INFRAESTRUCTURA EN TRANSPORTE

AGENDA E INCIDENCIA DE LA INDUSTRIA DE LA CONSTRUCCIN EN MXICO CMIC

CONTENIDO
Problema Consecuencia
Obstculos del sector de infraestructura para el transporte
Obstculo 1: La red de transporte se desarrolla bajo la errnea premisa de que ms es mejor Obstculo 2: La inversin se centra en el desarrollo carretero y no se aprovechan las ventajas del resto de subsectores Obstculo 3: El proceso de planeacin y presupuestacin permite que se privilegien factores polticos sobre elementos tcnicos Obstculo 4: Los procedimientos de licitacin y las capacidades tcnicas actuales de los Centros SCT, dificultan el xito de los proyectos Obstculo 5: Los recursos pblicos son y sern insuficientes para cubrir la demanda de infraestructura y las condiciones actuales no favorecen un incremento rpido y sustancial de la inversin privada 40 40 41 41 42 43 44

45 47 47 47 49 51

Objetivos Lneas de accin

1. Metas de movilidad en el Programa Nacional de Infraestructura 2. Impedir la aprobacin de obras sin proyecto ejecutivo y promover licitaciones integrales de proyecto ejecutivo y obra

Bibliografa

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PROBLEMA
La infraestructura de transportes en Mxico se encuentra rezagada en cuestin de cobertura y calidad debido a que la inversin es insuficiente y el ejercicio es poco efectivo.
Baja competitividad: Si tomamos
en cuenta que Mxico es la doceava economa del mundo, se aprecia el carcter crtico de este rezago en materia de transportes. De acuerdo con el ndice de Competitividad de la Infraestructura para el Transporte del Foro Econmico Mundial, Mxico pas del lugar 64 en 2006 al 75 en 2011, entre 159 pases. El sector peor posicionado fue el portuario ubicado en la posicin 89, y el mejor fue el carretero en la posicin 62. Las posiciones de Mxico en este ndice se muestran en la Tabla 1.

Insuficiente inversin: En comparacin con otros pases, se estima que para alcanzar niveles infraestructura como los de Corea del Sur, se debera aumentar la inversin anual de 2.3% a 5% durante los prximos veinte aos. Por su parte, China invirti alrededor de 9% de su PIB en infraestructura bsica, mientras que Mxico slo invirti 2.3% del PIB en promedio entre 2007 y 2009 (Hernndez, 2011).

Ejercicio ineficiente de la inversin: El desarrollo de infraestructura, desde

su conceptualizacin hasta su construccin, est plagado de obstculos poltico-burocrticos que impiden priorizar las mejores obras y hacer expedito su ejercicio, sin importar si la inversin es pblica o privada.

Tabla 1: Mxico en ranking de competitividad del Foro Econmico Mundial Sector SECTOR POSICIN 2011

Infraestructura Carreteras Aeropuertos Ferrocarriles Puertos

75 62 65 76 89

1. Fuente: Elaboracin propia con datos del Reporte de Competitividad Global 2011 del FEM.

CONSECUENCIA
Estos problemas vuelven a Mxico menos atractivo como plataforma logstica de comercio y vulnera la integracin de un mercado nacional, situacin que limita el crecimiento econmico. La infraestructura de transporte desempea un papel fundamental en una economa, pues permite el traslado

eficiente de bienes, servicios y pasajeros. Si la infraestructura es de baja calidad -no tiene cobertura, no se atienden necesidades regionales, no existe diversificacin de estrategias de inversin-, se elevan los costos de los usuarios, encareciendo el transporte y posicionando en desventaja a un pas frente a otros. Esto se traduce en menor inversin al elevar los costos de importadores y exportadores, obstaculizando el crecimiento.

OBSTCULOS DEL SECTOR DE INFRAESTRUCTURA PARA EL TRANSPORTE

La Cmara Mexicana de la Industria de la Construccin (CMIC) identifica los siguientes obstculos que deben ser superados para alcanzar mejor competitividad del sector: 1. 2. 3. 4. 5. La red de transporte se desarrolla bajo la errnea premisa de que ms es mejor. La inversin se centra en el desarrollo carretero y no se aprovechan las ventajas del resto de subsectores. El proceso de planeacin y presupuestacin lleva a que se privilegien factores polticos sobre elementos tcnicos. Los procedimientos de licitacin y las capacidades tcnicas actuales de los Centros SCT , dificultan el xito de los proyectos. Los recursos pblicos son y sern insuficientes para cubrir la demanda de infraestructura, mientras las condiciones actuales no favorecen un aumento rpido y sustancial de la inversin privada.

OBSTCULO 1:

LA RED DE TRANSPORTE SE DESARROLLA BAJO LA ERRNEA PREMISA DE QUE MS ES MEJOR

Los programas de desarrollo de infraestructura se definen en trminos de la cantidad de obras y el nmero de kilmetros que se quiere construir, no en trminos de los rezagos que tenemos en cuanto a la competitividad y en cmo los proyectos ayudan a cerrar esta brecha. La Tabla 2 ejemplifica metas establecidas por el Gobierno Federal.
Tabla 2: Metas de competitividad en infraestructura (mmdp) ACCIONES Modernizacin estratgica de la red carretera Corredores intermodales en operacin Terminales intermodales en operacin Velocidad promedio del sistema ferroviario Capacidad del transporte areo de carga Capacidad instalada para el manejo de contenedores Rendimiento de las operaciones en terminales especializadas
1

UNIDAD DE MEDIDA Km Corredores intermodales Terminales intermodales km/h Miles de toneladas Millones de TEUS Contenedores hora-buque en operacin

2006 N/A 8 60 24 544 4 68

2010 PROGRAMADO 2011 META 2012 3,680.1 4,301.4 9,023 13 18 131 81 87 81 30 31 31 583.9 594.6 816 5.5 5.5 7 78.1 74.5 75

Los Centros de la Secretara de Comunicaciones y Transportes son los organismos desconcentrados de la Secretara que operan en los estados. 1/ Se realiz un cambio en la meta por recomendacin de redefinir corredores de acuerdo a las necesidades de demanda de los servicios de transporte. Fuente: Plan de Trabajo 2011, SCT.

No obstante que se presentan avances, no hay un parmetro claro sobre los objetivos en trminos de movilidad y eficiencia. La visin de la infraestructura debe cambiar hacia el presupuesto basado en resultados, el Plan Nacional de Infraestructura (PNI), de donde emanan las acciones de las dependencias, slo muestra metas en trminos de kilmetros y presupuestos, no en trminos de resultados e impacto. La base de la planeacin debera estar en especificar qu se quiere impulsar: comercio exterior, el desarrollo de la industria en ciertas regiones, el turismo, entre otros. La planeacin debe de tomar en cuenta las necesidades y ventajas comparativas regionales para direccionar al pas hacia el crecimiento.
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OBSTCULO 2:

LA INVERSIN SE CENTRA EN EL DESARROLLO CARRETERO Y NO SE APROVECHAN LAS VENTAJAS DEL RESTO DE SUBSECTORES
Durante el periodo el 2006 - 2011 se ha realizado la inversin en infraestructura de comunicaciones y transportes ms alta en la historia de Mxico. Como se observa en la Tabla 3, la inversin se ha concentrado principalmente en infraestructura carretera.
Tabla 3: Inversin por subsector 2007 2011 (millones de pesos). TIPO DE INFRAESTRUCTURA Carretera Ferroviaria Portuaria Aeroportuaria Total
Fuente: 5 Informe de Gobierno con datos de la SCT.

2007 32,384.00 8,418.50 6,546.50 2,861.80 50,210.80

2008 41,504.90 8,119.00 9,439.30 5,310.40 64,373.60

2009 56,717.10 8,215.20 7,186.50 3,359.40 75,478.20

2010 66,515.70 7,276.00 8,142.90 4,530.80 86,465.40

META 2011 78,981.90 8,576.40 8,040.40 4,420.50 100,019.20

Un estudio realizado por el Colegio de Ingenieros Civiles de Mxico (CICM) plantea que la inversin por subsectores deber cambiar de proporcin, favoreciendo al subsector ferroviario tanto en el corto (2013-2018), mediano (2019-2030) y largo plazo (20302050). Si bien, es necesario aumentar la inversin en todos los sectores, el nfasis que el CICM da a la construccin de infraestructura ferroviaria se debe a los rendimientos en cuanto transporte de carga y pasajeros que brinda entre grandes centros urbanos. La tendencia actual en cuanto al porcentaje de la inversin no satisface las necesidades. De este modo, no slo es necesario aumentar los recursos, sino reconfigurar las prioridades de gasto. Bajo esta premisa, la infraestructura ferroviaria deber triplicar su importancia relativa para el prximo sexenio, y llegar a 40% del total en el largo plazo. La Grfica 1 muestra la inversin por tipo de infraestructura.

Grfica 1: Inversin por tipo de infraestructura

100%

6% 13%

8% 15%

4% 10% 11%

5% 9% 8%

4% 8% 9%

2% 3%

6% 5%

11% 8%

80%

27% 34%

17%

13%

60%

44%

40%

75% 64% 64%

77%

79% 68% 55%

20%

37%

0% 2007 2008 2009 2010 Meta 2011 Corto Plazo Mediano Plazo Largo Plazo

Aeroportuaria Portuaria Ferroviaria Carretera

Fuente: Elaboracin propia con informacin del 5 informe de Gobierno con datos de la SCT y Estudio de Integracin de Proyectos de Infraestructura CICM.

CICM, Estudio de Integracin de Proyectos de Infraestructura, CMIC, Mxico, 2011.

OBSTCULO 3:

EL PROCESO DE PLANEACIN Y PRESUPUESTACIN PERMITE QUE SE PRIVILEGIEN FACTORES POLTICOS SOBRE ELEMENTOS TCNICOS
Por un lado, el proceso mediante el cual se define un presupuesto para proyectos en la SCT, hasta que se ejerce, est sujeto a una gran cantidad de espacios de negociacin poltica. Por otro lado, el cierre del ejercicio presupuestal anticipado genera subejercicio o prcticas indebidas como el cobro de trabajos no ejecutados, o gene-racin de adeudos a las empresas. Para la definicin del presupuesto en cualquier dependencia federal se sigue el mismo procedimiento: la Unidad Responsable (UR), en este caso la SCT, define un Programa Operativo Anual (POA), mismo que especifica proyectos y montos de inversin a realizar. A partir de esta definicin, la UR enfrenta un largo camino de negociaciones en la que participan la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico (SHCP), el Congreso de la Unin, los Gobiernos de los Estados y Municipios (GSN) y por supuesto diversos grupos de inters. Se debe reducir la discrecionalidad del Poder Ejecutivo y Legislativo en el proceso presupuestario, introduciendo esquemas tcnicos y de planeacin en los POA mediante los que las UR de gasto hacen su solicitud. Las discusiones seran en trminos de beneficio social y eficiencia econmica de los proyectos y habra parmetros transparentes y pblicos para la asignacin presupuestaria. A continuacin, se ejemplifica el proceso presupuestario.

Figura 1: Etapas del proceso presupuestario

UR cabildea en la Cmara

La UR elabora POA

La UR discture POA con SHCP (espacio para negacin)

UR entrega POA definitivo a SHCP

Con POAs de todas las UR, SCHP elebora PEF

UR cabildea en la Cmara Se ejerce presupuesto (pero esta sujeto a reportes)

Se aprueba PEF y se publica en DDF

Se negocia PEF en Congreso (espacio para negacin)

SHCP enva PEF a Congreso

GSN trata de influenciar

GSN trata de influenciar

Fuente: Hernndez, 2011.

Las reglas presupuestarias y la multiplicidad de actores con poder poltico tienen consecuencias negativas en la capacidad de planeacin y ejecucin del sistema en funcin de criterios tcnicos. El punto ms crtico de este proceso ocurre en la Cmara de Diputados, donde todos los actores antes descritos influyen para modificar el presupuesto. En la Grfica 2 se observa, desde 2005, la tendencia de aumento en el presupuesto destinado a carreteras en la Cmara de Diputados.

Esas ampliaciones suceden mediante un proceso de negociacin del Presupuesto de Egresos de la Federacin (PEF) donde se reconfigura el monto disponible y, por ende, los proyectos aprobados para su implementacin en la SCT. Cabe resaltar que las modificaciones no estn obligadas a responder a ningn criterio tcnico y, por lo general, se realizan mediante negociaciones poco transparentes. Es decir, los legisladores inyectan mayores recursos al sector sin que se tenga certeza de que se cuenta con los

proyectos tcnicamente viables, generando presiones en la SCT para desarrollar obras sin todos los elementos necesarios para su ejecucin.

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Grfica 2: Presupuesto para carreteras

20,000

PRESUPUESTO TOTAL REDUCCIN

18,000

AMPLIACIN
16,000

PRESUPUESTO ORIGINAL
14,000 12,000 10,000 8,000 6,000 4,000 2,000 -

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

Fuente: Datos del Centro de Estudios de Finanzas Pblicas de la Cmara de Diputados y de la SHCP.

OBSTCULO 4:

EN OCASIONES LOS PROCEDIMIENTOS DE LICITACIN Y LAS CAPACIDADES TCNICAS ACTUALES DE LOS CENTROS SCT, DIFICULTAN EL XITO DE LOS PROYECTOS
El punto medular en la implementacin de obras de infraestructura para el transporte es el desarrollo de proyectos ejecutivos, mediante los cuales se define la factibilidad de las obras. El carcter crtico de los proyectos ejecutivos se explica por: 1. Los proyectos ejecutivos son la nica forma de evaluar objetivamente la viabilidad financiera y tcnica de las obras. 2. Sin un proyecto ejecutivo adecuado la realizacin de una obra est sujeta a imprevistos de gestin gubernamental o de caractersticas tcnicas. A pesar de la relevancia y utilidad antes descrita observamos que: De acuerdo con el informe de Cuenta Pblica de la Auditora Superior de la Federacin (ASF) 2010, 65% de los retrasos en obras se dieron por problemas con los proyectos ejecutivos. El proceso de elaboracin de los proyectos es ineficiente debido a factores administrativos. La falta de proyectos ejecutivos se debe bsicamente a los procesos de negociacin poltica descritos anteriormente. Sin embargo, las deficiencias que observamos en la elaboracin de proyectos ejecutivos se deben al proceso interno en la SCT. En el proceso, la Secretara define el trazo de las obras, realiza estudios previos y la gestin de los montos del proyecto con la SHCP. Despus, se licita el desarrollo detallado del proyecto ejecutivo. El proceso antes mencionado se ilustra en la Figura 2:

Figura 2: Proyecto ejecutivo

Define trazo

Estudios Previos: Trfico, Costo-Beneficio, Impacto ambiental

Aprobacin Unidad de Inversin SHCP

Proyecto Ejecutivo

6 meses

3 meses Montos aprobados rgidos

3-9 meses Sujeto a procesos de licitacin Tcnicas en ocasiones obsoletas

Situacin Actual

Mnimas consideraciones a temas econmicos o ambientales

Sujeto a procesos de licitacin

FuEnTE: FAuSTO HERnnDEz, 2011.

Una vez que se tiene elaborado y aprobado el proyecto ejecutivo, se detona un proceso de gestin por parte de los centros SCT, en el que se preparan los elementos necesarios para licitar la obra y comenzar la construccin.
Figura 3: Licitacin de obra
Determinacin del valor de los terrenos y aprobacin del presupuesto INDABIN Compra Derechos de Paso Cambio de Uso de Suelo

Licitacin

x meses

6 meses Sujeto a buena voluntad de partes involucradas

Hasta 8 meses Procesos y requisitos SEMARNAT

1-3 meses Por reglamentar nuevo esquema de puntos y porcentajes

Situacin Actual

Montos aprobados pudieran no reflejar mercado

FuEnTE: FAuSTO HERnnDEz, 2011.

OBSTCULO 5:

LOS RECURSOS PBLICOS SON Y SERN INSUFICIENTES PARA CUBRIR LA DEMANDA DE INFRAESTRUCTURA Y LAS CONDICIONES ACTUALES NO FAVORECEN UN INCREMENTO RPIDO Y SUSTANCIAL DE LA INVERSIN PRIVADA
La cantidad de recursos que se necesitan para construir la infraestructura de calidad que el pas demanda hace prcticamente imposible que el gobierno financie y desarrolle los proyectos por s mismo. En 2011, la inversin privada represent nicamente 17% del total. La Grfica 3 muestra la inversin pblica y privada de 2007 a 2011.
Grfica 3: Inversin pblica y privada en infraestructura (millones de pesos)
120,000.0 100,000.0
17,048.8

80,000.0
15,491.6

15,768.2

Privada Pblica

60,000.0 40,000.0 20,000.0 0.0

15,337.6

17,969.9 82,970.4 59,985.6 45,403.7 33,373.2 70,679.2

2007

2008

2009

2010

Meta 2011
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Fuente: 5 informe de Gobierno con datos de la Secretara de Comunicaciones y Transportes.

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Al analizar la inversin en infraestructura del sector por origen de los recursos, se observa que en el presente sexenio la inversin privada en infra-estructura ferroviaria y portuaria decreci, la primera hasta llegar a casi una tercera parte de lo que fue en 2007 y la segunda hasta llegar a la mitad. Por otra parte, la inversin en carreteras creci ms de 127% y en aeropuertos 37%. Esta circunstancia deja al pas en desventaja comparativa, pues las capacidades para transporte de altos volmenes de mercancas y personas son limitadas, con consecuencias negativas para el comercio y el turismo.

Mxico no ofrece incentivos para la inversin privada, una posible causa es la falta transparencia en las licitaciones, aunque no se cuenta con informacin sistema-tizada que permita estudiar esta hiptesis; otras son un marco jurdico que no da certeza a los inversionistas, la ley poco flexible que no permite planeacin a largo plazo, as como limitado o poco competitivo acceso al mercado crediticio y Banca de Desarrollo. Por ello, los problemas en la planeacin y ejecucin de proyectos son el origen del estancamiento de la inversin privada en este sector.

Tabla 5. Origen de recursos por tipo de infraestructura (millones de pesos)

Ferroviaria Pblica Privada Aeroportuaria Pblica Privada Portuaria Pblica Privada Carretera Privada Pblica SCT FONADIN CAPUFE Total

2007 8,418.5 2,163.2 6,255.3 2,861.8 957.2 1,904.6 6,546.5 2,425.8 4,120.7 32,384 4,557 27,827 26,312.4 1,514.6 0 50,210.8

2008 8,119 2,220.4 5,898.6 5,310.4 3,179.2 2,131.2 9,439.3 4,179.5 5,259.8 41,505.1 4,680.5 36,824.6 33,289.6 1,799.7 1,735.3 64,373.8

2009 8,215.2 4,693.9 3,521.3 3,359.4 1,657.1 1,702.3 7,186.5 4,207.5 2,979 56,717.5 7,289.4 49,428.1 41,497.9 5,267.5 2,662.7 75,478.6

2010 7,276 3,216.7 4,059.3 4,530.8 2,288.9 2,241.9 8,142.9 5,412.4 2,730.5 66,515.6 6,754.5 59,761.1 49,994.6 7,537.6 2,228.9 86,465.3

2011 8,576.4 6,417.5 2,158.9 4,420.5 1,810.4 2,610.1 8,040.4 6,100.5 1,939.9 74,544.7 10,339.9 64,204.8 58,250.8 4,669 1,285 95,582

Fuente: 5 informe de labores de la SCT

OBJETIVOS
Partiendo del problema y las consecuencias expuestas, la CMIC se plantea los siguientes objetivos:
OBJETIVO GENERAL
Reducir el rezago en la competitividad de la infraestructura de transportes de Mxico, estableciendo metas claras de movilidad en la planeacin y mejorar la eficiencia en la ejecucin de las obras.

OBJETIVOS PARTICULARES
Metas de movilidad Planear y evaluar la inversin en materia de infraestructura de transportes con base en metas de movilidad. stas deben servir de eje rector para la construccin de un sistema de transporte de bienes y pasajeros que reduzca tiempos y costos a los usuarios. Ejecucin eficiente de obras Garantizar que las obras pblicas se ejecuten de forma expedita generando mayor certeza para las empresas contratistas, para los bancos que les otorgan crditos y, a la vez, reduciendo los subejercicios presupuestarios, lo que a su vez se traducira en mayor inversin pblica.

LNEAS DE ACCIN
Para lograr los objetivos planteados, la CMIC propone la atencin de las siguientes lneas de accin durante 2012:
1. Metas de movilidad (pasajeros y carga) en el Programa Nacional de Infraestructura. 2. Impedir la aprobacin de obras sin proyecto ejecutivo y promover licitaciones integrales de proyecto ejecutivo y obra.

1. METAS DE MOVILIDAD EN EL PROGRAMA NACIONAL DE INFRAESTRUCTURA

Qu debe hacer el gobierno? Se debe incorporar el concepto y relevancia de movilidad entre los ejes rectores del nuevo Plan Nacional de Desarrollo (PND) 2012-2018. De esta forma, los gobiernos locales y las dependencias de la Administracin Pblica Federal se vern obligados a adecuar sus planes en materia de planeacin e infraestructura de transporte a los criterios de movilidad que sean establecidos en el PND. En segundo lugar, se debe crear un Programa Nacional de Movilidad, del que el Programa Nacional Carretero ser slo una parte. Con esto, se busca la incorporacin de todos los subsectores de infraestructura de transporte (puertos, aeropuertos y ferrocarriles) a un plan comn que busque las mejores formas de reducir costos y tiempos de traslado a los pasajeros y carga. Situacin actual El Programa Nacional Carretero carece de un eje rector claro que justifique el gasto en un tipo de infraestructura de transporte sobre otro en trminos de resultados e impacto. El PND no hace mencin de la importancia de la movilidad estratgica de bienes y pasajeros para incrementar la competitividad nacional. En el sector de transportes, hay nicamente un Programa
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Nacional Carretero que no presenta ms elementos que un mapa para evaluar y justificar los proyectos.

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Qu obstculos resuelve esta propuesta?

Obstculo 1. La red de transporte se desarrolla bajo la errnea premisa de que ms es mejor 2. La inversin se centra en el desarrollo carretero y no se aprovechan las ventajas del resto de subsectores 3. El proceso de planeacin y presupuestacin permite que se privilegien factores polticos sobre elementos tcnicos Vinculo con la Lnea de Accin Al establecer metas de movilidad los criterios de seleccin de obras sern de resultados e impacto El presupuesto se destinar hacia los sectores que presenten mayores beneficios en trminos de movilidad y el desarrollo se har en funcin de ello Al introducir metas de movilidad, se restringe la discrecionalidad de los polticos al destino de recursos hacia obras con poco alcance

Dnde se hace y quin tiene que hacerlo? Proceso en el Ejecutivo Con fundamento en el Artculo 14 de la Ley de Planeacin, la SHCP tiene la facultad de coordinar las actividades de planeacin nacional. La SHCP es la instancia responsable de elaborar los programas anuales globales para la ejecucin del PND y los programas regionales y especiales, de acuerdo con el Artculo 31 de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal (LOAPF). En cuanto al Programa Nacional de Movilidad, le corresponde a la SCT, con fundamento en el Artculo 36 de la LOAPF: Formular y conducir las polticas y programas para el desarrollo del transporte y las comunicaciones de acuerdo a las necesidades del pas. La Direccin General de Planeacin interviene en la formulacin y revisin de los instrumentos nacionales de comunicaciones y el transporte, incluyendo las polticas, objetivos, estrategias y lneas de accin para el desarrollo de la Secretara. Asimismo, efecta los estudios, anlisis e investigaciones requeridos para la planeacin integral de las comunicaciones y el transporte. Un plan de movilidad resolvera la errnea premisa de ms es mejor en la construccin de carreteras, y permitira que se aprovechen las ventajas del resto de los subsectores de infraestructura de transportes. Asimismo, una administracin que disee un Programa Nacional de Movilidad se ver obligada a exigir una mayor profesionalizacin de los Centros de SCT, de manera que puedan dar cumplimiento a los objetivos que se planteen. Proceso en el Legislativo Las metas de movilidad pueden definirse como un criterio mnimo necesario para el diseo del PNI en materia de transporte. En caso de que se establezcan como un criterio en la Ley de Planeacin, abriran la posibilidad de obligar al Ejecutivo a plantear el PNI en trminos de movilidad, y facilitara la consecucin de las mismas al identificar las metas de movilidad de personas, bienes y servicios. Para modificar una Ley es necesario que el Ejecutivo o algn integrante de la Cmara del Senado o de Diputados presente una iniciativa con proyecto de reforma. La iniciativa se discute en comisiones, en este caso Transporte, y en caso de ser aprobada pasa al Pleno, repitiendo el proceso en la cmara revisora. Posteriormente, el Ejecutivo la publica en el Diario Oficial de la Federacin para que entre en vigor. Las modificaciones deben estar ligadas en todo momento a la incorporacin de criterios que obliguen al Ejecutivo a definir metas de movilidad de las cuales resulte el Plan Nacional de Movilidad. Las leyes vinculadas a las licitaciones en materia de comunicaciones y transportes son: Ley de Planeacin. Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios al Sector Pblico. Ley de Asociaciones Pblico Privadas. Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria. Ley de Obras Pblicas y Servicios Relacionados con las Mismas

2. IMPEDIR LA APROBACIN DE OBRAS SIN PROYECTO EJECUTIVO Y PROMOVER LICITACIONES INTEGRALES DE PROYECTO EJECUTIVO Y OBRA
Qu debe hacer el gobierno? El Ejecutivo debe hacer modificaciones al Reglamento Interno de la Secretara de Comunicaciones y Transportes para que las unidades responsables de la presupuestacin de los proyectos de inversin en infraestructura del transporte se vean obligadas a la elaboracin de proyectos eje-cutivos para todo tipo de obra en el sector, as como realizar licitaciones integrales, en obras que por su alance e inversin lo requieran. Se debern establecer parme-tros y criterios para decidir cules son las obras que requerirn proyectos ejecutivos mediante licitaciones integrales, cuidando no sacar del mercado a MiPyMES que construyen obras de menor alcance. Hace falta que la reglamentacin en cuestin determine los criterios y extensin de los proyectos ejecutivos por tipo de obra y las facultades de las unidades responsables de su verificacin en este momento la Direccin General de Servicios Tcnicos (DGST). Por ejemplo, podra incluirse entre las facultades de la DGST la definicin de estos criterios y su evaluacin, lo que requerira modificaciones al Artculo 19 del Reglamento Interior de la Secretara de Comunicaciones y Transportes (RISCT). Es necesario facilitar los trmites burocrticos para aprobacin y construccin de obras pblicas, y alinear los incentivos para que los contratistas cumplan con las necesidades establecidas de las dependencias. Para ello, el proceso de planeacin y presupuestacin debe impedir que se privilegien factores polticos sobre elementos tcnicos. Las bases para las licitaciones integrales debern ser establecidas por la dependencia convocante de acuerdo con sus necesidades, y en acuerdo con las dems dependencias involucradas en la aprobacin de obras, como la Secretara de Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT). Actualmente, no hay ninguna disposicin normativa que prohba hacer licitaciones integrales. Por otro lado, como los subejercicios se pueden destinar a los proyectos de inversin que estn aprobados por el Congreso (Art. 23 de Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (LFPRH), tambin podra existir una restriccin normativa que obligue la asignacin de estos recursos a proyectos prioritarios que cuenten con proyectos ejecutivos. Dentro de esta misma normatividad, se debe especificar la obligatoriedad de no incorporar dentro de los aumentos presupuestarios proyectos que no cuenten con los proyectos ejecutivos. Dado que la Ley de Asociaciones Pblico Privadas (LAPP) condiciona la aprobacin de los proyectos de inversin a la presentacin de un proyecto ejecutivo, las modificaciones a las que hacemos referencia podran requerir tambin la modificacin de la Ley de Obras Pblicas y Servicios Relacionados con las Mismas (LOPSRM) y la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Pblico (LAASSP). Situacin actual Se establece un proceso de licitacin independiente para el proyecto ejecutivo y la obra, eliminado la posibilidad de que la misma empresa haga el proyecto ejecutivo y la construccin, o que sea una coordinacin entre dos empresas. El mayor problema que esto genera es que los criterios financieros del proyecto quedan establecidos en un principio y es poco flexible para modificar conforme los proyectos avanzan. Estas modificaciones pueden depender de cambios en costos inesperados, dados por cuestiones meteorolgicas, condiciones topogrficas, retraso en construccin por problemas de expropiacin de tierras, entre muchos otros. Dependiendo el tipo de contrato, el riesgo es para el gobierno o para las empresas. Una mala estimacin financiera del proyecto puede generar que las empresas incurran en incumplimiento, o que el gobierno no pueda pagar la terminacin de las obras. Al realizar las licitaciones integrales, se reduce el resigo de la mala planeacin, pues est en el inters de las constructoras presentar proyectos factibles. Asimismo, estar en el inters del gobierno contratar los mejores proyectos en trminos econmicos y con mayor beneficio social. El 16 de enero de 2012 se public la LAPP, la cual supone la aprobacin de proyectos de inversin que cuentan con proyectos ejecutivos bien diseados y condiciones suficientes para garantizar asociaciones con riesgos y obligaciones bien definidas entre el sector privado y el gobierno. Este avance nor-

mativo suple, nicamente en caso de Asociaciones Pblico-Privadas, las dos normas reglamentarias del Artculo 134 constitucional, la LOPSRM y la LAASSP. Sin embargo, la ley parece favorecer los proyectos de mayor envergadura, dejando todava un espacio considerable de proyectos que operen dentro del marco normativo anterior. La LAPP es para proyectos de gran magnitud que requieren financiamientos grandes y proyectos viables.

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Qu obstculos resuelve esta propuesta?

Obstculo 3. El proceso de planeacin y presupuestacin permite que se privilegien factores polticos sobre elementos tcnicos 4. En ocasiones los procedimientos de licitacin y las capacidades tcnicas actuales de los Centros de SCT, inhiben el xito de los proyectos Vinculo con la Lnea de Accin La presupuestacin queda sujeta a la existencia de proyectos ejecutivos hechos con base en necesidades de las dependencias, eliminando discrecionalidad en la asignacin de presupuesto a obras sin factibilidad Al sujetar la construccin de las obras a proyectos ejecutivos, y al hacer la licitacin de manera integral, se reducen los riesgos e imprevistos que se pueden presentar en la realizacin de obras, al alinear los incentivos para que se cuente con estimaciones de costos reales, informacin verdica y planeacin de ejecucin factible. Lo anterior es de inters de la constructora, pues una mala estimacin sera su responsabilidad (as como los costos adicionales originados por ello) y disminuye el riesgo tanto para ella como para el gobierno

Dnde se hace y quin tiene que hacerlo? Proceso en el Ejecutivo Las modificaciones al Reglamento de la Secretara de Comunicaciones y Transportes son una atribucin del Ejecutivo Federal. Por otra parte, las modificaciones al resto de la normatividad slo pueden ser presentadas por el Ejecutivo a consideracin de la Cmara de Diputados y requieren esfuerzos de negociacin. Asimismo, les corresponde a la Direccin General de Carreteras y a la Direccin General de Transporte Ferroviario y Multimodal coordinarse con la DGST para la evaluacin y coordinacin de los proyectos ejecutivos en sus respectivas reas de inters. La obligatoriedad de los proyectos ejecutivos de obras en el sector limita la existencia de subejercicios y ofrece certeza a los contratistas de obra pblica. Se espera que el requerimiento tambin se traduzca en una mayor velocidad a la hora de solicitar los recursos a la SHCP, mediante la introduccin de criterios tcnicos y metas de resultados en los POA. No hay ninguna disposicin normativa que prohba la licitacin integral del proyecto ejecutivo y de la construccin. La SCT deber presentar licitaciones que contengan ambas facetas de la obra, y la elaboracin del proyecto ejecutivo como condicin para la construccin. Proceso en el Legislativo Aunque la modificacin de reglamentos es facultad del Ejecutivo, stos estn supeditados a las leyes que emite el Legislativo. Por ejemplo, es necesario restringir la asignacin de subejercicios que permite la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, o los proyectos que contempla la LAPP, la Ley de Obras Pblicas y Servicios Relacionados con las Mismas y la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Pblico. De la misma manera, para impedir la aprobacin de obras sin proyecto ejecutivo es indispensable modificar los requisitos mnimos del Ttulo II de la LOPSRM con el fin de asegurar que toda obra, previo a la contratacin, deber presentar un proyecto ejecutivo el cual se dictaminar durante la licitacin.

BIBLIOGRAFA Colegio de Ingenieros Civiles de Mxico, Estudio de Integracin de Proyectos de Infraestructura, Vol. I, Mxico, 2011. Hernndez, Fausto, Gasto Pblico en Infraestructura El Programa Carretero 20072012 Evaluacin de Avances, 16 de noviembre de 2011 (DE, 8 de marzo, 2012: http://www.mexicoevalua.org/descargables/eefac9_Prog--Carretero-2007-12-FaustoHdz--rev.pdf). SCT, Programa de Trabajo 2011, SCT (DE, 8 de marzo, 2012: http://www.sct.gob.mx/ uploads/media/PT-SCT-2011.pdf). SCT, Quinto Informe de Labores, Secretara de Comunicaciones y Transporte (DE, 8 de marzo, 2012: http://www.sct.gob.mx/uploads/media/SCT_IL_2010-2011.pdf).

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