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Temas de Gestin Pblica y Actualidad

Inversin Pblica

Educacin e innovacin en el Per: inversin pblica para el conocimiento

Miguel Prial Ugs(*)
Resumen ejecutivo
Mediante un interesante anlisis, el autor precisa que es necesario realizar proyectos de inversin pblica (definida como toda intervencin limitada en el tiempo que utiliza total o parcialmente recursos pblicos, con el fin de crear, ampliar, mejorar o recuperar la capacidad productora o provisin de bienes o servicios de una entidad, de acuerdo a las normas del SNIP) destinados a la educacin e innovacin del conocimiento; cabe precisar que no estamos hablando necesariamente de construccin de infraestructura, sino invertir en las estrategias metodolgicas, materiales didcticos, capacitacin de los profesores, entre otros. Si bien es cierto, la inversin pblica, en mayor medida, est destinada a cubrir bienes de uso pblico, tambin se destina a la prestacin de bienes privados, por el cual no se debera restringir a mejorar los servicios de una entidad, sino tambin los servicios de atencin a los ciudadanos o usuarios directos de la entidad, segn corresponda.

La rentabilidad a las inversiones en capital humano es sustancialmente mayor que las inversiones en capital fsico. () el capital no tiene que manifestarse en una cosa tangible, y cosas que hasta hace poco se consideraban consumo, son en efecto gastos que permiten elevar la productividad de un pas Ernesto FONTAINE Evaluacin social de proyectos

(*) Economista por la Pontificia Universidad Catlica del Per (PUCP), con estudios de post grado en Economa Aplicada y Administracin Pblica en Francia. Es especialista en temas de polticas pblicas desde la gestin de proyectos de inversin para el desarrollo. Se ha desempeado desde 1998 en diversos puestos de la Administracin Pblica, siendo hasta julio del 2008 Director General de Programacin Multianual del Sector Pblico del Ministerio de Economa y Finanzas, ente rector del Sistema Nacional de Inversin Pblica (SNIP). Ha sido consultor de Macroconsult S.A. y profesor contratado de la PUCP y ESAN. Actualmente se desempea como asesor independiente.

n el Per, la inversin pblica ha priorizado reducir los dficit de infraestructura. Segn el Ministerio de Economa y Finanzas, en el perodo de 2007-2010, los sectores que ms proyectos de inversin han aprobado son: Transportes, Saneamiento, Agricultura y Educacin. Esta priorizacin se ha expresado en la asignacin presupuestal de los proyectos. Por ejemplo, en el 2009 estos sectores ejecutaron ms de S/.13,000 millones, que representa 70% del total. As, es posible afirmar que durante el presente gobierno, existe una fuerte asignacin de recursos a carreteras, caminos, agua potable, desage, riego y colegios. Especficamente, el sector educacin ha invertido en el 2009 S/.2,100 millones, 99% en proyectos de infraestructura. Sin embargo, no toda la inversin es, ni debe, ser ladrillo y cemento. A diferencia de otros sectores, la inversin en educacin no est necesariamente asociada a la infraestructura, sino en las inversiones para mejorar la calidad de la enseanza. Ello significa invertir en el maestro, en las mejoras pedaggicas (materiales didcticos), estrategias metodolgicas (de aprendizaje y de aula), en las mejoras de tcnicas de seguimiento y control de resultados. En resumen, en la inversin del conocimiento. Lamentablemente, la inversin pblica en educacin ha priorizado la construccin y remodelacin de colegios, especialmente en el nivel subnacional, aunque debemos mencionar los esfuerzos del Ministerio de Educacin en desarrollar innovadoras intervenciones para mejorar la calidad de la enseanza. Sin embargo, est lejos de ser una priorizacin de poltica pblica si la medimos por el presupuesto de inversin asignado. El mismo ejercicio podemos hacer en el sector de ciencia y tecnologa. Cunto invierte el Estado en desarrollar conocimiento en las instituciones y entidades de alta especializa-

cin como las universidades o los centros de investigacin estratgica? En el 2009, segn cifras del MEF, 30 millones de nuevos soles. Casi nada, lo que se observa son grandes inversiones de las universidades en nuevas infraestructuras de dudosa efectividad. Los ltimos esfuerzos interesantes que se conocen son el Fondo de Ciencia y Tecnologa (FINCYT) y el Proyecto INCAGRO del MINAG, con apoyo de la banca multilateral. A eso debemos agregar un Fondo con recursos nacionales creado en el 2006 por ms de 200 millones pero que no ha empezado a funcionar, y de hecho, aun no se sabe si operar como inversin o como simples transferencias. El Per necesita invertir en educacin e innovacin. Y quisiera exponer algunas razones para sustentar esta prioridad de poltica pblica. La inversin pblica ha estado asociada a la mejora de servicios que los economistas llaman bienes pblicos. Es decir, aquellos bienes donde el sector privado no tiene incentivos para proveerlos o lo hace de manera ineficiente. Por eso, los Estados gastan e invierten en caminos rurales, en justicia, en seguridad ciudadana, en defensa nacional, en prevencin de desastres, etc. Difcilmente podemos pensar que esos servicios pueden tener participacin privada, es una responsabilidad exclusiva del Estado. Pero los Estados tambin comparten provisin de servicios con el sector privado, como la salud, la educacin y la innovacin. Estos bienes no son bienes pblicos sino bienes preferentes, segn las definiciones tericas econmicas, y requieren atencin del Estado por tres razones principales: i) tienen fuertes efectos positivos (externalidades) ii) su provisin privada es sub ptima y iii) es de inters nacional por objetivos estratgicos de competitividad. En consecuencia, la inversin pblica est tambin dirigida a bienes privados o semi p-

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blicos, no hay que sorprenderse por ello. Ya lo hace el Estado en bienes privados como letrinas familiares, titulacin de tierras o en canales de riego, entre otros bienes de uso particular. Por qu lo hacemos? Pues como mencionamos antes, porque tiene enormes beneficios sociales (externalidades) que al pas le interesa desarrollar como la reduccin de enfermedades diarreicas agudas, la seguridad jurdica o la gestin del agua. La inversin pblica no est restringida a mejorar los servicios de una Entidad Pblica, sino a los servicios al ciudadano o al usuario, de ah la nocin de servicio pblico. Ciertamente, el recurso pblico tiene que gastarse a travs de una entidad del Estado competente por Ley, pero eso no significa que la provisin directa del servicio sea del Estado. O acaso pensamos, por ejemplo, que los canales de riego son operados por el Estado? Ese servicio es responsabilidad de la Comisin de Regantes que es una asociacin 100% privada. En educacin e innovacin, la sustentacin tcnica se apoya en estos argumentos. Se trata de bienes de alto inters para el pas, aun cuando los economistas lo llamemos bienes privados o semi pblicos. En el caso de la innovacin tecnolgica, el servicio no es exclusivo del Estado. Al contrario es una especie de asociacin pblico privada con instituciones y agentes de cambio proveedores del servicio, donde el Estado puede aportar con el financiamiento. Por eso es importante el rol del Estado no solo como proveedor directo, sino como socio colaborador con el sector privado, incluyendo el financiamiento de proyectos. Estas consideraciones pueden ayudar a reorientar la inversin hacia el conocimiento y no la infraestructura. Una inversin pblica activa en innovacin puede cambiar el patrn de construccin de colegios y auditorios, o compras de laptops y equipos costosos pero ineficaces. Debemos recordar, como lo hace la lgica del presupuesto por resultados, que lo que tenemos que cambiar son los indicadores de calidad educativa (lgica matemtica, comprensin de lectura, etc) y de progreso cientfico. Todos tenemos derecho a estudiar en un colegio sin techos que se caen, sin lunas rotas o baos penosos; a investigar con bibliotecas o laboratorios apropiados y seguros, pero eso no es suficiente para mejorar la calidad educativa ni desarrollar el conocimiento. Es necesario romper con el mito de la inversin en ladrillo y cemento. Ciertamente, es un componente necesario pero no es el ms importante. Invertir en innovacin y educacin es bsicamente invertir en capital humano, y no en capital fsico. La inversin en capital humano est sustentada por los enormes beneficios sociales a la productividad agregada de la economa. Es un claro efecto positivo (externalidad) y que ha sido muy estudiado en la literatura econmica del crecimiento. En los pases desarrollados es una poltica pblica e invierten directamente en la educacin bsica y superior, as como de las instituciones de investigacin cientfica estratgica. Los fondos estructurales europeos asignan recursos para cofinanciar proyectos de innovacin y por supuesto, los criterios para acceder a esos recursos son abiertos y rigurosos. Los proyectos deben mostrar, y demostrar, su contribucin al conocimiento y al desarrollo tecnolgico en campos de inters pblico como las prcticas ambientales limpias o el cambio climtico. En algunos casos, la provisin es compartida con el sector privado, al igual que el financiamiento. Podemos ver tambin los casos exitosos en la regin como Chile, Colombia y Brasil. La decisin como poltica pblica existe, y por lo tanto se asignan importantes recursos estatales a dichos sectores. La discusin ms compleja, es cmo se hace, en qu condiciones y para qu? Como lo mencionamos anteriormente, existen dos proyectos de innovacin con excelentes resultados en el Per: INCAGRO y el FINCYT. Fondos que han financiado, mediante

mecanismos transparentes, cientos de proyectos de innovacin. El objetivo es promover mediante cofinanciamientos, el desarrollo de iniciativas que contribuyan a la expansin del conocimiento tecnolgico en determinados sectores como agricultura o agroindustria entre otros. As, mediante un mecanismo concursal se ha buscado desarrollar la innovacin en el pas y que ha mostrado excelente resultados segn las evaluaciones del Banco Mundial y el BID. De hecho, es posible afirmar que INCAGRO y el FUNCYT son Unidades Ejecutores de muy buen nivel. Esta experiencia puede perfectamente replicarse en los niveles regionales y locales donde est la mayor parte de recursos de inversin. Una preocupacin legtima desde el Estado es que esa contribucin no sea de beneficio particular, sino que principalmente, desarrolle la innovacin en su dimensin agregada, sea en su nivel bsico estratgico o adaptativo. Es la misma preocupacin cuando el Ministerio de Agricultura aprueba construir un canal de riego o una represa. Si bien no ser de uso pblico y abierto porque eso beneficiar en forma exclusiva y privada a un grupo de agricultores (ver programas del Pronamachcs o el PSI), tampoco puede ser una obra para beneficiar a un grupo empresarial o a la familia del jefe de la comunidad. Sabiendo estas restricciones, el Estado invierte y seguir invirtiendo en proyectos de riego. Invertir en educacin e innovacin requiere ciertas condiciones, mucho ms cuando se trata de recursos pblicos. Los mecanismos transparentes y concursables que ya se conocen evitan cualquier discrecionalidad o mal uso, por lo que ser importante que el Estado pueda perfeccionar estos mecanismos y ampliar su cobertura. En un contexto de apertura econmica y de crecimiento, la inversin en innovacin es una prioridad. Caso contrario, corremos el enorme riesgo de primarizarnos en sectores de escaso valor agregado, y eso como sabemos, es inviable para nuestro desarrollo.

Ciclo del Proyecto

Preinversin Perfil Pre factibilidad factibilidad *

Inversin Estudios Definitivos/ Expediente Tcnico Ejecucin

Postinversin

Operacin y mantenimiento Fin Ejecucin Ex post

Retroalimentacin

* La declaracin de viabilidad es un requisito para pasar de la fase de preinversin a la fase de inversin.

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