V.

PROVISIN DE BIENES PBLICOS

CAROLINA TRIVELLI MILTON VON HESSE

Con respecto a la provisin de bienes pblicos, se debe definir qu tipos de bienes deben ser provistos por el Estado (que no puedan ser provistos por el sector privado) para que permitan, ayuden o potencien el desarrollo de las distintas actividades econmicas y sociales en el mbito rural peruano. Es importante enfatizar que, reconociendo la existencia de un gran nmero de necesidades en el mbito rural, las recomendaciones se definen en base a un objetivo de desarrollo y no a uno de asistencia. Es decir, se debe priorizar la dotacin de aquellos bienes y servicios pblicos claves para superar las condiciones de pobreza y no para sobrevivir en ella. La intervencin del Estado como proveedor de bienes y servicios pblicos debe basarse en dos consideraciones bsicas: 1. Principio de subsidiariedad. Todo aquello que el sector privado puede hacer, no debe ser realizado por el sector pblico. En aquellos casos en los que, por sus caractersticas de bienes y servicios pblicos, el Estado deba intervenir, debe hacerlo en estrecha coordinacin con el sector privado (aportando recursos y/o financiamiento, por ejemplo). Esto implica coordinacin con empresas privadas, ONGs, universidades y organizaciones de la sociedad civil. 2. En la medida de lo posible, la provisin de bienes y servicios debe responder a las demandas de los agentes afectados y no basarse en una imposicin desde arriba; los beneficios que stos generen a la sociedad deben ser superiores a los costos que implica su provisin. Claramente, existe una insuficiente dotacin de determinados bienes pblicos en el medio rural adems de un problema de coordinacin inter e intra institucional entre las distintas entidades pblicas que los proveen. Estos bienes pblicos resultan fundamentales para potenciar las iniciativas privadas de los distintos agentes y/o para el desarrollo de nuevas actividades econmicas y sociales dado que una de sus caractersticas fundamentales es que su dotacin no podra ser asumida financieramente por algn agente privado de manera

individual32. Sin embargo, y aunque resulte paradjico, debido a problemas de coordinacin inter e intra institucionales a nivel de entidades pblicas, es posible que, en algunos mbitos geogrficos determinados, exista un exceso de provisin de determinada infraestructura pblica ya que diferentes agencias desarrollan el mismo programa sin la necesaria coordinacin (el ejemplo tpico es el de los proyectos de riego que en determinados mbitos de la sierra sur pueden ser provistos por entidades tan variadas como PRONAMACHCS (Programa Nacional de Manejo de Cuencas Hidrogrficas y Conservacin de Suelos), INADE (Instituto Nacional de Desarrollo), Plan Meriss, CTAR (Consejos Transitorios de Administracin Regional), Municipalidad o Marenass (Proyecto Manejo de Recursos Naturales en la Sierra Sur). Del mismo modo, debido tambin a problemas de coordinacin entre las agencias ejecutoras, muchas veces, no se aprovechan las sinergias que se derivan de la complementacin de bienes y servicios pblicos en un mbito geogrfico determinado; las agencias prefieren invertir en distintos mbitos guindose por criterios de priorizacin particulares a su sector o basados en criterios de lnea de pobreza y necesidades bsicas insatisfechas, y no desde una ptica de lograr el mayor impacto econmico y social en su rea geogrfica. En trminos generales, en el mbito rural se requiere de inversin del Estado en educacin y salud rural (mejorando la calidad de los servicios: incentivos a maestros, dotacin de materiales y mejorar/crear sistemas de referencia para atencin de la salud, etc.), en la ampliacin del sistema de comunicaciones (carreteras, telefona, etc.) y en servicios bsicos (electricidad, agua potable, administracin de justicia, saneamiento ambiental, etc.), con miras a incrementar las posibilidades de que la poblacin rural se integre (a bajo costo y con adecuadas posibilidades de negociar) a los distintos mercados de factores y bienes. Las estrategias de desarrollo de corredores econmicos resultan atractivas por su potencial impacto en la integracin de lo rural con lo urbano y en el aprovechamiento de las capacidades locales en beneficio de su propio mbito. Ello debido a que no es posible concebir que todos los bienes y servicios pblicos puedan ser provistos por el Estado en todos y cada uno de los 75,199 centros poblados rurales, la mayora de ellos (73,524) con una poblacin inferior a los 500 habitantes.
32

La provisin de estos servicios, si bien debe ser responsabilidad del Estado, no debe ser ejecutada necesariamente por l. Existen algunas experiencias de coordinacin entre los sectores privado y pblico para la ejecucin de obras especficas, mayormente en los casos de infraestructura bsica. Probablemente el ejemplo ms exitoso de este tipo de intervencin que existe en el pas es el del Fondo de Inversin en Telecomunicaciones, FITEL, que consiste en que el Estado financia parcialmente, a travs de un mecanismo competitivo y transparente, la provisin de cabinas telefnicas en pueblos rurales por parte de operadores telefnicos privados. En el caso especfico de la provisin de bienes pblicos para el desarrollo de actividades agropecuarias comerciales (agricultura de punta y mediana y pequea agricultura comercial), y en menor medida para mejorar la situacin de pobreza de los agricultores de subsistencia, se requiere de la accin del sector pblico en tres reas fundamentales: sanidad, provisin de informacin e investigacin y difusin de tecnologa.

1. Sanidad agropecuaria
Actualmente el sistema de sanidad a cargo de Servicio Nacional de Sanidad Agraria (SENASA) no ha logrado controlar los problemas sanitarios a nivel nacional ya que no cuenta con los recursos suficientes ni con el equipo tcnico necesario para emprender un plan nacional de sanidad; por el momento realiza programas especficos de limitado impacto. Adems, SENASA debera tener la autonoma suficiente que la aisle de las presiones de distintos grupos de inters que buscan utilizar el tema sanitario como barrera a la entrada o salida de productos especficos. Si bien las acciones del SENASA han mejorado en los ltimos aos, estas mejoras se han concentrado todava en un nmero limitado de programas. Para el sector agroexportador, los aspectos sanitarios constituyen una fuerte limitacin que debera ser resuelta (en el aspecto tcnico al menos) por el SENASA. Asimismo, los consumidores locales de productos agropecuarios no perciben que SENASA supervisa los aspectos sanitarios de los productos que se transan en el mercado interno. El objetivo de la existencia de un sistema de sanidad agropecuaria es velar para que las condiciones de produccin se den dentro de los parmetros sanitarios exigidos por los mercados internos y externos. Esto implica labores de supervisin, control sanitario y certificacin, as como de generacin de propuestas de solucin y estrategias de accin para combatir plagas, enfermedades, etc. Las tareas de supervisin, control sanitario y certificacin deben ser responsabilidad del sector pblico (aunque pueden llevarse a cabo a travs de subcontratos con el sector privado) y ms bien las labores de combate de plagas, enfermedades, etc., tanto a nivel tcnico como en su implementacin, deben darse a travs de un esfuerzo
Provisin de bienes pblicos

Un ejemplo podra ilustrar mejor este concepto: la presencia de la mosca de la fruta en muchos valles del pas es el principal obstculo para que la produccin local tenga acceso a algunos mercados de exportacin. Su eliminacin generara beneficios a todos los agricultores del valle y a toda la cadena de servicios que se articula alrededor de dicha actividad. Sin embargo, la tarea de su eliminacin requiere de la participacin de todos, ya que basta que una parcele del valle no participe, para que la mosca reaparezca. La misma lgica se aplica entre valles cercanos. Por lo tanto, corresponde al Estado asegurar la provisin de este servicio pblico (sea directamente o a travs de la contratacin de firmas privadas).

76

Desafos del desarrollo rural en el Per

77

coordinado del SENASA, los programas agropecuarios descentralizados, las universidades, las ONG y las organizaciones de productores y comerciantes. Evidentemente, el rol de coordinador debe recaer en SENASA. En este sentido, SENASA debe contar con la mayor autonoma posible y ser un cuerpo eminentemente tcnico, con personal de ms alto nivel (asesores y tcnicos especialistas)33. SENASA debe actuar de manera autnoma pero coordinando acciones con las dems dependencias de agricultura para las labores de supervisin y con las agencias encargadas de los temas de proteccin ambiental y salud humana. Adems, en coordinacin con el sector privado, debera organizar campaas preventivas de manera peridica y apoyar los sistemas de difusin de tecnologa con miras a la realizacin de capacitacin en temas sanitarios a los agricultores menos integrados con los mercados.

El objetivo de la OIA debe ser potenciar el uso de informacin en la toma de decisiones productivas y de comercializacin. La OIA no tiene que realizar anlisis ni procesar la informacin, sino ms bien generar informacin bsica (reas sembradas, cosechadas, rendimientos, precios) veraz, oportuna y desagregada a nivel local, y crear canales para que los usuarios puedan acceder a la misma. El acceso a este tipo de informacin bsica debe ser libre y cualquier ciudadano debe poder utilizarla, siendo labor y responsabilidad de la OIA prestar este servicio. Se requiere de mayor atencin a la informacin diaria y mensual a nivel regional y local. La informacin a nivel nacional que concentra la OIA (al menos parte importante de ella) difcilmente ser provista por el sector privado; el acceso a sta debe ser libre, no slo por sus caractersticas, sino como mecanismo de acercar a los pequeos productores a los sistemas de informacin existentes. El trabajo de la OIA debe potenciarse en distintos planos. Se debe mantener el nivel actual de recopilacin y agregacin de informacin, pero deben ampliarse los temas de inters y su trabajo debe someterse a una profunda revisin metodolgica. Informacin actualizada y sobre todo veraz en el tema de precios (de bienes y factores en distintos mercados) y produccin (rea cosechada, sembrada, etc.) debe difundirse tanto a travs de la consulta directa en las oficinas descentralizadas del MAG como a travs de distintos canales (radio, internet, televisin, peridicos) tomando en cuenta las peculiaridades de los usuarios de la informacin (idioma, conocimiento de lenguaje tcnico, etc.). Para ello, se requiere de un trabajo de potenciacin de las oficinas descentralizadas (propias o en convenio con otros programas como PRONAMACHCS) que incluya un mayor acceso a medios de difusin y sobre todo un programa de capacitacin a los funcionarios respecto de su rol como proveedores de informacin. La OIA debe disear una estrategia de difusin que tome en cuenta a los distintos agentes econmicos en el mbito rural. Complementariamente deben apoyarse, desde la OIA, los esfuerzos privados por generar informacin sistemtica que responden a demandas, ms bien especficas, de determinados grupos de agricultores (de una regin, productores de un cultivo, etc.).

2. Acceso a informacin
El Ministerio de Agricultura (MAG) cuenta con una oficina de estadstica que no logra satisfacer las necesidades de informacin de los distintos productores agropecuarios. Dado que la informacin como bien es cada vez ms importante para la toma de decisiones de produccin y comercializacin, la informacin oportuna sobre precios, cantidades sembradas y cosechadas por regin y/o oportunidades de mercado resulta cada vez ms importante para el xito de los negocios agropecuarios, no slo para la agricultura ms moderna, sino tambin para aquella de pequea y mediana escala que est orientada al mercado interno. Actualmente, la Oficina de Informacin Agraria (OIA) produce gran cantidad de informacin, sumamente agregada en su mayora, tanto en cuanto al perodo como a la dimensin espacial. Esta informacin, sin embargo, adolece de varias limitaciones en cuanto a veracidad (ausencia de sistemas de verificacin y correccin de informacin) y, sobre todo, no est disponible de manera oportuna. Si bien para los analistas de la problemtica agraria mucha de la informacin que procesa y produce la OIA es muy til, para el productor agropecuario sta es insuficiente, tarda, muchas veces incomprensible y demasiado agregada. Los productores, adems, enfrentan serios problemas para acceder a la informacin que procesa la OIA, sobre todo fuera de la oficina principal (sedes regionales o departamentales) donde se cela el acceso y consulta de la informacin34.
33

3. Investigacin y difusin de tecnologa (extensin)

Se dispone en la actualidad de abundante literatura e investigaciones acadmicas que resaltan la importancia del cambio tcnico y la innovacin tecnolgica en el proceso de desarrollo econmico, lo que afecta el nivel de competitividad internacional de las naciones. En el caso del sector agrcola especficamente, el cambio tcnico es un importante factor de desarrollo sostenido en el largo plazo y un factor clave para la competitividad de su produccin.
Provisin de bienes pblicos

34

Es necesario sealar que si bien parecera natural que el SENASA est bajo el mbito del Ministerio de Agricultura, ello lo hace vulnerable a presiones de los productores locales que buscan limitar la entrada de productos agrcolas forneos que les generen competencia alegando razones fito y zoo sanitarias. Hay que resaltar que las estadsticas agrarias presentan grandes deficiencias a nivel nacional. As, por ejemplo, el clculo del PBI agrcola se realiza sobre la base de incrementos en la produccin fsica con una base de precios desactualizados y con serios problemas metodolgicos en la recoleccin de datos. Como resultado de dichos factores, el PBI Agrcola no es indicador veraz del nivel de actividad del sector.

78

Desafos del desarrollo rural en el Per

79

Existen, sin embargo, ciertas caractersticas asociadas al sector agrcola que generan que la inversin en investigacin para mejorar la tecnologa a nivel de productores individuales se registre por debajo del nivel que se considera ptimo para el sector en su conjunto, lo que justificara el desarrollo de una poltica de investigacin y extensin agrcola desde el sector pblico. En particular, la inversin en tecnologa en el sector agrcola posee caractersticas de bien pblico en la medida en que sus beneficios son fcilmente apropiables por free riders (polizones). Algunos estudios hechos para pases de la regin han demostrado que, en contextos en los que la produccin local agrcola tiene caractersticas de competencia (mltiples ofertantes), no existen incentivos para que los productores a nivel individual inviertan sus propios recursos en la bsqueda de mejoras tecnolgicas, debido a que stas son fcilmente reproducibles por otros agentes que no invirtieron. As, por ejemplo, una determinada tcnica de siembra en una parcela puede ser el resultado de un proceso de investigacin basado en la experimentacin, el mismo que puede ser observado por el vecino de la parcela en su fase final y fcilmente replicado. La respuesta tradicional de la autoridad pblica, en Amrica Latina y en el Per, ha sido construir sistemas de investigacin y extensin agrcola que se basan en un gran centro de investigacin (Instituto Nacional de Investigacin Agropecuaria - INIA) que realiza investigacin bsica posteriormente diseminada en el campo por extensionistas (funcionarios que pertenecen a la planilla estatal). Estos sistemas han fracasado debido a la interrelacin de una serie de factores como los siguientes: sobredimensionamiento, desvinculacin con la demanda de investigacin de los agricultores, excesiva ingerencia en los procesos productivos a nivel de parcela, insuficiencia presupuestal, entre otras. El INIA en el Per es una entidad altamente burocratizada (cuenta con ms de 1,200 funcionarios) y escasamente tecnificada a nivel de capital humano y material (informacin reciente mostraba que en su planilla contaban con slo tres profesionales con estudios de PhD.). Esta escasez de recursos tiene el doble efecto de que, por un lado, el sector privado moderno no recurra a esta institucin para resolver problemas tecnolgicos y, por otro lado, que la institucin emplee con mayor frecuencia los programas de provisin de semilla como instrumento de transferencia tecnolgica. Esto ltimo ya ha tenido consecuencia en la sobreproduccin interna de cultivos como el arroz y la papa, lo que ha deprimido sus cotizaciones en el mercado interno y afectado negativamente el ingreso del agricultor. Es importante resaltar que un pas con las caractersticas socioeconmicas del Per, que tiene limitaciones a nivel de disponibilidad de recursos del presupuesto
80
Desafos del desarrollo rural en el Per

pblico para labores de investigacin agrcola, debera replantear su sistema de investigacin agrcola de modo que la investigacin de las instituciones pblicas ponga nfasis, sobre todo, en labores de adaptacin al medio nacional y de proteccin sanitaria. Ello debido a que la investigacin bsica se realiza de manera ms eficiente en los centros internacionales (sean pblicos o privados). Se propone, por lo tanto, establecer un sistema pblico de promocin a la generacin de tecnologa que, a partir de su integracin con las redes internacionales de investigacin, y teniendo en cuenta el lmite entre bien privado y bien pblico, permita difundir a nivel local tecnologas para insertar competitivamente la produccin local en el comercio internacional. Las herramientas para ello estn disponibles en la actualidad, aunque se requerira un mejor enfoque gerencial. As, por ejemplo, el pas es miembro del Grupo Consultivo Internacional de Investigacin Agrcola (CGIAR por sus siglas en ingls). En su calidad de aportante de recursos a este sistema de 16 centros internacionales de investigacin agrcola, el pas tiene derecho a beneficiarse de las investigaciones que ah se realizan y, en la medida de los recursos que aporta, a solicitar programas de investigacin especficos con resultados concretos. La Secretara, creada por Decreto Supremo para coordinar la canalizacin de recursos hacia dichos centros, debera recoger las demandas de investigacin del sector privado y no slo las del sector pblico que se limitan, generalmente, a la provisin de semillas mejoradas. Resulta adecuado, asimismo, que la poltica tecnolgica para el sector agrcola se oriente a fomentar el desarrollo de mercados de asistencia tcnica que permitan difundir nueva tecnologa productiva y de procesamiento de productos agropecuarios y no agropecuarios. La forma de implementar esta poltica que, en la actualidad, est dando mejores resultados a nivel regional, es a travs de fondos pblicos concursables que se orientan a subsidiar de manera parcial y transparente la investigacin y extensin agrcola generada o provista por agentes privados, siempre que sea rentable desde una perspectiva social 35. Finalmente, es conveniente mencionar tambin que es importante fomentar el desarrollo de mercados de asistencia tcnica a travs de este tipo de fondos concursables orientados por la demanda, que permitan difundir nueva tecnologa productiva no agropecuaria en las reas rurales. De esta forma, los pobladores rurales, especialmente en las reas ms pobres y alejadas, podrn desarrollar opciones de negocios de base rural no agrcola que les permitan iniciar un proceso de acumulacin que no necesariamente encontrarn en el sector agrcola.

35

Cabe sealar que un proyecto de estas caractersticas viene siendo evaluado por el Banco Mundial para su implementacin en el Per.

Provisin de bienes pblicos

81