a la familia no se referen
a la extensin de familias bien constituidas con un criterio tradicional: Se
referen a los niveles en que, independiente de la forma particular como se
constituyan las familias, todas las personas participen de relaciones dentro
de sus familias en que sean acogidos y respetados.
32
En la arena ciudadana distinguiremos de nuevo tres dimensiones
especficas: Representacin, Democracia y Estado de Derecho. La
representacin se refere a todos aquellos procesos en los que se relaciona la
ciudadana con el Estado: Las formas como se construyen actores sociales
legtimos que actan y son reconocidos en la esfera pblica. Aqu los problemas
centrales son problemas de constitucin de actores que la sociedad estime
que efectivamente la representen. La democracia se refere a la operacin de
mecanismos democrticos legtimos de eleccin de autoridades. Finalmente,
el Estado de Derecho se refere a la ejecucin efectiva de la ley. Por ejemplo,
altos niveles de corrupcin implican que la ley no se aplica, y sobre todo no
se aplica de manera igualitaria. En este sentido, la corrupcin es adems una
falta contra la cohesin social.
En la arena mercado distinguimos tres dimensiones: Movilidad social,
Acceso al consumo y Trabajo. La dimensin movilidad social, una de las
centrales en esta arena, se refere a que las posiciones sociales no sean
heredadas, sino que se pueda acceder a ellas desde cualquier otra posicin.
En esta medida es como se puede plantear que hay cohesin, en la medida en
que no hay distinciones a la hora de acceder a diversas posiciones sociales. La
dimensin acceso al consumo se refere a la inclusin efectiva y real en esta
arena. Es decir, estar incluido y participar del mercado implica, de hecho, y
no solo formalmente, operar como consumidor. Al fnal, la dimensin trabajo
es parte de esta esfera porque es por medio del trabajo, de los ingresos del
trabajo, como las personas participan del mercado (acceden al consumo o
pueden tener procesos de movilidad social). En este sentido, es importante
sealar que en Amrica Latina la mayor parte de las familias y personas
obtiene sus ingresos en forma prcticamente exclusiva a partir de su trabajo.
Por ltimo, en la arena de proteccin social distinguimos dos
dimensiones clave: Salud y Previsin. Parece que los elementos bsicos
de esta arena es tener una seguridad bsica, en torno a los riesgos y
eventualidades en estos dos mbitos: Que las personas sientan que frente
a un problema de salud y frente a su vejez tienen seguridad implica que en
efecto se est logrando cohesin social en este mbito. En este sentido,
lo que nos interesa ac no son todas las formas de poltica pblica que se
pueden desarrollar para aumentar los benefcios de la poblacin. De hecho,
algunas de ellas (como polticas contra la pobreza) parecen ser ms bien
parte de otras arenas (como el mercado en nuestro ejemplo). La proteccin
social se refere a la consecucin de seguridad bsica en torno a estos riesgos
universales (contra la enfermedad, contra la vejez) que podran atentar contra
la autonoma y la autovalencia de las personas.
33
c) La matriz de cohesin social
En sntesis, las arenas, sus dimensiones y su cruce con los pilares de la
cohesin social constituyen la matriz bsica de anlisis de la cohesin social.
Esta matriz que nos obliga a determinar la funcin que cumple en el
sistema cada indicador especfco de cohesin social (ej., tiene que aparecer
naturalmente en una de las casillas del esquema). A medida que los pilares
agotan las posibilidades de formas de mirar, y las arenas cubren efectivamente
los diversos procesos que crean cohesin social, se puede delimitar un
conjunto de indicadores para medir este concepto.
Q Cuadro I.1
Arenas y dimensiones de la cohesin social
Arena Dimensin Resultados Instituciones Subjetividad
Lazo Social Familia
Sociabilidad
Confanza otro generalizado
Ciudadana Representacin
Democracia
Estado de Derecho
Mercado Movilidad social
Acceso al mercado
Trabajo
Proteccin social Salud
Previsin social
Fuente: Elaboracin propia.
Esta estrategia nos permite a la vez tener un concepto amplio e
inclusivo a la vez que un concepto especfco de cohesin social, que
no incluya cualquier tipo de elemento. En otras palabras, nos permite
establecer con claridad si un determinado indicador efectivamente puede
ser un indicador de cohesin social: para ello debe poder ser ubicado en
alguna de las casillas.
Adems, dada la organicidad que representa la matriz, la sola
determinacin de uno de los indicadores en uno de sus casilleros ya acota los
indicadores que pueden y deben ser incluidos en los restantes casilleros de
cada fla para mantener su coherencia. Se obtiene as la regla de inclusin/
exclusin requerida para dar coherencia al sistema.
34
d) Pasos a seguir
El propsito y la extensin de este texto impiden ir ms all en la
operacionalizacin de la estrategia analtica aqu propuesta. Por ahora solo
es posible puntualizar cules debiesen ser los prximos pasos y sus desafos:
Primer desafo: Llenar la matriz propuesta de modo coherente
Esto implica necesariamente hacer una discusin ad hoc de indicadores
que tengan tambin en cuenta el hecho de que ya existen otros listados
de indicadores propuestos, pero que han sido generados para otros
esquemas analticos.
El debate sobre cmo llenar la matriz nos obliga a poner en prctica
los criterios por los cuales validamos la inclusin o la exclusin de un
determinado indicador, estableciendo as los lmites operativos del concepto.
Nos obliga a justifcar nuestras decisiones que, obviamente, representan
opciones entre diversas posibilidades y por ello del todo debatibles.
Al identifcar los indicadores se ofrece ya una primera herramienta
para estimar la utilidad y la factibilidad de avanzar, desde ellos, hacia
futuras cuantifcaciones o descripciones exhaustivas de la cohesin social,
ya sea sobre la base de ndices sintticos o bien de anlisis tipolgicos que
representan el segundo desafo.
Segundo desafo: Sintetizar la informacin
El desarrollo de un sistema de indicadores de cohesin social nos
lleva, entonces, a preguntarnos por las posibilidades de un anlisis que
integre las diversas dimensiones. Frente a esto nos encontramos con, al
menos, dos alternativas:
Una posibilidad es centrarse en la factibilidad de crear un
ndicedecohesinsocial. Teniendo una serie de indicadores de
cohesin social, todos aquellos con direccin clara (i.e., que todos
estn ordenados de menor a mayor cohesin), es posible entonces
crear un ndice conjunto: habra que defnir operacionalmente
todos los indicadores, asignar puntajes a aquellos que son ms
cualitativos (como aquellos basados en checklists referidos a la
existencia o no de ciertas legislaciones o instituciones formales),
darles ponderaciones, generar subndices por dimensiones y defnir
un mtodo de agregacin adecuado. Uno de los mayores desafos
en este punto dice relacin a las ponderaciones que se le asignen
35
a cada arena en el conjunto de la informacin recopilada. Al
momento de sintetizar la informacin: Pesa lo mismo la arena de
ciudadana que la de mercado? O el pilar de brechas sobre el de
subjetividad? O el cruce de cualquiera de ellos por sobre los otros?
Este es un dilema mayor, sobre todo a la luz de las consideraciones
tcnicas y metodolgicas que estn en la base de la construccin de
ndices sintticos; decisiones que, por lo general, buscan anclarse o
justifcarse, a partir de alguna regla o algn resultado proveniente
de los propios datos. Sin poder resolver aqu el punto, cabe sealar
que no sera de extraar (y sera igualmente vlido) que la solucin
a esas dudas deba provenir fnalmente de una decisin terica y
polticamente fundada. Ello representara, a nuestro juicio, una
legtima bsqueda de coherencia con las fnalidades que se persiguen
al momento de poner en el debate el tema de la cohesin social en
Amrica Latina.
Otraposibilidad esconstruirtipologasdecohesinsocial.
Basados en las diversas formas como se combinan las distintas arenas
y pilares, se caracterizaran las diversas modalidades especfcas
que adopta la cohesin social. Estos tipos no necesariamente se
ordenaran en una lgica de ms o menos cohesin (pueden darse
tipos que sean equivalentes a este respecto), pero s ostentaran
posiciones diferentes en el espacio general de propiedades que
generaran los diversos indicadores de cohesin social.
Ambas modalidades son posibles, y cada una de ellas presenta ventajas
y desventajas. En particular, creemos que el desarrollo de un ndice de
cohesin social representa una tarea de inters y tcnicamente viable. Sin
embargo, dada la naturaleza y las caractersticas del concepto de cohesin
social, nos parece que una estrategia de anlisis tipolgico pudiese ser de
mayor potencia analtica.
Esto se debe principalmente a que una consecuencia del hecho de
que la cohesin social posea una alta complejidad, expresndose en varios
pilares y diversas dimensiones, es que reducirla a un solo nmero y en
general a una distincin entre alta y baja o mayor y menor cohesin,
podra implicar una importante prdida de informacin. Los pases
que pueden tener niveles de cohesin semejantes, pueden llegar a esos
niveles mediante una combinacin de indicadores muy diferente. Y esto
implicara, por tanto, que sus desafos de construccin de cohesin social
sean claramente diferentes.
36
En unos casos, la construccin de cohesin podr depender ms del
marco institucional y, en otros, de la subjetividad y las relaciones sociales.
En otros casos, las brechas sern las que expliquen la falta de cohesin;
mientras, en otros, la mayor igualdad en los resultados objetivos puede
ocultar diferencias notables en la percepcin de la gente en trminos de
sentirse parte de esos logros. Del mismo modo, cada una de las arenas
propuestas puede mostrar sus propios logros y desafos en cada caso, y
constituirse tambin en fuente de una mejor comprensin de la situacin
general de cohesin de cada pas. En unos casos, el xito en la dimensin
mercado ser el sostn de la cohesin social, mientras, en otros casos, un
lazo social fuerte ser el que desempee ese papel. En otros casos, una
arena de ciudadana ms empoderada puede constituirse en la fortaleza de
un pas para asumir sus desafos, mientras que para otros puede ser ese,
precisamente, su mayor obstculo.
Un anlisis tipolgico permitira adems incorporar de manera central
al anlisis los aspectos propios de la dinmica del fenmeno; tanto de
la historia como de su trayectoria reciente de los pases. Este aspecto es
crucial para comprender cmo se llega a unos resultados especfcos en la
interrelacin entre brechas, instituciones y subjetividad, y permite igualmente
calibrar mejor cules son las posibilidades efectivas de transformacin de
esos resultados. Evidentemente no es lo mismo en trminos de desafos que
un pas provenga de una trayectoria de descenso sostenido de la pobreza
y de incremento de los sectores medios, a otro que describe la trayectoria
contraria; ambos podran hipotticamente tener el mismo nivel actual de
pobreza y sectores medios, pero en un caso ese resultado se vivir como un
progreso, mientras en otros se vivir como un retroceso.
En sntesis, nuestra hiptesis es que la integracin de los diferentes
pilares, arenas y dimensiones genera importantes variaciones dentro del
modelo latinoamericano de cohesin social, con caractersticas y dinmicas
propias reconocibles entre pases, y que vale la pena resaltar.
Esa es la densidad que el esquema integrado de cohesin social
permite y que debera tambin ser aprovechada en su potencia. En este
sentido, un ndice de cohesin social, si bien complementario, por s solo
resultara insufciente.
37
Bibliografa
CEPAL (Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe) (2009), Panorama social
de Amrica Latina, 2008 (LC/G.2402-P), Santiago de Chile, marzo. Publicacin
de las Naciones Unidas, N de venta: S.08.II.G.89.
(2007), Cohesin social: inclusin y sentido de pertenencia en Amrica Latina y el Caribe
(LC/G.2335/Rev.1), Santiago de Chile, enero.
CEPAL/EUROsociAL (2007), Un sistema de indicadores para el seguimiento de la cohesin
social en Amrica Latina y el Caribe (LC/G.2362), Santiago de Chile, diciembre.
Corporacin Latinobarmetro (2008), Informe Latinobarmetro 2008, Santiago de Chile,
noviembre.
Cox, Cristin (2008), Las reformas educativas y su impacto sobre la cohesin social en
Amrica Latina, Redes, Estado y mercados: soportes de la cohesin social latinoamericana,
Eugenio Tironi (ed.), Santiago de Chile, Uqbar.
Draibe, Sonia (2009), Programas de transferencias condicionadas, A medio camino,
Fernando Enrique Cardoso y Alejandro Foxley (eds.), Santiago de Chile, Uqbar.
Dyson, Stephen (1992), Community and Society in Roman Italy, John Hopkins University
Press.
Filgueira, Fernando (2007), Cohesin, riesgo y arquitectura de proteccin social en
Amrica Latina, serie Polticas sociales, N 135 (LC/L.2752-P), Santiago de Chile,
Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL). Publicacin de
las Naciones Unidas, N de venta: S.07.II.G.89.
Fleury, Sonia (2006), Los patrones de exclusin e inclusin social, Ciudadana y
desarrollo humano, Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD)/
Siglo XXI.
Garretn, Manuel Antonio y otros (2004), Amrica Latina en el siglo XXI, Santiago de
Chile, LOM.
Gasparini, Leonardo y otros (2008), Polarizacin econmica, instituciones y conficto, Santiago
de Chile, Uqbar.
Hopenhayn, Martn (2007), Cohesin social: una perspectiva en proceso de
elaboracin, Cohesin social en Amrica Latina y el Caribe: una revisin perentoria de
algunas de sus dimensiones, documentos de proyectos, N 120 (LC/W.120), Ana
Sojo y Andras Uthoff (eds.), Santiago de Chile, Comisin Econmica para
Amrica Latina y el Caribe (CEPAL).
Marcel, Mario y Elizabeth Rivera (2008), Regmenes de bienestar, polticas sociales y
cohesin social en Amrica Latina, documento presentado en la conferencia
internacional La cohesin social latinoamericana, Santiago de Chile, Corporacin
de Investigaciones Econmicas para Latinoamrica (CIEPLAN), 13 de mayo.
Meller, Patricio y otros (2008), Mercados laborales, Redes, Estado y mercados: soportes
de la cohesin social latinoamericana, Eugenio Tironi (ed.), Santiago de Chile, Uqbar.
Pea, Carlos (2008), El concepto de cohesin social, Redes, Estado y mercados:
soportes de la cohesin social latinoamericana, Eugenio Tironi (ed.), Santiago de
Chile, Uqbar.
Prez, Sebastin y Eugenio Tironi (2006), Cmo hacer de la nocin de cohesin
social un concepto operacionalizable para Latinoamrica?, Santiago de Chile,
38
Corporacin de Investigaciones Econmicas para Latinoamrica (CIEPLAN),
indito.
PNUD (Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo) (2004), Desarrollo humano
en Chile 2004. El poder: para qu y para quin?, Santiago de Chile.
(2002), Nosotros los chilenos: un desafo cultural, Santiago de Chile.
(1998), Desarrollo humano en Chile 1998: las paradojas de la modernizacin, Santiago
de Chile.
Sorj, Bernardo y Danilo Martuccelli (2008), El desafo latinoamericano. Cohesin social y
democracia, Buenos Aires, Siglo XXI.
Tironi, Eugenio (2008), La cohesin social latinoamericana, Santiago de Chile, Uqbar.
Tironi, Eugenio y Bernardo Sorj (2007), Cohesin social: una visin desde Amrica
Latina, Pensamiento iberoamericano, N 1.
Tironi, Eugenio y Sebastin Prez Bannen (2008), La cohesin social latinoamericana,
Redes, Estado y mercados: soportes de la cohesin social latinoamericana, Eugenio Tironi
(ed.), Santiago de Chile, Uqbar.
Tironi, Manuel y Eugenio Tironi (2008), Ciudad, cohesin y violencia, Redes, Estado
y mercados: soportes de la cohesin social latinoamericana, Eugenio Tironi (ed.), Santiago
de Chile, Uqbar.
Valenzuela, Eduardo y otros (2008), Vnculos, creencias e ilusiones, Santiago de Chile,
Uqbar.
39
Captulo II
La dimensin espacial de la cohesin social
en Amrica Latina
Rubn Kaztman
A. Introduccin
En este captulo se discuten fenmenos urbanos potencialmente frtiles para
explicar variaciones en los niveles de cohesin social en las ciudades. Los
fenmenos se referen a la segmentacin en distintas reas de la vida urbana,
en el mercado de trabajo, en los servicios esenciales y en la distribucin de
la poblacin en el territorio de la ciudad.
Pese a que el propsito inicial fue concentrarse en los efectos de
la segregacin residencial sobre la cohesin social, la lgica que preside
esta propuesta se apoya en el supuesto de que las segmentaciones antes
mencionadas estn estrechamente vinculadas entre s, y que no es conducente
intentar dar cuenta de los efectos de cada una de ellas sobre la salud del tejido
social urbano, con independencia de las otras. De modo que el resultado
fnal es ms bien una propuesta de dimensiones e indicadores tiles para
una investigacin que compare ciudades, explorando la vinculacin entre
rasgos esenciales de sus estructuras y niveles de cohesin social.
En la actualidad, la validez y la confabilidad de muchos de los pilares
empricos que podran sustentar las hiptesis que vinculan los tipos de
segmentaciones entre s, y con cada una de las variables de cohesin social,
son frgiles, y con seguridad se requerir un largo tiempo de maduracin
Captulo II La dimensin espacial de la cohesin social en Amrica Latina
40
antes que las inversiones acadmicas en este campo comiencen a dar frutos
slidos y confables. Mientras tanto, a juicio del autor, conviene tratar de
compensar las insufciencias empricas con una red densa de vnculos
analticos entre todas las variables involucradas, de modo que la arquitectura
fnal del sistema de hiptesis tenga como soportes tanto los escasos pilares
empricos como lo apretado de la trama conceptual.
1. Ciudad y cohesin social
Los procesos de transformacin de las sociedades tradicionales a las
sociedades modernas estuvieron marcados por el pasaje de la solidaridad
mecnica a la solidaridad orgnica. En ese proceso, los patrones de cohesin
social enraizados en lazos primarios fueron sustituidos por la progresiva
universalizacin de los derechos de ciudadana.
Las ciudades desempearon un papel central en este pasaje. Max Weber
argumentaba que la nocin de derechos ciudadanos comenz a madurar en
las pequeas ciudadelas fortifcadas de la Edad Media, que se caracterizaban
por una alta densidad de poblacin, total interdependencia material entre
los habitantes y uso comn de espacios y servicios. Weber deca que en
esos centros emergieron fenmenos importantes para el desarrollo de la
ciudadana, como ser:
Una fuerte demanda de los residentes por un tratamiento igualitario
ante las leyes asociada a una igualmente fuerte resistencia a los
privilegios aristocrticos;
La institucionalizacin de la idea de bien pblico, esto es, la idea
que liga el bienestar de cada uno al bienestar de los dems, y
La activacin de una dinmica de cooperacin en la resolucin
de conflictos que fue sentando las bases para el montaje de
instituciones especializadas en esos temas.
La mirada de largo plazo permite afrmar que, tras luchas y pugnas que
se extendieron por varios siglos, las dinmicas sociales activadas por esos
fenmenos fueron convergiendo hacia una ampliacin progresiva de espacios
de consenso con respecto a la universalizacin de los derechos ciudadanos.
El establecimiento de los Estados de Bienestar apuntal esos espacios,
particularmente durante el respiro a los confictos de clase en los aos
posteriores a la Segunda Guerra Mundial, los 30 gloriosos de Hirschman.
41
Pero a fnes del siglo XX y comienzos del XXI, comienza a tomar fuerza
la idea de un deterioro importante en el papel de las ciudades en la promocin
de la cohesin social y la democracia. El deterioro aparece vinculado a
rasgos nodales de las nuevas modalidades de acumulacin en economas
globalizadas, como la aceleracin del progreso tecnolgico, la consecuente
centralidad del conocimiento en la produccin, la rpida elevacin de los
niveles de califcacin requeridos para empleos estables y protegidos, y la
concentracin de los buenos empleos en los circuitos globalizados. Los
impactos de estas transformaciones sobre los mercados de trabajo urbano
y sobre la morfologa social de las ciudades se tradujeron en segmentaciones
tanto en el mundo laboral, en servicios urbanos fundamentales, como en
los espacios del territorio que ocupan los hogares.
2. Propsito del trabajo
Sin desconocer la multiplicidad de factores econmicos, culturales,
demogrfcos y sociales que conforman la cohesin social en las ciudades
1
, y
en el marco de las tendencias histricas reseadas gruesamente, el propsito
de este documento es plantear orientaciones para la medicin de un conjunto
acotado de procesos de segmentacin y segregacin urbana, cuyos efectos
sobre la salud de los tejidos sociales urbanos han sido destacados en la
literatura especializada.
Cada una de las reas que se segmentan (zonas residenciales, lugares
de trabajo y espacios donde se prestan servicios fundamentales) ser tratada
aqu desde una doble ptica: Como una fuente de activos en capital fsico,
humano o social, y como un mbito de interaccin apto para el aprendizaje
y el ejercicio de la convivencia en la desigualdad. De este modo, las
segmentaciones urbanas se consideran como procesos que inciden tanto
en la desigualdad entre las confguraciones de activos de las distintas clases,
como en las oportunidades de encuentro entre ellas en mbitos que operan
bajo normas universales.
Existe un consenso razonable acerca de que la cohesin de las ciudades
se refeja en el carcter poco ms o menos fuerte de sus tejidos sociales, y
1
La posibilidad de incluir todos estos factores en un nico modelo de explicacin plantea problemas
metodolgicos de alta complejidad. Sealemos dos de ellos solo con fnes de ilustracin: por un lado,
los efectos de cada uno de esos factores se manifestan con mayor nitidez en distintos niveles de
agregacin poblacional, lo que plantea difcultades para aislar los efectos de cada uno de ellos sobre
el fenmeno que se busca explicar. Por otro lado, el sentido de las interacciones entre las clases vara
segn el tipo de espacios fsicos (escuelas, hospitales, lugares de esparcimiento, lugares de trabajo,
medios de transporte colectivo, entre otros) donde estas tienen lugar.
42
que esa fortaleza tiene que ver con la efciencia de las normas que regulan
la vida de sus habitantes y con el carcter ms cordial o ms confictivo
del tono general de la convivencia. Esos logros se apoyan a la vez en las
disposiciones de los residentes de la ciudad hacia la cooperacin, hacia la
construccin de patrones negociados de resolucin de confictos, y hacia la
participacin en el tipo de alianzas interclases que sustentan esos patrones.
Este documento pretende proveer instrumentos para investigar cmo son
afectadas esas disposiciones por los niveles de segmentacin en los mercados
de trabajo, en los servicios fundamentales y en la distribucin territorial de
las viviendas de las distintas clases.
El esquema del grfco II.1 resume el marco conceptual que orienta
el trabajo.
Q Grfco II.1
Marco conceptual

Nivel de segmentacin
en el mercado laboral
urbano
Nivel de segmentacin
en servicios urbanos
fundamentales
Niveles de segregacin
residencial urbana
Grado de cohesin
social urbana
Advertencia metodolgica
El reciente giro de las ciencias sociales internacionales hacia el cuestionamiento
de las bases de la convivencia urbana ha desnudado la ambigedad de la
nocin de cohesin social. Dicha ambigedad se revela cuando se comparan
sus contenidos en variadas aplicaciones del trmino. Por ejemplo, cuando
se contrastan los resultados de su uso para caracterizar la estructura social
de agregados de poblacin en escalas que abarcan desde pequeos grupos
y comunidades hasta sociedades completas. En tales casos, se observa que
algunas de las mltiples dimensiones y matices que corrientemente se ligan
a la idea de cohesin social resultan ms tiles en unos niveles que en otros,
y que esa utilidad se vincula tambin al tipo de variable (competitividad,
crecimiento, estabilidad poltica, sentimientos de bienestar de los miembros
de un grupo, entre otros), a cuya comprensin se espera contribuir
43
controlando las variaciones en los niveles de cohesin social. Obviamente,
la ambigedad ser menor cuando ms acotados y especfcos son los lmites
de las unidades cuya estructura social se pretende califcar.
La CEPAL ha defnido la cohesin social como la dialctica entre
los mecanismos instituidos de inclusin/exclusin sociales y las respuestas,
percepciones y disposiciones frente al modo que ellos operan (CEPAL,
2007:16). Desde un punto de vista instrumental, esto implica identifcar
los mecanismos de inclusin/exclusin as como los contenidos mentales
y comportamientos con que las personas reaccionan a la presencia y
funcionamiento de esos mecanismos. Los procesos de segmentacin
y segregacin en las grandes ciudades apuntan justamente a las dos
dimensiones centrales que estn en juego en esa defnicin: una dimensin
vertical que tiene que ver con la amplitud de las brechas en el acceso a la
estructura de oportunidades de bienestar y una dimensin horizontal que
tiene que ver con los contenidos mentales y las disposiciones a la accin
que emergen en la interaccin social.
Tanto la produccin de indicadores de procesos de segmentacin
en el mundo del trabajo, en los servicios y en los lugares de residencia,
como la investigacin de sus vnculos con niveles de cohesin social en las
ciudades, constituyen reas de poco desarrollo en las ciencias sociales. Esa
insufciencia puede atribuirse, por un lado, a la envergadura de los problemas
metodolgicos y operacionales que enfrentan los avances en este campo
y, por otro lado, al actual sesgo analtico de la investigacin social hacia la
coyuntura (si baja o sube la pobreza, la desigualdad o la cobertura educativa),
y a la consiguiente desatencin a los mecanismos que, como en el caso de las
segmentaciones y segregaciones, se despliegan en el mediano y largo plazo.
Las carencias disciplinarias resultantes dan cuenta del carcter tentativo
de las dimensiones y los indicadores que se propondrn ms adelante, para
la mayora de los cuales no se dispone an de pruebas slidas de validez y
confabilidad. Esa debilidad se extiende al soporte emprico de las hiptesis
que vinculan los indicadores de segmentacin y segregacin con los niveles
de cohesin social en las ciudades.
En el documento se buscar contrarrestar parcialmente esas debilidades,
usando mucho especulaciones informadas y conjeturas razonables acerca de
la relacin lgica entre las segmentaciones y segregaciones urbanas y entre
stas y la calidad del tejido social. Con eso se busca que la sustentabilidad
del sistema de indicadores propuesto se recueste tanto sobre la densidad de
la trama conceptual como sobre los pilares empricos.
44
Una segunda advertencia metodolgica tiene que ver con las nociones
de diferenciacin, segmentacin y segregacin que se utilizarn en este
documento. Como su nombre indica, el primer trmino simplemente designa
diferencias en los atributos de dos o ms categoras sociales. El segundo
(segmentacin) agrega al anterior una referencia a la existencia de barreras
para el pasaje de una a otra categora y, por consiguiente, a la interaccin
entre miembros de esas categoras en los espacios donde se desarrolla la
actividad segmentada (trabajo, educacin, salud, transporte, esparcimiento,
entre otros). El tercero (segregacin), que en la literatura se aplica con
preferencia a los lugares de residencia, aade a los anteriores la voluntad de
los miembros de una u otra categora de mantener o fortalecer las barreras
que segmentan los espacios.
3. Esquema de trabajo
La elaboracin de este captulo se apoya en el supuesto de que para
avanzar en la explicacin de las variaciones en los niveles de cohesin
social (sentimientos de pertenencia, identidad, confanza, solidaridad,
responsabilidad moral hacia otros, aversin a la desigualdad, entre otros)
entre ciudades, se debe contar con informacin tanto sobre las diferencias
en las condiciones de vida de las clases urbanas, como sobre el nivel y tipo
de interaccin entre ellas.
Desde esa perspectiva se examinarn procesos de segmentacin que
ocurren en mbitos de trabajo, en los espacios donde se prestan servicios
fundamentales y en los territorios donde residen los hogares, aludiendo
siempre a las dos dimensiones mencionadas: las diferencias en la calidad
de lo que se obtiene mediante la participacin en cada uno de los mbitos
segmentados (buenos o malos empleos, buena o mala educacin, buena o
mala salud, entre otros), y la amplitud de las oportunidades de interaccin
entre desiguales que ofrece cada uno de ellos. Para cada uno de esos
procesos se propondrn indicadores tentativos acerca de su naturaleza,
de sus principales determinantes y de sus principales consecuencias sobre
distintas dimensiones de la cohesin social urbana.
B. Segmentaciones en el mundo del trabajo
La informacin sobre la segmentacin en los mercados laborales es clave
para entender la actual polarizacin social en las ciudades. La poblacin
urbana ha hecho suya la idea de que una ciudadana plena solo se alcanza
mediante el trabajo, y que sus aspiraciones de participacin material en
45
los frutos del crecimiento se satisfacen con empleos bien remunerados,
estables y protegidos. Bajo estas circunstancias, las personas que padecen
desempleo prolongado, o la desproteccin y la incertidumbre laborales de la
informalidad, sin duda, encuentran grandes barreras para sentirse partcipes
plenos de la sociedad de su tiempo.
En el marco de la actual reestructuracin econmica y de la ampliacin
de las fronteras de competitividad, la mayora de los sectores de la produccin
urbana de bienes y servicios experimenta un ritmo acelerado de absorcin de
innovaciones tecnolgicas y organizativas. Las consecuentes transformaciones
en las formas de produccin se traducen a su vez en una elevacin general
de los requerimientos de califcacin para los buenos empleos
2
.
Al mismo tiempo, algunas de las grandes ciudades sufrieron procesos de
desindustrializacin, de achicamiento de la capacidad empleadora del Estado
y de expansin de la contratacin no regulada de mano de obra, todo lo cual
implic una reduccin de la proporcin de empleos estables y protegidos
y una transferencia de asalariados a los servicios privados. Dado que estos
servicios suelen presentar una distribucin del ingreso y de las califcaciones
ms polarizada que la industria y el Estado, el cambio en la composicin
sectorial de la fuerza de trabajo tuvo rpidos efectos en la estructura social de
las ciudades
3
. Parte de esos efectos se debe a que muchas de las actividades
de servicios personales, y de las que giran alrededor del consumo cotidiano
de los hogares, pueden ser sustituidos por mano de obra familiar, lo que
acota el margen de los aumentos de productividad en esos servicios, y los
exponen a una enfermedad de costos que las hace inherentemente precarias
e inestables (Baumol, 1967). Por el contrario, la mayor parte de aquellos que
se encuentran en el otro extremo de la jerarqua de las actividades de servicios,
como aquellos que sacan patentes por innovaciones cientfcas, aseguradores,
agentes fnancieros, de viajes e inmobiliarios, consultores, aquellos que hacen
investigacin tecnolgica y programas de computacin, entre otros, presentan
los niveles ms altos de califcaciones e ingresos.
2
Esto no signifca que las innovaciones tecnolgicas y organizativas no puedan actuar en el sentido
contrario, esto es, desplazando califcaciones de los trabajadores, y reduciendo sus posibilidades de
controlar y tomar decisiones sobre los contenidos y la organizacin de sus tareas.
3
Existe una amplsima discusin acerca de los efectos de la desindustrializacin sobre la desigualdad
(entre otros, Sassen, 1996; Mollenkopf y Castells, 1991; Hamnett, 1998; Musterd y Ostendorf, 1998).
Uno de los ejes del debate es la falta de consideracin de procesos que pueden estar incidiendo en el
aumento de la desigualdad de ingresos, y que tienen que ver, entre otros, con cambios en los sistemas
impositivos, en los benefcios sociales, en el desempleo, en la composicin de los hogares o en la
estructura de edad de la poblacin. En el centro de estos cuestionamientos se encuentra el anlisis de
la accin del Estado.
46
La asociacin entre la calidad de los empleos y los aos de educacin de
los trabajadores ha existido siempre. Pero los procesos antes mencionados la
reforzaron al mismo tiempo que favorecan una devaluacin drstica de los
crditos asociados a las habilidades y competencias adquiridas en los lugares
de trabajo. Como resultado, se ampliaron las brechas entre aquellos que
participaban en distintos sectores de los mercados segmentados, en cuanto
a las remuneraciones, la estabilidad del empleo, las protecciones sociales y
las posibilidades de promociones y carreras profesionales.
Como los niveles de califcacin alcanzados son determinados y
determinan la posicin de las personas en la estructura social, la segmentacin
laboral tambin implica un estrechamiento de las oportunidades de
interaccin entre individuos de estratos bajos y altos en los lugares de trabajo.
1. Posibles indicadores de la segmentacin laboral
Los niveles altos de segmentacin en los mercados de trabajo son propios de
economas duales. En estas coexisten, por un lado, sectores mayoritariamente
integrados a los mercados globales cuya mano de obra se distingue por sus
altos niveles de califcacin, conocimientos y capacidades de innovacin. Por
otro, los sectores mayoritariamente integrados a los mercados locales que
absorben mano de obra de baja califcacin, con alternativas ocupacionales
limitadas a bajos salarios y con una composicin social que en algunos casos
presenta una alta proporcin de migrantes nacionales y/o internacionales.
Los niveles de segmentacin laboral urbana pueden medirse mediante
numerosos indicadores. Como el acceso a las partes ms o menos favorables
de los mercados segmentados depende en forma creciente de la educacin,
conviene que los indicadores refejen los cambios en los niveles de asociacin
entre los logros educacionales relativos y las diferentes formas como se
traduce la calidad de los puestos de trabajo
4
.
Aunque con diferencias en la cobertura analtica, la gran mayora de las
encuestas de hogares de la regin brinda informacin abundante y detallada
sobre la calidad de las condiciones de trabajo. Dicha informacin permite
caracterizar las formas de insercin en el mercado laboral por medio de
4
Cuando se trabaja con procesos de mediano y largo plazo, es conveniente tomar en cuenta indicadores
de educacin que contemplen los cambios en la posicin relativa, no absoluta, de las personas en la
estratifcacin educativa. Ello se debe a dos factores: por un lado, al fuerte nivel de expansin que
experimentaron los logros educativos urbanos en todas las ciudades de la regin al menos en las dos
ltimas dcadas y, por otro, al rpido ajuste de los criterios de reclutamiento a puestos de trabajo en
trminos de acomodamiento a los nuevos niveles de califcacin de la oferta.
47
datos de la ocupacin principal y secundaria, tales como el ingreso total, la
cantidad de horas trabajadas (lo que posibilita el clculo del ingreso horario
y la identifcacin de subempleados), la existencia o no de contratos, la
cobertura de prestaciones, el lugar de trabajo (el domicilio, la calle o un
establecimiento) y la categora ocupacional. Tambin investigan el sector de
actividad en donde las personas realizan sus tareas, distinguiendo las empresas
y organismos pblicos de las privadas y el tamao de los establecimientos.
Algunas encuestas indagan directamente, y otras en mdulos especiales, la
existencia o no de sindicatos en los lugares de trabajo, si el entrevistado est
afliado o no, el tiempo de transporte al trabajo y las fuentes de informacin
y contacto sobre oportunidades de empleo que utilizan.
En la elaboracin de medidas que permitan comparar ciudades en
trminos de grados de segmentacin de sus mercados de trabajo, el foco
debera ubicarse en el nivel y el tipo de asociacin entre logros educativos y
los distintos indicadores de la calidad de los puestos de trabajo alcanzados
por los residentes urbanos.
2. Posibles indicadores de determinantes
de la segmentacin laboral
El tipo de estructura de oportunidades laborales es altamente dependiente
de las rutas de competitividad, a travs de las cuales las ciudades se insertan
en el mundo globalizado y defnen su papel en el escenario nacional, regional
y mundial. La adopcin de una u otra ruta de competitividad suele resultar
de la confuencia de decisiones de sus elites econmicas y polticas. Si bien
esas decisiones pueden estar ms o menos articuladas entre s, todas ellas
toman en cuenta el potencial competitivo que encierra la confguracin de
activos de la ciudad
5
.
La proporcin de los recursos humanos de calidad en el total de la PEA
urbana es uno de los indicadores ms potentes para defnir los mrgenes
de eleccin que tienen distintas ciudades entre rutas de competitividad,
caracterizadas por altas o bajas densidades de capital. Los volmenes
importantes de poblacin califcada favorecen la eleccin de rutas de
competitividad basadas en el conocimiento, la tcnica y la innovacin,
mientras que la disponibilidad de abundante mano de obra no califcada
5
La confguracin de activos puede incluir elementos de capital fsico (infraestructura tecnolgica, fnanciera,
industrial), de capital humano, de capital social (ej., la solidez institucional y el nivel de gobernabilidad),
de capital cultural (ej., museos, edifcios, monumentos, entre otros), y tambin aspectos geogrfcos
relacionados con su ubicacin y bellezas naturales.
48
suele inclinar las elecciones hacia formas de produccin trabajo-intensivas. La
mayora de las grandes ciudades latinoamericanas no se caracteriza por haber
optado claramente por una ruta en perjuicio de la otra. Lo que se presenta
es ms bien un panorama dualista, en donde las unidades productivas que
incorporan altos niveles tecnolgicos coexisten con las del tipo maquilas
con alta explotacin de mano de obra.
Los indicadores apropiados para identifcar las situaciones descritas
antes son, por un lado, el porcentaje de la PEA ocupada con algn nivel
universitario o que complet estudios tcnicos de nivel secundario y, por otro,
el porcentaje de la PEA ocupada que no complet la enseanza primaria.
Otro aspecto de la confguracin urbana de activos son la institucio-
nalidad laboral y el papel del Estado en el control de la negociacin colectiva
y de las prestaciones sociales del trabajo. Los posibles indicadores en
este campo son: i) el porcentaje de la PEA cubierta por mecanismos de
negociacin colectiva; ii) el porcentaje de la PEA afliada a sindicatos, y
iii) el porcentaje de la PEA cubierta con contratos formales y prestaciones
de seguridad social.
En las rutas de competitividad que adoptan las ciudades intervienen
otros factores cuya medicin es ms compleja, como la localizacin
relativa de la ciudad con respecto a centros econmicos importantes, la
topografa y las bellezas naturales (que hacen ms o menos factibles, por
ejemplo, las explotaciones tursticas), la infraestructura tecnolgica, fruto
de la sedimentacin de inversiones previas, el grado de autonoma de las
autoridades de la ciudad con respecto al gobierno nacional o a gobiernos
regionales, entre otros.
3. Consecuencias de la segmentacin laboral urbana
sobre dimensiones de la cohesin social en las ciudades
Cuando se trata de apreciar la relevancia que pueden tener los procesos de
segmentacin laboral sobre la cohesin social en las ciudades hay, al menos,
dos antecedentes que resulta importante considerar. Ambos se referen a la
centralidad del trabajo, en un caso en la formacin de la identidad moderna y,
en el otro, en la forma como se han constituido histricamente los regmenes
de bienestar en la regin.
La actual tendencia a la precarizacin del empleo de las personas con
bajas califcaciones relativas se plantea en sociedades que han dejado atrs
las solidaridades mecnicas, y que han ingresado a espacios dominados
49
por las solidaridades orgnicas (Durkheim, 1964). Esto quiere decir que,
con la evolucin de la divisin social del trabajo, y bajo el impulso de la
necesidad de interdependencia que generan los procesos de diferenciacin
y especializacin de actividades, el eje de la integracin de las sociedades se
fue trasladando desde las instituciones primordiales (familia, comunidad,
religin) al mundo laboral. El progresivo reconocimiento de la naturaleza
de esta transicin permiti abrigar la esperanza de que, al igual que en
las naciones de industrializacin temprana, tambin en las ciudades
latinoamericanas el mundo del trabajo se constituira en la va privilegiada
para la integracin a la sociedad, para la formacin de identidades y de
sentimientos de autoestima.
Sin embargo, en la medida en que las nuevas modalidades de crecimiento
no permiten a algunos segmentos de la poblacin abrigar la esperanza de
establecer un vnculo laboral continuo y protegido, esa promesa pierde
credibilidad. La experiencia en el mundo de trabajo deja de ser la fuente
principal para mejorar los niveles de bienestar en forma autnoma y
sustentable, para adquirir las rutinas y disciplinas que ayudan a organizar la
vida cotidiana, para articular una identidad individual congruente con una
identidad colectiva y para ganar un lugar en la sociedad. Se puede afrmar que
los segmentos excluidos de las oportunidades de acceso a trabajos decentes
se enfrentan a un vaco en cuanto a posibilidades de participar en mecanismos
de integracin social y de construccin de ciudadana.
Tal amenaza se relaciona con el segundo antecedente a considerar, el
tipo de rgimen de bienestar predominante en la regin
6
. Aun cuando los
pases de Amrica Latina no han alcanzado un nivel de cobertura, calidad
y articulacin de las prestaciones sociales que amerite incorporarlos a la
categora de Estados de Bienestar (en el sentido de Esping Andersen,
1990, 1999), los embrionarios regmenes que se establecieron en la regin
adoptaron moldes que se acercan ms al conservador de la Europa
continental, con nfasis en la asignacin de derechos a travs del trabajo,
que al social democrtico de los pases nrdicos, que apunta a derechos
universales de ciudadana, o al liberal de los pases anglosajones con su foco
en la provisin de redes de seguridad a los pobres y marginales. En este
sentido, la institucionalidad regional que tiene que ver con la socializacin
6
Por rgimen de bienestar se entiende el conjunto ms o menos articulado de proteccin ante riesgos
sociales que brindan las instituciones del Estado, del mercado, de las familias y de la comunidad (Esping
Andersen, 1999).
50
de los riesgos est poco preparada para cubrir aquellos que enfrenta una
poblacin con vnculos precarios e inestables en el mercado de trabajo
7
.
Las falencias del mercado de trabajo y de la arquitectura de bienestar
inciden en la profundidad de las brechas entre los residentes urbanos, que
participan en uno u otro sector de los mercados laborales segmentados.
Por lo anterior, la pregunta que emerge es: Cules son los elementos de
las confguraciones de activos de las personas que resultan ms afectadas
por esas brechas?
Uno de ellos es el capital social individual. Para personas con bajas
califcaciones, la interaccin cotidiana con pares ms califcados es una
fuente potencial de exposicin a modelos de rol, y tambin de oportunidades
de acceso a informacin y contactos tiles para sus trayectorias laborales
futuras. Cuando esto no ocurre, esto es, cuando las relaciones de trabajo
se limitan a colegas con niveles de califcacin uniformemente bajos, se
reduce la posibilidad de acumular capital social instrumental a la movilidad
ascendente. El caso extremo est constituido por aquellos cuyos lazos con
el mercado de trabajo son tan frgiles que deben enfrentar situaciones
peridicas de desempleo, inestabilidad ocupacional y falta de protecciones, y
que, por tanto, carecen de oportunidades y de recursos para la construccin
de redes sociales duraderas con compaeros de tareas. Ellos son los ms
vulnerables a que el trabajo deje de operar como el vnculo central de su
pertenencia a la sociedad.
Otra dimensin de la cohesin social, afectada por la segmentacin
de los mercados de trabajo, es la amplitud de las diferencias en cuanto a
oportunidades de construir capital social colectivo o ciudadano. En efecto,
7
Ciertamente el Estado tiene un papel medular en la determinacin de los efectos de la reestructuracin
econmica sobre la segmentacin laboral. Un salario social garantizado reduce la compulsin de
los individuos a aceptar trabajos poco atractivos, como los de baja califcacin en los servicios. Los
programas pblicos de empleo permiten la absorcin temporal de trabajadores desplazados por la
tecnologa en labores relacionadas con el funcionamiento de distintos servicios. Los cambios en el
sistema impositivo pueden activar potenciales fuentes de trabajo. En general, el Estado puede dosifcar
e ir balanceando la cobertura y el volumen de los recursos que transfere a las categoras sociales
ms afectadas por las reformas econmicas, dndole un tono ms o menos progresivo a su accin
y refejando una mayor o menor voluntad de amortiguar los efectos concentradores de las mismas.
La consideracin de estos factores ayuda a comprender las diferencias en cuanto a los cambios en
la distribucin del ingreso, y en el peso de las actividades informales que se observan entre pases
desarrollados con distintos regmenes de bienestar. Se debe sealar, sin embargo, que aun en los estudios
donde se subrayan las diferencias entre los regmenes se reconoce que, bajo las presiones derivadas
de la ampliacin de las fronteras de competitividad y de cambios en las estructuras demogrfcas, se
observan indicios de repliegue de la cobertura de seguridad social an en los pases que se distinguieron
por sus avances en este campo (vanse los estudios detallados de: White, 1998, en el caso de Francia;
de Friedrichs, 1998, en el de Alemania; de Kestellot, 1998, en el de Blgica; y de Borgegard, Anderson
y Hjort, 1998, en el caso de Suecia).
51
dado que la califcacin se asocia positivamente con la voz, esto es, con la
capacidad para reclamar y para articular demandas colectivas, el compartir
lugares de trabajo con pares ms califcados aumenta las oportunidades de
los no califcados de participar en organizaciones laborales y, a travs de ellas,
de contar con apoyos colectivos en la defensa de sus intereses y sus derechos.
La misma condicin de afliado sindical posibilita ejercicios de ciudadana
como miembro de una agencia colectiva que negocia reivindicaciones con
otras agencias colectivas. Por el contrario, la falta de aquellos que tienen voz
en los lugares de trabajo reduce la posibilidad de los menos califcados de
contar con respaldos organizacionales para ejercitar sus derechos ciudadanos.
Como se plantea en el grfco II.1, la segmentacin laboral tambin
incide sobre la cohesin social mediante sus efectos sobre la segregacin
residencial. Esto es as por cuanto resulta razonable anticipar que, tarde o
temprano, las diferencias en los ingresos y en la calidad de los puestos de
trabajo entre quienes ganan y quienes pierden con las nuevas modalidades
de crecimiento se refejarn en sus logros habitacionales. Las personas con
bajas califcaciones encontrarn ms problemas que en el pasado para pagar
alquileres, o para conseguir avales para contratos de arriendo, o para crditos
de vivienda ubicadas en las zonas centrales de la ciudad, y muchos de ellos
se vern forzados a desplazarse hacia terrenos ms baratos, usualmente
en la periferia. En cambio, los ms califcados tendrn oportunidades de
movilidad ascendente, desplazndose, como parte de ese proceso, a barrios
ms selectos de la ciudad, localizados en reas centrales como en los procesos
de gentrifcacin, o en reas perifricas como en los nuevos suburbios de
las clases medias, incluyendo los barrios cerrados.
Pero aun en el caso de que las tendencias de la segmentacin laboral no
llegaran a afectar mayormente las tasas de migracin intraurbana, sera dable
esperar que el impacto de las mutaciones laborales sobre las condiciones de
vida de aquellos que residen en distintos barrios altere la morfologa social de
la ciudad. Eso parece haber ocurrido con los residentes de los barrios obreros
en los pases de la regin que experimentaron procesos de industrializacin
relativamente temprana. La sociabilidad y la institucionalidad que se
generaban en el mundo de la fbrica y en el del vecindario habran alcanzado,
en esos barrios, un ensamble armonioso cuyos resultados fortalecieron la
solidaridad que surga en uno y otro mbito. Con la desindustrializacin
esos barrios quedaron menos integrados al resto de la sociedad urbana que
en el pasado, cuando sus vnculos con el mercado laboral eran ms fuertes,
ms estables y ms protegidos, y cuando formaban parte de un escenario
ms cercano a lo que Robert Castell (1997) llam la sociedad asalariada.
52
En el cuadro II.1 se presenta una serie amplia de dimensiones e
indicadores de la segmentacin laboral. Sin embargo, para incorporar esta
problemtica a modelos multidimensionales de explicacin de la cohesin
social, es necesario disponer de una lista corta, para lo cual se sugieren los
siguientes tres indicadores, controlados por sexo y grupos de edad:
Nivel de asociacin entre logros educativos y grado de fortaleza
de los vnculos con el mercado de trabajo. Esta ltima variable
medida por un ndice que contempla el desempleo, el subempleo
y la tenencia o no de un contrato de trabajo.
Nivel de asociacin entre logros educativos y acceso al bienestar
va el trabajo remunerado. Esta ltima variable se mide tomando en
cuenta los ingresos horarios en la ocupacin principal y la cobertura
o no por prestaciones sociales.
Nivel de asociacin entre logros educativos y oportunidades para
acciones colectivas en el mbito laboral. Esta ltima variable se
mide por la afliacin a sindicatos.
Q Cuadro II.1
Dimensiones e indicadores de la naturaleza, determinantes
y consecuencias de la segmentacin laboral
Naturaleza Determinantes Consecuencias
Nivel de asociacin entre deciles de logros
educativos: i) ingresos horarios en la
ocupacin principal; ii) tasas de desempleo
de jefes de hogar; iii) proporcin de
cuenta propia sin local; iv) proporcin de
trabajadores en servicios personales.
Los siguientes son solo para asalariados:
v) proporcin de aportantes a previsin
social; vi) proporcin con sindicato en el
lugar de trabajo; vii) tasas de afliacin
sindical; viii) proporcin en empresas
medianas o grandes (lmite de tamao
defnido segn dimensin de la ciudad);
ix) proporcin en sector pblico;
x) proporcin con contrato indefnido.
Controlar las asociaciones anteriores por
sexo y grupos de edad y por etnia (en las
ciudades donde estas tengan un peso
relativo alto en su composicin social).
Se trata de medir variables que puedan
incidir en la eleccin de diferentes rutas de
competitividad.
Estructura de la PEA urbana por nivel
educativo.
Proporcin de la PEA asalariada cubierta
por mecanismos de negociacin colectiva.
Proporcin de la PEA asalariada afliada a
organizaciones gremiales.
Proporcin de la PEA asalariada con
contratos indefnidos y prestaciones de
seguridad social.
Porcentaje del gasto pblico en ciencia y
tecnologa.
Grado de regulacin del Estado en las
negociaciones colectivas.
Grado de control del Estado de las
obligaciones empresariales en la cobertura
de la previsin social.
Nivel de asociacin entre caractersticas
de la insercin en el mercado laboral
(principalmente tamao del establecimiento,
carcter pblico o privado de la empresa
y sector de actividad) y i) experiencia de
haber obtenido empleo estable y protegido
a travs de informacin o contactos
provistos por amistades; ii) afliacin
sindical; iii) participacin en partidos
polticos; iv) participacin en acciones que
refejen movilizacin social o poltica;
v) niveles de confanza institucional;
vi) niveles de confanza interpersonal;
vii) sentimientos de pertenencia a
la sociedad; viii) expectativas de
mejoramiento de las condiciones de vida;
ix) disposicin a la colaboracin con otras
clases; x) expectativas de colaboracin y
responsabilidad colectiva de otras clases;
xi) posibilidad de alianzas con otras clases
para la preservacin y desarrollo de bienes
pblicos.
53
C. Segmentaciones en los servicios
1. La naturaleza de las segmentaciones en los servicios
Las segmentaciones en los servicios tienen que ver con diferenciales
en la calidad de las prestaciones. Pero tambin con la mayor o menor
homogeneidad en la composicin social de los usuarios de cada uno de
los lugares en donde esos servicios se prestan, lo que implica diferentes
oportunidades de interaccin entre las clases sociales en esos mbitos.
En general, las barreras para la entrada a determinados servicios se
vinculan a la capacidad adquisitiva de las personas y los hogares. Pero no
en todos los casos. Por ejemplo, se sabe que determinadas escuelas privadas
colocan fltros para la entrada de nuevos alumnos segn sus caractersticas
religiosas, nacionales, antecedentes familiares o pertenencia a redes sociales.
Que en los lugares de esparcimiento para jvenes se bloquea el acceso a
algunos de ellos que mediante su forma de vestir, su color de piel, o la
exposicin de otras marcas simblicas, evidencian su pertenencia de clase o
a grupos de bajo estatus social. O que las distancias fsicas y las difcultades
de locomocin contribuyen a impedir en otros casos que personas de bajos
recursos puedan aprovechar servicios gratuitos ofrecidos en barrios de
hogares pudientes, cuya localizacin los hace prcticamente inaccesibles a
los estratos populares.
La creciente importancia de servicios que se brindan en espacios
virtuales plantea el interrogante sobre su capacidad para generar puentes
entre las clases a travs de los cuales se puedan volver a enhebrar tejidos
sociales daados por las segmentaciones en otros servicios.
2. Algunos determinantes de la segmentacin de los servicios
a) La desercin de las clases medias de los servicios pblicos
Si ahora se vuelve la mirada hacia los servicios bsicos, se puede
observar que, en paralelo con la ampliacin de las desigualdades vinculadas
al mundo del trabajo, la globalizacin tambin trajo consigo la creacin
de nuevos tipos de servicios, un aumento en el rango de variacin en las
calidades de las prestaciones, y una mayor difusin de informacin sobre
ellas. El nuevo escenario atrajo en particular a los sectores de las clases medias
que, al haber ganado con la globalizacin, disponan de recursos como para
comenzar a adquirir educacin, salud, seguridad pblica y previsin social
en el sector privado.
54
En el abandono de los servicios pblicos incidieron mltiples factores,
la mayora de los cuales se plantearon como oportunidades, como recursos
y como motivaciones. Naturalmente, las oportunidades se presentan
cuando comienzan a ofertarse servicios que compiten con los pblicos.
Entre las ciudades puede haber marcadas variaciones en el pool de servicios
privados, cuyo peso relativo con respecto a los pblicos es directamente
proporcional al tamao de los centros urbanos. Esto es as, porque, a medida
que crece la poblacin en esos centros, y que se constituye en ellos una
masa crtica de potenciales usuarios, las prestaciones privadas comienzan
a resultar un negocio lucrativo para agentes econmicos particulares
8
. En
tales circunstancias, una parte de las clases medias por lo general, la ms
afuente migra del sector pblico al privado. A corto o largo plazos, ese
traslado reducir su compromiso con la permanencia y con el mejoramiento
del conjunto de bienes pblicos que sus familias ya no utilizan.
La formacin de una masa crtica de potenciales usuarios de servicios
privados depende no solo del tamao de la ciudad, sino tambin de la
proporcin de sus residentes que dispone de recursos para adquirirlos en el
mercado, lo que suelen ser los sectores de las clases medias mejor articulados
con las estructuras globalizadas de la produccin (Smbler, 2006). Por ende,
no es de extraar que las tendencias a la desercin de las clases medias de
los espacios pblicos y a la consecuente segmentacin de los servicios se
fortalezcan en contextos de alta desigualdad de los ingresos.
Adems de los cambios en las oportunidades y en los recursos
disponibles es necesario tomar en cuenta las motivaciones de las clases
medias urbanas para compartir o no compartir espacios de interaccin con
las clases bajas. Aqu cabe considerar varios factores: i) la ampliacin de la
libertad de decisin de las clases medias; ii) la intensidad de su inclinacin a
marcar las diferencias entre su posicin presente y la de origen; iii) el deseo
de participar en redes que constituyen fuentes de capital social valioso; iv) el
deseo de evitar el contacto con grupos estigmatizados. Examinemos estos
cuatro factores con algn detalle:
Primero, el clima de cercanas y la frecuencia de contactos personales
que caracterizan a las ciudades pequeas favorecen la formacin de redes
de sociabilidad que se interconectan entre s, y en las que participa la gran
mayora de sus habitantes. Con mecanismos informales esas redes suelen
8
El punto de infexin a partir del cual el tamao de las ciudades permite la formacin de masas crticas
de sectores medios con capacidad de adquirir servicios privados en el mercado, ciertamente vara con
la formas de las pirmides de estratifcacin urbanas.
55
mostrar una alta efciencia para controlar desviaciones con respecto a los
hbitos y estilos de vida de las mayoras, lo que tiende a frenar los impulsos de
las clases medias y altas a separarse de los principales espacios de sociabilidad
y convivencia. A medida que aumenta el tamao de las ciudades se debilita
la presin comunitaria hacia la uniformidad de comportamientos, lo que
expande los mrgenes de eleccin de aquellos que desean y son capaces de
aprovechar las nuevas oportunidades de adquisicin de bienes y servicios
fuera de los mbitos pblicos.
La participacin en servicios privados tiene tambin una dimensin de
bsqueda de diferenciacin social. Esta disposicin se manifesta sobre todo
en aquellos sectores de la sociedad que experimentan procesos de movilidad
ascendente, lo que se explica por el contenido simblico que adquiere la
utilizacin de servicios privados como seal de que, por un lado, refrenda la
legitimidad del ascenso social y, por otro, establece marcas claras de cunto
se ha avanzado desde la posicin socioeconmica de origen.
Ms all de la calidad de las prestaciones ofrecidas y de las gratifcaciones
simblicas que se obtienen con la participacin en instituciones de estatus
social reconocido, el atractivo de los servicios privados tambin puede estar
enraizado en clculos muy precisos acerca de su utilidad prctica como
fuentes de capital social. Sean instituciones educativas o lugares exclusivos de
esparcimiento, por ejemplo, la interaccin en los mbitos donde se brindan
estos servicios tambin se valora por su capacidad de generar informacin
y contactos tiles para el desempeo de actividades fuera de las fronteras
de esos espacios educativos o de esparcimiento.
Una cuarta dimensin que subyace a la decisin de abandonar los
servicios pblicos es el rechazo al contacto con los grupos sociales que
comienzan a benefciarse con la expansin de la cobertura de esos servicios.
Un parte de ese rechazo posiblemente se asocie a las diferencias entre las
caractersticas socioculturales de los antiguos y nuevos residentes urbanos.
Cuanto mayores las diferencias, mayor es la probabilidad de que las viejas
clases urbanas construyan imgenes estigmatizadas de los nuevos sectores
populares, las que, a su vez, alimentarn en las primeras sentimientos de
temor y de amenaza ante la proximidad fsica de los nuevos pobres urbanos.
Estas situaciones son frecuentes en ciudades que reciben contingentes
importantes de migrantes de reas rurales o pueblos pequeos, y refejan
las desigualdades y diversidades regionales dentro del pas. Cuanto ms
amplias esas desigualdades y diversidades, mayores sern las diferencias
en los hbitos y orientaciones a la accin de los migrantes con respecto a
los nativos de la ciudad. La presencia de extraos con comportamientos
56
exticos en los lugares donde se prestan servicios pblicos puede inducir
a segmentos de las clases medias a apartarse de esos lugares tan pronto
encuentran espacios alternativos y accesibles en donde puedan adquirir
esos servicios.
Q Grfco II.2
Factores que inciden en la disposicin de las clases medias urbanas
a desertar de los espacios pblicos
Disposicin
de las clases
medias a desertar
de los servicios
y bienes
pblicos.
Tamao de las ciudades y emergencias de ofertas
de servicios privados que compiten con
los pblicos (oportunidades)
Diversidad en la composicin social de la poblacin
de la ciudad. Temor al contacto con otras clases
(motivaciones)
Modalidades de acumulacin y desigualdades
en la distribucin de ingresos (recursos)
El reconocimiento de estos problemas ampla la comprensin de los
desafos que plantea la construccin colectiva de patrones de convivencia
en la desigualdad, la profundidad de los problemas de asimilacin de los
migrantes, as como las resistencias de las clases medias a reconocer a los
nuevos pobres urbanos la plenitud de sus derechos ciudadanos.
b) El ritmo de urbanizacin
Cuando se evalan los posibles efectos de estos procesos sobre la
cohesin social, tambin importa considerar el ritmo de urbanizacin.
La velocidad con la que crecen las ciudades incide en por lo menos dos
fenmenos que afectan la salud de sus tejidos sociales. Por un lado, cuanto
ms rpido el crecimiento ms estrecho es el margen de maniobra de que
disponen sus actores principales para ajustar los sistemas de bienestar a las
nuevas confguraciones de riesgo que aportan los migrantes. En el marco
de la discusin del acpite anterior, conviene subrayar que una expansin
muy rpida de la demanda de servicios puede desbordar las capacidades
institucionales del gobierno de las ciudades para mantener la calidad de
los servicios pblicos. Por otro lado, la rapidez del ritmo de urbanizacin
tambin impide que puedan sedimentar de manera ordenada y pacfca las
57
transformaciones en los patrones convencionales de convivencia urbana que
se requieren para integrar en ellos a los nuevos residentes urbanos.
3. Consecuencias de la segmentacin en los servicios
sobre la cohesin social
a) El compromiso de las clases medias con los bienes pblicos
De lo anterior se desprende que cuando la oferta de prestaciones
privadas confuye en las ciudades con las motivaciones y con los recursos
para adquirirlas, una proporcin de las clases medias desertar de los
servicios pblicos. De ese modo, dejarn de estar expuestas al tipo de
problemas comunes que surgen cuando se comparten espacios que
funcionan como puntos de interaccin con otras clases, y se reducir su
inters con el mantenimiento y el desarrollo de servicios que ya no utilizan.
Un padre que enva sus hijos a escuelas o colegios privados estar poco
incentivado a invertir tiempo y esfuerzos en el incremento de la calidad de
la enseanza pblica. Algo similar pasar con el estado de hospitales o del
sistema de transporte colectivo. Y probablemente lo mismo suceda con la
seguridad pblica en la medida en que sus hogares y familias comiencen a
estar protegidos por agencias privadas. En trminos generales, es razonable
argumentar que el abandono de los servicios pblicos no puede dejar de
afectar de manera negativa el compromiso de las clases medias urbanas con
el mantenimiento o el fortalecimiento de los bienes pblicos, lo que tiene
obvias consecuencias para la cohesin social en las ciudades.
b) Las diferencias en la calidad de los servicios y la disminucin
de oportunidades de interaccin entre desiguales
La falta de apoyo a los bienes pblicos de aquellos que tienen voz
contribuye a las diferencias en la calidad entre servicios pblicos y privados.
Dichas diferencias han sido particularmente estudiadas en el caso de la
educacin. En efecto, los resultados de pruebas de evaluacin de aprendizaje
muestran de forma consistente que, controlados otros factores, los alumnos
de escuelas y colegios privados reportan puntajes medios ms altos que sus
pares en escuelas y colegios pblicos
9
.
9
Vanse, entre otros estudios, en el caso de Chile, el de Contreras, Corbaln y Redondo (2007), Mizala
y Romaguera (1998); en el de Argentina, el de Cervini (2002), Gertel, Giuliodori, Herrero y Fresoli (2007);
en el caso del Estado Plurinacional de Bolivia, el de Mizala, Romaguera y Reinaga (1999); en el de Per,
el de Miranda (2008) y Benavides (2008).
58
En la dimensin referida a las oportunidades de interaccin entre
miembros de clases urbanas distintas, los estudios tambin confrman que
aquellos que asisten a establecimientos privados provienen ms de hogares
de estratos medios y altos, mientras que la gran mayora de aquellos que
asisten a establecimientos pblicos pertenecen a hogares de estratos bajos.
Aun ms, algunos resultados sugieren que la asistencia de hijos de familias de
clases medias y altas a la educacin pblica aumenta a medida que se reduce
la asistencia de hijos de familias de clases bajas, es mnima en la escuela
primaria y mxima en la educacin universitaria, lo que resulta fcilmente
observable en pases de la regin donde se mantiene un sistema pblico y
gratuito de educacin de tercer nivel.
Las consecuencias de la segmentacin en las oportunidades de
interaccin con desiguales y en las diferencias en la calidad de las prestaciones
son replicadas en otros servicios urbanos fundamentales, como los de la
salud, el transporte, la seguridad y el esparcimiento.
c) Actitudes y orientaciones a la accin
En cuanto a las consecuencias de la segmentacin en los servicios
sobre la cohesin social urbana, el aislamiento resultante tiende a producir
diferentes orientaciones a la accin entre las clases medias y las bajas
10
.
En las clases medias son relevantes los impactos sobre la fortaleza de los
sentimientos de empata y de responsabilidad moral hacia las clases populares,
la disposicin a valorar las virtudes intrnsecas de sus miembros y a tratar
de entender sus cdigos de interaccin, evitando etiquetarlos con categoras
sociales estereotipadas y muchas veces estigmatizadas, como los rotos
en Chile, los planchas en Montevideo o los villeros en Buenos Aires.
Tambin son importantes las actitudes relacionadas con la intolerancia a
la desigualdad, con la mayor o menor disposicin a pagar impuestos para
apuntalar medidas redistributivas, con la mayor o menor inclinacin a apoyar
polticos comprometidos con avances en la equidad, con la proteccin de
10
Cuando se plantean las posibilidades de revertir procesos de segmentacin en los servicios resulta
importante conocer la composicin de los usuarios. Es razonable esperar que cuando los usuarios
son miembros de la poblacin civil, las consecuencias de la segmentacin en los servicios sean menos
relevantes que cuando los usuarios son miembros de la comunidad poltica. La pregunta clave es:
En qu medida los responsables polticos pueden ocuparse de apuntalar la calidad de servicios
pblicos que ni ellos ni sus hijos y familiares utilizan? En una comunicacin, a travs de una red de
correo electrnico, Martn Caparrs, periodista e historiador argentino, se pregunta si eso no sera
algo similar a postular como presidente de Coca-Cola a una persona que toda su vida tom solo
Pepsi-Cola.
59
los ms dbiles y con el mantenimiento de la calidad de los servicios de
cobertura universal
11
.
Todos estos contenidos mentales se vigorizan con el aumento de la
intensidad y la frecuencia de contactos informales entre personas de distinta
condicin socioeconmica y, por el contrario, languidecen cuando no se
activan de manera regular a travs de esos contactos.
Entre los de abajo, la falta de mbitos de interaccin pluriclasista
favorece otros contenidos mentales, como el resentimiento, la desconfanza
y el rechazo a las clases medias como modelos. Pero tambin contribuye
a generar sentimientos de desaliento con respecto a las posibilidades de
movilidad social y de ocupar un lugar en la sociedad incorporndose a los
circuitos econmicos y culturales modales de la ciudad.
Resumiendo, en todas las ciudades y en todos los tiempos ha habido
elites econmicas que han recurrido a alternativas privadas de provisin
de servicios. Mientras esa preferencia se mantiene limitada a pequeos
sectores, la correspondiente falta de los mbitos pblicos posiblemente no
haga mella en la salud del tejido urbano. Pero cuando una parte sustancial
de las clases medias se constituye como protagonista de la desercin, las
fsuras en ese tejido se vuelven rpidamente visibles. Por su peso relativo,
y por la signifcacin de su voz en el mantenimiento y el desarrollo de
los bienes colectivos, la falta de compromiso de las clases medias con los
servicios pblicos debilita los mecanismos que los sostienen y que, en ltima
instancia, apuntalan la trama social de la ciudad.
En el cuadro II.2 se presenta una amplia gama de dimensiones e
indicadores de la segmentacin en los servicios. Al igual que en el caso de
la segmentacin laboral, si se desea incorporar esta problemtica a modelos
multidimensionales de explicacin de la cohesin social, es necesario
disponer de una lista corta. Para esto se sugieren los dos indicadores
siguientes referidos solo a la segmentacin educativa:
11
Ciertamente las actitudes positivas hacia la equidad urbana no descansan solamente en el
nivel de aversin de las clases medias a la desigualdad. Tambin pueden intervenir el temor a
las externalidades que provoca el deterioro de la calidad de vida y de los servicios a los que
acuden las grandes mayoras, y que se pueden manifestar como inestabilidad poltica, como
reduccin de la legitimidad de las instituciones, como dificultad de las elites para movilizar la
voluntad colectiva en apoyo a sus proyectos y, cada vez ms, como amenazas a la seguridad
pblica.
60
Distancia entre los logros educativos medios de poblacin joven
perteneciente a hogares del primer quintil de ingresos (o de climas
educativos), y los de los jvenes pertenecientes a hogares de los
dos quintiles inferiores de la distribucin de ingresos (o climas
educativos). Este indicador dirige la atencin hacia las brechas o
las diferencias asociadas a la segmentacin educativa.
Diferencia entre las proporciones de la poblacin en edad escolar
de los dos quintiles inferiores de ingreso (o de clima educativo) que
asiste a establecimientos pblicos de educacin, y la correspondiente
proporcin en el quintil superior de ingresos (o de clima educativo).
Se propone como un proxy de las oportunidades de interaccin entre
los nios pertenecientes a hogares de distintos estratos sociales
dentro de establecimientos educativos.
Q Cuadro II.2
Sugerencias para la medicin de la segmentacin de los servicios
urbanos en clave de cohesin social
Naturaleza Determinantes Consecuencias
Asociacin entre nivel de ingresos
(o clima educativo) de los hogares,
y i) asistencia a establecimientos
de enseanza pblicos o privados;
ii) asistencia a centros de salud
pblicos o privados; iii) incidencia
relativa en la utilizacin de transporte
colectivo comparado con el transporte
individual o familiar; iv) contratacin
de seguridad privada; v) asistencia
a estadios de ftbol; vi) asistencia a
grandes recitales; vii) Nivel de acceso
a servicios que se ofrecen en los
espacios virtuales.
Peso relativo de los espacios pblicos
en las ciudades (calles peatonales,
amplitud de las aceras, ramblas,
playas de acceso al pblico general,
parques y plazas, nmero y extensin
de espacios de esparcimiento
colectivo. Calidad y extensin del
transporte colectivo)
Tamao de las ciudades.
Ritmo de urbanizacin (tasas
de urbanizacin en diferentes
perodos).
Nivel de desigualdad del ingreso
de los hogares.
Composicin sociocultural de
la poblacin de la ciudad con
particular referencia a variables
tnicas y de antigedad urbana.
Gasto social en educacin, salud,
transporte colectivo y polica, como
proporcin del PIB de la ciudad.
En las clases medias y altas con respecto a las
clases bajas:
Nivel de tolerancia a la desigualdad.
Sentimientos de obligacin y responsabilidad
moral.
Percepcin de riesgos a la integridad fsica o
patrimonial vinculados a la proximidad con las
clases populares.
Niveles de estigmatizacin. Percepcin de grado
de adhesin a ticas de trabajo. Atribucin de
moral sospechosa (se aprovecharan de m si
tuvieran la oportunidad).
Actitudes y conductas con respecto a acciones
solidarias con la situacin de los ms necesitados.
Percepcin de viabilidad de partidos polticos
basados en alianzas interclases.
En las clases populares urbanas con respecto a las
clases medias y altas:
Sentimientos de desconfanza y nivel de
resentimiento.
Estimacin de viabilidad de partidos polticos
basados en alianzas interclases.
Fortaleza de las barreras percibidas para el
acceso a educacin, salud y seguridad social de
calidad.
61
D. Segregacin residencial
1. La naturaleza del fenmeno
El nivel de segregacin residencial es un atributo de las ciudades. Su
aplicacin analtica permite identifcar categoras tnicas, raciales, religiosas,
socioeconmicas o nacionales (como en el caso de migrantes externos),
espacialmente segregadas, tomando en cuenta la extensin de la distancia
fsica que separa los lugares de residencia de los miembros de esas categoras,
grupos o clases, de los lugares de residencia del resto de la poblacin urbana.
La variable tambin puede utilizarse para caracterizar la estructura social de
las ciudades, lo que permite hacer juicios sobre la naturaleza ms o menos
segregada de una de ellas en comparacin con otras en un mismo punto del
tiempo, o con respecto a s misma en distintos momentos del tiempo. En una
u otra aplicacin, se necesita hacer explcitos la categora, el grupo o la clase
social que constituye la unidad de observacin de la segregacin residencial.
En general, la sensibilidad de acadmicos y responsables de polticas
pblicas hacia el estado de la segregacin residencial en sus ciudades
responde a la signifcacin que otorgan a sus consecuencias sobre las
oportunidades de vida de los grupos vulnerables a la pobreza, o a la exclusin,
o sobre la salud del tejido social urbano. En el primer caso, la sensibilidad
est concentrada en los efectos de la concentracin espacial de los pobres
sobre sus posibilidades de salir de esa situacin, de evitar el agravamiento
de su situacin y su reproduccin entre generaciones. En el caso del tejido
social de la ciudad, en cambio, lo que prevalece es el inters sobre los efectos
de la segregacin residencial sobre la cristalizacin de las desigualdades
urbanas, sobre el tono general de la sociabilidad y sobre la disposicin de
sus habitantes a la cooperacin y a la resolucin pacfca de confictos.
2. La naturaleza de los aglomerados poblacionales
a los que se aplica la nocin de segregacin residencial
Las categoras poblacionales que pueden utilizarse como unidades de
observacin para identificar procesos de segregacin residencial son
mltiples. Es un hecho que la mayora de las grandes ciudades muestran
barrios con sobrerrepresentaciones de migrantes de otros pases, o de
regiones del mismo pas, de grupos tnicos o raciales, de grupos religiosos,
o de clases sociales. Todos estos aglomerados poblacionales suelen tener en
comn la sobrerrepresentacin en algn lugar del territorio urbano y, asociado
a ella, algn grado de aislamiento social con respecto a otros aglomerados
poblacionales. Sin embargo, el trmino segregacin residencial parece
62
inadecuado para describir la realidad de todas estas situaciones. Por qu?
Las razones son variadas.
Primero, la mayora de los hogares prefiere habitar cerca de las
comunidades con las que se identifcan, y en las que se sienten con libertad
para desplegar sus formas particulares de sociabilidad, ya sea por compartir
un lenguaje, estilos de vida, creencias polticas, hbitos religiosos o culturales.
Segundo, no es corriente que los barrios que exhiben sobrerrepresentaciones
de ciertos grupos establezcan barreras formales o informales para que residan
hogares, o para que circulen personas, que no pertenecen a los grupos que
son mayora entre sus habitantes. Tercero, si bien la concentracin territorial
de un sector poblacional con caractersticas uniformes puede provocar un
cierto aislamiento en cuanto a oportunidades de contactos primarios con
otros sectores de poblacin, en la mayora de los casos ese aislamiento es
compensado por varias vas, por ejemplo, mediante la participacin en el
mundo laboral, en instituciones sociales, culturales, polticas, recreacionales,
deportivas, entre otros. Pero tambin puede ser compensado por la
percepcin de tener pleno acceso al ejercicio de la ciudadana, y/o por la
conviccin de estar bien representados en la sociedad por los lderes de su
sector poblacional (religiosos, tnicos, nacionales, entre otros).
A diferencia de los ejemplos mencionados, la nocin de segregacin
residencial tiene una carga negativa, ya sea porque la decisin del lugar en
donde se habita responde a constreimientos antes que a preferencias,
porque el aislamiento se traduce en la presencia de barreras formales o
informales que impiden la localizacin fsica de ciertos hogares y/o la
libre circulacin de ciertas personas, o porque el aislamiento fsico de los
residentes no es compensado por formas de participacin en otras esferas
de la sociedad que provean elementos de identidad y pertenencia.
El creciente inters de los estudiosos de las transformaciones de las
estructuras sociales latinoamericanas por los problemas de segregacin
residencial en las ciudades est anclado justamente en esos rasgos negativos
del fenmeno, y sobre todo en la asociacin de esos rasgos con la naturaleza
de la nueva pobreza urbana. Es decir, en los barrios es donde se concentran
las personas con los vnculos ms dbiles con el mercado de trabajo, donde se
revelan los aspectos perversos de la segregacin residencial en las ciudades
12
.
12
Rodrguez y Arriagada sealan que uno de los principales efectos perversos de la segregacin es el
debilitamiento de los activos de las familias en situacin de pobreza. Es decir restringira las redes de los
pobres exclusivamente a otras personas de igual condicin debilitando vnculos y puentes interclases y
conformando barrios escpticos sobre la posibilidad de movilidad social va trabajo, lo que aumentara la
probabilidad de conductas que bloquean la acumulacin de capital humano y disminuyen la capacidad
de generar ingresos laborales por los jvenes (Rodrguez y Arriagada, 2004:18).
63
3. Naturaleza de los aspectos perversos
de la segregacin residencial
Sobre la naturaleza de esos aspectos perversos circulan por lo menos
tres conjeturas. La primera es que, una vez establecida, la segregacin
residencial gatilla segmentaciones en servicios esenciales cuyos usuarios,
como en el caso de la educacin y la salud, suelen residir en el entorno
territorial de los establecimientos en donde se brindan las prestaciones.
De modo que, aun cuando no se produjeran segmentaciones de los
servicios segn su tipo de administracin (pblica o privada), las ciudades
espacialmente segregadas podran exhibir altos niveles de segmentacin en
los servicios solo debido a la forma que adopta la distribucin territorial
de las clases.
La segunda conjetura es que los efectos de la segregacin espacial y la
segmentacin en los servicios convergen en el endurecimiento de la pobreza,
el fortalecimiento de los mecanismos de su reproduccin entre generaciones,
el debilitamiento de los patrones de convivencia y, en general, en una mayor
inequidad en las ciudades.
Y la tercera conjetura apunta a la posibilidad de que los determinantes
de estos procesos sean inherentes a la lgica de funcionamiento de las nuevas
modalidades de acumulacin y crecimiento. En ese caso, y a menos que se
promuevan polticas frmes y de largo aliento dirigidas a desactivar dicha
lgica, se plantea un escenario preocupante de consolidacin de la tendencia
ascendente en los valores de los ndices de segregacin espacial y de sus
consecuencias socialmente indeseables
13
.
4. Diferencias entre la vieja y la nueva segregacin residencial
A medida que resultados de investigaciones y refexiones informadas sobre
el tema fueron fundamentando y precisando los alcances de estas conjeturas,
en algunos grupos acadmicos de la regin fue ganando cuerpo la idea de
que, para mejorar la comprensin de las principales cuestiones sociales
de las ciudades, era necesario prestar ms atencin que en el pasado a las
transformaciones en los entornos sociales de los lugares en donde residen los
13
El incremento de las desigualdades de ingreso que acompaa los procesos de globalizacin no se
traduce automticamente en un aumento de las segregaciones espaciales, porque el Estado, otros
actores sociales relevantes (sindicatos, partidos polticos, ONG, cooperativas, agentes inmobiliarios,
entre otros), adems de factores culturales y topogrfcos, tambin desempean papeles importantes
en la distribucin de la poblacin en el territorio urbano.
64
pobres
14
. Sin embargo, no se poda ignorar que, en Amrica Latina, ms que
una novedad, la segregacin espacial de la pobreza es un fenmeno medular
a la historia de muchas ciudades. Tal reconocimiento invita a hacer explcito
qu es lo que justifca que este fenmeno deba recibir hoy una observacin
ms detenida y detallada que aquella que demand en el pasado.
A este respecto pueden distinguirse por lo menos tres diferencias
importantes en la situacin de los viejos y los nuevos pobres urbanos: i) un
incremento en la homogeneidad de la composicin social de sus lugares
de residencia; ii) la ocurrencia de cambios signifcativos en los marcos
de referencia desde los cuales los pobres evalan su propia situacin;
iii) alteraciones en el comportamiento de los sectores medios y altos que
se manifestaron en la desercin antes comentada de los espacios pblicos,
pero tambin en un cambio en los patrones de segregacin residencial.
Examinemos por separado cada una de estas tendencias
15
.
a) Incremento en la homogeneidad de la composicin social del lugar
de residencia de los pobres urbanos
Esta tendencia es difcil de visualizar cuando los observadores no
ajustan sus lentes a la cambiante escala geogrfca de la fragmentacin
urbana
16
. Una vez realizado ese ajuste, lo que se observa es una ampliacin
de las brechas entre las confguraciones medias de activos de los hogares
residentes en los barrios de la ciudad. Eso se debe a dos tendencias
principales. Por un lado, la composicin socioeconmica de los barrios
populares gana homogeneidad con la devaluacin generalizada de las
credenciales de sus residentes en el mundo laboral. Pero tambin gana
homogeneidad con la recepcin de expulsados de los barrios centrales y con
la salida de las familias que tienen oportunidad de movilidad ascendente
17
.
Por otro lado, de modo paralelo al aumento de la concentracin territorial
14
En Amrica Latina se publicaron en la ltima dcada numerosos estudios acerca de las tendencias
de la segregacin residencial en grandes ciudades y sobre los efectos de la composicin social de los
barrios, secciones censales, municipios o comunas, de las ciudades, en las oportunidades de acceso
al bienestar y en distintos tipos de comportamientos de riesgo de sus residentes.
15
Vase un trabajo detallado de la revisin de investigaciones sobre el carcter de esta nueva pobreza
urbana, en Tironi (2003), Kessler y Di Virgilio (2008), Wormald, Cereceda y Ugalde (2002), entre
otros autores.
16
La necesidad de ajustar los lentes de observacin se debe a que la accin de agentes inmobiliarios,
y las mismas estrategias habitacionales de pobres y no pobres, modifcan de manera permanente las
escalas de agregacin geogrfca de poblaciones socialmente homogneas.
17
El fenmeno de descreme de los barrios pobres posiblemente se active a medida que el crecimiento
de la densidad territorial de hogares con necesidades bsicas no satisfechas estimule el surgimiento de
comportamientos disruptivos, lo que a su vez retroalimente la tendencia a la desercin a otros barrios
de las familias que pueden hacerlo.
65
de los pobres se producen movimientos de las clases medias y altas a barrios
exclusivos, los que en algunos casos se conforman como condominios
cerrados. Todos estos movimientos incrementan la homogeneidad en la
composicin socioeconmica de cada vecindario y, al hacerlo, contribuyen
a la fragmentacin de la trama social de la ciudad.
b) La ocurrencia de cambios signifcativos en los marcos
de referencia desde los cuales los pobres evalan
su propia situacin
La segunda caracterstica novedosa de la actual segregacin residencial
alude a las perspectivas de integracin social de los pobres urbanos. A
mediados del siglo pasado, una proporcin signifcativa de la pobreza urbana
estaba compuesta por migrantes del interior del pas, buena parte de los
cuales se estableci en reas marginales de la ciudad (favelas, callampas,
cantegriles, villas miseria, entre otros). El escenario econmico en donde
se presentaron esas migraciones estuvo dominado entonces por procesos
de sustitucin de importaciones que motorizaban la industrializacin y
el crecimiento de los servicios del Estado. Para los recin llegados a las
ciudades, tanto las posibilidades de trabajo y de consumo que se asociaron
a la consecuente expansin del mercado interno, como las posibilidades de
acceso a servicios sociales y de infraestructura de vivienda por intermedio
del Estado, superaron en mucho las oportunidades de acceso al bienestar
que podran haber alcanzado los migrantes en sus lugares de origen. Estas
circunstancias favorecieron la germinacin de un clima de esperanza de
futuro, donde al ritmo de una conquista progresiva de la ciudadana urbana
las expectativas de movilidad ascendente resultaban crebles
18
.
Distinto es el panorama que arroja la informacin a partir de los aos
ochenta. Las mutaciones econmicas deterioraron las posibilidades de los
menos califcados de mantener lazos estables y protegidos con el mercado
laboral, lo que erosion las esperanzas de mejoramiento de sus condiciones
de vida mediante el propio esfuerzo. Esas condiciones contribuyeron al
desplazamiento de sus hogares desde las zonas centrales y formalizadas
de la ciudad a sus zonas perifricas, lo que en algunos casos implic
aumentos signifcativos de la proporcin de la poblacin en asentamientos
18
En algunas ciudades de Amrica Latina, el ritmo del crecimiento urbano, a mediados del siglo
pasado, no tuvo precedentes. Los movimientos migratorios incidieron en una alta proporcin en ese
crecimiento. Entre 1947 y 1960, la contribucin de los migrantes al crecimiento de la urbanizacin
fue del 51% en Argentina; del 50% en Brasil, entre 1950 y 1960; del 42% en Per entre 1961 y
1972; del 37% en Colombia, entre 1951 y 1964, y del 32% en Mxico, entre 1960 y 1970 (Naciones
Unidas, 1980:48).
66
irregulares. Estos fenmenos se inscribieron en una coyuntura marcada por el
estrechamiento de las vas de movilidad social ascendente y la amenaza de la
exclusin social, situaciones claramente distintas de las que haban enfrentado
los pobres que migraron a las ciudades a mediados del siglo pasado.
Por otra parte, el crecimiento de la incertidumbre laboral entre los
trabajadores de baja califcacin no fue acompaado de la desactivacin de
los mecanismos que alimentaban sus expectativas de una mayor participacin
material y simblica en la sociedad, lo que elev su nivel de frustracin.
Los siguientes son solo algunos de los procesos especfcos que nutrieron
y siguen nutriendo esa frustracin:
A medida que los migrantes del interior del pas se asimilaban a
la ciudad, los escenarios de origen fueron perdiendo signifcacin
como marcos de referencia para evaluar la situacin presente. Su
lugar fue progresivamente ocupado por los modelos predominantes
en el nuevo escenario urbano, lo que contribuy a elevar sus
sentimientos de deprivacin relativa.
Los niveles educativos de los pobres urbanos siguieron expandindose,
pero a un ritmo que no alcanz a compensar la rapidez de la
devaluacin de los crditos educativos en los mercados globalizados.
Como resultado, crecieron las aspiraciones sin un correlato de
mejoras en el bienestar.
Los medios masivos de comunicacin se multiplicaron y penetraron
por igual en hogares con muy diferentes disponibilidades de
recursos, difundiendo pautas de consumo fuera del alcance de los
grupos menos aventajados.
La consolidacin de la democracia electoral y el creciente espacio
que ocuparon los derechos sociales en los discursos polticos
tambin aportaron al desarrollo de expectativas no satisfechas de
participacin ciudadana.
Durante el perodo de sustitucin de importaciones, las expectativas
de las clases populares en algunas ciudades se nutrieron de
experiencias gremiales que ampliaron la conciencia de los benefcios
de la accin colectiva para mejorar posiciones en la distribucin de
ingresos y de poder. El aumento de la informalidad y la tercerizacin
entre los trabajadores de baja califcacin relativa implicaron, entre
otros factores, una reduccin de sus tasas de agremiacin con la
consecuente disminucin de las oportunidades de articulacin de
sus demandas por medio de la accin colectiva.
67
Para los pobres urbanos de hoy, todo lo anterior confgura un cuadro
sustancialmente diferente del de mediados del siglo pasado, marcado por una
mayor distancia entre logros y metas y crecientes difcultades para concebir
proyectos crebles de mejoramiento autnomo de las condiciones de vida.
La concentracin espacial de personas con esas caractersticas es la que
otorga rasgos perversos a los actuales procesos de segregacin residencial
en las ciudades.
c) Emergencia de barrios cerrados de clase media
en las proximidades de barrios pobres
Bajo el impulso de un capital inmobiliario ms maduro y concentrado
que removi los factores que mantenan los proyectos privados para las
elites recluidas en los conos de alta renta, en algunas ciudades de la regin se
est produciendo una transformacin del patrn tradicional de segregacin
urbana consistente en la emergencia de barrios cerrados, en reas de la ciudad
tradicionalmente ocupadas por sectores populares (Sabatini y Cceres, 2004).
El reconocimiento de la existencia de este fenmeno plantea
interrogantes importantes a las hiptesis que afrman que las tendencias
en la distribucin del ingreso de los hogares se refejan fnalmente en las
distancias territoriales entre los lugares de residencia. Tambin lleva a reabrir
el tema de las ventajas y desventajas para las pobres de la cercana fsica con
poblaciones no pobres cuando la circulacin entre ambos est interrumpida,
unilateralmente, por barreras materiales (muros, rejas) y/o cuerpos de
vigilancia que controlan la entrada a los condominios
19
.
Algunos analistas sostienen que el fenmeno de los condominios
amurallados, en reas populares de la ciudad, solo introduce un cambio en
la escala de la segregacin residencial que no modifca su carcter negativo.
Otros piensan que s lo modifca, pero agravndolo, mientras que an otros
piensan que las nuevas tendencias tienen ms ventajas que desventajas,
tanto para los pobres que reciben en sus vecindarios a los no pobres como
para el tejido social de la ciudad, que se benefcia con el mejoramiento de
los patrones de convivencia entre sus clases. Pese a las divergencias, las
distintas posturas frente al fenmeno tienen en comn la virtud de iluminar
las consecuencias sociales de un aspecto no previsto del despliegue de las
lgicas del mercado inmobiliario.
19
Se podra argumentar que esta situacin no difere mucho del caso de los edifcios de departamentos, la
mayora de los cuales tienen sus puertas vigiladas por un portero o por sistemas de visores que permiten
controlar quin entra. Sin embargo, tambin es cierto que las personas perciben las calles como espacios
pblicos en donde todos tienen el derecho de libre trnsito, lo que no ocurre con los espacios interiores
de los edifcios de departamentos.
68
Los siguientes son algunos de los interrogantes que surgen en la
confrontacin de ideas acerca de los efectos para los de abajo de
una mayor cercana fsica con clases medias amuralladas. Por ejemplo:
Se produce un incremento o una reduccin en las oportunidades de
interaccin entre desiguales?, Aumenta o disminuye la extensin de las
diferencias sociales percibidas?, Qu contenidos mentales se imponen:
resentimiento, envidia, agresividad, e impotencia, o ms bien satisfaccin
por el aumento de oportunidades ocupacionales, por una elevacin del
estatus vecinal que incide de manera positiva en su imagen propia, por
el mejoramiento de la infraestructura vecinal (luz, pavimentacin, entre
otros), y por las mayores oportunidades de acceso a servicios pblicos
y privados atrados por la presencia de clases medias? En general, la
presencia de condominios cerrados, en zonas populares de la ciudad,
contribuye o no a la integracin social de los pobres urbanos?, Aporta o
no a la salud del tejido social de la ciudad?
Ciertamente el peso relativo de las novedades de la segregacin espacial
(su agudizacin, la mutacin de su signifcado para los pobres y la reciente
emergencia de nuevas escalas de la segregacin espacial) varan segn las
ciudades, lo que probablemente refeje diferencias en sus vas de crecimiento,
en sus historias de segregacin espacial por clase y por grupos tnicos, y
tambin en los contenidos de las matrices socioculturales que ordenan la
convivencia entre aquellos que tienen ms y aquellos que tienen menos.
5. Indicadores de segregacin residencial
En la literatura especializada se pueden encontrar mltiples ndices para
medir la segregacin residencial, cada uno de los cuales destaca aspectos
distintos del fenmeno
20
. A continuacin se describen las caractersticas de
los ms utilizados:
ndicededisimilituddeDuncan. Este ndice mide la uniformidad
con la que los grupos se distribuyen en el territorio. Sus valores
prximos a 0 indican que la distribucin de la poblacin con
determinado atributo en las subunidades es similar a la media
de ese atributo en el aglomerado superior. Los valores prximos
20
En la discusin metodolgica sobre las virtudes y limitaciones que muestran los ndices ms conocidos
de segregacin residencial en su aplicacin a las ciudades de Amrica Latina, se distinguen los trabajos
de Francisco Sabatini (1999, 2004) y Jorge Rodrguez (2001). Ambos autores hacen una revisin crtica
detallada de los ndices cuando se analizan estos estudios desde la perspectiva de las ciudades de
Amrica Latina, y brindan abundantes argumentos para sus preferencias por determinados ndices.
69
a 100 sealan situaciones de mxima segregacin, donde en las
subunidades no hay mezcla de poblaciones con distintos valores en
el atributo que se examina. El valor del ndice indica el porcentaje
de la poblacin que debera ser reubicado, si se quisiera alcanzar una
distribucin igualitaria entre las unidades geogrfcas de la ciudad.
Este es un indicador sinttico de la relacin entre la composicin
de las subunidades territoriales (sea de composicin social, laboral,
racial, entre otros), y la composicin social de la unidad territorial
superior (ciudad o aglomerado urbano). Si esta composicin
difere, estaremos en presencia de segregacin residencial, pues la
distribucin de los grupos sociales entre las subunidades territoriales
estara desalineada respecto a la representacin del grupo en toda
la ciudad o aglomerado superior. El recorrido de la medida es
0 (segregacin nula) a 100 (segregacin total en donde ninguna
subunidad registra composicin mixta)
21
.
Anlisis de variancia. Es otra medida de la uniformidad de la
distribucin de distintas categoras de poblacin en el territorio.
La variancia total de la variable estudiada se descompone en dos
componentes: entre barrios y dentro de los barrios. Cuando la
variancia entre subunidades tiende a explicar una porcin mayor de
la variancia total, se est en presencia de una mayor homogeneidad
dentro de las unidades y una mayor heterogeneidad entre unidades
22
.
El ndice de interaccin o aislamiento mide el grado en que
los miembros de un grupo X estn expuestos al grupo Y en las
diferentes subunidades territoriales. Su interpretacin indica, por
ejemplo, que si su valor es 0,2, en promedio en una unidad donde
reside un miembro del grupo X, dos individuos de cada diez son
del grupo Y. En consecuencia, en las situaciones ms segregativas
tomar valores pequeos (Martori y Hoberg, 2004). Mientras el
21
El ndice responde a la ecuacin siguiente:

D =

1
2
N
1i
N
1
N
2i
N
2

Donde, N
1i
= poblacin del grupo 1 en la subdivisin territorial isima; N
2i
= poblacin del grupo 2
en la subdivisin territorial isima; N
1
= poblacin total del grupo 1 en la unidad territorial superior;
N
2
= poblacin total del grupo 2 en la unidad territorial superior.
22
El ndice de segregacin residencial indica la proporcin de la variancia total que se explica por la
variancia entre subunidades territoriales.
ISR = * 100
s
2
n
s
2
Donde, s
2
n
=

Variancia entre n subunidades territoriales y s
2
=

Variancia total.
70
ndice de disimilitud es relativamente independiente del tamao
del grupo que se considera, no ocurre lo mismo con el ndice de
exposicin, porque cuanto mayor el tamao relativo de ese grupo
en una ciudad, menores sern sus oportunidades de interaccin
con desiguales y de compartir con ellos un vecindario. En el
extremo opuesto, si el grupo es muy pequeo, las probabilidades
de interaccin con personas de grupos diferentes sern mayores,
lo que no afecta necesariamente el ndice de disimilitud.
ndice de Moran. Mide el nivel de proximidad entre unidades
territoriales en donde residen categoras de poblacin con
caractersticas similares; esto es, indica si la distribucin de los
datos en el espacio se autocorrelacionan entre s, presentando un
patrn no aleatorio. En suma, permite saber si los valores de la
variable que se quiere estudiar en una unidad territorial determinada
son similares o no a los valores de la misma variable en unidades
adyacentes. Una correlacin positiva revela la existencia de unidades
espacialmente contiguas con valores similares. Una correlacin
negativa indica que los valores altos (bajos) en una subunidad son
vecinos de valores bajos (altos) en otras. Cuando el ndice tiende a
0 no existe correlacin espacial y, por tanto, la distribucin de los
valores de la variable en las unidades es aleatoria. Es importante
tener presente que el ndice de Moran caracteriza globalmente una
ciudad y, por ende, permite comparaciones con otras ciudades o
con una misma ciudad en diferentes perodos.
ndice LISA
23
. Este ndice permite descomponer indicadores
globales como el Moran, es til sobre todo cuando no se cumple el
supuesto de la homogeneidad interna en cada una de las unidades
espaciales que intervienen en el clculo del Moran. En rigor, el
coefciente LISA es equivalente al clculo del Moran para cada una
de las subunidades espaciales, y permite evaluar la signifcacin
estadstica de las correlaciones entre las subunidades vecinas en
los patrones locales de agrupamiento. Ambos ndices incorporan
la nocin de vecindad mediante las pruebas de autocorrelacin
(Anselin, L., 1995).
Sin entrar en los detalles de esas medidas, se puede afrmar que la aptitud
de cada una debe evaluarse esencialmente en funcin de dos criterios: su
adecuacin a las caractersticas de las categoras sociales cuya segregacin
23
Local Indicator of Spatial Association.
71
en el espacio se quiere captar y, estrechamente ligado a esto, su adecuacin
a los propsitos analticos que orientan la indagacin. Por ejemplo, si se
desea probar la hiptesis de que ciertas minoras tnicas muestran ms o
menos propensin que otras a la aglomeracin territorial, interesar hacer
un anlisis de variancia, o comparar sus comportamientos en el ndice de
disimilitud cuando este se aplica a la distribucin de cada una de las minoras
en el territorio urbano. En cambio, si el propsito es conocer si los pobres
se aslan de los no pobres ms o menos que antes, interesar comparar en
el tiempo ndices de exposicin que revelen las oportunidades potenciales
de interaccin entre los dos grupos o categoras. Segn la signifcacin
que otorgue el investigador a la escala geogrfca en donde se detecta el
aislamiento, puede tambin utilizar ndices de clustering o contigidad espacial,
que informen sobre los cambios en el tamao de la mancha geogrfca que
presenta composiciones socioeconmicas o tnicas similares.
Ms all de estos ndices, de la discusin en acpites anteriores surge la
conveniencia de contar con indicadores ms simples directamente referidos
a la situacin de aislamiento territorial en los polos de la pirmide de la
estratifcacin social urbana. Uno de ellos, por ejemplo, es el peso relativo
de la poblacin en asentamientos precarios con respecto al total de pobres y
al total de la poblacin de la ciudad. Otro es el peso relativo de la poblacin
residente en barrios cerrados en el total de las clases medias y de la poblacin
total de la ciudad, distinguiendo adems los casos donde esos barrios se
establecen en reas contiguas a vecindarios pobres.
6. La escala geogrfca
Uno de los problemas que corrientemente plantean las investigaciones
sobre segregacin residencial es el de decidir la escala territorial que resulta
ms adecuada para el tipo de comportamiento cuyas variaciones se desea
explicar. Jorge Rodrguez (2001:15) destaca que es necesario hacer
explcito el atributo que diferenciar a los grupos distanciados fsicamente
y que la segregacin debe defnirse en conexin con una determinada
escala de anlisis.
De nuevo, no resulta til debatir sobre la adecuacin relativa de
distintos niveles cuando no se tiene claridad sobre los propsitos del estudio.
Para entender el sentido de esta limitacin, basta con refexionar cmo se
modifcan la naturaleza y los lmites de los espacios en donde ocurren hechos
signifcativos a medida que las personas pasan de una etapa a otra, en sus
ciclos de vida y/o cambian sus esferas de participacin.
72
En general, es razonable aceptar que el grado de susceptibilidad a lo que
sucede en el entorno residencial se vincule a la importancia que atribuyan las
personas a ese entorno como fuente de activos, en particular a activos en capital
social. Desde esta ptica, cabra esperar que las personas que tienen inserciones
estables en el mercado de trabajo y/o alta participacin en sindicatos, iglesias,
partidos polticos, asociaciones deportivas, entre otros, respondan ms a las
expectativas sobre su comportamiento que surgen en esas instituciones, que
a las que surgen en su vecindario. Y que, en el otro extremo, aquellos con
trayectorias laborales inestables y con escasa o nula participacin institucional
estn ms abiertos a las infuencias que actan en el entorno de sus viviendas.
En algunos casos, sin embargo, el nivel de dramatismo de problemas
locales que afectan a todo el vecindario hace que la susceptibilidad colectiva
al medio circundante sea prcticamente inevitable. Una zona inundable,
por ejemplo, define lmites geogrficos donde ocurren desastres que
afectan a todos sus residentes y que favorecen el surgimiento de lazos en
torno a problemas compartidos. Lo mismo puede decirse de fronteras que
circunscriben carencia en la infraestructura barrial, en las oportunidades
locales de empleo, en los niveles de inseguridad, o en la insufciencia del
transporte y de los servicios generales. La conciencia de compartir fronteras
territoriales con los vecinos tambin puede imponerse desde fuera de las
zonas de residencia, como cuando los empleadores evitan contratar personas
que habitan en barrios estigmatizados.
Ntese fnalmente que todos los ndices mencionados en el acpite 5
probablemente asuman valores diferentes, segn la escala geogrfca que se
utilice para defnir el entorno geogrfco signifcativo para los residentes
24
. En
sntesis, como regla general, el investigador deber formular una defnicin
operacional de la escala geogrfca, tomando en cuenta las ventajas y
desventajas de distintos lmites para los propsitos analticos de su estudio
y las caractersticas de los datos disponibles
25
.
24
El barrio amurallado de clase media que se establece en las cercanas de barrios pobres es uno de los
fenmenos sociales que plantea con mayor nitidez la importancia de tomar en cuenta la escala geogrfca
para el estudio de los procesos de segregacin residencial.
25
Las fuentes principales de informacin disponible son los censos y las encuestas ofciales de hogares.
El reconocimiento de las limitaciones de los datos disponibles muchas veces cuestiona el nivel de
profundidad al que es conveniente llevar la discusin terica y metodolgica sobre las ventajas y
desventajas de distintas escalas de agregacin geogrfca, sin poner en riesgo los enganches mnimos
con los referentes empricos que proveen esas fuentes. En general, la informacin de los censos tiene la
ventaja de permitir la comparacin de caractersticas de unidades poblacionales de muy baja agregacin
territorial, y la desventaja de una cobertura temtica insufciente para probar buena parte de las hiptesis
sobre la segregacin residencial que ya circulan en la literatura. Para estos mismos propsitos, algunas
de las encuestas de hogares de los pases de la regin presentan la ventaja, por un lado, de la mayor
frecuencia de su levantamiento y la consiguiente disponibilidad de informacin oportuna. Por otro, la
73
7. Principales determinantes de la segregacin residencial
socioeconmica y posibles indicadores
Los niveles de segregacin residencial socioeconmica responden a una
confguracin de determinantes, y cada uno de ellos asume valores y pesos
relativos diferentes en las distintas ciudades.
Son factores histricos (ej., la inercia de patrones tradicionales de
asentamiento territorial de las clases en las ciudades); culturales (ej., la
naturaleza ms jerrquica o ms igualitaria de las relaciones entre los de
arriba y los de abajo; la importancia que asignan las clases medias y altas
al espacio como smbolo de fguracin social; el celo con el que preservan las
fronteras de su sociabilidad); topogrfcos (ej., el carcter ms plano o ms
cerril de la geografa urbana); sociales (ej., la signifcacin de los procesos
de movilidad ascendente o descendente en cada ciudad); demogrfcos
(ej., la fecundidad diferencial de las clases; el ritmo de las migraciones y
el nivel de califcacin de los migrantes hacia la ciudad e intraurbanas);
econmicos (ej., evolucin de los precios medios del suelo urbano y de su
dispersin; cambios en la estructura productiva de la ciudad y en su mercado
laboral; nivel de desigualdad en la distribucin de los ingresos de los hogares);
polticos (ej., existencia de subsidios de alquileres y de avales pblicos para
compra y/o arriendo de viviendas; peso relativo de la vivienda social en
las soluciones habitacionales para las clases populares urbanas; nivel de
tolerancia poltica y administrativa a la ocupacin de tierras y a la presencia
de formas precarias de tenencia).
Las formas y los niveles de la segregacin residencial estn fuertemente
determinados por la inercia de las caractersticas que han asumido esos
mismos procesos en el pasado de la ciudad, lo que se ajusta al tipo de
trayectorias que de modo convencional se denominan de alta path dependency.
8. Consecuencias de la segregacin residencial sobre la cohesin
social en las ciudades. Posibles indicadores
En una relacin dialctica donde las piezas del sistema funcionan
alternativamente como causas y como efectos, la segregacin espacial y el
aislamiento fsico entre las clases traban la creacin y el funcionamiento
de los mecanismos que sirven de base a la cohesin social en las ciudades.
de su mayor cobertura temtica y potencial analtico. Su mayor desventaja radica en las difcultades
para identifcar, con adecuada representatividad estadstica, caractersticas de la poblacin al nivel de
desagregacin territorial que requiere esta clase de estudios.
74
De hecho, la frecuencia y la calidad de los contactos entre miembros
de distintas clases son directamente proporcionales a la disposicin a
colaborar entre s, y a la exposicin a oportunidades para la construccin
de patrones de negociacin de confictos. Por el contrario, el aislamiento
fsico incrementa las probabilidades de que cada clase elabore perfles
imaginarios de las otras con independencia de las virtudes intrnsecas
de sus miembros. Cuanto mayor el nivel de aislamiento entre las clases
y su extensin temporal, ms rgidos sern los estereotipos mutuos y las
difcultades para su modifcacin.
Las actitudes y motivaciones que subyacen a esas disposiciones son
distintas en las clases, lo que hace conveniente discutirlas por separado.
a) Segregacin residencial y comportamientos de las clases medias
que afectan la cohesin social
El aislamiento fsico favorece el desarrollo de contenidos mentales
que inciden en la contribucin que pueden hacer las clases medias a la salud
del tejido social de la ciudad. Nos referimos en particular a los umbrales de
tolerancia a la desigualdad y a la pobreza, a los sentimientos de obligacin
moral hacia otros, y al temor a la proximidad de los sectores populares.
La nocin de tolerancia a la desigualdad ayuda a comprender la
estabilidad de algunos indicadores de inequidad social
26
. Se trata de
estructuras mentales profundas que disponen a las personas a contribuir a
la activacin de mecanismos homeostticos, toda vez que los indicadores
de desigualdad y/o pobreza sobrepasan cierto nivel
27
. Tales disposiciones
pueden traducirse en comportamientos distintos, desde apoyos electorales
a iniciativas dirigidas a proteger a los ms dbiles y mantener la calidad
de los servicios de cobertura universal, hasta la aceptacin de mayores
impuestos como forma de apuntalar medidas redistributivas
28, 29
. La aversin
26
En un estudio que compara datos entre pases y en el tiempo de distribucin del ingreso, se seala que
la desigualdad del ingreso es relativamente estable en los pases y en el tiempo, en marcado contraste
con el comportamiento de las tasas de crecimiento del PIB, que s cambian con rapidez y se caracterizan
por una persistencia muy escasa (Liu, Squire y Zou, 1995).
27
Por mecanismos homeostticos se entiende un conjunto de fenmenos de autorregulacin conducentes
al mantenimiento de una relativa constancia en las propiedades y composicin del medio interno de
un organismo.
28
Como argumenta Barry, la conformidad con altos impuestos, al tiempo que permite elevar la calidad de
las prestaciones colectivas, reduce los recursos disponibles de los grupos de mayores ingresos para
invertir en la adquisicin privada de los servicios, todo lo cual desalienta la desercin de los espacios
pblicos (Barry, 1998:23).
29
Ciertamente la contribucin de las clases medias y altas al mantenimiento de los espacios pblicos
que posibilitan la interaccin interclases no descansa solamente en su aversin a la desigualdad.
Tambin interviene el temor a las externalidades que suelen acompaar el deterioro del bienestar de
75
a la desigualdad tambin puede activar mecanismos de autocontrol en el
consumo de las clases medias, sobre todo en productos o servicios cuyo uso
establece diferenciales irritantes y fcilmente visibles con las otras clases
30
.
La aversin a la desigualdad y los sentimientos de obligacin moral de
los sectores medios hacia los que tienen menos se apoyan bsicamente en
la capacidad de colocarse en su situacin (empata). La segregacin residencial
difculta la generacin y la renovacin de esas capacidades, dado que la base
estructural de las mismas es la frecuencia de contactos informales entre
personas de distinta condicin socioeconmica.
Otro sentimiento importante, que es causa y consecuencia del
distanciamiento de las clases medias con los estratos populares, es el temor
al contacto. El aislamiento fsico parece operar en la gnesis de ese temor
por dos vas distintas: como condicin que favorece el desconocimiento
mutuo y como condicin que favorece el surgimiento en las clases bajas
de comportamientos disruptivos del orden social y que las clases medias
consideran amenazantes.
En el primer caso, el fenmeno central es la difcultad para comprender
los cdigos de comunicacin que los sectores populares desarrollan en el
aislamiento de sus fronteras territoriales. Las limitaciones en la comunicacin
producen inseguridad y desconfanza, las que, a su vez, acentan las
caractersticas amenazantes del otro y generan temores.
En el segundo caso, lo principal es el retraimiento de las clases medias
ante la expansin de comportamientos anmicos (drogadiccin, violencia,
delincuencia y marginalidad) que suelen emerger como correlatos disruptivos
de la pobreza concentrada y segregada.
En suma, el aislamiento alimenta el temor y el temor alimenta el
aislamiento, en un movimiento de espiral que sin duda contribuye a la
tendencia actual de las clases medias a alejarse de los barrios populares,
a residir en vecindarios de composicin social homognea, y/o a tomar
medidas de proteccin en sus lugares de residencia.
las mayoras, tales como la inestabilidad poltica, al descenso de la legitimidad de las instituciones
(y la consecuente difcultad de las elites para movilizar la voluntad colectiva en apoyo a proyectos
de cambio) y, cada vez ms, a las consecuencias de la inseguridad pblica sobre la calidad de sus
propias condiciones de vida.
30
Los pases de poco tamao y de alta homogeneidad cultural crean mbitos de cercanas que tienden a
inhibir el despegue de las elites, a medida que la comunidad tiene una mayor capacidad para sancionar
a aquellos que se apartan demasiado de los hbitos y estilos de vida de las mayoras.
76
b) Segregacin residencial y comportamientos de los sectores
populares urbanos que afectan la cohesin social
En cuanto a los sectores populares urbanos, el aislamiento geogrfco
reduce por varias vas la disposicin general a la cooperacin y a la
negociacin ordenada de confictos con las otras clases. Entre esas vas, se
pueden mencionar la escasez de oportunidades de aprendizaje de los cdigos
de comunicacin de otras clases, los resentimientos asociados a la frustracin
de expectativas de participacin material y simblica en la sociedad y sus
difcultades para constituirse como actores colectivos efcientes.
Los dos primeros factores se han discutido en acpites anteriores.
El tercer factor (las difcultades para constituirse como actores colectivos
efcientes) es una variable central para comprender la contribucin que
pueden hacer las clases populares segregadas a la construccin de patrones
de convivencia en la desigualdad y de reglas para la solucin ordenada de
confictos. Por esto, vale la pena dedicar algunas refexiones a la posibilidad
de que el vecindario se constituya en una fuente importante de identidades
y lazos de integracin social.
c) El territorio como fuente de identidad y lazos
de integracin social
Gran parte de las experiencias exitosas de construccin urbana
de patrones de convivencia en la desigualdad ha tenido que ver con la
constitucin de actores colectivos, que representan y articulan los intereses
de porciones importantes de las clases populares, cuyos exponentes
principales son los sindicatos obreros. En la actualidad, la experiencia
cotidiana de muchos de los trabajadores de baja califcacin les indica que el
mundo del trabajo ha dejado de operar para ellos como el canal privilegiado
de integracin social, lo que los fuerza a buscar espacios alternativos
para construir su identidad, para integrarse a su comunidad y para tener
experiencias concretas de ejercicio de sus derechos ciudadanos.
Si bien para aquellos que perdieron (o nunca tuvieron) espacios
regulares de sociabilidad e interaccin en el mundo del trabajo, el lugar de
residencia podra constituir uno de los pocos mbitos alternativos desde
donde construir identidades y sentidos de pertenencia comunitaria, parece
ser que para que eso ocurra se tienen que dar algunas de las condiciones
que exponemos a continuacin.
77
La primera tiene que ver con el carcter voluntario o involuntario
de la residencia en determinado barrio. Hay varias consideraciones que
prestan razonabilidad a la idea de que los pobres procuran voluntariamente
vivir entre pobres. Una de ellas afrma que, en ciudades marcadas por las
diferencias de clase, es comprensible que la poblacin de menores recursos
prefera vivir en espacios donde el despliegue de sus hbitos y costumbres
no los exponga a la estigmatizacin o a miradas despectivas de otras clases,
donde sientan libertad para manifestarse con espontaneidad y mostrarse ante
sus iguales como ingeniosos, atractivos y divertidos (Charlesworth, 2000).
Otro argumento se refere especfcamente a los pobres que comparten
orgenes tnicos, raciales o de origen regional o nacional, y afrma que estos
preferen habitar en los lugares donde estn radicados sus pares atrados
por la facilidad de los contactos, por la comunidad de tradiciones culturales
y estilos de vida y, en muchos casos, por la posibilidad de integrarse a redes
que funcionan como fuentes de capital social relevante para su insercin en
el mercado laboral. Un tercer argumento a favor de esta preferencia tiene
que ver con la proximidad a los lugares de trabajo, y el deseo de estar cerca
de los compaeros de tareas, factores que parecen haber tenido mucho que
ver con la experiencia fabril y la constitucin de barrios obreros.
La segunda condicin, para que los barrios pobres puedan constituirse
en fuentes de identidad y pertenencia, es que aquellos que comparten un
rea habitacional tengan el deseo de construir capital social con sus vecinos
y dispongan de los recursos para hacerlo. El capital social suele localizarse
en redes de reciprocidades cuyos miembros regulan su comportamiento
por normas que defnen el modo como se respetan derechos y se cumplen
obligaciones. En barrios con una alta homogeneidad en la pobreza se
encuentran numerosos ejemplos de organizaciones locales que, habiendo
surgido para resolver problemas especfcos que aquejan a una mayora de
vecinos, una vez constituidas como redes sociales facilitan el planteamiento
de nuevas metas colectivas y la movilizacin hacia su logro.
Un problema comn que enfrentan estos argumentos es que los
recursos que necesita una persona para elegir su lugar de residencia, o
para contribuir al mantenimiento de redes de reciprocidad, son justamente
aquellos que se obtienen a travs de vnculos estables con el mundo del
trabajo. Aquellos que sufren problemas recurrentes de desempleo, o solo
acceden a empleos informales, dispondrn de mrgenes estrechos para
optar entre alternativas residenciales, o para construir y mantener redes
de reciprocidad.
78
En sntesis, los mismos rasgos de la nueva pobreza urbana hacen
difcil que en los vecindarios donde se concentra emerjan algunas de las
caractersticas virtuosas para el desarrollo de sentimientos de identidad y
pertenencia. Porque, paradjicamente, una de las condiciones que hace
viable a la comunidad local como plataforma para esa funcin es el tipo
de vnculos que establecen sus vecinos con el mundo del trabajo
31
. Por eso
los procesos de desindustrializacin no provocan una revitalizacin de las
instituciones comunales en los barrios populares urbanos, sino ms bien
su decaimiento.
En el cuadro II.3 se presenta una amplia gama de dimensiones y de
indicadores de segregacin residencial. Al igual que en los casos anteriores,
la incorporacin de esta problemtica a modelos multidimensionales de
explicacin de la cohesin social requiere disponer de una lista corta. Para
eso se sugieren los dos indicadores siguientes:
Anlisisdevariancia. Permite comparar las diferencias entre las
variaciones en la composicin social dentro y entre las unidades de
agregacin territorial en la ciudad. El nivel de segregacin residencial
es directamente proporcional a la homogeneidad en la composicin
social de los barrios (comunas, segmentos censales, entre otros), y a
la heterogeneidad entre los barrios (comunas, segmentos censales,
entre otros).
ndice de clustering (LISA o Moran). Este ndice aade al
anterior informacin sobre la amplitud geogrfca de la segregacin
residencial.
E. Comentarios fnales
Poner a prueba las relaciones entre niveles y tipos de segmentaciones en
las ciudades y la disposicin de sus habitantes a participar activamente en
la construccin de patrones de colaboracin y negociacin pacfca de
confictos es una tarea altamente compleja. Por un lado, porque tanto los
tipos de segmentacin como la cohesin social son todava nociones que no
alcanzan la madurez de los conceptos, esto es, de fenmenos con causas y
consecuencias nicas. Por otro, porque no resulta fcil identifcar y probar los
hipotticos mecanismos microsociales que conectan estos dos fenmenos.
31
Un ejemplo excelente de la dinmica que se activa en este gnero de procesos se encuentra en la pelcula
argentina, Luna de Avellaneda. Avellaneda es un barrio del Gran Buenos Aires en donde se experiment
un fuerte proceso de industrializacin. La pelcula relata la relacin entre la desindustrializacin de la zona
y el colapso de un club de barrio.
79
Q Cuadro II.3
Sugerencias de indicadores de segregacin residencial
en clave de cohesin social urbana
Naturaleza Determinantes Consecuencias sobre la cohesin social
Dimensiones de la distribucin
territorial de una categora de
poblacin. ndices de:
Disimilitud (Duncan)
Exposicin
Anlisis de Variancia.
Concentracin
Clustering (Moran y LISA)
Porcentaje de poblacin en
asentamientos precarios en el total
de pobres y en el total de poblacin.
Aplicacin de ndices de
segregacin a la distribucin
territorial de asentamientos
precarios.
Porcentaje de estratos
socioeconmicos medios en
condominios cerrados, con respecto
al total de NES medios y al total de
poblacin de la ciudad.
Aplicacin de ndices de
segregacin a la distribucin
territorial de barrios cerrados.
Indicadores histricos referidos a la
antigedad de la segregacin residencial en la
ciudad.
Indicadores cualitativos de la importancia
relativa de las jerarquas o las igualdades en la
interaccin entre desiguales.
Indicadores sobre la signifcacin que tienen
para las clases medias y altas los lugares de
residencia como smbolo de fguracin social.
Indicadores sobre el celo con que las clases
medias y altas preservan las fronteras de su
sociabilidad (requerimientos para el ingreso a
determinados clubes).
Indicadores topogrfcos sobre la geografa de
la ciudad.
ndices de movilidad social. Tendencias
generales.
Tasas diferenciales de fecundidad entre las
clases.
Ritmo de crecimiento urbano.
Contribucin de las migraciones al crecimiento
urbano.
Nivel de califcacin media de los inmigrantes.
Evolucin de los precios del suelo. Media y
dispersiones.
Composicin sectorial de la fuerza de trabajo.
Nivel de desigualdad en los ingresos de los
hogares.
Indicadores de calidad de los subsidios y
avales para arriendos y compras de viviendas.
Indicadores del peso relativo de la vivienda
social en las soluciones habitacionales para
los pobres.
Indicadores del nivel de tolerancia poltica y
administrativa a la ocupacin de tierra y la
tenencia precaria.
Asociacin entre niveles de segregacin
residencial y niveles de segmentacin laboral
entre ciudades.
Asociacin entre niveles de segregacin
residencial y niveles de segmentacin
educativa entre ciudades.
Opiniones sobre nivel de comprensin de los
cdigos de comunicacin de otras clases.
Niveles de confanza con respecto a los
miembros de otras clases.
Niveles de tolerancia a la desigualdad y a la
pobreza en sectores medios y altos.
Sentimientos de los sectores medios y altos
con respecto a la responsabilidad moral hacia
los de abajo.
Sentimientos de temor entre clases y dentro
de las clases.
Rigidez de las imgenes de una clase sobre
la otra (todos, la mayora, algunos, pocos).
Estigmas.
Peso relativo de los comportamientos
disruptivos del orden social en las clases
(drogadiccin, delincuencia, marginalidad).
Indicadores de niveles de efcacia normativa
en barrios populares (graffti, basurales en
las calles, artefactos pblicos y/o privados,
deteriorados o rotos, relaciones entre adultos y
jvenes, control de las calles).
Nivel de malestar entre las clases populares.
Indicadores de anomia.
La ambigedad conceptual se refeja en las difcultades para elaborar
instrumentos idneos de medicin, mientras que los resultados de la
aplicacin de instrumentos que no son idneos aporta a la confusin en
el nivel conceptual. En rigor, las ciencias sociales parecen enredadas en
las complejidades que supone el anlisis de las transformaciones en las
distintas dimensiones que conforman la estructura social de las ciudades.
La mejor estrategia en estos casos parece ser tratar de dibujar el perfl del
rompecabezas, utilizando para ello hipotesis de trabajo sobre las direcciones
causales entre los elementos. En un artculo reciente, De Hoyos y Lustig
80
(2009) enfrentan problemas similares con la construccin de un modelo que
incorpore variables en distintos niveles y esferas de accin, y que d una
explicacin efciente a los cambios en las desigualdades en la distribucin
del ingreso y en la pobreza. Los autores dicen: En la prctica ese tipo de
modelo no existe y posiblemente nunca existir. Por eso, el conocimiento
integral de un tema en contraste con el que se centra en contestar preguntas
cada vez ms especfcas se va construyendo como un rompecabezas,
con el agravante de ausencia de piezas y que las piezas existentes no todas
provienen de la misma fuente y encajan de manera perfecta. Si continuamos
con la metfora del rompezabezas, nos tenemos que preguntar con qu
piezas contamos y cules estn menos cubiertas por la investigacin vigente.
Aun a riesgo de simplifcar gruesamente estos procesos, mi impresin es
que el hecho histricamente indito para las oportunidades de construccin
de convivencia en la desigualdad, en las ciudades, resulta de la combinacin
de tres tendencias. Cada uno de ellas pudo estar presente en algn momento
de la historia de las ciudades, pero su convergencia es lo que plantea un
escenario signifcativamente diferente para las posibilidades de construccin
de patrones estables de convivencia urbana.
1. La desercin de los estratos medios del mbito de
los servicios pblicos
La salud del tejido social de las ciudades y el funcionamiento de los
mecanismos de solidaridad social suelen resistir el aislamiento de la elite de la
sociedad, la que, por otra parte, siempre ha recurrido a alternativas privadas
de provisin de servicios. En cambio, las rupturas en el tejido social se hacen
rpidamente visibles all en donde una masa importante de las clases medias
deserta de los servicios pblicos.
2. La debilidad de los vnculos de los estratos bajos con el
mercado de trabajo y su concentracin en
determinados barrios
La concentracin espacial de hogares con graves privaciones materiales
y escasas esperanzas de alcanzar logros signifcativos mediante el trabajo
favorece la germinacin de los elementos ms disruptivos de la pobreza.
Aquellos que cuentan con recursos para alejarse de esos vecindarios lo harn,
por lo que la interaccin estar crecientemente limitada a vecinos cuyas
habilidades, hbitos y estilos de vida estn ms asociados al fracaso que al
xito, y cuyas redes se mostrarn inefcaces para proporcionar contactos
o informacin relevante sobre empleos y oportunidades de capacitacin.
81
La misma inestabilidad laboral y de ingresos difculta la creacin y el
mantenimiento de instituciones locales que puedan ejercer ciertos controles
informales bsicos. Los nios y jvenes carecen de exposicin y de contactos
con modelos de rol, esto es, con personas que se mueven bien en los crculos
sociales y econmicos principales de la ciudad.
3. El crecimiento de las expectativas de los sectores populares
urbanos con respecto al pleno ejercicio de sus derechos
de ciudadana
Un rasgo explosivo de esta situacin es que en paralelo con el avance de
los procesos de debilitamiento de los vnculos con el mercado de trabajo,
de las segmentaciones en los servicios y segregaciones en el espacio, las
fuentes de produccin y reproduccin de aspiraciones no han dejado de
funcionar. La cobertura de la educacin y de los medios de comunicacin
crece, mientras la globalizacin y la consolidacin de la democracia electoral
ampla da a da el volumen de poblacin expuesta a discursos que generan
expectativas de acceso pleno a derechos sociales, cuyo ejercicio efectivo
la experiencia cotidiana se encarga de negar. Todo ello transforma los
barrios de la nueva pobreza urbana en focos arquetpicos de anomia, cuya
presencia contribuye fuertemente a la erosin de la calidad de las relaciones
sociales en las ciudades.
Bibliografa
Anselin, Luc (1995), Local indicators of spatial association - LISA, Geographical
Analysis, vol. 27.
Barry, B. (1998), Social exclusion, social isolation and distribution of income, Case
Paper, N 12, Londres, London School of Economics.
Baumol, W. (1967), The macroeconomics of unbalanced growth, American Economic
Review, vol. 57.
Benavides, M. (2008), Anlisis de programas, procesos y resultados educativos en el Per:
contribuciones empricas para el debate, Lima, GRADE.
Borgegard L.E., E. Andersson y S. Hjort (1998), The divided city? Socio-economic
changes in Stockholm metropolitan area, 1970-94, Urban Segregation and the
Welfare State: Inequality and Exclusion in Western Cities, S. Musterd y W. Ostendorf
(eds.), Londres, Routledge.
Castell, R. (1997), La metamorfosis de la cuestin social. Una crnica del asalariado,
Buenos Aires, Paids.
CEPAL (Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe) (2007), Cohesin social:
inclusin y sentido de pertenencia en Amrica Latina y el Caribe (LC/G.2335/Rev.1),
Santiago de Chile.
82
Cervini, R. (2002), Desigualdades socioculturales en el aprendizaje de matemtica
y lengua de la educacin secundaria en Argentina: un modelo de tres niveles,
Revista electrnica de investigacin y evaluacin educativa, vol. 8, N 2, [en lnea] http://
www.uv.es/RELIEVE/v8n2/RELIEVEv8n2_1.htm [14 de agosto de 2009]
Charlesworth, Simon J. (2000), A Phenomenology of Working Class Experience, Cambridge,
Cambridge University Press.Contreras, M., F. Corbaln y J. Redondo (2007),
Cuando la suerte est echada: estudio cuantitativo de los factores asociados
al rendimiento en la PSU, Revista iberoamericana sobre calidad, efcacia y cambio
en educacin (REICE), vol. 5, N 5e [en lnea] http://www.rinace.net/arts/
vol5num5e/art35.pdf.
De Hoyos, R. y N. Lustig (2009), Apertura comercial, desigualdad y pobreza. Resea
de los enfoques metodolgicos, el estado del conocimiento y la asignatura
pendiente, El trimestre econmico, vol. 76, N 2, abril-junio.
Durkheim, Emile (1964), The Division of Labor in Society, Nueva York, The Free Press.
Esping-Andersen, G. (1999), Social Foundations of Postindustrial Economies, Oxford,
Oxford University Press.
(1990), The Three Worlds of Welfare Capitalism, Princeton, Princeton University
Press.
Friedrichs, J. (1998), Social inequality, segregation and urban confict: the case of
Hamburg, Urban Segregation and the Welfare State: Inequality and Exclusion in Western
Cities, S. Musterd y W. Ostendorf (eds.), Londres, Routledge.
Gertel, H. y otros (2007), Anlisis multinivel del rendimiento escolar al trmino de la educacin
bsica en Argentina, Crdoba, Instituto de Economa y Finanzas, Universidad
Nacional de Crdoba.
Hamnett, C. (1998), Social polarisation, economic restructuring and welfare state
regimes, Urban Segregation and the Welfare State: Inequality and Exclusion in Western
Cities, S. Mustard y W. Ostendorf (eds.), Londres, Routledge.
Kessler, Gabriel y Mara Mercedes Di Virgilio (2008), La nueva pobreza urbana:
dinmica global, regional y argentina en las ltimas dos dcadas, Revista de la
CEPAL, N 95 (LC/G.2382-P/E), Santiago de Chile, Comisin Econmica
para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), agosto.
Kesteloot, C. (1998), The geography of deprivation in Brussels and local development
strategies, Urban Segregation and the Welfare State: Inequality and Exclusion in Western
Cities, S. Mustard y W. Ostendorf (eds.), Londres, Routledge.
Lattes, Alfredo (1996), Urbanizacin, crecimiento urbano y migraciones en Amrica
Latina, Poblacin y desarrollo: Tendencias y nuevos desafos, Notas de poblacin, N
62 (LC/DEM/G.164), Santiago de Chile, Comisin Econmica para Amrica
Latina y el Caribe (CEPAL), junio.
Liu, H., L. Squire y H. Zou (1995), Explaining International and Intertemporal Variations in
Income Inequality, Washington D.C., Banco Mundial.
Martori, Joan C. y Karen Hoberg (2004), Indicadores cuantitativos de segregacin
residencial. El caso de la poblacin inmigrante en Barcelona, Scripta Nova,
Revista electrnica de geografa y ciencias sociales, vol. 8, N 169.
Miranda, L. (2008), Factores asociados al rendimiento escolar y sus implicancias
para la poltica educativa del Per, Anlisis de programas, procesos y resultados
83
educativos en el Per: contribuciones empricas para el debate, M. Benavides (ed.),
Lima, GRADE.
Mizala, A. y P. Romaguera (1998), Desempeo escolar y eleccin de colegios: la
experiencia chilena, documento de trabajo, N 36, Santiago de Chile, Departamento
de Ingeniera Industrial, Facultad de Ciencias Fsicas y Matemticas de la
Universidad de Chile.
Mizala, A., P. Romaguera y T. Reinaga (1999), Factores que inciden en el rendimiento
escolar en Bolivia, documento de trabajo, N 61, Santiago de Chile, Departamento
de Ingeniera Industrial, Facultad de Ciencias Fsicas y Matemticas de la
Universidad de Chile.
Mollenkopf, J. y M. Castells (1991), Dual city: Restructuring New York, Nueva York,
Russell Sage Foundation.
Musterd, S. y W. Ostendorf (eds.) (1998), Urban Segregation and the Welfare State: Inequality
and Exclusion in Western Cities, Londres, Routledge.
Naciones Unidas (1981), Modalidades de crecimiento de la poblacin urbana y rural (ST/ESA/
SER.A/68), Nueva York. Publicacin de las Naciones Unidas, N de venta:
S.79.XIII.9.
ODonnell, Guillermo (1989a), Privatizacin de lo pblico en Brasil: microescenas,
Nueva sociedad, N 104.
(1989b), Situaciones: micro-escenas de la privatizacin de lo pblico en So
Paulo, Working Paper, N 121, Instituto Kellogg de Estudios Internacionales.
Roberts, Bryan (1996), The social context of citizenship in Latin America,
International Journal of Urban and Regional Research, vol. 20, N 1.
Rodrguez, Jorge (2001), Segregacin residencial socioeconmica: qu es?, cmo
se mide?, qu est pasando?, importa?, serie Poblacin y desarrollo, N 16 (LC/
L.1576-P), Santiago de Chile, Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe
(CEPAL), agosto. Publicacin de las Naciones Unidas, N de venta: S.01.II.G-54.
Rodrguez, J. y C. Arriagada (2004), Segregacin residencial en la ciudad
latinoamericana, Revista latinoamericana de estudios urbano regionales (EURE), vol.
30, N 89, Santiago de Chile, Pontifcia Universidad Catlica de Chile.
Sabatini, Francisco (2004), Medicin de la segregacin residencial: refexiones
metodolgicas desde la ciudad latinoamericana, Barrios cerrados en Santiago de
Chile: entre la exclusin y la integracin residencial, G. Cceres y F. Sabatini (eds.),
Santiago de Chile, Lincoln Institute of Land Policy/Pontifcia Universidad
Catlica de Chile.
(1999), Tendencias de la segregacin residencial urbana en Latinoamrica:
refexiones a partir del caso de Santiago de Chile, documento presentado al
seminario Latin America: Democracy, Markets and Equity at the Threshold
of a New Millennium, Upsala, Universidad de Upsala, 1 al 3 de septiembre.
Sassen, S. (1996), Losing Control? Sovereignty in an Age of Globalization, Nueva York,
Columbia University Press.
Smbler, C. (2006), Estratifcacin social y clases sociales. Una revisin analtica de los
sectores medios, serie Polticas sociales, N 125 (LC/L.2637-P), Santiago de Chile,
Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL). Publicacin de
las Naciones Unidas, N de venta: S.06.II.G.164.
84
Tironi, M. (2003), Nueva pobreza urbana. Vivienda y capital social en Santiago de Chile,
1985-2001, Santiago de Chile, Programa de Estudios Desarrollo y Sociedad
(PREDES), Universidad de Chile/Ril Editores.
White, P. (1998), Ideologies, social exclusion and spatial segregation in Paris, Urban
Segregation and the Welfare State: Inequality and Exclusion in Western Cities, S. Mustard
y W. Ostendorf (eds.), Londres, Routledge.
Wormald, G., L. Cereceda y P. Ugalde (2002), Estructura de oportunidades y
vulnerabilidad social: los grupos pobres en la Regin Metropolitana de Santiago
de Chile en los aos 90, Trabajo y ciudadana. Los cambiantes rostros de la integracin
y exclusin social en cuatro reas metropolitanas de Amrica Latina, R. Katzman y G.
Wormald (coords.), Montevideo, Cebra.
85
Captulo III
Instituciones, bienestar y cohesin social:
indicadores para caracterizar
su funcionalidad
Rodrigo Arim, Andrea Vigorito
A. Introduccin
Una preocupacin permanente de la Comisin Econmica para Amrica
Latina y el Caribe (CEPAL) ha sido la construccin de una visin del
desarrollo que trascienda el crecimiento econmico y siente sus bases sobre
principios rectores de equidad e integracin social. Pese a los esfuerzos
y progresos recientes, la regin no ha logrado ubicarse en una senda de
crecimiento sostenido con equidad. Esta difcultad, que Fajnzylber (1992)
caracteriz como el problema del casillero vaco en Amrica Latina,
constituye un desafo medular que obliga a incorporar en forma sistemtica
al problema de la desigualdad y su vinculacin con las caractersticas de las
estructuras sociales y productivas, como uno de los ejes articuladores de las
estrategias de desarrollo.
Ms all de la discusin normativa derivada de lo anterior, desde
comienzos de la dcada de los noventa, la literatura econmica comenz
a destacar la desigualdad y, ms ampliamente, la cohesin social como
condicionantes de los procesos de crecimiento. Las sociedades ms
desiguales se encuentran propensas a la presencia de confictos crnicos,
y limitan las posibilidades de inversin en el capital humano de amplios
Captulo III Instituciones, bienestar y cohesin social: indicadores para caracterizar su funcionalidad
86
contingentes sociales. El alto nivel de desigualdad constituye en s una
barrera para el desarrollo.
Desde una perspectiva ms amplia, la CEPAL viene desarrollando un
programa de investigacin con el objetivo de incorporar la cohesin social
como un componente de la agenda para el desarrollo. En este se reconoce
que la cohesin social requiere principios de cooperacin y de comunicacin,
necesarios para la generacin de espacios sociales de interaccin funcionales
para los procesos de desarrollo. Los altos niveles de desigualdad socavan las
bases materiales de la interaccin social, pero tambin el funcionamiento de
las instituciones constituye un aspecto medular para la vida social.
No obstante, el concepto de cohesin social dista de encontrarse
consensuado en los medios acadmicos y polticos. La CEPAL (2007) se
aproxima a la nocin de cohesin social como la interaccin dialctica
entre los mecanismos de inclusin y exclusin social, y las respuestas y
percepciones de la ciudadana sobre el modo como estos mecanismos operan.
Este enfoque permite establecer puentes analticos entre aspectos que suelen
abordarse aisladamente, como la equidad (entendida en un sentido amplio),
la legitimidad poltica, los valores de solidaridad y cooperacin, las polticas
sociales, los mbitos institucionales, entre otros. La perspectiva establece que
la vinculacin entre estos aspectos es esencialmente dialctica y sistmica:
no hay relaciones de causalidad unidireccionales, sino que su confguracin
debe comprenderse desde una mirada articulada e integral.
Para incorporar la cohesin social como parte de una concepcin
sistmica del desarrollo se requiere construir sistemas de indicadores
que permitan monitorear el avance comparado en esta dimensin. En
principio, el sistema debe establecer estndares mnimos, anclados en
esferas seleccionadas que aseguren funcionamientos sociales bsicos. A su
vez, en tanto que la cohesin social presupone normativamente el logro de
desempeos bsicos, se necesario que el sistema de indicadores identifque la
presencia de patrones de discriminacin y exclusin. Por ltimo, un sistema
de esta naturaleza debe identifcar el papel de las polticas pblicas como
sostn del bienestar y la cohesin social.
En el espritu de los indicadores de Laeken, construidos por la Unin
Europea, la CEPAL ha propuesto un primer juego de indicadores articulados
para monitorear la cohesin social en la regin, como parte de un proceso
tendiente a defnir un sistema de indicadores coherente y capaz de funcionar
como soporte para la evaluacin comparada de la cohesin en la regin
(CEPAL, 2007). Este artculo se enmarca en este programa. Su objetivo
87
es realizar una propuesta que sustente el diseo de un subconjunto de
indicadores para capturar el componente institucional de la cohesin social.
En un sentido amplio, el acceso al bienestar descansa en el vnculo
entre las distintas instituciones sociales en donde las personas acceden
a los diversos componentes de la calidad de vida. En particular, en la
literatura se reconocen los hogares, los mercados y el Estado como espacios
institucionales medulares en el acceso al bienestar. La articulacin y la
complementacin de estas instancias constituyen un determinante central
del bienestar y la cohesin social. Desde una mirada centrada en las polticas
pblicas, los indicadores deben capturar la forma como el Estado es capaz
de incidir en esta confguracin institucional, adquiriendo relevancia la
caracterizacin de los regmenes de bienestar en funcin de su incidencia
sobre la cohesin social.
En este artculo se hace una propuesta inicial de un conjunto de
indicadores que permita el seguimiento del grado de articulacin entre las
distintas esferas institucionales implicadas en la provisin del bienestar social.
Para ello, primero se realiza una breve discusin sobre los mecanismos
institucionales de provisin y su articulacin (seccin B). En la seccin
C se discuten las vinculaciones entre los regmenes de bienestar y la
cohesin social, entendida en el marco analtico propuesto por la CEPAL.
Posteriormente se discuten las difcultades para aislar el papel especfco de
cada mbito institucional y su interaccin en la provisin del bienestar social,
y como soporte de la cohesin social (seccin D). Por ltimo, se presentan
los indicadores propuestos (seccin E).
B. Instituciones y bienestar social
Barr (1998) reconoce cinco formas posibles de provisin de bienestar:
i) el mercado; ii); el bienestar ocupacional; iii) provisin voluntaria a travs
de redes y formas no mercantiles de intercambio; iv) provisin privada a
travs de acciones que suavizan el ingreso en el ciclo de vida y posibles
contingencias, y v) polticas pblicas de transferencias monetarias o en
especie (bienes y servicios).
La principal fuente de bienestar en las economas modernas proviene
de los recursos que los ciudadanos obtienen en los mercados, sobre todo
laborales. El funcionamiento de los mercados determina la capacidad de las
personas de integrarse a la vida laboral y obtener un ingreso que pueda
transformar en fnes valorables para ella y su entorno. Algunos hogares
88
obtienen, adems, recursos provenientes de otros mercados a partir de
su dotacin privada de activos fsicos y fnancieros. A su vez, el proceso
de formacin de precios condiciona la capacidad de acceso a bienes y
servicios privados. Difcilmente pueda sobredimensionarse la importancia
de esta fuente en las economas modernas. El funcionamiento global de la
economa y las caractersticas de la dinmica de los mercados constituyen
un determinante de primer orden de la calidad de vida.
Sin embargo, la importancia del mbito laboral no se reduce
exclusivamente a su condicin de proveedor de ingresos. Muchas empresas,
ya sea voluntaria o compulsivamente como consecuencia de marcos
normativos que as lo exigen, brindan a sus empleados servicios que inciden
en su bienestar presente o futuro (sistemas de cuidado infantil, programas de
salud, programas de pensiones complementarias, entre otros). La relevancia
de estas formas de bienestar ocupacional vara fuertemente segn las sociedades,
aunque es claro que en los pases desarrollados es donde se observa un
mayor desarrollo relativo.
En tercer lugar, buena parte del bienestar que alcanzan las personas
descansa en relaciones comunitarias o solidarias (provisin voluntaria).
Tpicamente, las familias actan como un mecanismo de provisin de
bienestar, distribuyendo recursos de distinta naturaleza y asignando roles
que inciden en el bienestar relativo de sus miembros. En particular, las
transferencias intergeneracionales dentro de las familias inciden en la calidad
de vida en distintas etapas vitales. Sin embargo, la provisin voluntaria no
se agota en las relaciones familiares y abarca otras relaciones solidarias o
de cooperacin.
En cuarto lugar, el bienestar es el resultante de las decisiones que toman
las personas para distribuir el riesgo que enfrentan ellas y/o sus familias, a
lo largo de su ciclo de vida, por medio de diversos mecanismos de mercado,
como son las decisiones de ahorro y acumulacin de activos, la contratacin
de seguros de vida o de retiro, entre otros (provisin privada).
Por ltimo, las polticas pblicas proveen directamente a los ciudadanos
de bienes y servicios bsicos (educacin, salud, vivienda, alimentos)
y mecanismos de sostenimiento de los ingresos mediante sistemas de
proteccin contributivos y no contributivos. En este marco, tambin se
suelen incorporar otros servicios sociales menos abarcadores, como las
polticas activas de empleo o los dispositivos de atencin a poblaciones en
situacin de vulnerabilidad extrema (personas en situacin de calle, nios
hurfanos, polticas de atencin asociadas a catstrofes naturales, entre otros).
89
Se observa que no se puede defnir una relacin unvoca entre estas
fuentes del bienestar y el accionar de los distintos mbitos institucionales
(familias, mercados y Estado). De hecho, las caractersticas de la provisin
privada, tanto dentro del hogar como a travs de mecanismos mercantiles,
dependen crucialmente del accionar del Estado. Los mercados no operan
en el vaco institucional, sino que se encuentran infuenciados por marcos
reguladores que inciden en la asignacin de recursos, la determinacin de
los precios relativos de bienes y servicios, el nivel de empleo y la estructura
salarial, entre otros. La distribucin de recursos en el hogar y la asignacin del
tiempo de sus integrantes a distintas tareas dependen de las reglamentaciones
vigentes sobre licencias pagas por maternidad y paternidad, la cobertura del
sistema de pensiones, las caractersticas de los sistemas educativos centrados
en la infancia, entre otros. En muchos pases, a nivel individual o de rama,
las empresas se encuentran legalmente obligadas a solventar servicios de
distinta naturaleza a sus trabajadores, y estos estn conscientes de participar
en esquemas de aseguramiento para el momento de su retiro de la vida
laboral o su atencin sanitaria.
Tampoco se puede asumir que el Estado sea como el determinante
ltimo de la provisin privada. La institucionalidad pblica se confgura a
partir de procesos polticos que se apoyan en las caractersticas de la sociedad.
Las sociedades menos integradas pueden desarrollar polticas pblicas menos
abarcadoras, y ciertos grupos se encuentran en mejores condiciones para
capturar el accionar del Estado. En la regin existen diversos ejemplos de
pases en donde las polticas pblicas muestran sesgos regresivos y no logran
alcanzar a los sectores con ms carencias. En ese sentido, la economa poltica
alerta sobre el riesgo de pensar el Estado como un agente independiente, capaz
de disear las polticas exclusivamente sobre criterios de equidad y efciencia.
El efecto fnal de las polticas pblicas sobre el nivel y la distribucin
del bienestar depender de la confguracin emergente del accionar del
Estado sobre cada uno de estos mbitos. Una valoracin sobre el papel del
Estado como mecanismo de promocin de fnes deseables (reduccin de
la pobreza, justicia distributiva, cohesin social, crecimiento econmico)
presupone analizar la interaccin del Estado con cada uno de estos mbitos,
caracterizando la confguracin emergente en trminos de la provisin
privada (familias y mercados) y pblica. As, la discusin precedente seala
que los tres mbitos institucionales no actan en forma independiente.
En distintos trabajos acadmicos se ha intentado caracterizar las
sociedades modernas en funcin de las caractersticas que asume la
articulacin entre las instituciones mercado, familias y Estado, en la provisin
90
de bienestar. La clasifcacin ms infuyente en la literatura de los Estados
de Bienestar ha sido desarrollada por Esping-Andersen (1990, 1996), quien
utiliza las diferencias en la serie de dispositivos institucionales polticos,
econmicos y sociales como criterio demarcatorio de diferentes regmenes de
bienestar. Las instituciones pblicas que integran los Estados de Bienestar se
caracterizan en funcin de tres dimensiones: i) relaciones Estado-mercado;
ii) grado de estratifcacin o de universalismo en el acceso a derechos;
iii) grado de mercantilizacin en el acceso a las dimensiones constituyentes
de la calidad de vida o de bienestar.
Los regmenes distintos inciden en la distribucin del bienestar y en
el grado de cohesin social. Las sociedades ms cohesionadas se apoyan
en arreglos institucionales en donde el Estado logra reducir las brechas de
logros provenientes del sector privado.
En la posguerra, las sociedades capitalistas ms avanzadas consolidaron
los denominados Estados de Bienestar, concepto que hace referencia a
la articulacin de una amplia y abarcadora gama de polticas de proteccin
social, tendientes a reducir la exposicin de los ciudadanos a la vulnerabilidad
social, asegurar la cobertura ante diversos riesgos contingentes, o el acceso
a bienes y servicios bsicos. En trminos ms generales, en la gnesis de
las polticas que conforman los Estados de Bienestar (sobre todo en los
pases cuya confguracin se afanz sobre criterios de universalismo y
amplia cobertura) subyace la preocupacin por fomentar la equidad y la
cohesin social.
Sin embargo, la nocin de Estado de Bienestar es difusa. No existe
una defnicin consensuada sobre qu implica y cules son sus funciones
especfcas. De hecho, suele referenciar el conjunto de polticas tendientes a
asegurar a los ciudadanos funcionamientos bsicos
1
, tales como el acceso a recursos
mediante transferencias monetarias (contributivas y no contributivas) o en
especie; el acceso al conocimiento por medio de la educacin, el derecho a la
atencin de su salud o a una vivienda digna, entre otros. En otros trminos, su
papel es asegurar a los individuos alcanzar un estndar de vida bsico acorde
al estadio de desarrollo especfco de su sociedad de la que forma parte.
A su vez, los Estados de Bienestar, en tanto que son construccin social,
constituyen confguraciones emergentes de procesos histricos diversos,
que moldearon arreglos institucionales y diseos de poltica (conjuntos
1
En este texto se utiliza la expresin funcionamientos en el sentido que le ha dado Amartya Sen en su
enfoque evaluativo sobre el bienestar.
91
de benefcios prestados, canales de acceso a los mismos, mecanismos
de fnanciamiento) relativamente heterogneos. Por supuesto, sobre el
trasfondo de dicha diversidad se pueden detectar algunos rasgos centrales
que caracterizan la presencia de un Estado de Bienestar, y que ameritan su
tratamiento como una categora especfca.
En las sociedades de Occidente existe cierto acuerdo bsico
sobre los fnes especfcos que debe perseguir el Estado de Bienestar,
independientemente de las polticas utilizadas para alcanzarlos. En primer
lugar, su finalidad central es evitar situaciones de pobreza extrema,
asegurando que el estndar de vida de los ciudadanos no caiga por debajo
de cierto umbral considerado socialmente inaceptable. En segundo lugar,
las polticas bienestaristas deben apoyar a las personas para protegerse contra
riesgos contingentes que enfrentan a lo largo de su vida, tpicamente
desempleo, enfermedad o la difcultad creciente para generar su propio fujo
de ingresos a edad avanzada. En tercer lugar, y en un plano ms general, una
fnalidad medular es alcanzar una distribucin del ingreso y la riqueza ms
equitativa que la que emergera en el contexto de una economa de mercado
que opere sin intervenciones estatales, constituyndose en el principal canal a
travs del cual la accin del Estado fomenta la integracin y la cohesin social.
El propsito especfco de este subconjunto de polticas estatales
(asegurar un bienestar bsico independiente de las circunstancias que
enfrentan los individuos) pone de relieve que su diseo debe basarse en
criterios de justicia distributiva y de equidad. En esencia, en una economa
de mercado el Estado acta como un dispositivo que redistribuye recursos
generados hacia los grupos identifcados a priori como ms vulnerables
2
.
C. Regmenes de bienestar y cohesin social
La preocupacin por la cohesin social en el diseo de las polticas pblicas
orientadas al bienestar es patente en el proceso de integracin de Europa.
En 1997, el Consejo Europeo identifc la cohesin social como un objetivo
central, y en 2000 el mismo rgano, reunido en Niza, acord disear
un sistema de indicadores para monitorear la inclusin social, el cual se
implement ofcialmente en la reunin de Laeken, de 2001.
2
No obstante, las polticas que engloba la nocin de Estado de Bienestar no se justifcan exclusivamente
en argumentos de corte normativo. Existen tambin slidas razones fundadas en la efciencia econmica
que justifcan el diseo y la implementacin de instituciones pblicas slidas, que corrijan inefciencias de
los mercados, sobre todo en reas como las de educacin, salud, vivienda o pensiones (Snower, 1993).
92
El diseo de las polticas pblicas debera basarse en una apreciacin
del desempeo de los distintos espacios institucionales y de la capacidad de
los individuos de acceder a funcionamientos bsicos, a travs de la esfera
privada (familia y mercados). Si se pretende reducir las brechas en aspectos
centrales de la vida social, las polticas pblicas adquieren una relevancia
central en pases, como los de Amrica Latina, en donde la distribucin
privada de los recursos y el propio acceso a las instituciones pblicas es
profundamente inequitativa. El monitoreo de la capacidad de los Estados
de actuar en esta direccin requiere la construccin de un sistema adecuado
de indicadores, capaz de integrarse a una matriz ms amplia que capte la
dinmica de la cohesin en la regin.
Se pueden construir indicadores que cuantifquen el papel especfco de
estos mbitos, pero su evaluacin requiere marcos normativos en los que se especifque
un patrn deseable de provisin. As, los enfoques que parten de la premisa de que
los individuos o las familias son responsables primordiales de proveerse de
bienestar, aceptarn que las polticas pblicas cubran la necesidad de aquellas
que no logran hacerse de los recursos a travs de sus propios miembros o a
partir de las relaciones de solidaridad intergeneracionales dentro del hogar.
Si los hogares son capaces de proveer recursos a los adultos mayores, no es
deseable la intervencin del Estado que debera cubrir los requerimientos
mnimos de aquellos que no cuentan con otros mecanismos de provisin.
Esta visin residual del Estado contrasta con otras aproximaciones
normativas que consideran, por ejemplo, que el sostn de los adultos
mayores es un problema de la sociedad en su conjunto, y que dejar librada
la proteccin a las familias constituye un mecanismo de reproduccin de la
pobreza, puesto que el peso de dicha responsabilidad depende crucialmente
de la dotacin de activos en los adultos jvenes
3
.
Obsrvese que la vinculacin entre Estado de Bienestar y cohesin
social depende del marco normativo subyacente en las polticas pblicas.
Cuanto ms cercano resulta el diseo del rgimen de bienestar al paradigma
residual, menos funcionar como un mecanismo para promover la cohesin
social, en tanto se asume que la distribucin de los recursos sociales se
determina en la esfera privada. En contraste, las polticas universalistas se
fundamentan en la necesidad de construir una base de bienestar comn
a todos los ciudadanos como fundamento de una sociedad integrada que
3
Por cierto, adems de justifcaciones normativas, existen razones de efciencia que justifcan el diseo de
sistemas de seguridad social (p. ej., vanse los trabajos de Feldstein y Liebman, 2002 o de Modigliani
y Muralidhar, 2005).
93
asegure estndares vitales mnimos. Adems, de conformidad con los
procesos, los esquemas universales requieren que el Estado implemente
mecanismos fuertes de redistribucin, lo que implica institucionalizar la
solidaridad como valor social, solidaridad que exige de transferencias desde
los estratos ms benefciados hacia los menos favorecidos.
Importa tener presente que parte de la justifcacin normativa que
apoy el diseo de los Estados de Bienestar ms generosos en Europa,
luego de la Posguerra, se vincula en la necesidad de reconstruir los lazos
de solidaridad y cimentar la ciudadana como concepto poltico y social.
Por tanto, la cohesin social, en sus dos vertientes de equidad material
y sentido de pertenencia poltico y societario, se encuentra fuertemente
entroncada en las justifcaciones de los Estados de Bienestar. Como expres
T.H. Marshall, en 1950, los derechos civiles y polticos tienen un sentido
plenamente democrtico, solo si son complementados con el ejercicio de
derechos sociales bsicos. El sentido de pertenencia y equidad que sustentan
las sociedades integradas requiere la consolidacin y la articulacin de la
democracia y de un Estado de Bienestar que aseguren el cumplimiento de
esos derechos bsicos (Esping-Andersen, 2003).
Sin embargo, la defnicin de un criterio normativo para valorar la
incidencia de las instituciones del bienestar sobre la cohesin social debe
complementarse con una evaluacin del grado de pertinencia e idoneidad.
Una matriz de polticas pblicas consolidada en ciertos contextos histricos
pudo constituir una pieza clave en la promocin del bienestar y la cohesin
social, en esa realidad especfca, pero podra dejar de resultar funcional a
tal objetivo ante fuertes cambios en el contexto social y econmico donde
opera. En otros trminos, aun cuando el rgimen se diseara bajo criterios
universalistas de promocin del bienestar, el devenir histrico puede socavar
la capacidad de sostn de la cohesin social de las instituciones pblicas.
En efecto, el debate contemporneo en los pases desarrollados seala
de manera sistemtica la prdida de funcionalidad de las polticas pblicas en
este plano. Los Estados del Bienestar se sustentaron en los supuestos de una
familia nuclear relativamente estable y capaz de proveer de bienestar a sus
miembros a lo largo del ciclo vital, y de una economa que funcionaba bajo el
paradigma del pleno empleo. Los cambios demogrfcos (envejecimiento de
la poblacin, inestabilidad de los arreglos familiares), culturales (cambios en
los roles de gnero) y econmicos (competencia global, desindustrializacin,
cambios tecnolgicos, entre otros) no solamente resquebrajaron el soporte
que aseguraba la viabilidad econmica de las polticas bienestaristas de
posguerra, sino tambin su capacidad para promover la cohesin social. As,
94
instituciones estatales cada vez ms onerosas no aseguran niveles estables
de cohesin (Hemerijck, 2002).
Tanto en el plano institucional (grado de consolidacin de los Estados
de Bienestar) como en el plano demogrfco y econmico, la realidad de
Amrica Latina difere de la de los pases desarrollados. Los Estados de
Bienestar en la regin suelen caracterizarse como incompletos, en tanto no
han logrado consolidar esquemas de prestaciones universales e importantes
contingentes no participan, o lo hacen marginalmente, de sus benefcios.
Si bien la falta de institucionalidad constituye una limitante para avanzar
en la construccin de polticas que promuevan la cohesin, tambin puede
constituir una ventaja relativa. Las estructuras institucionales son difciles de
transformar y los problemas de economa poltica plantean serios desafos
a los procesos de reforma. La regin, que tiene una asignatura pendiente
en trminos de proteccin social como sustento de la cohesin, tiene la
oportunidad de plantearse su diseo a partir de la distribucin del riesgo
social que emerge de las nuevas condiciones econmicas que caracterizan su
insercin en el mundo. A su vez, la estructura demogrfca contina siendo
joven, aunque se observan cambios signifcativos en los arreglos familiares,
por lo que tambin debera aprovechar este bono demogrfco para disear
instituciones que fomenten la cohesin y resulten sustentables durante la
trayectoria demogrfca venidera.
Si los componentes centrales de la cohesin social son el sentido de
pertenencia y la equidad, la articulacin entre las tres esferas prioritarias
de provisin (Estado, mercados y familias) resultar funcional a dicho
objetivo, siempre y cuando promuevan la equidad y las instituciones logren
asegurar una amplia participacin en su seno. Las sociedades en donde
el Estado cumple un papel residual tienden a fragmentar la capacidad de
acceso a bienes y servicios bsicos (los hogares con mayores recursos los
adquieren en los mercados y los ms pobres, en instituciones diseadas para
su atencin exclusiva) y, por ende, resquebrajan el sentido de pertenencia,
porque la propia pertenencia institucional se encuentra fragmentada. Por
cierto, esto no signifca que las polticas focalizadas sean disfuncionales a
la cohesin social. Si su objetivo es promover la equidad, asegurando el
acceso de los sectores pobres a servicios bsicos, su instrumentacin puede
resultar funcional al logro de mayor cohesin. El problema parece surgir en
la medida en que su implementacin implique una fuerte segmentacin y
especializacin en la provisin, lo cual puede acarrear consecuencias nocivas
sobre la cohesin social.
95
Si bien el objetivo de este trabajo no se encuentra en discutir las reformas
necesarias para que las polticas pblicas acten como motor de la cohesin,
la discusin precedente pone de manifesto que un sistema de indicadores
requiere explicitar marcos normativos para evaluar la funcionalidad de
las polticas pblicas en el contexto social y poltico, desde una ptica de
cohesin social, sustancialmente ms amplia que las perspectivas centradas
solo en la reduccin de la pobreza.
D. Hogares, mercados y Estado: difcultades metodolgicas
para caracterizar su interaccin
Caracterizar el papel y el grado de articulacin de los distintos mbitos
institucionales en la provisin del bienestar social no constituye una tarea
sencilla. Parte de las difcultades proviene de las verifcaciones realizadas
antes, en el sentido de que el papel de la esfera privada (familias y mercados)
y el Estado no son eventos independientes, y que se requiere un marco
normativo para establecer patrones deseables de generacin del bienestar
en los tres mbitos institucionales.
Una segunda difcultad para demarcar el papel especfco de los
distintos mbitos proviene de la diversidad de modalidades de provisin
y fnanciamiento pblico. En algunos casos, el sector pblico acta como
oferente directo de servicios, sin exigir contrapartida monetaria especfca,
como es el caso de la mayora de los sistemas educativos pblicos para la
infancia y la adolescencia (provisin pblica con fondos del Tesoro). Otros
servicios son fnanciados por el Estado, pero prestados por el sector privado
(ej., los esquemas de subsidio para acceso a la salud) o alternativamente
los benefciarios reciben recursos pblicos para que ellos seleccionen un
proveedor. Asimismo, existen arreglos institucionales donde el Estado obliga
a la contratacin entre privados para asegurar cobertura en algunas reas
(ej., los sistemas de pensiones de capitalizacin individual obligatorios), sin
que medie fnanciamiento pblico
4
.
A su vez, los instrumentos de poltica pblica utilizados para asegurar
fnes de bienestar social tambin son diversos. Siguiendo a Barr (1992), se
pueden clasifcar en cuatro grandes grupos: i) Regulacin pblica; ii) Subsidio
a los precios; iii) Transferencias de ingresos, y iv) Produccin pblica.
4
En estos casos extremos, las erogaciones asociadas con la implementacin de la poltica no entran en
la contabilidad del gasto pblico.
96
La regulacin acta sobre el funcionamiento de los mercados, ya sea
controlando precios (ej., polticas de salarios mnimos), cantidades (grupos
poblacionales y empresas obligados a cotizar en esquemas de aseguramiento)
o calidad (ej., marcos regulatorios de sanidad alimenticia). Los subsidios
a los precios a ciertos bienes pueden ser universales o condicionados a la
pertenencia a ciertos grupos sociales. Las transferencias de recursos pueden
estar asociadas nominalmente a cierto tipo de gastos (ej., instrumentos
diseados para la adquisicin exclusiva de alimentos), o ser de libre uso por
parte del benefciario (ej., transferencias monetarias). Obsrvese que estos
tres instrumentos actan sobre la restriccin presupuestaria de las personas
y sobre los precios relativos, pero no eliminan el mercado como mecanismo
de provisin. En contraste, los instrumentos de provisin pblica implican
que el Estado asume la funcin de oferente, en algunos casos monoplico,
de ciertos servicios. La difcultad estriba en cmo asignar roles especfcos
a la esfera privada (familias y mercados) y pblica, dado que la provisin
puede materializarse a travs de relaciones entre privados pero condicionadas
por marcos legales. Dimensionar la importancia del Estado de Bienestar y
sus efectos requiere criterios de inclusin o exclusin de todas o algunas de
estas modalidades de provisin, e instrumentos de intervencin en el ncleo
de polticas bienestaristas
5
.
Una tercera difcultad radica en la presencia de fuertes limitaciones de
informacin para caracterizar estos procesos. En particular, una correcta
aproximacin al papel de las familias como proveedoras de bienestar requiere
informacin sobre la asignacin, dentro de los hogares, de los recursos y
activos que los mismos obtienen. Esta difcultad es sobre todo relevante en
algunas dimensiones de la calidad de vida. Por ejemplo, al evaluar el acceso
a los recursos, la variable observada generalmente es el monto de ingresos
que perciben los hogares a travs de diversos canales. En la mayora de
los estudios sobre desigualdad se asume que los recursos que perciben los
hogares se distribuyen en forma equitativa entre sus integrantes, en tanto que
la variable focal suele ser el ingreso por persona o el ingreso ajustado por
escalas de equivalencia. Esto implica suponer que cada persona participa en la
distribucin de los recursos dentro del hogar en forma homognea, cuando
el ingreso se defne en trminos per cpita, o en funcin de las necesidades
de los miembros del hogar (si se opera con escalas de equivalencia).
5
En realidad, la ambigedad en la defnicin de los lmites del Estado como proveedor de bienestar es
ms profunda. Prcticamente toda la serie de polticas pblicas afectan en el nivel y distribucin del
bienestar. Es indiscutible que las polticas ambientales, urbansticas o de seguridad pblica constituyen
un determinante relevante del bienestar, por lo que los criterios para clasifcar las diversas reas de
accionar del Estado distan de ser obvios.
97
No obstante, por razones vinculadas a la reproduccin de ciertas
normas y costumbres sociales o a la presencia de diferenciales de poder en
el uso de los recursos entre los integrantes de un hogar, este supuesto dista
de ser un punto de partida natural para el anlisis. As, en la literatura se
coincide en que el supuesto de distribucin equitativa dentro de los hogares
no tiene sustento emprico. Los miembros de un hogar no disfrutan en la
misma proporcin ni de los recursos ni de los funcionamientos obtenidos a
partir de los mismos (Burton y otros, 2007)
6
. En todo caso, tambin se debe
considerar que la informacin sobre el proceso de asignacin intrahogar
es escasa, puesto que las encuestas de hogares no suelen relevar en forma
sistemtica esta dimensin, y aun cuando se diseen instrumentos estadsticos
especfcos en esta rea, la capacidad de captacin de desigualdades de esta
naturaleza es limitada.
Adems, a veces las limitaciones de informacin imposibilitan aislar
la provisin familiar y la provisin a travs de mecanismos de mercado. Se
puede calibrar la cuanta relativa de los recursos que los hogares se apropian
en el mercado y de los que obtienen a travs de transferencias pblicas, pero
no es posible incorporar la forma como esos recursos se asignan en el hogar.
De modo que se identifcarn indicadores en dos mbitos de generacin de
bienestar: el Estado y la esfera privada, pero no se realizarn desagregaciones
dentro de la esfera privada, entre familias y mercados.
E. Indicadores de funcionamiento de las instituciones
7
El programa de investigacin iniciado por la CEPAL implica construir un
sistema de indicadores, capaz de caracterizar el grado de cohesin social
en el continente, de manera que se constituya en un punto de apoyo para
la discusin y el diseo de las polticas pblicas. El objetivo de este artculo
es proponer una primera aproximacin a un conjunto de indicadores que
permita el seguimiento del grado de articulacin entre las distintas esferas
institucionales (Estado, mercado, familia) de provisin del bienestar social que
6
El argumento es vlido tambin para otras dimensiones del bienestar. Por ejemplo, los cuidados dentro
del hogar implican que ciertos miembros destinen recursos, como el tiempo a esta actividad. Identifcar
los miembros receptores y oferentes es clave para comprender cmo opera la provisin de bienestar
en el hogar. Las encuestas de uso de tiempo brindan elementos para analizar esta situacin, pero no se
encuentran generalizadas como relevamientos peridicos en la regin que permitan seguir la evolucin
de indicadores construidos a partir de ellas.
7
En una versin previa de este trabajo, el conjunto de indicadores propuesto era sustancialmente ms
amplio. Los comentarios recibidos con ocasin del seminario regional Alcanzando convergencias en la
medicin de la cohesin social, organizado por la CEPAL (2009) en Santiago de Chile (31 de agosto-1
de septiembre) nos llevaron a reducir sustancialmente el nmero de indicadores, en aras de la parsimonia
del sistema, y asumiendo que su objetivo central es el monitoreo de la cohesin social en la regin.
98
fueron someramente caracterizadas en la seccin anterior. Sobre la base de la
discusin acerca de los mecanismos de provisin de bienestar y el concepto
de cohesin propuesto por la CEPAL se intenta construir un conjunto de
indicadores que capturen de manera simultnea la importancia relativa de
estas esferas, su grado de articulacin, segmentacin o especializacin en la
atencin de diversos grupos sociodemogrfcos.
Un sistema de indicadores debe cumplir un conjunto de propiedades
bsicas que faciliten su interpretacin y seguimiento. Atkinson y otros (2002)
sealan que un sistema de indicadores debe respetar ciertos principios
bsicos. Algunos de estos principios corresponden a caractersticas de los
indicadores individuales, mientras que otros hacen referencia al portafolio
de indicadores. En cuanto a los indicadores individuales, se sealan las
propiedades siguientes:
Identifcacindelaesenciadelproblema. Esto implica tener
una interpretacin normativa clara y aceptada. Su metodologa debe
ser comprensible por la sociedad en general.
Robustezyvalidez. Variaciones marginales en su forma de clculo
no deberan modifcar sustancialmente la evolucin del indicador y
debe apoyarse en informacin estadsticamente confable.
Sensibilidadalasintervencionesdepoltica. Los indicadores
deben captar el impacto de las polticas pblicas, pero a la vez no
pueden ser manipulables fcilmente, evitando que el objetivo de
la poltica se desve desde la atencin de la sustancia del problema
hacia la accin sobre el indicador.
Comparabilidad. El indicador debe poder medirse en forma
comparable entre los pases integrantes del sistema de informacin
y, en la medida de lo posible, debe ser comparable con estndares
internacionales. Este principio implica que los pases deberan hacer
esfuerzos para recolectar informacin estadstica construida sobre
la base de marcos conceptuales comunes.
Revisinperidica. Los indicadores no son estndares absolutos,
sino que responden a ciertos estadios de desarrollo relativo. Por
tanto, se requieren procesos de revisin peridica que adecuen los
indicadores a los objetivos centrales en cada dimensin.
Al mismo tiempo, se seala que el sistema de indicadores en su conjunto
debe encontrarse balanceado en trminos de sus dimensiones, y que estas
deben ser mutuamente consistentes. El sistema tambin debe ser transparente
y accesible para todos los ciudadanos de la regin interesados en la temtica.
99
El conjunto de indicadores propuesto ms adelante intenta cumplir
con estas propiedades. A veces, esto implica administrar una tensin entre la
precisin y la complecin del sistema y su parsimonia. A su vez, es necesario
tener en cuenta la disponibilidad de estadsticas en la regin, asegurando un
sistema de informacin en el que la mayora de los pases se encuentre en
condiciones de participar.
El enfoque metodolgico para construir este sistema parte del sistema
inicialmente propuesto por la CEPAL, integrado por tres componentes
(brechas o distancias, instituciones y pertenencia) y un conjunto de factores
que caracterizan la cohesin social en cada una de estas dimensiones (vase
de indicadores centrado en el componente de instituciones, la discusin
las brechas son el resultante de la interaccin entre las distintas esferas de
provisin del bienestar, resulta trascendental que el sistema de indicadores
del funcionamiento institucional, se propone una serie de indicadores
complementarios para el componente de brechas, centrada en los mbitos
de desigualdad y pobreza, educacin y brecha digital.

La arquitectura del sistema de indicadores de la cohesin
social propuesto por la CEPAL
Fuente: CEPAL, Cohesin social: inclusin y sentido de pertenencia en Amrica Latina y el Caribe (LC/G.2335/Rev.1)

Distancia Instituciones
Indicadores:
Objetivos y subjetivos
Cuantitativos y cualitativos
Pertenencia
Pobreza e ingresos
Empleo
Proteccin social
Educacin
Brecha digital
Salud
Consumo y acceso
a servicios
Sist. democrtico
Estado de Derecho
Reduccin de la
corrupcin
Justicia y seguridad
humana
Polticas pblicas
Instituciones del
mercadio
Multiculturalismo
Capital social
Expectativas de
futuro
Integracin y
afiliacin social
Valores
prosociales
Santiago, 2007.
100
Por tanto, en esta propuesta se procede en dos etapas: i) se plantea
un primer conjunto de indicadores que captura el papel de las instituciones
en distintas reas de la vida social. El nfasis se encuentra en lograr una
caracterizacin del funcionamiento de las polticas pblicas en cada pilar
o componente de la cohesin social, segn su cobertura y los mecanismos
de estratifcacin para el acceso a sus benefcios. Estos indicadores, que
miden el esfuerzo relativo de cada esfera institucional en la provisin del
bienestar, se integran al componente instituciones propuesto por la CEPAL,
y ii) se proponen indicadores complementarios, que identifcan el origen
institucional de los logros alcanzados en cada dimensin y las brechas o las
distancias resultantes (o mejor dicho, la capacidad de las instituciones, y en
particular de los Estados, para reducir las brechas).
1. Indicadores del pilar institucional
Como ya se seal, a travs de los indicadores institucionales se busca captar
el esfuerzo relativo de las esferas pblica y privada (familias y mercados) en la
provisin de bienestar y en la reduccin de las brechas sociales, como soporte
para la cohesin social. Esto implica contar con medidas que permitan:
i) analizar el papel del sistema de proteccin social como mecanismo de
acceso a recursos, en conjunto a los ingresos y otros recursos que los hogares
obtienen como resultado de su participacin en el mercado de trabajo,
ii) realizar un seguimiento del rol de las instituciones como proveedoras
de servicios de salud, vivienda y educacin (el nfasis en estas reas no se
encuentra en la presencia de brechas sino en la caracterizacin bsica del
andamiaje institucional que permite el acceso), y iii) capturar el grado de
integracin de distintos grupos demogrfcos en las instituciones pblicas.
2. Acceso a los recursos: Estado, mercados y familias
En el cuadro III.1 se presentan los indicadores para medir el papel del Estado
como proveedor de ingresos. La apertura por quintil permite identifcar el
grado de estratifcacin y fragmentacin del sistema de seguridad social, a
lo largo de la distribucin del ingreso. A su vez, se desagrega la informacin
por tramos etarios (menores de 18 aos, entre 19 y 64 aos, mayores de 65
aos) para caracterizar la cobertura de las transferencias a lo largo del ciclo
de vida. En la literatura se reconoce cierta dislocacin en los sistemas de
proteccin, originalmente centrados en la atencin de las situaciones de retiro
de la fuerza de trabajo de los adultos mayores. Sin embargo, los cambios
en la distribucin de la vulnerabilidad han llevado a que la estructura del
101
riesgo social se concentre ms en las edades jvenes, lo que impone nuevas
demandas a las polticas. As, los indicadores que sealan la presencia de
instrumentos especfcos de atencin por tramos de edad y su grado de
cobertura permiten analizar el grado de adaptacin de los sistemas de
proteccin a las nuevas realidades emergentes.
En suma, los indicadores primarios propuestos pretenden refejar
en qu medida existe un sistema de proteccin social orientado a los
sectores que presentan mayores niveles de privacin, y que no acceden al
sistema contributivo. As, el anlisis de la cobertura del sistema permite
vislumbrar la capacidad del sistema para promover polticas que garanticen
una mayor equidad.
Al mismo tiempo, se proponen indicadores secundarios que refejan
el estatus jurdico de las prestaciones contributivas y no contributivas. El
anlisis de la arquitectura legal busca descubrir en qu medida la misma
reproduce la segregacin observada en la sociedad, o procura una mayor
integracin a travs de una institucionalidad nica y coordinada. Conviene
notar que la determinacin de los benefcios no contributivos a partir de
marcos regulatorios de fcil reversin ha provocado la desarticulacin de
algunas de las experiencias de transferencias no contributivas en la regin,
Q Cuadro III.1
Alcance del sistema de proteccin social: indicadores primarios
Estado
Instituciones pblicas de proteccin social. Indicadores primarios
Total Existencia de sistema de
prestaciones no contributivas
(S, NO)
Porcentaje de hogares cubiertos
por sistema de transferencias
pblicas no contributivas
Existencia de sistemas de
prestaciones contributivos
(S, NO)
contributivas
Apertura para quintiles
1 y 5
Existencia de sistemas de
prestaciones contributivas
(S, NO)
contributivas
Menores de 18 Existencia de sistema de
Cobertura de cada programa en
relacin poblacin-objetivo
Porcentaje de benefciarios de este tipo de
programas
Edades activas Existencia de sistema de
programas
Mayores de 65 Existencia de sistema de
programas
Nota: El indicador de cobertura coincidir con el indicador de % de benefciarios solo en caso de prestaciones universales para
cada grupo etario.
102
por lo que el nivel jurdico en el que se asegura el derecho constituye un
indicador de estabilidad de la poltica.
Q Cuadro III.2
Alcance del sistema de proteccin social: indicadores secundarios
Estado
Instituciones pblicas de proteccin social. Indicadores secundarios
Total Estatus jurdico de los sistemas
contributivos (Constitucin, leyes,
decisiones del Poder Ejecutivo)
Mecanismos de seleccin de
benefciarios (requisitos de aportes,
universales, prueba de verifcacin de
medios, discriminacin positiva)
Gestin de los benefcios
(Instituciones de la seguridad social,
Ministerios, agencias pblicas
especializadas en la prestacin)
Menores de 18 Estatus jurdico de los sistemas no
Edades activas Estatus jurdico de los sistemas no
Mayores de 65 Estatus jurdico de los sistemas no
Por ltimo, se proponen indicadores tendientes a captar la importancia
relativa de las transferencias estatales y de los recursos que los miembros
activos del hogar obtienen en el mercado de trabajo (formal e informal).
A su vez, se incorpora a la tasa de dependencia como una aproximacin al
grado de esfuerzo relativo que recae sobre las familias para proveer bienestar
a sus miembros inactivos, sobre todo a nios y adultos mayores que no han
adquirido derechos en el sistema de seguridad social (cuadro III.3).
3. Educacin, salud y vivienda
En el cuadro III.4 se presentan los indicadores propuestos para las
dimensiones educacin, salud y vivienda. Obsrvese que se pretende
caracterizar la articulacin institucional del Estado, y la esfera privada en la
provisin y no su impacto en trminos de desigualdades en los logros. Los
indicadores complementarios que capturan las brechas y las inequidades en
cada dimensin se especifcan, siguiendo el esquema de la CEPAL (2007),
bajo el componente distancias.
103
Q Cuadro III.3
Importancia relativa del Estado, el mercado y la familia
como mecanismos de provisin de ingresos
Estado Mercado
Familias
Primarios Secundarios
General a) Porcentaje del ingreso
per cpita proveniente
de transferencias
pblicas
a) Porcentaje de hogares con
perceptores de ingresos
provenientes del sector formal
b) Porcentaje de hogares que
exclusivamente perciben
ingresos provenientes del sector
informal
Tasa de
dependencia (*)
a) (Menores de 18 aos/nmero de
perceptores)
b) (Mayores de 65 aos que no
perciben pensiones/nmero de
perceptores)
c) Porcentaje de adultos mayores
de 65 aos que no reciben
pensiones
Primer quintil a) Porcentaje del ingreso
de transferencias
pblicas
informal
Tasa de
dependencia (*)
perceptores)
perceptores)
pensiones
Quinto quintil a) Porcentaje del ingreso
de transferencias
pblicas
informal
Tasa de
dependencia (*)
perceptores)
perceptores)
pensiones
Q Cuadro III.4
Indicadores institucionales vinculados al acceso a la educacin, salud y vivienda
Estado Esfera privada
Educacin a) Porcentaje menores entre 6 y 15 aos que concurren al
sistema educativo pblico
b) Porcentaje de personas entre 16 y 18 que concurren al
sistema educativo pblico
c) Porcentaje de personas entre 19 y 24 aos que
concurren al sistema educativo pblico
a) (Gasto privado en educacin primaria por alumno) /
(gasto pblico en educacin primaria por alumno)
b) (Gasto privado en educacin primaria por alumno) /
(gasto pblico en educacin primaria por alumno)
Salud a) Porcentaje de personas con cobertura pblica de salud
b) Porcentaje de personas con cobertura privada
subsidiada
c) Gasto promedio per cpita en el sector pblico
d) Gasto promedio per cpita en el sector subsidiado
a) Porcentaje de personas con cobertura privada
b) Gasto promedio per cpita en el sector privado
Vivienda Porcentaje de crdito para vivienda otorgado por el sector
pblico
Porcentaje de crdito para vivienda otorgado por el sector
privado
104
Q Cuadro III.5
Indicadores de integracin institucional
Primarios Secundarios
Grupos tnicos o
raciales
(Porcentaje de grupo tnico i en el Parlamento)/
(Porcentaje de personas pertenecientes al grupo
tnico i en la poblacin)
a) (Porcentaje de grupo tnico i en los titulares
del poder ejecutivo
a
) / (Porcentaje de personas
pertenecientes al grupo tnico i en la poblacin)
b) (Porcentaje de grupo tnico i en la Suprema Corte
de Justicia)/(Porcentaje de personas pertenecientes
al grupo tnico i en la poblacin)
Gnero (Porcentaje de mujeres en el Parlamento)/(Porcentaje
de mujeres en la poblacin)
a) (Porcentaje de mujeres i en los titulares del Poder
Ejecutivo)/(Porcentaje de mujeres i en la poblacin)
b) (Porcentaje mujeres i en la Suprema Corte de
Justicia)/(Porcentaje de mujeres i en la poblacin)
a
El concepto de titulares del Poder Ejecutivo remite a la cantidad de ministros.
4. Integracin institucional
Por ltimo, mediante dos cortes sociales habitualmente utilizados, el
gnero y la adscripcin tnica o racial, se busca analizar en qu medida
las instituciones pblicas contemplan a estos grupos, de manera habitual
postergados, en sus diseos, as como dar cuenta de su gravitacin en las
esferas de decisin. Recurdese que la CEPAL propone tres componentes
operativos del concepto de cohesin social (Distancias, Instituciones,
Pertenencia). Los indicadores propuestos en el cuadro III.5, si bien se
incorporan en el componente institucional en tanto hacen referencia a la
adscripcin de diferentes grupos a las instituciones pblicas, se vinculan
tambin con el componente de pertenencia, puesto que captan el grado de
acceso de diferentes grupos a dichas instituciones.
Como indicador primario, se utiliza la relacin entre la proporcin de
integrantes de una etnia o grupo racial en el Parlamento y la proporcin de
este grupo en la poblacin total. Parece razonable asumir que instituciones
que habilitan el acceso igualitario de la poblacin presentaran ndices
cercanos a uno. A su vez, se proponen como indicadores secundarios la
relacin entre la participacin en cargos ministeriales y en las cortes supremas
de justicia, y la participacin en la poblacin total.
5. Indicadores de capacidad institucional para reducir las brechas
Un sistema de indicadores que pretende monitorear la evolucin del acceso a
los recursos en clave de cohesin social debe contar con un nfasis claro en la
desigualdad y la capacidad del Estado para reducirla. Se propone complementar
105
los indicadores base propuestos por la CEPAL con medidas que capturen
el papel del Estado en la reduccin de las brechas. Por ejemplo, se plantea
calcular la pobreza, la brecha de pobreza, la indigencia y los indicadores de
desigualdad, antes y despus de las polticas de transferencias no contributivas
e impuestos. Esta mirada permite captar el papel de las polticas pblicas en
la reduccin de la desigualdad y la privacin social (vase el cuadro III.6).
Q Cuadro III.6
Indicadores de capacidad del Estado para reducir las brechas
Estado Esfera privada
Incidencia de la pobreza Pobreza despus de transferencias no contributivas
e impuestos directos
Pobreza antes de transferencias no contributivas e
impuestos directos
Brecha de pobreza Brecha de pobreza despus de transferencias no
contributivas e impuestos directos
Brecha de pobreza antes de transferencias no
Incidencia de la indigencia Indigencia despus de transferencias no
Indigencia antes de transferencias no contributivas
e impuestos directos
Relacin ingresos promedio
quintil ms rico/quintil ms pobre
Despus de transferencias no contributivas e
impuestos directos
Antes de transferencias contributivas e impuestos
directos
Gini Gini despus de transferencias no contributivas e
impuestos directos
Gini antes de transferencias no contributivas e
impuestos directos
La atencin de los miembros del hogar con requerimientos de cuidados
es un componente importante del bienestar, tanto para los miembros
demandantes como los posibles oferentes de cuidados en las familias.
Una problemtica en esta rea es que si faltan mecanismos institucionales
pblicos de cuidado, las familias tienden a asumir casi exclusivamente dicha
responsabilidad. En los estratos altos, el problema se resuelve generalmente
a travs de transacciones en los mercados (guarderas, casas de salud,
contratacin de servicio domstico), mientras que en los sectores menos
favorecidos la responsabilidad suele caer en algunos miembros en edad
activa, en general mujeres, que dejan de desarrollar otras actividades para
especializarse en la provisin de cuidados (vase el cuadro III.7).
La forma de operatividad propuesta se concentra en la provisin de
cuidados infantiles (porcentaje de nios de 5 aos y menos que reciben
cuidados en los distintos mbitos institucionales en promedio y para los
quintiles 1 y 5). A su vez, los problemas de cuidados asociados a los adultos
mayores pueden captarse a travs de los indicadores especfcos sobre el
alcance y la magnitud de los sistemas de pensiones planteados en el sistema
de indicadores sobre cohesin social de la CEPAL, y tambin en las medidas
de acceso a proteccin social planteadas en secciones previas de este trabajo.
106
6. Capacidad de reduccin de la brecha digital
La incorporacin de la brecha digital como una dimensin relevante para
caracterizar las brechas sociales en la regin es un aporte innovador de la
CEPAL. Como indicadores complementarios al propuesto por la CEPAL
(acceso de nios y jvenes a un computador e Internet, en el hogar y en la escuela) se
proponen indicadores orientados a mostrar en qu medida el Estado es
un actor importante en la reduccin de la brecha digital y el alcance de sus
acciones en relacin con el sector privado.
Q Cuadro III.8
Indicadores de capacidad del Estado para reducir la brecha digital
Estado Mercado Familias
General Porcentaje de menores de 18 aos
que acceden a computadoras a
travs de programas pblicos
Porcentaje de menores de 18 aos
que accede a Internet a travs de
programas pblicos
que acceden a computadoras en el
sistema educativo privado
que acceden a Internet en el sistema
educativo privado
hogar
que acceden a Internet en el hogar
Primer quintil Porcentaje de menores de 18 aos
que acceden a Internet a travs de
programas pblicos
educativo privado
hogar
Quinto quintil Porcentaje de menores de 18 aos
que acceden a Internet a travs de
programas pblicos
educativo privado
hogar
Q Cuadro III.7
Indicadores de capacidad del Estado para proveer cuidados
Estado Mercado Familias
General Porcentaje de nios menores de 5
aos que concurren a instituciones
pblicas de cuidado
Porcentaje de nios menores de 5
privadas de cuidado
aos que no concurren a instituciones
de cuidado
Primer quintil Porcentaje de nios menores de 5
pblicas de cuidado en el quintil
privadas de cuidado en el quintil
de cuidado en el quintil
Quinto quintil Porcentaje de nios menores de 5
pblicas de cuidado en el quintil
privadas de cuidado en el quintil
de cuidado en el quintil
107
F. Conclusiones
La CEPAL se encuentra desarrollando un programa de investigacin con
el propsito de incorporar la cohesin social como componente de una
concepcin ms amplia del desarrollo. En este marco, la CEPAL ha propuesto
un primer conjunto de indicadores para monitorear la cohesin social en
la regin, como parte de un proceso que tiende a defnir un sistema de
indicadores coherente y capaz de funcionar como soporte para la evaluacin
comparada de la cohesin en la regin. En este captulo, enmarcado en este
programa, se realiza una primera propuesta de un conjunto de indicadores
que captura el componente institucional de la cohesin social.
Uno de los elementos conceptuales bsicos que debe ser tenido en
cuenta al momento de analizar esta propuesta es que en ella se reconoce a los
hogares, los mercados y el Estado como espacios institucionales medulares
en el acceso al bienestar. As, la articulacin y la complementacin de estas
instancias constituyen un determinante central del bienestar y la cohesin
social. Desde una mirada centrada en las polticas pblicas, los indicadores
deben capturar la forma como el Estado es capaz de incidir en esta
confguracin institucional, adquiriendo relevancia la caracterizacin de los
regmenes de bienestar, en funcin de su incidencia sobre la cohesin social.
De este modo, en este artculo se realiz una propuesta inicial de un
conjunto de indicadores para el seguimiento de la articulacin entre las
distintas esferas institucionales de provisin del bienestar. La propuesta
abarca indicadores que complementan los propuestos por la CEPAL, y que
se orientan a caracterizar las capacidades estatales para reducir las brechas
sociales, y otro conjunto centrado en la caracterizacin del funcionamiento
de las instituciones bsicas (Estado, mercados, familias) como mecanismos
de provisin de bienestar.
Como toda propuesta primaria requiere mayor profundizacin, tanto en
el plano conceptual (qu categoras adicionales habra que incorporar, cules
pueden ser redundantes) como en el operativo, vinculado a la disponibilidad
de informacin proveniente de los sistemas estadsticos nacionales.
Bibliografa
Atkinson, T. y otros (2002), Social Indicators. The EU and Social Inclusion, Oxford
University Press.
Barr, N. (1992), Economic theory and the welfare state: a survey and interpetation,
Journal of Economic Literature, vol. 30, N 2.
108
Burton, P., S. Phipps y F. Woolley (2007), Inequality and Poverty Re-examined, S. Jenkins y
J. Micklewright (eds.), Oxford University Press.
Santiago de Chile, enero.
Esping-Andersen, G. (2003), Social Foundations of Postindustrial Economies, Nueva York,
Oxford University Press.
(1990), The Three Worlds of Welfare Capitalism, Princeton, Princeton University
Press.
(ed.) (1996), Welfare States in Transition. Social Security in the New Global Economy,
Londres, Sage.
Esping-Andersen, G., D. Gallie y A. Hemerijck (2003), Why We Need a New Welfare
State, Oxford University Press.
Hemerijck, A. (2002), The self-transformation of European social model(s), Why
We Need a New Welfare State, Oxford University Press.
Fajnzylber, F. (1990), Industrializacin en Amrica Latina: de la caja negra al casillero
vaco: comparacin de patrones contemporneos de industrializacin,
Cuadernos de la CEPAL, N 60 (LC/G.1534/Rev.1-P), Santiago de Chile.
Publicacin de las Naciones Unidas, N de venta: S.89.II.G.5.
Feldstein, M. y J. Liebman (2002), Social security, Handbook of Public Economics, vol.
4, Amsterdam, North-Holland.
Modigliani, F. y A. Muralidhar (2005), Rethinking Pension Reform, Cambridge University
Press.
Snower, D. (1993), The future of the welfare state, The Economic Journal, vol. 103,
N 418.
109
Captulo IV
Tendiendo puentes entre el desarrollo
sostenible y la cohesin social
Francisco Canal Albn, Rayn Quiroga Martnez
Yosu Rodrguez Aldabe, Pauline Stockins, Mara Njera
A. Introduccin
Esta propuesta busca tender puentes conceptuales y empricos entre
cohesin social y medio ambiente en el contexto de Amrica Latina y
el Caribe. Constituye apenas un primer trabajo y, por tanto, es necesario
someterlo a discusin para enriquecer las miradas tanto conceptuales como
los posibles indicadores que se han derivado en este artculo.
Plantendose un horizonte amplio, centrado en visibilizar y avanzar en
la comprensin de la sostenibilidad ambiental de los procesos de desarrollo
social en la regin, en este artculo se ampla y complementa el esquema
conceptual de componentes y dimensiones del sistema de indicadores de la
cohesin social de la CEPAL (2007).
Se resaltan algunas premisas centrales en la interrelacin de lo ambiental
con lo social, que permiten sustentar la necesidad de reconocer al patrimonio
natural como un determinante vital de la sostenibilidad del desarrollo
econmico y social. Esto justifca explorar algunos elementos relacionados
con lo ambiental que complementen las dimensiones y los indicadores
utilizados en el enfoque de cohesin social de la CEPAL.
Captulo IV Tendiendo puentes entre el desarrollo sostenible y la cohesin social
110
Asimismo, se propone enfatizar la importancia de los confictos
socioambientales como un componente transversal que dinamiza los
procesos y resultados de inclusin o exclusin social, incide y modifca los
mecanismos institucionales y las formas de pertenencia que son crticas para
la cohesin social de los pases de la regin.
El anlisis de los diferentes componentes de la dimensin ambiental
de la cohesin social permite, fnalmente, proponer una serie de indicadores
ambientales que intervienen directamente en la cohesin social.
B. Relaciones entre cohesin social
y sostenibilidad ambiental
En la concepcin revisada de la cohesin social de la Unin Europea se
enfatiza el examen de los enlaces sociales e institucionales, necesarios para
asegurar el bienestar de la sociedad en su conjunto, y se expresa el modelo
social europeo, en cuyo marco se busca compatibilizar el crecimiento
econmico con la justicia social. Se plantea que la cohesin social consiste
en la capacidad de una sociedad para asegurar el bienestar de todos sus
miembros, minimizando las disparidades y evitando la polarizacin (Comit
Europeo para la Cohesin Social, 2004).
Desde una mirada regional, y siguiendo lo planteado por la CEPAL
(2007), se puede entender la cohesin social como la dialctica entre
los mecanismos institucionales de inclusin-exclusin y las respuestas y
percepciones de los actores. La cohesin social, defnida as, permite la
identifcacin de tres componentes que se interrelacionan para generar
procesos y resultados especfcos de cohesin. Estos componentes son:
i) las distancias o brechas; ii) los mecanismos institucionales de inclusin/
exclusin, y iii) el sentido de pertenencia. Las relaciones entre estos tres
componentes pueden establecerse en mltiples direcciones y variar a lo
largo del tiempo y en diferentes contextos.
En Amrica Latina y el Caribe cobran relevancia las polticas de cohesin
social en las agendas gubernamentales, dinamizando la construccin de
signifcados conceptuales y mecanismos de medicin de la cohesin social,
segn la especifcidad y la particularidad regional, fase en donde la discusin
sobre las bases ecolgicas y ecosistmicas del proceso de desarrollo social
adquiere una importancia vital.
111
Situndose en esta perspectiva, no solo es posible sino tambin
necesario ampliar el horizonte conceptual de la cohesin social, integrando
la dimensin de sostenibilidad ambiental. Lo anterior tambin queda
fundamentado a la hora de mirar la propuesta del Consejo de Europa, que
incorpora elementos tericos de los enfoques de derechos, capital social,
inclusin social y proteccin (CEPAL, 2007:17).
1. Sostenibilidad ambiental y cohesin social
El debate sobre lo que se entiende por sostenibilidad del desarrollo es
amplio y rico en Amrica Latina y el Caribe. Por las propias caractersticas
y la diversidad ecosistmica, y debido a las dinmicas productivas, sociales
y culturales que se verifcan dentro de los territorios latinoamericanos, el
signifcado de la sostenibilidad ambiental de los procesos de desarrollo
difere segn el pas, el contexto y el mbito en donde se lleva a cabo la
discusin; a saber: acadmico, gubernamental, organismos internacionales,
organizaciones de la sociedad civil, entre otros.
En su versin ms integral y compleja, el concepto de sostenibilidad del
desarrollo es netamente relacional; es decir, implica vincular las dinmicas
econmicas (extraccin de recursos, transformacin, distribucin, consumo,
disposicin de desechos y asentamientos humanos) con las dinmicas
ecosistmicas (resiliencia ecolgica) en las cuales se desarrollan estos procesos.
As, la sostenibilidad del desarrollo implica, como condicin, que los
procesos econmicos insuman y desechen desde y hacia los ecosistemas, de
una forma que: i) se conserve una determinada dotacin de recursos naturales
y calidad ambiental; ii) las intensidades y permanencias de la actividad
permitan la restitucin de los ecosistemas para garantizar su potencial actual
y en el tiempo, y iii) se garantice el mantenimiento del patrimonio natural,
la biodiversidad y la produccin de los servicios ambientales a lo largo del
tiempo.
La sostenibilidad de las dinmicas sociales y econmicas que resultan
en determinados grados de cohesin social, se vincula a la capacidad del
medio ambiente para sostener las condiciones necesarias para el desarrollo
en el mediano y largo plazo. As, subyace a las nociones analticamente
distinguibles de desarrollo sostenible y sostenibilidad del desarrollo la
idea de que un proceso de desarrollo pueda mantenerse a lo largo del
tiempo, preservando la integridad de los ecosistemas y la existencia de
las otras especies.
112
La comparacin entre extraccin/reposicin y produccin de desechos/
absorcin entraa desafos analticos y epistemolgicos considerables, toda
vez que su adecuada descripcin y su aplicacin, en el campo de las polticas
sistmicas, multidisciplinarias y dinmicas, capaces de abarcar la creciente
complejidad de varios sistemas (el econmico, el social, el ecolgico), que
adems discurren en permanente interaccin y cambio.
Asumiendo esta complejidad, cabe decir que la sostenibilidad del
proceso de desarrollo en cualquier localidad o territorio estara determinada
por una serie de condiciones de sostenibilidad (relacin entre magnitudes o
intensidades, entre extraccin/resiliencia y emisin de residuos/absorcin-
descomposicin, dilucin, entre otros).
Si aplicamos esta conceptuacin a la sostenibilidad del desarrollo a
escala regional, los diagnsticos coinciden en que los principales problemas
o las tensiones del desarrollo, en relacin con las dinmicas ecosistmicas
en la regin, incluyen la sobreexplotacin y el agotamiento de los recursos
naturales (incluyendo suelos, borde costero y mares, bosques, agua dulce),
crecientes de degradacin y contaminacin del aire, aguas y suelos, asociados
a procesos industriales intensivos, junto a procesos de urbanizacin y
permanencia de asentamientos humanos precarios.
Recapitulando, la sostenibilidad, como nocin, implica sostener o
mantener a lo largo del tiempo una determinada dinmica. De ah que
la sostenibilidad del desarrollo (entendida como la simple expansin de
la produccin, o bien, en tanto una mejor distribucin del esfuerzo y los
frutos del proceso entre la poblacin) implica que este sea realizado de tal
manera que su permanencia en el tiempo pueda ser garantizada, dadas la
disponibilidad y renovabilidad del patrimonio natural y las capacidades de
resiliencia de los ecosistemas.
2. Medio ambiente y cohesin social:
una aproximacin integrativa
a) Premisas centrales en la interrelacin de lo ambiental y lo social
Como en cualquier aproximacin conceptual, es necesario explicitar
las premisas centrales sobre las cuales se fundan las relaciones que se proponen
entre nociones, sistemas y procesos tan amplios como son los de cohesin
social y la sostenibilidad ambiental del desarrollo. Estas premisas son:
113
Desde un enfoque sistmico, es posible plantear dos subsistemas
que interactan en forma permanente, modifcndose mutuamente.
En esta interaccin recurrente se tiene el sistema de la naturaleza y,
por otro, el subsistema sociedad humana, sin perjuicio de que cada
uno fuye y se dinamiza segn determinantes propios.
La humanidad, su organizacin social y su economa, constituyen
un subsistema abierto, nutrido y limpiado por los ecosistemas que
la sostienen, lo cual se verifca en todas las escalas, desde lo local,
pasando por las comunas y los municipios, por las provincias, los
pases, las regiones supranacionales y el planeta como un todo.
El anlisis distributivo de costos y benefcios derivados del uso y la
apropiacin del territorio, del espacio ambiental, y de los recursos
tanto naturales como econmicos, describe unmundo inequitativo
que no es aceptable desde una perspectiva tica, en donde los
que tienen ms poder y mayores recursos econmicos tambin
dejan una huella ecolgica ms grande en detrimento de la calidad
ambiental y del acceso a recursos por parte de los grupos que son
ms vulnerables.
De ah que abordar lo social, y en particular sus procesos
distributivos intertemporales de los ingresos, la pobreza y el empleo,
implica tambin abordar la base ecolgica de sustentacin de la
produccin de bienes y servicios econmicos, y de su relacin con
el tejido social y los procesos humanos.
La cohesin social desempea un papel central en la capacidad de
la sociedad de intervenir y modifcar los elementos necesarios para
asegurar sostenibilidad: cuanto mayor es la cohesin social, mayores
sern las posibilidades de socializar la informacin y consensuar
polticas y acciones orientadas a preservar el patrimonio natural
y, a su vez, se contar con mejores condiciones para enfrentar los
fenmenos naturales o las consecuencias de las perturbaciones a
la naturaleza provocadas por acciones antrpicas.
Al mismo tiempo, la cohesin social requiere la preservacin del
patrimonio natural, su diversidad y el sostenimiento de la calidad
ambiental, para garantizarse en los territorios y a travs del tiempo.
La equidad es un elemento central de la sostenibilidad de los
procesos humanos en el tiempo y a travs de los territorios,
esto incluye la igualdad de oportunidades y la equidad en la
distribucin de recursos y derechos a travs de los territorios,
114
entre los grupos humanos y sociales, entre los pases, y entre las
actuales y futuras generaciones.
Es evidente que abordar estos elementos cobra importancia central,
cuando se trata de la cohesin social en Amrica Latina y el Caribe.
En la regin, sus ejes econmicos y motores de desarrollo se
basan en la explotacin creciente de los recursos naturales y los
este patrimonio.

Base ecosistmica o de patrimonio natural que sostiene la cohesin social
b) Propuesta de modelo: relacin de sostenibilidad ambiental
y cohesin social
En este punto se presenta una propuesta de aproximacin conceptual
que intenta relacionar los procesos de cohesin social con las dinmicas del
medio ambiente, guardando consistencia con la propuesta de la CEPAL
(2007) sobre cohesin social.
115
En este modelo se vinculan la cohesin social y la sustentabilidad
ambiental, ampliando el horizonte del desarrollo social hacia el mejoramiento
de la calidad de vida de la poblacin de forma sostenible, considerando que
ambos procesos se retroalimentan de continuo. En este sentido, se puede
considerar que si las dinmicas de los tres componentes de la cohesin social
apuntan a incrementar esta ltima, los benefcios que se despliegan tambin
inciden en la calidad ambiental. A su vez, una mayor sostenibilidad ambiental
favorece la cohesin social, tal como se ha elaborado en las premisas.
En este sentido, y tambin en lnea con las premisas del documento,
es posible distinguir:
Una base ecosistmica o de patrimonio natural que sostiene las
dinmicas, organizacin y procesos humanos, incluyendo la mirada
de la cohesin social. Adems, como dimensiones principales
que es conveniente distinguir, se proponen tres componentes
centrales para el anlisis de las relaciones entre cohesin social y
sostenibilidad ambiental.
Un componente de distancias o brechas en el acceso y dispo nibilidad
a patrimonio y servicios ambientales entre los grupos sociales.
Un componente que rene los aspectos institucionales y los
mecanismos para la sostenibilidad ambiental de la cohesin social.
Un componente de pertenencia y participacin, que agrupa
elementos respecto de la vida en los diversos territorios, los procesos
de participacin, la informacin ambiental y aspectos como los
valores, las actitudes y los comportamientos proambientales.
Finalmente, como dinmica transversal a los tres componentes,
estrechamente relacionado con cada uno de estos y con la
base patrimonial, se realiza una refexin sobre los confictos
socioambientales como procesos y oportunidades para garantizar
la sostenibilidad ambiental y la cohesin social.
En el grfco IV.2 se presenta un esquema que sintetiza la propuesta,
donde cada componente se analiza bajo la ptica de la relacin de la
sostenibilidad ambiental con la cohesin social.
Cada uno de estos componentes y sus mltiples manifestaciones afectan
los procesos sociales y los grados de cohesin social, tal y como se intentar
describir en las secciones siguientes.
116
c) Componentes de la sostenibilidad ambiental
de la cohesin social
i) El patrimonio natural: soporte y envolvente de lo humano
Dentro de los componentes que facilitan la aproximacin simultnea
a lo ambiental y la cohesin social, primero se tiene la base patrimonial de
sustentacin de las sociedades humanas en su territorio; bases ecolgicas
y ecosistmicas del proceso de desarrollo social, que inciden directa e
indirectamente en la capacidad de una sociedad de progresar con creciente
cohesin social. Los ecosistemas contienen y soportan todo lo que ocurre
en la capa viva del planeta, incluyendo la sociedad humana. No es posible la
produccin econmica y, por tanto, no es posible la distribucin del ingreso
y de las oportunidades sin utilizar el patrimonio ambiental en cada uno de
los territorios. Tampoco es posible pensar en mayor cohesin social si no
se incorpora en el anlisis la mirada o la dimensin del patrimonio natural y
de los servicios ambientales que se dan por garantizados y estables, aunque
esto ltimo depende de los ritmos, la magnitud y la persistencia de la huella
humana en los ecosistemas.
Q Grfco IV.2
Esquema para analizar los temas ambientales en clave de cohesin social
%QPHNKEVQUUQEKQCODKGPVCNGU
2CTVKEKRCEKP[
UGPVKFQFG
RGTVGPGPEKC
+PUVKVWEKQPCNKFCF
CODKGPVCN[
FGTGEJQU
CODKGPVCNGU
2CVTKOQPKQPCVWTCN
$TGEJCUFG
CEEGUQ[
FKUVTKDWVKXCU
117
En el mbito de la sostenibilidad del desarrollo, el actual deterioro de los
ecosistemas y, por tanto, de los sistemas de soporte vital y de las sociedades
constituye una prdida de patrimonio natural y, en consecuencia, una
disminucin del potencial de gestar bienestar humano de forma responsable
y duradera a lo largo del tiempo. El patrimonio natural es la base sine qua
non de cualquier proceso de bienestar y cohesin social, siempre que
consideremos el proceso de forma integral e intergeneracional.
Por lo consiguiente, la economa y su extraccin, cosecha y devolucin
permanente a los ecosistemas, y sus impactos correspondientes, no pueden
seguir creciendo infnitamente en un planeta que es fnito y que est sujeto
a determinados ritmos de reposicin de los recursos naturales, de materias
y energa que se cosechan y a determinadas capacidades de dilucin,
absorcin y reciclaje de los desechos que devuelven las sociedades a su
medio ambiente.
Lmites al crecimiento econmico y necesidad redistributiva
a escala global y nacional
La discusin sobre los lmites al crecimiento econmico se ha
prolongado por dcadas con distintos nfasis, en particular el argumento
del Club de Roma sobre el agotamiento de los recursos naturales a escala
mundial. No obstante, aunque los combustibles fsiles y otros activos del
subsuelo son evidentemente no renovables, an no se han agotado, si bien
su combustin genera el calentamiento global y los costos asociados de
esta contaminacin han impulsado a los Estados desarrollados a formalizar
un compromiso internacional para reducir las emisiones (Kioto), y los ha
impulsado a gravar y limitar su uso, al mismo tiempo que incentivan su
sustitucin por fuentes limpias y renovables.
Siempre han existido estos lmites normativos, e incluso morales, a
determinadas industrias y actividades, pero tambin existen lmites a la
pretensin (implcita o explcita) del crecimiento econmico ilimitado, que
estn dados por leyes fsicas de las que ninguna tecnologa o ingenio humano
pueden escapar. Tal como en el planeta impera la ley de la gravedad, por
la termodinmica se sabe que tanto la materia como la energa en nuestro
planeta son constantes, y de eso se dispone, junto a las dems especies, para
resolver las necesidades y vivir vidas dignas.
Si el quehacer humano, en cualquier arreglo societario o enfoque
econmico que organiza la produccin y la distribucin de la riqueza, por
cualquier motivo excede en forma prolongada estos lmites fsicos y biticos,
118
se tendr deterioro ecosistmico y mermar consecuentemente la capacidad
de sostener dichas dinmicas econmicas y sociales.
En este punto es crucial considerar que aunque la humanidad ya ha
sobrepasado la resiliencia de algunos ecosistemas, y que en conjunto ha
generado un agotamiento y un deterioro ambientales considerables, la
distribucin del uso de este espacio ambiental ha sido inequitativa entre
los pases e individuos. La huella ecolgica, que mide el uso del espacio
ambiental para viabilizar los niveles de vida, muestra que un estadounidense
promedio tiene una de (9,4 has p/c) 3 veces mayor que la de un mexicano
(3,4 has p/c) y ms de 10 veces mayor que la de un ciudadano de India
(0,9 has p/c).
A su vez, los pases que sobreusan su propio espacio ambiental
territorial lo estn haciendo a costa de la importacin de espacio ambiental
de otros pases en forma de productos y servicios ambientales, mermando
el patrimonio ambiental de otros e hipotecando sus capacidades futuras de
desarrollo. En un estimado grueso, si la superfcie terrestre utilizable en el
planeta se distribuyera equitativamente entre los 6.500 millones de seres
humanos, se tendran unas 2 has p/c para sostener la vida humana.
El tamao y la intensidad s importan
Cuando analizamos la sostenibilidad, el tamao y la intensidad s
importan. El patrimonio natural y sus servicios derivados se reciclan, sus
componentes fuyen, se reponen y evolucionan con un ritmo natural
determinado, en la mayora de los casos demasiado lento para los patrones
de explotacin de recursos prevalecientes en las sociedades. As, el tamao,
la intensidad y la persistencia de las intervenciones humanas sobre
determinados territorios y, por tanto, respecto de ciertos ecosistemas,
y que afectan la cultura y los tejidos sociales de determinados grupos
humanos, pueden ejercer sobre estos ltimos distintos efectos y de
diferente calibre.
Para una comunidad local, o para la tradicin cultural y cohesin social
de una etnia o de un pueblo originario, no da lo mismo que se construya junto
a ellos una actividad de etnoturismo social y ambientalmente responsable
que ser invadidos todos los meses por turistas que ensucian, depredan y
explotan todo a su paso, dejando las ganancias en operadores tursticos en
las metrpolis. Por otro lado, un megaproyecto extractivo, en un determinado
territorio, podra generar efectos contrapuestos sobre el tejido social y la
calidad de los ecosistemas.
119
ii) Componente 1: brechas socioambientales
Es necesario analizar las inequidades que existen entre los distintos
grupos de poblacin en relacin con el patrimonio natural y los servicios
ambientales, y la relacin de estas inequidades con respecto al proceso de
cohesin social.
El nivel de bienestar de la poblacin est ntimamente relacionado con
las condiciones ambientales de su lugar de residencia, y con la disponibilidad
y el acceso a recursos naturales y servicios ambientales. As, las inequidades
socioambientales se presentan al existir desequilibrios en la distribucin
territorial de la poblacin y una distribucin dispar de los recursos y servicios
ambientales entre distintos territorios y grupos de poblacin. Por otro lado,
la inequidad socioambiental se relaciona tambin con el impacto diferencial
de la degradacin ambiental sobre grupos sociales defnidos por clase, edad,
etnia y gnero, todo lo cual se relaciona con la persistencia de inequidades
entre grupos sociales que por su nivel econmico sobreconsumen y
generan contaminacin en forma desproporcionada, y otros grupos que
son mayormente impactados por estas acciones.
Las brechas socioambientales se pueden identifcar y analizar atendiendo
a distintas categoras, por ejemplo, entre las generaciones actuales y futuras,
entre distintas zonas geopolticas, entre diferentes continentes, pases,
municipios, cuencas o ecosistemas, y se producen tambin entre las zonas
urbanas y rurales, entre diferentes urbes, y dentro de cada uno de los
asentamientos humanos. Como es evidente, estas formas de mirar la inequidad
se interconectan e interpelan mutuamente con gran complejidad.
Como se observa en el cuadro IV.1, es posible organizar la mirada sobre
las distancias socioambientales en su relacin con los elementos constitutivos
de la cohesin social, atendiendo al menos a cuatro grandes ejes.
Como se evidencia, pensar en cualquier combinacin de ejes y
categoras analticas implica necesariamente el concurso de varias otras que
hacen ms completo, pero tambin ms complejo, describir la existencia de
distancias socioambientales.
Un primer enfoque territorial implicara considerar las inequidades
desde el punto de vista espacial, lo que los habitantes de un territorio tienen o
sufren, respecto del acceso que corresponde a las personas de otro territorio.
Se podran considerar as los pases desarrollados respecto de los que estn
en va de desarrollo, lo urbano respecto de lo rural, o los municipios ms
ricos respecto de los ms pobres dentro de un mismo pas.
120
Un segundo enfoque requiere concentrarse ms bien en trminos del
objeto analtico, o respecto de las categoras centrales en las que se verifca
el acceso, analizando, por tanto, los problemas de inequidad de acceso a
elementos del patrimonio natural, tales como los recursos naturales, el
territorio seguro, los servicios ambientales, entre otros.
Otra posible mirada implica analizar las brechas de uso y disfrute
de lo ambiental por parte de las generaciones pasadas, actuales y futuras,
construyendo una mirada intertemporal que alude a grupos humanos
ya no solamente mirados con la perspectiva de inequidad social, sino
incorporando en forma simultnea la inequidad intergeneracional derivada
de las consideraciones de las necesidades presentes, por encima de lo que
requerirn los ciudadanos que vendrn en diez o veinte aos ms.
Finalmente, el anlisis podra tambin abordarse desde los diferentes
grupos sociales afectados por las inequidades o por las brechas socio-
ambientales.
Discusin de algunas brechas socioambientales
Dado que las distancias y las inequidades se verifcan superponiendo de
forma simultnea los ejes, las categoras y sus correspondientes temticas u
objetos centrales, as como las variables de tiempo y espacio, a continuacin
se esboza una panormica breve sobre las principales inequidades o las
Q Cuadro IV.1
Organizacin de las distancias socioambientales
Ejes Categoras Ejemplos de contrastes para establecer distancias socioambientales entre:
Eje escalar Escalas de anlisis:
Global
Regional
Subnacional
Pases desarrollados pases en desarrollo
Subregiones y pases
Urbano-rural
Interurbano (por ejemplo, entre barrios)
Municipios
Eje temporal Intergeneracional Generaciones presentes generaciones futuras
Eje objeto Acceso, uso y disfrute que realizan
distintas categoras analticas
respecto de:
Elementos constitutivos de la relacin entre la sociedad y el patrimonio y servicios
ambientales:
Patrimonio natural
Servicios ambientales
Contaminacin
Infraestructura y servicios bsicos (agua, saneamiento, electrifcacin, salud,
entre otros)
Eje grupo social Gnero
Etnia
Grupos socioeconmicos
Hombres mujeres
Indgenas y afrodescendientes resto de la poblacin
Mayores ingresos menores ingresos (ms vulnerables)
121
distancias en el acceso de las personas al disfrute del patrimonio natural y
los servicios ambientales, en funcin de los posibles ncleos de problemas
que son relevantes para los pases de Amrica Latina y el Caribe (ALC).
Las brechas respecto de los recursos y los servicios ambientales
Las brechas respecto de los recursos y los servicios ambientales
persistenya que, por un lado, las personas con ms recursos econmicos
hacen un uso desproporcionado e insostenible de los recursos del patrimonio
ambiental, con la generacin de los consecuentes pasivos ambientales. Por
otro lado, la prdida de la capacidad de los ecosistemas para generar servicios
ambientales contribuye a profundizar la brecha entre los grupos sociales,
estimulando la confictividad de las comunidades y comprometiendo la
cohesin social. La prdida en cantidad y calidad de servicios ambientales,
tales como mantenimiento de los ciclos hdricos, regulacin del clima,
dilucin de contaminantes, entre otros, afecta de manera diferenciada a
los grupos de la poblacin, lo que se traduce en la profundizacin de la
exclusin de los estratos ms vulnerables al derecho a un medio ambiente
productivo y seguro.
Las manifestaciones de la inequidad, tanto en las fuentes como en los
recipientes del impacto ambiental en todos los territorios, se acumulan y ya
son evidentes. Lo mismo se ha manifestado en los diagnsticos de medio
ambiente y sostenibilidad en la regin, y cada vez se destaca con ms fuerza
en Amrica Latina y el Caribe la prdida de hbitat y biodiversidad, as como
el sobreuso y la degradacin de recursos naturales vitales para la economa
actual y futura, como son los bosques, los suelos, el agua, los recursos del
borde costero y la biomasa pesquera.
Las disparidades en el acceso y el consumo de recursos naturales se
presentan tambin dentro de la regin, como sucede, por ejemplo, con la
distribucin inequitativa del agua entre pases y dentro de los territorios de
estos ltimos. Amrica Latina y el Caribe, una regin rica en agua, representan
el 15% de la superfcie de tierras del planeta, tienen alrededor del 10% de
la poblacin mundial y cerca del 40% de reserva de agua dulce del mundo
(FAO, 2009). Sin embargo, existen marcadas diferencias en la dotacin de
agua y en su disponibilidad.
Las brechas en la exposicin a riesgos ambientales
El concepto de riesgo lleva consigo implcita la nocin de inequidad.
Esto se debe a que el riesgo involucra tanto la amenaza como la vulnerabilidad
122
frente a dicha amenaza. Mientras que la amenaza es un factor producido
por fenmenos ambientales tanto naturales (lluvias, terremotos, entre otros)
como antropognicos (derrames qumicos, rompimiento de diques, entre
otros), o por una concatenacin de diversos amenazas (Lavell, Allan y
otros, 2007), la vulnerabilidad se refiere a las condiciones en las que
vive una poblacin determinada, y es el resultado de decisiones sociales,
vinculadas a su vez con la desigualdad, y con las condiciones de un territorio
y sus instituciones
1
.
En este sentido, si bien todos los grupos socioeconmicos en los
distintos pases estn expuestos a amenazas naturales, los pases ms
ricos y los grupos de mayores ingresos logran tomar medidas e invertir
en mecanismos que les permitan reducir su vulnerabilidad y, por tanto,
estn menos expuestos a los riesgos. Los riesgos naturales afectan tambin
a terrenos frgiles de las zonas urbanas, lugares que habitualmente son
habitados por poblaciones de bajos recursos.
Por otro lado, al incorporar la nocin de vulnerabilidad como
componente del riesgo, se confere responsabilidad a la sociedad frente a
la ocurrencia de desastres; por tanto, se habla de desastres socionaturales o
autoproducidos por la sociedad.
Las brechas en el acceso a un medio ambiente sano
La existencia de brechas de acceso y disponibilidad de un medio
ambiente sano, libre de contaminacin, se refiere a la inequitativa
distribucin territorial y social del impacto, o a la afeccin producida por
los contaminantes y residuos en funcin de las caractersticas sociales y
econmicas de las poblaciones en sus asentamientos humanos. Se pueden
hacer anlisis segn los diferentes tipos de contaminacin del aire, del agua
y por desechos slidos.
Las brechas relacionadas con el cambio climtico
En el ltimo siglo, el ritmo de las variaciones climticas se ha acelerado
de manera radical, a tal grado que ya afecta la vida planetaria, pero no solo
de las generaciones actuales, sino tambin de las futuras. La principal causa
de esta agudizacin es el aumento de las emisiones de gases de efecto
1
Wilches-Chaux (1993) habla de una vulnerabilidad global que es la conjuncin de la vulnerabilidad
social, institucional, cultural, fsica, localizacional, poltica, fsica y econmica, entre otros aspectos; sin
embargo, desde la perspectiva que se vea, la vulnerabilidad siempre es producto de las condiciones de
una sociedad y, por lo tanto, de la intervencin humana.
123
invernadero provocado sobre todo por las sociedades industrializadas y su
intensa y prolongada huella de carbono.
Los pases desarrollados aportan alrededor del 70% de las emisiones
por la quema de combustibles fsiles. Por su parte, Amrica Latina y el
Caribe continan aumentando sus emisiones de carbono per cpita, con
altibajos ligados fundamentalmente a las variaciones del crecimiento de
pases en desarrollo. De todas formas, cabe destacar que en 2000, las
emisiones fueron todava muy inferiores a las de los pases desarrollados
(CEPAL, 2005).
No obstante ser responsable por una mnima parte de la emisiones
de carbono, el cambio climtico ya est afectando a muchos pases,
con enormes repercusiones socioeconmicas y afectaciones a la salud
y el bienestar de los seres humanos. La productividad de la tierra est
disminuyendo y la degradacin y la desertizacin aumentan, las biomasas
pesqueras cambian sus ciclos habituales, los ecosistemas marinos estn
siendo modifcados por el aumento de las temperaturas, y el nivel medio
del mar aumenta y afecta el turismo y el borde costero de los pequeos
estados insulares en la regin.
Las distancias socioambientales urbano-rurales e interurbanas
Las disparidades ambientales urbano-rurales se manifestan sobre
todo en el acceso desigual a servicios ambientales, como el aire limpio, o de
saneamiento ambiental, como son el acceso a agua potable y alcantarillado.
Por otro lado, el crecimiento acelerado e incontrolado de las ciudades de
Amrica Latina y el Caribe ha exacerbado las disparidades urbano-rurales,
por la consecuente desaparicin, reduccin y deterioro de las cubiertas
vegetales (sobre todo bosques), incluyendo terrenos de cultivo, reas
naturales y humedales.
Por su parte, en las ciudades, las disparidades o las brechas ambientales
se relacionan directamente con el patrn de segregacin residencial a gran
escala, propio de varias ciudades latinoamericanas, y que se caracteriza por
la clara separacin entre ricos y pobres en territorios urbanos, diferenciados
en cuanto a sus problemas ambientales y amenidades urbanas (Sabatini,
2001). Dentro de este patrn urbano, los grupos ms pobres se localizan
en territorios carentes de equipamiento y comercio, normalmente cercanos
a fuentes contaminantes, y muchas veces sujetos a riesgos naturales, lo que
implica una disminucin generalizada de su calidad de vida (Sabatini, F.;
Cceres, G. y Cerda, J., 2001).
124
Como se observa, el anlisis de las distancias o las brechas, en un
intento de correlacin de la sostenibilidad ambiental y de la cohesin social,
es infnito; por consiguiente, requiere un diseo metodolgico para concretar
los puentes conceptuales y empricos de esa relacin.
iii) Componente 2: institucionalidad ambiental
y derechos ambientales
En este segundo componente se aborda el anlisis de las oportunidades
y difcultades que ofrecen el desarrollo de la institucionalidad ambiental y
los derechos ambientales, para contribuir a mejorar la cohesin social en
Amrica Latina y el Caribe.
Al argumento cada vez ms evidente de que el mercado desregulado
no es capaz de generar ni estabilidad econmica ni desarrollo social ni
sostenible, considerando la base patrimonial natural del desarrollo, se suma
que la expansin de la economa en forma infnita es una imposibilidad, y
por estas razones se requieren polticas pblicas e instrumentos de regulacin
para poder distribuir mejor y hacer sustentables los procesos econmicos,
generando equidad y cohesin social.
Se precisa intencionar, conducir y regular los estilos de desarrollo, los
tipos y localizaciones de los esfuerzos productivos para que los frutos del
crecimiento sean mejor repartidos, y los costos actuales y futuros de ese
bienestar y su distribucin sean aceptables para cada sociedad en cuestin.
En su mnima expresin regulativa, se deber al menos garantizar
el cumplimiento de las legislaciones laborales, de previsin y ambientales
vigentes en los pases, contando con el fnanciamiento y los recursos
humanos necesarios para incentivar y fscalizar que se alcancen estos
estndares mnimos. En su mxima expresin, el Estado y sus gobernantes
podrn direccionar activamente el desarrollo de un pas hacia objetivos de
bienestar, equidad y calidad ambiental que son decididos en las instancias
polticas de acuerdo con los correlatos valorativos decididos por la ciudadana
electora de sus representantes.
En este contexto la cohesin social se materializa en la capacidad
de la sociedad para construir una estructura legtima de distribucin
de sus recursos a niveles socioeconmico, sociopoltico, sociocultural
y socioambiental, entendido este ltimo como el acceso de todos, a los
recursos, derechos y servicios ambientales bsicos para mejorar de manera
sustentable su calidad de vida (Balln, J., 2008).
125
Elementosconstitutivosdelainstitucionalidadambiental
y derechos ambientales
Derechos, institucionalidad y polticas ambientales
A partir de la Conferencia de Ro, de 1992, los pases de la regin han
orientado sus metas y objetivos hacia un desarrollo basado en criterios
de sustentabilidad ambiental, y los gobiernos han dedicado recursos
fnancieros, tcnicos y econmicos a la creacin de instituciones, legislacin
e instrumentos que promueven la conservacin de recursos naturales y la
calidad ambiental. Casi sin excepcin, a estas alturas todos los pases de la
regin ya cuentan con legislacin ambiental fundante, que regula la poltica
y comnmente la gestin ambiental y, por lo general, crea la autoridad
ambiental y los principales mecanismos de gestin, como el licenciamiento
(evaluacin de impacto), la forma y materias sujetas de normativa ambiental
y otros instrumentos.
En la mayora de las Constituciones Polticas se consagran adems
normas sobre los deberes ambientales del Estado, y se consolida la mirada
que incorpora el enfoque de derechos humanos de tercera generacin
(Londoo, B., 1998), donde se contempla el derecho a un ambiente sano y
ecolgicamente equilibrado, el derecho al desarrollo y el derecho a la paz.
Los pases de la regin han conformado estructuras institucionales,
asociadas a la formulacin de polticas y a la aplicacin de mecanismos
de gestin ambiental, a partir del principio emanado de la Conferencia
de Estocolmo, donde se estipul el confar a las instituciones nacionales
competentes la tarea de planifcar administrar y controlar la utilizacin de
recursos ambientales de los Estados (ONU, 1972).
Muchos pases han creado o reforzado ministerios ambientales, y
adems otros han establecido unidades ambientales en agencias pblicas
sectoriales, mecanismo que permite incorporar la proteccin de los recursos
naturales y los servicios ambientales en instituciones especfcas, para
supervisar y ayudar a cumplir las polticas ambientales
2
.
Si bien esto pareciera dibujar un escenario auspicioso para la regin,
en la institucionalidad ambiental se muestra una alta vulnerabilidad
2
Varios pases de la regin, como Colombia (Ministerio de Transporte, Ministerio de Energa, Ministerio
de Agricultura), Chile (Ministerio de Obras Pblicas, Ministerio de Vivienda y Urbanismo, Ministerio
de Agricultura), Per (Ministerio de Energa y Minas, Ministerio de Industria, Ministerio de Salud), han
conformado Unidades Ambientales Sectoriales, propendiendo por el desarrollo de polticas, planes y
programas integrales con el medio ambiente.
126
dentro de los pases, ya que ha dependido de la importancia que el jefe
de Estado de turno le otorga al tema ambiental y pierde legitimidad por
las muchas competencias y funciones que desbordan sus capacidades y
crean difcultades para los procesos de planifcacin y determinacin de
prioridades y metas e incapacidad en el monitoreo, el seguimiento y la
evaluacin de la gestin ambiental.
De hecho, los Ministerios de Ambiente carecen en general de la
autonoma necesaria para el ejercicio de la autoridad ambiental, ya que se
encuentran adscritos al Poder Ejecutivo, a quien le corresponde impulsar el
desarrollo econmico y social, situacin que les aminora su capacidad para
promover de forma efectiva la sostenibilidad ambiental.
En lo referente a la formulacin de polticas nacionales de medio
ambiente, la experiencia latinoamericana y caribea se ha concentrado en
la formulacin de polticas ambientales explcitas (Giglo, 1997) originadas
en los organismos centrales ambientales, y caracterizadas por ser reactivas
ya que se proponen disminuir los efectos negativos como la deforestacin,
la erosin de suelos, la contaminacin por actividad minera, entre otros,
generados en los procesos de produccin y consumo. Con estas polticas se
ha tenido poco xito porque no se ha podido permear con ellas los sectores
de la economa ligados a las actividades de explotacin de recursos naturales
y produccin de bienes y servicios.
En la formulacin de polticas ambientales ms integradas todava
se tiene un desarrollo incipiente en la regin. Nos hallamos frente a la
poca incidencia que tiene la institucionalidad ambiental ante las polticas
ambientales implcitas, entendidas como las decisiones tomadas en
otros mbitos de la poltica pblica o en los sectores productivos, y que
infuyen en la transformacin de los recursos naturales y los servicios
ambientales. Los avances para fomentar alianzas estratgicas entre los
sectores productivos y las entidades del Estado alrededor de objetivos de
la poltica ambiental son escasos, as como los esfuerzos para articular la
gestin ambiental con otros componentes de la poltica pblica altamente
compatibles (agua potable, saneamiento bsico, entre otros) (Rodrguez-
Becerra y Espinosa, 2002).
Otro problema observado en la regin es el bajo cumplimiento de la
legislacin ambiental, as como insufcientes mecanismos para el control y
el seguimiento de su aplicacin. Las leyes ambientales y sus reglamentos
deben ser consecuentes con la capacidad institucional de las autoridades que
tienen la funcin de hacerlas cumplir, para garantizar la credibilidad de los
127
sujetos pasivos de la norma en esa legislacin. La baja capacidad operativa,
tcnica, fnanciera e institucional para aplicar las disposiciones ambientales,
para hacer seguimiento a sus obligaciones y para ejercer las funciones de
control y vigilancia, as como la falta de una verdadera voluntad poltica
que respalda estas normas, ha difcultado la aplicacin efectiva del derecho
ambiental latinoamericano (Ibd.), (al afectar las percepciones y valoraciones
de la ciudadana para avanzar en una mayor cohesin social).
Mecanismos e instrumentos de gestin ambiental
Gasto pblico ambiental. Los Ministerios son de reciente creacin y sus
dotaciones, capacidad instalada y fnanciamiento son relativamente insufcientes.
A pesar de que algunas instituciones, como el Banco Mundial,
recomiendan invertir entre el 1,4% y 3% del PIB para promover una gestin
ambiental adecuada en los pases en vas de desarrollo, en los pases de
la regin el gasto ambiental total no supera el 0,70% del PIB (CEPAL,
2008). Las polticas de fnanciamiento interno ambiental evolucionan con
mucha lentitud en el fnanciamiento general, hasta 2003, se aprecia una
tendencia decreciente en la mayor parte de los pases de la regin (Ibd.),
dada la dbil posicin de las instituciones ambientales dentro del aparato
estatal, y se confrman bajas relaciones de cooperacin con el resto de
ministerios, sobre todo los Ministerios de Hacienda en lo relacionado
con la asignacin de recursos y el desmonte de mecanismos fscales, que
permitan reducir los subsidios que tienen efectos negativos para el medio
ambiente y las poblaciones ubicadas en los territorios donde se desarrollan
las actividades productivas.
Instrumentos de mercado para la gestin ambiental
Los pases de la regin han aplicado instrumentos econmicos,
que representan una iniciativa til en la gestin ambiental. Han sido
complementarios a los instrumentos de comando y control, y han sido
benefciosos para recaudar fondos necesarios frente a las restricciones
presupuestadas enfrentadas por la institucionalidad ambiental.
La experiencia de los pases ha estado dirigida a ofrecer crdito
subsidiado y exoneraciones tributarias para inversiones ambientales,
dirigidas a potenciar las inversiones especialmente de los sectores de
turismo, industrial, minera artesanal y eliminacin de fuorocarbonados.
Las principales iniciativas han estado dirigidas a la disminucin de la
contaminacin o a la incorporacin de tecnologas limpias como en el caso
de Brasil, Mxico y Colombia; el turismo en Barbados; la reforestacin
128
en Chile y Colombia, y el control de la emisin de mercurio en la minera
artesanal de Ecuador (Banco Mundial, 1998).
Se han desarrollado tambin iniciativas de cargos por la explotacin de
los recursos naturales sobre la produccin de minerales e hidroelctricas, que
compensan a las autoridades ambientales regionales y a los entes municipales,
donde se realizan las explotaciones. En Mxico, Colombia, Brasil y Ecuador,
se ha avanzado en la aplicacin de instrumentos econmicos como las tasas
por uso del agua y las tasas retributivas por contaminacin, instrumentos que
han estado bajo la presin de los actores sectoriales, obligando a desmontar
o rebajar las tarifas.
Otras experiencias de instrumentos econmicos estn referidas a la
tributacin convencional que, para el caso colombiano, consiste en un
porcentaje al impuesto a la propiedad para las Corporaciones Autnomas
Regionales (Canal y Rodrguez, 2008), y el impuesto verde al valor agregado
en Brasil.
Finalmente, los pases de la regin han exhortado tambin a las
empresas privadas a la implantacin de sistemas de gestin ambiental (EMS),
a fn de promover la autorregulacin y armonizar las normas de manejo
ambiental ISO 14.000.
iv) Componente 3: participacin y sentido de pertenencia
La pertenencia es fundamental para que se desarrollen procesos de
cooperacin social, para que las sociedades puedan resistir las tendencias
de fragmentacin, y para afanzar la inclusin y cohesiones sociales. La
pertenencia est estrechamente ligada al desarrollo de la identidad individual
y colectiva de un grupo que comparte una cultura, unos valores y principios
prosociales, pero que tambin es reconocido por sus particularidades y
diferencias (Sabatini, 2008). Esta identidad colectiva reconocida es esencial
para el bienestar de las personas, la cohesin social y la proteccin del
medio ambiente.
En trminos de sostenibilidad ambiental, la pertenencia se entiende
como todas aquellas expresiones que dan cuenta de los grados de vinculacin
e identidad con el espacio geogrfco y con unas dinmicas culturales diversas
que otorgan en cada caso un valor a lo ambiental y su preservacin, no en
trminos econmicos, sino sociales, en funcin de una relacin de respeto a
la naturaleza de la cual forman parte los grupos humanos en sus territorios.
Esto es, la sostenibilidad ambiental est determinada por la capacidad de los
129
agentes para otorgarle un valor importante a su entorno
3
. Se debe aclarar
que dichos valores cambian de un lugar a otro y a travs del tiempo.
Las identidades colectivas pueden ser territoriales o transversales, varan
a travs del tiempo e implican una trayectoria comn vivida, y en gran medida
imaginada por el colectivo. Esta trayectoria est compuesta por un pasado
interpretado y recreado por la memoria, donde un mito de origen o acto
fundacional est en la base de la diferenciacin, y una visin compartida de
futuro. La trayectoria comn de un colectivo, en un espacio fsico, deriva en
la construccin de relaciones sociales de signifcados compartidos (cultura) y
la delimitacin de un territorio o medio ambiente especfco (Sabatini, 2008).
Elementos constitutivos de la participacin y el sentido
de pertenencia ambiental
Identidad territorial
El ser humano construye su identidad apelando a una matriz de
relaciones (familia, etnia, religin), entre las cuales destacan las construidas
a partir de su vinculacin con el territorio
4
. En el caso de comunidades
cuya base econmica y cuya cosmovisin estn ntimamente ligadas al
territorio, este es una base fundamental de los procesos sociales ligados a la
reproduccin de las culturas, identidades y modos de vida locales
5
. A su vez,
el territorio funciona como un espacio en donde distintos actores pueden
organizarse para infuir en la toma de decisiones
6
que pueden vincularse,
por ejemplo, con la proteccin del medio ambiente y la promocin del
desarrollo sostenible.
Las identidades y sentimientos de arraigo pueden ser de distinto tipo
y variar de intensidad, segn la clase de intereses que estn en la base de la
comunidad, y el grado de aislamiento o de integracin a la sociedad mayor.
Sabatini (2000) da una defnicin de comunidad territorial construida en
torno a esos dos elementos: Grupo humano que comparte un territorio
en el que interacta permanentemente, dando origen a un sistema de vida
formado por relaciones sociales, econmicas y culturales que, por una parte,
tienden a generar tradiciones, intereses comunitarios y sentimientos de
3
Unin Europea: Agriculture: Rural Development. Iniciativa Leader, Plus.
4
Boisier, Sergio (2005). Crnica de una muerte anunciada. Globalizacin, estrategias globales y estrategias
locales, en revista Poltika, Revista de Ciencia Poltica, N 1, diciembre.
5
Arocena, J. (2001). El desarrollo local: un desafo contemporneo. Montevideo: Taurus.
6
Klein, J.L. (1997). Lespace local lheure de la globalisation: la part de la mobilisation sociale, en
Cahiers de gographie du Qubec, 41, 114: 367-377.
130
arraigo; y, por otra, signifcan grados variables de integracin o aislamiento
respecto de la sociedad mayor. Existen dos niveles en los cuales se pueden
clasifcar los intereses que estn en la base de la comunidad territorial: el
inters en el hbitat, como sustento de la calidad de vida, y el inters por el
mantenimiento de los sistemas de vida y costumbres locales. La identidad
territorial, los sentimientos de arraigo y el sentido de pertenencia que se
dan en una comunidad son bsicos en la generacin de valores y actitudes
proambientales, en el desarrollo de procesos de cooperacin social y en
la capacidad de las comunidades de defender sus derechos ambientales y
solucionar los confictos ambientales.
Actitudes y valores proambientales
Las personas pueden tener distintas actitudes respecto de diferentes
problemas o temas medioambientales. Los individuos pueden presentar
predisposiciones positivas hacia el medio ambiente y apoyar iniciativas
especfcas para protegerlo, como las acciones de conservacin de la
biodiversidad, o de reciclaje de residuos.
El conocimiento de las actitudes y los valores proambientales es
relevante al momento de disear y evaluar tanto polticas a nivel general
como intervenciones orientadas a cambiar patrones de gestin de recursos
naturales en comunidades especfcas. En ocasiones, la modifcacin de las
actitudes y los valores relacionados con el medio ambiente puede ser el foco
de una poltica o un programa de intervencin medioambiental.
En Amrica Latina es necesario avanzar en la medicin de las actitudes
y comportamientos vinculados con el medio ambiente, puesto que en la
actualidad casi no existe una base de informacin que pueda emplearse con
fnes comparados.
Participacin ciudadana y gobernabilidad ambiental
Promover la cohesin social implica fortalecer los instrumentos
institucionales de integracin social e impulsar la accin colectiva. En tal
sentido, impulsar procesos de participacin ciudadana que permitan exaltar
los derechos individuales y colectivos resulta fundamental en el camino
hacia la cohesin social, para solucionar confictos ambientales y obtener
un desarrollo sustentable.
La participacin ciudadana se puede dar en distintos mbitos, de
los cuales interesa subrayar dos. En el primer caso, la participacin se
relaciona con la afliacin de las personas a organizaciones ambientalistas
131
y redes sociales que disputan la defensa de los intereses ambientales;
diversos actores se articulan en marcos organizativos comunes desde
donde intercambian recursos, negocian prioridades, y toman decisiones
que entraen el cumplimiento de objetivos comunes. En Amrica Latina
han proliferado innumerables organizaciones ambientalistas, productores,
profesionales que disputan la defensa de los intereses pblicos a unas
administraciones que hasta hace poco pareca que tenan el monopolio
de ese tema. As se abre una ventana de oportunidad para la sociedad, y
aparece el concepto de redes sociales, entendidas como la coordinacin
horizontal entre diferentes actores interesados en un mismo asunto con
el fn de negociar y acordar una solucin (Messner, 1995). Esto supone
la existencia de una identidad colectiva anclada en la presencia de valores,
intereses y motivaciones compartidos.
En el segundo caso, la participacin se puede dar como una movilizacin
colectiva en respuesta a cierto conficto ambiental determinado que afecta a
una comunidad no necesariamente organizada. Sabatini (2004), refrindose
a las movilizaciones populares producto de confictos ambientales, alude
al carcter transitorio e instrumental de la participacin ciudadana. En
trminos generales, tales movimientos actan en el campo de lo poltico y,
en representacin de intereses populares o de sectores afectados, utilizan las
movilizaciones, la denuncia y la generacin de confictos como estrategias
de accin (Santana Cova, 2005).
La participacin activa de los actores pblicos y privados, para
garantizar el patrimonio ambiental, es condicin fundamental para consolidar
los procesos de cohesin social.
v) Componente transversal: confictos socioambientales
y cohesin social
En esta seccin se trata la relacin entre los confictos socioambientales
y la cohesin social. Como supuesto central, se considera que el manejo de
confictos infuye sobre la cohesin social, en tanto que los confictos son
la base de la transformacin de las sociedades, generando cambios de las
personas, sus formas de organizacin e instituciones.
En el caso de los confictos socioambientales, estos se generan como
resultado de las relaciones entre los seres humanos y de estos con la
naturaleza, colocando en riesgo no solo la cohesin social por efecto del
manejo de los recursos naturales y el medio ambiente, sino la existencia
misma de la vida sobre el planeta.
132
Hasta hace unas dcadas, con la intervencin sobre los confictos
ambientales se hacia nfasis en el desarrollo de normas y entidades pblicas.
Sin embargo, como consecuencia de su aumento, evidenciado en choques
por escasez de recursos naturales, desigual distribucin y deterioro de la
base natural, la sociedad ha desarrollado otros mecanismos de resolucin
de confictos sobre la base de una nueva gobernanza ambiental.
El establecimiento de formas participativas de resolucin de confictos
ambientales constituye un avance signifcativo. En tanto las personas tienen
acceso a informacin y son consideradas en la toma de decisiones, aumenta
el sentido de pertenencia social y pueden disminuir las brechas sociales. Por
el contrario, cuando los mecanismos de participacin son esencialmente
formales e instrumentales
7
, se pueden generar efectos negativos, como la
separacin de las comunidades de los gobiernos.
La relacin entre cohesin social y conficto
Promover la cohesin social implica disminuir brechas econmicas,
sociales, polticas, entre grupos sociales, mediante el fortalecimiento de los
mecanismos institucionales de inclusin social, idealmente con pertenencia.
Esto signifca que la cohesin social llevara a disminuir los niveles de
confictividad de una sociedad
8
.
En este punto, se presenta una diferencia entre concepciones positivas
y negativas del conficto. Frente a la idea de que el conficto es una
disfuncionalidad que hay que eliminar, o que la gestin de confictos lleva a
su desaparicin, est la concepcin del conficto como motor del desarrollo
social y personal postulada en distintas teoras psicolgicas, sociales y
polticas
9
. Desde la concepcin positiva, sin conficto las sociedades no
tendran desarrollo, no se generaran nuevas instituciones, los grupos y
las personas seran incapaces de responder a las nuevas demandas del
contexto social.
7
Segn seala Espinoza (2004), una de las principales debilidades de los Sistemas de Evaluacin de
Impacto Ambiental en los pases de Amrica Latina y el Caribe es la falta de adecuadas instancias de
involucramiento de la comunidad y de herramientas de efectiva participacin ciudadana.
8
El debate en torno al tema de integracin y conficto fue un punto importante de debate en la sociologa.
En el caso de la teora del conficto, uno de los textos que fue clave en tratar de superar este debate
fue el de Coser Lewis (1956), The Functions of Social Confict, Free Press, en donde el autor plantea
la existencia de confictos como un aspecto positivo de la sociedad, ya que genera benefcios como el
acercamiento de contendores.
9
Una sntesis de los distintos enfoques y tipos de confictos vistos desde una ptica multidisciplinaria
se encuentra en el texto de Redorta, Joseph (2003), Cmo analizar los confictos, Buenos Aires:
Editorial Paids.
133
En esta concepcin, la cooperacin y el conflicto entre grupos con
intereses diversos son procesos esenciales para comprender las dinmicas
de transformacin social. Justamente, la existencia de esos intereses y su
contraposicin son lo que lleva a configurar el mundo social. Ninguna
solucin a un conflicto social resuelve totalmente el conflicto, ni permite
satisfacer plenamente a los actores sociales. Por la dinmica social, las
soluciones cumplen sus ciclos, los conflictos evolucionan y surgen
nuevos conflictos.
Dimensiones de los confictos socioambientales
En una poca de globalizacin y de reconocimiento de la diversidad es
necesario, como punto de partida, reconocer que los confictos ambientales
estn interrelacionados con las siguientes dimensiones que los condicionan
y los convierten en complejos: Histrica, cultural, econmica, social, gestin
del conocimiento, dinmica institucional y dinmica poltica.
Desde la dimensinhistrica, los confictos ambientales se originan
en la forma como cada sociedad confgura su territorio, determinando
unas tendencias al deterioro o a la conservacin, a partir de determinadas
relaciones sociales. Desde esta perspectiva, las sociedades latinoamericanas
muestran diferentes tendencias, desde la convivencia con prcticas
culturales con pueblos originarios, a pases de temprana industrializacin
con mnima presencia indgena y de pueblos afrodescendientes, y pases de
convivencia confictiva de estilos de vida eurocntricos frente a indgenas y
negritudes, propendiendo hacia la destruccin y el deterioro de sus formas
de organizacin y vida social.
Desde la dimensincultural, persisten la convivencia y el conficto
entre distintas cosmovisiones de la naturaleza, desde aquellas ligadas al
crecimiento econmico, hasta las formas de protesta de grupos tnicos.
Frente a esta realidad, cada grupo y cada pas han adoptado unas polticas
educativas y culturales particulares, en interjuego con sus realidades y niveles
de crecimiento. En este campo, se va del conficto por las costumbres y
cosmovisiones a los confictos por el territorio y el reconocimiento de los
distintos tipos de derechos. Se pasa del tema de los derechos indgenas, al
campo ms amplio de los derechos comunitarios.
En la dimensin econmica hay unos estilos de produccin,
consumo e intercambio enmarcados en normas nacionales y condicionantes
internacionales a nivel de comercio y fnanciacin. Estos estilos afectan y
condicionan la forma como se mantiene la base natural. En esta dimensin
134
el proceso de globalizacin econmica y fnanciera ha aumentado el conficto
ambiental. En Amrica Latina se evidencia el aumento de los confictos por
cuenta del desarrollo de megaproyectos forestales agropecuarios, mineros
y de construccin de infraestructura.
Desde la gestin del conocimiento cada grupo, institucin, pas
y regin han desarrollado unos conocimientos, una informacin, han
establecido unos nodos de produccin y distribucin del conocimiento
que facilita o difculta la toma adecuada de decisiones para el manejo de
los confictos socioambientales. La produccin y el acceso a la informacin
para el manejo adecuado de confictos son esenciales no solo para su
transformacin, sino para establecer mecanismos participativos permanentes
que generen pertenencia. Eso exige desarrollar instituciones y mecanismos
adecuados, que en Amrica Latina no tienen igual avance en todos los casos.
Mediante la dinmica ambiental, cada pas ha establecido unas
institucionesambientales y unos condicionantes para los sectores pblicos
y privados, nacionales e internacionales relacionados con el medio ambiente.
Esta dinmica es la que permite una capacidad de reaccin, anticipacin,
prevencin y manejo de los confictos socioambientales.
Finalmente, las decisiones ambientales se toman en el interjuego
poltico. Los grupos de presin y los actores sociales ejercen sus derechos
y buscan el logro de sus intereses en una lucha por los recursos dentro
de mtodos democrticos, pseudemocrticos, participativos, o incluso la
presin social.
Es claro que para el desarrollo conceptual sobre la relacin de los
conflictos socioambientales y la cohesin social se debe ahondar en
sus diferentes dimensiones, sin desconocer la confuencia en territorios
determinados de dos o ms de las dimensiones expuestas.
d) Propuesta de indicadores sobre sostenibilidad ambiental
del desarrollo y cohesin social
Es importante considerar tanto los avances realizados, como los
principales problemas y desafos de sostenibilidad de Amrica Latina y el
Caribe para establecer el terreno en donde deberan generarse indicadores
adecuados que logren capturar las especifcidades y generalidades de la
sostenibilidad ambiental en relacin con la cohesin social.
En la prctica, los derivados operativos para medir el avance o el
retroceso en el tema de la sostenibilidad del desarrollo no se han producido
135
a partir de un acuerdo acadmico o flosfco, ni siquiera a partir de las
recomendaciones de los expertos en indicadores. Ms bien han surgido como
una especie de bottom line, de dato de realidad, en funcin de la disponibilidad
de estadsticas ms o menos confables que se van produciendo en los pases,
primero en forma espordica e inorgnica, para luego progresar en un
tiempo ms o menos largo, hacia el desarrollo de un sistema de estadstica
ambiental en los pases de Amrica Latina y el Caribe, integrado normalmente
al sistema estadstico nacional.
En las Estadsticas Ambientales se presenta un desarrollo incipiente en
la regin, con algunas excepciones. Se caracterizan porque en ellas solo se
cubre una parte del amplio espectro de fenmenos ambientales, dinmicos,
complejos, cambiantes y esparcidos en los territorios
10
. De ah que a 2009,
las estadsticas bsicas y algunos indicadores que efectivamente pueden ser
calculados en forma sistemtica por un nmero signifcativo de pases de la
regin, son bastante simples y, en general, estn referidos a las condiciones
y tendencias del medio ambiente, y no siempre son capaces de capturar ni
parcialmente la sostenibilidad ambiental del desarrollo.
Siempre que la regin pueda contar con procesos sostenidos de
construccin de capacidad, con el tiempo estas estadsticas ambientales
bsicas e indicadores ambientales, ya disponibles, podrn irse combinando
con estadsticas econmicas, sociales y demogrfcas, para ir avanzando
hacia una mayor complejidad, que permita dar cuenta de la sostenibilidad
del proceso de desarrollo en nuestra regin.
De ah que la refexin sobre indicadores ambientales relativos a
cohesin social constituya un desafo desde la pertinencia, la relevancia e
incluso la urgencia de los fenmenos de sostenibilidad que son relevantes
en Amrica Latina y el Caribe.
A continuacin se presenta una consideracin altamente sinttica
sobre un nmero limitado de indicadores que pueden acompaar la mirada
de cohesin social, integrando en este las consideraciones mnimas sobre
sostenibilidad ambiental.
Los indicadores propuestos han sido sometidos a una revisin
exhaustiva de viabilidad estadstica, generndose un listado primario, que
cuenta con viabilidad inmediata en un nmero apreciable de pases de la
regin, reservndose para trabajos posteriores un listado secundario que
10
Se utiliza el concepto de Estadsticas Ambientales en su sentido ms amplio, es decir, abarcando las
series estadsticas bsicas, los indicadores y las cuentas ambientales econmicas integradas.
136
requiere tiempo y trabajos para poder ser llevado a la prctica en forma
sistemtica y ofcial
11
.
Los indicadores propuestos a continuacin cuentan con metadatos en
otras publicaciones tanto de la CEPAL, como de la Divisin de Estadstica de
la Organizacin de las Naciones Unidas, y cuando as no fuere se especifca
su frmula de clculo.
i) Patrimonio ambiental y cohesin social: dimensionando
la prdida de recursos naturales y biodiversidad y los niveles
de residuos y contaminacin
En ALC son importantes muchas problemticas de sostenibilidad
que inciden en los procesos sociales, y que podran ser clasifcadas en dos
grandes ramas: las interrelaciones verifcadas en el momento en que la
economa y la sociedad humana insumen recursos naturales y servicios
ambientales, intentando capturar la dinmica de variacin de acervos, y
las interrelaciones realizadas cuando la economa y la sociedad humana
devuelven al medio ambiente los desechos slidos, lquidos y gaseosos
derivados del proceso productivo.
Desde luego que los principales problemas, y los posibles indicadores
que se pueden proponer para monitorearlos, deben estar relacionados
con una cierta direccionalidad en congruencia con la sostenibilidad del
patrimonio y el ambiente favorable para la cohesin social. Debido a la
necesidad de escoger un nmero muy limitado de indicadores, se proponen
tres, que en su conjunto pueden dar cuenta de los principales desafos de
la sostenibilidad del patrimonio natural para los procesos humanos y la
cohesin social.
11
La viabilidad estadstica se desprende del trabajo realizado durante aos por la Divisin de Estadstica de
la CEPAL, apoyando tcnicamente y construyendo capacidades junto a los pases de la regin, desde
diversas iniciativas, como: REDESA, BADEIMA, propuesta indicadores ODM7 regionales complementarios,
asistencia estadstica a los indicadores ILAC del Foro de Ministros de Medio Ambiente y desarrollo
estadstico del informe interagencial de ODM7 de ALC que actualmente coordina la CEPAL.
Indicadores propuestos
1. Proporcin de la superfcie cubierta por bosques (indicador ODM7 7.1)
2. Intensidad energtica del PIB
3. Renovabilidad de la oferta energtica
137
ii) Brechas de acceso y distributivas
Dentro de este componente se plantean indicadores de muy distinta
naturaleza, que intentan medir las diferentes inequidades que se producen
en trminos de acceso y goce de recursos naturales, inequidad en el acceso
a servicios ambientales, inequidad en la concentracin de contaminantes
e inequidades en la calidad ambiental. Cada uno de los indicadores
planteados contrasta territorios diferenciados como pueden ser distintas
regiones del mundo, distintos pases, diferentes regiones dentro de los
pases, reas urbanas o rurales, o distintos municipios dentro de los
centros urbanos. Idealmente, algunos indicadores debiesen incorporar
tambin la distribucin de la pobreza, contrastados con el quintil ms
pobre y ms rico.
Se propone adems incorporar, en la medicin de las brechas, la huella
ecolgica, indicador que permite observar la inequidad que existe entre pases
desarrollados y en desarrollo, en cuanto al consumo de recursos naturales y
su impacto sobre el medio ambiente planetario
12
.
1. Huella Ecolgica por pas y subnacional Intensidad energtica del PIB.
2. reas verdes per cpita en principales centros urbanos (mapa que muestra
los contrastes, ndice: cociente Municipio con menos/Municipio con ms
rea verde).
Nota: Se propone adems investigar la posibilidad de que los indicadores de cobertura de agua potable y
saneamiento, presentes en la propuesta de cohesin social, puedan ser procesados para generar el cociente
entre los quintiles extremos (Q1/Q5).
12
Mathis Wackernagel y William Rees defnieron, en 1996, la metodologa de clculo La huella ecolgica.
iii) Institucionalidad ambiental y derechos ambientales
Con los indicadores relativos a este componente se intenta medir las
oportunidades y difcultades que ofrecen los desarrollos de la institucionalidad,
y los derechos ambientales para contribuir a mejorar la cohesin social en
los pases de Amrica Latina y el Caribe. Se considera para eso el nivel
de desarrollo de los distintos montajes institucionales ambientales de los
pases de la regin, que permita garantizar el cumplimiento de los derechos
ambientales, la capacidad de los estados de disear polticas, planes normas
y regulaciones para la preservacin del medioambiente, el cumplimiento
138
y fscalizacin de las legislaciones ambientales vigentes en los pases, y la
capacidad de monitoreo del estado del medio ambiente.
Por otro lado, interesa tambin conocer los recursos (por ejemplo,
niveles de gasto pblico) y los mecanismos institucionales existentes en
los pases para consolidar los procesos de desarrollo sostenible, fomentar
la aplicacin de instrumentos de gestin ambiental y promover la
responsabilidad empresarial con el medio ambiente.
Por la necesidad de reducir al mnimo la propuesta de indicadores, se
tiene como propuesta un indicador similar al de Gasto Pblico Social, solo
que se refere al gasto del sector pblico en proteccin y gestin del medio
ambiente a escala nacional; si bien el indicador propuesto es de reciente factura
en algunos pases de la regin, su clculo se est extendiendo y se espera que
cubra un nmero cada vez mayor de pases como estadstica ofcial.
Indicador propuesto
1. Gasto pblico ambiental en relacin con el PIB nacional.
iv) Participacin y sentido de pertenencia: instrumentos
de medicin de conocimientos, actitudes
y comportamientos proambientales
En las ltimas tres dcadas, se han construido y probado diversos
instrumentos para la medicin de actitudes y conductas relacionadas con
el medio ambiente. Casi todos estos instrumentos fueron elaborados por
investigadores y probados en muestras de pases desarrollados.
De la revisin realizada, no fue posible identifcar instrumentos
diseados especialmente para medir actitudes ambientales en pases
latinoamericanos o caribeos. Dentro de los instrumentos, se observa
una serie de tems que debiesen ser adaptados para ser tiles en una escala
regional. Aun as, si los contenidos de estas escalas fuesen aceptables para
medir conocimientos, valores, actitudes y conductas ambientales de grupos
latinoamericanos, bastara con adaptar la sintaxis y el vocabulario propio de
nuestra regin o pas, adems de probar el instrumento. Pero la limitacin
principal que muestran los instrumentos anteriores son la inadecuada
cobertura y el nfasis temtico contenido en ellos.
139
Los problemas ambientales de Amrica Latina son distintos en
intensidad y naturaleza; presumiblemente, tambin seran diferentes la
percepcin, la conciencia y la actitud y los comportamientos ambientales,
sobre todo si atendemos a la relacin probable entre nivel de informacin
y variables sociodemogrfcas, junto con los valores y culturas en las que
viven los individuos en nuestros pases. As, surge la necesidad de construir
un instrumento latinoamericano original o ecmetro, que es evidentemente
sujeto de un programa de investigacin orientado a construir, validar y
pilotear dicho instrumento a escala regional.
En el caso de Amrica Latina y el Caribe, los principales temas en la
agenda ambiental tienen que ver con la sobreexplotacin y la consecuente
degradacin o el agotamiento de diversos recursos naturales, y de la
biodiversidad, en conjunto con algunos elementos de contaminacin urbana,
y la vulnerabilidad de la poblacin en asentamientos precarios frente a
desastres naturales. Adems, los estilos de vida y de desarrollo, marcadamente
distintos en el Norte y en el Sur, implican que los tems tienen que recoger
aquellos elementos que tengan sentido cotidiano para los encuestados. Por
ejemplo, preguntar por el tipo de combustible que se usa para el invierno
en nuestros pases que a duras penas logra calentar (parafna, lea, gas u
otros), en vez de la intensidad de la calefaccin (habitualmente central) que
usan en los pases desarrollados.
Igualmente, las respuestas de los entrevistados en los elementos que
tienen que ver con intencin o reporte de conducta, as como aquellos
que muestran el conocimiento, las creencias y los valores, junto con el
conocimiento y la informacin que manejan y necesitan las personas,
estarn completamente atravesados por las situaciones de pobreza material
e inequidad de acceso a la informacin y a las oportunidades en los pases de
la regin. Eso impone grandes desafos metodolgicos cuando construimos
los tems pensando en qu personas en nuestros pases latinoamericanos, con
distinto grado de acceso a bienes materiales y al conocimiento, contestarn
una pregunta sobre el tipo de combustible que usan, pues su respuesta, ms
que estar dada por su actitud hacia el medio ambiente (y hacia su propia
salud), posiblemente est muy infuenciada por su presupuesto mensual.
De ah que, luego de analizar las posibilidades y difcultades que se
desprenden de los instrumentos descritos, y aun a sabiendas de la difcultad
que encierra disear y validar un instrumento original, ms apropiado
que los existentes para caracterizar y medir las actitudes ambientales en
pases latinoamericanos, se hace la recomendacin de avanzar en este
diseo e implementacin.
140
A la fecha no se dispone an, ni en los pases ni en la regin, de mediciones
permanentes de los niveles de proambientalidad, o al menos de participacin
ambiental, de manera que por el momento no es posible proponer un listado
de indicadores con viabilidad estadstica en esta materia.
Por otra parte, a escala global se ha desarrollado recientemente un
indicador que podra servir al propsito de colocar en relacin los niveles
subjetivos de bienestar con la proteccin al medio ambiente y la calidad de
vida. Este corresponde al ndice de Planeta Feliz (IPF) o Happy Planet Index,
desarrollado por The New Economics Fundation.
El IPF combina el bienestar humano con el impacto medioambiental
para medir cul es la efciencia del medio ambiente requerida, para vivir
ms aos de forma feliz. El ndice no mide, por tanto, el nivel de felicidad
de los pases, sino la efciencia relativa bajo la cual las naciones convierten
los recursos naturales planetarios en una vida larga y feliz. Las naciones que
obtienen puntajes altos demuestran entonces que se puede vivir una vida
larga y feliz sin sobreestresar los recursos naturales.
Como medida de efciencia, el IPF relaciona el nivel de satisfaccin por
unidad de impacto ambiental. Para su clculo se combinan tres indicadores:
la esperanza de vida, la satisfaccin vital que expresan los ciudadanos de
cada pas y la huella ecolgica.

Bienestar * Esperanza de vida
ndice de Planeta Feliz:

Impacto ecolgico
Se recomienda, por tanto, adoptar este indicador para los pases
latinoamericanos, y en su conjunto contrastarlo con los pases de la Unin
Europea.
Bibliografa
Acquatella, Jean y Alicia Brcena (eds.) (2005), Poltica fscal y medio ambiente. Bases
para una agenda comn, Libros de la CEPAL, N 85 (LC/G.2274-P), Santiago
de Chile, Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL),
diciembre. Publicacin de las Naciones Unidas, N de venta: S.05.II.G.140.
Arocena, J. (2001), El desarrollo local: un desafo contemporneo, Montevideo, Taurus.
Balln, Eduardo (2008), La cohesin social desde Amrica Latina y el Caribe, Hacia
dnde van las relaciones entre Amrica Latina y la Unin Europea? Cohesin social y acuerdos
141
de asociacin, Mxico, D.F., Asociacin Latinoamericana de Organizaciones de
Promocin al Desarrollo, A. C. (ALOP).
Banco Mundial (1998), Instrumentos de mercado para la poltica ambiental en Amrica Latina
y el Caribe. Lecciones de once pases, Washington, D.C.
Boisier, Sergio (2005), Crnica de una muerte frustrada: el territorio en la globalizacin.
La recuperacin de las polticas territoriales, Globalizacin, estrategias globales y
estrategias locales, Politika, Revista de ciencias sociales, N 1, diciembre.
Canal, F. y M. Rodrguez (2008), Las corporaciones autnomas regionales, quince
aos despus de la creacin del SINA, Gobernabilidad, instituciones y medio ambiente
en Colombia, Bogot, Foro Nacional Ambiental.
(2007), Cohesin social: inclusin y sentido de pertenencia en Amrica Latina y el Caribe
(LC/G.2335/Rev.1), Santiago de Chile.
Comit Europeo para la Cohesin Social (2004), A New Strategy for Social Cohesion. Revised
Strategy for Social Cohesion [en lnea] http://www.coe.int/t/dg3/socialpolicies/
socialcohesiondev/source/RevisedStrategy_en.pdf
Corral, V. (2001), Comportamiento proambiental. Una introduccin al estudio de las conductas
protectoras del ambiente, Santa Cruz de Tenerife, Resma.
Coser, Lewis (1956), The Functions of Social Confict, Glencoe, Illinois, The Free Press.
Echeverri, R. y A. Echeverri (2009), El enfoque territorial redefne al desarrollo
rural, documento presentado en el seminario internacional Innovaciones
en las polticas institucionales para el desarrollo territorial, Santiago de Chile,
Organizacin de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentacin
(FAO), 17 de abril de 2009.
Giglo, N. (1997), Institucionalidad pblica y polticas ambientales explcitas e
implcitas, Revista de la CEPAL, N 63 (LC/G.1986-P/E), Santiago de Chile,
Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL).
Isa, F., M. Ortzar y R. Quiroga (2005), Cuentas ambientales: conceptos, metodologas
y avances en los pases de Amrica Latina y el Caribe, serie Estudios estadsticos y
prospectivos, N 30 (LC/L.2229-P), Santiago de Chile, Comisin Econmica para
Amrica Latina y el Caribe (CEPAL). Publicacin de las Naciones Unidas, N
de venta: S.04.II.G.151.
Klein, J.L. (1997), Lespace local lheure de la globalisation: la part de la mobilisation
sociale, Cahiers de gographie du Qubec, vol. 41, N 114.
Lavell, Allan y otros (2004), Conceptos y nociones relevantes para la gestin del
riesgo, indito.
Londoo, B. (1998), Nuevos instrumentos de participacin ambiental, Bogot,
Consultora Ambiental y Colectiva.
Messner, D. (1995), Sociedad de redes: un nuevo modelo de conduccin y gestin
poltica, Centro de Estudios del Desarrollo (CENDES), indito.
Naciones Unidas (2009), FAO prev posible escasez grave de agua en Amrica
Latina, Centro de Noticias de las Naciones Unidas [en lnea] http://www.
un.org/spanish/News/fullstorynews.asp?newsID=15094&criteria1=Latina
(1972), Principio 17, Declaracin de la Conferencia de las Naciones Unidas
para el Medio Humano, Estocolmo, junio.
142
Quiroga, Rayn (2007), Indicadores ambientales y de desarrollo sostenible: avances
y perspectivas para Amrica Latina y el Caribe, serie Manuales, N 55 (LC/
L.2771P), Santiago de Chile, Comisin Econmica para Amrica Latina y
el Caribe (CEPAL). Publicacin de las Naciones Unidas, N de venta: S.07.
II.G.108.
Redorta, Josep (2003), Cmo analizar los confictos, Paids, Buenos Aires.
Rodrguez-Becerra, M. y G. Espinoza (2002), Gestin ambiental en Amrica Latina y
el Caribe. Evolucin, tendencias y principales prcticas, Washington, D.C., Banco
Interamericano de Desarrollo (BID).
Sabatini, Francisco (2008), Rol (y produccin) de las identidades sociales y territoriales
en la sociedad contempornea, documento presentado en el Taller de anlisis
prospectivo. Evolucin del sistema cultura, identidad y cohesin social de la
Regin de Coquimbo al 2020, La Serena, 24 de julio de 2008.
(2000), La evaluacin participativa del impacto social: estrategia para prevenir
confictos ambientales, Participacin ciudadana para enfrentar confictos ambientales.
Desafos para el Sistema de Evaluacin de Impacto ambiental, F. Sabatini, C. Seplveda
y H. Blanco (eds.), Santiago de Chile, Centro de Investigacin y Planifcacin del
Medio Ambiente (CIPMA).
Sabatini Francisco, Gonzalo Cceres y Jorge Cerda (2001), Segregacin residencial
en las principales ciudades chilenas: tendencias de las tres ltimas dcadas
y posibles cursos de accin, Revista latinoamericana de estudios urbano regionales
(EURE), vol. 27, N 82.
Sabatini, Francisco y Guillermo Wormald (2004), La guerra de la basura de Santiago:
desde el derecho a la vivienda al derecho a la ciudad, Revista latinoamericana de
estudios urbano regionales (EURE), vol. 30, N 91.
Santana Cova, Nancy (2005), Los movimientos ambientales en Amrica Latina como
respuesta sociopoltica al desarrollo global, Espacio abierto, vol. 14, N 4.
Schejtman, Alexander y Julio Berdegu (2004), Desarrollo territorial rural [en lnea]
http://www.iadb.org/sds/doc/RUR_Cap2_desarrolloterritorialrural.pdf
Unin Europea (2009), Leader Plus [en lnea] http://ec.europa.eu/agriculture/rur/
leaderplus/index_es.htm
Wilches-Chaux, Gustavo (1993), La vulnerabilidad global, Los desastres no son naturales,
Andrew Maskrey (comp.), Bogot, LA RED.
143
Captulo V
La viabilidad de la construccin
de un ndice sinttico de cohesin social
para Amrica Latina
Roxana Maurizio
A. Introduccin
1
Los ndices sintticos de desigualdad, pobreza y bienestar multidimensional
han ido hacindose cada vez ms populares, en los mbitos acadmicos
y entre los encargados de formular las polticas. Estos desarrollos han
estado acompaados por un amplio debate sobre la operacionalizacin
de los enfoques multidimensionales, con el objetivo de describir lo ms
adecuadamente posible, en un ndice sinttico, las mltiples dimensiones que
afectan y determinan el nivel de privacin, pobreza y bienestar de la poblacin.
Kolm (1977) plante formalmente el anlisis de la desigualdad
multidimensional, a partir del desarrollo de un conjunto de generalizaciones
del principio de transferencia de Pigou-Dalton al contexto multivariado.
Siguiendo esta lnea, posteriormente Atkinson y Bourguignon (1982)
desarrollaron los criterios de dominancia para identifcar las condiciones
1
En la elaboracin de este captulo se cont con la colaboracin de Ana Paula Monsalvo. Se agradecen
los valiosos comentarios de Luis Beccaria, Juan Carlos Feres, Pablo Villatoro y Arturo Len, y tambin
de los participantes en el Taller de Expertos Hacia un ndice sinttico de la cohesin social en Amrica
Latina?, realizado el 2 de septiembre de 2009 en la CEPAL, Santiago de Chile.
Captulo V La viabilidad de la construccin de un ndice sinttico de cohesin social
144
a partir de las cuales una determinada distribucin multivariada es ms
(menos) igualitaria que otra.
Sin embargo, los resultados empricos sealan que el criterio de
dominancia no siempre se cumple en el contexto multidimensional, lo
que deriva en un ordenamiento incompleto de las distribuciones. En estas
circunstancias es donde los ndices sintticos se vuelven ms relevantes
al asegurar un ordenamiento completo, a partir de la reduccin a un
nmero real de toda la informacin contenida en cada distribucin de
los atributos considerados.
La construccin de un ndice de estas caractersticas requiere un
conjunto importante de decisiones metodolgicas que pueden tener
consecuencias signifcativas sobre los resultados obtenidos. Por ello en la
literatura especializada en esta temtica se acuerda que tal construccin
deber respetar rigurosos criterios tcnicos, a la vez que tener una base terica
slida y explcita.
En la actualidad existen diversas estrategias para el anlisis conjunto
de mltiples dimensiones que diferen entre s en la forma de agregacin,
transformacin y ponderacin de los atributos considerados. Basndose en
una u otra perspectiva, se han construido varios indicadores que intentan
evaluar el grado de desigualdad, pobreza y exclusin social desde un punto de
vista multidimensional. Estos desarrollos han estado basados, generalmente,
en el enfoque de capacidades de Sen (1985, 1987).
En esta lnea, algunos organismos internacionales o regionales, como
el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), el Banco
Interamericano de Desarrollo (BID) o la Comisin Europea, entre otros,
han promovido el uso de algn indicador compuesto en el campo del
desarrollo humano y social. En el plano regional, en los ltimos aos ha
habido iniciativas relacionadas con la conceptuacin y la medicin de la
cohesin social existente en la regin. En particular, la CEPAL ha elaborado
un concepto de cohesin social en el que se toma en cuenta la complejidad
que caracteriza a esta dimensin. En concreto, cohesin social se defne
como la dialctica entre mecanismos de inclusin y exclusin sociales y las
respuestas y percepciones ciudadanas frente al modo como estos operan
(CEPAL, 2007).
Como all tambin se menciona, el proceso de globalizacin y otros
factores, como el cambio tecnolgico y los requerimientos de competitividad,
producen fuertes impactos econmicos, sociales y culturales a nivel nacional
145
que pueden erosionar las bases de la cohesin social, profundizando las
desigualdades y las brechas sociales preexistentes, como tambin desdibujar
el concepto mismo de pertenencia y afliacin social. En este contexto, las
polticas tendientes a incrementar el grado de cohesin social no solo se
vuelven ms relevantes sino, tambin, ms complejas.
Un punto de partida para la formulacin de tales medidas es la
existencia de informacin pertinente, actualizada y basada en rigurosos
criterios metodolgicos que contribuya a la correcta toma de decisiones.
Atendiendo a esta realidad, la CEPAL, con el apoyo del programa
EUROSOCIAL de la Comisin Europea, ha construido un Sistema
de Indicadores para el seguimiento de la Cohesin Social en Amrica
Latina. El ncleo de este sistema est conformado por tres dimensiones:
i) distancias o brechas; ii) mecanismos institucionales de inclusin-
exclusin, y iii) el sentido de pertenencia. Estos pilares se basan en un
esquema conceptual que incorpora los procesos objetivos de desigualdad
y exclusin y las percepciones y respuestas de los actores en relacin
con estos mecanismos.
El componente distancias intenta brindar informacin acerca de las
brechas objetivas que aparecen como sntomas de la exclusin social en la
regin. En particular, esta dimensin refeja las condiciones materiales en
las que viven los grupos excluidos del acceso a los recursos y oportunidades,
a las actividades sociales bsicas y al ejercicio de los derechos elementales.
Representan, por tanto, las distancias respecto a otros grupos no excluidos
o a umbrales establecidos desde un punto de vista normativo. Como se
ver luego, algunas de las dimensiones que la componen son el empleo, la
pobreza, los ingresos, la proteccin social, la educacin y la salud.
Por su parte, en el componente mecanismos institucionales se
incluyen las acciones realizadas por actores institucionales que pueden tener
un impacto, buscado o no, en los procesos de inclusin y exclusin social.
Aqu aparece el funcionamiento del sistema democrtico y del Estado de
Derecho, las polticas pblicas y el funcionamiento del mercado.
Por ltimo, el componente pertenencia incorpora las diferentes
expresiones que dan cuenta de los grados de vinculacin e identifcacin
ciudadana con respecto a la sociedad mayor y a los grupos que la integran
(CEPAL, 2007). Aqu se incluyen el multiculturalismo, la no discriminacin,
el capital social, las expectativas hacia el futuro, el sentido de integracin,
entre otros indicadores.
146
Las relaciones entre los diferentes componentes y variables que forman
parte de este sistema pueden ser variadas, establecerse en diferentes sentidos y
cambiar en el tiempo. La seleccin de los indicadores, por su parte, ha estado
basada en la pertinencia, la calidad, la disponibilidad y la comparabilidad
entre pases.
Teniendo como marco la existencia de este sistema de indicadores
para los pases de la regin, el objetivo principal de este documento
es evaluar las posibilidades prcticas y la relevancia y la pertinencia de
construir un indicador sinttico de cohesin social para Amrica Latina
y el Caribe. Para eso se tiene en cuenta que en la construccin de ndices
multidimensionales aparecen cuestiones conceptuales y empricas para
resolver. Entre ellas se encuentran la eleccin de las dimensiones, la
construccin de los indicadores y su mtrica, el mtodo de agregacin
y el sistema de ponderadores que se van a utilizar. Mientras que los dos
primeros ya estn presenten en los ndices unidimensionales, los dos que
le siguen son especfcos del anlisis multidimensional y sobre ellos se
enfocar este captulo.
Asimismo, en la evaluacin se tendrn en consideracin la com-
plejidad misma del concepto de cohesin y las posibilidades de resumir un
conjunto importante de informacin en un solo indicador compuesto, sin
perder informacin valiosa. Tambin se discuten la validez y la relevancia de
este ndice para el mejor diseo de las polticas pblicas en el campo social.
En la seccin siguiente se presentan los diversos enfoques metodo-
lgicos para el estudio de mltiples dimensiones. En la seccin B se abordan
los aspectos conceptuales asociados a la construccin de los ndices
sintticos en el campo del desarrollo social y humano. En la seccin C se
analiza la construccin de un ndice sinttico de cohesin, tomando como
base los indicadores de la CEPAL, y a partir de este se evalan diferentes
estrategias metodolgicas y la robustez de los resultados que de all se
derivan. A partir de todos estos elementos, en la seccin D se discute sobre
cules seran las posibilidades, las ventajas y las limitaciones de reducir las
mltiples dimensiones que componen la cohesin social a un ndice sinttico
representativo y comparable de la situacin de los pases de la regin. Por
ltimo, en la seccin E se presentan las conclusiones del estudio.
147
B. Enfoques alternativos para el anlisis conjunto
de mltiples dimensiones
En la literatura internacional existen diferentes estrategias meto dolgicas
para el anlisis multidimensional de la desigualdad, la pobreza y el bienestar.
De acuerdo con Brandolini (2007), estas se pueden clasifcar segn el grado
de agregacin de las mltiples dimensiones bajo estudio, desde aquellas
en las que se analiza cada atributo de manera separada, hasta aquellas en
las que se resume toda esta informacin en un nico ndice sinttico. Estos
diferentes enfoques se muestran en el diagrama V.1.
Q Diagrama V.1
Estrategias metodolgicas para el anlisis multidimensional
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de Brandolini (2007).
#PNKUKUKPFGRGPFKGPVG
FGECFCCVTKDWVQ
&QOKPCPEKCFGXGEVQTGU
%TKVGTKQFGFQOKPCPEKC
#PNKUKUOWNVKXCTKCFQ
'UVTCVGIKCUGPWPCGVCRC
'UVTCVGIKCUGPFQUGVCRCU
4GFWEEKPFGFKOGPUKQPGU
[FQOKPCPEKCGUVQEUVKEC
PFKEGUUKPVVKEQU
En particular, se pueden identifcar tres estrategias asociadas a niveles
de agregacin diferentes: i) estrategia basada en el anlisis independiente
de cada uno de los indicadores univariados; ii) estrategias intermedias de
reduccin de dimensiones o de anlisis de dominancia, y iii) estrategias
completas de agregacin. Enseguida se detalla cada uno de ellos.
1. Anlisis independiente de cada atributo
El anlisis se realiza de manera independiente sobre cada una de las
caractersticas consideradas constitutivas de la dimensin bajo anlisis
148
(ej., desigualdad o pobreza), por lo que en este caso no hay un intento de
reduccin del nmero de variables. Aqu, un aspecto importante es que se
puede hacer un anlisis de los patrones de correlacin positiva o negativa
existentes entre cada uno de atributos considerados, y entre estos y otras
variables que si bien no forman parte de aquella dimensin estn asociadas
a la misma (ej., el nivel de desarrollo econmico de un pas)
2
.
Como seala Brandolini (2007), la ventaja de este abordaje es su
simplicidad metodolgica que no requiere supuestos a priori sobre
comportamientos o patrones, y que no implica prdida de informacin.
Las desventajas, por su parte, son la falta de sntesis que se agudiza con
el nmero de dimensiones consideradas, la posibilidad de duplicaciones /
redundancia en la informacin contenida en los indicadores y la difcultad
para arribar a conclusiones claras cuando se trabaja con un nmero elevado
de indicadores y/o cuando se intenta comparar la situacin de un conjunto
considerable de pases.
Este tipo de anlisis, junto con, por ejemplo, el anlisis de funciones
de distribucin o de densidad conjunta pueden ser un primer paso en
la elaboracin de un ndice sinttico, debido a la valiosa informacin
que de aqu se obtiene respecto del comportamiento de los diferentes
atributos considerados.
2. Reduccin de dimensiones y dominancia estocstica
Esta serie de estrategias pueden entenderse como un nivel intermedio de
agregacin, cuyo propsito no es la reduccin completa de las dimensiones
bajo anlisis en un indicador compuesto. En este grupo se incluyen desde
la comparacin uno a uno de los elementos de los vectores y la extensin
de los criterios de dominancia para el contexto multidimensional, hasta
diferentes tcnicas estadsticas de anlisis multivariado.
a) Dominancia de vectores
Esta estrategia se basa en la comparacin elemento por elemento de
los vectores correspondientes a las diferentes dimensiones consideradas.
En este contexto, si se comparan los logros alcanzados, por ejemplo, por
dos individuos, se dice que el vector A dominar al vector B si se verifca
para cada uno de sus elementos que a
j
b
j
, con j : 1, 2,k, siendo k los
atributos considerados.
2
Ejemplos de esta estrategia son los trabajos de Sen (1985 y 1998), Fahey y otros (2005).
149
Entre las ventajas de este mtodo se puede mencionar que este no
implica prdida de informacin, impone escasas restricciones sobre los datos
y es un mtodo sencillo de aplicar. La desventaja principal es que, como todo
indicador ordinal, no siempre asegura ordenaciones completas, sobre todo
cuando el conjunto de atributos es grande. Gaertner (1993), por ejemplo,
seala que en su estudio multidimensional, para 130 pases, la dominancia
de vectores se mantiene como mximo en un 25% de las comparaciones
entre pares de pases que haban sido previamente agrupados segn las
caractersticas polticas o econmicas de las naciones.
b) Criterios de dominancia
extendiendo el criterio de dominancia de Lorenz al contexto multidimen-
sional en la lnea de Kolm (1977), Atkinson y Bourguignon (1982, 1987),
Atkinson (1992), Jenkins y Lambert (1993), entre otros. Ms recientemente
ha habido avances importantes en la construccin de test de dominancia
estocstica para el anlisis de pobreza multidimensional (Bourguignon y
Chakravarty, 2003; Atkinson, 2003; Duclos y otros, 2006) como extensiones
de las tcnicas desarrolladas por Atkinson (1987) y Foster y Shorrocks (1988a
y 1988b) al contexto unidimensional
3
.
La ventaja de este tipo de abordaje es que toma en consideracin la
estructura de correlaciones entre las distintas dimensiones, diferencindose
explcitamente de las tcnicas univariadas. Sin embargo, el costo de un
bajo requerimiento de informacin, al igual que en el caso anterior, es la
posibilidad de un ordenamiento incompleto.
c) Anlisis estadstico multivariado
Estas tcnicas se utilizan en este contexto con el objetivo principal de
contribuir a la interpretacin de mltiples atributos, mediante el uso de
herramientas estadsticas de reduccin de dimensiones o mediante la
conformacin de grupos relativamente homogneos en la dimensin de inters.
En las tcnicas multivariadas se considera en su metodologa la estructura de
lcorrelaciones de los distintos atributos, por lo que aun utilizndolas en una
fase exploratoria permiten avanzar con mayor robustez hacia la construccin
de un ndice sinttico. Las ms utilizadas con este propsito han sido las tcnicas de
clusters, componentes principales, anlisis de correspondencia y anlisis
3
Asimismo, se han desarrollado test de inferencia estadstica asociados a los de dominancia estocstica.
En algunos de estos test se parte de la teora asinttica clsica, mientras que en otros se usa la tcnica
no paramtrica de boostrap.
de factores.
150
El anlisis de conglomerados o clusters es una tcnica que generalmente
se utiliza para asociar observaciones en grupos homogneos, pero tambin
se aplica para asociar variables con el objetivo de reducir dimensiones. El uso
de esta tcnica requiere tomar tres decisiones importantes. En primer lugar,
establecer una medida de distancia o similitud entre los sujetos o las variables
(que conforman la matriz de correlacin si son variables cuantitativas o la
matriz de distancias chi-cuadrado, si se trata de variables categricas). En
segundo lugar, seleccionar el mtodo para realizar el clustering: por ejemplo, si
el procedimiento parte de un nmero determinado de clusters, y luego agrupa
de manera ptima en algn sentido, o si, inversamente, se parte de un nico
cluster y secuencialmente se va dividiendo el conglomerado hasta alcanzar el
nmero fnal ptimo. Por ltimo, defnir el grado de tolerancia a la distancia
que permita determinar el nmero fnal de agrupamientos considerados.
La tcnica de componentes principales (CP) permite evaluar la
posibilidad de representar adecuadamente la informacin contendida en
las k dimensiones en un nmero menor de componentes. Ello representa
el primer paso para identifcar variables latentes, y permite transformar las
variables originales correlacionadas en un nmero menor de variables no
correlacionadas entre s. Asimismo, el anlisis de correspondencia (versin
para datos cualitativos de la tcnica anterior) resume la informacin contenida
en una tabla de contingencia. Es decir, representa las variables en un
espacio de dimensin menor, de forma anloga a componentes principales,
pero defniendo la distancia entre los puntos de manera coherente con la
interpretacin de los datos
4
.
Por ltimo, adems de estas tcnicas, otro enfoque utiliza el anlisis
factorial (AF) que identifca variables latentes o no observadas (denominadas
factores), a partir del conjunto de dimensiones observadas. Si bien
comparte algunas caractersticas con el mtodo de CP, presenta algunas
diferencias importantes con aquel. La ms signifcativa es que mientras la
CP se circunscribe al conjunto de tcnicas estadsticas descriptivas, el AF
asume un modelo estadstico formal. La principal ventaja de esta estrategia
es la reduccin de dimensiones que facilita la comprensin del objeto de
estudio, a partir de nuevas y pocas variables deducidas mediante tcnicas
estadsticas de estructura de correlacin. Sin embargo, quizs el principal
problema del anlisis de factores es que la interpretacin econmica no
siempre es clara y directa.
4
En particular, en lugar de utilizar la distancia eucldea, se utiliza la distancia chi-cuadrado.
151
3. Indicador sinttico multidimensional
Por ltimo, dentro de las estrategias que asocian un nmero real a una
distribucin multivariada es posible diferenciar dos mtodos. En el primero
de ellos (en una etapa) se obtiene directamente el nivel de bienestar,
de desigualdad o de pobreza para toda la poblacin en su conjunto, sin
previamente estimarlo a nivel individual. Como menciona Brandolini (2007),
en este campo de investigacin se ha experimentado un rpido crecimiento
en los ltimos tiempos. Ejemplos de esta estrategia son los estudios de Tsui
(1995, 1999), Bourguignon y Chakravarty (2003), Atkinson (2003), Maasoumi
(1999), entre otros.
Por el contrario, la caracterstica distintiva del segundo enfoque es la
construccin en dos etapas del ndice. En una primera etapa se obtiene el
indicador compuesto para cada individuo, y luego, a partir de la aplicacin de
tcnicas univariadas tradicionales, se obtiene el indicador de desigualdad o de
pobreza multidimensional para toda la poblacin. Un ejemplo de su aplicacin
se halla en Maasoumi (1986), el cual se basa en la teora de la informacin para
defnir la forma funcional del indicador de bienestar. Bourguignon (1999), con
una formulacin alternativa, presenta otro ejemplo de esta estrategia.
La ventaja clara de estos mtodos es que permiten un ordenamiento
completo. La diferencia entre cada una de estas estrategias es que en el
segundo caso es necesario primero especifcar a nivel individual el indicador
de bienestar, para luego aplicar alguna tcnica univariada sobre la distribucin
de esta variable. Por el contrario, en la primera estrategia, los indicadores
multidimensionales no implican la agregacin de atributos a nivel individual
y, por tanto, evitan especifcar la forma funcional del indicador.
Resulta importante, por lo tanto, entender la diferencia entre construir
directamente un ndice multidimensional de desigualdad o de pobreza (primer
mtodo), o aplicar un ndice de desigualdad o de pobreza unidimensional sobre
una medida multidimensional construida a nivel individual (segundo mtodo).
En conclusin, la tarea inicial en el estudio de mltiples dimensiones
es defnir si se colapsa toda la informacin en un nico valor, o si se
mantienen por separado las dimensiones que lo componen. Se recuerda
que cada una de estas estrategias tiene ventajas y desventajas. Por un lado,
los mecanismos de agregacin pueden implicar una prdida de informacin
y estn afectados por cierta arbitrariedad en la eleccin del tal mecanismo.
Por otro lado, contar con un indicador sinttico puede ser muy efectivo a la
hora de resumir un elevado nmero de dimensiones y de procesos complejos
152
que, a su vez, genera una ventaja comunicacional y facilita la toma de
decisiones por parte de quienes formulan las polticas.
Teniendo en cuenta todas estas consideraciones, la seccin siguiente
se focaliza exclusivamente en los aspectos conceptuales y metodolgicos
relacionados con la construccin de ndices sintticos, en contextos
multidimensionales.
C. Aspectos metodolgicos asociados con la construccin
de indicadores sintticos en el campo del desarrollo social
y humano
Supongamos que el objetivo es analizar las mltiples dimensiones asociadas
a la desigualdad, la pobreza, el bienestar o el desarrollo humano alcanzados
por cierto individuo. De acuerdo con Decancq y Lugo (2007), en trminos
formales, es posible defnir un indicador multidimensional como:

[w
1
I
1
(x
1
)
b
+ . . . . . . + w
K
I
K
(x
K
)
b
]
1/b
S
i
(X|b) =
w
1
+ . . . . . . + w
K

[1]
donde x
k
representa el valor que adopta el atributo j, con k = 1,.., K para
el individuo i , w
k
son los ponderadores asignados a cada dimensin (que
son no negativos y, en general, se asume que suman la unidad con lo cual el
denominador toma valor 1), y b es el parmetro que gobierna el grado de
sustitucin entre los atributos.
El indicador multidimensional S
i
(X|b) queda defnido, por tanto,
como la suma ponderada de orden b de determinadas transformaciones
I
j
(x
j
) sobre los atributos considerados.
Como es evidente, para la construccin de tal indicador es necesario
defnir: i) la funcin de transformacin, ii) el grado de sustitucin entre cada
par de dimensiones, y iii) la estructura de ponderaciones. A continuacin se
analizan en detalle cada uno de estos componentes.
1. Funcin de transformacin
Como se menciona en Decancq y Lugo (2008), una apropiada funcin de
transformacin en el contexto multidimensional debera satisfacer como
mnimo dos requisitos. Por un lado, dado que los atributos son medidos
en diferentes unidades, ellos necesitan ser estandarizados para ser llevados
153
a una escala comn antes de ser agregados. Por otro lado, estas funciones
deberan evitar asignar una alta importancia relativa a los valores extremos
en el caso de que la distribucin original los tenga.
La expresin [1] puede usarse para construir un indicador multidimen -
sio nal de bienestar, o uno de pobreza. En el primer caso, la funcin de
transformacin I
j
(x
j
)

representa los logros alcanzados en la dimensin
j, mientras que en el segundo caso representa los dfcit. En este ltimo
caso, ser necesario, adems, establecer una lnea de pobreza especfca
para cada dimensin.
Entre los mtodos de transformacin ms utilizados se encuentra la
estandarizacin basada en el rango, en la funcin de distribucin normal
(p-score), en la distancia respecto a la media del atributo, en la distancia
respecto del mejor valor alcanzado por el atributo, en la transformacin
logartmica, entre los ms importantes. El ndice de Desarrollo Humano
(IDH) del PNUD utiliza el primero de los mtodos mencionados.
Ello asegura que el IDH vara entre 0 y 1, lo que contribuye a su fcil
interpretacin y a la comparacin en tiempo y espacio
5
. A continuacin se
detallan algunos de estos mtodos:
5
En particular, con el IDH se mide para cada pas el nivel promedio de desarrollo humano alcanzado en
cada pas, a partir del promedio simple de tres dimensiones: el logaritmo del PIB per cpita, la esperanza
de vida al nacer y el nivel de educacin alcanzado. Este ltimo, a su vez, surge como un promedio
ponderado entre la tasa de alfabetizacin de adultos (2/3) y la tasa combinada bruta de matriculacin en
primaria, secundaria y terciaria (1/3). El ingreso se toma en logaritmos para que refeje los rendimientos
marginales decrecientes cuando se transforma el ingreso en capacidades humanas (Anand y Sen, 1994).
Mtodo Frmula
Por z-score
x
i j
x
j
I
ij
=
DS(x
j
)
A partir del rango
x
i j
min (x
j
)
I
ij
=
max (x
j
) min (x
j
)
En relacin con la mejor performance

x
i j
I
ij
=
max (x
j
)
154
Aqu lo importante para tener en cuenta es que, por un lado, no existe una
gua normativa que ayude a decidir con exactitud el mtodo de transformacin
ms apropiado y, por otro, que esta seleccin puede afectar los resultados,
sobre todo si el objetivo es el ordenamiento de pases o de individuos.
2. Grado de sustitucin entre los atributos
El parmetro b en [1] captura el grado de sustitucin entre las dimensiones
consideradas. A partir de all la elasticidad de sustitucin viene dada por:
1
s =
1 b
Como se deduce, cuanto menor sea el valor de b, menor ser la
elasticidad de sustitucin. En particular, si:
b

, entonces s 0, es decir, no existe sustitucin entre los
pares de atributos y la funcin es de tipo Leontief, con un contorno
de forma de L que indica la perfecta complementariedad entre los
mismos. Por tanto, en este caso, el nico atributo que importa en
S
i
es el de peor actuacin.
b = 0, entonces s 1, la elasticidad de sustitucin es unitaria
entre todos los pares de dimensiones y, por tanto, S
i
resulta ser una
funcin de tipo Cobb-Douglas. En particular, [1] se transforma en
la media geomtrica. Aqu se supone que una reduccin de 1% en
una de las caractersticas puede ser compensada con un incremento
en igual porcentaje en cualquier otro atributo.
b = 1, entonces s , S
i
es una funcin lineal de todos los
atributos (es un promedio aritmtico de ellos), indicando que ellos
son sustitutos perfectos. Esto implica suponer que un bajo nivel de
un atributo puede ser completamente compensado por un elevado
valor en otro atributo.
En trminos generales, en el caso del indicador de bienestar, si b 1, el
ndice es representado por una funcin convexa refejando cierta preferencia
por canastas de atributos ms igualmente distribuidas. Con la misma
lgica, el equivalente para el caso de un indicador de pobreza sera b 1.
En los anlisis empricos, sobre todo en aquellos en los que se busca
establecer un ranking de pases o de otras unidades de anlisis, en general
se especifca b = 1, debido a su simplicidad. Un ejemplo de ello es el IDH.
155
Sin embargo, se recuerda, esta restriccin se basa en el supuesto fuerte de
que los atributos que conforman el nivel de desarrollo o de bienestar son
intercambiables, haciendo que, por ejemplo, un bajo logro educativo pueda
ser compensado con un mayor nivel de ingresos. Como es evidente, este
supuesto se vuelve an ms cuestionable cuando, por ejemplo, se incorporan
al anlisis variables con las que se pretende medir el funcionamiento de las
instituciones u otras relacionadas con las percepciones de las personas, como
sera el caso del ndice de cohesin social.
3. Estructura de ponderacin
Adems de los dos parmetros recin analizados, otro aspecto de gran
relevancia en los ndices multidimensionales es la estructura de ponderadores
de los diferentes atributos que lo componen. Es importante tener en cuenta
que cualquier esquema de ponderacin implica un determinado trade-off
entre las dimensiones consideradas y, por tanto, implcitamente un juicio de
valor respecto de los elementos que determinan (y en qu medida) el nivel
alcanzando en el indicador sinttico que est siendo analizado.
Como menciona Brandolini (2007), la relevancia prctica de los
ponderadores depende del grado de correlacin positiva o negativa
que tengan los componentes: si los mismos se correlacionan fuerte y
positivamente, la relevancia de aquellos disminuye. En la literatura existen
diferentes estrategias de ponderacin que se detallan a continuacin
6
.
a) Igual ponderacin para todos los atributos
La forma ms simple es ponderar por igual a todos los atributos.
Ello puede estar justificado en una visin agnstica que pretende
reducir al mnimo la interferencia del investigador, en su simplicidad, en el
reconocimiento de que todos los atributos son igualmente importantes, o
directamente en la falta de informacin o de ciertos consensos que permitan
asignar una importancia relativa diferencial a cada uno de ellos.
A pesar de su popularidad, esta alternativa ha sido muy cuestionada.
La pretensin imparcial que se le asigna olvida que cualquier esquema
de ponderacin refeja una determinada posicin respecto de los trade-offs
entre los atributos considerados. Asimismo, la desventaja evidente de este
esquema es que no permite diferenciar el rol efectivo de cada dimensin a
6
Aqu se sigue la clasifcacin propuesta por Brandolini (2007) y Decancq y Lugo (2008).
156
la vez que puede generar una doble contabilizacin en los casos en que
la informacin de dos o ms atributos se superponga. Por tanto, como
mencionan Decancq y Lugo (2008), debera tenerse en cuenta que establecer
igual ponderacin para cada atributo es un esquema de ponderacin como
cualquier otro, pero con la desventaja que tiene poco atractivo desde el
punto de vista normativo.
Sin embargo, en un estudio de Chowdhury y Squire (2006) se
muestra que este esquema parece contar con un alto grado de aceptacin.
Los autores hacen una encuesta entre expertos a nivel internacional en
temas de desigualdad y pobreza respecto de la estructura de ponderacin
que asignaran al IDH. Los resultados son muy interesantes porque las
ponderaciones asignadas por ellos fueron muy similares a la situacin de
igual peso a las tres dimensiones consideradas por este indicador. Como
mencionan los autores, ello indica que ms all de las crticas que ha recibido
este ndice en relacin con su estructura de ponderacin, esta parece tener
un elevado consenso. De todas maneras, aqu no se indaga respecto de
si el consenso est basado en una real aceptacin de esta estructura de
ponderacin, o en la falta de mayor informacin que permita tomar una
decisin alternativa.
b) Ponderacin obtenida a partir de los datos
Una segunda forma de ponderar es dejando a los datos que hablen
por s mismos. Aqu aparecen estrategias basadas en las frecuencias relativas
de los atributos, o en mecanismos ms sofsticados a partir de tcnicas
multivariadas o de anlisis de regresin:
En el primer caso, los ponderadores son computados como una
funcin de las frecuencias relativas de los atributos. En algunos
casos, se establece que cuanto menor es el porcentaje de personas
con ciertas privaciones, mayor es el peso asignado a esta dimensin.
Aqu la justifcacin es que la falta de un atributo se vuelve ms
importante cuando menos extendida est entre la poblacin (Desai
y Shah, 1988; Cerioli y Zani, 1990). Este criterio ha recibido crticas
(por ejemplo, en Brandolini y DAlessio, 1998), argumentando que
la estructura resultante puede ser muy desbalanceada cuando las
insufciencias en la poblacin son muy dispares entre los diferentes
atributos. Por el contrario, Osberg y Sharpe (2002) asignan
una menor ponderacin a las dimensiones en donde un menor
porcentaje de individuos tiene dfcit.
157
Otra alternativa es presentada por Jacobs y otros (2004), quienes
sugieren asignar un menor peso a aquellas dimensiones en donde
la calidad de la informacin es baja, o en donde existe un elevado
porcentaje de no respuesta. Este enfoque tiene la ventaja de que el
indicador quedar construido sobre la base de una informacin de
mejor calidad. Sin embargo, en ambas estrategias surge la pregunta
respecto de qu justifca el uso de algn esquema de frecuencia
relativa de los atributos, para asignar el grado de importancia de
cada uno de ellos en el ndice compuesto.
Algunos autores proponen, en cambio, asignar a cada individuo
la estructura de ponderacin ms favorable. En este esquema, los
ponderadores son especfcos para cada individuo, y se determinan
endgenamente de manera que se maximiza el bienestar de cada
persona. En particular, el peso ms elevado se asigna al atributo
para el cual el individuo obtiene un mejor resultado. Sin embargo,
para evitar que toda la ponderacin se asigne al mejor atributo se
acostumbra establecer algunas restricciones adicionales.
Las desventajas de este enfoque son, por un lado, la complicacin
en la comparacin entre individuos que genera un sistema de
ponderacin mltiple; por otro lado, los resultados dependen de
las restricciones adicionales que se establezcan y, por ltimo, al
igual que antes, este mecanismo no asegura que se alcancen trade-
offs razonables, dado que a priori nada justifca que una dimensin
en donde el individuo obtiene mejores resultados deba contribuir
ms a su nivel de bienestar global.
Un procedimiento diferente de todos los anteriores es el uso de
tcnicas multivariadas, como clusters (Hirschbertg y otros, 1991),
o componentes principales (Klasen, 2000; Noorbaksh, 1998). La
motivacin en el uso de estas tcnicas se basa en que las mismas
evitan la doble contabilizacin al tener en cuenta la correlacin
entre los diferentes atributos al momento de determinar las
ponderaciones. Eso se hace considerando las dimensiones que no
estn correlacionadas, u otorgndoles menor ponderacin a las que
s lo estn (Nardo y otros, 2005).
Por otro lado, un mtodo alternativo est basado en los modelos
de variables latentes en donde se asume que las variables observadas (los
atributos considerados) resultan ser una construccin a partir de cierto
nmero de variables latentes no observadas. Se reitera que el caso ms usual
es el anlisis factorial en donde las dimensiones consideradas se interpretan
158
como diferentes manifestaciones del ndice latente compuesto. Esta tcnica
se ha utilizado mucho en el contexto del anlisis del bienestar (entre otros,
Maasoumi y Nickelsburg, 1988; Nolan y Whelam, 1996). En otros modelos
ms complejos de variables latentes se incorporan adems otras variables
exgenas que pueden infuenciar sobre la variable latente, y no estn incluidas
entre los atributos considerados
7
.
Sin embargo, al igual que en los casos anteriores, las tcnicas
multivariadas presentan algunas desventajas en este contexto. En particular,
pueden conducir a resultados inapropiados desde un punto de vista
normativo (ej., en el anlisis de componentes principales algunos estudios
encuentran ponderaciones negativas). Como mencionan Decancq y Lugo
(2008), el propsito de las tcnicas multivariadas es reducir las dimensiones
de anlisis en una forma estadstica adecuada, pero de all no siempre se
deriva que sea posible obtener una estructura adecuada de ponderadores.
Asimismo, como mencionan Schokkaert y Van Ootegem (1990),
el anlisis de factores es una tcnica de reduccin de datos, y los pesos
relativos que ellos obtienen en el estudio representan solo la importancia
que estos tienen en la variabilidad de la dimensin de inters y no en la
dimensin misma.
c) Ponderacin a partir de los precios de mercado
Otra alternativa se basa en los precios de mercado. El problema obvio
de este enfoque es que no siempre existen precios de mercado para todos los
atributos. Adems, aun si ello no fuera as, no siempre los precios resultan
apropiados para hacer comparaciones de bienestar, tal como han sugerido
Foster y Sen (1997).
d) Ponderacin a partir de un enfoque normativo
Por ltimo, otro esquema de ponderacin parte de un enfoque
normativo. Aqu el problema es que no existen criterios ticos que indiquen
cmo ponderar las diferentes dimensiones. Una de las estrategias ha sido
consultar a la poblacin (o a un subgrupo de ella, sobre todo a expertos o
encargados de formular polticas) sobre la ponderacin que daran a cada
una de las dimensiones consideradas, tal como se ha mencionado. Otra
7
El modelo MIMIC (Multiple Indicator Multiple Causes Model) o el SEM (Structural Equation Model) son
ejemplos de eso.
159
estrategia se basa en anlisis jerrquicos en donde se solicita a los individuos
que realicen comparaciones de a pares de dimensiones. A partir de all se
construye una matriz en donde los ponderadores se calculan a partir de la
tcnica de escalamiento mtrico multidimensional (Nardo y otros, 2005).
Concluyendo esta seccin, es importante remarcar de nuevo que la
estructura de ponderacin de cada atributo, el grado de sustitucin y la
funcin de transformacin de cada uno de ellos refejan juicios de valor
alternativos respecto de la propia nocin de pobreza, bienestar, o del
indicador compuesto de que se trate, pero que, adems, pueden tener
impactos apreciables sobre los resultados obtenidos. El panorama es ms
complejo an porque no existe un procedimiento que indique cmo ponderar
las diferentes dimensiones como tampoco un nico criterio para establecer
el valor de los otros dos parmetros en el mbito multidimensional. A todo
esto se le suman otras decisiones que tambin estn presentes en el contexto
unidimensional, como son la eleccin de los indicadores (el espacio de
evaluacin), su medicin y, en el caso de desigualdad, el grado de aversin
a la misma.
Frente a la difcultad de encontrar una justifcacin para una nica
y determinada estructura de ponderacin, algunos autores, como Foster
y Sen (1997), sugieren establecer rangos de ponderadores razonables.
El problema de esta especifcacin es que probablemente conduzca a un
ordenamiento incompleto de las distribuciones. Por supuesto, la relevancia
prctica de esta restriccin depende positivamente de la amplitud del rango
y negativamente del grado de correlacin entre los atributos.
Por ltimo, una refexin sobre la interpretacin conjunta del parmetro
b y los ponderadores. Como ya se mencion, el primero establece si los
atributos son intercambiables entre s, y en qu medida se puede realizar
dicho intercambio; los segundos defnen la importancia relativa de
cada uno de ellos en el ndice global. Aqu el aspecto importante es que
fnalmente ambos factores son fundamentales para determinar la magnitud
del impacto que un pequeo cambio en el valor de un atributo tiene sobre
el indicador compuesto. En particular, como demuestran Decancq y Lugo
(2008), este depender: i) del peso relativo del atributo (cuanto mayor sea
el ponderador asignado a una dimensin, mayor ser el impacto que un
cambio en esta produzca sobre el ndice global); ii) de la derivada de la curva
de transformacin con respecto al atributo (cuanto mayor es esta, mayor
impacto tendr el cambio en el atributo), y iii) del valor de [I
j
(x
j
)/S(X)]
b1
,
o sea, el cociente entre el valor de la transformacin del atributo y el valor
del ndice global.
160
Este ltimo factor sugiere que para b < 1, si el individuo (o regin,
pas) tiene un valor ms reducido en la dimensin considerada que en el
indicador global, un incremento en aquella tendr un impacto importante
sobre el valor de este. Por tanto, este parmetro (al igual que el ponderador)
permite incrementar el impacto relativo que un atributo tiene sobre el ndice
global. En particular, cuanto menor es el valor de b ms sensible se vuelve
el ndice a las dimensiones que registran peores resultados. La lgica es que
los atributos se vuelven ms valiosos cuanto ms escasos son. En el caso
de b = 1, el valor del cociente es igual a 1 y el efecto de un cambio en un
atributo depende solo de 1) y 2) (Decancq y Lugo, 2008).
Recordemos que este es el caso del IDH, en donde b = 1 sugiere
perfecta sustitucin entre los tres atributos considerados. Eso, sumado a la
transformacin logartmica del ingreso, hace que no siempre se alcancen
resultados para los cuales hay pleno consenso. En particular, de all surge
que, por ejemplo, para un determinado valor del ndice de educacin y del
IDH, una reduccin de la esperanza de vida deber ir acompaada por un
determinado incremento porcentual en el ingreso. Ello deriva claramente
que en los pases ms ricos el valor implcito asignado a la extensin de la
esperanza de vida sea mayor que en los pases de menores ingresos. O sea,
debido a los rendimientos decrecientes, a mayor PIB ser necesario un mayor
ingreso para adquirir otros componentes del bienestar.
D. A modo exploratorio: construccin de un ndice sinttico
de cohesin social en Amrica Latina, a partir del sistema
de indicadores de la CEPAL
En las secciones anteriores ha quedado de manifesto el nmero signifcativo
de decisiones metodolgicas que es necesario tomar a la hora de construir
un ndice sinttico, el elevado rango de posibilidades existentes en cada una
de ellas y los impactos no neutrales que las mismas pueden tener sobre los
resultados obtenidos. Pero podra argumentarse que la importancia emprica
de estas cuestiones es fnalmente reducida, que el rango de resultados
obtenidos modifcando estas elecciones, en la prctica, es muy bajo.
Para evaluar la validez de este argumento, en esta seccin se presentan
diferentes ejercicios de estimacin del grado de cohesin social en Amrica
Latina donde se incluye un anlisis de sensibilidad y robustez de los resultados
frente al amplio conjunto de alternativas disponibles. Aqu el objetivo no es
hacer un anlisis exhaustivo del grado de cohesin social alcanzado por los
pases (ni sus diferencias), sino solo evaluar el rango de resultados obtenidos
y el ordenamiento de los pases resultante en cada caso.
161
Para ello se consider el conjunto de variables que conforman el sistema
de indicadores de cohesin social de la CEPAL, para las cuales se contaba
con informacin completa para todos los pases. O sea, se excluyeron aquellas
variables en las que algn pas no tena informacin. Asimismo, luego de
estandarizar las variables, aquellas en donde el ndice creca en sentido
contrario a la cohesin este fue transformado (en el caso del rango se rest
la unidad al valor obtenido, mientras que en el caso del z-score se multiplic
por -1). En el Anexo V.1 se presenta el listado completo de variables que
componen el sistema.
1. Anlisis descriptivo
A fn de contar con un primer conjunto de informacin descriptiva de las
variables que componen el sistema de cohesin social, se presenta el cuadro
V.A-2 (en los anexos) con la matriz de correlaciones de Pearson que miden
la asociacin lineal entre cada par de atributos.
En primer lugar, en cuanto a las variables de distancias puede
apreciarse que existe una alta correlacin positiva entre las variables con las
que se miden pobreza y desigualdad (variables a11 a a16). En todos estos
casos las correlaciones superan el 50%, e incluso en muchos casos alcanzan
valores cercanos al 90%. A su vez, tambin se verifca una alta correlacin
entre el bloque de pobreza y los indicadores de salud y educacin, sugiriendo
la presencia de vnculos estrechos entre las condiciones ms estructurales
de los pases. Sin embargo, no se evidencia una correlacin signifcativa
entre la tasa de desempleo y el resto de las variables de este panel (incluso,
en algunos casos la correlacin es negativa).
En cuanto a las variables asociadas con las instituciones, se observa
una escasa correlacin entre el ndice de democracia (ndice construido por
Freedom House, variable b11), y la percepcin de la ciudadana respecto
del nivel de democracia (b12), y el grado de satisfaccin con la democracia
(b13). S se verifca una correlacin signifcativa entre las dos ltimas y
tambin entre estas y el nivel de pobreza. O sea, los pases con menores
niveles de pobreza parecen ser tambin los que registran mayores ndices
de democracia y de percepcin ciudadana sobre ella.
Por ltimo, con respecto a las variables vinculadas al sentido de
pertenencia, solo en un caso la correlacin es signifcativa (pero negativa),
y tiene que ver con las variables asociadas con las expectativas de futuro y
de movilidad social (c31 y c32).
162
Por tanto, se pueden observar, por un lado, variables altamente
correlacionadas y otras linealmente independientes, o tambin relacionadas
inversamente. Toda esta informacin resulta muy relevante, no solo para
entender los patrones de comportamiento y correlaciones entre variables,
sino para avanzar en alguna estrategia de reduccin de variables.
2. Anlisis multivariado: grupos por pases
Para contar con algunos resultados adicionales previos a la construccin
del ndice sinttico se hizo el anlisis de clusters sobre el total de las
variables que componen el sistema. Se recuerda que esta tcnica es
multivariada y su objetivo es agrupar variables, tratando de lograr la
mxima homogeneidad en cada grupo y las mayores diferencias entre
esos grupos
8
.
El dendograma es una representacin grfica que permite
interpretar el resultado de este anlisis, dado que muestra la formacin de
los aglomerados y las distancias entre cada uno de ellos. A continuacin
se presenta el dendograma correspondiente al anlisis para el total de las
variables. En el eje horizontal se muestran los pases, mientras que en el
vertical se presenta una medida de distancia, a partir de la cual queda defnida
la cantidad de aglomerados. O sea, segn la tolerancia a las diferencias
dentro de los grupos se obtendr una cantidad diferente de agrupamientos.
A modo de ejemplo, por encima del grfco V.1, se traz una lnea horizontal
que indica un nivel dado de distancia entre los pases a partir del cual quedan
defnidos 4 agrupamientos.
Como puede comprobarse, la observacin ms distante es la
correspondiente a la Repblica Bolivariana de Venezuela, porque es el ltimo
pas en incorporarse al agrupamiento fnal. Por el contrario, las observaciones
ms cercanas entre s (las que conforman el primer grupo) son Ecuador y
Mxico. En el grfco V.1 tambin se observa cmo quedan compuestos
los clusters para cada nivel de distancia.
El test de Duda y Hart (1973) indica que la cantidad de agrupamientos
ptima es de 4 o 5. En cada caso, los agrupamientos quedaran conformados
por los pases siguientes (cuadro V.1):
8
Aqu se utiliz el algoritmo jerrquico acumulativo y como medida de distancia entre grupos se aplic el
promedio de las distancias entre cada elemento de un grupo y otro.
163
Q Grfco V.1
Amrica Latina (18 pases): dendograma por pases
Fuente: Elaboracin propia sobre la base del Sistema de Indicadores de Cohesin Social (CEPAL, 2007).
Q Cuadro V.1
Amrica Latina (18 pases): agrupamiento de pases
Pas 4 clusters 5 clusters
Argentina 1 1
Chile 1 1
Costa Rica 1 1
Uruguay 1 1
Bolivia (Estado Plurinacional de) 2 2
Guatemala 2 2
Honduras 2 2
Nicaragua 2 2
Brasil 3 3
Colombia 3 4
Ecuador 3 4
Mxico 3 4
Panam 3 4
Per 3 4
Paraguay 3 4
El Salvador 3 4
Repblica Dominicana 3 4
Venezuela (Repblica Bolivariana de) 4 5
Fuente: Elaboracin propia sobre la base del Sistema de Indicadores de Cohesin Social (CEPAL/SEGIB, 2007).
C
H
L
A
R
G
C
R
I
U
R
Y
B
O
L
G
T
M
H
N
D
N
I
C
B
R
A
C
O
L
D
O
M
E
C
U
M
E
X
P
E
R
P
A
N
P
R
Y
S
L
V
V
E
N
Pases
L
2

m
e
d
i
d
a

d
e

d
i
s
i
m
i
l
a
r
i
d
a
d
0
1
2
3
164
All se observa que la Repblica Bolivariana de Venezuela queda sola en
ambos casos. Asimismo, en el agrupamiento de 4 grupos, Argentina, Chile,
Costa Rica y Uruguay conforman un agrupamiento; el Estado Plurinacional
de Bolivia, Guatemala, Honduras y Nicaragua conforman otro y el resto
de los pases constituyen el cuarto agrupamiento. En el caso de 5 grupos,
Brasil se separa del resto de los pases.
Por tanto, este mtodo puede resultar muy til para conocer cmo se
distribuyen los pases en trminos de logros alcanzados en las diferentes
dimensiones analizadas, sin necesidad de establecer fuertes restricciones o
supuestos a priori.
3. Construccin de un ndice sinttico de cohesin social
Por ltimo, se procedi a construir un ndice sinttico a partir de la
metodologa del IDH, pero, a diferencia de este, aqu se permiten diferentes
grados de sustitucin entre los atributos considerados y diferentes sistemas
de ponderacin. En particular, se hicieron diversos ejercicios para analizar
el ordenamiento de pases ante cambios en:
La funcin de transformacin. En particular, se utiliz la
estandarizacin: i) por el rango (igual que el IDH), ii) por z-scorey
iii) a partir del mximo valor que adopta la variable en la muestra.
El parmetro de sustitucin. Se probaron los siguientes valores:
-3, -2, -1, 1/3, 1/2 y 1 (como fue mencionado, este ltimo caso es
el que corresponde al IDH).
La estructura de ponderacin. Se utilizaron tres esquemas
diferentes: i) ponderacin constante (igual que en el IDH),
ii) estructura obtenida a partir del anlisis de componentes principales
y iii) estructura a partir del anlisis de clustersde variables.
Antes de analizar los resultados, es necesario mencionar que para
cada dimensin se cuenta con informacin a nivel de pas y que cada uno
constituye, por tanto, la unidad de anlisis. A su vez, como aqu no se
pretende obtener ningn resultado a nivel regional, la estrategia ser en
una sola etapa donde S
i
(X|) representar el nivel de cohesin social de
cada nacin obtenido como un promedio de los valores de los atributos
considerados.
165
E. Resultados
1. Cambios en la funcin de transformacin
En el grfco V.2 se presenta el ordenamiento de pases resultante de los
tres mtodos de estandarizacin utilizados, suponiendo que b = 1 e igual
ponderacin para todas las variables. El ordenamiento de pases se realiz
de modo tal que el grado de cohesin aumente siguiendo el movimiento
de las agujas del reloj. As es como se observa que Uruguay es el pas con
mayor grado de cohesin en la regin, seguido por Costa Rica, Chile y
Argentina. En el otro extremo se ubicaran Guatemala, Honduras, el Estado
Plurinacional de Bolivia, Paraguay y Nicaragua.
Q Grfco V.2
ndice de cohesin social: sensibilidad a la funcin de transformacin
Este resultado parece ser consistente con el obtenido en el anlisis
de clusters donde aquellos primeros cuatro pases constituan un grupo y
Guatemala, Honduras, el Estado Plurinacional de Bolivia y Nicaragua, otro.
Solo en el caso de Paraguay ambos resultados no coinciden exactamente,
porque en el ordenamiento general este pas queda ubicado entre los de
menor cohesin, inmediatamente anterior a Nicaragua y posterior al Estado
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
16
17
18
GTM
HND
BOL
PRY
NIC
PER
SLV
DOM
ECU COL
BRA
MX
PAN
VEN
ARG
CHL
CRI
URY
Z-scores
Rangos
Mximo
166
Plurinacional de Bolivia, mientras que en los agrupamientos quedaba incluido
en el grupo de pases con un mayor grado de cohesin. En el resto de los
casos ambos ordenamientos coinciden con exactitud, sugiriendo la relevancia
y la validez de los anlisis multivariados como paso previo a la construccin
de un ndice sinttico.
Asimismo, en el caso de una reducida sensibilidad de los resultados ante
esquemas alternativos de estandarizacin debera refejarse en el grfco V.2,
a travs de la superposicin de los puntos que indican la posicin relativa
de cada pas. Como all se observa, eso parece verifcarse en un conjunto
signifcativo de pases.
Esta misma informacin se presenta en el cuadro V.A-3 (en los anexos).
Con gris se identifcan los pases que experimentan cambios de posicin
relativa frente a la utilizacin de funciones de transformacin alternativas.
Como se comprueba, los cambios no parecen ser numerosos dado que eso
se verifca solo en 4 de los 18 pases considerados, y cuando eso sucede las
variaciones son de una o dos posiciones relativas.
Hasta aqu el anlisis se realiz para el total de las variables que
componen el sistema. Sin embargo, dada la naturaleza heterognea de
estas, en el grfco V.2 y el cuadro V.A-4 (en los anexos) se presenta el
mismo anlisis pero de manera separada por cada uno de los tres grandes
componentes del mismo: Distancias, Instituciones y Pertenencia. Como se
puede visualizar, en el grfco V.3 se presenta un mayor grado de desorden
que el anterior, indicando fuertes alteraciones en las posiciones relativas de
los pases segn la dimensin analizada.
Asimismo, en las ltimas columnas del cuadro V.A-4 (en los anexos)
se detallan los cambios de posicin de los pases. La heterogeneidad en
los logros de cada uno de ellos en cada una de estas dimensiones hace que
casi todos se ubiquen en posiciones diferentes segn el componente. Es
ms, algunos pases cambian de manera drstica como, por ejemplo, Per
(que en el ordenamiento general se ubica 6, segn distancias 7, segn
instituciones 3 y segn pertenencia 15), Mxico, Ecuador, el Estado
Plurinacional de Bolivia y Colombia. Los pases mejor posicionados segn
el ndice general experimentan cambios ms pequeos como evidencian
Uruguay y Costa Rica.
Por tanto, esto sugiere que el ordenamiento general promedia
situaciones, en general, muy heterogneas en lo correspondiente a los logros
de los pases en las diferentes dimensiones consideradas y, por consiguiente,
167
cuestiona la validez y la relevancia del promedio general para evaluar el grado
de cohesin social en la regin.
2. Cambios en el valor del parmetro de sustitucin
En el grfco V.4 y en el cuadro V.A-5 (en los anexos) se presentan los
resultados del ndice global obtenidos frente a los cambios en el valor del
parmetro de sustitucin (b), suponiendo igual ponderacin para todas las
variables y utilizando el rango como mtodo de estandarizacin. Como all
se observa, si este parmetro adopta valores positivos o negativos, deriva
en cambios sustanciales en el ordenamiento de pases.
Como ya se seal, la diferencia en los resultados frente a los cambios en
el valor de b evidencia claramente el papel que puede cumplir este parmetro
en el incremento o la reduccin del impacto relativo de una dimensin en el
ndice compuesto. En particular, cuanto menor es este valor, ms sensible se
vuelve el ndice a las dimensiones con peores resultados, por lo que pases
con muy bajo nivel en alguna variable son fuertemente penalizados. Este es
Q Grfco V.3
ndice de cohesin social por componente (estandarizado por rango)
BOL
VEN
(
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
16
17
18
HND
NIC
GTM
DOM
PRY
PER
SLV
COL
BRA
PAN
ECU
MEX
ARG
CHL
CRI
URY
Distancias (A)
Instituciones (B)
Pertenencia (C)
168
el caso, por ejemplo, de Argentina que pasa de ubicarse en el lugar 15 (con
b = 1) al lugar 5, cuando el parmetro adopta el valor 3. En una situacin
contraria se ubica, por ejemplo, Honduras. Nuevamente, Uruguay mantiene
prcticamente inalterado su lugar, al igual que Chile.
La gran variabilidad que surge al modifcar el valor del parmetro
de sustitucin resulta sobre todo relevante porque la prctica habitual de
asignarle un valor unitario no parece apropiada en el contexto de cohesin
social. En particular, la posibilidad de intercambiar dimensiones y de
compensar bajos niveles de un atributo con altos valores de otro parece
ser contradictoria con la idea misma de cohesin, donde no solo se
incorporan las brechas objetivas sino tambin las percepciones de los
actores sobre las mismas.
3. Cambios en la estructura de ponderacin
Por ltimo, en el grfco V.5 y en el cuadro V.A-6 (en los anexos) se
muestran los resultados del ndice global frente a cambios en la estructura
de ponderacin, suponiendo b = 1 y estandarizacin por rango.
Q Grfco V.4
ndice de cohesin social: sensibilidad al valor de beta
BOL
VEN
(
1
3
5
7
9
11
13
15
17
19
GTM
HND
PRY
NIC
PER
SLV
DOM
ECU
COL
BRA
MX
PAN
ARG
CHL
CRI
URY
Beta = 3
Beta = 2
Beta = 1
Beta = 1/3
Beta = 1/2
Beta = 1
169
Como ya se mencion, all se compara el ordenamiento con
ponderacin constante (como en los casos anteriores) con la estructura que
surge aplicando el mtodo de componentes principales (CP), y la que se
deriva del uso de clusters por variables. En el caso de CP, como es habitual en
estos casos, se utilizaron como ponderadores los elementos del autovector
asociado al mximo autovalor (componente principal). En el caso de los
clusters, siguiendo a Hirschberg (1991), las variables fueron ponderadas a
partir del siguiente clculo:
1
w
j
=
[2]
m
c
n
j
donde m
c

indica el nmero de clusters y n
j
la cantidad de variables en el mismo
cluster que la variable j. El anlisis arroj una cantidad de 5 clusters.
Los resultados indican que los cambios de posicin ms fuertes
relacionados con el esquema de ponderacin constante se observan en la
ponderacin por clusters, porque en el otro caso las variaciones son menores.
Q Grfco V.5
ndice de cohesin social: sensibilidad a los ponderadores
BOL
VEN
(
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
16
17
18
GTM
HND
PRY
NIC
PER
SLV
DOM
ECU
COL
BRA
MX
PAN
ARG
CHL
CRI
URY
Constante
Por CP
Por clusters
170
A partir de los resultados obtenidos en cada caso se pueden hacer
algunas refexiones. Por una parte, que efectivamente los resultados son
altamente sensibles a las decisiones metodolgicas adoptadas y que los
pases cambian en forma drstica su ordenamiento a partir de ellas. En
particular, la eleccin del valor del parmetro de sustitucin parece ser
la ms crtica porque genera una gran dispersin en los resultados. Por el
contrario, estos no parecen ser altamente sensibles a esquemas alternativos
de estandarizacin de las variables.
Por otra parte, todo eso es ms relevante an si se tiene en cuenta
que no existe una gua normativa que ayude a seleccionar una dentro de
las varias alternativas disponibles. Como mencionan Decancq y Lugo
(2008: 21) respecto a la eleccin del sistema de ponderadores: Ultimately,
the definite test for any weighting scheme should be in terms of its reasonability in
terms of implied trade-offs between the dimensions. As long as there is no widely
accepted theoretical framework how to set these trade-offs, the researcher has no
choice than to rely on her common sense and to be very cautious in interpreting the
obtained orderings of the well-being bundles. In all cases, robustness tests to determine
whether results are driven solely by the specific value of weights selected, should be
called upon. La aceptacin de esta afirmacin implica aceptar tambin la
dificultad que implicara para la CEPAL construir un indicador sinttico
de cohesin social.
Por ltimo, los resultados empricos mostrados sugieren que, como
mnimo, deberan analizarse por separado los tres pilares incluidos en el
ndice, porque los logros en cada uno de ellos son tan divergentes en cada
pas, que el ordenamiento se modifca sustancialmente, reduciendo de manera
apreciable la utilidad del ndice agregado.
F. Ventajas y limitaciones de un ndice de cohesin social
en Amrica Latina y el Caribe
A partir de todo el anlisis previo, en esta seccin se intenta hacer una
evaluacin global de las ventajas y limitaciones que tendra un ndice de
cohesin social para Amrica Latina y el Caribe construido por la CEPAL.
En las secciones anteriores se brindan elementos valiosos en este
sentido. Pero existen al menos tres consideraciones adicionales importantes
que se deben incluir en el anlisis: i) la regin presenta niveles de desigualdad
y polarizacin muy elevados, tanto dentro de los pases como entre pases;
ii) la naturaleza compleja del concepto de cohesin social y la elevada
171
multiplicidad de factores que la determinan, y iii) la responsabilidad de la
CEPAL como organismo internacional en la regin frente a la construccin
y la publicacin de un indicador de estas caractersticas.
Antes de establecer las ventajas y limitaciones de un ndice compuesto,
conviene recordar aqu el listado de tareas que deben realizarse para construir
un indicador de esta clase que resulte relevante y tcnicamente riguroso.
1. Defnicin del marco terico
Para construir un indicador compuesto el primer paso son la defnicin y
la especifcacin del objeto de estudio y el reconocimiento del esfuerzo de
reducir a una sola dimensin los mltiples factores que lo determinan. Como
se mencion, la CEPAL ha logrado avances signifcativos en la defnicin
del concepto de cohesin social.
2. Seleccin de indicadores y disponibilidad de informacin
La seleccin de los indicadores deber estar basada en la estrecha vinculacin
con la dimensin sometida a estudio, la disponibilidad de informacin, la
calidad de la misma, la facilidad de su interpretacin y la interrelacin con el
resto de los indicadores. La CEPAL ya cuenta con un sistema de indicadores
para el seguimiento de la cohesin social en la regin.
3. Anlisis descriptivo y multivariado exploratorio
El anlisis de correlaciones, de funciones de densidad bivariadas, y el anlisis
multivariado de reduccin de dimensiones pueden ser pasos previos a
la construccin del ndice sinttico de gran utilidad. En particular, estos
ejercicios permiten conocer mejor el comportamiento de las dimensiones
consideradas y sus interrelaciones, de modo que se mejore la especifcacin
del ndice compuesto. Asimismo, el anlisis de clusters sobre variables permite
identifcar las similitudes y comportamientos existentes entre cada una de
ellas, lo que podra contribuir a reducir cierta redundancia de informacin.
Este mismo tipo de anlisis pero aplicado a los pases puede contribuir a
construir grupos de estos que sean relativamente homogneos, insumo
importante a la hora de analizar los resultados en lo relacionado con el
ordenamiento de pases que surge del ndice sinttico. Tambin podran
considerarse estos ejercicios como un fn en s mismos si se decide no avanzar
en la construccin de un ndice sinttico debido a la riqueza informativa
172
respecto de la cantidad y la composicin de grupos de pases similares, en
trminos de una multiplicidad de dimensiones.
4. Normalizacin de los indicadores, estructura de ponderacin
y parmetro de sustitucin
Estos aspectos se han analizado en detalle a lo largo del artculo en donde
se especifc el amplio conjunto de opciones existentes en cada caso y, quiz
ms importante, las posibles consecuencias no neutrales que estas pueden
tener sobre los resultados alcanzados.
5. Anlisis de sensibilidad y fortaleza de los resultados
Por tanto, dada la multiplicidad de juicios de valor y decisiones arbitrarias
inherentes a la construccin del indicador sinttico, es indispensable hacer
diferentes ejercicios de sensibilidad para evaluar el rango de variabilidad de
los resultados obtenidos.
6. Difusin, transparencia y consenso
Uno de los requisitos principales para la aceptacin y la difusin del ndice
es que este sea transparente en sus procedimientos, y de fcil comunicacin
y entendimiento, no solo en el mundo acadmico, sino tambin entre
los responsables de tomar las decisiones de poltica. En este sentido, los
consensos alcanzados respecto a todos los pasos previos y a los resultados
alcanzados resultan un aspecto clave para la aceptacin y la continuidad
del ndice. Ello se vuelve ms importante an si el objetivo del mismo es el
ordenamiento de pases segn su grado de cohesin social.
A partir de aqu, y repasando algunas cuestiones mencionadas previa-
mente, las ventajas y desventajas de cualquier ndice sinttico podran
resumirse como sigue:
Ventajas
Reduccin de la multiplicidad de informacin, facilitando la interpretacin
de la dimensin que se estudia.
Reduccin o eliminacin de duplicacin de informacin.
Facilidad para la comparacin entre pases, regiones, entre otros, y para la
identifcacin de tendencias en el tiempo.
173
Desventajas
Posible prdida de informacin valiosa.
Posible arbitrariedad en la eleccin de los parmetros con impactos
importantes en los resultados obtenidos. No siempre existen marcos
normativos que permitan avalar estas decisiones. Difcultad para
alcanzar consensos.
Posible trade-off entre rigurosidad en la construccin del ndice y difcultad
para su transmisin posterior.
Dilema de los promedios, aspecto relacionado con cualquier ndice
sinttico y que se refere a que cuando los elementos que lo
componen registran similares comportamientos, el aporte
del indicador agregado parece ser bajo (si bien, obviamente,
facilita su comprensin); sin embargo, cuando dichos elementos
experimentan evoluciones divergentes la utilidad del promedio
parece ser an menor.
Sobre estas consideraciones generales pueden sumarse otras dos
adicionales (una conceptual y otra emprica), que parecen ser particularmente
relevantes en el caso del indicador de cohesin social para la regin:
i) La primera, de orden conceptual, refere a la complejidad misma del
concepto de cohesin social, lo que implica necesariamente incluir un
conjunto elevado de indicadores para poder representarlo de manera
adecuada. En este sentido, aparecen los interrogantes siguientes: En
qu medida el indicador de cohesin, tal como est defnido por la
CEPAL, puede ser reductible a una sola dimensin? Cmo se expresa
la dialctica entre mecanismos de inclusin / exclusin y las respuestas
de la ciudadana a travs de un promedio? No son parte esencial
del indicador las contradicciones mismas existentes entre los logros
obtenidos en cada pilar y entre ellos?
En qu medida el dfcit de un atributo puede ser compensado, total
o parcialmente, por los mayores logros en otro atributo, de modo tal
que el promedio refeje algn grado de cohesin?
Teniendo en cuenta la naturaleza del concepto, y luego del anlisis
realizado a lo largo del artculo, no parece posible que un ndice sinttico
que promedie logros en variadas y heterogneas dimensiones refeje
felmente la nocin de cohesin social y, por tanto, que sea de gran
utilidad al momento de defnir la situacin de los pases de la regin y
tampoco para la toma de decisiones de poltica adecuadas. En particular,
174
un solo indicador sinttico no parece ser sufciente para caracterizar
una dimensin tan compleja y multidimensional como lo es la cohesin
social. Ello obliga a que para entender acabadamente qu factores
determinan la posicin relativa de cada uno de los pases se deba volver
hacia atrs en la construccin del ndice, de modo que se identifque
el comportamiento individual de cada variable en cada pas.
ii) Todo eso se vuelve ms complejo aun cuando en la evaluacin se
incorporan cuestiones empricas. Por un lado, la difcultad para
reducir todas estas dimensiones y para interpretar el resultado del
indicador sinttico frente a comportamientos altamente divergentes
en sus componentes. Por otro, la sensibilidad de los resultados frente
a construcciones alternativas del ndice, lo que deriva en diferentes
ordenamientos de pases. Eso es ms relevante aun si se tiene en
cuenta la elevada cantidad de decisiones que se van a tomar en la
construccin del indicador y la variedad de opciones disponibles en
cada uno de los casos.
Por tanto, todos estos elementos resultan esenciales a la hora de evaluar
la relevancia, la pertinencia y la utilidad de construir un ndice sinttico de
cohesin social para la regin que intente comparar la situacin relativa
de los pases. Estos indicadores no solo deben estar basados en un marco
terico slido y en criterios de construccin rigurosos, sino que deben
refejar con exactitud la naturaleza del fenmeno y brindar resultados
slidos. En defnitiva, se reitera, el uso amplio de esta clase de ndices por
parte de los pases depende del consenso que estos generen, el cual estar
basado, entre otros factores, en el cumplimiento de estos cuatro requisitos.
Si bien parece que los dos primeros se cumplen, toda vez que la CEPAL ha
construido una aproximacin terica rigurosa de la que se deriva todo el
sistema de indicadores propuestos, esa no parece ser la situacin de los dos
segundos, lo que desestimara la construccin de un indicador compuesto
de estas caractersticas.
En este sentido, vale mencionar que una de las razones que explican
la popularidad del IDH se refere al consenso existente en torno a que
la evolucin del ingreso no se asocia unvocamente al desarrollo social y
humano, lo que lleva a la necesidad de hacer un anlisis ms complejo donde
interviene un mayor nmero de dimensiones (Sen, 1999). Por otro lado, su
popularidad reside en la simplicidad en su construccin e interpretacin.
Por ltimo, la disponibilidad de informacin a nivel nacional asegura su
continuidad en el tiempo. Sin embargo, aun en este marco, este ndice no
ha estado exento de crticas de diferente ndole.
175
Como menciona Brandolini (2007), el IDH es un ejemplo sencillo de
los problemas que pueden aparecer en la construccin de un ndice donde se
apela a la completa agregacin. Como all se muestra, a partir de las curvas
iso-IDH bidimensionales de PIB per cpita y esperanza de vida (con un valor
fjo de la educacin), se encuentra que para 2002-2003 un mismo valor del
IDH es consistente con valores muy diferentes en sus componentes. Por
ejemplo, Argentina y Hungra obtienen el mismo valor de desarrollo humano
(0,863 y 0,862, respectivamente), pero el primero tiene 1,8 aos adicionales
de esperanza de vida y un PIB per cpita 17% menor que el segundo. Si la
estructura de ponderadores dejara de ser la misma para todos los atributos
y, por ejemplo, la esperanza de vida pasara a ponderar 3 veces ms que el
ingreso, Argentina superara a Hungra y los nuevos valores seran de 0,867
y 0,856, respectivamente. Como all se concluye, estos resultados no solo
muestran la importancia de la estructura de ponderacin, sino tambin la
prdida de informacin valiosa dado que el indicador resumen puede esconder
diferencias muy signifcativas en su interior. Todo ello se vuelve ms relevante
aun cuando se estn comparando y ordenando pases.
Para fnalizar, el anlisis hecho hasta aqu sugiere que la decisin de
avanzar hacia la construccin de un indicador sinttico de cohesin social
debe estar basada en un anlisis terico y emprico de los pros y contras
de tal emprendimiento. En este sentido, la difcultad para comprender
cabalmente la situacin de los pases de la regin, a partir de un solo
indicador, la arbitrariedad de las decisiones que deben tomarse, la falta de
una gua normativa completa y la alta volatilidad de resultados que deriva en
ordenamientos de pases muy diversos no parecen ser compensados por la
ventaja comunicacional de un indicador sinttico de estas caractersticas.
G. Refexiones fnales
Los enfoques multidimensionales en el campo del desarrollo humano y
social vienen recibiendo creciente atencin, tanto en el mbito acadmico
como en el de las polticas pblicas. Esos esfuerzos han sido plasmados en
diferentes indicadores de desigualdad, privacin, exclusin y cohesin social
a partir de la consideracin de la naturaleza multifactica que los caracteriza.
Sin embargo, estos desarrollos no han estado exentos de debates,
controversias y falta de consensos. De manera emprica se verifca que los
supuestos realizados sobre los diferentes parmetros (sobre todo la estructura
de ponderacin y la elasticidad de sustitucin entre los atributos) no tienen
un impacto neutro sobre los resultados, a la vez que la falta de una base
normativa completa no permite reducir el espacio de opciones.
176
A partir de todas estas consideraciones, las preguntas que surgen son:
Cul sera la utilidad de un ndice de cohesin social para la regin? Cul
es el objetivo fnal de tal construccin? Se pretende infuir en la toma de
decisiones? Cmo obtener recomendaciones de poltica vlidas a partir
solo de un indicador sinttico?
Otro aspecto relevante para tener en cuenta si se decidiera construir
un indicador compuesto son las etapas de elaboracin y difusin del mismo.
En particular, no parece adecuado avanzar en tal emprendimiento hasta
tanto no se logre un gran consenso entre los pases de la regin respecto del
concepto mismo de cohesin social, de su relevancia y de las dimensiones
que lo componen.
Por tanto, de manera alternativa al ndice compuesto, parecera ms
adecuado que la CEPAL, atendiendo a las necesidades de los pases de la
regin, avance hacia la elaboracin de estudios nacionales de cohesin
social no solo con el objetivo de ofrecer un anlisis exhaustivo de todos
los factores asociados a esta dimensin, sino, tambin, de colocar el tema
en la agenda pblica, de modo que se contribuya a la correcta toma de
decisiones que redunde fnalmente en mayores niveles de bienestar de la
poblacin en su conjunto.
Bibliografa
Anand, S. y A. Sen (1997), Concepts of human development and poverty: a
multidimensional perspective, Readings in Human Development, Sakiko Fukuda-
Parr y A.K. Shiva Kumar (eds.), Oxford, University Press.
(1994), Human development index: methodology and measurement, Human
Development Report Offce Occasional Paper, N 12, Nueva York, Programa de las
Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD).
Araar, A. y J. Duclos (2005), An Atkinson-Gini family of social evaluation functions:
theory and illustration using data from the Luxembourg income study, Journal
of Development Economics.
Atkinson, A. (2003), Multidimensional deprivation: contrasting social welfare and
counting approaches, Journal of Economic Inequality, vol. 1, N 1.
(1992), Measuring poverty and differences in family composition, Economica,
vol. 59.
(1987), On the measurement of poverty, Econometrica, vol. 55.
(1970), On the measurement of inequality, Journal of Economic Theory, vol. 2,
N 3.
Atkinson, A. y F. Bourguignon (1987), Income distribution and differences in
needs, Arrow and the Foundations of the Theory of Economic Policy, G.R. Feiwel
(ed.), Londres, Macmillan.
177
(1982), The comparison of multi-dimensioned distributions of economic
status, Review of Economic Studies, vol. 49, N 2.
BID (Banco Interamericano de Desarrollo) (2006), La cohesin social en Amrica Latina
y el Caribe. Anlisis, accin y coordinacin, Washington, D.C., Departamento de
Desarrollo Sostenible.
Bourguignon, F. (1999), Comment to multidimensioned approaches to welfare
analysis by E. Maasoumi, Handbook of Income Inequality Measurement, J. Silber
(ed.), Boston, Dordrecht.
Bourguignon, F. y S. Chakravarty (2003), The measurement of multidimensional
poverty, Journal of Economic Inequality, vol. 1, N 1.
Brandolini, Andrea (2007), On synthetic indices of multidimensional well-being:
health and income inequalities in France, Germany, Italy, and the United
Kingdom, Working Papers, N 07/2007, Centre for Household, Income, Labour
and Demographic Economics (CHILD).
Brandolini, A. y G. DAlessio (1998), Measuring well-being in the functioning space,
documento presentado en la vigsima sexta conferencia general de la Asociacin
Internacional de Investigaciones sobre Rentas y Riquezas (IARIW), Cracovia.
Santiago de Chile, enero.
Cerioli, A. y S. Zani (1990), A fuzzy approach to the measurement of poverty,
Income and Wealth Distribution, Inequality and Poverty, C. Dagum y M. Zenga (eds.),
Springer-Verlag.
Chowdhury, S. y L. Squire (2006), Setting weights for aggregate indices: an application
to the commitment to development index and human development index,
Journal of Development Studies, vol. 42, N 5.
Davison, R. y J. Duclos (2000), Statistical inference for stochastic dominance and for
the measurement of poverty and inequality, Econometrica, N 68.
Decancq, K. y E. Ooghe (2008), Did the world move forward?, indito.
Decancq, K. y M. Lugo (2008), Measuring inequality of well-being: a proposal based
on a multidimensional Gini index, indito.
Decancq, K., A. Decoster y E. Schokkaert (2007), The evolution in world inequality
in well-being, Discussion Paper Series, N 07/04, Center for Economic Studies,
Katholieke Universiteit Leuven.
Desai, M. y A. Shah (1988), An econometric approach to the measurement of
poverty, Oxford Economic Papers, N 40.
Duclos, J. y A. Araar (2006), Poverty and Equity Measurement, Policy, and Estimation with
DAD, Boston, Dordrecht.
Duclos, J., D. Sahn y S. Younger (2006), Robust multidimensional poverty
comparison, Economic Journal, vol. 113.
Duda, R.O. y P.E. Hart (1973), Pattern Classifcation and Scene Analysis, Nueva York, John
Wiley & Sons.
Fahey, T., C. Whelan y B. Maitre (2005), First European Quality of Life Survey: Income
Inequalities and Deprivation, Luxemburgo, Fundacin Europea para la Mejora de las
Condiciones de Vida y de Trabajo/Ofcina de Publicaciones de la Unin Europea.
178
Foster, J. y A. Sen (1997), On economic inequality after a quarter century, On
Economic Inequality, A. Sen (ed.), Oxford, Clarendon Press.
Foster, J. y A. Shorrocks (1988a), Poverty orderings, Econometrica, vol. 56.
(1988b), Poverty orderings and welfare dominance, Social Choice Welfare, N 5.
Foster, J., L. Lpez-Calva y M. Szekely (2005), Measuring the distribution of human
development: methodology and an application to Mexico, Journal of Human
Development, vol. 6, N 1.
Gaertner, W. (1993), Commentary to: Amartya Sen: capability and wellbeing, The
Quality of Life, vol. 62-66, M. Nussbaum y A. Sen (eds.), Oxford, Clarendon
Press.
Hicks, D. (1997), The inequality-adjusted human development index: a constructive
proposal, World Development, vol. 25.
Hirschberg, J., E. Maasoumi y D. Slottje (2001), Clusters of attributes and well-being
in the USA, Journal of Applied Econometrics, vol. 16, N 3.
(1991), Cluster analysis for measuring welfare and quality of life across
countries, Journal of Econometrics, vol. 50, N 1-2.
Jacobs, R., P. Smith y M. Goddard, (2004), Measuring performance: an examination
of composite performance indicators, CHE Technical Paper Series, vol. 29,
Centre for Health Economics, University of York.
Jenkins, S. y P. Lambert (1993), Ranking income distributions when needs differ,
Review of Income and Wealth, vol. 39.
Klasen, S. (2000), Measuring poverty and deprivation in South Africa, Review of
Income and Wealth, vol. 46.
Kolm, S. (1977), Multidimensional egalitarianisms, Quarterly Journal of Economics, vol.
91, N 1.
Lugo, M. (2004), On multivariate distributions of well-being: the case of the Argentine
provinces in the 1990s, documento presentado en la Conferencia general de la
Asociacin Internacional de Investigaciones sobre Rentas y Riqueza (IARIW),
Cork, Irlanda, 22 al 28 de agosto.
Maasoumi, E. (1999), Multidimensioned approaches to welfare analysis, Handbook
of Income Inequality Measurement, J. Silber (ed.), Boston, Kluwer Academic.
(1993), A compendium to information theory in economics and econometrics,
Econometric Reviews, vol. 12, N 2.
(1986), The measurement and decomposition of multi-dimensional
inequality, Econometrica, vol. 54, N 4.
Maasoumi, E. y G. Nickelsburg (1988), Multivariate measures of well-being and
an analysis of inequality in the Michigan data, Journal of Business and Economic
Statistics, vol. 6, N 3.
Nardo, M. y otros (2005), Tools for composite indicators building, European
Communities, vol. 24, N EUR 21682 EN.
Noble, M. y otros (2008), The English Indices of Deprivation 2007, Londres, Communities
and Local Government.
(2006), Measuring multiple deprivation at the small-area level, Environment
and Planning, vol. 38, N 1.
179
Nolan, B. y C. Whelan (1996), Resources, Deprivation, and Poverty, Oxford, Clarendon
Press.
Noorbaksh, F. (1998), The human development index: some technical issues and
alter-native indices, Journal of International Development, vol. 10.
Osberg, L. y A. Sharpe (2002), An index of economic well-being for selected OECD
countries, Review of Income and Wealth, vol. 48, N 3.
PNUD (Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo) (2007), Informe sobre
desarrollo humano, 2007-2008, Nueva York, Grupo Mundi-Prensa.
(1995), Informe sobre desarrollo humano, 1995, Nueva York, Oxford University
Press.
Ravallion, M. (1997), Good and bad growth: The human development reports,
World Development, vol. 25, N 5.
Sen, Amartya (1999), Development as Freedom, Nueva York.
(1998), Mortality as an indicator of economic success and failure, Economic
Journal, vol. 108.
(1987), The Standard of Living, Cambridge, Cambridge University Press.
(1985), Commodities and Capabilities, Amsterdam, North-Holland.
Sen, A. y J. Foster (1997), On Economic Inequality, Oxford, Clarendon Press.
Sen, A. y otros (1987), The standard of living, The Tanner Lectures on Human Value,
Cambridge, Cambridge University Press.
Schokkaert, E. y L. Van Ootegem (1990), Sens concept of the living standard applied
to the Belgian unemployed, Recherches Economiques de Louvain, vol. 56.
Shorrocks, A. (1980), The class of additively decomposable inequality measures,
Econometrica, vol. 48, N 3.
Tsui, K. (1999), Multidimensional inequality and multidimensional generalized
entropy measures: an axiomatic derivation, Social Choice and Welfare, vol. 16,
N 1.
(1995), Multidimensional generalizations of the relative and absolute inequality
indices: the Atkinson-Kolm-Sen approach, Journal of Economic Theory, vol. 67.
Weymark, J. (2006), The normative approach to the measurement of multidimensional
inequality, Inequality and Economic Integration, F. Farina y E. Savaglio (eds.),
Londres, Routledge.
180
Q Cuadro V.A-1
Sistema de indicadores de cohesin social de la CEPAL
Cdigos Indicadores
Distancias
a11 Pobreza
a12 Coefciente brecha de pobreza
a13 Indigencia
a14 Coefciente brecha de indigencia
a15 Razn de Ingresos quintiles (Q5/Q1)
a16 Coefciente de Gini
a21 Tasa de desempleo abierto en zonas urbanas
a22 Ocupados en sectores de baja productividad
a23 Relacin de salarios urbanos entre los sexos
a24 Tasa de subempleo
a31 Participacin de las mujeres en el empleo asalariado no agrcola
a32 Ocupados que realizan aportes a sistemas de seguridad social
a33 Poblacin en edad de trabajar que realiza aportes a sistemas de seguridad social
a41 Conclusin de la educacin secundaria
a42 Tasa neta de matrcula en la educacin preescolar (preprimaria)
a43 Tasa de analfabetismo de la poblacin de 15 aos y ms
a44 Relacin de acceso a la preescolar segn quintiles de ingreso (Q1/Q5)
a45 Tasa de conclusin de la primaria en la poblacin de 25 aos y ms
a51 Tasa de mortalidad infantil
a52 Esperanza de vida al nacer
a53 Porcentaje de nios de 1 ao vacunados contra el sarampin
a54 Partos asistidos por personal sanitario especializado
a55 Tasa de mortalidad por VIH/SIDA (casos cada 100 mil habitantes)
a61 Porcentaje de la poblacin por debajo del nivel mnimo de consumo de energa alimentaria
a62 Poblacin con acceso a servicios de saneamiento mejorados
a53 Poblacin con acceso sostenible a mejores fuentes de abastecimiento de agua potable
Instituciones
b11 ndice de democracia (Freedom House)
b12 Percepcin ciudadana del nivel de democracia existente en el pas
b13 Satisfaccin con la democracia
b14 Ciudadanos con actitudes positivas hacia la democracia
b21 ndice de percepcin de la corrupcin (Transparencia Internacional)
b22 Percepcin de Avance en la Lucha contra la Corrupcin
b23 Evaluacin ciudadana del desempeo del Poder Judicial
b24 Personas que afrman haber sido vctimas de algn delito en el ltimo ao
b31 Carga tributaria como porcentajes del PIB.
b32 Confanza en que dinero de los impuestos sern bien gastados por el Estado
b33 Gasto pblico en educacin como porcentaje del PIB
b34 Gasto pblico en salud como porcentaje del PIB.
b35 Gasto pblico social como porcentaje del PIB
b41 ndice de productividad del trabajo (1980=100)
b42 Remuneraciones medias reales
b43 Ocupados preocupados de perder el empleo
b44 Gasto privado en educacin como porcentaje del PIB
b45 Gasto directo de los hogares como porcentaje del gasto total en salud (out-of-pocket expenditure)
Pertenencia
c11 Poblacin que adscribe a una etnia
c12 Poblacin que se siente maltratada por el color de la piel o la raza
c13 Proporcin de puestos ocupados por mujeres en el Parlamento nacional
c21 Confanza en las instituciones del Estado y los partidos polticos
c22 Porcentaje de votos en elecciones parlamentarias respecto al total de poblacin en edad de votar
c23 ndice de activacin poltica
c31 Porcentaje de ciudadanos que creen que sus hijos vivirn mejor que ellos
c32 Porcentaje de ciudadanos que creen que la estructura social es abierta e igualitaria
c41 Tasa de mortalidad por suicidios y lesiones autoinfigidas
c42 Tasa de homicidios
Anexo
181

Q
C
u
a
d
r
o

V
.
A
-
2

M
a
t
r
i
z

d
e

c
o
r
r
e
l
a
c
i
o
n
e
s

d
e

P
e
a
r
s
o
n
a
1
1

a
1
2

a
1
3

a
1
4

a
1
5

a
1
6

a
2
1

a
2
3

a
3
1

a
4
1

a
4
3

a
4
5

a
5
1

a
5
2

a
5
3

a
5
4

a
5
5

a
6
1

a
6
2

a
6
3

b
1
1

a
1
1
1

a
1
2
0
,
9
8
2
9
*
1

a
1
3
0
,
9
5
5
7
*
0
,
9
8
4
1
*
1

a
1
4
0
,
9
2
3
1
*
0
,
9
7
5
8
*
0
,
9
7
9
1
*
1

a
1
5
0
,
6
3
8
3
*
0
,
7
0
7
1
*
0
,
7
0
8
2
*
0
,
7
2
8
5
*
1

a
1
6
0
,
5
4
3
9
*
0
,
5
7
8
5
*
0
,
5
6
7
8
*
0
,
5
5
5
5
*
0
,
8
7
9
6
*
1

a
2
1
-
0
,
2
0
7
9
-
0
,
1
9
7
3
-
0
,
2
1
8
9
-
0
,
2
1
5
0
,
1
5
3
3
0
,
1
0
0
8
1

a
2
3
-
0
,
2
0
0
6
-
0
,
1
7
0
2
-
0
,
2
0
2
3
-
0
,
1
6
8
9
0
,
1
1
9
8
0
,
2
2
3
9
0
,
0
3
3
2
1

a
3
1
0
,
1
6
5
8
0
,
1
4
2
2
0
,
1
5
4
5
0
,
0
9
6
3
-
0
,
0
1
1
2
0
,
0
3
8
8
-
0
,
2
6
3
1
0
,
2
9
6
2
1

a
4
1
0
,
5
7
9
6
*
0
,
5
6
7
6
*
0
,
5
9
8
7
*
0
,
5
4
2
9
*
0
,
2
5
5
7
0
,
1
6
3
1
-
0
,
4
9
9
6
*
-
0
,
2
1
6
8
0
,
0
9
4
4
1

a
4
3
0
,
7
2
2
2
*
0
,
7
1
2
0
*
0
,
7
1
2
7
*
0
,
6
3
7
2
*
0
,
4
4
0
2
0
,
4
2
9
-
0
,
3
1
8
3
-
0
,
0
5
1
1
0
,
3
9
6
7
0
,
7
1
5
8
*
1

a
4
5
0
,
8
5
4
8
*
0
,
8
4
9
1
*
0
,
8
3
5
3
*
0
,
7
9
1
2
*
0
,
5
6
6
8
*
0
,
4
7
7
7
*
-
0
,
3
6
0
9
0
,
0
8
6
6
0
,
3
5
6
6
0
,
6
6
4
4
*
0
,
8
9
2
4
*
1

a
5
1
0
,
7
5
6
9
*
0
,
7
6
1
9
*
0
,
7
5
1
9
*
0
,
7
2
8
6
*
0
,
7
2
0
2
*
0
,
5
5
4
5
*
-
0
,
0
0
6
6
0
,
1
1
5
3
0
,
1
9
7
3
0
,
3
3
5
3
0
,
4
4
4
6
0
,
6
8
6
5
*
1

a
5
2
0
,
7
3
7
8
*
0
,
7
3
8
8
*
0
,
7
1
0
0
*
0
,
6
8
3
7
*
0
,
6
6
4
0
*
0
,
4
8
9
7
*
0
,
0
3
9
2
0
,
1
3
2
9
0
,
1
1
0
8
0
,
2
8
3
7
0
,
5
1
9
0
*
0
,
7
1
9
1
*
0
,
9
2
9
2
*
1

a
5
3
-
0
,
0
9
4
9
-
0
,
0
8
7
-
0
,
0
3
6
9
-
0
,
0
3
1
6
-
0
,
1
3
8
5
-
0
,
4
2
2
7
-
0
,
0
3
5
4
-
0
,
4
6
1
8
-
0
,
0
5
5
9
-
0
,
1
2
3
9
-
0
,
2
4
7
2
-
0
,
1
7
9
4
0
,
0
4
8
1
0
,
0
9
8
7
1

a
5
4
0
,
6
9
9
6
*
0
,
7
1
6
1
*
0
,
7
3
3
0
*
0
,
7
0
2
1
*
0
,
4
8
2
8
*
0
,
4
7
4
6
*
-
0
,
5
0
4
8
*
0
,
1
8
6
0
,
3
8
6
9
0
,
4
9
6
5
*
0
,
6
8
8
5
*
0
,
8
2
3
5
*
0
,
6
5
7
9
*
0
,
6
6
0
2
*
-
0
,
0
5
0
1
1

a
5
5
0
,
2
0
1
5
0
,
2
0
2
9
0
,
2
1
4
3
0
,
1
8
6
2
0
,
2
5
7
9
0
,
1
5
0
5
0
,
5
2
7
1
*
-
0
,
2
5
2
1
-
0
,
2
0
0
8
0
,
1
4
1
4
0
,
2
3
5
2
0
,
1
8
7
6
0
,
2
2
3
0
,
1
9
5
5
-
0
,
0
8
8
9
-
0
,
0
3
1
1
1

a
6
1
0
,
6
4
6
0
*
0
,
6
1
9
9
*
0
,
6
0
9
3
*
0
,
5
5
2
0
*
0
,
4
5
8
2
0
,
3
1
5
7
0
,
0
8
5
5
-
0
,
1
1
9
7
0
,
5
1
5
5
*
0
,
2
4
6
1
0
,
5
7
5
4
*
0
,
6
1
4
6
*
0
,
6
8
1
3
*
0
,
6
3
0
9
*
0
,
0
0
9
9
0
,
4
9
2
1
*
0
,
3
7
9
4
1

a
6
2
0
,
6
8
3
0
*
0
,
6
8
5
2
*
0
,
6
7
7
7
*
0
,
6
4
9
0
*
0
,
5
0
3
3
*
0
,
3
0
1
7
-
0
,
0
9
5
5
-
0
,
0
6
2
4
0
,
5
1
1
6
*
0
,
2
2
4
5
0
,
4
8
0
0
*
0
,
5
6
6
7
*
0
,
6
9
8
6
*
0
,
6
9
2
3
*
0
,
2
5
5
5
0
,
5
1
4
5
*
-
0
,
0
5
9
6
0
,
7
3
4
4
*
1

a
6
3
0
,
6
6
0
7
*
0
,
6
4
8
2
*
0
,
6
1
2
0
*
0
,
6
0
6
2
*
0
,
1
6
0
7
0
,
0
1
7
1
-
0
,
2
1
3
3
-
0
,
3
2
1
1
0
,
2
4
5
0
,
2
1
6
2
0
,
3
8
5
0
,
4
7
9
4
*
0
,
4
4
8
6
0
,
5
0
1
9
*
0
,
2
6
5
4
0
,
3
9
3
4
-
0
,
0
8
3
6
0
,
4
1
7
5
0
,
7
3
7
4
*
1

b
1
1
0
,
6
9
2
7
*
0
,
6
2
8
1
*
0
,
5
8
8
8
*
0
,
5
4
4
9
*
0
,
2
9
8
5
0
,
2
0
2
4
-
0
,
2
3
0
1
-
0
,
3
5
5
9
0
,
1
1
8
7
0
,
3
0
8
0
,
4
6
8
0
,
5
5
1
9
*
0
,
5
4
9
4
*
0
,
6
3
4
2
*
0
,
4
2
0
8
0
,
5
3
1
3
*
0
,
0
7
4
6
0
,
4
6
5
6
0
,
6
0
4
9
*
0
,
5
7
8
6
*
1

b
1
2
0
,
6
0
4
5
*
0
,
5
5
5
6
*
0
,
5
1
0
1
*
0
,
4
7
4
3
*
0
,
2
3
3
6
0
,
4
2
2
4
-
0
,
4
0
9
2
0
,
0
4
4
3
0
,
0
4
2
3
0
,
1
4
4
5
0
,
3
7
3
4
0
,
5
1
8
8
*
0
,
3
9
4
7
0
,
4
1
7
1
-
0
,
3
0
5
6
0
,
5
4
7
7
*
-
0
,
1
3
4
7
0
,
1
6
1
6
0
,
2
8
2
9
0
,
5
2
4
2
*
0
,
4
3
0
5

b
1
3
0
,
4
3
6
6
0
,
4
1
9
7
0
,
3
6
0
6
0
,
3
8
1
0
,
2
8
5
0
,
5
0
2
3
*
-
0
,
2
6
1
6
0
,
1
2
3
-
0
,
0
2
9
5
-
0
,
0
9
7
0
,
0
9
4
3
0
,
2
7
9
0
,
2
7
7
6
0
,
2
3
1
2
-
0
,
3
5
4
3
0
,
3
9
3
9
-
0
,
1
6
6
1
-
0
,
0
0
7
0
,
1
5
6
2
0
,
3
8
5
8
0
,
2
4
7
6

b
1
4
0
,
5
6
2
4
*
0
,
5
4
3
1
*
0
,
5
0
4
7
*
0
,
4
8
8
5
*
0
,
3
6
2
5
0
,
5
0
4
0
*
-
0
,
3
1
6
1
0
,
0
4
7
9
-
0
,
0
8
0
1
0
,
2
4
4
9
0
,
4
6
2
1
0
,
5
7
6
7
*
0
,
3
2
4
1
0
,
3
7
7
4
-
0
,
2
3
4
2
0
,
5
6
2
1
*
0
,
1
1
6
8
0
,
0
4
0
1
0
,
1
2
9
5
0
,
3
8
9
9
0
,
4
2
3
7

b
2
1
0
,
6
3
2
0
*
0
,
5
8
5
3
*
0
,
5
4
4
1
*
0
,
5
1
5
0
*
0
,
3
5
3
6
0
,
2
9
2
2
-
0
,
1
1
3
3
-
0
,
3
8
6
7
0
,
1
4
7
6
0
,
2
7
5
6
0
,
3
8
9
7
0
,
4
0
8
7
0
,
5
6
9
0
*
0
,
5
3
4
2
*
0
,
1
8
1
3
0
,
3
9
5
3
0
,
2
3
1
2
0
,
5
5
9
2
*
0
,
6
1
3
9
*
0
,
5
0
9
7
*
0
,
7
9
3
1
*

b
2
2
-
0
,
0
3
9
7
-
0
,
0
2
4
-
0
,
0
3
7
4
-
0
,
0
1
7
6
-
0
,
1
1
7
6
0
,
1
6
8
5
-
0
,
1
6
4
0
,
0
9
3
4
-
0
,
1
3
2
3
-
0
,
2
1
0
7
-
0
,
0
9
2
6
-
0
,
0
9
1
3
-
0
,
0
7
7
7
-
0
,
1
0
2
9
-
0
,
3
7
2
1
0
,
1
1
6
7
-
0
,
0
3
3
3
-
0
,
3
1
4
2
-
0
,
2
5
6
3
0
,
0
9
7
1
-
0
,
1
0
8
2

b
2
3
0
,
1
9
7
9
0
,
2
0
3
3
0
,
1
7
0
8
0
,
2
1
1
5
0
,
0
6
8
9
0
,
2
8
6
1
-
0
,
2
5
4
-
0
,
0
1
1
9
0
,
0
7
8
7
-
0
,
2
7
9
7
-
0
,
0
4
6
1
0
,
0
4
4
0
,
1
5
9
9
0
,
0
6
2
7
-
0
,
2
8
3
9
0
,
2
7
4
3
-
0
,
1
3
2
4
0
,
1
7
1
9
0
,
0
5
3
6
0
,
1
7
1
8
0
,
1
0
0
2

b
2
4
0
,
0
2
6
5
0
,
0
6
0
9
0
,
0
0
8
3
0
,
1
0
6
7
-
0
,
0
5
7
2
-
0
,
1
3
3
5
-
0
,
1
4
7
6
0
,
1
0
4
4
-
0
,
1
5
8
9
-
0
,
1
7
9
9
-
0
,
1
7
4
1
-
0
,
0
0
9
8
0
,
0
7
1
6
0
,
1
9
2
0
,
3
5
3
1
0
,
0
5
2
7
-
0
,
3
3
5
9
-
0
,
3
6
1
3
0
,
0
3
2
1
0
,
2
5
9
1
0
,
3
6
3
8

b
3
1
0
,
4
3
0
6
0
,
3
4
8
2
0
,
3
5
8
8
0
,
3
0
3
-
0
,
0
0
8
8
-
0
,
0
7
3
6
-
0
,
3
0
9
9
-
0
,
3
5
4
0
,
0
0
4
7
0
,
2
7
3
4
0
,
1
9
5
4
0
,
3
7
4
1
0
,
2
5
1
4
0
,
1
5
8
6
0
,
1
3
3
7
0
,
2
7
2
5
0
,
3
1
3
4
0
,
3
5
9
0
,
1
2
3
5
0
,
2
1
2
5
0
,
4
3
2
5

b
3
2
0
,
4
2
2
2
0
,
3
9
7
5
0
,
3
5
2
3
0
,
3
4
2
4
0
,
4
3
9
6
0
,
5
5
9
7
*
-
0
,
2
7
6
1
0
,
1
5
5
5
0
,
3
3
4
9
0
,
1
2
6
4
0
,
2
7
7
7
0
,
3
6
7
9
0
,
3
8
9
9
0
,
2
5
8
5
-
0
,
3
5
8
5
0
,
4
1
3
5
-
0
,
1
3
9
8
0
,
3
6
2
0
,
3
8
9
5
0
,
1
7
2
5
0
,
2
2
9
7

b
3
4
0
,
2
5
1
6
0
,
2
5
9
4
0
,
1
8
4
5
0
,
2
6
6
0
,
2
2
3
6
0
,
0
2
9
1
0
,
2
1
3
9
0
,
0
6
7
3
0
,
2
1
2
-
0
,
2
8
6
1
-
0
,
1
0
6
7
0
,
0
8
8
3
0
,
3
9
1
5
0
,
3
5
7
0
,
2
8
6
4
0
,
0
4
8
0
,
0
9
5
2
0
,
4
1
0
3
0
,
5
1
9
7
*
0
,
4
1
9
9
0
,
3
5
9
3

b
3
5
0
,
4
9
4
5
*
0
,
4
1
0
2
0
,
3
6
5
0
,
3
2
8
1
-
0
,
0
2
1
9
0
,
0
1
1
7
-
0
,
2
3
9
5
-
0
,
2
6
7
5
0
,
0
9
3
9
0
,
2
8
9
8
0
,
4
0
3
4
0
,
5
0
7
4
*
0
,
1
5
9
1
0
,
1
3
6
-
0
,
1
4
6
7
0
,
2
6
0
,
3
5
2
7
0
,
3
4
9
5
0
,
0
1
8
1
0
,
2
5
1
3
0
,
4
0
4
4

b
4
3
0
,
5
0
0
6
*
0
,
4
3
8
0
,
3
6
3
5
0
,
3
3
7
6
0
,
3
8
9
6
0
,
3
4
2
1
-
0
,
0
6
4
4
-
0
,
1
0
9
5
0
,
1
8
1
9
0
,
2
0
6
5
0
,
4
3
6
6
0
,
5
2
6
9
*
0
,
4
1
7
8
0
,
4
0
1
9
-
0
,
0
1
2
7
0
,
2
1
1
8
0
,
3
0
1
5
0
,
4
4
4
7
0
,
3
6
3
4
0
,
3
6
6
1
0
,
4
7
3
4
*

b
4
5
0
,
5
0
9
8
*
0
,
4
4
6
7
0
,
4
5
0
4
0
,
3
8
1
5
0
,
0
5
2
0
,
1
3
0
4
-
0
,
5
8
3
2
*
-
0
,
1
7
6
4
0
,
4
4
8
3
0
,
5
8
4
8
*
0
,
5
6
2
2
*
0
,
5
7
0
1
*
0
,
3
8
0
9
0
,
2
6
4
2
0
,
0
0
2
1
0
,
5
6
0
5
*
0
,
1
0
6
8
0
,
3
3
3
5
0
,
2
8
7
3
0
,
3
4
4
9
0
,
5
6
3
5
*

c
1
2
0
,
0
7
7
4
0
,
0
8
5
8
0
,
0
5
3
4
0
,
0
6
1
6
0
,
4
1
2
7
0
,
4
6
4
7
-
0
,
0
7
5
1
0
,
5
7
8
7
*
0
,
2
6
3
6
-
0
,
1
1
5
0
,
0
7
3
6
0
,
2
1
1
5
0
,
5
2
2
5
*
0
,
5
0
6
9
*
-
0
,
0
7
8
4
0
,
4
7
7
4
*
-
0
,
2
0
7
6
0
,
2
9
7
0
,
2
6
3
2
-
0
,
1
5
3
4
0
,
1
4
2
7

c
1
3
0
,
2
4
9
3
0
,
2
0
7
8
0
,
2
1
8
4
0
,
1
3
0
,
2
7
7
1
0
,
3
2
9
1
0
,
1
5
6
2
0
,
0
1
4
-
0
,
0
9
9
7
0
,
1
5
0
6
0
,
2
2
5
7
0
,
2
2
2
7
0
,
3
2
5
7
0
,
3
9
7
1
0
,
0
8
8
6
0
,
2
5
4
4
0
,
1
4
0
6
0
,
1
3
2
5
0
,
1
6
0
8
0
,
1
5
2
5
0
,
2
3
3
2

c
2
1
0
,
5
4
7
7
*
0
,
4
7
0
7
*
0
,
4
0
5
1
0
,
3
6
7
1
0
,
1
2
3
4
0
,
3
5
8
6
-
0
,
3
9
8
6
-
0
,
1
0
7
7
0
,
1
9
2
3
0
,
2
3
3
7
0
,
3
6
3
4
0
,
4
1
0
2
0
,
2
7
7
5
0
,
2
0
8
8
-
0
,
4
6
1
5
0
,
3
5
3
-
0
,
2
0
6
9
0
,
2
9
9
1
0
,
1
9
0
8
0
,
3
0
4
7
0
,
3
3
9
9

c
2
2
0
,
2
2
5
6
0
,
2
1
2
5
0
,
2
4
7
5
0
,
2
2
7
5
0
,
1
5
0
6
-
0
,
0
5
5
3
0
,
0
0
9
6
-
0
,
6
0
8
8
*
-
0
,
3
1
5
4
0
,
0
7
6
8
0
,
0
2
2
1
0
,
1
1
8
4
0
,
1
3
4
9
0
,
1
7
8
7
0
,
6
7
6
6
*
0
,
0
0
5
3
0
,
2
6
6
9
0
,
0
0
2
1
0
,
1
0
4
6
0
,
2
4
5
8
0
,
5
3
8
5
*

c
2
3
0
,
1
9
6
9
0
,
2
1
7
2
0
,
2
5
8
7
0
,
2
2
8
3
0
,
1
1
2
5
0
,
2
1
9
3
-
0
,
2
5
2
4
-
0
,
0
3
0
3
-
0
,
0
3
7
6
0
,
2
4
1
0
,
3
7
0
3
0
,
3
0
5
6
-
0
,
0
2
9
6
-
0
,
0
5
0
6
-
0
,
5
5
4
5
*
0
,
1
4
2
3
0
,
1
0
7
4
0
,
1
4
4
4
-
0
,
1
5
4
7
-
0
,
1
4
6
5
-
0
,
2
2
8
6

c
3
1
0
,
3
9
0
3
0
,
3
8
0
8
0
,
3
9
9
5
0
,
3
6
7
3
0
,
1
0
8
9
-
0
,
1
6
7
7
-
0
,
0
6
4
9
-
0
,
5
7
2
2
*
-
0
,
0
8
5
3
0
,
5
7
5
1
*
0
,
5
0
2
5
*
0
,
4
4
2
1
0
,
2
1
0
5
0
,
2
4
7
1
0
,
2
0
4
9
0
,
1
3
3
6
0
,
5
4
8
6
*
0
,
4
8
3
4
*
0
,
1
8
4
2
0
,
2
1
6
1
0
,
3
1
0
4

c
3
2
-
0
,
2
0
4
8
-
0
,
1
7
6
2
-
0
,
1
9
2
4
-
0
,
1
6
7
1
-
0
,
1
5
0
3
0
,
0
5
6
5
0
,
3
0
3
7
0
,
3
5
2
-
0
,
3
3
4
8
-
0
,
3
1
3
-
0
,
2
6
4
-
0
,
2
5
7
5
-
0
,
1
6
5
4
-
0
,
0
9
0
7
-
0
,
4
5
8
4
-
0
,
2
0
5
7
-
0
,
0
8
7
8
-
0
,
4
3
7
4
-
0
,
4
0
8
9
-
0
,
1
2
9
2
-
0
,
4
3
5
5
182
C
u
a
d
r
o

V
.
A
-
2

(
c
o
n
c
l
u
s
i
n
)

b
1
2

b
1
3

b
1
4

b
2
1

b
2
2

b
2
3

b
2
4

b
3
1

b
3
2

b
3
4

b
3
5

b
4
3

b
4
5

c
1
2

c
1
3

c
2
1

c
2
2

c
2
3

c
3
1

c
3
2

b
1
1

b
1
2
1

b
1
3
0
,
8
7
0
5
*
1

b
1
4
0
,
8
4
5
3
*
0
,
7
4
9
3
*
1

b
2
1
0
,
3
4
4
9
0
,
3
2
1
3
0
,
2
3
4
7
1

b
2
2
0
,
5
5
8
0
*
0
,
7
0
6
0
*
0
,
4
6
4
7
0
,
1
2
9
7
1

b
2
3
0
,
6
1
7
4
*
0
,
6
9
3
5
*
0
,
3
5
6
6
0
,
2
7
5
1
0
,
6
4
8
3
*
1

b
2
4
0
,
1
5
5
6
0
,
1
9
3
0
,
1
9
2
8
0
,
1
1
3
7
0
,
2
0
6
4
0
,
0
7
7
1
1

b
3
1
0
,
4
1
5
0
,
2
2
3
1
0
,
3
8
3
0
,
2
8
8
6
-
0
,
0
8
9
8
0
,
2
2
4
4
-
0
,
1
7
1
1
1

b
3
2
0
,
4
3
5
3
0
,
6
1
5
1
*
0
,
2
5
8
5
0
,
5
5
3
1
*
0
,
2
8
8
1
0
,
4
2
8
1
-
0
,
2
0
1
0
,
0
9
7
8
1

b
3
4
0
,
0
8
1
5
0
,
0
9
8
6
0
,
0
7
5
8
0
,
2
8
6
-
0
,
2
3
4
2
0
,
1
9
0
7
0
,
3
2
3
4
0
,
1
8
6
3
-
0
,
0
2
5
1

b
3
5
0
,
4
8
3
7
*
0
,
2
8
5
0
,
5
1
4
3
*
0
,
2
2
0
4
0
,
0
1
3
7
0
,
2
7
2
1
-
0
,
0
3
6
0
,
8
2
3
7
*
0
,
0
6
6
8
0
,
1
8
1
3
1

b
4
3
0
,
4
1
4
0
,
2
8
0
2
0
,
5
5
7
6
*
0
,
3
6
4
3
-
0
,
1
4
2
1
0
,
0
7
0
5
-
0
,
0
1
0
9
0
,
4
7
9
1
*
0
,
2
5
9
8
0
,
4
6
3
4
0
,
6
1
7
1
*
1

b
4
5
0
,
4
5
2
5
0
,
2
6
8
4
0
,
4
6
0
3
0
,
5
5
8
7
*
0
,
2
1
0
6
0
,
2
3
9
1
0
,
0
9
3
9
0
,
4
8
9
1
*
0
,
3
1
3
2
0
,
0
5
5
9
0
,
5
4
6
7
*
0
,
4
6
2
4
1

c
1
2
0
,
1
3
3
5
0
,
1
6
1
5
0
,
0
7
7
0
,
1
5
9
4
-
0
,
0
1
1
2
0
,
2
5
1
0
,
0
2
4
8
-
0
,
1
9
5
5
0
,
4
0
8
0
,
2
1
2
7
-
0
,
2
7
2
0
,
1
0
7
8
0
,
0
5
7
1
1

c
1
3
0
,
2
6
7
5
0
,
0
3
5
3
0
,
4
2
9
7
-
0
,
0
7
3
7
-
0
,
1
6
9
1
-
0
,
1
6
6
5
-
0
,
1
4
0
7
0
,
0
8
5
6
-
0
,
2
7
2
9
0
,
1
2
3
8
0
,
0
4
8
5
0
,
3
4
3
0
,
0
6
9
4
0
,
2
5
5
3
1

c
2
1
0
,
7
0
4
0
*
0
,
6
3
6
0
*
0
,
3
9
4
4
0
,
4
4
1
5
0
,
3
7
1
6
0
,
6
5
3
0
*
-
0
,
0
1
8
0
,
3
2
0
2
0
,
6
1
5
0
*
-
0
,
0
6
8
1
0
,
5
0
6
7
*
0
,
2
8
3
1
0
,
4
8
5
6
*
0
,
1
0
0
6
-
0
,
1
2
2
4
1

c
2
2
0
,
0
2
7
9
0
,
0
0
1
0
,
2
1
0
6
0
,
3
3
3
1
-
0
,
1
3
5
8
-
0
,
2
0
7
9
0
,
2
9
3
1
0
,
4
2
9
4
-
0
,
1
1
6
6
0
,
0
4
2
1
0
,
2
8
4
9
0
,
3
1
5
1
0
,
1
6
9
2
-
0
,
3
3
2
7
0
,
0
5
3
2
-
0
,
1
4
5
3
1

c
2
3
0
,
3
2
2
8
0
,
1
5
8
4
0
,
1
7
7
7
-
0
,
1
4
8
5
0
,
2
0
1
4
0
,
3
7
1
-
0
,
3
5
0
7
0
,
2
8
1
4
0
,
1
3
7
7
-
0
,
4
0
9
1
0
,
3
7
7
6
0
,
0
0
2
5
0
,
0
7
0
1
-
0
,
1
8
1
-
0
,
2
0
5
5
0
,
4
5
6
6
-
0
,
1
7
3
3
1

c
3
1
-
0
,
1
5
5
6
-
0
,
3
7
7
8
-
0
,
0
6
5
8
0
,
3
3
0
9
-
0
,
3
8
5
8
-
0
,
2
7
7
2
-
0
,
2
6
2
2
0
,
4
3
6
-
0
,
0
8
7
7
-
0
,
0
8
7
6
0
,
4
3
2
3
0
,
2
7
9
2
0
,
2
4
5
9
-
0
,
3
2
9
2
-
0
,
1
0
1
5
0
,
0
0
6
2
0
,
4
2
8
6
0
,
2
7
9
8
1

c
3
2
0
,
2
1
2
5
0
,
2
1
6
4
0
,
1
4
-
0
,
4
9
0
8
*
0
,
4
6
0
4
0
,
2
0
8
4
0
,
2
1
5
8
-
0
,
3
6
5
7
-
0
,
3
7
5
4
-
0
,
1
2
6
7
-
0
,
1
5
4
4
-
0
,
3
5
4
9
-
0
,
3
5
3
5
-
0
,
0
8
0
4
0
,
2
0
9
2
0
,
0
3
8
7
-
0
,
4
3
0
1
0
,
1
8
3
8
-
0
,
5
1
2
7
*
1
F
u
e
n
t
e
:

E
l
a
b
o
r
a
c
i
n

p
r
o
p
i
a

s
o
b
r
e

l
a

b
a
s
e

d
e
l

S
i
s
t
e
m
a

d
e

I
n
d
i
c
a
d
o
r
e
s

d
e

C
o
h
e
s
i
n

S
o
c
i
a
l

(
C
E
P
A
L
/
S
E
G
I
B
,

2
0
0
7
)
.
*

I
n
d
i
c
a

s
i
g
n
i
f
c
a
c
i
n

e
s
t
a
d
s
t
i
c
a
.
183
Q Cuadro V.A-3
Cambios en funcin de transformacin
Pas Funcin de transformacin
Rangos z-scores Mximo
Guatemala 1 1 1
Honduras 2 2 2
Bolivia (Estado Plurinacional de) 3 4 4
Paraguay 4 3 3
Nicaragua 5 5 5
Per 6 6 7
El Salvador 7 7 8
Repblica Dominicana 8 8 6
Ecuador 9 9 9
Colombia 10 10 10
Brasil 11 11 11
Mxico 12 12 12
Panam 13 13 13
Venezuela (Repblica Bolivariana de) 14 14 14
Argentina 15 15 15
Chile 16 16 16
Costa Rica 17 17 17
Uruguay 18 18 18
Q Cuadro V.A-4
Ordenamiento por componentes
Pas
Distancias (A) Instituciones (B) Pertenencia (C) Cambio de orden
Rangos z-score Mximo Rangos z-score Mximo Rangos z-score Mximo
Inst.-
Dist.
Pert.-
Dist.
Pert.-
Inst.
Bolivia (Estado
Plurinacional de) 1 1 2 8 8 8 4 5 3 7 3 -4
Honduras 2 2 1 5 5 5 7 7 9 3 5 2
Nicaragua 3 3 3 9 9 9 9 8 13 6 6 0
Guatemala 4 4 4 2 3 3 1 1 1 -2 -3 -1
Repblica Dominicana 5 5 5 11 11 11 8 9 8 6 3 -3
Paraguay 6 6 6 1 1 1 3 3 4 -5 -3 2
Per 7 7 9 3 2 2 15 15 15 -4 8 12
El Salvador 8 9 7 7 7 7 2 2 2 -1 -6 -5
Colombia 9 8 8 13 13 15 6 6 5 4 -3 -7
Brasil 10 10 10 12 12 12 12 14 7 2 2 0
Panam 11 11 11 14 15 14 10 11 10 3 -1 -4
Ecuador 12 13 12 4 4 4 5 4 6 -8 -7 1
Venezuela (Repblica
Bolivariana de) 13 12 13 10 10 10 17 18 14 -3 4 7
Mxico 14 14 14 6 6 6 16 16 17 -8 2 10
Argentina 15 15 15 16 16 13 14 12 16 1 -1 -2
Chile 16 16 18 15 14 16 11 10 12 -1 -5 -4
Costa Rica 17 18 16 17 17 17 18 17 18 0 1 1
Uruguay 18 17 17 18 18 18 13 13 11 0 -5 -5
184
Q Cuadro V.A-6
Cambios en la estructura de ponderacin
Pas
Ponderacin
Constante Por CP Por clusters
Guatemala 1 2 3
Honduras 2 1 11
Bolivia (Estado Plurinacional de) 3 4 1
Paraguay 4 5 9
Nicaragua 5 3 5
Per 6 7 4
El Salvador 7 6 13
Repblica Dominicana 8 8 2
Ecuador 9 9 7
Colombia 10 10 10
Brasil 11 12 12
Mxico 12 11 17
Panam 13 13 8
Venezuela (Repblica Bolivariana de) 14 14 6
Argentina 15 15 14
Chile 16 16 15
Costa Rica 17 17 18
Uruguay 18 18 16
Q Cuadro V.A-5
Cambios en el parmetro de sustitucin (beta)
Pas
Valor del parmetro beta
3 2 1 1/3 1/2 1
Guatemala 6 4 2 1 1 1
Honduras 11 10 10 2 2 2
Bolivia (Estado Plurinacional de) 7 7 6 3 3 3
Paraguay 8 8 5 4 4 4
Nicaragua 12 9 8 5 5 5
Per 13 13 12 7 7 6
El Salvador 4 5 7 6 6 7
Repblica Dominicana 10 11 11 8 8 8
Ecuador 3 3 3 9 9 9
Colombia 1 1 1 12 11 10
Brasil 2 2 4 11 10 11
Mxico 15 15 13 13 13 12
Panam 14 14 14 14 14 13
Venezuela (Repblica Bolivariana de) 18 17 17 10 12 14
Argentina 5 6 9 15 15 15
Chile 17 16 15 16 16 16
Costa Rica 9 12 16 17 17 17
Uruguay
16 18 18 18 18 18
185
Captulo VI
Hacia un ncleo de indicadores clave
de cohesin social: un paso atrs,
dos adelante
1
Juan Carlos Feres, Pablo Villatoro
A. Introduccin
Uno de los principales desafos en el campo de la cohesin social es avanzar en
la instalacin del tema en un lugar central en las agendas de los pases de Amrica Latina.
Esta empresa no est exenta de complejidades, en un contexto regional
caracterizado por una amplia heterogeneidad de realidades y de capacidades
institucionales. A su vez, los pases de la regin no estn vinculados por
consensos y compromisos supranacionales que los obliguen a monitorear
un conjunto de metas de desarrollo social comunes, y que hacen parte de
un proyecto de integracin regional, como es el caso de Europa.
Existen varios sntomas de las complejidades enunciadas. En las
diferentes actividades de consulta sobre indicadores de cohesin social
desarrolladas por la CEPAL
2
, se han puesto en evidencia distintas
1
Este artculo fue elaborado considerando como material de apoyo los valiosos insumos producidos
por Andrs Palma, referidos a la sistematizacin de las actividades de consulta a expertos de distintas
agencias de cooperacin internacional, y a la evaluacin de los indicadores de cohesin contenidos en
la primera propuesta desarrollada por la CEPAL.
2
Vase un estudio detallado en el sitio Web del proyecto Medir la cohesin social, en: http://www.eclac.
org/deype/.
Captulo VI Hacia un ncleo de indicadores clave de cohesin social: Un paso atrs, dos adelante
186
interpretaciones del enfoque de cohesin social y falta de claridad, con
respecto a las fronteras entre los componentes y a lo que se mide con los
indicadores, entre otros problemas. Todos estos elementos difcultan utilizar
el enfoque de cohesin social en el seguimiento de las polticas pblicas
implementadas por los pases
3
.
En este artculo se intenta acotar, en clave de polticas pblicas, el
enfoque conceptual para medir la cohesin social de la CEPAL, y se propone
una seleccin de indicadores clave de cohesin para Amrica Latina. En este
intento se mantienen los elementos centrales del enfoque construido por
la CEPAL, pero se trata de ganar en simplicidad y en las posibilidades de
uso del enfoque. As, este captulo se inicia con algunas refexiones sobre el
concepto de cohesin social, contina con una reespecifcacin de sus pilares
o componentes, prosigue con una lista de indicadores clave de cohesin
social, y fnaliza con consideraciones sobre los desafos que se van a enfrentar
para avanzar en la medicin de la cohesin social en los pases de la regin.
B. El concepto y los pilares de la cohesin social
La CEPAL (2007a) defni inicialmente la cohesin social como la dialctica
entre los mecanismos instituidos de inclusin y exclusin social y las percepciones y reacciones
de los ciudadanos con respecto a la operacin de dichos mecanismos (pertenencia). Esta
defnicin sintetiza y pone en relacin distintos elementos que hacen parte
del desarrollo de las sociedades latinoamericanas, como las dinmicas de
inclusin y exclusin y las percepciones y reacciones de los actores sociales.
Esto constituye un punto de partida para dar una mirada ms integral
a las dinmicas de desarrollo de los pases, cuya novedad estara en la
incorporacin de informacin subjetiva que se usara junto con los datos
tradicionalmente empleados por la CEPAL.
En general, la defnicin de la CEPAL es una descripcin de los
mecanismos implicados en las dinmicas de transformacin social. El
concepto de la CEPAL contiene un enfoque donde se identifcan los
pilares que seran ms relevantes para el desarrollo en el contexto regional
(inclusin y pertenencia), y se enfatizan las relaciones entre estos, como
el aspecto clave. Algunos ejemplos de preguntas que se desprenden de
3
En todo caso, hay algunas seales muy alentadoras provenientes de algunos pases. Por ejemplo, la
Contralora General de la Repblica de Colombia y, en particular, la Direccin de Estudios Sectoriales de
dicha entidad, emple el enfoque desarrollado por la CEPAL para medir la cohesin social en su informe
social 2008 titulado: Inclusin y exclusin social en Colombia (salud, educacin y asistencia social):
mercado y poltica social.
187
esta perspectiva analtica son: Cules sern las percepciones y reacciones
ciudadanas ante mecanismos de exclusin que profundicen las brechas
sociales?, Cmo percibir la ciudadana la instrumentacin de reformas
institucionales como el incremento de la carga tributaria orientadas a
cerrar las brechas sociales?
En este punto, cabe preguntarse si, para promover un mayor uso del
enfoque de cohesin en el campo de las polticas pblicas, es necesario o
no explicitar un horizonte de desarrollo. En principio, la respuesta es afrmativa,
porque un umbral normativo cumple funciones esenciales para la poltica
pblica: orienta la accin (y, por tanto, fundamenta el diseo de polticas),
y permite el seguimiento y la evaluacin de sus resultados. Esto va ms all
de la funcin exclusivamente analtica.
En trminos de horizonte, los pases de la regin deberan avanzar
hacia la reduccin de la exclusin social, y las instituciones sobre todo
aquellas implicadas directamente en el diseo e implementacin de
polticas pblicas y sociales tendran que contar con las capacidades
necesarias para alcanzar ese propsito. Aqu se debe considerar que no
todas las exclusiones sern objeto de la poltica pblica; un ciudadano
comn podra molestarse si no es aceptado en The Sphere
4
, la red social del
lujo extremo, pero esa es una exclusin que no constituira una materia
de inters para las polticas.
Una forma de operacionalizar el concepto de exclusin es a partir
de la nocin de brechas sociales, que refere a las distancias y carencias
socioeconmicas existentes en los pases, y que se expresan en que
determinados grupos de la poblacin no cuenten con acceso a derechos
bsicos y no tengan las oportunidades para desarrollar sus potencialidades.
Estas brechas, cuya reduccin debe ser un objetivo de la poltica pblica,
pueden ser: i) absolutas o fundadas en estndares, donde el criterio es una
defnicin normativa, y ii) relativas, o defnidas a partir de las diferencias
entre grupos, donde el criterio de contraste es la distribucin (CEPAL,
2007b). As, el concepto de brechas sociales utilizado aqu va ms all de la
nocin empleada en muchos pases desarrollados (sobre todo los europeos),
en donde se aplica una nocin de privacin relativa. Dado que en Amrica
Latina coexisten y se superponen las privaciones relativa y absoluta, esto
otorga sentido a la consideracin de ambos tipos de brechas.
4
Para ingresar a esta red, se debe pasar por un cuidadoso proceso de seleccin realizado por un estricto
comit. Una vez preseleccionados, los interesados debern pagar una cuota de inscripcin de 3 mil
euros. La direccin de la red es: https://www.the-sphere.com/user_session/new.
188
Un argumento que podra emplearse para simplifcar los pilares de
la cohesin social es el que sostiene que el monitoreo de las brechas sera
sufciente, porque estas seran aproximaciones a la capacidad institucional
para reducirlas. Sin embargo, este planteamiento no da cuenta de que
desempeos similares podran generar diferentes resultados en materia
de brechas sociales y, adems, podran ser percibidos de distintos modos
por la opinin pblica. As, el mantenimiento del pilar de capacidad
institucional tiene el benefcio de que permite una mayor riqueza analtica,
porque proporciona oportunidades para identifcar factores asociados a la
disminucin o el aumento de las brechas, y disear respuestas de poltica.
Adems, hay distintos indicadores de funcionamiento institucional que
son relevantes por s mismos para los interesados en el seguimiento de las
polticas, como los que referen al comportamiento del gasto pblico social,
o los que informan sobre la evolucin de la situacin en materia tributaria.
A diferencia de lo planteado para los pilares de brechas e instituciones,
la situacin del componente pertenencia es ms compleja por una serie de
razones conceptuales, metodolgicas y prcticas, porque bajo ese paraguas
cohabitan aspectos de la realidad que se sitan a distinto nivel, y su medicin
requiere operaciones metodolgicas diferentes. En particular, por medio de
este pilar se procuran captar aspectos de la subjetividad que hacen referencia
a las percepciones directamente relacionadas con las instituciones y con
la extensin de las brechas sociales (algo as como la superfcie de la
subjetividad), lo mismo que a factores de fondo, tales como los vnculos y
los valores solidarios que infuiran en las disposiciones de los actores ante
la cosa pblica
5
.
Sin embargo, hay varios problemas para la conceptualizacin y
la medicin de estos aspectos ms profundos. El primero es que la
pertenencia incluye a membresas grupales de distinto nivel que podran estar
relacionadas o no con las opiniones sobre las instituciones
6
. De hecho, niveles
muy altos de pertenencia grupal podran asociarse con actitudes negativas
hacia los otros grupos y ante las instituciones. Algo semejante ocurre con los
5
Por ejemplo, la CEPAL (2007a) plantea que los cambios culturales fomentan un mayor individualismo.
El que la autonoma personal se imponga a la solidaridad colectiva se ve precipitado por la economa
y por la cultura meditica y el papel ms relevante del consumo esto coincide con el debilitamiento
de los proyectos colectivos, as como del sentido de pertenencia a la comunidad. Estas tendencias
despiertan interrogantes sobre cmo recrear el vnculo social, desde el mbito familiar hasta la sociedad
en su conjunto. Trabajar por la cohesin signifca recrear el vnculo social.
6
En los ltimos aos la ciudadana latinoamericana ha presentado altos niveles de desconfanza en las
instituciones del Estado, pero al mismo tiempo ha evidenciado altos niveles de identidad o pertenencia
con el Estado nacin.
189
vnculos. Cules vnculos fortalecer y en qu grado son preguntas para las
que no hay respuestas unvocas, lo que se hace ms complejo si no se sabe
cul es el resultado que se va a alcanzar (una cosa es fortalecer vnculos para
superar pobreza, y otra, aumentar el apoyo ciudadano a pactos de inclusin).
Tampoco es claro si la pertenencia y los vnculos constituyen una dimensin
subjetiva: Hay una tradicin de investigacin en esta lnea que se ocupa
de la estructura y la densidad material de las redes sociales
7
.
La incorporacin de la pertenencia, los vnculos e incluso los
valores, expande el universo de dimensiones observables en un escenario
caracterizado, en este mbito, por problemas de datos. Como advierte la
CEPAL (2007a), refrindose a Latinobarmetro, la principal fuente de datos
subjetivos para el sistema de indicadores de cohesin, este instrumento
no se concibi para investigar dimensiones complejas de la subjetividad,
como la solidaridad o el sentido de pertenencia, y agrega que se requiere
una discusin sobre el contenido de esos valores o predisposiciones y
el despliegue de procedimientos metodolgicos que aseguren la validez y
confabilidad de las mediciones. A estos problemas de calidad se suman las
limitaciones en la disponibilidad de informacin, lo cual llev, en la primera
propuesta de indicadores de cohesin desarrollada por la CEPAL (2007b),
al empleo de medidas objetivas como aproximaciones a la subjetividad,
lo que produce confusin, porque la misma CEPAL (2007a) defni la
pertenencia como un componente subjetivo integrado por actitudes, percepciones
y valoraciones.
Con esto no se quiere decir que la calidad de los vnculos y el sentido
de pertenencia no tengan que ver con las predisposiciones de los ciudadanos
hacia la cosa pblica. Ciertamente, la cohesin social, entendida en un
sentido amplio, no se agota en las relaciones entre opinin pblica (o los
agregados de respuestas individuales que la conforman) e instituciones, lo que
manifesta la necesidad de continuar impulsando una agenda de investigacin
que permita comprender, por ejemplo, las relaciones entre pertenencias y
confictos intergrupales a distintos niveles y la cohesin social agregada, o
las articulaciones entre determinadas estructuras y calidades de los vnculos
sociales, y los valores que sustentan las personas.
En esta etapa de la discusin cabe retornar a los planteamientos
originales de la CEPAL (2007a), en donde el inters en contar con datos
demoscpicos refiere primordialmente a captar las percepciones que
7
Vase, por ejemplo, el estudio de Stone (2001).
190
refejen el grado de confanza, adhesin y respaldo ciudadano a un sistema poltico
y un ordenamiento socioeconmico. En rigor, se plantea que las polticas para
reducir brechas requieren un contrato social, que supone el apoyo de
una amplia gama de actores, dispuestos a consensuar amplios acuerdos
(p. 12). Hasta aqu, la CEPAL no est hablando ms que de las reacciones
y percepciones ciudadanas ante la operacin de las instituciones, y de
las condiciones de apoyo ciudadano para legitimar los pactos orientados a
reducir brechas sociales.
De modo que la informacin que interesa, en primera instancia, tiene
que ver con la subjetividad que expresa las condiciones de apoyo ciudadano
para la accin institucional, y para pactos sociales tendientes a la reduccin
de brechas. Aqu se ha empleado la nocin de condiciones de apoyo, debido
a que no es evidente por s mismo que los acuerdos sociales requieran, para
funcionar, consensos ciudadanos masivos; en rigor, es plausible que estos
contratos sean suscritos por determinados grupos de inters (sobre todo
los que hacen parte de las elites). Pero aunque as fuera, el insumo constituido
por los climas de opinin pblica no deja de ser relevante, sobre todo en
el marco de democracias no demasiado slidas, como las que existen en
varios pases de la regin. Adems, las condiciones de apoyo ciudadano son
fcilmente mensurables a partir de los estudios de opinin.
En sntesis, esta revisin del enfoque de la cohesin social elaborado por
la CEPAL permite plantear una serie de propuestas con respecto al concepto
de cohesin. Entre estas destacan la explicitacin de un horizonte normativo,
el mantenimiento de los componentes de brechas y de instituciones, y el
acotamiento del pilar de pertenencia. De este modo, la cohesin social puede
ser entendida como la capacidad de las instituciones para reducir de modo sustentable
8
las brechas sociales con apoyo ciudadano (pertenencia). As, esta defnicin se sita en
la tradicin del enfoque de cohesin social de la CEPAL, pero delineando
las fronteras entre los pilares y conjugndolos en clave de polticas pblicas.
Esta resignifcacin del concepto de cohesin en clave de polticas
pblicas permite colocarlo en sintona explcita con la discusin en curso
en la regin, que tiene que ver con las confguraciones institucionales ms
adecuadas para avanzar en la proteccin social, y en la reduccin de las
brechas sociales, y con la necesidad de alcanzar pactos ciudadanos que
propendan hacia esos objetivos. Igualmente facilita las tareas de medicin,
interpretacin y difusin, porque es ms sencillo atribuir valores numricos
8
Vase un estudio detallado sobre la nocin de sustentabilidad, en Canal y otros, en este mismo libro.
191
a los diferentes pilares de la cohesin y diseminar los resultados de esta
operacin: as, ms apoyo ciudadano, ms capacidad institucional y menos
brechas indicarn, en conjunto , ms cohesin social. Asimismo, con esta
los distintos pilares de la cohesin, lo cual constituye el principal valor
agregado del enfoque.
C. Reespecicar el marco de referencia
El concepto de cohesin social revisado en clave de polticas pblicas
(la capacidad de las instituciones para reducir brechas sociales con apoyo
ciudadano) puede ser descompuesto en tres pilares que se interrelacionan
para generar procesos y resultados de cohesin en los pases de la regin.
Estos pilares son: a) las brechas sociales, b) la capacidad institucional, y
c) el apoyo ciudadano. Los dos primeros son los componentes objetivos o
materiales de la cohesin social, mientras que el ltimo incluye los aspectos de
la subjetividad vinculados directamente al funcionamiento de las instituciones
y a la extensin de las brechas sociales.
En el pilar de brechassocialesse incluyen las condiciones materiales de
vida que experimentan los grupos y comunidades privados del acceso a sus
derechos bsicos, y de las oportunidades para desarrollar sus potencialidades.
la situacin de otros grupos sociales o absolutas, considerando umbrales
normativos de acceso a recursos. Los mbitos en donde se observan las
brechas sociales son el empleo, los ingresos y la pobreza, la proteccin social,
la educacin, la salud, el consumo y el acceso a servicios bsicos.
Se debe notar que para la seleccin de los umbrales normativos de
acceso a recursos se oper en una lgica que recoge varias de las metas
planteadas en la Cumbre del Milenio, pero adaptadas al contexto regional,
de ello, que se ver ms adelante en la seleccin de indicadores, es que se
ocup como criterio de brecha absoluta, en el mbito de los ingresos, a la
pobreza y no a la indigencia. Tambin se debe tener presente que las brechas
relativas por sexo, etnicidad y zona de residencia son tratadas como elementos
transversales a los distintos mbitos para observar. En trminos prcticos,
de indicadores se ocuparon las posibilidades de realizar desagregaciones por
sexo, adscripcin tnica y/o zona de residencia.
192
De cualquier modo, una normativizacin ms rigurosa del enfoque de
cohesin social de la CEPAL, que implicara la especifcacin de metas de
reduccin de brechas basadas idealmente en compromisos regionales, es
una tarea pendiente. A su vez, est en proceso de discusin la integracin
de otros mbitos en los cuales observar las brechas sociales, como la
segregacin residencial, el medio ambiente
9
y las nuevas tecnologas de
informacin. En general, las razones de no inclusin, por ahora, de estos
temas dentro de los mbitos para observar son conceptuales, metodolgicas
y de disponibilidad de datos (vase un examen ms detallado en la seccin
E, Sntesis y principales desafos al fnal de este captulo).
Por su parte, en el pilar institucional se consideran las acciones
desarrolladas por los distintos actores institucionales y que pueden tener
repercusiones en la estructura de oportunidades y en los procesos y
resultados de inclusin-exclusin. Aqu se otorga prioridad a las iniciativas
explcitamente orientadas a la reduccin de las brechas sociales, aun cuando
tambin tienen cabida procesos no intencionados, que pueden tener
resultados especfcos de inclusin-exclusin. Los mbitos que se abordan
a travs de este pilar son el funcionamiento del sistema democrtico, la
operacin del Estado de Derecho, las polticas pblicas y las dinmicas
estrictamente econmicas y de mercado. Se agrega un mbito de observacin
no considerado en la propuesta inicial: la familia.
Ciertamente, la identifcacin de los mbitos que se van a observar
en el pilar institucional, como en los otros pilares, no es completa. Por
ejemplo, no se consideran las instituciones de la sociedad civil, como las
organizaciones no gubernamentales, que pueden desempear un papel crucial
en la reduccin de las brechas sociales, prestando directamente servicios a
las poblaciones ms vulnerables, realizando acciones de sensibilizacin
orientadas a promover una mayor solidaridad, o simplemente monitoreando
a los programas pblicos. Aqu de nuevo las razones de exclusin tienen
que ver con la falta de informacin estadstica. De cualquier modo, esta es
una situacin transitoria, y en la medida en que el desarrollo de los sistemas
estadsticos de los pases de Amrica Latina lo permita, sern incorporadas
al sistema.
A su vez, en el pilar de apoyo ciudadano tienen cabida las percepciones
que refejan la adhesin al sistema poltico y al ordenamiento socioeconmico, y que
a su vez dan cuenta de la confanza y la predisposicin de los actores sociales ante las
9
Vase un examen detallado en los artculos de Kaztman y Canal y otros, en este mismo libro.
193
iniciativas institucionales orientadas a la reduccin de las brechas sociales. A partir de
esta defnicin, en la lista corta deberan estar indicadores que proporcionen
informacin sobre: i) el apoyo ciudadano al sistema democrtico, ii) las
percepciones sobre la desigualdad existente en los pases, iii) las evaluaciones
y expectativas econmicas, iv) la confanza en las instituciones del Estado, y
v) la propensin de los ciudadanos a fnanciar y apoyar acciones orientadas
a la reduccin de brechas sociales.
La redefnicin del pilar subjetivo del sistema de indicadores de
cohesin social implica dejar fuera factores como el capital social, los
valores solidarios y el sentido de integracin y afliacin social. Esto
no impacta mayormente en la prdida de informacin, ya sea porque
una parte de los indicadores incluidos originalmente en el pilar medan
percepciones y opiniones ciudadanas hacia las instituciones y, por tanto,
fueron mantenidos en el sistema, como tambin debido a que las medidas
inicialmente incluidas en el sistema para captar directamente vnculos,
pertenencia y valores solidarios eran muy pocas, tenan problemas de
disponibilidad y, adems, en su mayor parte no han sido sometidas a
pruebas de validez y confabilidad.
Q Diagrama VI.1
Pilares y mbitos de observacin
Fuente: Elaboracin propia, sobre la base de la CEPAL (2007b).
Brechas Instituciones
Indicadores:
Objetivos y subjetivos
Cuantitativos y cualitativos
Apoyo ciudadano
Pobreza e ingresos
Empleo
Proteccin social
Educacin
Brecha digital
Salud
Consumo y acceso
a servicios
Sistema democrtico
Estado de derecho
Polticas pblicas
Economa
y mercado
Familia
Apoyo al sistema
democrtico
Confianza en las
instituciones
Evaluaciones y
expectativas
econmicas
Percepciones de
desigualdad y
conflicto
Apoyo a iniciativas
de reduccin de
brechas
194
D. Hacia un ncleo de indicadores clave de cohesin social
La construccin de una lista de indicadores clave de cohesin social obliga
a un mayor rigor en el anlisis de las medidas consideradas en la propuesta
inicial de la CEPAL (2007b), lo cual permite tener una visin ms acabada
de la pertinencia de los diferentes pilares y mbitos de observacin que
componen la arquitectura del sistema. De modo que este ejercicio no se
efecta teniendo en perspectiva la focalizacin de la asistencia tcnica, dado
que la seleccin de los mejores indicadores produce un sesgo hacia las
medidas para las cuales los sistemas estadsticos nacionales presentan menos
necesidades de asistencia (lo cual no quiere decir que estas no se verifquen).
A modo de advertencia, se debe mencionar que en la lista fnal se incluyen
algunos indicadores no considerados en la propuesta inicial de la CEPAL
(2007b). Esto ltimo obedece sobre todo a que se ha tenido acceso a series
de datos de los estudios de opinin (en 2007 eso no ocurra), lo cual ha
posibilitado hacer anlisis de datos algo ms robustos.
1. Los criterios de seleccin de indicadores
La seleccin de los indicadores se hizo sobre la base de distintos criterios,
que no siempre se aplicaron de la misma manera, lo cual se explica porque
los estados de situacin varan sustancialmente entre los distintos pilares,
mbitos de observacin y las fuentes de datos correspondientes (por lo
general, encuestas de hogares y estudios de opinin). As, el peso de cada uno
de los criterios identifcados ms abajo, al momento de tomar la decisin de
seleccin de un indicador, dependi del contexto especfco en donde se hizo
la eleccin. As, por ejemplo, ante dos indicadores con disponibilidad similar
y diferente poder explicativo, el segundo criterio fue ms importante y, ante
la situacin inversa, el primero fue el ms relevante. Los criterios empleados
para la seleccin de la lista corta de indicadores fueron los siguientes:
Balanceentrelosdistintosmbitosdeobservacinincluidos
en el sistema: Para mantener el equilibrio entre los diferentes
mbitos de observacin, se opt por seleccionar en la lista corta al
menos un indicador por dimensin dentro de los pilares y no ms
de tres por dimensin.
Pertinencia: Refere al grado en que los indicadores dan cuenta
del mbito de observacin y del componente o el pilar respectivo.
Este criterio es cercano a la nocin de validez de contenido, que
indica la capacidad de una medida de refejar conceptualmente lo
que se quiere medir.
195
Poder discriminatorio: Alude a la capacidad explicativa o a la
sensibilidad del indicador en el contexto regional. Esta propiedad
se expresa en el grado en que un indicador logra captar diferencias
entre los pases y dentro de estos (sobre todo en lo referido a las
brechas sociales).
Informacin desagregada: La medida en que est publicada
informacin relevante para la deteccin de brechas relativas.
En este caso, se consideraron las desagregaciones por situacin
socioeconmica (ej., quintiles o deciles de ingresos), sexo, zona de
residencia y adscripcin tnica
10
.
Disponibilidad: Cobertura geogrfca y temporal de la informacin
publicada sobre el indicador.
Ciertamente, la lista de criterios utilizados para la seleccin de los
indicadores dista del ptimo, porque hay al menos dos elementos que deberan
considerarse en algn ejercicio posterior y que no fueron empleados de modo
sistemtico en esta evaluacin. Estas propiedades son la armonizacin-
comparabilidad y la fabilidad. A su vez, en este ejercicio se emple, aunque
no en todos los casos, un criterio adicional, que procura dar cuenta del grado
de legitimidad poltico-institucional de los indicadores.
La armonizacin-comparabilidad es la medida en que los conceptos e
instrumentos de recoleccin de la informacin empleados para producir
Q Diagrama VI.2
Criterios de seleccin de indicadores clave de cohesin social
Fuente: Elaboracin propia, sobre la base de la CEPAL (2007b).
Pertenencia
Poder
discriminatorio
Desagregaciones
Disponibilidad
Balance
10
Aqu no se est juzgando la desagregabilidad del indicador en s misma.
196
la informacin estadstica son equivalentes entre los distintos pases. Este
criterio no se incluy en todos los casos, simplemente porque no se contaba
con estudios o antecedentes que cubrieran una buena parte de los distintos
mbitos de observacin que subsume el sistema de indicadores.
La fabilidad es el grado en que un indicador mide lo que pretende
medir y se capta a travs de su consistencia interna, equivalencia y
estabilidad. La consistencia interna refere al grado en que los distintas
preguntas contenidas en algn instrumento de medicin apuntan en la
misma direccin; la equivalencia es la medida en que distintas partes de
un instrumento pueden usarse como sustitutas de la otra, y la estabilidad
es el grado en que un instrumento produce iguales resultados con una
misma poblacin en distintas condiciones y tiempos de aplicacin.
El criterio de aceptabilidad poltica fue utilizado, no de manera
sistemtica, en los pilares instituciones y apoyo ciudadano. Como
uno de los propsitos del sistema de indicadores es que los actores
implicados en las polticas pblicas usen la informacin que proporciona,
se trat de evitar la inclusin de medidas que generan controversias
debido a su carcter marcadamente normativo, o que podran provocar
polmicas que no aportan a instalar la cohesin social en las agendas
de los pases.
2. Indicadores clave de brechas sociales
Una cuestin no sufcientemente explcita en la propuesta inicial de
la CEPAL (2007b) es la perspectiva normativa general empleada para
la seleccin de indicadores de brechas, porque estas, ms all de las
posibilidades de diagnstico y monitoreo que proporcionan, deberan
refejar metas de desarrollo social pertinentes, e idealmente exigibles,
en la mayora de los pases de la regin. Dado que en Amrica Latina la
cohesin social no forma parte de una estrategia de integracin regional
fundada en compromisos vinculantes para los pases, existe un riesgo de
subutilizacin de la informacin puesta a disposicin mediante el sistema
de indicadores de cohesin.
El punto de partida empleado para seleccionar los indicadores de
brechas se encuentra en los planteamientos de la Cumbre del Milenio de las
Naciones Unidas (2000), la cual constituye una expresin del compromiso
de los Estados frmantes para avanzar en el mejoramiento de las condiciones
de vida de la poblacin. El enfoque de derechos humanos proporciona
un sistema de principios para el desarrollo, y posibilita la constitucin
197
de mecanismos de rendicin de cuentas y responsabilidades nacionales e
internacionales (Abramovich, 2006). En este caso se ha optado por una
versin adaptada de Milenio al contexto regional, porque la CEPAL (2002)
plante la necesidad de alcanzar denominadores comunes que sinteticen los
principales desafos que enfrentan los pases de Amrica Latina y el Caribe, y
que permitan incorporar a los ODM metas ms ambiciosas en reas crticas
para el desarrollo de la regin.
La discusin con respecto a cules son los denominadores comunes
que sintetizan los principales desafos, en este caso, las brechas sociales cuya
reduccin implica la mayor urgencia, para las polticas pblicas y sociales
de los pases de la regin debe verse como un proceso en desarrollo. En
todo caso, la CEPAL, en conjunto con otras agencias de cooperacin
internacional, tiene camino recorrido en la realizacin de propuestas de
ampliaciones o adaptaciones del Milenio al contexto regional, y este trabajo
se alimenta de esas elaboraciones. Las ventajas de esta aproximacin son:
se logran sinergias entre trabajos efectuados en distintas reas temticas y
reparticiones institucionales, se evitan duplicaciones y sobre cargas para los
sistemas estadsticos nacionales, se gana en la pertinencia de los indicadores
y tambin se avanza en exigibilidad, tanto en la reduccin de las brechas
como en la puesta a disposicin de la informacin para monitorearlas.
Las preguntas bsicas que se pueden responder a travs de los
indicadores de brechas referen a los resultados de la accin institucional en
las condiciones de vida materiales de la poblacin. Se recuerda que estas
condiciones de vida aluden tanto a brechas absolutas (ej., la insatisfaccin de
necesidades bsicas) como relativas (distancias de bienestar material entre los
distintos grupos sociales). Por lo general, las brechas incluidas aqu referen
al acceso a determinados bienes y servicios, pero tambin pueden referir a
logros (ej., la conclusin de determinados niveles educativos). Por su parte,
aun cuando las brechas en la adquisicin de capacidades o destrezas son un
mbito sumamente relevante para observar, no se incluyen indicadores
que las midan directamente, por la falta de informacin comparable y con
cobertura para un nmero sufciente de pases y aos. Como quiera que
sea, algunos indicadores de logros pueden utilizarse como aproximaciones
a las capacidades.
Los argumentos para la seleccin de una lista de indicadores clave
en el pilar de brechas se desarrollan con muchos detalles en el documento
previamente elaborado por la CEPAL (2007b), texto en donde ya se
distingui entre indicadores primarios y secundarios. De esta clasifcacin se
desprende que la seleccin de indicadores clave de brechas es un subconjunto
198
de la lista larga elaborada inicialmente por la CEPAL. As, en los cuadros
VI.1 y VI.2 se identifcan la lista larga y la seleccin de indicadores clave de
brechas sociales, y se exponen brevemente las razones y los criterios que
primaron al momento de tomar las decisiones de seleccin de cada una de
las medidas que hacen parte del ncleo de indicadores clave.
En el mbito de pobreza e ingresos, se opt por el porcentaje de la poblacin
bajo la lnea de pobreza, porque esta medida es ms pertinente que la tasa de
Q Cuadro VI.1
Indicadores de brechas: lista larga
mbito para observar Indicadores primarios Indicadores secundarios
Pobreza e ingresos 1. Porcentaje de personas bajo la lnea de
pobreza.
2. Brecha de pobreza.
3. Razn entre quintiles de ingreso.
15. Porcentaje de personas bajo la lnea de
indigencia.
16. Brecha de indigencia.
17. Coefciente Gini.
Empleo 4. Tasa de desempleo abierto.
5. Ocupados urbanos en sectores de baja
productividad.
6. Tasa de desempleo de larga duracin.
7. Relacin de salarios entre los sexos.
18. Tasa de desempleo abierto modifcada.
19. Tasa de subempleo.
20. Participacin de las mujeres en empleo asalariado
no agrcola.
Acceso a proteccin
social
8. Ocupados que hacen aportes previsionales. 21. Poblacin en edad de trabajar que realiza aportes
previsionales.
Educacin 9. Porcentaje de conclusin de la educacin
secundaria.
10. Tasa neta de matrcula en la educacin
preescolar.
11. Poblacin analfabeta de 15 aos o ms.
22. Relacin de acceso a la preescolar segn
quintiles de ingreso.
23. Tasa de conclusin de la primaria en la poblacin
de 25 aos y ms.
Salud 12. Tasa de mortalidad infantil.
13. Esperanza de vida.
24. Nios de 1 ao vacunados contra el sarampin
25. Partos asistidos por personal sanitario
especializado.
26. Tasa de mortalidad por VIH-SIDA.
Consumo y acceso a
servicios bsicos
14. Poblacin en estado de subnutricin. 27. Poblacin con acceso adecuado a sistemas
mejorados de saneamiento.
28. Poblacin con acceso al suministro mejorado de
agua potable saludable.
Fuente: La CEPAL (2007b).
Q Cuadro VI.2
Indicadores clave de brechas sociales
mbito para observar Indicadores
Pobreza e ingresos 1. Porcentaje de personas bajo la lnea de pobreza.
2. Razn entre quintiles de ingreso.
Empleo 3. Tasa de desempleo abierto.
4. Ocupados urbanos en sectores de baja productividad.
5. Relacin de salarios entre los sexos y por niveles educativos.
Acceso a proteccin social 6. Ocupados que hacen aportes previsionales.
Educacin 7. Porcentaje de conclusin de la educacin secundaria.
8. Tasa neta de matrcula en la educacin preescolar.
Salud 9. Tasa de mortalidad infantil.
Consumo y acceso a servicios bsicos 11. Poblacin en estado de subnutricin.
12. Poblacin con acceso al suministro mejorado de agua potable saludable.
199
indigencia para seguir las polticas desarrolladas en la mayora de los pases
de la regin, las cuales, por lo general, se orientan a reducir toda la pobreza y
no solo la indigencia (esto equivale a tener como marco conceptual implcito
una suerte de Cumbre del Milenio ampliada, o adecuada a la situacin
regional, como se sugiri antes). De manera correlativa, la tasa de pobreza
tiene mayor poder explicativo en el contexto regional que el porcentaje de
poblacin indigente, porque, en varios pases, la indigencia es un problema
que afecta a un sector muy pequeo de la poblacin.
Con respecto a la deteccin de brechas relativas en el mbito pobreza
e ingresos, se seleccion la razn entre quintiles de ingresos por sobre el
coefciente Gini. Como se indica en la CEPAL (2007b), este ltimo
indicador es ms sensible a los cambios en el medio de la distribucin
y menos a las transformaciones en los grupos extremos, lo cual le quita
valor desde una perspectiva de exclusin, mientras que la razn entre
quintiles es ms relevante para una aproximacin que se orienta a establecer
las brechas o distancias intergrupales, porque responde solamente a las
variaciones en los extremos.
En la dimensin laboral, se prefrieron tres indicadores que permitieran
aproximarse a la cantidad y calidad de los empleos disponibles y a las brechas
relativas en los mercados de trabajo segn el sexo. Para el primer propsito
se privilegi a la tasa de desempleo abierto, cuya gran ventaja es la disponibilidad
(amplia cobertura de pases/aos). En cuanto al segundo, se opt por el
porcentaje de ocupados en sectores de baja productividad, medida que entrega una
aproximacin a la incidencia de los empleos en el sector informal
11
. Y para
cumplir con el tercer objetivo se prefri a la relacin de salarios entre los sexos
y por niveles educativos. Este ltimo indicador facilita la deteccin de brechas
salariales por sexo, despejando la variabilidad relacionada con la escolaridad.
El acceso a la proteccin social refere al grado en que la poblacin
cuenta con recursos para prevenir y enfrentar los distintos tipos de riesgos
que ocurren a lo largo del ciclo de vida. Aqu las opciones de indicadores
existentes son muy pocas, si se tienen en cuenta criterios como la
disponibilidad temporal y la cobertura geogrfca de la informacin ofcial
publicada. As, se seleccion el porcentaje de ocupados que hacen aportes previsionales,
indicador que est desagregado y est disponible para una buena cantidad
de pases de la regin.
11
Algunos indicadores, como la tasa de subempleo y el desempleo de larga duracin, a pesar de ser
pertinentes desde una perspectiva de cohesin, no se incluyeron en la lista corta, porque adolecen de
problemas de armonizacin y de disponibilidad.
200
La consideracin de un indicador que solo permite una aproximacin
a la proteccin ante los riesgos asociados al envejecimiento deja sin
informacin los aspectos vinculados a la exposicin a riesgos que enfrentan
los restantes grupos etarios. Al respecto, Arim y Vigorito sealan que los
cambios en la distribucin de la vulnerabilidad que hubo en el ltimo tiempo
en los pases de la regin han conducido a que la estructura del riesgo
social se concentre ms en las edades jvenes, lo que no solamente impone
nuevas demandas a las polticas, sino que al mismo tiempo manifesta la
necesidad de contar con indicadores que permitan captar la situacin de
estos grupos de edad.
En lo que atae al mbito educativo, se opt por incluir en la lista corta
la tasa de conclusin de la educacin secundaria, porque posee mayor pertinencia
y poder explicativo en el contexto regional que el indicador de fnalizacin
de la primaria. Cmo se ha documentado en diferentes informes y estudios
internacionales, Amrica Latina se encuentra muy prxima a la conclusin
universal de la primaria y, por tanto, existe espacio para plantear metas ms
ambiciosas. Los criterios de pertinencia y poder explicativo tambin fueron
decisivos al momento de incluir en la lista corta la tasa neta de matrcula en
la preprimaria, ya sea porque el acceso a este nivel educativo se vincula con
benefcios sustanciales a lo largo de la vida, como tambin debido a que los
niveles de asistencia a la preescolar son todava bajos en muchos pases de
Amrica Latina.
Ciertamente, el acceso y la finalizacin de los distintos niveles
educacionales no sern sufcientes si los servicios educativos no son de
calidad, porque los nios no lograrn los aprendizajes y las competencias para
participar de manera adecuada en la vida social. Sin embargo, no se incluyeron
indicadores de aprendizajes en la lista corta por la baja disponibilidad de
datos (ya sea en cobertura de pases como en series de tiempo), y por los
problemas de comparabilidad de los estudios internacionales. En todo
caso, no se descarta incluir en el futuro algn indicador proveniente del
proyecto SERCE
12
(Segundo Estudio Regional Comparativo y Explicativo),
implementado por OREALC-LLECE durante el perodo 2003-2006, en una
buena cantidad de pases de la regin
13
.
12
Vase un examen detallado en: http://llece.unesco.cl/proyectos/2.act?estado=En%20Curso.
13
En esta investigacin se establecieron los logros en aprendizaje en las reas de lenguaje, matemticas,
ciencias naturales y habilidades para la vida entre los alumnos de tercero y sexto grados de educacin
bsica. De cualquier modo, no se tiene claridad por el momento en lo que refere a la comparabilidad
de esta investigacin con el estudio realizado por OREALC-LLECE en 1996.
201
En el campo de la salud, a pesar de que en las zonas urbanas de Amrica
Latina la tasa de mortalidad infantil se ha reducido y han disminuido las brechas
socioeconmicas de mortalidad, en las zonas rurales la situacin es diferente,
y las poblaciones indgenas son las ms rezagadas en el proceso de descenso
de la mortalidad. Otro argumento que justifca la seleccin de este indicador
es que las medidas alternativas, como los nios de 1 ao vacunados contra el
sarampin y los partos asistidos por personal sanitario especializado, miden
ms bien el desempeo institucional que las brechas en resultados de salud.
A su vez, en la regin persisten disparidades en la esperanza de vida de acuerdo
con el nivel de desarrollo de los pases, lo cual evidencia que este indicador
contina siendo pertinente y tiene poder explicativo en el contexto regional.
Adems, la mortalidad infantil y la esperanza de vida presentan una situacin
adecuada en lo que respecta a su disponibilidad, tanto en cobertura como
en series de tiempo.
Por ltimo, en el mbito de acceso a bienes y servicios bsicos, el
consumo de alimentos constituye una variable importante para monitorear,
tanto por la tendencia al alza en el precio de los alimentos apreciada en los
ltimos aos, como porque las poblaciones ms vulnerables de acuerdo con
la seguridad alimentaria tienden a ser miembros de los pueblos originarios
y a habitar en las reas rurales. El indicador seleccionado es el porcentaje de
poblacin en estado de subnutricin, que incluye a la poblacin cuyo consumo de
energa alimentaria es permanentemente inferior a las necesidades mnimas
de energa para desarrollar una vida sana y una actividad fsica liviana
14
. En
todo caso, se debe considerar que este indicador se calcula sobre la base de
los alimentos disponibles y no da cuenta de las inequidades en la distribucin
de los alimentos dentro de las familias. Por su parte, la medida que indica
la poblacin que cuenta con agua potable saludable tiene las ventajas de permitir la
deteccin de brechas de acceso en zonas rurales y en asentamientos urbanos
precarios y, adems, presenta una disponibilidad adecuada.
3. Indicadores clave de capacidad institucional
Hay varios dilemas conceptuales, metodolgicos y prcticos que se deben
tomar en cuenta antes de seleccionar un grupo de indicadores institucionales
clave. El primero es el problema de la normatividad, porque esta podra
ser necesaria al momento de interpretar los valores de los indicadores
institucionales, sin tener como referencia un resultado de brecha, o bien
14
Vase un examen detallado en: http://www.fao.org/faostat/foodsecurity/index_es.htm.
202
en contextos donde las correlaciones entre instituciones y brechas no sean
claras. La especifcacin de la normatividad es ms compleja en el campo
institucional que en el de brechas; por ejemplo, la ciencia puede proporcionar
evidencia acerca de la cantidad de kilocaloras que una persona necesita
para funcionar en la vida diaria, pero el asunto se complica al momento de
pronunciarse sobre la confguracin institucional que se requiere para lograr
que millones de personas puedan acceder a dichos requerimientos calricos,
con sustentabilidad a lo largo del tiempo.
La cuestin de la normatividad no solo complejiza la medicin de la
capacidad de los dispositivos institucionales directamente abocados a la
reduccin de las brechas (como las polticas sociales), sino tambin la difculta
en el mbito de la operacin de las instituciones vinculadas indirectamente
con dicho resultado, como las instituciones democrticas y del Estado de
Derecho. Por ejemplo, el equivalente a la discusin entre confguraciones
universalistas o residuales de bienestar se encuentra, en el campo de la
democracia, en la tensin entre las posturas centradas en el procedimiento
y las que enfatizan en la democracia participativa o directa. Esta ltima
demarcacin es incluso ms complicada en lo que refere a los indicadores,
sobre todo cuando estos se basan en una perspectiva normativa sesgada
hacia una de las representaciones en tensin.
Una estrategia posible para enfrentar este problema es partir de un
mnimo deseable de garantizacin y levantar la vara hasta alcanzar un
umbral de tolerancia (o de viabilidad) poltico-institucional. As se obtendra
un patrn de provisin de derechos necesarios para la inclusin y la
cohesin sociales que no debera exceder las condiciones institucionales y
de aceptabilidad poltica existentes en los pases. Por ejemplo, en el campo
de la democracia el mnimo bsico es la afrmacin que esta ser siempre
preferible a un sistema autoritario; luego, la construccin de indicadores
que capturen confguraciones especfcas de las democracias no ser una
materia para considerar, porque este campo se situara por sobre el umbral
de tolerancia poltico-institucional.
A los problemas de normatividad se agregan varias restricciones
metodolgicas. Una difcultad estriba en que los resultados en la reduccin
de brechas sern efectos de las acciones de distintas instituciones (Estados,
mercados, sociedad civil, familia), los cuales son muy complejos de aislar
o estudiar en sus interacciones
15
. Otro problema es la falta de claridad
15
Vase un examen detallado en Arim y Vigorito, en este mismo libro.
203
sobre lo que miden algunos indicadores que pueden ser empleados en
el pilar institucional, lo cual pone en cuestin los lmites entre brechas e
instituciones; por ejemplo, algunos indicadores pueden interpretarse como
medidas de alcance institucional, pero tambin pueden ser considerados
como aproximaciones al acceso de la poblacin a determinadas prestaciones
institucionales. Un caso tpico es la matrcula escolar, que se ha utilizado
como medida de acceso a la educacin, pero al mismo tiempo ha sido
considerada como un indicador de cobertura del sistema escolar
16
.
De la defnicin revisada de la cohesin social se desprende que la
pregunta bsica refere a la capacidad de las instituciones para reducir las
brechas sociales. En consecuencia, se trata de seleccionar indicadores que
informen sobre las acciones y mecanismos institucionales que pueden
repercutir, indirecta o directamente, en la estructura de oportunidades y en
los resultados de inclusin-exclusin. As, los indicadores de impacto, que
miden directamente la capacidad institucional para disminuir las brechas (ej.,
la diferencia en la desigualdad antes y despus de transferencias pblicas e
impuestos) sern preferibles a las aproximaciones, pero en la realidad hay
muy pocas medidas directas, y por eso se deben emplear indicadores de
compromiso institucional con la reduccin de brechas, as como de la sufciencia y calidad
del funcionamiento institucional (la capacidad institucional en tanto potencia
y no como acto).
En la primera propuesta de indicadores de capacidad institucional
realizada por la CEPAL (2007b) coexistan medidas objetivas, que
principalmente daban cuenta del compromiso de la accin institucional (ej.,
indicadores de gasto pblico como porcentaje del PIB, o de carga tributaria),
e indicadores subjetivos, que medan la evaluacin ciudadana del quehacer
institucional. Dadas las modifcaciones efectuadas en el concepto de cohesin
social y en el marco de referencia, la lista de indicadores institucionales
que aqu se propone no es un subconjunto de la lista inicialmente elaborada por la
CEPAL. As, quedan excluidas de manera automtica las medidas de opinin
pblica, porque el pilar institucional es uno de los componentes objetivos
del sistema de indicadores.
En el mbito del funcionamiento de la democracia, una de las medidas
ms utilizadas en estudios internacionales comparados es el ndice
Freedom House, pero este, a pesar de contar con ventajas como su
amplia disponibilidad y armonizacin, tiene el problema de que traspasa
16
Vase, por ejemplo, a Guadalupe (2002).
204
los umbrales de tolerancia poltico-institucional a causa de su enfoque
fuertemente normativo basado en un concepto de democracia minimalista,
centrado en la garanta de derechos civiles y polticos bsicos. Las mismas
difcultades relacionadas con una normatividad fuerte se verifcan para
otros indicadores alternativos, como el ndice de Democracia de la Unidad
de Inteligencia Econmica (vase ms detalles, en la CEPAL 2007b), y la
escala de democracia-autocracia elaborada por el Centro para la Paz Sistmica
y la Red para la Investigacin del Conficto Social
17
.
Un indicador sin problemas evidentes de normatividad es el que
expresa la cantidad de votos vlidos en las elecciones parlamentarias
como porcentaje de la poblacin en edad de votar. Esta medida haba
sido considerada en la propuesta inicial de la CEPAL (2007b) en el pilar
de pertenencia, siguiendo la lgica de que la votacin en las elecciones
parlamentarias indicaba el grado de participacin e inters ciudadano por
los asuntos pblicos. Sin embargo, al comparar los promedios simples
de la votacin en elecciones parlamentarias entre 1950-1970 y 1985-2005
en Amrica Latina, se observa un incremento desde 47% a 63%, lo cual
indicara que la participacin ciudadana y, por ende, las democracias
latinoamericanas disfrutaran de una salud sustancialmente mejor a lo
sealado en una amplia cantidad de literatura.
Por su parte, en el grfco VI.1 se presenta la asociacin entre la votacin
en las elecciones parlamentarias y la desconfanza en las instituciones
polticas, tomando como referencia los promedios para ambas variables
en el perodo 2000-2005. La correlacin para todos los pases alcanza a
0,34, lo cual no es mucho estadsticamente hablando, pero tiene alguna
plausibilidad conceptual, porque en tanto aumenta la desconfanza en las
instituciones polticas disminuye la votacin en las elecciones parlamentarias.
Esto implicara que el indicador de voto en las parlamentarias sera algo ms
que una expresin de la capacidad de acarreo de votantes, o del alcance de
las elecciones. Sin embargo, al sacar a Uruguay la correlacin se desploma
a 0,05, lo cual sugiere que este indicador, al menos para 16 pases, no dice
mucho sobre la calidad de la democracia
18
.
As, la mejor opcin es emplear como indicador el porcentaje de mujeres
en el Parlamento, porque es una aproximacin a la capacidad del sistema
democrtico para incluir y representar los intereses de grupos que hace
17
Vase: http://www.systemicpeace.org/polity/polity4.htm.
18
Existira una especie de paradoja entre el mayor alcance o penetracin cuantitativa de la democracia y
el desapego ciudadano con sus instituciones.
205
poco tiempo estaban excluidos de la vida poltica
19
. De hecho, Inglehart y
otros (2002) encontraron correlaciones entre la participacin de las mujeres
en el Parlamento y medidas normativas de democracia, y sostienen que
la modernizacin conduce a una mayor democratizacin y al aumento
de la participacin de las mujeres en la vida pblica. Y ms all de que
la covariacin de democracia y participacin femenina indique o no un
sndrome de valores posmaterialistas asociados a la modernizacin
20
, aqu lo
que importa es que el indicador de la proporcin de escaos parlamentarios
ocupados por las mujeres puede ser empleado como proxy de la calidad del
funcionamiento de la democracia, sin los problemas asociados al uso de
ndices normativos de la calidad de las instituciones democrticas.
En cuanto a la operacin del Estado de Derecho, se ha preferido el ndice
de corrupcin elaborado por Transparencia Internacional. Esta medida, aun
cuando se basa en las percepciones, no es un indicador de opinin pblica,
porque se elabora a partir de los juicios de expertos y est orientado a
Q Grfco VI.1
Amrica Latina (17 pases): votacin en las elecciones parlamentarias
y desconfanza en las instituciones polticas, 2000-2005
(Valores en promedios simples)
Fuente: Elaboracin propia, sobre la base de tabulaciones especiales de las Rondas Latinobarmetro 2000-2005 e IDEA,
International Institute for Democracy and Electoral Assistance, Voter Turnout Database:http://www.idea.int/vt/index.cfm.
Argerl|ra
6o||v|a (Esl. P|ur. de)
C|||e
Co|oro|a
Cosla R|ca
Repuo||ca 0or|r|cara
Ecuador
E| 3a|vador
0ualera|a
lorduras
Vx|co
Parar
Paraguay
Peru
Lruguay
Verezue|a (Rep. 6o|. de)
30
40
50
00
70
80
90
100
40 50 00 70 80 90 100
V
o
l
o
s

e
r

|
a
s

p
a
r
|
a
r
e
r
l
a
r
|
a
s
0escorl|arza er |as |rsl|luc|ores po|l|cas
19
Lamentablemente, los indicadores que dan cuenta de la representacin en el Parlamento de otros
grupos tradicionalmente excluidos en la regin, como los indgenas y los afroedescendientes, presentan
problemas de disponibilidad, y por esa razn no se consideraron en esta propuesta.
20
La expansin de la democracia y de la participacin femenina seran el resultado de un cambio cultural de
largo alcance (caracterizado por la emergencia de valores posmaterialistas como la libertad de expresin,
la tolerancia y el bienestar subjetivo), y que se relaciona con el desarrollo econmico, confgurando un
nuevo tipo de dinmica modernizadora (Inglehart y otros, 2002).
206
proveer de una aproximacin a la corrupcin objetivamente existente
en los pases, por la imposibilidad de contar con medidas directas de este
fenmeno. Amrica Latina presenta niveles de transparencia institucional
que se alejan de lo deseable (vase el grfco VI.2), lo cual se agrava por la
extensin de las brechas sociales en la regin. Yong Sung y Kaghram (2005),
en un estudio sobre 129 pases de distintas regiones del mundo, observaron
que la desigualdad se vincula con la corrupcin a travs de distintos canales
materiales y normativos y diferentes relaciones de causa-efecto. As, por
ejemplo, en un marco institucional caracterizado por una fuerte opacidad, los
ms pobres sern ms vulnerables a la extorsin y tendrn pocas posibilidades
para exigir transparencia a las instituciones.
Q Grfco VI.2
Amrica Latina y otras regiones del mundo: ndice de corrupcin, 2006
(Valores en promedios simples, 1 a 10, donde 1= altamente opaco
y 10 = altamente transparente)
Fuente: Elaboracin propia, sobre la base de Transparencia Internacional, http://www.transparency.org/.
3,4
7
4,5
4,2
2,8
2,9
0
1
2
3
4
5
0
7
8
1
2
3
4
5
0
7
8
Arr|ca
Lal|ra
(19 pases)
Europa
occ|derla|
(28 pases)
As|a-Pacl|co
(25 pases)
Ved|o
0r|erle
(14 pases)
Europa or|erla|
y As|a cerlra|
(21 pases)
Alr|ca
(45 pases)
lrd|ce corrupc|or 2000 Var|ac|or rd|ce de corrupc|or 2000
Con respecto a la operacin de las instituciones que implementan las
polticas pblicas y sociales, como sealan Arim y Vigorito en este libro, es
deseable disponer de indicadores que permitan establecer directamente el
impacto de las transferencias pblicas, lo cual implica comparar los ingresos
de los hogares antes y despus de las transferencias y descontando los
impuestos. Pero tal como indica la CEPAL (2007b), estos datos todava no
estn disponibles para una buena cantidad de pases y con series temporales
que permitan su comparacin a lo largo del tiempo. De modo que por ahora
se ha optado por incluir el gasto pblico social per cpita, que permite una
aproximacin gruesa a la sufciencia del gasto social (incluyendo seguridad
207
y asistencia social, educacin, salud, vivienda, entre otros). Este indicador
reemplaza al gasto pblico social expresado como porcentaje del PIB, porque
este ltimo solamente proporciona informacin sobre el compromiso de
las instituciones con las polticas pblicas y sociales.
Tal como ha planteado la CEPAL (2007a), el fnanciamiento de la accin
estatal requiere mecanismos solidarios, que implican realizar transferencias
de quienes ms tienen hacia los que se encuentran en una peor situacin,
con propsitos de redistribucin. En este marco, adquiere relevancia la carga
impositiva, por cuanto los tributos constituyen la principal fuente de recursos
para los Estados. Un indicador de la capacidad de los pases para fnanciar
polticas de inclusin y absorber las brechas de proteccin es el porcentaje que
representa la carga tributaria con respecto al PIB, que en la actualidad es bajo si se
compara con la situacin observada en regiones y pases ms desarrollados
y provee de un piso de fnanciamiento limitado para la implementacin
de polticas pblicas y sociales. A su vez, la estructura tributaria aproxima
el impacto distributivo de los tributos, dado el carcter regresivo de los
impuestos indirectos y el progresivo de los directos. En esta lista corta se
ha incluido la medida de carga tributaria, simplemente por una cuestin de
prioridades de poltica.
En cuanto al funcionamiento de las instituciones econmicas, el PIB
y la tasa de infacin son determinantes en las brechas sociales, ya sea en un
momento del tiempo como en su evolucin. Como ha sido documentado
en distintas ediciones del Panorama Social
21
, el crecimiento del PIB se asocia
con la reduccin de la pobreza y la indigencia, mientras que el aumento en
las tasas de infacin se vincula con un alza en los niveles de deprivacin.
Estos indicadores tambin son relevantes al momento de considerar la
sustentabilidad de las acciones orientadas a reducir las brechas, porque
polticas fscales y monetarias muy expansivas, aun cuando podran reducir la
pobreza y la desigualdad en el corto plazo, en el mediano plazo provocarn
infacin y disminuirn el poder de consumo de la poblacin, aumentando
las brechas sociales.
El mbito institucional de la familia constituye una novedad con
respecto a la propuesta de la CEPAL en 2007, y su problematizacin est
fuertemente vinculada a las brechas de gnero y a los derechos de la mujer. La
CEPAL (2006) ha identifcado una serie de cambios en la confguracin de las
familias y en los roles de gnero, entre los que destacan: 1) el crecimiento de
21
Vase el sitio Web: http://www.eclac.org/dds/.
208
las familias monoparentales (especialmente de las encabezadas por mujeres)
y de las uniones libres; 2) la difusin de los mtodos anticonceptivos y la
baja en las tasas de fecundidad, y 3) la transicin en los roles de gnero,
donde el hombre ha dejado paulatinamente de ser el sostenedor econmico
exclusivo del hogar y la mujer ha pasado a ser una proveedora importante
de los recursos familiares.
No obstante los avances, los pases de Amrica Latina an enfrentan
importantes desafos para lograr una mayor emancipacin de las mujeres
de las actividades domsticas de reproduccin y cuidado y una ms alta
participacin de stas en el mercado de trabajo. Al respecto, un indicador
que proporciona una aproximacin a la persistencia de los roles de gnero
tradicionales en las familias es el porcentaje de mujeres con dedicacin
exclusiva a las labores del hogar. Este indicador considera como universo
a las mujeres de 15 y ms aos, y est disponible para 16 pases, con series
de datos que abarcan el perodo 1994-2007. En todo caso, se debe notar
que esta medida solamente se computa para las zonas urbanas y no est
desagregada por quintiles de ingreso o de pobreza. Por estas ltimas razones,
se considera en la lista corta de modo preliminar.
En sntesis, en el cuadro VI.3 se presentan los indicadores clave
de capacidad institucional, desagregados por mbito de observacin.
Naturalmente, esta lista puede y debe ser ampliada mediante la incorporacin
de indicadores complementarios. Esto porque, como se recordar, no
existe ya una lista larga de indicadores institucionales, por el rediseo de la
arquitectura del sistema de indicadores de cohesin social.
Q Cuadro VI.3
Indicadores clave de capacidad institucional
Funcionamiento de la democracia 1. Porcentaje de mujeres en el Parlamento
Funcionamiento del Estado de Derecho 2. ndice de corrupcin
Polticas pblicas 3. Gasto pblico social por habitante
4. Porcentaje que representa la carga tributaria en el PIB
Economa y mercado 5. PIB per cpita
6. Tasa de infacin (variacin anual)
Familia 7. Porcentaje de mujeres de 15 aos y ms con dedicacin exclusiva a las labores del hogar
209
4. Indicadores clave de apoyo ciudadano (componente subjetivo)
La revisin de la defnicin de la cohesin social en clave de polticas
pblicas, en la cual se identifca como el pilar subjetivo de esta al apoyo
ciudadano, tiene como consecuencias prcticas la inclusin, en la lista corta,
de indicadores que proporcionen aproximaciones a la confanza y adhesin
ciudadana al sistema poltico y al ordenamiento socioeconmico, y a la
predisposicin de los actores sociales ante las iniciativas institucionales
orientadas a reducir las brechas sociales. Al mismo tiempo, la revisin
del pilar excluye por defnicin los indicadores de capital social, valores
solidarios y sentidos de integracin social, que estaban originalmente
concebidos como aproximaciones a la pertenencia.
Antes de presentar los indicadores de apoyo ciudadano que conforman
la lista corta, es necesario realizar algunas precisiones sobre sus peculiaridades
metodolgicas, derivadas de su proveniencia de los estudios de opinin
pblica. Primero, la opinin pblica es un fenmeno muy ligado a la
comunicacin masiva y en buena medida es moldeada por la informacin
que los ciudadanos consumen diariamente. Segundo, estos datos no
son normativos, no referen a una misma unidad y, por tanto, deben ser
puestos en su contexto para comprenderlos, lo cual implica problemas de
comparabilidad
22
. Tercero, en los estudios de opinin pblica se miden
muchas variables con pocas preguntas, lo cual difculta la medicin de
variables complejas como las actitudes
23
. Cuarto, existen pocos antecedentes
basados en muestras latinoamericanas sobre la validez y la confabilidad de
la informacin obtenida a travs de este tipo de fuentes-preguntas.
En el cuadro VI.4 se expone la lista corta de indicadores de apoyo
ciudadano, que tienen como fuente exclusiva a la encuesta Latinobarmetro.
En este caso no se presenta el listado original propuesto por la CEPAL
(2007b), porque en el componente de pertenencia se incluan medidas de
capital social, del sentido de integracin social y de no discriminacin, las
cuales quedaron automticamente fuera por la revisin del concepto y los
pilares de la cohesin. A su vez, algunos de los indicadores que se consideran
en este listado fueron clasifcados en la propuesta original en el componente
22
Esto es un problema para los datos de opinin pblica, porque estos se basan en la teora clsica de
la medicin, donde la relacin entre el valor esperado (Y) y el rasgo (R) es lineal, o Y = V + e, siendo
e = error. De hecho, e se controla a partir de dos procedimientos: aleatorizacin (A), lo cual se hace en
algunos estudios de opinin, y estandarizacin (S), lo cual no se hace (con estandarizacin no se hace
referencia al uso de las mismas preguntas). Si A y S no ocurren, puede haber valores de Y que se deban
a las condiciones externas o internas del entrevistado.
23
Vase un examen detallado en CEPAL (2009).
210
institucional. En adelante se procede a la exposicin breve de los argumentos
que primaron en la seleccin de los indicadores del pilar de apoyo ciudadano,
los cuales, al igual que para el pilar institucional, no constituyen un subconjunto
de la lista inicial.
El indicador de apoyo a la democracia est disponible de manera
armonizada (una pregunta igual para todos los pases) entre 1996 y 2008 para
18 pases de Amrica Latina. Esta medida es menos sensible al desempeo
econmico que el indicador de satisfaccin con la democracia, lo cual
evidencia que tiene ms que ver con la adhesin de la poblacin hacia el
sistema democrtico que con la evolucin de la situacin econmica en los
pases. Esta pregunta tambin posee poder explicativo en el marco de las
propuestas de la CEPAL en torno a la construccin de pactos de proteccin
social que permitan alcanzar apoyo ciudadano para cerrar las brechas
sociales; como se aprecia en el grfco VI.3, entre 1996 y 2008, el apoyo a
la democracia fue sistemticamente mayor en los pases con las menores
tasas de pobreza y desigualdad.
Por su parte, el ndice de la confanza en las instituciones del Estado (incluye los
tres poderes) y los partidos polticos se construy sobre la base de las preguntas
en las cuales se consulta a la ciudadana sobre su confanza en el gobierno,
el Congreso, el Poder Judicial y los partidos polticos. Estas preguntas estn
disponibles para todos los aos incluidos en el perodo 2002-2008, con
cobertura para 18 pases a partir de 2004. En general, el ndice parece cumplir
Q Cuadro VI.4
Indicadores clave de apoyo ciudadano
Apoyo al sistema democrtico 1. Porcentaje de apoyo a la democracia
Confanza en las instituciones
2. Confanza en las instituciones del Estado y los partidos polticos
a
Expectativas econmicas 3. Porcentaje de poblacin que cree que sus hijos vivirn mejor
Percepciones de desigualdad 4. Porcentaje de la poblacin que cree que la distribucin del ingreso es muy injusta.
Apoyo a iniciativas de reduccin de brechas 5. Percepcin de carga tributaria
6. Confanza en la calidad del gasto de los impuestos
a
ndice compuesto que se construy de la siguiente manera: 1) suma de los puntajes individuales derivados de las respuesta
a las preguntas sobre confanza en el gobierno, Congreso, Poder Judicial y partidos polticos, 2) divisin de los puntajes
totales por 4, para homologarlos a la escala de respuesta originalmente usada para las preguntas individuales (1 = mucho,
2 = algo, 3 = poco, 4 = nada) y, 3) recodifcacin: quienes obtuvieron puntajes promedio entre 3 y 4 fueron categorizados
como poblacin que confa poco o nada en las instituciones polticas, mientras que quienes obtuvieron promedio entre 1 y
2 fueron clasifcados como poblacin que confa mucho o algo.
211
con la propiedad de unidimensionalidad
24
y evidencia una consistencia
interna adecuada. Por ejemplo, en el cuadro VI.5 se aprecia que las preguntas
sobre confanza en las instituciones que conforman los tres poderes del
Estado y los partidos polticos apuntan a una misma dimensin subyacente,
situacin que se replica a lo largo de los aos y con distintos tamaos de
muestra
25
. A su vez, los coefcientes alfa de las preguntas de confanza (vase
Q Grfco VI.3
Amrica Latina (18 pases): apoyo a la democracia
a
por pases clasifcados
segn la extensin de las brechas sociales
b
, 1996-2008
(Valores en porcentajes de poblacin de acuerdo con la frase: La democracia
podr tener problemas, pero es la mejor forma de gobierno)
Fuente: Elaboracin propia, sobre la base de tabulaciones especiales de las Rondas Latinobarmetro comprendidas entre
1996 y 2008 y la CEPALSTAT, http://websie.eclac.cl/sisgen/ConsultaIntegrada.asp?idAplicacion=1
a
La pregunta empleada por el estudio Latinobarmetro es: Con cul de las siguientes frases est usted ms de acuerdo:
1) la democracia podr tener problemas, pero es la mejor forma de gobierno, 2) en algunas circunstancias, un gobierno
autoritario puede ser preferible, o 3) nos da lo mismo un rgimen autoritario que uno democrtico?
b
Los pases fueron clasifcados a partir de un anlisis cluster no jerrquico, sobre la base de los valores 2007 en las siguientes
variables: 1) porcentaje de poblacin bajo la lnea de pobreza, y 2) razn de ingresos entre el quintil ms rico y el ms pobre
de la distribucin de ingresos. Este ejercicio gener la siguiente clasifcacin: pases de brechas bajas = Uruguay, Costa Rica,
Argentina, Chile y la Repblica Bolivariana de Venezuela; pases de brechas medias = Brasil, Mxico, Colombia, Panam,
Per, Repblica Dominicana, El Salvador y Ecuador; pases de brechas altas = el Estado Plurinacional de Bolivia, Guatemala,
Honduras, Paraguay y Nicaragua.
72
75
09
72
05
72
71
71
75
74
09
70
02
02
03
57
47
57
51
57
58
00
57
59 59
02
02
02
52
01
53
50
49
55
52
58
40
45
50
55
00
05
70
75
80
1990 1997 1998 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2000 2007 2008
6rec|as oajas 6rec|as red|as 6rec|as a|las
24
De cualquier modo, se deben notar los anlisis de componentes principales, no son las pruebas ms
slidas para determinar la unidimensionalidad de un instrumento de medicin, sobre todo por el problema
de la variancia comn.
25
Hay varias hiptesis que podran ser probadas sobre los mecanismos cognitivos implicados en la
covariacin de las confanzas en instituciones diferentes; una es que operara un efecto de halo, o
sesgo que consiste en que las personas evalan objetos poco familiares a partir de categorizaciones
de objetos que les son ms cercanos. Otra es que existira un constructo resumen de confanza en las
instituciones, que implicara que los sujetos procesaran y almacenaran fragmentos de informacin sobre
las instituciones en una cognicin de segundo orden, la cual explicara sus respuestas ante estmulos
212
el cuadro VI.6) indican una consistencia interna entre aceptable y buena,
con diferentes tamaos de muestra y en distintos aos
26
.
A su vez, la obtencin de informacin sobre las expectativas de
la poblacin es relevante porque estas podran erosionar la cohesin
social, ya sea por dfcit como por exceso. Por ejemplo, en sociedades
muy excluyentes los individuos podran dejar de creer en la movilidad
social, lo cual incrementara la brecha entre expectativas y aspiraciones
y podra generar respuestas de frustracin-agresin. Al mismo tiempo,
relacionados con estas. Vanse ms detalles sobre estas hiptesis aplicadas al estudio del
efecto de la imagen pas en las conductas de los consumidores, en Min Han (1989). Esto bajo el
supuesto de que no se est ante errores de medicin, generados por la secuencia y la sintaxis
de las preguntas.
26
Los valores del coefciente alfa son sensibles a los tamaos de muestra, a la cantidad y a la forma
de presentacin de los tems en el cuestionario y a los mbitos especfcos en donde se realizan las
indagaciones, entre otros factores. Vase un examen detallado en Vos y otros (2000) y en Iacobucci y
Duhachek (2003).
Q Cuadro VI.5
Amrica Latina (18 pases): unidimensionalidad de las preguntas sobre confanza
en las instituciones del Estado y los partidos polticos, 2002-2008
(Varianzas explicadas de los factores y coefcientes de correlacin
de las preguntas con los factores
a
)
2002-2006 2007 2008 2008
b
Factores I II I II I II I II
Porcentaje VAR. EXP. 41,3% 12,8% 40% 14% 43,9% 13,1% 43% 13%
Congreso 0,789 0,117 0,797 0,131 0,845 0,116 0,840 0,118
Poder Judicial 0,737 0,199 0,747 0,190 0,807 0,183 0,766 0,222
Partidos polticos 0,730 0,050 0,675 0,226 0,766 0,111 0,724 0,157
Gobierno 0,728 0,109 0,753 0,098 0,640 0,257 0,715 0,166
Fuerzas Armadas 0,493 0,451 0,301 0,680 0,505 0,482 0,444 0,520
Polica 0,585 0,349 0,448 0,524 0,421 0,538 0,449 0,466
Televisin 0,225 0,612 0,306 0,407 0,151 0,740 0,245 0,666
Iglesia -0,021 0,839 -0,119 0,819 0,047 0,746 -0,031 0,823
Tamao muestra 80 530 16 339 16 442 836
Fuente: Elaboracin propia, tabulaciones especiales de las Rondas Latinobarmetro comprendidas entre 2002-2008.
a
Modelo componentes principales con rotacin de variacin mxima. Son aceptables las cargas (o correlaciones con el
factor) de al menos 0,4. Vanse ms detalles, en Straub y otros (2004).
b
Estimacin sobre la base de una muestra al azar simple del 5% de la muestra total obtenida en 2008.
213
expectativas de movilidad social muy altas (fenmeno que podra
vincularse al consumo cultural asociado a la creciente difusin de las
nuevas tecnologas de informacin) podran exceder ampliamente las
posibilidades de realizacin sistmica para poder satisfacerlas. As, en
este caso se ha optado por un indicador de las expectativas de movilidad
intergeneracional prevalecientes en la ciudadana, el porcentaje de poblacin
que cree que sus hijos vivirn mejor que ellos.
Un campo no considerado en la propuesta inicial de la CEPAL
(2007b) es el de las percepciones de desigualdad. Este es un mbito en
donde el desarrollo de teora y la elaboracin de instrumentos de medicin
se encuentran en una fase muy preliminar. De cualquier modo, el disponer
de informacin sobre este tema es importante, porque tiene relacin
con la legitimidad de un determinado orden socioeconmico, cultural y
simblico. Al respecto, se ha preferido un indicador que da cuenta de las
percepciones ciudadanas en relacin con la justicia existente en la distribucin del ingreso
en el pas, debido a que en algunas investigaciones previas se han observado
fuertes variaciones entre los pases en los 3 aos para los cuales se tiene
informacin, las cuales parecen vincularse con factores que van mucho
ms all de lo estrictamente econmico, y que al fnal de cuentas remiten a
cuestiones relativas a la distribucin de bienes simblicos como la dignidad,
el reconocimiento y las posibilidades de una mayor infuencia (CEPAL, 2009).
Q Cuadro VI.6
Amrica Latina (18 pases): consistencia interna de las preguntas
sobre confanza en las instituciones polticas, 2002-2008
(Valores en coefcientes alfa de Cronbach
a
)
Pases 2002-2006 2007 2008 2008
b
Coefciente alfa total 0,775 0,773 0,801 0,795
Coefciente alfa si se elimina la pregunta sobre:
Confanza en el Congreso 0,695 0,681 0,703 0,696
Confanza en el Poder Judicial 0,719 0,712 0,731 0,734
Confanza en los partidos polticos 0,734 0,750 0,759 0,762
Confanza en el gobierno 0,737 0,725 0,809 0,780
Tamao de muestra 89 517 18 885 18 823 952
Fuente: Elaboracin propia, tabulaciones especiales de las Rondas Latinobarmetro 2002-2008.
a
El coefciente alfa oscila entre 0 y 1. Mientras ms cerca de 1 est el valor del alfa, mayor la consistencia interna de la
medicin. George y Mallery (2003) plantean los siguientes criterios para interpretar los valores de alfa: > 0,8 = bueno; > 0,7
= aceptable; > 0,6 = cuestionable; > 0,5 pobre y < 0,5 = inaceptable.
b
Estimacin sobre la base de una muestra al azar simple del 5% de la muestra total obtenida en 2008.
214
Como se seal antes, el campo de las percepciones de desigualdad
es un mbito en pleno desarrollo, y ciertamente en esta dimensin tienen
cabida las medidas de percepciones de discriminacin relacionadas con la
adscripcin tnica y el gnero (por mencionar algunos factores), las cuales
no han sido incluidas en esta lista corta principalmente por problemas de
disponibilidad de datos. Asimismo, la CEPAL (2007a) ha planteado como
uno de los problemas para la cohesin social la existencia de una brecha entre
la igualdad formal ante la ley y las fuertes asimetras reales en el acceso a la
justicia. Sin embargo, aun cuando en Latinobarmetro hay varias preguntas
en las cuales se consulta a la poblacin sobre la igualdad ante la ley, los
cambios en la formulacin de la preguntas y en las alternativas de respuestas
difcultan la seleccin de un indicador
27
. De modo que se ha optado por
dejar pendiente la inclusin de alguna medida que d cuenta de la equidad
percibida en el acceso a la justicia.
Por ltimo, la necesidad de fnanciar las polticas pblicas mediante el
incremento de la carga tributaria refuerza la importancia del apoyo ciudadano,
lo cual requiere reducir la hostilidad ante la tributacin, que es todava muy
alta en la regin, para lo cual tambin se necesita que la ciudadana confe en
que el Estado har un buen uso de los recursos captados va impuestos (vase
el grfco VI.4). Sobre este particular, los indicadores de Latinobarmetro
que consultan sobre estos temas y para los cuales se cuenta con series de
datos son: la proporcin de personas que confa en que los dineros obtenidos va impuestos
sern bien gastados por el Estado y el porcentaje de individuos que piensa que la carga
tributaria es muy alta o alta.
27
Por ejemplo, en las rondas que cubren el perodo 1996-2000 se ocupa la pregunta: Hay igualdad ante
la ley o no hay?, con las alternativas de respuesta: S, todos son iguales ante la ley y no, no hay igualdad
ante la ley. Por su parte, en 2000 y en 2007 se consulta sobre la igualdad de oportunidades en el acceso
a la justicia, nuevamente con dos alternativas de respuesta: Todos tienen iguales oportunidades y no
todos las tienen. A su vez, en las encuestas 2003, 2004 y 2005 se emplea una escala ordinal (mucho,
bastante, poco o nada), donde la pregunta es: Cunta igualdad ante la ley existe, mientras que en
el 2008 se vuelve a utilizar la distincin ordinal (mucho, bastante, poco o nada), pero en este caso la
pregunta es: Dira Usted que (los connacionales) son iguales ante la ley? Se debe notar que, al menos
en trminos agregados, los resultados son bastante comparables, porque con una u otra pregunta
se obtienen porcentajes de poblacin que cree que no hay igualdad ante la ley, o que no hay acceso
igualitario a la justicia, o que opina que hay poca o ninguna igualdad ante la ley que fuctan entre el
68% y el 78%.
215
Q Cuadro VI.7
Listado de indicadores clave de cohesin social
Brechas Capacidad institucional Apoyo ciudadano
1. Porcentaje de personas bajo la lnea de
pobreza
2. Razn entre quintiles de ingreso
3. Tasa de desempleo abierto.
4. Ocupados urbanos en sectores de baja
productividad.
5. Relacin de salarios entre los sexos y por
niveles educativos
6. Ocupados que realizan aportes
previsionales
7. Porcentaje de conclusin de la educacin
secundaria.
8. Tasa neta de matrcula en la educacin
preescolar.
9. Tasa de mortalidad infantil.
11. Poblacin en estado de subnutricin.
12. Poblacin con acceso al suministro
mejorado de agua potable saludable.
1. Porcentaje de mujeres en el Parlamento
2. ndice de corrupcin
3. Gasto pblico social por habitante
4. Porcentaje que representa la carga
tributaria con respecto al PIB
5. PIB per cpita
6. Tasa de infacin
7. Porcentaje de mujeres de 15 aos y ms
con dedicacin exclusiva a las labores del
hogar
1. Apoyo a la democracia.
2. Confanza en las instituciones del Estado y
los partidos polticos
3. Percepcin de la justicia en la distribucin
del ingreso
4. Percepcin de la carga tributaria
5. Confanza en la calidad del gasto pblico
6. Porcentaje de poblacin que cree que sus
hijos vivirn mejor
Q Grfco VI.4
Amrica Latina (18 pases): poblacin que cree que la carga tributaria es muy alta,
segn la confanza en el gasto de los impuestos, por brechas
sociales en los pases
a
, 2003 y 2005
Fuente: La CEPAL (2009).
a
Las preguntas empleadas en Latinobarmetro son: Considerando todo, cree Usted que los niveles de impuestos que se
pagan en (pas) son muy altos, altos, bajos o muy bajos, o estn bien como estn? Y: Usted confa en que el dinero de los
impuestos ser bien gastado por el Estado?
34
27
45
41
40
35
51
44
55
55
51
49
0
10
20
30
40
50
00
2003 2005 2003 2005 2003 2005
6rec|as oajas 6rec|as red|as 6rec|as a|las
Corla |o corla
216
E. Sntesis y principales desafos
En el cuadro VI.7 se presenta la lista de indicadores clave de cohesin
social. Ms all de que este listado representa una reduccin sustancial en la
cantidad de medidas consideradas en la propuesta de la CEPAL en 2007
28
,
este ejercicio posibilit analizar con mayor profundidad el concepto y el
marco de referencia elaborados por la CEPAL, que fueron el punto de partida
para la seleccin de indicadores de cohesin social en Amrica Latina. As,
los principales productos de esta revisin fueron el concepto revisado de
la cohesin y la reespecifcacin de los componentes de sta (rebautizados
bajo la metfora de los pilares propuesta por Rodrigo Mrquez en este libro),
lo cual signifc la delimitacin de las fronteras entre los pilares, la puesta
entre parntesis de la nocin de pertenencia y la identifcacin del apoyo
ciudadano como el pilar subjetivo de la cohesin en el campo especfco de
las polticas pblicas.
Ciertamente, los desafos conceptuales, metodolgicos y prcticos que
se deben enfrentar para avanzar en la doble direccin de medir la cohesin
social de manera ms o menos confable, e instalar el tema en las agendas
de los pases de la regin son todava mltiples. A continuacin se trazan
algunas pinceladas para retratar estos desafos, a partir de las cuestiones
conceptuales y metodolgicas y cerrando con la estrategia que se requerira
para lograr que la cohesin social pase a ocupar un lugar importante en las
agendas de polticas pblicas de los pases de Amrica Latina. De cualquier
modo, se debe considerar que ms que respuestas, lo que se desarrollar
en estos puntos de sntesis son preguntas que deberan ser abordadas en
etapas posteriores.
La cohesin social es una caracterstica compleja de las sociedades
(Len, 2009), que puede ser reducida a una dimensin? (vase al respecto
el artculo de Roxana Maurizio en este libro). La cohesin social puede ser
concebida como un factor latente que explica la variabilidad en las brechas,
instituciones y en el componente de apoyo ciudadano? Naturalmente, puede
ser pensada y modelada de esa manera, como cualquier otro constructo
multidimensional del desarrollo. El tema es si existen bases conceptuales
sufcientemente slidas para hacerlo, ms all de los puntos de rating que
se podran ganar a partir de la destruccin creativa de la calidad por un
valor numrico.
28
La lista planteada inicialmente por la CEPAL contena 59 indicadores.
217
Lo primero que se debe reiterar es que la cohesin social, al modo
como se defne en este artculo, es tanto un enunciado normativo como
una metfora
29
, que ilustra el esfuerzo colectivo requerido para alcanzar
ciertos estndares de desarrollo (disminucin de brechas). Es deseable que
las instituciones reduzcan las brechas con apoyo ciudadano, e incluso con
pertenencia (esto dejando a un lado los problemas conceptuales y de datos),
pero entre esta expresin de buenas intenciones y la afrmacin de que la
cohesin social es una caracterstica/propiedad de las sociedades/sistemas
sociales hay bastante distancia.
No es que el carcter normativo del concepto de cohesin social excluya
a priori la posibilidad de sintetizarlo numricamente. La ciencia construye
teoras que modelan relaciones entre datos, que son representaciones de
distintas expresiones de la realidad. Pero para hacer esto se requiere, como
condicin necesaria, alguna teora plausible sobre las relaciones entre los
pilares de la cohesin que sea susceptible de modelaje conceptual y de
comprobacin emprica. Dado esto, lo ms adecuado parece ser continuar en
la ruta de fortalecer y validar los pilares, antes de plantear cualquier esquema
conceptual sobre sus relaciones a nivel agregado.
Es sostenible una nocin de cohesin que sea algo as como la
sumatoria simple (o ponderada) de los valores de sus componentes/
pilares? Este supuesto de linealidad, que podra ser adecuado en el caso de
las relaciones entre instituciones y brechas, no necesariamente funcionar
al meter en la juguera el campo subjetivo, incluso si es que consideran los
aspectos ms simples de observar. Qu dice la poca evidencia disponible
en Amrica Latina? Dice, por ejemplo, que las percepciones de justicia
distributiva no se correlacionan con el coefciente Gini, y que la hostilidad
tributaria no se asocia con la carga tributaria real. Es ms, sugiere que algunas
relaciones entre los factores subjetivos y objetivos podran ser no lineales
(vanse ms detalles, en CEPAL, 2009).
En esta lnea, se deben continuar realizando esfuerzos para validar los
indicadores subjetivos y avanzar en la comprensin de sus relaciones con las medidas
objetivas. Hasta ahora, casi no hay estudios de validacin slidos de los
indicadores del pilar subjetivo, y hay pocas condiciones para que el mercado
provea. Este es un problema serio, porque existe un gran riesgo para un
tomador de decisiones de considerar una pregunta como indicador de a
cuando en realidad mide a*b*c. A su vez, la especifcacin a priori de un
29
De alguna manera, es una analoga sociedad/cuerpo humano, porque refere a la contribucin de las
partes al todo. Aqu cabe recitar la respuesta de Edipo al enigma de la esfnge: Es un hombre!
218
conjunto de dimensiones para evaluar supone el riesgo de crear artifcialmente
un dominio o campo actitudinal que no existe en la realidad. La validacin
de los indicadores subjetivos es una condicin necesaria para construir teora
que permita comprender las relaciones entre lo subjetivo y lo objetivo. Si
no se sabe claramente qu es algo, difcilmente se podr saber cmo se
relaciona ese algo con otra cosa.
Otro desafo que se debe afrontar son la conceptualizacin y la
medicin de la pertenencia. No obstante la pertinencia y el atractivo del tema
estn fuera de discusin, los marcos conceptuales disponibles hasta ahora no
proveen de respuestas claras a las preguntas sobre las pertenencias a distintos
niveles y sus relaciones con la cohesin. Adems, pertenencia no es sinnimo
de subjetividad porque los vnculos sociales tambin tienen una expresin
material. Esto signifca que se debern desarrollar esfuerzos adicionales para
mejorar los marcos conceptuales y los indicadores de pertenencia.
A las demandas de reduccin se agregan los requerimientos de
incorporacin de nuevos mbitos temticos al sistema de indicadores, como el medio
ambiente y el desarrollo sostenible, la segregacin residencial urbana y las
segmentaciones asociadas a esta y las nuevas tecnologas de informacin
y comunicacin. La decisin de integrar estos nuevos ingredientes se ha
postergado, porque existen varias difcultades que se deben encarar. En el
caso del medio ambiente, los problemas son conceptuales: no obstante, en
el artculo de Canal y otros, en este libro, se afrma que cohesin social y
medio ambiente son dos subsistemas que interactan y se modifcan; el
diagrama del grfco V.1 indica que la cohesin social est englobada por el
fenmeno ms general de la base ecosistmica. Naturalmente, la perspectiva
que subraya las interrelaciones entre ambos sistemas genera un espacio para la
apertura de un casillero en el sistema de indicadores de cohesin social, pero
tambin es plausible que el tema medioambiental en s mismo sea un terreno
frtil para desarrollar un sistema de indicadores propio
30
. En lo que respecta
a los mbitos de segregacin residencial urbana y de nuevas tecnologas de
informacin y comunicacin, los problemas son bsicamente de datos.
Como se seal antes, el principal desafo se encuentra en disear e
implementar una estrategia que permita avanzar signifcativamente en posicionar a la
cohesin social en un lugar central en las agendas de los pases. La estrategia seguida
30
En rigor, lo que se hace en el trabajo de Canal y otros es producir la obra gruesa para construir un
sistema de indicadores propio, que se sita en un campo que podra denominarse como cohesin
medioambiental. De hecho, el camino de diferenciar entre distintos dominios de cohesin ha sido
seguido en distintos trabajos recientemente efectuados en Europa. Vanse, por ejemplo, Gallina y
Ferrugia (2007) y Maier (2008).
219
hasta la fecha ha priorizado la generacin de condiciones para la produccin
de una mirada regional agregada, lo cual ha implicado actividades para validar
marcos conceptuales y operativos con la participacin de distintos actores.
Pese a que esta aproximacin se justifcaba en la primera fase de instalacin
del tema en Amrica Latina, en la actualidad se requiere generar los
mecanismos para que los actores implicados en las polticas nacionales pasen
de ser espectadores a asumir un rol mucho ms protagnico y autnomo.
Para lograr una mayor apropiacin del enfoque de la cohesin social elaborado por
la CEPAL entre los actores implicados en las polticas sociales nacionales, una estrategia
posible es el desarrollo de actividades sistemticas de sensibilizacin y
asistencia tcnica, que permitan la instalacin de las competencias bsicas
para el monitoreo de la cohesin social dentro de los pases, y para que
estos elaboren, con mrgenes sufcientes de autonoma, sus propios informes
nacionales de cohesin social. Una estrategia de este tipo permitira convertir
en acto la principal potencia del enfoque de cohesin social elaborado
por la CEPAL, el cual provee una caja de herramientas conceptuales y
metodolgicas para explorar y relacionar distintas dimensiones del desarrollo
(la dialctica), de una manera adecuada a las realidades de los pases.
Bibliografa
Abramovich, Vctor (2006), Una aproximacin al enfoque de derechos en las
estrategias y polticas de desarrollo, Revista de la CEPAL, N 88 (LC/G.2289-
P/E), Santiago de Chile, Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe
(CEPAL), abril.
Bourguignon, Franois (1999), Crime, violence, and inequitable development,
documento presentado en la Conferencia anual sobre economa del desarrollo,
Washington, D.C., Banco Mundial, 28 al 30 de abril.
CEPAL (Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe) (2009), Amrica Latina
frente al espejo. Dimensiones objetivas y subjetivas de la inequidad social y el bienestar en la
regin, Santiago de Chile, en prensa.
(2007a), Cohesin social: inclusin y sentido de pertenencia en Amrica Latina y el Caribe
(LC/G.2335/Rev.1), Santiago de Chile.
(2007b), Panorama social de Amrica Latina, 2006 (LC/G.2326-P), Santiago de
Chile. Publicacin de las Naciones Unidas, N de venta: S.06.II.G.133.
(2002), La CEPAL ante los Objetivos de Desarrollo del Milenio, documento
presentado en el seminario internacional Amrica Latina y el Caribe: desafos
frente a los Objetivos de Desarrollo del Milenio, Washington, D.C., Banco
Interamericano de Desarrollo (BID), Banco Mundial, Programa de las Naciones
unidas para el Desarrollo (PNUD) y Comisin Econmica para Amrica Latina
y el Caribe (CEPAL), 10 y 11 de junio.
220
CEPAL/EUROsociAL (2007), Un sistema de indicadores para el seguimiento de la cohesin
social en Amrica Latina y el Caribe (LC/G.2362), Santiago de Chile, diciembre.
Gallina, Andrea y Nadia Farrugia (2007), Developing indicators of territorial
cohesion [en lnea], Federico Caff Centre
www.ruc.dk/federico/Research_Report_1_2008_Farrugia_Gallina.pdf/.
George, D. y P. Mallery (2003), SPSS for Windows Step by Step: a Simple Guide and Refer-
ence. 11.0 Update, Boston, Allyn & Bacon.
Guadalupe, Csar (2002), Indicadores de cobertura, efciencia y fujo escolar: necesidades de polti-
ca, problemas metodolgicos y una propuesta [en lnea], Ofcina Regional de Educacin
de la UNESCO para Amrica Latina y el Caribe (OREALC)
http://portal.unesco.org/geography/es/ev.php-URL_ID=8752&URL_
DO=DO_TOPIC&URL_SECTION=201.html.
Hoffman, Kelly y Miguel Angel Centeno (2003), The lopsided continent: inequality
in Latin America, Annual Review of Sociology, vol. 29.
Iacobucci, Dawn y Adam Duhachek (2003), Advancing alpha: measuring reliability
with confdence, Journal of Consumer Psychology, vol. 13, N 4.
Inglehart, Ronald, Pippa Norris y Christian Welzel (2002), Gender equality and de-
mocracy, Comparative Sociology, vol. 1, N 3-4.
Len, Arturo (2009), Comentarios al documento de Roxana Maurizio, indito.
Maier, Thomas (2008), Cohesin social a travs de cohesin territorial
ejemplifcadas en el caso de Suiza [en lnea] http://www.eurosocialfscal.
org/uploads/documentos/20080429_110426_La_Cohesion_Social_en_Suiza.
ppt#256,1,Cohesin social a travs de cohesin territorial ejemplifcadas en
el caso de Suiza.
Min Han, C. (1989), Country image: halo or summary construct?, Journal of Market-
ing Research, vol. 26, N 2.
Portes, Alejandro y Kelly Hoffman (2003), La estructura de clases en Amrica Latina:
composicin y cambios durante la era neoliberal, Desarrollo econmico, Revista de
ciencias sociales, vol. 43, N 171.
Stone, Wendy (2001), Measuring social capital. Towards a theoretically informed
measurement framework for researching social capital in family and community
life, Research Paper, N 24, Melbourne, Instituto australiano de estudios sobre
la familia.
Straub, D., M.C. Boudreau y D. Gefen (2004), Validation guidelines for IS positivist
research, Communications of the Association for Information Systems, vol. 13, N 24.
Voss, Kevin, Donald Stem y Stergios Fotopoulos (2000), A comment on the
relationship between coeffcient alpha and scale characteristics, Marketing
Letters, vol. 11, N 2.
You, Jong-Sung y Sanjeev Khagram (2005), A comparative study of inequality and
corruption, American Sociological Review, vol. 70, N 1.

CEPAL (2010) - Cohesión Social en América Latina

Cargado por

Información del documento

Título original

Derechos de autor

Formatos disponibles

Compartir este documento

Compartir o incrustar documentos

Opciones para compartir

¿Le pareció útil este documento?

¿Este contenido es inapropiado?

Copyright:

Formatos disponibles

CEPAL (2010) - Cohesión Social en América Latina

Cargado por

Copyright:

Formatos disponibles

000Cohesin social.indd 3 28/05/2010 03:19:06 p.m.

Una revisin de conceptos, marcos

También podría gustarte